Lei n.º 2/2024, de 5 de janeiro

Lei n.º 2/2024

de 5 de janeiro

Programa Nacional de Habitação 2022-2026

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

É aprovado, como anexo à presente lei e da qual faz parte integrante, o Programa Nacional de Habitação (PNH) 2022-2026, que estabelece os objetivos, prioridades, programas e medidas da política nacional de habitação.

Artigo 2.º

Âmbito temporal e geográfico

1 - O PNH tem natureza plurianual, devendo ser revisto de cinco em cinco anos, sem prejuízo das atualizações extraordinárias que se venham a mostrar necessárias, a concretizar por proposta de lei do Governo.

2 - O PNH aplica-se ao território nacional, sem prejuízo das competências próprias das regiões autónomas e dos municípios.

Artigo 3.º

Políticas públicas de habitação

1 - A execução das políticas públicas de habitação deve ter em consideração os objetivos e prioridades definidos na presente lei, sem prejuízo da sua revisão, nos termos previstos no n.º 1 do artigo anterior.

2 - A concretização das medidas preconizadas no PNH é assegurada através de financiamento público, com recurso a fundos nacionais e europeus, dentro das dotações orçamentais disponíveis, sem prejuízo do recurso a outras fontes adicionais de financiamento.

Artigo 4.º

Promotores do Programa Nacional de Habitação

1 - Incumbe ao Governo o acompanhamento e execução dos eixos de intervenção inscritos no PNH, nomeadamente através do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P. (IHRU, I. P.).

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, e no que respeita ao aumento das respostas habitacionais previstas nos eixos de intervenção inscritos no PNH, as entidades promotoras são:

a) Os organismos da administração central com competência em matéria de habitação;

b) Os organismos públicos da administração central com competência em matéria de gestão do património imobiliário;

c) As autarquias locais e as entidades intermunicipais;

d) As entidades do setor social, cooperativo e colaborativo;

e) As entidades do setor privado.

3 - O disposto nos números anteriores não prejudica as competências próprias das autarquias locais e das regiões autónomas.

Artigo 5.º

Acompanhamento, monitorização e avaliação do Programa Nacional de Habitação

1 - O Governo garante o acompanhamento, a monitorização e a avaliação permanente da concretização do PNH, nomeadamente junto do Conselho Nacional de Habitação e do Observatório da Habitação, do Arrendamento e da Reabilitação Urbana (OHARU).

2 - Para efeitos do disposto no número anterior e no artigo 18.º da Lei de Bases da Habitação, aprovada pela Lei n.º 83/2019, de 3 de setembro, o IHRU, I. P., solicita a informação relevante sobre a execução do PNH, até dia 15 de dezembro, às entidades referidas no n.º 4, que a remetem até dia 31 de janeiro seguinte, com vista à elaboração, pelo OHARU, do relatório anual da habitação, a apresentar ao Governo, e por este à Assembleia da República, até ao fim do primeiro semestre do ano a que respeita.

3 - O relatório anual da habitação deve conter informação relativa ao peso do investimento público em habitação, incluindo a habitação a custos acessíveis, com base em dois indicadores distintos:

a) Número de fogos de promoção pública;

b) Número de fogos no restante parque habitacional que beneficiem da aplicação de regimes de apoio público ao arrendamento.

4 - Para cumprimento das obrigações legais de acompanhamento, produção e reporte da informação em matéria de habitação, arrendamento habitacional e reabilitação urbana, e considerando o disposto na Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que assegura a execução, na ordem jurídica nacional, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, no Regulamento Geral de Proteção de Dados e na demais legislação aplicável, o IHRU, I. P., pode, em relação às matérias referidas:

a) Promover inquéritos, em articulação com o Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), e solicitar a informação estatística oficial deste Instituto;

b) Solicitar e receber os dados que considere necessários para efeito de produção da informação junto de outras entidades e serviços da administração direta e indireta do Estado, em especial da Autoridade Tributária e Aduaneira, ao abrigo da alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária, aprovada em anexo ao Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, e do Instituto dos Registos e do Notariado, I. P., podendo, para o efeito, celebrar protocolos com as mesmas, articulando, sempre que relevante, com o INE, I. P.; e

c) Solicitar informação às administrações local e regional, incluindo às entidades dos respetivos setores empresariais, articulando, sempre que relevante, com o INE, I. P.

5 - Os protocolos previstos no número anterior devem ser concretizados no prazo de 60 dias após a entrada em vigor da presente lei.

6 - O primeiro relatório anual da habitação é entregue no primeiro semestre de 2025.

Artigo 6.º

Norma revogatória

É revogada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 48/2015, de 15 de julho.

Artigo 7.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Aprovada em 13 de outubro de 2023.

O Presidente da Assembleia da República, Augusto Santos Silva.

Promulgada em 22 de dezembro de 2023.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendada em 28 de dezembro de 2023.

Pelo Primeiro-Ministro, Mariana Guimarães Vieira da Silva, Ministra da Presidência.

ANEXO

(a que se refere o artigo 1.º)

Programa Nacional de Habitação

Introdução

O Programa Nacional de Habitação (PNH), no seguimento da aprovação da Nova Geração de Políticas de Habitação (NGPH), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 50-A/2018, de 2 de maio, e da Lei de Bases da Habitação (LBH), pela Lei n.º 83/2019, de 3 de setembro, é o instrumento que congrega, num único documento e numa perspetiva plurianual, o quadro de políticas para o setor da habitação, em desenvolvimento nos últimos anos, identificando as principais carências, bem como os instrumentos e objetivos para a sua progressiva eliminação, substituindo, nestes termos, a Estratégia Nacional para a Habitação, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48/2015, de 15 de julho.

Enquadrando o trabalho em curso, que parte de um diagnóstico de terreno, plasmado no levantamento de necessidades e na identificação quantitativa e qualitativa dos problemas em matéria de habitação, o PNH assume-se como um instrumento de valorização deste setor no quadro das políticas sociais em Portugal, reconhecendo as efetivas prioridades da política habitacional pública, no quadro plurianual 2022-2026.

De facto, até à aprovação da NGPH, e apenas com a exceção das soluções específicas e geograficamente delimitadas do Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, a promoção de habitação em Portugal assentou num conjunto reduzido, episódico e disperso de programas de apoio, com uma atuação desarticulada dos vários atores públicos, em resultado da ausência de uma orientação política clara e de um modelo de governação integrado e consistente.

Em paralelo, assistimos a uma liberalização do arrendamento que veio acentuar ainda mais a desregulação do mercado e o desajustamento entre os valores de renda praticados e os rendimentos médios das famílias.

A recuperação registada no mercado imobiliário, na sequência da crise financeira internacional e do processo de «ajustamento», foi maioritariamente orientada para os segmentos mais elevados de preço e centrou-se essencialmente no escoamento da oferta habitacional privada disponível e, quando relacionada com nova oferta, resultante da reabilitação de edifícios ou frações, nem sempre acautelando as necessárias normas de qualidade construtiva e ambiental.

Foi com base nesta realidade, caracterizada por uma situação de crise habitacional grave e uma total ausência de instrumentos e medidas de política pública de habitação, e tendo ainda presente a necessidade de romper com a tradicional visão de direcionar as respostas apenas para a população mais carenciada, que se avançou, em 2018, com uma profunda reforma do setor da habitação em Portugal, através da aprovação da NGPH, pela referida Resolução do Conselho de Ministros n.º 50-A/2018, de 2 de maio.

