Decreto-Lei n.º 163/2026, de 6 de agosto

Decreto-Lei n.º 163/2026

de 6 de agosto

A deterioração do contexto de segurança da União Europeia (UE), marcada pela ameaça persistente da Federação Russa, pela evolução da guerra na Ucrânia e por uma conjuntura geopolítica que exige um reforço significativo da autonomia estratégica europeia no domínio da defesa, levou o Conselho Europeu, nas suas conclusões de 6 de março de 2025, a sublinhar a necessidade de a Europa assumir maior responsabilidade pela sua própria defesa, reforçar a sua capacidade de ação e preparar-se para enfrentar, de forma mais autónoma, as ameaças e desafios presentes e futuros.

Nesse contexto, os Estados-Membros comprometeram-se a reforçar a sua prontidão global em matéria de defesa, a reduzir dependências estratégicas, a colmatar as lacunas em capacidades críticas e a fortalecer a Base Tecnológica e Industrial de Defesa Europeia, de modo a garantir o fornecimento atempado e em quantidade adequada de equipamentos de defesa.

Na concretização desse compromisso, foi aprovado o Regulamento (UE) 2025/1106 do Conselho, de 27 de maio de 2025, que cria o o Instrumento de Ação para a Segurança da Europa (Instrumento SAFE - Security Action for Europe), destinado a prestar assistência financeira aos Estados-Membros para a realização de investimentos públicos urgentes e de grande dimensão, com vista ao apoio à indústria europeia de defesa.

A assistência financeira concedida ao abrigo do Instrumento SAFE, sob a forma de empréstimos da UE, deve ser executada de forma coerente com as prioridades de capacidades de defesa definidas no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum, com a cooperação estruturada permanente estabelecida pela Decisão (PESC) 2017/2315 do Conselho, de 11 de dezembro de 2017, com as iniciativas da Agência Europeia de Defesa e com a assistência civil e militar da UE à Ucrânia, tendo igualmente em conta, sempre que relevante, os objetivos de capacidades da Organização do Tratado do Atlântico e as atividades de outros parceiros que sirvam os interesses da UE em matéria de segurança e defesa.

Os Estados-Membros devem ainda assegurar o cumprimento dos critérios e das condições de elegibilidade aplicáveis às aquisições conjuntas de produtos de defesa apoiadas pelo Instrumento SAFE, bem como a afetação efetiva do financiamento aos objetivos definidos, mediante a adoção de mecanismos adequados de coordenação, gestão e controlo.

Atendendo ao montante de 5 841 179 332,00 € da linha do empréstimo atribuída a Portugal, e ao plano de investimento na indústria europeia de defesa apresentado à Comissão Europeia, impõe-se a definição de um modelo de governação que assegure uma gestão centralizada transparente e eficaz do financiamento europeu, bem como a coordenação da execução do referido plano de investimento, e a instituição de mecanismos adequados de controlo, auditoria e fiscalização.

Nesse sentido, o presente decreto-lei estabelece o modelo de governação do empréstimo financeiro atribuído a Portugal no âmbito do Instrumento SAFE, definindo, para o período de execução até 2030, as entidades responsáveis pela coordenação, gestão, execução, monitorização, avaliação, controlo e auditoria da sua implementação, em conformidade com os requisitos previstos no Regulamento (UE) 2025/1106, e com a informação complementar disponibilizada aos Estados Membros.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

1 - O presente decreto-lei estabelece o modelo de governação do empréstimo atribuído a Portugal no âmbito do o Instrumento de Ação para a Segurança da Europa (Instrumento SAFE - Security Action for Europe), aprovado pelo Regulamento (UE) 2025/1106 do Conselho, de 27 de maio de 2025, até 31 de dezembro de 2030.

