Despacho n.º 32648/2008, de 30 de dezembro

Despacho n.º 32648/2008

Ao abrigo do disposto no n.os 1 e 3 do artigo 26.º do Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro, que regula, em desenvolvimento da Lei n.º 107/99, de 3 de Agosto, e do Decreto-Lei n.º 323/2000, de 19 de Dezembro, as condições de organização, funcionamento e fiscalização das casas de abrigo para as vítimas de violência doméstica, determina-se o seguinte:

1 - É aprovado o Relatório de Avaliação das Condições de Funcionamento das Casas de Abrigo, elaborado pela comissão de avaliação nomeada pelo despacho conjunto n.º 368/2006, de 2 de Maio, cuja síntese se publica em anexo ao presente despacho e que dele faz parte integrante.

2 - Todos os equipamentos que, nos termos do n.º 1 do artigo 26.º do Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro, e tendo em conta as necessidades identificadas no relatório referido no número anterior, ao abrigo do n.º 1 do artigo 26.º do Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro, devam adaptar as suas condições de organização e ou funcionamento às normas definidas no referido decreto regulamentar, devem realizar essa adaptação no prazo de um ano após a publicação do presente despacho.

3 - Do presente despacho deve ser dado conhecimento a cada uma das casas de abrigo existentes, acompanhado da síntese do relatório e do extracto desta, na parte que a cada uma das casas disser respeito.

6 de Novembro de 2008. - O Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, Jorge Lacão Costa. - A Secretária de Estado Adjunta e da Reabilitação, Idália Maria Marques Salvador Serrão de Menezes Moniz.

ANEXO

Síntese do Relatório de Avaliação das Condições de Funcionamento das Casas de Abrigo

1 - A violência contra as mulheres é um atentado aos direitos humanos e as Nações Unidas decretaram o fenómeno como global na Declaração Universal dos Direitos humanos.

Portugal, enquanto membro de organizações Europeias e Internacionais, nomeadamente a União Europeia, Conselho da Europa e Nações Unidas entre outras, adoptou instrumentos, programas e outros compromissos que encontram expressão no direito nacional.

O processo de reconhecimento da violência doméstica em Portugal, como crime, começou nos anos 80, e daí até aos dias de hoje o investimento em recursos tem vindo a aumentar, nomeadamente, a formação pessoas, com o intuito de adquirem e desenvolverem competências nesta área devido à visibilidade que o fenómeno tem vindo a ganhar. A tomada de consciência de que no espaço privado a violência doméstica é uma violação dos direitos humanos, ganha consistência, em especial por parte da vítima, já que em relação ao agente do crime a tomada de consciência da prática destes crimes ainda é praticamente inexistente, tal como se encontra referenciado em alguns estudos.

A Lei n.º 107/99, de 3 de Agosto, veio estabelecer o quadro geral da rede pública de casas de apoio às mulheres vítimas de violência, determinando caber ao Estado, através do Governo, assegurar a respectiva criação, instalação, funcionamento e manutenção. A rede deverá ser constituída por, pelo menos, uma casa de apoio em cada distrito no continente (ou duas nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto) e em cada uma das Regiões Autónomas, sendo essa casa de apoio constituída por uma casa de abrigo e um ou mais centros de atendimento, com vista ao abrigo, atendimento, tratamento e reencaminhamento de mulheres vítimas de violência, sendo gratuitos os serviços prestados. A referida Lei foi objecto de regulamentação pelo Decreto-Lei n.º 323/2000, de 19 de Dezembro, e, agora pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro, que visa a organização, funcionamento e fiscalização das casas de abrigo, a introdução de um conjunto de normas técnicas, bem como a qualidade dos serviços prestados às mulheres vítimas de violência.

A partir de 2000, este crime passou a ser considerado público. Com a Lei n.º 7/2000, de 27 de Maio, o crime de maus-tratos passou a ter natureza pública, podendo qualquer pessoa denunciá-lo, sendo-o obrigatório para as entidades policiais. Este crime é aplicável a quem infligir ao cônjuge ou a quem com ele conviver em condições análogas às do cônjuge, assim como a progenitor de descendente comum em primeiro grau, maus-tratos físicos ou psíquicos.

Como pena acessória pode ser aplicada a proibição de contacto com a vítima, incluindo o afastamento da residência desta.

Com o objectivo de proceder à avaliação do funcionamento das casas de abrigo, tendo em vista a sua adequação às condições previstas no Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro, foi constituída uma comissão, pelo Despacho conjunto n.º 368/2006, de 2 de Maio, cujo mandato se concretizou nas seguintes preocupações:

Avaliar, a nível nacional, as casas de abrigo existentes;

Identificar as necessidades de adaptação dos estabelecimentos que se encontrem em funcionamento;

Elaborar relatório sobre o diagnóstico das situações e efectuar propostas de adaptação dos meios existentes.

