Parecer n.º 1/2026, de 22 de janeiro

Parecer n.º 1/2026

Índice

Sumário

Juízo sobre a Conta Geral do Estado de 2024

Introdução

A - A Conta Geral do Estado de 2024 e a Reforma em Curso

Caixa 1 - Impossibilidade de Certificação da Conta Geral do Estado de 2024

1 - Implementação da Lei de enquadramento orçamental

2 - Prestação de contas em SNC-AP

Caixa 2 - Exame panorâmico - sobre a fiabilidade das contas de 2024

B - O Processo Orçamental

1 - Programação orçamental

Caixa 3 - Novo quadro de governação económica da UE e o processo orçamental nacional

2 - Cenário orçamental e os principais desvios

2.1 - Execução da receita e da despesa face à previsão

2.2 - Execução das principais medidas de política orçamental

C - A Conta Geral do Estado

1 - Administração central e segurança social

1.1 - Universo

1.2 - Receitas e despesas consolidadas

Caixa 4 - Saldo em contabilidade pública e em contabilidade nacional

1.3 - Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

1.4 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais

1.4.1 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas

1.4.2 - Fluxos financeiros com as autarquias locais

Caixa 5 - O Financiamento da Descentralização

2 - Administração central

2.1 - Alterações orçamentais

2.2 - Receita

2.2.1 - Receita fiscal

Caixa 6 - Reembolsos de IRS

2.2.2 - Receita não fiscal

Caixa 7 - Receita da atividade do Estado

2.2.3 - Receita por cobrar - dívida em cobrança coerciva

2.3 - Despesa

2.3.1 - Despesa efetiva por classificação económica

2.3.2 - Despesa efetiva por programa orçamental

2.3.3 - Despesa com habitação

Caixa 8 - Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação

2.3.4 - Pagamentos em atraso

2.4 - Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

2.5 - Dívida pública financeira

2.5.1 - Dívida financeira consolidada

2.5.2 - Dívida direta do Estado

Caixa 9 - Produtos de Aforro - valores por pagar e riscos do processo de conversão

2.5.3 - Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos

2.5.4 - Fluxos financeiros associados à dívida

2.6 - Património financeiro

2.6.1 - Carteira de ativos do património financeiro da administração central

2.6.2 - Fluxos financeiros

2.7 - Património imobiliário

2.7.1 - Inventário

2.7.2 - Execução orçamental

2.8 - Operações de tesouraria

2.8.1 - Fluxos financeiros na tesouraria do Estado

2.8.2 - Unidade de tesouraria do Estado

3 - Conta da Segurança Social

Caixa 10 - 2.º ano de adoção do SNC-AP pelas entidades da SS - progressos e desafios

3.1 - Consolidação de contas

3.2 - Alterações orçamentais

3.3 - Execução orçamental

3.3.1 - Receita

3.3.2 - Despesa

3.3.3 - Saldos da segurança social

3.4 - Demonstrações financeiras

3.4.1 - Balanço

Caixa 11 - Património imobiliário da Segurança Social

Caixa 12 - Gestão da tesouraria da Segurança Social

3.4.2 - Demonstração de resultados por natureza

3.5 - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

3.5.1 - Financiamento do FEFSS

3.5.2 - Carteira do Fundo - composição, valorização, rendibilidade e risco

4 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

4.1 - Pensões

4.1.1 - Universo

4.1.2 - Despesa com pensões

4.1.3 - Financiamento

4.1.4 - Posição dos fundos de pensões integrados na CGA

Caixa 13 - O Relatório sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurança Social

4.2 - Fluxos financeiros com a União Europeia

4.2.1 - Saldo Global

4.2.2 - Fluxos Financeiros para a União Europeia

4.2.3 - Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal

Caixa 14 - O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)

4.3 - Financiamento pelo Estado

4.3.1 - Financiamento do setor empresarial do Estado

4.3.2 - Apoios públicos a entidades não pertencentes à administração pública

4.3.3 - Apoios públicos ao setor financeiro

4.4 - Benefícios fiscais

4.4.1 - Universo

4.4.2 - Medidas relativas a benefícios fiscais em 2024

4.4.3 - Reporte e quantificação

4.4.4 - Avaliação e controlo

4.5 - Garantias públicas

4.5.1 - Responsabilidades acumuladas por garantias

4.5.2 - Garantias concedidas no ano

4.5.3 - Pagamentos por execução de garantias e acionamento de seguros

4.6 - Parcerias público-privadas e outras concessões

4.6.1 - Universo reportado

4.6.2 - Encargos líquidos

4.6.3 - Responsabilidades contingentes e encargos plurianuais

4.7 - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

4.7.1 - Posição de Portugal nos indicadores dos ODS

4.7.2 - Modelo institucional de implementação

4.7.3 - Reporte dos recursos financeiros alocados aos ODS

4.7.4 - Ação do Tribunal de Contas no âmbito dos ODS

D - Recomendações

1 - Recomendações - Parecer sobre a CGE 2024

1.1 - A Reforma em curso

1.2 - O processo orçamental

1.3 - Administração central e segurança social

1.4 - Conta da administração central

1.5 - Conta da segurança social

1.6 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

2 - Seguimento das recomendações - Parecer sobre a CGE 2022

Decisão

Anexos

A - A Conta Geral do Estado de 2024 e a Reforma em curso

A1 - Reforma das finanças públicas - despesa PRR

B - O Processo Orçamental

B1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2024 vs previsão no ROE 2024

C - Administração central e segurança social

C1 - Alterações ao universo de entidades do perímetro da CGE

C2 - Erros na identificação dos fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias locais

D - Administração central

D1 - Regime de contabilização das receitas

D2 - Receitas fiscais consignadas

D3 - Receita não fiscal - principais entidades

D4 - Taxas não identificadas - principais entidades

D5 - Despesa por classificação económica

D6 - Erros de especificação na despesa

D7 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2024

D8 - Operações extraorçamentais - divergências

D9 - Limites ao financiamento do Estado e gestão da dívida pública

D10 - Produtos de aforro

D11 - Erros nos mapas da CGE relativos ao património financeiro

D12 - Erros de especificação do património financeiro

D13 - Receita de alienações de património imobiliário por classificação económica

E - Conta da segurança social

E1 - Medidas destinadas a mitigar os efeitos do choque geopolítico

E2 - Execução orçamental por sistemas e subsistemas e saldos

E3 - Imóveis

E4 - Bens móveis

E5 - Dívidas de contribuintes em execução fiscal

E6 - Dívida de clientes

E7 - Devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis

E8 - Meios financeiros líquidos

F - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

F1 - Financiamento do setor empresarial do Estado - Empresas beneficiárias

F2 - Lista dos principais BF com alterações em 2024

F3 - Estimativas OE vs despesa fiscal CGE 2024

F4 - Limites para a concessão de garantias

F5 - Parcerias público-privadas - sistemas de informação

F6 - Parcerias público-privadas - previsão de encargos plurianuais

Siglas e abreviaturas

Ficha técnica

Índice de quadros

Índice de gráficos

Índice de figuras

Sumário

O Parecer aprecia a atividade financeira do Estado através dos resultados do exame às contas da administração central e da segurança social e aos valores consolidados refletidos na Conta Geral do Estado. Inclui também o resultado da análise a outras matérias, pelo seu impacto na atividade e na posição financeira do Estado no ano, como a Reforma das finanças públicas e o processo orçamental, os apoios do Estado e medidas de política. Inclui ainda uma apreciação das recomendações formuladas anteriormente.

Do exame efetuado resulta um Juízo de não conformidade da Conta Geral do Estado de 2024 com a Lei de Enquadramento Orçamental, por esta não integrar as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas da administração central e da segurança social, facto que impossibilitou a sua certificação pelo Tribunal. O Juízo inclui ainda reservas, por omissões e erros materialmente relevantes, e ênfases relativamente a outras matérias de destaque.

A conta da administração central, ao não incluir as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas previstas no SNC-AP, traduz-se num reporte incompleto quanto à dívida pública, à tesouraria, ao património financeiro e imobiliário, bem como às responsabilidades contingentes. Por sua vez, os avanços verificados na transição das entidades da segurança social para o SNC-AP permitiram que, em 2024, a Conta integrasse, pela primeira vez, as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas das 12 entidades do subsetor, nos termos do novo referencial contabilístico, não obstante o balanço consolidado não traduzir ainda a verdadeira posição financeira da segurança social, por não incluir o passivo associado à atribuição do direito aos beneficiários das pensões a pagamento, prejudicando a informação de suporte às decisões que venham a ser tomadas em relação às pensões e ao reporte do respetivo impacto.

São formuladas 69 recomendações ao Governo e à Assembleia da República, com vista a suprir as fragilidades detetadas.

Valores consolidados - administração central e segurança social

Examina-se a execução orçamental consolidada, o que permite dimensionar o conjunto da administração central e da segurança social, identificando-se designadamente as principais finalidades da despesa realizada e as origens da receita que a financia. Reportam-se os fluxos que resultam das relações com a União Europeia e com as administrações regionais e locais. Apura-se ainda a dívida consolidada, identificam-se os riscos que se colocam à sua redução e dá-se conta das responsabilidades decorrentes da concessão de garantias.

1 - Em 2024, a execução orçamental da administração central e da segurança social apresentou um saldo de -601 M€ (-0,2 % do PIB) que resultou do défice da administração central (6 137 M€), em grande medida, compensado pelo saldo positivo da segurança social (5 536 M€). O défice refletiu o desempenho da despesa, que aumentou 10 312 M€ face a 2023, excedendo em mais de quatro vezes o aumento da receita (2 340 M€) que, por sua vez, desacelerou face a anos anteriores. A receita atingiu 110 926 M€, correspondendo 84,6 % deste montante a receita fiscal e a contribuições sociais. A despesa totalizou 111 527 M€, dos quais 58,1 % refere-se a pensões e outras prestações sociais diretas e a despesas com pessoal. (Cfr. ponto C.1.2.)

Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2024 e variação face a 2023

Expandir

2 - O reporte sobre estes valores na Conta Geral de Estado apresenta fragilidades a vários níveis:

A Conta, que abrange um universo de 477 serviços processadores da administração central e de 12 entidades da segurança social, não inclui cinco entidades da administração central. Acresce que quatro entidades foram incorretamente consideradas como entidades públicas reclassificadas, com implicações no reporte porque as dispensa do cumprimento de um conjunto de obrigações a que estariam sujeitas se fossem adequadamente classificadas como serviços e fundos autónomos. (Cfr. ponto C.1.1.)

Persistem lacunas no processo de consolidação da Conta, sobrevalorizando a receita e a despesa, ainda que não afetem o saldo. Não foram eliminados todos os fluxos materialmente relevantes entre entidades pertencentes ao perímetro da Conta, sobrevalorizando a receita e a despesa em, pelo menos, 516 M€ na venda/aquisição de bens e serviços e de bens de investimento e em 307 M€ relativos a juros da dívida pública direta. (Cfr. ponto C.1.2.)

Verifica-se uma insuficiente especificação da receita e despesa relacionada com a desatualização do classificador económico ou utilização da sua versão simplificada. As alterações do perímetro orçamental e a evolução da composição dos agregados da receita e despesa têm resultado na utilização de rubricas residuais para valores materialmente relevantes, por inexistência de rubrica adequada. Também concorre para a insuficiente especificação das operações a utilização por entidades públicas reclassificadas de uma versão simplificada do classificador. (Cfr. ponto C.1.2. e Caixa 7)

Apesar do seu impacto na dívida pública, continuam a não ter impacto no saldo, por serem classificadas como ativos financeiros, operações que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública (e não o retorno financeiro) - em 2024, enquadrava-se nessa situação a realização de capital da TAP, SA (343 M€). (Cfr. ponto C.1.2.)

3 - O stock da dívida pública consolidada mantém-se elevado, totalizando 257 985 M€, mais 8 178 M€ (3,3 %) do que em 2023. Na evolução do stock em 2024 destacam-se: as emissões de bilhetes do Tesouro (+203,0 %) e de obrigações do Tesouro (+5,7 %); os empréstimos ao abrigo do PRR (+75,6 %); e a diminuição do financiamento através de certificados especiais de dívida pública de curto prazo (-17,9 %). Existem diversos fatores que poderão condicionar o compromisso com a redução da dívida pública, designadamente, os volumes elevados de dívida a refinanciar no período de 2026 a 2028 (65 mil M€), a redução de dívida pública detida pelo Banco Central Europeu e pelo Banco de Portugal, bem como a incerteza quanto à evolução do seu custo. A evolução favorável das taxas de juro beneficiou as emissões de 2024, pelo que o custo da dívida emitida foi de 3,4 % (3,5 % em 2023), travando a tendência de subida que se verificava desde 2021. (Cfr. pontos C.2.5. e C.2.5.2.)

4 - As garantias prestadas pelo Estado, em termos acumulados, totalizaram 13 850 M€, sendo 80,8 % prestadas a entidades fora do perímetro orçamental que, a serem executadas, têm impacto na despesa e na dívida. Porém, esse risco não é relevado no relatório da Conta. Em 2024, o Estado concedeu garantias no valor de 410 M€: 225 M€ à Região Autónoma da Madeira, para refinanciamento da sua dívida, e 185 M€ a instituições de crédito, no contexto da garantia pessoal que visa a viabilização da concessão de crédito a jovens para aquisição de habitação própria e permanente. Os pagamentos relativos à execução de garantias e ao acionamento de seguros totalizaram 116 M€, valor abaixo do verificado em 2023 (144 M€), mas significativamente acima dos valores registados no período de 2020 a 2022. (Cfr. ponto C.4.5.)

5 - Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram em 2024 um saldo de 3 254 M€, inferior em 46,2 %, se comparado com o ano anterior, destacando-se o acentuado decréscimo registado nas transferências para Portugal. As transferências para a União Europeia atingiram em 2024 o montante global de cerca de 2 256 M€, confirmando-se os valores registados na Conta. Os fluxos financeiros provenientes da União Europeia foram de 5 510 M€, valor que não é coincidente com o constante da Conta, devido a articulação insuficiente entre a Entidade Orçamental e os beneficiários de transferências diretas de fundos europeus.

Na sequência do observado pelo Tribunal em anteriores Pareceres, mantém-se a necessidade de acelerar o ritmo de execução dos fundos europeus. Apurou-se que, no final de 2024:

■ A execução do PT 2020 indiciava uma quase total absorção das verbas transferidas para o país;

■ A 2 anos do final do PRR, 72 % do valor total programado, 45 % das verbas recebidas e 22 % do montante pago ao abrigo deste mecanismo ainda não tinham chegado à economia real;

■ A taxa de compromisso do Portugal 2030 era de 22,7 %. Com uma despesa validada de 1 264 M€, a taxa de execução no final de 2024, decorridos 3 anos do período de programação, era de apenas 5,5 %.

Em particular em relação ao PRR, observou-se que o seu planeamento se tem revelado desajustado; que, não obstante o permanente esforço e ajustamento, persistem demoras na execução do Plano e na produção dos respetivos efeitos; que, apesar dos alertas já anteriormente feitos, a informação disponibilizada publicamente sobre a monitorização do PRR continua a não ser inteiramente fiável e transparente; que a Conta de 2024 continua sem refletir integralmente a execução do PRR, subsistindo insuficiências nos registos contabilísticos e diferentes práticas de contabilização do recebimento e da utilização de fundos com origem no Mecanismo de Recuperação e Resiliência; e que a análise dos sistemas de controlo na execução de verbas do PRR evidencia fragilidades. (Cfr. ponto C.4.2. e Caixa 14)

6 - Os fluxos financeiros para as regiões autónomas e para as autarquias locais registaram um aumento de 22,1 % e 18,0 %, respetivamente. Nos fluxos para as regiões autónomas, destacam-se as transferências previstas na lei das finanças regionais (620 M€) e os fundos europeus (348 M€). Para as autarquias locais, assumem maior relevo as transferências ao abrigo do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (5 535 M€). Ao nível do reporte na Conta, verificou-se uma sobreavaliação da despesa extraorçamental para as regiões autónomas (74 M€) e para as autarquias locais (9 M€), bem como de despesa orçamental por incluir pagamentos a entidades que não pertencem às administrações e locais (321 M€). (Cfr. ponto C.1.4.)

7 - O Fundo de Financiamento da Descentralização, que financia as competências transferidas para a administração local, teve uma despesa de 1 377 M€, um aumento de 167 M€ face a 2023, que reflete o reforço de verbas, mas também a progressiva aceitação e exercício efetivo das competências pelos municípios. Parte destas verbas (23 M€), não teve como destinatários os municípios, mas serviços da administração central por respeitar a competências ainda não exercidas pelos municípios. A Conta incorpora um mapeamento detalhado das verbas transferidas para os municípios no âmbito da descentralização. Todavia, esse detalhe apresenta algumas falhas e não é completo, situação que o Tribunal entende dever ser colmatada, atendendo à importância estratégica do processo - tanto ao nível nacional como local - e às exigências de transparência e accountability que sobre ele recaem. (Cfr. Caixa 5)

Conta da administração central

Examina-se a execução orçamental da administração central que, ao incluir as operações do Estado soberano e de um conjunto muito diversificado de entidades, comporta a quase totalidade das receitas fiscais e reflete a utilização de recursos públicos que asseguram funções nucleares como a saúde, a segurança, a defesa, a educação ou a regulação das diferentes atividades.

8 - A receita efetiva da administração central ascendeu a 83 137 M€, maioritariamente composta por receita fiscal, a qual atingiu 61 378 M€, mais 1 736 M€ face a 2023. Enquanto o IRC continuou a sua trajetória de recuperação no período pós-pandemia de COVID-19 (+1 542 M€), no IRS verificou-se um alívio fiscal (-910 M€) induzido pela atualização das tabelas de retenção na fonte, que permitiu uma melhor aproximação das retenções ao valor do imposto devido. (Cfr. ponto C.2.2.1. e Caixa 6)

Cerca de metade da receita não fiscal decorre da atividade do Estado (9 229 M€ em 21 759 M€), que cresceu 5,8 %. Constitui uma importante fonte de financiamento para várias entidades e inclui a receita proveniente da venda de bens e serviços (4 210 M€), da cobrança de taxas, multas e outras penalidades (3 579 M€) e rendimentos de propriedade (1 021 M€, com a entrega de juros e dividendos ao Estado). A outra metade da receita não fiscal é essencialmente constituída por transferências (6 162 M€, nas quais se incluem as provenientes da União Europeia e da segurança social) e a receita contributiva (4 490 M€, destacando-se a arrecadada pela Caixa Geral de Aposentações). (Cfr. ponto C.2.2.2. e Caixa 7)

As receitas fiscais consignadas (5 358 M€) abrangeram 8,7 % da receita fiscal (mais 373 M€ face a 2023), comprometendo o financiamento das despesas gerais. Estas receitas, por contrariarem o princípio da não consignação, devem ser excecionais, temporárias e objeto de escrutínio anual pela Assembleia da República no âmbito do Orçamento do Estado. (Cfr. ponto C.2.2.)

9 - A carteira em cobrança coerciva registou um aumento de 2 126 M€ (7,9 %) face a 2023, mesmo tendo o Estado criado regimes que visam apoiar e induzir o pagamento voluntário das dívidas tributárias. Do total, 39,5 % é considerada incobrável, dívida que quase quadruplicou desde 2016. No final de 2024, a carteira de dívida em cobrança coerciva totalizava 28 884 M€, representando 46,9 % da receita fiscal do ano. Na dívida considerada incobrável (11 406 M€), por não ser detetado património a penhorar ao devedor, a maior parte (57,5 %) respeita a contribuintes com atividade cessada em IVA, circunstância que, aliada ao facto de uma parcela relevante de processos terem sido instaurados antes de 2015 (45,2 %), justifica as dificuldades da Autoridade Tributária e Aduaneira na respetiva cobrança. (Cfr. ponto C.2.2.3.)

10 - Em 2024, a despesa cresceu 9,8 %, totalizando 89 274 M€, impulsionada principalmente pelas transferências correntes e pelas despesas com o pessoal. As transferências correntes (+4 383 M€) e as despesas com pessoal (+1 651 M€) são os agregados que, em termos absolutos, mais contribuíram para esse aumento. Para esta evolução, foi significativa a aprovação de medidas de política orçamental de natureza permanente, que, por esse motivo, constituem um fator de pressão sobre a despesa pública. As transferências de capital explicam a maior variação percentual da despesa (20,2 %). (Cfr. ponto C.2.3.)

11 - A despesa com habitação (868 M€) manteve a tendência de crescimento demonstrada desde 2020, mesmo assim, apenas cerca de dois terços do previsto no Orçamento para 2024. Esta intervenção manifestou-se especialmente no programa Apoio Extraordinário à Renda (306 M€) e no programa 1.º Direito (301 M€), traduzindo um aumento de 292 M€ face a 2023. (Cfr. ponto C.2.3.3.)

12 - A manutenção dos pagamentos em atraso em valores elevados durante 11 meses do ano económico (em média, 334 M€) coloca em evidência a suborçamentação dos programas orçamentais, em particular, o Programa Saúde. No final de 2024, os pagamentos em atraso (dívida vencida há mais de 90 dias) totalizavam 73 M€, retomando a trajetória descendente observada desde 2018. Constata-se que o recurso, no final do ano, a dotações de capital para cobertura de prejuízos das unidades de saúde EPE foram insuficientes para pagar a totalidade da sua dívida vencida (291 M€). (Cfr. ponto C.2.3.4.)

13 - A receita e a despesa encontram-se subavaliadas em, pelo menos, 467 M€ por atrasos na contabilização e incumprimento de princípios contabilísticos. Foram contabilizados como dedução à receita, sem refletir a natureza jurídica e financeira das operações a que dizem respeito e em incumprimento do princípio da não compensação: 158 M€ relativos a receita afeta à Autoridade Tributária e Aduaneira; 101 M€ a apoios sociais pagos por abate ao IRS; 33 M€ a consignação de IRS às instituições com estatuto de utilidade pública e; pelo menos, 174 M€ de dividendos (valor do imposto retido, sendo apenas contabilizado o dividendo líquido). (Cfr. pontos C.2.2.1. e C.4.3.1.)

14 - As operações extraorçamentais envolvem valores de materialidade elevada e a sua contabilização é essencial para assegurar a transparência e o controlo das contas públicas. Pelo menos 3 421 M€ de receita e 10 527 M€ de despesa relativos a operações extraorçamentais não estão registados nos sistemas centrais do Ministério das Finanças. Esta situação resulta, designadamente, das limitações existentes ao nível dos sistemas de informação, que são reconhecidas pela tutela, carecendo de integração no plano de desenvolvimento dos trabalhos no âmbito da Reforma da gestão financeira pública. (Cfr. ponto C.2.4.)

15 - O financiamento líquido do setor empresarial do Estado totalizou 4 651 M€, destinando-se 71,2 % a empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias. A informação reportada no Relatório da Conta apresenta limitações. Destaca-se a Infraestruturas de Portugal que recebeu 2 590 M€. Do total, cerca de 70 % concretizou-se em dotações de capital em empresas do setor empresarial do Estado e foram utilizados, essencialmente, para cobertura de prejuízos, serviço da dívida e investimentos. A informação do Relatório da Conta apresenta limitações porque, por um lado, não inclui as operações de todas as entidades da administração central (1 346 M€ de despesa) e, por outro, inclui fluxos com entidades que não pertencem ao setor empresarial do Estado como empresas da administração regional e local e fundos com autonomia administrativa e financeira, o que reforça a importância de identificar corretamente as empresas que integram este setor. (Cfr. ponto C.4.3.1.)

A informação da Conta da administração central e do próprio Relatório encontra-se incompleta quanto à dívida pública, ao património financeiro e imobiliário, à tesouraria, bem como às responsabilidades contingentes.

16 - A Conta omite informação sobre o stock da dívida dos serviços e fundos autónomos, o qual ascendia a 22 519 M€. A ausência desta informação na Conta condiciona também a verificação do cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República, nomeadamente no que respeita ao acréscimo do endividamento líquido global direto. Verificou-se que a dívida dos serviços e fundos autónomos foi reduzida em 3 772 M€, em resultado da conversão da dívida da Metro do Porto ao Estado em capital social, operação que, apesar de ter efeitos no ano de 2023, apenas foi reportada na Conta Geral do Estado de 2024. (Cfr. ponto C.2.5.)

17 - Estão omissos na Conta 77 M€ relativos a certificados de aforro e do tesouro vencidos e não pagos às famílias por impossibilidade de efetivar o pagamento ou por se encontrarem imobilizados por morte do titular. Acresce que o stock da dívida inclui 1 097 M€ relativos a contas aforro com dados desatualizados ou com titulares já falecidos, dívida eventualmente prescrita ou em risco de prescrição.

O Tribunal examinou ainda as regras do processo de conversão dos títulos dos certificados de aforro em escriturais, que ocorrerá entre 05/01/2026 e 29/11/2029, tendo concluído que, sem a flexibilização de alguns aspetos e uma estratégia de comunicação capaz de chegar às pessoas, pode significar o resgate automático dos títulos das séries A e B, deixando de contar juros a partir desta data. Os titulares de certificados de aforro terão de proceder à entrega dos títulos físicos (séries A, B, C e D) o que, a não suceder até 29/11/2029, implica o resgate automático dos títulos das séries A e B que, apesar de serem perpétuos, deixarão de contar juros a partir dessa data, mesmo para titulares com conta aforro atualizada. (Cfr. Caixa 9)

18 - A informação relativa ao património financeiro reportada na Conta é incompleta porque não inclui a carteira integral de 222 entidades e não abrange alguns dos ativos do Estado, limitando o seu controlo. Destaca-se a existência de ativos que não é expectável gerarem retorno financeiro ou serem recuperáveis. Por sua vez, a despesa com ativos financeiros continua sobrevalorizada. O valor do património financeiro atingiu 132 551 M€, menos 717 M€ do que em 2023, sendo 67,1 % da carteira constituída por ativos detidos em entidades do perímetro orçamental, resultando num património financeiro consolidado de 43 613 M€. Na composição da carteira de ativos do Estado predominam as participações sociais (42,3 % da carteira) e, na dos serviços e fundos autónomos, a principal componente são os títulos de dívida pública (com 59,1 %). A carteira do Estado inclui participações em entidades já extintas ou em processo de liquidação. Inclui também empréstimos que acabam por não ser objeto de amortização porque os valores em dívida são objeto de perdão ou convertidos em capital social. Algumas destas situações conduziram à constituição de provisões na conta relativa à carteira do Estado, num valor que representa 3,9 % do valor nominal da carteira. A despesa com ativos financeiros continua sobrevalorizada dado que, em 2024, foram injustificadamente contabilizados como ativos financeiros 987 M€ (+75,6 % do que em 2023) relativos a entradas de capital em empresas públicas para cobertura de prejuízos. (Cfr. pontos C.2.6. e C.2.6.1.1.)

19 - Na Conta subsiste a falta de inventário e valorização adequada do património imobiliário do Estado, o que representa um constrangimento estrutural na gestão dos ativos e compromete a elaboração de demonstrações financeiras do Estado. O Tribunal apurou 71 M€ de receita com a alienação do património imobiliário público e 41 M€ de despesa referente a aquisições, verificando-se que o Relatório da Conta omite grande parte dessa informação. Relativamente às rendas como contrapartida pela ocupação dos imóveis do Estado por entidades públicas, foram arrecadados 370 M€ (94,5 % das Forças Armadas, dos quais 179 M€ relativos a 2023) e estão por pagar 49 M€. (Cfr. ponto C.2.7.)

20 - A Conta continua a não evidenciar a posição de tesouraria das entidades, ao não abranger a informação relativa às contas que as entidades detêm na banca comercial. Esta situação limita a utilidade da informação sobre a posição da tesouraria das entidades que integram a Conta e impede a reconciliação total entre a execução orçamental e a movimentação de fundos. O saldo da tesouraria do Estado, no final de 2024, ascendeu a 8 671 M€ (mais 568 M€ face a 2023). (Cfr. ponto C.2.8.1.)

A apreciação do cumprimento do princípio da unidade de tesouraria comporta riscos que decorrem das fragilidades do reporte e da ausência de um quadro normativo completo que reforce os procedimentos de acompanhamento e controlo, incluindo o regime sancionatório. Apesar do decréscimo dos montantes de fundos fora do Tesouro (pelo menos 35 M€ em 2024 face a 91 M€ em 2023), continuam a existir 20 entidades dispensadas do cumprimento da unidade de tesouraria do Estado por disposição legal e 137 por despacho da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP. (Cfr. ponto C.2.8.2.)

21 - Em 2024, os encargos líquidos com parcerias público-privadas ascenderam a 1 288 M€, superando em 2,1 % (26 M€) os valores de 2023 e em 1,8 % (23 M€) as previsões no âmbito do Orçamento. Subsistem insuficiências na identificação do universo, na validação dos dados prestados pelos parceiros públicos e privados, no acompanhamento pelas entidades envolvidas e no reporte orçamental. Os setores rodoviário e da saúde concentraram 96,4 % destes encargos, com 80,0 % e 16,4 %, respetivamente. O Relatório da Conta apenas contempla informação relativa às parcerias objeto de reporte pela Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, sem assegurar a completude dos contratos de concessão de serviço público. Em 2024, as contingências associadas a litígios em curso e pretensões compensatórias reportadas totalizaram 1 761 M€, um aumento de 49,8 % face a 2023 (1 176 M€). O setor rodoviário destacou-se com um acréscimo de 84,5 % (568 M€, passando para 1 240 M€). (Cfr. ponto C.4.6.)

Conta da Segurança Social

A execução das funções da segurança social é objeto de exame na relação entre recursos obtidos e apoios concedidos. A inclusão na Conta Geral do Estado de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas em SNC-AP permite ainda verificar a sua conformidade, bem como dos procedimentos de reconhecimento e mensuração das operações, face àquele referencial contabilístico. No caso das pensões examina-se o seu financiamento, complementado com a inclusão das geridas pela Caixa Geral de Aposentações.

22 - A Conta Geral do Estado de 2024 integrou, pela primeira vez, a conta consolidada da segurança social preparada em SNC-AP. O processo de consolidação envolveu as 12 contas do perímetro da segurança social, mas manteve-se, em parte, manual o que dificulta o controlo de todos os impactos das operações de consolidação e a prevenção/deteção de erros. Acresce que foram detetadas limitações ao nível de procedimentos, do relato consolidado e das políticas contabilísticas de grupo. (Cfr. ponto C.3.1.)

23 - Ao nível do desempenho orçamental a segurança social teve como resultado um saldo efetivo de 5 536 M€ (que compara com 5 478 M€, em 2023). O crescimento da receita em 3 859 M€ para 42 192 M€, foi determinado essencialmente pelas contribuições, que aumentaram 10,3 % face a 2023 em resultado da evolução positiva do mercado de trabalho e das alterações na política salarial. Por sua vez, a despesa aumentou 3 801 M€, mais 11,6 % face a 2023, sobretudo por via das pensões, que representam 64,3 % da despesa efetiva. O aumento das pensões em 12,4 % incorpora a sua atualização regular e o suplemento extraordinário, no valor de 360 M€. Acresce que a evolução das atualizações extraordinárias das pensões e complementos, cujo peso na despesa efetiva tem vindo a aumentar desde a primeira atribuição (77 M€, em 2017), atingiu 986 M€ em 2024, contando já com um valor acumulado de 4 635 M€.

De notar que o aumento da receita de contribuições e quotizações reflete uma situação predominantemente conjuntural, enquanto as pressões do lado da despesa assumem um caráter estrutural, não só decorrentes dos aspetos demográficos, mas também dos direitos adquiridos resultantes de decisões de política neste âmbito. (Cfr. ponto C.3.3.)

24 - O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social valorizou 6 048 M€ (20,3 %), aproximando-se no final de 2024 do objetivo legal de cobrir dois anos de pensões do sistema previdencial (22,3 meses). O aumento do valor do Fundo resultou, sobretudo, da transferência do saldo do sistema previdencial - repartição (3 500 M€), do valor acrescentado proveniente da gestão da carteira (1 916 M€) e das receitas fiscais consignadas (631 M€). Contudo, as transferências destas últimas continuam a corresponder aos valores inscritos em orçamento e não aos apurados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, pelo que a entrega de receitas fiscais consignadas ao Fundo, em valor acumulado desde 2017, está aquém do devido em 360 M€. (Cfr. ponto C.3.5.)

25 - 2024 foi o segundo ano de adoção do SNC-AP pelas entidades da segurança social. Neste processo assinalam-se progressos, nomeadamente ao nível da especialização do rendimento de contribuições e quotizações, da valorização do património imobiliário e da inventariação dos bens móveis. Contudo, só para quatro das doze entidades foi possível confirmar a consistência entre os subsistemas da contabilidade orçamental e financeira (designadamente ao nível das contas de liquidações que geram recebimentos em períodos correntes e/ou futuros e de obrigações que geram pagamentos em períodos correntes e/ou futuros da orçamental, com as contas a receber e as contas a pagar da contabilidade financeira). Acresce que a contabilidade de gestão continua por implementar e mantêm-se erros e omissões já anteriormente assinalados. (Cfr. Caixa 10)

26 - O exame às contas individuais das entidades do perímetro da segurança social permitiu identificar a persistência de erros e omissões na sua preparação: (Cfr. ponto C.3.4.)

■ Subvalorização da dívida de contribuintes, uma vez que permanecem por reconhecer os juros referentes à dívida não participada a execução fiscal (40,6 %, no total de 5 619 M€), prejudicando a sua fiabilidade e o cumprimento integral do princípio da especialização dos exercícios ou do acréscimo.

■ Sobrevalorização da dívida de clientes, por não ter sido registada a sua incobrabilidade, pese embora tenha sido constituída a respetiva imparidade, continuam escrituradas dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação.

■ Sobreavaliação do valor das prestações sociais a recuperar em resultado de pagamentos indevidos da segurança social aos beneficiários daquelas prestações, sendo o saldo reconhecido contabilisticamente superior em 104 M€ ao que consta nas contas correntes dos devedores.

■ Fragilidades no controlo e contabilização dos bens imóveis, designadamente: i) imóveis sem valor contabilístico; ii) imóveis sem a parcela do terreno segregada; iii) números de imobilizado autónomos para intervenções de beneficiação; e iv) falta de uniformização e de conformidade na atribuição de vidas úteis.

■ Fragilidades no controlo e contabilização dos bens móveis, persistindo, em menor grau, a incorreta e incompleta localização dos bens, assim como a existência de reconhecimento em grupo quando deveria ser individualizado e a incorreta classificação como bens móveis e/ou atribuição de vida útil.

27 - O património imobiliário da segurança social é constituído por 3 063 imóveis em 219 municípios do continente e ilhas e valorizados em 403 M€, sendo que cerca de 50 % se encontram arrendados (incluindo renda social), 20 % devolutos e 10 % ocupados pelos serviços da segurança social. Verificam-se constrangimentos na gestão de mais de metade dos 586 imóveis devolutos, porque não reúnem condições mínimas de segurança para ocupação, dos quais 227 encontram-se em reabilitação. Há também 254 imóveis ocupados indevidamente, dos quais 108 encontram-se em processo contencioso ou judicial. (Cfr. ponto C.3.4.1.1. e Caixa 11)

28 - As disponibilidades da segurança social no final do ano têm excedido, em média nos últimos cinco anos, 4 300 M€. Valores desta dimensão tornam relevante a implementação de um modelo que assegure uma adequada gestão de tesouraria. As fragilidades no atual modelo de gestão de tesouraria identificadas neste Parecer incluem, quer a falta de regulamentação da tesouraria única da segurança social prevista na lei desde 1999, quer a falta de harmonização de procedimentos na elaboração do plano de tesouraria que integra os planos das entidades do perímetro. Acresce que é essencial que sejam criadas as condições para uma otimização dos recursos disponíveis, bem como uma adequada articulação com a tesouraria do Estado sob gestão da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública. (Cfr. ponto C.3.4.1.1. e Caixa 12)

29 - Mantém-se, em 2024, a ausência de revisão de um conjunto de diplomas e normas legais com impacto na atividade das entidades da segurança social. Neste âmbito, são de assinalar as seguintes situações: i) não clarificação da aplicação pelas entidades da segurança social do modelo de gestão de tesouraria, previsto no art. 90.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2024, e da forma de operacionalização da prestação de informação à Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública; ii) não constituição de património próprio do Fundo de Garantia Salarial e ausência de regulamentação nacional para parte do seu financiamento; iii) inexistência de diplomas reguladores da tesouraria única da segurança social e da fixação dos limites das aplicações de capital realizadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social; iv) não atualização da portaria que regulamenta a política de investimento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social; e v) subsistência de incoerências no quadro legal do financiamento, designadamente quanto à componente capitalização do sistema previdencial. (Cfr. ponto C.3.)

30 - A despesa com pensões e complementos, incluindo as da Caixa Geral de Aposentações, ascendeu a 35 672 M€ e foi financiada, essencialmente, por contribuições e quotizações (64,4 %) e por transferências do Orçamento do Estado (33,4 %). As transferências do Orçamento visam, sobretudo, o pagamento das pensões não contributivas do sistema de segurança social e compensar o regime de proteção social convergente pela redução das contribuições que reflete a diminuição de beneficiários ativos, à medida que vão ocorrendo novas aposentações. (Cfr. pontos C.4.1.1., C.4.1.2. e C.4.1.3.)

Ao nível da Caixa Geral de Aposentações, o esforço financeiro do Estado será crescente, para compensar a perda de contribuições e a insuficiência de reservas de alguns dos fundos de pensões integrados. Por um lado, ao tornar-se um sistema fechado em 2006, deixou de beneficiar das receitas contributivas dos trabalhadores em funções públicas que, após 31/12/2005, passaram a ser inscritos no sistema de segurança social e, por outro, no final do ano, apenas 14 dos fundos integrados dispunham de reservas próprias, tendo o Estado suportado pensões no valor de 219 M€ relativamente aos restantes (2 333 M€ desde 2011). (Cfr. ponto C.4.1.4.)

Processo orçamental

Examina-se a consistência da informação reportada nos documentos de planeamento, no Orçamento do Estado e na Conta.

31 - As opções de política apresentadas nos documentos de planeamento de médio prazo não estão totalmente alinhadas com o orçamento anual que as concretiza. O Quadro Plurianual das Despesas Públicas permanece um instrumento de reduzida utilidade. O Programa de Estabilidade 2023-2027 não inclui as novas medidas de política orçamental para o horizonte de referência. Os desafios estratégicos definidos nas Grandes Opções não permitem uma ligação com as prioridades indicadas no Relatório do Orçamento do Estado para 2024. As alterações aos limites da despesa fixados no Quadro Plurianual das Despesas Públicas, em sede do Orçamento para 2024, não se encontram justificadas e revelam a reduzida eficácia deste instrumento de disciplina orçamental de médio prazo. (Cfr. ponto B.1.)

32 - O reporte sobre o impacto das medidas de política orçamental no Relatório da Conta Geral do Estado encontra-se comprometido pelo facto de não incluir a execução de 10 das 62 medidas previstas. Estas medidas - nomeadamente, relativas ao IRS, à valorização salarial, promoções e progressões, alterações nas carreiras e à revisão das carreiras especiais - são importantes, não só pela materialidade do valor orçamentado que totalizava 2 734 M€ (em valor absoluto, com um impacto previsto de -1 212 M€ no saldo), mas também pela sua relevância aquando da discussão do Orçamento do Estado. (Cfr. ponto B.2.)

33 - No âmbito do quadro de governação económica da União Europeia, a ênfase é colocada no ajustamento orçamental de médio prazo através da incorporação de novos elementos informativos nas avaliações regulares, designadamente o indicador-chave “despesa líquida”, o investimento e os passivos implícitos e contingentes. O Governo apresentou o primeiro Plano Orçamental Estrutural Nacional de Médio Prazo 2025-2028, em outubro de 2024, que foi aprovado com a recomendação de que o crescimento da despesa líquida não exceda os limites definidos. Este quadro exige a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, que já se encontrava prevista no Relatório que acompanhou a proposta do Orçamento do Estado para 2025. No contexto do processo orçamental, este novo enquadramento implica um trabalho periódico de apreciação das estimativas para os referidos elementos, bem como dos valores que lhes estão subjacentes, informação também, em grande parte, reportada na Conta. (Cfr. Caixa 3)

34 - Os desvios entre as previsões e a execução são recorrentes em algumas rubricas da receita e da despesa, tendo-se acentuado na despesa de investimento e nas transferências correntes. Mantém-se a tendência identificada desde 2017 relativa à suborçamentação da receita fiscal e contributiva e à sobreorçamentação da receita de fundos europeus, bem como da generalidade das rubricas da despesa, com destaque para o investimento que, em 2024, ficou 2 650 M€ abaixo do previsto, o desvio mais elevado desde 2020 e mais do dobro do verificado nesse ano. Por outro lado, as despesas com transferências correntes, que incluem, geralmente, despesas específicas do ano (como as medidas de resposta à pandemia e ao choque geopolítico), apresentaram um desvio, em média, nos últimos quatro anos, de 2 152 M€. (Cfr. ponto B.2.)

35 - A utilização de dotações provisionais e centralizadas no reforço de outras dotações de despesa não cumpriu integralmente a finalidade a que se destinavam. Parte significativa da dotação provisional (220 M€ de 468 M€) não se destinou a reforçar dotações para despesas imprevisíveis e inadiáveis como previsto na lei, mas a encargos de caráter recorrente, designadamente despesas com pessoal na área da educação, evidenciando insuficiências no processo de orçamentação. Por sua vez, 295 M€ de dotações centralizadas no Ministério das Finanças inscritas em ativos financeiros (sem impacto no saldo) foram utilizadas no reforço de despesas efetivas (com impacto no saldo), não cumprindo a finalidade dessa inscrição, com prejuízo da adequada especificação das despesas no Orçamento. (Cfr. ponto C.2.1.)

Reforma das Finanças Públicas

A implementação da Reforma das finanças públicas envolve reestruturar os processos e sistemas de informação indispensáveis à apresentação da Conta Geral do Estado, nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental. Neste Parecer apreciam-se os progressos realizados.

36 - A não adjudicação de um contrato no âmbito dos sistemas de informação atrasou desenvolvimentos necessários à centralização da informação e à operacionalização da Entidade Contabilística Estado, essenciais à consolidação da Conta. Acresce que continua a não ser conhecido um calendário de implementação. Os progressos verificados incluem a vertente regulamentar, designadamente quanto ao modelo concetual da Entidade Contabilística Estado e à orçamentação por programas, bem como o desenvolvimento dos sistemas de informação para a gestão da tesouraria. Encontra-se executado apenas 5,2 % do total de financiamento previsto no PRR para esta Reforma e prevê-se que estes trabalhos se prolonguem até 2029, já fora do horizonte temporal definido para o PRR (junho de 2026), perdendo-se uma importante fonte de financiamento. (Cfr. ponto A.1. e Caixa 1)

37 - O projeto piloto da orçamentação por programas inclui doze programas que cobrem as áreas ministeriais da Economia e da Cultura, abrangendo mais de 85 % dos respetivos orçamentos. Porém, a despesa reportada encontra-se sobreavaliada por ser apresentada em valores não consolidados. O objetivo da orçamentação por programas - permitir avaliar o desempenho das medidas de política pública - foi prejudicado pela formulação genérica de vários dos objetivos e por dificuldades na recolha de dados para alguns indicadores e metas. (Cfr. ponto C.2.3.3.)

38 - Os progressos da Reforma na Conta Geral do Estado dependem, também, dos avanços registados ao nível das contas individuais das entidades que integram o perímetro. Em 2024, 80 % das entidades utilizaram o novo regime contabilístico, embora abrangendo apenas metade do volume financeiro das contas prestadas. Por transitar para o SNC-AP encontram-se contas materialmente muito relevantes, como as relativas às despesas excecionais contabilizadas no Ministério das Finanças e à dívida pública direta. A informação destas contas integrará a Entidade Contabilística Estado, cuja operacionalização ainda se encontra por concluir. Para um universo relevante de contas, verificou-se que apenas cerca de 23,7 % dos seus ativos foram sujeitos a certificação legal de contas, o que inviabiliza uma leitura consolidada e fiável da qualidade dos valores reportados. Ainda assim, é possível identificar alguns dos riscos para a futura Conta a certificar, designadamente, ao nível do reconhecimento e mensuração dos ativos patrimoniais, da execução e contabilização dos contrato-programa e da especialização de responsabilidades. (Cfr. ponto A.2. e Caixa 2)

Apoios e medidas de política

São diversificadas as formas de intervenção pública através de apoios concedidos direta ou indiretamente pelo Estado, nomeadamente, benefícios fiscais, subvenções, subsídios, créditos e bonificações. Neste Parecer é efetuada uma apreciação não só da sua execução e operacionalização, mas também da forma de divulgação da informação relevante para a aferição dos resultados. O Tribunal tem acompanhado também a implementação da Agenda 2030 das Nações Unidas.

39 - Verificaram-se fragilidades na compilação e contabilização de algumas das medidas para mitigar o choque geopolítico que sobrevalorizam o impacto acumulado no défice em 1 016 M€. Destaca-se o facto de não ter sido ajustado o impacto da medida “Apoio Extraordinário ao gás natural”, apesar de as devoluções (ocorridas em 2023 e 2024) terem reduzido os 1 000 M€ pagos em 2022 a um custo total de 97 M€. (Cfr. ponto C.1.3.)

40 - O exame da execução do Programa 1.º Direito, um programa de apoio à habitação, com um orçamento de 4 185 M€ para a disponibilização de 58 993 soluções habitacionais até 2029, encontrou constrangimentos que podem colocar em causa o cumprimento dos objetivos fixados e resultar em perdas de financiamento do PRR. Até 31/03/2025, apenas foram entregues 1 950 habitações, cerca de um quinto do previsto até esta data. Do total de candidaturas submetidas a financiamento (8 894), apenas 23,1 % estavam aprovadas, encontrando-se as restantes em análise. Para os resultados atingidos são apontados constrangimentos decorrentes da escassez dos meios humanos e tecnológicos, candidaturas insuficientemente instruídas, concursos desertos e atrasos na consignação e na execução das obras. São ainda referidos custos de contexto no setor da construção por falta de mão-de-obra e aumento dos custos de materiais que impactaram a conclusão das obras. (Cfr. Caixa 8)

41 - A criação de 24 novos benefícios fiscais e a modificação de outros durante 2024 demonstra a sua importância enquanto instrumentos de política pública, totalizando a despesa fiscal quantificada na Conta 17 817 M€. Esta despesa fiscal abrange 209 benefícios fiscais e, não considerando a associada às taxas reduzida e intermédia de IVA (10 519 M€), continua a destacar-se pelo valor (1 741 M€) o benefício fiscal relativo ao regime dos residentes não habituais. Cerca de outro quarto da despesa fiscal refere-se a incentivos ao investimento nas empresas e à investigação e desenvolvimento empresarial, incluindo o SIFIDE - Sistema de Incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial (891 M€), o RFAI - Regime fiscal de apoio ao investimento (249 M€) e o Regime Fiscal de Incentivo à Capitalização das Empresas (186 M€). Nos apoios às famílias destaca-se a isenção de imposto do selo nas heranças e outras transmissões (745 M€) e a proteção a pessoas com deficiência (542 M€).

Verificaram-se insuficiências no reporte e no controlo dos benefícios fiscais, apesar dos progressos no que se refere à sua avaliação. Ao nível do reporte, não foi quantificada despesa fiscal para cerca de um terço dos benefícios fiscais (104 em 313). Quanto ao controlo, a verificação da situação tributária no caso de contribuintes com dívidas fiscais tem por consequência excluir o benefício fiscal do apuramento do imposto, porém, constatou-se que a Autoridade Tributária e Aduaneira não controla a existência de dívidas fiscais em todos os benefícios em IRS, o que contraria o estabelecido no Estatuto dos Benefícios Fiscais e gera uma situação de tratamento desigual entre contribuintes. Já no que se refere à avaliação, a nova Unidade especializada na avaliação das políticas públicas em matérias tributária e aduaneira (U-TAX) apresentou um relatório de avaliação, cujas recomendações poderão representar uma redução de até 10 % da despesa fiscal. O aumento dos custos administrativos com os benefícios fiscais, em reflexo da crescente complexidade e dispersão da legislação fiscal, bem como da necessidade de implementar periodicamente novos procedimentos informáticos, tornam da maior relevância os trabalhos cometidos à U-TAX. (Cfr. ponto C.4.4.)

42 - O valor dos apoios não reembolsáveis concedidos, na sua maioria, por 17 entidades a mais de 300 mil beneficiários (não pertencentes à administração pública) é elevado e atingiu 5 836 M€, mais 25,1 % do que em 2023. Porém, o seu reporte apresenta fragilidades. Desde logo, não permite conhecer as finalidades de mais de 800 M€ de apoios concedidos, por insuficiente especificação dos pagamentos efetuados ou por serem contabilizados como operações extraorçamentais. Estes apoios foram predominantemente destinados a mitigar o impacto dos aumentos da inflação, dos preços da energia e das taxas de juro decorrentes do choque geopolítico. Nos últimos três anos, quase um quarto da totalidade dos apoios foi dirigido à área do Ambiente e Energia que beneficiou de valores em mais do dobro dos atribuídos a outras áreas como as da Economia ou da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. Persistem fragilidades no reporte dos apoios, com diferentes abordagens e critérios que afetam a transparência e a qualidade da informação. Acresce que a execução orçamental não é integralmente consistente com a informação prestada pelas entidades. (Cfr. ponto C.4.3.2.)

43 - Os apoios ao setor financeiro em termos líquidos atingiram 21 284 M€, entre 2008 e 2024. Em 2024, em termos globais, o saldo entre as receitas e as despesas foi favorável ao Estado em 306 M€ (294 M€ em 2023) e resulta, na sua maioria, do recebimento de dividendos (247 M€). O valor nominal dos ativos no final do ano (9 950 M€) corresponde a cerca de metade dos encargos líquidos suportados desde 2008. (Cfr. ponto C.4.3.3.)

44 - Portugal enfrenta desafios significativos no cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 das Nações Unidas, mesmo quanto aos que considerou prioritários. O modelo institucional de implementação, aprovado pelo Governo em 2023, melhorou a abordagem integrada desta Agenda, mas existem atrasos na aprovação de um plano operacional com as metas e a calendarização das ações a desenvolver. Os indicadores utilizados ao nível europeu colocam Portugal abaixo da média da União Europeia num conjunto alargado de ODS, com destaque para os prioritários, como os relativos à proteção da Vida Marinha (ODS 14) e à Indústria, Inovação e Infraestruturas (ODS 9). Ao nível do reporte, apesar dos progressos verificados com a alocação de despesa da administração central à implementação dos ODS, subsistem limitações, uma vez que não abrange a receita e a segurança social e não evidencia a ligação com as políticas e objetivos que se pretendem alcançar. (Cfr. pontos C.4.7.2. e C.4.7.3.)

Neste âmbito, auditorias realizadas pelo Tribunal identificaram problemas estruturais que podem condicionar o cumprimento das metas da Agenda 2030. É de salientar insuficiências ao nível do planeamento estratégico, dos sistemas de monitorização dos dados, da mobilização de recursos e dos mecanismos de responsabilização. Alguns dos obstáculos afetam de forma transversal áreas distintas como: a agricultura, alimentação e agroindústria; a educação; a ação climática; a indústria, inovação e infraestruturas; e as instituições públicas. (Cfr. ponto C.4.7.4.)

Implementação das recomendações do Parecer sobre a Conta Geral do Estado

O acompanhamento das recomendações formuladas é essencial para incentivar a implementação das mesmas e identificar progressos na gestão financeira pública.

45 - Das 57 recomendações formuladas no Parecer sobre a Conta de 2022, registaram-se progressos na implementação de 40, das quais 8 estão integralmente implementadas e 32 parcialmente, estando 17 por cumprir. A implementação de 8 recomendações resultou, nomeadamente, de melhorias no reporte de informação na Conta, revisão de procedimentos, emissão de instruções e avaliação de benefícios fiscais. Nas recomendações parcialmente implementadas, destacam-se progressos na identificação do universo de entidades abrangidas pela Conta, na redução dos pagamentos em atraso e na divulgação dos valores executados relativamente à medida de revisão da despesa pública. Na segurança social, os avanços decorrem, principalmente, da implementação do SNC-AP que permitiu aproximar o valor contabilístico dos bens imóveis ao valor de mercado e, nos bens móveis, uma redução dos ativos sem registo de localização. (Cfr. ponto D.2.)

46 - Mantêm-se as situações que fundamentaram a emissão de 49 recomendações, justificando-se que sejam reiteradas, ainda que reformuladas, no presente Parecer. Destas, 26 têm uma natureza estrutural, na medida em que a sua implementação exige a articulação de várias entidades, procedimentos complexos e/ou um período alargado de concretização, mas as restantes não evidenciam um grau de complexidade que dificulte a sua implementação no curto prazo. (Cfr. ponto D.2.)

47 - Formulam-se neste Parecer oito novas recomendações, sendo de destacar as relativas: i) ao processo de conversão dos títulos físicos de certificados de aforro, pelo seu impacto nas famílias; ii) na segurança social, à consolidação de contas e políticas contabilísticas de grupo, bem como à contabilidade gestão; e iii) à aprovação do Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável 2030. (Cfr. ponto D.1.)

Juízo sobre a Conta Geral do Estado de 2024

A Conta Geral do Estado (CGE) de 2024 não cumpre os requisitos fixados na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), designadamente nos artigos 62.º, 63.º e 66.º, por não incluir as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central (AC) e da segurança social (SS), de acordo com a normalização contabilística em vigor. A estrutura de informação referente à AC mantém-se idêntica à de anos anteriores, incluindo os mapas informativos que estavam previstos na LEO 2001. Já no que se refere à conta da SS, esta inclui, pela primeira vez, demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, preparadas nos termos do SNC-AP, à exceção da demonstração consolidada de direitos e obrigações por natureza, apesar do balanço consolidado não apresentar a verdadeira posição financeira da segurança social, nomeadamente devido ao tratamento contabilístico adotado para pensões a pagamento.

Este incumprimento compromete o desiderato pretendido pela LEO de a Conta proporcionar uma imagem verdadeira e apropriada não só da execução orçamental, mas também da posição financeira, das alterações na posição financeira, do desempenho e dos fluxos de caixa. Assim, não possibilita outro juízo por parte do Tribunal que não seja o de não conformidade da CGE apresentada.

Acresce que a CGE 2024 está afetada por omissões e erros materialmente relevantes, levando à formulação de reservas, e influenciada por diferentes situações relativas à execução orçamental e à apresentação de alguns elementos patrimoniais e financeiros, evidenciadas como ênfases.

O cumprimento da Lei e a implementação das recomendações formuladas ao Governo e à Assembleia da República são indispensáveis para ultrapassar as atuais limitações na produção e reporte da informação orçamental e financeira.

Limitação de âmbito

A CGE 2024 não inclui, para o conjunto da AC e da SS, as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, não permitindo a apreciação global do desempenho financeiro.

Reservas

Receitas e despesas consolidadas

♦ O processo de consolidação encontra-se incompleto por não eliminação de todos os fluxos materialmente relevantes entre as entidades do perímetro, causando a sobrevalorização das receitas e despesas consolidadas, ainda que não tenha impacto no saldo, abrangendo pelo menos 516 M€ em vendas/aquisição de bens e serviços e 307 M€ relativos a juros da dívida pública.

♦ Erros e omissões identificados em operações da AC e da SS.

♦ Insuficiente especificação de receita e de despesa, por inadequação do respetivo classificador económico, originando a utilização de rubricas residuais para registo de valores materialmente relevantes.

Administração central

♦ Subvalorização dos valores globais de receita e despesa orçamental por:

◊ Não inclusão da execução orçamental de cinco entidades (pelo menos 12 M€ de receita e 8 M€ de despesa);

◊ Dedução indevida à receita fiscal de 293 M€, incumprindo os princípios da não compensação e da especificação estabelecidos na LEO, pela atribuição de impostos como receita própria da Autoridade Tributária e Aduaneira (148 M€), pela dedução de encargos de liquidação e cobrança da mesma entidade (10 M€), pelo pagamento de apoios sociais por abate ao IRS (101 M€) e pela consignação de IRS às instituições com estatuto de utilidade pública (33 M€);

◊ Registo incorreto de dividendos pelo valor líquido, abrangendo, pelo menos, 174 M€ de imposto retido.

♦ Subvalorização da receita em cobrança coerciva em 1 643 M€ por não incluir quatro processos de execução fiscal, relativos a liquidações de IRS de um contribuinte não residente.

♦ Subvalorização da receita de IRS, por a Autoridade Tributária e Aduaneira não ter considerado alguns benefícios fiscais em IRS na verificação da situação tributária dos contribuintes que deles usufruíram, para controlo da existência de dívidas fiscais, o que, a ocorrer, leva a não incluir os benefícios fiscais no apuramento do imposto.

♦ Os fundos saídos da tesouraria do Estado em 2024 excederam os valores contabilizados na execução orçamental dos serviços integrados em 0,5 M€, sem que o Relatório da CGE justifique a divergência entre os movimentos de tesouraria e os registos contabilísticos.

♦ Incumprimento do n.º 1 do art. 8.º do DL 53-B/2021, de 23/06, relativamente à contabilização dos montantes recebidos em 2024 para financiamento de despesa enquadrável no PRR (situações de não nivelamento do valor da receita orçamental pelo montante da despesa orçamental do ano e de não reconhecimento, em receita extraorçamental, pelos beneficiários, das verbas recebidas e ainda não aplicadas em despesa orçamental).

♦ Insuficiências no reporte de elementos patrimoniais:

◊ Omissão da dívida dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas (22 519 M€) no stock da dívida pública pelo que a Conta não apresenta o valor da dívida financeira consolidada (257 985 M€).

◊ Ausência de informação completa e integrada sobre a carteira de ativos financeiros (43 613 M€ em valores consolidados).

◊ Ausência de inventário do património imobiliário público.

♦ Erros no Relatório da Conta relativamente aos fluxos com as regiões autónomas, as autarquias locais e o setor empresarial do Estado, bem como às operações imobiliárias.

♦ Fragilidades na relevação das operações extraorçamentais nos sistemas centrais do Ministério das Finanças:

◊ Não relevação como receita extraorçamental de parte significativa dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração central (pelo menos 3 421 M€), nem dos correspondentes pagamentos como despesa extraorçamental (pelo menos 4 363 M€).

◊ Não adaptação dos sistemas de informação nem dos procedimentos de forma a assegurar o registo integral das operações extraorçamentais (v.g. registo contabilístico da entrega dos impostos municipais e regionais cobrados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, no montante de 6 165 M€).

♦ Quantificação incompleta da despesa fiscal: dos 313 benefícios fiscais identificados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, apenas é quantificada a despesa fiscal de 209.

Segurança Social

♦ Não reconhecimento do passivo associado à atribuição do direito aos beneficiários das pensões a pagamento, comprometendo a imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da SS no balanço consolidado.

♦ Sobrevalorização da rubrica património/capital em 3 934 M€ (e respetivo efeito em resultados transitados ou, excecionalmente, em outra rubrica do património líquido), por não se ter reaplicado em 2024, a eliminação da operação recíproca naquele montante realizada em 2023, entre o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.

♦ Incumprimento do n.º 1 do art. 8.º do DL 53-B/2021, de 23/06, relativamente à contabilização dos montantes recebidos em 2024 para financiamento de despesa enquadrável no PRR, que conduziu à sobrevalorização da receita orçamental em 3 M€.

♦ Ausência de informação completa nos mapas da Lei de bases da Segurança Social (despesa) devido à omissão das colunas referentes ao Orçamento da Segurança Social final e à execução orçamental por subsistemas.

♦ Falta de consistência entre os subsistemas da contabilidade orçamental e financeira, nomeadamente ao nível das contas de liquidações que geram recebimentos em períodos correntes e/ou futuros e de obrigações que geram pagamentos em períodos correntes e/ou futuros, respetivamente, com as contas a receber e as contas a pagar do subsistema da contabilidade financeira. Só foi possível confirmar essa consistência relativamente a quatro das doze entidades.