A NGPH constitui, de facto, um documento estruturante e que estabelece o sentido estratégico, objetivos e instrumentos para a salvaguarda do direito à habitação, assumindo a importância de encontrar respostas diferenciadas e robustas através de um conjunto amplo e coerente de diplomas legais que procuram garantir que este domínio da política social pública não volta a ser negligenciado, tendo como desígnios fundamentais a garantia do acesso de todos a uma habitação adequada, entendida no sentido amplo de habitat, de comunidade.

A NGPH assume, pois, esse caráter inovador, desde logo na ambição de construir uma política pública de habitação de vocação universalista, concretizando um direito que é de todos e rompendo com lógicas de apoio do Estado que se limitam a respostas para os mais carenciados, de índole assistencialista.

A NGPH é por isso uma escolha política. E por essa razão assume como objetivo primordial o reforço progressivo do parque habitacional público (incluindo a habitação com apoio público), de 2 % para 5 %, tendo em vista uma aproximação gradual à média europeia e invertendo, desta forma, o ciclo de desinvestimento registado nas últimas décadas, marcado não só pelo declínio da promoção pública, mas também pela alienação e redução do parque habitacional existente, colocando à disposição da Administração Pública, central e local, instrumentos concretos de defesa do direito à habitação.

Foi, de facto, com a NGPH que o Governo rompeu com a visão minimalista da promoção habitacional direta e assumiu, claramente, que uma política pública de vocação universal não se faz sem a existência de um parque público de dimensão adequada, que garanta a resposta às necessidades mais prementes de habitação, mas também o acesso ao arrendamento público acessível e que, nessa medida, reforce a capacidade de regulação do mercado, pelo peso relativo que a oferta passa a deter, no conjunto do parque habitacional.

É neste quadro de mudança das políticas de habitação que foi igualmente aprovada a LBH, que representa, antes de mais, um avanço importante na construção dos alicerces de uma política pública de habitação que seja estável, duradoura e capaz de subsistir às diferentes conjunturas, aprofundando o ciclo de progressivas conquistas sociais, iniciado em abril de 1974, nomeadamente nas áreas da saúde, da segurança social e da educação.

Com a LBH e a NGPH estão criadas as condições para assumir, efetivamente, a habitação como um direito universal, de todos, no quadro de um Estado social pleno, garantindo-se a equidade e igualdade de acesso em todo o território nacional e não deixando ninguém para trás.

A NGPH consubstancia, além disso, uma política pública com competências claramente definidas entre os diferentes níveis de governação e que, por isso, responsabiliza cada um deles e estabelece condições para o empenho de todos os atores públicos neste domínio, incentivando a cooperação e articulação entre o setor público e o setor social, cooperativo e privado e a sociedade em geral. Trata-se, assim, de uma política que passa a ter maiores garantias na dotação de recursos e de meios de intervenção adequados para a sua persecução.

Com a aprovação do PNH estabelece-se um quadro de referência universal estável para o desenvolvimento das políticas públicas de habitação, garantindo que esta área fundamental não volta a ser secundarizada no quadro das políticas sociais públicas, consagrando o direito de todos a uma habitação digna e adequada. Para além disso, o enquadramento do PNH permitirá o melhor desenvolvimento das Cartas Municipais de Habitação, enquanto instrumento municipal de planeamento e ordenamento territorial em matéria de habitação que, em articulação com o plano diretor municipal e os restantes instrumentos de gestão do território, garantirão a correlação entre as carências de habitação de cada município e as respostas e recursos locais, nomeadamente de solo urbanizado.

I - Dinâmicas recentes da habitação em Portugal

Quando comparado com a generalidade dos países europeus, e face à génese tardia e imperfeita do Estado social português (que relegou para segundo plano a concretização do pilar relativo ao direito à habitação no quadro dos direitos sociais), o nosso país enquadra-se nos modelos de política habitacional focados em públicos-alvo específicos e, nesse âmbito, no conjunto de países com políticas de promoção direta residuais (que, entre outros critérios, detém um parque público inferior a 5 % do total). (1)

Este perfil minimalista da política habitacional, seguido durante décadas, teve como exceção relativa apenas dois momentos. Ao nível da promoção direta, no período do pós-25 de abril de 1974, em que se atingiram os valores mais relevantes de promoção pública direta de alojamentos (a que se junta, mais tarde, a promoção associada ao Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto). Ao nível da promoção indireta, com a generalização do acesso à aquisição de casa própria (essencialmente orientada para segmentos da classe média), a partir de finais dos anos 80. Aliás, é sobretudo no decurso desta política de promoção indireta (mediante apoios públicos à aquisição de casa própria), que se foi instalando na sociedade portuguesa a ideia de que o problema da habitação - no sentido da capacidade das famílias para aceder a um alojamento - estava, no essencial, ultrapassado.

Esta noção, que perdurou até há relativamente pouco tempo, encontra suporte em diversos indicadores, sendo de destacar, entre eles, a elevação do rácio de alojamentos por família, que em 20 anos (1991 a 2011) passou de 1,3 para 1,5, mantendo-se sensivelmente neste patamar em 2021.

Por outro lado, no mesmo período, a percentagem de agregados familiares a residir em casa própria registava um aumento de quase 10 pontos percentuais (passando de 65 % para 73 %), com uma ligeira descida para os 70 % em 2021, que não coloca em causa a clara prevalência desta forma de ocupação no total de alojamentos.

Podendo igualmente ser interpretado como um indício de melhoria generalizada da situação habitacional do País a partir dos anos 90, pelo maior volume da oferta de habitação, o número de fogos devolutos registava um acréscimo de 67 % entre 1991 e 2011 (passando de cerca de 440 000 para 735 000, e para cerca de 723 000 em 2021) e o número de alojamentos precários (barracas e outros) reduzia-se em cerca de 76 % (de 27 300 para 6600) no mesmo período, a que acresce uma nova redução, em 2021, para cerca de 4000 fogos.

A ideia de superação da situação estrutural de crise habitacional viria, porém, a esbater-se nos anos mais recentes, sensivelmente a partir de meados da segunda década do século xxi. Isto é, num contexto marcado por três processos essenciais: o impacto económico e social da crise financeira de 2008; as reorientações políticas no setor da habitação, nomeadamente no quadro do processo de «ajustamento» estrutural (2011-2015); e, por último, a relevância de novas dinâmicas habitacionais nas principais cidades, como as que se associam ao aumento do investimento imobiliário estrangeiro e à intensificação da procura turística.

QUADRO 1

Principais indicadores da habitação em Portugal (1970-2021)

Fonte: INE, I. P.

No seu conjunto, estes processos contribuiriam para uma tendência de subida dos valores de aquisição e arrendamento, sobretudo a partir de 2013, tendência essa que se tem vindo a acentuar nos últimos anos e que nem durante a crise pandémica se inverteu, sem que o Estado fosse capaz de dar resposta cabal às necessidades com o escasso parque público existente.

Por isso, e dado o quadro de crescente dificuldade de acesso das famílias a uma habitação digna e a preços compatíveis com os seus rendimentos, num contexto particularmente complexo como o atual, importa refletir sobre as respostas necessárias e delinear uma política habitacional consistente e duradoura, capaz de enfrentar de forma estratégica as questões habitacionais com que o País se confronta.

