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Ato Original
Jornal Oficial da República Portuguesa
Lei n.º 4-A/81, de 6 de maio
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Grandes opções do Plano para 1981-1984 e grandes opções do Plano para 1981
TEXTO
Lei n.º 4-A/81
de 6 de Maio
Grandes opções do Plano para 1981-1984 e grandes opções do plano para 1981
A Assembleia da República decreta, nos termos do n.º 1 do artigo 94.º, da alínea g) do artigo 164.º e do n.º 2 do artigo 169.º da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:
ARTIGO ÚNICO
1 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano a Médio Prazo (1981-1984).
2 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano Anual (1981).
3 - O texto anexo e seus apêndices informativos fazem parte integrante deste decreto.
Aprovada em 25 de Março de 1981.
O Presidente da Assembleia da República, Leonardo Eugénio Ramos Ribeiro de Almeida.
Promulgada em 28 de Abril de 1981.
Publique-se.
O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES. - O Primeiro-Ministro, Francisco José Pereira Pinto Balsemão.
ANEXOS
PARTE I
O quadro envolvente
CAPÍTULO 1.º
Economia internacional
1.1 - As transformações estruturais dos anos 70
1 - Os primeiros vinte e cinco anos do pós-guerra foram assinalados pelo ritmo rápido de expansão do produto, pelos avanços generalizados do progresso técnico e pelo elevado incremento das trocas internacionais, favorecido pela perda de confiança em políticas de proteccionismo económico e pela consequente realização de progressos substanciais na via da liberdade de comércio. A organização da produção foi baseada na facilidade de obtenção de matérias-primas e energia a baixo custo.
Em meados da década de 60, os economistas exprimiam o optimismo reinante, destacando um conjunto de aspectos que caracterizavam a evolução verificada: crescimento contínuo da produção e produtividade; maior intensidade em capital dos processos produtivos; estabilidade das taxas de lucro e das relações capital-produto; elevada correlação entre a taxa de investimento e a participação dos lucros no rendimento, e, finalmente, disparidade de país para país das taxas de crescimento do produto e das taxas de investimento, mas com estabilidade de situações em termos de cada país.
Durante todo este período, as políticas keynesianas surtiram efeitos muito positivos na regulação da economia; foi, pois, um período de optimismo, durante o qual a orientação do crescimento equilibrado foi feita pelo recurso a instrumentos de política monetária e orçamental, fundamentalmente.
Nos finais dos anos 60 começaram a aparecer os primeiros sinais de tensões sociais e políticas.
2 - O início dos anos 70 aparece marcado por acontecimentos importantes, tais como o abandono do sistema de taxas de câmbio fixas, a violenta subida de preços dos produtos de base e matérias-primas e o início da crise petrolífera. As políticas deflacionistas, surgidas como reacção a este conjunto de circunstâncias, conduziram ao eclodir de uma recessão acompanhada de inflação, que marcou a maior parte da década de 70. Apenas em 1976 se desenhou uma hesitante recuperação, que assumiu intensidade diferente de país para país, mas cujo carácter se revelou esporádico. O novo aumento de preços do petróleo ocorrido entre 1978 e 1979 veio repor a dificuldade dos processos de ajustamento, renovando as tensões inflacionistas.
Os indicadores do quadro seguinte mostram a situação vivida na década de 70. E o gráfico 1 denuncia o desvio negativo entre o crescimento efectivo e o crescimento tendencial que se seguiu, a partir de 1975, ao período de sinal contrário de 1967-1974.
QUADRO I
Indicadores macroeconómicos da zona OCDE
GRÁFICO 1
PIB - OCDE
Tal como se infere do quadro, o crescimento do PIB dos países da zona da OCDE entre 1969 e 1979 processou-se a uma taxa inferior (-1,4%) à do período 1959-1969. A comparação dos períodos supra-mencionados, no que se refere à taxa da inflação, permite verificar que a taxa média no período 1969-1979 foi quase três vezes superior à do período 1959-1969.
Um outro conjunto de dados que poderá explicar a clivagem registada na década de 70 é a comparação entre as previsões efectuadas para aquele período no início do ano de 1970 e os valores realmente verificados, no que concerne ao PIB, emprego e produtividade.
QUADRO II
Crescimento 1969-1979 - Projecção e resultados em sete grandes países da OCDE
(Taxa de variação média anual)
GRÁFICO 2
PIB - OCDE
GRÁFICO 3
COMÉRCIO MUNDIAL
Preços constantes
As projecções referidas foram elaboradas tomando por base as seguintes hipóteses:
a) Crescimento da produtividade, associado positivamente ao crescimento do investimento, ao progresso técnico e à qualificação e formação da mão-de-obra, pressupondo-se que estes factores agiriam com a mesma intensidade que na década de 60;
b) Reconhecimento do problema da inflação, mas partindo do princípio de que poderia ser contido dentro de certos limites. Através do recurso a políticas orçamentais e monetárias adequadas pensava-se poder assegurar a expansão efectiva da procura, adequando-a à oferta potencial;
c) Inexistência da saturação da procura. Do lado da oferta não se assinalavam obstáculos ao seu crescimento devidos a escassez de matérias-primas;
d) A ordem económica mundial continuaria a ser dominada pelos países industrializados de economia de mercado. O dólar continuaria a ser a moeda de reserva.
3 - A instabilidade económica é, pois, a característica principal da evolução na década de 70. A nova situação energética, provocando desequilíbrios sobre os preços, os rendimentos reais e a balança de pagamentos, aparece como a principal causa. De facto, a amplitude das variações de preços e o seu carácter persistente fizeram do factor petróleo a principal explicação da crise económica que se produziu. Há, no entanto, que reconhecer ter o choque petrolífero apenas despoletado uma crise que já se adivinhava. Mesmo na ausência dos condicionalismos introduzidos pelo aumento do preço do petróleo, a economia dos países industrializados teria verificado variações no produto, no emprego e na taxa de inflação, conquanto em menor grau. De facto, o que se verificou foi a sobreposição de diversos choques numa situação económica já de si vulnerável; a quadruplicação do preço do petróleo bruto entre finais de 1973 e finais de 1974 veio apenas tornar evidente, amplificando-a, uma persistente configuração para o desequilíbrio, cuja manifestação vinha a ser diferida a coberto do próprio processo de expansão.
Assim, já a partir da segunda metade da década de 60 se vinham verificando curtas, mas frequentes, paragens de crescimento nas principais economias industrializadas. A regulação económica tornou-se cada vez mais difícil, evidenciando-se vários desequilíbrios, entre os quais uma inflação a taxas crescentes. Tratava-se, contudo, de manifestações superficiais de transformações mais profundas, ainda hoje em curso, nas condições de produção e repartição, marcando a evolução para um novo ordenamento económico.
Ao nível da produção apontam-se como mutações estruturais mais importantes da década de 70 o menor crescimento da produtividade e a queda de rentabilidade, o aumento do endividamento dos agentes económicos e, como resultante, a diminuição da vivacidade do investimento.
Também a nível do modelo de consumo se verificaram alterações, com o surgimento de novas reivindicações sociais e culturais, que trouxeram consigo alterações na distribuição social do rendimento. Face a este conjunto de circunstâncias, o sistema revelou uma cada vez menor flexibilidade de adaptação, não obstante as diferentes políticas macroeconómicas aplicadas.
Em paralelo, produzem-se modificações no conjunto de regras que presidiam à regulação dos factores de interdependência à escala mundial: trocas, energia e capitais. De entre as causas mais importantes dessas modificações aponte-se:
A crise de hegemonia económica, expressa na ascensão da Europa Ocidental e do Japão, em simultâneo com a perda de competitividade da economia norte-americana;
O surgimento e a consolidação de uma nova lógica de divisão de trabalho ao nível internacional, com a fragmentação dos processos produtivos entre países industrializados e não industrializados;
O surgimento de agentes económicos privados de grande dimensão, operando no mercado internacional de bens e moeda, fora do controle do Estado, quer do país de origem quer do de implantação, introduzindo a nova lógica do capital supranacional;
O alargamento do fosso de desenvolvimento, com um número crescente de países a encaminhar-se para zonas críticas de pobreza e endividamento externo.
Reflectindo todo este conjunto de mutações, o sistema monetário internacional apresenta forte instabilidade - o afundamento do acordo de Bretton Woods, com a supressão da convertibilidade do dólar a partir de 1971 e o início da sua flutuação a partir de 1973. O sentimento de instabilidade crescente face ao padrão dólar leva à criação da serpente monetária (1972), cujos resultados foram pouco satisfatórios no que concerne à estabilidade, uma vez que pouco depois da sua criação várias moedas abandonaram o sistema.
Esta experiência, aliada à necessidade cada vez maior de garantir a estabilidade das taxas de câmbio, viria a dar origem à criação, já no fim da década, do Sistema Monetário Europeu (Março de 1979), cuja eficácia se torna ainda difícil analisar.
4 - Resumindo, a crise internacional de 1974/1975 sobreveio no contexto de uma expansão generalizada, em particular aos principais países industrializados, quando menos aparentes se tornavam as debilidades do sistema. Estava-se em plena recuperação da crise de 1970-1971, promovida pela adopção de uma atitude expansionista em matéria de políticas monetária e fiscal e pelo acréscimo de massa monetária decorrente dos crescentes défices dos Estados Unidos.
É neste contexto que, em 1973, se produzem três acontecimentos de alcance diferenciado:
O estrangulamento na oferta de bens alimentares, em resultado da desadaptação entre uma procura em expansão e uma oferta reduzida, por força das calamidades naturais e da anterior política de redução dos stocks mundiais;
Maiores dificuldades no acesso a matérias-primas industriais, em resultado do esgotamento da capacidade não utilizada e da inelasticidade quer da oferta quer da procura à variação de preços;
Uma atitude de negociação intransigente e concertada dos países produtores de petróleo face aos países industrializados.
A consequência de tal conjunção de acontecimentos expressou-se no aumento acelerado dos preços e na verificação de fenómenos de tipo especulativo.
Só que a origem e natureza dos acontecimentos era diversa. A evolução dos preços dos bens alimentares desacelerou com o retorno das condições favoráveis à produção. Por sua vez, os preços das matérias-primas industriais inflectiram em consonância com a actividade económica. Em contrapartida, as tendências altistas do preço do petróleo persistiram.
Deste modo, a actual crise internacional veio a incluir uma alteração adicional aos pilares que estruturaram o crescimento do pós-guerra, nos domínios da organização internacional das trocas e do movimento de capitais. Isto porque a reactivação da OPEP representou, por um lado, o fim do crescimento apoiado na disponibilidade de energia barata e, por outro, a fixação de preços à margem das regras em vigor no mercado internacional de produtos primários.
5 - Para lá de agravar as dificuldades estruturais do sistema, o aumento do preço do petróleo introduziu elementos adicionais de perturbação.
Para tanto, torna-se necessário separar duas diferentes dimensões dos seus efeitos imediatos: o efeito recessivo correspondente à quebra da procura interna e o efeito inflacionista introduzido pelo aumento dos custos de produção, por um lado, e o efeito de transferência, relacionado com a punção do rendimento dos países importadores de petróleo a favor dos países exportadores, por outro.
GRÁFICO 4
Preço do petróleo e matérias-primas
GRÁFICO 5
Balança de transacções correntes
O défice originado pelo aumento do preço do petróleo não só não é identicamente partilhado (porque há países que beneficiam de um aumento das exportações) como não é identicamente financiado. Para os países menos desenvolvidos resta a limitação das importações e o recurso à desvalorização como modo de reequilíbrio externo. Em contrapartida, os países industrializados têm procurado deslocar o défice para outros ou preservar a margem conferida pelo excedente já alcançado. A resultante final tende a ser depressiva e está expressa na desaceleração do comércio mundial e no reavivar de práticas, directas e indirectas, de proteccionismo.
Como consequência, o quadro económico internacional encontra-se hoje subordinado à busca de reequilíbrios externos através de acções não concertadas. Como efeitos imediatos deste quadro, deparam-se-nos o declínio na taxa de crescimento do comércio internacional, o agravamento da taxa de inflação, sem correspondente relançamento das expectativas dos agentes investidores. Adicionalmente, persistem os sintomas de instabilidade na ordem económica internacional, reflexo da ausência de um novo centro ordenador das diferentes formas de relacionamento internacional ou da reposição do anterior.
O aumento de 73% no preço do petróleo registado entre o 4.º trimestre de 1978 e o 4.º trimestre de 1979 veio repor todos os problemas atrás enunciados, trazendo eventualmente à economia mundial um novo período de estagnação.
1.2 - Uma perspectivação quantitativa do médio prazo
6 - A economia internacional, para cuja evolução a longo prazo se apontam as análises sintetizadas em apêndice a estas Grandes Opções, deverá crescer moderadamente nos anos mais próximos. Esta a tendência para a qual apontam todos os estudos previsionais disponíveis nas várias fontes habitualmente consideradas em termos de economia mundial - OCDE, CEE, Banco Mundial e ONU.
A amplitude e a duração das crises económicas conjunturais dois últimos anos levantam várias interrogações, ainda sem resposta. Procura-se actualmente apreender quais foram as determinantes estruturais das flutuações de conjuntura dos últimos anos, para, através de uma política concertada, se garantir uma retoma durável da economia num quadro menos inflacionista.
A experiência recente tem mostrado que os mesmos aspectos permanecem em cada período de crise, agravados e agravando-a, esbatendo-se enganadoramente nos períodos de recuperação.
A situação actual é, em larga medida, um resultado das alterações estruturais que se forem produzindo ao longo dos anos 70, de entre as quais a questão energética assume uma relevância muito particular, como ficou referido em 1.1. O período de 1981 a 1985 corresponderá a uma etapa de reajustamento estrutural, que viabilizará ou não um sistema económico reconfigurado em novas bases e cujos contornos são ainda dificilmente previsíveis.
Assim, não se torna fácil estabelecer quantitativamente previsões para o período que medeia entre 1981 e 1985. Fazê-lo com alguma segurança implicaria dispor de hipóteses de evolução em campos como sejam os preços da energia, as condições a oferecer pelo mercado de matérias-primas em geral e a evolução da concorrência internacional, com o posicionamento de novas potências industriais fora da OCDE.
Seria ainda necessário prever a forma como o sistema monetário internacional se irá adaptar às mutações e, designadamente, qual o papel que o ouro nele irá desempenhar.
Consequentemente, é muito precário reter previsões quantitativas para além do ano próximo; e mesmo estas são baseadas em hipóteses com alguma fragilidade, como se verá adiante, no capítulo 6.º, ao tratar-se da evolução da conjuntura mundial em 1980 e perspectivações para 1981.
7 - Não obstante as dificuldades a que se acabou de fazer referência, a OCDE fez um esforço no sentido de estabelecer cenários de evolução económica a médio prazo, pressupondo a verificação de diferentes hipóteses.
Assim, dois cenários se afiguram possíveis para o período de 1981-1985, situando-se ambos num quadro de crescimento moderado. Mais do que a quantificação, interessará reter destas duas alternativas as tendências de evolução, face aos anos anteriores.
QUADRO III
OCDE - Sete principais países (ver nota *)
(nota *) EUA, Japão, RFA, França, Reino Unido, Itália e Canadá.
As metas correspondentes ao cenário de crescimento mais rápido (veja a hipótese H(índice 1), no quadro III) parece não serem fáceis de atingir. De facto, por um lado, aquela hipótese implicaria que a percentagem do investimento privado (excluindo habitação) no PIB aumentasse 3% entre 1978 e 1985. Por outro lado, a taxa de crescimento global do produto para a zona da OCDE implicaria que nos Estados Unidos, Japão e Alemanha se atingisse praticamente uma situação de pleno emprego, o que poderá ser demasiado ambicioso. Em contrapartida, as tensões inflacionistas intensificar-se-iam, em particular na parte final do período, devido às políticas e que seria necessário pôr em prática.
O cenário de crescimento mais lento (veja a hipótese H(índice 2), no quadro III) parece poder considerar-se, nas circunstâncias actuais, a evolução mais favorável das economias da zona da OCDE. Nesta hipótese, o PIB cresceria anualmente um pouco menos que no caso do primeiro cenário - cerca de 1,25% menos. O nível de investimento necessário para suportar o cenário parece compatível não só com a tendência passada, mas com as reais possibilidades dos países. Pressupõe-se a hipótese de uma melhoria gradual dos termos de troca a favor da zona da OCDE e a manutenção do preço (real) do petróleo, isto é, uma estabilidade da relação entre o preço do petróleo e os preços dos produtos manufacturados exportados pelos países industrializados da OCDE. Este cenário permitiria o crescimento da economia num quadro de menores tensões inflacionistas.
Sendo o cenário de crescimento lento aquele que se revela mais provável de atingir no médio prazo, convém sublinhar alguns dos seus aspectos negativos.
Refiram-se os casos do emprego (a OCDE continuará a verificar taxas de desemprego elevadas); do comércio externo (aspecto a desenvolver no parágrafo seguinte) e da posição financeira externa (os pequenos países poderão não estar em situação de ver melhorar os seus défices correntes, podendo assistir-se mesmo a uma deterioração neste domínio).
8 - Em matéria de relações comerciais à escala mundial, as previsões disponíveis para o período de 1980-1985 apontam para:
Crescimento das exportações superior ao das importações no caso dos países industrializados e em vias de desenvolvimento não produtores de petróleo;
Crescimento das importações superior ao das exportações no caso dos países de economia centralizada;
Forte crescimento das importações relativamente às exportações no caso dos países produtores de petróleo. Contudo, o ritmo de crescimento da importação previsto para o período de 1980-1985 é marcadamente inferior ao verificado entre 1970 e 1980.
QUADRO IV
Taxas de crescimento anual das importações e exportações de bens e serviços
Informações divulgadas pela ONU deixam antever a possibilidade de o comércio mundial poder vir a ser restringido através de um reforço de medidas proteccionistas de natureza predominantemente não tarifária. Essa possibilidade é encarada na sequência dos défices das balanças de transacções correntes que deverão ocorrer nos países ocidentais mais desenvolvidos pelo menos até final de 1982.
GRÁFICO 6
Crescimento do PIB real na OCDE
CAPÍTULO 2.º
Portugal - Principais indicadores
A) Situação económica
A evolução económica portuguesa nas duas décadas anteriores a 1973 caracterizou-se por um desenvolvimento relativamente rápido, embora com o desequilíbrio de um crescimento acelerado do produto industrial e de uma quase estagnação do produto agrícola. Apesar de uma parte substancial do crescimento industrial poder ser explicada pela exportação, principalmente após a formação da EFTA, a balança comercial foi-se deteriorando progressivamente, como consequência, em parte, da falta de resposta do sector agrícola.
A emigração, que fez aumentar a produtividade por homem na agricultura sem aumentar a produção, permitiu, porém - através das remessas dos emigrantes -, colmatar os défices da balança comercial, pelo que a balança de transacções correntes com o exterior apresentou superavits consecutivos, que resultaram numa forte acumulação de reservas de ouro e divisas.
Em resultado da primeira crise do petróleo e das matérias-primas, em 1973-1974, sobreveio uma importante perda nas razões de troca do nosso país com o exterior, a qual, aliada a uma quebra nas exportações e na emigração, resultantes da crise internacional subsequente, veio originar défices importantes na balança de transacções correntes a partir de 1974. Aliás, a importante alteração registada a partir de 1974 na estrutura da repartição do rendimento em Portugal veio também contribuir para um agravamento nas importações.
O retorno de refugiados das ex-colónias, ao agravar as pressões sobre o mercado de trabalho, explicou, em parte, que a taxa de desemprego tenha atingido valores elevados. Também a inflação se agravou a partir de 1974, como consequência da já mencionada alta dos preços das matérias-primas e do substancial aumento dos custos salariais verificado a partir de 25 de Abril desse ano. Devido aos défices consecutivos na balança de pagamentos, as reservas em divisas esgotaram-se e parte das reservas de ouro ficou adstrita à garantia de empréstimos. Para lutar contra esse estado de coisas foi posta em prática uma política económica restritiva, visando estabilizar a economia e reduzir o défice externo. Principiando em 1977 e continuando em 1978 e 1979, esta política permitiu equilibrar as contas com o exterior, mas à custa da restrição da actividade económica em geral e do investimento em particular. Continuaram a registar-se situações preocupantes, quer quanto à inflação, quer quanto ao desemprego.
Na definição dos objectivos da política económica para 1980 foi dada prioridade à redução da inflação, ao aumento do poder de compra da população e ao relançamento do investimento, estando os resultados de acordo com as expectativas.
2.1 - Produto e despesa
Ritmos médios de crescimento do produto (PIB(índice cf)):
QUADRO V
QUADRO VI
Ritmos de crescimento do produto sectorial
QUADRO VII
Estrutura média do produto sectorial
O produto interno bruto sofreu duas evoluções distintas durante o período de 1969-1979. Com efeito, no 1.º quinquénio, a taxa de crescimento média anual situou-se pelos 7,8%, enquanto a partir de 1974 desacelerou para menos de 4%, mesmo assim só explicável pelo empolamento do sector da Administração Pública que desde então se verificou. Esta desaceleração, em grau maior ou menor comum a toda a Europa, resultou fundamentalmente da crise petrolífera de 1973-1974 e da consequente perda das razões de troca com o exterior, que, além do impacte negativo imediato, levou posteriormente, no período de 1977-1979, à necessidade de aplicar uma política económica mais restritiva, de modo a poder situar o défice da balança de transacções correntes em níveis financiáveis. A evolução global do PIB foi entretanto resultante de evoluções sectoriais diferentes. Assim, o sector da agricultura e pesca, que já tinha sofrido um decréscimo em 1968-4973, tomou a descer entre 1974-1979, com uma quebra anual de 2,3%, Se se considerar que durante este período a população cresceu substancialmente por virtude do regresso dos refugiados das ex-colónias e da redução da emigração, não é de admirar que o défice de bens alimentares venha constituindo, em termos acrescidos, um peso substancial na balança comercial, a juntar às importações de energia.
O sector secundário revelou também uma desaceleração importante (mais de 9% ao ano entre 1968-1973 para menos de 4% entre 1974-1979), por virtude da quebra da procura interna e, nomeadamente, do investimento, resultante da crise de 1974-1975 e das medidas restritivas tomadas a partir de 1977. Terá sido o terciário o sector menos afectado pela desaceleração geral do PIB, embora tenha alcançado também um menor crescimento em 1974-1979 (5,7% ao ano), comparado com o de 1968-1973 (9,1% ao ano). Em grande parte, esta evolução é resultante do crescimento do sector da Administração Pública, incluindo serviços de educação e saúde, por virtude do crescimento das despesas com o pessoal verificado no período.
A estrutura do PIB reflecte, naturalmente, estas evoluções, sendo patente na média do período de 1974-1979 o pouco peso do sector da agricultura e pesca (10% do total), não correspondendo à percentagem da população nele empregue (cerca de 30% do total) e revelador, portanto, de baixos níveis de produtividade. Também o sector da construção se apresenta com um peso reduzido no total (5,2%), tendo o sector de serviços aumentado significativamente o seu peso. Esta situação, de reforço do VAB do terciário no total do PIB, que corresponde à evolução normal das economias ao longo do seu processo de desenvolvimento, no nosso caso, terá sido consequência, sobretudo, de uma situação inesperada (aumento de peso das despesas da Administração Pública, nomeadamente com a reintegração de pessoal das ex-colónias).
Mais recentemente, em 1980, o produto interno bruto deverá ter crescido a um ritmo semelhante ao de 1979 e superior ao previsto no Plano para 1980 (cerca de 4%). Para este crescimento deverão ter contribuído os acréscimos da produção agrícola e pecuária e do sector da construção civil (após o decréscimo de 1979), este induzido pela recuperação do investimento. Também o sector das indústrias deverá ter registado alguma aceleração, apesar do menor crescimento das exportações e devido a certa reanimação do mercado interno. Do lado da procura terão sido as exportações, não obstante a desaceleração sofrida, e a formação bruta de capital fixo as componentes mais dinâmicas, com um crescimento que se estima em cerca de 8%, em termos reais. Os consumos privado e público deverão ter tido um crescimento moderado, embora o consumo privado apresente uma taxa de crescimento superior à de 1979, por efeito da desaceleração da inflação e do crescimento do rendimento disponível real das famílias.
Embora as estimativas da despesa interna justifiquem muitas reservas, poder-se-á concluir o seguinte da análise do quadro VIII:
a) O consumo privado terá aumentado substancialmente o seu peso no total da despesa interna a partir de 1974, o que resultou de uma alteração importante na distribuição dos rendimentos e do aumento da população, consequência do retorno dos desalojados das ex-colónias.
b) O consumo público, apesar do fim das operações da guerra colonial, não deverá ter diminuído o seu peso na despesa, por efeito do aumento dos gastos públicos.
c) O aumento do peso do consumo privado conduziu a uma maior proporção do défice da balança de bens e serviços, que atingiu 12,5% do PIB(índice pm) na média dos anos de 1974 a 1979. Este resultado explica-se em grande parte pela perda de razões de troca devida aos aumentos de preço do petróleo; verificando-se em 1979 e 1980 um défice de bens e serviços, sem importações de petróleo, próximo, em percentagem, do verificado no período de 1968-1973.
d) A formação bruta de capital fixo terá mantido desde 1968 a sua percentagem no total da despesa.
2.2 - Investimento
Ritmo médio de crescimento do FBCF:
... Percentagem
1968-1973 ... 10,9
1974-1979 ... 2,1
1968-1979 ... 3,6
1978-1979 ... -1,0
1979-1980 ... (ver nota a) 8,0
(nota a) Estimativa preliminar do DCP.
Taxa de investimento (FBCF, em percentagem do PTB(índice pm), preços correntes):
... Percentagem
1968-1973 ... 18,9
1974-1979 ... 19,6
1968-1979 ... 19,2
Peso do investimento na procura global (FBCF/C + G +I + Ex), preços correntes:
... Percentagem
1968-1973 ... 14,4
1974-1979 ... 14,6
1978-1980 ... 14,5
A evolução do investimento, tal como a do PIB, apresenta uma nítida desaceleração no período de 1974-1979 (crescimento de 2,1% ao ano), face ao período de 1968-1973 (crescimento de 10,9% ao ano). As razões desta evolução são, além daquelas que explicam a evolução do PIB, uma atitude generalizada de menos confiança por parte da classe empresarial, com fundamento na ambiguidade de certas regras de jogo do nosso sistema económico. A formação bruta de capital fixo deverá mesmo ter registado em 1979 um decréscimo em termos reais, o que se não verificava desde 1975. A taxa de investimento, em percentagem do BIP, medida a preços correntes, tem, contudo, mantido o seu nível (cerca de 20%), o que é resultante de os preços dos bens de equipamento terem evoluído a ritmo superior ao índice de preços do PIB, em virtude da sua elevada componente importada e da desvalorização do escudo.
QUADRO VIII
Despesa interna
QUADRO IX
GRÁFICO 7
Taxas de crescimento do PIB
GRÁFICO 8
Distribuição sectorial do produto
GRÁFICO 9
Taxa de crescimento da FBCF
FBCF/PIB
2.3 - Emprego
Nos últimos anos a situação no mercado de emprego revelou uma certa degradação em consequência da evolução da situação económica global e das incidências da instabilidade política, cujos efeitos dissuasores sobre a iniciativa empresarial e, portanto, sobre a oferta de novos postos de trabalho, cumpre reconhecer.
Com efeito, após 1974, Portugal viu a sua população aumentar substancialmente retorno de ex-colonos, redução da emigração) e essa população afluiu numa maior proporção ao mercado de trabalho (a taxa de actividade passa de 43% no 1.º semestre de 1974 para 45,5% no último semestre de 1979).
A actividade económica não foi capaz de absorver esse afluxo de trabalhadores (a evolução do emprego manteve-se mais ou menos estacionária) ou reduziu mesmo o número de postos de trabalho (como aconteceu no 2.º semestre de 1977 e 1.º semestre de 1978), e assim o problema do desemprego avolumou-se significativamente. Passou-se de uma situação de quase inexistência de desemprego no início da década de 70 (recorde-se que a parcela de desemprego que poderia existir era «exportada» para a Europa, via emigração) para taxas da ordem dos 8% (8,4% no 2.º semestre de 1978). Só em 1979 o emprego apresenta uma certa reanimação (cresce 1,7% no 1.º semestre e 2,6% no 2.º, relativamente a semestres homólogos). Essa reanimação continuou no ano de 1980.
QUADRO X
Evolução do emprego
Segundo elementos do INE, a população residente no nosso país terá tido em 1980 (1.º semestre) uma evolução positiva de cerca de 0,6%, correspondendo a um acréscimo em valor absoluto de 55000 indivíduos (ver nota 1). Mesmo assim, os elementos estatísticos mostram que terá havido uma corrente emigratória de cerca de 15000 pessoas (apenas nos três primeiros trimestres).
(nota 1) Em 1980 não se verifica já a anomalia constatada em 1979 de um acréscimo «artificial» de população residente para compatibilização de estimativas.
Em 1980 verifica-se, de acordo com o INE e na linha do que já vinha sucedendo nos anos anteriores, um maior afluxo ao mercado de trabalho (o acréscimo de população activa é de 1,6%), sobretudo da parte da população feminina, cuja taxa de actividade atinge 35%.
Relativamente ao volume total de emprego, continua em 1980, pelo menos no 1.º semestre, a evolução positiva já detectada no ano anterior (acréscimo de 2,3% entre o 1.º semestre deste ano e o semestre correspondente de 1979), embora se note um certo abrandamento em relação à evolução verificada na segunda metade de 1979 (+2,6%).
Esta evolução do emprego foi devida fundamentalmente ao acréscimo dos isolados e dos t. c. o. (+4,4%), os quais aumentam o seu peso dentro do total do emprego.
QUADRO XI
Emprego segundo o situação na profissão
A nível sectorial, o crescimento do emprego ficou a dever-se principalmente à construção (+14,5%), aos serviços de educação (+8,5%) e aos outros serviços (+8,9%). Há ainda a referir a indústria transformadora (+1,2%), que, no entanto, apresenta uma evolução menos favorável que em 1979, e o comércio, restaurantes e hotéis (+2,3%).
O emprego agrícola apresenta uma sensível diminuição (-1,3%), devida sobretudo à redução do número de familiares (-8,2%).
Atendendo a que o crescimento do emprego foi conseguido, sobretudo, à custa dos sectores secundário e terciário, a distribuição sectorial do emprego apresenta-se da seguinte forma:
QUADRO XII
Estrutura do emprego por sectores de actividade
Os índices de emprego do MT (ver nota 1) apresentam uma evolução menos favorável, mas não muito contraditória, revelando um crescimento de 1,2% entre Junho de 1980 e o período homólogo de 1979 (total sem agricultura e sem serviços públicos).
De acordo com o Inquérito Permanente ao Emprego, assistiu-se no 1.º semestre de 1980 a uma redução do desemprego, dado que o crescimento dos postos de trabalho excedeu o saldo líquido de entradas e saídas no mercado de trabalho. O número total de desempregados passa para 320000, correspondendo a uma taxa de desemprego de 7,6%. Desse número, cerca de 53% procuravam primeiro emprego, o que mostra uma ligeira redução em termos relativos desta parcela do desemprego. Este facto está ligado a uma certa melhoria do desemprego juvenil.
(nota 1) MT = Ministério do Trabalho.
QUADRO XIII
Decomposição do desemprego
Com efeito, a taxa de desemprego juvenil apresenta uma certa redução (passa de 18,4% no 1.º semestre de 1979 para 16,7% no 1.º semestre de 1980), embora no conjunto do desemprego a parcela dos jovens desempregados continue em níveis bastante elevados:
QUADRO XIV
Em percentagem do total do desemprego
É também de salientar o agravamento da parcela de desemprego feminino, verificando-se em 1980 que do total de desempregados 68% são mulheres:
QUADRO XV
Percentagem do total do desemprego
QUADRO XVI
Taxas de desemprego
Relativamente às inscrições de desempregados na DSE do Ministério do Trabalho, verifica-se uma diminuição no ano de 1980. No entanto, essa desaceleração é, em parte, artificial dado se ter procedido a uma actualização de ficheiros desse serviço. Mesmo assim, e trabalhando com os dados corrigidos, em Junho de 1980 relativamente ao mês homólogo do ano anterior, o decréscimo de inscrições é de 1,1% e os elementos provisórios relativos aos meses seguintes revelam a continuação desse decréscimo.
