Despacho n.º 5460/2002 (2.ª série), de 12 de março

Despacho n.º 5460/2002 (2.ª série). - 1 - A eficiência fiscal depende da articulação dos serviços envolvidos no correcto apuramento e arrecadação das dívidas tributárias, numa vertente preventiva e repressiva, mas também da sensibilização dos sujeitos passivos tanto para o cumprimento das suas obrigações, principais e acessórias, como, principalmente, para o seu papel crucial no combate à fraude e à evasão fiscais.

Uma actuação integrada, em áreas como a das execuções fiscais e da inspecção tributária, com recurso, nomeadamente, a meios informáticos desenvolvidos e a novas aplicações permitirá a diminuição de situações de iniquidade fiscal, a eliminação de fenómenos de concorrência desleal e, em suma, a realização da justiça material que está na base do princípio da igualdade tributária e do Estado de direito democrático.

O esforço e as medidas realizadas nos procedimentos de inspecção tributária no último semestre de 2001 contribuíram de forma decisiva para que a detecção de impostos em falta atingisse, já no ano de 2001, o montante de 737,1 milhões de euros e as correcções efectuadas se situassem na ordem dos 2196,7 milhões de euros, e ainda, aliados a outras medidas também adoptadas no decurso do último semestre de 2001, para uma evolução bastante favorável da receita, cujos efeitos se começarão a sentir já no 1.º trimestre do ano 2002.

Atentos os resultados positivos indicados da actuação da inspecção tributária, deverá, mantendo-se o esforço já desenvolvido nesta área, adoptar outras medidas necessárias à obtenção de resultados equivalentes no sector das execuções fiscais.

Assim, a recuperação de dívidas em fase de cobrança coerciva, que, já em 2001, foi alvo de medidas concretas por parte da Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF), leva a que se procure dinamizar mais eficazmente este sector específico de actuação da administração tributária, no quadro dos recursos humanos e financeiros disponíveis.

2 - Esta preocupação, associada à verificação de que um dos principais óbices a uma administração eficiente da justiça tributária reside na subsistência de um número excessivo de processos de execução fiscal de reduzido valor, determinou a adopção de providências de excepção, como as previstas nos Decretos-Leis n.os 241/93 e 30/98, de 8 de Julho e de 11 de Fevereiro, as quais visaram impedir que dívidas muito dificilmente cobráveis pudessem pôr em risco a arrecadação de receitas tributárias de montante e significado muito superiores, prevendo-se, mediante certos requisitos legais, a declaração em falhas desses processos executivos pendentes. Aliás, tendo em vista a recuperação dos créditos dos entes públicos, foram ainda estabelecidos regimes especiais de regularização de dívidas ao Estado, como os previstos nos Decretos-Leis n.os 225/94 e 124/96, de 5 de Setembro e de 10 de Agosto, respectivamente.

Ambas as soluções encontram-se hoje esgotadas, devendo, por isso, ser encontradas novas fórmulas - simples mas eficazes - que visem a recuperação das dívidas fiscais pendentes.

3 - Entre os objectivos estratégicos nacionais já definidos no Plano de Actividades da Justiça Tributária (PAJUT) contam-se os relativos ao sector das execuções fiscais, visando a diminuição do tempo médio de pendência dos processos e, consequentemente, a redução do número dos processos executivos em curso, com os inerentes ganhos nos montantes das dívidas exequendas e reforçando-se os instrumentos de dissuasão da administração tributária.

No que respeita aos objectivos operativos do PAJUT para o ano de 2002, também aprovado por despacho de 7 de Dezembro de 2001, e dentro do objectivo estratégico definido para esta área de actuação, ressalta o estabelecimento de prioridades atinentes à realização de penhoras e à marcação de vendas, o saneamento dos processos através de anulações, declarações em falhas e prescrições e a salvaguarda dos interesses da Fazenda Pública no âmbito de processos especiais de recuperação e falência.

4 - Apesar dos esforços já efectuados, subsistem, porém, algumas dificuldades que podem limitar a optimização dos resultados pretendidos no tocante à cobrança coerciva.

Julga-se oportuna, pois, a apresentação de algumas propostas concretas, quer de aplicação imediata, quer de carácter estrutural, as quais, sem prejuízo das orientações já delineadas pelos competentes serviços da administração tributária, devem contribuir para se atingir o objectivo final, que é comum: a recuperação das dívidas fiscais como forma de concretização da justiça fiscal.