1 - O paradigma dos apoios públicos à aquisição de casa própria

Com a liberalização do sistema bancário e a descida das taxas de juro, a par dos benefícios fiscais e da bonificação do crédito, a aquisição de casa própria converteu-se, sobretudo a partir dos anos 90, no principal eixo das políticas de habitação e na opção preferencial de acesso ao alojamento por parte das famílias.

Na génese deste processo, e a par da relativa debilidade das políticas habitacionais seguidas até então, encontram-se fatores de natureza externa, associados à integração europeia e à crescente influência dos mercados financeiros na atividade das famílias, das empresas e do próprio Estado (2).

No caso da habitação, as dinâmicas de financeirização económica e social traduziram-se num impulso muito expressivo das políticas com incidência na procura, suportadas por crédito a baixo custo e abundante e reforçadas pelos apoios públicos à aquisição, nomeadamente com as bonificações de juros.

É também este contexto, marcado por condições favoráveis e de incentivo à aquisição de casa própria, que impede a revitalização do mercado de arrendamento, já liberto, nessa altura, dos constrangimentos associados ao congelamento das rendas.

De facto, se a partir de 1981 passou a ser possível optar por um regime de renda livre ou condicionada em todos os novos contratos, após 1990 assistiu-se à liberalização do mercado de arrendamento, tanto em termos de valor de renda como de duração. Ou seja, todos os fogos construídos a partir de 1990 passaram a poder ser colocados no mercado em regime de renda livre. Aliás, e ao contrário do que muitas vezes se supõe, o universo de rendas congeladas será hoje ainda mais residual do que em 2011 (3), não devendo, portanto, ser encontrado neste fator - mas sim na preferência «racional» pela casa própria, em resultado da facilidade de acesso ao crédito, por via do endividamento das famílias - a persistente crise do mercado de arrendamento em Portugal.

É também este contexto que leva a que, sobretudo no período entre 1995 e 2005, a despesa pública com habitação passe a situar-se em valores anuais superiores a 300 M(euro) (quase atingindo os 700 M(euro) no início dos anos 2000), cabendo a maior fatia desses montantes (73 % do orçamento executado entre 1987 e 2015) a encargos com a bonificação de juros. Bem acima, portanto, dos encargos com outras medidas de política habitacional, e em particular os relacionados com a promoção direta de alojamentos.

QUADRO 2

Política de habitação: dotações orçamentais por tipo de medida (1987-2011)

Fonte: IHRU, I. P. (2015).

Aliás, como ilustra o quadro anterior, são precisamente as medidas orientadas para a procura (bonificação de juros e incentivos ao arrendamento) as únicas que registam, no período de 25 anos considerado, níveis de execução acima do orçamentado (106 % e 109 %, respetivamente).

Em termos globais, e tomando devida nota da relevância desta opção pelo apoio ao acesso à habitação, sublinhe-se que o crédito à aquisição de casa própria representa cerca de 80 % do total de crédito concedido a particulares neste período (Santos, 2013), num contributo muito expressivo para o endividamento das famílias portuguesas (para além do endividamento do setor da construção e, em última instância, da própria banca no exterior).

Face às dinâmicas geradas, não surpreende, portanto, o aumento muito significativo de fogos produzidos neste período. De facto, dos cerca de 2,5 milhões de fogos construídos entre 1970 e 2019 (quase 50 anos), mais de metade (63 %) são edificados apenas em 19 anos (entre 1990 e 2009), chegando a atingir-se uma média anual acima de 100 000 fogos entre 2000 e 2004 (o dobro da média da série temporal, a rondar os 50 000 fogos/ano).

QUADRO 3

Número de fogos construídos (1970-2019)

Fonte: INE, I. P.

A ideia de que os apoios à procura gerariam um incremento da oferta, tornando a habitação mais acessível para a generalidade das famílias, constitui o pressuposto base desta opção por uma política centrada no apoio à aquisição de casa própria (ou seja, de promoção habitacional indireta). Isto é, a crença de que as lógicas do mercado (oferta e procura), acabariam por se traduzir numa redução generalizada do preço da habitação.

Mas não foi isso, todavia, que se verificou ao longo deste período de forte investimento, público (benefícios fiscais e bonificação do crédito) e privado (facilidades de acesso a empréstimos para aquisição de casa própria) na habitação. De facto, desde o início dos anos 90 (e até à crise financeira de 2008), o valor médio dos prédios urbanos transacionados não deixou de aumentar, passando de cerca de 33,8 M(euro) em 1992 para cerca de 126 M(euro) em 2008, e só depois começando a diminuir, até 2014 (altura em que, como veremos, volta a aumentar).

QUADRO 4

Valor médio dos prédios urbanos transacionados (1970-2019)

(milhares de euros)

Fonte: INE, I. P.

Não negando que a opção por um quadro de incentivos à aquisição de casa própria permitiu níveis inéditos de acesso das famílias a uma habitação, e em condições financeiramente compatíveis com os seus rendimentos, a verdade é que tal opção não salvaguardou uma política universal de acesso à habitação, nem parece ter tornado a habitação - do ponto de vista do seu preço - menos onerosa e, nessa medida, mais acessível.

O que significa que, do ponto de vista dos apoios públicos (sob a forma de benefícios fiscais e bonificação do crédito), se tratou, no essencial, de transferir para o Estado uma parte dos encargos de parte das famílias com a aquisição de casa própria, sem que o preço da habitação, e os resultados do setor imobiliário, se tenham alterado. Por outras palavras, as políticas de apoio à aquisição de casa própria contribuíram para um maior acesso à habitação por parte das famílias, mas não asseguraram, como seria expectável, uma maior desmercadorização desse bem, ao contrário do que sucedeu, a partir de 1974, com os setores da saúde ou da educação.

Aliás, uma dinâmica idêntica, e que, no essencial, se limita ao financiamento público da oferta (sem que daí resulte a redução de valores), tende a verificar-se também no caso dos incentivos e apoios ao arrendamento. (4)

2 - Do «ajustamento» estrutural à nova crise de habitação

A crise financeira de 2008, cuja genealogia é indissociável da crescente imbricação, à escala global, entre a habitação e o setor financeiro - pelas perspetivas que o imobiliário oferece em termos de rentabilização dos investimentos e aplicação de fundos - teve um impacto assinalável nas finanças públicas e na dívida soberana de diferentes países, conduzindo à implementação de programas de austeridade.

No caso português, e no que diz respeito ao setor da habitação, o Memorando de Entendimento assinado com a troica (5) estabeleceu um compromisso assente em três vertentes essenciais: a adoção de medidas orientadas para a liberalização do mercado habitacional, o incremento da reabilitação e do arrendamento urbano e a redução do endividamento privado que a aquisição de casa própria tinha alavancado.