2 - O presente decreto-lei estabelece ainda:

a) Os princípios gerais aplicáveis à gestão do Instrumento SAFE;

b) A estrutura orgânica para o exercício das competências de gestão estratégica e operacional, monitorização e avaliação, controlo, auditoria e fiscalização;

c) As regras relativas ao circuito financeiro e ao sistema de informação para efeitos de reporte e transmissão de dados à Comissão Europeia.

3 - O disposto no presente decreto-lei não prejudica a definição das prioridades estratégicas e operacionais da defesa nacional nem a aplicação de outros instrumentos de acompanhamento das políticas públicas no domínio da defesa.

Artigo 2.º

Princípios gerais

A governação do financiamento do Instrumento SAFE obedece aos seguintes princípios gerais:

a) O princípio da centralização da gestão e descentralização da execução, assegurando que a coordenação e a gestão central são exercidas pela Estrutura de Missão referida no artigo 5.º, sem prejuízo da execução dos projetos pelas respetivas entidades executoras;

b) O princípio da orientação para resultados, que determina um processo de contratualização de resultados físicos e financeiros assentes em marcos e metas (milestones), definidos no âmbito do programa, na aceção do Regulamento (UE) 2025/1106 do Conselho, de 27 de maio de 2025 (Regulamento SAFE) e da respetiva documentação complementar, promovendo a responsabilização das entidades executoras;

c) O princípio da transparência e da prestação de contas, assegurando a aplicação de boas práticas de informação pública e de avaliação dos resultados, com salvaguarda da informação classificada ou sensível nos domínios da defesa e da segurança;

d) Os princípios da segregação das funções e da prevenção de conflitos de interesse, garantindo a separação rigorosa de funções de gestão e monitorização, de execução e pagamento, e de auditoria e controlo;

e) O princípio da simplificação, orientado para a redução de complexidades desnecessárias nos procedimentos, designadamente através da diminuição dos níveis de intermediação e de decisão;

f) O princípio da gestão baseada no risco, assegurando que os mecanismos de controlo, auditoria e reporte são diretamente proporcionais à materialidade e ao risco financeiro, operacional e reputacional dos investimentos;

g) O princípio da maximização da participação económica nacional, procurando possibilitar a participação efetiva da Base Tecnológica e Industrial da Defesa (BTID) nas cadeias de valor dos projetos financiados pelo Instrumento SAFE;

h) O princípio da integridade e conformidade, assegurando o cumprimento das regras aplicáveis em matéria de contratação pública, auxílios de Estado, concorrência, sanções internacionais e requisitos específicos do Regulamento SAFE e respetiva documentação complementar.

Artigo 3.º

Modelo de governação

O modelo de governação nacional do Instrumento SAFE estrutura-se em três níveis de coordenação, auditoria e controlo:

a) O nível de coordenação política é assegurado pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos negócios estrangeiros, das finanças, da economia e coesão territorial e da defesa;

b) O nível de coordenação técnica, gestão e monitorização é assegurado por uma Estrutura de Missão, com o apoio técnico da Entidade do Tesouro e Finanças (ETF) e da Entidade Orçamental (EO), no âmbito das respetivas atribuições;

c) O nível de auditoria e controlo é assegurado pela Comissão de Auditoria e Controlo do SAFE (CAC-SAFE).

Artigo 4.º

Órgão de coordenação política

1 - A coordenação política do Instrumento SAFE é assegurada pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos negócios estrangeiros, das finanças, da economia e coesão territorial e da defesa.

2 - No âmbito da coordenação política do Instrumento SAFE, compete ao Conselho de Ministros:

a) Apreciar e remeter à Assembleia da República o Acordo de Empréstimo a que se refere o artigo 10.º do Regulamento SAFE;

b) Aprovar os marcos e metas do Instrumento SAFE;

c) Coordenar a estratégia global do Instrumento SAFE, em articulação com as demais fontes de financiamento e instrumentos aplicáveis para o setor da defesa;

d) Autorizar a realização da despesa, nos termos da lei, relativa aos investimentos do Instrumento SAFE;

e) Aprovar as propostas de revisão dos investimentos que integram o Instrumento SAFE;

f) Apreciar os relatórios semestrais de monitorização relativos ao cumprimento dos marcos e metas Instrumento SAFE;

g) Apreciar os relatórios da CAC-SAFE;

h) Apreciar e aprovar o relatório anual de progresso a enviar à Assembleia da República, contendo a informação necessária da execução do Acordo de Empréstimo e do Acordo Operacional, bem como do respetivo plano de investimento, incluindo a informação relativa à participação da BTID e respetivo impacto na economia nacional, e informação atualizada em matéria de dívida pública.