Também os dados relativos a ofertas de emprego revelam influências exógenas de uma intensa campanha de recolha de ofertas de emprego junto dos empresários, pelo que há que interpretar com cautela a melhoria do ratio procura/oferta, que passa de 44,5% em Junho de 1979 para 27,5% em Junho de 1980.
Igualmente os candidatos a subsídios de desemprego apresentam um decréscimo importante em Junho deste ano (-8,6%) relativamente ao mesmo mês do ano anterior.
QUADRO XVII
Indicadores do mercado de emprego
QUADRO XVIII
População activa com profissão por ramos de actividade
QUADRO XIX
Movimento no mercado de emprego
GRÁFICO 10
Emprego por actividades
GRÁFICO 11
Taxa de desemprego
2.4 - Repartição do rendimento e salários
Após forte crescimento do peso da massa salarial (ver nota 1) no rendimento nacional que terá ocorrido nos anos de 1975 e 1976, iniciou-se uma fase de decréscimo desse ratio, que atingiu, em 1979, o valor de 50%. As estimativas apontam para uma recuperação do mesmo em 1980, para um nível próximo do de 1974.
(nota 1) Refere-se a ordenados e salários e outros pagamentos ao pessoal, incluindo pessoal civil do sector público e forças armadas e excluindo contribuições patronais para a segurança social.
QUADRO XX
Evolução de alguns indicadores da repartição do rendimento
Pela análise do quadro XXI transparece o aumento progressivo de importância das rubricas «Rendimento da empresa e propriedade dos particulares», «Transferência das sociedades para os particulares» e «Poupança das sociedades» no rendimento nacional, que, no seu conjunto, terão passado de 31%, em 1976 para 44,1% em 1979. Em 1980, pelo contrário, espera-se a sua diminuição para cerca de 41,5%.
QUADRO XXI
Distribuição do rendimento nacional
Importa, em todo o caso, reconhecer a precariedade da nossa base de análise, uma vez que o cálculo do peso daquelas três rubricas no rendimento nacional é feito por diferença, não havendo estimativas autónomas de qualquer delas.
A fim de tentar uma explicação para a evolução da repartição funcional do rendimento, pode observar-se o quadro XXII, tendo em consideração que a taxa de crescimento da parte da massa salarial no rendimento nacional é aproximadamente igual à taxa de crescimento do salário médio real mais a taxa de crescimento dos preços no consumidor menos a taxa de crescimento da produtividade média do trabalho (em volume) menos a taxa de crescimento dos preços implícitos no PIBcf.
QUADRO XXII
Factores explicativos da evolução da repartição funcional do rendimento
(Taxas de varolização anual)
Deste modo, parece concluir-se que a diminuição da parte da massa salarial no rendimento nacional desde 1976 até 1979 se ficou a dever fundamentalmente ao efeito congregado da manutenção do salário real em 1976 e da sua diminuição sucessiva até 1979 com o aumento da produtividade média do trabalho, uma vez que foi diminuto o diferencial entre a variação dos preços no consumidor e a dos preços implícitos no PIBcf.
Em 1980 o aumento do peso da massa salarial no rendimento nacional terá sido devido a um aumento do salário real (3,8%) e ao facto de o aumento dos preços implícitos no PIBcf ter sido inferior au aumento dos preços no consumidor (fenómeno relacionado com a deterioração dos termos de troca ocorrida este ano).
Passando a apreciar a evolução do rendimento disponível e a sua aplicação em consumo e poupança (quadro XXIII), observa-se que o rendimento disponível dos particulares e empresas cresceu em 1977 a um ritmo idêntico ao do rendimento nacional, registando, a partir deste ano, um crescimento superior devido principalmente, nos anos de 1978 e 1979, ao forte crescimento das transferências externas (fundamentalmente remessas de emigrantes). Em 1980 o rendimento disponível dos particulares e empresas crescerá provavelmente a um ritmo (18,9%) idêntico ao do rendimento nacional, devido ao abrandamento do crescimento das transferências externas e ao incremento do ritmo de crescimento dos impostos directos, compensados, no entanto, por um acentuado crescimento das transferências do sector público.
O consumo privado cresceu, em termos nominais, desde 1977 a 1979, sempre a um ritmo inferior ao do rendimento disponível dos particulares e empresas, o que veio a traduzir-se num continuado aumento da taxa de poupança para o conjunto destes agentes económicos, mais do que duplicando em 1979 o valor de 1976 (respectivamente 22,8% e 10,5%). Em 1980 o consumo privado deverá crescer, em termos nominais, a um ritmo (21,4%) superior ao do rendimento disponível, dando assim lugar a uma ligeira diminuição da taxa de poupança dos particulares e empresas (passando de 22,8% em 1979 para 21,1% em 1980).
QUADRO XXIII
Rendimento disponível dos particulares e das empresas
GRÁFICO 12
Evolução da repartição funcional do rendimento (ver nota a) do salário real e da produtividade média do trabalho (em volume) (ver nota b)
(nota a) Inclui contribuições patronais para a segurança social.
(nota b) PIB/TCO.
GRÁFICO 13
Custos unitários
2.5 - Inflação
Os altos níveis de inflação em que País tem vivido nos últimos anos são o reflexo de um entrelaçar de factores diversos, quer de tipo estrutural, quer de tipo conjuntural.
De facto, a nossa inflação é explicada pela inadequação da oferta interna, com particular relevância no sector primário, pela falta de transparência e pelos estrangulamentos revelados em vários dos nossos circuitos de comercialização, pelas transformações estruturais, ocorridas nos últimos anos, na economia portuguesa, pela quebra de produtividade conjugada com aumentos nos custos de produção (em 1975), pela elevação das taxas de juro, pela desvalorização cambial e pelo agravamento dos preços internacionais.
É, pois, este conjunto de factores que explica que Portugal, no quadro dos países membros da OCDE, venha apresentando das mais elevadas taxas de inflação, cuja evolução, tomando como base o índice de preços no consumidor - IPC, foi a seguinte:
QUADRO XXIV
QUADRO XXV
No mesmo período, a OCDE revelava os seguintes valores
Analisando o comportamento das várias componentes do IPC ao longo destes últimos anos, verifica-se o seguinte:
QUADRO XXVI
Observa-se, assim, que o grupo da alimentação e bebidas apresenta sempre, salvo em 1980, taxas de inflação superiores às médias anuais, constituindo afinal, considerando o seu elevado peso relativo no total, um factor influente no andamento geral dos preços. O menor crescimento dos preços daquele grupo em 1980 é explicado pelo ano agrícola particularmente favorável.
Valerá a pena lembrar que o actual IPC assenta num inquérito, realizado em 1973-1974, às despesas das famílias, pelo qual as despesas com alimentação e bebidas pesam 56,6% no total, com exclusão da habitação.
A importância relativa dos restantes grupos é, neste total, a seguinte:
... Percentagem
Vestuário e calçado ... 10,7
Despesas de habitação ... 12,1
Diversos ... 20,6
Torna-se assim claro que o andamento dos preços no grupo da alimentação e bebidas assume a maior importância, pelas enormes repercussões - reais e psicológicas - na determinação do ritmo geral da inflação.
Neste sentido, e tentando moderar o ritmo da alta de preços na alimentação e bebidas, têm sido subsidiados os preços de um conjunto de bens essenciais, em relação aos quais se procurou garantir uma certa estabilidade dos preços.
Parece importante sublinhar que a política económica aplicada privilegiou, no período de 1977 a 1979, a redução do nosso elevado défice externo. Neste sentido, as várias medidas tomadas implicavam efeitos divergentes no evoluir das tensões inflacionistas, pois que umas actuariam favoravelmente, enquanto outras exerceriam efeitos desfavoráveis.
De facto, actuariam de forma positiva, numa perspectiva anti-inflacionista, as limitações ao aumento da massa salarial, as limitações da base monetária, do crédito e das despesas públicas. Ao invés, actuariam negativamente os aumentos das taxas de juro, a desvalorização cambial e, em parte, a fiscalidade.
A esta divergência de efeitos haveria ainda que juntar os efeitos empoladores da auto-sustentação do processo inflacionista.
De referir também que se manteve um sistema bastante generalizado de controle administrativo dos preços, que em Fevereiro de 1977, pela publicação do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, sofreu algumas alterações em relação ao diploma base inicial (Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho). Assim, a Administração procurou garantir que as altas de preços repercutiriam apenas as altas efectivamente verificadas nos custos.
Ao longo do ano de 1980 o ritmo de acréscimo dos preços desacelerou com nitidez. Tendo sido definido pelo Governo como objectivo, em termos de inflação, um crescimento não superior a 20%, veio a registar-se um aumento médio, relativamente a 1979, de 16,6%, o que é particularmente significativo num período de tensões inflacionistas, agravadas no plano internacional, e representou um progresso de 7,6 pontos relativamente à evolução verificada entre 1978 e 1979.
Os principais instrumentos utilizados no decurso de 1980 para contenção da alta de preços foram:
a) Política cambial (revalorização do escudo e redução do ritmo mensal da sua depreciação);
b) Política de preços (combate à especulação e aplicação de uma rigorosa política de acompanhamento administrativo do processo de formação dos preços);
c) Política de rendimentos (exigindo fundamentação económico-financeira aos parceiros sociais na discussão dos aumentos salariais).
Embora com efeitos positivos, fundamentalmente a médio prazo, procurou-se ao mesmo tempo, através da dinamização do investimento produtivo, criar condições para a progressiva eliminação de algumas das causas estruturais explicativas da nossa inflação.
GRÁFICO 14
IPC - Evolução mensal
GRÁFICO 15
Inflação
2.6 - Balança de transacções correntes
A balança de transacções correntes vem apresentando saldos negativos desde 1974: o elevado aumento dos preços das ramas petrolíferas, as perturbações no aparelho produtivo, a quebra nas receitas do turismo e a quase estagnação das remessas dos emigrantes foram os principais factores que determinaram a inversão do sinal do saldo da BTC.
No entanto, a partir de 1978 verificaram-se melhorias sensíveis na BTC, passando o défice de 1,5 biliões de dólares em 1977 para cerca de 800 milhões em 1978. Em 1979 quase se anula o défice da BTC (apenas 34 milhões), levando, por certo, longe de mais aquela política de estabilização.
A melhoria assim verificada explica-se essencialmente pelo comportamento mais favorável das exportações de mercadorias, que cresceram em volume a uma taxa média de cerca de 18% no período de 1977 a 1979, e pela melhoria da balança de serviços e rendimentos. Nesta balança refira-se o crescimento acentuado das remessas de emigrantes, que evoluíram em dólares e no período de 1977 a 1979 a uma taxa média de 44%, reflectindo, em parte, a transferência para Portugal de poupanças acumuladas em anos anteriores e retidas até então nos países de trabalho.
As receitas do turismo evidenciam também um crescimento acentuado, evoluindo em dólares a uma taxa média anual superior a 50% no período de 1977 a 1979.
Os rendimentos de capitais têm-se agravado em resultado do acréscimo da dívida externa portuguesa.
O comportamento mais favorável das exportações de mercadorias no período de 1977 a 1979 foi possível devido, entre outras razões, à situação económica dos nossos principais clientes, à substituição do mercado interno (porque em relativa contracção) pelo externo e à competitividade externa dos nossos produtos.
A evolução da competitividade externa da indústria, analisada através do indicador «custos relativos da mão-de-obra» (em dólares), caracterizou-se por uma deterioração nos anos de 1974 e 1975, em resultado dos acentuados aumentos salariais, e pelo abrandamento, ou mesmo quebra (em 1975), da produtividade média do trabalho. A partir de 1976, e como reflexo das medidas de contenção salarial, do aumento da produtividade e da desvalorização do escudo, registou-se uma progressiva melhoria, que em 1979 apresentava, em relação a todos os países da CEE, Espanha e Grécia, níveis de competitividade mais favoráveis do que em 1973.
A evolução das exportações de mercadorias tem determinado algumas alterações na sua estrutura, tanto em termos de sectores, como de zonas de destino.
Em termos de sectores, e comparando estruturas no princípio e no final da década de 1970, denota-se a manutenção e reforço do sector tradicional de têxteis e calçado e a grande quebra do sector tradicional de produtos agrícolas e alimentares; o sector de equipamento de transporte começa a ter uma pequena relevância.
Em termos de zona de destino, a CEE vê bem reforçada a sua posição como nosso principal cliente e a EFTA mantém a sua parte. Os novos países de expressão oficial em língua portuguesa baixam substancialmente de posição, em resultado da quebra de laços (ainda só parcialmente retomados) resultante da descolonização, e os EUA também baixam a sua parte. Os países de economia planificada começam a assumir alguma, mas pequena, importância, decorrente do alargamento de relações económicas operado em Portugal após 1974.
O recurso ao crédito externo, seja pelas autoridades governamentais e monetárias, seja por empresas privadas e públicas, em grande parte decidido ou incentivado por razões que se prendem com o financiamento do desequilíbrio da balança de transacções correntes, tem resultado num agravamento da dívida externa portuguesa.
QUADRO XXVII
Dívida externa portuguesa
(Fim de periodo)
Prevê-se que em 1980 a BTC venha a apresentar um défice da ordem dos 1040 milhões de dólares. Este valor representa um agravamento em relação ao ano transacto e uma inflexão da tendência de melhoria progressiva que se vinha verificando desde que o défice em 1977 tinha atingido 1,5 biliões de dólares (em 1978 o défice diminuiu para cerca de 826 milhões e em 1979 rondou os 34 milhões).
O défice mais elevado no saldo das transacções correntes deverá ser explicado pelo agravamento da balança comercial e por uma pequena redução no saldo dos serviços e rendimentos. A melhoria das transferências unilaterais não será suficiente para compensar o citado agravamento.
Verificou-se um agravamento da balança comercial, determinado, em grande parte, pelo ritmo de crescimento da actividade económica e reposição de níveis de stocks e pelo substancial encarecimento do petróleo e inflação internacional.
Para além disso, as exportações registaram quebra no ritmo de crescimento. Esta quebra na evolução da procura externa traduz a crise por que passam a economia internacional e os nossos principais parceiros comerciais, resultante, basicamente, do menor ritmo de crescimento consequente do elevado encarecimento dos preços da energia.
Ter-se-á verificado, por outro lado, uma deterioração dos nossos termos de troca, explicada pelo aumento do preço do petróleo.
Refira-se que a taxa de depreciação efectiva do escudo se deverá situar a um nível de cerca de 3,7%, quando em 1979 foi superior a 17%.
No respeitante à balança de serviços e rendimentos, refira-se o comportamento previsto para o turismo e para os rendimentos de capitais. Quanto ao primeiro, estima-se uma evolução favorável das receitas, que deverá rondar os 25% em relação ao ano anterior. Quanto aos rendimentos de capitais, prevê-se um agravamento, em relação ao ano transacto, em cerca de 150 milhões de dólares, resultante do acréscimo da dívida externa portuguesa.
No que se refere ao saldo das transferências unilaterais, as previsões apontam para um valor de cerca de 2,9 biliões de dólares, o que apresenta um acréscimo de cerca de 17% em relação ao ano anterior. O rendimento disponível dos particulares dos países onde reside uma grande parte dos emigrantes portugueses deverá ter um aumento próximo do acréscimo citado e, portanto, deverá ser fundamentalmente este o factor explicativo do comportamento previsto para as remessas.
QUADRO XXVIII
Balança de transacções correntes
(Preços correntes)
GRÁFICO 16
Balança de transacções correntes
GRÁFICO 17
Competitividade externa portuguesa
QUADRO XXIX
Estrutura das exportações
(Por sectores)
QUADRO XXX
Estrutura das exportações
(Por destino)
GRÁFICO 18
Concentração das exportações portuguesas
GRÁFICO 19
Concentração das importações portuguesas
GRÁFICO 20
Importações e exportações de mercadorias (s/diamantes)
GRÁFICO 21
Taxa de cobertura das importações pelas exportações (%)
2.7 - Finanças públicas e dívida pública
A evolução da política orçamental no período de 1977 a 1979 teve um carácter nitidamente expansionista, tendo em vista compensar a quebra nas exportações e no investimento, aumentando o consumo público e evitando, deste modo, uma diminuição acentuada na actividade produtiva e no emprego.
Daí que não tenham sido alcançados os objectivos, claramente enunciados, da procura do equilíbrio do orçamento corrente, de manutenção do volume do consumo público e de limitação do recurso ao crédito junto do sistema bancário.
O défice corrente do sector público administrativo aumentou o seu peso, relativamente à despesa interna, de 2% em 1977 para cerca de 4% em 1979, ao mesmo tempo que o défice total, depois de um agravamento em 1978, em que atingiu os 11,4%, decresceu para o nível dos 10% no último ano.
A evolução do défice corrente, face às naturais limitações impostas pelos meios de financiamento disponíveis, acarretou, por seu turno, uma menor disponibilidade de verbas para investimento, o que pode ser evidenciado pela perda de peso das despesas de capital face ao défice global, as quais, depois de representarem 83% das necessidades de financiamento total do sector público, se reduziram para 74% em 1977 e 48%, tanto em 1978 como em 1979.
Para tais resultados concorre, como é sabido, essencialmente o Orçamento Geral do Estado, cujos défices têm sido em parte, embora reduzida, compensados pelos excedentes correntes nos restantes subsectores.
As rubricas «Subsídios» e «Juros da dívida pública» são aquelas que maior expansão têm apresentado no âmbito do orçamento corrente. Assim, os subsídios, depois de em 1975 representarem 7% dos dispêndios correntes totais, atingiam 11,6% em 1977 e 13% e 15,4% nos anos seguintes.
QUADRO XXXI
Sector público administrativo
(Indicadores orçamentais)
GRÁFICO 22
Evolução da dívida pública
Os juros da dívida pública, por seu turno, passaram de 6% da despesa corrente em 1977 para 9,4% em 1979; paralelamente, o serviço da dívida, onde se incluem as amortizações e os juros e outros encargos, passou a representar cerca de 4% do PIBpm, depois de em 1977 se situar nos 2% e em 1975 pouco ultrapassar 1% do produto.
Perante tal evolução, os acréscimos de receitas, nomeadamente de carácter fiscal, não se mostraram suficientes para acompanhar o ritmo de crescimento dos dispêndios correntes, apresentando uma «taxa de cobertura» de 93% em 1977 e de 88% em 1979.
O nível de fiscalidade em Portugal, medido pelo peso das receitas fiscais em sentido lato, isto é, nelas incluindo as contribuições para a segurança social, relativamente ao produto interno bruto a preços de mercado, cresceu moderadamente no período, passando de 24% em 1975 para 26% em 1977-1978 e baixando um ponto em 1979.
Nos anos em análise foram várias as medidas de agravamento e desagravamento fiscal realizadas. Os seus efeitos sobre a distribuição do rendimento e a melhoria da justiça tributária foram por vezes contraditórios, face à predominância dada ao objectivo financeiro de aumento da receita, subjacente a muitas dessas alterações.
Durante o período mantiveram-se as anomalias decorrentes da cedularização do sistema fiscal, da actualização insuficiente dos escalões de rendimento de alguns impostos para fazer face aos efeitos da inflação, ao mesmo tempo que se tornavam mais graves os fenómenos de evasão e fraude fiscais, que se calcula representarem 25% a 30% da receita fiscal potencial. De um modo geral a tendência foi para o acentuar, se bem que moderado, da predominância da tributação directa, o que poderá permitir uma distribuição mais equitativa da carga fiscal, de acordo com o princípio da capacidade de pagamento.
GRÁFICO 23
Peso da dívida pública no produto
GRÁFICO 24
Reservas internacionais(ver nota *)/Dívida externa
(nota *) Reservas de ouro avaliadas aos preços correntes do mercado Londres.
A exiguidade das receitas correntes face ao montante dos dispêndios a efectuar tem obrigado a um recurso crescente ao crédito bancário e à emissão de empréstimos (internos e externos) por parte do sector público.
Não obstante as restrições impostas pela já mencionada política de estabilização, o crédito interno ao sector público (líquido dos depósitos do Tesouro) representou, em 1977, 17,5% do crédito total distribuído, chegando a atingir 23% em 1979.
O recurso à emissão de empréstimos internos tem sido considerado por parte dos agentes económicos, tradicionalmente «excedentários», como uma forma de aplicação das suas poupanças, pouco atractiva, não ultrapassando a subscrição de títulos do Tesouro por parte dos particulares e empresas os 3,5% dos empréstimos internos emitidos em 1977 e cerca de 6% em 1979, sendo o restante colocado junto das instituições bancárias.
A dívida externa, por seu turno, após o aumento verificado em 1978, em que representou 33% da dívida global, apresentou em 1979 um abrandamento, ao mesmo tempo que a dívida externa directa se mantém em cerca de 22% da dívida directa total.
A incidência da dívida pública no PIB(índice pm) aumentou no período de 1977 a 1979, passando dos 45% para 52%, ao mesmo tempo que a dívida total representava, em 1977, 40% das disponibilidades líquidas em ouro e divisas sobre o exterior, 42% em 1978 e 19% em 1979, em resultado da evolução favorável da nossa balança de pagamentos.
Com a política orçamental e fiscal para 1980 pretendeu-se, em conjugação com a política monetária e de rendimentos e preços, assegurar uma melhoria na distribuição do rendimento e, paralelamente, impulsionar o investimento.
Assim, a política orçamental prosseguida procurou restringir, em termos reais, o défice corrente.
Estimativas de execução, elaboradas pelo Ministério das Finanças e do Plano, indicam ser possível que no final do ano, e para a globalidade do sector público administrativo, o défice corrente se situe em 41 milhões de contos, sensivelmente idêntico à previsão inicial. Tal evolução representará um acréscimo, em termos nominais, de cerca de 8% face ao valor executado no ano anterior, ao mesmo tempo que o peso do défice das contas correntes na despesa interna passará de 3,8% para 3,3%.
O saldo global cifrar-se-á, segundo a mesma previsão, em -130,2 milhões de contos, situando-se, portanto, o peso de incidência do défice no produto interno bruto um pouco acima dos 10%.
A evolução esperada para o saldo das contas públicas permite prever um agravamento do recurso ao crédito bancário interno, dado que, e de acordo com os dados disponíveis até Agosto, a entrada de fundos via subscrição directa da dívida pública pelos particulares e instituições não financeiras se situava em cerca de 5 milhões de contos, materializado sobretudo em obrigações do Tesouro, montante relativamente semelhante ao das saídas efectuadas para amortização da dívida pública.
Até ao final do 1.º semestre de 1980 as operações relativas à execução orçamental não tinham assim acarretado alterações substanciais na situação da dívida pública, pois que, e muito embora os elementos disponíveis evidenciem uma quebra de 158,6 milhões de contos na dívida directa, tal resultou da amortização de 164,3 milhões de contos de títulos da dívida pública na posse do Banco de Portugal, por contrapartida da revalorização das reservas de ouro.
Em consequência, e em termos de estrutura, o valor da dívida externa, directa e garantida, passou a representar proporção mais elevada da dívida pública total (44%), ao mesmo tempo que se reduziu de forma significativa o peso da dívida no produto interno bruto, dos 52% verificados no final de 1979 para 30% (1.º semestre de 1980).
QUADRO XXXII
Contas nacionais do sector público administrativo
GRÁFICO 25
Peso do deficit orçamental no produto
GRÁFICO 26
Evolução das receitas e despesas públicas
GRÁFICO 27
Nível de fiscalidade
QUADRO XXXIII
Dívida pública
2.8 - Moeda e crédito
No momento em que o presente texto é elaborado não se conhecem os números relativos ao final de 1980, pelo que a presente análise tem de ser parca e condicional à evolução final naquele ano. O crédito interno em 1980 deverá ter-se expandido a taxa apreciavelmente superior à de 1979, com destaque para o crédito líquido ao sector público administrativo (ver mapas a seguir).
Em termos estruturais não se verificaram alterações na distribuição sectorial do crédito, continuando a ter um peso preponderante o montante absorvido pela indústria transformadora, que, tal como em Agosto de 1979, representa cerca de 42% do crédito à produção.
A parcela de crédito bonificado mobilizado pelos particulares para a compra de habitação própria representava no final do 3.º trimestre de 1980 cerca de 32% do total do crédito preferencial.
A exemplo da sua tradicional vocação, continuam a ser os bancos comerciais a financiar a quase totalidade do crédito de curto prazo (88%). Em matéria de crédito a médio e longo prazo são os bancos de poupança e investimento os principais responsáveis por este tipo de crédito (cerca de 76%).
A procura da moeda e quase moeda registou também uma expansão apreciável, na sequência do que vinha a suceder em 1979. Esta expansão deverá ser suficiente para mais do que compensar a expansão do crédito interno, de tal forma que é previsível um saldo positivo para a balança de operações não monetárias. Isto é, o sistema bancário deverá ter voltado a acumular disponibilidades líquidas sobre o exterior em 1980, embora em volume inferior ao registado em 1979.
Os meios imediatos de pagamento registaram grande aceleração do seu crescimento em fins de 1979, que se manteve nos primeiros meses de 1980.
A procura de depósitos a prazo de residentes deverá ter-se expandido rapidamente, a ritmo semelhante ao de 1979. Os depósitos de emigrantes apontam para uma certa desaceleração no seu crescimento médio, aliás compreensível, tendo presente o elevado crescimento verificado em 1979.
As boas condições oferecidas a este tipo de depósitos explicam o seu continuado crescimento.
Os depósitos a prazo mantém-se praticamente como o único veículo de poupança para a generalidade dos residentes nacionais, o que poderá explicar o seu rápido crescimento.
Com vista a conseguir-se um controle mais eficiente da situação monetária, foram introduzidos em fins de 1980 os bilhetes do Tesouro.
QUADRO XXXIV
Síntese da situação monetária
QUADRO XXXV
Distribuição sectorial do crédito
Saldos em fim de mês
QUADRO XXXVI
Estrutura do crédito interno
GRÁFICO 28
Evolução dos factores de criação de meios de pagamento
2.9 - Financiamento da economia
A taxa de poupança global na final de 1980 rondou os 25% do PIB, apresentando um acréscimo de 3 pontos em relação a 1979.
O aumento da poupança em relação ao PIB(índice pm) foi conseguido, sobretudo, através de um maior recurso ao exterior (cerca de 52 milhões de contos).
Espera-se que em 1980 o défice corrente do conjunto do sector público administrativo tenha reduzido o seu crescimento, apresentando uma necessidade de financiamento de 41 milhões de contos.
O total do investimento em 1980 rondará os 293 milhões de contos, apresentando em termos reais um acréscimo positivo, contrariamente ao que havia verificado em 1979.
Em termos de equilíbrio financeiro as necessidades de financiamento do sector público serão cobertas pelas poupanças dos outros agentes (nomeadamente particulares) e pelo recurso ao exterior em 45% e 55%, respectivamente.
O investimento do sector produtivo atingirá os 247,3 milhões de contos, cerca de 82% do investimento realizado, diminuindo a sua participação no total de 2 pontos comparativamente a 1979.
A taxa de poupança dos particulares e empresas, calculada em relação ao PIB, apresenta-se idêntica a 1979.
QUADRO XXXVII
Quadro do financiamento da economia
2.10 - Energia
Nos quadros XXXVIII e XXXIX juntos apresentam-se os balanços energéticos nacionais em 1970 e 1979.
A estrutura do consumo final de energia pouco variou na década, notando-se sempre o predomínio da indústria (43,0% a 47,6%), seguida dos transportes (30,9% a 27,3%). O sector residencial-comercial mantém uma participação baixa (21,4% a 19,0%) relativamente ao que sucede noutros países, onde há maiores necessidades de aquecimento.
O consumo de energia final cresceu na década à taxa média anual, cumulativamente, de 5,0%. A sua capitação cresceu a 4,0% mas manteve em 1979 um valor muito inferior ao da média dos países da CEE (2,85 tep/hab). Tanto uma como a outra cresceram mais fortemente do que o PIB, sendo de 1,04 e 0,83 as respectivas elasticidades.
Observando a composição da energia primária utilizada, verifica-se uma crescente dependência do petróleo e, em consequência, de fontes energéticas externas (77,0% em 1970 e 82,8% em 1979). Os únicos recursos nacionais aproveitados foram: a hidroelectricidade (8,5% em 1970 e 9,8% em 1979), as lenhas (10,8% em 1970 e 6,3% em 1979) e o carvão (3,8% em 1970 e 1,0% em 1979). Também se nota que apenas utilizamos substancialmente duas fontes de energia de entre as quatro mais importantes no Mundo: petróleo, carvão, gás natural e hidroelectricidade.
Esta situação levou a termos sentido fortemente o impacte dos choques petrolíferos ocorridos em 1973-1974 e 1978-1979, que provocaram a sextuplicação do preço das ramas de petróleo. Os correspondentes aumentos da factura petrolífera produziram efeitos no nível das contas com o exterior, contribuindo crescentemente para os respectivos défices (veja quadro XL).
QUADRO XXXVIII
Balanços energéticos simplificados
Estrutura da oferta
QUADRO XXXIX
Balanços energéticos simplificados
Estrutura da procura
A posição do sector energético na economia nacional é ilustrada por algumas grandezas apresentadas no quadro XLI.
Verifica-se que, quanto ao PIB, a sua participação é sempre diminuta (3,9%), bem como o nível de emprego (1,0%). Em contrapartida a FBCF (12,6%) e o peso na balança comercial (-50,0%) são significativos.
Sobretudo desde o segundo choque petrolífero, em 1978-1979, a problemática energética tomou uma nova feição, que projecta o seu impacto para além dos referidos aumentos de preço e correspondentes efeitos induzidos na economia portuguesa, em particular na balança de pagamentos. Trata-se da intenção, claramente expressa e já praticada pelos países exportadores, de limitarem a produção de petróleo bruto em função da necessidade interna de desenvolvimento e do equilíbrio económico. E também se está desenhando uma orientação tendencial de atribuir prioridade nas exportações de petróleo aos países do Terceiro Mundo.
Assim, os países importadores, entre os quais Portugal, terão muito provavelmente de enfrentar crescentes riscos de disrupção do abastecimento internacional de petróleo. E, por outros motivos, a recente guerra no Médio Oriente, se se prolongar para além de 1980, vem tornar essas ameaças imediatas.
Este agravamento conjuntural de uma situação, já de si extremamente grave, faz ainda mais evidente a necessidade de, numa óptica prospectiva de médio e longo prazo, implementar alterações estruturais profundas no nosso sistema energético, que, se tivermos em conta a estrutura dos consumos energéticos, se pode verificar que a dependência no petróleo é:
No sector de produtos de termoelectricidade cerca de 90%;
Na indústria transformadora cerca de 71%;
No subsector dos cimentos cerca de 90%;
Nos subsectores do papei e químicas cerca de 78%;
Nos transportes cerca de 99%;
No sector residencial e serviços cerca de 50%;
Na agricultura e pescas cerca de 98%;
Na construção e obras públicas cerca de 97%;
QUADRO XL
Evolução do preço do petróleo bruto e principais indicadores
QUADRO XLI
Alguns indicadores macroeconómicos do sector da energia
B) Indicadores de nível de vida
Os indicadores de nível de vida, coerentemente utilizados, permitem precisar a situação actual do País do ponto de vista do desenvolvimento e medir a amplitude dos esforços a empreender para vir a superar, progressivamente, as insuficiências detectadas.
