Despacho n.º 1645/2017, de 21 de fevereiro

Despacho n.º 1645/2017

No âmbito de um processo de averiguações à Escola Superior de Educação João de Deus (doravante ESEJD), cuja entidade instituidora é a Associação de Jardins Escolas João de Deus, IPSS, instaurado pela Inspeção-Geral da Educação e Ciência (doravante IGEC) constatou-se que, em violação grave e continuada da lei, este estabelecimento de ensino manteve em funcionamento quatro ciclos de estudos de mestrado não acreditados pela Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (doravante A3ES), pondo desta forma em causa o percurso académico dos estudantes e diplomados e a relação de confiança com o Estado.

A manutenção de ciclos de estudos em funcionamento sem prévia acreditação, e subsequente registo junto do ministério da tutela, é de tal gravidade que a lei comina com a sanção da nulidade de todo o percurso escolar e dos graus atribuídos aos estudantes matriculados nos mesmos ciclos de estudos não acreditados e, por conseguinte, não registados.

Com efeito, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 61.º, n.os 3 a 6, e 62.º, n.º 2, da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que aprova o Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior, o ensino ministrado nos ciclos de estudos não registados - e que não foram previamente acreditados - não é passível de reconhecimento ou equivalência para efeito de atribuição de graus de ensino superior.

Assim sendo, no âmbito das averiguações realizadas, em 15 de outubro de 2013, foi submetido ao então Secretário de Estado do Ensino Superior o relatório da ação inspetiva com a referência I/03458/SC/13, contendo diversas propostas, de entre as quais se salienta a de determinar ao Diretor da ESEJD que declare a nulidade do percurso escolar e dos graus atribuídos aos estudantes matriculados, nos anos letivos 2010/11, 2011/12 e 2012/13 nos mestrados em "Educação Pré-escolar", "Educação Pré-Escolar e Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico", "Ensino do 1.º Ciclo de Ensino Básico" e em "Ensino do 1.º e 2.º Ciclos do Ensino Básico"; que cesse, de imediato, o processo de certificação desses estudantes e proceda à cassação dos diplomas, bem como de todo o tipo de certificação emitida, no prazo de 60 dias.

Concluída a audiência dos interessados, a IGEC remeteu novo relatório com a referência I/03834/SC/13, ao mesmo Secretário de Estado do Ensino Superior em 11 de março de 2014, o qual foi objeto do despacho exarado em 29 de maio de 2014, no qual, além de se ter determinado a instauração de um processo contraordenacional à entidade instituidora da Escola, também se determinou a abertura de um processo de verificação da manutenção dos pressupostos de reconhecimento de interesse público.

Igualmente se considerou, tendo em conta a preocupação com a proteção das legítimas expetativas dos estudantes e diplomados que frequentaram os respetivos ciclos de estudos, que, se acreditados, confeririam a habilitação para a docência - atividade que alguns diplomados já se encontram a exercer -, e atendendo à complexidade que a questão apresentava, ser de solicitar parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, com caráter de urgência, sobre a possibilidade de reconhecimento da formação académica obtida.

Na sequência, foi emitido o Parecer n.º 27/2014, de 26 de junho, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, que, nas suas conclusões tidas por mais relevantes, considerou que o Ministro da tutela tinha competência para proceder à juridificação dos efeitos de facto dos atos de classificação e de certificação nulos, ao abrigo do artigo 156.º do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, entendendo também que tal se justifica tendo em conta que na ponderação dos princípios conflituantes da proteção da confiança, da legalidade e do interesse público deve prevalecer o princípio da proteção da confiança, atendendo à existência de situações de facto consolidadas e desde que se verificassem duas condições essenciais: se demonstrasse a boa-fé dos destinatários dos atos e que, se a acreditação tivesse sido solicitada, os cursos reuniriam todas as condições para serem acreditados.

Por despacho de 2 de setembro de 2014, o então Secretário de Estado do Ensino Superior determinou que fossem desencadeados os procedimentos tendentes à verificação daqueles pressupostos.

Na sequência deste último despacho e das diligências encetadas pela Direção-Geral do Ensino Superior (doravante DGES), veio a A3ES informar em 13 de outubro de 2014 que, considerando os parâmetros estabelecidos em finais de 2009, teria decidido, em 2010, pela acreditação preliminar do mestrado em Educação Pré-Escolar (o qual cumpria todos os critérios estabelecidos) e daria início aos procedimentos para avaliação/acreditação dos restantes três mestrados (por estes terem menos de 7 estudantes inscritos).