3 - A aprovação de propostas de revisão dos investimentos referidas na alínea e) do número anterior depende de fundamentação relativa:

a) Ao impacto financeiro e plurianual;

b) Ao impacto no cumprimento de marcos e metas;

c) Ao impacto na elegibilidade do Instrumento SAFE e no risco de correções financeiras;

d) À compatibilidade com necessidades de capacidades e compromissos internacionais relevantes.

Artigo 5.º

Órgão de coordenação técnica, gestão e monitorização

1 - A coordenação técnica e a gestão operacional do Instrumento SAFE são asseguradas por uma Estrutura de Missão, na dependência do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional, com o apoio técnico, no âmbito das respetivas atribuições, da Direção-Geral de Armamento e Património da Defesa Nacional (DGAPDN), da ETF e da EO, garantindo o cumprimento das obrigações e requisitos previstos no Regulamento SAFE.

2 - Compete à Estrutura de Missão:

a) Coordenar a execução do Acordo Operacional, assegurando a prossecução dos seus objetivos estratégicos e promovendo a monitorização e a concretização dos objetivos operacionais e dos marcos e metas a serem definidos no âmbito deste programa;

b) Assegurar a articulação com as entidades nacionais e europeias responsáveis pelo Instrumento SAFE, durante o respetivo período de execução;

c) Prestar apoio técnico ao órgão de coordenação política e às entidades executoras dos projetos que integram o plano de investimento nacional.

d) Verificar o cumprimento dos critérios de elegibilidade do Instrumento SAFE e acompanhar a formação e execução dos contratos;

e) Preparar os pedidos semestrais a submeter à Comissão Europeia de desembolsos do financiamento do Instrumento SAFE, recolhendo, junto das entidades competentes, a informação e documentação necessárias;

f) Gerir os fundos disponibilizados ao abrigo do Instrumento SAFE, assegurando a respetiva afetação às entidades executoras em função das necessidades, das metas atingidas e do estado de execução dos investimentos;

g) Elaborar os relatórios semestrais e anuais, bem como os outros documentos e informações necessárias para dar cumprimento às obrigações de reporte ao Conselho de Ministros e à Comissão Europeia, nos termos do Regulamento SAFE;

h) Promover a implementação de um sistema de gestão e controlo interno, suportado em modelos adequados de monitorização e informação, que previna e detete irregularidades e permita a adoção de medidas corretivas oportunas e adequadas;

i) Adotar medidas antifraude eficazes e proporcionadas, tendo em conta os riscos identificados;

j) Promover a avaliação dos resultados do Instrumento SAFE, em articulação com todas as entidades envolvidas, no âmbito das respetivas competências.

3 - A Estrutura de Missão assegura a separação funcional entre:

a) A unidade responsável pela coordenação e gestão operacional; e

b) A unidade responsável pela verificação de elegibilidade, controlo interno e conformidade.

4 - Todos os intervenientes relevantes no ciclo de gestão, aprovação, execução e controlo do Instrumento SAFE ficam sujeitos a regras de prevenção de conflitos de interesse, incluindo declaração de inexistência de conflito de interesses, dever de atualização e mecanismos de impedimento.

5 - A Estrutura de Missão aprova e mantém atualizado um plano de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas e um plano antifraude específicos para o Instrumento SAFE, com matriz de riscos, medidas, responsáveis, prazos, indicadores e mecanismos de reporte.