Assim:
O produto bruto per capita é o mais baixo da Europa Ocidental, sendo praticamente metade dos níveis de Espanha, Irlanda e Grécia e seis vezes inferior ao da Alemanha Federal e Suécia;
O consumo por habitante é quase metade dos níveis de Espanha, Irlanda e Grécia e seis vezes inferior aos da Alemanha Federal e da Suécia;
A densidade automóvel apenas supera a da Grécia;
A densidade da rede telefónica é a mais fraca, embora não diste muito da Irlanda;
O número de fogos concluídos por 1000 habitantes apenas superava o da Itália;
QUADRO XLII
GRÁFICO 29
PIB per capita (1978)
GRÁFICO 30
Consumo privado por habitante (1978)
GRÁFICO 31
Viaturas de turismo por 1000 habitantes (1977)
GRÁFICO 32
Telefones por 1000 habitantes (1977)
A taxa de mortalidade infantil é ainda muito elevada em termos de país europeu, embora num período de dez anos (1965-1975) tenha descido quase para metade;
A taxa de mortalidade bruta situa-se a nível comparável ao de países desenvolvidos;
A esperança média de vida à nascença vem crescendo com regularidade, embora ainda seja ligeiramente inferior à de todos os outros países da Europa Ocidental;
QUADRO XLIII
Existem assimetrias distritais e regionais consideráveis do ponto de vista da situação sanitária, estando Lisboa, Porto e Coimbra relativamente sobreequipados, designadamente em pessoal médico e paramédico;
A taxa de escolaridade baixa no ensino secundário pelos padrões europeus;
Fraca frequência do ensino superior;
GRÁFICO 33
Taxa de mortalidade infantil (1978)
GRÁFICO 34
Esperança média de vida à nascença (1978)
QUADRO XLIV
QUADRO XLV
Taxas de repetência e abandono em 1977-1978
(Continente e regiões autónomas)
Aproveitamento escolar deficiente em todos os graus de ensino.
Por outro lado, Portugal é um país de profundos desequilíbrios regionais, que um processo cumulativo tem agravado persistentemente.
O nível de concentração em torno das grandes cidades e dos distritos do litoral é expressivo - Lisboa e Porto consomem 60% do total da electricidade para fins domésticos e dispõem, conjuntamente com os distritos de Aveiro e Setúbal, de dois terços do parque nacional de automóveis utilitários.
Nas regiões do Centro e Sul do País as camadas populacionais de menores rendimentos têm maior peso relativo; a região de Lisboa cataliza em elevada percentagem as classes de maiores rendimentos.
O dualismo de desenvolvimento regional do País pode ser também observado através de indicadores da acessibilidade de certos serviços básicos não materiais.
Lisboa continua a revelar-se, nesta óptica, como zona beneficiada, distanciando-se muito dos distritos mais atrasados do País.
GRÁFICO 35
Taxa de escolaridade (15-19 anos)
GRÁFICO 36
Percentagem de estudantes no 3.º grau de ensino
GRÁFICO 37
Distribuição das famílias por classes de rendimentos (1973)
QUADRO XLVI
A indispensabilidade de prosseguir com empenho uma estratégia de desenvolvimento regional decorre não só da resposta que se pretende dar a legítimos anseios da população quanto à melhoria do seu estatuto social como do risco que se corre de, no decurso do processo de integração europeia, se criarem novos e potentes factores de atracção populacional que conduzam a um exacerbar dos desequilíbrios regionais.
C) Evolução demográfica
A previsão demográfica, apoiando-se sobretudo no conhecimento da situação demográfica, reflecte necessariamente as deficiências deste. No caso português merece destaque especial a limitada informação colhida no recenseamento de 1970, as dificuldades que vem atravessando a colheita de informação estatística dos fenómenos demográficos correntes e ainda o afluxo intenso de massas populacionais retornadas de África.
Estes movimentos populacionais, a que deve juntar-se o fluxo emigratório, constituem a grande incógnita na fixação de hipóteses de evolução demográfica.
As perspectivas de evolução que se apresentam terão de ter presente que a população de base é a estimada para o ano de 1975, cuja estrutura etária está sujeita aos condicionalismos já expressos.
De 1970 a 1980 a população portuguesa aumentou de 9013700 indivíduos para 9965900, a uma taxa média anual de 10,1(por mil) sendo o ritmo de crescimento mais acentuado no período de 1970-1975, com uma taxa de 13,4 (por mil) contra uma taxa de 6,8(por mil) no quinquénio seguinte.
Este acréscimo total foi acompanhado de um muito menos intenso aumento (1,88(por mil)) no grupo etário dos 0-14 anos, que passou de 2593400 indivíduos para 2639700, o que determinou que a sua importância relativa baixasse de 28,8% para 26,5%.
O grupo etário dos 15-64 anos passou de 5578100 indivíduos em 1970 para 5991400, correspondendo a um aumento do peso relativo de 61,9% para 63,2%.
O aumento da importância relativa do grupo etário dos 65 e mais anos está bem marcado no índice de envelhecimento, que passou de 32,5% para 39,1% em 1980.
Passada que foi a «explosão demográfica» dos anos de 1974, 1975 e 1976, com o retorno de portugueses das ex-colónias, prevê-se que de 1980 a 1985 a população portuguesa cresça a ritmo mais moderado do que na década anterior.
Assim, admite-se que a taxa média anual se situe nos 5,95%, atingindo a população em 1985 os 10265800 indivíduos.
Este acréscimo populacional será acompanhado da diminuição dos efectivos no grupo etário dos 0-14 anos (com reflexo da diminuição da taxa de fecundidade), que se fixarão em 2638300 indivíduos em 1985, quantitativo que corresponde a 25,7% da população total.
A população dos 15-64 anos, normalmente considerada como a população em idade activa, prevê-se que passe de 6294200 indivíduos em 1980 para 6567700 em 1985, a que corresponde um aumento da importância relativa de 63,2% para 64,7%.
De referir que à população prevista de 6567700 correspondem 170300 indivíduos com 15 anos, limite inferior da entrada na vida activa.
Dado que esta idade é variável com o prolongamento da escolaridade, convém distinguir a evolução do grupo dos 25-64 anos, que passou de 4548900 indivíduos para 4796600.
Em 1985 prevê-se que o número de indivíduos com 65 anos, atingindo a idade da reforma, seja 81900.
Estes efectivos populacionais traduzir-se-ão em 1985 por um índice de envelhecimento da população de 40,2%.
Em termos de esperança de vida prevê-se que a situação continue a melhorar, atingindo em 1985 os 66,4 anos para o sexo masculino e os 74,2 anos para o sexo feminino.
QUADROS XLVII A L
Indicadores demográficos
QUADRO LI
População residente
PARTE II
Os anos 1981-1984 para Portugal
CAPÍTULO 3.º
As Grandes Opções do Médio Prazo
3.1 - Princípios fundamentais
São princípios fundamentais do Plano a Médio Prazo:
a) Assegurar para os Portugueses um modelo europeu e ocidental de sociedade, onde os cidadãos detenham a capacidade de decisão colectiva sobre o seu próprio futuro, onde se respeite o pluralismo cultural, social e ideológico, se viva a liberdade e se exercite a responsabilidade, onde se desenvolva a iniciativa e a criatividade dos cidadãos e dos grupos sociais, onde se caminhe para formas cada vez mais aperfeiçoadas de democratização política, económica e social, onde o Estado sirva a dignidade da pessoa humana, onde o poder político legítimo se exerça sem imposições do poder económico, onde a solidariedade social e o sentido de justiça inspirem as relações entre os cidadãos e entre eles e o Estado;
b) Dar condições à iniciativa privada, na sociedade e na economia, para exprimir a sua criatividade, para exercer o sentido do risco e da responsabilidade e para se confrontar com um clima de sã concorrência, considerando que a liberdade política e a liberdade económica estão na base da maior responsabilidade dos cidadãos e dos grupos sociais na vida colectiva;
c) Promover a justiça social, através de um esforço intenso pela igualdade de oportunidades, pela mais correcta distribuição dos rendimentos, através da política fiscal e salarial, pelo apoio às famílias de acordo com as suas necessidades, pela ajuda aos deficientes, à infância, à terceira idade;
d) Defender a família, melhorando as condições de habitação, saúde e independência económica dos agregados familiares, fortalecendo suas capacidades educativas e promovendo maior participação social do associativismo familiar;
e) Assegurar que o sentido da lei seja assumido pelos cidadãos e feito respeitar pelo Estado, cumprindo e fazendo cumprir as leis;
f) Estimular, nos planos social, económico e político, a prática do diálogo e da concertação como meios privilegiados para superar os conflitos, reconhecendo como elemento fundamental na vida democrática a autonomia dos sindidatos, das associações empresariais e de outras formas de associativismo;
g) Defender, valorizar e vivificar a herança cultural portuguesa, apoiar a criação cultural e desenvolver o conhecimento da cultura portuguesa e dos seus valores, no País e no estrangeiro, em especial nas comunidades portuguesas repartidas pelo Mundo;
h) Proporcionar aos Portugueses, no meio urbano e no mundo rural, um quadro de vida que favoreça a realização da pessoa humana e da vida comunitária autónoma;
i) Promover o desenvolvimento regional e fortalecer a autonomia das Regiões dos Açores e da Madeira, aprofundando a unidade e a solidariedade nacionais e garantindo a comunicação permanente do Governo da República com os Governos Regionais;
j) Apoiar o Território de Macau na promoção do seu progresso cultural e material e na preservação das seculares relações com os povos vizinhos.
3.2 - As grandes opções
São grandes opções do Plano de Médio Prazo:
a) Melhorar as condições de vida dos Portugueses, através do aumento do nível médio de vida, da redução do desemprego e da promoção de uma efectiva igualdade de oportunidades;
b) Promover a satisfação das necessidades sociais, intensificando, designadamente, o apoio às populações carenciadas nos domínios da educação, da formação profissional, da cultura, da segurança social, da saúde e da habitação;
c) Melhorar as condições de educação e de acesso dos jovens à vida activa, nomeadamente no respeitante ao primeiro emprego, à habitação e aos tempos livres;
d) Atenuar as assimetrias regionais através de uma política de desenvolvimento regional e de um esquema global de ordenamento do território;
e) Aproximar Portugal do nível de desenvolvimento económico e social dos restantes países da Europa Ocidental e efectivar a adesão de Portugal às comunidades europeias;
f) Reforçar e modernizar a estrutura produtiva, tendo em conta o indispensável equilíbrio entre a criação de empregos, o aumento da produtividade, a competitividade externa e a consistência do crescimento a longo prazo;
g) Modernizar a Administração Pública e melhorar as restantes estruturas de apoio à actividade económica, colocando-as ao serviço efectivo do desenvolvimento do País;
h) Corrigir os efeitos sociais negativos do processo de desenvolvimento económico, atenuando as dificuldades de adaptação das populações e preservando a qualidade de vida e o ambiente.
3.3 - Objectivos económicos
São objectivos económicos de médio prazo, que o Plano precisará e quantificará em metas:
a) Fazer crescer o produto de molde a alcançar uma taxa média anual de crescimento do PIB superior à taxa verificada em Portugal no período de 1974-1980 e à taxa média da CEE durante o período do Plano;
b) Fazer crescer o investimento produtivo (FBCF) de modo a alcançar uma taxa média anual bastante superior à verificada no período de 1974-1980 e melhorar a sua reprodutividade;
c) Reduzir gradualmente o ritmo da inflação de modo a anular, em 1984, o desnível entre as taxas de inflação de Portugal e da CEE;
d) Aumentar os salários reais, assegurando a participação do trabalho nos resultados do crescimento da produtividade;
e) Criar postos de trabalho em ritmo superior ao do crescimento da população activa de modo que em 1984 a taxa de desemprego se encontre sensivelmente abaixo do nível de 1980;
f) Promover um crescimento do consumo a taxa inferior à do crescimento do PIB, mas suficiente para proporcionar um crescimento positivo do consumo per capita;
g) Manter os previsíveis défices da balança de transacções correntes dentro de limites susceptíveis de financiamento adequado e criar condições para a sua posterior redução na segunda parte da década;
h) Limitar o crescimento do sector público de modo que o volume global de recursos por ele directamente absorvidos não aumente, no período do Plano, em relação ao PIB;
i) Elevar a taxa de poupança interna de modo a atingir os níveis exigidos pelo objectivo do crescimento económico, através do estímulo à poupança dos particulares e empresas e da redução do défice corrente do sector público.
3.4 - Os cenários de evolução económica no médio prazo
Ao perspectivar, na presente secção, o médio prazo da economia portuguesa, convém deixar claro o verdadeiro significado dos cenários económicos.
Um cenário económico é uma ilustração daquilo que poderá ser o comportamento das principais variáveis macroeconómicas, assente em certas hipóteses e constituindo um todo coerente. Por definição, os cenários são consistentes, porque alicerçados num modelo econométrico que, por sua vez, tem pertinência face à realidade do País, obedece a regras de lógica interna e é quantificado a partir das estatísticas nacionais, mas os cenários são também condicionais e falíveis, porque dependem da verificação de certas hipóteses determinantes cuja ocorrência é incerta, dificilmente previsível e não comandável - como acontece, designadamente, com os pressupostos sobre a evolução da economia mundial.
Entre outros possíveis, o chamado cenário base tem em conta as expectativas adversas sobre o evoluir do enquadramento externo, e, simultaneamente, constitui uma aproximação às grandes opções e aos objectivos traçados no capítulo anterior. Não deve, porém, ser encarado como uma forma de comprometimento a vincular o Plano, mas, quando muito, como uma recomendação a suscitar do Plano um maior grau de especificação e uma capacidade de reajustamento face às circunstâncias em frequente mutação. Ou seja, as quantificações feitas no cenário base não poderão ser, em caso algum, interpretadas como metas do Plano. De outro modo, estar-se-ia a ultrapassar o âmbito e o espírito daquilo que se entende ser o documento das Grandes Opções do Plano.
Neste entendimento, o cenário base tem, fundamentalmente, uma função ilustrativa de quais são as ordens de grandeza e os compromissos relativos para que apontam, sem carácter absoluto, as Grandes Opções do Plano.
3.4.1 - Limitações e potencialidades
O quadro envolvente descrito na parte I deste documento contém os principais condicionantes que, à partida, se põem à economia portuguesa para o médio prazo. Haverá que, de forma muito breve, retomar os aspectos que mais relevem e evocar alguns outros que, directamente, interessem aos cenários de evolução.
As novas tecnologias e a competitividade dos novos países industrializados
Novas tecnologias surgiram no último decénio e continuam a evoluir, determinando alterações estruturais em diversos domínios, nomeadamente na produção industrial, no sector dos serviços e em geral na divisão internacional do trabalho. Exemplos mais próximos serão a microelectrónica e a robotização; mais distante, a engenharia genética. Embora a evolução tecnológica seja mais no domínio do longo prazo, é necessário, a médio prazo, ter em conta as suas principais tendências, de forma a escolher caminhos que não comprometam o desenvolvimento futuro.
A evolução, mobilidade e flexibilidade das tecnologias são uma das razões fundamentais do aparecimento de novos países industrializados (NICs) nos últimos vinte anos. Estes países surgem, face aos países mais desenvolvidos, como uma ameaça em termos de comércio internacional, forçando a reestruturação integral de sectores como têxteis e vestuário, siderurgia e construção naval.
O reforço ou inflexão desta tendência na divisão internacional do trabalho condicionará a evolução da nossa estrutura produtiva e o nosso posicionamento em termos de comércio mundial.
A integração na CEE como forma mais segura de gerir as interdependências
O grau de risco e de incerteza no domínio das relações internacionais é, no momento actual, bastante elevado (ressurgimento do proteccionismo, abastecimento de energia e matérias-primas, evolução tecnológica).
A Europa Ocidental tem pretendido aumentar o seu peso no contexto mundial: o alargamento da CEE e a eventual concertação das políticas dos diversos países membros poderão, de facto, contribuir para esse objectivo. A integração de Portugal na CEE, se por um lado condicionará a definição de orientações políticas em diversos domínios, permite, por outro lado, gerir de forma mais segura as interdependências de vária ordem a que o País está sujeito.
O problema da energia
O desenvolvimento económico internacional estará nos próximos anos fortemente condicionado pela evolução dos preços do petróleo.
Prevê-se, com efeito, que o aumento da oferta de energia primária seja reduzido nos anos 80, devendo a produção mundial crescer somente cerca de 4% ao ano na próxima década, acompanhando o crescimento económico dos países industrializados mas situando-se consideravelmente abaixo do crescimento que se prevê para os países em vias de desenvolvimento.
A subida do preço do petróleo, principal fonte de energia, será, assim, inevitável e provavelmente não moderada nos próximos quatro anos, mesmo que os países industrializados desenvolvam, entretanto, medidas de poupança de energia e intensifiquem a sua própria produção. Estes países são responsáveis por mais de metade do consumo mundial de energia, enquanto o seu contributo para a oferta mundial não ultrapassa um terço. Os esforços desenvolvidos nalguns deles para a redução da componente energética do PNB não são ainda satisfatórios e, embora possam ser intensificados nos próximos anos, só a longo prazo virão a ter resultados de relevo, já que as estruturas tecnológicas não são susceptíveis de ser alteradas rapidamente. Por outro lado, os países em vias de desenvolvimento, importadores de petróleo, que são responsáveis pela absorção de apenas 13% da energia comercializável, deverão aumentar a sua quota-parte no consumo, o que se traduzirá numa maior pressão sobre o mercado daquele combustível.
A utilização de novas fontes energéticas não será uma alternativa que permita, em breve, reduzir substancialmente o consumo de petróleo, sendo os resultados das experiências já desenvolvidas ainda insuficientes e encontrando-se muitas das fontes em fase de estudo técnico ou económico.
Esta evolução do sector energético assume para Portugal especial importância, dada a forte dependência externa relativamente aos recursos energéticos primários, o que torna a economia portuguesa fortemente sensível aos impactes decorrentes da política de preços e fornecimentos dos países produtores de petróleo.
Neste contexto, a estratégia de desenvolvimento a médio prazo deverá ter em conta o efeito da subida dos preços do petróleo, que se prevê continue a verificar-se nos próximos anos, e a necessidade de alterações estruturais com vista à redução da dependência energética.
A evolução lenta da procura mundial e o ressurgir do proteccionismo
Enquanto na primeira metade da década de 70 os países podiam considerar como transitória a subida dos preços das ramas, no início dos anos 80 esta tem de ser assumida como um dado estrutural que condicionará o crescimento da generalidade dos países. Prevê-se que o crescimento do PNB mundial evolua moderadamente entre 1980-1985 (2% a 4% ao ano).
Além de procurar conter internamente as repercussões sobre o nível geral dos preços e sobre as contas com o exterior, pela adopção de medidas restritivas da actividade económica, muitos países tentarão ainda defender sectores ameaçados pela concorrência internacional, por meio de novas formas de proteccionismo.
Neste contexto restricionista, as exportações portuguesas não poderão crescer ao ritmo da década de 60 ou dos últimos anos da década de 70, a menos que se enverede por uma política de desvalorização cambial acompanhada por uma subida substancial da produtividade ou por uma queda sensível dos salários reais - em qualquer caso, encontrando limitações na capacidade de produção disponível.
O desemprego estrutural e os fracos movimentos migratórios
A lentidão que se prevê venha a caracterizar o crescimento económico mundial terá reflexos sociais importantes, com destaque para a incapacidade de absorção do desemprego que nos anos 70 se agravou e adquiriu características estruturais na maior parte dos países.
É provável que os Estados, nomeadamente os da Europa Ocidental, continuem a manter restrições à circulação dos trabalhadores estrangeiros. No prosseguimento da tendência recente, a emigração portuguesa para a Europa deverá ser bastante reduzida, podendo mesmo ter menor peso do que os fluxos para outros destinos.
A situação geográfica e os recursos naturais
Entre as condicionantes e as potencialidades internas ressalta a própria localização geográfica de Portugal no extremo ocidental do continente europeu, prolongando-se na zona oriental do Atlântico através das regiões insulares dos Açores e da Madeira.
Esta situação se, por um lado, nos afasta dos mercados consumidores europeus, dado os custos cada vez mais elevados dos transportes no comércio internacional, apresenta, em contrapartida, importantes potencialidades. Com efeito, a extensa faixa atlântica, além de constituir uma importante reserva piscatória, torna o País um ponto de passagem de rotas marítimas e oferece possibilidades especiais a actividades como a reparação naval e o turismo.
Portugal dispõe de reservas minerais, com destaque para as pirites e o minério de ferro, urânio, volframite, mármores e sal. Possui também recursos hídricos por explorar, embora de baixo rendimento, que readquirem importância numa altura em que os países procuram aumentar a produção nacional de energia em resposta à envolvente externa negativa das ramas petrolíferas.
Recursos humanos
Os recursos humanos são, em qualquer sociedade, um elemento decisivo para o desenvolvimento, ao mesmo tempo que só em função deles o desenvolvimento deve ser medido e orientado.
A população activa desempregada e em subemprego representa um pesado fardo social, com custos económicos elevadíssimos, mas constitui uma potencialidade de desenvolvimento.
A modernização da estrutura económica e a aproximação aos padrões europeus vão implicar que, nos próximos anos, a ritmo mais rápido do que anteriormente, se promova a mobilidade interprofissional e intersectorial dos trabalhadores. A reestruturação de sectores e a criação de novas actividades forçarão a investir na formação profissional.
O nível educativo da população é, em qualquer processo de desenvolvimento, um factor condicionante. Deverá ter-se presente a elevada taxa de analfabetismo, estimada pelo MEC em 23% em 1979, a formação não profissionalizante dos jovens desempregados e a escassa preparação técnica de muitos dos trabalhadores que vêm desempenhando tarefas de nível pouco exigente, mas que as necessárias alterações tecnológicas irão pôr em causa.
Não será possível eliminar, no período do Plano, o actual volume de desemprego, apesar de se pretender um crescimento relativamente rápido do emprego e uma mobilidade elevada da mão-de-obra. Isto arrastará preocupações pelo apoio à população desempregada, em que avultam os jovens e as mulheres.
Há, por outro lado, grupos sociais com carências específicas, sendo de referir a importância, cada vez maior, da terceira idade e do problema da integração social dos idosos.
A concentração urbana e o problema da acessibilidade
A população portuguesa encontra-se fortemente concentrada num reduzido número de centros urbanos.
Esta intensa assimetria dá lugar a problemas de vária ordem, em que avultam os da habitação, emprego, saneamento básico e transportes urbanos, para as populações que afluem às grandes cidades e suas zonas periféricas. Por outro lado, as populações dos meios rurais vêem fortemente limitado o seu acesso aos frutos do progresso, quer sob a forma de cuidados de saúde e de estruturas para educação e formação profissional quer de acesso a outros meios de satisfação de necessidades sociais. São de sublinhar ainda as deficiências dos sistemas de transportes inter e intra-regionais (nomeadamente nas ligações entre o litoral e o interior) e a falta de diversificação do aparelho produtivo, demasiado ligado a um sector agrário de produtividade baixíssima.
Este conjunto de circunstâncias é, simultaneamente, causa e efeito dos baixos níveis de investimento em zonas mais afastadas dos centros urbanos, afectando gravemente o potencial de crescimento económico.
A debilidade das estruturas produtivas
A economia portuguesa atinge a década de 80 com vários desequilíbrios da estrutura produtiva: demasiada concentração de recursos humanos numa agricultura pouco produtiva, continuando a registar-se défices da balança alimentar; especialização em indústrias ligeiras, que defrontam por vezes baixas taxas de crescimento da procura externa e medidas proteccionistas por parte dos clientes habituais; fraca densidade e articulação da rede de relações interindustriais; dificuldade de abastecimento da algumas matérias-primas e produtos intermédios; insuficiente desenvolvimento de certos sectores de serviços, onde, no entanto, existem bolsas de subemprego; níveis relativamente reduzidos da produtividade média em toda a economia.
Os desequilíbrios da estrutura produtiva e a escassez de aproveitamentos energéticos de origem nacional reflectem-se na balança de transacções com o exterior. Apesar da melhoria recente da taxa de cobertura das importações pelas exportações, Portugal continua a ter um défice estrutural grave, que só poderá ser eliminado a longo prazo. A capacidade de endividamento externo encontrará certamente limites, embora flexíveis, pelo que não é viável adoptar uma política de crescimento económico a todo o custo - que, aliás, se defrontaria com limitações de mercado e sofreria incompatibilidades com o objectivo de redução do ritmo inflacionário.
As estruturas de financiamento assentam quase exclusivamente no sector bancário. Embora este tenha e continue a ter um papel muito importante, o desenvolvimento económico e a integração na CEE exigem uma maior diversidade de fontes e tipos de financiamento, bem como uma maior flexibilidade e mais vasta gama de serviços bancários. Por outro lado, a falta de um mercado de capitais diversificado e dinâmico condiciona o financiamento a médio e longo prazo e por essa via pode dificultar a expansão do investimento.
A classe empresarial portuguesa viveu nos anos 70 experiências ricas de ensinamentos, que fizeram aumentar a sua capacidade de gerir em circunstâncias profundamente adversas e em condições incertas e rapidamente mutáveis, quer de mercado quer de enquadramento social e político. Estes acontecimentos terão provocado uma transformação da própria mentalidade dos gestores e uma modernização do espírito de empresa.
3.4.2 - Cenários de evolução 1981-1984
I - Hipótese base
O cenário base, que se retém como aproximação às Grandes Opções e Objectivos do Plano e tendo em conta as condições envolventes, corresponde a um crescimento do produto de 5% por ano, uma expansão do investimento à taxa média de 8%, uma gradual e sucessiva desaceleração da inflação (dando 13,5% em média no período dos quatro anos) e um decréscimo da taxa de desemprego para cerca de 6% da população activa em 1984. Por outro lado, pretende-se que em 1984 a estrutura produtiva do País tenha sofrido uma modificação tal que permita um crescimento menos dependente do exterior nos anos seguintes. Estes objectivos irão, porém, determinar a ocorrência de défices crescentes na balança de transacções correntes até 1984, fundamentalmente pelas razões seguintes:
Elevada elasticidade das importações relativamente ao produto (implicando um esforço adicional de importações, quer de matérias-primas e produtos intermédios para alimentar o crescimento geral da economia, quer de bens de equipamento necessários ao forte acréscimo do investimento e à modernização da estrutura produtiva);
Ambiente internacional desfavorável (prejudicando um crescimento muito elevado das exportações e afectando negativamente as remessas dos emigrantes);
Provável perda das razões de troca (em resultado predominantemente da elevação dos preços do petróleo).
Torna-se assim indispensável assegurar uma gestão cuidada das reservas de divisas e a elaboração de um plano de financiamento externo a médio prazo, de modo a ser atingido o conveniente equilíbrio das diversas formas de financiamento do défice: ajuda externa, crédito externo e investimento directo estrangeiro.
O cenário base pressupõe a recuperação do investimento privado para uma taxa média de crescimento de cerca de 9% ao ano e a realização de um programa de investimentos do sector público empresarial que se traduz num crescimento médio de 7,3% ao ano. Este crescimento relativamente rápido do investimento produtivo é possível porque os níveis recentes têm sido demasiado baixos (a taxa de investimento produtivo em percentagem do PIB foi inferior em 1974-1979 à do período 1970-1973); e é indispensável para desenvolver alguns sectores modernos diversificar a nossa estrutura de exportação, substituir algumas importações e preencher certos vazios nas relações interindustriais. Dois sectores a merecer referência especial são os da agricultura e indústrias extractivas, que exploram recursos naturais e deverão ver aumentado o seu investimento, embora os resultados não sejam, na generalidade, sensíveis antes da segunda metade da década.
O investimento em habitação e infra-estruturas sociais deverá crescer a uma taxa de 8% ao ano, induzindo assim uma procura substancial do sector da construção civil, com os inerentes efeitos multiplicadores.
O investimento será, pois, o factor fundamental do crescimento, não só como criador de capacidade produtiva, mas também como gerador de procura.
QUADRO LII
Despesa interna
QUADRO LIII
Balança de transacções correntes
(valores e preços correntes)
Do lado da procura, haverá que salientar, também, o crescimento das exportações, que se admitiu poder ser da ordem dos 8% anuais. Em ambiente internacional desfavorável, tal crescimento será conseguido fundamentalmente à custa da diversificação dos sectores exportadores.
Os objectivos do investimento e da inflação exigirão, ainda, uma contenção do défice do sector público, o que, por sua vez, exigirá um crescimento relativamente moderado do consumo do mesmo sector, acompanhado por uma racionalização do seu funcionamento. Também pelas mesmas razões e de modo a não ocasionar uma pressão demasiada na balança de pagamentos, o consumo privado deverá crescer a ritmo moderado, implicando que o total da procura cresça a uma taxa de cerca de 5% ao ano. Este crescimento da procura será satisfeito através de taxas de crescimento muito semelhantes do produto interno e das importações (5% e 5,1% ao ano, respectivamente), admitindo-se que a elasticidade importações/PIB se venha a situar à volta de 1%.
Este resultado pressupõe que o sector agrícola possa atingir em 1984 valores reais de produção 18% superiores aos actuais, o que, sendo possível dados os baixos níveis de algumas produções, estará, todavia, dependente de condições climatéricas.
O crescimento da produção irá permitir uma expansão do emprego e um decréscimo do desemprego, possivelmente para cerca de 6% da população activa, a partir do nível actual de 8% da taxa de desemprego. Estas previsões do emprego, mais do que as restantes, são bastante precárias, porque se torna extremamente difícil antever a evolução da produtividade. No entanto, para um crescimento de 3,4% da produtividade média, valor que, sendo inferior ao verificado na década de 60, é ainda razoável, obtém-se a criação de 250000 a 260000 novos postos de trabalho, predominantemente nos serviços, construção civil e indústrias modernas.
O crescimento previsto para a produtividade é compatível, por outro lado, com uma melhoria da distribuição de rendimentos se o salário real crescer a uma taxa de cerca de 2,5% ao ano. Este crescimento do salário real permitirá o já mencionado crescimento do consumo.
A desaceleração da inflação para um ritmo médio de 13,5% no período será conseguida fundamentalmente através da redução progressiva da desvalorização do escudo, da moderação dos aumentos salariais, da contenção do défice público e de adequadas políticas monetárias e de rendimentos e preços.
O financiamento do investimento público levará a que o défice global continue a representar elevada percentagem do PIB, mas o défice corrente deverá diminuir percentualmente, através da moderação dos gastos públicos, acompanhada por um crescimento da receita dos impostos superior ao do PIB (em resultado do próprio crescimento da economia e da mais justa repartição da carga fiscal).
A evolução descrita levará a um défice da balança de transacções correntes de cerca de 2 biliões de dólares correntes em 1984 (100 milhões de contos), resultante fundamentalmente do crescimento previsto para as exportações e importações, conjugado com a perda de cerca de dois pontos anuais nas razões de troca por força do aumento previsível do preço do petróleo. Para a inflação internacional supôs-se um crescimento de 10% em dólares, com o petróleo a encarecer ao ritmo de 15%.
A ocorrência deste défice externo e o decréscimo relativo do défice corrente do sector público permitirão que o investimento global em 1984 seja financiado sem que se tenha de prever um aumento substancial da taxa de poupança dos particulares e empresas em relação a 1980. O nível de poupança previsto pressupõe, contudo, a diversificação dos instrumentos de captação da poupança e a dinamização dos mercados financeiros, dado assumir-se que as remessas dos emigrantes crescerão a ritmo moderado.
II - Hipóteses alternativas
Embora com a consciência de que não servem os interesses do País e que há que evitar, portanto, a sua ocorrência, vale a pena apreciar os efeitos associáveis a hipóteses alternativas de desenvolvimento menos favoráveis.
A redução do défice externo para valores inferiores aos do cenário base implicaria uma orientação diferente para a política económica. Ter-se-ia de provocar o acréscimo da oferta e a redução da procura de bens transaccionáveis. Para tal seria necessário fazer subir os preços relativos desses bens, juntamente com a contenção dos custos (salariais), e adoptar medidas restritivas da procura interna.
A desvalorização do escudo teria de ser maior - o que implicaria uma maior taxa de inflação - se os salários nominais crescessem a ritmo comparável à hipótese base, ou os salários nominais teriam de crescer menos, para a mesma taxa de desvalorização. Em qualquer dos casos, os custos reais do trabalho - e o salário real - teriam de crescer menos do que na hipótese base.
As medidas restritivas da procura, em especial de consumo (privado e público), deveriam possibilitar a atenuação do crescimento das importações e, ao mesmo tempo, assegurar os recursos indispensáveis ao investimento, em particular no sector produtor de bens transaccionáveis. Do mesmo modo, seria inevitável um menor crescimento do investimento em sectores sociais. Esta estratégia teria alguma semelhança qualitativa com o programa de estabilização de 1978-1979.
O desemprego viria superior ao da hipótese base, pois o efeito da redução dos custos reais do trabalho - que estimularia o emprego - não deveria ser suficiente para compensar a menor expansão da procura interna e do produto. A acumulação da dívida externa seria inferior, devido aos menores défices da balança de transacções correntes, o que poderia ter alguns efeitos positivos para o desenvolvimento futuro.