A optimização da cobrança coerciva, a curto prazo, passa pela definição de uma estratégia que assenta, prioritariamente, na concretização das seguintes medidas:

a) Levantamento urgente de todos os processos de execução fiscal pendentes em cada serviço de finanças, a efectuar, nomeadamente, no âmbito da transmissão de dados do PEF para o SEF, em conformidade com os despachos do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais n.os 4/2001 e 517/2001, de 7 de Agosto e de 12 de Dezembro, com vista a:

i) Detectar a existência de certidões de dívidas extraídas que não tenham dado origem à instauração do correspondente processo executivo;

ii) Conciliar a informação existente ao nível das execuções fiscais com a dos sistemas de liquidação dos impostos;

b) Adopção de procedimentos diferenciados, de acordo com os diversos níveis de risco de cobrança dos processos de execução fiscal, aferidos, designadamente, pelos seguintes critérios:

i) No caso dos processos de difícil recuperação, motivados por potenciais implicações económicas e sociais, pela situação de o devedor aconselhar a que seja proposta acção de falência, pela pendência de processos de falência ou de recuperação de empresa, avocados por tribunais judiciais, dever-se-á, sempre que necessário, fazer intervir funcionários especialmente qualificados, os quais deverão integrar um núcleo, a constituir de imediato, de acompanhamento comum aos vários serviços de finanças;

ii) No caso dos processos relativos a devedores com registo de morada desactualizado ou de difícil notificação, dever-se-á concretizar um sistema de citações e notificações pessoais, a aplicar mediante o recurso a um regime diferenciado de horários de trabalho dos funcionários afectos a estes fins.

Com vista a facultar a identificação dos domicílios profissionais dos devedores, dever-se-á também recorrer à informação constante das declarações respeitantes a retenções na fonte, a que alude o artigo 119.º do Código do IRS.

A notificação ou citação dos devedores, nomeadamente daqueles que tenham a qualidade de funcionários públicos ou de institutos públicos, deverá ainda ser efectuada, preferencialmente, nos respectivos locais de trabalho;

iii) No caso dos processos em que não foram encontrados bens para penhora deverá adoptar-se uma actuação que leva à recolha da informação disponível nas conservatórias do registo predial, comercial e automóvel e nos sistemas informáticos operacionais, nomeadamente:

Sistema da contribuição autárquica, para verificação da existência, a nível nacional, de imóveis em nome dos devedores;

Sistema dos impostos de circulação e camionagem, para verificação da existência de veículos deste tipo registados em nome dos devedores;

Visão do contribuinte, para identificação dos interesses em sociedades das quais os devedores sejam membros dos corpos sociais e para confirmação das moradas actuais dos devedores;

Sistema das declarações anuais, para verificação das fontes de rendimento mais recentes dos devedores;

iv) Nos casos dos processos sem outras diligências para além da instauração, deverão identificar-se os que, pela sua natureza, devam ser integrados nos grupos anteriormente definidos e, em relação aos restantes, ter em especial consideração:

Aqueles que estejam mais próximos do final do prazo de prescrição e os de maior valor, efectuando as diligências adequadas à resolução do conflito, à interrupção do prazo de prescrição e à garantia da dívida exequenda;

Aqueles que se encontrem suspensos, nos termos legais, em resultado da pendência de processos de reclamação graciosa e com garantia prestada próxima do termo do prazo de caducidade;

c) Adopção de procedimentos persuasivos, de eficácia preventiva geral, tendentes à pronta regularização das dívidas fiscais, designadamente procedendo à notificação dos devedores no seu domicílio profissional sempre que, após citação, não tenham efectuado o pagamento da dívida exequenda, nem impugnado ou deduzido oposição no âmbito do processo;

d) Aplicação obrigatória das regras definidas para a compensação de dívidas tributárias por iniciativa da Administração, nos termos dispostos no artigo 89.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário;

e) Indicação, nos instrumentos utilizados para a citação, para efeitos do disposto no artigo 219.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, que a penhora se iniciará pelos bens móveis, designadamente vencimentos e abonos, dinheiro ou valores depositados em instituições de crédito e veículos, recaindo, posteriormente, e na insuficiência destes para garantir a totalidade da dívida, sobre os restantes bens, ou seja, sobre frutos ou rendimentos de imóveis, e, finalmente, sobre bens imóveis;

f) Tratando-se de entidades que possuam contabilidade organizada, e para além do consignado na alínea anterior, indicação, nos mesmos instrumentos, de que a penhora incidirá, ainda, em créditos sobre terceiros ou na consignação parcial de receitas futuras.