♦ Ausência de uma política contabilística de grupo, na perspetiva do perímetro de consolidação da SS, para a mensuração subsequente das propriedades de investimento.

♦ Decorridos dois anos de transição para o SNC-AP, o exame às contas individuais permitiu identificar a persistência de erros e omissões na sua preparação, designadamente:

◊ Na dívida a receber de contribuintes, a impossibilidade de validação do saldo contabilístico na parte da dívida não participada a execução fiscal (5 619 M€, 40,6 % da dívida reconhecida), face ao devedor e à respetiva antiguidade (conta-corrente). Subvalorização dessa mesma dívida por incumprimento do princípio da especialização do exercício referente a juros devidos. Subvalorização da dívida de contribuintes global por existência de contas de juros de mora com saldos credores (contranatura), no montante de 62 M€.

◊ O saldo das contas de clientes encontra-se sobrevalorizado por falta de registo de incobrabilidade, continuando escrituradas dívidas a receber para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação, e impossibilidade de controlo do saldo por inexistência de contas-correntes por devedor.

◊ Sobre os imóveis: existência de imóveis sem valor contabilístico; não incorporação das intervenções de beneficiação nos respetivos números de imobilizado dos edificados; não segregação dos valores do terreno face ao edificado e falta de uniformização e de conformidade na atribuição de vidas úteis.

◊ Sobre os bens móveis: persiste, em menor grau, a incorreta e incompleta localização dos bens; a existência de reconhecimento em grupo quando deveria ser individualizado; e a incorreta classificação como bens móveis e/ou atribuição de vida útil.

◊ Sobreavaliação, em 104 M€, do saldo da dívida de prestações sociais a repor em resultado de pagamentos indevidos da SS face ao que consta nas contas-correntes dos beneficiários e, ainda, a impossibilidade de validação da correção do valor das perdas por imparidade acumuladas sobre dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões.

Ênfases

Conta consolidada

♦ Os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução revelam fragilidades quanto à articulação e coerência. O Relatório da CGE 2024 identifica a execução orçamental de apenas parte das medidas fixadas no Relatório do Orçamento do Estado.

♦ As estimativas do impacto orçamental das medidas no âmbito do choque geopolítico, constantes dos Relatórios das Contas de 2023 e 2024, não reportaram a devolução de 90 % da despesa efetuada em 2022 com a medida “Apoio Extraordinário ao gás natural”, que reduziram o custo da medida de 1 000 M€ para 97 M€. Também não foi incluída informação quanto aos fundos europeus recebidos para financiar as despesas com o choque geopolítico (7 M€), que reduziram o custo orçamental financiado pelo Orçamento.

♦ A descentralização de competências para as autarquias locais é, nas vertentes educação, saúde, cultura e ação social, acompanhada pela transferência de recursos financeiros. Este processo, embora em menor grau, continuou a alargar-se em 2024, afetando a comparabilidade da composição da despesa por classificação económica (transferências em vez de despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e outras) e por classificação orgânica (concentração das transferências numa única entidade, o Fundo de Financiamento da Descentralização, anteriormente distribuídas por diferentes programas/subsetores).

Administração Central

♦ As contas das entidades que integram a CGE estão sujeitas ao cumprimento de normas contabilísticas distintas, não só por serem elaboradas com base em diferentes regimes contabilísticos (designadamente o Plano Oficial de Contabilidade Pública - POCP e o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas - SNC-AP), mas também pela aplicação de diferentes regras aos descontos sobre vencimentos em SNC-AP, consoante o ano em que as entidades passaram a aplicar plenamente este regime contabilístico. Esta coexistência de diferentes regras diminui a consistência das contas públicas.

♦ Omissão no saldo de encargos pagáveis à ordem da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública de 77 M€ nos Mapas da Conta relativos aos “Encargos de Amortizações” e aos “Encargos de Juros”, correspondentes a capital e juros de certificados de aforro e de certificados do Tesouro, vencidos e não pagos.

♦ Sobrevalorização da despesa com ativos financeiros em 987 M€ por respeitarem a entradas de capital em empresas públicas para cobertura de prejuízos. Com impacto significativo na dívida, verificaram-se também aumentos de capital em empresas fora do perímetro da AC, que visam prosseguir essencialmente objetivos sociais e de política pública (e não o retorno financeiro), de que é exemplo a dotação de capital da TAP SA, no valor de 343 M€.

♦ Insuficiência de informação e contabilização sobre os fluxos financeiros oriundos da União Europeia e sobre a execução orçamental financiada por esses recursos.

♦ Quadro legal da unidade de tesouraria do Estado disperso por vários diplomas e com lacunas ao nível dos procedimentos de acompanhamento e de controlo, bem como do regime sancionatório.

Segurança Social

♦ Omissão da Demonstração Consolidada de Direitos e Obrigações por Natureza.

♦ Continua por implementar a contabilidade de gestão essencial à fundamentação da tomada de decisão.

♦ Mantém-se, em 2024, a ausência de revisão de um conjunto de diplomas e normas legais com impacto na atividade das entidades da segurança social, nomeadamente:

◊ Não clarificação da aplicação pelas entidades da segurança social do modelo de gestão de tesouraria, sob gestão da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, nem da forma de operacionalização da prestação de informação a esta entidade;

◊ Inexistência de diplomas reguladores da tesouraria única da segurança social e da fixação dos limites das aplicações de capital realizadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social;

◊ Incumprimento da legislação europeia no que se refere à constituição de património próprio do Fundo de Garantia Salarial e ausência de regulamentação nacional para parte do seu financiamento;

◊ Não atualização da portaria que regulamenta a política de investimento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social;

◊ Discrepâncias no quadro legal do financiamento, designadamente no que respeita à componente capitalização do sistema previdencial.

♦ Inadequação de procedimentos na elaboração da Demonstração Consolidada do Desempenho Orçamental de 2024, dado que o “saldo de gerência anterior” de operações orçamentais diverge (em 45,8 m€) do “saldo para a gerência seguinte” de operações orçamentais de 2023.

Introdução

O Tribunal de Contas (TC) emite o Parecer sobre a Conta Geral do Estado (PCGE) de 2024¹, incluindo a conta da segurança social (CSS), em cumprimento da Constituição da República Portuguesa, da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e da sua Lei de Organização e Processo². Neste contexto, emite um Juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas e a fiabilidade dos sistemas de controlo interno.

O presente Parecer aprecia a atividade financeira do Estado através dos resultados do exame às contas da administração central e da segurança social e aos valores consolidados refletidos na Conta Geral do Estado (CGE). Inclui também o resultado da análise a outras matérias, pelo seu impacto na atividade e na posição financeira do Estado no ano, como a Reforma das finanças públicas e o processo orçamental, os apoios do Estado e medidas de política. Inclui ainda uma apreciação das recomendações formuladas anteriormente.

O Parecer estrutura-se em quatro capítulos: i) A CGE e a Reforma em curso; ii) o processo orçamental; iii) a Conta, incluindo a CSS; iv) as recomendações formuladas no ano e o seguimento das recomendações emitidas no PCGE 2022.

A apreciação da Reforma das finanças públicas incide, em particular, na identificação de progressos e constrangimentos na implementação da LEO e do referencial contabilístico (SNC-AP), com vista à futura apresentação na CGE de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social nos termos daqueles diplomas.

Relativamente ao processo orçamental avalia-se a consistência dos documentos de planeamento de médio prazo com o OE e, destes, com a CGE, quer no que respeita às medidas de política, quer quanto à execução identificando-se os principais desvios.

O exame da CGE abrange as receitas e despesas da administração central e da segurança social, o reflexo do choque geopolítico na execução orçamental, os fluxos com as regiões autónomas e as autarquias locais, a dívida pública, o património financeiro e imobiliário, as operações de tesouraria e os fluxos extraorçamentais. Examina-se também a conta da segurança social, apresentada na CGE 2024 segundo o referencial contabilístico do SNC-AP, e aprecia-se o financiamento e valorização do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. Abrange ainda matérias relevantes no que respeita a responsabilidades, financiamentos e apoios públicos: pensões, fluxos financeiros com a União Europeia, financiamento do setor empresarial do Estado, apoios ao setor financeiro e a entidades não pertencentes à administração pública, benefícios fiscais, garantias públicas e parcerias público-privadas.

A análise do reporte financeiro público é completada com a apreciação de matérias específicas, destacando-se; o financiamento da descentralização (Caixa 5); o Programa de Apoio ao Acesso à Habitação 1.º Direito (Caixa 8); o ponto de situação dos produtos de aforro que se encontram por pagar às famílias (Caixa 9); a execução financeira, monitorização e reporte do Plano de Recuperação e Resiliência (Caixa 14); e a implementação dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ponto C. 4.7). No âmbito da segurança social, destaca-se o ponto de situação da adoção do SNC-AP, incluindo os procedimentos de consolidação de contas, e a análise do património imobiliário e da gestão da tesouraria (Caixas 10, 11 e 12, respetivamente).

No último capítulo, dedicado às recomendações, apresentam-se as 69 formuladas no presente Parecer, dirigidas à Assembleia da República ou ao Governo, e o resultado da implementação das recomendações formuladas no PCGE 2022.

Exercício do contraditório

Foi observado o princípio do contraditório³, tendo as alegações apresentadas pelos responsáveis das entidades e respetivas tutelas sido examinadas e tidas em consideração na redação final do Parecer. Dando total amplitude ao contraditório, as respostas recebidas são integralmente reproduzidas em documento anexo, que contempla um quadro-síntese com a identificação das entidades ouvidas relativamente a cada matéria.

Metodologia

O PCGE e o Juízo observam os princípios dos Manuais de Auditoria do Tribunal e das normas internacionais (ISSAI - International Standards of Supreme Audit Institutions) e estão suportados nos resultados das ações de controlo efetuadas⁴. Os trabalhos envolveram, nomeadamente, a verificação da conformidade legal e regulamentar; o exame da correção financeira das operações; a revisão analítica da informação da Conta e dos dados residentes nos sistemas de informação⁵, incluindo o seu confronto com os documentos de prestação de contas e com a informação prestada pelas entidades, designadamente em resposta a questionários e ao abrigo de instruções específicas; e a análise de medidas de política relevantes.

A - A Conta Geral do Estado de 2024 e a Reforma em Curso

A Conta Geral do Estado de 2024 (CGE), ao contrário do previsto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)⁶, continua a não incluir as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central (AC) e da segurança social (SS), de acordo com o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)⁷.

No caso da AC, os mapas relativos à execução orçamental são acompanhados de outros elementos informativos bem como informação de diversa natureza no respetivo Relatório (RCGE) que, ainda assim, não suprem a inexistência das demonstrações previstas na LEO. Por sua vez, no que se refere à SS, a CGE 2024 inclui as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas para o subsetor, à exceção da Demonstração Consolidada de Direitos e Obrigações por Natureza.

1 - Implementação da Lei de enquadramento orçamental

A Reforma das finanças públicas foi iniciada em 2015 com a aprovação da LEO e do SNC-AP⁹. As alterações pretendidas na gestão financeira pública incluem: i) a integração das vertentes orçamental, financeira e de gestão no ciclo anual de elaboração, aprovação e execução do orçamento do Estado, bem como no reporte a integrar na CGE; ii) o reforço da orçamentação plurianual e do planeamento de médio prazo; iii) a criação de uma Entidade Contabilística Estado (ECE); e iv) o desenvolvimento da gestão da tesouraria.

Com a implementação da Reforma deverá ser possível conhecer o património do Estado, bem como a totalidade dos seus rendimentos e gastos, promovendo-se também uma prestação de contas mais completa. Um novo enquadramento e novos instrumentos visam uma otimização da gestão da tesouraria. Deverá ainda abranger um conjunto de metodologias e regras que permitam associar a utilização de recursos públicos aos resultados obtidos, permitindo enquadrar e fundamentar as escolhas políticas e de gestão num horizonte plurianual de médio e longo prazo.

O RCGE 2024 dá conta dos desenvolvimentos que neste contexto ocorreram em 2024, com enfoque nos sistemas de informação de suporte à implementação da LEO e nas dimensões da ECE, da orçamentação por programas e do novo modelo da CGE. Por sua vez, a própria CGE evidencia alguns progressos, como a elaboração dos mapas orçamentais previstos na LEO e a apresentação da Conta da Segurança Social (CSS) em SNC-AP, mas está ainda longe de responder aos desafios da Reforma, constatando-se que não foi divulgado um calendário, nem o compromisso com uma data previsível para a conclusão deste processo.

Um novo reporte na Conta Geral do Estado

Para além da informação refletida nos mapas contabilísticos, a CGE deverá incluir demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da AC e da SS, elaboradas de acordo com o SNC-AP, que proporcionem uma imagem verdadeira e apropriada da execução orçamental, da posição financeira, das alterações na posição financeira, do desempenho e dos fluxos de caixa¹⁰ (cfr. Figura 1). A qualidade desta informação deve estar alicerçada num sistema de controlo interno robusto e, também, na certificação legal das contas individuais, nos termos da lei¹¹.

Figura 1 - Prestação de contas na nova CGE

No âmbito do novo modelo de orçamentação por programas, a LEO prevê que as despesas inscritas nos orçamentos das entidades da AC e da SS sejam estruturadas em programas e que estes sejam agregados por missão de base orgânica (MBO). Este novo modelo orçamental, focado na afetação de recursos por política pública, nos objetivos que lhe estão associados e nos resultados alcançados, deverá permitir a avaliação do desempenho da atividade do Estado, a responsabilização de todos os intervenientes na implementação de políticas públicas e assegurar uma boa afetação de recursos, constituindo um requisito essencial para apoiar o processo de tomada de decisão.

Ponto de situação

Novos sistemas de informação adaptados aos requisitos acima descritos são essenciais para dar suporte às exigências das diferentes componentes da Reforma. Com esse desiderato, após um trabalho para definição de necessidades e correspondentes requisitos técnicos, em junho de 2025, foi lançado um concurso público internacional¹² para aquisição de serviços de migração do programa de centralização de dados e serviços para a solução de suporte à nova LEO. Contudo, a decisão de contratar foi revogada a 13/08/2025¹³, segundo informação da Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (eSPap) em contraditório, com fundamento na “…não adjudicação de todos os lotes…”, estando a envidar, com a EO, esforços para encontrar solução alternativa¹⁴. Esta situação atrasa o desenvolvimento dos sistemas de informação e compromete o seu financiamento pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), até 2026. No âmbito da Gestão de Tesouraria, foi desenvolvida uma solução que permite a elaboração mensal do orçamento de tesouraria com previsão deslizante a 12 meses, visando assegurar a articulação da informação da ECE e demais entidades com a Tesouraria Central.

O concurso público também incluía desenvolvimentos essenciais à ECE para colmatar as insuficiências da solução contabilística recentemente¹⁵ desenvolvida, que apenas suporta a apropriação da informação existente nas entidades responsáveis pela execução das suas componentes, de forma a gerar as suas demonstrações orçamentais e financeiras individuais, continuando a não se conhecer a previsão para a divulgação pública das demonstrações da ECE. Segundo o MEF, esta só deverá ocorrer em fase mais robustecida da evolução dos processos contabilísticos, inventariação do património e relevação contabilística pelas entidades responsáveis pelas componentes da ECE e da evolução da solução tecnológica. De facto, é necessário também assegurar a ligação desta solução com outras aplicações centrais do Ministério das Finanças (MF), como a tesouraria do Estado, e o registo em tempo real das operações efetuadas em nome da ECE.

Ao nível da regulamentação, a relativa à ECE foi publicada em 2023 e concluído, em 2024, o respetivo modelo concetual¹⁶. Em contraditório, o MEF e a EO informaram que prosseguem os desenvolvimentos concetuais conducentes à operacionalização dos modelos de consolidação de contas e tesouraria do Estado, bem como os trabalhos de revisão da Norma Técnica para o envio de informação contabilística aos sistemas centrais do MF. Porém, quanto à ECE, continua a faltar a definição de políticas contabilísticas a adotar e o subsequente desenho de processos, o Manual de Contabilidade e Relato orçamental e financeiro e a estratégia de implementação do Balanço de Abertura. Assim, e apesar dos progressos acima descritos, a operacionalização das vertentes orçamental e financeira desta Entidade carece de: i) importantes desenvolvimentos, quer do ponto de vista concetual, quer ao nível da estruturação da informação contabilística pelas entidades que atuam em nome do Estado (enquanto responsáveis pela execução das componentes da ECE); ii) evoluções tecnológicas que permitam a troca de informação em tempo real e assegurem a sua operacionalização nos termos da LEO, designadamente permitindo a reconciliação bancária diária, que vai muito além de uma mera agregação de informação para efeitos da prestação de contas.

Sobre a orçamentação por programas, a implementação¹⁷ prosseguiu no OE 2024, com as MBO Economia e Cultura a estruturar o planeamento e execução das suas atividades de forma a permitir a respetiva avaliação com base no desempenho. Os resultados alcançados revelaram a necessidade de harmonização e aperfeiçoamento do modelo¹⁸. No OE 2025, a operacionalização prosseguiu com oito MBO a utilizarem um sistema de informação¹⁹ estruturado para a disponibilização de informação orçamental e contabilística dos programas orçamentais (PO) de acordo com os requisitos estabelecidos na LEO. Para o OE 2026, a nova metodologia de orçamentação será implementada por todas as MBO, de acordo com as Circulares da EO e as especificações e orientações relativas à concretização dos PO recentemente publicadas²⁰. Este modelo deverá ser objeto de aperfeiçoamento gradual até à plena implementação da orçamentação por programas, prevista para o OE 2029²¹. Quanto à prestação de contas, a CGE deve passar a abranger a demonstração de indicadores e resultados de cada MBO e dos respetivos programas orçamentais²². Em contraditório, o MEF e a EO realçaram “…o empenho em desenvolver e aperfeiçoar a nova estrutura orçamental e de recolha de indicadores associados a objetivos de política”.

Em termos de financiamento, salienta-se a relevância do PRR: os 122 M€ aprovados em 2021 para a execução de 11 investimentos foram reduzidos, por orientação do MEF, para 110 M€²³. Este financiamento, previsto desde 2021 e a executar até 30/06/2026, destina-se essencialmente ao desenvolvimento de sistemas de informação (pela eSPap, em colaboração com a EO)²⁴ e à implementação do Sistema de Informação Gestão de Património Imobiliário Público - SIGPIP (pela Estamo)²⁵. Em contraditório, o MEF e a eSPap informaram que, neste âmbito, foram celebrados 20 contratos, com um valor global de 38,5 M€, não obstante a despesa executada até 30/06/2025 totalizar apenas 5,6 M€, 14,5 % do valor contratualizado e 5,2 % do total do PRR, respetivamente (cfr. Anexo A).

Esta reduzida execução financeira demonstra os atrasos que se verificam na execução dos projetos e consequentemente na implementação da Reforma. A um ano de terminar o prazo para executar as verbas do PRR, torna-se crucial acelerar a execução dos projetos do ponto de vista tecnológico, mas também, e ainda, do plano concetual, em articulação com diversas entidades públicas. O eventual incumprimento dos prazos contratualizados no PRR, para além da redução do financiamento já verificada (por orientação do MEF), pode colocar em risco o financiamento aprovado²⁶, aumentando o custo de oportunidade para o desenvolvimento dos sistemas de informação essenciais à concretização da Reforma das finanças públicas.

Por último, subsistem insuficiências ao nível do planeamento, pois permanece por definir um enquadramento global das várias componentes da Reforma, que articule os desenvolvimentos concetuais e dos sistemas de informação, a intervenção das entidades executoras e a adequada formação de recursos humanos, elementos essenciais que permitem concretizar os objetivos de robustecer a prestação de contas e a produção de informação de gestão relevante e tempestiva para a tomada de decisão.

Em contraditório, o MEF, a EO e a eSPap realçam a dimensão e elevada complexidade técnica da Reforma, que justifica um processo de implementação gradual e faseado e destacam a necessidade de afetação de recursos altamente qualificados e o envolvimento dos melhores recursos de todas as entidades públicas e privadas, o que confirma a posição deste Tribunal quanto à necessidade de planeamento e efetivo compromisso com os objetivos da Reforma.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito da Reforma:

2 - Prestação de contas em SNC-AP

Em relação ao ano de 2024 foram remetidas a este Tribunal 1 560²⁷ contas correspondentes ao universo de entidades integradas na CGE²⁸. Destas, 79,9 % utilizaram o novo regime contabilístico²⁹ mas abrangem pouco menos de metade do volume financeiro. As restantes contas (20,1 %) foram prestadas noutros referenciais contabilísticos³⁰ (como o Plano Oficial de Contabilidade Pública).

Quadro 1 - Prestação de contas relativas a 2024

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Sobre o processo de prestação de contas, deste universo e até 04/09/2025, verificou-se a ausência de submissão das contas por 45 entidades³¹ e a entrega depois do prazo definido na lei (31/03/2024), de 468 contas que representam 23,6 % do volume financeiro. De notar que esta falta de tempestividade é suscetível de reduzir a fiabilidade e correção da CGE, se isso significar que as entidades tenham reportado valores ainda provisórios para a Conta e sinaliza as dificuldades para a produção de demonstrações financeiras consolidadas na AC.

O processo de transição para o SNC-AP não se encontra, ainda, concluído sendo de destacar o seguinte:

♦ Sobre as 99 contas apresentadas em POCP:

◊ O maior volume financeiro (48,5 % do total) respeita a três contas cujas operações integrarão a Entidade Contabilística Estado: i) do Capítulo 70 do MF (sob gestão da DGO/EO) que contempla as transferências para o Orçamento da UE a que Portugal está vinculado; ii) do Capítulo 60 (sob gestão da DGTF/ETF) relativo às despesas excecionais; e iii) da dívida direta do Estado (sob gestão do IGCP);

◊ Incluem 5 SFA e 1 EPR, mas a maioria respeita a subentidades contabilísticas integradas nas Entidades Contabilísticas “Ação Governativa” e “Gestão Administrativa e Financeira” dos diversos ministérios. As entidades têm identificado como principais dificuldades para a transição, as relacionadas com a falta de recursos humanos.

♦ Sobre as 35 contas prestadas em IFRS e noutros regimes de contabilidade de acréscimo em vigor (SNC, IFRS e regime das ESNL)³², verifica-se que 7 dizem respeito a empresas públicas que são EPR, que concluíram o seu processo de transição, pois vieram acompanhadas por informação financeira e orçamental³³.

♦ Em contabilidade orçamental e ao abrigo de instruções específicas, foram entregues 186 contas, das quais 152 relativas a embaixadas, consulados e missões³⁴ e 34 serviços periféricos do “Camões - Instituto da Cooperação e da Língua”, que também operam fora de Portugal.

A prestação de contas em SNC-AP cobre um volume financeiro de 241 103 M€, do qual 64,6 % é relativo ao setor social, designadamente às entidades que integram a conta da SS (cerca de 97 841 M€) conforme evidencia o quadro seguinte:

Quadro 2 - Prestação de contas relativas a 2024 em SNC-AP

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B - O Processo Orçamental

1 - Programação orçamental

A primeira fase do processo orçamental, que antecedeu a divulgação da proposta do OE 2024 (em outubro de 2023), traduziu-se na apresentação dos documentos de estratégia económica e orçamental: o Programa de Estabilidade (PE) 2023-2027 e as Grandes Opções 2023-2026, onde se inclui o Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP)³⁹. A esta fase, e já durante o exercício orçamental do ano, seguiu-se a divulgação referente ao período 2024-2028 do PE e das Grandes Opções, encerrando-se o reporte sobre este ciclo orçamental com a publicação da CGE 2024 (cfr. Figura 2).

Figura 2 - Principais marcos da cronologia do processo orçamental de 2024

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A análise realizada aos documentos que definem o quadro orçamental de médio prazo, o PE 2023-2027 e as Grandes Opções 2023-2026, revela a existência de insuficiências que, não sendo novas, continuam a comprometer um enquadramento adequado do OE e condicionam a sua apreciação porque: i) os documentos do processo orçamental estão incompletos; ii) verifica-se falta de alinhamento entre as opções de política (económica e setoriais) definidas nos instrumentos de planeamento plurianual com o orçamento anual que as concretiza; e iii) os limites plurianuais da despesa fixados não são eficazes. Com efeito:

♦ No PE 2023-2027, a previsão das medidas de política orçamental com impacto nesses anos resulta da mera atualização das medidas de 2023⁴⁰, em particular de resposta à inflação, não incluindo as novas medidas a implementar no período da previsão. Acresce que se torna difícil apreciar a sua consonância com as medidas adotadas no Relatório que acompanha a proposta de OE (ROE) 2024, uma vez que as identificadas são distintas, designadamente ao nível das políticas invariantes⁴¹.

♦ Nas Grandes Opções 2023-2026, as medidas de política por desafio estratégico estão alocadas à respetiva programação financeira. Porém, ao não distinguir nas fontes de financiamento nacionais a repartição entre os diferentes subsetores, nomeadamente administração central, regional, local e segurança social, não permite apreciar a compatibilização com os objetivos orçamentais. Acresce que persiste a falta de articulação das três prioridades orçamentais indicadas no ROE⁴², das respetivas medidas de política e das políticas setoriais (definidas nos programas orçamentais) com os cinco desafios estratégicos das Grandes Opções.

Regista-se uma melhoria no reporte das previsões orçamentais do ROE ao nível dos investimentos estruturantes - investimentos plurianuais de valor superior a 0,01 % da despesa das Administrações Públicas (AP) - dado que estão relacionados com os desafios estratégicos definidos nas Grandes Opções.

♦ O QPDP 2023-2027 foi objeto de alteração no ROE 2024, aumentando o limite de despesa fixado para 2024 em 9 413 M€ (2,7 %)⁴³, sem que haja evidência das razões que o determinaram. Os limites fixados para os anos seguintes permaneceram inalterados, o que revela que o QPDP não foi totalmente revisto em conformidade com as medidas adotadas para 2024, parte delas com caráter de permanência (por ex. aumento das despesas com o pessoal e com pensões).

As alterações observadas demonstram que o QPDP continua a ser um instrumento de reduzida utilidade para o planeamento ao limitar-se a cumprir a missão formal de identificar valores de referência para a despesa da AC e da SS no médio prazo, elaborado em valores não consolidados⁴⁴ e sem explicitação de que forma as políticas públicas concorrem para os respetivos limites de despesa, conforme tem sido reiteradamente afirmado pelo Tribunal.

No decurso de 2024, foi apresentado o PE 2024-2028 (em abril) e a proposta de lei das Grandes Opções 2024-2028⁴⁵ (em julho), incluindo a atualização do QPDP, com as seguintes limitações:

♦ O PE 2024-2028 divulgou apenas o cenário orçamental em políticas invariantes sem ter em conta novas opções de política para o horizonte de projeção⁴⁶. Como tal, não integrou o quadro habitual de identificação das medidas de política orçamental nem o projeto de atualização do QPDP. Esta omissão foi justificada com o facto de a Comissão Europeia ter sinalizado que o cumprimento da entrega do PE em 2024 seria apenas formal⁴⁷, devido à entrada em vigor do novo quadro de governação económica, o qual estabelecia a obrigatoriedade de apresentação, em setembro de 2024, de um plano orçamental estrutural de médio prazo (cfr. Caixa 3).

♦ As Grandes Opções 2024-2028, tal como no ano anterior, voltam a não discriminar a parcela afeta ao OE no total das fontes de financiamento das medidas de política pública. Destaca-se, no entanto, que a nova estrutura passou a contemplar seis desafios estratégicos⁴⁸, cada um acompanhado de indicadores de contexto, metas estratégicas e instrumentos de planeamento, em benefício da clareza quanto aos objetivos estabelecidos e aos meios para os alcançar.

O ROE 2024 evidencia os destinatários das medidas de política, o número de beneficiários e o custo orçamental⁴⁹, o que facilita a compreensão das prioridades do OE, a identificação das medidas que as concretizam e o seu impacto orçamental. Face ao ROE 2023 (primeiro ano em que foi adotada esta metodologia), registaram-se melhorias na informação, nomeadamente quanto à indicação do impacto orçamental e à correspondência com outros elementos do ROE⁵⁰. É também apresentada uma nova abordagem de revisão da despesa pública⁵¹, cobrindo, no entanto, apenas a área da saúde⁵² e o programa ECO.AP 2030 (Programa de Eficiência de Recursos na Administração Pública para o período até 2030⁵³), prevendo-se uma poupança na ordem dos 100 M€.

Acrescem ainda um conjunto alargado de novos elementos informativos: o orçamento com perspetiva sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)⁵⁴, a orçamentação verde, o orçamento com perspetiva climática e a orçamentação com perspetiva de género. Estes novos elementos são um passo importante na transparência do reporte financeiro público. Faltará ainda avançar com uma análise sistemática do cumprimento do princípio da equidade intergeracional, tal como previsto no art. 13.º da LEO, na medida em que não são reportados os encargos futuros com investimentos públicos⁵⁵, investimento em capacitação humana, necessidades de financiamento das entidades do setor empresarial do Estado (SEE), responsabilidades contingentes e concessão de benefícios tributários.

O Relatório da Conta (RCGE 2024) divulga os valores executados relativamente à revisão da despesa pública e aos ODS, indo ao encontro das recomendações formuladas pelo Tribunal em sede do Parecer⁵⁶, designadamente porque apresenta o valor para a despesa pública poupada, no contexto do modelo de revisão da despesa (que foi superior em 84 M€ ao previsto no ROE⁵⁷) e quantifica a despesa executada por programa orçamental com contributo para os ODS⁵⁸ (cfr. ponto 4.7.). Apresenta, ainda, os valores das despesas executadas e classificadas como favoráveis ao ambiente (1 936 M€, um valor 36,7 % abaixo do previsto, devido, sobretudo, à execução de projetos financiados por fundos europeus), porém é ainda muito reduzida a informação da despesa executada na perspetiva climática e na perspetiva de género (restringe-se à execução orçamental do Instituto do Emprego e Formação Profissional).

Relativamente à execução das principais medidas de política orçamental, no RCGE 2024 continuam a verificar-se insuficiências no reporte, sobretudo quanto aos resultados atingidos nas relativas às despesas com o pessoal e, no lado da receita, com o impacto do aumento de salários e pensões, do alargamento do IRS jovem e da redução do IVA das bebidas na restauração (cfr. ponto 2.2.1.).

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Caixa 3 - Novo quadro de governação económica da UE e o processo orçamental nacional

O novo quadro de governação económica da UE, em vigor desde abril de 202459, coloca a ênfase no ajustamento orçamental de médio prazo e na sustentabilidade da dívida, pretendendo traduzir-se em regras mais adaptadas à situação específica de cada Estado-Membro. Incorporando no direito da UE o Pacto Orçamental do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, mantém os objetivos da disciplina orçamental e da sustentabilidade da dívida (de 3 % do PIB para o défice e de 60 % do PIB para a dívida).

As novas regras introduzem alterações nos indicadores de avaliação utilizados, bem como no processo orçamental nacional. Exigem, assim, a revisão da LEO, a qual já se encontra prevista no ROE 2025. Esta revisão deverá incorporar no processo orçamental os novos documentos previstos no Semestre Europeu e a adaptação das regras de estabilidade orçamental.

Um dos aspetos principais do quadro de governação é a apresentação pelos Estados-Membros de um Plano Orçamental-Estrutural Nacional de Médio Prazo (POENMP) para quatro ou cinco anos, conforme a duração da legislatura, que reúne num único documento os compromissos em matéria de política orçamental, de reformas estruturais e de investimentos assumidos por cada Estado-Membro. Este documento substitui os programas de estabilidade e os programas nacionais de reforma e é elaborado tendo em conta orientações prévias da Comissão Europeia, para cada país, sendo objeto de avaliação posterior pela CE e de aprovação pelo Conselho.

A estratégia a apresentar pelo Estado-Membro no POENMP deverá incluir um conjunto de informação, designadamente:

♦ A trajetória orçamental plurianual60 com base no indicador “despesa líquida”, que corresponde às “despesas públicas líquidas de despesas com juros, medidas discricionárias em matéria de receitas, despesas relativas aos programas da União inteiramente cobertas por receitas provenientes de fundos da União, despesas nacionais relativas ao cofinanciamento de programas financiados pela União, elementos cíclicos de despesas relativas a prestações de desemprego, e medidas pontuais e outras medidas temporárias”61;

♦ Os pressupostos macroeconómicos para o período;

♦ A identificação das medidas orçamentais-estruturais programadas, em conformidade com os requisitos orçamentais para o défice e a dívida;

♦ A descrição das reformas e dos investimentos públicos, tendo em conta os principais desafios identificados no Semestre Europeu, as recomendações específicas do país e as prioridades da UE;

♦ Os passivos implícitos e contingentes, o investimento público previsto financiado a nível nacional no período e a coerência e complementaridade com os fundos da política de coesão e com o PRR.

Figura 3 - Principais alterações do quadro de governação económica da UE

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O acompanhamento da execução desta estratégia (definida no POENMP)62 é efetuado através: i) de uma conta de controlo para cada Estado-Membro, criada na CE, a fim de acompanhar os desvios anuais e cumulativos da despesa líquida observada em relação à trajetória determinada pelo Conselho; ii) dos relatórios de progresso elaborados pelos Estados-Membros até 30 de abril de cada ano; e iii) dos projetos de planos orçamentais apresentados anualmente, coerentes com a trajetória da despesa líquida.

Ao nível nacional, o POENMP deve ser debatido ou aprovado pelo parlamento, conforme o regime jurídico de cada Estado-Membro, e pode ser revisto em caso de nomeação de novo governo. Está sujeito a parecer pelas instituições orçamentais independentes, designadamente sobre as previsões e os pressupostos macroeconómicos subjacentes à trajetória da despesa líquida. Também, e a pedido do Governo, poderão estas instituições avaliar a conformidade dos dados de execução orçamental constantes do relatório anual de progresso com a trajetória da despesa líquida determinada pelo Conselho, bem como os desvios. Cabe-lhes, também, avaliar a consistência, a coerência e a eficácia do quadro orçamental nacional de médio prazo63. Há, assim, um trabalho periódico de apreciação das estimativas apresentadas sobre um conjunto de variáveis, incluindo as que contribuem para os valores previstos para a trajetória de despesa líquida, no período de cobertura do Plano.

O Tribunal continuará a apreciar a consistência da informação constante dos documentos que enquadram todo o processo orçamental, incluindo os exigidos neste novo quadro. Em particular, verificar-se-á a coerência da proposta de OE face ao POEMNP e ao relatório anual de progresso e destes com o Relatório da CGE, designadamente em sede deste Parecer.

O primeiro POENMP (apresentado a 11/10/2024) cobriu o período 2025-202864 e foi aprovado pelo Conselho, com a recomendação de que seja assegurado um crescimento da despesa líquida que não exceda os máximos estabelecidos. Note-se que a trajetória de referência deste indicador definida pela CE para o POENMP diverge da apresentada por Portugal, muito embora o crescimento médio se coadune com os valores de referência.

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Por sua vez, o relatório anual de progresso (de abril de 2025) mereceu por parte do Conselho das Finanças Públicas (CFP)65 um alerta sobre a estimativa de crescimento da despesa líquida em 2024 ser sensível à quantificação das medidas discricionárias de receita, dadas as incertezas subjacentes aos cálculos dos respetivos impactos e a falta de detalhe ao nível da metodologia adotada pelo Ministério das Finanças.

Em junho de 2025, a CE divulgou a avaliação do relatório anual de progresso, a qual já teve em conta o pedido de ativação, por parte de Portugal, da cláusula de derrogação nacional para facilitar a transição para um nível mais elevado de despesa com a defesa66. Neste processo, a CE atualizou a estimativa para o crescimento da despesa líquida com valores acima do previsto no POENMP, designadamente 6,1 % em 2025 e 18,8 % de forma acumulada em 2024 e 2025. Estes desvios (0,4 % do PIB em 2025 e 0,5 % do PIB em 2024-2025) são atribuídos a uma menor despesa financiada por transferências da UE em 2025 e a um impacto negativo mais elevado das medidas discricionárias da receita em 2024, em especial as relacionadas com o IRS.

2 - Cenário orçamental e os principais desvios

Em 2024, o saldo global da conta consolidada da AC e SS, em contabilidade pública, fixou-se em -601 M€⁶⁷ (-0,2 % do PIB) ⁶⁸, 1 456 M€ acima do previsto no OE 2024 (cfr. Quadro 3). Este desempenho mais favorável foi sustentado pelo desvio da execução da despesa (-3 672 M€) face ao orçamentado, superior ao registado na receita (-2 216 M€).

Quadro 3 - Previsão orçamental, execução e desvios na conta consolidada da AC e SS de 2024 - contabilidade pública

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Ao nível da receita, o ROE 2024 antecipava um acréscimo de 3 634 M€, refletindo não só a perspetiva de evolução da atividade económica e do mercado de trabalho⁶⁹, como também dos recebimentos provenientes de fundos europeus, designadamente no âmbito do PRR⁷⁰. Este crescimento da receita traduzia-se em +5,0 % da receita fiscal, designadamente por via do aumento da receita de impostos indiretos (+9,2 %), por efeito da cessação de medidas implementadas em 2023 para fazer face ao aumento dos preços da energia e dos bens alimentares⁷¹. Por sua vez, o acréscimo na receita de impostos diretos previstos situava-se em apenas +0,1 %⁷² (cfr. Figura 4).

Ao nível da despesa, previa-se um acréscimo de 10 289 M€, com o contributo da generalidade dos agrupamentos, em especial os relacionados com a execução do PRR⁷³. O aumento previsto derivava ainda da valorização salarial e progressões dos funcionários públicos e da atualização das pensões e reforço de prestações sociais⁷⁴, bem como dos gastos operacionais das entidades públicas (face ao aumento dos preços dos bens e serviços, nomeadamente energéticos, ainda significativo em 2024) (cfr. Figura 4).

Figura 4 - Contributos para a previsão da receita e da despesa da AC e SS de 2024 - em contabilidade pública

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2.1 - Execução da receita e da despesa face à previsão

A redução do défice face à previsão resultou exclusivamente da subexecução da despesa, dado que a receita teve também uma execução abaixo do previsto no OE 2024 (cfr. Gráfico 1 e Gráfico 2).

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O desvio na receita de -2,0 % resultou da execução abaixo do previsto das outras receitas correntes e da receita de capital (no total, -4 308 M€), que não foi compensada pelo desempenho acima do previsto da receita fiscal e das contribuições sociais (+2 092 M€). Para os desvios negativos concorreram a execução abaixo do previsto das transferências com origem nos fundos europeus e no PRR, bem como o impacto das medidas fiscais aprovadas no decorrer do ano⁷⁵. Os desvios positivos decorreram do impacto da conjuntura económica e da inflação.

Na despesa, o desvio de -3,2 % deveu-se à execução abaixo do esperado de grande parte das rubricas, destacando-se: o investimento (-2 650 M€)⁷⁶, maioritariamente ligado ao PRR (-1 535 M€), com repercussão na rubrica de despesa de capital; a aquisição de bens e serviços, resultado também da menor execução do PRR (-1 335 M€); e as outras despesas correntes, devido à utilização da reserva orçamental e das dotações provisional, centralizadas do MF e setoriais de natureza comum inscritas em programas orçamentais, na sequência do reforço de outras rubricas no decurso da execução orçamental (-837 M€⁷⁷).

Com um impacto acima do previsto na despesa pública, contribuíram algumas das medidas já propostas no OE, mas também as introduzidas ao longo do ano, destacando-se: i) nas despesas com o pessoal, a revisão de carreiras especiais⁷⁸ (entre as quais as medidas de recuperação do tempo de serviço dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário e a atualização do suplemento por serviço e risco nas forças de segurança)⁷⁹; e ii) nas transferências correntes, o suplemento extraordinário de pensão e o reforço do complemento solidário para idosos⁸⁰, e no âmbito do choque geopolítico, a alocação de verbas ao SEN para redução da tarifa de acesso às redes (566 M€), o apoio extraordinário à renda (308 M€) e a contribuição para o programa de apoio à Ucrânia (159 M€)⁸¹. De notar que nem todas estas medidas se encontram devidamente quantificadas em sede de execução, como é abordado no ponto seguinte.

No período 2020-2024, verificou-se que o padrão dos desvios da execução face à previsão segue a mesma tendência desde 2017 observada pelo Tribunal em anteriores Pareceres⁸², com a suborçamentação da receita fiscal e contributiva e uma sobreorçamentação da receita de fundos europeus, bem como da resultante da venda de bens e serviços correntes e de bens de investimento (cfr. Gráfico 3)⁸³.

Gráfico 3 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2020-2024

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Por sua vez, o sentido dos desvios apurados na despesa é comum para a maioria das rubricas, ou seja, um cenário de sobreorçamentação, do qual se destaca o investimento (cfr. Gráfico 4). Duas rubricas evidenciam um comportamento distinto: as despesas com o pessoal e as transferências correntes têm oscilado entre desvios positivos e negativos (no caso das transferências correntes, os desvios positivos desde 2021 não podem ser dissociados da implementação de medidas de resposta à pandemia e ao choque geopolítico). O desvio nas outras despesas correntes resulta, sobretudo, da utilização ao longo do ano da dotação provisional e outros instrumentos de controlo orçamental (acima referidos) para reforço de outras rubricas. Em 2024, a despesa total registou o terceiro desvio de valor mais elevado do período (-3 672 M€; -5 269 M€ em 2020).

Gráfico 4 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2020-2024

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2.2 - Execução das principais medidas de política orçamental

O reporte sobre o impacto das medidas de política orçamental no RCGE encontra-se comprometido pelo facto de não incluir a execução⁸⁴ de 10 das 62 medidas previstas. Estas medidas são importantes, não só pela materialidade do valor orçamentado, que totalizava 2 734 M€ (em valor absoluto) e se traduzia num impacto previsto de -1 212 M€ no saldo, mas também pela sua relevância aquando da discussão do OE, onde se incluem as medidas relativas ao IRS e ao aumento de salários e pensões (com impacto na receita), bem como as referentes ao pessoal, especialmente as decorrentes da valorização salarial, promoções e progressões, alterações nas carreiras e a revisão das carreiras especiais⁸⁵ (com impacto na despesa).

Condicionado a esta fragilidade, o valor da previsão do OE para o impacto no saldo orçamental das medidas de política orçamental, bem como das subsequentes adotadas pela Assembleia da República e pelo Governo no decurso do ano (atrás referidas), totalizava -6 866 M€, tendo a respetiva execução atingido -8 647 M€⁸⁶ no final de 2024 (cfr. Quadro 4 e Anexo B1).

Quadro 4 - Medidas de política orçamental no ROE 2024 e a execução no RCGE 2024 - contabilidade nacional

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Relativamente às medidas com dados referentes à execução, é de destacar, face à previsão, as que afetaram a receita (no seu conjunto, -1 178 M€, face ao previsto), relevando a reforma do IRS, a atualização das taxas de diversos impostos e a reversão da redução do IVA em produtos alimentares. Na despesa, o desvio teve menor expressão financeira (no seu conjunto, 602 M€, face ao previsto), salientando-se a despesa acima do previsto com a atualização das pensões e consumos intermédios⁸⁷ (respetivamente, mais 849 M€ e 499 M€ face ao orçamento); em sentido contrário, os juros⁸⁸ registaram uma redução (-253 M€) e a medida de revisão da despesa alcançou uma poupança de -184 M€.

Para além de medidas cuja execução apresentada é igual à previsão, por ausência de informação, existe um conjunto de medidas sem execução (com valores a zero), como sejam: i) o combate à fraude e evasão e redução do ISP (com impacto previsto na receita de 300 M€ e de 118 M€, respetivamente); e ii) o incentivo ao abate, Programa Escolas, indemnização à IP e decisão judicial relativa às barragens EDP (despesa prevista de 129 M€, 55 M€, 236 M€ e 218 M€, respetivamente) - cfr. Anexo B1.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do cenário orçamental e os principais desvios:

C - A Conta Geral do Estado

1 - Administração central e segurança social

1.1 - Universo

O OE, em cumprimento dos princípios da unidade e universalidade determinados na LEO, deve integrar todas as entidades dos subsetores da AC e da SS⁸⁹, incluindo na AC as entidades públicas reclassificadas (EPR)⁹⁰. A sua execução, refletida na CGE, deve abranger o mesmo conjunto de entidades, sem prejuízo de eventuais ajustamentos em resultado da criação ou extinção de entidades no decorrer do ano.

Neste contexto, a CGE 2024 incluiu 477 serviços processadores⁹¹ no universo da AC - pertencendo 132 aos SI (serviços integrados) e 345 ao subsetor dos SFA (serviços e fundos autónomos), dos quais 141 são entidades públicas reclassificadas (EPR) - e 12 entidades na SS. As alterações no universo da AC (menos 14 serviços do que em 2023) ficam a dever-se, em grande medida, à reestruturação de serviços, como a conversão de hospitais e outras entidades do Ministério da Saúde em unidades de saúde (cfr. Anexo C1) permanecendo o perímetro de entidades na SS inalterado.

Verificou-se que a CGE 2024 não integra adequadamente todas as entidades da AC, sendo de destacar as seguintes situações:

♦ Omissão de duas entidades, a ViseuPolis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viseu, SA⁹² (EPR em liquidação)⁹³ e o Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas⁹⁴.

Em contraditório, a ANACOM continua a alegar que o Fundo “…não integra a AC, tal como esta se encontra definida no artigo 2.º da LEO” e “…que as contribuições obrigatórias constituem receita do Fundo e não receita do Estado”. Porém, o Fundo, detendo a natureza jurídica de património público autónomo, está abrangido pelo âmbito de aplicação do citado artigo da LEO, uma vez que deste apenas se encontram excluídas as entidades “que não tenham natureza e forma de empresa, de fundação ou de associação públicas”. O Fundo recebe contribuições financeiras⁹⁵, que constituem receita do Estado⁹⁶, sendo a gestão dessas verbas responsabilidade do Estado através da entidade gestora do Fundo. Trata-se, assim, de receitas públicas que, tal como a sua aplicação em despesa, devem integrar o OE e a CGE, à semelhança de outras receitas e despesas da mesma natureza⁹⁷. Por sua vez, o MEF e a EO informaram que o Fundo “… foi incluído no universo da AC no OE2026”.

♦ Ausência de reporte sobre a execução orçamental do Instituto Nacional de Engenharia Biomédica, do Fundo da Língua Portuguesa⁹⁸ e do Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca⁹⁹.

♦ Classificação indevida, como EPR, de entidades que são SFA, designadamente, o Fundo de Contragarantia Mútuo, o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo de Resolução (FdR). Esta situação tem permitido que lhes seja aplicado o regime das EPR¹⁰⁰, que as dispensa do cumprimento de um conjunto de obrigações, subtraindo-as ao regime de controlo a que estão legalmente sujeitos os restantes SFA. Acresce que, no caso das três últimas entidades, por serem classificadas como EPR de regime simplificado, é-lhes permitida a utilização de um classificador simplificado de receitas e despesas, prejudicando a especificação da execução orçamental¹⁰¹.

Em contraditório, o MEF e a EO informaram que “…se procedeu à revisão da classificação das quatro entidades identificadas, no âmbito da elaboração do OE2026, passando as mesmas a ficar inseridas no regime de orçamento e execução orçamental aplicável aos Serviços e Fundos Autónomos”.

Por último, note-se que, embora os mapas do OE e da CGE tenham eliminado a distinção entre SI e SFA (passando a reportar os valores de forma global para o subsetor da AC), essa distinção continua a manter-se noutros diplomas basilares da administração financeira do Estado (que ainda não foram revistos no âmbito da implementação da LEO), nas instruções emitidas pela DGO/EO sobre a informação a prestar para efeito da CGE 2024, bem como na forma de reporte e nos próprios sistemas de informação da execução orçamental. Para os SI, esta informação consta de sistemas específicos¹⁰² e é agregada em sistemas centrais do MF¹⁰³. Por sua vez, a execução dos SFA decorre em sistemas próprios, sendo reportada uma síntese mensal à DGO/EO.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do universo de entidades:

1.2 - Receitas e despesas consolidadas

Em 2024, a execução orçamental consolidada da AC e SS apresentou um défice (Gráfico 1) de 601 M€ (0,2 % do PIB¹⁰⁴), fruto de um elevado valor de défice registado pela AC (6 137 M€), ainda que, em grande medida, compensado pelo saldo positivo ao nível da SS (5 536 M€). A variação do saldo face a 2023 (-7 973 M€), excluindo o impacto de duas operações extraordinárias¹⁰⁵ seria de-4 450 M. Esta deterioração do saldo orçamental resultou de o aumento da despesa (10 312 M€) ter excedido o aumento da receita (2 340 M€), que desacelerou face a anos anteriores.

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Em 2024, é de destacar:

♦ Na receita, que totalizou 110 926 M€, a receita fiscal (61 611 M€¹⁰⁶) e a de contribuições para a SS, CGA e ADSE (32 178 M€), representam 84,6 % do total;

♦ Na despesa, que totalizou 111 527 M€, 58,1 % refere-se a pensões e outras prestações sociais diretas¹⁰⁷ (42 553 M€) e a despesas com pessoal (22 278 M€).

Quadro 5 - Receitas e despesas consolidadas - administração central e segurança social - 2023-2024

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Gráfico 7 - Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2024 e variação face a 2023

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A despesa registou um aumento de 10 312 M€ (10,2 %), sendo de destacar as seguintes variações:

♦ As pensões e prestações sociais diretas aumentaram 4 703 M€ (12,4 %);

♦ As despesas com pessoal aumentaram 1 672 M€ (8,1 %), dos quais 656 M€ na área da saúde e 491 M€ na área da educação;

♦ A aquisição de bens e serviços aumentou 798 M€ (6,0 %), dos quais 349 M€ na área da defesa e 240 M€ na saúde;

♦ A aquisição de bens de capital (investimento) aumentou 386 M€ (9,1 %), dos quais 207 M€ na área da defesa e 120 M€ na educação, ciência e inovação.

O aumento da receita em 2 340 M€ (2,2 %) foi influenciado pelo crescimento de 2 867 M€ (9,8 %) das contribuições para a SS, CGA e ADSE, de 1 734 M€ (2,9 %) na receita fiscal e de 347 M€ (25,8 %) nos rendimentos da propriedade (variação de -14 M€, se em 2023 considerarmos a entrega do edifício sede, avaliado em 361 M€). A diminuição nas transferências e subsídios em 2 920 M€ resulta, sobretudo, do efeito base do montante recebido pela CGA em 2023 (3 018 M€), relativamente à operação extraordinária de transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da Caixa Geral de Depósitos, sem o qual teria registado um aumento de 98 M€.

Ainda que não integradas na despesa efetiva, o Tribunal assinala que subsistem operações classificadas como ativos financeiros que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública. Apesar de não se destinarem a produzir retorno financeiro, estas operações são classificadas como despesa com ativos financeiros, o que permite que não tenham impacto no saldo orçamental, apesar do seu impacto na dívida pública. Em 2024, enquadrava-se nessa situação a dotação de capital da TAP, SA (343 M€¹⁰⁸).

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Caixa 4 - Saldo em contabilidade pública e em contabilidade nacional

Em 2024, o excedente das administrações públicas em contabilidade nacional (CN) totalizou 1 994 M€ (0,7 % do PIB), mais 1 589 M€ face ao apurado na ótica da contabilidade pública109. Esta diferença resultou de diversos ajustamentos sintetizados no quadro seguinte.

Quadro 6 - Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional Expandir Enquanto a contabilidade pública110 se foca, essencialmente, nos pagamentos e recebimentos, ou seja, numa ótica de caixa, a contabilidade nacional111 tem por referência um quadro que privilegia a realidade económica e a substância sobre a forma das operações, o que afeta o momento de registo e a natureza das mesmas, assim como a classificação institucional das entidades. Neste contexto, partindo-se dos dados em contabilidade pública, são efetuados ajustamentos - alguns de natureza regular, outros de natureza específica do ano - para determinar o saldo orçamental na ótica das contas nacionais. Dos ajustamentos com um caráter regular, são de destacar em 2024: ♦ A delimitação do universo com o saldo das demonstrações financeiras de entidades públicas classificadas no setor das AP (3 555 M€), a acrescer ao saldo de partida em contabilidade pública (dos SI, da administração regional e local e da SS). ♦ A especialização económica de operações, como sejam operações com juros, com receita fiscal, com contribuições para a segurança social, com pensões associadas a fundos de pensões que foram transferidos em anos anteriores para o setor das AP e com encargos com material militar.

Verificaram-se ainda ajustamentos específicos relativos a determinadas operações, destacando-se: ♦ As injeções de capital (no total de 3 483 M€)112.

♦ Operações relativas a compromissos assumidos em 2023 e pagos em 2024, com impacto positivo no saldo em CN: i) a devolução à EDP do valor pago em 2009 pelos direitos de exploração da concessão da barragem do Fridão, cuja construção não ocorreu (228 M€); ii) a alocação adicional de verbas ao Sistema Elétrico Nacional para redução das tarifas de eletricidade (200 M€); e iii) a conversão de ativos por impostos diferidos do Novo Banco (NB) (117 M€). ♦ As rendas pagas pelas Forças Armadas em 2024, mas referentes a 2023 (170 M€)113

Limitações do processo de consolidação

A CGE 2024, à semelhança de anos anteriores, continua a refletir um processo de consolidação¹¹⁴ incompleto, por não eliminar todos os fluxos materialmente relevantes que ocorrem entre as entidades pertencentes aos subsetores da AC e SS, causando a sobrevalorização das receitas e despesas consolidadas, ainda que não tenha impacto no saldo. Constitui exemplo dessa incompletude a receita/despesa da venda/aquisição de bens e serviços entre entidades da AC e SS¹¹⁵, uma vez que os procedimentos de consolidação continuam a abranger apenas as vendas/aquisições de bens e serviços de saúde. Por sua vez, o procedimento de consolidação dos juros da dívida pública é inconsistente¹¹⁶ e incompleto¹¹⁷. Em contraditório, o MEF e a EO reconheceram que o processo de consolidação carece de melhoramentos, nomeadamente no que concerne à extensão a setores (para além da saúde) e quanto ao tratamento dos juros da dívida pública.

A conta consolidada é também afetada por erros e omissões assinalados em diversos pontos do Parecer¹¹⁸, designadamente ao nível da especificação da receita e despesa registada. Em contraditório, o MEF e a EO apontaram para a revisão do classificador económico de receitas e despesas no âmbito do processo de implementação da nova LEO.

Também em prejuízo da adequada especificação das operações, é de referir a utilização, por diversas entidades, da versão simplificada do classificador económico das receitas e despesas (no ano de 2024, foi aplicada pelas 38 EPR de regime simplificado), que se traduziu na contabilização em classificações residuais “outros” 289 M€ de receita e 376 M€ de despesa.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito da especificação das receitas e despesas:

1.3 - Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

Desde 2022, foram criados vários apoios para mitigar o impacto do denominado choque geopolítico, derivado dos conflitos internacionais, orientados essencialmente para a contenção do aumento dos preços da energia e dos produtos alimentares, bem como outros dirigidos à produção e às famílias. Tal como sucedeu com os apoios no âmbito da pandemia de COVID-19, o Tribunal sinalizou a necessidade de serem identificados com rigor os impactos dessas medidas na execução orçamental.

De acordo com o RCGE 2024, o impacto estimado no saldo orçamental, entre 2022 e 2024, totalizou -10 557 M€. Ao longo do período os valores foram decrescendo passando de -5 582 M€ em 2022, para cerca de metade (-2 605 M€) em 2023 e para -2 373 M€ em 2024.

De notar que, apesar das instruções da DGO/EO para a recolha de informação sobre o impacto no saldo das medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico, os valores apresentados no RCGE e refletidos no quadro abaixo, têm limitações e erros, alguns deles materialmente relevantes.

Quadro 7 - Impacto no saldo orçamental, evidenciado nas CGE, das medidas de mitigação do choque geopolítico

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De facto, o exame realizado a estes apoios permitiu concluir que os valores apresentados não traduzem com rigor o impacto das medidas tomadas no triénio, devido a um conjunto de fragilidades detetadas quanto à sua compilação e reporte:

♦ Dos 1 000 M€ pagos em 2022 a título de “Apoio Extraordinário ao gás natural”¹¹⁹ só 97 M€ correspondem ao custo da medida pois, nos dois anos seguintes, foram devolvidos pelo Sistema Nacional de Gás (REN), 921 M€ de capital não utilizado, acrescido de juros pela sua detenção¹²⁰. De notar que os 16 M€ de juros recebidos deveriam ter sido contabilizados como tal (em rendimentos da propriedade) e não como reposições não abatidas nos pagamentos.

♦ Os 48 M€ de “Apoios ao setor dos transportes” pagos em 2022 estão subvalorizados em 37 M€¹²¹.

♦ O valor do “Apoio extraordinário às famílias” está subvalorizado em 5 M€ (em 3 M€, 1 M€ e 1 M€ em 2022, 2023 e 2024, respetivamente¹²²). Acresce que foi indevidamente registado como abate à receita do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), quando deveria ter sido registado como despesa (cfr. ponto 2.2 1)¹²³. Esta forma de contabilização, embora não afete o saldo, subvaloriza quer a receita quer a despesa. Em contraditório, o MEF e a EO fizeram referência ao enquadramento legal que permite o registo deste apoio como abate à receita e informaram que não foi “… rececionada, em 2024, informação nesse âmbito”. Esta situação mostra que o modelo de recolha de dados não foi concebido para incorporar, de forma sistemática, apoios pagos por abate à receita, evidenciando a natureza atípica desta forma de pagamento.

♦ Continua a não ser incluída informação quanto aos fundos europeus recebidos para financiar as despesas com o choque geopolítico, apesar de reduzirem o custo orçamental associado (72 M€ em 2023¹²⁴ e 7 M€ em 2024).

♦ Incluem, com a descrição “Transição de saldos da Marinha de receitas de impostos da LPM para 2025”, 1 M€ em pagamentos que não constituem despesa¹²⁵. Em contraditório, o MEF e a EO referiram que “…esta verba foi atribuída com enquadramento no Apoio à Ucrânia, no âmbito da RCM n.º 174/2024, de 3 de dezembro”, sem se pronunciarem quanto à questão central de este pagamento não constituir despesa em 2024.

♦ Os valores de receita não cobrados correspondem a estimativas. No caso do “IVA zero”, a estimativa apresentada pelo MF ascende a 323 M€ (266 M€ relativos a 2023 e 57 M€ a 2024), tendo a AT informado não proceder à sua quantificação por “inexistência de informação, no universo de dados disponível na AT”.¹²⁶

1.4 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais

As regiões autónomas e as autarquias locais recebem uma parte das receitas dos impostos cobrados pelo Estado, que lhes é transferida através do OE¹²⁷. Beneficiam também de subsídios não reembolsáveis, de empréstimos concedidos pelo Estado e de fundos europeus, entregues por entidades da AC e da SS¹²⁸. Já as receitas provenientes das regiões autónomas (RA) e autarquias locais (AL) entregues ao Estado referem-se maioritariamente ao reembolso dos empréstimos ou à devolução de fundos europeus.

Em 2024, os fluxos para as RA e para as AL continuaram a sua trajetória crescente impulsionados pelo aumento dos fluxos pagos e da estabilidade dos recebidos (cfr. Gráfico 8).

Gráfico 8 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais - 2020-2024

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1.4.1 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas

Os fluxos financeiros para as regiões autónomas totalizaram 1 199 M€ (+217 M€ face a 2023). Cerca de metade das verbas recebidas advém do definido na Lei das finanças das regiões autónomas¹²⁹ (repartição de solidariedade (400 M€) e fundo de coesão (220 M€)¹³⁰) e perto de 30 % proveniente de fundos europeus (348 M€) onde se incluem os fundos do PRR, em regra transferidos pela AD&C, e do Fundo Social Europeu (FSE), pagos pela SS (cfr. Quadro 8). De notar que estes valores não incluem despesas pagas diretamente pelo Estado a essas mesmas regiões (pagamentos efetuados diretamente a terceiros relativos a atividades que decorram nas RA), como sejam as processadas pelas universidades instaladas nas RA ou o subsídio social de mobilidade¹³¹.