Um cenário de dificuldades acrescidas pode ser ilustrado supondo que as hipóteses do cenário base quanto às exportações e ao investimento não vinham a verificar-se.
Admitindo que as exportações não conseguissem crescer acima de 5,5% ao ano e que, devido a más perspectivas da procura, o investimento não evoluísse acima de 4,5% ao ano - e mantendo o défice da balança de transacções correntes ao nível dos 2 biliões de dólares em 1984, tal como na hipótese base -, para se conseguir um crescimento mínimo do PIB seria necessário que o sector público aumentasse as suas despesas em bens e serviços e aumentasse, por consequência, o seu défice corrente. O ritmo de inflação poderia ser não superior ao da hipótese base se se aceitasse um menor crescimento salarial. O desemprego seria maior e o crescimento do PIB muito menor.
Uma variante possível ao cenário anterior, num sentido ainda mais desfavorável, obtém-se considerando uma hipótese em que os preços do petróleo crescessem por ano 25% em dólares (em vez de 15%).
As principais consequências seriam:
Perda de 5,5 pontos por ano nas razões de troca;
Aumento do défice da balança de transacções correntes de 2 biliões para 4 biliões de dólares;
Desaceleração do aumento do consumo privado para menos de 0,5% ao ano;
Desaceleração do ritmo de crescimento do PIB para 2,5% ao ano;
Agravamento do desemprego.
3.5 - As orientações gerais da política económica e social - Domínio horizontais
Os instrumentos da política económica serão geridos de modo a atingir os objectivos de médio prazo quanto ao crescimento do produto, redução do desemprego, controle da inflação e crescimento do investimento, assegurando simultaneamente, em toda a extensão possível, a estabilização das flutuações conjunturais e a conservação do défice externo dentro de limites prudentes.
A política económica de conjuntura será afinada, gradualmente, pelas políticas de estabilização concertadas no âmbito das comunidades europeias e pela OCDE. Mas terá de se abandonar o predomínio das preocupações conjunturais que tem marcado a gestão da economia portuguesa nos últimos anos. Torna-se indispensável que a iminência dos acontecimentos e a correlativa visão de curto prazo cedam lugar, tanto quanto possível, a uma visão do médio prazo, que é a inerente ao Plano. Isto pressupõe, mais uma vez, a existência de governação estável e duradoira.
A melhoria das condições de elaboração e divulgação da informação estatística é indispensável à formulação e execução de uma correcta política económica e social, pelo que serão desenvolvidos esforços adequados nesse sentido.
3.5.1 - As prioridades do investimento
O Plano desempenhará um papel importante na orientação dos investimentos, mas inserindo-se no funcionamento de uma economia de mercado.
Constituindo o investimento a variável macroeconómica fundamental do planeamento, serão instrumentos privilegiados do Plano e da acção do Governo o Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE) e o Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), por um lado, e os diversos sistemas de incentivos ao investimento, designadamente no que respeita ao encorajamento dos sectores empresariais privado e cooperativo, por outro.
QUADRO LIV
Dos instrumentos de orientação do investimento
O quadro LIV sintetiza, para cada um destes instrumentos, os principais efeitos esperados, para além do aumento do produto, que é comum a todos eles.
No esforço de investimento para os anos de 1981-1984 é indispensável um forte contributo do sector privado e cooperativo, particularmente na agricultura e pescas, nas indústrias e serviços exportadores, na construção de habitações.
Cuidar-se-á, pois, o clima de confiança do investidor.
Apoiar-se-á o sector privado e cooperativo através da concessão de incentivos fiscais e financeiros e da mobilização de indemnizações, em todos os projectos que respeitem os respectivos requisitos de acesso.
Sem prejuízo da firme defesa dos interesses nacionais, considera-se desejável que, no período do Plano, se intensifique o ritmo de crescimento da entrada de divisas em resultado de projectos de investimento directo estrangeiro, na medida em que contribua para as alterações desejáveis da estrutura produtiva e para a atenuação do défice externo.
Interessarão sobretudo projectos que, satisfazendo requisitos de viabilidade técnica e económica e de preservação do ambiente, envolvam: tecnologias evoluídas em condições que permitam a sua difusão e assimilação; relações de mercado e apports de capital que impliquem um efeito global positivo sobre a balança de pagamentos, e elevado valor acrescentado nacional com reflexos no adensamento da malha industrial.
O sector empresarial do Estado contribuirá para a promoção do desenvolvimento, através do investimento em indústrias de base e infra-estruturas de apoio à economia.
A dimensão e a importância económica do sector empresarial do Estado impõem que a sua gestão e os seus investimentos se orientem por critérios de racionalidade, eficiência, competitividade e austeridade, permitindo a produção de excedentes que contribuam para financiar a expansão das próprias empresas e remunerem adequadamente os capitais nelas investidos.
O Plano assegurará, pois, que o PISEE para 1981-1984 (Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado) inclua projectos de investimento em estreita conformidade com as Grandes Opções.
O Plano procurará assegurar ao longo dos anos de 1981 a 1984 uma correcção da estrutura sectorial e regional do PIDDAC, de modo a reforçar a posição relativa da segurança social, cultura, formação profissional, defesa do ambiente, energia, infra-estruturas, investigação científica e tecnológica e modernização da Administração Pública e a das sub-regiões do Norte Interior e Centro Interior e a das regiões do Alentejo e Algarve.
Os projectos de investimento considerados de grande dimensão (acima de 200000 contos, a preços de 1980) e que tenham uma ligação ao Plano, quer pela via incitativa, quer pela via vinculativa, serão submetidos a uma análise macroeconómica, que assegura a eficiência e a boa afectação dos recursos. Nestes termos, exigir-se-á que seja positivo o valor líquido actualizado do projecto de investimento, calculado a preços constantes de eficiência económica, de acordo com as directivas em vigor.
Se é importante a aplicação obrigatória da análise macroeconómica a projectos de investimento privado ou cooperativo candidatos à concessão de incentivos, não o será menos, por certo, relativamente aos projectos do sector público, onde, aliás, se dilui facilmente a preocupação da eficiência económica.
Quanto aos empreendimentos públicos que, pela sua natureza, não sejam susceptíveis de análise macroeconómica - ou, sendo-o, tenham uma apreciação desfavorável -, restará proceder a uma análise social que fundamente a sua realização.
3.5.2 - O financiamento externo
O financiamento externo tem por fim suprir a insuficiência da poupança interna face às necessidades de investimento do País, assegurando simultaneamente a manutenção, a nível adequado, das reservas de meios de pagamento internacionais. A formulação da política monetária e de crédito terá em atenção estes princípios e a eles se subordinará o recurso pelo sector público administrativo (e empresas públicas) ao financiamento externo.
Procurar-se-á potenciar o aproveitamento dos recursos facultados pela cooperação financeira bilateral e multilateral. Portugal, devido ao seu estado de desenvolvimento económico, goza da possibilidade de recorrer ao crédito externo em condições preferenciais. Os esquemas de auxílio financeiro externo, normalmente associados a diversas formas de assistência técnica, representam para o País uma apreciável ajuda, que deverá ser integralmente utilizada de acordo com a estratégia de desenvolvimento adoptada.
Será prestada atenção particular à preparação de projectos susceptíveis de beneficiarem de ajuda externa e à efectiva utilização dos fundos concedidos, em ordem a aumentar a proporção dos recursos concessionais no total dos recursos externos necessários ao financiamento da economia e a criar condições para absorção da ajuda a que Portugal terá acesso no período de pré-adesão às comunidades europeias.
Procurar-se-á diversificar as relações com organismos financeiros internacionais, com o objectivo de aumentar o número de fontes de financiamento externo e, por outro lado, proporcionar às empresas portuguesas a possibilidade de concorrer a financiamentos no estrangeiro, para projectos apoiados por aquelas organizações.
O financiamento externo consubstanciado em investimento directo estrangeiro terá um papel importante no desenvolvimento nacional. Serão garantidas as condições indispensáveis à sua concretização, em particular em sectores ou projectos de maior interesse económico-social. O investidor estrangeiro não deverá, em igualdade de circunstâncias, beneficiar de tratamento mais favorável, nem menos favorável, do que o investidor nacional.
Será prestada atenção particular à manutenção e consolidação da credibilidade do País nos mercados financeiros internacionais, de modo que o Estado e as empresas públicas e privadas a eles tenham acesso em condições favoráveis. As relações entre a dívida externa total e as reservas cambiais do País e entre o serviço da dívida externa e as exportações do bens e serviços mais transferências do exterior serão mantidas dentro dos limites de confiança internacionalmente aceites.
3.5.3. - Política monetária, financeira e orçamental
A gestão orçamental e a programação do crescimento da massa monetária e do crédito serão especialmente cuidadas porque não se afigura fácil conseguir o desejado equilíbrio na prossecução dos objectivos de aumento do produto, investimento e emprego, por um lado, e de contenção da inflação e controle do défice externo, por outro lado.
A política monetária terá a flexibilidade indispensável para reagir, em tempo útil, às flutuações da conjuntura internacional. Procurar-se-á que os activos em divisas se não tornem excessivamente atraentes em relação aos expressos em escudos, para o que se acompanhará muito de perto a evolução das taxas de juro nos mercados externos, e regular-se-á a paridade cambial do escudo.
A política cambial consolidará o rompimento do círculo vicioso inflação-desvalorização, cujos efeitos negativos se apresentavam claros sobre a equidade distributiva, a eficiência e o crescimento económico. Pretende-se manter o dinamismo externo da indústria portuguesa, mas reconhece-se ser incorrecto reforçar a protecção das empresas sujeitas à concorrência internacional pela via da desvalorização excessiva ou pouco criteriosa do escudo. Visar-se-á manter a credibilidade da política cambial e assegurar condições favoráveis ao desenvolvimento do sector da economia que concorre com o exterior, procurando-se anular o diferencial dos custos de produção internos e internacionais. As taxas de juro deverão reflectir os custos económicos reais, de forma a promover a formação e captação da poupança privada e a salvaguardar a sua boa utilização.
Buscar-se-á diversificar os instrumentos financeiros e dinamizar os respectivos mercados, dada a necessidade de fomentar a poupança e de satisfazer mais adequadamente as necessidades de financiamento das empresas e do sector público administrativo. Serão aproveitadas e desenvolvidas as potencialidades já oferecidas - bem como as que venham a surgir, a partir de iniciativas legislativas - pelas instituições parabancárias, designadamente as sociedades de investimento, dentro de um quadro compatível com a eficácia da política monetária e financeira global.
O financiamento do sector público administrativo e o crédito ao sector público em geral deverão traduzir o custo efectivo da utilização de recursos escassos.
A distribuição do crédito entre o sector público e o sector privado e cooperativo deverá ser feita com equilíbrio, de modo a respeitar as suas importâncias relativas e o prioritário interesse na dinamização do investimento privado e cooperativo.
As necessidades de financiamento das empresas públicas serão planeadas de modo a garantir a sua compatibilização com a expansão global do crédito, a política orçamental em matéria de subsídios e de dotações para capital estatutário e o programa de recursos aos mercados de capitais externos e a não permitir que o crédito obtido seja desviado para a cobertura de défices correntes de exploração.
A selectividade do crédito deverá proporcionar reduções do custo do capital nos casos e na medida em que a respectiva rentabilidade social exceda a rentabilidade privada, sendo esta insuficiente.
O controle monetário tenderá a efectuar-se, à medida que sejam criadas condições, através da liquidez primária, em vez do processo menos eficiente dos limites do crédito que tem estado a vigorar.
O sistema bancário será enquadrado e orientado de forma que possa desempenhar, de forma eficiente, o seu papel fundamental de intermediário financeiro.
No período do Plano a política orçamental orientar-se-á para dois grandes domínios preferenciais: a reforma fiscal e a disciplina e a instrumentalidade das despesas públicas.
Quanto a este último, a política orçamental terá particularmente em conta o fomento dos investimentos públicos a incluir no PISEE e no PIDDAC e a contenção do consumo público.
A política orçamental a adoptar nos próximos anos pautar-se-á essencialmente pelo objectivo de alcançar a melhor afectação possível dos recursos disponíveis. Terá de ser conduzida com o grau de flexibilidade necessário para permitir a adopção em tempo oportuno de medidas correctivas das flutuações conjunturais, decorrentes, nomeadamente, dos reflexos da crise económica internacional sobre a economia portuguesa.
Procurar-se-á também que a actuação no domínio do Orçamento contribua para se atingirem resultados na realização dos objectivos do crescimento dos rendimentos reais e da distribuição do rendimento nacional.
Ao longo do período do Plano actuar-se-á no sentido de reduzir progressivamente o défice orçamental que se encontra actualmente a um nível da ordem de 10% do produto nacional bruto.
O empolamento da dívida pública a que se chegou na sequência dos vultosos encargos orçamentais assumidos ao longo dos anos anteriores implica, com efeito, um esforço persistente de contenção das despesas públicas para travar a rápida progressão do serviço de dívida e a consequente contribuição para o agravamento do défice orçamental.
Procurar-se-á formular a política orçamental por forma a fazer baixar substancialmente o défice corrente, que tem constituído um obstáculo ao processo de desenvolvimento económico e à luta contra a inflação.
O nível do défice global reflectirá assim cada vez mais a utilização do Orçamento como instrumento da política de investimento, mediante a execução dos programas de investimentos a cargo da Administração Central e Local, a atribuição de dotações de capital ao sector empresarial do Estado e a concessão de incentivos no quadro dos sistemas em vigor.
Manter-se-á durante o período do Plano a orientação dirigida à contenção do consumo público. Nesse sentido, tomar-se-ão medidas dirigidas ao aperfeiçoamento dos recursos humanos existentes, reduzindo-se drasticamente as admissões de pessoal e impondo-se a maior austeridade aos serviços públicos nas aquisições de bens e serviços destinados à sua actividade corrente.
Prosseguir-se-á o reforço da disciplina financeira dos serviços e fundos da Administração Central dotados de autonomia, acompanhando regularmente a execução dos seus orçamentos, tendo em vista a coordenação da política financeira do Estado.
Manter-se-á a orientação seguida em relação ao orçamento da segurança social, no sentido de conseguir o equilíbrio entre as contribuições e as prestações, tornando-se necessário, porém, aperfeiçoar os mecanismos de controle das despesas.
Durante o período do Plano, a acção do Orçamento sobre o investimento será marcadamente condicionada pela estruturação já em curso das áreas funcionais a cargo da Administração Central e da Administração Local. A eficiência da política de investimento, que os recursos orçamentais a transferir para os municípios permitirão promover, exige necessariamente o aumento da capacidade técnica e a melhoria da gestão económica e financeira da generalidade das autarquias locais.
Prosseguirá também a comparticipação da Administração Central no financiamento de investimentos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Restringir-se-ão os subsídios às empresas públicas em função do efectivo interesse social da sua actividade, destinando as dotações para aumentos de capital estatutário exclusivamente ao financiamento de projectos de investimento.
Proceder-se-á ainda à avaliação quer das receitas que o Estado deixe de cobrar quer dos encargos orçamentais resultantes, nomeadamente de bonificações de juros, em aplicação dos benefícios previstos nos vários sistemas de incentivos ao investimento, com o objectivo de medir a incidência global, do apoio directo do Estado à actividade produtiva e o custo real de cada sistema, comparando-o com os resultados da sua aplicação.
Reforma fiscal
Reconhece-se a indispensabilidade de pôr em prática ao período do Plano de Médio Prazo uma autêntica reforma fiscal, que modernize o sistema fiscal português e o aproxime dos vigentes na CEE.
Os efeitos fundamentais do nosso sistema considera-se serem os seguintes:
Multiplicidade de impostos, com um regime fiscal cujas grandes coordenadas se reportam à década de 1960 e que se manifesta hoje claramente inadequado;
Predomínio da tributação cedular, através da existência de um conjunto de impostos reais parcelares sobre os rendimentos, com esquemas de taxas progressivas, pouco racionais com a existência de um imposto complementar com o qual se articulam;
Utilização de técnicas tradicionais nas operações de lançamento e liquidação de impostos, com escasso recurso à automatização, criando dificuldades à sua cobrança e favorecendo o não cumprimento atempado das obrigações fiscais;
Qualificações técnicas inadequadas de parte dos meios humanos que compõem a administração fiscal;
Legislação permeável à evasão e fraudes fiscais, designadamente no imposto de transacções e no imposto complementar, em grande parte motivadas por um excessivo leque de taxas e de listas de mercadorias e por elevadas taxas marginais, respectivamente;
Tributação segundo os resultados normais, em contribuição industrial, da maioria das empresas industriais ou comerciais, por ausência, por parte destas, de quaisquer elementos de escrita;
Ausência de tributação dos rendimentos da exploração agrícola e grande número de liquidações de contribuição predial por efectuar, devido ao atraso da inscrição de prédios nas matrizes.
Impõe-se portanto: eliminar as anomalias existentes, adaptando à capacidade dos contribuintes os encargos fiscais que lhes são exigidos; adequar as receitas tributárias à satisfação das maiores necessidades financeiras do Estado; constituir os benefícios fiscais em instrumento eficaz de motivação do investimento; eliminar as distorções provocadas pela desarticulação entre o sistema fiscal nacional e a fiscalidade local; adoptar as normas do Tratado de Roma e legislação complementar em matéria de fiscalidade.
Planeia-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções de reforma fiscal:
Criar o imposto único sobre as pessoas singulares e o imposto único sobre as empresas em substituição do actual sistema de impostos sobre o rendimento;
Reformar o imposto de transacções, substituindo-o por um imposto sobre o valor acrescentado, de acordo com o direito fiscal comunitário;
Rever a legislação processual fiscal e alterar os métodos de fiscalização tributária, de modo a eliminar as fraudes fiscais;
Remodelar a fiscalidade local, de modo a equilibrá-la com a distribuição de atribuições entre a Administração Central e a Administração Regional e Local;
Modernizar a administração fiscal através da introdução de uma gestão baseada em novas técnicas administrativas e no progressivo recurso à informática;
Desburocratizar as relações entre a administração fiscal e o contribuinte;
Reformular os benefícios fiscais existentes, de modo a obter deles o máximo de eficácia na activação do investimento segundo os critérios da política económica do Governo, com um mínimo de sobrecarga orçamental.
3.5.4 - Política de rendimentos e preços
A política de rendimentos e preços para 1981-1984 visará reduzir as desigualdades na distribuição do rendimento - atendendo em especial à satisfação das necessidades básicas dos grupos mais carenciados - e evitar o agravamento da taxa de inflação, procurando-se antes reduzi-la até ao nível médio da CEE.
A política de rendimentos procurará assegurar a defesa do poder de compra dos trabalhadores, devendo, em princípio, os aumentos desse poder de compra acompanhar os aumentos de produtividade.
Os salários mínimos legais serão anualmente actualizados, de modo a acompanharem o custo de vida e, na medida do possível, a evolução da produtividade.
Fomentar-se-á uma actuação concertada dos parceiros sociais no sentido da efectivação da revisão anual das retribuições mínimas convencionais, devendo acautelar-se, em especial, o não agravamento das disparidades existentes (nomeadamente interqualificações, intersectores, intersexos e inter-regiões), e não abdicando o Governo de adoptar medidas nos casos de impossibilidade legal de cobertura convencional.
Será definido o quadro da actualização anual dos salários nas empresas do sector público, tendo em conta a garantia do poder de compra dos trabalhadores, as possibilidades económico-financeiras das empresas, o seu ónus social e o nível salarial já praticado em relação ao nível geral de salários.
Impulsionar-se-á a criação de sistemas de prestações geradoras de património, como, por exemplo, os sistemas de participação dos trabalhadores no autofinanciamento das empresas, nos aumentos de capital das próprias empresas e ainda noutros tipos de bens patrimoniais.
Através da política fiscal procurar-se-á conseguir a atenuação das disparidades existentes no rendimento e na riqueza, protegendo, em especial, os grupos economicamente débeis.
Com vista, também, a proteger os rendimentos dos grupos mais desfavorecidos, introduzir-se-ão alterações nos esquemas das prestações de segurança social, particularmente das pensões de reforma, de modo a manter e, sempre que possível, melhorar o poder de compra das mesmas. Visar-se-á a uniformização progressiva dos sistemas de segurança social existentes (com garantia dos direitos legais adquiridos) até se alcançar o objectivo da unificação de todos aqueles sistemas legais.
A política de preços orientar-se-á pela predominância, no mercado, de preços reais, com a eventual exclusão apenas de certos bens e serviços com características sociais, em relação aos quais se justifique a atribuição de subsídios orçamentais. Esta orientação é compatível e será completada com o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle selectivo dos preços, com o reforço da fiscalização, com a defesa da concorrência e com a exigência de ganhos efectivos de produtividade nas empresas públicas.
O combate aos lucros especulativos e a evasão e fraude fiscais e a correcção de distorções do sistema fiscal permitirão uma maior equidade na distribuição dos rendimentos, quer do trabalho quer do capital. Continuar-se-á a subsidiar um conjunto de produtos essenciais, tendo em consideração, contudo, o interesse social em que os benefícios aproveitem basicamente às famílias de baixos rendimentos, e em minimizar as distorções na afectação de recursos, assim como as repercussões sobre a balança de pagamentos.
3.5.5 - Política de emprego
Reduzir o desemprego, em particular o dos jovens e melhorar a formação profissional.
Melhorar as condições de prestação de trabalho.
Tendo já sido objecto de tratamento no capítulo 2.º a problemática actual do emprego em Portugal, valerá a pena determo-nos um pouco mais sobre a questão do desemprego juvenil, que o Governo considera um pouco particularmente crítico (a correspondente taxa em 1979 era superior a 18%).
A situação precária de emprego para os jovens conduz a importantes custos privados e sociais que é preciso ter em conta na elaboração de várias políticas.
Graves problemas de ordem social estão associados ao desemprego de jovens, como a criminalidade e a toxicomania.
As estatísticas existentes são significativas, uma vez que para o 2.º trimestre de 1979 (segundo o Inquérito Permanente ao Emprego, do INE) o número de jovens menores de 25 anos que procuravam o primeiro emprego elevava-se a 171000 (cerca de 50% do desemprego total), salientando-se entre eles 72000 com ensino primário elementar e 77000 com ensino primário complementar, ou seja, cerca de 87% dos jovens que procuravam um primeiro emprego não apresentavam qualquer preparação profissional.
Por outro lado, as estatísticas da educação mostram que grande parte dos jovens saem do sistema escolar sem qualquer qualificação profissional, uma vez que até ao 9.º ano o sistema escolar não está voltado para os problemas do mundo do trabalho, aliás como corresponde à natureza dos conhecimentos que deve transmitir.
Sabe-se que a estrutura de formação profissional actualmente existente, quer no âmbito do sector público quer do privado, para os que saem com os níveis de escolaridade referidos, é extremamente insuficiente, sobretudo agravada pela não existência de uma aprendizagem regulamentada em condições que a incentivem e a expandam de uma forma articulada com as empresas.
Quer-se ainda salientar a ausência de um sistema de informação e orientação escolar e profissional que abarque todos os jovens de um modo sistemático, de modo a ajudá-los a situarem-se na realidade e a fazerem opções mais conscientes, ainda que limitados pela falta de ofertas de emprego em número suficiente para absorver os candidatos a emprego.
São objectivos da política de emprego, a médio prazo:
Reduzir o desemprego, pela intensificação da criação de postos de trabalho, em particular daqueles acessíveis à mão-de-obra juvenil (o que postula um reforço significativo do investimento);
Melhorar as estruturas de formação profissional, de modo a satisfazer as carências do País nos diversos domínios de actividade;
Reduzir a percentagem de abandonos nos primeiros anos de escolaridade, de modo a valorizar a preparação e capacidade profissional dos jovens aquando da procura do primeiro emprego.
São objectivos da política de trabalho:
Aperfeiçoar as leis do trabalho e a sua aplicação, face à realidade sócio-laboral portuguesa;
Melhorar as condições de prestação de trabalho;
Favorecer o aparecimento de estruturas de concertação no âmbito laboral.
Planeia-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções de política de emprego:
Garantir a plena aplicação dos sistemas de incentivos ao investimento com vista a multiplicar as oportunidades de criação de novos postos de trabalho, em particular do sistema instituído pelo Decreto-Lei n.º 416/80, cujo objectivo fulcral é o da criação de empregos;
Apoiar a manutenção de postos de trabalho em unidades produtoras viáveis do ponto de vista económico e social;
Procurar atenuar os problemas de emprego de certos estratos da população, nomeadamente das mulheres, idosos e deficientes (do emprego juvenil se tratará adiante);
Intensificar estudos e acções tendentes a prevenir e reduzir os desajustamentos entre a oferta e procura de emprego (designadamente de ordem geográfica e qualitativa);
Implementar um sistema coordenado de informação e orientação profissionais a nível nacional;
Desenvolver um sistema de formação profissional integrado, a nível nacional, e rever os esquemas actuais de formação profissional, reforçar a rede de centros de formação profissional, acompanhada do lançamento de estágios para jovens no interior das empresas;
Elaborar o protocolo-tipo de apoio técnico-financeiro às empresas que pretendam criar serviços próprios de formação;
Estruturar o Instituto do Emprego e Formação Profissional;
Atribuir bolsas de formação a jovens desempregados, cuja colocação se ache dependente de cursos ou determinada preparação profissional;
Intensificar a colaboração do Ministério do Trabalho com os da Educação e Ciência e da Justiça no sentido de articular os sistemas de ensino e de recuperação de menores com a formação profissional e o emprego.
No domínio da política de trabalho, o Governo propõe-se:
Proporcionar aos trabalhadores e entidades patronais melhor conhecimento do regime jurídico do trabalho (condições mínimas de prestação de trabalho e de higiene, segurança e ambiente no trabalho);
Aperfeiçoar os mecanismos de aplicação das leis do trabalho;
Melhorar as condições físicas da prestação do trabalho, através de acções intensivas no plano da higiene e segurança no trabalho;
Rever e aperfeiçoar as leis do trabalho (normas gerais e estatutos específicos), adequando-as à evolução da realidade sócio-laboral, cujo conhecimento, qualitativo e quantitativo, será reforçado;
Fomentar e aperfeiçoar as estruturas de participação e acção voluntária conjunta Estado/parceiros sociais, ou destes entre si, no âmbito das relações de trabalho.
3.5.6 - Emigração e comunidades portuguesas
Apoiar o emigrante e reforçar as suas raízer à Pátria
As comunidades portuguesas no estrangeiro têm elevados efectivos, que se estimam em cerca de 30% da população residente no País.
Presentemente, tudo indica ter-se atingido um equilíbrio, nos fluxos migratórios, caracterizado por diminuição progressiva até aos actuais limites (próximos dos 25000 emigrantes por ano), queda drástica da emigração clandestina, aumento da emigração de familiares, intervenção de maior número de operadores privados na selecção e colocação, com destaque para as empresas portuguesas prestadoras de serviço no exterior, e, por último, novos destinos da emigração, como os países do Médio Oriente e do Norte de África.
A situação actual das comunidades portuguesas no estrangeiro poderá caracterizar-se, fundamentalmente, por:
Prolongamento do período de estada;
Alteração de atitudes e de projectos quanto à estada no país de acolhimento e, bem assim, quanto ao retorno a Portugal;
Aumento dos efectivos femininos, devido ao reagrupamento familiar;
Número significativo de mulheres sem ocupação, quer devido ao desemprego, quer à entrada tardia, em plena crise económica;
Aparecimento de novas gerações na emigração, como a denominada «2.ª geração»;
Problemas de ensino, integração sócio-cultural e nacionalidade, bem como de estatuto social, jurídico e político.
São objectivos da política de emigração a médio prazo apoiar, por todos os meios, as comunidades portuguesas no estrangeiro e, ao mesmo tempo, estreitar os seus laços com a Pátria, procurando, em paralelo, divulgar e valorizar, junto da opinião dos países de acolhimento, os valores e a cultura portuguesas.
Prevê-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções de política de emigração:
Estabelecer acordos no âmbito da emigração (bilaterais ou multilaterais) e participar nas organizações internacionais para a defesa dos direitos e interesses da emigração portuguesa;
Apoiar técnica e financeiramente o movimento associativo entre os emigrantes portugueses;
Proteger os direitos e defender os interesses dos emigrantes e dos seus familiares em Portugal;
Alargar a rede de ensino do Português para os adultos e para as crianças;
Melhorar os meios de animação sócio-cultural à disposição da emigração;
Apoiar as famílias dos trabalhadores emigrantes que permanecem no País, em especial as crianças e os jovens;
Manter e desenvolver contactos com operadores nacionais e internacionais, quer públicos, quer privados, designadamente dos novos países africanos de expressão portuguesa;
Criar as estruturas adequadas para acompanhar e apoiar a emigração de mão-de-obra qualificada;
Estudar as possibilidades e a oportunidade de lançamento de programas no domínio do retorno, por forma selectiva.
3.5.7 - Cooperativas
As cooperativas constituem um sector de significativo relevo na vida económica e social do País que pode, e deve, vir a ser aumentado, o que decorrerá, aliás, com naturalidade do esperado desenvolvimento de todas as formas de associativismo, característica fundamental da vida em democracia.
Os objectivos que se traçam para o período de 1981-1984 em matéria de cooperativismo são:
Desenvolvimento do sector, designadamente através da elaboração de um plano orientado à superação das suas actuais carências, cujo diagnóstico se encontra em curso;
Promoção da sua progressiva autonomia, com vista à cabal explanação das efectivas potencialidades que encerra.
No período do Plano, o Governo orientará a sua política em matéria de cooperativismo no sentido de:
Proceder à elaboração dos diplomas que, na sequência da publicação do Código Cooperativo, completem a definição do regime jurídico aplicável às cooperativas;
Promover a implantação e expansão regional das cooperativas em zonas prioritárias, apoiando-se, para o efeito, a criação de cooperativas modelos, de preferência inseridas em centros dinamizadores;
Promover a intercooperação à escala regional e a planificação racional do escoamento dos bens produzidos;
Apoiar a criação de federações nacionais de cooperativas por ramo de actividade, com vista ao redimensionamento económico dessas mesmas actividades em termos compatíveis com as novas exigências resultantes da entrada na CEE;
Realizar uma política de fomento e crédito cooperativo, por forma a integrar apoios financeiros dispersos concedidos por diversos Ministérios às cooperativas, a promover o seu autofinanciamento e a realizar o aproveitamento das potencialidades das caixas de crédito agrícola mútuo;
Racionalizar a gestão das cooperativas, quer pelo apoio técnico às uniões e federações a prestar pelo Inscoop e Ministérios de tutela respectivos quer pelas acções de formação de dirigentes, quadro técnicos e cooperadores, com vista a suprir a falta de capacidade técnica existente;
Adaptar o Plano Oficial de Contabilidade às cooperativas, com vista à normalização dos diversos critérios contabilísticos actualmente utilizados.
Além destas acções de política, implementar-se-ão ainda outras, que são objecto de apresentação ao longo das diferentes áreas das Grandes Opções e que, para facilidade de consulta, a seguir se recordam:
Os diferentes sistemas de incentivos fiscais e financeiros ao investimento serão generalizados ao sector cooperativo, promovendo-se, para o efeito, os ajustamentos legislativos e regulamentares aconselháveis;
Na distribuição sectorial do crédito será atendido o prioritário interesse em dinamizar os investimentos cooperativos;
Será impulsionado o livre associativismo agrícola, como forma de valorizar e fomentar a produção primária (agro-pecuária e silvícola);
Será dado especial apoio às cooperativas de pesca;
Será apoiado e impulsionado o desenvolvimento do cooperativismo no âmbito das actividades comerciais, tanto no referente ao cooperativismo de consumo como no que se traduz na associação de pequenas unidades comerciais;
Incentivar-se-á o cooperativismo de habitação;
Apoiar-se-ão as cooperativas de ensino, no quadro da implementação do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo.
3.5.8 - Cultura
Defender e enriquecer a herança cultural
É conhecido o estado de abandono e extrema degradação em que se encontram alguns dos nossos mais importantes monumentos, a situação deplorável a que chegaram muitos acervos bibliográficos e arquivísticos e os recheios de museus e instituições similares, bem como a quase diária perda ou a fuga para o estrangeiro de bens e valores culturais, especialmente de carácter arqueológico, bibliográfico, histórico ou artístico.