5 - O desenvolvimento da primeira medida referida no número anterior [alínea a)] deverá ser assegurado pela Direcção-Geral da Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA), através dos subsistemas informáticos de emissão de certidões de dívida e pelos serviços de finanças locais, que deverão reportar a informação recolhida à Direcção de Serviços de Justiça Tributária (DSJT), que, através de um núcleo a constituir de imediato para o efeito, deverá analisar a informação disponibilizada e definir as linhas de actuação adequadas, sobre as quais se deverá manter informado o Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

Em complemento destas medidas, e tendo em vista a diminuição das dívidas em execução fiscal e uma eficiência acrescida da administração tributária, sublinha-se a importância que reveste a colaboração dos serviços, na troca de informações, designadamente da justiça tributária e da inspecção tributária e das direcções de finanças.

Importa, por último, dar prioridade à instauração, e subsequente tramitação, dos processos de inquérito por crime de abuso de confiança fiscal, sobretudo no caso de dívidas relativas a retenções na fonte de impostos sobre o rendimento (IRS e IRC) e decorrentes da falta de entrega de impostos legalmente repercutidos a terceiros (IVA), sobre os quais se deverá também manter informado o Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

6 - Não é demais realçar, ainda, o contributo decisivo que a informação prestada pelos funcionários da inspecção tributária, nos termos do artigo 31.º do Regime Complementar do Procedimento de Inspecção Tributária, pode revestir na propositura das providências cautelares, previstas no artigo 135.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, que deve ser promovida e estimulada como forma de garantir o efectivo exercício dos direitos da administração tributária, designadamente, no apuramento das dívidas tributárias e da cobrança dos tributos.

De referir é, também, a importância de se contemplar, em sede de formação específica no âmbito dos processos de execução fiscal, para além da concretização das acções previstas no Plano de Formação do Instituto de Formação Tributária da Administração Geral Tributária (AGT), abrangendo cerca de 500 funcionários, a realização de acções dedicadas, especificamente, às providências cautelares tipificadas no Código de Procedimento e de Processo Tributário - arresto e arrolamento - e ao exercício dos meios de garantia real e especial das obrigações tributárias, através do aproveitamento tempestivo da informação disponível nos sistemas informáticos operacionais.

Com vista a assegurar uma gestão mais eficiente dos recursos dos serviços, na prossecução dos objectivos acima delineados, designadamente para os efeitos do previsto no n.º 4, subalínea ii) da alínea b), deve ser ponderado o recurso, ainda que excepcional e fundamentado, a diferentes regimes de horário de trabalho, como sejam o do horário por turnos ou o do horário flexível.

7 - O alcance dos objectivos em causa depende, para além das medidas já indicadas, de outras cuja concretização requer uma avaliação mais cuidada, ou um estudo mais aprofundado.

Entre as medidas necessárias para o efeito, salientam-se as que visam modernizar a administração tributária e contribuir para que os cidadãos cumpram voluntariamente os seus deveres fiscais.

No âmbito da modernização, devem ser observados os seguintes procedimentos:

a) Instituição da conta-corrente global, por sujeito passivo, que permita a compensação automática entre dívidas relativas a todos os impostos, impedindo, assim, o processamento de reembolsos em nome de contribuintes quando devedores de impostos de outra natureza;

b) Concretização urgente do Sistema de Execuções Fiscais (SEF) em todos os serviços de finanças, em conformidade com os despachos n.os 4/2001 e 517/2001, de 7 de Agosto e de 12 de Dezembro, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais;

c) Desenvolvimento de aplicações informáticas de detecção e de alerta automático dos serviços de inspecção tributária, mormente nas situações seguintes:

Não entrega dentro do prazo de declarações de IRS e IRC;

Quebras na entrega de impostos retidos na fonte;

Incompatibilidades entre os valores declarados em IR e IVA;

Indícios de desactualização nos ficheiros de cadastro dos contribuintes.