2 - No sentido de proceder à apreciação das condições de funcionamento das casas de abrigo, a Comissão recenseou um total de 27 equipamentos, existentes em Portugal Continental. Dois critérios estiveram na base da construção da amostra das casas visitadas:

a) As que foram financiadas através de acordos de cooperação e ou resultam de investimento com financiamento público;

b) As que são exclusivamente classificadas como «casas de abrigo para mulheres vítimas de violência doméstica», tendo, neste critério ficado excluídas as Comunidades de Inserção, dado que o seu público-alvo não abrange unicamente mulheres vítimas de violência doméstica. Neste sentido, não estão vinculadas ao cumprimento das normas técnicas previstas no Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro.

O instrumento base para a recolha de informação consistiu num guião em formato de questionário construído a partir do conjunto das normas técnicas preconizadas no Decreto Regulamentar, tendo sido acrescentadas dimensões de análise complementares consideradas relevantes para a avaliação do funcionamento das casas de abrigo. Para a recolha de informação adicional foi introduzido um campo de registo livre de observações.

No cumprimento do disposto no n.º 5 do Despacho conjunto n.º 368/2006, de 2 de Maio, este instrumento foi objecto de consulta prévia junto das organizações representativas das entidades que desenvolvem esta resposta social (Conselho Consultivo da Comissão para a Igualdade dos Direitos das Mulheres - CIDM, União das Misericórdias Portuguesas, União das Mutualidades, Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade Social). O processo de consulta decorreu no período de 10 dias úteis, tendo terminado a 2 de Junho de 2006, do qual resultou apenas uma proposta de uma organização do Conselho Consultivo da CIDM, que enviou algumas sugestões. As restantes respostas foram anuladas atendendo a que, por má interpretação do solicitado, resultaram no preenchimento do questionário.

As visitas técnicas às casas de abrigo decorreram no período de 12 de Junho a 14 de Julho de 2006. Para tal foram constituídas equipas compostas por 2 elementos da Comissão, assegurando sempre a representação de duas instituições. Atendendo a que alguns elementos da Comissão conheciam a forma de funcionamento de determinadas casas de abrigo, foi garantido que os mesmos não realizariam as visitas técnicas a essas casas, de forma a assegurar o distanciamento possível da realidade em avaliação.

As direcções das instituições foram oficiadas sobre a avaliação em curso por parte da Comissão e contactadas telefonicamente na véspera das visitas.

O procedimento adoptado para o levantamento da informação incidiu na realização da visita às instalações da casa de abrigo e posterior aplicação do questionário à directora técnica ou director técnico da mesma ou a outro elemento designado para o efeito pela direcção da Casa. A informação recolhida foi posteriormente inserida e alvo de tratamento estatístico numa base de dados em SPSS (Statistical Package for Social Sciences).

Para complemento e confirmação dos dados recolhidos, procedeu-se à consulta dos acordos de cooperação, regulamentos internos e sempre que possível os relatórios e planos de actividades.

3 - Analisando a globalidade do universo em causa, do ponto de vista da natureza jurídica da sua entidade gestora, constata-se que o mesmo se enquadra, na sua totalidade, no âmbito das Instituições Sem Fins Lucrativos, assumindo nestas particular enfoque as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), com 78,3 % da representatividade, 17,4 % geridas por Organizações Não Governamentais e 4,3 % por Instituições Equiparadas a IPSS.

4 - Relativamente à análise do número de equipamentos, em função da data do início da actividade, constata-se que esta oscila entre 1995 e 2006 e evidencia um ritmo crescente de desenvolvimento particularmente acentuado entre 2000/2002 e 2004-2005, períodos em que se concentram 78,2 % das iniciativas.

5 - Conclusões e Recomendações

a) De acordo com a avaliação feita pela Comissão, a rede pública das casas de abrigo não assegura a cobertura geográfica adequada. Neste sentido, considera-se que será de ponderar a abertura de outras estruturas de acolhimento, nomeadamente nos distritos do interior do país, desde que resulte de necessidades identificadas pela Rede de Estruturas de Atendimento. Por outro lado, considera também esta Comissão que a localização geográfica não deve constituir um critério determinante nas opções de planeamento para este tipo de resposta social, atendendo à sua especificidade, e vocação primária de protecção e segurança, que frequentemente obriga à mobilidade/deslocalização das vítimas.

b) Relativamente às estruturas de atendimento, a Comissão considera que estas respostas deverão organizar-se numa base territorial de forma a garantir que distritalmente seja assegurada uma estrutura de atendimento.

c) Constatando-se que a dimensão e afectação da equipa técnica deverão ser equacionadas no planeamento para o estabelecimento dos respectivos acordos, a Comissão recomenda que seja elaborada uma Orientação Técnica pelos Serviços Competentes da Segurança Social com vista a que a respectiva afectação dos Recursos Humanos tenha por base o número mínimo de 10 utilizadoras ou utilizadores.