Por outro lado, não só é ainda muito deficiente o equipamento cultural do País, o que torna extraordinariamente difícil, por vezes, a criação e a difusão cultural, como se encontra igualmente muito dificultado o conhecimento da cultura portuguesa e dos seus mais altos e representativos valores, pela excessiva concentração nos grandes centros da quase totalidade de manifestações de natureza cultural, pela inexistência de edições, em livro ou em disco, de muitas obras essenciais e pela reduzida atenção de que a cultura portuguesa é objecto no ensino e nos meios de comunicação social.
São objectivos da política cultural:
Defender, conservar e valorizar a herança cultural do passado, nas múltiplas formas que apresenta;
Apoiar e estimular a criação cultural;
Tornar acessível ao maior número, tanto no País como no estrangeiro, o conhecimento e a fruição das obras e valores da cultura portuguesa.
Planeia-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções de política cultural:
Instalar de forma adequada as bibliotecas e arquivos, com especial relevância para a reinstalação do Arquivo Nacional da Torre do Tombo;
Instalar ou beneficiar centros de conservação ou de restauro;
Recolher e defender o património etnográfico;
Recuperar monumentos classificados;
Criar e instalar novos museus, como o Museu de Arte Moderna, o Museu do Teatro, o Museu da Literatura e o Museu da Música;
Efectuar o levantamento arquitectónico e artístico;
Promover a reedição de obras fundamentais da literatura, da música e do pensamento filosófico, estético e pedagógico português, bem como a publicação de inéditos de autores já falecidos;
Apoiar o teatro independente;
Criar uma companhia nacional de ópera;
Prosseguir a edição da Discoteca Básica Portuguesa e a edição discográfica da música popular portuguesa;
Realizar exposições itinerantes de obras de arte portuguesa;
Apoiar a criação cultural através de bolsas, subsídios, prémios, encomendas oficiais, edição, execução ou representação de obras;
Promover a tradução de obras essenciais da cultura portuguesa;
Rever as Leis do Teatro e do Cinema e o Código do Direito de Autor e elaborar a Lei de Defesa do Património Cultural.
3.5.9 - Ambiente
Preservar a natureza e combater a poluição
O menosprezo dos fenómenos naturais e das consequências das alterações profundas no equilíbrio desses fenómenos levou, muitas vezes, a intervenções desregradas que comprometeram a potencialidade produtiva de vastas regiões e conduziram ao consumo irreversível dos recursos naturais e à degradação do ambiente, tendo sido esquecido que a maior parte desses recursos são limitados e constituem um património não só das gerações actuais como das futuras.
A consciência desta situação impõe a integração da conservação e do desenvolvimento, através de uma política de ordenamento do território que compatibilize problemas de planeamento físico e ambiental com os programas de desenvolvimento sócio-económico, de forma a promover um desenvolvimento regional equilibrado e a melhoria da qualidade de vida da população.
São objectivos da política de ambiente os seguintes:
Preservar o património natural do País, designadamente pela melhor gestão dos recursos naturais renováveis;
Estabelecer as grandes linhas orientadoras do ordenamento do território;
Promover e controlar a qualidade do ambiente;
Sensibilizar a população para os problemas do ambiente.
Planeia-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções de política de ambiente:
Elaborar legislação relativa à utilização racional dos recursos naturais e que permita o estabelecimento de um sistema nacional de áreas classificadas;
Promover a definição das linhas orientadoras do ordenamento do território a nível nacional e regional;
Realizar estudos e propor medidas tendentes à prevenção, detecção e combate à poluição ambiental;
Divulgar a problemática ambiental e apoiar as associações particulares votadas à conservação da natureza e da qualidade de vida.
3.5.10 - Justiça
Aperfeiçoar o ordenamento jurídico e tornar efectiva a protecção jurídica dos direitos, liberdades e garantias
A situação presente neste domínio de política pode caracterizar-se nos termos seguintes:
O direito penal e o direito comercial não respondem há muito à textura social, económica e cultural do nosso país; o ordenamento jurídico carece de ser analisado também com vista a uma sintonia com o direito europeu, designadamente o comunitário.
O funcionamento dos tribunais continua gravemente afectado e a aplicação da justiça é frequentemente demorada, registando-se estrangulamentos sectoriais e locais.
O acesso dos particulares ao direito, e especialmente das classes mais desfavorecidas, está longe de se mostrar isento de dificuldades.
A protecção das pessoas em relação ao mau uso da informática não está garantida, pois não foi regulamentado o artigo 35.º da Constituição.
A máquina administrativa extrajudicial, com particular incidência nalguns sectores dos registos e do notariado, é pesada e excessivamente burocratizada.
O nível da criminalidade organizada e violenta continua altamente preocupante, ameaçando a segurança de pessoas e bens, e os meios de combate continuam a ser escassos, quer ao nível da investigação criminológica, praticamente inexistente, quer ao nível da prevenção e investigação criminais.
Não se mostram ainda recuperados estabelecimentos prisionais centrais degradados e o equipamento dirigido à recuperação social dos reclusos é, em geral, obsoleto e servido por recursos humanos mal preparados.
O tratamento da delinquência juvenil e pré-juvenil enferma de carências semelhantes ao da criminalidade adulta: ausência de investigação científica do fenómeno da delinquência, estabelecimentos degradados e com equipamentos obsoletos e recursos humanos em geral deficientemente preparados.
São objectivos da política de justiça:
Reformular o ordenamento jurídico, especialmente no que respeita aos grandes códigos, bem como coordenar e consolidar a produção legislativa do Governo no sentido da homogeneidade e certeza do direito vigente;
Garantir o acesso ao direito de todos os cidadãos, criando instrumentos que assegurem a protecção jurídica dos direitos fundamentais;
Dignificar a administração da justiça, através da celeridade e oportunidade da sua aplicação;
Fomentar a prevenção da criminalidade (entendida no seu sentido mais amplo), através, designadamente, da reintegração social dos delinquentes e recuperação dos pré-delinquentes e de outras acções de efeito dissuasor.
Planeia-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções:
Rever e actualizar os grandes códigos, com especial relevo para o Código Civil (designadamente o direito de família e o direito das coisas), o Código Penal e o Código Comercial;
Definir, por diploma legal, o acesso ao direito, garantindo a protecção jurídica das classes mais desfavorecidas;
Rever as leis da organização judiciária;
Criar uma estrutura dedicada à investigação criminológica, abrangendo os fenómenos da criminalidade, da deliquência, da pré-deliquência e da desadaptação social;
Prosseguir a actuação decidida de combate ao crime, com particular incidência na prevenção criminal, no tráfico de estupefacientes é na criminalidade violenta;
Reestruturar os serviços prisionais, com vista a dotá-los de meios adequados a prosseguir o objectivo da reinserção social dos reclusos;
Prosseguir a implementação do sistema de tratamento institucional dos reclusos pelo trabalho e formação profissional, pelo incremento do ensino escolar e pela dinamização de acções de carácter cultural e recreativo;
Adoptar medidas tendentes ao reforço da assistência prisional e pós-prisional;
Reestruturar os serviços tutelares de menores por forma a garantir que o escopo educativo prevaleça sobre o repressivo e que as estruturas de protecção e reeducação de menores possam estar à altura de suprir as possíveis carências familiares;
Prosseguir a implementação do sistema de tratamento institucional dos menores através de acções de formação profissional e escolar, da concessão de facilidades para o prosseguimento dos estudos e da dinamização de actividades de carácter cultural, artístico e recreativo;
Implementar um subsistema integrado de informação científica e técnica do sector da justiça, com recurso a técnicas de tratamento automático da informação.
3.5.11 - Administração pública
Reformar o sistema e regionalizar
O sistema de administração pública encontra-se inadequado face às exigências do processo de desenvolvimento, uma vez que apresenta características negativas, tais como:
Proliferação de estruturas informais, originando sobreposições e lacunas nas atribuições de numerosos serviços;
Excessiva centralização de poderes de decisão nos níveis mais elevados da hierarquia, o que conduz à existência de cadeias de decisão demasiado longas;
Sistemas de gestão obsoletos, com predominância de formas empíricas de organização e funcionamento dos serviços e ausência de mecanismos de determinação dos custos administrativos e de avaliação dos resultados;
Excessivas formalidades e proliferação de praxes administrativas desnecessárias ou obsoletas;
Deficiente administração dos recursos humanos e ausência de estruturas de gestão do pessoal e formação profissional;
Ausência de sistemas de informação administrativa e deficiente acesso dos cidadãos aos serviços públicos.
São objectivos da política a seguir em relação à Administração Pública:
Levar a Administração a tornar-se o sistema ao serviço do processo de desenvolvimento;
Adaptar a Administração Pública às exigências da integração europeia;
Corrigir o empolamento da função pública, ajustando os efectivos dos serviços às suas reais necessidades;
Aperfeiçoar a organização administrativa do Estado, dinamizando o processo de desconcentração e descentralização, harmonizando estruturas e meios de actuação;
Melhorar as relações entre a Administração e o público, garantindo a transparência e a desburocratização das praxes administrativas e simplificando o acesso dos cidadãos aos serviços públicos;
Implementar eficaz sistema de controle de gestão na Administração, visando a moralização do exercício de funções públicas e a eficiência na utilização dos recursos públicos.
Planeia-se para os próximos anos a implementação das seguintes acções:
Definir e implementar uma política de formação articulada com o sistema de carreiras de função pública e tendo em conta as necessidades decorrentes da adesão à CEE;
Definir e implementar uma política salarial ligada à produtividade na Administração;
Regulamentar os direitos colectivos dos trabalhadores da função pública;
Fomentar a mobilidade dos efectivos da função pública entre os quadros do mesmo departamento, bem como entre departamentos distintos, incluindo as Administrações Regional e Local;
Redistribuir e harmonizar atribuições, estruturas e meios de acção entre as Administrações Central, Regional e Local;
Simplificar os circuitos administrativos interministeriais, com vista a acelerar os processos em que intervenham vários departamentos;
Instituir e dinamizar mecanismos de diálogo permanente entre as empresas e a Administração com vista à desburocratização de procedimentos e à melhoria das suas relações;
Fomentar a informação administrativa, tendente a facilitar ao público em geral, bem como a públicos específicos, a participação na vida das administrações e o acesso aos serviços públicos, melhorando o seu conhecimento de direitos e formalidades a observar;
Criar e desenvolver estatísticas da função pública que permitam a gestão previsional e o controle do aumento dos efectivos, institucionalizando, nomeadamente, um ficheiro central de pessoal articulado com ficheiros sectoriais;
Instituir e dinamizar órgãos sectoriais de gestão de pessoal, articulados com o órgão central responsável pela política da função pública;
Responsabilizar os serviços e dirigentes pela realização de objectivos concretos e programados;
Proceder à reorganização dos serviços de inspecção da Administração Pública, no sentido de melhorar o controle da legalidade e, principalmente, da gestão dos serviços.
3.6 - Orientações gerais de política económica e social - Domínios produtivo, de infra-estruturas e social
3.6.1 - Agricultura
Diminuir o défice da balança alimentar
Modernizar a agricultura
A agricultura portuguesa, com os meios e a atenção que lhe têm sido dispensados, tem-se mantido durante largo período de tempo, e ainda permanece, em acentuado atraso. A profunda crise com que o sector se debate tem graves repercussões na economia nacional, contribuindo significativamente para o agravamento da taxa de inflação, para o desequilíbrio da balança comercial e para entravar o processo de crescimento económico global.
Muito resumidamente esta situação é a resultante de um complexo de circunstâncias que se foram acumulando ao longo do tempo e interactuando por mecanismos típicos do subdesenvolvimento, tanto fora como dentro do sector, e, neste, revestindo principalmente aspectos estruturais, institucionais e tecnológicos.
Em consequência, a agricultura portuguesa ainda não conseguiu libertar-se dos baixíssimos níveis de produtividade, onde os principais factores produtivos, a terra e o trabalho, actuam sob fortes condiciantes empresariais e fundiárias e com acentuado desguarnecimento de capital, de tecnologia e de organização.
Em tais condições, o agricultor português sobrevive, na generalidade, mantendo-se (ou refugiando-se) em sistemas defensivos, que se traduzem principalmente na subutilização dos recursos naturais e na prática predominante de uma economia de subsistência.
No mundo actual qualquer destes dois aspectos é incompatível com a necessidade e as possibilidades do desenvolvimento tanto da agricultura como do País.
Sair do impasse não regateando o reforço dos meios necessários à recuperação do sector é, assim, uma necessidade vital e um imperativo da política económica para o período de 1981-1984.
Objectivos
O sector agro-alimentar, pela população que abrange, pelo valor essencial das suas produções e pela organização regional que promove, assume uma importância primordial para a recuperação económica e desenvolvimento do País.
O seu papel é tanto mais decisivo porquanto, expandindo ou limitando efeitos, poderá actuar quer como indutor quer como inibidor do desenvolvimento.
A opção é, pois, clara. A expansão da agricultura e do subsector agro-alimentar que lhe está adstrito poderá contribuir, decisavamente, para o aumento da produção de bens essenciais; a redução gradual e sustentada do défice externo; a redução de uma das principais componentes da inflação; a melhoria do nível nutricional da população; a redução do subemprego e, em parte, dos problemas do desemprego, actuando, para o efeito, no crescimento do subsector agro-industrial e na organização dos circuitos de distribuição; a correcção das assimetrias regionais de crescimento se, para o efeito, a expansão agro-industrial e as infra-estruturas da distribuição forem, em termos de localização, complementares das orientações da produção, e inseridas em programas regionais de desenvolvimento.
Em consequência, são os seguintes os objectivos da política agrícola (produção agrícola, pecuária, silvícola e indústrias agro-alimentares, circuitos e infra-estruturas da distribuição):
Aumentar a produção e a produtividade, racionalizando o uso e a repartição da terra, promovendo a modernização tecnológica do sector;
Reduzir o grau de dependência externa, actuando por forma selectiva e em condições de competitividade no campo da produção (substituição de importações) e aproveitando vantagens comparativas nas exportações;
Promover as adaptações do sector e as transformações institucionais necessárias à integração na CEE;
Adequar a estrutura económica do sector no sentido da valorização da actividade privada, impulsionando o seu livre associativismo e realizando uma análise rigorosa dos projectos de investimento público sob a óptica da sua rentabilidade efectiva, e áreas de necessidades a cobrir.
O incremento da produção primária (agro-pecuária e sílvicola), tendo em conta o actual contexto sócio-económico do País, só poderá contribuir decisivamente para as finalidades apontadas, se for conseguido através de substanciais «ganhos de produtividade» (tanto dos solos como do trabalho).
Por outro lado, o aumento da produção de bens alimentares, à escala nacional, deverá incidir prioritariamente sobre os produtos capazes de responder às seguintes condições:
Encontrem condições edafo-climáticas favoráveis;
Venham contribuindo mais significativamente para o agravamento da inflação;
Sejam mais directamente responsáveis pelo agravamento da despesa alimentar dos maiores estratos da população portuguesa;
Apresentem elevada dependência externa;
Resultem de acréscimos de produtividade dos recursos, se integrem em sistemas de agricultura equilibrados, nos quais a terra e o trabalho constituiem factores dominantes, e respeitem as normas de preservação e reconstituição de recursos naturais;
Assentem na intensificação racional de explorações que permitam uma melhor utilização dos recursos disponíveis e se localizem em regiões agrícolas desfavoráveis.
A integração de Portugal na CEE tem, por seu lado, objectivos económicos claros, na medida em que deve constituir um importante referencial de efeitos modeladores do nosso sistema económico global e, em particular, do sector agro-alimentar.
A referida integração constituirá, ainda, uma componente a exigir que se dê prioridade ao desenvolvimento sócio-estrutural da agricultura portuguesa, cuja transformação carece de um grande esforço de investimento e é penhor da criação de uma capacidade produtiva, auto-sustentada, necessária não só ao crescimento do sector como também ao desenvolvimento global do País.
Acções a empreender
A indispensável mobilização do interesse e da vontade dos agricultores é, como se disse, outra das condições necessárias e, na circunstância, fundamental.
Para o efeito, torna-se imperioso encontrar e promover formas de participação institucionalizada, as quais permitam congregar a disponibilidade organizada dos agricultores portugueses para, com os serviços e os meios que a Administração põe ao seu dispor, se empenharem nas grandes acções que a seguir se indicam:
Aumentar os níveis de auto-aprovisionamento e de satisfação da procura interna de bens alimentares, das seguintes produções (salvaguardando os princípios da preservação e reconstituição dos recursos naturais):
a) Cereais (com redução das áreas de cultura de trigo e milho para grão, com aumento geral das respectivas produções unitárias com aumento das áreas e produções no campo dos cereais forrageiros);
b) Oleaginosas;
c) Forragens (forragens anuais, prados plurianuais e melhoramentos das pastagens naturais);
d) Carne (no caso dos ruminantes, através de sistemas de produção baseados no aproveitamento da superfície forrageira disponível e potencial);
e) Leite (fundamentalmente, pela racionalização dos sistemas de produção e reestruturação das explorações);
Consolidar, principalmente pela «política de qualidade», o nível actual das exportações agrícolas nas produções com boas perspectivas comerciais, a saber, vinhos, azeite e azeitonas, conservas de tomate e frutos e citrinos;
Aproveitar as potencialidades naturais e incrementar o potencial exportador para os produtos florestais;
Incrementar os potenciais de produção e a exportação de horto-fruto-industriais, primores, ovinos e caprinos, frutos secos e secados, flores e sementes e propágulos;
Apoiar «novas culturas», em particular as de beterraba sacarina (garantindo uma quota interna de produção, no âmbito da CEE), tabaco e frutos tropicais adaptáveis;
Organização dos mercados agrícolas, orientando-os na perspectiva da política agrícola comum;
Ajustamento do sistema de preços nacionais à política de preços da CEE e ao sistema da «preferência comunitária», por forma a aumentar a produção dos bens em condições de competitividade a nível europeu;
Reestruturação das empresas agrícolas, com vista a imprimir-lhes dimensão económica e maior poder competitivo, e desenvolver acções de promoção sócio-profissional dos empresários;
Estabilização económica e social na zona de intervenção da Reforma Agrária, por forma a relançar a produção e impulsionar o investimento;
Fomento do associativismo agrícola, desde as simples associações de produtores até às de carácter cooperativo;
Incentivar as agro-indústrias (prioritariamente quando enquadradas em programas visando a produção);
Implementar as redes de infra-estruturas física (armazenagem, conservação, abate) por forma a racionalizar os circuitos de distribuição e a compatibilizá-los com as grandes orientações do desenvolvimento agro-pecuário e respectivos programas nacionais e regionais.
3.6.2 - Pesca
A pesca nacional e a exploração dos recursos dos oceanos reveste-se de particular importância para o País, dado que garantem grande parte do consumo interno de pescado, o abastecimento das indústrias de conservas de peixe e de farinação e a manutenção de muitas dezenas de milhares de postos de trabalho que directa ou indirectamente estão ligados à sua actividade.
A situação actual do sector pode traduzir-se da seguinte forma:
a) A produção de pescado fresco em águas continentais no ano de 1980 atingiu as 195000 t, com valor na primeira venda de 9300000 contos;
b) As capturas efectuadas nos mares dos Açores e Madeira terão atingido cerca de 20000 t no ano de 1980, sendo de referir que o atum representa cerca de 50% do total descarregado;
c) As frotas que operam em pesqueiros internacionais, mediante licenças ou quotas de pesca, capturaram no ano de 1980 cerca de 77000 t de pescado refrigerado, congelado e salgado, com o valor na primeira venda de cerca de 4900000 contos;
d) Nas frotas pesqueiras nacionais operam cerca de 32000 pescadores, podendo considerar-se não existir desemprego no sector das pescas, embora faltem quadros médios, seja baixo o nível de formação profissional e as leis de trabalho inadequadas;
e) A indústria de conservas de peixe possui cerca de 85 fábricas, em fase de reestruturação, carecendo de regularidade de abastecimento em matéria-prima, principalmente sardinha;
f) A indústria de farinha de peixe, por falta de matéria-prima, apenas laborou cerca de 20% da sua capacidade instalada;
g) As exportações de produtos da pesca atingiram em 1980, cerca de 5500000 contos, sendo a parte mais representativa as conservas de peixe com cerca de 4500000 contos;
h) A balança comercial no sector da pesca deverá ter um saldo favorável de 2 milhões de contos;
i) Nos grandes centros pesqueiros nacionais, a maioria dos portos não corresponde às necessidades actuais da pesca, pelo crescimento do número de unidades e deficientes infra-estruturas de apoio; existem, no entanto, construções ou ampliações de vulto, que permitirão responder às necessidades das frotas nos principais portos nacionais.
Objectivos
São objectivos da política de pesca:
Melhorar a formação profissional dos activos do sector;
Incrementar esforços com vista a uma perfeita avaliação de recursos ao nível da zona económica exclusiva;
Aumentar a capacidade e melhorar o perfil da frota pesqueira, em função das oportunidades de pesca ao nosso alcance;
Assegurar a preservação dos recursos vivos da zona económica exclusiva.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Intensificar a formação de marinheiros-pescadores, contramestres e mestres do alto, através da realização de cursos de reciclagem local;
Manter e desenvolver os projectos de avaliação de recursos na ZEE;
Reestruturar os serviços da Secretaria de Estado das Pescas com vista à melhoria da sua eficácia e do apoio ao sector;
Melhorar a operacionalidade e potencial de capturas da frota de pesca portuguesa, através da construção ou transformação de unidades que sirvam o sector;
Apoiar à criação de associações de produtores, nos moldes existentes na CEE;
Prestar apoio às cooperativas de pesca;
Implementar acções visando a preservação dos recursos vivos;
Desenvolver a piscicultura e a aquacultura;
Estabelecer acordos de cooperação em matéria de pesca com outros países.
3.6.3 - Indústria e energia
Poupar energia e diversificar o seu abastecimento - Uma indústria exportadora e competitiva - Modernização estrutural e tecnológica da indústria.
A análise do sector industrial português, no contexto da economia do País, revela o seguinte:
Tem sido, nas últimas décadas, um verdadeiro motor do crescimento económico, tendo a sua contribuição para o PIB aumentado de 38% para 41%, de 1962 a 1979 (ver nota 1);
Emprega cerca de 38% da população activa, apresentando algumas áreas afectadas pelo subemprego (ver nota 1);
Representa parte importante nas exportações porguesas (65%), mas igualmente tem peso assinalável nas importações (60%), nomeadamente através das matérias-primas e bens de equipamento;
Dirige 85% da sua produção para o mercado interno. A competitividade está largamente apoiada em vantagens comparativas do custo do trabalho;
Apresenta, na generalidade dos subsectores, um predomínio de pequenas e médias empresas: menos de 1% das unidades industriais com mais de 500 trabalhadores, mais de 90% com menos de 100 trabalhadores e mais de 50% com menos de 10 trabalhadores;
Está deficientemente estruturado e detém fracos níveis de produtividade, com qualidades de produção frequentemente desajustadas às exigências dos mercados;
Apresenta uma muito fraca autonomia tecnológica, dependendo largamente do exterior em termos de desenvolvimento e processos, equipamento e inovação;
É altamente dependente de uma fonte básica de energia, o petróleo.
No capítulo 2.º deste mesmo documento já se fez suficiente referência à situação do País sob o ponto de vista da energia.
(nota 1) Apresentado em conjunto a «Indústria» e a «Energia».
Objectivos
A estrutura industrial portuguesa, quando comparada com a dos países da CEE - e muito embora represente o sector mais dinâmico da nossa economia - tem-se vindo a caracterizar ao longo dos anos pelo insuficiente aproveitamento de recursos naturais, pela escassa densidade da malha industrial e pela fraca capacidade tecnológica autónoma.
Ao longo do período do Plano há, pois, que tomar medidas concretas atinentes à modificação desta situação estrutural e que permitam conduzir o País num processo de integração europeia com o máximo potenciamento das suas possibilidades.
Como primeiro grande objectivo de política industrial, surge o de desencadear a correcção dos defeitos estruturais do nosso sistema energético. O que implica um conjunto de iniciativas de grande fôlego, designadamente:
a) Procurar substituir fontes de energia primária importada, em especial petróleo, por fontes nacionais a um ritmo tal que, pelo menos, desacelere o agravamento crescente da dependência energética externa;
b) Racionalizar o consumo de energia, de modo a buscar a optimização do valor acrescentado nacional por unidade energética consumida;
c) Assimilar os elementos de conhecimento retiráveis das experiências estrangeiras e desenvolver o potencial tecnológico nacional para a produção e utilização das formas de energia futuramente predominantes no nosso sistema energético.
Um segundo grande objectivo consiste em introduzir no sistema produtivo da nossa indústria uma profunda modernização estrutural e tecnológica na perspectiva da próxima adesão à CEE. Tal implica, entre outras condições, optimizar o valor acrescentado nacional no quadro do aproveitamento dos recursos naturais disponíveis (metalurgia dos metais não ferrosos, cerâmica e vidro, celulose e papel, indústrias agro-alimentares, etc.); promover a constante evolução qualitativa das indústrias transformadoras de cariz tradicional, em particular das que se encontram voltadas para a exportação, a fim de garantir a competitividade dos seus produtos (têxteis e calçado, cerâmicas, cortiça, etc.); aumentar significativamente a capacidade produtiva e o grau de qualidade dos fabricos das indústrias que apresentam vantagens comparativas duradouras face às actividades homólogas de outros países, em especial os da CEE (máquinas e aparelhos industriais, mecânicos e eléctricos e seus componentes, fundição, material de transporte e de elevação, etc.), e estimular o lançamento e a sólida implantação de um núcleo de indústria dispondo de tecnologias novas, de modo a vir a obter-se um aumento do grau de autonomia tecnológica do nosso sistema industrial (áreas dos materiais leves e resistentes, materiais compostos, semicondutores, indústrias electrónicas, etc.).
O último grande objectivo reside em promover a criação de um enquadramento legal, social e financeiro favorável ao desencadeamento de uma forte dinâmica do investimento privado, que virá permitir atingir os objectivos formulados para o crescimento do sector e até, em parte, para a economia nacional, em tempo útil.
Acções a empreender
A actuação do Governo com vista à implementação da política industrial será orientada pelos seguintes princípios:
Respeito integral das regras de concorrência sem discriminações de qualquer espécie e, em particular, da liberdade de acesso à actividade industrial, de acordo com a legislação em vigor;
Orientação incentivadora de todas as acções coerentes com a política global definida;
Diálogo permanente com as estruturas empresariais e sócio-profissionais.
Mais concretamente, serão prosseguidas as seguintes acções principais:
A) Energia:
Elaborar um plano energético nacional de médio e longo prazo, definindo metas quantitativas e qualitativas para a evolução dos parâmetros fundamentais do nosso sistema energético produtor e consumidor;
Elaborar legislação, adequada à incentivação do reforço da prospecção, pesquisa e exploração dos recursos energéticos nacionais de toda a natureza;
Incentivar o lançamento significativo a curto prazo de novas fontes de energia no quadro energético nacional, nomeadamente o álcool, o carvão de madeira e outras, preferentemente de origem nacional;
Promover acções adequadas conducentes à tomada de uma opção nacional relativamente à produção de energia eléctrica por via nuclear;
Incentivar a poupança e utilização racional de todas as formas de energia, o aproveitamento de energias residuais e a autoprodução de energia eléctrica.
B) Indústria:
Elaborar uma lei de bases da indústria e um conjunto de diplomas de âmbito sectorial, definindo os fundamentos e as vias normativas para concretização das opções da política industrial;
Criar uma dinâmica de racionalização estrutural, organizativa e dimensional do sector público produtivo susceptível de lhe conferir adequados níveis de eficiência e reforçando as suas relações com o sector privado;
Aliviar o sector público produtivo das participações financeiras inseridas em actividades naturalmente do âmbito da iniciativa privada;
Seleccionar rigorosamente os investimentos do sector público produtivo adequando-os às grandes opções da política industrial e às disponibilidades orçamentais decorrentes da política económica e financeira global;
Promover a implementação gradual no sector da indústria extractiva nacional da dinâmica decorrente da nova Lei de Minas;
Incentivar ou promover o lançamento de todos os projectos rentáveis de aproveitamento e elaboração industrial dos nossos recursos naturais conhecidos de toda a espécie;
Adoptar as medidas necessárias para garantir, após a integração do País na CEE, a competitividade de um estrato significativo de pequenas e médias empresas na nossa estrutura industrial;
Institucionalizar de forma adequada a ligação das actividades de investigação e desenvolvimento com as de investimento e gestão empresarial visando o aumento efectivo de autonomia tecnológica da indústria portuguesa;
Promover a curto prazo uma análise fundamental e objectiva do espectro tecnológico previsível para a próxima década e incentivar o lançamento atempado de tecnologias com possibilidades de futura autonomia nacional;
Actualizar e reforçar a legislação adequada ao incentivo à qualidade industrial, à promoção da higiene e segurança industriais e ao respeito por padrões ecológicos adequados;
Incentivar a criação de uma natural predisposição para aquisição dos bens e serviços portugueses, especialmente nas actividades prioritárias da política industrial;
Adaptar gradualmente a estrutura organizativa e implantação regional do Ministério da Indústria e Energia a uma acção orientadora e incentivadora e não interventora da actividade industrial.
3.6.4 - Exportação
Aumentar a exportação portuguesa mesmo tempo que o valor acrescentado nacional incorporado nos produtos de exportação.
Após um período de significativas perdas de parcelas de mercado das exportações portuguesas, assistiu-se a partir de 1977 a uma inversão dessa tendência.
Estes resultados ficaram em larga escala a dever-se às medidas adoptadas a partir de 1977 no domínio da política cambial e da política de limitação de aumentos salariais, que mais que compensaram a perda de competitividade anteriormente sofrida pelas exportações portuguesas. Assistiu-se, assim, a uma melhoria sensível da margem de rentabilidade do sector exportador, comparativamente aos sectores operando no mercado interno, determinante de uma crescente afectação de recursos àquela finalidade. Por outro lado, a reanimação das principais economias europeias em 1978 e 1979, em particular das mais relevantes enquanto nossos mercados, veio igualmente favorecer a recuperação das exportações portuguesas.
O crescimento no futuro das exportações portuguesas apresenta-se bastante mais problemático, tanto mais que já se ultrapassou a fase de recuperação de perdas anteriormente sofridas. Neste contexto, é sintomático o abrandamento sensível do ritmo de crescimento das exportações em 1980, que reflecte a desaceleração da procura externa e o impacte das medidas proteccionistas que alguns países vêm já aplicando com rigor crescente. A forte concentração em sectores de rentabilidade marginal, sujeitos a uma forte pressão concorrencial, e a predominância que assumem na exportação portuguesa os bens de consumo, conferem-lhe uma vulnerabilidade muito grande às perdas de rendimento real que muito provavelmente se virão a dar nas principais economias mundiais, em resultado da deterioração dos termos de troca provocada pelos aumentos de preço do petróleo, e ao crescendo proteccionista que habitualmente acompanha estas situações.
Objectivos
Tem-se assim como objectivos da política de exportação manter o dinamismo de crescimento das vendas ao exterior a ritmo superior ao das trocas internacionais e minimizar a deterioração dos termos de troca do aumento do valor incorporado nas exportações, sem esquecer o carácter recessivo da conjuntura industrial portuguesa. Visar-se-á igualmente incentivar uma maior diversificação por mercados das nossas exportações.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Assegurar condições de competitividade aos produtos portugueses face à concorrência internacional;
Promover uma política de qualidade dos produtos e embalagens industriais;
Negociar a eliminação ou atenuação das restrições colocadas à entrada de certos produtos da exportação portuguesa em alguns países de destino;
Negociar acordos de cooperação económica com países que sejam ou possam vir a tornar-se mercados significativos para a nossa exportação;
Incentivar as exportações, pela via fiscal, do crédito e do regime, devidamente aperfeiçoado, dos contratos de desenvolvimento à exportação;
Auxiliar, em especial, a exportação das pequenas e médias empresas e seus agrupamentos orientados para a conquista de mercados externos;
Simplificar o sistema de licenciamento das exportações, tornando-o tendencialmente automático;
Reestruturar o Fundo de Fomento de Exportação, de modo a conferir eficácia à sua intervenção.