Nestes termos, foram adotadas neste período quatro medidas essenciais. Por um lado, e visando um aumento de colocação de fogos no mercado, a aprovação, em 2012, de uma reforma do Novo Regime de Arrendamento Urbano (NRAU) e a redução das exigências na reabilitação do edificado (2013). (6) Por outro, em 2014, a aprovação de legislação orientada para a liberalização dos usos da habitação (numa perspetiva de enquadramento do Alojamento Local, para fins turísticos), a que acresce a criação de condições para a captação de investimento estrangeiro no mercado imobiliário português, nomeadamente com o regime dos vistos gold e o estatuto de residentes não habituais. O défice de oferta habitacional pública, que já na altura colocava Portugal na cauda da Europa, não foi, portanto, encarado pela troica, por exclusão de partes, como um problema e uma prioridade da política de habitação, num contexto de «ajustamento» estrutural.

O facto é que estas alterações contribuíram, a par das maiores dificuldades no acesso ao crédito neste período e da intensificação posterior da procura - especialmente da procura estrangeira e turística, em particular nas grandes cidades - para a tendência de aumento dos encargos com a habitação. Com efeito, se o respetivo índice de preços regista uma descida até 2013, em boa medida explicado pelo contexto de crise e da retração do setor, a partir desse ano inicia-se uma trajetória de subida que distancia o País, cada vez mais, do valor registado à escala da União Europeia (UE27).

De facto, as dinâmicas de internacionalização do investimento no imobiliário (com políticas ativas de incentivo a esse investimento), a par do impacto associado ao aumento da procura turística do nosso país, desencadearam uma pressão sobre os preços que tornaria a habitação num bem cada vez menos acessível a um número crescente de famílias. E isto sem que a resposta ao nível das políticas habitacionais, nomeadamente as associadas à NGPH, cujos resultados são, por natureza, de tempo longo, pudesse começar a surtir o seu efeito.

QUADRO 5

Índice de preços na habitação em Portugal e na UE27 (2008-2021)

(ano 2015 = 100,0)

Fonte: Eurostat.

Tanto na Europa como em Portugal, (7) esta subida dos preços, indissociável das dinâmicas atrás descritas, tem efetivamente conduzido a uma crescente dificuldade de acesso das famílias a uma habitação adequada e compatível com os seus orçamentos. No caso português, este desfasamento tem vindo a acentuar-se de modo significativo desde 2015, mesmo com a melhoria dos rendimentos registada desde então.

QUADRO 6

Índice de preços na habitação e rendimento médio disponível das famílias em Portugal (2008-2021)

(ano 2015 = 100,0)

Fonte: Eurostat, Pordata.

Do ponto de vista dos preços, sublinhe-se que os recentes aumentos se registam tanto ao nível do arrendamento como na aquisição. No primeiro caso, e considerando os dados disponíveis, o acréscimo ronda os 36 % entre 2017 e 2020 (média dos três primeiros trimestres de cada ano, ou seja, mais 1,6 (euro) de renda mensal por m2), numa variação que é idêntica à registada na venda, no mesmo período, com um aumento a rondar os 35 % (média dos três primeiros trimestres do ano), que significa mais 316,4 (euro) por m2, na aquisição.

QUADRO 7

Alojamentos familiares: valor mediano das vendas (últimos 12 meses) e das rendas de novos contratos de arrendamento (2016-2021)

(*) O valor mediano das vendas em 2021 resulta do cálculo da média dos três primeiros trimestres do ano.

Fonte: INE, I. P.

E se é certo que, no período pós-troica, a taxa de esforço das famílias com o pagamento das rendas diminuiu face aos anos anteriores, nomeadamente face ao período entre 2012 e 2015 (em que se atingiram percentagens superiores a 35 %, associadas ao aumento do desemprego e à perda de rendimentos), também é certo que, tendo havido uma redução da taxa de esforço a partir de 2015, a mesma ainda não estabilizou, nesta forma de ocupação das habitações, nos valores pré-crise.

QUADRO 8

Taxa de esforço no pagamento da renda, a preços de mercado (2008-2020)

(% de famílias com encargos superiores a 40 % do rendimento disponível)

Fonte: Eurostat.

Como já referido, diferentes fatores ajudam a compreender esta dinâmica de subida dos preços da habitação, tanto na compra e venda como no arrendamento. Entre eles, destaca-se de facto a crescente internacionalização do investimento no setor imobiliário português, que amplia e consolida o processo de financeirização da habitação em Portugal, gerando dinâmicas especulativas. Bem como, por outro lado, a intensificação do fenómeno turístico, com impactos relevantes na habitação, sobretudo nas grandes cidades, e nomeadamente na reconversão de uma parte do arrendamento de longa duração em alojamento local, no âmbito de dinâmicas de turistificação e gentrificação urbana.

Aliás, um dos aspetos centrais desta «nova crise de habitação» é precisamente o de a mesma afetar uma parte da classe média ou de famílias com rendimentos intermédios (Drago, 2021), para lá das carências de habitação propriamente ditas, num contexto em que o acesso à aquisição de casa própria se converteu numa solução habitacional inacessível para muitos agregados (e de forma particular para agregados familiares mais jovens).

3 - Oferta pública de alojamento e carências de habitação

A política de apoio ao crédito à aquisição de casa própria, num quadro de financeirização da economia aos mais diferentes níveis, é concomitante com o desinvestimento crescente do Estado nas políticas de promoção direta de alojamentos, desinvestimento esse que foi acentuando o peso residual do parque público de habitação, a rondar, em 2015, os 2 % do total de alojamentos.

De facto, das cerca de 112 000 habitações promovidas por organismos públicos entre 1970 e 2019, cerca de 61 % foram construídas em apenas 15 anos (entre 1970 e 1984), sendo exíguos os níveis de promoção registados desde 2010. Concretamente, são cerca de 1700 alojamentos construídos em 10 anos, numa média a rondar os 170 fogos por ano, quando os níveis de promoção pública entre 1970 e 1984 rondavam os 4500 fogos por ano.

QUADRO 9

Número de fogos construídos por organismos públicos (1970-2019)

Fonte: INE, I. P.

A reorientação das políticas habitacionais, ao longo das últimas décadas, no sentido do apoio à aquisição de casa própria, assenta na aposta de resolução da questão da habitação através do mercado (seja pelos apoios à procura, diretamente às pessoas, seja pelos incentivos à promoção privada). E esta reorientação enquadra-se num esvaziamento generalizado dos mecanismos de intervenção pública, que não se esgota na redução da promoção direta de alojamentos.

De facto, e um pouco por toda a Europa, assistiu-se à tendência, desde os anos 80, não só para a quebra da promoção pública, mas também para lógicas de alienação de habitação social (que acentuou a perda de relevância do setor público de alojamento no total), bem como ao enfraquecimento de mecanismos de regulação das rendas, tanto do ponto de vista de uma maior desproteção dos inquilinos como na perspetiva da supressão de instrumentos públicos de controlo do seu valor (Drago, 2021). (8)

No caso português, esta reorientação de política habitacional fica inscrita nas mudanças institucionais, ao nível da própria nomenclatura dos organismos do Estado nesta área da habitação. De facto, o Fundo de Fomento da Habitação, criado no ano de 1969 e extinto em 1982, desenvolveu uma atividade centrada na promoção direta para arrendamento social a estratos mais desfavorecidos. Com a sua extinção, parte das competências de financiamento do Fundo de Fomento da Habitação foram atribuídas ao, então criado, Fundo de Apoio ao Investimento para a Habitação-FAIH que, por seu turno, seria extinto em 1984, em simultâneo com a criação do Instituto Nacional de Habitação, I. P. (INH), este com competências reforçadas de intervenção financeira no setor da habitação e de concessão de apoios à construção de habitação social por cooperativas, municípios, instituições particulares de solidariedade social e privados, em resposta às carências mais prementes de habitação. As restantes competências do extinto Fundo de Fomento da Habitação, em especial no domínio da administração do seu parque habitacional, viriam a ser assumidas pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), criado em 1987, que tinha entre as suas atribuições, como explicita o próprio nome, a alienação de parte do património habitacional existente, num claro processo de desinvestimento e retração do parque público de habitação. (9)

Em 2007, no âmbito do PRACE - Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005, de 4 de agosto, o INH seria reestrutuResolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005 Reabilitação Urbana, I. P. (IHRU, I. P.), sendo neste integradas as atribuições do IGAPHE, então extinto.