Quadro 8 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2023-2024

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O RCGE reporta¹³² 1 125 M€ de fluxos com as RA, valor inferior em 74 M€ ao apurado pelo Tribunal, porque, por um lado, não inclui 110 M€ relativos a um empréstimo concedido à Região Autónoma dos Açores (RAA) pelo Estado (através da DGTF/ETF) e, por outro, inclui, em duplicado, valores relativos ao FSE (37 M€). Apurou-se que esta duplicação de valores resultou do facto de estes terem sido incluídos como transferências provenientes da SS (orçamental) e também como transferências provenientes da AD&C (extraorçamental)¹³³. A AD&C informou (a 02/06/2025) ter reportado estes dados “…considerando (…) existir uma intervenção direta da AD&C no processo”. No entanto, ao nível contabilístico, a AD&C transfere as verbas para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), que é a entidade que, por sua vez, efetua o pagamento às autoridades de gestão das regiões autónomas¹³⁴.

Neste contexto, é de notar que, muito embora as verbas provenientes de fundos europeus sejam habitualmente registadas como operações extraorçamentais pelas entidades intermediárias (evitando-se, dessa forma, o empolamento da receita e despesa orçamental), no caso do FSE, as instruções de preparação do OE e de execução orçamental¹³⁵ definem regras específicas. É, por isso, que os valores do FSE são, na sua totalidade, inscritos no Orçamento da Segurança Social e as respetivas receitas e despesas são registadas como operações orçamentais (e não extraorçamentais). Assim, o IGFSS ao entregar as verbas às entidades, da AC e das RA, regista-as como transferências orçamentais. Porém, as entidades das RA, contrariamente às entidades da AC, não só contabilizam as verbas recebidas do FSE em extraorçamentais, como as registam como fundos europeus, embora sejam transferidas pela SS¹³⁶. Esta situação prejudica a consolidação das contas das administrações públicas e exige uma harmonização das regras de contabilização do FSE aplicáveis ao OE/CGE e aos orçamentos/contas das regiões autónomas.

Em contraditório, o MEF e a EO apenas referiram que os fluxos extraorçamentais não podem ser diretamente apurados nos sistemas orçamentais e que, relativamente ao FSE, “…foi utilizada a informação remetida pela Agência da Coesão, o que poderá ter conduzido à duplicação mencionada”.

Nos últimos 4 anos, os fluxos financeiros (excluindo empréstimos) aumentaram, em termos nominais, 42,5 % no caso da RAA e 46,7 % no caso da Região Autónoma da Madeira (RAM), em particular devido ao aumento do valor proveniente dos fundos europeus. No caso da RAA, em 2024, é também de assinalar o aumento dos “outros fluxos orçamentais”, que incluem 45 M€ de apoios para cobertura dos danos causados pelo furacão Lorenzo¹³⁷ (cfr. Gráfico 9).

Gráfico 9 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2020-2024

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Por sua vez, os fluxos da administração regional para a AC, em 2024, totalizaram 116 M€ (26 M€ da RAA e 90 M€ da RAM), -2 M€ do que em 2023, e respeitam, essencialmente, a reembolsos de empréstimos do Estado (58 M€) e juros (20 M€), sem variação face ao ano anterior. Deste valor, o RCGE não identifica as receitas extraorçamentais (devoluções de fundos europeus), no montante de 0,3 M€.

1.4.2 - Fluxos financeiros com as autarquias locais

Os fluxos financeiros destinados às autarquias locais¹³⁸ totalizaram 7 379 M€ (mais 1 126 M€ do que em 2023), enquadrados, em grande parte (79,3 %), pelo Regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, visando garantir meios adequados à prossecução das suas atribuições e competências e corrigir assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos. Os fluxos provenientes de fundos europeus (388 M€; 5,3 % do total) contribuem para o financiamento de projetos, em particular, o FEDER (315 M€), que visa reduzir desequilíbrios e promover a coesão económica, social e territorial entre as regiões (cfr. Quadro 9).

Quadro 9 - Fluxos financeiros destinados à administração local - 2023-2024

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Dos fluxos orçamentais, 79,3 % são transferências efetuadas pela DGAL¹³⁹ (5 535 M€)¹⁴⁰ das quais se salienta:

♦ A transferência da DGAL para os municípios relativamente ao FEF (2 139 M€, totalizando 30,7 % das operações orçamentais para a administração local), uma subvenção geral que constitui a principal componente da participação dos municípios nos impostos do Estado;

♦ As transferências do FFD (1 377 M€, um aumento de 167 M€) que concentra recursos para os municípios fazerem face a competências específicas (resultantes do processo de descentralização lançado em 2018¹⁴¹) e que, até junho de 2022, eram distribuídas por vários ministérios¹⁴²;

♦ O excedente¹⁴³ - compensação recebida pelos municípios que sofreram uma redução superior a 1,25 % ou 2,5 % no valor das transferências recebidas, por via do FEF, do FSM e do IRS¹⁴⁴ (644 M€) - mais do que triplicou face ao ano anterior (+456 M€).

Nos últimos 4 anos, estes fluxos para as autarquias locais (excluindo os empréstimos¹⁴⁵) aumentaram, em termos nominais, 59,1 %, com destaque para os processados pela DGAL relativos ao regime financeiro das autarquias locais e comunidades intermunicipais, com um crescimento de 80,8 %, influenciados pela crescente transferência de competências, incluindo o FFD (específico para o processo de descentralização iniciado em 2018 e anteriormente financiado por diversos ministérios) (cfr. Gráfico 10).

Gráfico 10 - Fluxos financeiros para as autarquias locais - 2020-2024

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Do exame realizado nesta sede, identificaram-se erros no reporte efetuado na CGE¹⁴⁶, sinalizando o MEF e a EO, em contraditório, situações que resultaram da “…inadequada classificação pelas entidades executoras…”; estas, por sua vez, manifestaram a intenção de corrigir procedimentos:

♦ A despesa orçamental está sobreavaliada em 321 M€ (por incluir 323 M€ de pagamentos a empresas municipais, instituições sem fins lucrativos (ISFL) e serviços municipalizados não reclassificados¹⁴⁷ e não incluir 2 M€ de juros da dívida pública pagos a entidades do setor local);

♦ A despesa extraorçamental está sobreavaliada em 11 M€ (9 M€ também reportados como orçamentais e 2 M€ pagos a empresas municipais, ISFL não reclassificados);

♦ A receita orçamental está sobreavaliada em 94 M€ (por incluir 95 M€ de recebimentos provenientes de diversas entidades que não integram a AL e não incluir 1 M€ de reposições não abatidas nos pagamentos¹⁴⁸);

♦ O RCGE continua a não reportar a receita extraorçamental proveniente da AL (20 M€ de fundos europeus ou provenientes do BEI devolvidos ao IFAP e à AD&C).

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Caixa 5 - O Financiamento da Descentralização

A previsão e execução orçamental do FFD relatada na CGE 2024

O Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) foi introduzido em 2018 no Regime Financeiro das Autarquias Locais (RFAL)149, com vista a financiar as competências transferidas da administração central para a administração local150.

Para o ano de 2024 a LOE previu uma dotação para o FFD até ao valor total de 1 362,2 M€151. Essa dotação global visava financiar competências descentralizadas nas áreas da Educação (1 133,5 M€ | 83 %), Saúde (134,4 M€ | 10 %), Ação Social (93,1 M€ | 7 %) e Cultura (1,3 M€ | 0,09 %).152

O Governo ficou autorizado a reforçar o FFD exclusivamente para refletir a aplicação das fórmulas de atualização do financiamento153. Assim, ao longo do exercício orçamental, a dotação inicial foi corrigida para 1 376,9 M€, um aumento de 14,7 M€, dos quais 13,2 M€ em decorrência da identificação de necessidades que apontavam para a revisão do financiamento da descentralização na área da Saúde154 e 1,5 M€ na área da Educação, justificados com a necessidade de compensar os municípios por competências exercidas em 2023.155

A gestão do FFD compete à DGAL, para a qual são transferidas mensalmente as verbas devidas, incumbindo-lhe proceder à sua distribuição, em base duodecimal, pelos diferentes municípios.156

Face ao orçamento corrigido, de acordo a CGE 2024, o FFD foi executado em praticamente 100 % em todas as áreas.

Quadro 10 - Previsão e execução orçamental do FFD - CGE 2024 Expandir A área da Educação destaca-se de forma bastante evidente, representando 82 % tanto da dotação global corrigida como do valor total executado. Desde 2021, verificou-se um aumento contínuo das verbas disponibilizadas aos municípios por conta da descentralização, atingindo 13,8 % entre 2023 para 2024 (cfr. Gráfico 11). Gráfico 11 - Fluxos financeiros da descentralização - 2021-2024 Expandir É importante ressalvar que neste período o processo da descentralização ainda estava em fase de implementação, pelo que o incremento registado reflete não apenas o reforço de verbas, como também a progressiva aceitação e exercício efetivo das competências.157 O Relato orçamental do FFD na CGE2024 | Detalhe e Falhas A CGE 2024 disponibiliza, através do Mapa 38, informação detalhada sobre as verbas transferidas pelo FFD para cada um dos 278 municípios do continente, com divisão, dentro de cada domínio, pelas competências indicadas no seguinte quadro, onde se evidencia também o peso que cada uma assumiu nos pagamentos dentro de cada área.

Quadro 11 - FFD dotação corrigida e pagamentos em 2024 - por área e competências Expandir

Este relato da execução orçamental apresenta, contudo, falhas em aspetos qualitativos e quantitativos. Na área da Educação, as verbas referentes ao transporte e ao alojamento dos alunos do ensino secundário que residiam em concelho sem qualquer oferta de ensino, no total de 1,5 M€, estão inscritas como estando relacionadas com a ‘Conservação de Instalações’. Em contraditório, o MEF e a EO referem que essa informação está, de facto, incorreta, tendo dado nota de que “a situação foi corrigida no âmbito da preparação do Orçamento do Estado para 2025”. No domínio da Saúde e da Cultura, as falhas observadas são de natureza quantitativa, tendo-se constatado que nem sempre os valores relatados correspondem aos pagamentos efetivamente realizados aos municípios. Com efeito, na Saúde, a CGE 2024 relata a transferência de verbas para o total de municípios que compõem o universo destinatário das competências (201).158 Contudo, analisada a informação prestada pela DGAL e pela ACSS, verificou-se que foram apenas 191 os que formalizaram a aceitação das competências e as exerceram ao longo de todo o ano de 2024, não tendo os restantes 10 sido destinatários de quaisquer pagamentos, o que se confirma pelas respetivas contas de gerência entregues no Tribunal de Contas.159 O valor global relativo a esses 10 municípios é de 20,3 M€. Por outro lado, em 16 municípios, apenas parte das verbas foram transferidas, uma vez que os mesmos não exerceram as competências desde o início do ano, não tendo sido destinatários do valor global de 2,3 M€, conforme informado pela DGAL. Ou seja, a execução do FFD que é relatada na CGE 2024 para a área da Saúde (147,6 M€) não reflete, de forma rigorosa, a efetiva disponibilização das verbas orçamentais relativas à descentralização, encontrando-se sobreavaliada em 22,6 M€, valor que não foi transferido para aqueles 26 municípios, mas sim para a ACSS, pelo facto de as competências ainda terem permanecido, nessa parte, sob a gestão da administração direta do Estado.

Na área da Cultura, verificou-se que dos 1,3 M€ relatados, apenas 0,8 M€ foram efetivamente transferidos para os municípios, sendo o restante (0,5 M€) destinado aos serviços da administração central afetos ao Ministério da Cultura, parte que corresponderia às competências a atribuir a nove municípios que não chegaram a exercê-las.160 Em síntese, no cômputo global, 23,1 M€ relativos à execução do FFD não tiveram como destinatários os municípios, como erradamente consta do Mapa 38 da CGE 2024. O FFD e o FSM | Necessidade de detalhe e clarificação No esteio das observações, conclusões e recomendações formuladas nos anteriores PCGE, bem como nas ações de controlo que o Tribunal de Contas já efetuou no âmbito do processo de descentralização161, cabe assinalar que o quadro do financiamento da descentralização vai para lá do FFD, uma vez que também o Fundo Social Municipal (FSM), previsto no art. 30.º do RFAL, tem por finalidade financiar despesas em que os municípios incorrem com competências que já exerciam e que foram descentralizadas de forma definitiva por este processo, nomeadamente no domínio da Educação. Por razões de transparência e de reforço da prestação de contas, subsiste a relevância da parte final da Recomendação 7 do PCGE 2022, que aponta para a necessidade de a CGE divulgar os montantes de forma discriminada também por quadro legal associado, mais especificamente, por fundo, demonstrando-se, assim, que ambos financiam competências diferentes.162 Com efeito, continua a entender o Tribunal que o relato orçamental das verbas relacionadas com o processo de descentralização deverá, também, ter em conta as verbas transferidas através do FSM, relativamente às quais apenas é indicado, no Quadro 3.47 do RCGE, assim como no Mapa 38, o valor global, sem estar, como deveria, e à semelhança do que agora se verifica quanto ao FFD, detalhado por áreas e competências.

Se detalhado desta forma, o relato orçamental possibilitaria a confrontação entre as transferências realizadas através dos dois fundos e os encargos com a descentralização que são reportados pelos municípios, contribuindo para uma maior comparabilidade da informação e clareza na identificação das fontes de financiamento. O MEF e a EO referem, em contraditório, que pese embora o FSM financie exclusivamente a área da Educação, o relato orçamental apenas disponibiliza as verbas por município “verificando-se, efetivamente, a ausência de detalhe das competências financiadas”. Reconhecendo a importância de tal detalhe, informam que em articulação com a DGAL podem equacionar “a possibilidade de criação de chaves orçamentais específicas que permitam distinguir, no âmbito do Orçamento do Estado para 2026, as diferentes componentes das competências descentralizadas abrangidas pelo FSM”. O financiamento da descentralização tem, assim, de ser analisado em função dos recursos que são disponibilizados aos municípios pelo FFD e FSM. Considerando ambos, constata-se que, tal como verificado no ano de 2023, as verbas relacionadas com a descentralização assumiram 37 % do total das transferências correntes previstas no RFAL.163 Gráfico 12 - Peso da descentralização no financiamento corrente dos municípios Expandir

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do financiamento da descentralização:

2 - Administração central

2.1 - Alterações orçamentais

Durante o ano de 2024 verificaram-se alterações¹⁶⁴ aos valores de despesa e receita previstos no OE que totalizaram 8 090 M€ (+8,7 %) e 2 203 M€ (+2,7 %), respetivamente, e que agravaram o défice previsto no OE inicial em 5 788 M€ (774 M€ no ano anterior) (Quadro 12).

Quadro 12 - Alterações orçamentais consolidadas

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No que se refere às dotações de despesa, o reporte sobre estas alterações orçamentais na CGE não permite destacar as autorizadas pelo MF (em particular a abertura de créditos especiais com contrapartida em receita), em especial os saldos da gerência anterior, que constituem receita não efetiva, com impacto no défice projetado (cfr. coluna “outras” do Quadro 12). Em contraditório, o MEF e a EO salientaram que estas alterações orçamentais constam de diversos quadros do RCGE, designadamente, numa coluna “Outras”, considerando que “… a informação constante na CGE2024 é completa, não omitindo alterações orçamentais”. Porém, está em causa reportar, de forma separada, o reforço destas dotações de despesa, pelo seu impacto no défice projetado, distinguindo-as de outras, como as decorrentes da gestão flexível que não têm esse efeito.

O OE comporta a dotação provisional (500 M€ em 2024) com o objetivo de durante a execução orçamental poder, através de alterações orçamentais, ser utilizada no reforço de outras dotações, para acorrer a despesas imprevisíveis e inadiáveis. Embora esta dotação tenha diminuído (-38,5 % face a 2023) verifica-se, mais uma vez, que cerca de 47 % da sua utilização não se destinou a despesas “imprevisíveis e inadiáveis” como prevê a lei, mas ao reforço de encargos de caráter recorrente, evidenciando insuficiências no processo de orçamentação, designadamente das despesas com pessoal na área da educação (Quadro 13).

Em contraditório, o MEF e a EO referiram que o recurso à dotação provisional permite “… ao Estado evitar entrar em eventuais situações de incumprimento de obrigações perante terceiros…” e que se fundamentou “…essencialmente nas situações identificadas no relatório da CGE2024”. No entanto, parte significativa das dotações reforçadas por esta via respeitam a encargos que, pela sua natureza, podem ser devidamente estimados, especificados e orçamentados nas rubricas respetivas.

Quadro 13 - Utilização da dotação provisional - principais reforços

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Já as dotações centralizadas¹⁶⁵ no Ministério das Finanças mantiveram o valor orçamentado de 2023 (745 M€), tendo sido utilizados 69,1 %, principalmente pelos Ministérios da Educação, Ciência e Inovação (162 M€) e das Infraestruturas e Habitação (161 M€). Apesar de, tal como referido em contraditório pelo MEF e pela EO, esta utilização ter enquadramento legal¹⁶⁶, o Tribunal faz notar que a utilização de dotações centralizadas, inscritas em ativos financeiros, para o reforço de dotações de despesa efetiva, tem impacto no défice projetado e não observa a finalidade da sua criação (reforço de despesas não efetivas)¹⁶⁷.

Numa perspetiva plurianual, sobressai em 2024 a redução na dotação provisional, em especial após o incremento verificado no ano anterior. As dotações centralizadas foram especialmente relevantes durante a pandemia de COVID-19 fixando-se, nos dois últimos anos, em valores próximos dos da dotação provisional.

Gráfico 13 - Dotações provisional e centralizadas - 2020-2024

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No OE foram cativados inicialmente 1 235 M€, ficando retidos 481 M€ no fim do ano, especialmente em “outras despesas correntes” (271 M€) e “aquisição de bens e serviços correntes” (202 M€). A nível orgânico, esta retenção de verbas incidiu, principalmente, nos Ministérios das Infraestruturas e Habitação (149 M€), Finanças (94 M€) e Economia (71 M€).

Gráfico 14 - Cativações - 2020-2024

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De notar que, até ao final de novembro, foram descativados mais de metade dos cativos iniciais (53,1 %), contrariamente ao verificado em anos anteriores. Esta aceleração do ritmo das descativações será fruto da passagem da respetiva competência do Ministro das Finanças para os membros do Governo da área setorial¹⁶⁸.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito das alterações orçamentais:

2.2 - Receita

Em 2024, a receita consolidada da AC totalizou 83 137 M€ sendo, na sua maioria (73,8 %), composta por receita fiscal (cfr. Gráfico 15). Face a 2023, decresceu 64 M€ (-0,1 %) influenciada por operações de natureza excecional ocorridas nesse ano: i) 3 018 M€ - relativos à operação de transferência para a CGA do fundo de pensões da CGD; e ii) 700 M€ - devolução ao Estado de verbas não utilizadas no âmbito da medida Apoio Extraordinário ao Gás Natural a fim de subsidiar as tarifas suportadas pelas empresas, que excedeu em 495 M€ a devolução ocorrida em 2024. Sem estas operações de natureza excecional, a receita consolidada da AC teria crescido 3 304 M€ (4,1 %).

Gráfico 15 - Receita consolidada - 2024 e variação face a 2023

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No exame efetuado aos sistemas de informação, continuam a verificar-se fragilidades na fiabilidade do reporte da receita, com prejuízo para a qualidade e tempestividade da informação relativa a contas a receber e à receita cobrada, por: i) não estar assegurada a correspondência entre a informação registada nos sistemas centrais e a totalidade da receita arrecadada (cfr. Anexo D1); ii) atrasos na classificação e registo da receita¹⁶⁹.

Em contraditório, o MEF e a EO referiram que “…a fiabilidade do reporte da receita registou uma evolução positiva nos últimos anos, não existindo insuficiências na interligação entre o Sistema de Gestão de Receitas (SGR) e o Sistema Central de Receitas (SCR), que justifiquem atrasos na classificação e no registo das receitas”. Porém, estão em causa situações em que as entidades não contabilizam as receitas no SGR e no Sistema Central de Receitas (SCR) no momento do recebimento, e não problemas na interligação do SGR e SCR.

2.2.1 - Receita fiscal

Em 2024, a receita fiscal da AC totalizou 61 378 M€, mais 1 736 M€ (2,9 %) do que em 2023, em reflexo do crescimento da atividade económica e do mercado de trabalho, bem como do efeito da inflação¹⁷⁰. Em sentido contrário, atuaram medidas fiscais, como a redução das taxas de IRS e a concessão de benefícios fiscais, tal como se dá conta nos pontos seguintes. Verificaram-se ainda alguns fatores de natureza conjuntural com impacto na evolução da receita:

♦ Diminuição em 543 M€, pelo efeito base da recuperação de 484 M€ de IVA em 2023 (imposto de 2022, com prorrogação do prazo de pagamento) e pelo aumento em 60 M€ dos reembolsos de IRC, relativos ao regime de ativos por impostos diferidos (58 M€ em 2023, face a 118 M€ em 2024);

♦ Aumento em 144 M€ por ter diminuído a perda de receita no âmbito das medidas adotadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico (1 372 M€ em 2023 face a 1 227 M€ em 2024).

No âmbito da contabilização, e contrariando os princípios da não compensação e da especificação consagrados na LEO, continuaram a verificar-se deduções indevidas à receita fiscal (em vez de aumentos da despesa) procedimento que reduz a receita e subvaloriza a despesa, não traduzindo a verdadeira natureza jurídica e financeira das medidas. Em 2024, verificou-se uma subavaliação da receita em 293 M€:

♦ 158 M€ em receita própria atribuída à AT através de:

◊ 148 M€¹⁷¹ em restituições de IRS, IRC e IVA na sequência do Despacho do MF, de 08/02/2024, que determina a afetação de “…0,3 % de IRS/IRC/IVA cobrado no ano de 2024, enquadrável na alínea d) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 118/2011…”, ou seja, “…uma percentagem das receitas resultantes de ações de inspeção e de outras correções nos valores declarados pelos contribuintes”. Para além de não configurar a natureza de uma verdadeira restituição, os valores que são afetos à AT estão a ser calculados em 0,3 % de IRS, IRC e IVA de toda a receita fiscal gerada por estes três impostos no período de janeiro a dezembro, com o limite máximo de 0,3 % previstos no Mapa 5 da LOE 2024, o que origina uma afetação de valores muito superiores aos que resultariam da aplicação do artigo acima referido.

◊ 10 M€ relativos a encargos de liquidação e cobrança da AT, que são calculados em percentagem dos valores cobrados para terceiros de certos impostos e contribuições¹⁷² e deduzidos à receita fiscal¹⁷³.

♦ 101 M€ relativos a apoios sociais pagos por abate à receita de IRS, subavaliando não só a receita do imposto, mas também o custo das medidas sociais adotadas. Esta prática foi detetada, pela primeira vez, no âmbito do apoio extraordinário às famílias¹⁷⁴ (1 M€; 614 M€ em 2022 e 7 M€ em 2023), configurando uma resposta rápida de operacionalização, para assegurar o pagamento de um apoio de emergência. Porém, esta prática de contabilização tem vindo a alargar-se a outros apoios, de natureza permanente, caso do complemento garantia para a infância¹⁷⁵ (6 M€; 5 M€ em 2023) e do prémio salarial de valorização da qualificação como incentivo financeiro ao exercício da profissão em território nacional conhecido por “devolução de propinas”¹⁷⁶ (94 M€). Esta matéria tem sido alvo de recomendação nos Pareceres sobre a CGE, designadamente quanto à revisão das normas de contabilização destes apoios de modo a assegurar a adequada contabilização dos valores pagos em despesa e não em abate à receita.

♦ 33 M€ relativos à consignação de IRS a favor de instituições com estatuto de utilidade pública (cultural, juvenil ou desportiva). A lei determina a sua inscrição no Orçamento do Estado, o que obrigaria à sua contabilização em receita e subsequente despesa orçamental¹⁷⁷, porém não está assim evidenciada nos sistemas de informação do MF, nem consta do Quadro A30 da CGE relativo a “Receitas gerais consignadas a outras entidades contabilizadas pela Autoridade Tributária e Aduaneira”.

Receita dos impostos diretos

A receita de impostos diretos totalizou 27 680 M€, mais 2,0 % (551 M€) do que em 2023 (cfr. Quadro 14), sendo o IRC o imposto que mais contribuiu para esse aumento.

Quadro 14 - Impostos diretos - 2023-2024

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A receita de IRS desceu 910 M (-5,1 %) e reflete as medidas de política que foram adotadas no que respeita à atualização das tabelas de retenção na fonte com efeitos a partir de novembro, bem como o mecanismo de compensação em setembro e outubro através de taxas muito reduzidas para refletir o alívio fiscal do IRS desde o início do ano¹⁷⁸. Para esta redução também contribuiu o aumento dos reembolsos em 247 M€ (cfr. Caixa 6).

A receita de IRC, que desde o período pós-pandemia tem vindo a recuperar, em 2024 duplicou face a 2020 (cfr. Gráfico 16). De referir que os reembolsos de IRC também têm aumentado desde 2022, atingindo os 2 448 M€ em 2024 (+591 M€ face a 2023). O crescimento da receita em 1 542 M€, deve-se aos aumentos verificados nos pagamentos por conta (+993 M€), autoliquidações (+668 M€) e pagamentos adicionais por conta (+348 M€), bem como nas retenções na fonte (+181 M€) sobretudo nos rendimentos de capitais (+156 M€).

Nas receitas dos outros impostos diretos verifica-se uma estabilidade nos valores arrecadados, com exceção das contribuições em 2024 que desceram 88 M€ face a 2023 (cfr. Gráfico 17). Estas incidem sobre setores específicos, designadamente, a contribuição sobre o setor bancário (189 M€; -26 M€ face a 2023), a contribuição extraordinária sobre o setor energético (54 M€; -59 M€¹⁷⁹), o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (34 M€; -5 M€) e o adicional ao IMI (150 M€; +14 M€), bem como a contribuição de solidariedade temporária sobre a distribuição alimentar (3 M€; -2 M€)¹⁸⁰.

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Caixa 6 - Reembolsos de IRS

Os reembolsos de IRS181 totalizaram 3 463 M€ em 2024, um aumento de 247 M€ quando considerados em sentido amplo, ou seja, incluindo também os montantes devolvidos e ligados a apoios sociais às famílias, devolução de propinas, consignação de IRS a instituições e afetação de receita própria à AT (cfr. ponto 2.2.1.). Porém, estas despesas, que nos últimos anos têm vindo a ser contabilizadas como reembolsos, mesmo não tendo essa natureza, ascenderam a 186 M€ em 2024. Eliminando o efeito destas operações em 2023 e em 2024, os reembolsos teriam apenas um crescimento de 152 M€ e a receita teria um decréscimo de 815 M€ (-4,5 %) em vez de 910 M€ (cfr. Quadro 15).

Quadro 15 - Reembolsos de IRS - 2022-2024 Expandir As medidas fiscais adotadas para aproximar as retenções na fonte ao IRS efetivamente devido produziram o resultado esperado? Considerando o período de 2020 a 2024 (Gráfico 18), os reembolsos ascendem a perto de um quinto das retenções na fonte e pagamentos por conta, evidenciando um excesso de cobrança, que reduz a liquidez mensal das famílias. Nos últimos anos, foram adotadas medidas fiscais de ajustamento das retenções que se traduziram na trajetória decrescente do peso dos reembolsos (de 19,7 % em 2020 para 18,1 % em 2024182) constatando-se uma maior aproximação ao imposto devido.

Gráfico 18 - Peso dos reembolsos nas retenções na fonte e pagamentos por conta - 2020-2024 Expandir

Receita dos impostos indiretos

A receita de impostos indiretos totalizou 33 698 M€, mais 3,6 % (1 185 M€) do que no ano anterior, e foi responsável pelo aumento de 68,3 % da receita fiscal total.

Quadro 16 - Impostos indiretos - 2023-2024

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O aumento verificado em 2024 segue a tendência de crescimento global dos últimos anos, embora com a excecionalidade da redução do IT e ISV (cfr. Gráfico 19 e Gráfico 20).

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A receita do IVA cresceu apenas 2,8 % (662 M€)¹⁸³, tendo em conta a influência de um efeito base resultante de, em 2023, terem sido cobrados 484 M€ relativos a 2022, objeto de prorrogação de prazos de pagamento no contexto da pandemia. Excluído este efeito, a receita de IVA teria aumentado 1 145 M€ (5,0 %). As medidas adotadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico custaram 433 M€ (menos 108 M€ face a 2023).

A receita de ISP aumentou 295 M€ e reflete a trajetória de descongelamento gradual das taxas de carbono no âmbito das medidas do impacto do choque geopolítico, em especial a partir do final de agosto de 2024¹⁸⁴. Foram mantidas as medidas relativas à redução do ISP equivalente à descida do IVA para 13 % (756 M€) e ao apoio ao setor agrícola (39 M€) totalizando 795 M€ (-30 M€).

As receitas dos outros impostos indiretos mantêm a tendência crescente, com exceção do ISV e IT, sendo de destacar o seguinte:

♦ O acréscimo das receitas do imposto do selo (IS), devido às operações relativas a seguros (+52 M€), jogos (+30 M€) e operações financeiras (+96 M€), nomeadamente em utilização de crédito e juros. De realçar ainda o aumento da cobrança de IS na aquisição de imóveis (+13 M€)¹⁸⁵.

♦ Relativamente ao IT, IABA, ISV e IUC houve atualizações nas taxas de imposto pela LOE 2024¹⁸⁶, verificando-se o aumento dos impostos ligados ao setor automóvel, devido ao impacto do IUC uma vez que houve uma ligeira queda no ISV¹⁸⁷, por efeito do aumento de vendas de viaturas elétricas e híbridas, que beneficiam de isenção total ou parcial deste imposto.

♦ O imposto do jogo (404 M€), cobrado pelo Turismo de Portugal que cresceu 40 M€.

Receitas fiscais consignadas

Em 2024, a receita fiscal consignada ascendeu a 5 358 M€, um aumento de 7,5 % (373 M€) face a 2023, mantendo a tendência crescente verificada desde 2020 (cfr. Gráfico 21). Identificam-se 45 consignações, mais três que o ano anterior, tendo estas um impacto de 68 M€ (1,3 %)¹⁸⁸.

No caso dos jogos sociais (97,6 %), do imposto do jogo (97,6 %) e dos impostos diretos diversos (97,5 %, que incluem as contribuições e os adicionais ao IMI e ao setor bancário), encontra-se consignada a quase totalidade da receita. O IVA e o ISP são os impostos com valores consignados mais elevados, embora a parte consignada corresponda a um menor peso no total, 5,1 % e 33,8 %, respetivamente (cfr. Quadro 17).

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Do total de receitas fiscais consignadas, 81,3 % (4 356 M€) foram cobradas pela AT, 11,3 % (608 M€) pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) e o restante pelo Turismo de Portugal (395 M€), elencando-se os principais destinatários no gráfico seguinte.

Gráfico 22 - Destinatários das receitas fiscais consignadas - 2024 e variação face a 2023

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Relativamente aos beneficiários, é de destacar quatro categorias que recebem 72,8 % do total¹⁸⁹: i) segurança social (2 085 M€, 38,9 %)¹⁹⁰, com um aumento de 2,6 % nomeadamente pelo impacto da consignação do IVA Social (+57 M€); ii) a Infraestruturas de Portugal (691 M€¹⁹¹, 12,9 %), através da consignação de serviço rodoviário¹⁹²; iii) administração local (655 M€, 12,2 %), cujas receitas aumentaram 14,6 % (+83 M€) através da participação variável dos municípios no IRS (+38 M€) e participação na receita do IVA (+45 M€); e iv) Fundo Ambiental (468 M€; 94,7 %), que quase duplicou a sua receita devido ao descongelamento e atualização das taxas de carbono.

De referir que, quanto à consignação de receita relativa à contribuição de solidariedade temporária do setor de distribuição alimentar¹⁹³, que incidiu sobre os lucros excedentários de 2022 e 2023 (3 M€ cobrados em 2024 e 5 M€ em 2023), continua em falta o despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas governativas das finanças e da economia, a regulamentar e identificar, em concreto, os beneficiários finais¹⁹⁴. Esta situação impede a afetação desta receita, comprometendo os objetivos que levaram à sua criação pela AR.

Como o Tribunal tem assinalado em Pareceres anteriores, o montante cada vez mais significativo das receitas fiscais consignadas traduz-se na redução do financiamento de despesas gerais, limitando uma gestão financeira global. As situações de consignação de receitas fiscais para fins específicos não devem ser sistemáticas ou sem o escrutínio anual, no âmbito da discussão e votação do Orçamento pela AR, uma vez que esta prática contraria o princípio da não consignação consagrado na LEO de que todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas previstas.

2.2.2 - Receita não fiscal

Em 2024, a receita não fiscal ascendeu a 21 759 M€ (cfr. Anexo D3), -7,6 % do que no ano anterior, sobretudo pelo efeito base da receita recebida pela CGA em 2023 relativa à transferência do fundo de pensões do pessoal da CGD (3 018 M€) e o impacto das devoluções de verbas não utilizadas do Apoio Extraordinário ao Gás Natural, sem os quais a receita teria aumentado 1 712 M€ (8,6 %). Excluindo a receita contributiva (na sua maioria da CGA), no total de 4 490 M€, 53,4 % da receita não fiscal decorre da atividade do Estado ( 9 229 M€) - cfr. Caixa 7.

Quadro 18 - Receita não fiscal - 2023-2024

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As transferências correntes e de capital constituem recursos recebidos de outros subsetores institucionais, designadamente 3 670 M€ da UE e 2 040 M€ da SS (1 000 M€ recebidos pelo IEFP, destinados à política de emprego e formação profissional). Ignorando o efeito base da transferência de 3 018 M€ do fundo de pensões do pessoal da CGD para a CGA, as transferências aumentaram 9,0 %, destacando-se o aumento de 345 M€ nas provenientes da UE sobretudo verbas do PRR¹⁹⁵, e de 451 M€ nas oriundas da SS, destacando-se as recebidas pelo IEFP e pela Fundação para a Ciência e Tecnologia para projetos de Investigação e Desenvolvimento (mais 226 M€ e 154 M€, respetivamente).

As outras receitas abrangem agregados muitos diversos e situações pontuais que originam aumentos ou diminuições significativas na sua execução. Neste âmbito destaca-se: a devolução ao Estado de verbas não utilizadas no âmbito da medida Apoio Extraordinário ao Gás Natural e respetivos juros (712 M€ em 2023 e 208 M€ em 2024) que gerou uma redução na receita de 504 M€; a receita da ACSS de contribuições em dinheiro, relativas ao acordo com a APIFARMA (124 M€), cresceu 90 M€ devido ao aumento dos encargos com medicamentos e ao incremento da atividade; a aquisição dos direitos de conversão em ações no âmbito do regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (REAID) teve um impacto de 135 M€ relativamente ao Novo Banco (129 M€, pelo Fundo de Resolução) e ao Haitong Bank (6 M€); a receita da DGTF/ETF aumentou 93 M€ em comissões de garantia e em prémios provenientes de operações de crédito à exportação.

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Caixa 7 - Receita da atividade do Estado

A receita da atividade do Estado é uma fonte de financiamento para diversas entidades que compõem o universo da administração central e apresenta uma natureza muito heterogénea, destacando-se:

♦ Receitas próprias das entidades que resultam do exercício das suas atividades (vendas de bens e serviços) ou o direito que a lei lhes confere de arrecadar contrapartidas pela emissão de licenças, pela prestação de serviços (taxas) e pela sanção por transgressões (multas e outras penalidades);

♦ Juros e dividendos entregues ao Estado ou outras entidades (rendimentos da propriedade);

♦ Receitas que constituem recursos próprios comunitários, cuja cobrança decorre da integração de Portugal na UE;

♦ Receitas ocasionais, provenientes da alienação de bens de capital que, em regra, conduzem a uma redução do património (terrenos, edifícios, habitações e outros).

Em 2024, no âmbito desta atividade, foram cobrados 9 229 M€, um acréscimo de 502 M€ (5,8 %) face a 2023. Destacam-se as receitas provenientes das vendas de bens e serviços e das taxas, multas e outras penalidades com um contributo de 84,4 % do total (cfr. Gráfico 23).

Gráfico 23 - Receita da atividade do Estado e variação face a 2023

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As receitas de vendas de bens e serviços ascenderam a 4 210 M€ (+349 M€ face a 2023) e foram, na sua maioria (71,2 %) cobradas por 11 entidades (Gráfico 24). As receitas da ADSE aumentaram 37 M€ devido ao aumento das remunerações da função pública. O Fundo Ambiental teve uma quebra de 202 M€ nas receitas resultantes dos leilões do Comércio Europeu de Licenças de Emissão, devido à redução de licenças leiloadas bem como do valor médio da sua cotação. As empresas de transportes (CP, Metro do Porto, Metropolitano de Lisboa, Transtejo e Metro Mondego) totalizaram 553 M€ em receitas que se mantiveram estáveis, exceto as da CP (+26 M€ em vendas de bilhetes, serviços de reparações e aluguer de espaços e equipamentos). A Estamo, que sucedeu à DGTF/ETF

na gestão integrada do património imobiliário, passou a relevar196 a receita do Estado cobrada em rendas de edifícios (382 M€, dos quais 179 M€ relativos a 2023).

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As receitas de taxas, multas e outras penalidades totalizaram 3 579 M€ (+5 M€ face a 2023), sendo que 59,0 % desta receita foi arrecadada por seis entidades e o conjunto dos estabelecimentos de ensino superior (Gráfico 25). A receita de taxas ascendeu a 3 152 M€, aumentando 75 M€ e, em sentido contrário, as multas e outras penalidades (426 M€) diminuíram 69 M€. A receita da IP (395 M€), maioritariamente portagens (391 M€), diminuiu 8 M€ devido à redução das taxas de portagem, em vários lanços e sublanços de autoestradas197. De referir que em 2025 é expetável nova redução com a eliminação das taxas de portagem cobradas aos utilizadores em determinados lanços e sublanços de autoestradas do interior, sendo a perda de receita estimada em 180 M€ (de acordo com o ROE 2025). Nas receitas do IRN - Instituto dos Registos e Notariado (387 M€) e do IGFEJ - Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça (352 M€) relevam um conjunto de taxas, nomeadamente de registo: predial (168 M€), automóvel (158 M€), comercial (100 M€), civil (83 M€) e de taxas de justiça (140 M€). A AT cobrou 281 M€ (83 M€ em taxas e 199 M€ em multas e outras penalidades), sendo 244 M€ através de execuções fiscais, sobretudo taxas de justiça (76 M€) e em coimas, juros de mora e compensatórios (168 M€). A sua receita diminuiu 30 M€, devido a um aumento da concretização de decisões judiciais, no âmbito de contencioso tributário de processos de IRC que implicou restituições de juros compensatórios no valor de 73 M€ (+39 M€ face a 2023).

Do exame efetuado às taxas, verificou-se que para cerca de ¼ desse montante não é possível identificar a que diz respeito (cfr. Anexo D4), por se encontrar registado como “taxas diversas” (909 M€ em 2024 e 856 M€ em 2023). Ora, uma vez que é o próprio classificador da receita a não conter a especificação mais adequada, torna-se premente a sua revisão. Embora em contraditório o MEF e a EO refiram que “… a abertura de novas classificações (…) tem vindo a estar dependente de manifestação de necessidade por parte das entidades”, tal não inviabiliza a EO de suscitar a questão junto das entidades que têm valores mais significativos em taxas diversas, de forma a cumprir a determinação do classificador de individualizar este tipo de receitas por subartigos, promovendo a transparência e utilidade da informação contabilística.

Os rendimentos da propriedade (1 021 M€) aumentaram 189 M€, sobretudo pela entrega de dividendos da Caixa Geral de Depósitos ao Estado (652 M€), sendo de assinalar, em sentido inverso, a não entrega de dividendos pelo Banco de Portugal (188 M€ em 2023) devido a prejuízos operacionais causados pela subida das taxas de juro e, ainda, pela redução de dividendos da Parpública (-102 M€) devido ao efeito base do pagamento extraordinário de dividendos efetuado pela Águas de Portugal (81 M€) em 2023. Os Recursos Próprios Comunitários totalizaram 329 M€, mais 25 M€ devido aos direitos aduaneiros de importação.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito da receita

2.2.3 - Receita por cobrar - dívida em cobrança coerciva

A dívida em cobrança coerciva resulta da falta de pagamento pelos contribuintes de impostos e de contraordenações fiscais no prazo legalmente definido¹⁹⁸. No final de 2024, totalizava 28 884 M€, o equivalente a 46,9 % da receita fiscal do ano e da qual 11 406 M€ (39,5 %) é considerada incobrável.

A promoção da sua cobrança cabe à AT¹⁹⁹, após a instauração do correspondente processo de execução fiscal. Por sua vez, a lei prevê também regimes e mecanismos que visam apoiar e induzir o contribuinte ao cumprimento voluntário do pagamento das dívidas tributárias, abrangendo modalidades de pagamento em prestações e regimes especiais. De notar que relativamente a dois programas especiais de regularização de dívidas, lançados em 2013 e 2016²⁰⁰, em 2024, o Estado teve de restituir 60 M€, ascendendo já o valor acumulado a 302 M€²⁰¹, em resultado principalmente de decisões judiciais, concretizando-se o risco que o Tribunal tem sinalizado no Parecer.

Evolução da carteira de dívida

Face a 2023, o valor em dívida no final do ano aumentou 2 126 M€ (7,9 %). Nos últimos dois anos este crescimento acentuou-se (para 9,1 %, de uma média de 4,7 % de 2020 a 2022) devido ao aumento da dívida ativa e da dívida incobrável. Em consequência, a dívida suspensa, embora sem alterações significativas de valor, tem vindo a perder peso na dívida total, de 38,3 % em 2020 para 29,4 % em 2024 (Gráfico 26).

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Foram instaurados novos processos referentes a 4 996 M€ de dívidas e apenas foram extintas dívidas no montante de 2 870 M€ (por cobrança, anulação²⁰² e prescrição²⁰³). A carteira dos valores em dívida tem aumentado de forma significativa porque, mesmo excluindo os processos de execução fiscal de valor excecionalmente elevado relativos a um contribuinte não residente (1 004 M€ instaurados em 2023 e 639 M€ em 2024²⁰⁴), a dívida que se extingue é, todos os anos, cerca de dois terços da dívida relativa a novos processos (Gráfico 27).

Relativamente à composição da carteira de dívida no final de 2024, 39,5 % correspondia a dívida incobrável (+9,5 % face a 2023)²⁰⁵, 31,1 % a dívida ativa (cobrável em tramitação corrente, +14,1 % face a 2023) e 29,4 % a dívida suspensa, que cresceu 30 M€ (0,4 %), apesar de incorporar a dívida relativa à criação de planos prestacionais²⁰⁶ (cfr. Quadro 19).

Quadro 19 - Ciclo da dívida em cobrança coerciva

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Face ao reporte da CGE, verificou-se que:

♦ Os valores reportados no Quadro 19 diferem do Quadro 3.17 do RCGE por este não considerar o efeito dos processos de execução fiscal de valores excecionalmente elevados, relativos a liquidações de IRS de um contribuinte não residente: no saldo inicial 1 004 M€ (dois processos instaurados em 2023); na instauração 639 M€ (dois processos instaurados em 2024); e no saldo final 1 643 M€ (relativos ao valor destes quatro processos).

♦ No RCGE existem diversas diferenças entre os valores de cobrança, anulação e prescrição reportados nos Quadros 3.14 - Dívidas fiscais recuperadas e 3.15 - Anulações de dívidas fiscais face aos valores constantes do Quadro 3.17 - Evolução da carteira de dívida de 2024, totalizando 83 M€ na cobrança e 328 M€ na anulação. De acordo com a AT, os dados do Quadro 3.17 “…abrangem toda a dívida ao Estado em cobrança coerciva (fiscal e não fiscal) e também (…) dívidas relativas a receita fiscal dos municípios e das regiões autónomas, bem como de entidades externas…”, enquanto os valores dos Quadros 3.14 e 3.15 se referem só ao Estado. Ora, há que assegurar a clareza do RCGE, uma vez que as notas ao Quadro 3.17 indiciam tratar-se apenas de receita do Estado.

Sobre a evolução da carteira em 2024, é ainda de destacar:

♦ A cobrança, que representa apenas metade da dívida extinta (sendo as anulações e prescrições responsáveis por 32,6 % e 17,5 %, respetivamente), totalizou 1 432 M€, um aumento de 144 M€, para o qual contribuiu, em particular, o acréscimo dos pagamentos de dívidas de IVA (102 M€).

♦ O valor dos processos instaurados aumentou 248 M€ (5,2 %) face a 2023 sendo de destacar a quase duplicação da instauração de processos em sede de IRC (764 M€, +97,1 %).

♦ As prescrições (501 M€) registaram um valor bastante mais elevado do que no ano anterior (33 M€) situação que a AT justificou com “…uma ação central de prescrição automática de coimas enquadrada na prescrição de reconhecimento oficioso…”; o aumento “…de requerimentos, por parte dos contribuintes, a solicitar a análise da conclusão do prazo de prescrição…”; e o decorrer do prazo de prescrição para processos com dívidas declaradas em falhas (dívida incobrável).

Penhoras e venda de ativos penhorados

A penhora de bens e direitos detidos pelos contribuintes e a venda de bens penhorados são mecanismos de redução da dívida em cobrança coerciva. Em 2024, concretizaram-se mais 7,8 % penhoras (301 163 no total), no valor de 297 M€, tendo sido aplicados 230 M€ nos processos de execução fiscal. Por sua vez, as vendas de ativos penhorados geraram 19 M€ (90 % dizendo respeito a imóveis), mas apenas 5 M€ foram imputados a processos de execução fiscal. Esta diferença pode justificar-se pelo facto de o produto da venda ser mais elevado que a dívida, sendo o excesso devolvido ao devedor ou, como também é comum no caso dos imóveis, existirem outros credores. Nestas situações, apesar de ser a AT a ter o ónus de promover e tramitar o processo de execução fiscal, os montantes provenientes das vendas efetuadas poderão ter de ser entregues a credores com garantia real (como sucede, por exemplo, com as instituições de crédito relativamente aos empréstimos à habitação).

Dívida incobrável

No final de 2024, a dívida classificada como incobrável ascendia a 11 406 M€, resultante da tramitação de 7 264 216 processos de execução fiscal, referentes a dívidas instauradas desde 1979²⁰⁷. Considerando os juros de mora (5 729 M€) e as custas (436 M€), o valor em dívida considerado como incobrável a 31/12/2024 ascende a 17 571 M€ (cfr. Figura 5).

Figura 5 - Caracterização da dívida incobrável

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Registou-se, face a 2023, uma redução do número de processos e do número de contribuintes²⁰⁸ com dívidas declaradas em falhas, em 7,6 % e 2,4 %, respetivamente, observando-se, contudo, um crescimento do valor em dívida de 9,5 %. Em 2024, à semelhança de anos anteriores, o valor de dívida incobrável aumentou, tendo quase quadruplicado face a 2016 (+355,0 %), constituindo um fator de risco para a sustentabilidade das finanças públicas (cfr. Gráfico 28).

Gráfico 28 - Composição da carteira por situação da dívida - 2016-2024

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Em anos mais recentes, têm sido apontados como fatores contributivos para o aumento da dívida incobrável as crises financeiras, a situação de pandemia de COVID-19 e a crise energética recente. A estes, acresce o impacto da alteração da jurisprudência quanto ao efeito duradouro da interrupção da prescrição²⁰⁹, que tem conduzido a um aumento muito significativo do número de processos declarados em falhas (dívida incobrável).

Sobre os processos declarados em falhas²¹⁰, apesar de mais de metade (55,2 %) pertencer a contribuintes singulares, verifica-se que são os contribuintes coletivos os que concentram a maior fatia do valor em dívida (64,9 %). São responsáveis por 57,5 % do total os contribuintes com atividade cessada em IVA, o que justifica as dificuldades da AT na respetiva cobrança (cfr. Quadro 20).

Quadro 20 - Processos declarados em falhas - dívida por tipo de contribuinte

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Em 2024, contabilizavam-se 774 entidades responsáveis pela emissão destas dívidas, a maioria por serviços da AT (72,6 % dos processos), mas também por concessionárias de infraestruturas rodoviárias (24,7 % dos processos) (cfr. Quadro 21).

Quadro 21 - Processos declarados em falhas - dívida por entidade emissora

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Acresce que, apesar da maioria dos processos ter sido instaurada a partir de 2015 (70,6 %), perto de metade do valor em dívida em 31/12/2024 corresponde a processos instaurados antes de 2015 (45,2 %), o que traduz a dificuldade na sua cobrança (cfr. Quadro 22). De notar o impacto dos quatro processos do contribuinte não residente (que não constam da informação divulgada no RCGE), que justificam o aumento muito significativo dos valores em dívida para 2023 e 2024 (que, sem esses processos, seriam de 413 M€ e 250 M€, respetivamente, ou seja, mais em linha com os contabilizados nos anos anteriores).

Quadro 22 - Processos declarados em falhas - dívida por ano de instauração

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De salientar que os processos são declarados em falhas (dívida incobrável) quando comprovada a inexistência de património penhorável, mas apenas são considerados extintos e “eliminados” da carteira após a sua prescrição, pelo que, até lá, integram a carteira de dívida em cobrança coerciva, podendo haver lugar à reativação do processo caso venham a detetar-se bens a penhorar²¹¹.

2.3 - Despesa

2.3.1 - Despesa efetiva por classificação económica

Em 2024, a despesa orçamental registou um crescimento de 7 966 M€ (9,8 %), mais do triplo do verificado no período homólogo (3,0 %) e acima do crescimento nominal do PIB (6,4 %), totalizando 89 274 M€²¹². Em termos absolutos, as transferências correntes (+4 383 M€) e as despesas com pessoal (+1 651 M€) são os agregados que mais contribuíram para esse aumento. As transferências de capital para os municípios explicam a maior variação percentual da despesa (cfr. Gráfico 29).

O peso da despesa efetiva no PIB subiu de 30,3 % em 2023 para 31,3 % em 2024. Este aumento tem subjacente a aprovação de medidas de política orçamental de natureza permanente, como as atualizações de pensões a cargo da CGA ou as medidas de valorização remuneratória dos trabalhadores em funções públicas, que, no futuro, podem colocar pressão na despesa pública e se refletem nas despesas com pessoal e transferências correntes.

Gráfico 29 - Evolução da despesa efetiva consolidada por classificação económica - 2023-2024

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Em termos de estrutura, 91,2 % corresponde a despesa de natureza corrente, que totalizou 81 443 M€ e 8,8 % a despesas de capital, num total de 7 831 M€. As transferências correntes representam a componente com maior peso na despesa efetiva (41,4 %).

Gráfico 30 - Estrutura da despesa efetiva consolidada - 2024

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Na despesa corrente, que registou um acréscimo de 7 022 M€ (9,4 %), destacam-se:

♦ As transferências correntes (36 941 M€²¹³) cresceram 4 383 M€ (13,5 %) em resultado dos aumentos:

◊ Dos encargos com pensões do regime de proteção social convergente, suportadas pela CGA (+1 063 M€), decorrentes da atualização anual (que variou entre 5 % e 6 %) e do pagamento de um suplemento extraordinário de pensão²¹⁴;

◊ Das transferências para o orçamento da segurança social (+978 M€), designadamente as realizadas através do Capítulo 60 - Despesas excecionais do Ministério das Finanças, do valor correspondente ao suplemento extraordinário a pagar aos pensionistas do sistema de segurança social (399 M€), pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) para financiamento do apoio extraordinário à renda (306 M€²¹⁵) e pela Secretaria-Geral do MTSSS (+221 M€);

◊ Das transferências para a administração local (+990 M€)²¹⁶, em particular as realizadas ao abrigo do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (+715 M€) e pelo Fundo Ambiental (+181 M€), com relevo para as efetuadas no âmbito do Programa de Incentivo ao Transporte Público Coletivo de Passageiros (Incentiva+TP)²¹⁷;

◊ Das transferências para sociedades não financeiras pagas pelo Fundo Ambiental (+426 M€), sobretudo as resultantes da afetação de verbas ao Sistema Elétrico Nacional (566 M€) para redução das tarifas de Acesso às Redes de 2024.

◊ As despesas com pessoal (21 935 M€) aumentaram 1 651 M€²¹⁸, de forma transversal, pelas medidas de valorização remuneratória dos trabalhadores que exercem funções publicas²¹⁹ e medida especial de aceleração do desenvolvimento das carreiras²²⁰. A nível setorial, são de salientar as despesas nas áreas:

◊ Da Saúde (+656 M€), com a contratação de novos profissionais de saúde²²¹, com o pagamento de suplementos e prémios e as relacionadas com medidas de reorganização e funcionamento do SNS²²²;

◊ Da Educação, Ciência e Inovação (+491 M€), com contratações e progressões na carreira docente²²³;

◊ Da Justiça (+161 M€), sobretudo as decorrentes da atribuição do suplemento de regime especial de prestação de trabalho na Polícia Judiciária, pago com retroativos a janeiro de 2023²²⁴.

♦ As despesas com aquisições de bens e serviços (14 009 M€) aumentaram 782 M€ (5,9 %) devido aos pagamentos efetuados pela Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional, relativos ao princípio da onerosidade (350 M€, dos quais 179 M€ respeitantes a 2023²²⁵) e à evolução da despesa do Ministério da Saúde (+240 M€), sobretudo com a comparticipação de medicamentos de cedência hospitalar e vacinas.

♦ Os juros e outros encargos (6 822 M€) aumentaram 258 M€ (3,9 %)²²⁶.

Quanto às despesas de capital, aumentaram 944 M€ (13,7 %), salientando-se:

♦ As despesas de investimento (4 569 M€) registaram um acréscimo de 365 M€ (8,7 %), em resultado dos investimentos militares na área da defesa (+217 M€, designadamente, no Centro de Operações de Defesa do Atlântico e Plataforma Naval, 71 M€, financiados pelo PRR). Destacam-se, também, com enquadramento no PRR, na área da educação, os investimentos na promoção da “Transição Digital” e “Instalação e Modernização de Centros Tecnológicos Especializados” (+86 M€) e na área da habitação, os apoios ao “Parque Público de Habitação a Custos Acessíveis” (+40 M€).

Excluindo os encargos da Infraestruturas de Portugal com as concessões rodoviárias (1 337 M€), as despesas de investimento aumentaram 474 M€ (17,2 %), um crescimento ligeiramente superior ao do ano anterior (13,8 %) mas aquém do previsto no OE 2024 em 2 417 M€ (42,8 %), com os desvios mais significativos a ocorrerem nas áreas dos transportes (807 M€²²⁷), da saúde (481 M€) e educação (276 M€) (cfr. Gráfico 31).

Gráfico 31 - Principais desvios das despesas de investimento face ao OE

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♦ As transferências de capital (2 722 M€) registaram um acréscimo de 458 M€ (20,2 %), em resultado do aumento das transferências para a administração local (+382 M€, sobretudo as realizadas para os municípios, no âmbito do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais) e do financiamento do Programa de Apoio ao Acesso à Habitação 1º Direito - cfr. Caixa 8) e para a administração regional (+128 M€).

A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) é analisada nos pontos 2.6 e 2.5, respetivamente, para os quais se remete.

Verificou-se que os fundos saídos da tesouraria do Estado em 2024 excederam os valores contabilizados na execução orçamental dos SI em 470 538,99 €, sem que o RCGE justifique a situação²²⁸, procedimento inadequado perante a relevância da conciliação entre os movimentos de tesouraria e os registos contabilísticos.

2.3.2 - Despesa efetiva por programa orçamental

A orçamentação por programas visa fixar objetivos para as políticas publicas e alocar recursos à sua execução, permitindo a avaliação subsequente dos resultados alcançados. Nesta forma de orçamentar prevista na LEO²²⁹, para cada programa orçamental, agregado por Missão de Base Orgânica (MBO)²³⁰, deverão ser fixados objetivos e metas, a avaliar através de indicadores de desempenho físico e financeiro, e evidenciados os respetivos custos e fontes de financiamento.

A implementação faseada deste modelo de orçamentação²³¹ iniciou-se no OE 2022²³², com um projeto piloto que, no OE 2024, alargou a sua abrangência às MBO Economia e Cultura (2 em 17 MBO) e no OE 2025 a mais seis MBO, perspetivando-se que no OE 2026 contemple a despesa de todas as 15 MBO²³³, através de um processo gradual a concretizar plenamente no OE 2029²³⁴. Em paralelo, o RCGE 2024 continua a apresentar um ponto sobre políticas setoriais e recursos financeiros, ainda estruturado nos termos da LEO 2001, que abrange uma síntese de cada programa orçamental (PO)²³⁵, verificando-se na informação apresentada uma maior sistematização entre objetivos de política, definição de indicadores e apresentação de resultados em três dos PO (Governação, Cultura e Infraestruturas e habitação). Em falta encontra-se ainda a ligação à componente custos, a qual depende do desenvolvimento do novo modelo de orçamentação. Em contraditório, o MEF e a EO realçaram o empenho em aperfeiçoar a orçamentação por programas (dando conta de progressos já reportados no ponto 1 da Parte A deste Parecer).

Na execução orçamental por programas, destacam-se o PO Trabalho, solidariedade e segurança social e o PO Saúde que, no seu conjunto, representam 44,1 % do total. A restante despesa encontra-se dispersa pelos demais programas orçamentais, conforme evidencia o Gráfico 32 e detalha o Anexo D7.

Gráfico 32 - Distribuição da despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2024

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A despesa do PO Trabalho, solidariedade e segurança social refere-se, essencialmente, a:

♦ Pensões e outras prestações sociais pagas pela CGA aos funcionários públicos (12 114 M€).

♦ Transferências para a SS (11 107 M€) para financiar encargos que cabe ao Estado suportar, como: o pagamento de pensões do regime não contributivo, os aumentos e suplementos de pensões de natureza extraordinária (1 347 M€) e outras medidas de apoio social de que é exemplo o apoio extraordinário à renda (306 M€) - cfr. ponto 3.3.

♦ Subsídios pagos pelo IEFP (486 M€).

Na execução do PO Saúde destacam-se as despesas com a aquisição de bens e serviços (8 520 M€), designadamente para comparticipação de medicamentos, adquiridos para consumo e vendidos em farmácias, comparticipados pelo SNS e as despesas com pessoal (6 604 M€), que em conjunto representam 96,4 % do total da despesa do PO.

Nos restantes programas orçamentais, é de destacar: i) no PO Finanças, as transferências (5 160 M€), sendo relevantes as que se destinam a assegurar o orçamento da UE (2 496 M€); ii) no PO Educação, as despesas com pessoal (5 714 M€), que representam 80,3 % da despesa total do PO; iii) no PO Gestão da dívida pública, a despesa com juros da dívida pública (6 751 M€), 99,2 % do total do PO; e iv) no PO Órgãos de Soberania, as transferências para a administração local (5 535 M€), designadamente as que decorrem da aplicação do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais²³⁶ (incluindo as competências transferidas nos domínios da Educação, Saúde, Ação Social e Cultura, executadas através do Fundo de Financiamento da Descentralização) e para as regiões autónomas (620 M€) em cumprimento da Lei das Finanças Regionais²³⁷, que em conjunto representam 93,5 % da despesa do PO.

Este reporte “por programa orçamental” continua a traduzir-se numa mera repartição orgânica das despesas, mais centrada nos recursos do que em objetivos, indicadores, metas e resultados, que não reflete uma verdadeira alocação de recursos por políticas públicas, nem permite a sua avaliação.