Finalmente, por despacho de 7 de agosto de 2015 vem o Secretário de Estado do Ensino Superior confirmar a verificação da boa-fé dos estudantes e considerar, contudo, que a demonstração sobre a acreditação proposta pelo Conselho Consultivo da PGR não permitiu obter resultados conclusivos, concluindo assim que não estavam reunidas as condições necessárias para o reconhecimento da formação académica daqueles estudantes. Seguidamente foram os factos participados pela IGEC ao Ministério Público e notificada a entidade instituidora e a Escola Superior de Educação João de Deus do teor do mesmo despacho.

O despacho de 7 de agosto de 2015 veio a ser impugnado contenciosamente, na parte em que decidiu "não estarem reunidas as condições necessárias para o reconhecimento da formação académica dos estudantes", mediante ação administrativa especial interposta pela entidade instituidora da ESEJD.

Já em fase de contencioso, vem a A3ES reiterar que sempre entendeu que os alunos que frequentaram e concluíram os cursos deviam ser protegidos e considera que pode haver juridificação dos chamados efeitos putativos de atos administrativos nulos, já que tudo indica que estejam presentes os pressupostos da tutela da confiança dos alunos dos ciclos de estudos em questão e que as exigências de proteção da confiança se afiguram, por particularmente intensas, dever sobrelevar às exigências de reintegração da legalidade e dos interesses públicos violados. Entendimento esse, aliás, defendido no parecer jurídico externo, de 17 de janeiro de 2013, solicitado pela A3ES e que foi igualmente sufragado no parecer do Conselho Consultivo da PGR.

Por seu lado, a DGES manteve o que anteriormente havia sustentado face ao despacho de 7 de agosto de 2015 e à informação que então lhe foi prestada pela A3ES.

Posteriormente e em apoio da posição da A3ES, acima vertida, quanto à acreditação preliminar de um dos ciclos de estudos de mestrado e às consequências sobre a regularidade das inscrições dos alunos nos restantes cursos de mestrado até ao ano letivo de 2012/2013, inclusive, no caso da sua não acreditação preliminar, veio a A3ES clarificar em 22/12/2016 que, caso a ESEJD tivesse submetido a acreditação preliminar todos os mestrados em "Educação Pré-escolar", em "Educação Pré-escolar e Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico", em "Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico" e em "Ensino do 1.º e 2.º Ciclos do Ensino Básico", e mesmo que a A3ES tivesse decidido avaliar de imediato esses ciclos de estudos, os estudantes neles inscritos até ao ano letivo de 2012/2013, inclusive, estariam regularmente inscritos.

Tudo visto e ponderado.

Considerando que, em nenhum momento das diligências efetuadas neste processo se concluiu que os estudantes tivessem tido conhecimento da situação de completa irregularidade e ilegalidade em que funcionavam os ciclos de estudos em causa, não sendo, por isso, responsáveis pela situação em que acabaram por ser os principais lesados;

Considerando que, nos termos do disposto no artigo 162.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo, caso os atos nulos tenham produzido efeitos de facto, a Administração está obrigada a ponderar se aqueles efeitos devem ser objeto de juridificação à luz dos princípios gerais do Direito Administrativo e, em especial, do princípio da proteção da confiança;

Considerando que, no caso concreto, há critérios de preferência que, na ponderação dos princípios conflituantes, apontam para a prevalência do princípio da proteção da confiança, atendendo à existência de situações de facto consolidadas com efeitos quer para os destinatários dos atos, de boa-fé, quer para terceiros, que apontam para o dever de a Administração proceder à juridificação dos efeitos de facto produzidos ao abrigo de atos nulos, nos termos do disposto no artigo 162.º, n.º 3, do CPA;

Considerando que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, no citado Parecer n.º 27/2014, reconhecendo embora a nulidade dos atos académicos praticados e dos graus obtidos em ciclos de estudos não acreditados, entendeu, no quadro de uma ponderação efetuada à luz do princípio da proporcionalidade, dever prevalecer o princípio da proteção da confiança sobre os princípios da legalidade e do interesse público, desde que demonstrada a boa-fé dos estudantes e diplomados afetados, a qual se deu como verificada no âmbito do presente processo;

Considerando que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República entendeu, igualmente, que o Ministro da tutela ou o órgão em quem este tenha delegado o exercício dos poderes de fiscalização, inspeção e tutela sobre as instituições de ensino superior pode proceder à juridificação dos efeitos de facto dos atos de classificação e de certificação nulos, tendo em conta o paralelismo verificado com as hipóteses previstas no artigo 156.º do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, no quadro da necessidade de adoção de medidas de salvaguarda dos interesses dos estudantes;