6 - A Estrutura de Missão promove avaliações, intercalares e finais, aos resultados e impactos do Instrumento SAFE, incluindo execução financeira, cumprimento de metas e impacto industrial.

7 - O apoio logístico e administrativo, bem como os recursos e o orçamento necessários ao funcionamento da Estrutura de Missão, são assegurados pela DGAPDN.

8 - Até 15 dias após a publicação do presente decreto-lei, o Conselho de Ministros, por proposta do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional, aprova a composição da Estrutura de Missão.

Artigo 6.º

Órgão de auditoria e controlo

1 - A CAC-SAFE é a estrutura responsável pela auditoria e controlo do Instrumento SAFE.

2 - A CAC-SAFE é presidida pelo Inspetor-Geral de Finanças e integra um representante da Inspeção-Geral da Defesa Nacional e uma personalidade de reconhecido mérito na área da auditoria e controlo, cooptada pelos restantes membros.

3 - Compete à CAC-SAFE:

a) Realizar auditorias anuais à aplicação e à execução do Instrumento SAFE, bem como realizar auditorias extraordinárias sempre que se justifique em função de riscos relevantes, atrasos significativos, indícios de irregularidade, ou a pedido do órgão de coordenação política;

b) Auditar os sistemas de gestão e de controlo interno instituídos pela Estrutura de Missão e pelas entidades executoras, verificando a legalidade, a regularidade e a boa gestão financeira da execução dos projetos;

c) Formular recomendações destinadas a prevenir, mitigar ou corrigir desvios detetados no âmbito das auditorias realizadas;

d) Remeter os relatórios de auditoria, com as respetivas conclusões e recomendações, ao órgão de coordenação política e às entidades auditadas;

e) Elaborar um sumário executivo anual, de acesso público, expurgado de informação classificada, contendo as principais conclusões e recomendações.

4 - Compete ainda à CAC-SAFE, nos termos da lei, denunciar às autoridades competentes quaisquer infrações detetadas suscetíveis de responsabilidade financeira ou criminal.

5 - Os membros da CAC-SAFE não têm direito a qualquer remuneração pelo exercício das suas funções, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

6 - A personalidade de reconhecido mérito referido no n.º 2 tem direito ao pagamento de senhas de presença e ajudas de custo pela participação nas reuniões, em montante a fixar por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da defesa nacional.

7 - O Ministério Público e o Tribunal de Contas, no âmbito das respetivas atribuições, acompanham a atividade da CAC-SAFE, designadamente através da participação, sem direito a voto, nas suas reuniões e da solicitação das informações que considerem necessárias.

8 - Para efeitos do disposto no número anterior, o presidente da CAC-SAFE convida o Tribunal de Contas e a Procuradoria-Geral da República a indicar, respetivamente, um representante.

9 - Sem prejuízo das competências da CAC-SAFE, podem ser realizadas auditorias externas por entidades independentes, sempre que solicitadas pelos membros do governo responsáveis pela área da defesa e das finanças.

Artigo 7.º

Fiscalização

1 - O Tribunal de Contas fiscaliza, nos termos das competências definidas na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, a legalidade e a regularidade da aplicação do financiamento SAFE e dos contratos celebrados ao abrigo do Instrumento SAFE, com as especificidades constantes do presente artigo.

2 - O Acordo de Empréstimo a celebrar entre o Estado português e a Comissão Europeia entra em vigor após a emissão do visto prévio pelo Tribunal de Contas, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC.

3 - Os demais acordos ou instrumentos contratuais que impliquem despesa, a financiar ao abrigo do instrumento SAFE, ficam igualmente sujeitos ao regime de controlo previsto na LOPTC.

4 - Os acordos e contratos abrangidos pelo presente artigo estão isentos de emolumentos.

Artigo 8.º

Entidades executoras

1 - Os Ramos das Forças Armadas são as entidades executoras dos projetos incluídos no Plano de Investimento na Indústria Europeia de Defesa, apresentado por Portugal e aprovado no âmbito do Instrumento SAFE.