Quanto à operacionalização da orçamentação por programas nos termos da LEO 2015, em 2024, as duas MBO²³⁸ definidas no âmbito do projeto piloto iniciado no OE 2022, incluem 12 programas orçamentais: sete na MBO Economia²³⁹ (que cobrem 94,0 % do orçamento corrigido da MBO²⁴⁰, com um nível de execução de 52,5 %) e cinco na MBO Cultura²⁴¹ (86,8 % do orçamento aprovado, tendo executado 61,4 % do planeado). Sobre os objetivos estabelecidos em cada MBO e respetivos indicadores de desempenho, assinala-se a formulação bastante genérica de vários dos objetivos, o que dificulta aferir os respetivos resultados²⁴².

Os avanços apresentados nesta nova estrutura orçamental, usada em 2024, evidenciam a necessidade de aperfeiçoamentos, que poderão aliás ser tidos em conta nos trabalhos já previstos²⁴³: por um lado, a despesa afeta está sobreavaliada (uma vez que tem por base a execução orçamental não consolidada das MBO); por outro, o modelo de informação carece de harmonização, uma vez que apresenta fragilidades ao nível da estruturação dos programas e da recolha e qualidade da informação de evidências para alguns indicadores e metas, o que prejudica a avaliação do desempenho das medidas de política pública associadas a cada MBO.

2.3.3 - Despesa com habitação

A Habitação e o urbanismo constituem funções sociais do Estado, a assegurar através da adoção de um conjunto de políticas públicas que promovam o acesso de todos os cidadãos a uma habitação adequada e permitam estabelecer um sistema de rendas compatível com a dimensão e rendimento familiar²⁴⁴.

A nível europeu, Portugal ocupava em 2023 a 17.ª posição quanto à despesa pública em habitação²⁴⁵, abaixo da média da UE. O peso da despesa em habitação no total da despesa pública²⁴⁶ era de 1,3 %, afastando-se do valor de 2,4 % apurado para os países da UE (em 2022 os valores eram de 1,2 % e 2,0 %, respetivamente). Os valores mais elevados registaram-se em Itália (8,1 %) e no Chipre (4,5 %)²⁴⁷. Por sua vez, considerando o rácio do preço da habitação em relação ao rendimento, em 2024, Portugal registou o valor mais alto entre os países da UE e da OCDE²⁴⁸.

Nos últimos anos, o contexto de elevada inflação e de agravamento das taxas de juro, entre outros fatores, traduziu-se numa crise habitacional pautada pela subida dos preços da habitação e das rendas que fez acelerar a intervenção do Estado no apoio à habitação, por um lado, com medidas de natureza fiscal²⁴⁹ e, por outro, com o financiamento de encargos com a habitação ou construção²⁵⁰. A despesa da AC cifrou-se em 868 M€ (+565 M€), dando continuidade à tendência de subida registada nos anos anteriores.

De notar, no entanto, que uma parte relevante do aumento face a 2023 se refere a 306 M€ transferidos pelo IHRU para a SS, para pagamento do apoio extraordinário à renda (AER), apoio que no ano anterior, no valor de 273 M€, foi englobado na transferência da AC para a SS para cumprimento da Lei de bases, não estando refletido no PO Habitação. Se, para efeitos de comparabilidade, fosse considerado este valor no ano de 2023, as despesas com a habitação da AC teriam aumentado 292 M€.

Apesar do aumento sustentado da despesa com habitação, estas são significativamente inferiores aos valores previstos no OE, ficando, no último ano 33,1 % aquém do se previa gastar.

Gráfico 33 - Despesa com habitação - 2020-2024

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Em 2024, os apoios concedidos pelo Estado foram maioritariamente executados por duas entidades: o IHRU (745 M€), sobretudo para financiamento de soluções habitacionais para famílias com recursos insuficientes, de rendas acessíveis e situações de emergência e a DGTF/ETF, para financiamento do arrendamento e bonificação de juros no crédito à habitação, no valor global de 118 M€ (cfr. Figura 6).

Figura 6 - Principais apoios à habitação concedidos - 2024

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A CGE tem informação quanto aos objetivos, resultados e respetivos desvios do programa Infraestruturas e habitação²⁵¹, face aos três objetivos de política fixados: superação de um, na área da fiscalização, e execução de cerca de um quarto do previsto para os objetivos de número de fogos entregues no âmbito do programa 1.º Direito e de número de obras iniciadas pela Construção Pública no âmbito dos projetos de investimento dos Ministérios da Educação e Habitação. Porém, cerca de um sétimo da despesa é pago por outros programas orçamentais²⁵², prejudicando uma avaliação global do esforço financeiro do Estado com a habitação. Esta situação deverá ser tida em consideração na implementação da orçamentação por programas²⁵³.

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Caixa 8 - Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação

O programa 1.º Direito254, criado em 2018 e alvo de 7 alterações255, visa “garantir o acesso a uma habitação condigna às pessoas que não dispõem de capacidade financeira para aceder através do mercado”. Com um orçamento global de 4 185 M€, a ser executado até 2029, pretende-se a disponibilização de 58 993 soluções habitacionais que incluem a construção, a aquisição, a reabilitação e o arrendamento.

Figura 7 - Metas do Programa 1.º Direito Expandir

Podem ser beneficiários diretos os indivíduos que demonstrem fazer parte do grupo elegível256. Por sua vez, as entidades beneficiárias (públicas ou privadas) são aquelas que promovam soluções

habitacionais destinadas ao público-alvo. As soluções habitacionais a apoiar dependem do tipo de beneficiário (cfr. Figura 8).

Figura 8 - Soluções habitacionais elegíveis por tipo de beneficiário Expandir

São elegíveis as despesas com257 i) preço das aquisições ou das empreitadas; ii) trabalhos e fornecimentos necessários às soluções de acessibilidades e de sustentabilidade ambiental; iii) projetos, sondagens, fiscalização e segurança da obra, publicitação; iv) atos notariais e de registo; v) alojamento temporário de pessoas e agregados, no período da realização das obras financiadas; vi) atos e serviços necessários à constituição de uma associação de moradores ou de uma cooperativa de habitação e construção. Os apoios têm como limite máximo o valor de referência previsto para cada solução habitacional258.

Os apoios são concedidos pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), sem prejuízo dos empréstimos bonificados poderem ser concedidos por instituições de crédito que, para o efeito, celebrem um protocolo com aquele instituto259. Ao IHRU incumbe a decisão sobre as candidaturas apresentadas. Por sua vez, aos municípios compete definir a estratégia e gestão local do programa.260

Os 4 185 M€ disponíveis para o horizonte temporal do programa resultaram maioritariamente de financiamento do OE (66,9 %) mas também de financiamento do PRR (33,1 %), com reforços de dotações ao longo dos anos (cfr. Quadro 23).

Quadro 23 - Financiamento plurianual do Programa 1.º Direito - 2024-2029 Expandir

Como está a decorrer a execução?

Até 31/03/2025 foram submetidas261 a financiamento 8 894 candidaturas, para um total de 61 097 soluções habitacionais. Deste universo, apenas 2 051 candidaturas foram aprovadas262, encontrando-se 6 667 (75 %) em análise. Neste contexto, foram celebrados contratos que abrangem

23 051 soluções habitacionais, ou seja 37,7 % do total de soluções previstas nas candidaturas. Os valores aprovados para financiamento totalizam 1 970 M€.

Quadro 24 - Candidaturas contratualizadas por solução habitacional e respetiva execução financeira Expandir

A maior parte das soluções apoiadas destina-se a reabilitação de habitações (66,3 %, incluindo a aquisição com essa finalidade). Os apoios à construção incluindo a aquisição de terrenos cobrem 27,9 % do total e, com menor expressão estão os apoios destinados à aquisição (5,7 %). Foi marginal o apoio a soluções habitacionais destinadas ao arrendamento (apenas 7 em 23 051). Na dimensão financeira, a distribuição dos apoios pagos pelas tipologias referidas é, respetivamente, de: 48,4 %, 42,3 % e de 9,2 %. Os valores pagos até 31/03/2025 ascendem a 563 M€263, com uma taxa de execução de 28,6 % para a totalidade das tipologias.

As autarquias são responsáveis por 94,2 % das soluções habitacionais contratualizadas e beneficiam de 95,0 % do valor aprovado (1 873 M€). As restantes soluções habitacionais são referentes a candidaturas promovidas pelas famílias (553), empresas públicas (587) e Instituições da Economia Solidária e Social (206). Em termos geográficos, 66,9 % dos apoios concedidos concentra-se nos distritos de Lisboa, Porto e Setúbal.

Que resultados foram alcançados?

Até 31/03/2025, das 23 051 soluções habitacionais contratualizadas, estava prevista a entrega de 9 375 até ao final do primeiro trimestre de 2025. Porém, foram entregues apenas 1 950 habitações, cerca de um quinto do previsto na programação até àquela data264 e bastante aquém das 7 000 fixadas como meta do PRR até 30/09/2024265 (cfr. Quadro 25).

Quadro 25 - Soluções habitacionais - valores acumulados previsão e execução Expandir

Para os resultados atingidos, incluindo os atrasos na apreciação das candidaturas, o IRHU aponta como principais causas os constrangimentos relacionados com: i) escassez dos meios humanos e tecnológicos afetos ao programa; ii) submissão de candidaturas insuficientemente instruídas; e iii) concursos desertos, atrasos na consignação e na execução das obras. Para além destes fatores são ainda apontados custos de contexto, associados ao setor da construção, que impactaram na conclusão das obras originados por falta de mão-de-obra, aumento dos custos de materiais e das matérias-primas.

No sentido de acelerar o processo e assegurar a execução financeira do PRR, foi aprovado um diploma266 que permite que as soluções habitacionais aprovadas que registem atrasos: i) possam ser substituídas por outras que cumpram as condições de acesso e sejam exequíveis naqueles prazos, mesmo que não tenham sido submetidas a candidatura PRR; ii) sejam passíveis de financiamento ao abrigo do Programa, até 2030, mas a percentagem de apoio, que era de 100 %, pode ser reduzida até 60 % em função da data de conclusão267.

Segundo o IHRU, esta flexibilidade significa que “Só muito perto da data final do PRR se saberá com exatidão quais as candidaturas que contribuirão para a sua meta”, tendo obtido o acordo da Estrutura de Missão Recuperar Portugal (EMRP) e da DGO/EO para reportar a execução orçamental na fonte de financiamento PRR até se esgotarem os respetivos fundos e proceder no final do programa aos ajustamentos que se revelem necessários para acertar a distribuição do financiamento pelo PRR e pelo OE268. Esta situação atípica impõe um especial cuidado no encerramento do PRR, para assegurar essa correta distribuição.

Como é realizada a monitorização e a avaliação do Programa?

O IHRU é a entidade responsável por assegurar a monitorização contínua do programa efetuada no âmbito do acompanhamento de cada processo/candidatura Para tal, tem disponível a informação constante nos sistemas de informação e nas bases de dados, bem como no dossier digital de candidatura. A monitorização inclui ainda a realização de visitas aos locais dos investimentos. Por sua vez, os beneficiários do programa remetem ao IHRU relatórios anuais269 de execução dos acordos de financiamento e um relatório final.

Os resultados do programa 1.º Direito devem ser incluídos no relatório anual da habitação, da competência do Observatório da Habitação, do Arrendamento e da Reabilitação Urbana. Este relatório faz parte do acompanhamento ao PNH e deve ser remetido pelo Governo à Assembleia da República (o primeiro até ao final do primeiro semestre de 2025). O relatório é elaborado com base na informação recolhida junto, designadamente do IHRU (n.º 4 do art. 5.º do PNH).

O IHRU é ainda responsável pela avaliação bienal do programa. A avaliação, reportada ao período de 01/08/2020 a 31/07/2022, foi realizada em abril de 2023 e originou o relatório intitulado “Avaliação externa do programa “1.º Direito - Programa de apoio ao acesso à habitação”270, cujo sumário executivo se encontra divulgado no Portal da Habitação271. As conclusões e recomendações formuladas identificaram várias condicionantes de que se destacam: i) na vertente de operacionalização - a articulação dos municípios com o IHRU e dificuldades com a gestão da informação do programa, incluindo a total implementação da plataforma web de suporte e ii) na vertente de execução - complexidade e carga burocrática dos processos e constrangimentos associados ao setor da construção.

Questionado, em sede deste Parecer, sobre o ponto de situação de acolhimento destas recomendações272, o IHRU informou ter tomado algumas medidas, designadamente, a criação: i) de uma nova Plataforma, que permite operacionalizar um sistema de informação mais eficaz; ii) de equipas multidisciplinares de gestão das candidaturas por zonas geográficas; e iii) de linhas telefónicas dedicadas e pontos de contacto (para agilizar a comunicação com os municípios e as entidades beneficiárias). Estas medidas foram complementadas por sessões de esclarecimento regulares (sobre a nova Plataforma e o procedimento de análise de candidaturas) que, segundo o IRHU “…proporcionaram uma resposta mais célere aos Municípios e uma agilização no que respeita ao procedimento de candidaturas, por forma a potenciar o cumprimento dos Marcos e metas estabelecidos em sede de 1.º DTO” e encontra-se em preparação “…um diagnóstico regulamentar e procedimental para melhoria da operacionalização do Programa (…) bem como (…) um Normativo/Guia relativo aos procedimentos de análise dos processos…”.

Por sua vez, o relatório da Comissão Nacional de Acompanhamento do PRR273 considera o investimento como “Crítico”, identificando como principais constrangimentos os relativos à plataforma de gestão do programa que, segundo o IRHU, já se encontra operacionalizada. Neste âmbito, é de assinalar que a informação inicialmente remetida274 pelo IHRU ao Tribunal continha inconsistências275, indiciadoras de procedimentos de controlo insuficientes, sendo de esperar que esta plataforma permita melhorar a qualidade dos dados.

Em suma, o programa teve por base um levantamento das carências locais de habitação e tem vindo a ser reforçado financeiramente de acordo com a atualização dessas carências. Foram aprovados apoios, num montante de 1 970 M€, para a reabilitação de habitações (66,3 % do total), a construção (27,9 %) e, em menor escala, a aquisição e o arrendamento (5,7 %). Porém, a entrega destas soluções habitacionais encontra-se com atrasos consideráveis: 80 % abaixo do previsto a 31/03/2025. Assim, apesar de estarem a ser adotadas medidas de mitigação de constrangimentos detetados no acompanhamento e monitorização do programa, subsistem riscos que podem inviabilizar a entrega das soluções habitacionais de acordo com a calendarização global prevista e, especialmente, a programação no âmbito do PRR com implicações em termos do seu financiamento.

Em contraditório, o MIH manifesta a sua concordância com a apreciação efetuada pelo Tribunal, incluindo a necessidade do controlo da despesa por fonte de financiamento.

2.3.4 - Pagamentos em atraso

Os pagamentos em atraso da AC²⁷⁶, no final de 2024, totalizaram 73 M€²⁷⁷, prosseguindo a tendência de anos anteriores, de subida até novembro, altura em que atingiram 619 M€, o valor mais elevado do ano (cfr. Gráfico 34), sendo que 89,6 % desse montante (555 M€) respeitava às unidades de saúde EPE.

Gráfico 34 - Pagamentos em atraso - evolução mensal - 2024

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Retomando a trajetória descendente observada desde 2018, os pagamentos em atraso em 2024 diminuíram 155 M€ (68,1 %) face ao período homólogo (cfr. Gráfico 35) e a relação com os fornecedores evoluiu positivamente, constatando-se uma média mensal na ordem dos 334 M€, o valor mais baixo no período em análise.

Gráfico 35 - Pagamentos em atraso - 2015-2024

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A propósito dos pagamentos em atraso, o Tribunal de Justiça²⁷⁸ declarou a existência de incumprimento da República Portuguesa por “… não ter assegurado que as suas entidades públicas cumprem de forma efetiva os prazos de pagamento²⁷⁹…” previstos na Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02, que estabelece medidas contra os atrasos no pagamento de transações comerciais. Desta forma, o Governo deve promover a sustentabilidade financeira das entidades públicas assegurando a realização dos pagamentos nos prazos legal ou contratualmente definidos, uma vez que, para além do impacto social e económico, o atraso nos pagamentos prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora²⁸⁰.

A manutenção dos pagamentos em atraso em valores elevados durante 11 meses do ano económico coloca em evidência a suborçamentação do Programa Saúde, que se traduz na insuficiência de dotações orçamentais das Unidades de Saúde EPE para fazer face ao pagamento da totalidade dos encargos vencidos, colmatada no final de cada ano com reforços de capital para cobertura de prejuízos (1 526 M€ em 2023 e 2024) que, ainda que contribuam para reduzir os pagamentos em atraso, são insuficientes para pagar a totalidade da dívida vencida no próprio ano (cfr. Gráfico 36). Em contraditório, o MEF e a EO acrescentaram que para esta redução também terão contribuído as dotações atribuídas ao Programa orçamental Saúde e as reformas estruturais implementadas ao nível da organização e funcionamento do SNS.

Gráfico 36 - Dotações de capital para regularização de dívidas vencidas e dívida vencida dos estabelecimentos de saúde EPE - final do ano 2023-2024

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Em setembro de 2024, foi aprovado um novo modelo de financiamento²⁸¹ que pretende “refletir as necessidades de saúde da população abrangida e permitir um adequado planeamento da oferta de cuidados de saúde” e prevê contratos programa plurianuais indutores do desempenho²⁸². Em contraditório, o MEF e a EO assinalaram a expetativa de que este modelo contribua para a redução dos pagamentos em atraso.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito dos pagamentos em atraso:

2.4 - Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

Neste ponto são objeto de apreciação as receitas e despesas de natureza extraorçamental por envolverem movimentos de tesouraria sem expressão orçamental. Abrangem: i) devolução de pagamentos (como é o caso das reposições abatidas nos pagamentos); ii) impostos e taxas cobrados para os municípios e regiões autónomas e registados nos sistemas centrais da AT; iii) valores processados pelas entidades pagadoras de fundos europeus quando funcionam como intermediárias; e iv) verbas do PRR.²⁸³ São também objeto de apreciação neste ponto as receitas e despesas que, embora de natureza orçamental, são denominadas como não efetivas por constituírem ativos e passivos financeiros, bem como os saldos de gerência (cfr. Quadro 27).

Operações extraorçamentais

Os valores inscritos em receita e despesa extraorçamental nos sistemas centrais do MF ascendem a 30 787 M€ e 15 941 M€, respetivamente. Porém, dadas as insuficiências quanto à contabilização das operações extraorçamentais, a diferença de 14 846 M€ não traduz efetivamente um aumento de tesouraria (Quadro 26).

Quadro 26 - Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais

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Do exame realizado, destacam-se os principais valores e insuficiências relativas à contabilização:

♦ A maior parte da movimentação das operações extraorçamentais são relativas aos fundos europeus (55,9 % das receitas e 83,7 % das despesas) e respeitam; i) a valores processados pelas entidades pagadoras quando funcionam como intermediárias²⁸⁴, de forma a registar os fluxos financeiros sem empolar a receita nem a despesa orçamental²⁸⁵, dando cumprimento à neutralidade dos fundos europeus²⁸⁶; e ii) registos da constituição de CEDIC por iniciativa do IGCP no âmbito da gestão de tesouraria do Estado²⁸⁷.

♦ Os valores registados pela AT relevam a receita extraorçamental contabilizada nos sistemas centrais do MF de impostos e taxas diversas cobrados para os municípios, regiões autónomas e outras entidades^288.. Subsiste, no entanto, a falta do registo contabilístico do movimento de despesa extraorçamental correspondente à entrega desta receita²⁸⁹. Em 2024, foi entregue aos municípios e às regiões autónomas, 6 165 M€, subavaliando a despesa extraorçamental pelo menos neste montante.

♦ As reposições abatidas nos pagamentos (RAP) correspondem à dedução, na despesa orçamental, de pagamentos orçamentais indevidos, quando ocorridos no próprio ano e são contabilizadas como receita extraorçamental dos SI. 98,4 % deste valor (2 198 M€) refere-se à devolução de montantes de despesa orçamental processados pelo IGCP e não utilizados no âmbito dos encargos da dívida²⁹⁰, sinalizando uma sobreavaliação da informação da despesa orçamental anterior a essa reposição.

♦ O IGFEJ releva receitas extraorçamentais (1 930 M€) e despesas extraorçamentais (1 889 M€) que abrangem nomeadamente depósitos autónomos à guarda do Estado, que são entregues a terceiros após decisão judicial ou administrativa (R: 1 410 M€; D: 1 172 M€) e custas judiciais no âmbito de taxas de justiça (R: 490 M€; D: 684 M€).

♦ Subsistem divergências significativas entre a informação constante dos sistemas centrais do MF (que suportam a elaboração da CGE) e a incluída nas contas de gerência das entidades da AC, designadamente, a ausência de reporte de operações extraorçamentais ou subavaliação²⁹¹ face aos valores relevados nas contas de gerência. Estas situações derivam de: i) os sistemas de informação centrais não permitirem o reporte da despesa extraorçamental dos SI (modificação que está dependente da implementação da Reforma da LEO); ii) subsistir um entendimento incorreto de algumas entidades de que o SGR e o SIGO se destinam exclusivamente ao reporte das receitas e despesas orçamentais, não abrangendo as operações extraorçamentais; e iii) atrasos nas operações de encerramento das contas das entidades, levando a que operações relativas ao fecho do ano não sejam tempestivamente reportadas.

Não obstante, verificou-se o reporte de informação mais completa para duas entidades, pois a ADSE passou a incluir as suas receitas e despesas extraorçamentais (R: 1 153 M€; D: 33 M€), em conformidade com a respetiva conta de gerência e a GNR relevou 902 M€ de receitas extraorçamentais²⁹², não podendo reportar a despesa orçamental, devido à já referida limitação dos sistemas centrais.

♦ Incluídos na linha “outras” do Quadro 26 encontram-se valores arrecadados e entregues a outras entidades bem como as referentes aos descontos sobre vencimentos dos funcionários públicos²⁹³. Porém, as regras do SNC-AP, conjugadas com as alterações ao classificador económico das receitas e despesas (que determinam que fossem classificados como despesa orçamental no momento da sua entrega²⁹⁴) devem ser seguidas apenas²⁹⁵ pelas entidades que em 2018 aplicaram plenamente o SNC-AP, o que origina formas de contabilização diferentes para uma mesma operação, distorcendo o valor contabilizado nas operações extraorçamentais no que respeita a descontos sobre os vencimentos.

Receitas e despesas não efetivas

As receitas e despesas não efetivas, evidenciadas na CGE, ascendem a 130 575 M€ e a 120 076 M€, respetivamente, com a composição discriminada no quadro seguinte.

Quadro 27 - Receitas e despesas não efetivas

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A execução da receita relativa aos saldos de gerência abrange as verbas dos SFA não utilizadas no ano anterior²⁹⁶, autorizadas para aplicação em despesa do ano em curso (pelo MF ou pelo membro do Governo responsável pela área setorial), nos termos da DLEO²⁹⁷. Estas verbas abrangem receitas próprias, receitas de impostos (provenientes do OE), bem como de crédito externo e fundos europeus.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito das operações extraorçamentais:

2.5 - Dívida pública financeira

A dívida pública financeira da AC²⁹⁸ (inclui os passivos resultantes do recurso a empréstimos, emissão de títulos e outras situações passivas, como a locação financeira e as decorrentes da utilização de instrumentos derivados) manteve-se elevada em 2024. Alguns fatores evidenciados ao longo deste ponto representam riscos importantes a considerar na gestão fundamentada dos compromissos de redução da dívida.

Pelo exame efetuado pelo Tribunal verifica-se que a CGE 2024 continua a reportar a dívida financeira de forma incompleta, estando em falta, designadamente, a dívida dos SFA, valores essenciais para o apuramento do stock consolidado da dívida do Estado, também este omisso na Conta (cfr. pontos 2.5.1 e 2.5.3). Estas omissões são também reconhecidas pelo IGCP que, em sede de contraditório, nos últimos Pareceres, tem referido que “partilha da opinião do Tribunal de Contas, de que seria útil apresentar na CGE a dívida do subsector dos SFA (com inclusão das EPR), assim como a dívida consolidada do universo das entidades que a integram”.

A falta desta informação na Conta condiciona também a verificação do cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República (AR)²⁹⁹, nomeadamente no que respeita ao acréscimo do endividamento líquido global direto³⁰⁰. O RCGE 2024 não fundamenta, como devia, o cumprimento do limite de endividamento³⁰¹ e outras condições gerais da dívida pública estabelecidas pela LOE, como o limite do produto de emissão de dívida pública, o limite para a contratação de empréstimos pelo IHRU, entre outros limites fixados pela AR (cfr. Anexo D9). Em contraditório, o IGCP reconhece a ausência da demonstração do cumprimento de diversos limites no RCGE e, com a exceção do limite para a contratação de empréstimos pelo IHRU, compromete-se a diligenciar no sentido de “assegurar esse procedimento no próximo ano”.

2.5.1 - Dívida financeira consolidada

No final de 2024, a dívida financeira consolidada³⁰² totalizava 257 985 M€, um aumento de 8 178 M€ (3,3 %) face a 2023 (cfr. Quadro 28), e gerou encargos com juros no montante de 5 998 M€³⁰³ (5 974 M€ em 2023).

Quadro 28 - Dívida financeira consolidada e dívida financeira total

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Uma análise restrita à dívida entre as entidades do perímetro orçamental, que totalizou 70 244 M€ (+1,0 % face a 2023), evidencia uma composição de 75,2 % por títulos de dívida pública (na posse de SI, SFA e SS)³⁰⁴ e 24,8 % por empréstimos do Estado aos SFA e entre SFA (cfr. ponto 2.5.3).

Foram identificadas operações de derivados financeiros, cujo montante total apurado ao justo valor atingia, no final de 2024, um valor líquido a pagar de 0,7 M€ relativo à carteira dos SFA³⁰⁵. A CGE 2024 apresenta um quadro com o valor nominal dos derivados financeiros³⁰⁶, em 31/12/2024 e 31/12/2023, que passou a especificar as respetivas coberturas (capital ou juros), em linha com a recomendação do Tribunal³⁰⁷. Porém, a informação sobre as operações de derivados financeiros dos SFA continua em falta na CGE.

Por sua vez, a dívida de Maastricht³⁰⁸ voltou a registar um aumento nominal (8 874 M; 3,4 %³⁰⁹), mas a relação face ao PIB manteve-se na trajetória descendente iniciada em 2021 (cfr. Gráfico 37), situando-se nos 94,9 %³¹⁰, valor mais baixo desde 2010.

A dívida de Maastricht difere da dívida pública em termos de contabilidade pública, seja a dívida direta do Estado ou a dívida direta consolidada do Estado apurada pelo Tribunal, como se evidencia de seguida³¹¹ (cfr. Quadro 29).

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Refira-se que, apesar das previsões atuais da CE³¹² apontarem para uma tendência decrescente do rácio da dívida pública no PIB (91,7 % em 2025 e 89,7 % em 2026), refletindo, principalmente, um diferencial favorável entre crescimento económico e taxa de juro, aliado a um excedente primário esperado, o seu desempenho ainda está longe do valor de referência (60 % do PIB), ou seja, o stock da dívida continua significativamente elevado.

2.5.2 - Dívida direta do Estado

Em 2024, o stock da dívida direta em valor nominal totalizou 305 710 M€, registando um aumento de 9 750 M€ (3,3 %) em relação a 2023 (cfr. Quadro 30) sustentado, principalmente, pelas emissões de obrigações do Tesouro (OT), principal instrumento de financiamento representando 59,8 % do total, e dos bilhetes do Tesouro (BT), que registaram um aumento muito significativo (203,0 %).

Quadro 30 - Composição do stock da dívida pública direta (valor nominal) - 2023-2024

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Na evolução do stock de dívida pública em 2024, é ainda de destacar o aumento dos empréstimos realizados ao abrigo do PRR (+75,6 %) que, em 31/12/2024, atingiram 2 904 M€ e, em sentido contrário, verificou-se uma diminuição do financiamento através de CEDIC (-17,9 %) mantendo-se, ainda assim, o peso de cerca de 25 % (6 139 M€) de aplicações efetuadas pelo IGCP em 31/12/2024, com vencimento no dia 02/01/2025, por aplicação dos saldos de tesouraria de entidades públicas, em cumprimento do DLEO 2024³¹³.

Estas variações estão em linha com as previsões do OE e do Programa de Financiamento³¹⁴ que apontavam como principais instrumentos de financiamento do ano as emissões de mercado (OT e BT) e, paralelamente, previam um contributo nulo dos CA e CT; porém, estes últimos, no seu conjunto, deram um contributo líquido negativo para o financiamento do ano em resultado das amortizações dos CT³¹⁵ que levaram a uma redução da dívida a retalho, não obstante o aumento nos CA (684 M€) (cfr. Gráfico 38). Ao abrigo dos acordos com a CE para o financiamento PRR, o OE previa desembolsos de 1 590 M€, valor superior ao efetivamente desembolsado (1 250 M€)³¹⁶.

Gráfico 38 - Principais instrumentos de financiamento - 2024

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Evidencia-se, ainda, a diferença entre o valor do financiamento líquido das OT (7 872 M€) e a correspondente variação do stock (8 744 M€), o que se explica pelas menos-valias obtidas na emissão e na amortização de OT, de 843 M€ e 29 M€, respetivamente.

O elevado stock da dívida direta do Estado representa um risco que exige a maior atenção aos diversos elementos que poderão condicionar os compromissos de redução da dívida. Neste âmbito, ganha especial relevância a maturidade dos instrumentos, os seus detentores e o custo da dívida, em particular o das novas emissões:

♦ Ao nível das maturidades, o período de 2025 a 2028 continua a concentrar elevadas necessidades de refinanciamento de dívida (17 mil M€ em 2025, 21 mil M€ em 2026, 23 mil M€ em 2027 e 21 mil M€ em 2028) tanto mais que as operações de recompras e trocas de OT efetuadas em 2024 não permitiram reduzir significativamente os compromissos nos anos de 2025 a 2027³¹⁷ (por contrapartida de aumentos a partir de 2038³¹⁸). Acresce que novas emissões de OT e de outros instrumentos elevaram as necessidades de financiamento da dívida de médio e longo prazo, sobretudo, entre 2034 e 2054³¹⁹; por sua vez, as emissões de CA contribuíram para o aumento das responsabilidades em 2039³²⁰ (cfr. Gráfico 39).

Gráfico 39 - Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo

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♦ No que respeita aos detentores da dívida, continua a destacar-se o peso do Eurosistema [BdP e Banco Central Europeu (BCE)], embora se tenha verificado em 2024 uma redução da dívida na sua posse. Por sua vez, os valores detidos pelo BCE deverão reduzir-se nos próximos anos em resultado da decisão do Eurosistema de, a partir de julho de 2023, não reinvestir (na maturidade) os montantes adquiridos no âmbito do programa de compra de ativos (Asset Purchase Programme). Apesar disso, as aquisições de títulos ao abrigo do programa Pandemic Emergency Purchase Programme prosseguiram, o que, no conjunto, justifica que tenha sido ligeira a diminuição do peso da dívida detida pelo BCE. Verifica-se ainda um aumento da dívida detida por residentes e por não residentes, atingindo 50 mil M€ e 43 mil M€, respetivamente (cfr. Gráfico 40).

Gráfico 40 - Detentores da dívida transacionável - 2023-2024

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♦ Em 2024, verificou-se um aumento ligeiro do custo do stock da dívida (de 2,0 % em 2023 para 2,1 %), motivado pelo aumento dos juros suportados com CA³²¹, CEDIC/CEDIM, BT³²² e com os empréstimos do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF). Ainda assim, as emissões realizadas em 2024 beneficiaram de uma evolução favorável das taxas de juro, o que permitiu travar a tendência crescente do custo da dívida emitida observada desde 2021³²³ (cfr. Gráfico 41). O custo médio da dívida emitida no ano situou-se em 3,4 % (3,5 % em 2023).

Gráfico 41 - Custo da dívida direta do Estado ( %)

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Caixa 9 - Produtos de Aforro - valores por pagar e riscos do processo de conversão

Os certificados de aforro (CA) são um instrumento de dívida pública de retalho criado em 1960. Com o tempo, tornou-se num produto representativo de uma parcela significativa da poupança das famílias e do financiamento do Estado. Ao longo de décadas, foram sendo criadas novas séries de CA bem como, em 2010, os Certificados do Tesouro (CT). Entre 2015 e 2024, ambos os instrumentos representam, em média, 11,8 % (31 380 M€) do stock da dívida, atingindo máximos no final de 2023 e de 2024, com 15,2 % (45 091 M€) e 14,6 % (44 486 M€), respetivamente.

Paralelamente, o gestor da dívida (IGCP) desenvolveu soluções tecnológicas adaptando os serviços prestados a um público com competências digitais, nomeadamente com a criação do serviço AforroNet em 2007. Esta plataforma permite aos investidores particulares (famílias) a gestão online da respetiva carteira e contribui para a redução dos encargos com a dívida pública324. Implica a criação de uma conta aforro que só pode ser efetuada presencialmente325.

As séries A, B, C e D dos CA são materiais (ou seja, na subscrição o titular recebia um título físico) enquanto as séries E e F são escriturais (desmaterializadas/em formato digital). Em todas as séries, a capitalização dos juros é trimestral326 e, no que respeita à maturidade, as séries A e B são perpétuas (sem prazo de vencimento) e transmissíveis por morte do titular para os herdeiros, enquanto as séries C, D, e E vencem ao final de 10 anos e a F ao final de 15 anos. Tal como as séries mais recentes dos CA, os CT são escriturais e, ao contrário dos CA, é realizado o pagamento anual de juros, sem capitalização.

O prazo de prescrição dos títulos é 10 e 5 anos após o vencimento, respetivamente, para capital e juros, à exceção das séries A e B que, com as alterações de 2024, a prescrição ocorre ao final de 20 anos após o óbito ou em 2049 (20 anos após a amortização pelo IGCP, em caso de não conversão dos títulos)327.

Existem contas aforro no Sistema de Produtos de Aforro com dados desatualizados e incompletos, o que impede os pagamentos devidos às famílias

A longevidade dos produtos de aforro e o facto de nas séries mais antigas (A e B) os títulos serem físicos, nominativos e perpétuos, aliado às normas de subscrição menos exigentes quanto aos dados pessoais, permitiram que, ao longo de décadas, fossem mantidas contas aforro com poucos dados pessoais, dificultando ou inviabilizando a identificação dos titulares. Por sua vez, nas subscrições mais recentes, mesmo com dados pessoais completos, o encerramento da conta bancária indicada, sem atualização do IBAN junto do IGCP, tem inviabilizado os pagamentos dos juros e do capital.

A falta de dados do titular, ou a sua desatualização, no sistema de informação dos produtos de aforro tem como consequência:

♦ Que valores que o IGCP não consegue entregar às famílias acabem por prescrever.

♦ Que títulos das séries A e B com prazos de prescrição já ultrapassados se mantenham no stock da dívida, empolando-o. Em contraditório, o IGCP informou que, em 31/12/2024, este valor era de 9,7 M€, invocando tratar-se de um valor residual face ao stock da dívida.

Ora, independentemente da dimensão financeira, os valores prescritos devem ser entregues ao Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP), conforme previsto na lei. Na ausência de medidas, as novas situações de prescrição podem assumir volumes relevantes, considerando que estão no stock da dívida 1 097 M€ relativos a contas aforro com dados desatualizados ou com titulares já falecidos, dívida eventualmente prescrita ou em risco de prescrição (abrangendo também outras séries de CA e CT).

♦ Que os valores de capital e juros relativos às restantes séries de CA e aos CT, no seu vencimento, fiquem à guarda do IGCP, apesar de estes terem sido disponibilizados pelo OE para entrega aos titulares.

Assim, verifica-se a existência de valores que ficam à guarda do IGCP:

♦ No caso de séries A e B de CA de titulares falecidos, os títulos permanecem vivos até à sua entrega aos herdeiros ou até à data da prescrição328, na qual o IGCP faz o resgate dos títulos, abatendo o valor ao stock da dívida e entregando-o ao FRDP - em 2024, o IGCP entregou 2 M€.

No caso de outros produtos de aforro de titulares falecidos, na maturidade, o capital vencido fica à guarda do IGCP em contas imobilizadas, até à sua entrega aos herdeiros ou prescrição. No caso dos juros dos CT de titulares falecidos, na data de vencimento, estes ficam em saldos à ordem (em nome do titular).

♦ No caso de titulares vivos com títulos com maturidades definidas - séries C, D, E e F dos CA e os CT - quando existem dados desatualizados, designadamente o IBAN329 e/ou o NIF, o IGCP também não consegue efetuar o pagamento dos valores vencidos, pelo que ficam à sua guarda, em saldos à ordem (em nome do titular), até ao efetivo pagamento ou prescrição.

Em 31/12/2024, o IGCP tinha à sua guarda 77 M€ que não consegue pagar às famílias

Neste contexto, o IGCP tinha 47 M€ em contas imobilizadas, a 31/12/2024, dos quais 49,0 % correspondem a CA série C (23 M€) e 39,6 % a CT Poupança Mais (19 M€). Acrescem os saldos à ordem dos titulares (30 M€), mas também à guarda do IGCP, por corresponderem aos juros de CT de contas imobilizadas e ao capital (CA e CT), sendo 74,6 % (22 M€) capital e 14,2 % (4 M€) juros. A maioria do capital estava associada aos CA série C (20 M€; 88,7 %) e, entre os juros, destacam-se os CT Poupança Crescimento (2 M€; 51,8 %) e os CT Poupança Mais (1,2 M€; 30,0 %)330.

A principal parcela destes valores à guarda do IGCP refere-se a titulares falecidos, mas existem valores também avultados por outras razões:

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Os 77 M€ que, em 31/12/2024, o IGCP tinha à sua guarda não estão refletidos na CGE, como deveriam, em “saldos dos encargos pagáveis”331.

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Em 2024, com o DL 79/2024332, de 30/10, foram introduzidas alterações significativas ao regime jurídico dos CA, como a desmaterialização e a eliminação da figura do movimentador para as séries A, B, C e D dos CA. O DL procede também à revisão do prazo de prescrição das séries A e B, aumentando-o de 10 para 20 anos após o óbito ou após o fim do prazo de conversão (2029), data em que os títulos não convertidos serão amortizados automaticamente, passando os respetivos montantes a estar à guarda do IGCP, em saldos à ordem do titular, deixando de haver lugar à contagem de juros. O diploma estabeleceu ainda que os termos da conversão seriam desenvolvidos pelo IGCP, que emitiu instruções que determinam que o processo de conversão de CA titulados em escriturais decorrerá no período entre 05/01/2026 e 29/11/2029, durante o qual o titular deve entregar pessoalmente os títulos físicos junto dos CTT333.

Identificam-se riscos de prescrição de títulos no valor de 1 174 M€

O arrastamento, nas duas últimas décadas, das situações identificadas conduziu ao aumento dos saldos à guarda do IGCP (abrangendo um longo intervalo temporal - 2005 a 2024), à manutenção no stock da dívida de títulos eventualmente prescritos (por falta de informação) e outros em risco de prescrição. Em 31/12/2024 estavam identificados:

♦ 603 M€ no stock da dívida, relativos a instrumentos pertencentes a 16 782 titulares (falecidos ou com outros saldos à guarda do IGCP, imobilizados ou à ordem);

♦ 494 M€ no stock da dívida, referentes a 56 759 contas sem informação cruzável com o IRN;

♦ 77 M€ à guarda do IGCP (47 M€ em contas imobilizadas e 30 M€ à ordem), pertencentes a 6 710 titulares.

Na ausência de medidas direcionadas para estes saldos, os valores em causa permanecerão à guarda do IGCP até à prescrição, quando deverão ser entregues ao FRDP334:

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Atualmente, para os saldos (capital e juros) à guarda do IGCP não está a ser realizado o apuramento dos valores prescritos, impossibilitando a sua entrega ao FRDP.

O processo de conversão dos títulos não assegura, por si só, a atualização do Sistema de Produtos de Aforro

Sobre o processo de conversão de CA, o IGCP tem a expectativa que obrigue os titulares de contas aforro a efetuar a atualização dos dados (principalmente a inclusão/atualização de NIF e IBAN), permitindo “uma redução significativa dos valores em saldo” à sua guarda, “que se pretendem pagos aos titulares”. Para além disso, o alargamento do prazo de prescrição para 20 anos, facilitará a entrega de valores “aos respetivos herdeiros, e em função disso, se verifique um decréscimo dos valores a considerar prescritos e a entregar ao FRDP”. O IGCP informou ainda estar em análise um protocolo com a AT e o IRN, que visa facilitar a identificação de produtos de aforro no âmbito de processos de habilitação de herdeiros, o que poderá acautelar a prescrição de alguns valores.

De referir que a desatualização do Sistema de Produtos de Aforro não se restringe às contas aforro referentes às séries materializadas, para as quais o IGCP, em contraditório, considera que a “reverificação dos dados pessoais de todos os aforristas abrangidos” assegura a atualização daquele sistema. Note-se que as séries referidas pelo IGCP - A, B e D - representavam, no seu conjunto, 18,1 % do valor investido em CA e CT, em 31/12/2024, cabendo às restantes séries de CA e aos CT uma fatia importante das poupanças das famílias.

Assim, para as contas aforro sem títulos físicos (séries E e F dos CA e CT), nas quais continuarão a ficar à guarda do IGCP elevados montantes por impossibilidade de pagamento, deverão ser adotados procedimentos complementares ao processo de conversão.

Sem a flexibilização de algumas regras e uma estratégia de comunicação eficaz, o processo de conversão dos Certificados de Aforro pode implicar perda de juros pelas famílias

Neste processo de conversão, o Tribunal identifica um conjunto de riscos importantes:

♦ Mesmo para os titulares que têm a sua conta atualizada e que não têm quaisquer problemas no recebimento de valores de outras séries de CA ou de outros títulos, há o risco significativo de o IGCP proceder, em 29/11/2029, ao resgate automático dos seus títulos das séries A e B, implicando a perda imediata de juros, dado que não está prevista qualquer notificação do IGCP sobre os procedimentos obrigatórios.

Aliás, as regras para a conversão não distinguem os titulares com contas atualizadas dos restantes, o que penaliza quem mantém a informação em conformidade e já tem os títulos na forma escritural e integrados nos respetivos extratos. Ainda assim, estão obrigados a deslocarem-se aos CTT para converter títulos e obterem extratos da conta iguais aos que já dispõem, tornando o processo burocrático para todas as partes.

♦ Ainda que os cidadãos não possam invocar o desconhecimento da lei, há o risco de a divulgação não se mostrar adequada a investidores com contas de aforro mais antigas, que serão surpreendidos com o resgate automático dos títulos, sobretudo se atendermos à estabilidade destes títulos desde há muitos anos e ao facto de que muitos destes titulares possam ser pessoas idosas ou com baixa literacia financeira.

♦ A eliminação da figura do movimentador impede que seja este a assegurar a conversão dos títulos335, o que pode traduzir-se numa dificuldade acrescida para todos aqueles que não puderem efetuar a conversão, designadamente os mais idosos ou os não residentes em Portugal, que terão de passar uma procuração com poderes específicos para essa finalidade.

Assim, são necessárias medidas de reforço da salvaguarda dos interesses das famílias, designadamente:

♦ Assegurar uma estratégia de comunicação eficaz, ao nível da divulgação das regras do processo de conversão, capaz de chegar também às pessoas com menor literacia financeira e acesso à informação.

O IGCP, em contraditório, deu a conhecer um conjunto de iniciativas comunicacionais recentes, designadamente o novo Plano de Comunicação para a Atualização dos Dados Pessoais (de maio de 2025), que inclui a ação multicanal envolvendo websites institucionais, imprensa e redes sociais (de julho de 2025), bem como campanhas nas 569 Lojas CTT, com a publicação de um cartaz alusivo ao tema e sensibilização para o papel proativo dos operadores de balcão (em curso). Estas importantes campanhas do IGCP deverão ser reforçadas com outras ações de divulgação que: i) fora dos canais digitais, possam ser eficazes junto dos titulares mais idosos ou menos familiarizados com as novas tecnologias; e ii) com uma linguagem natural possam ser mais acessíveis a pessoas com baixa literacia financeira.

♦ Distinguir os titulares de contas devidamente atualizadas, eliminando-se para estes a obrigação de entrega dos títulos (que simplesmente deixariam de ser válidos fisicamente a partir de 29/11/2029)336, evitando-se desta forma eventuais litígios contra o Estado. A manter-se a obrigação de entrega dos títulos para os titulares de contas atualizadas, deverão os mesmos ser informados pelo IGCP (por carta e através do AforroNet). A adoção destas medidas permitiria também aferir se os dados registados carecem de atualização, indo ao encontro da preocupação manifestada pelo IGCP, em contraditório.

2.5.3 - Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos

O stock de dívida total dos SFA³³⁷ diminuiu 846 M€ em relação a 2023, totalizando 22 519 M€, na sua quase totalidade (99,9 %) dívida de médio e longo prazo. Assistiu-se à redução da dívida a instituições financeiras (dívida consolidada), à semelhança de anos anteriores³³⁸, e ao aumento da dívida ao Estado.

Quadro 31 - Dívida financeira dos SFA

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Neste contexto, as duas principais fontes de financiamento dos SFA/EPR no ano foram os empréstimos obtidos junto do Estado e SFA/EPR, no valor de 17 457 M€ (77,5 %), e os empréstimos contratados junto de instituições financeiras, no valor de 5 062 M€ (22,5 %).

Neste universo, 15 entidades concentram quase a totalidade da dívida financeira (98,6 %), mantendo a estrutura de devedores praticamente inalterada face aos anos anteriores e evidenciando encargos financeiros associados a compromissos de médio e longo prazo (cfr. Quadro 32).

Quadro 32 - Dívida financeira dos SFA - principais entidades e credores - 2024

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Quatro destas entidades representam 83,9 % do valor total de empréstimos no final de 2024 - o Fundo de Resolução, a Parvalorem, a Infraestruturas de Portugal e o Metropolitano de Lisboa - refletindo o peso relevante de compromissos financeiros ligados à resolução bancária e à execução de projetos de transportes e infraestruturas, áreas tradicionalmente marcadas pela intervenção do Estado.

Note-se que o valor apurado referente à dívida da Metro do Porto reflete a operação de conversão da sua dívida ao Estado em capital social, no montante de 3 841 M€³³⁹, para reduzir o endividamento financeiro e reforçar os seus capitais próprios, que embora tendo tido despacho de autorização apenas em março de 2024³⁴⁰ produziu efeitos nas contas da empresa de 2023. Porém, apesar de refletida nas contas da Metro do Porto de 2023, não foi divulgada nos vários reportes da CGE 2023³⁴¹ (património financeiro do Estado e dívida financeira da empresa), ficando o seu impacto fora do reporte financeiro do Estado desse exercício (cfr. ponto 2.6.).

Face a 2023, as principais reduções da dívida, como 573 M€ da Infraestruturas de Portugal, 293 M€ no Metropolitano de Lisboa, 117 M€ na Metro do Porto e 100 M€ na CP - Comboios de Portugal, correspondem a amortizações de empréstimos contraídos junto de instituições bancárias (designadamente empréstimos obrigacionistas junto de bancos europeus e do Banco Europeu de Investimento). Já os aumentos, como 300 M€ no IAPMEI, 112 M€ no IHRU e 8 M€ na Transtejo, indicam novas necessidades de financiamento por recurso ao crédito do Estado para suportar investimentos no âmbito do apoio às empresas, da habitação e dos transportes.

Note-se que, em grande medida, a dívida ao Estado por parte destas 15 entidades permaneceu sem alterações, porque os empréstimos ao Fundo de Resolução só se vencem em 2046 e outras entidades têm beneficiado, como em anos anteriores, do diferimento da amortização de capital e do pagamento de juros³⁴², não tendo procedido a qualquer pagamento [como a Entidade Nacional para o Setor Energético, o BANIF (em liquidação), a RTP e a PARPÚBLICA]. Também é de relevar a dívida da Parvalorem, no montante de 5 027 M€, com uma amortização no ano de 59 M€³⁴³.

A redução de 846 M€ na dívida financeira total face a 2023 reflete, em grande medida, a tendência dos últimos anos de redução de dívida bancária e de alocação de recursos públicos a estas entidades, uma vez que o Estado tem assegurado o cumprimento do respetivo serviço da dívida, refinanciando-o ou convertendo-o em capital das empresas beneficiárias³⁴⁴.

Gráfico 42 - SFA - Dívida dos SFA por credor - 2019-2024

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A evolução da dívida financeira dos SFA entre 2019 e 2024 demonstra as seguintes tendências (cfr. Gráfico 42):

♦ O Estado assume claramente o papel de principal credor ao longo de todo o período. Entre 2019 e 2022, os valores dos empréstimos em dívida concedidos pelo Estado situam-se entre 20 e 22 mil M€, tendo os SFA recorrido crescentemente ao Tesouro para refinanciar empréstimos externos.

A redução verificada em 2023, para perto de 17 mil M€, resulta, sobretudo, da conversão das dívidas da Metro do Porto e da CP em capital social que, no seu conjunto, reduziram a dívida financeira dos SFA em 5 585 M€.

♦ As instituições financeiras representam, na prática, o setor bancário e financeiro. Entre 2019 e 2024 houve uma redução acentuada dos empréstimos provenientes destes credores, passando de mais de 10 mil M€ em 2019 para cerca de 5 mil M€ em 2024. Esta queda reflete uma estratégia clara de desintermediação bancária, com os SFA a depender menos de empréstimos concedidos por bancos e outras instituições financeiras e a reforçar o seu financiamento via Estado.

♦ Os empréstimos concedidos por outros SFA assumem valores residuais em todos os anos, pelo que a sua capacidade como financiadores de outras entidades públicas é muito limitada.

Em suma, assiste-se a uma redução lenta da dívida financeira dos SFA, sendo particularmente relevante a substituição do financiamento bancário por dívida ao Estado, refletindo objetivos de redução do risco financeiro³⁴⁵, contenção de encargos com juros e maior controlo orçamental.

2.5.4 - Fluxos financeiros associados à dívida

Da análise dos fluxos associados à dívida direta³⁴⁶ (emissões, amortizações, juros e outros encargos correntes) destaca-se (cfr. Quadro 33):

♦ O aumento da receita (38,6 %) em resultado das emissões de OT, BT e empréstimos do PRR.

♦ O aumento das despesas com amortizações (34,6 %) devido ao vencimento da dívida de diversos instrumentos, como OT 5,65 15Fev2024 (6 018 M€), Bond USD 15 Out 2024 (2 429 M€) e CA Série C (1 279 M€).

♦ O aumento da despesa com juros (428 M€), em resultado, por um lado, da redução dos juros recebidos³⁴⁷ em 138 M€ e, por outro, do aumento dos juros suportados com a generalidade dos instrumentos (CA, CT, CEDIC, CEDIM e BT) que, no conjunto, aumentaram 624 M€³⁴⁸, apenas parcialmente compensados com a redução dos juros suportados com OT e OTRV em 380 M€.

A análise à CGE evidenciou que subsiste a omissão dos valores disponibilizados pelo OE, para entrega de capital e juros de produtos de aforro subscritos por famílias, que se encontram à guarda do IGCP pelo facto do pagamento não se ter concretizado (cfr. Caixa 9).

Quadro 33 - Fluxos financeiros associados à dívida direta

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Da análise aos fluxos associados à dívida financeira dos SFA apurados no presente Parecer e do seu confronto com os constantes da CGE 2024 (cfr. Quadro 34), é de destacar que, à semelhança de exercícios anteriores, persistem diferenças significativas, em particular no que respeita às receitas de emissão de dívida (com mais 4 001 M€ na CGE). Estas resultam, fundamentalmente, da contabilização incorreta de dotações e aumentos de capital enquanto receitas de passivos financeiros, uma vez que o classificador económico atualmente em vigor não contempla um registo adequado para estas operações³⁴⁹. Em consequência, a CGE apresenta um valor de receitas de dívida significativamente superior ao efetivamente apurado, o que compromete a fiabilidade da informação orçamental nesta matéria.

Quadro 34 - Fluxos financeiros associados à dívida dos SFA - divergências de reporte

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Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito da dívida:

2.6 - Património financeiro

A CGE 2024 não apresenta informação completa sobre o património financeiro da AC, designadamente por omissão integral da carteira dos SFA e de parte significativa dos ativos das EPR e por não abranger alguns ativos da carteira do Estado.

A implementação integral da LEO implicará o reconhecimento da carteira do Estado na Entidade Contabilística Estado e representará avanços relevantes na qualidade da informação, permitindo ainda: i) refletir o impacto de operações que não envolvem fluxos financeiros, como dações em pagamento, compensações, perdões e extinções de créditos, dissoluções e liquidações de entidades, aumentos ou reduções de capital; e ii) assegurar uma mensuração mais fiável dos ativos, através do reconhecimento das imparidades.

Em 2024, o valor consolidado, em termos nominais, do património financeiro da AC, apurado pelo Tribunal³⁵⁰ totalizou 43 613 M€ (132 551 M€ não consolidado), menos 717 M€ do que em 2023, por via do contributo da carteira do Estado (-888 M€), enquanto a dos SFA registou um acréscimo (+171 M€) (cfr. Quadro 35)³⁵¹.

Quadro 35 - Património financeiro da administração central - 2023-2024

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2.6.1 - Carteira de ativos do património financeiro da administração central

2.6.1.1 - Carteira de ativos do Estado

O património financeiro do Estado (gerido pela DGTF/ETF) é constituído, na sua maioria (64,7 %), por ativos detidos em entidades do perímetro orçamental e totalizou 88 368 M€ a 31/12/2024 (31 165 M€ em termos consolidados). Face a 2023, o acréscimo verificado (2 070 M€; 2,4 %) resultou, principalmente, do aumento das participações (1 191 M€) (cfr. Quadro 36).

Quadro 36 - Carteira de ativos financeiros do Estado - 2023-2024

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Note-se que o valor do património financeiro foi, no final de 2023, corrigido de forma a refletir a conversão da dívida da Metro do Porto (MP) ao Estado, no valor de 3 841 M€, em capital social³⁵². A operação teve efeitos a 31/12/2023 e foi reconhecida nas contas da MP desse ano, mas não foi divulgada na CGE 2023, quanto ao seu impacto quer no património financeiro do Estado (por conversão dos empréstimos que tinham sido concedidos à MP em capital)³⁵³, quer na dívida financeira da empresa ao Estado (cfr. ponto 2.5.3.). Esta operação também não foi objeto de reporte ao Tribunal³⁵⁴. Por sua vez, a CGE 2024 refere a operação, mas considera o seu impacto em termos de empréstimos do Estado e dívida da empresa no ano de 2024³⁵⁵, apesar de a operação não ser desse ano. A conversão de dívida em capital foi seguida de uma redução do capital, no valor de 3 576 M€, para cobertura de resultados transitados negativos.

Ora, se é certo que, especialmente desde 2022, o ROE prevê explicitamente a possibilidade de o Estado assegurar o cumprimento do serviço da dívida das empresas públicas, refinanciando-o ou convertendo-o em capital das empresas beneficiárias, torna-se necessário assegurar a divulgação adequada dessas operações de conversão, tendo particularmente em conta os compromissos que essas operações geram, dado que, até em razão da sua materialidade financeira, podem condicionar decisões futuras.

O MEF e a ETF, em contraditório, salientaram que o registo da operação na Conservatória do Registo Comercial ocorreu em maio de 2024, invocando, assim, a sua imputação a este exercício nos termos da Instrução 1/2008. De referir que os contornos particulares da operação - conversão de dívida em capital social, com a consequente extinção da dívida e produção de efeitos a 31/12/2023 na esfera da Metro do Porto - exigiam que tivesse sido adotado um tratamento específico, quer através do reconhecimento da extinção da dívida na CGE 2023, quer mediante a sua adequada divulgação. A formalização do registo em 2024 não altera a substância da operação (a imputação temporal não deve depender apenas da data do registo formal, mas também do facto económico e da produção dos respetivos efeitos jurídicos e contabilísticos), e a não inclusão/divulgação da operação na CGE 2023 traduziu-se numa omissão materialmente relevante.

Em 2024, em termos de composição, 42,3 % destes ativos correspondem a participações do Estado no capital de empresas, concentradas em três (IP, CGD e ML), 25,0 % referem-se a participações internacionais, em particular no âmbito do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e 22,9 % a empréstimos concedidos, em particular ao FdR, à Parvalorem e à IP (cfr. Figura 9).

Figura 9 - Ativos mais representativos da carteira do Estado - 2024 e variação face a 2023

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Sobre as operações do ano, destaca-se:

Ao nível das participações (37 358 M€³⁵⁶), com uma variação de 1 191 M€, salientam-se os aumentos de capital, em numerário, na IP (1 817 M€), no ML (370 M€), na MP (142 M€) e na CP (126 M€), bem como as injeções de capital para cobertura de prejuízos (987 M€, dos quais 976 M€ nas Unidades de Saúde EPE, destinadas à regularização de pagamentos em atraso). Há ainda a destacar a redução no capital social do NB e da TAP SA (respetivamente, 402 M€³⁵⁷ e 666 M€³⁵⁸), assim como a extinção da Parparticipadas (-90 M€), por força da respetiva fusão, por incorporação na Parvalorem. No total, esta carteira de participações do Estado abrange vários setores de atividade (cfr. Gráfico 43):

Gráfico 43 - Distribuição da carteira de participações do Estado em 2024

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Excluindo as participações no MEE, assumem peso relevante as participações do Estado na gestão de infraestruturas (rede rodoviária e ferroviária), através da IP. Nas outras participações, realçam-se as Instituições Financeiras Internacionais (IFI), com destaque para o Banco Europeu de Investimento, e 16 entidades em processo de liquidação.

Ao nível dos créditos por empréstimos (20 277 M€), estes destinaram-se, maioritariamente, 56,3 % (11 410 M€) a entidades ligadas ao sistema financeiro (FdR e Parvalorem), 11,8 % (2 393 M€) a empresas de infraestruturas (IP e EDIA) e 10,7 % (2 167 M€) à ML. Foram concedidos novos empréstimos/suprimentos pelo Estado, no total de 252 M€³⁵⁹, à ML (105 M€)³⁶⁰, à Transtejo Soflusa (8 M€), à EDIA (7 M€) e à idD - Portugal Defence (5 M€), bem como à Região Autónoma dos Açores (110 M€), para assegurar os compromissos relativos à amortização de dívida direta da Região, e à República Democrática de São Tomé e Príncipe (17 M€) no âmbito da cooperação internacional.

Relativamente ao reporte sobre os créditos por empréstimos, verificou-se:

♦ O reembolso parcial de um empréstimo da Parvalorem no valor de 59 M€. Este reembolso constituiu uma operação de encerramento da Conta, cuja contabilização em receita de 2024 foi efetuada pela DGO/EO, por ter dado entrada já em 2025³⁶¹.

♦ O RCGE ao referir um total de execução de 4 601 M€ respeitante ao Capítulo 60, continuou, à semelhança do ano anterior, a incluir indevidamente verbas no âmbito de projetos PRR [empréstimos ao IAPMEI (300 M€) e IHRU (125 M€)], executados através do Capítulo 50, que não se apresentam classificados nos termos da LOE 2024³⁶².

♦ Em matéria de gestão da carteira, continuam a existir empréstimos sem qualquer movimento³⁶³ e diferimento do serviço da dívida.

Relativamente aos outros ativos financeiros (29 593 M€), há a destacar o aumento no valor das participações em organizações financeiras internacionais (357 M€), que decorre essencialmente dos aumentos no Banco Europeu de Investimento (365 M€) e no Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (222 M€), e, em sentido contrário, pela redução das participações no Banco Asiático de Desenvolvimento e no Banco Africano de Desenvolvimento (com menos, respetivamente, 289 M€ e 134 M€).