A comparação entre os níveis de promoção habitacional efetuada por organismos públicos e o stock de fogos propriedade pública, registado nos sucessivos Censos da População e da Habitação, permite estabelecer uma aproximação ao contributo da alienação de alojamentos sociais na reduzida expressão do atual parque público de habitação.

QUADRO 10

Evolução do número de fogos construídos por organismos públicos e dos fogos propriedade de organismos públicos contabilizados nos Censos (1981-2011)

Fonte: INE, I. P.

Nestes termos, e considerando o período entre 1981 e 2011, observa-se que a diferença entre os dois indicadores se acentua ao longo do tempo, traduzindo uma perda potencial de cerca de 60 000 fogos. O que significa que, se esta parcela da promoção pública direta não tivesse sido alienada (e tivesse sido devidamente conservada e disponibilizada), teríamos hoje um parque habitacional público composto por cerca de 180 000 fogos (e não 120 000), que faria com que o peso relativo desse mesmo parque público rondasse já os cerca de 4,6 % do total.

Por outro lado, do ponto de vista das carências de habitação mais recentes, nomeadamente as que se relacionam com a necessidade de realojamento de população residente em barracas e outras edificações precárias, o levantamento efetuado pelo IHRU, I. P., em 2018, identificou cerca de 26 000 situações, 74 % das quais localizadas nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto.

QUADRO 11

Levantamento IHRU, I. P.: núcleos, edifícios, fogos e famílias a realojar (2018)

Fonte: IHRU, I. P.

Em suma, perante a incapacidade de o mercado, por si só, dar resposta às necessidades de habitação, a par da prevalência das políticas que apostam na procura, nomeadamente através dos apoios à aquisição de casa própria, num contexto de crescente financeirização e internacionalização do investimento imobiliário, é preciso repensar o papel do Estado, nomeadamente recuperando mecanismos de intervenção direta, de modo a encontrar respostas capazes de suprir não só as carências mais pronunciadas, mas também os problemas de acesso, para agregados com rendimentos intermédios, a um alojamento digno e acessível. O que passa, necessariamente, por medidas de reforço e diversificação, nas modalidades de oferta, do parque habitacional público português. Um parque habitacional público robusto, não condicionado pelas lógicas de mercado, é o que nos garante universalidade no acesso, garantia de equidade e não discriminação e capacidade de a todo o tempo responder às mudanças sociais e acontecimentos imprevistos.

4 - A qualidade da habitação a promover no âmbito do Programa Nacional de Habitação

O desígnio do aumento da oferta habitacional, essencialmente com o reforço do parque habitacional público, não pode ficar desfasado do desígnio da qualidade e sustentabilidade da resposta habitacional.

Para isso, é importante a manutenção e o reforço de programas que contrariem os atuais índices de pobreza energética, seja por via da reabilitação do património habitacional existente (público e privado), seja por via da criação de novas respostas ambientalmente sustentáveis. Com efeito, Portugal é hoje um dos países com maior percentagem de famílias em situação de pobreza energética, conforme quadro infra.

QUADRO 12

Percentagem de famílias com dificuldade de aquecer a habitação (2020)

(Total e com rendimentos abaixo e acima de 60 % da mediana do rendimento equivalente)

Fonte: Eurostat.

Temos de ser capazes de tornar as áreas urbanas residenciais mais eficientes no uso da energia, contribuindo ao mesmo tempo para a proteção do ambiente e para a mitigação de emissões de gases com efeito de estufa e, consequentemente, para a redução dos consumos e da fatura paga pelos consumidores.

Depois do Programa Casa Eficiente 2020, estão hoje em curso novos instrumentos públicos para a promoção de eficiência energética nas habitações privadas, nomeadamente o Programa de Apoio Edifícios + Sustentáveis, do Fundo Ambiental (FA) e o Programa Vale Eficiência, que pretende chegar a cerca de 100 000 famílias economicamente vulneráveis, garantindo o conforto térmico das respetivas habitações.

Em complemento, no Programa 1.º Direito está também previsto o princípio da sustentabilidade ambiental, na promoção das intervenções de reabilitação e construção, aplicável também aos proprietários residentes, com carência económica, para melhoria das condições de habitabilidade e de combate à pobreza energética.

No que respeita à habitação pública, para além dos instrumentos a aplicar nas respetivas intervenções no edificado (Plano Nacional Energia e Clima 2021-2030; Estratégia de Longo Prazo para a Renovação dos Edifícios; Estratégia Nacional de Longo Prazo de Combate à Pobreza Energética 2021-2050), no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), o investimento em construção nova implica, regra geral, o cumprimento de rigorosos critérios de eficiência energética. Assim, a promoção de construção nova deve proporcionar um patamar de necessidades de energia, no mínimo, 20 % mais exigente que os requisitos NZEB (Nearly Zero Energy Building), no que respeita ao consumo de energia primária.

À qualidade da habitação subjaz também a necessidade de garantir soluções arquitetónicas com qualidade. A degradação progressiva das cidades, e o crescente abandono de património disperso pelo País, torna imprescindível o desenvolvimento de processos de reabilitação urbana integrada, capazes de devolver esse património à cidade, mas também à população.

A prioridade dada à reabilitação urbana na reforma estrutural em curso deve, pois, ser complementada com a manutenção de instrumentos que permitam mais e melhores intervenções no edificado, público e privado, não desassociando, ao mesmo tempo, essa intervenção da promoção do interesse público e da necessidade de novas respostas habitacionais.

Assim, é fundamental diversificar soluções e disseminar boas práticas, nomeadamente em termos de integração socioespacial das intervenções e valorização do habitat, requalificando e revitalizando as nossas cidades.

II - Objetivos gerais do Programa Nacional de Habitação

Como já referido, sendo um domínio integrante do Estado Social, desde logo do ponto de vista constitucional, a habitação foi persistentemente negligenciada no quadro das políticas sociais em Portugal. Dada a ausência de respostas públicas claras e substantivas, e a incapacidade de provisão acessível pelo mercado, as carências habitacionais em Portugal, sentidas quer pelas famílias de rendimentos mais baixos, quer pelas famílias de rendimentos intermédios, foram-se acumulando ao longo de décadas e agudizaram-se sempre em momentos de crise, como sucedeu com a crise financeira internacional ou, mais recentemente, com a pandemia da doença COVID-19. Por isso, é hoje inegável não só a urgência em colmatar as carências que persistem, mas também de assegurar, de modo efetivo, o acesso universal a uma habitação a preços acessíveis, assim cumprindo um direito fundamental como é o direito à habitação.