d) Verificando-se forte disparidade entre as comparticipações por utilizador(a), a Comissão recomenda que será de ponderar o estabelecimento de um limiar mínimo e máximo de comparticipação.

e) Pela análise dos regulamentos internos das casas de abrigo constataram-se desvios ao modelo de Regulamento proposto em anexo ao Decreto Regulamentar n.º 1/ 2006 de 25 de Janeiro, ao nível das condições de admissão (restrições à idade limite do acolhimento dos(as) filhos(as)), nas portadoras de doenças infecto-contagiosas e nos direitos e deveres das utilizadoras (horários de funcionamento, alimentação alojamento, tarefas domésticas e segurança). No que respeita às normas sancionatórias e finais destacam-se dois aspectos a merecer futura atenção:

A ausência de qualquer artigo relativo a presença de livro de reclamações;

A ausência de aprovação conjunta pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade e pelo membro do Governo responsável pela área da igualdade, conforme o n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 323/2000, de 19 de Dezembro. Recomenda-se que esta norma seja cumprida, e efectuado parecer técnico pela CIDM, conforme alínea h) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro.

f) A totalidade das casas de abrigo dispõe de registos individuais das utilizadoras. No entanto verificaram-se algumas situações de ausência de informação, sendo que a omissão de informação é mais relevante no que respeita à organização processual, designadamente em termos da elaboração dos diagnósticos, plano individual de intervenção e relatórios de avaliação final.

g) A planificação da actividade diária é, na maior parte das vezes, realizada regularmente pelo responsável técnico e a sua equipa sendo, igualmente, efectuadas reuniões periódicas para análise e reflexão dos casos em acompanhamento. No entanto, relativamente ao planeamento anual são pouco mais de metade das casas de abrigo que elaboram planos de acção e relatórios anuais de avaliação da actividade.

h) No quadro da articulação com outras entidades locais, a maioria das casas de abrigo tende a estabelecer contactos informais, nem sempre eficazes na prestação atempada dos apoios ao nível da saúde, emprego, habitação, colocação pré-escolar e actividades extracurriculares, pelo que se considera que, sempre que possível, deverá ser formalizada a articulação com os parceiros locais, designadamente com as estruturas que prestam apoios nos domínios da saúde, emprego/formação profissional, educação, justiça e habitação. Algumas casas de abrigo sugerem mesmo a solidificação da rede de parceiros locais, a qualificação do quadro de pessoal, a melhoria das estruturas físicas dos equipamentos e a criação de instrumentos de trabalho facilitadores da intervenção (manual de boas práticas, instrumentos de registo de informação e contactos periódicos com outras casas de abrigo para troca de experiências).

i) No que se refere ao cumprimento dos objectivos da intervenção são quase unânimes os resultados positivos no desenvolvimento das competências pessoais, parentais e de auto-estima. Em consonância, as prioridades avançadas vão no sentido da continuação do desenvolvimento das competências pessoais e parentais das utilizadoras, assim como da promoção das qualificações profissionais. Os principais constrangimentos à intervenção centram-se nas dificuldades de (re)inserção profissional e habitacional dos agregados, a que acresce a morosidade das decisões judiciais. É, portanto, necessária uma atenção particular ao trabalho de acompanhamento e de intervenção social, e à reflexão sobre uma maior celeridade na tramitação judicial.

j) Recomenda-se com veemência que as equipas técnicas das casas de abrigo cumpram os procedimentos processuais: elaboração dos diagnósticos da situação, definição e avaliação periódica do plano individual de intervenção, registo periódico das diligências efectuadas no âmbito da intervenção (acompanhamento jurídico, psicológico, social, etc.), bem como no cumprimento, por parte das entidades que promovem o encaminhamento para as casas de abrigo da apresentação do diagnóstico da situação das mulheres e seus filhos.

Pelas grandes linhas de preocupação aqui evidenciadas a partir dos resultados obtidos na aplicação do Decreto Regulamentar n.º 1/2006, de 25 de Janeiro, ao universo de casas abrigo alvo desta avaliação, considera-se que em matéria de intervenção no combate à violência doméstica, deverá prosseguir-se numa estratégia planificada de prevenção (Planos Nacionais com metas quantificadas e dotação orçamental), prioritariamente aos níveis primário e secundário (dos actores e das instituições), ou seja de sensibilização e de informação, de mecanismos eficazes de atendimento, sinalização e de encaminhamento, de formação contínua e de adequado accionamento dos dispositivos legais disponíveis. A resposta terciarizada, sendo essencial e inequívoca, pode ter como perversa consequência a perpetuação dos estereótipos que fundamentam a violência exercida com base na desigualdade de género.