Os ativos representados por obrigações e títulos, incluindo de dívida pública, atingiram 888 M€ (menos 672 M€ do que em 2023), e resultam, na sua maioria, de aplicações em CEDIC efetuadas pelo IGCP ao abrigo do disposto no DLEO 2024 por aplicação dos excedentes de tesouraria da DGTF/ETF (840 M€)³⁶⁴.

As prestações suplementares e acessórias de capital atingiram 6 016 M€, incluindo entradas de capital para cobertura de prejuízos no valor de 987 M€ (mais 425 M€ face a 2023) que continuam a ser injustificadamente classificadas como ativos financeiros, uma vez que não constituem aumentos de capital, nem se perspetiva qualquer possibilidade de retorno financeiro.

O valor da carteira de unidades de participação, sem alterações significativas face a 2023, situou-se em 570 M€, destacando-se 10 Fundos (que totalizam 459 M€), em particular, o FAM (209 M€; 45,6 % do total) e o Fundo de Fundos para a Internacionalização (100 M€).

Principais riscos da carteira do Estado

Na carteira do Estado, é de salientar o risco de, por um lado, parte dos ativos que a compõem não corresponderem efetivamente a ativos financeiros e, por outro, não gerarem qualquer retorno financeiro ou, no caso dos empréstimos, tratar-se de montantes não recuperáveis, designadamente:

♦ Algumas operações registadas como ativos financeiros correspondem efetivamente a transferências³⁶⁵, como sucede com as injeções de capital, no valor de 976 M€, para cobertura de prejuízos nas Unidades de Saúde EPE, destinadas à regularização de pagamentos em atraso. No período 2019-2024, estas despesas totalizaram 5 431 M€ (4 877 M€ na área da saúde), traduzindo-se numa sobrevalorização sistemática da despesa em ativos financeiros.

♦ Empréstimos que não são objeto de qualquer amortização e cujos valores em dívida, em alguns casos, são objeto de perdão ou convertidos em capital social, como sucedeu em 2023 com a CP (1 919 M€³⁶⁶) e com a MP (3 841 M€), sem que isso se traduza num aumento do valor das participações detidas, uma vez que essas operações são seguidas de uma redução do capital social em montante igual ou superior ao valor objeto de conversão.

♦ Parte relevante das participações são detidas em entidades há muitos anos em processo de liquidação³⁶⁷. Em 2024, mantêm-se nessa situação 16 sociedades, com destaque para várias no âmbito do programa Polis, os casos do BES e do Banif (entidades que se mantêm em processos de liquidação judicial, de falência/insolvência ou ao abrigo do Regime Jurídico dos Procedimentos Administrativos de Dissolução e Liquidação de Entidades Comerciais), bem como a Silopor em processo de liquidação desde 2001.³⁶⁸

Na conta elaborada pela DGTF/ETF, relativa ao “Capítulo 60 - Despesas Excecionais do MF” de 2024, estes riscos (relativamente a participações e a créditos) ascendiam a 3 774 M€ e conduziram à constituição de provisões no total de 3 426 M€, o que representa 3,9 % do valor nominal da carteira (cfr. Quadro 37).

Quadro 37 - Ativos que constituem riscos na carteira do Estado - 2024

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Note-se que nestes montantes não estão incluídas as participações em entidades em processo de liquidação (por exemplo, a Silopor e o BES) e as situações já referidas de ativos que podem não gerar rendimento para o Estado, por serem utilizados em necessidades diversas como a cobertura de prejuízos.

2.6.1.2 - Carteira de ativos dos serviços e fundos autónomos

Em 2024, no subsetor dos SFA, detinham património financeiro 222 entidades (84 EPR), no valor de 44 183 M€ (-1,3 % do que em 2023), verificando-se que 71,8 % deste património era detido sobre entidades da AC, conduzindo a um valor consolidado de 12 448 M€ (cfr. Quadro 35 e Quadro 38). A maioria do património (52,6 %) concentrava-se em cinco entidades: CGA, IAPMEI, AD&C, Parvalorem e Parpública. Porém, o RCGE 2024 apenas reporta as participações de 10 EPR³⁶⁹, correspondendo a 4,7 % (2 077 M€) do universo dos ativos financeiros geridos por SFA/EPR (cfr. Anexo D11).

Quadro 38 - Património financeiro dos SFA - 2023-2024

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No conjunto da carteira dos SFA, os títulos de dívida pública, embora tenham diminuído em 2024, mantêm-se com um peso significativo (59,1 %), seguidos dos créditos por empréstimos concedidos e das participações sociais (cfr. Figura 10).

Figura 10 - Património financeiro dos SFA - ativos mais representativos - 2024 e variação face a 2023

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A carteira de títulos de dívida pública atingiu 26 112 M€ e registou um decréscimo de 1 881 M€ nas aplicações em CEDIC, o qual foi parcialmente atenuado pelo crescimento da carteira das aplicações em CEDIM em 1 285 M€, em consequência das aplicações realizadas pela ADSE no valor de 1 200 M€. De notar que a evolução das aplicações em CEDIC contraria a tendência de crescimento dos últimos anos, sobretudo por efeito da aplicação por iniciativa do IGCP das disponibilidades de tesouraria existentes nas contas dos SFA/EPR, em cumprimento do determinado nos respetivos DLEO e despachos do MF³⁷⁰.

Ao nível dos empréstimos, cuja carteira ascendia, no final do ano, a 3 079 M€ e integrava créditos concedidos a entidades do perímetro da CGE, no valor nominal de 253 M€, foi registado, face a 2023, um decréscimo de 612 M€, para o qual foram responsáveis, em particular, as carteiras do IAPMEI (-358 M€), da AD&C (-148 M€) e do Turismo de Portugal (-67 M€) que, em conjunto, representavam 60,0 % dos empréstimos. A variação registada nestas carteiras resulta, essencialmente, de anulações de capital³⁷¹.

Neste âmbito, é de salientar que a Parpública e a SCML concederam apoio financeiro de 8,6 M€³⁷² à sua participada CVP - Sociedade de Gestão Hospitalar SA, responsável pela gestão do Hospital da Cruz Vermelha. Como a SCML não tinha meios financeiros, a sua parte foi assumida pela Parpública, tornando-se detentora de um crédito sobre a SCML, de 2,2 M€³⁷³.

Em 31/12/2024, o valor global da carteira de participações sociais³⁷⁴ ascendia a 3 171 M€ (-318 M€ do que em 2023), na sua quase totalidade composta pelas participações societárias (3 125 M€), que se concentravam na Parpública e no FdR, com uma representação total de 66,0 %, sendo de destacar:

♦ Relativamente às participações de natureza societária geridas pela Parpública ocorreu apenas a desvalorização das ações da INAPA, em consequência da entrada da sociedade em processo de insolvência. As participações com maior peso nesta carteira são do setor imobiliário representadas pela Estamo e pela Fundiestamo detidas a 100 % e pela Águas de Portugal detida em 81 % (cfr. Gráfico 44).

Gráfico 44 - Distribuição da carteira de participações da Parpública em 2024

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♦ Quanto à participação do FdR no NB, verificou-se um aumento de 0,5 p.p., passando a ser detida, em 2024, uma participação de 13,54 %. Esta variação resultou da decisão tomada pelo Fundo de exercer o direito previsto no regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (REAID) de aquisição ao Estado dos direitos de conversão que lhe foram atribuídos³⁷⁵, mediante o pagamento de 129 M€. Com esta opção, o Estado viu a sua posição acionista ser reduzida na mesma proporção do aumento registado na participação do FdR, passando a deter 11,46 % do capital do NB. É de referir que, em 2024, o capital social do NB foi reduzido de 6 568 M€ para 3 345 M€³⁷⁶, pelo que, apesar do aumento da participação do FdR, o valor reduziu-se em 404 M€ (cfr. Figura 10).

Ao nível dos outros ativos financeiros, cuja carteira atingiu 8 773 M€ no final de 2024, salientam-se os acréscimos face a 2023:

♦ 1 130 M€ na carteira das obrigações em resultado, maioritariamente, das subscrições realizadas pelo FdR e pelo Fundo de Garantia de Depósitos em títulos de dívida pública estrangeiros de 765 M€ e de 383 M€.

♦ 245 M€ nos fundos de investimento, para os quais contribuiu significativamente o aumento registado na carteira do Fundo de Capitalização e Resiliência.

2.6.2 - Fluxos financeiros

Decorrente da gestão do património financeiro e das operações efetuadas no ano, foram registadas receitas e despesas que totalizaram 11 289 M€ e 16 758 M€, respetivamente. As receitas incluem, entre outras, as provenientes do resgate de aplicações CEDIC (5 567 M€) e de títulos de dívida pública estrangeira (2 677 M€) bem como as relativas a juros de títulos de dívida pública nacional (276 M€) e aos dividendos da CGD (652 M€). Por sua vez, as despesas incluem as resultantes da constituição de aplicações CEDIC (5 976 M€), as relativas a dotações de capital em empresas (3 818 M€) e as aquisições de títulos de dívida pública estrangeira (3 733 M€) (cfr. Quadro 39).

Quadro 39 - Património financeiro - principais fluxos financeiros - 2024

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No que respeita ao exame realizado à execução orçamental, sobre o registo dos fluxos pelos SFA/EPR, são de salientar as seguintes situações:

♦ Em matéria de contabilização das aplicações em CEDIC realizadas por 188 SFA/EPR verificou-se³⁷⁷ que 51 entidades não seguiram as instruções da DGO/EO sobre as rubricas a utilizar na contabilização dos fluxos associados aos CEDIC (em regra por assumirem estas aplicações como disponibilidades)^378.. Continuaram a verificar-se registos de juros pelo valor líquido, incumprindo o princípio da não compensação, e a inscrição noutras rubricas que não a indicada. Acresce que 12 SFA/EPR registaram 2,4 M€ de juros de CEDIC como se tivessem sido pagos por sociedades financeiras e oito SFA/EPR inscreveram 161,2 m€ de juros noutras rubricas, maioritariamente em “outras receitas correntes”.

O MEF e a EO, em contraditório, informaram que o esforço de normalização da contabilização destas operações será mantido através, nomeadamente, das circulares de preparação do OE e de execução orçamental e ainda, sempre que necessário, procederão à emissão de “…orientações internas dirigidas aos Departamentos de Acompanhamento Setorial da EO, a considerar no apoio prestado às entidades.”

♦ Relativamente aos depósitos a prazo constituídos pelos SFA/EPR fora do IGCP, verifica-se que os fluxos associados não são, pela grande maioria das entidades, refletidos orçamentalmente através da inscrição nas rubricas de ativos financeiros, pelo que se considera ser importante que a EO, nas suas instruções, chame a atenção para a existência das rubricas orçamentais adequadas para a inscrição desses fluxos.

O MEF e a EO, em contraditório, informaram que irá ser avaliada a relevância e frequência destas operações, para aferir a pertinência de uma instrução de natureza global ou mais direcionada.

♦ A receita e a despesa de ativos financeiros são ainda afetadas por vários erros de especificação, essencialmente pelo registo indevido noutras rubricas, que não a de ativos financeiros (cfr. Anexo D12).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do património financeiro:

2.7 - Património imobiliário

2.7.1 - Inventário

O inventário do património imobiliário da AC está ainda por concluir, o que representa um constrangimento estrutural na gestão dos ativos e compromete a elaboração de demonstrações financeiras e a sua inclusão no reporte financeiro do Estado.

Desde 2023³⁷⁹, o processo de inventário, cadastro e registo dos imóveis públicos passou a ser da competência da Estamo, encontrando-se em desenvolvimento uma nova plataforma de gestão da informação relativa ao património imobiliário do Estado³⁸⁰, denominada Sistema de Gestão do Património Imobiliário Público (SIGPIP). Porém, o reporte na CGE 2024 continuou a ter por base a informação disponível no anterior sistema - o Sistema de Informação de Imóveis do Estado (SIIE).

O RCGE 2024 identifica um total de 30 178 imóveis registados no SIIE (21 503 do tipo edificado e 8 675 que correspondem a terrenos), dos quais 7 690 são registos incompletos³⁸¹. Esta informação não sendo fiável, como reconhece a Estamo, não migrou para o SIGPIP (no qual vão sendo considerados apenas os imóveis com informação completa e com regularização jurídica concluída). Em 2024, foram inventariados no SIGPIP 2 200 imóveis, dos quais 1 700 são propriedade do Estado³⁸², perspetivando a Estamo que o número de imóveis do Estado a inventariar ascenda a 60 000 e que o processo se conclua em 2027.

Para a informação completa a considerar no SIGPIP é essencial a residente nos sistemas da AT e do IRN relativa, respetivamente, aos artigos matriciais titulados em nome do Estado e ao registo predial dos mesmos. A colaboração com estas entidades tem permitido a disponibilização da informação, mas a Estamo perspetiva que esta evolua para um outro tipo de acesso, que lhe permita dispor de dados permanentemente atualizados.

O Tribunal reitera a necessidade da aprovação de um Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação, atualizados³⁸³, pois estes programas ultrapassam a dimensão do sistema de informação, na medida em que são instrumentos essenciais para uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público, e estão previstos no respetivo regime jurídico³⁸⁴. Em contraditório, a Estamo informou que, no âmbito das suas atribuições “…e no quadro dos contributos para elaboração do Orçamento de Estado para 2026, tem em preparação uma proposta a submeter ao Governo para um novo Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação para os anos de 2026-2030”.

2.7.2 - Execução orçamental

Em 2024, foi estabelecido um regime transitório para o registo contabilístico da receita relativa a operações imobiliárias³⁸⁵ através do qual, a partir de 21/12/2024 (início da vigência do diploma), a Estamo ficou responsável por contabilizar diretamente a receita do Estado³⁸⁶ (e por transferir a parte da receita afeta às entidades beneficiárias³⁸⁷, às quais cabe, por sua vez, a respetiva contabilização). Assim, a Estamo, para além de administrar diretamente os imóveis da sua carteira (como EPR), atua como agente do Estado na gestão do património imobiliário público, registando a execução orçamental dessa atividade como se de um serviço integrado se tratasse designado por “Administração do Património do Estado”.

O exame efetuado permitiu identificar, à semelhança de anos anteriores, fragilidades no reporte das operações imobiliárias, sendo de destacar que: i) as variações patrimoniais das entidades da AC não se encontram integralmente refletidas no RCGE 2024, subsistindo erros e omissões significativos; e ii) a contabilização das receitas e despesas das operações imobiliárias, assim como das rendas relativas à aplicação do princípio da onerosidade não cumpre o princípio orçamental da anualidade. Em contraditório, o MEF e a Estamo informaram que “A ESTAMO (…) irá promover comunicação a todas as entidades e serviços do Estado e os organismos com personalidade jurídica, dotados ou não de autonomia financeira, ainda que tenham a natureza, a forma e a designação de empresa, para que seja remetida a informação sistematizada da contabilização das receitas provenientes de operações imobiliárias, o que até agora continua a não ser cumprido.” A Estamo acrescentou que será solicitado ao Governo que o DLEO para o próximo exercício económico considere normas a este propósito.

Relativamente ao princípio da anualidade, a Estamo, em contraditório, reconheceu a necessidade de corrigir esta situação, esclarecendo que tem em preparação uma proposta de alteração à Portaria 278/2012, de 14/09, tendo em vista garantir aquele princípio. Invocou também que a alteração “…passa por prever que os pagamentos sejam feitos pelas entidades no primeiro mês de cada semestre, ou seja, em janeiro e julho de cada ano, assim permitindo a sua contabilização no respetivo exercício.”

O RCGE 2024 omite 81,3 % da receita de alienações e 31,6 % da despesa com aquisições. Nas operações imobiliárias não é possível identificar o valor efetivamente recebido no ano, qual a parte contabilizada em receita e a que ficou por registar em incumprimento do princípio orçamental da anualidade. Por outro lado, a utilização do classificador simplificado, por parte de EPR representativas nas operações imobiliárias da AC, conduz à utilização de classificações residuais para o registo de operações materialmente relevantes, diminuindo a qualidade da informação orçamental.

As fragilidades identificadas no atual reporte, as especificidades existentes na contabilização destas operações por um universo diversificado de entidades com diferentes regimes de contabilização e as mudanças efetuadas na atribuição das competências nesta matéria³⁸⁸ reforçam a pertinência das recomendações que têm sido formuladas pelo Tribunal e que se reiteram no presente Parecer.

2.7.2.1 - Operações imobiliárias

Ao nível da receita das alienações de imóveis em 2024, considerando as limitações da informação da execução orçamental refletida na CGE e dos dados recolhidos junto das entidades³⁸⁹, apurou-se o valor de 71 M€ (62 M€ em 2023), dos quais 89,9 % respeitante a operações efetuadas por EPR. Este apuramento diverge substancialmente dos valores divulgados nos quadros do RCGE 2024 (cfr. Quadro 40 e Anexo D13).

Quadro 40 - Receita com alienação de imóveis - execução orçamental e RCGE - 2024

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Verifica-se que a receita com a alienação de imóveis identificada no RCGE 2024, no âmbito do reporte sobre o património imobiliário público, ascende a 13 M€, ou seja, apenas 18,7 % do montante total³⁹⁰, destacando-se que:

♦ Não integra as alienações da Wil-Projetos Turísticos³⁹¹, da Oitante e da Estamo, EPR que, dada a natureza da sua atividade, apresentam os valores mais significativos (71,6 % do total da receita);

♦ Não evidencia a alienação de imóveis efetuada por EPR de regime simplificado, como por exemplo, as alienações da SCML e as do Banif Imobiliária, nem outras realizadas por SFA como, por exemplo, as do Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas e do IHRU;

♦ A informação sobre a receita de alienações de imóveis de SI também se encontra incompleta, uma vez que não inclui a receita da Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural;

♦ Uma parte significativa (1,8 M€³⁹²; 61,7 %) da receita de alienações de imóveis de entidades beneficiárias abrangida pelo regime transitório ficou por registar na execução orçamental de 2024.

Por sua vez, a despesa com a aquisição de imóveis apurada, tendo em conta o exame da execução orçamental refletida na CGE e da informação recolhida junto das entidades, totalizou 41 M€ (37 M€ em 2023), dos quais 43,4 % e 40,7 % respeitam a SFA e SI, respetivamente. O confronto desta despesa com a divulgada nos quadros do RCGE 2024 revela que as aquisições de imóveis não se encontram integralmente refletidas naquele relatório (cfr. Quadro 41).

Quadro 41 - Despesa com imóveis - execução orçamental e RCGE - 2024

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Verifica-se que o RCGE reporta apenas 68,4 % das despesas com a aquisição de imóveis por entidades da AC, face ao refletido na execução orçamental, uma vez que omite, designadamente, as realizadas pelo IHRU (9,7 M€), Instituto Politécnico de Portalegre (1,2 M€), Universidade de Coimbra (0,9 M€) e Parvalorem (0,5 M€). A maior parte da despesa com imóveis respeita a operações de conservação e reparação (49,6 %) e a despesas de construção (40,9 %). A despesa com aquisições foi de 9,3 %.

A concreta identificação do montante e tipo de despesa é prejudicada, quer pela diversidade das rubricas nas quais podem ser contabilizadas as despesas com imóveis, quer pelo facto de não serem integralmente respeitadas as alíneas e subalíneas da classificação que permitem distinguir a despesa com aquisições, da despesa com conservação/reparação e construção, apesar da sua utilização ser vinculativa³⁹³.

Os valores mais significativos nas despesas com imóveis em 2024, como já referenciado, referem-se a conservação e reparação e a construção, as quais traduzem uma tendência de crescimento sustentada nos últimos anos (cfr. Gráfico 45).

Gráfico 45 - Despesa com imóveis - 2019-2024

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2.7.2.2 - Rendas relativas ao princípio da onerosidade

O princípio da onerosidade³⁹⁴ determina que a ocupação de imóveis do Estado por entidades da administração central deve ser sujeita ao pagamento de uma contrapartida com a natureza de compensação financeira e contabilizada como renda. É uma medida que visa promover a racionalização do uso e a eficiência da ocupação do património imobiliário público.

Até 2024, foram recebidos 1 092 M€ de contrapartidas, dos quais 370 M€ no ano de 2024 (cfr. Quadro 42).

Quadro 42 - Rendas relativas ao princípio da onerosidade - valores cobrados e por pagar - 2014-2024

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Face a 2023, o total recebido foi superior em 348 M€, devido ao facto de as rendas pagas pelas Forças Armadas relativas a esse ano, no montante de 179 M€, só terem sido pagas em 2024³⁹⁵. Por sua vez, as pagas pelos ministérios, excluindo Forças Armadas, sofreram uma redução de 2 M€.

Do total devido desde 2014, estão por pagar 49 M€, sendo 16 M€ relativos a 2024 (7,4 M€ dos ministérios e 8,5 M€ das Forças Armadas).

Para além do peso das rendas pagas pelas Forças Armadas, que representam 94,5 % do valor recebido, é de salientar os Ministérios da Justiça, a Presidência de Conselho de Ministros, o Ministério das Finanças e o Ministério dos Negócios Estrangeiros, cujos pagamentos ascenderam a valores entre 2,5 M€ e 3,4 M€ (cfr. Gráfico 46).

Gráfico 46 - Rendas relativas ao princípio da onerosidade - valores cobrados por ministério - 2024

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A receita arrecadada é distribuída³⁹⁶ entre o Estado, o Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP)³⁹⁷ e a Estamo. Aos montantes recebidos em 2024, acrescem 18 M€ cobrados até 2023, que não foram até esse ano objeto de contabilização e distribuição pelas entidades beneficiárias. Ainda assim, dos montantes recebidos em 2024 ficaram por contabilizar 2 M€ (quer a parte de receita do Estado, quer o montante a afetar a entidades), por, de acordo com a Estamo, “…não estarem reunidas as condições para o efeito”. Assim, deverão ser criados os mecanismos que permitam assegurar o cumprimento do princípio da anualidade através do registo integral da receita no ano do seu recebimento.

Sobre o não pagamento das contrapartidas devidas, o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público prevê um quadro sancionatório³⁹⁸ e a LOE 2024³⁹⁹ determinou, ainda, que tal incumprimento possa implicar a suspensão de contratos de financiamento do FRCP e de outros em vigor no âmbito do respetivo ministério. Nesse sentido, veio também autorizar a Estamo a notificar as entidades das contrapartidas liquidadas, comunicadas e devidas em anos anteriores, cujo pagamento não tenha sido realizado e emitir as correspondentes faturas. Assim, é de esperar que sejam criados os mecanismos que permitam a recuperação dos montantes devidos e não pagos que, no final de 2024, ultrapassavam os 49 M€ (cfr. Quadro 42), sob pena de se beneficiar as entidades em falta face às cumpridoras.

Finalmente, ao nível da cobrança, apesar de se encontrar prevista desde 2017 a utilização do documento único de cobrança (DUC)⁴⁰⁰ para a liquidação e pagamento das contrapartidas devidas pela aplicação do princípio da onerosidade, tal ainda não se verificou, mantendo-se o procedimento transitório de emissão de fatura⁴⁰¹.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do património imobiliário:

2.8 - Operações de tesouraria

2.8.1 - Fluxos financeiros na tesouraria do Estado

A informação na CGE 2024 sobre a posição de tesouraria das entidades que a integram⁴⁰², bem como sobre o saldo efetivo, mantém-se incompleta, uma vez que se limita à movimentação de fundos na tesouraria do Estado⁴⁰³, excluindo a das contas que as entidades detêm na banca comercial. Ora, a atividade da tesouraria das entidades do universo da CGE, bem como o respetivo reporte, compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do OE, quer através de operações de tesouraria. De forma a permitir a conciliação das receitas e despesas com as entradas e saídas de fundos e aferir a consistência da execução orçamental com a informação relativa à tesouraria, esta tem de ser completa.

Em 2024, há a salientar as aplicações em CEDIC (títulos da dívida pública de curto prazo) realizadas pelas entidades⁴⁰⁴, que totalizaram 23 982 M€, no final do ano, ainda assim menos 5 246 M€ face a 2023. Uma parte relevante destas subscrições, no valor de 20 629 M€, foi efetuada no mês de dezembro⁴⁰⁵. Este padrão de aumento das emissões em dezembro por contrapartida do aumento das amortizações em janeiro é recorrente, designadamente, desde 2022 (cfr. Gráfico 47).

Gráfico 47 - Emissão e amortização mensal de CEDIC - dezembro de 2022 a janeiro de 2025

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O balanço da tesouraria do Estado evidencia os saldos no final do ano em disponibilidades e aplicações, bem como as respetivas contrapartidas nos saldos das contas de terceiros e resultados de operações financeiras. No final de 2024, o saldo global de tesouraria ascendia a 8 671 M€, mais 568 M€ (7,0 %) face a 2023 (Quadro 43).

Quadro 43 - Balanço da tesouraria do Estado - 2023-2024

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Sobre estes montantes destaca-se ainda:

♦ O aumento dos valores depositados no Banco de Portugal, em 631 M€, em reflexo do aumento das necessidades líquidas de financiamento, nomeadamente para cobertura do défice orçamental do subsetor Estado (5 656 M€ em 2024 face a 189 M€ em 2023), e da diminuição de amortizações em 5 930 M€, devido, sobretudo, às obrigações do tesouro (-7 355 M€) e bilhetes do tesouro (-4 759 M€), não obstante o aumento de amortizações em CEDIC (+8 402 M€). Este resultado evidencia, ainda, no que respeita às emissões, o aumento de 6 026 M€ em bilhetes do tesouro e de 4 791 M€ em obrigações do tesouro face a 2023.

♦ No ativo, as contas de terceiros aumentaram 274 M€, tendo contribuído a evolução das antecipações de fundos a financiar pelo orçamento da UE⁴⁰⁶ devido, sobretudo, ao aumento dos valores por regularizar pelo IFAP (+407 M€) e pela AD&C (+270 M€). No final de 2024, o saldo por regularizar era de 1 971 M€ e dizia respeito, essencialmente, a antecipações à AD&C (1 170 M€) e ao IFAP (801 M€)⁴⁰⁷.

♦ No passivo, releva-se o aumento em 1 657 M€ dos depósitos no IGCP, sobretudo das entidades fora do perímetro da AC (+1 246 M€), com destaque para o IGFSS (+1 107 M€). De referir ainda a redução do saldo de empréstimos contraídos pelo Estado (-981 M€), pelo facto se ter aplicado em 2024 o saldo de empréstimos de 2023 (1 009 M€), que acrescido à receita de passivos financeiros do ano (109 491 M€), serviu para cobrir a despesa orçamental (110 472 M€), resultando um saldo para aplicar em 2025 no valor de 28 M€.

A almofada financeira, em 2024, traduziu-se num saldo de tesouraria com um valor médio de depósitos de 6 407 M€, o que representa uma redução para metade em relação aos valores de 2022 e 2023 (14 676 M€ e 13 724 M€, respetivamente) e, em consequência, uma diminuição significativa no custo líquido do financiamento do saldo de tesouraria, que totalizou 38 M€ (169 M€ em 2022 e 161 M€ em 2023)⁴⁰⁸.

2.8.2 - Unidade de tesouraria do Estado

O princípio da unidade de tesouraria do Estado (UTE)⁴⁰⁹ traduz-se na obrigação das entidades sujeitas manterem a totalidade das suas disponibilidades em contas na tesouraria do Estado e de efetuarem as movimentações de fundos por recurso aos serviços bancários prestados pelo IGCP⁴¹⁰. Pretende-se, assim, reduzir a pressão sobre as disponibilidades de tesouraria, otimizar a sua gestão global e flexibilizar a estratégia de gestão da dívida pública.

A operacionalização da UTE continua a ser efetuada através das leis orçamentais e dos decretos-leis de execução orçamental⁴¹¹, sendo o controlo do seu cumprimento assegurado pelo Ministério das Finanças através do IGCP, da DGO/EO para as entidades da AC, da DGTF/ETF para as empresas públicas não financeiras (EPNF) e da IGF.

O cumprimento da UTE pode ser objeto de dispensa através de: i) situações expressamente previstas na lei⁴¹²; ii) despacho do IGCP, pelo prazo máximo de dois anos⁴¹³; e iii) autorização do Ministro das Finanças relativamente a anos anteriores, em situações excecionais, devidamente fundamentadas. Pode ainda o Ministro das Finanças autorizar⁴¹⁴, em situações excecionais, a dispensa da entrega de rendimentos auferidos fora da tesouraria do Estado. Qualquer destas situações não dispensa as entidades da obrigatoriedade de reporte de informação à DGO/EO (entidades da AC) ou DGTF/ETF (EPNF)⁴¹⁵.

Em 2024, encontravam-se registadas 481 entidades da AC e 60 EPNF nos sistemas de informação - serviços online (SOL) da DGO/EO, para as entidades da AC, e Sistema de Informação do Setor Empresarial do Estado (SISEE) da DGTF/ETF para as EPNF⁴¹⁶.

O RCGE 2024 apresenta um conjunto de informação desenvolvido sobre as entidades da AC (incluindo as Instituições de Ensino Superior - IES). Porém, a informação referente às EPNF é apenas provisória e sem detalhe por entidade. Salienta-se que, desde janeiro de 2023, as EPNF passaram a reportar no SISEE, cuja informação disponibilizada pela DGTF/ETF referente à UTE não evidencia o reforço dos procedimentos de controlo e validação dos dados.

Os riscos associados à UTE resultam das fragilidades ao nível do reporte e da ausência de um quadro normativo completo que reforce o cumprimento do princípio da UTE e permita um eficaz acompanhamento e controlo, nomeadamente do regime sancionatório a aplicar às entidades incumpridoras.

2.8.2.1 - Incumprimento da UTE

As entidades encontram-se em incumprimento da UTE nas seguintes situações: i) fundos detidos fora da tesouraria do Estado; ii) violação das normas estabelecidas no âmbito das IES, que apresentam um regime jurídico de exceção⁴¹⁷; iii) não entrega na tesouraria do Estado de rendimentos de depósitos e de aplicações financeiras (juros) auferidos na banca comercial, por incumprimento ou por dispensa da UTE; e iv) prestação de informação incorreta⁴¹⁸ ou falta de reporte trimestral da informação nos sistemas.

Em 2024, foram identificados 35 M€ em incumprimento da UTE (91 M€ em 2023) correspondentes a fundos fora da tesouraria do Estado, 51,4 % pertencentes a EPNF e 48,6 % a entidades da AC (cfr. Gráfico 48).

Gráfico 48 - Principais incumpridores da UTE (ex. IES) por tipo de entidade - 2024 e variação face a 2023

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Apesar da diminuição do incumprimento da UTE de 74 M€ na AC (excluindo IES) face a 2023, continuam a verificar-se incumprimentos em montantes nalguns casos elevados, como seja 11 M€ da Associação Centro de Competências Ferroviário⁴¹⁹ e 2 M€ do Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial. No que respeita às EPNF, o aumento deve-se, sobretudo, ao incumprimento da Cateringpor - Catering de Portugal (11 M€).

Quanto às 77 IES, identificaram-se 449 M€ de disponibilidades e aplicações fora do Tesouro (mais 77 M€ do que em 2023). Considerando o regime especial das IES, apenas foram identificadas em incumprimento: i) por dotações do OE fora do IGCP, três entidades num total de 4 M€, com destaque para a Universidade de Lisboa - Reitoria com 3 M€; e ii) por aplicações financeiras fora do IGCP, o Instituto Superior de Agronomia (109 m€).

A Universidade de Lisboa - Reitoria veio alegar, em contraditório, que não se encontra em incumprimento da UTE. Porém, a informação apresentada não é totalmente consistente com o reporte constante dos ficheiros da DGO/EO sobre o cumprimento da UTE, do SIGO e dos Quadros 3.69 e 3.72 do RCGE 2024, concretamente, no que se refere ao valor apurado das dotações do OE⁴²⁰.

Por sua vez, o Instituto Superior de Agronomia, em contraditório, esclareceu que “…esta situação decorreu de exigências operacionais associadas à gestão de projetos financiados por fundos nacionais e europeus, cuja execução requereu flexibilidade e celeridade na movimentação financeira…”, informando que tem vindo a implementar diversas medidas corretivas.

No que se refere à obrigatoriedade da entrega pelas entidades dos rendimentos de todas as disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora da tesouraria do Estado (seja por incumprimento ou por dispensa), destaca-se que, por parte da AC, de um total de 122 M€ de rendimentos auferidos⁴²¹, apenas foram entregues 451 m€⁴²². A quase totalidade de rendimentos não entregues foram auferidos pela CGA (113 M€) e pela SCML (8 M€)⁴²³. Relativamente às EPNF, apenas foi entregue 1,4 m€ de um total de 3 M€ de rendimentos auferidos (dos quais 2,6 M€⁴²⁴ respeitam à TAP SA). Estas situações de incumprimento só são ultrapassadas com os despachos de dispensa de entrega de rendimentos, que não integraram a informação prestada ao Tribunal.

Em contraditório, a CGA, a SCML e a TAP SA referiram ter solicitado a dispensa da entrega de rendimentos obtidos fora do IGCP para o ano de 2024, encontrando-se os pedidos em diferentes fases de decisão⁴²⁵. Ora, tratando-se de uma dispensa que pode ser autorizada em situações excecionais, a situação de incumprimento só é ultrapassada com a decisão favorável, mesmo que com referência a anos anteriores. No entanto, também é de assinalar que uma maior tempestividade na instrução/apreciação dos pedidos por parte das entidades envolvidas contribuiria para uma maior transparência deste processo.

No âmbito da prestação de informação incorreta ou falta de reporte por parte das entidades, salientam-se, em 2024, as seguintes situações:

♦ Divergências no reporte de informação no SISEE por parte de algumas EPR quanto às suas disponibilidades, quando comparado com o reporte efetuado no sistema SOL da DGO/EO⁴²⁶.

♦ Divergência de 112 M€ entre a informação remetida pelo IGCP à DGTF/ETF⁴²⁷ e a reportada pelas entidades no SISEE, no que respeita aos depósitos à ordem e aplicações financeiras efetuadas junto do IGCP⁴²⁸.

O MEF e a ETF, em contraditório, informaram que, tal como verificado em anos anteriores, “…a DGTF/ETF procedeu à reconciliação entre os dados carregados pelas entidades nos Sistemas de Informação do Setor Empresarial do Estado e a informação remetida pelo IGCP relativa a 2024, (…) sempre que são detetadas discrepâncias, é solicitado às empresas que apresentem a devida justificação e/ou procedem à correção das divergências identificadas.” Não obstante estes procedimentos, persistem divergências no reporte, pelo que importa reforçar os mecanismos de controlo e acompanhamento de forma a assegurar a sua eliminação.

♦ Falta de reporte por 12 entidades da AC, o que revela a necessidade de a DGO/EO reforçar os procedimentos de controlo junto destas entidades ou, em alternativa, propor a aplicação das medidas sancionatórias que a lei prevê.

O MEF e a EO referiram, em contraditório, que “…a DGO/EO tem privilegiado a articulação com as Entidades Coordenadoras dos Programas Orçamentais, acompanhando as situações de incumprimento (…), bem como o contacto mais próximo com as entidades através dos Departamentos de Acompanhamento Setorial, no sentido de evitar a ocorrência de incumprimento, até porque a aplicação de sanções orçamentais terá sempre subjacente a necessidade de assegurar mecanismos de controlo automatizados e muito próximos…”.

Acresce que, apesar de, desde 2023, as escolas do ensino não superior em território nacional estarem obrigadas a deter contas bancárias no IGCP⁴²⁹, continuaram a não efetuar o reporte de informação no SOL da DGO/EO. O MEF e a EO informaram que o Instituto de Gestão Financeira da Educação “…iniciou, no módulo aplicacional do Sistema Integrado de Gestão do IGeFE (SIGeFE), o desenvolvimento de uma solução para registo, tratamento e consolidação da informação necessária ao cumprimento do Princípio da UTE, contudo, a aplicação do inquérito às 809 unidades orgânicas ainda não permitiu gerar dados fiáveis para reporte à EO.”

Refira-se que, para 2024, não foram comunicadas a este Tribunal consequências do incumprimento do princípio da UTE⁴³⁰, tendo o MEF assinalado que a DGO/EO não remeteu qualquer proposta de aplicação de sanções sobre as situações de incumprimento identificadas devido à “…necessidade de manter a resposta às competências cruciais da DGO, o que associado a um número de efetivos abaixo do necessário tem impedido a apresentação atempada de propostas”.

2.8.2.2 - Entidades dispensadas do cumprimento da UTE

Em 2024, as 20 entidades dispensadas do cumprimento da UTE, por disposição legal, detinham 7 201 M€ de fundos fora da tesouraria do Estado (7 433 M€ em 2023), com destaque para a CGA com 7 108 M€ (98,7 %).

Encontravam-se também dispensadas do cumprimento da UTE outras 137 entidades⁴³¹, através de despacho do IGCP, envolvendo fundos fora da tesouraria do Estado no total de 762 M€, um decréscimo de 20,3 % face a 2023 (cfr. Quadro 44). Esta variação justifica-se, sobretudo, pela diminuição das disponibilidades e aplicações da TAP SA (273 M€) e do Fundo de Resolução (104 M€), compensada, parcialmente, por via da AT com 175 M€⁴³².

Quadro 44 - Fundos fora da tesouraria do Estado - entidades com despacho de dispensa do cumprimento da UTE

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Segundo o IGCP, durante o ano de 2024, a promoção da UTE junto dos serviços e entidades públicas foi realizada, designadamente, através de reuniões, celebração de protocolos de prestação de serviços, emissão de pareceres sobre a UTE e contactos estabelecidos pelos gestores de conta, destacando-se as ações efetuadas junto das escolas de ensino básico e secundário, visando a movimentação das contas bancárias abertas em 2023, com os valores relativos a receitas de impostos e fundos europeus.

Relativamente aos pedidos de dispensa, os motivos invocados pelas entidades referem-se, em grande medida, a serviços bancários não prestados pelo IGCP, sendo de destacar a custódia de títulos, as garantias bancárias, os empréstimos bancários e os cartões pré-pagos. Estes serviços sinalizam áreas em que as entidades têm maior dependência dos bancos comerciais e, nesse sentido, poderão vir a ser consideradas como prioritárias na atuação do IGCP na promoção da UTE (cfr. Gráfico 49). O IGCP, em contraditório, assinalou que “…se encontra num processo de transformação digital, prevendo-se, nesse âmbito, o alargamento da oferta de serviços bancários.”

Gráfico 49 - Motivos dos pedidos de dispensa da UTE - 2024-2025

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Alguns destes pedidos visam dispensas parciais circunscritas aos serviços não prestados pelo IGCP. Porém, o controlo dessas dispensas revela-se especialmente difícil porque exige assegurar a existência e a utilização exclusiva de contas bancárias fora do IGCP para o fim que justificou a exceção. Na prática, implica um nível de controlo detalhado e contínuo, nomeadamente sobre a movimentação dessas contas, o que está, muitas vezes, fora do alcance das ações regulares de controlo, tanto pelo volume de operações como pela diversidade de entidades envolvidas. Nesta medida, há riscos de que essas contas possam movimentar fundos para lá dos serviços autorizados, o que fragiliza o cumprimento da UTE, limita a eficácia das ações de controlo e demonstra a necessidade de reforçar o reporte das entidades.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito da unidade de tesouraria do Estado:

3 - Conta da Segurança Social

O Sistema da Segurança Social (SSS) é composto por sistemas e subsistemas, assentes em princípios gerais consagrados na Lei de Bases da Segurança Social (LBSS)⁴³³ que enquadram o seu funcionamento. Constituem objetivos prioritários do SSS garantir o direito de acesso universal à segurança social, promover a melhoria sustentada das condições e níveis de proteção social, o reforço da equidade intergeracional e a eficácia do sistema e eficiência da sua gestão. A concretização dos objetivos do SSS reflete-se quer na tipologia das despesas incorridas, quer nas fontes de financiamento (cfr. Figura 11).

Figura 11 - Sistemas e subsistemas da segurança social

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É no sistema previdencial-repartição, fundamentalmente autofinanciado, que se colocam as questões mais diretamente relacionadas com a sustentabilidade do SSS, uma vez que os restantes sistemas sendo financiados por transferências de outras entidades, sobretudo do OE, deverão ter um efeito neutro nas contas da segurança social, situação que se verificou em 2024.

Em 2023, as contas das entidades do subsetor da segurança social foram, pela primeira vez, prestadas em SNC-AP, pelo que o exercício de 2024, o segundo de adoção do novo referencial contabilístico⁴³⁴ foi ainda marcado pela necessidade de efetuar revisões e novos ajustamentos de transição.⁴³⁵

O perímetro de consolidação da Segurança Social (SS) composto por 12 entidades, compreende os institutos e os fundos com orçamentos integrados no orçamento da SS (cfr. Anexo C1). O IGFSS assegura a gestão financeira dos recursos do orçamento da segurança social (OSS) e o Instituto de Informática (II) a gestão dos sistemas de informação de todas as entidades da SS. Por sua vez, o Instituto da Segurança Social (ISS) é responsável pela concessão de prestações sociais e pela promoção da ação social direta ou através das Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS). Estas atribuições, nas regiões autónomas, são asseguradas pelo Instituto da Segurança Social dos Açores (ISSA) e pelo Instituto da Segurança Social da Madeira (ISSM) que também integram o perímetro da SS. O Instituto de Gestão Financeira de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS) é responsável pela gestão do FEFSS. Finalmente, integram ainda a CSS os fundos sob gestão do IGFSS: Fundo de Garantia Salarial (FGS), Fundo de Socorro Social (FSS), Fundo de Cobrança Executiva da Segurança Social (FCE), Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos (FESSPBC) e Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais da Área da Cultura (FESSPAC).

O cumprimento por parte dos institutos e fundos da SS da obrigação legal de certificação das contas de 2024 e o sentido da respetiva opinião, quando aplicável, encontra-se resumida na Figura 12.

Figura 12 - Contas das entidades da SS - Certificações legais de contas

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Não integraram a prestação de contas ao Tribunal, apesar de legalmente exigidos, o Parecer do Fiscal Único à conta do IGFSS e do FCE⁴⁴². Não foram igualmente disponibilizados ao Tribunal os pareceres sobre as contas do FESSPAC e do FESSPBC, por não se encontrarem nomeados os membros dos respetivos conselhos consultivos, responsáveis pela sua emissão.⁴⁴³ As reservas formuladas e a ausência de CLC e pareceres relativamente a algumas entidades sinalizam fragilidades, algumas das quais também assinaladas, pelo Tribunal, nos diversos pareceres e que têm fundamentado reservas e recomendações (por exemplo, ao nível das dívidas de terceiros, do imobilizado e das provisões para cobrança duvidosa).

A conta consolidada da SS (cuja elaboração é atribuição do IGFSS), integrada na CGE 2024, contempla a Demonstração Consolidada do Desempenho Orçamental, Balanço Consolidado, Demonstração Consolidada de Resultados por Natureza, Demonstração Consolidada das Alterações no Património Líquido e a Demonstração Consolidada dos Fluxos de Caixa, assim como o Anexo às Demonstrações Financeiras e Orçamentais Consolidadas elementos previstos na LEO⁴⁴⁴ e no SNC-AP. Inclui ainda um Relatório consolidado mas cuja informação, por ser escassa (apenas 12 páginas), limita a análise das demonstrações orçamentais e financeiras. Porém, não vem acompanhada do parecer do conselho consultivo do IGFSS e os mapas da LBSS publicados na CGE (despesa)⁴⁴⁵ encontram-se incompletos, não integrando as colunas com a informação relativa ao OSS final e à execução orçamental por subsistemas.

3.1 - Consolidação de contas

O processo de consolidação das contas das 12 entidades da SS em SNC-AP encontra-se suportado numa ferramenta tecnológica internacional⁴⁴⁶, cuja solução se encontra em desenvolvimento e que exige o esforço inicial de parametrização da ferramenta, mas que permite a reaplicação dos procedimentos e parâmetros definidos inicialmente à informação orçamental e financeira dos anos subsequentes.

Este processo deve respeitar as normas de contabilidade pública (NCP) aplicáveis do SNC-AP, sendo elementos estruturantes do processo de consolidação, nomeadamente: i) o plano de contas de consolidação; ii) os grupos de contas de eliminação ou equivalente; iii) o conceito de entidade parceira ou equivalente; e iv) a definição dos métodos de consolidação.

O processo de consolidação de contas da SS que integram a CGE 2024, evidencia: diferenças de conciliação entre entidades parceiras irrelevantes, a reclassificação dos imóveis arrendados dentro de perímetro da SS (de propriedades de investimento para ativos fixos tangíveis) e ajustamentos de harmonização da identificação de entidades parceiras em operações recíprocas relacionadas com a transferência de ativos (temporária ou definitiva), que denotam, em 2024, a correção da reciprocidade dos registos contabilísticos em conformidade com o SNC-AP.

O exame efetuado permitiu concluir que subsistem limitações no processo, das quais se destacam as seguintes:

♦ Apesar de ter por base a informação residente no Sistema de Informação Financeira (SIF), continua a ser executado com recurso a ficheiros excel⁴⁴⁷.

♦ Na ótica das demonstrações orçamentais consolidadas continua em falta a Demonstração Consolidada de Direitos e Obrigações por Natureza⁴⁴⁸, com prejuízo de uma visão global dos créditos a cobrar e das dívidas a pagar de e para, respetivamente, entidades externas ao perímetro da SS, inviabilizando nomeadamente a conciliação com as contas a pagar integradas no passivo do balanço.

♦ Constata-se a ausência de uma política contabilística de grupo para a mensuração subsequente das propriedades de investimento (PI), à qual todas as entidades teriam de obedecer no âmbito do processo de consolidação, no início, por via do alinhamento da política individual com a política de Grupo, ou no final, aquando da integração no processo de consolidação⁴⁴⁹.

♦ Apesar de o ponto 1.5 do Dossier de Consolidação referir que os imóveis foram objeto de correção para que as depreciações acumuladas ficassem equivalentes às apuradas com as vidas úteis apresentadas no CC2 do SNC-AP, o exame efetuado aos registos contabilísticos no SIF permitiu concluir que isso não sucedeu nos imóveis do FGS e em alguns imóveis do ISS.

Acresce que um processo de consolidação semimanual, como o que está em uso, dificulta o controlo de todos os seus impactos e não previne erros quanto aos procedimentos adotados. O exame efetuado permitiu, aliás, detetar situações com materialidade por dizerem respeito a procedimentos fundamentais de consolidação, mas também pelo valor (no caso da primeira):

♦ O balanço consolidado está afetado por uma sobrevalorização da rubrica património/capital em 3 934 M€, pelo facto de não ter sido efetuado um procedimento de consolidação ao nível do saldo transitado do período anterior, relativamente ao FEFSS⁴⁵⁰.

Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS alegaram que o montante referido “…diz respeito ao do exercício anterior (2023) que, naquele exercício, já tinha sido alvo de eliminação.” Ora, o procedimento de consolidação em falta consistiria em refletir na rubrica património/capital do balanço consolidado de 2024 (aplicável também aos períodos subsequentes), a eliminação realizada no âmbito da consolidação de 2023⁴⁵¹. De um modo geral, as eliminações de operações recíprocas internas ao perímetro (como a eliminação de prestações de serviço entre entidades do perímetro) têm efeito apenas no ano em causa. No entanto, existem exceções como é o caso em apreço por se tratar de contas/rubricas com natureza incremental.

♦ A Demonstração Consolidada do Desempenho Orçamental de 2024 apresenta um valor referente ao “saldo de gerência anterior” de operações orçamentais divergente (em 45,8 m€) do “saldo para a gerência seguinte” de operações orçamentais de 2023. O IGFSS informou que esta diferença resulta de divergências entre datas de lançamento de documentos relativos a operações entre o IGFSS e o ISS. Ora, a eliminação de operações recíprocas não deve dar origem à alteração do saldo, devendo incidir apenas sobre o montante comum entre os registos da receita cobrada e da despesa paga, sendo os montantes/operações não conciliáveis entre as entidades objeto de outro tratamento (nomeadamente reclassificação para uma rubrica residual ou para diferenças de conciliação)⁴⁵².

3.2 - Alterações orçamentais

Em 2024, as alterações orçamentais efetuadas aumentaram significativamente a receita e a despesa previstas em 5 633 M€ (8,1 %) e 5 994 M€ (9,3 %), respetivamente, resultando num decréscimo de 361 M€ (6,8 %) do saldo orçamental do SSS (cfr. Quadro 45). Por sua vez, o financiamento de despesa efetiva através da integração do saldo da gerência anterior motivou um aumento da despesa efetiva (2 499 M€; 7,0 %), superior ao da receita efetiva (2 182 M€; 5,4 %), o que se traduziu numa diminuição de 317 M€ (0,9 %) do saldo efetivo.

Quadro 45 - Orçamento da segurança social - alterações orçamentais - 2024

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Estas alterações orçamentais refletem, do lado da receita, créditos especiais para a inscrição da transferência do saldo anual do sistema previdencial-repartição para capitalização (3 500 M€), aplicado em ativos financeiros, a integração de saldos de anos anteriores (363 M€) e transferências do OE (875 M€), destinados, na sua maior parte, à cobertura de aumentos nas dotações de despesa efetiva no âmbito das medidas extraordinárias e temporárias de mitigação do impacto do choque geopolítico e suplemento extraordinário de pensões (738 M€). As alterações orçamentais evidenciam:

♦ Não foi contemplada no OSS inicial qualquer verba destinada ao pagamento do apoio extraordinário à renda, apesar de esta medida⁴⁵³ ter sido iniciada em 2023, com vigência de 6 anos (até 31/12/2028), e, não obstante ter ocorrido a alteração do circuito de financiamento⁴⁵⁴, continua a recair sobre a SS a obrigação de pagamento aos beneficiários.

♦ Verificou-se ainda que os saldos inicialmente integrados no OSS foram objeto de redução, em 583 M€⁴⁵⁵, para estarem em conformidade com os apurados na CSS 2023, estes refletindo as aplicações em CEDIC⁴⁵⁶.

3.3 - Execução orçamental

Em 2024, o desempenho orçamental da SS teve como resultado um saldo efetivo de 5 536 M€ (que compara com 5 478 M€, em 2023), mantendo uma tendência crescente consistente desde 2015 explicada, essencialmente, pelo facto de o crescimento da receita ser superior ao da despesa.

Note-se que este desempenho, ainda que positivo, está sustentado essencialmente no crescimento da receita contributiva, que reflete uma situação predominantemente conjuntural do mercado de trabalho, enquanto as pressões do lado da despesa assumem um caráter estrutural, não só decorrentes dos aspetos demográficos, mas também dos direitos resultantes de decisões de política no setor. Acresce que o aumento das remunerações, que tem tido um impacto positivo nas receitas atuais da SS, terá igualmente reflexo nas despesas futuras que estejam indexadas às respetivas carreiras contributivas.

3.3.1 - Receita

Em 2024, destacaram-se os aumentos:

♦ De 10,3 % (+2 575 M€) na receita proveniente de contribuições e quotizações, para 27 688 M€, essencialmente por conta da dinâmica que o mercado de trabalho vem mantendo (mais população ativa empregada⁴⁵⁷ mais bem remunerada⁴⁵⁸), tendo também contribuído o crescimento do emprego público⁴⁵⁹ (mais 7 178 contribuintes ativos) e da massa salarial associada⁴⁶⁰ e de uma melhoria na cobrança coerciva da dívida à SS (793 M€ em 2024 que compara com 691 M€ em 2023);

♦ De 8,5 % (1 019 M€) receita de transferências correntes, das quais 92,3 % provenientes do OE, justificado pelas necessidades de financiamento das medidas excecionais e temporárias para mitigação dos efeitos inflacionistas e do suplemento excecional de pensão;

♦ De 13,5 % (1 782 M€) da receita de ativos financeiros, influenciada pela gestão da carteira de ativos do FEFSS⁴⁶¹ e de 39,5 % (188 M€) da receita de rendimentos de aplicações financeiras (juros).

Quadro 46 - Receita por classificação económica - 2023-2024

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As transferências, provenientes da AC e da UE, a segunda maior componente das receitas efetivas, apresentaram, no seu conjunto, uma tendência crescente entre 2023 e 2024 (cfr. Quadro 47).

Quadro 47 - Transferências da AC e da UE para a SS - 2023-2024

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As transferências da AC ascenderam a 12 010 M€, sustentadas sobretudo pelas receitas da LBSS que visaram financiar as despesas da componente não contributiva do sistema, em linha com as políticas de reforço da coesão e integração social e combate à pobreza, que registaram um aumento de 170 M€ (2,0 %), totalizando 8 620 M€. Estas incluem também as verbas destinadas a financiar os apoios do Estado para mitigar os efeitos inflacionistas, reforçadas em 331 M€⁴⁶² (cfr. Anexo E1). As receitas fiscais consignadas à SS, que ascenderam a 1 716 M€ (+3,9 %), estão na sua maioria afetas ao FEFSS (631 M€). As outras transferências da AC registaram um incremento significativo (+729 M€) para financiamento do apoio à renda de 1.ª habitação e do suplemento extraordinário de pensão.

No que concerne às transferências da UE (1 003 M€), o acréscimo de 40 M€ (4,1 %), justificou-se pelo crescimento de 72 M€ nas verbas provenientes do PRR, parcialmente compensado pelo decréscimo de 6 M€ nas receitas provenientes do FSE.

No âmbito do PRR, a SS registou 154 M€ em receita orçamental e 151 M€ em despesa, sobrevalorizando o saldo orçamental em 3 M€ e contrariando a disposição legal que estipula que apenas o montante equivalente à despesa orçamental realizada no ano deva ser registado como receita orçamental, enquanto o restante deve ser tratado como operação extraorçamental⁴⁶³.

Quanto à estrutura de financiamento do SSS, não se verificam alterações face aos anos anteriores, com um peso crescente das contribuições (65,6 % da receita efetiva), mas também das transferências provenientes da administração central (28,5 %), influenciadas pelas políticas de diversidade de financiamento do FEFSS incluindo a consignação de receitas fiscais e de reforço dos rendimentos das populações economicamente mais vulneráveis, e a outras receitas provenientes sobretudo de fundos da UE e de receitas próprias da atividade da SS representam 5,9 % (cfr. Gráfico 50).

Gráfico 50 - Estrutura do financiamento do sistema da SS - 2016-2024

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As transferências da AC resultam, sobretudo, das obrigações do Estado nas quais se incluem, para além das prestações de natureza não contributiva, o financiamento de prestações de natureza extraordinária, não reguladas pela LBSS.

Gráfico 51 - Esforço financeiro do Estado por sistema e subsistema - 2023-2024

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Em 2024, o esforço financeiro do Estado (cfr. Gráfico 51) beneficiou todos os sistemas e subsistemas, sendo de destacar o maior impacto no subsistema solidariedade para pagamento de pensões sociais e complementos (3 815 M€) e do RSI (358 M€), entre outros, e no qual se têm vindo a incluir as verbas para financiamento de prestações extraordinárias, designadamente para mitigação do choque geopolítico (estas com uma forte redução face a 2023). No subsistema proteção familiar, o aumento reflete as medidas de apoio a crianças e jovens, com destaque para o abono de família (+374 M€), e de combate à pobreza e exclusão social entre a população idosa, com destaque para o CSI (+164 M€). As verbas transferidas para a ação social visam, sobretudo, suportar os apoios financeiros (transferências e subsídios) concedidos às IPSS e equiparadas (+332 M€).

O financiamento do Estado para o sistema previdencial, na componente repartição visou compensar as receitas cessantes assim como suportar a contrapartida pública nacional em projetos cofinanciados por fundos europeus, sobretudo, no âmbito da formação profissional, enquanto na componente de capitalização traduziu a entrega ao FEFSS das receitas fiscais que lhe foram consignadas. Nos regimes especiais, o esforço do Estado destina-se, maioritariamente, às pensões do regime substitutivo do setor bancário, que tem vindo a decrescer por se tratar de um grupo fechado de beneficiários.

3.3.2 - Despesa

Numa análise por classificação económica, destaca-se:

♦ O aumento das transferências para as famílias em 3 129 M€ (11,3 %), que refletem o financiamento de medidas destinadas à recuperação dos rendimentos das famílias, ao reforço das políticas de natalidade e de apoio à infância, à sistematização e reforço das políticas de apoio à deficiência e ao combate à pobreza e exclusão social, bem como as medidas extraordinárias para minimizar os efeitos, nos orçamentos das famílias, do aumento da inflação decorrente do choque geopolítico⁴⁶⁴.

♦ O decréscimo de 3 854 M€ na despesa com ativos financeiros para 18 925 M€ que traduz, sobretudo (82,5 %), os investimentos financeiros do FEFSS (15 614 M€) no âmbito da gestão da sua carteira.

Quadro 48 - Despesa por classificação económica - 2023-2024

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Numa análise por natureza, constata-se que 93,7 % da despesa efetiva respeita a prestações sociais (34 351 M€, mais 3 533 M€). Por sua vez, a formação profissional e as políticas ativas de emprego, que representam 5,0 % da despesa efetiva, aumentaram 214 M€ face a 2023, para 1 844 M€ (cfr. Quadro 49).

Quadro 49 - Despesa em prestações sociais e políticas ativas de emprego

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Nas prestações sociais, assumem um caráter estrutural as despesas com pensões e complementos, que ascenderam a 23 573 M€, mais 2 600 M€ (12,4 %) face a 2023. Este aumento, por um lado, reflete o incremento do número de beneficiários (mais 30 929)⁴⁶⁵, justificado pela evolução demográfica e pelo impacto dos regimes de reforma antecipada⁴⁶⁶ e, por outro, incorpora um conjunto de medidas de reforço do valor das pensões, designadamente:

♦ Atualizações regulares anuais⁴⁶⁷;

♦ Atualização intercalar de pensões a partir de julho de 2023⁴⁶⁸;

♦ O suplemento extraordinário de pensão atribuído em outubro de 2024⁴⁶⁹.

Para além destas, há a salientar a medida de atualização extraordinária de pensões, que vigorou entre 2017 e 2022, que teve até 2024 um impacto, em termos acumulados, de 4 635 M€ e que continuará a gerar encargos ao longo da vida dos seus beneficiários. No ano de 2024, a despesa com esta medida, ascendeu a 986 M€, mais 51 M€ do que em 2023 (cfr. Gráfico 52).

Gráfico 52 - Aumento extraordinário de pensões - 2017-2024

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O sistema de segurança social português tem dois pilares principais: um, em que as prestações atribuídas e pagas estão ancoradas nas carreiras contributivas dos respetivos beneficiários e outro, que salvaguarda o princípio da universalidade de direitos, materializados em prestações que garantem que a proteção social chega a todos os indivíduos que dela carecem, quer tenham ou não, em algum momento, contribuído para o sistema⁴⁷⁰. Estas últimas prestações, sujeitas a uma avaliação rigorosa das condições de vida dos seus beneficiários (condição de recursos), representaram 29,4 % da despesa efetiva do sistema, tendo vindo a sofrer, nos últimos três anos, reforços significativos, de modo a garantir, entre outros aspetos, melhores condições de vida às populações que apresentam maior vulnerabilidade económica.

Assim, na despesa com as prestações sociais de natureza não contributiva, que aumentou para 9 144 M€ (mais 13,2 % face a 2023) e incluiu um universo diversificado de finalidades, merecem destaque os apoios:

♦ Para combater a pobreza e a exclusão social, que aumentaram 15,0 % face a 2023, com o complemento solidário para idosos a apresentar o maior acréscimo (69,5 %) para 399 M€⁴⁷¹.

♦ Para reforçar os rendimentos das famílias, com um aumento de 18,6 % para 3 994 M€, com as medidas de apoio à infância e juventude⁴⁷², onde se inclui o abono de família (1 359 M€), as medidas de apoio à natalidade (891 M€) e as medidas de apoio à deficiência (880 M€), que vêm sendo aplicadas faseadamente desde 2017, a apresentarem aumentos continuados em valor e alargamento do universo de beneficiários⁴⁷³.