2 - Compete às entidades executoras:

a) Promover todas as ações necessárias para assegurar uma atempada e integral execução dos projetos que lhes estão atribuídos no âmbito do financiamento do Instrumento SAFE;

b) Submeter à apreciação prévia da Estrutura de Missão as propostas de procedimentos e de contratos a celebrar, acompanhados dos elementos necessários à verificação da respetiva elegibilidade nos termos do Regulamento SAFE;

c) Remeter previamente os contratos a celebrar à área governativa das finanças, para efeitos de verificação da respetiva regularidade financeira;

d) Prestar toda a informação relativa à execução dos respetivos projetos, sempre que solicitada pela Estrutura de Missão;

e) Implementar sistemas de gestão e controlo interno, que assegurem o acompanhamento, a gestão e fiscalização eficaz da execução dos contratos públicos, bem como a prevenção de irregularidades, más práticas e fraudes;

f) Proceder aos pagamentos devidos, nos termos contratualizados, com os países parceiros, as agências de procurement ou os fornecedores.

3 - A antecipação de verbas às entidades executoras por conta do financiamento do Instrumento SAFE não pode ultrapassar 40 % do valor global do contrato a que respeita, devendo ser faseada durante o respetivo período de execução.

4 - Contribuem ainda, para a execução do Plano de Investimento do Instrumento SAFE, a DGAPDN e a idD Portugal Defence, S. A.

5 - Compete à DGAPDN assegurar e dinamizar a articulação com as entidades congéneres dos países parceiros, promovendo a celebração de acordos de parceria ou instrumentos similares, que regulem os termos e condições de desenvolvimento dos projetos conjuntos com vista, designadamente, a potenciar a participação da indústria nacional no quadro do Plano de Investimento do Instrumento SAFE.

6 - Compete à idD Portugal Defence, S. A., contribuir, em articulação com a Estrutura de Missão, a DGAPDN e os Ramos das Forças Armadas, para a implementação da componente industrial nacional associada aos projetos relativos ao Instrumento SAFE, promovendo as necessárias interações com a BTID.

7 - A execução dos projetos é objeto de contrato-programa a celebrar entre a Estrutura de Missão e cada entidade executora, o qual define marcos e metas, planos de pagamentos, deveres de reporte, indicadores de desempenho e consequências de incumprimento.

8 - As entidades executoras adotam procedimentos internos de segregação de funções, validação de despesa, arquivo e trilho de auditoria, nos termos a definir pela Estrutura de Missão em orientação técnica.

9 - A idD Portugal Defence, S. A., reporta mensalmente à Estrutura de Missão e à DGAPDN informação sobre participação industrial nacional, contratos e subcontratação relevante, salvaguardando informação classificada.

Artigo 9.º

Circuito financeiro

1 - O financiamento do Instrumento SAFE recebido da União Europeia, sob a forma de empréstimo, constitui dívida pública do Estado português, e é refletido no orçamento da receita e disponibilizado à ordem da ETF, em conta bancária específica criada na Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, E. P. E. (IGCP, E. P. E.), destinada ao financiamento dos projetos aprovados no Instrumento SAFE.

2 - Compete à ETF, mediante solicitação da Estrutura de Missão, disponibilizar os fundos em montante correspondente ao pré-financiamento aprovado e aos pedidos de desembolsos de financiamento submetidos à Comissão Europeia.

3 - A Estrutura de Missão assegura a gestão centralizada dos fundos disponibilizados e emite as ordens de transferência para as respetivas entidades executoras, em cumprimento dos acordos celebrados e em função das necessidades de cada projeto.

4 - O financiamento do Instrumento SAFE recebido da União Europeia que não seja integralmente executado nos projetos aprovados ou concluídos pode, mediante autorização prévia das entidades competentes, ser reafetado a outros projetos em curso no âmbito do Instrumento SAFE que careçam de reforço financeiro para a respetiva conclusão, desde que tal reafetação seja autorizada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da defesa nacional.