O desenvolvimento das referidas aplicações informáticas permitirá, certamente, detectar com muito maior rapidez as situações de incum primento e emitir, oportunamente, os respectivos autos de notícia, com vista à penalização em tempo útil dos sujeitos passivos não cumpridores, o que deve ser promovido de imediato.

8 - A prossecução do objectivo que conduza ao cumprimento voluntário dos deveres tributários deverá passar, designadamente, pelo alargamento do âmbito dos efeitos da não regularização da situação tributária dos contribuintes, previstos nas alíneas a) a f) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 236/95, de 13 de Setembro, através, nomeadamente, da restrição no acesso a benefícios fiscais ou a prestações de serviços públicos relativamente a contribuintes faltosos.

A adopção de medidas desta natureza carece, contudo, de estudos adicionais mais aprofundados, que deverão ser elaborados, com carácter prioritário, pela AGT através do CEAPT.

Importa, ainda, garantir a sensibilização dos contribuintes para os seus deveres de cidadania fiscal, não apenas para o cumprimento integral e pontual das suas obrigações de pagamento dos impostos, mas, ainda, outros deveres tributários acessórios.

Sublinha-se, a este propósito, a necessidade de preparar acções específicas de sensibilização pública destinadas a salientar a importância da exigência de facturas, recibos e documentos equivalentes, no plano da luta contra a evasão fiscal, o que também deverá ser promovido de imediato, quer pelos serviços de atendimento ao público da administração tributária, quer, nomeadamente, através do calendário fiscal mensal da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI).

9 - Perante a necessidade de aperfeiçoamento do processo de venda de bens no âmbito das execuções fiscais foi constituído, por despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, um grupo de trabalho para a reformulação do enquadramento legal e administrativo das vendas em processo de execução fiscal.

O trabalho desenvolvido pelo referido grupo identificou já, de forma detalhada, os principais factores de bloqueamento, bem como diversas propostas de actuação futura, que incluem, entre o mais, a elaboração de normas de procedimento relativas à escolha das entidades que deverão integrar a lista de encarregados de venda para a negociação particular, bem como de instruções sobre a avaliação dos bens e passagem da venda por carta fechada para a negociação particular e, ainda, a elaboração de um contrato-tipo escrito que estabeleça as condições contratuais entre a administração tributária e os encarregados de venda designados para intermediar nas vendas por negociação particular.

Por forma a concretizar tal objectivo, deve a AGT, com os diversos serviços intervenientes, proceder à elaboração dos regulamentos e instruções que se mostrem necessários para a concretização efectiva de medidas adequadas, em conformidade com as orientações já definidas ou a definir.

Por outro lado, ainda neste âmbito, foi já determinado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que se desenvolvessem os trabalhos necessários à elaboração da portaria a que se refere o n.º 8 do artigo 249.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, a qual constituirá, através de uma mais ampla divulgação das vendas de bens penhorados em execução fiscal, um instrumento fundamental para a adequada arrecadação das quantias exequendas e para o reforço das garantias do executado.

10 - Para além das propostas indicadas, no âmbito da recuperação de dívidas fiscais, há outras medidas concretas que se nos afiguram importantes.

Entre elas, importa que a inspecção tributária tenha presente, na sua actividade de controlo fiscal, as seguintes acções, sem prejuízo do que já consta do Plano Nacional de Actividades da Inspecção Tributária para 2002:

a) Recolha de informação sistemática, tendo em vista a verificação da situação fiscal dos sujeitos passivos que utilizem bens sujeitos a registo que sejam propriedade de sociedades off-shore (como imóveis, viaturas, barcos de recreio);

b) Controle dos pagamentos efectuados a entidades residentes em países com regime fiscal privilegiado (off-shores);

c) Recurso, sempre que necessário, aos mecanismos previstos no n.º 1 do artigo 63.º da Lei Geral Tributária, tendo em vista o apuramento da situação tributária dos contribuintes, como por exemplo a obtenção de informação sobre os actos praticados pelos sujeitos passivos junto de serviços públicos ou empresas que prestam serviços públicos, designadamente celebração de contratos de fornecimento de energia eléctrica, obtenção de licenças, registo de viaturas e barcos de recreio;