Para minimizar os efeitos da inflação decorrente do choque geopolítico, no total de 317 M€, que recuaram 61,2 %, face a 2023 (cfr. Anexo E1). Em 2024, a quase totalidade desta despesa respeita ao apoio extraordinário à renda de 1.ª habitação (308 M€, +14,7 %)⁴⁷⁴. A despesa acumulada com esta medida, que se prevê que se mantenha em vigor até 2028, ascendeu a 577 M€ ultrapassando em 87 M€ os valores previstos (240 M€ para 2023 e 250 M€ para 2024).

Foi também criado o apoio à renda de 2ª habitação, destinado ao pessoal docente deslocado da sua residência habitual⁴⁷⁵, cuja medida teve uma execução de 33 m€, muito aquém do previsto (1 M€).

♦ Quanto aos apoios de emergência devidos às populações afetadas pelas calamidades naturais ocorridas entre 2022 e 2023, continuam a verificar-se, também em 2024, os constrangimentos na sua atribuição já sinalizados no âmbito do PCGE 2023. Apesar de a matéria ter sido objeto de recomendação⁴⁷⁶, para algumas situações, os pedidos de apoio estão ainda em apreciação. De salientar ainda a não publicação da portaria regulamentadora dos critérios de atribuição dos apoios, no âmbito dos incêndios de agosto de 2023 em Baiona e Carrascal, que, como confirma o IGFSS “Por este motivo, não se concretizou a atribuição de apoios às populações afetadas…”.

♦ As prestações de desemprego e apoio ao emprego aumentaram 17,3 % para 1 591 M€, o que reflete, por um lado, o aumento do número de beneficiários, e, por outro, a manutenção da tendência de aumento do valor médio mensal das prestações (mais cerca de 140€ entre 2017 e 2024)⁴⁷⁷, no âmbito das políticas de reforço dos rendimentos das famílias.

3.3.3 - Saldos da segurança social

Em 2024, a SS apresentou um saldo efetivo⁴⁷⁸ de 5 536 M€, mais 1,1 % face a 2023, em linha com a evolução dos últimos anos (cfr. Gráfico 53).

Gráfico 53 - Saldo anual efetivo do SSS - 2015-2024

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Para este saldo contribuiu:

♦ Positivamente, o desempenho orçamental do sistema previdencial (5 785 M€), na sua maior parte (82,2 %) proveniente da componente capitalização, este último beneficiando da transferência do saldo anual da componente repartição no valor de (3 500 M€)⁴⁷⁹, mas também da consignação de receitas fiscais ao FEFSS que, em 2024, totalizaram 631 M€. Continuam por transferir para capitalização parte da receita de IRS e de IRC, bem como os saldos das medidas COVID, uma vez que se encontram ainda por satisfazer compromissos relativos àquelas prestações⁴⁸⁰.

♦ Negativamente, o sistema de proteção social de cidadania (-248 M€). De referir que este sistema é financiado quase exclusivamente por transferências provenientes do OE ou de outras entidades públicas, pelo que a ocorrência de saldos negativos ou positivos podem ter a sua origem em fragilidades no processo de orçamentação, uma vez que, sem elas, estes saldos tenderiam para zero. Em 2024, os saldos de anos anteriores integrados foram suficientes para suportar os encargos destes subsistemas, não obstante não terem sido previstas no OE inicial algumas medidas com materialidade financeira⁴⁸¹.

Em 2024, não se verificou a transferência de saldo do sistema de proteção social de cidadania para o sistema previdencial, prática que tem sido alvo de crítica por parte do Tribunal em pareceres anteriores⁴⁸², mas persiste a questão estrutural de discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial-capitalização.

O gráfico seguinte apresenta os saldos de execução orçamental por sistemas, componentes e subsistemas (apuramento detalhado no Anexo E2 - Quadro E 6).

Gráfico 54 - Saldo efetivo por sistema e subsistema - 2024

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Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito da CSS:

3.4 - Demonstrações financeiras

3.4.1 - Balanço

A situação financeira da segurança social, a 31/12/2024, evidencia uma melhoria, em termos líquidos, face ao período homólogo, de 7 027 M€ (14,9 %) (cfr. Quadro 50), sobretudo, pelo reforço da carteira de ativos do FEFSS. De referir que o balanço continua sem incluir o passivo associado à atribuição do direito aos beneficiários das pensões a pagamento, o que compromete a imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da SS apresentada pelas respetivas demonstrações financeiras.

Quadro 50 - Balanço da segurança social - 2023-2024

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3.4.1.1 - Balanço | Ativo

O ativo totalizou 54 327 M€ e é maioritariamente composto pelo ativo corrente que representa 96,8 % (52 611 M€). Esta componente do ativo, a qual reflete o ciclo operacional da segurança social, mantém uma estrutura semelhante à do ano anterior, com as rubricas designadas de ativos financeiros a representarem 80,5 %, essencialmente detidos pelo FEFSS e relativos a títulos de dívida pública negociáveis, ações, unidades de participação e CEDIC.

As principais áreas de risco continuam a ser: i) a das dívidas a receber, sobretudo em volume financeiro e tempestividade da conta corrente de contribuintes e, no caso do ativo não corrente (1 716 M€); ii) a da dívida de contribuintes coberta por planos prestacionais; e iii) as referentes a imóveis, quer sejam terrenos e edifícios usados para o funcionamento dos serviços administrativos e de cariz social, quer sejam para a obtenção de rendas ou valorização do capital.

Ativo | Investimentos

Os investimentos da SS, no seu conjunto ascendem, em termos brutos, a 1 191 M€ (+7,9 % face a 2023) e, relevando os investimentos em imóveis, que representam 45,8 % (546 M€)⁴⁸³, seguindo-se os investimentos intangíveis⁴⁸⁴, nomeadamente software e sistemas de informação (416 M€⁴⁸⁵, 34,9 % deste conjunto) (cfr. Quadro 51).

Quadro 51 - Investimentos - 2023-2024

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Ativo | Investimentos | Imóveis

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Caixa 11 - Património imobiliário da Segurança Social

O património imobiliário da SS é constituído por 3 063486 imóveis487, dispersos por 219 municípios do continente e ilhas, valorizados em 403 M€488 (cfr. Anexo E3).

Compete também à Segurança Social489 gerir de forma eficaz e eficiente o seu património imobiliário, o que implica adotar critérios de mercado para maximizar o retorno financeiro dos ativos490, sem descurar os objetivos de política social, e garantir o correto reconhecimento nas demonstrações financeiras. O IGFSS491 tem como missão a gestão financeira integrada do sistema da SS, incluindo a administração, manutenção, valorização e alienação do património imobiliário, garantindo a sua valorização e rentabilização. Nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, cabe ao ISSM e ao ISSA a gestão do seu património imobiliário. Por sua vez, o ISS492 desempenha um papel significativo na implementação das políticas de ação social e na supervisão dos serviços e estabelecimentos de apoio social, implicando a utilização de imóveis afetos à sua atividade para fins sociais. Para além destas entidades, concorrem para o património imobiliário da SS o FGS, o FESSPBC e o FEFSS.

Em 2024, verificou-se que cerca de 50 % dos imóveis estão arrendados, 20 % encontram-se devolutos e 10 % ocupados pelos serviços da SS. De notar que existem 254 imóveis ocupados indevidamente (cfr. Figura 13).

Figura 13 - Ocupação e principais finalidades dos imóveis da SS Expandir

Deste universo, destacam-se algumas situações que exigem uma intervenção adicional da SS:

♦ Nos 586 imóveis devolutos, verificam-se constrangimentos na gestão em mais de 50 %, uma vez que 314 imóveis não reúnem condições mínimas de segurança para ocupação, encontrando-se 227 em reabilitação. Estas situações exigem a realização de intervenções nos imóveis para permitir a sua habitabilidade ou a instalação de serviços ou instituições de cariz social493.

♦ Cerca de 13 % deste património (390 imóveis), valorizado em 55 M€ resultou da entrega pelos contribuintes para pagamento de dívidas494, entre 1990 e 2024. Destes, 80 encontram-se sinalizados para venda, 58 arrendados, 37 estão cedidos e 32 estão a ser usados pelas entidades da SS. Note-se que 174 destes imóveis estão devolutos. Ora, tratando-se a aceitação de um imóvel por dação em pagamento um ato discricionário, importa acautelar a utilidade dos bens para o exercício da atividade da SS ou a possibilidade da sua alienação num prazo razoável e por um valor, no mínimo, próximo do contratualizado para a dação, sob pena de este mecanismo trazer dificuldades acrescidas à gestão do património495.

♦ Relativamente aos imóveis ocupados indevidamente, mais de metade (138) encontram-se em processo de transmissão de contrato para descendentes496 e, dos restantes, 108 em processo contencioso ou judicial, o que pode indiciar a necessidade de uma revisão dos processos de gestão e ocupação dos imóveis, de modo a garantir que estejam em conformidade com os objetivos e finalidades da SS497.

♦ A 25 imóveis propriedade do IGFSS está a ser aplicado o princípio da onerosidade498, por se encontrarem ocupados por outras entidades públicas até que seja celebrado o contrato de arrendamento, o que se traduz no pagamento de uma contrapartida pelas entidades ocupantes. Neste âmbito, foram recebidos apenas 8 m€.

Contudo, o Tribunal tem constatado nos sucessivos PCGE que a aplicação deste princípio tem sido limitada e em 2024 voltou a não ser celebrado qualquer contrato de arrendamento (desde 2019, foram celebrados apenas 2). Em 2024, a dívida no final do ano relativa a estes pagamentos ascendia 34 M€ referentes a 28 imóveis499 (Anexo E3 - Quadro E 10) atualmente ocupados por 17 entidades: 14 pertencem à área da Saúde (70,6 %, 24 M€), sendo as restantes a CP (22,2 %, 7 M€), a SCML (6,9 %, 2 M€) e a GNR (0,2 %, 72 m€).

As entidades da Saúde consideram aplicar-se a exclusão prevista no regime legal500, por se tratar de estabelecimentos de saúde, entendimento que. apesar de sancionado pelo Ministro da Saúde501, não colhe a concordância do IGFSS que continua a notificar as entidades, exigindo o pagamento das contrapartidas acrescidas de juros de mora. O Tribunal, no PCGE 2023, recomendou ao Governo502 a clarificação do âmbito de aplicação deste princípio503.

Relativamente às restantes situações, é de destacar que: i) mantém-se o litígio judicial entre a SS e a CP quanto à propriedade do imóvel que esta ocupa; e ii) relativamente ao imóvel ocupado pela SCML, o IGFSS aguardava, desde 2021, o despacho de autorização do Primeiro-Ministro para a venda à própria SCML tendo, em maio de 2024, recebido da Secretaria de Estado da Segurança Social um pedido para uma segunda avaliação do imóvel (cujas diligências estão em curso504).

No que respeita ao reconhecimento e mensuração dos imóveis verificam-se fragilidades nos registos, nomeadamente em 95 imóveis, que resultaram na subvalorização do ativo:

♦ 37 sem número de imobilizado atribuído, embora 2 destes apresentem valor.

♦ 10 sem valor no terreno e/ou no edificado, embora com número de imobilizado associado.

♦ 4 não apresentam o valor do terreno segregado do valor do edificado (363 m€), o que resulta numa sobrevalorização das depreciações, uma vez que aqueles terrenos não deveriam ser sujeitos a depreciação.

♦ 44 números de imobilizado (1,6 M€ em valor bruto) para o registo autónomo de intervenções de beneficiação, o que resulta numa depreciação em 3 anos, em vez do valor da intervenção ter sido incorporado no valor do imóvel e ter sido depreciado conjuntamente durante a vida útil remanescente505.

Em sentido contrário, detetaram-se 8 imóveis que, apesar de terem atingido o final da sua vida útil, não estão totalmente depreciados, sobrevalorizando o ativo.

Assim, a análise das contas da SS suscita questões relativas ao controlo e registo dos imóveis, revelando situações que contribuem para a sobrevalorização e outras para a subvalorização dos valores relevados nas demonstrações financeiras, comprometendo a transparência e fiabilidade das mesmas, essencial à avaliação precisa do valor dos ativos e à tomada de decisões nesta matéria.

Com base na análise efetuada às contas prestadas ao Tribunal, ao sistema contabilístico e à informação recolhida junto das entidades da SS, apurou-se ainda que:

♦ Com a transição para o SNC-AP e a possibilidade de mensuração inicial ao valor patrimonial tributário⁵⁰⁶, em 2024, a SS tinha apenas 180 imóveis registados por valores inferiores a 10 m€, quando esse número, em 2022⁵⁰⁷, era de 1 949 imóveis.

♦ 60 % do valor dos imóveis da SS (239 M€) são relevados nas demonstrações financeiras como propriedades de investimento (PI)⁵⁰⁸ destinando-se à obtenção de rendas ou à sua valorização. Os restantes 40 % (164 M€) são classificados como ativos fixos tangíveis sendo compostos por terrenos, edifícios e outras construções (como suporte ao funcionamento dos serviços administrativos e de cariz social, incluindo as frações habitacionais de renda controlada e os edifícios cedidos a terceiros de forma gratuita).

♦ O IGFSS e o FEFSS optaram por mensurar subsequentemente ao justo valor os seus imóveis (classificados como PI), com base no valor de mercado obtido através de avaliações periódicas⁵⁰⁹, resultando, em 2024, num aumento de 25 M€, enquanto as restantes entidades mantiveram a mensuração ao custo. Ora, esta dualidade de políticas contabilísticas para as PI coloca desafios no âmbito do processo de consolidação de contas, exigindo ajustamentos prévios para que todas as PI que integram o perímetro da SS fiquem mensuradas em conformidade com a política adotada na ótica de grupo, a fim de garantir a coerência e a comparabilidade da informação financeira a nível consolidado⁵¹⁰.

♦ As entidades procederam à alteração da vida útil dos edifícios e outras construções detidas, de acordo com o Classificador Complementar (CC2) do SNC-AP⁵¹¹. Contudo, foram identificadas inconsistências entre as verificações contabilísticas realizadas por acesso direto ao SIF e a informação recolhida a partir das entidades, nomeadamente quanto à vida útil e à data de incorporação.

♦ Foram realizadas grandes reparações no valor de 3 M€, existindo ainda intervenções em curso iniciadas em 2023 (54 m€) e em 2022 (305 m€). Caso sejam cumpridos os requisitos para o reconhecimento das intervenções como ativo, o respetivo valor deverá ser acrescido ao ativo principal e reajustadas as depreciações com base na vida útil remanescente.

♦ Foram transferidos, diminuindo o ativo da CSS, imóveis do IGFSS para outras entidades, nomeadamente para a Fundação INATEL⁵¹² e para as autarquias locais⁵¹³ (com um valor contabilístico bruto de 2 M€ e 1 M€, respetivamente).

Ativo | Investimentos | Bens móveis

Os ativos fixos tangíveis, consubstanciados em bens móveis, ascendem em termos brutos a 206 M€⁵¹⁴ (aos quais acresce 3 M€ de ativos em curso). São bens que, face à sua mobilidade, requerem particular controlo quanto à sua localização. Neste domínio, têm-se registado progressos, com uma redução significativa dos imobilizados sem registo de localização (6 324, em 2023, para 1 016, em 2024)⁵¹⁵.

Apesar disso, subsistem erros e omissões (cfr. Anexo E4) que se traduzem em 17 M€, nomeadamente na: i) incorreta e incompleta localização dos bens; ii) existência de registos por grupo e não individualmente⁵¹⁶; e iii) incorreta classificação como bens móveis. Verificam-se também erros nos valores das depreciações acumuladas e do ano que, embora de impacto reduzido em termos de valor, evidenciam a adoção de procedimentos não uniformes e de incorreta atribuição de vida útil, quer para bens reconhecidos antes de 2023⁵¹⁷, quer para bens adquiridos desde 2023⁵¹⁸.

Ativo | Investimentos | Ativos intangíveis

Os ativos intangíveis aumentaram, em termos brutos, 15,3 % totalizando 416 M€, que representam 34,9 % do conjunto dos investimentos, sendo constituídos, essencialmente, por software e sistemas de informação, 97,8 % dos quais relevados nas demonstrações financeiras do II.

Ativo | Investimentos | Investimentos financeiros

Detidos, essencialmente, pelo IGFSS, 19 M€ são compostos na sua maioria por dois depósitos a prazo, no valor de 13 M€, constituídos como garantia dos empréstimos concedidos pela Caixa Económica Montepio Geral às instituições do setor não lucrativo, no âmbito das Linhas de Crédito I e II de apoio à economia social iniciados em 2012⁵¹⁹. O decréscimo de 5 M€ nas participações financeiras é justificado, sobretudo, pela alienação pelo FEFSS ao Estado português das unidades de participação do subfundo Imoresidências (cfr. ponto 3.5).

Ativo | Inventários

Os inventários, em 2024, ascendem a cerca de 5 M€, um decréscimo de 12,1 % face a 2023 (cfr. Quadro 52).

Quadro 52 - Inventários - 2023-2024

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Da análise efetuada, verificou-se que foram contabilizados como inventários os bens tratados como economato, no valor de 1,6 M€ (na sequência do seu tratamento como existências no âmbito do POCISSSS⁵²⁰). Contudo, pese embora sejam bens inventariáveis, não cumprem os requisitos previstos na NCP 10 para que possam ser classificados como inventários⁵²¹, conforme reconhece o IGFSS referindo no Anexo às demonstrações financeiras, uma vez que “…à luz da norma as mesmas não devem constar no balanço como inventários, contudo face a vários constrangimentos, não foi possível ainda garantir nas contas de 2024 a sua correção”.

Ativo | Dívida (contas a receber)

O valor das dívidas à SS cresceu 2,2 % face a 2023, ascendendo a 19 678 M€ em termos brutos (+432 M€) e a 8 195 M€ em termos líquidos (+30 M€), sendo a dívida de contribuintes a mais preponderante (cfr. Quadro 53).

Quadro 53 - Contas a receber - 2023-2024

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Ativo | Dívida (contas a receber) | Dívida de contribuintes

As dívidas de contribuintes ascendem a 13 855 M€ (em termos brutos) e aumentaram 87 M€. Dado o aumento das imparidades reconhecidas ter sido superior, o valor líquido da dívida de contribuintes (4 897 M€) diminuiu 303 M€. Mais de metade desta dívida, no valor de 8 236 M€ (59,4 %) encontra-se em fase de execução fiscal e registou um aumento de 169 M€ (2,1 %) face a 2023.

O exame às dívidas de contribuintes⁵²², permitiu concluir que:

♦ Persistem lacunas nos procedimentos de controlo, designadamente no encerramento de contas que não permitem confirmar o valor reconhecido no balanço⁵²³. De facto, para 40,6 % da dívida (a que se encontra registada no sistema de informação de Gestão de Contribuintes), não é possível extrair ficheiros com a informação relativa ao devedor e à antiguidade da dívida. Essas lacunas prejudicam também a desagregação da dívida de conta corrente em curto prazo e médio e longo prazos⁵²⁴.

♦ Se mantêm contas criadas para o registo de dívida proveniente de juros de mora⁵²⁵ com saldos credores (contranatura) no total de 62 M€⁵²⁶ que, segundo o IGFSS, estão ainda relacionados com o carregamento de saldos iniciais em 2001/2002 (aquando da implementação do SIF), não tendo sido alinhados com as respetivas contas correntes.

♦ A anulação de prescrições registadas em anos anteriores ascendeu, em 2024, a cerca de 2 M€ (+11,4 % face a 2023), o que suscita questões em relação à fiabilidade dos valores anuais reportados, no âmbito das prescrições e no âmbito do valor da dívida a receber reconhecido em balanço, sobretudo nos casos em que essas anulações ocorrem na sequência da deteção de pagamentos anteriores à prescrição⁵²⁷.

♦ A análise da cobrabilidade das dívidas não é efetuada para a totalidade da dívida, abrangendo quase em exclusivo aquela que se encontra em execução fiscal. Este critério, que não encontra suporte no SNC-AP, exclui uma parte relevante da dívida do âmbito de análise dos requisitos sobre a sua (in)cobrabilidade, alguma com antiguidade significativa, afetando o cumprimento das características qualitativas das demonstrações financeiras, nomeadamente a prudência e a fiabilidade, por não serem constituídas as respetivas perdas por imparidade⁵²⁸.

Uma parcela significativa da dívida de contribuintes corresponde a juros de mora apurados no âmbito dos processos de execução fiscal, os quais foram reconhecidos pela primeira vez em 2022, tendo o seu valor, em 2024, atingido 3 768 M€ (+18,1 %), sendo que 99,1 % tem uma maturidade superior a 12 meses (cfr. Figura 14).

Figura 14 - Juros por entidade e tipo de maturidade

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Note-se que permanecem por reconhecer os juros referentes à dívida não participada a execução fiscal, o que subvaloriza o valor da dívida de contribuintes reconhecido nas demonstrações financeiras, prejudicando a sua fiabilidade e o cumprimento integral do princípio da especialização dos exercícios ou do acréscimo⁵²⁹.

Ativo | Dívida (contas a receber) | Dívida em cobrança duvidosa

Os créditos classificados como de cobrança duvidosa (cfr. Quadro 54) ascendem a 9 203 M€ e representam dois terços (+469 M€; 5,4 %, face a 2023) da dívida total de contribuintes, estando constituída imparidade em 97,3 % (98,1 % em 2023) da dívida classificada como de cobrança duvidosa, refletindo assim o risco de incobrabilidade que está bem expresso na sua antiguidade⁵³⁰. A maioria destas dívidas (89,5 %, 8 236 M€⁵³¹) encontrava-se em execução fiscal⁵³².

Quadro 54 - Dívida de contribuintes em cobrança duvidosa - 2023-2024

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Relativamente à dívida em execução fiscal (cfr. Anexo E5), verifica-se que:

♦ A antiguidade, como critério de ordenação, evidencia a obsolescência dos créditos da segurança social e a inerente dificuldade de cobrança, com 87,0 % da dívida à data de 31/12/2024 a ter mais de 24 meses.

♦ A dívida ativa⁵³³, que representa 82,1 % do total, diminuiu o seu peso (0,8 p.p. face a 2023), embora tenha aumentado em valor absoluto (6 765 M€ mais 75 M€). Por sua vez, a dívida suspensa⁵³⁴ passou de 1 376 M€ para 1 470 M€ (+95 M€; 2,1 %).

♦ Os processos suspensos, no montante de 1 470 M€, referem-se, essencialmente, a dívidas de contribuintes com declaração de falência ou de insolvência, no valor de 754 M€ (51,3 %), e com acordos prestacionais em incumprimento, no valor de 579 M€ (39,4 %).

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Quanto à caracterização da dívida em execução fiscal, há a salientar que:

♦ 8 231 M€ referem-se a créditos sobre entidades privadas e 5 M€⁵³⁵ a créditos sobre entidades públicas⁵³⁶.

♦ Em linha com 2023, dois terços referem-se a contribuições da entidade empregadora ou contratante e um terço a quotizações⁵³⁷ (o incumprimento perante a SS da entrega destas influencia negativamente o cálculo das pensões dos beneficiários)⁵³⁸.

♦ Quanto à antiguidade, 75,7 % (6 238 M€) excede os cinco anos (prazo legal para a prescrição de dívidas à segurança social); 59,3 % (4 881 M€) excede os 10 anos, refletindo também o risco de incobrabilidade; e 11,7 % (967 M€) revela uma antiguidade superior a 20 anos, o que as torna praticamente incobráveis, pese embora os procedimentos que venham a ser despoletados para evitar a prescrição destas dívidas.

♦ 4,5 % (374 M€) estava associada a planos prestacionais celebrados no ano, mais 37 M€ (11,0 %) face a 2023 e 771 M€ a planos prestacionais celebrados em anos anteriores, menos 11 M€ (1,5 %), totalizando 1 144 M€, mais 26 M€ (2,3 %), face a 2023, a que corresponde 13,9 % do valor total da dívida em execução fiscal.

♦ 17,1 % (1 409 M€) era referente a contribuintes cuja dívida ascende a mais de 1 M€⁵³⁹.

Analisada a evolução ocorrida em 2024, verifica-se que:

♦ As dívidas participadas totalizaram 1 092 M€⁵⁴⁰ e referem-se a 302 073 devedores. Porém, cerca de 41,5 % são dívidas referentes a anos anteriores, algumas com uma antiguidade considerável⁵⁴¹ (cfr. Anexo E5 - Quadro E 15).

♦ As cobranças atingiram 632 M€, sendo 64,2 % (406 M€) respeitante a dívidas instauradas antes de 2024 e o restante (226 M€) representa 20,7 %⁵⁴² da dívida participada no ano (cfr. Anexo E5 - Quadro E 16).

♦ As dívidas prescritas ascenderam a 226 M€⁵⁴³, sendo que 27 M€ foram instaurados há cinco anos ou menos e, destas, 26,5 M€ em 2024, concluindo-se, assim, que foram participadas dívidas a execução fiscal que já cumpriam ou estavam muito perto de cumprir os requisitos para estarem legalmente prescritas⁵⁴⁴ (cfr. Anexo E5 - Quadro E 18).

♦ As dívidas anuladas totalizaram 89 M€⁵⁴⁵, sendo que 65,9 % (59 M€) foram participadas a execução fiscal, em 2024 (cfr. Anexo E5 - Quadro E 19), facto que indicia a existência de dívidas reconhecidas que não cumprem os requisitos necessários para tal, prejudicando a imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da SS sustentada pelas demonstrações financeiras.

Ativo | Dívida (contas a receber) | Dívida de clientes

As dívidas de clientes ascendem, em 2024, em termos brutos a 1 954 M€ (+5,0 %), respeitando 1 500 M€⁵⁴⁶ ao Fundo de Garantia Salarial (FGS) e 453 M€ ao Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM). O elevado nível de imparidades (91,8 % do valor da dívida) reflete a natureza destes fundos⁵⁴⁷ e a elevada incobrabilidade das dívidas. De notar que, em 2024, foi participada a execução fiscal dívida no valor de 25 M€, sendo que 83,2 % da dívida ao FGADM (377 M€) não estava sob qualquer acordo, nem em execução fiscal⁵⁴⁸.

A conta de clientes continua, em 2024, a evidenciar um saldo que reflete fragilidades, designadamente por não ter sido registada a sua incobrabilidade, pese embora tenha sido constituída a respetiva imparidade, continuam escrituradas dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação, pelo que a dívida de clientes está sobrevalorizada em valor não quantificável (cfr. Anexo E6).

O IGFSS informou, no contraditório ao PCGE 2023, que estava em revisão o sistema informático que suporta o FGS e que a falta de registo por entidade empregadora é um dos problemas em análise, que prevê solucionar no final de 2024/2025⁵⁴⁹. Referiu, ainda, que, a dívida do FGADM é contabilizada de forma agregada e que o registo da dívida incobrável será objeto de contabilização em articulação com o II. Contudo, tais procedimentos ainda não se repercutiram no encerramento de contas do exercício de 2024.

Ativo | Dívida (contas a receber) | Prestações sociais a repor

Os créditos sobre beneficiários que devem repor as prestações sociais auferidas (em resultado de pagamento indevido da SS) ascenderam a 812 M€ (+35 M€, 4,5 % face a 2023), estando 81,5 % daquele valor (662 M€) classificado como sendo de cobrança duvidosa e quase integralmente (94,7 %) reconhecido como estando em imparidade, refletindo a antiguidade da dívida.

No exame efetuado, verificou-se que 61 M€ (7,6 %) estavam enquadrados por planos prestacionais de cobrança voluntária e que 115 M€ (14,1 %) estavam em execução fiscal⁵⁵⁰. Destes últimos, 29 M€ foram participados em 2024, envolvendo 57 167 beneficiários, o que, face a 2023, representou um acréscimo de 22,0 % em valor (5 M€) e 26,0 % em número (11 814 beneficiários). Apesar disso, grande parte da dívida de prestações sociais a repor (646 M€; 79,5 %) não está participada a execução fiscal, nem incluída em planos prestacionais de cobrança voluntária, o que dificulta significativamente a sua cobrança.

A dívida de prestações sociais a repor continua a estar afetada por erros e omissões, designadamente:

♦ Mantém-se um desvio entre o saldo reconhecido contabilisticamente (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC), que ascende a 104 M€⁵⁵¹ (+13 M€, 14,2 %), sobrevalorizando as demonstrações financeiras e afetando a sua fiabilidade, principalmente considerando que o Anexo às demonstrações financeiras consolidadas não divulga o valor do desvio existente entre os dois sistemas⁵⁵².

Note-se que as CLC do ISS referentes a 2024 e 2023, foram emitidas com escusa de opinião, refletindo, entre outros, o facto de em “dívidas de prestações a repor” para efeitos da constituição de imparidades “…haver dois sistemas não integrados de registo de movimentos e de não existir uma base apropriada de cálculo…”.

♦ Continua a ser usado o método das contas do razão (SIF) para o apuramento das perdas por imparidade acumuladas sobre dívidas de cobrança duvidosa resultantes de pensões, sem que se consiga desagregar o saldo em dívida pelos respetivos devedores e identificar o momento em que a dívida foi constituída, impossibilitando a validação da dívida e das respetivas imparidades constituídas⁵⁵³.

Ativo | Dívida (contas a receber) | Devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis obtidos

O valor das responsabilidades de terceiros perante a SS, essencialmente outras entidades públicas, decorrentes de transações sem contraprestação, escriturado na conta devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis obtidos, totaliza 132 M€, mais 6 M€ (4,4 %) do que em 2023. Este valor reflete, em grande parte, um conjunto de dívidas com bastante antiguidade (algumas com mais de 40 anos), que ascendem a 120 M€ (cfr. Anexo E7) e que têm vindo a ser objeto de acompanhamento pelo Tribunal (90 M€ contabilizados nas demonstrações financeiras do ISS e 30 M€ nas do IGFSS). Também, já desde o PCGE 2021⁵⁵⁴, dado o facto de as situações envolverem entidades de outros ministérios, se tem recomendado que a Tutela intervenha, no sentido de concluir se as mesmas são suscetíveis de cobrança. Porém, a situação ainda não se alterou.

Ativo | Meios financeiros líquidos

Os meios financeiros líquidos, em 31/12/2024, ascendiam a 45 559 M€ sendo, na sua maioria, detidos pelo FEFSS. É um universo composto por ativos financeiros, na sua maioria títulos de dívida pública, depósitos à ordem e valores em caixa. As aplicações em CEDIC (-2 814 M€) perderam peso para outros títulos de dívida pública nacional detidos pelo FEFSS (+4 381 M€)⁵⁵⁵ e para os depósitos à ordem no IGCP e na banca comercial que, no conjunto, duplicaram o seu valor, atingindo 3 195 M€ (+1 688 M€)⁵⁵⁶ (cfr. Quadro 55).

A dívida pública nacional na posse das entidades da SS ascendeu a 25 206 M€, mais 1 553 M€ (6,6 %) face a 2023, sendo: 18 670 M€ detidos pelo FEFSS (+2 486 M€), 6 400 M€ (-935 M€) pelo IGFSS e 136 M€ (+2 M€) pelo FSS.

Quadro 55 - Meios financeiros líquidos - 2023-2024

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Verificaram-se melhorias substanciais ao nível das reconciliações bancárias, sendo o volume financeiro dos documentos por reconciliar 10 vezes menor do que o verificado em 2023 (403 M€ face a 4 026 M€) (cfr. Anexo E8). Porém, apurou-se ainda a existência de 34 603 documentos por reconciliar⁵⁵⁷, na sua maioria do próprio ano, num total de 121 M€. Apesar dos progressos verificados, esta situação continua a impedir a relevação nas demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias, contribuindo para uma subvalorização do saldo de disponibilidades e de execução orçamental⁵⁵⁸, podendo inclusive ser responsável por saldos contabilísticos negativos⁵⁵⁹.

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Caixa 12 - Gestão da tesouraria da Segurança Social

A gestão dos recursos financeiros da SS passa também pela gestão da sua tesouraria, sendo uma competência do IGFSS. Neste âmbito, compete-lhe nomeadamente a rentabilização de excedentes de tesouraria que se encontrem disponíveis no final de cada ano. Nos últimos anos, é de salientar o valor elevado de disponibilidades em depósitos à ordem das entidades do perímetro da SS que, em média, excede 4 300 M€ (cfr. Quadro 56).

Quadro 56 - Balanço consolidado - caixa e depósitos - 2020-2024

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O reporte centralizado no IGFSS é essencial, mas o modelo de gestão de tesouraria da SS carece de maior harmonização de procedimentos, designadamente para permitir uma otimização da gestão dos recursos no final do ano

No atual enquadramento560, o IGFSS assegura anualmente a elaboração de um Plano de Tesouraria (PT), que integra os planos das entidades do perímetro da SS. Este plano tem por referência as previsões de receita e despesa e vai sendo detalhado numa base mensal e diária, com a incorporação das estimativas de recebimentos e pagamentos das entidades. É este o instrumento que permite ao IGFSS “…o controlo efetivo das receitas e despesas, o apuramento inicial das contribuições e quotizações cobradas e os excedentes de tesouraria suscetíveis de rentabilização.” A informação nele contida é, assim, condição essencial para a sua eficácia.

Porém, tem-se vindo a verificar insuficiências no reporte pelas várias entidades da SS, prejudiciais a uma adequada articulação, porquanto se verifica que561:

♦ O ISS e o II disponibilizam, mensalmente, o PT com horizonte de três meses no SIF.

♦ O ISSA e o ISSM562 disponibilizam, em conformidade com as instruções do IGFSS, o PT com a previsão dos excedentes de tesouraria a transferir para o IGFSS, no final de cada ano.

♦ O IGFCSS, de acordo com o diploma que aprova a sua orgânica, não está sujeito ao regime normal de financiamento da SS, baseado em PT aprovados pelo IGFSS.

Ora, a recolha de informação nestes moldes tem revelado insuficiências dada a falta de harmonização de procedimentos563, designadamente quanto à estrutura, desagregação e momento de prestação da informação, que é consumidora de maiores recursos para o processamento da informação recolhida.

A participação das entidades da SS no modelo de gestão de tesouraria previsto no DLEO relevou-se pouco eficaz

Para além do reporte da informação ao IGFSS no âmbito da tesouraria única da SS, as entidades da SS têm, desde 2023 no âmbito do DLEO564 a obrigatoriedade de prestar um conjunto de informação, também ao IGCP, como entidade que gere a tesouraria do Estado, autónoma em relação à da SS (cfr. Quadro 57).

Quadro 57 - Informação a prestar ao IGCP no âmbito do modelo de gestão de tesouraria - DLEO 2023 e 2024 Expandir Porém, apenas o IGFSS565 prestou informação nos prazos previstos no DLEO566 e nos termos solicitados pelo IGCP. De facto, tem-se verificado dificuldade de prestação desta informação pelas entidades da SS, incluindo o FEFSS, como é reconhecido pelo próprio IGCP567. Esta norma para ser útil, como o Tribunal recomendou no PCGE 2023, carece de ser explicitada, quanto às entidades abrangidas, devendo ser avaliada a melhor forma de a operacionalizar, definindo, designadamente, se a interação com o IGCP deverá ser efetuada por cada uma das entidades da SS ou centralizada através do IGFSS. Aliás, já o próprio MEF, em contraditório ao PCGE 2023, reconheceu a necessidade de a interação ser realizada de forma centralizada. Apesar disso, no DLEO 2025, o Governo, embora de uma forma pouco clarificadora, veio determinar que as obrigações de prestação de informação aplicam-se às entidades da SS indicadas pelo próprio IGCP568.

A regulamentação da tesouraria única da SS é essencial também para a adequada articulação com a tesouraria do Estado

Para além da norma do DLEO, é essencial, para uma adequada articulação com a tesouraria do Estado, que se complete a regulamentação da tesouraria da SS, uma vez que:

♦ O Regime da Tesouraria do Estado569 determinou, desde 1999, que a SS dispunha de uma tesouraria única, em articulação com a tesouraria do Estado e regulada por diploma próprio, que nunca chegou a ser aprovado570. Posteriormente e no contexto desta articulação entre ambas as tesourarias (SS e Estado) veio o art. 89.º do DLEO 2025 assumir que o IGFSS deve recorrer ao IGCP, mas apenas quando este apresente idênticas condições de rentabilidade.

♦ O diploma que aprovou a orgânica do IGFSS desde 2007 atribuiu-lhe as funções de tesouraria única do SSS, determinando que a composição e limites das aplicações de capital seriam fixados por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da segurança social, o que também ainda não ocorreu571.

♦ Considera o IGFCSS que a disposição do DLEO não poderá aplicar-se ao FEFSS porque isso “…comprometeria manifestamente o respetivo funcionamento, pela contradição com a política de investimento e objetivos do FEFSS”.

Acresce que, apesar de ocupar um papel central na movimentação de fundos, como reconhece o IGCP, o diploma que aprova a orgânica do IGFCSS determina que “…atendendo ao regime de gestão em capitalização, as disponibilidades financeiras de curto prazo do FEFSS não estão sujeitas ao regime de tesouraria única”572.

3.4.1.2 - Património líquido

O património líquido, no valor de 52 478 M€, está materialmente afetado pela já referida sobrevalorização da rubrica património/capital em 3 934 M€, em resultado de não ter sido efetuado um procedimento de consolidação ao nível do saldo transitado do período anterior⁵⁷³, relativamente ao FEFSS (cfr. ponto 3.1.). Assim, excluindo aquele efeito, a variação do património líquido, em 2024, seria explicada sobretudo pelo:

♦ Aumento dos resultados transitados em 2 125 M€ (+10,4 %) decorrente da incorporação de 2 143 M€ (+9,4 %) do resultado anterior, essencialmente o obtido pelo FEFSS;⁵⁷⁴

♦ Reforço do património/capital do FEFSS em 632 M€ (+4,0 %), que quase integralmente respeitam a receitas fiscais consignadas (parte da receita do IRC (449 M€), receita do AIMI (148 M€) e do adicional de solidariedade sobre o setor bancário (34 M€).

Verifica-se ainda que o FGS continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/94/CE), quer porque permanece sem regulamentação na componente de financiamento a cargo do Estado, quer pelo facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem, nos termos do Regime do FGS⁵⁷⁵, para o OSS⁵⁷⁶.

3.4.1.3 - Passivo

O passivo da Segurança Social relevado no balanço consolidado totaliza 1 848 M€, valor semelhante ao de 2023 (-5 M€). Note-se que continua omisso naquele balanço o passivo pela atribuição do direito aos beneficiários no caso das pensões a pagamento (releva apenas o passivo resultante das prestações sociais processadas no ano, mas ainda não pagas aos beneficiários).

Ora, o não reconhecimento deste passivo, já sinalizado em Pareceres anteriores⁵⁷⁷, compromete, não só a obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da segurança social, como também a informação de suporte necessária a um adequado processo de decisão, nomeadamente nos termos do art. 75.º da LEO, que determina que “A aprovação de iniciativas legislativas com implicações orçamentais por parte do Governo é acompanhada (…), do efeito potencial sobre o balanço consolidado das administrações públicas, de acordo com o sistema contabilístico em vigor”.

De notar que o SNC-AP especifica o conceito de transferências com e sem condições, assim como o respetivo efeito contabilístico, pelo que é necessário que se assegure a correção das situações identificadas como incorretas e sejam promovidos os ajustamentos dos registos contabilísticos que tinham um tratamento diferente no anterior referencial contabilístico. De entre as inúmeras prestações sociais atribuídas, há prestações sujeitas a condições, tendo subjacente a necessidade de cumprimento de requisitos (seja de situações ou de recursos do beneficiário), justificando o reconhecimento do passivo só proporcionalmente ao cumprimento dessas condições. Noutros casos, como as pensões de velhice e de invalidez, por já não estarem sujeitas a condições, devem ter o respetivo passivo integralmente reconhecido aquando da atribuição do direito.

Passivo | Passivo corrente

O passivo corrente representa 95,3 % do passivo total, ascende a 1 761 M€ e evidencia um decréscimo de 7 M€ (-0,4 %), sendo de destacar o seguinte:

♦ Os diferimentos representam 51,5 % do passivo corrente (ainda assim, menos 110 M€ face a 2023) e respeitam, essencialmente, a saldos na posse da segurança social referentes a fundos europeus e outros com origem no OE consignados ao financiamento de ações de formação profissional e projetos sociais. Assim, o rendimento será diferido e reconhecido quando forem cumpridas as condições, em muitos casos, associadas à execução das ações e dos projetos financiados.

♦ As outras contas a pagar representam 19,6 %, no valor de 345 M€, e respeitam, essencialmente, a credores por prestações sociais (190 M€), referentes a pagamentos que não se efetivaram por causa imputável ao beneficiário⁵⁷⁸. De salientar também as remunerações a pagar (41 M€) relevadas em credores por acréscimos de gastos e por prestações sociais a pagar (17 M€).

♦ Os passivos financeiros detidos para negociação (179 M€) são integralmente relativos ao FEFSS e resultam de revalorizações negativas das aplicações em produtos derivados, enquanto os credores por transferências e subsídios não reembolsáveis (147 M€) respeitam, na quase totalidade, à dívida do IGFSS ao Ministério da Agricultura (138 M€)⁵⁷⁹.

♦ A dívida para com o Estado, que representa 9,8 % do passivo corrente, refere-se, fundamentalmente à retenção de impostos sobre rendimentos e a contribuições para os sistemas proteção social e subsistemas de saúde, respetivamente de 167 M€ e de 5 M€.

Passivo | Passivo não corrente

O passivo não corrente, no valor de 87 M€ (+2,4 %, face a 2023), diz respeito quase exclusivamente a provisões para processos judiciais em curso (ações administrativas e impugnações judiciais), sendo o ISS responsável por 97,1 % destas eventuais responsabilidades perante terceiros⁵⁸⁰.

3.4.1.4 - Acréscimos e diferimentos

Os acréscimos de rendimentos ascenderam a 2 554 M€, dos quais 2 487 M€ respeitam à especialização do rendimento das liquidações de receita de janeiro de 2025 referentes às contribuições e quotizações sobre as remunerações de dezembro de 2024. Por sua vez, os acréscimos de gastos atingiram 59 M€⁵⁸¹, sendo 41 M€ referentes a remunerações e 18 M€ a outros gastos (cfr. Quadro 58).

Quadro 58 - Acréscimos e diferimentos - 2023-2024

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Em 2024, os gastos e rendimentos a reconhecer totalizaram, respetivamente, 383 m€ e 908 M€. Do exame realizado, constatou-se que os rendimentos a reconhecer respeitam sobretudo à receita dos jogos sociais, a transferências e saldos de fundos consignados ao financiamento de ações de formação profissional e de projetos sociais (com financiamento do OE e de fundos europeus) e, ainda, à relevação de juros vincendos⁵⁸².

Contudo, a SS não registou como rendimentos a reconhecer o montante de 3 M€⁵⁸³ de fundos PRR auferidos e não aplicados em despesa orçamental, pese embora tenha mantido, até ao final do ano, como receita orçamental, contrariando o legalmente disposto que preconiza que apenas o montante equivalente à despesa realizada no ano deva ser registado receita orçamental, enquanto o restante deve ser tratado como operação extraorçamental, por forma a assegurar a neutralidade orçamental das verbas PRR⁵⁸⁴.

3.4.2 - Demonstração de resultados por natureza

Em 2024, a CSS evidencia um resultado líquido de 6 310 M€, ao nível do verificado em 2023 (cfr. Quadro 59). Os rendimentos ascenderam a 52 082 M€, com destaque para a componente de impostos, contribuições e taxas a representar 56,2 % do total, enquanto os gastos atingiram 45 773 M€, respeitando 67,0 % a prestações sociais.

Quadro 59 - Demonstração de resultados por natureza - 2023-2024

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O aumento dos rendimentos em 3 523 M€ (7,3 %) face a 2023, resulta sobretudo do efeito conjugado de:

♦ Aumento de impostos, contribuições e taxas⁵⁸⁵, em 2 998 M€, justificado por: i) +2 655 M€ (10,4 %), referente às contribuições e quotizações associadas à entrega e processamento das declarações de remunerações do exercício; ii) +261 M€ (60,8 %) de receita com origem em taxas e outras penalidades; e iii) +82 M€ (25,4 %) de receita dos jogos sociais⁵⁸⁶;

♦ Aumento das transferências e subsídios correntes obtidos de 980 M€ (8,7 %), em resultado de: i) +936 M€ (9,1 %) com origem na administração central, essencialmente, para financiar o suplemento extraordinário das pensões e os apoios às rendas, assim como para cumprimento da LBSS; e ii) +44 M€ (4,7 %) provenientes de fundos europeus;

♦ Aumento dos juros e rendimentos similares em 209 M€ (31,8 %), em consequência, sobretudo, do: i) aumento no FEFSS, quer dos juros 110 M€ (26,3 %), quer de dividendos obtidos 29 M€ (26,3 %); e ii) aumento de 66 M€ em juros das aplicações pelo IGFSS dos excedentes de tesouraria em CEDIC e outros produtos;

♦ Diminuição em 421 M€ de outros rendimentos que decorre de: i) no IGFSS, menos 419 M€ (5,5 %), em variações positivas referentes a correções/anulações de declarações de remunerações contabilizadas em exercícios anteriores⁵⁸⁷; ii) no FEFSS, menos 48 M€ (7,3 %), sobretudo pela diminuição de rendimentos decorrentes de diferenças de câmbio favoráveis em investimento financeiros.

Por sua vez, o aumento dos gastos em 3 551 M€ (8,4 %) face a 2023 resulta, sobretudo, do efeito conjugado de:

♦ Aumento das prestações sociais concedidas em 2 949 M€ (10,6 %), referentes a: i) +2 435 M€ (11,4 %) em pensões e complementos⁵⁸⁸; ii) +362 M€ (23,2 %) em medidas de apoio às famílias⁵⁸⁹ e iii) +227 M€ (16,9 %) em prestações de desemprego⁵⁹⁰;

♦ Aumento das transferências e subsídios concedidos (+611 M€) que resulta do efeito conjugado, por um lado, do aumento das transferências no valor de 881 M€ (22,4 %), essencialmente: i) +455 M€ (28,1 %) para as entidades da administração central; ii) +442 M€ (20,0 %) para IPSS; e, por outro, da diminuição de 269 M€ (32,9 %), dos subsídios concedidos com origem no FSE para suportar projetos;

♦ Aumento das perdas por imparidade líquidas das reversões⁵⁹¹ no valor de 173 M€ (75,8 %), com destaque para o acréscimo verificado em relação aos créditos sobre os contribuintes em mais 185 M€ (90,8 %);

♦ Diminuição dos outros gastos em -194 M€ (2,2 %), que decorrem: i) -392 M€ (4,8 %) resultantes de correções/anulações de declarações de remunerações contabilizadas em anos anteriores; ii) +140 M€ (24,3 %) contabilizados em diferenças de câmbio desfavoráveis na atividade de investimento do FEFSS; e iii) +57 M€ (33,2 %)⁵⁹² relativos a anulação de créditos sobre contribuintes por terem sido considerados incobráveis.

As limitações enunciadas no ponto 3.4.1, objeto de detalhe nos Anexos E3 a E8 nomeadamente aqueles que se referem aos valores das depreciações, imparidades e provisões, com impacto ao nível dos gastos reconhecidos, e a especialização do exercício, cujo impacto pode incidir sobre gastos ou rendimentos, também afetam o apuramento do resultado.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito das demonstrações financeiras da CSS:

3.5 - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), sob gestão do IGFCSS em regime de capitalização⁵⁹³, foi criado em 1989 com o objetivo de constituir reservas de forma a assegurar a cobertura das pensões do sistema previdencial, por um período mínimo de 24 meses e, dessa forma, contribuir para a estabilização financeira do sistema de segurança social.

No final de 2024, o valor do FEFSS ascendia a 35 879 M€, mais 6 048 M€ (20,3 %) do que em 2023. Dado que o aumento do valor do FEFSS foi superior ao da despesa com pensões do sistema previdencial, a taxa de cobertura das pensões pelo Fundo passou para 22,3 meses (20,7 meses em 2023), mantendo a tendência de crescimento desde 2016 (em que cobria 14 meses), apenas interrompida em 2022.

Apesar da progressiva diversificação de fontes de financiamento do FEFSS (cfr. ponto 3.5.1), não se tem verificado um padrão homogéneo nas entradas de capital do Fundo (nas suas diversas componentes), nem estabilidade no contributo do valor acrescentado pela gestão, designadamente em resultado das oscilações significativas das mais-valias potenciais (cfr. ponto 3.5.2).

3.5.1 - Financiamento do FEFSS

O financiamento do FEFSS, no âmbito do previsto na Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) e das disposições anuais em sede das LOE, designadamente por via de consignação de receitas, tem sido assegurado por fontes de financiamento diversas ao longo do tempo (cfr. Figura 17).

Figura 17 - Fontes de financiamento do FEFSS

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Em 2024, as entradas de capital no Fundo ascenderam a 4 132 M€ (menos 426 M€ do que em 2023):

♦ 3 500 M€ da transferência do saldo anual do sistema previdencial-repartição (2 434 M€ em 2023)⁵⁹⁴;

♦ Não ocorreu a transferência relativa à parcela das quotizações dos trabalhadores⁵⁹⁵ (1 500 M€ em 2023);

♦ 631 M€ de receitas fiscais consignadas (623 M€ em 2023) relativos a: parte da receita do IRC (449 M€), receita do AIMI (148 M€) e adicional de solidariedade sobre o setor bancário (34 M€)⁵⁹⁶;

♦ 0,8 M€ da alienação de imóveis (0,5 M€ em 2023) e 4 m€ de rendimentos do património.

Relativamente às receitas fiscais consignadas, os montantes transferidos pela Entidade Orçamental (ex-DGO) para o FEFSS em 2024, com exceção do adicional de solidariedade sobre o setor bancário, correspondem aos previstos no OE e não à receita apurada pela AT⁵⁹⁷. Essa diferença totalizou 136 M€, tal como evidenciado no Quadro 60.

Quadro 60 - Receitas fiscais consignadas: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos - 2024 e acumulado

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Ora, a existência destes desvios revela que se mantêm fragilidades no processo de apuramento e transferência para o FEFSS das receitas fiscais. De facto, as normas legais que preveem a consignação destes impostos ao FEFSS, apenas no caso do IRC estabelecem um mecanismo de acerto entre anos, pelo que, em relação aos outros e tal como tem sido evidenciado em anteriores Pareceres, devem ser transferidos para o FEFSS os montantes efetivamente arrecadados. Nesse sentido, devem ser criados os mecanismos que assegurem a transferência dos valores cobrados que, por lei, estão consignados ao FEFSS⁵⁹⁸. Em 2024, o valor por transferir, acumulado desde 2017 e incluindo todas as receitas fiscais, ascende a 360 M€, dos quais se destaca:

♦ No caso do AIMI, o valor transferido excede o montante devido em 51 M€ (desde 2017).

♦ Relativamente ao IRS, foi arrecadado em 2024 um montante de 8 M€, não tendo sido transferido qualquer valor para o FEFSS⁵⁹⁹. De acordo com a EO, a criação de uma rubrica própria para a sua contabilização só foi efetuada a pedido da AT em 09/01/2025, não tendo assim reunido atempadamente os requisitos para a concretização da verba em causa, designadamente a “inscrição orçamental da previsão de receita e da dotação de despesa, pelo Estado, e da previsão de receita pela entidade beneficiária”. Ora, resultando a afetação desta receita de uma norma da LOE, deve o próprio OE prever a respetiva receita e a dotação para a correspondente despesa, sob pena de não ser possível o seu cumprimento, como sucedeu.

♦ Em relação à consignação de parte da receita de IRC manteve-se a falta de clareza da norma e as inconsistências que dificultaram a respetiva aplicação e potenciaram erros no seu apuramento. Em 2024, tal como sucedeu desde a sua criação na LOE 2018, manteve-se o procedimento sustentado num despacho do Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Fiscais que determinou a consideração de uma única taxa, em oposição ao estipulado na lei (um conjunto diversificado de taxas).

Refira-se que na LOE 2025⁶⁰⁰ a norma passou a considerar a taxa de 21 %, acolhendo a recomendação formulada pelo Tribunal para que a redação da norma fosse corrigida de forma a garantir a sua exequibilidade. De notar, contudo, que esta alteração não terá qualquer impacto, caso se mantenha o procedimento de transferir para o FEFSS apenas os valores orçamentados.

3.5.2 - Carteira do Fundo - composição, valorização, rendibilidade e risco

3.5.2.1 - Composição

O regulamento do FEFSS estabelece regras quanto à composição da carteira definindo apenas limites máximos para os investimentos em determinadas classes de ativos, à exceção da dívida pública portuguesa, para a qual, inversamente, está definido um limite mínimo de 50 %⁶⁰¹. Neste contexto, a carteira do Fundo é composta, na sua maioria, por dívida pública nacional, por dívida pública estrangeira e por ações.

Em 2024 (Gráfico 55), é de destacar a redução do peso da dívida pública nacional⁶⁰² - que regressou a valores mais próximos do limite mínimo de 50 % (face a 54,3 % em 2023) - e da dívida pública estrangeira que representou 20,0 % do total (face a 21,6 % em 2023), compensado pelo aumento do peso das ações, bem como da dívida privada e da liquidez (ambas incluídas em “Outras componentes”). Em termos absolutos, verificaram-se aumentos em quase todas as componentes do Fundo: 2 486 M€ (15,4 %) nos investimentos em dívida pública portuguesa, 1 742 M€ (27,3 %) na carteira de ações, 729 M€ (11,3 %) na carteira de dívida pública estrangeira, bem como 1 084 M€ (160,5 %) na de dívida privada e 17 M€ (77,7 %) em liquidez.

Gráfico 55 - Composição da carteira do FEFSS - 2020-2024

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Em complemento ao regulamento de gestão do FEFSS aprovado em 2004⁶⁰³, em 2013, no período de assistência económica e financeira, o Governo, através de Portaria, determinou a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional, até ao limite de 90 %, e que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015⁶⁰⁴. Dado que isso ainda não sucedeu, o Tribunal tem reiteradamente recomendado a reavaliação da Portaria⁶⁰⁵, por forma a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento do FEFSS sejam aquelas que, em cada conjuntura, melhor permitam otimizar a relação entre rendibilidade e risco na gestão dos recursos do Fundo.

Relativamente ao índice de rotação da carteira, este foi de 0,28, um valor ligeiramente mais reduzido do que o verificado em 2023, que tinha sido de 0,32. Ou seja, o volume das compras ocorridas em 2024 correspondeu a pouco menos de um terço do valor médio da carteira ao longo do ano⁶⁰⁶.

3.5.2.2 - Valorização

O valor do FEFFS em 2024 (35 879 M€) representa mais 20,3 % face ao ano anterior, mas inferior em 790 M€ ao aumento de 2023 que foi o maior dos últimos 20 anos.

A redução do valor acrescentado pela gestão face a 2023 é explicado, essencialmente, pelas componentes de rendimentos, valias realizadas e valias potenciais, que contribuíram em 46 % para o decréscimo de rendibilidade, sendo que os restantes 54 % advieram da diminuição das entradas de capital, justificada pelo efeito base da transferência de 1 500 M€ relativos à parcela das quotizações dos trabalhadores, apesar de o valor transferido do saldo previdencial ter sido superior, conforme evidenciado no Quadro 61. De salientar que, as entradas de capital ocorridas em 2022, 2023 e 2024 representam 49 % do total das efetuadas desde 1989, um enorme contributo em apenas três anos.

Gráfico 56 - Valorização do FEFSS - 2015-2024

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De salientar que não se tem verificado um padrão homogéneo ou previsível nas entradas de capital do Fundo (nas suas diversas componentes), nem estabilidade no contributo do valor acrescentado pela gestão, designadamente quanto às mais-valias potenciais dependentes das oscilações do valor de mercado dos títulos⁶⁰⁷, originando algum nível de incerteza conforme se evidencia pela análise mais detalhada relativa à evolução das várias componentes que geram valor para o FEFSS nos últimos 5 anos.

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3.5.2.3 - Rendibilidade e risco

Em 2024 a taxa de rendibilidade global do FEFSS foi de 5,87 %, um decréscimo de 3,23 p.p. face a 2023, acima da rendibilidade média anual dos últimos dez anos (2,71 %)⁶⁰⁸.

Gráfico 58 - Rendibilidade e risco da carteira do FEFSS - 2015-2024

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A evolução e o comportamento das diferentes classes de ativos que compõem o Fundo refletiram as condições económico-financeiras do ano. Ao longo do ano, os bancos centrais (designadamente a Reserva Federal (FED) nos EUA e o Banco Central Europeu) procederam a descidas graduais das taxas de juro. No entanto, o ritmo dessas reduções foi inferior ao que se antecipou em 2023, dado ter sido condicionado pela evolução da inflação que, devido sobretudo à conjuntura geopolítica, não desceu o que era previsto.

Todas as componentes da carteira, com exceção da dívida pública estrangeira, que passou de uma rendibilidade positiva em 2023 para negativa em 2024, registaram melhorias ao nível da rendibilidade (cfr. Gráfico 59), com destaque para as ações⁶⁰⁹, cuja rendibilidade superou significativamente a média da carteira.

Gráfico 59 - Rendibilidade das componentes da carteira do FEFSS - 2023-2024

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Relativamente à reserva estratégica⁶¹⁰, o seu desempenho bastante positivo (+19,95 %), ao contrário do que sucedeu em 2023 (-18,54 %), resultou da liquidação do subfundo Imoresidências, por alienação ao Estado das 6 222 857 unidades de participação, ao valor nominal de um euro cada⁶¹¹. Assim, a rendibilidade alcançada, como refere o IGFCSS, traduz a reposição ao valor unitário original, compensando a depreciação a que foi sujeito em 2023.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do FEFSS:

4 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

4.1 - Pensões

O universo das pensões pagas em cada ano encontra-se maioritariamente refletido na CSS, mas inclui-se também na AC, designadamente as geridas pela CGA no âmbito do regime de proteção social convergente (RPSC), entre outros. Neste ponto dá-se conta da totalidade desse universo, quanto ao valor e número de pensões, explicitando a forma de financiamento dos vários regimes existentes.

A CSS integra: as pensões de natureza contributiva (sistema previdencial-repartição)⁶¹², nas eventualidades de invalidez, velhice e sobrevivência; as pensões de natureza não contributiva (sistema de proteção social de cidadania, incluindo os subsistemas de solidariedade e de proteção familiar); e outras de natureza diversa, enquadradas no sistema de regimes especiais, como sejam as pensões do regime substitutivo bancário, dos trabalhadores do BPN e os complementos de pensão dos trabalhadores da Carris, dos STCP e do INE. Por sua vez, as pensões pagas através da CGA cobrem: a proteção social dos trabalhadores em funções públicas admitidos até 31/12/2005; as pensões da exclusiva responsabilidade do Estado, como sejam as pensões de preço de sangue e pensões por serviços excecionais e relevantes prestados ao País; as pensões da responsabilidade dos Fundos integrados na CGA desde 1996⁶¹³.

Figura 18 - Sistema público de pensões em Portugal

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A gestão do universo de pensões assenta nos princípios de repartição da riqueza e de reforço da função redistributiva do Estado. Estes princípios sustentam que o financiamento das pensões seja assegurado por via: i) das contribuições da população ativa empregada e das respetivas entidades empregadoras, para os regimes contributivos⁶¹⁴; e ii) do Estado, para os regimes não contributivos (que visam assegurar benefícios àqueles que não tenham contribuído para o sistema ou que o tenham feito parcialmente)⁶¹⁵. Acrescem ainda os princípios da sustentabilidade financeira e da equidade intergeracional, enquanto balizadores das políticas para o setor.

4.1.1 - Universo

No final de 2024, encontravam-se em pagamento⁶¹⁶ 3 666 588 pensões, mais 1,1 % face a 2023, das quais 662 667 sob administração da CGA.