Para inverter a situação a que se chegou, resultante de défices e carências estruturais, ampliadas e agravadas pelas situações de crise, o nosso país dispõe hoje - graças à prioridade política que foi finalmente dada ao setor da habitação - de dois instrumentos centrais que balizam a atuação do Estado nesta área:

1) Nova Geração de Políticas de Habitação;

2) Lei de Bases da Habitação.

É nestes dois instrumentos que está definido o sentido estratégico, os objetivos e os meios de atuação, bem como as bases do direito à habitação e as incumbências fundamentais do Estado na efetiva garantia deste direito a todos os cidadãos. E são também estes os instrumentos em que assenta o presente PNH e os objetivos e metas nele inscritos.

Um maior investimento na salvaguarda do direito à habitação implica priorizar o reforço do parque habitacional público existente e a criação de novas respostas, que garantam de forma efetiva o acesso universal a uma habitação adequada. É essencial que se encare a questão do acesso à habitação como um direito de todos, o que implica criar e desenvolver respostas públicas às necessidades existentes. Esta priorização deve ser compatibilizada com um conjunto de instrumentos que permitam, complementarmente, incentivar o setor privado a redirigir parte da sua operação para o arrendamento acessível e redinamizar o setor cooperativo e colaborativo, tão importante nas últimas décadas na criação de respostas acessíveis de habitação.

Contudo, os múltiplos desafios que hoje se colocam às políticas de habitação carecem não só de um efetivo serviço público de habitação que responda aos défices estruturais do setor em Portugal, mas também da capacidade para enfrentar os desafios de natureza mais conjuntural, com vista essencialmente a:

Superar de modo extensivo as situações mais prementes de carência habitacional, designadamente às situações de habitação indigna;

Reforçar o volume de oferta de habitação a preços acessíveis, nomeadamente para agregados familiares com rendimentos intermédios, designadamente incentivando a recuperação e recolocação de imóveis devolutos no mercado habitacional de imóveis devolutos, mediante uma avaliação custo-benefício;

Garantir a existência de uma rede de respostas, com cobertura nacional, a situações de emergência e de transição, tendo em vista públicos muito diversos e em situação de particular vulnerabilidade;

Revitalizar e reforçar o mercado de arrendamento, a preços compatíveis com os rendimentos das famílias, melhorando as condições de investimento e acesso e reequilibrando, deste modo, o peso relativo do arrendamento, enquanto modalidade de ocupação;

Adotar medidas que contribuam, a par do reforço da promoção pública direta de alojamentos, para um papel mais ativo do mercado privado na adequação da resposta habitacional às necessidades das famílias, no quadro de uma regulação do mercado mais robusta e condicente com a necessária resposta às práticas especulativas existentes, reconhecendo e assumindo a função social da habitação;

Promover medidas de política habitacional e de política urbanística integradas, que contrariem lógicas de segregação socioespacial, de gentrificação, de despovoamento dos centros urbanos e periferização habitacional. Assegurando, ao mesmo tempo, e numa lógica de intervenção transversal, o devido acompanhamento social dos processos de acolhimento e inclusão.

O debate sobre o caminho a fazer para vencer estes desafios e resolver os problemas estruturais da habitação parece hoje estar assente num consenso razoável quanto às metas a alcançar e que, no seu conjunto, contribuirão para melhorar o acesso à habitação e regular o funcionamento do mercado.

Os défices estruturais da habitação em Portugal, a par dos desafios de natureza conjuntural, que marcam a atual crise de habitação no nosso país, exigem, de facto, um papel ativo e relevante por parte do Estado, não só enquanto agente de políticas públicas de promoção direta, mas também enquanto regulador do mercado, tendo em vista um processo, de tempo longo, de crescente desmercadorização da habitação, à semelhança do que se passou, no pós-25 de Abril, nos domínios da saúde e da educação.

Este propósito e estas linhas orientadoras não nos devem, contudo, demover de reagir a situações mais imediatas e tendentes a mitigar efeitos decorrentes de momentos conjunturais inesperados. No mesmo sentido da capacidade de reação e adaptação apresentada perante as particulares consequências do período pandémico, é importante também, quanto ao momento atual, executar um conjunto de medidas, já em curso, e que visam responder a situações mais imediatas, resultantes da inflação e do consequente impacto nas taxas de juro, intervindo, nos limites impostos ao aumento automático das rendas, mitigando o impacto, nos créditos à habitação, do aumento das taxas de juro e criando um regime de revisão extraordinária de preços nas empreitadas públicas, considerando esses aumentos das matérias-primas nos investimentos públicos em curso.

Neste contexto, foi aprovado um plano de intervenção que pretende responder ao desígnio Mais Habitação, acrescentando soluções e respostas às necessidades imediatas das famílias, ao mesmo tempo que visa contribuir para o objetivo estrutural de reforçar a oferta habitacional.

III - Entidades competentes para o acompanhamento e a concretização das medidas inscritas no Programa Nacional de Habitação

1 - Acompanhamento do Programa Nacional de Habitação

O IHRU, I. P., é a entidade pública promotora que, direta ou indiretamente, garantirá a concretização do PNH e da política nacional de habitação, tendo por isso um papel fundamental no desenvolvimento da NGPH e respetivos instrumentos, do Mais Habitação e no acompanhamento da LBH.

Para melhor poder desempenhar este papel, o IHRU, I. P., foi objeto de um reforço significativo de competências, associado a um conjunto de medidas com vista à salvaguarda da sua efetiva atuação.

Os objetivos de política pública dos próximos anos dependem desta valorização do trabalho do IHRU, I. P., e dos seus trabalhadores, por forma a garantir a sua presença em todo o território.

Assim, procedeu-se, em primeiro lugar, à alteração da lei orgânica do IHRU, I. P., através do Decreto-Lei n.º 81/2020, de 2 de outubro, com vista à definição do IHRU, I. P., enquanDecreto-Lei n.º 81/2020motora da política nacional de habitação e ao alargamento das suas competências e criação do Observatório da Habitação, do Arrendamento e da Reabilitação Urbana (OHARU) e respetivas competências, bem como reforço do papel do IHRU, I. P., no acompanhamento e fiscalização do setor da habitação e do mercado de arrendamento habitacional, na decorrência do Decreto-Lei n.º 82/2020, de 2 de outubro, na realização do inventário do património imDecreto-Lei n.º 82/2020ptidão para uso habitacional e na gestão de uma bolsa de imóveis públicos destinados a habitação.

Em complemento, a organização interna do IHRU, I. P., teve também de ser reorientada e reforçada no mesmo sentido, tendo a Portaria n.º 114-A/2021, de 27 de maio, determinado uma reorganização interna, mas tamPortaria n.º 114-A/2021idades de 1.º e 2.º níveis (são agora 9 unidades de 1.º nível e 21 unidades de 2.º nível) e a criação de 8 unidades de 3.º nível que permitem uma maior distribuição geográfica do IHRU, I. P., no território.

Finalmente, e com vista a compatibilizar as novas competências e organização interna com o mapa de pessoal, está em curso um processo de recrutamento, com vista a garantir a concretização das novas competências do IHRU, I. P., salvaguardando o preenchimento do mapa de pessoal (tendo em conta, entre outros aspetos, as previsíveis saídas em função da idade média dos trabalhadores), a par com o recrutamento excecional ao abrigo do PRR.