Fomentar a criação de empresas mistas que criem condições para um desenvolvimento a ritmo mais rápido das exportações para mercados novos em relação aos quais a associação de interesses entre empresas nacionais e estrangeiras constitua um factor reconhecidamente positivo para o estreitamento das relações comerciais e de cooperação económica.
3.6.5 - Comércio
Melhorar o abastecimento e defender o consumidor
A legislação comercial encontra-se, de um modo geral, desactualizada. No domínio dos preços e das margens de comercialização, caracteriza-se por servir uma política económica excessivamente intervencionista. Em matéria geral, caracteriza-se, essencialmente, por uma deficiente concepção de crimes e transgressões e uma inadequada graduação das penas respectivas.
Para muitos produtos, o circuito de distribuição é complexo, comportando intervenientes e alongamentos desnecessários, bem como sobreposições de operações e agentes nas mesmas áreas. Esta situação deve-se, em parte, à carência de infra-estruturas de armazenagem e distribuição.
O País não dispõe ainda de uma lei de bases de defesa do consumidor.
Objectivos
São objectivos da política comercial:
Garantir o normal e regular abastecimento dos produtos essenciais à população e ao funcionamento das actividades económicas;
Controlar os preços de forma eficaz, desburocratizada e justa, dando particular atenção aos dos bens de consumo fundamentais;
Defender o consumidor.
Acções a empreender
O processo de integração de Portugal nas comunidades europeias aponta inelutavelmente para o fim dos monopólios estatais, pelo que se extinguirão controlada e progressivamente as situações desta natureza que se verificam na aquisição e distribuição de certos géneros alimentares. Ao mesmo tempo, adaptar-se-ão os organismos de intervenção económica às condições de funcionamento exigidas pelas comunidades europeias.
Prosseguirá a política de reestruturação e racionalização dos circuitos comerciais, incluindo a criação ou redimensionamento das infra-estruturas e o aperfeiçoamento do seu equipamento, em diálogo com as entidades que, na matéria, apresentarem interesses legítimos. Será, designadamente, aumentada a capacidade de armazenagem instalada para recolha e tratamento dos produtos agro-alimentares e do pescado e dada progressiva concretização à Rede Nacional do Frio. Serão instalados novos mercados abastecedores.
No que respeita ao controle dos preços, serão estabelecidos regimes claros, uniformes e tanto quanto possível de aplicação automática para a respectiva formação. As intervenções estatais nesta área serão desburocratizadas e privilegiar-se-ão todas as formas de diálogo entre a Administração e os agentes económicos, de modo a obter o grau máximo de consenso.
A defesa do consumidor constituirá preocupação permanente. Serão tomadas medidas no sentido de que os delitos económicos e crimes quanto à saúde pública tenham a mais severa punição e rápida instrução e julgamento. Ao mesmo tempo, serão reforçadas e reorganizadas as actividades de fiscalização económica. Apoiar-se-ão as associações de consumidores, que serão ouvidas sobre as questões que se prendem com o seu objectivo. Será publicada uma lei de bases de defesa do consumidor.
O desenvolvimento do cooperativismo será eficazmente impulsionado e apoiado, tanto no referente ao cooperativismo de consumo como ao que se traduz na associação de pequenas unidades comerciais.
Promover-se-á uma política de incentivo à qualidade, tanto de produtos como de embalagens comerciais.
Finalmente, serão regulamentados os diferentes tipos de actividades comerciais e revistas as matérias referentes ao licenciamento e ao direito de estabelecimento. As pequenas e médias empresas comerciais beneficiarão de apoios adequados para superação dos seus problemas específicos, nomeadamente no que se refere ao financiamento de investimentos de modernização.
3.6.6 - Turismo
Fomentar o turismo externo e interno
Apesar da crise internacional não se tem sentido diminuição das correntes turísticas internacionais nos segmentos de mercado com que Portugal tem trabalhado e o seu turismo externo activo conhece ritmos de aumento muito interessantes.
Pelos indicadores disponíveis e projecções efectuadas prevê-se, até final de 1980, a seguinte situação:
QUADRO LV
Quanto às receitas turísticas, a previsão para o final do ano aponta para um montante de cerca de 55 milhões de contos, ou seja aproximadamente de +22% do que em 1979 (a preços correntes) e, portanto, para uma contribuição significativa do turismo para o equilíbrio da balança de pagamentos.
Objectivos
Os objectivos da política de turismo são:
Aumentar a capacidade de acolhimento do País, sobretudo em instalações de qualidade e assegurando adequada protecção do ambiente;
Melhorar a competitividade externa do sector;
Procurar atenuar a acentuada sazonalidade da procura;
Assegurar as transformações estruturais recomendáveis em função da entrada do País nas comunidades;
Criar e desenvolver novos pólos de atracção que suscitem a formação de fluxos turísticos acrescidos com destino a Portugal;
Criar e dinamizar estruturas de regionalização turística.
Através da prossecução destes grandes objectivos, espera-se ver reforçado o contributo do turismo para a atenuação do défice das transacções correntes, a correcção das assimetrias regionais de desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida dos Portugueses.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Promover o investimento privado no sector, reforçando e completando os incentivos existentes;
Apoiar e dinamizar o lançamento de redes de infra-estruturas básicas nas regiões turísticas;
Dinamizar o programa de construção de pousadas;
Concepção de apoio especial e metodizado à criação de novos parques de campismo e de outras formas de alojamento complementar (turismo de habitação e rural);
Apoiar o desenvolvimento dos núcleos termais e criar condições de atracção da procura externa;
Intensificar a formação profissional no sector, tendo em vista a melhoria da qualidade de serviços;
Reforçar a actividade promocional no estrangeiro, visando a maximização do aproveitamento da oferta turística nacional;
Realizar campanhas visando o fomento dos movimentos turísticos internos, como componente da qualidade de vida dos Portugueses, e a sua melhor distribuição regional e estacional;
Criar estruturas de animação e desportivas, complementares e valorizadoras da oferta existente;
Implantar o esquema orgânico da regionalização turística e dinamizar as respectivas actividades.
3.6.7 - Transportes e comunicações
Aproximar as ilhas ao continente, as regiões entre si e o País à Europa
Os sistemas de transportes e de comunicações existentes, apesar da extensão e da densidade das suas principais redes de infra-estruturas, não garantem os níveis de acessibilidade necessários ao desenvolvimento equilibrado das regiões, dificultando assim a aproximação entre o litoral e o interior do País.
O carácter insular das parcelas do território nacional que formam as regiões autónomas acarreta problemas específicos de acessibilidade, mobilidade e comunicação inter-regional, que exigem particular atenção e intervenção no sentido de minorar os seus negativos.
A inadequação dos sistemas de transportes e comunicações internacionais face aos actuais e, em especial, aos previsíveis níveis da procura decorrentes do processo de integração europeia torna necessária a definição de uma estratégia de actuação que permita assegurar as ligações com os outros países da Europa em boas condições de capacidade e de qualidade.
Objectivos
São objectivos da política de transportes e comunicações:
Encurtar as «distâncias» entre o litoral e o interior, entre o continente e as ilhas e entre o País e a Europa.
Acções a empreender
Para encurtar as «distâncias» entre o litoral e o interior:
Implementação das medidas de política e dos empreendimentos resultantes do Plano Nacional de Transportes, e instruir este como instrumento base da política de transportes interiores;
Incremento das frequências, capacidade e comodidade dos transportes inter-regionais através da promoção de serviços directos de transportes terrestres de passageiros e da adequação do seu enquadramento legal;
Revisão e subsequente implementação do Plano Rodoviário Nacional;
Formulação e desenvolvimento de um programa de investimentos em infra-estruturas e meios de transporte associados à implementação de projectos industriais;
Definição e desenvolvimento do plano director da rede secundária de aeroportos;
Aceleração do investimento nas telecomunicações, nomeadamente com vista ao acesso das regiões menos desenvolvidas ao sistema nacional de telecomunicações;
Melhoria do sistema de infra-estruturas postais.
Para encurtar as «distâncias» entre o continente e as ilhas:
Desenvolvimento do programa de acções estabelecido em colaboração com o Governo Regional da Madeira no sentido de suprir as carências dos transportes entre o continente e aquela Região Autónoma e prosseguir a regionalização dos respectivos sistemas de transportes e comunicações;
Definição e desenvolvimento de um programa de acções em colaboração com o Governo Regional dos Açores, visando suprir as carências de transporte entre o continente e aquela Região Autónoma e prosseguir a regionalização dos respectivos sistemas de transportes e comunicações;
Assegurar a representação dos Governos Regionais nos órgãos consultivos de transportes e comunicações;
Expansão da frota da marinha de comércio, nomeadamente no domínio dos navios graneleiros e de carga geral de pequena tonelagem.
Para encurtar as «distâncias» entre o País e a Europa:
Elaboração de um plano de transportes internacionais que defina a estratégia de desenvolvimento do sistema de transportes internacionais consentâneos com a futura integração na CEE;
Formulação de um programa de acções que vise a melhoria das ligações terrestres internacionais que assegurem os tráfegos de passageiros e de mercadoria de e para os países da CEE;
Desenvolvimento e automatização dos serviços de telecomunicações com a Europa;
Renovação dos meios e equipamentos dos transportes marítimos, aéreos, rodoviários e ferroviários, privilegiando as capacidades da indústria nacional:
Desenvolvimento das principais infra-estruturas portuárias e aeroportuárias.
3.6.8 - Obras públicas e habitação
A atenção do Governo, neste domínio, abarca múltiplos aspectos, que são, para além da habitação, os infra-estruturas rodoviárias, o saneamento básico, construções escolares e hospitalares, aproveitamentos hidráulicos, edifícios para instalação de serviços públicos e conservação e recuperação de monumentos nacionais.
Para cada um destes sectores a situação pode-se caracterizar como segue:
A) Obras públicas:
O nosso país, com 2 km de estradas nacionais por 1000 habitantes, tem o índice mais elevado (cerca do triplo em média) em comparação com os países da CEE. Em contrapartida, os 4,6 km de estradas de todas as categorias (nacionais e municipais) por 1000 habitantes representam o mais baixo índice em relação aos mesmos países. Acresce que as características técnicas das estradas nacionais - que datam de 1918 - estão desactualizadas.
No domínio do saneamento básico existem elevadas carências, tais como:
No que se refere a abastecimento de água apenas 58% da população está servida com um sistema completo, dos quais cerca de 18% em condições insatisfatórias;
Quanto a esgotos, a população servida é da ordem dos 41%, dos quais 8% em condições deficientes. Os sistemas providos com tratamento de águas residuais abrangem apenas cerca de 10% da população, e, mesmo assim, o seu funcionamento é em regra bastante deficiente;
Estima-se em cerca de 50% a população servida com sistemas de recolha de lixos e em 20% com sistemas de processamento;
A população que não está servida com abastecimento domiciliário de água distribui-se por mais de 20000 aglomerados populacionais, faltando rede de esgotos a cerca de 30000 aglomerados;
Há no país carência de salas de aula para o ensino primário e dever-se-á apoiar as câmaras na construção das instalações em falta;
No que diz respeito aos ensinos preparatório e secundário as necessidades detectadas pelo Ministério da Educação e Ciência apontam para a falta de 350 escolas em todo o País;
Também o ensino superior carece de instalações apropriadas sobretudo em cidades onde irá ter, ou já teve recentemente, início.
As obras novas em curso, no que se refere a hospitais distritais e a centros de saúde, atingem um volume muito significativo, a acrescer às que foram recentemente concluídas. Há, por outro lado, instalações antigas a necessitar de obras de remodelação e conservação, que permitirão melhorar as suas condições de funcionamento.
Em matéria de aproveitamentos hidráulicos estão em curso obras que se inserem principalmente no sector agrícola, destacando-se as dos aproveitamentos do vale do Mondego, do Nordeste transmontano e da Cova da Beira.
Terá de haver uma colaboração muito estreita com o Ministério da Agricultura e Pescas no sentido de que as obras complementares das duas partes corram em paralelo e estejam concluídas nas datas programadas.
Foram iniciadas as obras que tornarão possível a navegabilidade do Douro, que se encontram inscritas no programa de «acções comuns» com a CEE.
Por último, no domínio de instalações dos serviços públicos, existem carências que deverão representar um investimento superior a 10 milhões de contos. A resolução do problema não será encontrada na sucessiva compra de prédios (entre 1975 e 1979 foram gastos em média cerca de 1 milhão de contos/ano nesse fim, sem contar com as consequentes despesas de adaptação dos edifícios).
B) Habitação:
O período do Plano vai ser marcado, no domínio da habitação, pela inversão das tendências que se esboçaram desde 1974 e que o regresso das populações de África veio acentuar mais fortemente.
De facto, o défice habitacional que já existia em 1973 agravou-se substancialmente com a redução da actividade da construção civil e um aumento acelerado de carências resultante do retorno de África de cerca de 600000 portugueses.
A inoperacionalidade das soluções ensaiadas pela Administração conduziu à multiplicação de construções precárias, sem qualquer qualidade arquitectónica ou de construção, desprovidas de um mínimo de integração urbanística, que além de servirem mal a população representam uma autêntica chaga no ambiente.
Objectivos e acções
A) Obras públicas:
Nos próximos quatro anos, sem prejuízo dos trabalhos que têm vindo a ser realizados pela JAE (investimento que totaliza 16 milhões de contos) e dos que estavam previstos iniciar nesse mesmo período (1000 km de estradas e 58 pontes), será iniciada a construção das estradas incluídas no programa de «acções comuns» da CEE. Trata-se de um investimento da ordem dos 12 milhões de contos, correspondente à construção de 470 km de estrada, que se prevê terminar em 1985, e que também se insere numa política de desenvolvimento regional em que o Governo está empenhado.
Entre essas estradas consideram-se especialmente importantes as que ligarão Aveiro a Vilar Formoso, já iniciada e que se espera concluir em 1984, e a que ligará o Porto a Bragança, a iniciar ainda em 1981 e cuja conclusão se prevê para 1985.
Também o litoral, onde a densidade de tráfego é maior, irá beneficiar da abertura ao tráfego da auto-estrada que ligará Setúbal a Famalicão e cujo programa de execução prevê que em final de 1984 estejam apenas por concluir os troços Santarém-Condeixa e Maia-Famalicão.
Para além dos trabalhos de construção de novas vias, será significativamente melhorado o sistema de conservação das estradas, através da introdução dos mais modernos processos e no seguimento dos estudos e ensaios que têm vindo a ser realizados com o apoio do Banco Mundial.
Para a resolução dos problemas de saneamento básico, para além de apoio técnico, manter-se-ão abertas linhas de crédito em condições que facilitem a execução das obras que as câmaras municipais não estariam em condições de, por si só, realizar.
Nas zonas em que a pressão do turismo mais se faz sentir, caso concreto do Algarve, prevê-se o estabelecimento de um programa de actuação para os próximos quatro anos, em colaboração com a Secretaria de Estado do Turismo e com as câmaras interessadas, em que seja dada prioridade à resolução dos problemas mais urgentes. Igualmente terão de ser prioritariamente resolvidos os casos em que grandes investimentos já efectuados não estão em funcionamento por falta de pequenos investimentos complementares.
A satisfação das necessidades dos ensinos preparatório e secundário obrigará a que nos próximos anos se aumente significativamente o número de escolas a construir. A realização desta tarefa obriga a uma participação dos municípios, no que se refere à cedência de terrenos, e da iniciativa privada, no que diz respeito à capacidade para construir.
Terão necessariamente de ser implementados processos de concurso que permitam reduzir os custos das obras, através de volumes de trabalho e de projectos que conduzem a economias de escala.
Processos idênticos serão seguidos no que se refere ao equipamento das escolas.
Para a conservação e recuperação do património escolar há que contar com o apoio empenhado das câmaras onde as escolas se localizem.
Em matéria de construções hospitalares o prosseguimento das obras em curso e o lançamento e execução atempada das empreitadas complementares, que permitirão a sua conclusão e entrada em funcionamento das instalações, é um dos objectivos a alcançar.
As obras de remodelação e recuperação de instalações serão prosseguidas, com atendimento preferencial dos casos urgentes. Serão intensificadas as intervenções que visam a conservação das instalações.
Serão lançadas com urgência as obras relativas às barragens do Funcho e do Beliche, que irão beneficiar significativamente o abastecimento de água ao Algarve.
Implementar-se-ão os estudos para avaliação e protecção dos recursos hídricos nacionais, dado importante para a política a seguir relativamente à gestão da água.
Será dado início à construção do Centro Administrativo de Lisboa, admitindo-se que a libertação das áreas ocupadas pelos serviços que lá se irão instalar possa constituir uma fonte de receita, através da venda, sempre que a natureza dos edifícios não justifique a sua manutenção no património do Estado.
Procurar-se-á desta forma que a melhoria das instalações não represente um grande esforço financeiro e libertar espaços que, em muitos casos, estariam inicialmente destinados à habitação.
Será estabelecido com a Secretaria de Estado da Cultura um programa de actuação, a quatro anos, de modo a ter em conta as prioridades da política cultural, a aplicar em colaboração com os municípios directamente interessados.
B) Habitação:
A solução dos problemas existentes passa por uma revisão profunda da legislação vigente.
As normas básicas do ordenamento e do urbanismo, a disponibilidade de terrenos, a regulamentação da construção, o regime dos arrendamentos e suas transmissões, o crédito para aquisição de casa própria, são, entre outros, aspectos a exigir revisão no âmbito de uma lei-quadro de habitação, a apresentar à Assembleia da República.
O programa do Governo definiu um objectivo de 50000 novos fogos/ano com um volume médio de produção para o quadriénio, sendo 10000 de promoção directa do Estado e 40000 de promoção privada.
Um tal objectivo deverá ser revisto face aos dados que o próximo recensamento fornecerá, o qual irá permitir conhecer de forma mais rigorosa o volume global do défice existente.
De qualquer forma, não será possível acelerar a construção de novos fogos se o sistema de crédito à aquisição de habitação própria não for revisto, no sentido de permitir o acesso a um muito maior número de agregados familiares, principalmente aos de mais baixos rendimentos.
Vão assim privilegiar-se os esquemas de aquisição de habitação própria na convicção de que é essa a única maneira de alargar o mercado até ao ponto de permitir a absorção de 50000 fogos em cada ano.
O mercado de aluguer poderá alargar-se com novos esquemas de arrendamento mas nunca aos níveis necessários nem por forma a responder às necessidades dos grupos sociais mais desfavorecidos.
Como outras medidas atinentes à satisfação das necessidades das famílias mais desfavorecidas:
Executar-se-ão programas de promoção habitacional pública directa, envolvendo as Administrações Central e Local;
Incentivar-se-á o sector cooperativo na habitação.
Realizar-se-ão programas de recuperação de habitação existentes, de modo a renovar e revitalizar zonas urbanas, sobretudo as que tenham interesse histórico, arquitectónico e cultural, e a proceder ao saneamento urbano de zonas clandestinas.
Os objectivos propostos vão exigir uma oferta equilibrada de materiais de construção, estando para este efeito programadas acções conjuntas com o Ministério da Indústria e Energia.
Uma referência também aos problemas de mão-de-obra. A rarefacção de mão-de-obra que se regista na indústria da construção civil, qualificada e não qualificada, vai exigir uma análise profunda das razões de tal fenómeno, quando o País atravessa uma reconhecida crise de emprego e dispõe de mão-de-obra excedentária na actividade agrícola.
3.6.9 - Educação
Reformular o ensino e valorizar os recursos
Apesar dos esforços que o Governo tem vindo a desenvolver neste domínio, designadamente o combate ao analfabetismo e o alargamento da cobertura escolar, a situação educacional do País apresenta ainda um atraso considerável em relação aos restantes países da Europa Ocidental em geral e da CEE em particular. Tal situação pode traduzir-se, sinteticamente, do seguinte modo:
Elevada taxa de analfabetismo, rondando os 23% em 1979;
Baixa cobertura do ensino pré-escolar com taxa que, em 1979-1980, pouco ultrapassava os 19%;
Insuficiente cobertura da escolaridade obrigatória com valores que não atingem os 70% da população escolarizável e com taxa de abandono na transição do primário para o preparatório, em 1977, da ordem dos 22%;
Baixa duração média de escolaridade obrigatória (seis anos contra nove em média nos países da Comunidade Europeia);
Insuficiente atendimento do ensino especial (9% em 1977-1978);
Baixa percentagem (em regra entre metade e um terço da dos países da CEE) de alunos do 3.º grau de ensino (superior) no conjunto da população;
Baixa produtividade geral do ensino em taxas de repetência relativamente elevadas;
Disparidades regionais acentuadas, reveladas tanto pelas taxas de abandono como pelas taxas de repetência.
Entre as causas próximas desta situação estarão certamente:
Uma rede escolar com muitas insuficiências;
Um deficiente equipamento de muitos estabelecimentos;
Um número insuficiente de professores profissionalizados e uma preparação que deixa a desejar de muitos dos restantes.
Entre as causas remotas estarão, seguramente, os limitados recursos financeiros desde sempre postos à disposição do sector e o mau uso que deles tem sido feito. Com efeito, a parcela das despesas com a educação é, em Portugal, da ordem dos 3,5% do PNB, o que, variando entre metade e um terço da que lhe consagram outros países da Europa Ocidental, é superior, por exemplo, à que lhe consagra a Grécia, cujos indicadores gerais de desenvolvimento há muito ultrapassaram os portugueses.
Objectivos
São objectivos da política educacional:
Promover uma mutação qualitativa na situação da educação em Portugal pela adopção de novas fórmulas e métodos que possam responder às exigências crescentes de educação por parte de toda a população;
Assegurar uma real igualdade de acesso à instrução;
Eliminar o analfabetismo;
Edificar uma escola que corresponda em qualidade às necessidades do desenvolvimento económico e social.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Elaborar uma lei de bases do sistema educativo;
Implementar o Estatuto Particular e Cooperativo, de modo a permitir-lhe alcançar uma posição de maior significado no sistema educativo;
Alargar o período de escolaridade geral para nove anos;
Promover a formação profissional no ensino secundário;
Criar condições de acesso ao ensino superior a quantos desejam frequentá-lo, conjugando, no conteúdo e na estruturação dos diferentes cursos, os interesses individuais e as necessidades do desenvolvimento cultural, social e económico do País;
Lançar uma rede regionalizada de ensino superior politécnico, com acentuado carácter profissionalizante nos sectores mais carenciados;
Alargar a rede de educação pré-escolar, intensificando as fórmulas de apoio às iniciativas particular e autárquica e às famílias;
Reapetrechar os estabelecimentos de ensino;
Melhorar a preparação e qualificação do pessoal docente;
Reforçar os núcleos de acção social escolar;
Promover e elaborar com outros departamentos na melhoria e alargamento do grau de cobertura em matéria de ensino especial;
Reforçar a investigação ligada às realidades do País.
3.6.10 - Saúde
Melhorar o sistema de cuidados de saúde
O sector da saúde pode ser caracterizado pelos seguintes aspectos:
Índices sanitários muito inferiores aos padrões europeus, com elevada taxa de mortalidade infantil, ratios elevados de deficiências congénitas ou adquiridas nos períodos pré e pós-natal, fraca educação sanitária e má qualidade alimentar;
Insatisfatória qualidade dos serviços de saúde oferecidos à população;
Graves assimetrias regionais na distribuição dos profissionais e dos equipamentos de saúde;
Deficiente administração das entidades públicas prestadoras de cuidados de saúde, particularmente dos hospitais;
Graves deficiências na prestação e no acesso aos cuidados básicos de saúde;
Insuficientes meios financeiros para responder ao permanente aumento de procura e exigência de qualidade dos cuidados médicos de uma população com direito à saúde, o que provoca não só deficiente oferta mas também má gestão, altos custos e rendimento medíocre.
Objectivos
São objectivos da política de saúde:
Reduzir a mortalidade infantil, diminuir a incidência das deficiências e aumentar a esperança média de vida;
Melhorar a qualidade da alimentação e as condições de higiene da população;
Reduzir as desigualdades regionais em matéria de equipamentos disponíveis e de distribuição do pessoal de saúde;
Desenvolver a prestação de cuidados materno-infantis, de saúde mental e de cuidados profilácticos em geral;
Melhorar a qualidade dos cuidados de saúde, desburocratizando os serviços, assegurando a liberdade de escolha pelos doentes e garantindo a confiança recíproca entre os utentes e os prestadores de cuidados de saúde;
Aumentar a eficiência da administração dos serviços de saúde e a rentabilidade dos investimentos públicos em saúde e melhorar a qualidade dos serviços à população.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Reestruturar, em ordem a uma maior eficiência, os serviços administrativos públicos do sector da saúde e os serviços públicos prestadores de cuidados de saúde, quer ao nível local, quer ao nível regional;
Estruturar as carreiras do pessoal de saúde, definindo normas de formação, acesso, promoção e concurso;
Melhorar o sistema de planeamento da saúde e garantir a sua articulação com a política social em geral e com a política de desenvolvimento regional;
Integrar os diversos subsistemas de cuidados de saúde existentes no País, sem prejuízo do desenvolvimento harmonioso dos sistemas complementares de seguro-doença;
Aumentar a rede de serviços de saúde extra-hospitalar, distribuindo os clínicos gerais por todo o País e fomentando os serviços de saúde materno-infantil, profilácticos e de saúde mental;
Extinguir os actuais Serviços Médico-Sociais, ingrando em centros de saúde todos os cuidados de clínica geral actualmente a cargo dos postos dos SMS e as especialidades base que figuram como valências dos centros de saúde;
Tomar medidas que determinem uma correcta colaboração e articulação da clínica livre e das instituições privadas de saúde com os serviços públicos existentes ou a criar;
Promover campanhas de educação sanitária, particularmente ao nível da higiene pessoal e da alimentação;
Introduzir novas técnicas de gestão mais eficientes nos serviços de saúde, particularmente nos hospitais;
Promover a recuperação, dentro do período a que este Plano diz respeito, dos hospitais centrais mais carenciados, de modo a humanizar as suas condições de alojamento, acabando progressivamente com a enfermaria-sala comum, apetrechá-los com todo o equipamento obrigatório num hospital central moderno e criar-lhes boas condições de gestão responsável autónoma;
Combater o alcoolismo, o tabagismo e a droga;
Racionalizar a procura de cuidados, particularmente no plano dos meios complementares de diagnóstico e terapêutica e no dos medicamentos.
3.6.11 - Segurança social
Igualar oportunidades e garantir condições mínimas de vida às famílias, à terceira idade, à infância, aos deficientes
O sector da segurança social caracteriza-se pelos seguintes aspectos fundamentais:
Subsiste uma variedade de regimes contributivos e de esquemas de prestações de segurança social, nomeadamente os que respeitam a trabalhadores rurais, a trabalhadores independentes, serviço doméstico, desemprego, doenças profissionais;
Parte relevante da população residente não tem acesso ao esquema geral da segurança social, uns mantendo regimes privativos mais benéficos, outros integrando-se em esquemas especiais inferiores ao sistema geral, outros não tendo acesso à totalidade das prestações, pecuniárias ou em espécie;
É insuficiente a rede de equipamento e serviços sociais de apoio à população idosa, aos deficientes e à infância, além de que a rede existente evidencia flagrantes assimetrias regionais;
É muito inferior às necessidades a capacidade de atendimento dos deficientes, seja para acolhimento seja para reabilitação médica ou profissional;
É insatisfatória a articulação entre as prestações em benefício da infância e as necessidades das crianças mais desfavorecidas e das famílias a que pertencem;
Mostra-se inadequado o regime das pensões por invalidez e dos subsídios por doença, sendo frequentes os abusos e as injustiças relativas que em muitos casos se verificam na sua atribuição;
O nível quantitativo das prestações garantidas pela segurança social é ainda baixo, quer relativamente aos padrões europeus quer em referência ao rendimento mínimo vital que importa assegurar;
O financiamento da segurnaça social sofre a distorção de provir fundamentalmente de uma parte apenas da população activa, a qual suporta a totalidade dos custos dos esquemas não contributivos ou só parcialmente contributivos (caso dos rurais);
O reflexo do não pagamento tempestivo das contribuições para a segurança social, designadamente até princípios de 1980, bem como o grau de evasão nas declarações de contribuições, tem implicado dificuldades conjunturais no sistema de financiamento;
São muito díspares e estão mal garantidos financeiramente os esquemas complementares da segurança social;
São relativamente elevadas as despesas de administração do sistema e é insuficiente o grau de descentralização alcançado;
É grande mas ainda mal aproveitado o potencial de intervenção das instituições privadas de solidariedade social, as quais são expressão da solidariedade natural do povo português;
Não se encontra garantida a indispensável articulação entre os organismos públicos prestadores de serviços sociais, nomeadamente entre a segurança social e a saúde;
A protecção social das famílias, segundo as necessidades de cada uma, nem sempre tem sido prosseguida nas várias acções de política, designadamente nas que respeitam à subsidiação do consumo pela via dos preços.
Objectivos
São objectivos da política de segurança social:
Unificar o conteúdo, universalizar o direito e generalizar o acesso à segurança social;
Melhorar o nível de bem-estar e a integração social dos idosos e dos deficientes;
Aumentar a protecção social das famílias, das viúvas e dos órgãos;
Assegurar à infância e à juventude uma cada vez maior igualdade de oportunidades nas suas condições de vida em geral;
Manter, ou, se possível, melhorar, o poder de compra das diversas prestações pecuniárias;
Reduzir os custos de administração e melhorar o equilíbrio financeiro da segurança social;
Estimular o trabalho social voluntário e alcançar uma maior intervenção das instituições de solidariedade social;
Melhorar e aumentar a rede de serviços e equipamentos sociais em favor da infância, dos idosos e dos deficientes, sem prejuízo da sua inserção social.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Enquadrar normativamente as diversas prestações de segurança social, elaborando uma lei de bases de segurança social e regulamentando-a em ordem à unidade, universalidade e generalidade dos diversos tipos de prestação;
Aproximar gradualmente os diversos esquemas especiais do regime geral e regulamentar e assegurar a solvabilidade nos esquemas complementares;
Rever, se possível anualmente, o valor das prestações sociais para assegurar a manutenção ou a melhoria do seu poder de compra;
Melhorar a regulamentação dos subsídios por doença e das pensões por invalidez, combatendo os abusos e as injustiças que ocorrem na sua atribuição;
Colaborar no lançamento de programas de prevenção e reabilitação, de educação especial e de emprego, de condições de habitação e de trabalho adequadas aos principais tipos de deficiência;
Tomar medidas para privilegiar a manutenção dos idosos nos seus domicílios, em condições dignas e com assistência adequada;
Dar protecção prioritária às crianças e aos jovens desprovidos de meio familiar normal ou em situação de marginalidade ou degradação;
Transformar o subsídio de desemprego num seguro de desemprego, inserindo este numa óptica de segurança social;
Enquadrar a protecção em caso de acidentes de trabalho e doenças profissionais numa óptica de segurança social;
Melhorar gradualmente a protecção social das famílias em função das necessidades de cada uma, na medida da substituição dos subsídios aos preços;
Criar ou propor estímulos fiscais, financeiros e técnicos em favor das instituições privadas de solidariedade social;
Acelerar a descentralização das instituições de segurança social e promover a participação na respectiva gestão dos representantes das entidades interessadas.
Elaborar um orçamento financeiro a médio prazo da segurança social e planear a sua interligação com o Orçamento Geral do Estado e com os objectivos fundamentais de política económica e social;
Dinamizar e garantir a eficácia do processo de cobrança das contribuições devidas à segurança social e, bem assim, preparar e pôr em execução medidas de combate à evasão de contribuições;
Alargar a actual rede de convenções internacionais a todos os países em que trabalham significativos contingentes de emigrantes portugueses.
3.6.12 - Família
Valorizar a condição da família e da mulher
São os seguintes os aspectos de diagnóstico mais relevantes desta área de acção:
A função fundamental da família na educação dos filhos não se encontra suficientemente assegurada e protegida;
A participação das famílias na vida colectiva, a nível nacional e local, não está minimamente garantida;
Subsistem desigualdades de tratamento e de oportunidades da mulher;
Cerca de 70% dos desempregados são mulheres;
É insatisfatória a educação sanitária e alimentar, a assistência médica materno-infantil, a formação para planeamento familiar e a rede de equipamentos sociais de apoio à acção das famílias;
Verifica-se que nem sempre as necessidades da família são devidamente consideradas na definição da política económica, social e cultural.