O universo das pensões em pagamento reflete o impacto da pressão demográfica sobre o sistema e das medidas de política, aplicadas desde 2012, destinadas a desincentivar o acesso a pensões de velhice em idades precoces. A reposição, desde 2019, de medidas de flexibilidade da idade de acesso às pensões de velhice, vem tendo um impacto cada vez mais reduzido nas novas pensões atribuídas em cada ano, por conta das penalizações que impendem sobre o valor das mesmas. Em 2024, as pensões antecipadas representavam 5,4 % do total das pensões de velhice atribuídas no ano no SSS⁶¹⁷ e 11,0 % na CGA.

Relativamente à sustentabilidade financeira do sistema público de pensões, o índice de dependência, que mede a relação entre o número de beneficiários ativos (contribuintes) e o de beneficiários passivos (pensionistas), revela uma tendência crescente, no caso do universo de pensões do SSS, e uma tendência decrescente no caso no RPSC, gerido pela CGA (cfr. Gráfico 60). No caso do SSS, a evolução positiva do indicador reflete o número crescente de trabalhadores inscritos⁶¹⁸ no sistema com remunerações declaradas (em resultado da dinâmica positiva do mercado de trabalho) e a relativa estabilidade do universo de pensionistas que, em 2024, cresceu apenas 1,1 %. Já no caso do RPSC, a trajetória de redução resulta do facto de ser um sistema fechado, não tendo novos subscritores desde 2006 - aliás, no final de 2024, mais de metade dos trabalhadores em funções públicas (52,3 %) e respetivas entidades empregadoras já entregavam as suas quotizações e contribuições ao sistema previdencial da SS⁶¹⁹.

Gráfico 60 - Índice de dependência dos beneficiários passivos - 2006-2024

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4.1.2 - Despesa com pensões

Em 2024, a despesa com pensões e complementos totalizou 35 672 M€, dos quais 66,1 % (23 573 M€) integraram o SSS e 33,9 % (12 099 M€) o RPSC. Face a 2023, a despesa com pensões aumentou 11,4 %, para o qual contribuíram as políticas de valorização de rendimentos da população idosa (a atualização regular de pensões e o suplemento extraordinário de pensão pago em outubro) e o aumento do número de beneficiários.

Quadro 62 - Despesa com pensões e complementos - 2020-2024

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Nos últimos cinco anos, a despesa com pensões cresceu, em média, 4,7 % ao ano (cfr. Quadro 62). Para esta evolução contribuíram várias medidas aplicadas desde 2016, com destaque para: i) a reposição da regra de atualização de pensões⁶²⁰, ii) a atualização do indexante dos apoios sociais (IAS); iii) a revisão do regime de reforma antecipada por flexibilidade da idade, em razão da valorização de carreiras longas e muito longas⁶²¹; iv) introdução, em 2019, de um complemento extraordinário para pensionistas de novas pensões de mínimos, atualizado anualmente⁶²²; v) atribuição, em 2022, de um complemento excecional a pensionistas, de prestação única destinado a mitigar os efeitos da inflação sobre os bens alimentares essenciais⁶²³; e vi) suplemento extraordinário atribuído a pensionistas, de prestação única, em 2024⁶²⁴.

4.1.3 - Financiamento

A despesa com pensões e complementos foi financiada, essencialmente, por contribuições e quotizações (64,4 %) e por transferências do OE (33,4 %) (cfr. Gráfico 61).

Gráfico 61 - Financiamento da despesa com pensões - 2020 e 2024

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Nos últimos cinco anos, o crescimento da receita de contribuições e quotizações criou margem para aumentar a despesa com pensões, sem colocar em causa a situação excedentária do sistema. Porém, as transferências do OE para financiamento destas prestações também aumentaram no período considerado, de modo a financiar as medidas extraordinárias para mitigação dos efeitos da inflação nos rendimentos das famílias e reposição do poder de compra da população idosa economicamente mais vulnerável.⁶²⁵

Quadro 63 - Financiamento da despesa com pensões - 2020-2024

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Por subsistemas, o financiamento das despesas com pensões varia de acordo com a natureza destas prestações:

♦ O sistema previdencial-repartição concentra a maior fatia da despesa com pensões que é financiada, essencialmente, por receitas contributivas (96,5 %). O financiamento do OE visa compensar a perda de receita pela aplicação de políticas de isenção/redução de taxas contributivas (receitas cessantes) e para suportar o suplemento extraordinário de pensões. (cfr. Quadro 64).

Quadro 64 - Financiamento do sistema previdencial-repartição (contributivo) - 2020-2024

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De referir que, nos últimos cinco anos a receita contributiva registou um crescimento superior ao verificado nas pensões, o que tem permitido acumular saldos positivos, que são transferidos para subsistema capitalização (FEFSS).

♦ O sistema de proteção social de cidadania (de natureza não contributiva), na parte que respeita aos subsistemas de solidariedade e de proteção familiar, foi financiado na totalidade pelo Estado, sendo o subsistema de proteção familiar também financiado por receitas fiscais consignadas (cfr. Quadro 65).

Quadro 65 - Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) - 2020-2024

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♦ No sistema de regimes especiais, os encargos com pensões são maioritariamente suportados pelo OE. Integram este sistema: i) o regime substitutivo do setor bancário⁶²⁶( representando 97,7 % da despesa com pensões integrada neste sistema), financiado integralmente por transferências do OE; ii) as pensões dos ex-trabalhadores do BPN⁶²⁷, cujo financiamento é proveniente da respetiva reserva do fundo de pensões, integrado e gerido pela CGA; iii) os complementos de pensão dos trabalhadores da CARRIS⁶²⁸, totalmente financiados pelo OE através da CGA; iv) os complementos de reforma ou invalidez e prestações complementares de subsídio por morte dos trabalhadores da Sociedade de Transportes Coletivos do Porto (STCP)⁶²⁹ suportados por transferências da CGA de verbas provenientes do respetivo fundo de reserva; e v) os complementos de pensão dos trabalhadores do INE⁶³⁰, totalmente financiados pela reserva integrada na CGA (cfr. Quadro 66).

Quadro 66 - Financiamento do sistema de regimes especiais - 2020-2024

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♦ No RPSC (CGA), por se tratar de um sistema fechado desde 2006, o peso do financiamento do OE sobe sustentadamente ao longo dos anos (57,6 % em 2024, mais 4,2 p.p. desde 2020), uma vez que cabe ao Estado compensar a redução do peso das contribuições e quotizações que resulta da diminuição de beneficiários ativos, à medida que vão ocorrendo novas aposentações. De referir, ainda que com peso marginal, as transferências recebidas da SS para financiamento dos encargos da sua responsabilidade nas pensões unificadas pagas pela CGA.

Quadro 67 - Financiamento do regime de proteção social convergente (CGA) - 2020-2024

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4.1.4 - Posição dos fundos de pensões integrados na CGA

No final de 2024 a situação dos fundos geridos pela CGA, na sua maioria referentes a fundos de pensões de antigas empresas públicas⁶³¹, apresentou alguma degradação face a 2023. Dos 20 fundos de pensões com reservas próprias constituídas para suportar os seus encargos, sob administração da CGA, apenas 14 ainda dispunham de reservas no final do ano.

Entre 2011 e 2024 extinguiram-se as reservas de seis fundos (CTT, BNU, Macau, INDEP, RDP I e RDP II), passando as inerentes responsabilidades a ser suportadas por verbas provenientes de receitas próprias da CGA e/ou do OE⁶³², no total de 201 M€, em 2024, e um valor acumulado de 2 096 M€, desde 2011. Note-se que a reserva inicial destes seis fundos, aquando da sua integração na CGA, era de 1 279 M€, o que revela o quão esta situação é, globalmente, muito desfavorável para o Estado.

A CGA suportou ainda os encargos com complementos de pensão dos ex-militares por conta do ex-Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas transferido em 2014, mas sem reserva constituída⁶³³ - em 2024 foram gastos cerca de 18 M€ (cfr. Gráfico 62) e 237 M€ acumulados desde 2014 (cerca de 22 M€/ano).

Gráfico 62 - Financiamento das pensões dos fundos cujas reservas se extinguiram

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O Gráfico 63 mostra a evolução das reservas especiais da CGA entre 2023 e 2024, em relação ao valor da reserva inicial. Em 2024, apenas três fundos (BPN, CGD II e INE) evidenciaram variações positivas do seu valor, ou seja, geraram rendimento suficiente para cobrir os seus encargos e ainda acrescentar valor à reserva.

Nos demais, verificou-se o inverso, com os encargos do ano a excederem os rendimentos e havendo necessidade de consumir reservas de capital para os cobrir, sendo que, em seis deles (metade), já se consumiu mais de 50 % da reserva inicial.

Gráfico 63 - Reservas dos fundos de pensões integrados na CGA - 2023-2024

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Excluindo os fundos transferidos em 2023 e 2024, os outros 12 Fundos, que ainda tinham reservas no início de 2024, foram transferidos para a CGA com uma reserva inicial de 6 068 M€, sendo que no final de 2024 as suas reservas ascendiam a 3 897 M€ (-2 171 M€ face à inicial e -287 M€ face a 2023). Em suma, cerca de 50 % destes fundos, (GESTNAVE, NAV, STCP, INCM e ANA) já consumiram mais de 50 % da reserva inicial o que indicia que algumas se irão esgotar a curto prazo, especialmente as que se encontram em torno ou abaixo dos 25 % da reserva inicial.

De referir que há o risco de aumentarem os encargos futuros a assumir pelo Estado, para além da despesa que já suporta com as pensões dos seis fundos cuja reserva já se encontra esgotada. De facto, enquanto as responsabilidades (pensões e prestações sociais) tendem a ser crescentes, os recursos obtidos para fazer face a essas responsabilidades (quotizações, contribuições e rendimentos gerados pelas respetivas carteiras) tendem a diminuir, quer por via da redução dos correspondentes beneficiários ativos, quer pela dificuldade dessas carteiras em gerar valor.

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Caixa 13 - O Relatório sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurança Social

O Tribunal de Contas realizou uma auditoria ao “Relatório sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurança Social”, doravante Relatório, documento que acompanha as propostas de lei do OE, o qual tem sido elaborado em cumprimento da obrigação legal do Governo de, no quadro da elaboração e apresentação da proposta de lei do OE, produzir e enviar à Assembleia da República uma projeção atualizada de longo prazo, designadamente dos encargos com prestações diferidas, quotizações dos trabalhadores e das contribuições das entidades empregadoras. Foram auditados os processos e os critérios de elaboração dos Relatórios que acompanharam as propostas de lei do OE relativas aos anos de 2018 a 2024, daí resultando o Relatório de Auditoria 17/2024 - 2.ª Secção.

Os referidos Relatórios têm incidido apenas sobre a componente contributiva da segurança social - o sistema previdencial - excluindo a componente não contributiva do sistema de segurança social, bem como o regime de proteção social convergente, relativo aos subscritores da CGA. Apesar da amplitude da designação empregue no título, a referida delimitação de âmbito não tem sido explicitada, o que limita o seu alcance explicativo e preditivo enquanto instrumento de compreensão global dos riscos económicos, demográficos e financeiros que afetam a sustentabilidade do sistema de proteção social.

A estrutura e o conteúdo do Relatório que acompanha as propostas de lei do Orçamento do Estado

O Relatório é composto por quatro partes principais:

i) Uma análise retrospetiva da evolução das principais rubricas da receita e da despesa;

ii) A caracterização do universo de contribuintes e de pensionistas;

iii) A apresentação do cenário demográfico e macroeconómico de médio e longo prazo utilizados nas projeções; e

iv) Os resultados de uma projeção de longo prazo do sistema previdencial da segurança social e do FEFSS.

O modelo que suporta as projeções

O modelo que suporta as projeções do Relatório - “ModPensPor” - integra uma componente atuarial, destinada à projeção da despesa com pensões, e uma componente contabilística, orientada para a projeção das restantes despesas e da receita. A componente atuarial tem em conta, entre outros, variáveis demográficas (e.g., a taxa de mortalidade), económicas (e.g., o crescimento do produto interno bruto, a taxa de desemprego) e normativos legais aplicáveis a cada tipologia de pensão. Já a componente contabilística considera apenas algumas variáveis explicativas, tais como a taxa de crescimento da produtividade e do emprego, e os dados da proposta de Orçamento do Estado, excluindo múltiplos determinantes de cada tipologia de despesa e da receita. Além disso, o modelo não incorpora, de forma sistemática, a incerteza associada aos fatores demográficos, económicos e financeiros que condicionam a evolução do sistema previdencial.

Por não assentar em princípios atuarialmente sólidos e não acompanhar as melhores práticas e orientações internacionais na avaliação da sustentabilidade dos sistemas de proteção social, designadamente da International Social Security Association e da International Actuarial Association, a capacidade do modelo para projetar de forma robusta a evolução do sistema é limitada. Tal fragilidade compromete a sua utilidade enquanto instrumento de planeamento e gestão do sistema, bem como a sua função de prestação de informação clara e fiável aos cidadãos.

As projeções de longo prazo do Relatório

O horizonte temporal das projeções constantes dos Relatórios analisados variou entre 37 e 46 anos, apesar das melhores práticas internacionais no domínio atuarial recomendarem no mínimo 50 anos. A International Standard of Actuarial Practice 2 - Financial Analysis of Social Security Programs, emitida pela International Actuarial Association, sugere, inclusivamente, um horizonte de 75 anos.

Alterações não fundamentadas aos pressupostos e à metodologia das projeções, bem como a introdução de fatores de correção sem justificação nas equações de cálculo de determinadas rubricas da despesa e da receita, identificadas no decurso da auditoria, influenciaram significativamente os resultados apresentados e prejudicam a comparabilidade entre exercícios.

Nas projeções constantes dos Relatórios das propostas de lei do Orçamento do Estado de 2018 a 2022, o FEFSS esgotou-se durante o horizonte da projeção, em virtude da sua utilização para cobrir os saldos negativos anuais projetados do sistema previdencial. No entanto, desde o Relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado de 2023, o Fundo apresenta saldo positivo no final da projeção.

De forma geral, não foram realizados exercícios de simulação de cenários (cenarização) nem testes de sensibilidade, que permitissem avaliar a robustez das projeções face a variações nos pressupostos críticos. A única exceção ocorreu no Relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado de 2024, que apresenta um cenário macroeconómico alternativo, mas esta abordagem não foi mantida no Relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado de 2025.

No decorrer da auditoria constatou-se ainda que pequenas alterações nos dados utilizados geram impactos significativos no saldo projetado do sistema previdencial e no valor futuro do FEFSS, evidenciando a elevada sensibilidade dos resultados e a necessidade de reforçar a consistência e robustez do modelo de projeção.

A inexistência de um balanço atuarial

Uma das constatações da auditoria foi a ausência de preparação e divulgação de um balanço atuarial, elaborado de acordo com as boas práticas em avaliação atuarial, que inclua os sistemas contributivos públicos - nomeadamente o sistema previdencial da segurança social e o regime de proteção social convergente.

A necessidade de uma avaliação global e integrada dos ativos e das responsabilidades financeiras, atuais e futuras, é premente. Com efeito, o saldo do sistema previdencial tem beneficiado das contribuições e quotizações respeitantes aos trabalhadores com relação jurídica de emprego público que, desde 1 de janeiro de 2006, deixaram de ser inscritos na CGA. Este efeito melhora os saldos anuais do sistema previdencial, sem refletir uma melhoria equivalente no conjunto dos dois sistemas.

Face à inexistência desta visão integrada, procedeu-se à elaboração de uma estimativa do balanço atuarial de cada um dos sistemas e para o seu conjunto, representada no Gráfico 64.

Gráfico 64 - Estimativa do balanço atuarial do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente (2024-2060) - a 31/12/2024 Expandir

O balanço atuarial estimado do sistema previdencial revelou que os ativos atuariais são suficientes para suportar os passivos atuariais. Em contraste, o regime de proteção social convergente revelou um saldo atuarial negativo de 254 mil milhões de euros (-106,9 % do PIB real de 2023), valor correspondente ao esforço financeiro que terá de ser assumido pelo Orçamento do Estado.

Considerando o conjunto dos sistemas contributivos, os ativos não são suficientes para cobrir as responsabilidades futuras, resultando num saldo atuarial negativo de 228 mil milhões de euros (-96,1 % do PIB real de 2023). Este resultado evidencia o desequilíbrio existente quando o sistema previdencial e o regime de proteção social convergente são analisados em conjunto.

Recomendações

De acordo com as observações e conclusões da auditoria, o Tribunal formulou um conjunto de recomendações dirigidas às entidades e responsáveis envolvidos na elaboração do Relatório, visando a melhoria da sua transparência, fiabilidade e consistência técnica, bem como o alinhamento com as melhores práticas internacionais na avaliação da sustentabilidade de sistemas de proteção social, entre as quais as seguintes:

Responsável Recomendação Ministro de Estado e das Finanças Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social A elaboração e divulgação de um relatório de avaliação atuarial, segundo as melhores práticas e orientações internacionais, com uma periodicidade alinhada com a do Ageing Report, contendo a projeção integrada da situação financeira a longo prazo do conjunto dos sistemas contributivos de proteção social e do sistema de proteção social de cidadania e, ainda, um balanço atuarial. Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social Assegurar a publicitação da metodologia, dos pressupostos assumidos nas projeções, das alterações introduzidas nesses pressupostos e dos correspondentes impactos nas projeções constantes no Relatório. Diretor-Geral do Gabinete de Estratégia e Planeamento Prosseguir o aperfeiçoamento do modelo e do Relatório, considerando designadamente: i) incluir outros determinantes da receita e da despesa, nas equações e na componente atuarial do modelo; (ii) introduzir análises de sensibilidade, considerando cenários demográficos e económicos alternativos, devidamente fundamentados; (iii) divulgar as alterações da metodologia ou dos pressupostos face a anos anteriores e analisar comparativamente os impactos sobre os resultados das projeções; e (iv) evidenciar e justificar as diferenças entre projeções anteriores e a execução. Presidente do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social Definir procedimentos internos que assegurem a consistência da metodologia utilizada no cálculo dos dados transmitidos ao Gabinete de Estratégia e Planeamento, para efeitos de elaboração das projeções sobre a sustentabilidade financeira da segurança social, sem prejuízo de eventuais melhorias, designadamente, a inclusão de cenários alternativos devidamente fundamentados, bem como, a rastreabilidade e auditabilidade de toda a informação de suporte.

4.2 - Fluxos financeiros com a União Europeia

Neste ponto, procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, do FEAGA e de outros instrumentos financeiros de iniciativa comunitária, incluindo os fluxos relativos ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) e à iniciativa REACT-EU.

4.2.1 - Saldo Global

A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelo Tribunal e, como se desenvolve nos pontos subsequentes, não é totalmente coincidente com a que consta do RCGE 2024 (Q.3.59).

Gráfico 65 - Fluxos financeiros entre Portugal e a UE - 2022-2024

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O “Saldo global” dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE diminuiu em 2 788,7 M€ (-46,2 %) face ao ano anterior, devido, essencialmente, ao decréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE, de 2 891,7 M€ (-34,4 %).

O decréscimo registado nas transferências para Portugal resulta, essencialmente, da diminuição dos fluxos financeiros provenientes dos Acordos de Parceria PT 2020 e PT 2030 e da iniciativa NGEU. O maior decréscimo registou-se nas transferências provenientes do PT 2020 (-1 621,9 M€, -64,5 %) e do MRR (-1 383,6 M€, -36,8 %).

4.2.2 - Fluxos Financeiros para a União Europeia

Os valores constantes da CGE 2024 relativos aos fluxos financeiros para a UE (Quadro Q.3.59 do RCGE), os quais constituem a contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE e traduzem os compromissos assumidos com a União, foram objeto de verificação pelo Tribunal junto da Entidade Orçamental, não existindo quaisquer divergências, conforme demonstra o quadro seguinte:

Quadro 68 - Transferências para a UE

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As transferências para a UE atingiram em 2024 o montante global de cerca de 2 256,4 M€, registando um decréscimo face a 2023 de 102,9 M€ (-4,4 %), para o qual contribuiu, essencialmente, a diminuição do RP RNB, em cerca de 131,3 M€ (-8,6 %) e, com menor expressão, os RP Plásticos, de 2,8 M€ (-1,4 %).

As transferências continuaram a respeitar, maioritariamente, ao RP RNB (cerca de 60,5 % do total das transferências), mas evidenciam uma tendência decrescente desde 2021.

Por outro lado, os Recursos Próprios IVA, Redução RNB da Áustria Dinamarca, Alemanha, Países Baixos e Suécia e os Ajustamentos aos RP IVA, RNB e Plásticos têm vindo a registar aumentos das suas contribuições, justificados, neste último caso, pela ocorrência, pela primeira vez, de Ajustamentos ao RP Plásticos (13,5 M€), relativos ao ano de 2021. De salientar que os montantes destas três tipologias de ajustamentos, agregados no Quadro 3.59 da CGE 2024, são designados “Ajustamentos aos Recursos Próprios IVA e RNB de anos anteriores”, não fazendo referência ao RP Plásticos, pelo que a Entidade Orçamental deverá corrigi-la para “Ajustamentos aos Recursos Próprios IVA, RNB e Plásticos de anos anteriores”.

No decurso das verificações realizadas neste âmbito, observou-se que:

♦ No ano de 2024, os montantes de Recursos Próprios Tradicionais (RPT) transferidos para a UE não incluíram RPT não cobrados. Há, contudo, a registar o pagamento de juros no montante de 1,1 M€, gerados por atrasos na disponibilização dos RPT ao orçamento comunitário. Os juros solicitados pela Comissão Europeia foram pagos tardiamente, quando já tinham decorrido cerca de oito meses sobre a data fixada, facto que ficou a dever-se especialmente a delongas na emissão de despachos por parte da tutela da AT.

♦ Em 31/12/2024, existiam 22 processos pendentes de RPT não cobrados (98 M€), tendo sido efetuados pagamentos condicionais por Portugal no âmbito de 11 processos, no montante de 74,7 M€, entre 2014 e 2022. A Autoridade Tributária prevê a possibilidade do pagamento de juros em todos os casos, tendo sido estimado, só para um dos processos, o montante de 42,9 M€.

♦ Em 2024, e à semelhança de anos anteriores, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas não procedeu à recuperação de uma dívida do operador Sociedade de Indústrias Agrícolas Açoriana, SA - SINAGA, relativas a “Quotizações sobre o açúcar e isoglucose”, no valor de 1,2 M, nem desenvolveu quaisquer diligências nesse sentido.

4.2.3 - Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal

4.2.3.1 - Reflexo das transferências da União Europeia na CGE

O Tribunal conferiu os elementos constantes da CGE 2024 respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e com os elementos de suporte da EO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária.

Quanto aos valores indicados no Quadro Q.3.59. apuraram-se diferenças que se evidenciam no quadro seguinte:

Quadro 69 - Transferências da UE

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Verificou-se uma divergência global de -17,9 M€ entre os valores reportados na CGE e os apurados na sequência dos procedimentos de validação desenvolvidos. Esta divergência, que tem origem nos itens PAIC e Diversos (vide nota (b) do quadro supra), é superior à observada no ano anterior (-5,4 M€). Assim, para um correto apuramento dos fluxos financeiros recebidos da UE, continua a considerar-se necessária uma maior articulação entre a Entidade Orçamental e os beneficiários de transferências diretas de fundos europeus.

O RCGE de 2024, no Quadro A44 “Despesa total financiada por fundos europeus”, evidencia o financiamento europeu envolvido na execução orçamental da administração central, especificando os fundos europeus envolvidos em cada Programa Orçamental. Da informação disponibilizada na Conta, observa-se que 3 709,3 M€ (1,9 %) da despesa total consolidada da administração central foi financiada por fundos europeus⁶³⁴. A este valor, acrescem 383,1 M€ de financiamento relativo ao FSE, apenas refletidos na CSS⁶³⁵.

Embora os dados constantes do referido Quadro A44 e, quanto ao FSE, do Quadro CSS2, não sejam totalmente comparáveis com os dados oriundos das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras, uma vez que estes últimos correspondem a despesa validada⁶³⁶ e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu deveriam ser próximos em milhões de euros, o que continua a não se verificar. Da análise comparativa entre eles resultam divergências acentuadas em alguns fundos, nomeadamente no FEAGA (1 165,7 M€), FEDER (-391,4 M€) e Fundo de Coesão (-207,3 M€). Estas diferenças podem decorrer de uma incorreta classificação da despesa ou podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela Entidade Orçamental, se estas diferenças corresponderem a execução financeira de fundos europeus sem cofinanciamento público nacional, situação em que os serviços registam a receita e a despesa como extraorçamental. Continua, assim, a ser necessário que, no domínio dos fundos europeus, o RCGE disponha de informação mais detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental, dado que esse conhecimento é relevante para a análise da execução desses fundos.

Relativamente à REACT-EU, apesar de as verbas deverem ser relevadas orçamentalmente através de fonte de financiamento específica, o valor registado na CGE 2024 apresenta, também, uma diferença de -106,0 M€, face ao valor da despesa validada. Esta situação deveria ter sido objeto de correção, por forma a assegurar o reconhecimento na execução orçamental, no contexto das entidades que executam estes instrumentos financeiros, discriminando a despesa financiada com origem no REACT-FEDER, no REACT-FSE e no Desenvolvimento Rural, conforme anteriormente recomendado pelo Tribunal.

4.2.3.2 - Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020

Em 2024, ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de 997,3 M€⁶³⁷, com a seguinte distribuição:

Gráfico 66 - Fluxos financeiros recebidos da UE relativos ao PT 2020

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O gráfico seguinte compara a despesa comunitária programada com a executada, por Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

Gráfico 67- Execução financeira acumulada do Portugal 2020

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A despesa programada para o período 2014-2020 era de 26 890,5 M€, apurando-se, no final de 2024, despesa validada de 27 161,2 M€. Estavam por executar/validar 625,1 M€ do FEADER.

Quatro dos FEEI apresentaram uma execução superior a 100 % (FEDER, FSE, Fundo de Coesão e FEAMP), o mesmo sucedendo com a generalidade dos Programas, indiciando-se a absorção total das verbas⁶³⁸.

O Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) apresentava uma taxa de execução menor (87,7 %), mas, ao abrigo do regulamento de transição da PAC, adotado em 23 de dezembro de 2020, os Programas de Desenvolvimento Rural (PDR) foram prorrogados. Assim, muitos dos projetos e regimes incluídos no FEADER continuarão a decorrer até ao final de 2025.

4.2.3.3 - PRR

O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), financiado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR)⁶³⁹ , foi aprovado inicialmente com uma dotação de 16,6 mil M€⁶⁴⁰ (13,9 mil M€ sob a forma de subvenções, e 2,7 mil M€ de empréstimos em condições favoráveis⁶⁴¹), tendo a sua primeira reprogramação, efetuada em 2023, elevado a dotação para 22,2 mil M€ (16,3 mil M€ para subvenções e 5,9 mil M€ para empréstimos).

A Caixa 14 sintetiza as principais conclusões deste Tribunal no âmbito das verificações efetuadas sobre este financiamento excecional da UE e a respetiva execução, quer no quadro do trabalho efetuado para este PCGE quer noutras ações de controlo.

Caixa 14 - O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)

1 - O planeamento do PRR, enquanto instrumento associado a um financiamento extraordinário assente em realizações e execução rápida, tem-se revelado desajustado

O PRR foi objeto de duas reprogramações, em 2023642 e em 2025643.

Para além do reforço de verbas, a primeira revisão do PRR aumentou o número de componentes temáticas, de 20 para 22644, o número de medidas, de 120 (37 reformas e 83 investimentos) para 167 (44 reformas e 123 investimentos) e o total de marcos e metas acordados, de 341 para 463.

A segunda reprogramação manteve o número de componentes, elevou as medidas para 177, mas reduziu 25 marcos e metas, os quais passaram para 438. Esta revisão manteve a contribuição financeira mas, com o objetivo de ajustar o calendário de investimentos aos prazos do PRR, realocou cerca de 1,5 mil M€ a diferentes reformas e investimentos, alguns dos quais novos, substituindo investimentos cuja execução seria temporalmente inviável. Para além disso, foi adiado para o ano final de execução (2026) o cumprimento de um conjunto substancial de marcos e metas (acréscimo de 28 marcos e metas). Desse modo, os montantes de financiamento e os pedidos de pagamento associados sofreram alterações, deslizando 2 469,9 M€ para o último pedido de pagamento.

Estas alterações resultam essencialmente da incapacidade de concretizar os resultados definidos nos prazos inicialmente previstos.

2 - Não obstante o permanente esforço e ajustamento, persistem demoras na execução do PRR e na produção dos respetivos efeitos

O objetivo deste mecanismo extraordinário de financiamento e respetivas alterações era a produção de um efeito rápido de estímulo na recuperação das economias nos países da UE relativamente às crises provocadas pela pandemia de covid-19, pela guerra na Ucrânia e pelas dificuldades no fornecimento energético.

Ao abrigo do PRR e até final de 2024, foram desembolsados a favor de Portugal 11 395,9 M€, 51 % da dotação global acordada com a UE. O valor transferido correspondeu a 5 pedidos de pagamento, totalizando 8 492,6 M€ de subvenções e 2 903,8 M€ de empréstimos.

Os resultados das verificações efetuadas, no que respeita à informação divulgada pela EMRP645, permitiu confirmar que no final de 2024 o nível de contratualização dos investimentos entre a EMRP e os beneficiários diretos (BD) e beneficiários intermediários (BI) era de 100 %.

A análise aos investimentos contratualizados entre a EMRP e os BD e BI evidenciou que, no final de 2024, havia 76 beneficiários, 5 dos quais absorviam 52 % da dotação do PRR (IAPMEI, IHRU, Fundo Ambiental, Banco Português de Fomento e ACSS). Estes cinco maiores beneficiários intermediários646, eram responsáveis pela execução de 40 investimentos. Das 71 “Outras entidades”, destacam-se 12, com a absorção de 6 387,4 M€, com investimentos contratualizados que variam, por entidade, entre 750 M€ e 300 M€647.

Quanto à execução, por natureza do financiamento, no final de 2024, a situação era a seguinte:

Quadro 70 - Pontos de situação PRR por natureza do financiamento - a 31/12/2024 Expandir

Concluiu-se que os valores pagos aos BD (1 625,5 M€) e aos BF (4 647,6 M€) até ao final de 2024, num total de 6 273,1 M€, representavam 28 % do valor total programado para o PRR (no final do ano anterior, esta mesma taxa era de 16 %) e 55 % do valor recebido por Portugal até essa data. Por outro lado, do valor total pago pela EMRP (8 174,1 M€), 22 % (1 851,0 M€) ainda não tinha sido entregue pelos BI aos BF648.

Assim, a dois anos do final do PRR, 72 % do valor total programado, 45 % das verbas recebidas e 22 % do montante pago ainda não tinham chegado à economia real, para produzir os efeitos pretendidos.

Refira-se que, das ordens de pagamento emitidas até final de 2024 a beneficiários diretos e intermediários, no valor de 8 174,1 M€, 4 193,4 M€ respeitaram a adiantamentos.

No que respeita à execução orçamental da despesa do PRR registada na CGE 2024, apurou-se o valor 3 136,9 M€649 (despesa acumulada de 5 929,9 M€650), com o seguinte detalhe:

Quadro 71 - Despesa financiada com origem no PRR Expandir

Referentes apenas às entidades integradas no perímetro da CGE651, estes valores traduzem um nível de execução orçamental, até 31/12/2024, de 31,8 %652 da dotação contratualizada entre a EMRP e os beneficiários diretos e intermediários do mesmo perímetro. Quando faltavam apenas dois anos para o termo da execução financeira do PRR, a execução continuava, assim, reduzida.

A análise efetuada em várias ações de controlo do Tribunal revelou que os atrasos na execução de investimentos apontam para que, em alguns casos, a sua conclusão já não se mostra compatível com as datas limite definidas no PRR653. O Tribunal tem também vindo a identificar vários fatores que têm contribuído para os atrasos de execução, designadamente demora na aprovação de normativos e procedimentos, tardia abertura de concursos, falta de maturidade dos projetos aprovados, morosidade dos procedimentos de contratação e dos processos decisórios, atrasos no início e desenvolvimento de trabalhos e na submissão e processamento de pedidos de pagamentos. Em vários casos, estas demoras prenderam-se com a falta de capacidade e de recursos das entidades intervenientes.

3 - Apesar dos alertas já anteriormente feitos, a informação disponibilizada publicamente sobre a monitorização do PRR continua a não ser inteiramente fiável e transparente

No âmbito do dever de comunicação e de informação, a Entidade Orçamental deve elaborar “trimestralmente um relatório com a análise sistemática da execução orçamental e monitorização das operações de gestão orçamental”654 . Ora, apesar de alguns relatórios de acompanhamento da execução orçamental do PRR655 terem sido disponibilizados à tutela, não foram divulgados publicamente, o que não garante a desejável transparência de comunicação e informação.

De acordo com o apurado pelo Tribunal, o investimento aprovado no final de 2024 ascendia a 19 354,9 M€, o que representava 87 % da dotação total656. A informação apresentada no Relatório de Monitorização da EMRP de que o investimento aprovado ascendia a 20 388,2 M€657 e 92 % da dotação é, pois, incorreta, uma vez que inclui 1 033,3 M€, referentes a 19 investimentos cujo montante aprovado era superior ao contratualizado entre os beneficiários e a EMRP.

Por outro lado, a comparação das ordens de pagamento emitidas pela EMRP aos BD e BI com os pagamentos efetuados aos BD e pelos BI aos BF (considerando valores em trânsito), revelou uma divergência de 88,9 M€658. Esta diferença resulta de pagamentos efetuados pelos BI aos BF em montantes superiores aos disponibilizados pela EMRP. Não obstante esses montantes serem suscetíveis de ressarcimento futuro, facto é que, à data de 31/12/2024, o MRR ainda não os havia cofinanciado. Esta situação resulta numa taxa de execução inflacionada, distorcendo o reporte da execução financeira659 do Mecanismo e prejudicando a respetiva transparência. Esta situação já havia sido detetada em 2022 e 2023 e não foi corrigida.

No Relatório de Auditoria 6/2025-2.ªS, o Tribunal assinalou também que o Sistema de Gestão de Informação do PRR não reflete, de forma completa, atual e precisa, os dados financeiros dos investimentos PRR, assim como os contratos públicos associados.

4 - A CGE 2024 continua sem refletir integralmente a execução do PRR, subsistindo insuficiências nos registos contabilísticos e diferentes práticas de contabilização do recebimento e da utilização de fundos com origem no MRR

Para a apreciação da consistência dos registos na CGE, foram analisados os dados relativos a 70 beneficiários diretos ou intermediários660, com execução de investimentos, pertencentes ao perímetro da CGE. Dos 3 715,0 M€ pagos pela EMRP em 2024, 3 174,5 M€661 respeitavam a beneficiários da administração central e da segurança social pertencentes a esse perímetro, valor que não se encontrava integralmente refletido como tendo origem em verbas do PRR (receita orçamental ou extraorçamental).

Constatou-se que os dados apurados em 2024 continuam a não demonstrar o integral cumprimento do regime estabelecido pelo DL 53-B/2021, de 23/06, tendo sido identificadas práticas diferenciadas entre organismos quanto à contabilização do recebimento e da utilização dos fundos provenientes do PRR:

♦ O não nivelamento do valor da receita orçamental pelo montante da despesa orçamental do ano, tal como já se vem verificando desde 2021 nas CGE. Como resultado, em 39 das 70 entidades analisadas, a execução do PRR gerou um saldo orçamental;

♦ O não reconhecimento, em receita extraorçamental, das verbas recebidas por ordem da EMRP e ainda não aplicadas em despesa orçamental, em incumprimento do regime de contabilização definido (cerca de 50 % das entidades não procederam ao adequado reconhecimento dos montantes);

♦ A inscrição da FF 483 - Plano de Recuperação e Resiliência-Subvenções em outras Medidas que não a 102, relativa à execução do PRR662.

Continua a concluir-se que os registos contabilísticos não refletem a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR, afetando a fiabilidade da informação constante da CGE663. Esta situação evidencia a necessidade de rigor na contabilização destas verbas, reconhecendo como receita extraorçamental na parte que não se traduz em despesa orçamental, conforme referido. É de assinalar a necessidade de uniformização de procedimentos junto das entidades intervenientes, concorrendo, assim para uma melhor monitorização da execução do PRR, por parte, designadamente, da Entidade Orçamental, em articulação com a EMRP e com os respetivos beneficiários públicos.

5 - A análise dos sistemas de controlo na execução de verbas do PRR evidencia fragilidades

O PRR é financiado pelo MRR664, sendo um instrumento baseado no “financiamento não associado aos custos”665, com pagamentos que dependem do cumprimento satisfatório de marcos e metas por parte dos Estados-Membros (EM), para efeito dos desembolsos da Comissão Europeia. A conformidade das despesas efetuadas no âmbito deste Mecanismo não constitui requisito para o desembolso dos pagamentos aos EM. Contudo, não dispensa, em especial esses EM, de verificar essa conformidade e assegurar a proteção dos interesses financeiros da União no âmbito das respetivas competências666.

Em várias ações de controlo realizadas, o Tribunal constatou que existe um foco relevante no controlo e cumprimento dos marcos e metas, para assegurar o desembolso das verbas por parte da CE.

No âmbito dos controlos sobre os procedimentos e respetiva conformidade e no âmbito da prevenção da fraude, corrupção e conflitos de interesses, foram identificados controlos instituídos e uma progressiva implementação e melhoria dos mesmos667. No entanto, para além de subsistir a necessidade de aperfeiçoamento desses sistemas, ainda foram encontradas insuficiências relevantes na análise e tratamento de candidaturas668, quanto ao acompanhamento pelos beneficiários intermediários sobre as entidades executoras, em especial relativamente à sua capacidade de controlo e de prevenção, deteção e correção de situações de conflitos de interesses, fraudes e corrupção669, bem como quanto à prevenção do duplo financiamento e à interoperabilidade dos sistemas de informação670.

Quanto às demoras na execução, a EMRP veio, em contraditório, reiterar “… o seu compromisso na monitorização técnica rigorosa e proativa, promovendo uma gestão flexível, coordenada e orientada para resultados, garantindo o cumprimento integral das metas e marcos do PRR”. Sublinha ainda que “…a identificação de investimentos com execução mais lenta é objeto de seguimento reforçado, sendo prioritária a sua análise nas reuniões periódicas com as entidades responsáveis, com o objetivo de remover obstáculos e acelerar os procedimentos, sempre no quadro da boa gestão financeira e do respeito pelas regras comunitárias”.

Salienta-se, à semelhança de anos anteriores, a necessidade de acelerar investimentos com atrasos na execução e a respetiva execução financeira, procedendo ao eficaz acompanhamento e controlo dos investimentos, especialmente, os de maior montante, de modo a obviar eventuais incumprimento dos objetivos definidos. Exigência mais premente, para o caso dos 5 maiores beneficiários intermediários - IAPMEI, IHRU, Fundo Ambiental, Banco Português de Fomento e ACSS, enquanto responsáveis pela transferência destas verbas para os beneficiários finais.

Quanto à fiabilidade da informação, a EMRP referiu que: “O valor de 20 388M€ reportado pela EMRP respeita ao montante total de projetos aprovados pelos Beneficiários Intermediários (BI) aos Beneficiários Finais (BF). Trata-se, de montantes de aprovação seguindo a metodologia de overbooking, suportada por autorizações especificas para o efeito, em cada um dos casos. Esta prática (…) constitui uma ferramenta comum na execução de fundos europeus e visa mitigar riscos de subexecução. Tal abordagem permite compensar as desistências e anulações que surgem no ciclo de vida dos projetos…”.

É entendimento deste Tribunal que a metodologia de overbooking invocada pela EMRP poderá encontrar justificação no âmbito da gestão e acompanhamento das operações pelos BI, mas, no contexto da prestação de contas do PRR aos cidadãos, designadamente, através dos relatórios de monitorização elaborados e divulgados pela EMRP, distorce a informação prestada e prejudica o seu rigor, devendo ser encontradas formas de a corrigir ou tornar evidente.

Ainda sobre a fiabilidade da informação, apesar das explicações fornecidas e tal como já observado anteriormente pelo Tribunal⁶⁷¹, considera-se que a utilização de verbas do orçamento dos BI, sem origem no MRR, para suportar pagamentos aos BF, deverá ser evidenciada de forma autónoma nos relatórios de acompanhamento do PRR. Só assim será retratado o adequado acompanhamento do financiamento, quer por parte desta Estrutura de Missão, quer pelos cidadãos, garantindo ainda maior fiabilidade e a transparência dos dados divulgados sobre a execução dos investimentos e sobre as respetivas fontes de financiamento.

O Tribunal reitera a importância da fiabilidade dos dados apresentados publicamente pela EMRP, bem como dos constantes da CGE, devendo todas as situações acima elencadas serem objeto de correção por forma a garantir o rigor na informação divulgada.

O Tribunal relembra, ainda, que, não obstante a importância do cumprimento dos marcos e metas definidos, imprescindíveis para o sucesso dos pedidos de pagamento, a efetiva implementação e monitorização das reformas e dos investimentos não deverá ser descurada, nem tão pouco a avaliação dos resultados que se alcançam.

4.2.3.4 - Fluxos relativos à REACT-EU e ao reforço do Desenvolvimento Rural

As verbas provenientes da UE referentes ao REACT-EU (Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa), em 2024, foram de 356,7 M€ (213,0 M€ FEDER e 143,7 M€ FSE) e o fluxo relativo ao reforço para o Desenvolvimento Rural correspondeu a 66,7 M€. A execução global da iniciativa REACT-EU em Portugal, no final de 2024, era de 101 %, sendo o PO COMPETE o que se destacava em volume financeiro. Já relativamente ao reforço do Desenvolvimento Rural (FEADER), apurou-se uma taxa de execução global mais baixa (81 %), apesar do nível de compromisso se situar nos 102 %.

4.2.3.5 - Fluxos relativos ao Período de Programação 2021-2027

Para o Portugal 2030 estão programados 22 995,0 M€, tendo, em 2024, sido efetuadas transferências da UE no valor de 279,7 M€⁶⁷², com a seguinte distribuição:

Gráfico 68 - Fluxos financeiros recebidos da UE relativos ao PT 2030

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A taxa de compromisso do Portugal 2030 era, no final de 2024, de 22,7 %. No entanto, com uma despesa validada de 1 264,0 M€, a taxa de execução no final de 2024, decorridos 3 anos do período de programação, era de apenas 5,5 %.

Conforme já referido pelo Tribunal em anos anteriores, os baixos níveis de execução dos QFP têm natureza recorrente⁶⁷³, e a reduzida execução do PT 2030 no ano de 2024 volta a evidenciá-lo, mas agora com riscos acrescidos potenciados por um contexto atual exigente de sobreposição de vários períodos de elegibilidade:

♦ PT 2020, a encerrar até 15/02/2026 (permitindo a submissão de pedidos de pagamento até 31/07/2025), incluindo os reforços de dotações da REACT-EU;

♦ PRR, a ser executado até agosto de 2026, com investimentos, metas e marcos complexos, com um cronograma exigente e com uma taxa de execução ainda reduzida;

♦ Programas de Desenvolvimento Rural, com execução até final de 2025⁶⁷⁴;

♦ Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC), em execução no período 2023 a 2027;

♦ Exercício de revisão intercalar do PT2030 e respetiva reprogramação.

Acrescem as questões relacionadas com o desenvolvimento e interoperabilidade dos sistemas de informação dos Programas, a incapacidade de resposta dos recursos humanos, as dificuldades na articulação entre entidades e na coordenação entre intervenientes, a complexidade de combinar financiamentos provenientes de vários fundos e as dificuldades dos potenciais beneficiários para a preparação e execução dos investimentos que assumem uma importância crucial.

Tendo em conta o arranque tardio do PT 2030 e a sua concomitância com a execução extraordinária de verbas provenientes do PRR, com as dificuldades acrescidas que esta execução conjunta gera nas entidades gestoras e nos próprios beneficiários, torna-se premente promover o aceleramento da execução da generalidade dos Programas do PT 2030, por forma a evitar perdas de fundos europeus, sem colocar em causa a eficácia dos sistemas de controlo dos programas, nem descurar os adequados procedimentos de compliance.

4.2.3.6 - Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC)

O PEPAC para Portugal, no período 2023-2027, no valor de 6 126,5 M€, integra as medidas de apoio para se alcançarem os objetivos específicos da UE para a Política Agrícola Comum (PAC) e materializa os instrumentos da PAC através do fundo de intervenção anual - FEAGA (3 848,7 M€) e do fundo de intervenção plurianual - FEADER (2 277,8 M€), efetuando pagamentos diretos de medidas setoriais das frutas e hortícolas, da vinha e da apicultura e de instrumentos de desenvolvimento rural.

Ao longo de 2024, Portugal recebeu, no âmbito do Desenvolvimento Rural - 2.º Pilar da Política Agrícola Comum (PAC), financiado pelo FEADER, cerca de 736,6 M€, a título de reembolso de despesa.

O PEPAC teve início em 2023 e no final de 2024 a taxa de execução era de 9,8 %, embora a taxa de compromisso fosse superior (26 %).

4.2.3.7 - Outros fluxos

Em 2024, os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, a 280,7 M€, (2014-2020: 129,4 M€; 2023-2027: 151,3 M€). A execução financeira deste fundo evidenciou pagamentos no montante de 1 182,5 M€, tendo ocorrido, no mesmo período, devoluções no valor de cerca de 5,0 M€. De acordo com a informação sobre a campanha de 2024, na execução do FEAGA destacaram-se os pagamentos relacionados com o Apoio ao Rendimento para garantir a sustentabilidade (383,8 M€, 32,3 %) e com os Regimes para o clima, o ambiente e o bem-estar dos animais (300,5 M€, 25,3 %).

Foram ainda recebidos fluxos financeiros relativos aos períodos de programação 2014-2020 e 2021-2027, provenientes: do FEDER, relativos aos Programas de Cooperação Territorial Europeia (120,4 M€ e 6,0 M€, respetivamente); do FAMI (PP 2014-2020) e FAMI 2030 (9,3 M€ e 5,4 M€, respetivamente). No âmbito do contraditório, a AD&C, acrescentou que no âmbito dos Programas de Cooperação Territorial Europeia, se consideradas as devoluções (1,2 M€), o valor líquido de FEDER ascende a 119,2 M€.

No âmbito dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, foi apurado o valor de 661,5 M€, ou seja, um valor superior em 19,6 M€⁶⁷⁵ ao refletido na CGE (641,8 M€).

Também no item “Diversos” foram registadas divergências, na medida em que a CGE regista 2,2 M€, valor que está sobredimensionado em 1,7 M€⁶⁷⁶, face ao apurado, de 0,4 M€.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito dos fluxos financeiros com a UE:

Recomendações PCGE 2022	Ações tomadas/Progressos
Recomendação 45 Recomenda-se ao Ministro das Finanças a adoção de medidas para assegurar o pagamento tempestivo dos recursos próprios tradicionais à Comissão Europeia, de modo a evitar onerar o Estado com juros.	Têm vindo a observar-se atrasos recorrentes na autorização do pagamento, à Comissão Europeia, de Recursos Próprios Tradicionais, o que origina juros avultados (90 M€, em 2022). O risco de incorrer no pagamento de juros por atrasos nestas transferências para a CE, apesar de, eventualmente, mitigado, não está resolvido, uma que a situação é reincidente em 2024. Considera-se, assim, a recomendação não Implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 54).
Recomendação 46 (Rec 52 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a qualidade da prestação de informação, quer pelas entidades intermediárias quer pelas beneficiárias de transferências diretas de fundos europeus.	Apesar de verificado um aumento do montante de fluxos financeiro reportados relacionados com os Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, bem como de uma maior articulação entre a Entidade Orçamental com o IGCP, através da disponibilização de informação mais detalhada em situações especificas, continuam a verificar-se divergências entre os valores apresentados na CGE e os apurados pelo Tribunal. Assim, a recomendação encontra-se apenas parcialmente implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 56).
Recomendação 47 (Rec 53 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado, no domínio dos fundos europeus, inclua informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central.	Têm vindo a ser emitidas, pela Entidade Orçamental, orientações no sentido de os organismos intermediários de fluxos financeiros provenientes da UE procederem ao registo da receita e da despesa como extraorçamental, de acordo com o estipulado nas circulares de preparação do OE e nas instruções aplicáveis à execução orçamental. Porém, continuam a subsistir constrangimentos, tais como a necessidade de ajustamentos dos sistemas de informação centrais do Ministério das Finanças. Subsistem diferenças acentuadas entre a execução dos fundos europeus constantes da CGE e a informação reportada pelas Autoridades de Certificação, o que justifica que a recomendação se encontre apenas parcialmente implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 57).
Recomendação 48 (Rec 54 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que diligencie a desagregação da despesa por origem de fundos, de forma a autonomizar a financiada pelos fundos/instrumentos financeiros europeus.	Foram tomadas medidas no sentido do recomendado pelo Tribunal, designadamente porque foi autonomizada a despesa com origem no PRR. Assim, a recomendação encontra-se implementada.
Recomendação 49 (Rec 55 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da generalidade dos Programas do PT 2020 de forma a evitar perdas de fundos europeus, mas sem que os sistemas de controlo desses Programas sejam enfraquecidos e que os procedimentos de compliance sejam postergados.	Continuaram a ser tomadas medidas de aceleração da execução do PT2020, tais como a definição de metas de execução por Programa, pela Comissão Interministerial de Coordenação. No final de 2024, quatro dos FEEI já tinham a execução superior a 100 % (FEDER, FSE, Fundo de Coesão e FEAMP), mas estava por executar/validar 625,1 M€ do FEADER. Assim, a recomendação encontra-se apenas parcialmente implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 58).
Recomendação 50 (Rec 56 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que zele pela expressão integral da execução do Plano de Recuperação e Resiliência na Conta Geral do Estado e pela elaboração e divulgação dos relatórios trimestrais, como legalmente estabelecido	Foram tomadas novas ações no sentido do recomendado pelo Tribunal, designadamente através de procedimentos de atualização periódica dos dados dos investimentos PRR nos sistemas centrais (SIGO-SIPI), bem como comunicada a disponibilização à tutela de alguns relatórios de acompanhamento da execução orçamental do PRR. Não obstante estas diligências, continuou a observar-se que as verbas recebidas pelos beneficiários do PRR (diretos e intermediários) não estão integralmente refletidas na CGE 2024, assim como não está garantida a desejável transparência de comunicação e divulgação do PRR, pelo facto de os relatórios trimestrais existentes não terem sido divulgados. Assim, a recomendação encontra-se parcialmente implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 60).
Recomendação 51 (Rec 57 - PCGE 2023) Recomenda-se igualmente ao Governo a promoção do aceleramento da execução do Plano de Recuperação e Resiliência, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da Comissão Europeia.	Não obstante Portugal ter cumprido com a submissão da totalidade dos pedidos de pagamento, baseados no cumprimento de marcos e metas, toma-se premente a aceleração financeira dos investimentos do PRR já que esta continua muito reduzida no final de 2024. As transferências para os beneficiários diretos e finais eram de apenas 28 % do total acordado com a UE. Assim, a recomendação é reiterada no presente Parecer, encontrando-se parcialmente implementada (Recomendação 59).

4.3 - Financiamento pelo Estado

4.3.1 - Financiamento do setor empresarial do Estado

Em 2024, o financiamento líquido do setor empresarial do Estado⁶⁷⁷ totalizou 4 651 M€, mais 436 M€ do que em 2023. Para este acréscimo contribuiu o aumento da despesa com dotações de capital e outros ativos financeiros (+811 M€), compensado em cerca de um quarto pelo aumento da receita relativa a dividendos e a participações nos lucros (+217 M€) (cfr. Quadro 72).

Quadro 72 - Financiamento líquido da administração central ao SEE - 2023-2024

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As receitas recebidas pela AC das entidades do SEE totalizaram 691 M€⁶⁷⁸, na sua maioria (95,3 %) na forma de dividendos. Em 2024, destaca-se o acréscimo dos dividendos recebidos da CGD (652 M€, +450 M€) e a sua não distribuição por parte do Banco de Portugal (188 M€ em 2023). A maioria deste valor (656 M€) foi registado pelo valor líquido de IRC⁶⁷⁹, incumprindo o princípio da não compensação, em vez de assegurar a contabilização do valor bruto do dividendo em receita e do respetivo imposto retido na fonte como despesa (174 M€)⁶⁸⁰. Em contraditório, o MEF e a ETF referiram que “… a ETF tem efetuado este registo na qualidade de serviço integrado”. Porém, esse argumento não obsta à necessidade de serem revistos os atuais procedimentos de forma a dar cumprimento aos princípios orçamentais. Por sua vez, nas despesas destinadas ao SEE, destaca-se o aumento das dotações de capital e outros ativos financeiros (3 808 M€, +811 M€).

Estes fluxos são importantes instrumentos de financiamento do SEE (cfr. Anexo F1). Em 2024, destacam-se:

♦ As dotações de capital (através de ações e outras participações) com um peso de 71,3 % e utilizadas, essencialmente, para cobertura de prejuízos, serviço da dívida e investimentos. Totalizaram 3 807 M€⁶⁸¹ (+811 M€ face a 2023), quase metade (47,7 %) atribuídos à Infraestruturas de Portugal (1 817 M€) e 25,6 % às unidades de saúde EPE (976 M€)⁶⁸², sendo também de assinalar os valores destinados à Metropolitano de Lisboa (370 M€) e à TAP, SA (343 M€).

♦ As transferências (1 649 M€) que incluíram os montantes entregues à Infraestruturas de Portugal da receita de contribuição do serviço rodoviário (675 M€, +49 M€ do que em 2023) e à Rádio e Televisão de Portugal (RTP) da receita relativa à contribuição para o audiovisual (192 M€, +1 M€ do que em 2023). Incluem ainda as indemnizações compensatórias⁶⁸³, que somaram 269 M€⁶⁸⁴ (-38 M€ do que em 2023), destacando-se as concedidas à CP (90 M€), à Infraestruturas de Portugal (46 M€, relativas a taxas de portagem) e à Museus e Monumentos de Portugal (30 M€).

♦ Os empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos, ascenderam a -116 M€ (61 M€, em 2023), evidenciando-se os concedidos à Transtejo (8 M€ para financiar o investimento), à Metropolitano de Lisboa (8 M€ para investimentos e atividade operacional⁶⁸⁵), à EDIA (7 M€ para financiar o aumento do custo de energia) e à idD (5 M€, para financiar a sua participada Arsenal do Alfeite). Nos reembolsos destacam-se a Parvalorem e a CP, que devolveram ao Estado 59 M€ e 35 M€, respetivamente, bem como a AICEP, que devolveu 50 M€ à AD&C.

Por empresa, constatou-se que as empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias continuam a ser as principais beneficiárias, com destaque para a Infraestruturas de Portugal, que recebeu 62,9 % dos fluxos pagos a estas empresas (+481 M€ do que em 2023) (cfr. Gráfico 69).

Gráfico 69 - Financiamento do SEE - principais empresas destinatárias - 2024 e variação face a 2023

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Ao nível do reporte, o RCGE apresenta limitações de natureza diversificada⁶⁸⁶. Por um lado, a informação restringe-se às operações efetuadas pela DGTF/ETF, não incluindo as referentes a outras entidades da AC: 133 M€ de receita e 1 346 M€ de despesa⁶⁸⁷. Por outro, inclui fluxos com entidades que não pertencem ao SEE como empresas da administração regional e local e fundos com autonomia administrativa e financeira, o que reforça a importância de identificar corretamente as empresas que integram este setor. Acrescem as lacunas do classificador económico que, relativamente às sociedades financeiras, continua a não distinguir as públicas das privadas, e na receita de ativos financeiros, também não distingue as que provêm do SEE e não prevê especificação setorial para certas classificações económicas (e.g. outras despesas correntes). Estas situações prejudicam a especificação das despesas e receitas do SEE.⁶⁸⁸

Continua por divulgar uma lista permanentemente atualizada das entidades que integram este setor, incluindo as datas das entradas e saídas ao longo do ano, que dificulta a transparência da informação sobre este universo e a identificação, pelas próprias entidades, dos fluxos financeiros que têm com o SEE. Em contraditório, o MEF e a ETF referiram que esta última entidade “…irá diligenciar no sentido de incluir na divulgação da carteira de participações a informação referente às datas de entrada e saída das empresas que dela fazem parte”.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito do financiamento do SEE:

Recomendações PCGE 2022

Ações tomadas/Progressos

Recomendação 54 (Rec 59 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a adequada identificação e delimitação do setor empresarial do Estado e a inclusão no Relatório da Conta Geral do Estado de informação completa e sistematizada dos fluxos com este setor, de forma a melhorar a qualidade e assegurar a integralidade da informação reportada.

Em 2024, não foram tomadas ações neste âmbito. A divulgação na CGE das participações financeiras que o Estado (sob gestão da DGTF/ETF) detém, bem como as participações detidas pelas EPR, referidas pelo MEF não permitem, durante a execução orçamental do ano (quando os serviços têm de classificar as respetivas receitas e despesas) delimitar o SEE. Por outro lado, os quadros relativos aos fluxos com o SEE continuam a limitar-se às operações efetuadas pela DGTF/ETF e a incluir valores recebidos de (e pagos a) entidades que não integram o setor. Deste modo, a recomendação não foi implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 62) .

A apreciação do estado de implementação das Recomendações 52 e 53 do PCGE 2022, dado o seu impacto transversal, consta do ponto 1.2.

4.3.2 - Apoios públicos a entidades não pertencentes à administração pública

Em 2024, foram concedidos 5 836 M€ de apoios não reembolsáveis (sob a forma de subsídios e transferências) a entidades não pertencentes à administração pública, mais 25,1 % do que em 2023. Estiveram envolvidas 286 entidades da AC, abrangeram um conjunto amplo e diversificado de entidades beneficiárias, incluindo pessoas singulares e coletivas dos setores privado, cooperativo e social, e destinaram-se a uma multiplicidade de finalidades. Cerca de 70 % do financiamento provém do OE (incluindo receitas próprias das entidades) (4 050 M€) e os restantes 30 % de financiamento europeu (1 786 M€).

A área do Ambiente e Energia apresenta o maior volume de apoios (1 133 M€; 19,4 %) no total e em termos de financiamento nacional. A área da Agricultura, Florestas, Pescas e Mar (936 M€; 16,0 %) concentra mais de um terço do financiamento europeu (cfr. Gráfico 70).

Gráfico 70 - Apoios concedidos por área e tipo de financiamento - 2024

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Note-se que, através do reporte da execução orçamental da despesa, é possível identificar as principais finalidades apenas para 86,4 % desse valor (5 045 M€). O valor restante dos apoios, ainda que materialmente relevante (791 M€), encontra-se insuficientemente especificado.

Atendendo à sua materialidade e natureza não reembolsável, os apoios constituem uma área de risco, exigindo um escrutínio rigoroso, que assegure a transparência na sua atribuição, designadamente quanto à fundamentação legal, destinatários e finalidades que visam atingir, e um controlo adequado que mitigue os riscos de atribuição indevida. Os apoios estão sujeitos à obrigação de publicidade e de reporte de informação, nos termos da Lei 64/2013, de 27/08, a qual tem um âmbito mais abrangente face ao analisado em sede do PCGE⁶⁸⁹.

Nesta matéria, o Parecer tem alertado para a existência de condicionantes, designadamente: i) as bases legais que fundamentam a atribuição dos apoios serem múltiplas, não favorecendo a aplicação de critérios claros e objetivos na sua concessão; ii) a Lei 64/2013, de 27/08, prever diversas situações de exclusão da obrigação de publicitação⁶⁹⁰, em prejuízo do principio da transparência; e iii) o reporte sobre este universo não ser rigoroso, porque realizado segundo abordagens distintas (quer ao nível da CGE, quer pela informação divulgada pela IGF ao abrigo da referida lei), o que dificulta o respetivo controlo.