2 - Concretização das principais medidas e programas do Programa Nacional de Habitação

Os programas e medidas em desenvolvimento e a desenvolver no âmbito do PNH assentam, maioritariamente, numa estreita articulação entre o Governo, através do IHRU, I. P., e os municípios, principais interlocutores de proximidade junto da população.

Com efeito, os municípios, desde 2018, viram alargadas as suas competências na área da habitação, com a previsão de transferência de competências efetuada através da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 105/2018, de 29Lei n.º 50/2018 nessa estreita articulação que, no âmbiDecreto-Lei n.º 105/2018ntadas as principais medidas e programas, mormente nos eixos de intervenção referentes à reforma estrutural em curso, quer na definição das necessidades, quer na concretização prática dessas políticas.

Isto, sem prescindir do envolvimento de outras entidades, identificadas na tabela seguinte, que garantam uma maior complementaridade de respostas habitacionais, maior escala, e, sobretudo, maior estabilidade e justiça no acesso ao direito à habitação.

Uma nota final para as regiões autónomas e os seus órgãos próprios, nomeadamente aqueles que têm competências na área da habitação, e que são parte integrante da generalidade dos instrumentos do PNH, mas que, mais do que isso, são parte complementar no esforço de concretização da política pública de habitação, através de programas específicos para os seus territórios. Esta complementaridade é evidente nomeadamente com o investimento no PRR, com a promoção de duas medidas autónomas para o «reforço da oferta de habitação apoiada na Região Autónoma da Madeira» e para «aumentar as condições habitacionais do parque habitacional da Região Autónoma dos Açores».

Entidades promotoras das medidas inscritas no Programa Nacional de Habitação

Nota. - De acordo com a numeração do ponto v do anexo.

IV - Linhas estratégicas do Programa Nacional de Habitação

O PNH estabelece os objetivos, prioridades, programas e medidas da política nacional de habitação num prazo plurianual, com referência ao enquadramento legislativo e orçamental.

Para a sua concretização, é importante ter em consideração o objetivo traçado em 2018 e corporizado na Resolução do Conselho de Ministro n.º 50-A/2018, de 2 de maio, bem como os instrumentos legislativos entretanto criados e que se encontram em vigor e em execução.

A promoção de políticas públicas de habitação não deve ser estática, antes assumindo a necessidade de criar respostas que se adaptem às necessidades sentidas em cada momento pela população, e a uma escala nacional, com o objetivo último de:

Garantir que todos têm acesso a uma habitação digna e adequada aos rendimentos e à dimensão dos diferentes agregados familiares;

Garantir que, a médio prazo, o peso da resposta pública no mercado habitacional é capaz de dar resposta às necessidades existentes e contribuir para a regulação do mercado no seu todo, equilibrando a oferta e tornando a habitação mais acessível.

O reforço do papel do Estado, na promoção direta de respostas habitacionais, é fundamental para inverter um paradigma de resposta pública fundamentalmente centrado no mercado privado e que foi incapaz de assegurar a provisão e acesso à habitação para todos. Tal como é essencial para garantir uma aposta robusta na reabilitação urbana.

Esta necessidade de robustecer o parque habitacional público não invalida nem substitui, mas antes complementa, um mercado privado saudável, sendo fulcral adotar mecanismos de articulação com o mesmo, seja através de instrumentos que incentivam a deslocação da oferta existente para as políticas de arrendamento acessível, seja através de instrumentos orientados para a criação de um mercado de arrendamento estável e acessível, seja mantendo e reforçando instrumentos já existentes neste âmbito, como o Porta 65, o Programa de Arrendamento Acessível (PAA), a certificação de Habitação a Custos Controlados ou os benefícios fiscais aos contratos de longa duração.

De facto, a resolução da crise de habitação, que passa estruturalmente pelo reforço do parque habitacional público, contribuindo para uma maior regulação da oferta, não dispensa a adoção de medidas e incentivos de curto e médio prazo, como os referidos, por forma a encontrar respostas mais céleres para as atuais dificuldades de acesso de muitas famílias, e jovens, a uma habitação a preços compatíveis com os seus rendimentos.

É por isso fundamental, na definição dos eixos de intervenção e das medidas a promover neste quinquénio, que sejam consideradas, no essencial, duas linhas estratégicas de atuação, assentes em dois momentos temporalmente distintos:

A concretização de uma reforma estrutural e perene, que mobiliza essencialmente o património devoluto, para reforçar o parque habitacional público;

A concretização de uma resposta conjuntural e mais imediata, que mobiliza essencialmente o património habitacional existente para promoção de rendas a custos compatíveis com os rendimentos das famílias.

1 - Da reforma estrutural

Este objetivo estratégico, assente, essencialmente, na promoção de novas respostas de habitação pública e na qualidade das respostas já existentes, com a mobilização do património devoluto do Estado com aptidão habitacional, concretiza a visão da habitação como pilar integrante e efetivo do Estado social que determina a continuação e aprofundamento da reforma estrutural em curso, que se traduz no modo como construímos as políticas públicas, e, neste caso, a política pública de habitação.

Nestes termos, a prioridade na mitigação progressiva dos défices estruturais e na criação de um efetivo serviço público de habitação passa necessariamente pelo incremento do parque habitacional público, seja para a garantia de respostas de emergência, seja para a garantia de um stock de alojamento estável e a preços acessíveis, capaz de dar resposta a todos os que dele necessitam e que não o encontram no mercado.

É por isso importante criar uma resposta pública suficientemente abrangente e capaz de, tal como se fez na saúde, na educação e na segurança social, dar uma resposta universal às necessidades.

O Governo desenvolve atualmente uma política de habitação transversal, que privilegia a reabilitação e o arrendamento, num quadro de clara aposta no reforço do parque habitacional público, acessível a todos os que dele precisam.

Para alcançar este objetivo primordial, de reforço, diversificação e qualificação, da oferta pública de habitação, concorrem essencialmente quatro medidas de intervenção, suportadas por um assinalável volume de investimento público, o qual integra e articula dotações do Orçamento do Estado e fundos comunitários, como são o Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, a bolsa de imóveis do Estado para habitação, a Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário e o Parque Habitacional Público já na esfera do IHRU, I. P.

2 - Da resposta conjuntural

Como referido supra, em paralelo com as políticas de reforço do parque habitacional público, que constitui uma efetiva reforma estrutural e plurianual (não subsumível a uma legislatura) e que assenta nesta visão universal de acesso à habitação, é fundamental salvaguardar medidas conjunturais que permitam respostas mais imediatas para intervir no mercado de arrendamento e garantir que todos têm acesso a uma habitação digna e adequada aos rendimentos e à dimensão dos diferentes agregados familiares.

A dimensão e urgência de atuação neste domínio deve, por isso, ser capaz de conciliar uma visão estrutural das políticas da habitação com o desenho de um conjunto de instrumentos que convoque todos os atores desta área, para este desígnio nacional, incentivando a cooperação e articulação entre o setor público e o setor social, cooperativo e privado e a sociedade em geral.

