Parecer (extrato) n.º 28/2024, de 26 de novembro

Parecer (extrato) n.º 28/2024

Conclusões:

1.ª Nos termos do artigo 117.º, n.º 2, da Constituição «[a] lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, as consequências do respetivo incumprimento, bem como sobre os respetivos direitos, regalias e imunidades» e nos termos do artigo 266.º vincula a administração pública à prossecução do interesse público (n.º 1) e ao princípio da imparcialidade (n.º 2);

2.ª Cumprindo esta imposição legiferante, o Estatuto dos Eleitos Locais, dispõe que no exercício das suas funções, os eleitos locais não podem intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa [art. 4.º, al.ª b), iv), primeira parte];

3.ª Ainda segundo este diploma legal, o mesmo acontece se no processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado tiver interesse ou intervenção, em idênticas qualidades, o cônjuge, parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa que com ele viva em economia comum [art. 4.º, al.ª b), iv) parte final];

4.ª Da mesma forma, segundo o Código do Procedimento Administrativo, os titulares de órgãos da Administração Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública, quando nele tenham interesse, por si, como representantes ou como gestores de negócios de outra pessoa [art. 69.º, n.º 1, al.ª a)];

5.ª O mesmo acontece quando no procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado tenha interesse o seu cônjuge ou pessoa com quem ele viva em condições análogas às dos cônjuges, algum parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem ele viva em economia comum ou com a qual tenha uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil [art. 69.º, n.º 1, al.ª e b)];

6.ª Por seu turno, o Código dos Contratos Públicos prescreve que na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da responsabilidade, da concorrência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação (art. 1.º-A, n.º 1, subsidiariamente aplicável nos termos do 120.º, n.º 2, do RJAL);

7.ª O mesmo código exclui da contratação quem esteja abrangido por conflitos de interesses (que não possam ser eficazmente corrigidos por outras medidas menos gravosas que a exclusão) ou seja, «qualquer situação em que o dirigente ou o trabalhador de uma entidade adjudicante ou de um prestador de serviços que age em nome da entidade adjudicante, que participe na preparação e na condução do procedimento de formação de contrato público ou que possa influenciar os resultados do mesmo, tem direta ou indiretamente um interesse financeiro, económico ou outro interesse pessoal suscetível de comprometer a sua imparcialidade e independência no contexto do referido procedimento» [art. 1.º-A, n.º 4 e 55.º, n.º 1, al.ª k)];

8.ª Por último, o regime do exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, determina que os membros dos órgãos executivos do poder local «por si ou nas sociedades em que exerçam funções de gestão, e as sociedades por si detidas em percentagem superior a 10 /prct. do respetivo capital social, ou cuja percentagem de capital detida seja superior a 50 000 (euro), não podem participar em procedimentos de contratação pública» (art. 9.º, n.º 2), desencadeados pelo município no qual se integre territorialmente a respetiva freguesia (art. 9.º, n.º 6);

9.ª O mesmo regime jurídico aplica-se ainda aos seus cônjuges, que não se encontrem separados de pessoas e bens, ou a pessoa com quem vivam em união de facto, em relação aos procedimentos de contratação pública desencadeados pela pessoa coletiva de cujos órgãos o cônjuge ou unido de facto seja titular (art. 9.º, n.º 4);

10.ª Em todos estes casos, está em causa um confronto entre interesses públicos e interesses privados ou, excecionalmente, entre interesses públicos, quando alguém atuar em representação (arts. 258.º e ss. do CC) ou em gestão de negócios (arts. 464.º e ss. do CC) de outro ente público [art. 4.º, al.ª b), iv), do EEL e art. 69.º, n.º 1, al.^as a), b) e c), do CPA];

11.ª Compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, deliberar sobre formas de apoio às freguesias no quadro da promoção e salvaguarda articulada dos interesses próprios das populações e autorizar a celebração e denúncia de contratos de delegação de competências e de acordos de execução entre a câmara municipal e as juntas de freguesia, bem como autorizar a sua resolução e sua revogação e a resolução dos acordos de execução [art. 25.º, n.º 1, al.^as j), k) e l), do RJAL];

12.ª O presidente da junta de freguesia é o representante freguesia [art. 18.º, n.º 1, al.ª a), RJAL], presidindo ao respetivo órgão executivo (art. 246.º da CRP), competindo-lhe, assim, para além do mais, representar a freguesia em juízo e fora dele e integrar, por direito próprio (inerência), a assembleia municipal do município em cuja circunscrição territorial se compreende a circunscrição territorial da respetiva freguesia, comparecendo às sessões [art. 251.º, parte final da CRP; art. 42.º, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro; e art. 18.º, n.º 1, al.^as a) e c) do RJAL];

13.ª O desempenho destas funções legais pode gerar conflitos de interesses, quer porque os poderes que lhe são confiados podem ser contaminados por interesses exógenos àqueles, quer porque fazendo parte da assembleia municipal por inerência poderá ter que coordenar os interesses da junta de freguesia com os interesses daquela;

14.ª Quando subjacente à atuação como presidente da junta e à inerente participação na assembleia municipal puder estar em causa (direta ou indiretamente) um interesse económico ou financeiro, alheio ao interesse público imposto por lei, ou um outro qualquer interesse pessoal para aquele ou para um seu familiar ou pessoa equiparada, existe conflito de interesses e, em consequência, o impedimento é inevitável;

15.ª Para além deste caso só existiria uma situação de impedimento se o presidente da junta agisse como representante ou atuasse em gestão de negócios [art. 4.º, al.ª b), iv), do EEL e art. 69.º, n.º 1, al.^as a), b) e c), do CPA];

16.ª No entanto, os presidentes da junta integram a assembleia municipal por inerência e não por “eleição” (artigo 251.º da CRP) e, por isso, não são representantes (arts. 258.º e ss. do CC) das freguesias junto do município, nem atuam em gestão de negócios (arts. 464.º e ss. do CC);

17.ª A assembleia municipal foi constitucionalmente concebida e legalmente implementada como entidade municipal de coordenação de interesses, eventualmente divergentes, sendo, por isso, possíveis conflitos endógenos, intrínsecos ao seu próprio funcionamento; e

18.ª Assim, pelo simples facto de integrar a assembleia municipal, um presidente de junta de freguesia não está impedido de participar na discussão e na votação de contratos interadministrativos de delegação de competências e/ou atribuição de subsídio financeiro relativos à freguesia a cujo executivo preside.

https://www.ministeriopublico.pt/sites/default/files/2024-11/pp_28_2024_0.pdf

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 24 de outubro de 2024.

Paulo Jorge Vieira Morgado de Carvalho - João Conde Correia dos Santos (Relator) - José Joaquim Arrepia Ferreira - Carlos Alberto Correia de Oliveira - Ricardo Lopes Dinis Pedro - Maria Carolina Durão Pereira - Eduardo André Folque da Costa Ferreira.

Este parecer foi homologado por despacho de 7 de novembro de 2024 de Sua Excelência o Ministro Adjunto e da Coesão Territorial.

20 de novembro de 2024. - A Secretária-Geral da Procuradoria-Geral da República, Carla Botelho.

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