Artigo 10.º

Normas especiais de execução orçamental

1 - À execução do Plano de Investimento do Instrumento SAFE, consubstanciado no Acordo de Empréstimo e no Acordo Operacional, aplicam-se, com as necessárias adaptações, os regimes de simplificação previstos nos artigos 5.º, 6.º, 9.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 53-B/2021, de 23 de junho, nos termos do decreto-lei de execução orçamental.

2 - É obrigatória a inscrição integral dos compromissos plurianuais resultantes do Instrumento SAFE no Sistema Central de Encargos Plurianuais, bem como no suporte informático central da entidade responsável pelo controlo orçamental no âmbito do Ministério da Defesa Nacional.

3 - As normas que se revelarem necessárias à agilização dos procedimentos financeiros e orçamentais relacionadas com a execução do Instrumento SAFE constam do decreto-lei de execução orçamental.

Artigo 11.º

Duplo financiamento

1 - O financiamento do Instrumento SAFE não é acumulável com outros fundos ou mecanismos de financiamento nacionais ou europeus para as mesmas despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, o financiamento de projetos incluídos no Instrumento SAFE pode ser complementado através de outros fundos europeus ou outras linhas de financiamento nacional, na parte em que não esteja coberto pelo empréstimo SAFE, bem como relativamente a encargos que ocorram a partir de 1 de janeiro de 2031, desde que não exista sobreposição de despesas elegíveis.

3 - A verificação da condição referida no número anterior é assegurada mediante a conjugação de análises sistemáticas ao financiamento do Instrumento SAFE, do financiamento nacional, e de outras fontes de financiamento, designadamente provenientes de fundos europeus, sob proposta da DGAPDN.

4 - As análises sistemáticas relativamente a financiamentos provenientes de fundos europeus referidas no número anterior, são asseguradas pela DGAPDN, designadamente de acordo com metodologias de avaliação de risco, cujos resultados são acompanhados pela CAC-SAFE.

5 - As análises referidas no n.º 3 são obrigatoriamente realizadas antes e após a execução dos projetos.

6 - A DGAPDN pode solicitar às entidades da Administração Pública toda a informação necessária para a elaboração das análises sistemáticas referidas nos números anteriores, devendo as mesmas prestar toda a colaboração, designadamente através da disponibilização tempestiva dos dados que se revelem necessários.

Artigo 12.º

Mecanismo de informação e transparência

1 - É disponibilizada informação organizada de forma acessível ao utilizador, através de um mecanismo de informação e transparência, relativa aos financiamentos atribuídos no âmbito do Instrumento SAFE, permitindo a consulta de informação individualizada sobre cada investimento financiado, sem prejuízo da salvaguarda da informação classificada ou sensível, a definir por despacho do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional.

2 - O mecanismo de informação e transparência disponibiliza informação sobre os investimentos desde o início da respetiva execução até ao seu encerramento do Instrumento SAFE.

3 - Compete à Estrutura de Missão organizar e assegurar o funcionamento do mecanismo de informação e transparência.

Artigo 13.º

Violação das regras do financiamento no âmbito do Instrumento de Ação para a Segurança da Europa

1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou demais responsáveis pela gestão ou execução do Instrumento SAFE que assumam compromissos ou pratiquem atos em violação do previsto no presente decreto-lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, de natureza sancionatória ou reintegratória, nos termos da lei.

2 - O disposto no número anterior não prejudica a aplicação das regras gerais relativas à exclusão da culpa.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 21 de maio de 2026. - Paulo Artur dos Santos de Castro de Campos Rangel - Joaquim Miranda Sarmento - Nuno Melo.

Promulgado em 31 de julho de 2026.

Publique-se.

O Presidente da República, António José Martins Seguro.

Referendado em 31 de julho de 2026.

O Primeiro-Ministro, Luís Montenegro.

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