Para o efeito, e para lá da prossecução e melhoria dos instrumentos já existentes, há um conjunto de medidas e ações a concretizar no curto e médio prazo, orientadas para aumentar a oferta de arrendamento a preços compatíveis com o rendimento das famílias. Neste sentido, trata-se essencialmente de trabalhar em dois planos. Por um lado, procurando colocar no mercado de arrendamento muitos dos fogos atualmente devolutos e, na medida do possível, habitações de residência secundária. Por outro, criando incentivos para que a promoção habitacional privada adira de forma mais significativa a soluções de arrendamento acessível.

Assim, e na senda do trabalho já em curso com os representantes dos vários setores envolvidos, seja no movimento colaborativo e cooperativo, seja na promoção imobiliária, é importante continuarmos a trabalhar em prol de uma melhor articulação entre os objetivos do setor e as prioridades do Governo em matéria de acesso à habitação.

A estas duas linhas estratégicas, devemos ainda juntar:

A criação de novas respostas a preços acessíveis e compatíveis com os rendimentos das famílias, no mercado habitacional privado e cooperativo, a par com as já existentes;

A garantia de programas e investimentos públicos que permitam aos proprietários a garantia de condições dignas e adequadas de habitabilidade;

A sedimentação de medidas que protejam e regulem o mercado de arrendamento;

A promoção da reabilitação, enquanto veículo de regeneração urbana e promoção da pluralidade do tecido social;

A garantia de soluções habitacionais sustentáveis e de qualidade.

V - Eixos e medidas - Desenvolvimento das linhas estratégicas

Os eixos de intervenção previstos no PNH assentam essencialmente no cumprimento das linhas estratégicas, priorizando a intervenção pública direta, mas sem descurar o papel do mercado privado e cooperativo na promoção de respostas adequadas de habitação.

As medidas a promover neste quinquénio, corporizam-se, assim, em seis eixos de intervenção:

Reforçar e qualificar o parque habitacional público enquanto resposta permanente;

Garantir respostas de emergência;

Incentivar a oferta privada e do terceiro setor de arrendamento a custos acessíveis;

Reforçar a estabilidade e confiança no mercado habitacional;

Qualificar os espaços residenciais e promover uma maior coesão territorial;

Promover a sustentabilidade e inovação das soluções habitacionais.

Eixo 1 - Reforçar e qualificar o parque habitacional público, enquanto resposta permanente

Eixo 2 - Garantir respostas de emergência para situações de risco e emergência social

Eixo 3 - Incentivar a oferta privada de arrendamento a custos acessíveis

Eixo 4 - Reforçar a estabilidade e confiança no mercado habitacional

Eixo 5 - Qualificar os espaços residenciais e promover uma maior coesão territorial

Eixo 6 - Promover a celeridade, a sustentabilidade e inovação das soluções habitacionais

VI - Objetivos e metas

VII - Enquadramento financeiro das medidas

Enquadramento dos eixos de intervenção

As necessidades existentes em matéria de habitação tornam fundamental o início, desde já, da identificação de fontes de financiamento adicional, nomeadamente no que respeita aos dois primeiros eixos de intervenção referidos supra.

É por isso importante, a par com o financiamento nacional e do PRR, avaliar a prossecução destes pilares de intervenção na política pública de habitação através da eventual elegibilidade de financiamento complementar disponível nos seguintes instrumentos de financiamento:

No âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) da União Europeia para o período de 2021-2027 (QFP 2021-2027);

No âmbito do Banco Português de Fomento;

No âmbito de novas linhas de financiamento junto do Banco Europeu de Investimento (BEI) e do Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB).

Assim, no âmbito temporal do presente PNH, e sem prejuízo do eventual acréscimo de verba a partir de fundos comunitários para a habitação, e tendo em conta as estimativas temporais dos acordos assinados com os municípios no âmbito do Programa 1.º Direito e de reforço das verbas em função das reais necessidades identificadas neste período, o enquadramento financeiro programado (a operacionalizar por portaria de extensão de encargos) para os principais eixos de intervenção, anteriormente referidos, é o seguinte:

(*) Consideram-se outras fontes, as verbas provenientes do Orçamento do Estado ou de fundos comunitários (exemplo do Banco Português de Fomento, BEI ou CEB).

VIII - Relatório da participação pública na elaboração do Programa Nacional de Habitação

No decurso da consulta pública promovida no final do ano de 2021 e da primeira audição junto do Conselho Nacional de Habitação (CNH), foram promovidas alterações significativas ao PNH, em linha com as principais preocupações identificadas:

Concentração excessiva do PNH no PRR;

Insuficiente referência e evidência do papel complementar do terceiro setor, latu sensu, e do setor privado;

Inexistência de qualquer referência ao normativo aplicável ao setor da construção e às consequências do mesmo na urgência da solução;

Necessidade de atualização dos dados estatísticos;

Défices do modelo de acompanhamento, monitorização e avaliação da aplicação;

Escassez de referências à salvaguarda da qualidade e sustentabilidade das soluções construtivas.

(1) European Parliament (2013), Social Housing in the UE, Directorate-Generale for Internal Policies, Brussels.

(2) Cf. Santos, Ana Cordeiro; Teles, Nuno; Serra, Nuno (2014), Finança e Habitação em Portugal, Cadernos do Observatório, n.º 2. Observatório das Crises e Alternativas. CES, Lisboa. [https://www.ces.uc.pt/observatorios/crisalt/documentos/cadernos/CadernoObserv_II_julho2014.pdf].

(3) De acordo com os dados do Inquérito às Rendas de Habitação, realizado pelo INE, I. P., em 2015, do total de arrendamentos existentes «apenas 33 % dizem respeito a contratos celebrados antes de 1990 e, desse universo, apenas 22 % têm rendas inferiores a 100 (euro). [...] E se desse universo excluirmos ainda o setor público e cooperativo (cujo menor valor das rendas é social, não resultando do congelamento), então o peso relativo das rendas congeladas passa a ser de apenas 14 %» (Santos e Serra, 2020).

(4) De que é exemplo, neste período, o Incentivo ao Arrendamento Jovem (IAJ), criado em 1992 e que seria mais tarde substituído pelo programa «Porta 65 - Arrendamento por Jovens», aprovado em 2007.

(5) Cf. Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality [https://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/mou/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf].

(6) O NRAU tinha essencialmente em vista, mediante restrição dos direitos dos inquilinos, facilitar e dar celeridade aos despejos e, desse modo, dinamizar o mercado de arrendamento. Na mesma linha, a suavização das regras na reabilitação do edificado tinha em vista, essencialmente, tornar as operações menos onerosas e menos morosas, incentivando a melhoria do parque habitacional e a disponibilização de fogos devolutos.

(7) Cf. Housing Europe (2021), The state of housing in Europe [https://www.stateofhousing.eu/#p=1].

(8) Cf. Drago, Ana (2021), Habitação entre crises: partição das classes médias, políticas de habitação acessível e o impacto da pandemia em Portugal. Cadernos do Observatório, n.º 2. Observatório das Crises e Alternativas. CES, Lisboa [https://www.ces.uc.pt/ficheiros2/files/crisalt/Caderno%2315_Habitacaoentre%20crises_fev2021.pdf].

(9) IHRU (2018), Habitação; cem anos de políticas públicas em Portugal, 1918-2018.

[Cf. https://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/portal/pt/portal/100anoshabitacao/af_IHRU_Habitacao_Social.pdf].

117209141