d) Selecção de contribuintes que, tendo optado pelo regime de contabilidade organizada, apresentem lucro inferior em 50% ao que resultaria da aplicação do regime simplificado, conforme o despacho n.º 743/01-MF, de 28 de Setembro;

e) Intensificação da fiscalização, numa óptica integrada, das empresas e dos respectivos sócios, tendo como critérios de selecção as empresas que tenham declarado prejuízos fiscais nos últimos três exercícios ou que apresentem baixos resultados e elevados índices de financiamentos efectuados pelos sócios;

f) Verificação das mais significativas componentes negativas do lucro tributável, variações patrimoniais negativas, mais-valias fiscais não tributadas (reinvestimento), menos-valias fiscais e rendimentos deduzidos nos termos do antigo artigo 45.º do Código do IRC;

g) Selecção de sujeitos passivos que procedem a pagamentos a não residentes de royalties em montantes significativos, de modo a verificar, designadamente, os motivos da celebração dos contratos e a confirmação e avaliação das operações geradoras daqueles rendimentos, procedendo para o efeito, sempre que necessário, à troca de informações com as autoridades fiscais dos Estados dos beneficiários;

h) Acções de inspecção visando o controlo da actividade, para efeitos da correcta aplicação do regime simplificado, nomeadamente através de acções dirigidas à caracterização deste tipo de contribuintes por sector de actividade e à obtenção de indicadores susceptíveis de indiciar uma subavaliação do volume de negócios declarado ou que apresentem quebras anormais neste indicador, em comparação com os dois anos anteriores; e

i) Intensificação do controlo inspectivo dos grupos económicos, orientado para a problemática das relações especiais, hoje com o enquadramento constante da Portaria n.º 1446-C/2001, de 21 de Dezembro.

11 - Visando atingir os referidos objectivos, devem, por último, ser assegurados os procedimentos necessários no sentido de se:

a) Observar o rigoroso cumprimento das determinações constantes do despacho n.º 93/2002, de 21 de Janeiro, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, contendo orientações relativas a prazos de caducidade do direito à liquidação dos tributos;

b) Aprovar, com vista à sua produção de efeitos a partir do próximo mês de Março, a portaria a que se refere o citado n.º 8 do artigo 249.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, relativa à definição dos termos em que ocorrerá a publicidade das vendas em processo de execução fiscal;

c) Desenvolver aplicações informáticas que permitam efectuar o tratamento e o controlo da informação disponível nos serviços de notariado, de modo a assegurar um controlo eficaz no que respeita às mais-valias imobiliárias, importando, nomeadamente, que os competentes serviços da DGCI procedam à identificação dos critérios relevantes, de modo que o Ministério das Finanças, através da Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais, possa diligenciar, junto do Ministério da Justiça, no sentido de assegurar a obtenção tempestiva da informação necessária;

d) Observar, no tocante à apreciação dos processos relativos às autorizações a que se referem os artigos 69.º, n.º 2, e 65.º do Código do IRC, as orientações necessárias à uniformização dos procedimentos e das decisões que devem ser tomados.

12 - No âmbito da Unidade de Coordenação da Luta contra a Evasão e Fraude Fiscal e Aduaneira (UCLEFA), impõem-se, pela sua importância, as seguintes medidas, que constam já, aliás, do seu plano de actividades para 2002:

a) Acção concertada no sector da construção civil, tendo em conta, nomeadamente, o controlo da mão-de-obra utilizada, das retenções na fonte e dos pagamentos efectuados aos subempreiteiros;

b) Viabilização do acesso simultâneo e recíproco à informação relevante constante das bases de dados dos organismos representativos da UCLEFA;

c) No âmbito da dinamização e aprofundamento do protocolo existente entre a DGCI, IGT e CRSS - protocolo n.º 23/97, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 245, de 22 de Outubro de 1997, adoptar as medidas necessárias a permitir o acesso à DGCI da informação de que disponha a segurança social no que respeita às remunerações devidas aos trabalhadores por conta de outrem.

Competirá ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais acompanhar a execução do presente despacho.

16 de Fevereiro de 2002. - O Ministro das Finanças, Guilherme d'Oliveira Martins.