Objectivos
São objectivos da política relativa à família:
Inserir as necessidades específicas da família nas diversas políticas sociais e económicas;
Melhorar o nível de educação familiar dos casais e a protecção social da família e da mulher;
Conciliar as necessidades de educação e de integração familiar das crianças com as exigências da vida profissional dos pais;
Promover a ocupação dos tempos livres das crianças e dos jovens e a melhoria da qualidade de vida das famílias;
Garantir o respeito pela dignidade e pela igualdade da mulher e fomentar a sua participação nas estruturas sociais;
Proteger o rendimento familiar, designadamente através de uma adequada política fiscal.
Acções a empreender
São as seguintes as acções a empreender:
Adequar progressivamente a legislação portuguesa à vigente na generalidade dos países da Europa;
Promover a regulamentação do estatuto social da mãe no âmbito do trabalho, emprego e formação profissional, segurança social, saúde e educação;
Elaborar um lei-quadro da família;
Propor medidas de valorização da mulher no sentido de se eliminarem todos os tipos de discriminação, nomeadamente as discriminações profissionais fundadas no sexo, criando mecanismos atinentes, tais como os que assegurem a igualdade salarial e o acesso a todos os sectores da vida profissional e respectiva formação;
Promover a criação de serviços especializados de apoio à família;
Promover o desenvolvimento de projectos e programas específicos nas áreas da protecção materno-infantil, da educação familiar, do planeamento familiar, da funcionalidade e utilização dos equipamentos de apoio à família e da ocupação dos tempos livres;
Organização de equipas técnicas de apoio às autarquias, com vista à implementação da política familiar local;
Elaborar medidas que conduzam a uma efectiva participação das famílias, a nível central, regional e local, designadamente nas acções de âmbito social, cultural e de qualidade de vida;
Lançar programas de recuperação e integração social das famílias em situações de degradação ou de marginalidade;
Promover a articulação e intensificação das relações entre as entidades públicas e privadas que mais directamente se relacionem com os interesses das famílias como tal;
Promover o acesso à habitação e ao urbanismo, proporcionados às necessidades das famílias
3.7 - O referencial da integração europeia
Será no decurso do período 1981-1984 que se deverá concretizar a adesão de Portugal às comunidades europeias. Tal facto é fundamental para toda a perspectiva do desenvolvimento económico-social do País, não só pelas medidas de preparação e adaptação que exige antes da adesão, mas também, a partir desta, pelo começo de aplicação das políticas comunitárias, que não deixarão já de influenciar importantes sectores na fase final do período considerado. O desenvolvimento do País não pode deixar de ser pensado em termos de concorrência com o exterior, na medida em que certos expedientes da política económica, como as barreiras aduaneiras, não poderão, em regra, voltar a ser utilizados dentro da área da CEE. Mas a adesão portuguesa, para além de se traduzir na liberalização das trocas comerciais entre Portugal e as comunidades e na aplicação de políticas comuns, permitirá o acesso aos diversos esquemas de financiamento (FEOGA, FEDER, Fundo Social Europeu, BEI) de que as comunidades dispõem em certos domínios específicos, tais como o desenvolvimento agrícola e industrial, a formação profissional e o desenvolvimento regional, o que, por certo, constituirá um suporte económico e financeiro de vulto para o desenvolvimento da economia portuguesa.
Importa ainda referir os efeitos positivos da integração no que respeita à situação dos emigrantes portugueses em países das comunidades. Com efeito, em termos de emprego, os cidadãos portugueses deixarão de estar sujeitos ao estatuto de trabalhador emigrante, ficando em igualdade de circunstâncias com os nacionais de cada um desses países.
Sublinhe-se, também, a influência altamente positiva que resultará do confronto diário, pleno e aberto - extravasando o quadro, já de si amplo, do Acordo de 1972 -, das empresas portuguesas com as empresas europeias, potenciando a modernização da nova estrutura produtiva e um decisivo esforço com vista a uma maior competitividade. Haverá, no entanto, que negociar soluções derrogatórias especiais, de carácter transitório nos planos económicos, comercial e financeiro, que permitam ter em conta a situação actual da economia portuguesa e que garantam o seu necessário desenvolvimento.
A adesão à CEE vai tornar ainda mais indispensável o clarificação da estratégia de desenvolvimento industrial e agrícola, devendo ser desencadeadas acções para a transformação estrutural da indústria e agricultura portuguesa, com vista à sua aproximação dos parâmetros que caracterizam as homólogas europeias.
No que se refere ao sector agrícola, para além das necessárias transformações nas estruturas, há que contar com o impacto da adesão sobre os preços dos produtos agrícolas, devendo o Governo assegurar a coerência da evolução que vier a verificar-se com a política anti-inflacionista que urge prosseguir.
A maior transperência e coerência que a adesão proporcionará ao sistema económico português traduzir-se-á, igualmente, na criação de condições adequadas a uma maior captação do investimento estrangeiro, representando assim um forte impulso ao crescimento económico.
Finalmente, importa não esquecer os efeitos que a implementação em Portugal dos diversos mecanismos comunitários terá na generalidade do sector administrativo, quer em termos da sua actual estrutura, quer em termos de funcionamento, impondo-se desde já encarar uma reestruturação profunda do sector.
Com vista a garantir a integração harmoniosa da economia portuguesa na economia europeia, será dado início em 1981 à execução dos diferentes projectos do programa de acções comuns acordado no ano transacto com a CEE.
CAPÍTULO 4.º
Desenvolvimento das regiões portuguesas
A resolução dos problemas do País passa também pela resolução dos problemas específicos de cada região, facto que leva a que, para além de uma regionalização do Plano nacional, assuma primeira importância a elaboração de programas regionais em colaboração estreita com os órgãos competentes da Administração Regional e Local e sempre que possível por iniciativa destes. Definidas para cada região áreas de problemas com particular gravosidade, justifica-se a definição de tais programas, que incluirão a clara delimitação dos objectivos e metas a atingir, das acções a empreender para a sua consecução e dos recursos a afectar.
A iniciativa de propostas nesta matéria caberá, em particular, ao Governo do território de Macau, aos Governos Regionais, nas regiões autónomas, e às comissões de coordenação regional, no continente.
O Governo da República procurará prestar o apoio técnico e financeiro necessário à concretização dos programas de maior impacte regional, devidamente estudados e avaliados.
Obviamente, esses programas (tal como os próprios planos regionais) deverão ser harmonizados e articulados a nível central. E constitui condição necessária para a sua aceitação a existência de uma ligação directa, ou pelo menos de coerência, às Grandes Opções definidas neste documento. É no quadro do Plano de médio prazo e dos respectivos Planos anuais que se procederá à sua apresentação sistematizada.
I - Continente
No que se refere ao continente, sobejamente tem sido demonstrada a existência de grandes desigualdades regionais, económicas e de nível de vida, que colocam as regiões do interior abaixo dos indicadores médios do País.
São de recordar as carências em equipamentos de saúde e de educação, as deficiências dos sistemas de transportes inter e intra-regionais, a falta de diversificação e estagnação do aparelho produtivo (nomeadamente assente na agricultura), os baixos níveis de investimento, o desaproveitamento de recursos, trazendo como consequências as migrações internas e a emigração, a desertificação das regiões interiores e o congestionamento das principais áreas urbanas.
Este congestionamento das áreas urbanas criou uma outra dimensão do problema regional. Trata-se de carências, qualitativa e quantitativamente diferentes, características das áreas urbanas: desemprego, baixos níveis habitacionais, sobreutilização dos equipamentos colectivos e má qualidade de vida.
Esta era a situação no início da década de 70.
Não existe informação estatística detalhada que permita caracterizar correctamente a evolução da situação de então para cá. No entanto, é de admitir que muitos dos seus traços se tenham mantido, até porque:
a) O investimento do sector público administrativo, fundamentalmente concentrado nos sectores sociais, mantém uma estrutura insuficiente para atenuar os desequilíbrios existentes, embora se tenha verificado em 1978 e 1979 uma tendência para que os distritos do interior, o Algarve e Viana do Castelo tenham uma participação nos investimentos regionalizados superior ao seu peso na população total;
b) O investimento do sector público empresarial também não desempenhou um papel de relevo na correcção das deficiências do aparelho produtivo das regiões menos desenvolvidas. Se às empresas públicas industriais, pela localização dos seus estabelecimentos, não puder ser atribuído esse papel, já o mesmo não se pode dizer da comercialização de produtos agrícolas e do sector dos transportes, em que algumas potencialidades das empresas públicas, como instrumentos de uma política de desenvolvimento regional, poderiam ser melhor aproveitadas;
c) O investimento privado, a que tem de caber um importante papel no alargamento da base económica das regiões do interior, não foi ainda suficiente para o desempenhar cabalmente. Embora as intenções de investimento na indústria transformadora, divulgadas pelo Ministério da Indústria e Energia, revelem uma ligeira redução da concentração nas regiões já industrializadas, às zonas menos desenvolvidas cabem apenas 16% do valor total do continente na média de 1977-1978.
O investimento dos desalojados das ex-colónias teve uma distribuição distrital mais desconcentrada, com peso significativo de Trás-os-Montes, Beira Alta e Algarve. Nos distritos de maior peso incidiu principalmente na agricultura, não vindo, portanto, a alterar significativamente as estruturas económicas regionais.
d) Na primeira metade do decénio, a diminuição da população, que se vinha verificando nos anos 60, continuou, nos distritos das províncias de Trás-os-Montes, Beira Interior, Alentejo e regiões autónomas. Na segunda metade, esse movimento parece ter-se estancado, excepto no Alentejo, nas regiões autónomas (especialmente nos Açores) e nos distritos de Castelo Branco e Viana do Castelo. Os aumentos populacionais mais significativos verificaram-se nos distritos de Braga/Porto/Aveiro, Lisboa/Setúbal e Faro. Nos dois primeiros casos tratou-se de aumentos particularmente fortes na primeira metade do decénio. O distrito de Faro teve, como o de Trás-os-Montes e o da Guarda, aumentos mais significativos após 1975, o que deve ter como principal factor explicativo a fixação nestas zonas de retornados das ex-colónias.
Entre os estrangulamentos a um desenvolvimento espacialmente equilibrado destacam-se no continente:
A concentração da população nas principais áreas urbanas - Lisboa e Porto -, acentuando a falta de mão-de-obra especializada nas regiões interiores e os problemas de desemprego e carências sociais de toda a ordem nas zonas do litoral;
Os baixos níveis de investimento nas regiões interiores, nomeadamente na indústria transformadora, em parte por falta de orientações adequadas da política de crédito;
A insuficiência da rede de transportes, fortemente rarefeita nas regiões interiores, sem a formação de subsistemas autónomos em relação às áreas urbanas da costa;
A falta de descentralização política e desconcentração administrativa, bloqueando o aparecimento de iniciativas de desenvolvimento em todos os domínios.
A correcção das assimetrias regionais só poderá ter tradução num horizonte de longo prazo. No entanto, é certo que passa por:
a) Estabelecimento de uma política económica diversificada regionalmente que garanta o aproveitamento dos recursos e a criação de empregos, factor decisivo de fixação da população. Esta orientação implicará:
Apoio técnico, reestruturação fundiária, melhoria dos canais e infra-estruturas de comercialização e desenvolvimento da agro-indústria no que se refere ao sector agrícola;
Incentivação do investimento produtivo, orientada pelo estabelecimento de prioridades sectoriais nas regiões e concretizada ao nível do apoio técnico, dos esquemas de crédito e da criação de infra-estruturas físicas de ordenamento industrial, nomeadamente parques e loteamentos industriais. No que diz respeito aos esquemas de crédito, um primeiro passo já foi dado com a introdução de um critério de prioridade regional para a atribuição de benefícios fiscais e financeiros aos projectos de investimento (Sistema Integrado de Incentivos ao Investimento). Do mesmo modo, a criação recente do instrumento das sociedades de desenvolvimento regional indica a intenção de criar condições ao financiamento de projectos orientados para o desenvolvimento regional;
b) Correcção das disparidades de nível de vida entre regiões e dentro de cada região, o que implica:
Esforço de investimento público em equipamentos sociais nos sectores da educação (procurando garantir o cumprimento da escolaridade obrigatória e alargar a frequência do ensino secundário), saúde (garantindo os cuidados básicos e a intensificação de acções preventivas), habitação e saneamento básico que tenha em conta a distribuição regional das carências;
Atribuição às autarquias locais de meios financeiros e técnicos para uma acção decidida nestes domínios (o que vem sendo progressivamente assegurado pela aplicação da Lei das Finanças Locais);
c) Melhoria substancial do sistema de acessibilidades inter e intra-regionais que tenha em conta o papel indutor do desenvolvimento que o sistema de transportes pode desempenhar. Esta linha de acção tem a ver com:
Planeamento da rede de transportes interiores de acordo com as perspectivas de desenvolvimento de cada região e com a inserção de cada uma delas no todo nacional;
Investimeno no alargamento e melhoria das infra-estruturas físicas - rede de estradas, ferrovias e aeródromos, nomeadamente - que adensem a malha de ligações transversais, as ligações norte-sul no interior e as redes inter-regionais;
Melhoria da estrutura empresarial e dos incentivos ao funcionamento e equipamento dos agentes de transportes públicos, no sentido da satisfação das necessidades das populações e da economia;
d) Estabelecimento das regiões administrativas e de planeamento e activação dos seus órgãos com a maior brevidade possível que garantam a preparação de planos regionais de desenvolvimento e a descentralização da sua execução em toda a medida do possível, aumentando a respectiva eficácia. Paralelamente, a desconcentração da Administração Pública Central, permitindo a colaboração entre os diferentes níveis da Administração, virá melhorar substancialmente a gestão global dos recursos nacionais no caminho da correcção das desigualdades existentes.
Apresentam-se a seguir alguns exemplos de programas regionais correspondentes a sugestões formuladas por comissões de coordenação regional e que serão oportunamente objecto de estudo e concretização adequados.
a) Programa de desenvolvimento integrado do vale do Lima. - O objectivo seria o de melhorar o nível de vida das populações da área através de uma integração de actividades mais racionalmente exploradas (nomeadamente os casos da agricultura, turismo e artesanato).
b) Programa de desenvolvimento rural integrado de Trás-os-Montes. - Tratar-se-ia de melhorar as condições de vida na sub-região de Trás-os-Montes através do aumento da produção agrícola e da dotação de infra-estruturas essenciais.
O projecto envolveria o estabelecimento de novos regadios e melhoria dos tradicionais, linhas específicas de crédito agrícola e, às actividades a jusante, reforço de quadros técnicos, nomeadamente nos domínios da extensão rural, construção de infra-estruturas e saneamento básico, viação rural, ensino primário e pré-primário e saúde.
c) Programa integrado de saúde de Trás-os-Montes. - Tratar-se-ia de melhorar a situação sanitária das populações de Trás-os-Montes através de actuações conjugadas nas diversas áreas económicas e sociais que intervêm ao nível dos factores condicionantes da saúde.
d) Programa da área metropolitana de Lisboa. - Tratar-se-ia de constituir e consolidar uma autarquia sub-regional, pondo em funcionamento sectores especializados de planeamento estratégico, coordenação de transportes, saneamento básico e controle de poluição. Procurar-se-ia diminuir a atracção de Lisboa, desincentivando o aparecimento de novas indústrias e serviços na área metropolitana e promovendo a localização fora desta área de departamentos da Administração Central.
e) Programa antipoluição da bacia do Tejo. - Tratar-se-ia de reduzir os índices de poluição que actualmente ocorrem no rio Tejo e seus afluentes e que ameaçam agravar-se se não forem tomadas medidas oportunas.
f) Programa de desenvolvimento integrado da zona Tomar-Torres Novas-Abrantes. - Tratar-se-ia de aproveitar as potencialidades turísticas, agrícolas, industriais e outras desta sub-região.
g) Programa da mancha florestal do alto Zêzere. - Tratar-se-ia de melhorar o aproveitamento e assegurar a protecção desta riqueza natural, nomeadamente a prevenção e defesa contra incêndios.
h) Programa de fixação das populações do Alentejo. - O fenómeno do despovoamento verificado nos últimos anos no Alentejo começa a tomar aspectos alarmantes. Tem-se, neste momento, uma população envelhecida e sem grandes probabilidades de recuperação. Tratar-se-ia, pois, de procurar fixar o jovem na região rejuvenescer a população, revitalizar a população activa, dignificar a vida no meio rural, promover o bem-estar rural, combater a dicotomia campo-cidade e atrair quadros superiores e médios.
II - Regiões autónomas
Os Governos das regiões autónomas prepararão planos de desenvolvimento económico e social a médio prazo para os Açores e para a Madeira, elaborados de acordo com as Grandes Opções do Plano nacional e aprovados pelas respectivas Assembleias Regionais, planos esses que serão devidamente harmonizados e articulados com o Plano nacional correspondente.
Devendo a respectiva explicitação ser feita no âmbito da elaboração do Plano, de momento junta-se apenas um enunciado de grandes opções de interesse regional relativas aos Açores e à Madeira e preparadas pelos respectivos Governos.
A) Açores
O reforço da unidade regional é indispensável à preservação da identidade da Região como unidade geográfica e suporte da actividade de um povo; este objectivo impõe uma crescente facilidade de circulação entre as ilhas e um esforço de harmonização dos esquemas de desenvolvimento a preconizar para cada uma.
A contenção dos fluxos emigratórios pela via do desenvolvimento, única admissível, é um objectivo fundamental para a segurança do futuro dos Açores. O quadro regional deve ser imaginado com e para os Açorianos e não como espaço de manobra para interesses estranhos à Região. Isto só será possível com a progressiva melhoria da capacidade empreendedora dos quadros e do nível económico e cultural médio da população. Estes objectivos só se poderão alcançar através de uma substancial redução da emigração. Trata-se de um círculo vicioso que importa romper, tendo em conta os laços afectivos criados ao longo de muitos anos, que jogam, neste caso, contra os interesses mais profundos da Região. A consideração deste facto é tão importante que justifica, por si só, a adopção de medidas que visem a aceleração e a humanização de todo o processo de desenvolvimento. Entre elas avulta o incentivo à ampliação substancial dos níveis do investimento privado e o avanço decidido no sentido de satisfazer as necessidades básicas da população. Não se pode ignorar a importância de que se reveste hoje, especialmente para os jovens, a disponibilidade de uma habitação digna, de uma rede do ensino suficiente, de uma cobertura sanitária adequada, enfim, das condições de vida e de trabalho a que cada cidadão tem, no mínimo, direito.
A diversificação da economia regional surge, por outro lado, como uma meta imposta pelo próprio desenvolvimento, pelo pleno aproveitamento das possibilidades abertas pela integração nas Comunidades Europeias e pela aplicação à actual conjuntura das leis de uma economia sã.
A ampliação da gama de áreas de trabalho deverá ser entendida como correspondendo às potencialidades já detectadas, tendo em conta o esforço que se impõe fazer no domínio da melhoria da qualidade dos produtos destinados quer a exportação, quer ao mercado interno. Ele deverá conformar-se, como é evidente, com uma política de aproveitamento racional dos recursos naturais, quer se trate da ocupação da área habitável em permanência, quer dos recursos marinhos ou dos recursos hídricos ou energéticos a disponibilizar. No caso da energia, ir-se-á mesmo caminhar no sentido de aumentar sensivelmente o grau de independência da Região, recorrendo, nomeadamente, à energia geotérmica.
O processo de modernização da economia regional impõe a adopção imediata de medidas que visem uma profunda alteração das estruturas produtivas, incluindo o sector empresarial, e da dinâmica das forças sociais. A adesão às Comunidades Europeias vai impor uma reformulação total dos esquemas, circuitos e mentalidades.
B) Madeira
O Plano terá como grandes objectivos conseguir uma menor dependência em relação ao exterior, conter o nível de inflação e estabilizar a situação social da Região.
Na prossecução destes objectivos procurar-se-á substituir ou reduzir as importações através de uma diversificação da economia regional e de aumentos do produto e da produtividade no âmbito da Região, o que se torna também indispensável para conter o ritmo de aumento dos preços. Com vista a estabilizar a situação social, implementar-se-ão políticas com maior incidência nos domínios da habitação social e própria, da educação e cultura, dos assuntos sociais e do trabalho, não só fomentando a criação de novos empregos como implementando o aumento de produtividade através de uma formação profissional adequada.
A consolidação das estruturas produtivas, a plena utilização dos recursos humanos e a expansão da produção, orientadas para a satisfação das necessidades básicas da população, serão obtidas através de políticas sectoriais que criarão condições de viabilização do funcionamento das unidades produtivas.
A adesão à CEE, opção irreversível de âmbito nacional, constitui condicionante básica do programa de desenvolvimento a médio prazo.
No Plano se explicitarão as orientações concretas a prosseguir em todos os domínios da actividade da Região, designadamente quanto ao sistema estatístico e de planeamento regional, aos sectores produtivos (agricultura e pescas, indústria e energia), à habitação, às finanças regionais, à organização administrativa e ao fomento do investimento.
III - Macau
As especificidades dos problemas de Macau justificam que lhes seja conferido um tratamento também particular.
A associação de Macau ao processo de desenvolvimento do País, por iniciativa do respectivo Governo, que goza de autonomia legal e constitucional, permitirá a ambas as partes aproveitar devidamente as potencialidades da posição privilegiada de que dispõe o território no quadro do Extremo Oriente, região cuja importância vem sendo crescente no contexto mundial.
Além de outros domínios em que se deve fortalecer a cooperação com o Governo de Macau, apoiando-o nos seus projectos próprios de desenvolvimento local e estreitando o intercâmbio com Macau, são de destacar os das relações económicas (fomentar as exportações de produtos portugueses com destino aos mercados do Extremo Oriente e Oceânia, incrementar o investimento de capitais portugueses no território, apoiar o seu desenvolvimento turístico), transportes e comunicações (prestar apoio técnico aos projectos existentes que visem o desenvolvimento acelerado da capacidade autónoma do território nas comunicações com o exterior, quer no referente às telecomunicações, quer no referente a estruturas portuárias e aeroportuárias) e reforma da Administração Pública (adoptar medidas que estimulem a deslocação para Macau e a prestação de serviços no território de técnicos e funcionários civis do Estado, revogando o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino e estabelecendo nova legislação adequada àqueles objectivos, em articulação com os órgãos do Governo do território).
PARTE III
As grandes opções para 1981
CAPÍTULO 5.º
Os constrangimentos impostos pela conjuntura internacional
1 - O ano de 1980 foi marcado por uma acentuada desaceleração do ritmo de crescimento económico na zona da OCDE.
O produto nacional bruto do conjunto dos países da zona terá crescido 1,2% em 1980, contra 3,3% em 1979.
Em alguns dos países mais industrializados verificou-se mesmo uma diminuição do produto; é o caso dos Estados Unidos da América, do Reino Unido e do Canadá. O Japão foi o menos afectado, devendo manter um crescimento próximo (5,1%) do verificado em 1979 (5,9%).
A desaceleração da economia em 1980 deveu-se ao comportamento menos favorável ocorrido na segunda metade do ano, período em que os efeitos negativos da alta de preços do petróleo se sentiram em plenitude; nos primeiros seis meses do ano a situação fora mais animada, tendo-se inclusivamente atingido no 1.º trimestre de 1980 o ponto máximo do ciclo conjuntural desenhado com a retoma da economia iniciada em 1978.
Em 1981 deve continuar a verificar-se uma evolução moderada do produto, prevendo-se um crescimento de 1,1% em toda a zona da OCDE. A taxa será ligeiramente superior, 1,5%, se se considerar o conjunto dos países mais pequenos da área (ver nota 1).
Excluindo os Estados Unidos da América, Japão, Alemanha Federal, França, Reino Unido, Itália e Canadá.
(nota 1) Excluindo os Estados Unidos da América, Japão, Alemanha Federal, França, Reino Unido, Itália e Canadá.
QUADRO LVI
Produto nacional bruto
Variações em cadeia (em termos anuais)
Em termos infra-anuais, refira-se que se espera que na segunda metade do ano o crescimento do produto nacional se faça a ritmo mais rápido do que na primeira, o que traduzirá uma certa recuperação da economia.
2 - As previsões formuladas para 1981, designadamente no que se refere à intensificação da produção nos últimos meses do ano, apoiam-se em vários pressupostos, sendo de destacar:
Não alteração das políticas monetária e fiscal;
Não alteração do preço real das ramas de petróleo;
Aumento, a ritmo próximo de 20%, do volume de compras à OCDE por parte da OPEP.
Estes pressupostos são de algum modo «frágeis». O mercado petrolífero continuará a ser marcado pela incerteza em 1981, embora se possa pensar que a quebra de 10% verificada na oferta mundial, em consequência do conflito entre o Irão e o Iraque, possa ser compensada de algum modo pelo aumento de produção dos restantes países da OPEP e pela redução da procura de energia primária por parte dos países da OCDE. A manutenção do preço real do petróleo, que decorre da evolução relativa do preço da energia importada e do preço dos produtos transformados exportados pela OCDE, a não se verificar, afectará negativamente as previsões para 1981. Relativamente ao pressuposto referido em terceiro lugar, note-se que o Iraque ocupa uma posição de destaque entre os países da OPEP compradores à OCDE. A guerra neste país determinará uma alteração desta situação. A não ser que outros países da zona intensifiquem as suas importações da OCDE, aquele pressuposto poderá estar comprometido.
3 - Para o conjunto da OCDE estima-se praticamente uma estagnação (+0,3%) da procura interna em 1980, contra o aumento de cerca de 4% em 1979. Todos os países mostram sensíveis desacelerações da procura interna, exceptuando-se a Itália, país onde os níveis em 1979 e 1980 mais se aproximaram. Refira-se, contudo, que apenas nos Estados Unidos da América e no Canadá se espera ocorram diminuições efectivas dos níveis da procura interna em 1980.
Praticamente todas as componentes da procura mostraram uma evolução muito moderada em 1980 e, em particular, nos sete maiores países da OCDE. O investimento em habitação diminuiu em termos absolutos nestes países. mais marcadamente nos Estados Unidos da América (30%), no Canadá (20%) e no Reino Unido (14%). O consumo privado também enfraqueceu substancialmente em relação a 1979; no que respeita ao consumo público, manteve-se um aumento, fraco, sensivelmente igual ao do ano precedente.
A ocorrer alguma recuperação dos níveis da procura interna em 1981, tal deverá resultar sobretudo do comportamento do consumo privado. Nos sete países mais industrializados da OCDE os rendimentos disponíveis per capita deverão aumentar cerca de 1,5% o que permite encarar uma retoma daquela variável. Por outro lado, também o consumo público poderá crescer mais marcadamente em 1981.
A formação bruta de capital fixo não deverá mostrar, em 1981, sintomas significativos de retoma. Admite-se, no entanto, que em alguns países possa ocorrer uma evolução favorável, sobretudo no que se refere aos investimentos relacionados com a construção de habitações.
4 - A situação pouco animada da produção em 1980 fez sentir os seus reflexos em termos do volume de emprego.
Neste domínio, a situação é diferenciada, consoante se considerem os pequenos países da OCDE ou os grandes países industrializados, sendo mais penosa para estes últimos.
Para o conjunto dos sete grandes países da OCDE, a taxa de desemprego passou de 5% para 5,7% em 1980 e as previsões indicam ainda um agravamento em 1981 (6,5%). Em termos de países, aparecem em situação mais desfavorável o Canadá, a Itália, os Estados Unidos da América e o Reino Unido.
No Japão, a taxa de desemprego é a menor deste conjunto de países, tanto a estimada para 1980 (1,9% como a prevista para 1981 (2,1%).
Neste domínio, as perspectivas para 1981 não são favoráveis. A aceleração do ritmo do produção que poderá ocorrer no final do ano não deverá ser acompanhada no campo do emprego.
Também a produtividade, já de si com crescimento lento nos últimos anos, experimentou uma deterioração em 1980, mais fortemente marcada nos países da América do Norte e na Suécia.
QUADRO LVII
OCDE - Taxas de desemprego
5 - Após um máximo na taxa de inflação durante o 1.º semestre de 1980, assistiu-se a um movimento mais moderado dos preços no consumidor, tendência que se admite possa continuar em 1981.
Utilizando como indicador o deflacionador do consumo privado, a taxa de inflação na zona da OCDE deverá rondar os 11% em 1980, podendo diminuir um ponto em 1981 (10%).
Também neste domínio a situação de grandes e pequenos países é diferenciada. A tensão inflacionista foi mais forte em 1980 nos pequenos países da OCDE (14%) e continuará a sê-lo em 1981 (12%).
As previsões formuladas para 1981 partem do princípio de que não se alterará substancialmente em relação a 1980 o preço do petróleo. Um aumento do preço da energia importada afecta directa e indirectamente a inflação na zona da OCDE Primeiramente, em termos dos preços no consumidor e no produtor, como in put de produção, quer como bem de consumo. Seguidamente, determinara um ajustamento dos preços da energia produzida pela zona, com reflexos nos preços a pagar pelos utilizadores finais.
QUADRO LVIII
OCDE - Deflacionadores
6 - Na zona da OCDE as exportações deverão crescer a um ritmo de cerca de 3% em 1981, contra 6% em 1980. As importações deverão quase estagnar sensivelmente ao mesmo nível de 1981, prevendo-se apenas o ligeiro acréscimo de 0,5%. Esta contenção das importações derivará substancialmente da redução da procura de energia primária por parte dos países da OCDE.
Em 1980 os termos de troca entre a OCDE e o resto do mundo sofreram uma apreciável deterioração, em consequência do aumento do preço do petróleo importado (52%), não compensado pelo aumento de preços dos produtos exportados pela OCDE (13%). Esta mesma situação reflectiu-se negativamente na balança de transacções correntes da zona, cujo défice em 1980 deverá montar a 79 biliões de dólares.
QUADRO LIX
OCDE - Comércio e balança de transacções correntes
As previsões para 1981 admitem uma melhoria desta situação. O défice deverá reduzir-se para 45 biliões de dólares, o que se ficará a dever essencialmente à posição das balanças de transacções correntes dos sete países mais industrializados: estes beneficiarão de um maior crescimento das exportações para os países da OPEP (pressuposto das previsões OCDE/1981) e poderão conter mais as suas importações, dado o crescimento moderado da actividade económica.
Neste domínio os pequenos países da OCDE ficarão em posição mais desfavorável, devendo ainda verificar-se uma deterioração das respectivas balanças de transacções correntes em 1981.
CAPÍTULO 6.º
A articulação de 1981 com o médio prazo
As opções, os objectivos e a política económica
6.1 - As grandes opções para 1981
O Plano para 1981 não pode deixar de assentar nos mesmos princípios fundamentais, assumir as mesmas grandes opções e eleger as mesmas orientações de acção que o Plano de Médio Prazo. E por duas ordens de razões: uma de carácter essencial, que tem a ver com a natureza dos Planos e com a lógica sequencial das coisas; outra de carácter ocasional, que se prende com o facto de serem simultâneos os trabalhos preparatórios destes dois Planos.
Isto é, há uma natural complementaridade do planeamento supra-anual relativamente ao anual, que não permite que haja divergências ou incoerências entre as grandes opções do Plano de Médio Prazo e as do Plano do Ano Um.
Sem dúvida que, frequentemente, sobrevém a necessidade de revisão do Plano a Médio Prazo, à medida que ele envelhece, mas tal circunstância não se pode aplicar ao Plano do Ano Um.
Por conseguinte:
São princípios fundamentais do Plano para 1981 aqueles enunciados para o Plano de Médio Prazo;
São grandes opções do Plano para 1981 as grandes opções enunciadas para o Plano de Médio Prazo;
São objectivos económicos do Plano para 1981, com as indispensáveis adaptações desenvolvidas adiante, os objectivos apontados para o Plano de Médio Prazo;
São orientações da política económica e social para 1981 as traçadas para o Plano de Médio Prazo e correspondentes quer a domínios horizontais quer verticais, além das que se especificam neste capítulo 6.º
6.2 - Os objectivos económicos para 1981
São objectivos económicos para o próximo ano, que o Plano precisará e quantificará em metas:
a) Fazer crescer o produto a um ritmo não inferior ao verificado, em média, no período de 1979-1980;
b) Fazer crescer o investimento produtivo (FBCF) a um ritmo especialmente elevado, superior ao verificado em 1980, assim reforçando a retoma do investimento após a variação negativa de 1979;
c) Atingir uma taxa de inflação ligeiramente inferior à verificada em 1980, consolidando, assim, o afrouxamento do ritmo inflacionário;
d) Assegurar uma evolução positiva para os salários reais, embora garantindo moderação nos aumentos salariais para que não seja posto em causa o objectivo quanto à inflação;
e) Criar postos de trabalho em número superior ao acréscimo da procura de emprego, de modo a prosseguir a redução da elevada taxa de desemprego;
f) Fazer crescer o consumo a taxa não inferior à verificada em 1980, mas abaixo do ritmo de crescimento do produto;
g) Manter, quando muito, o peso relativo do defice corrente do sector público e controlar o defice global, adequando-o a um máximo, em percentagem do PIB, ligeiramente inferior ao previsto para 1980.