Considerando que o parecer jurídico externo solicitado pela A3ES concluía, no mesmo sentido, que os efeitos putativos dos atos nulos podiam ser salvaguardados em situações de comprovada boa-fé e que a competência para determinar essa salvaguarda estava na esfera do Ministro responsável pelo ensino superior;

Considerando, ainda, a confirmação dada pela A3ES em 22/12/2016 que, caso a ESEJD tivesse submetido a acreditação preliminar todos os mestrados em "Educação Pré-escolar", em "Educação Pré-escolar e Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico", em "Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico" e em "Ensino do 1.º e 2.º Ciclos do Ensino Básico", e mesmo que a A3ES tivesse decidido avaliar de imediato esses ciclos de estudos, os estudantes neles inscritos até ao ano letivo de 2012/2013, inclusive, estariam regularmente inscritos.

Considerando estarem reunidos os requisitos de facto e de direito para que se proceda ao reconhecimento da formação académica dos estudantes e diplomados que frequentaram ou concluíram os ciclos de estudos de mestrado em "Educação Pré-Escolar", "Educação Pré-Escolar e Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico", "Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico" e "Ensino do 1.º e 2.º Ciclos do Ensino Básico" na Escola Superior de Educação João de Deus, nos anos letivos 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013, tendo como consequência a legitimação jurídica dos efeitos putativos dos atos nulos praticados pela Escola Superior João de Deus, no caso, a certificação e atribuição de diplomas aos estudantes dos ciclos de estudos não acreditados ora em apreço;

Considerando que os ciclos de estudos de mestrado nas referidas áreas de especialidade foram subsequentemente objeto de uma profunda reestruturação, através do Decreto-Lei n.º 79/2014, de 14 de maio, tendo muitos desses ciclos de estudos sido substituídos por novos ciclos de estudos, já organizados nos termos da nova legislação;

Considerando que, passados os dois anos durante os quais não poderia proceder ao registo de ciclos de estudos congéneres, a Escola Superior de Educação João de Deus tem, desde outubro e novembro de 2015, acreditados e registados quatro novos ciclos de estudos de mestrado nas referidas áreas, a saber: "Educação Pré-Escolar", "Educação Pré-Escolar e Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico", "Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico e de Matemática e Ciências Naturais no 2.º Ciclo do Ensino Básico" e "Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico e de Português e História e Geografia de Portugal no 2.º Ciclo do Ensino Básico";

Considerando, por último, que tal legitimação não deverá, todavia, comprometer as medidas sancionatórias contra a entidade instituidora da ESEJD e contra o próprio estabelecimento de ensino, no quadro dos ilícitos contraordenacionais verificados, em processo próprio, entretanto concluído.

Determino o seguinte, ouvidas a A3ES e a DGES, bem como a IGEC que procedeu à remessa do processo administrativo:

a) A revogação parcial do despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior, datado de 7-08-2015, na parte em que decidiu "não estarem reunidas as condições necessárias para o reconhecimento da formação académica dos estudantes";

b) O reconhecimento da formação académica dos estudantes e diplomados que frequentaram ou concluíram os ciclos de estudos de mestrado em "Educação Pré-Escolar", "Educação Pré-Escolar e Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico, "Ensino do 1.º Ciclo do Ensino Básico" e "Ensino do 1.º e 2.º Ciclos do Ensino Básico" na Escola Superior de Educação João de Deus nos anos letivos 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013;

c) A notificação do presente despacho:

a) À Secretaria Geral da Educação e Ciência para, no âmbito da ação administrativa especial intentada pela Associação de Jardins Escolas João de Deus comunicar aos autos e em tempo o presente despacho;

b) À direção da Associação de Jardins Escolas João de Deus e à direção do estabelecimento de ensino superior seu instituído, Escola Superior de Educação João de Deus, para remessa à Inspeção-Geral da Educação e Ciência de listagens, por cada ciclo de estudos de mestrado, com a indicação do nome do aluno que o frequentou, do n.º de aluno, unidades curriculares concluídas, créditos obtidos, data de conclusão do ciclo de estudos e respetiva classificação final, para ser confrontada com a informação recolhida pela IGEC, no âmbito do referido processo de averiguações, devendo facultar a este serviço o necessário suporte documental probatório e toda a informação considerada pertinente para estes efeitos;

c) À IGEC, para os devidos efeitos e ainda para prover a notificação ao Ministério Público do teor deste despacho, na sequência das participações anteriormente efetuadas;

d) À DGES e à A3ES, para os devidos efeitos.

23 de janeiro de 2017. - O Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, Manuel Frederico Tojal de Valsassina Heitor.

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