São condicionantes limitativas do Plano para 1981, como, aliás, do Plano de Médio Prazo, as perspectivas desfavoráveis de evolução da economia internacional.
6.3 - A política macroeconómica em 1981
A gestão da economia, no curto prazo, recorrerá, fundamentalmente, aos instrumentos da política macroeconómica dirigida à estabilização conjuntural e ao crescimento da economia. Os principais problemas a enfrentar pelas políticas económicas de conjuntura - orçamental; monetária, financeira e cambial; de rendimentos e preços; de emprego - passaram a ser, em grande parte, problemas estruturais, exigindo, portanto, uma visão de médio prazo.
No domínio da fiscalidade, a política orçamental continuará a orientar-se pelo firme combate à evasão e fraude fiscais e pela gradual promoção da equidade tributária. Os impostos sobre o rendimento das pessoas singulares serão novamente revistos, de modo a procurar, tanto quanto possível, abrigar da inflação a situação que vigorou em 1980.
Mas é no domínio do fomento dos investimentos públicos e da promoção dos investimentos privados e cooperativos que, no Plano, ganha especial relevância o tratamento da política orçamental. Para 1981 são traçadas as seguintes linhas fundamentais de orientação:
a) A política orçamental visará, fundamentalmente, a diminuição do défice corrente do sector público, em termos reais. O nível das despesas públicas permitirá, todavia, fomentar o investimento do sector público e compensar a evolução desfavorável da procura externa. Assim, o défice global do OGE rondará 8,4% do PIB, representando uma redução significativa em relação ao nível do défice do Orçamento final de 1980.
O défice de capital representará 38,5% do défice global do OGE.
O défice corrente representará cerca de 47% do défice global, correspondendo a um crescimento real de 1,7% do consumo público da Administração Central;
b) O OGE participará com 59 milhões de contos no co-financiamento dos investimentos do sector público incluídos no Plano, o que representa um crescimento nominal de 3,2% relativamente ao valor orçamentado para 1980 (ver nota 1). Aquela verba do OGE destinar-se-á a co-financiar em 69,5% o PIDDAC e em 30,5% o PISEE.
(nota 1) Em todo o caso, o crescimento efectivo será bastante maior, uma vez que certos meios de financiamento do OGE eram atribuídos no âmbito do PIDDAC-1980 à concretização de projectos que passaram, enretanto, para o domínio de responsabilidade dos municípios, que dispõem para o efeito de verbas próprias não incluídas na dotação PIDDAC do OGE para 1981.
QUADRO LX
QUADRO LXI
Para além da comparticipação do OGE no financiamento do PIDDAC, há a referir as «acções comuns com a CEE», que representam um donativo de cerca de 2,3 milhões de contos, a aplicar em projectos dos sectores sociais (35%), dos sectores produtivos (20,8%), de transportes e comunicações (43,9%) e de investigação aplicada à agricultura e pescas (0,3%).
A estes montantes (OGE e acções comuns) juntar-se-ão, para co-financiamento do PIDDAC e do PISEE, conforme se explicitará no Plano, uma parcela de auto-financiamento e uma parcela de crédito, incluindo neste último empréstimo da própria CEE.
c) Em termos de OGE, o PIDDAC (Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central) deverá atingir um total de 41,03 milhões de contos, isto é, mais 7,4% do que o valor orçamentado para 1980. Será distribuído pelos diversos departamentos governamentais, de modo a privilegiar os sectores sociais e certas infra-estruturas básicas.
QUADRO LXII
d) O investimento do sector público administrativo global, abrangendo a Administração Local e Central (incluindo nesta todos os fundos e serviços autónomos, considerados como empresas públicas na óptica das contas nacionais), deverá crescer em 1981 cerca de 9% em termos reais; em 1980 estima-se que o crescimento tenha sido de 5,0%.
As verbas a transferir do Orçamento Geral do Estado e postas à disposição dos municípios, em cumprimento da Lei das Finanças Locais, atingirão em 1981 cerca de 35,2 milhões de contos, ou seja, mais 17% do que em 1980. Além disso, será incluída uma verba no PIDDAC destinada a co-financiar projectos de investimento intermunicipal. Os financiamentos com este destino serão atribuídos fundamentalmente a associações de municípios, com vista à concretização de objectivos de interesse comprovadamente intermunicipal. Com o objectivo de fomentar e facilitar a constituição de associações de municípios, o Governo preparará uma proposta de lei quadro a eles respeitante;
e) O PISEE (Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado) não deverá, em princípio (ver nota 1), ultrapassar um total de 87,4 milhões de contos no Plano para 1981, isto é, mais 25,2% do que o valor estimado da FBCF no sector em 1980.
A formação bruta de capital fixo do sector empresarial do Estado deverá crescer cerca de 8% em termos reais;
f) Os subsídios de exploração a conceder ao sector empresarial do Estado atingirão cerca de 11 milhões de contos;
g) Os incentivos fiscais, em articulação com os incentivos financeiros, desempenharão um papel muito activo na promoção do investimento privado e cooperativo, com especial relevo para as actividades exportadoras.
Prosseguir-se-á a plena aplicação do Sistema Integrado de Incentivos ao Investimento (Decreto-Lei n.º 194/80), iniciar-se-á a aplicação dos novos regimes de incentivos fiscais à exportação (Decreto-Lei n.º 408/80), de incentivos financeiros ao investimento no turismo (Decreto-Lei n.º 459/80) e de incentivos aos investimentos de trabalho intensivo em sectores preferenciais (prémios de emprego - Decreto-Lei n.º 416/80). Estudar-se-á a conveniência de introduzir uma maior ponderação do critério de prioridade regional nos sistemas de incentivos.
(nota 1) Poderá no entanto, ser aceitável um PISEE com dimensões global de investimento sensivelmente superior, tendo em conta que o atraso na realização de certos projectos conduz em média a um investimento realizado significativamente inferior ao programado.
As políticas monetária, financeira e cambial serão orientadas pelas seguintes linhas fundamentais:
a) A evolução do crédito continuará a ser enquadrada por plafonds fixados periodicamente em função das necessidades de financiamento da expansão económica e tendo em vista os controles da inflação e do défice externo;
b) A selectividade do crédito privilegiará o sector primário, a compra de habitação, as actividades exportadoras de bens e serviços e as indústrias consideradas prioritárias no âmbito dos sistemas de incentivos ao investimento.
O novo regime de crédito à habitação, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 435/80, será objecto de uma especial promoção;
c) O nível das taxas de juro resultará da ponderação da sua incidência sobre a expansão da actividade económica e sobre a balança de pagamentos, tendo em devida conta a taxa de inflação e as taxas de juro no estrangeiro. Procurar-se-á respeitar o princípio da sua adequação aos custos económicos reais;
d) As bonificações de taxa de juro serão atribuídas aos créditos preferenciais, designadamente para os fins referidos na alínea b);
e) A mobilização de indemnizações, devidas por nacionalização ou expropriação, será concedida para financiar investimentos preferenciais, nos termos do Decreto-Lei n.º 334/80;
f) A taxa de câmbio efectiva do escudo prosseguirá uma desvalorização atenuada, enquanto assim o recomendarem as relações entre as taxas de inflação e as taxas de juro internas e internacionais.
A política de rendimentos e preços será orientada pelas seguintes linhas fundamentais:
a) A política salarial visará - através de incentivos às partes celebrantes de convenções colectivas ou por acção própria quando lhe caiba tal competência - que os aumentos salariais acompanhem a evolução registada no indicador do custo de vida e beneficiem ainda de aumentos de produtividade, por forma a garantir ao factor trabalho a participação nos frutos do desenvolvimento económico;
b) Os salários mínimos garantidos por lei (salário mínimo nacional) serão revistos de acordo com a evolução do custo de vida;
c) Serão promovidos estudos tendentes à detecção de assimetrias, interqualificações, intersectores e inter-regiões e seleccionadas acções com vista à sua correcção ou eliminação;
d) Em particular quanto ao sector empresarial do Estado, assegurar-se-á um aumento dos salários fundado na garantia do poder de compra, na capacidade económico-financeira das empresas e tendo em conta o ónus social das mesmas, bem como o nível salarial já praticado em relação ao nível geral dos salários;
e) Desenvolver-se-ão acções no campo fiscal, no sentido de favorecer os grupos economicamente débeis, nomeadamente no que se refere a limites de isenção fiscal; a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho será, na medida do possível, aliviada;
f) A subsidiação pelo OGE será limitada a um conjunto de produtos considerados essenciais e cujos preços tenham especial impacte na evolução do custo de vida;
g) Serão estabelecidos critérios que assegurem uma efectiva intercomunicabilidade entre os vários sistemas de segurança social e medidas que racionalizem as prestações concedidas pelos mesmos;
h) Os mecanismos de fiscalização económica continuarão a desempenhar um papel de relevo na defesa do consumidor.
A política de emprego será orientada pelas seguintes linhas fundamentais:
a) Contribuir para o estudo de novas oportunidades de investimento, acompanhar a execução dos grandes projectos e contribuir de forma activa para a criação de postos de trabalho nas regiões, sectores e profissões considerados prioritários na perspectiva do emprego;
b) Actualizar e desenvolver os esquemas de apoio ao cooperativismo e ao artesanato, na óptica do emprego, e adoptar instrumentos normativos que visem o apoio a iniciativas de desenvolvimento local com incidência ao nível do emprego ou na formação profissional;
c) Participar de forma activa em programas de reestruturação sectorial, tendo em vista a adopção de medidas que permitam salvaguardar os níveis de emprego desses mesmos sectores ou assegurar soluções alternativas aos trabalhadores abrangidos;
d) Lançar iniciativas e preparar o quadro legal de apoio à inserção de emigrantes retornados em empregos adequados, eventualmente criados por sua iniciativa ou com a sua participação;
e) Facilitar e encorajar o emprego de certas categorias de trabalhadores mais desfavorecidos, como os jovens, as mulheres, os idosos e os deficientes;
f) Adoptar instrumentos normativos que visem o fomento do «emprego potencial», entendido este como o conjunto de actividades que, embora não remuneradas de imediato,. se apresentem como social ou mesmo economicamente necessárias ou, pelo menos, desejáveis;
g) Incrementar a intervenção dos serviços de emprego e formação profissional no ajustamento entre a oferta e a procura de emprego, designadamente tendo em vista favorecer a mobilidade geográfica dos activos e a transparência do mercado de emprego;
h) Reforçar a rede de centros de formação profissional, aos quais será dada uma valência regional, e dar início ao levantamento dos recursos humanos, estruturas e meios técnicos de formação profissional;
i) Reformular os sistemas de informação e orientação profissional, integrando a perspectiva do emprego e da educação;
j) Apoiar o lançamento de acções e criação de serviços de formação profissional no interior das empresas, garantindo a articulação com o sistema escolar.
6.4 - Cenários de evolução económica em 1981
Satisfazendo os objectivos económicos atrás indicados, poder-se-ão ensaiar várias hipóteses de projecções macroeconómicas para 1981.
A hipótese que a seguir se apresenta não é mais do que um quadro possível de adaptação à conjuntura envolvente interna e externa, de aproximação aos citados objectivos e de coerência com o cenário base de médio prazo esboçado no capítulo 3.º Não se trata, pois, de estabelecer neste documento uma quantificação de metas para 1981, tarefa que há-de caber ao Plano propriamente dito, mas sim de dar uma imagem do que poderá ser a evolução da economia portuguesa no próximo ano.
Nestes termos, as variáveis macroeconómicas mais relevantes poderão ter, em 1981, os seguintes comportamentos previsionais:
a) O produto crescerá 4,8%;
b) O consumo crescerá cerca de 3,5%, com o consumo privado a evoluir a um ritmo aproximadamente duplo do consumo público;
c) O investimento produtivo (FBCF) crescerá cerca de 10%, contribuindo o sector privado com +12%, o sector empresarial do Estado com +8% e o sector público administrativo com +9%;
d) As exportações e as importações de bens e serviços crescerão ao mesmo ritmo de 7%;
e) O défice da balança de transacções correntes atingirá 62 milhões de contos (1,3 biliões de dólares);
f) A inflação evoluirá a uma taxa de 16%, medida pelo índice de preços no consumidor;
g) O emprego crescerá em cerca de 80000 postos de trabalho, o que permitirá reduzir o desemprego em cerca de 50000 activos.
A ocorrência de um novo choque petrolífero poderá, no entanto, modificar substancialmente aquele cenário base. Assim, um crescimento do preço do petróleo de 25% em dólares - em vez de 15%, como é pressuposto no cenário base - ocasionará uma perda provável de 3 pontos percentuais nas razões de troca, ou seja, um aumento adicional de 200 milhões de dólares no défice da balança de transacções correntes.
Se se quisesse evitar este agravamento do défice, seria indispensável adoptar medidas moderadoras do crescimento da actividade económica, de modo a possibilitar um menor crescimento das importações em termos reais. A procura interna seria assim restringida, o que, inevitavelmente, levaria a pôr em causa o objectivo de crescimento de 10% para o investimento.
Um outro cenário alternativo para 1981, traduzindo um comportamento menos favorável da procura externa e uma eventual desaceleração do ritmo de crescimento do investimento produtivo, designadamente do sector privado, conduziria aos números seguintes:
a) Produto - 3,5%;
b) Consumo privado - +3,0%;
c) Consumo público - +2,0%;
d) Investimento (FBCF) - +8%;
e) Exportações - +5%;
f) Importações - +4,5%;
g) Défice da balança de transacções correntes - 1,2 biliões de dólares;
h) Inflação - idêntica ao cenário base.
QUADRO LXIII
Despesa interna
QUADRO LXIV
Balança de transacções correntes
APÊNDICE
Uma perspectiva qualitativa da evolução da economia internacional a longo prazo
Alguns estudos (ver nota 1) mais recentes em matéria de prospecção internacional adoptam como horizonte o fim do presente século e contemplam uma visão eminentemente qualitativa, expressando as linhas tendenciais que enquadram o processo, já em curso, de transformação da geografia económica mundial.
De uma forma genérica, caberá aqui uma referência aos quadros prospectivos que naqueles estudos se contêm, designadamente quanto a aspectos como a evolução demográfica, a questão alimentar, os problemas energéticos e as tendências de crescimento económico, aspectos estes cujo desenvolvimento condicionará indubitavelmente a evolução mundial futura. A prospectivação a longo prazo destes aspectos efectuou-se tendo em consideração três conclusões gerais que os acima citados estudos referem à partida:
a) Não existem riscos de esgotamento dos recursos naturais, nomeadamente energia e matérias-primas (contrariando, assim, as célebres teses do «crescimento zero», preconizadas pelo Clube de Roma), embora sejam possíveis rupturas no abastecimento, ligadas a factores de natureza política e económica, como sejam a concentração dos recursos num número reduzido de países, não coincidente com os principais centros de consumo, e a dificuldade em rentabilizar os investimentos necessários à extracção das reservas disponíveis;
(nota 1) Relatório Anual do W. Bank, Études Interfuturs (OCDE) e L'Europe - Les Vingt Prochaines Années (Comissariado-Geral do Plano, França), todos publicados em 1980.
QUADRO N.º 1
Recursos minerais
b) Não se vislumbram limites de natureza tecnológica a um processo de crescimento económico satisfatório; e aqui merecem destaque as potencialidades nas áreas da electrónica, da exploração dos oceanos, das novas formas de energia (solar, fissão termonuclear, hidrogéneo) e da bioindústria.
c) A concorrência industrial estender-se-á progressivamente ao mundo inteiro, com o aparecimento de novos países produzindo bens manufacturados, tal é já o caso dos denominados NICs (New Industrialized Countries), incluindo o Brasil, México, Coreia do Sul, Taiwan e Singapura. A quota do Terceiro Mundo na produção industrial, que era de cerca de 8% em 1970, deverá atingir 18% no fim do século. No entanto, o subdesenvolvimento não tenderá para a atenuação e o estado de pobreza absoluta poderá afectar um terço da população mundial, a que corresponde 3% da produção e 2% do comércio internacional. Tal alargamento da concorrência à escala mundial resultará não só da chegada de novos países ao mercado internacional, mas ainda da concorrência entre as anteriores potências industriais. O papel das despesas de investigação e desenvolvimento adquirirá importância estratégica crescente, contribuindo para a «tercearização» dos países mais desenvolvidos.
QUADRO N.º 2
Perspectivas mundiais 1970-2000
As previsões demográficas para os próximos vinte anos
No fim do século, a população mundial deverá ser da ordem dos 6 biliões, evoluindo a uma taxa média anual de perto de 1,6%, que corresponde a evoluções díspares de país para país e de continente para continente. Assim, os países industrializados da OCDE verão a sua quota populacional decrescer regularmente, tendendo para uma população estacionária e envelhecida, ficando aquém do próprio nível de substituição da população.
Nos países em desenvolvimento, apesar da diversidade de situações, o crescimento demográfico será elevado (superior a 2% ao ano), provocando tensões a vários níveis: formação do capital necessário à manutenção do equipamento per capita, pressão salarial, no sentido da baixa, agravamento da questão alimentar, aceleração das migrações para os centros urbanos, etc.
GRÁFICO I
População dos países desenvolvidos
As posições demográficas relativas serão profundamente modificadas entre 1970 e o ano 2000:
QUADRO N.º 3
Posições no conjunto dos vinte países mais povoados do Mundo
Para um horizonte de vinte anos, a população não pode ser considerada como uma variável exógena determinada por factores naturais ou biológicos, e como tal susceptível de projecções mecanicistas, mas, pelo contrário, evoluirá em relação estreita com as transformações sociais que se processarem. No entanto, não suscita grandes dúvidas a perspectiva de uma evolução demográfica divergente de acordo com o nível de desenvolvimento económico de cada bloco de países. Nos países em desenvolvimento, a política populacional constituirá um elemento vital em qualquer estratégia visando a elevação da produtividade, o que implicará uma transformação profunda da estrutura sectorial da mão-de-obra, através da elevação da sua mobilidade geográfica e profissional. Já para os países industrializados, a partir do fim do século XX, a estagnação demográfica poder-se-á reflectir negativamente no dinamismo do mercado interno (potenciando os investimentos no exterior) e no acréscimo dos custos sociais suportados com a terceira idade.
A questão alimentar nos próximos vinte anos
No último quarto de século a produção agrícola mundial mais do que duplicou, ultrapassando as necessidades alimentares médias por habitante. No entanto, numerosos países apresentam défices alimentares, ou por inadequação das políticas sectoriais (caso da URSS e da maior parte dos países em desenvolvimento), ou porque as vantagens comparativas do comércio internacional tornaram preferível a redução do grau de cobertura das necessidades alimentares, em benefício das exportações de produtos manufacturados (caso dos denominados NICs).
Para examinar as possibilidades de fazer face à procura alimentar até ao fim do século é conveniente partir de projecções de procura baseadas em hipóteses relativamente fortes em matéria de crescimento populacional e de produto. Por outro lado, na análise dos limites físicos ao crescimento, na perspectiva alimentar, as projecções da procura de cereais assumem um papel central, em virtude não só do seu peso directo no consumo alimentar dos países em desenvolvimento, mais ainda do peso indirecto através das produções animais nos países desenvolvidos.
Não obstante as incertezas a que estão sujeitas as projecções desta natureza, uma conclusão geral pode ser retirada: não serão os limites físicos à produção que impedirão a satisfação da procura alimentar mundial no ano 2000 (as principais dificuldades serão de natureza institucional, sócio-política). A superfície cultivada poderá aumentar cerca de 50% nos países desenvolvidos e duplicar nos países em desenvolvimento. No entanto, e para que a procura projectada possa ser satisfeita, será necessário que no ano 2000 os rendimentos da exploração agrícola aumentem de 50% a 100%. Embora este acréscimo possa ser difícil de realizar em certos países em desenvolvimento, é biologicamente possível alcançá-lo no estádio actual da técnica, também sendo pouco provável que condicionamentos em matéria de energia e produtos minerais se tornem relevantes (a produção alimentar não atinge 5% do consumo global de energia).
A questão da subnutrição e da fome até ao fim do século será, pois um fenómeno de natureza institucional, localizado, e resultante da desigual distribuição dos frutos do desenvolvimento económico, social e tecnológico à escala mundial, e não da escassez de recursos na terra.
A condicionante energética nos próximos vinte anos
Em matéria de energia, a análise dos recursos disponíveis, a evolução dos consumos futuros e as alternativas estratégicas levam a crer que será possível fazer face à procura até ao fim do século, não sem sobressaltos graves, prevendo-se que o processo de transição entre o sistema energético actual e os sistemas futuros possa durar cerca de cinquenta anos.
A relação do consumo de energia no PNB e a elasticidade do consumo em relação àquele agregado diminuem com a capitação do PNB: elasticidade muito superior a 1 nos países em desenvolvimento (da ordem de 1,3 a 1,5) e cerca de 0,7 a 0,8 nos países industrializados. Consequentemente, o consumo de energia deverá aumentar lentamente neste último grupo de países e rapidamente nos PEVD (crescimento demográfico forte, industrialização crescente), mas no fim do século um habitante dos países desenvolvidos ainda consumirá, em média, sete vezes mais energia que um dos países mais atrasados.
GRÁFICO II
Aprovisionamento de energia (ver nota *) no ano 2000
(nota *) Em Mtep.
GRÁFICO III
Consumo mundial de energia (ver nota *)
(nota *) GTEC - gigatonelada = mil milhões de toneladas equivalentes a carvão
QUADRO N.º 4
Balanço energético do mundo ocidental
O petróleo conservará o seu lugar primordial, mantendo-se a tendência para a elevação do preço (controle da oferta pela OPEP), gerando dificuldades acrescidas aos PEVD importadores de petróleo (cuja capacidade tolerável de endividamento está quase atingida). Adquirirão importância crescente o carvão, a energia nuclear e a energia solar. Note-se que, para ser atingida a situação prevista para o ano 2000, será necessário multiplicar por 6 o transporte marítimo de carvão e por 25 a produção de energia nuclear.
Em matéria de energia, perspectivam-se grandes incertezas, que derivam da eventual deflagração de crises político-militares na área dos principais produtores de petróleo e da própria capacidade dos países consumidores para desencadear acções concertadas à escala internacional que permitam uma transição para novos sistemas energéticos, sem rupturas dramáticas.
As tendências do crescimento económico nos próximos vinte anos
Várias condicionantes macroeconómicas tornarão muito pouco provável a viabilização de um cenário de crescimento forte até ao fim do século para o conjunto dos países da OCDE:
Insuficiência do investimento, conduzindo a pontos de estrangulamento antes de ser atingida uma situação de pleno emprego. Causas: capacidade produtiva excedentária da indústria transformadora; tendência para a diminuição da eficiência marginal do capital; acréscimo do risco, derivado da incerteza quanto à envolvente política e económica;
Balanças de pagamentos deficitárias; não obstante as possibilidades de controle e ajustamento das transacções correntes, a dinâmica dos movimentos de capitais assume natureza muito mais instável; a possibilidade de superar a restrição externa dependerá da cooperação entre os países na gestão da interdependência económica mútua;
Tensões inflacionistas geradas pela evolução dos preços da energia e matérias-primas industriais, pela depreciação das taxas de câmbio, pela interferência da criação de liquidez monetária internacional na massa monetária de cada país e pelas perturbações nos mecanismos do investimento.
Atendendo às tendências de evolução dos preços relativos aos factores de produção - trabalho, capital e energia -, também o padrão de crescimento económico deverá evoluir diferentemente das últimas duas décadas, em que o baixo preço relativo da energia e do capital (diminuição artificial pela inflação) conduziram a investimentos de capacidade/modernização com acréscimos rápidos de produtividade. Contribuirão ainda para este novo padrão de crescimento económico as inovações tecnológicas, nomeadamente no domínio do tratamento da informação e da organização, as novas concepções em matéria de trabalho e tempos livres e a elevação do nível educacional médio da população activa.
O estudo da OCDE Interfuturs estabelece alguns cenários de evolução mundial até ao fim do século XX. O seu interesse não reside nos valores projectados, mas antes no contributo que fornece à compreensão da incidência qualitativa do reforço ou enfraquecimento de certas tendências actuais ou previstas e da sua interacção.
Tais cenários caracterizam-se por:
Cenário A. - Gestão colegial dos interesses e dos conflitos no seio dos países desenvolvidos; liberalismo comercial acrescido; participação cada vez maior no Terceiro Mundo nas trocas económicas internacionais; crescimento económico sustentado, sem rápida modificação de valores, nos países desenvolvidos; convergência na evolução das produtividades relativas destes países.
Cenários B1, B2 e B3. - Hipóteses idênticas para as relações entre países (desenvolvidos e em vias de desenvolvimento) e de cada grupo com o outro, crescimento económico moderado para as economias desenvolvidas, caracterizado, na variante B1, por rápida mutação de valores de consenso, porquanto há uma transformação do conteúdo da «produção social» (lato sensu); pelo contrário, nas outras variantes não se regista evolução sensível de valores aceite unanimemente e a moderação de crescimento provém mais de dificuldades de adaptação estrutural (nos planos nacional e internacional) do que - tal como acontece em B1 - de uma posição voluntarista.
Cenário C. - Caracteriza-se por um esforço de gestão colegial por parte dos países do Norte, que acentuam a liberalização intragrupo das trocas económicas; caracteriza-se igualmente por crescimento moderado sem modificação de valores no seio desses países e por ausência de convergência das produtividades, uma vez que a ruptura norte/sul afecta de forma não homogénea as grandes zonas da OCDE.
Cenário D. - Caracteriza-se pela fragmentação do grupo dos países desenvolvidos e pelo ressurgir do proteccionismo com o aparecimento de zonas de influência centradas em três pólos: Estados Unidos, comunidades europeias e Japão. Estas zonas incluem conjuntos regionais (à escala continental) dos países em vias de desenvolvimento; o desenvolvimento dos fluxos comerciais e de capitais faz-se, de forma preferencial, no seio dessas zonas. A estas hipóteses junta-se a de um crescimento moderado, resultante em parte da destabilização das correntes de trocas. Pelos mesmos motivos que no cenário C não há convergência nas produtividades.
Diferentes hipóteses são utilizadas para construir os cenários, relativas à cooperação entre os países da OCDE e entre o Norte e o Sul, e outras complementares que se prendem aos ganhos da produtividade, ao reforço ou redução dos obstáculos ao comércio internacional e às transferências de recursos financeiros do Norte para o Sul. Admite-se que os preços da energia conhecerão um aumento progressivo, mas a taxa varia de cenário para cenário:
QUADRO N.º 5
Definição dos cenários «Interfuturs»
A evolução mais plausível aponta para um crescimento moderado, o que realça a importância sobretudo dos cenários B2 e B3. Neste quadro, a taxa de crescimento média anual no período de 1975-2000 para os países da OCDE seria de 3,4%, 2,4% para os EUA, 6% para o Japão e 3,3% para a CEE. De 1975 a 2000, o rendimento mundial seria multiplicado por 3. A taxa de crescimento anual do comércio internacional seria da ordem dos 6,5%. A principal diferença entre os cenários B2 e B3 não reside na imagem quantificada, mas antes na questão que esta última levantaria no que respeita à coesão do mundo desenvolvido, pois os seus pólos principais apresentariam capacidades de ajustamento estrutural muito diferentes, derivadas das disparidades sociais e institucionais.
Os principais obstáculos a um processo de crescimento estável a longo prazo são essencialmente de natureza sócio-política. À escala mundial, e num contexto de interdependência económica crescente, é fundamental encontrar formas de cooperação susceptíveis de manter os riscos de conflitos internacionais dentro de limites toleráveis; a nível de cada país, deverão ser progressivamente eliminadas as condições que excluam certos grupos sociais da participação no processo de desenvolvimento económico e social.
As perspectivas para a Europa nos próximos vinte anos
Ao perspectivar a Europa até ao fim do século ter-se-á de considerar uma CEE de doze membros com potencialidades de alargamento a outros países membros da EFTA, Turquia, etc. A amplitude dos desafios previsíveis pode conduzir a um certo pessimismo (as margens de manobra parecem reduzir-se, as dependências e vulnerabilidades agravar-se), a contrapor-se ao projecto da Europa unida e reforçada.
O relatório do grupo de prospectiva a longo prazo para a Europa, no âmbito dos trabalhos do VIII Plano Francês L'Europe, les vingt prochaines années, configura três cenários possíveis:
O primeiro, «uma Europa em estagnação», é o mais tendencial, se não o mais provável, baseia-se nas divergências entre os aparelhos produtivos, nomeadamente industriais, que se acentuarão em detrimento das convergências, porque cada país privilegiará as soluções nacionais. Prevêem-se dificuldades institucionais na manutenção da Inglaterra nas comunidades, no funcionamento do sistema monetário europeu e no processo de alargamento. As principais consequências de um cenário deste tipo seriam uma taxa de crescimento anual da ordem dos 2% a 3%, ou menos, em caso de choques petrolíferos repetidos, elevação do número de desempregados que poderia ultrapassar os 9 milhões (mais que o conjunto dos agricultores da CEE), agravamento das dificuldades orçamentais, enfim, predominância de fenómenos de rigidez crescente.
Outro cenário seria o da «cooperação europeia reforçada», como resultante da demonstração que a cooperação será mais eficaz que as soluções nacionais em certas áreas primordiais, como sejam as negociações com os países produtores de petróleo, as economias de energia, a política industrial comum e a negociação social do desenvolvimento de novas formas de organização do trabalho.
O terceiro cenário, de certa maneira intermédio relativamente aos anteriores, foi designado por «Europa a diversas velocidades» ou «Europa com geometria variável» e pressupõe diferentes ritmos de integração e evolução dos estados membros da CEE, bem como a realização de projectos comuns por parte de alguns países membros, nomeadamente de natureza industrial, mediante acordos de associação de empresas para projectos específicos, beneficiando do grande mercado europeu no plano comercial. Estes mecanismos de cooperação parcial deverão ser desenvolvidos num quadro comunitário que lhes assegure a coerência e os oriente para o reforço progressivo da Comunidade como um todo.
Em última análise, as condições de um crescimento estável na Europa até ao fim do século implicarão a adopção de um modelo mais gerador de empregos, a fim de atenuar as tensões sociais, e mais convergente nas políticas industriais, a fim de suportar a concorrência dos novos países industrializados do Terceiro Mundo (Brasil, México, India, etc.) e aproximar os desníveis de produtividade, e nas políticas energéticas.
As três grandes rupturas verificadas na década de 70 marcarão definitivamente, pelo menos, a próxima década, quaisquer que sejam as acções correctoras que vierem a ser desencadeadas a curto prazo:
A primeira respeita a todos os países da CEE, com excepção da Irlanda, e resulta do número anual de nascimentos ter caído aquém do nível necessário à substituição da população; prenuncia uma política de imigração estável, que favoreça a assimilação da população imigrada, e aponta para um declínio absoluto da população europeia.
A segunda ruptura consistiu na passagem do controle dos preços das matérias-primas e hidrocarbonetos das mãos dos consumidores para as dos produtores, o que provoca grandes riscos nos aprovisionamentos futuros.
A terceira respeita ao aperfeiçoamento das armas nucleares, ditas euro-estratégicas, por parte da URSS e a modernização contínua das forças convencionais instaladas no Leste europeu, acrescendo a vulnerabilidade militar da Europa Ocidental.
GRÁFICO IV
Cenários interfuturs
GRÁFICO V
Evolução relativa da capitação do PIB 1975-2000 (cenário de crescimento moderado)
O Presidente da Assembleia da República, Leonardo Eugénio Ramos Ribeiro de Almeida.