Em contraditório, a IGF salienta que o conceito de subvenções e benefício público da Lei 64/2013 é diferente do apoio financeiro considerado para efeitos da CGE (inclui nomeadamente benefícios em que não existe fluxo monetário), pelo que nem sempre é possível a reconciliação de valores, nomeadamente com os pagamentos das rubricas da despesa dos agrupamentos de classificação económica «04 - transferências correntes», «05 - subsídios» e «08 - transferências de capital.

4.3.2.1 - Evolução

No período de 2022 a 2024 predominaram os apoios destinados a fazer face ao aumento da taxa de inflação, dos preços da energia e das taxas de juro decorrente do choque geopolítico. Daí que, em 2024, todas as áreas beneficiaram de um maior valor de apoios face ao ano anterior, sendo de salientar o aumento significativo na do Ambiente e Energia (64,4 %) face a 2023 (cfr. Gráfico 71). Considerando o horizonte dos três anos, quase um quarto da totalidade dos apoios se dirigiu ao Ambiente e Energia, área à qual foram concedidos mais do dobro dos apoios atribuídos a outras como as da Economia, da Educação e Saúde ou da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

Gráfico 71 - Apoios concedidos por área - 2022-2024

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Outras áreas tiveram também um crescimento expressivo em 2024, destacando-se o contributo dos incentivos associados ao PRR (Economia), a concessão de bolsas para frequência do ensino superior e a constituição de centros tecnológicos no âmbito de instituições de ensino (Educação e Saúde), bem como das medidas de política relativas ao acesso à habitação e apoio ao arrendamento (Finanças). Note-se que os apoios à habitação evidenciaram um acréscimo de 53,2 % face a 2023 (passando de 77 M€ para 118 M€).

4.3.2.2 - Finalidades e beneficiários

Embora tenha havido a intervenção de cerca de 286 entidades, a maioria do valor dos apoios (4 813 M€; 82,5 %) foi atribuída por 17 entidades a mais de 300 mil beneficiários. Nos trabalhos de verificação apurou-se ainda que, a este valor, acrescem 1 372 M€ pagos por operações extraorçamentais, montantes habitualmente referentes à movimentação de verbas com financiamento europeu⁶⁹¹ (cfr. Quadro 73).

Quadro 73 - Apoios por principais entidades concedentes e número de beneficiários - 2024

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Considerando as áreas em que se enquadram estas 17 entidades, destaca-se:

♦ Agricultura, Florestas, Pescas e Mar (34,5 % do valor total da amostra) - Os apoios são concedidos pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, no valor de 2 136 M€⁶⁹², e abrangeram mais de 215 mil beneficiários, designadamente agricultores, empresas agroalimentares e do setor das pescas, organizações de produtores, cooperativas e associações florestais. Compreende, sobretudo, o financiamento comunitário⁶⁹³ no âmbito de medidas de compensação ao aumento do preço dos combustíveis no setor agrícola e dos custos da eletricidade na produção, armazenagem, conservação e comercialização de produtos agrícolas e pecuários.

♦ Ambiente e Energia (18,2 %) - Concentrados no Fundo Ambiental, com 1 127 M€, cobrem um universo de mais de 18 mil beneficiários, no âmbito de diversos projetos, nomeadamente mobilidade sustentável, descarbonização das cidades e indústria, gestão da água e recursos hídricos, economia circular, eficiência energética, educação ambiental, conservação da natureza e biodiversidade. Do valor total, 82,9 % respeita às transferências para o Sistema Elétrico Nacional (SEN), no contexto da redução do défice tarifário⁶⁹⁴ (934 M€). Os apoios à eficiência energética em edifícios e aos transportes públicos totalizaram, no seu conjunto, 52 M€ e as medidas de auxílio aos custos indiretos das instalações abrangidas pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão ascenderam a 25 M€.

♦ Economia (13,4 %) - Destacam-se os concedidos pela Agência para a Competitividade e Inovação, totalizando 696 M€⁶⁹⁵, dirigidos a mais de quatro mil beneficiários, em grande parte no âmbito do PRR (567 M; 81,6 %) e incluem projetos em diversos setores, como a indústria automóvel e a indústria química. Por sua vez, os apoios concedidos pelo Turismo de Portugal, no total de 135 M€⁶⁹⁶, envolveram um universo de cerca de três mil beneficiários. Evidenciaram-se as transferências ao abrigo do regime jurídico dos jogos e apostas online (61 M€; 45,5 %), sobretudo para a Federação Portuguesa de Futebol e outras federações e ligas desportivas. Outros apoios distribuíram-se por várias finalidades, como eventos de interesse turístico (25 M€; 18,6 ٪) e promoção e animação regional (18 M€; 13,8 ٪).

♦ Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (9,6 %) - Os apoios concedidos pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) ascenderam a 534 M€, abrangendo mais de 60 mil beneficiários, com especial relevância para os apoios destinados à inserção de jovens no mercado de trabalho ou à reconversão profissional de desempregados (125 M€; 23,3 %), à medida transitória que concede à entidade empregadora um apoio à contratação sem termo de desempregados inscritos no IEFP (92 M€; 17,2 %) e aos cursos de dupla certificação e formação profissional (81 M€; 15,2 %).

Ainda neste âmbito, foram concedidos 59 M€ de apoios pelo Fundo de Acidentes de Trabalho, no contexto das transferências a 14 companhias de seguros⁶⁹⁷. Foram também apoiados mais de dois mil beneficiários por prestações devidas por acidentes de trabalho.

♦ Educação (incluindo atividades ligadas ao desporto) e Saúde (8,8 %) - Foram concedidos apoios pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (279 M€), pelo Instituto Português do Desporto e Juventude (71 M€), pelo Instituto de Gestão Financeira da Educação (60 M€) e pela Direção-Geral da Administração Escolar (55 M€). Foram considerados no total mais de cinco mil beneficiários (escolas profissionais, academias de música e de dança, associações culturais, educação especial, redes de ensino privado, cooperativo e solidário⁶⁹⁸, atividades desportivas, ações dirigidas à juventude, Comité Olímpico de Portugal, federações, associações e fundações desportivas e entidades particulares).

Ao nível da saúde, o Instituto Nacional de Emergência Médica atribuiu 80 M€ de subsídios ao socorro a sinistrados e doentes emergentes, abrangendo um universo estimado em mais de 400 beneficiários, na sua quase totalidade bombeiros voluntários e respetivas associações (75 M€; 93,7 %) e delegações da Cruz Vermelha Portuguesa (5 M€; 6,2 %).

♦ Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (8,1 %) - A Fundação para a Ciência e Tecnologia apoiou com 288 M€ cerca de 16 mil beneficiários, principalmente bolseiros, institutos, centros e associações de investigação científica e tecnológica. Foram concedidas bolsas de investigação (123 M€; 42,7 %), apoio financeiro à rede nacional de instituições científicas (63 M€; 21,9 %) e ao emprego científico (44 M€; 15,1 %), abrangendo ainda a promoção da produção científica, desenvolvimento tecnológico e inovação, bem como a cooperação bilateral e participação em organizações internacionais.

Os apoios da Agência Nacional de Inovação, no total de 38 M€, foram concedidos a 65 beneficiários (nos quais se incluem laboratórios colaborativos, centros tecnológicos e associações de investigação) no âmbito do PRR⁶⁹⁹ para apoio à inovação tecnológica e empresarial. Por sua vez, a Direção-Geral do Ensino Superior atribuiu 176 M€, sobretudo, para financiar bolsas de ação social, de mérito, de incapacidade, entre outras (167 M€; 94,8 %)⁷⁰⁰. Outras finalidades envolveram cooperativas de ensino e associações de estudantes, cheques de psicologia e nutrição e, ainda, programas impulso jovem/adulto, no âmbito do PRR.

♦ Finanças (6,1 %) - A DGTF/ETF concedeu apoios, através das despesas excecionais do MF, no valor de 376 M€, dos quais 43,1 % respeitam ao Subsídio Social de Mobilidade - SSM⁷⁰¹ (162 M€), realçando-se também as medidas relativas à bonificação de juros em contratos de crédito à habitação e ao arrendamento habitacional (cfr. Gráfico 72).

Gráfico 72 - Apoios concedidos pela DGTF/ETF - 2024

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Note-se que o SSM aumentou 48 M€ (42,1 %) face a 2023. Este subsídio foi objeto de análise no PCGE 2023⁷⁰², tendo sido identificados riscos e fragilidades associados ao seu modelo de funcionamento, que fundamentaram a formulação de uma recomendação dirigida ao Governo para a revisão do regime legal, o que veio a ocorrer em março de 2025⁷⁰³.

♦ Proteção Civil e Segurança Rodoviária (1,2 %) - A Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil concentrou apoios no total de 36 M€, dirigidos, na sua maioria, ao financiamento das Associações Humanitárias de Bombeiros Voluntários (33 M€; 91,5 %). A Infraestruturas de Portugal atribuiu apoios de 40 M€, envolvendo 35 beneficiários, destacando-se o apoio à utilização de autoestradas e pontes concessionadas sujeitas ao regime de cobrança de taxas de portagem aos utilizadores⁷⁰⁴ atribuído à BRISA - Concessão Rodoviária (28 M€; 70,6 %).

Em suma, em 2024, destacaram-se, atendendo à dimensão financeira, os seguintes apoios e beneficiários: i) as transferências para o SEN para estabilização das tarifas aos consumidores, através do apoio atribuído à empresa E-Redes - Distribuição de Eletricidade (934 M€); ii) o apoio financeiro no ensino profissional (178 M€) e na concessão de bolsas no ensino superior (167 M€); e iii) três intervenções de âmbito social dirigidas às famílias, o SSM (162 M€), a bonificação de juros em contratos de crédito à habitação (59 M€) e o arrendamento habitacional (58 M€), todas na esfera da DGTF/ETF.

4.3.2.3 - Divulgação da informação

O reporte de informação sobre os apoios públicos, em particular os de natureza não reembolsável, continua a evidenciar fragilidades. Existem vários reportes (CGE, IGF, entidades concedentes) com abordagens, critérios de classificação e âmbitos distintos. O resultado é uma informação fragmentada, que limita a transparência, em detrimento da qualidade dos dados sobre os apoios públicos. A IGF tem vindo a apontar irregularidades, nomeadamente⁷⁰⁵: incumprimento do prazo legal para reporte das subvenções; ausência de fundamento legal ou regulamentar para a atribuição; duplo financiamento; subvenções atribuídas com prazo de vigência alargado⁷⁰⁶; e não afetação da subvenção a atividade concreta/determinada.

Nos trabalhos de verificação no âmbito deste Parecer detetaram-se situações que constituem fragilidades no controlo dos montantes efetivamente atribuídos:

♦ Inconsistências face à execução orçamental, uma vez que os valores obtidos junto das entidades são, em alguns casos, superiores, por incluírem pagamentos contabilizados noutras rubricas ou efetuados através de operações extraorçamentais (pelo menos 1 372 M€); noutros, são inferiores, devido à exclusão de despesas que, embora registadas nas rubricas referidas, as entidades não consideram tratar-se de apoios.

♦ Insuficiente especificação da despesa, impedindo a identificação da finalidade a que se destina a totalidade dos apoios concedidos (para cerca de 800 M€).

♦ Diferenças ao nível da estrutura e sistematização entre os quadros e os mapas da CGE⁷⁰⁷, o que compromete a interpretação, a análise dos dados e a integração coerente do seu conteúdo.

A uniformização de critérios de classificação, a definição clara de conceitos utilizados e o alinhamento da estrutura da informação são aspetos essenciais para assegurar a objetividade, a comparabilidade e o rigor na análise dos apoios públicos. Para além disso, para assegurar a transparência dos apoios atribuídos, há que garantir a adequada contabilização dos valores pagos, designadamente quanto à especificação da despesa.

4.3.3 - Apoios públicos ao setor financeiro

Em 2024, mantendo a tendência iniciada em 2022⁷⁰⁸, o saldo entre as receitas e as despesas associadas aos apoios públicos⁷⁰⁹ ao setor financeiro⁷¹⁰ foi favorável ao Estado (305,6 M€). A receita ascendeu a 306,1 M€ (314,6 M€ em 2023) e resulta de dividendos entregues pela CGD (190,9 M€)⁷¹¹ e pela Oitante (56,2 M€), bem como do pagamento de um empréstimo por parte da Parvalorem (59,0 M€)⁷¹². A despesa totalizou 0,5 M€ (21,0 M€ em 2023) e deveu-se à concessão de um empréstimo ao Fundo de Recuperação de Créditos (FRC) (cfr. Quadro 74).

Quadro 74 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2024

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Ao longo de todo o período (2008-2024), o BES/NB, o BPN e a CGD foram as instituições financeiras que mais esforço exigiram ao Estado, em especial, no período 2012-2020, em que os apoios atingiram uma despesa líquida de 19 395 M€⁷¹³, com 62,7 % deste montante despendido entre 2012-2016. Nos últimos anos, observa-se uma tendência de redução destas despesas, mantendo-se, contudo, um saldo global desfavorável para o Estado de 21 284 M€ no final de 2024 (cfr. Quadro 75).

Quadro 75 - Saldo dos apoios públicos ao setor financeiro - 2008-2024

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As operações realizadas ao longo do período traduziram-se em ativos financeiros para o Estado, no valor nominal de 9 950 M€ (em 31/12/2024), que corresponde a menos de metade dos encargos líquidos suportados (21 284 M€). Face ao ano anterior, verifica-se uma redução de 10,1 % no total dos ativos (cfr. Quadro 76).

Quadro 76 - Apoios públicos ao setor financeiro por tipo de instrumento - em 31/12/2023 e 31/12/2024

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É de referir que:

♦ Nas ações, a variação reflete a redução do capital social do NB, com um impacto conjunto de -806 M€ nas participações detidas pelo Estado e pelo FdR⁷¹⁴, e a incorporação da Parparticipadas na Parvalorem (-90 M€)⁷¹⁵.

♦ Relativamente aos empréstimos, estes têm mantido alguma estabilidade nos últimos anos, sendo que, na sua grande maioria (95,0 %), são créditos sobre a Parvalorem⁷¹⁶.

♦ Nas garantias, a variação resulta do fim da responsabilidade contingente assumida pelo Estado em 2019, através da concessão de uma garantia ao FRC (-153 M€), e da recuperação de parte do crédito que o Estado detém sobre o Banco Privado Português, por via de uma dação (-6 M€).

4.4 - Benefícios fiscais

Os benefícios fiscais (BF) e a concessão de apoios públicos são importantes instrumentos de política pública, que visam diversas finalidades de natureza não fiscal⁷¹⁷, como o incentivo ao investimento e à poupança, a promoção de diversos fins de cariz social, que incluem a proteção das famílias e das pessoas com deficiência, bem como outras associadas às áreas do ambiente, da habitação, da cultura, da educação, da saúde e dos transportes. Enquanto os primeiros dão origem à perda da receita que seria obtida caso o BF não existisse, designando-se este impacto orçamental de despesa fiscal (DF), os segundos traduzem-se no aumento da despesa pública. Em 2024, na administração central, a DF ascendeu a 17 817 M€, um crescimento de 18,3 % face a 2023, tendo um valor idêntico à despesa ocorrida também em 2024 com a concessão dos apoios (17 950 M€).

A concessão de BF pode constituir um risco para as finanças públicas se, para além da perda de receita, reduzir a transparência do sistema fiscal e aumentar a sua complexidade. Estes riscos agravam-se com as dificuldades de mensuração da totalidade da DF e com a falta de clareza sobre o impacto não fiscal que se visa alcançar. Estas dificuldades podem não só prejudicar uma análise completa e objetiva sobre o custo-benefício de cada BF, como também gerar problemas de equidade ou de justiça fiscal.

As boas práticas recomendam que, ainda antes da criação de cada BF, seja assegurada: uma fundamentação completa, com identificação das finalidades que se visa atingir; a ponderação sobre o custo de atingir essas mesmas finalidades através de apoios; a metodologia para o apuramento da respetiva DF; e a estimativa do acréscimo de custos administrativos para o Estado, para o beneficiário e para os contribuintes em geral. É também essencial a reavaliação sistemática dos BF, de forma a aferir os respetivos impactos (económicos, fiscais e sociais) e a sua eficácia, bem como a atualidade dos pressupostos que justificaram a sua criação. Acresce que a DF é, de acordo com a LEO⁷¹⁸, também uma matéria relevante para a verificação do cumprimento do princípio da equidade intergeracional, o que implica uma apreciação da incidência orçamental da DF num quadro plurianual para efeitos de avaliação do seu impacto nas gerações futuras.

O relatório da Unidade Técnica de Avaliação de Políticas Tributárias e Aduaneiras (U-TAX), de junho de 2025, avaliou o custo-benefício de 31 BF, os quais representam 77 % da DF considerada⁷¹⁹, utilizando uma metodologia ajustada a cada benefício fiscal. Os resultados fornecem uma base de informação aos decisores de política pública, sem prejuízo de todo um enquadramento macroeconómico e de cariz político e social que decisões sobre estas matérias deverão, necessariamente, também incorporar.

A apreciação levada a cabo neste ponto incide, em particular, sobre o reporte e o controlo dos BF em 2024 (pontos 4.4.3 e 4.4.4), para além da análise aos valores reportados nesta sede (ponto 4.4.1) e identificação de novos BF (ponto 4.4.2).

4.4.1 - Universo

A CGE 2024 reporta 17 817 M€ de DF relativa a 209 BF. Por quantificar encontra-se a DF relativa a 104 BF ativos⁷²⁰. Neste universo inclui-se pela primeira vez a DF relativa a 13 BF (254 M€)⁷²¹ (cfr. Quadro 77).

Quadro 77 - Universo de benefícios fiscais e despesa fiscal quantificada - 2024

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A DF total reportada⁷²² corresponde a 29,0 % da receita fiscal, podendo, no entanto, exceder a receita do próprio imposto, como é o caso da DF em sede de ISV (100,7 %). No caso do IVA e do Imposto do Selo (IS), os BF atribuídos representam 44,2 % e 74,9 % da respetiva receita fiscal. Como se tem vindo a verificar, a quase totalidade da DF quantificada em IVA (98,5 %) diz respeito à aplicação das taxas reduzida e intermédia (10 519 M€, sem que lhe esteja associada uma finalidade específica). Excluindo esse montante, obtém-se um valor de DF de cerca de 6,4 mil M€⁷²³, cujas finalidades incluem especialmente o apoio à economia (60,0 %) e às famílias (34,2 %), mas também outras como sejam o combate à fraude e evasão fiscal, a proteção do ambiente e ao nível da defesa (cfr. Quadro 78).

Quadro 78 - Principais benefícios fiscais com despesa fiscal apurada - por finalidade - 2024

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Considerando a DF dos BF com mais de 50 M€ (Quadro 78), verifica-se que mais de um quarto (27,2 %) é relativa ao regime fiscal dos residentes não habituais (RNH) em território português (1 741 M€ em IRS). Cerca de outro quarto pertence ao conjunto de incentivos ao investimento nas empresas e à investigação e desenvolvimento empresarial, nos quais se incluem designadamente o SIFIDE - Sistema de Incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial (891 M€), o RFAI - Regime fiscal de apoio ao investimento (249 M€), o Regime Fiscal de Incentivo à Capitalização das Empresas (186 M€), os suprimentos, incluindo os respetivos juros efetuados por sócios à sociedade (99 M€), permitindo deduções em IRC⁷²⁴ e isenções em IS.

No apoio às famílias (que representa 34,2 %), destaca-se o impacto da isenção de IS nas heranças e outras transmissões entre cônjuges, unidos de facto, descendentes e ascendentes (745 M€), bem como da isenção de rendimentos e deduções à coleta específicas para a proteção das pessoas com deficiência (542 M€ em IRS), sendo de referir igualmente o BF designado “IRS jovem” (78 M€). Por último, ao nível da proteção do ambiente, é de destacar a quantificação em IRC da “Tributação autónoma de viaturas ligeiras de passageiros híbridas plug-in” (87 M€) que, em conjunto com o BF em ISV atribuído a este tipo de viaturas, originou uma DF de 175 M€.

4.4.2 - Medidas relativas a benefícios fiscais em 2024

Em 2024, foram criados 24 novos BF⁷²⁵ e introduzidas diversas alterações a BF já existentes⁷²⁶ (cfr. Figura 19).

Figura 19 - Principais alterações a benefícios fiscais - 2024

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4.4.3 - Reporte e quantificação

Reporte

Verificou-se em 2024 um reforço da divulgação de informação sobre BF, uma vez que o Portal Mais Transparência⁷²⁷ passou a conter informação genérica sobre os BF⁷²⁸, designadamente referências quanto à sua importância e impacto na economia, remetendo para o Portal das Finanças, para informação mais detalhada.

No reporte da CGE foi apurada a DF relativa a 13 novos BF. Porém, continuam a verificar-se algumas fragilidades, em particular por ausência de quantificação da DF para cerca de 1/3 dos BF em vigor (104 BF em 313), que foram criados sem ter sido assegurada uma metodologia para o cálculo da sua DF. Destaca-se:

♦ Ausência de quantificação da DF relativa aos benefícios que concorreram para a formação de prejuízos fiscais que os sujeitos passivos, em cada ano, deduzem ao lucro tributável.

♦ Não inclusão na DF de IRC, da perda de receita relativa ao benefício “Reinvestimento dos valores de realização”, por ser considerado pela AT como desagravamento fiscal estrutural (67 M€ em 2024, 65 M€ em 2023, 41 M€ em 2022, 23 M€ em 2021, 55 M€ em 2020 e 72 M€ em 2019).

♦ Não quantificação da DF decorrente da medida “IVAZero-produtos alimentares”, por a AT não dispor da informação necessária, apesar de o RCGE referir uma redução da receita de 57 M€⁷²⁹.

♦ Não quantificação da DF de 11 dos 12 BF relativos às medidas da Lei 56/2023, no âmbito da habitação por serem necessários desenvolvimentos informáticos para efetuar a reliquidação (no caso de 8 BF) ou por ausência de informação relativa a três BF.

De referir que os Mapas da CGE continuam a não apresentar os valores de perda de receita resultante de todos os desagravamentos fiscais estruturais⁷³⁰. Acresce que o Classificador dos Benefícios Fiscais continua por atualizar, o que limita a sua utilidade no que respeita à função. Neste contexto, é de referir que 10 519 M€ respeitantes ao valor da DF das taxas preferenciais de IVA, classificados no manual da DF como “CF.04.Z - Outros”, encontram-se classificados no Quadro A2 e A11 do RCGE como “CF.04.H - Indústria”. De notar que, mesmo sem esta DF (59,0 % do total), a rubrica residual “outros assuntos económicos” ascende a 3 257 M€ em 2024, ou seja, 18,3 % da DF total, evidenciando dificuldades em especificar a função dos BF.

Verificou-se que, relativamente a alguns BF, a DF apurada é significativamente superior à estimativa (cfr. Anexo F3), com destaque para os seguintes BF: em 485 M€ (38,6 %) no dos Residentes não habituais ao nível do IRS, em 200 M€ (28,9 %) no SIFIDE em IRC e em 130 M€ (324,9 %) na DF de IS quanto ao BF relativo aos juros cobrados por empréstimos para habitação própria.

Quantificação

A CGE 2024 reporta uma DF que totaliza 17 817 M€, mais 2 761 M€ (18,3 %) do que em 2023. Este aumento traduz a subida generalizada da DF associada aos principais impostos: 1 442 M€ (15,9 %) na aplicação das taxas reduzida e intermédia do IVA, 556 M€ (26,9 %) em IRS, 329 M€ (20,3 %) em IRC e 330 M€ (25,5 %) em IS. Ao nível da estrutura, verifica-se a manutenção do peso muito significativo da DF de BF em sede de IVA (60,0 %), seguindo-se a dos BF de IRS (14,7 %), de IRC (10,9 %) e de IS (9.1 %) (cfr. Quadro 79).

Quadro 79 - Despesa fiscal por imposto - 2023-2024

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Em 2024, a DF atingiu os valores mais elevados dos últimos cinco anos nos vários impostos, considerando a evolução por imposto, excluindo a relativa ao IVA por estar muito influenciada pela DF das taxas preferenciais.

Gráfico 73 - Despesa fiscal por imposto - 2020-2024

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Destaca-se:

♦ A DF em sede de IVA resultante das taxas reduzida e intermédia (10 519 M€) representa 98,5 % do total da DF deste imposto, tendo o seu valor aumentado em 2024 (1 442 M€). Quanto às outras componentes desta DF, é de salientar o aumento de 23 M€ da associada às restituições às Forças Armadas e forças e serviços de segurança (+43,1 %) e o apuramento, pela primeira vez, da DF relacionada com a restituição de IVA das despesas relativas à organização de congressos, feiras e exposições.

♦ A DF em IRS incluiu 27 BF e totalizou 2 622 M€, mais 556 M€ do que em 2023. Neste universo, cinco BF representam 91,5 %:

◊ A DF respeitante aos “residentes não habituais”⁷³¹ totalizou 1 741 M€ e constitui 66,4 % da DF do imposto (em 2023, 62,8 %), sendo a segunda mais elevada de 2024 (só ultrapassada pela DF em sede de IVA). O aumento de 444 M€ face a 2023 justifica-se pelo maior número de RNH inscritos (14 313, +12,5 %) (cfr. Gráfico 74). De notar que, apesar da revogação deste BF⁷³², prevê-se que a DF continue a apresentar valores elevados nos próximos anos, uma vez que a lei definiu um regime transitório⁷³³.

Gráfico 74 - Residentes não habituais inscritos e despesa fiscal - 2019-2024

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Em 2024, a DF deste benefício foi apurada com base em 48 723 declarações⁷³⁴. No entanto, há uma concentração num número reduzido de sujeitos passivos, pois 50 declarações (0,1 % do total) representam 24,2 % da DF deste benefício.

◊ A DF relativa a “Pessoas com deficiência” (542 M€), a segunda maior em IRS (representa 20,7 %), aumentou 38 M€ (7,5 %) face a 2023; 75,7 % respeita a deduções à coleta e 24,3 % a isenções.

◊ A DF relativa ao BF do “IVA suportado em faturas comunicadas à AT” incrementou 16 M€ (16 %) e representa 4,4 % da DF em IRS, tendo atingido 115 M€.

◊ A DF referente a “Fundos de Pensões, Regime Público de Capitalização e PPR”⁷³⁵ manteve-se estável, nos 92 M€, sendo o quarto BF mais representativo (3,5 % da DF em IRS).

◊ A DF relativa ao “IRS jovem” aumentou 158 %, ascendendo a 78 M€ no segundo ano deste BF.

♦ A DF em IRC (1 949 M€) aumentou 329 M€ (20,3 %), influenciada pela primeira quantificação da DF associada a 5 novos BF, com destaque para o Regime Fiscal de Incentivo à Capitalização das Empresas (186 M€), que passou a ser o terceiro BF mais importante neste imposto. O SIFIDE continua a ser o BF mais relevante, representando 45,7 % da DF e teve uma subida de 259 M€ (41 %). O segundo BF com mais relevância é o RFAI, que registou uma DF de 249 M€. Por sua vez, o Regime de Dedução por lucros retidos e reinvestidos, dada a sua revogação, deixou de ter DF associada (era a quarta em 2023, com 120 M€).

A DF em IRC continua concentrada num reduzido número de BF (cinco), que representam 78,8 % da DF (cfr. Quadro 80).

Quadro 80 - Principais benefícios da despesa fiscal em IRC - 2023-2024

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♦ A DF em IS (1 622 M€) aumentou 330 M€ (25,5 %), devido ao BF relativo à isenção nas heranças e outras transmissões (745 M€), que aumentou 114 M€ (18,2 %). De destacar ainda o aumento da DF relativa a “Prémios e comissões relativos a seguros do ramo Vida”, em 102 M€ (30,0 %), e o aumento em 33 M€ (23,8 %) da DF relativa a “Juros cobrados por empréstimos para habitação própria”.

♦ A DF em ISV (460 M€) aumentou 96 M€ (26,5 %), em reflexo do acréscimo em 53 M€ (23,3 %) da DF relativa a “Automóveis ligeiros de mercadorias, de caixa aberta, fechada ou sem caixa, com lotação máxima de três lugares, incluindo o do condutor”. Verificou-se ainda um aumento de 20 M€ relativo ao BF “Automóveis ligeiros de passageiros com motores híbridos plug-in”, que com 88 M€ de DF é o segundo BF mais importante (19,2 % do total).

♦ A DF em ISP (402 M€) diminuiu 36 M€ (-8,1 %), na sua maioria, devido à redução de 200 M€ do BF relativo aos “Produtos petrolíferos e energéticos que sejam utilizados na produção de eletricidade e cogeração”. Esta redução foi compensada pelo aumento de 92 M€ nos “Biocombustíveis e gases de origem renovável” e de 34 M€ no BF relativo ao “Reembolso parcial para o gasóleo profissional suportado pelas empresas de transporte de mercadorias”, que passou de 84 M€ em 2023 para 118 M€ em 2024 (+40,1 %).

4.4.4 - Avaliação e controlo

As boas práticas recomendam uma avaliação regular e sistemática dos BF, que permita verificar a sua eficácia e a atualidade dos objetivos extrafiscais que justificaram a sua criação. A proliferação de BF no sistema fiscal português torna necessário definir um ciclo de cobertura de BF e a sua concretização num programa anual de avaliação rigorosa, que permita concluir sobre os impactos económicos, fiscais e sociais das medidas. Embora, contrariamente ao que a lei determina⁷³⁶, o “Relatório da despesa fiscal de 2024”⁷³⁷ remetido pelo Governo à Assembleia da República não inclua a avaliação dos BF concedidos, a recém-criada U-TAX divulgou, em junho de 2025, um Relatório de avaliação de BF⁷³⁸.

4.4.4.1 - Avaliação: atividade desenvolvida pela U-TAX

Foi criada em 2024 a U-TAX ⁷³⁹, com a missão de assegurar a avaliação das políticas públicas em matérias tributária e aduaneira e, em especial, ao nível dos BF. Esta Unidade responde diretamente ao MEF, podendo recorrer a consultores especializados para o exercício das respetivas funções. Compete-lhe também a elaboração de um relatório anual sobre BF e DF (a remeter à Assembleia da República) e a divulgação, no portal das finanças, de avaliações dos BF (novos e existentes)⁷⁴⁰.

A U-TAX iniciou funções em setembro de 2024⁷⁴¹ e nas suas atividades de 2025 encontram-se definidos três objetivos da maior relevância no domínio dos BF:

♦ Assegurar os reportes relacionados com a DF, nos quais se incluem a atualização do respetivo Manual de quantificação, a informação para a CGE e Tribunal de Contas relativa a 2024, e o projeto de Relatório da DF para a Assembleia da República;

♦ Avaliar um conjunto de BF de maior materialidade (acima de 100 M€) e/ou que caducam em 2025, e elaborar o Relatório de Avaliação de BF de 2025 - este relatório constituía um marco do PRR;

♦ Avaliar (ex-ante) novos BF e apresentar uma síntese dessa avaliação por cada BF⁷⁴².

O relatório apresentado avalia 31 benefícios fiscais (77 % do total da DF apurada em 2024⁷⁴³, bem como 96 % da DF relativa aos BF que caducam até 31/12/2025), respondendo assim aos objetivos traçados pelo MEF. A Unidade formulou recomendações de manutenção, modificação, consolidação ou eliminação de BF, no contexto da metodologia utilizada, ajustada a cada benefício fiscal. De acordo com estimativas do relatório, as medidas recomendadas poderão representar uma redução da DF em 1 763 M€.

4.4.4.2 - Controlo: atividade desenvolvida pela AT

No controlo da liquidação dos impostos que incumbe à AT inclui-se a validação das condições para os contribuintes poderem usufruir de cada BF, designadamente a verificação da respetiva situação tributária. No caso de um contribuinte com dívidas fiscais, os BF não são considerados no apuramento do imposto⁷⁴⁴, que é efetuado excluindo os BF por ele declarados.

Em 2024, relativamente aos BF em sede de IRS, o controlo efetuado incidiu sobre 1 048 733 declarações⁷⁴⁵, deixando os BF de ser considerados em 5 957 dessas declarações, o que originou um aumento da coleta líquida de 1 M€. Porém, contrariando o art. 14.º do EBF e gerando tratamento desigual entre contribuintes, este controlo não é efetuado para todos os BF, o que é justificado pela AT por se tratar de BF recentes (situação que será ultrapassada nas liquidações de 2025) e por não existir campo específico para o BF na declaração de IRS, o que exige novos desenvolvimentos informáticos. Ainda neste contexto, a AT procedeu à reapreciação de um conjunto de BF, concluindo pela sua inclusão no universo de BF a controlar (entre os quais o relativo aos RNH, ao encontro do recomendado no PCGE 2023).⁷⁴⁶

Em relação a outras situações, a AT considera que, apesar de terem vindo a ser classificadas como BF, integram o sistema de tributação regra, não têm subjacente uma finalidade extrafiscal e, nesse sentido, não se lhes aplica o controlo das dívidas fiscais previsto no art. 14.º do EBF. Porém, nestas situações identificadas pela AT, existem algumas em que há uma finalidade extrafiscal relevante nos objetivos que levaram à sua criação⁷⁴⁷, pelo que esta matéria carece de estudo mais aprofundado, de modo a garantir a correta identificação e classificação de todos os desagravamentos fiscais, distinguindo entre aqueles que são estruturais e os que são efetivamente BF.

Note-se que os BF geram um conjunto de custos administrativos que têm vindo a aumentar, quer devido à instabilidade, crescente complexidade e dispersão da legislação fiscal⁷⁴⁸, quer devido à necessidade de implementar anualmente novos procedimentos informáticos nos sistemas da AT. Acrescem situações de BF respeitantes a rendimentos sujeitos a tributação autónoma, que não são declarados na modelo 3 do IRS, relativamente aos quais não está criado mecanismo para a verificação da existência de dívidas fiscais.

No âmbito das suas funções de controlo, a AT tem vindo a proceder à recuperação dos benefícios auferidos indevidamente por “Entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira”⁷⁴⁹ (na sequência de situações de desconformidade detetadas pela Comissão Europeia⁷⁵⁰), tendo até 12/06/2025 recuperado 143 M€ de 623 M€ estimados⁷⁵¹. Desta estimativa, estavam ainda por emitir 12 liquidações⁷⁵², no valor de 9 M€, e encontravam-se em cobrança coerciva cerca de 470 M€ (valor ao qual acrescem juros e custas).⁷⁵³

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito dos BF:

Recomendações PCGE 2022	Ações tomadas/Progressos
Recomendação 55 (Rec. 62 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure: - A adequada inventariação e classificação dos benefícios fiscais que se encontram em vigor; - O reforço dos procedimentos de controlo da despesa fiscal com vista à sua relevação integral na Conta Geral do Estado.	Foram tomadas ações no sentido do recomendado pelo Tribunal, designadamente: - A AT procede a uma atualização anual dos benefícios fiscais, sendo também envidados esforços para alargar a quantificação dentro das limitações dos dados disponíveis e da complexidade dos sistemas informáticos, nomeadamente dos sistemas liquidadores. - Na área do IR, no ano 2024, foram criadas regras de cálculo para os novos benefícios fiscais em IRC.
	Apesar disso, continua a não ser apurada a DF para todos os BF em vigor condicionando a relevação integral dos BF na CGE. Assim, a recomendação encontra-se apenas parcialmente implementada, sendo reiterada no presente Parecer (Recomendações 64).
Recomendação 56 (Rec. 63 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a criação de objetivos anuais para a avaliação sistemática dos benefícios fiscais, com base na definição de critérios de seleção, verificando a atualidade dos pressupostos que determinaram a sua criação e a sua eficácia.	A partir de setembro de 2024, a U-TAX iniciou a avaliação de um conjunto de benefícios fiscais, tendo sido selecionados os de maior materialidade e alguns a caducar em 2025, perfazendo mais de 60 % da despesa fiscal total. Assim, a recomendação encontra-se implementada.

4.5 - Garantias públicas

As garantias públicas são concedidas maioritariamente pelo Estado (DGTF/ETF) e pelo FCGM, mas também por outras pessoas coletivas de direito público, e incidem principalmente sobre financiamentos e seguros de crédito.

A concessão de garantias reveste particular importância, na medida em que as garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental constituem responsabilidades contingentes que, a serem executadas, têm impacto na despesa, na dívida e, consequentemente, na sustentabilidade das finanças públicas.

Neste âmbito, o RCGE 2024 identifica o stock da dívida garantida pelo Estado e pelo FCGM, bem como por outras entidades⁷⁵⁴, mas não comporta uma análise do risco orçamental associado a eventuais execuções de garantias. Em termos do reporte na CGE, verifica-se ainda a omissão do valor relativo às garantias concedidas pelos SFA no Mapa 25⁷⁵⁵, o que não está correto nem consistente com a informação prestada no RCGE. Por sua vez, a LOE estabelece anualmente limites para a concessão de garantias⁷⁵⁶, sendo o RCGE 2024 omisso no que respeita à demonstração do seu cumprimento (cfr. Anexo F4).

Em 2024, o Estado fez pagamentos por execução de garantias e de acionamento de seguros no valor de 116 M€, inferior ao do ano anterior (144 M€) mas, mesmo assim, significativamente acima dos valores registados no período de 2020 a 2022 (cfr. ponto 4.5.2.).

4.5.1 - Responsabilidades acumuladas por garantias

No final de 2024, o valor acumulado das garantias públicas concedidas totalizava 13 850 M€, dos quais 80,8 % correspondiam a responsabilidades contingentes por garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental e 19,2 % respeitavam a garantias concedidas a entidades do perímetro orçamental, incluindo as prestadas pelo Estado ao FCGM⁷⁵⁷ (1 217 M€) no âmbito do sistema nacional de garantia mútua (cfr. Figura 20).

Figura 20 - Garantias acumuladas - 31/12/2024

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Assinala-se a redução de 2 891 M€ (-17,3 %) destas responsabilidades, em reflexo do decréscimo generalizado nas garantias concedidas pelo Estado (quer a financiamentos, quer a seguros de crédito), pelo FCGM e por outros SFA (cfr. Quadro 81). Atendendo ao seu impacto na redução, realçam-se, no âmbito do Estado, as garantias a entidades do perímetro orçamental (-1 634 M€) e, na esfera do FCGM, os movimentos associados às linhas de crédito com garantia mútua de apoio às empresas (-1 864 M€), em particular à linha “Apoio à Economia COVID-19” (-1 182 M€).

Quadro 81 - Garantias concedidas - posição global - 2023-2024

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No final de 2024, verificou-se que:

♦ As garantias concedidas pelo Estado a financiamentos totalizavam 10 100 M€⁷⁵⁸ (11 649 M€ em 2023), destacando-se que: i) parte significativa das responsabilidades assumidas, no valor total de 3 876 M€ (38,4 %), respeitavam a entidades da AC (5 511 M€ em 2023); e ii) as amortizações efetuadas por várias entidades do perímetro da CGE, no valor total de 1 847 M€, contribuíram para o decréscimo das responsabilidades por garantias prestadas relativamente a 2023, com destaque para a IP (573 M€), o FCGM (568 M€) e o ML (300 M€).

♦ As contragarantias prestadas pelo FCGM perfaziam 3 140 M€ (5 004 M€ em 2023), associadas a 64 linhas de crédito⁷⁵⁹, evidenciando uma diminuição significativa no que respeita às 16 linhas de apoio COVID- 19 (já todas encerradas), cujo valor da carteira viva ascendia a 1 887 M€, menos 1 591 M€ face a 2023 devido, sobretudo, às amortizações entretanto ocorridas.

♦ As garantias concedidas por outras entidades do perímetro da CGE totalizaram 49 M€ (58 M€ em 2023), das quais 10 M€ respeitavam à garantia do FAM ao município de Vila de Real de Santo António e 39 M€ às garantias do IGFSS no contexto das linhas de apoio ao setor social.

♦ As garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito à exportação e ao investimento atingiram 1 778 M€ (1 814 M€ em 2023), constatando-se que mais de metade respeitava a garantias ao abrigo da Convenção Portugal-Angola sob gestão do BPF (Banco Português de Fomento)⁷⁶⁰, as quais tiveram um aumento em 2024 (65 M€)⁷⁶¹. Não considerando as garantias ao abrigo da referida Convenção, a componente mais significativa continua a ser a dos seguros de créditos financeiros de médio e longo prazo, que representa 51,4 % do total e, por países, a maior exposição verifica-se relativamente a Angola (52,2 %) (cfr. Quadro 82).

Quadro 82 - Responsabilidades do Estado por garantias a seguros de crédito - 2023-2024

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4.5.2 - Garantias concedidas no ano

Em 2024, o Estado (através da DGTF/ETF) concedeu novas garantias no valor total de 410 M€, envolvendo a Região Autónoma da Madeira (225 M€⁷⁶²), para refinanciamento da dívida, e instituições de crédito (185 M€), no contexto da garantia pessoal que visa a viabilização da concessão de crédito a jovens até 35 anos, para aquisição de habitação própria e permanente⁷⁶³. Quanto a esta última garantia, o valor corresponde ao único contrato outorgado em 2024, sendo de realçar que os demais contratos de garantia com as instituições de crédito foram celebrados já em 2025 e que o montante máximo a conceder pelo Estado ao abrigo desta medida é de 1 200 M€⁷⁶⁴ (até 31/12/2026).

No conjunto das linhas de crédito com garantia mútua, o FCGM emitiu contragarantias no valor total de 263 M€, dos quais 240 M€ (91,1 %) respeitantes a linhas criadas após 2020, incluindo as responsabilidades decorrentes de uma das duas linhas lançadas em 2024: i) a linha de Garantia BPF InvestEU⁷⁶⁵, que levou à emissão de contragarantias pelo FCGM, no montante global de 139 M€; e ii) a linha de Garantias Turismo+Sustentável⁷⁶⁶ (com operacionalização apenas em 2025).

4.5.3 - Pagamentos por execução de garantias e acionamento de seguros

Anualmente, o Estado tem sido chamado a efetuar pagamentos relativos a execução de garantias prestadas, bem como de indemnizações por responsabilidades assumidas. Embora o peso destas despesas seja reduzido, quando comparado com as correspondentes responsabilidades em anos anteriores, observa-se que nos anos de 2023 e 2024 houve um crescimento expressivo das execuções das garantias destinadas a assegurar as responsabilidades de capital do FCGM pelas contragarantias prestadas às sociedades de garantia mútua, que ascenderam a 112 M€ em 2024. As indemnizações por sinistros em seguros de crédito, sobre os quais o Estado efetuou pagamentos no total de 1 M€ (valor idêntico ao de anos anteriores), realizaram-se na totalidade no âmbito da “Facilidade para países fora da OCDE”⁷⁶⁷ (cfr. Quadro 83).

Quadro 83 - Despesa por execução de garantias e de acionamento de seguros - 2020-2024

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As contragarantias executadas do FCGM ascenderam a 97 M€ (116 M€ em 2023), dos quais 74 M€ (76,3 %) são referentes a linhas criadas desde 2020, onde se incluem as linhas de apoio COVID-19 (70 M€; 72,2 %). No contexto destas linhas pós-2020, apenas foram recuperados 5 M€ (dos quais 3 M€ em 2024).

É de notar que a estimativa de execução (sinistralidade) das contragarantias, por linha de crédito, para o período de vida das garantias e contragarantias, também no âmbito das linhas de crédito criadas desde 2020, ascende a 132 M€, o que representa 5,7 % do total das contragarantias vivas destas linhas no final de 2024 (2 339 M€).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2022, no âmbito das garantias:

Recomendações PCGE 2022

Ações tomadas/Progressos

Recomendação 57 (Rec. 66 - PCGE 2023) Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado contenha: informação completa e sistematizada sobre as garantias prestadas pelas entidades que integram o perímetro da Conta; e uma análise do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades.

O MF informou que o sistema de informação das empresas públicas não permite identificar a natureza das garantias prestadas, estando prevista a melhoria do sistema nesse sentido. Informou ainda que, no âmbito da CGE 2023, foi incluída informação sobre as garantias concedidas por outras pessoas coletivas de direito público (FCGM, FAM e IGFSS). Porém, o RCGE continua a não apresentar progressos quanto ao reporte do risco orçamental associado a eventuais execuções de garantias e o Mapa 25 continua a indicar valor nulo para as garantias prestadas por SFA. Dado o exposto, a recomendação encontra-se apenas parcialmente implementada, pelo que é reiterada no presente Parecer (Recomendação 67).

4.6 - Parcerias público-privadas e outras concessões

O regime jurídico das Parcerias Público-Privadas (PPP)⁷⁶⁸ determina que a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP): i) elabore e submeta à apreciação do membro do Governo responsável pela área das Finanças, até ao dia 20 do mês subsequente de cada trimestre, um relatório sobre a situação dos encargos estimados e assumidos pelo setor público, complementado pelos elementos que julgar relevantes relacionados com os contratos PPP e processos em execução; ii) publicite no seu sítio na Internet, com caráter obrigatório, os relatórios trimestrais, depois de aprovados; e iii) proceda ao registo dos encargos financeiros estimados e assumidos, numa base de dados, com acesso em tempo real⁷⁶⁹ por parte da DGO/EO e DGTF/ETF⁷⁷⁰.

Verificou-se que o boletim relativo ao último trimestre de 2024 foi publicado no sítio da UTAP apenas em maio de 2025⁷⁷¹, ainda assim dando cumprimento ao dever de transparência exigida nesta matéria. Por sua vez, a UTAP ainda não dispõe de um sistema de registo dos encargos financeiros dos contratos reportados e, em consequência, apresenta ainda as limitações que daí advêm, como a inexistência de um adequado tratamento e visibilidade oportuna sobre as matérias relevantes relacionadas com a execução contratual, o armazenamento e capacidade de disponibilizar dados históricos, assim como assegurar o seu acesso em tempo real à DGO/EO e DGTF/ETF.

4.6.1 - Universo reportado

O universo de contratos de PPP referido no RCGE 2024⁷⁷², com referência a 31/12/2024, incluiu 41 parcerias, distribuídas por seis setores de atividade: setor rodoviário (21), setor da saúde (10), setor portuário (4), setor ferroviário (3), setor aeroportuário (2) e outros serviços - Oceanário (1) (cfr. Quadro 84).

Quadro 84 - Universo de PPP por setor de atividade - 2020-2024

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A informação sobre os encargos/receitas constante do RCGE 2024 abrange 37 parcerias, uma vez que as parcerias do setor portuário foram excluídas, dado que os parceiros públicos (concedentes) não integram o setor institucional das AP no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC2010). O RCGE 2024 apenas contempla informação relativa a PPP objeto de reporte pela UTAP, não integrando dados sobre outras concessões, incluindo subconcessões.

Relativamente à completude deste universo, reitera-se o exposto nos anteriores PCGE, dado que o RCGE 2024 continua⁷⁷³ a não apresentar informação sobre os contratos de concessão de serviço público, nomeadamente: no âmbito do Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal⁷⁷⁴; relativo ao Serviço Postal Universal, em que os Correios de Portugal, SA são a entidade concessionária⁷⁷⁵; de transporte de eletricidade, transporte de gás natural, distribuição de gás natural, receção, armazenamento e regaseificação de gás natural liquefeito, armazenamento subterrâneo de gás natural e energia das ondas⁷⁷⁶; e em áreas da energia, ambiente e turismo.

Em sede de contraditório o Ministro de Estado e das Finanças refere que “… se revê inteiramente na importância e a necessidade de se identificar e estabilizar o universo de concessões e subconcessões existente, configurem estas ou não contratos de PPP, designadamente em face dos imperativos orçamentais”. Por sua vez a UTAP vem reiterar que não obstante o esforço realizado na identificação e inclusão no universo de contratos de PPP por si considerados e posterior acompanhamento dos mesmos, reconhece que “(…) há um mapeamento deste universo de contratos que a UTAP, (…) ainda não conseguiu empreender, sabendo de antemão que haverá certamente mais PPP do que aquelas que “herdou” e do que as que atualmente reporta”.

4.6.2 - Encargos líquidos

Execução Orçamental

Os encargos líquidos com PPP reportados no RCGE 2024⁷⁷⁷, ascenderam a cerca de 1 288 M€, mais cerca de 2,1 % (26 M€) do que os encargos líquidos reportados no RCGE 2023⁷⁷⁸ e mais 1,8 % (23 M€) do que o previsto no ROE 2024⁷⁷⁹. Tanto os encargos como as receitas apresentam uma elevada concentração no setor rodoviário, que representa aproximadamente 83,7 % (1 391 M€) dos encargos brutos (1 663 M€) e 96,3 % (362 M€) das receitas brutas (376 M€) e também representa o maior peso relativo em número de contratos (56,8 % - cfr. Quadro 85).

Quadro 85 - Encargos com PPP - execução versus orçamento - 2023-2024

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Face ao ano anterior, foi no setor saúde⁷⁸⁰ que se registou um maior aumento dos encargos líquidos, que ascenderam a 211 M€⁷⁸¹, representando um acréscimo de 67,0 % (85 M€)⁷⁸² face ao ano de 2023 (126 M€). Apesar do crescimento, o valor registado ficou 0,1 % (0,2 M€) abaixo do orçamento previsto⁷⁸³. Nos restantes setores, registou-se um decréscimo dos encargos para o Estado, designadamente:

♦ Os encargos líquidos do setor rodoviário totalizaram 1 030 M€, inferior 5,1 % (55 M€) face ao período homólogo⁷⁸⁴ e superior ao valor orçamentado em 2,8 % (28 M€)⁷⁸⁵. As receitas foram de 362 M€, aumentando 1,4 % (5 M€) face ao ano anterior⁷⁸⁶, mas 8,2 % (33 M€) aquém do previsto.

♦ Os encargos líquidos com as PPP do setor ferroviário totalizaram 61 M€, ficando 5,0 % (3 M€) abaixo do valor orçamentado e 0,5 % (0,3 M€) abaixo do valor de 2023. A subconcessão Metro do Porto representou 87,3 % (53 M€) do total, sendo também a origem da maior diferença face ao orçamentado (-3 M€)⁷⁸⁷.

♦ No setor aeroportuário⁷⁸⁸ os pagamentos efetuados pela concessionária ANA - Aeroportos de Portugal, SA, com referência ao regime de partilha de receitas contratualmente previsto, tiveram início em 2023 e totalizaram 11 M€⁷⁸⁹, representando um aumento de 3 M€ face a 2023⁷⁹⁰. O desvio positivo em relação ao orçamento (13,3 %, 1 M€) reflete o desempenho face ao estimado nas concessões.

♦ Quanto à concessionária do Oceanário⁷⁹¹ a receita totalizou 3 M€, representando um ligeiro aumento face ao orçamentado (0,6 %) e ao período homólogo, um aumento de 0,3 M€, resultante essencialmente da componente variável⁷⁹², refletindo um crescimento de 10 % na procura em 2023, face a 2022.

Importa ainda acrescentar que se mantém⁷⁹³ a necessidade do tratamento contabilístico dos contratos de PPP e outras concessões ser consistente com os padrões nacionais e internacionais, bem como a necessidade de implementação integral das normas contabilísticas do SNC-AP⁷⁹⁴ derivadas da IPSAS 32 - Service Concession Arrangements.

Sistemas de informação

O sistema de reporte subjacente à CGE - o Sistema de Informação de Gestão Orçamental (SIGO) - apresenta limitações relevantes, especialmente ao nível da estrutura da informação, impossibilitando a consulta individualizada de cada contrato. As medidas orçamentais criadas para o efeito abrangem apenas duas áreas, a saúde e os transportes e comunicações, cujos valores não são coincidentes com os que constam do RCGE 2024 (cfr. Anexo F5).

A DGO/EO, em contraditório, esclarece que o reporte de informação no SIGO permite a utilização de todas as medidas orçamentais destinadas à identificação de PPP constantes dos anexos às circulares de preparação do Orçamento do Estado cabendo às entidades a sua correta utilização”⁷⁹⁵.

Por sua vez, a UTAP, para o acompanhamento das PPP e outras concessões, não possui um sistema de registo dos encargos financeiros dos contratos, utilizando apenas ficheiros Excel com informação que recebe das entidades,⁷⁹⁶ dados, maioritariamente, não estruturados e heterogéneos, organizados por períodos/trimestres, o que não constitui um verdadeiro sistema de gestão de bases de dados. Esta situação dificulta a rastreabilidade, o tratamento sistemático da informação, a visibilidade atempada da execução contratual, a monitorização contínua e o acesso eficiente a dados históricos, especialmente pela DGTF/ETF e pela DGO/EO. Além disso, compromete a avaliação contínua e a integração entre sistemas, favorecendo silos de informação com redundância, inconsistência de dados, falta de interoperabilidade, limitações à análise integrada e menor transparência.

Em contraditório, a UTAP reconhece que não está a ser assegurado à DGTF/ETF e DGO/EO, em tempo real, acesso a essa “base de dados” e ao acervo documental, salientando que a UTAP passou a integrar desde maio de 2025 a ETF e que, nessa medida, se encontra a ser efetuado um levantamento técnico das necessidades ao nível dos Sistemas de Informação.

4.6.3 - Responsabilidades contingentes e encargos plurianuais

Em 2024, o valor total de contingências relativas a litígios em curso e pretensões compensatórias já formuladas, que são objeto de acompanhamento e reporte pela UTAP⁷⁹⁷, ascendeu a 1 762 M€, representando um aumento de cerca de 49,8 % face a 2023 (1 176 M€) (cfr. Quadro 86).

Quadro 86 - Contingências com PPP por setor - 2023-2024

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Estas contingências prendem-se, sobretudo, com pedidos de reposição do equilíbrio financeiro do contrato efetuados pelas concessionárias e com processos judiciais/arbitrais, devido a litígios em matéria contratual (designadamente, multas contratuais aplicadas pelo concedente pelo não cumprimento das obrigações de serviço público).

Face a 2023, verificou-se um aumento significativo das responsabilidades contingentes no setor rodoviário, de 84,5 % (mais 568,3 M€, passando de 672 M€ para 1 239,8 M€), justificado por novos pedidos de REF. Seguiu-se o setor da saúde com um aumento de 30,0 % (mais 25,5 M€, de 86 M€ para 111,8 M€), explicado por novos processos judiciais ou arbitrais em 2024. Nos restantes setores não se verificaram alterações substanciais destas responsabilidades.

O RCGE 2024 (tal como no ROE 2024⁷⁹⁸ e no ROE 2025), apresenta uma previsão dos encargos líquidos futuros com as PPP⁷⁹⁹ no horizonte temporal de 2024 a 2062 (cfr. Anexo F6). Esta projeção antecipa uma redução gradual dos encargos, sustentada, sobretudo, nas estimativas de receitas provenientes dos contratos de concessão com a ANA - Aeroportos de Portugal e com o Oceanário, bem como na diminuição progressiva dos pagamentos à medida que algumas parcerias se aproximam do seu termo.

Aproximando-se o termo da vigência de alguns dos contratos em vigor torna-se de considerável importância o acompanhamento da situação dos respetivos ativos e o reporte de riscos com impactos orçamentais e eventuais encargos futuros. Considerando também que o universo das PPP e outras concessões é dinâmico, no quadro do princípio da equidade intergeracional⁸⁰⁰, a divulgação deveria incluir informação sobre novas PPP, em fase de lançamento e com impacto nas previsões a longo prazo.

4.7 - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Em setembro de 2015, Portugal comprometeu-se com os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU), um plano de ação à escala mundial para acabar com a pobreza, promover a prosperidade e o bem-estar, proteger o ambiente e combater as alterações climáticas. Note-se que este compromisso, ao qual Portugal se encontra vinculado desde logo no âmbito dos Tratados da UE, foi reforçado em 2020, quando os ODS foram incorporados no Semestre Europeu. Atualmente, a reforma do quadro de governação económica (cfr. Caixa 3) prevê que os planos orçamentais estruturais de médio prazo e os relatórios anuais de progresso contenham o alinhamento das políticas com os ODS, cabendo à CE avaliar os progressos.

Figura 21 - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030

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A Agenda 2030 integra: i) uma dimensão política (visão global, princípios e compromissos dos Estados); ii) um quadro de resultados (17 ODS e 169 metas a alcançar até 2030); iii) os meios de implementação (ao nível interno, preconiza a incorporação dos ODS nas políticas públicas e a mobilização das autoridades públicas, do setor privado e da sociedade civil; ao nível externo, o financiamento para o desenvolvimento⁸⁰¹); e iv) a avaliação dos progressos na implementação dos ODS através de um quadro de indicadores globais⁸⁰².

O acompanhamento e a avaliação dos progressos competem aos Estados-Membros signatários da Agenda, cabendo à ONU, nomeadamente, a supervisão e o desenvolvimento de indicadores. O Fórum Político de Alto Nível sobre o desenvolvimento sustentável da ONU é responsável pela liderança política, acompanhamento, orientações e recomendações, realizando sessões anuais, nas quais os Estados-Membros apresentam os Relatórios Voluntários Nacionais (RVN) sobre os progressos nacionais nos ODS.

Portugal apresentou o primeiro RVN em 2017, no qual identificou seis ODS como prioritários: ODS 4 - Educação de Qualidade; ODS 5 - Igualdade de Género; ODS 9 - Indústria, Inovação e Infraestruturas; ODS 10 - Reduzir as Desigualdades; ODS 13 - Ação Climática; e ODS 14 - Proteger a Vida Marinha. Em 2023, apresentou o segundo RVN, que procedeu à avaliação intercalar da execução da Agenda 2030 e identificou os progressos e as lacunas, bem como as ações futuras⁸⁰³.

O processo de monitorização dos ODS é efetuado ao nível internacional por vários organismos, destacando-se a ONU, a OCDE e o Eurostat⁸⁰⁴. No plano nacional, o INE publica anualmente um relatório de acompanhamento estatístico da Agenda 2030, utilizando como referencial o quadro global de indicadores da ONU.

4.7.1 - Posição de Portugal nos indicadores dos ODS

Os dados divulgados pelo Eurostat, que permitem uma melhor comparabilidade com os restantes países da UE, assinalam o desempenho de Portugal abaixo da média da UE para um conjunto alargado de ODS (Figura 22)⁸⁰⁵.

Figura 22 - Eurostat - Documento de trabalho dos serviços da CE - 2025 Relatório por país - Portugal

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O reporte do Eurostat de 2025 permite sinalizar riscos na implementação de cerca de metade dos ODS, incluindo dois que Portugal definiu como prioritários, o que evidencia fragilidades na articulação entre o compromisso político e a ação concreta:

♦ Evolução negativa para cinco ODS: 3 - Saúde de Qualidade, 11 - Cidades e Comunidades Sustentáveis, 14 - Proteger a Vida Marinha (prioritário), 15 - Proteger a Vida Terrestre e 16 - Paz, Justiça e Instituições Eficazes, dado que se estão a distanciar dos objetivos estabelecidos para cada ODS;

♦ Progressos pouco significativos para quatro ODS: 8 - Trabalho Digno e Crescimento Económico, 9 - Indústria, Inovação e Infraestruturas (prioritário), 12 - Produção e Consumo Sustentáveis e 17 - Parcerias para a Implementação dos Objetivos.

Quanto aos outros ODS prioritários, os resultados revelam um desempenho acima da média da UE, pese embora o ODS 10 - Redução de Desigualdades tenha evoluído negativamente em comparação com o reporte transato (junho de 2024).

Seguidamente, apresentam-se os resultados de alguns indicadores, no que se refere aos ODS prioritários, que ilustram a evolução e a posição do País face à média da UE (Quadro 87).

Quadro 87 - Indicadores Eurostat para Portugal - ODS prioritários

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No ODS 4 - Educação de Qualidade: i) a taxa de abandono escolar precoce reduziu-se em 3,9 p.p. e a participação de adultos na aprendizagem aumentou 5,6 p.p., situando-se acima da média da UE; ii) a população entre os 25-34 anos com o ensino superior aumentou de 38,0 % em 2019 para 43,2 % em 2024, que compara com a evolução da média da UE de 39,6 % para 44,2 % no mesmo período.

No ODS 5 - Igualdade de Género: i) a diferença de género na conclusão do ensino superior revelou uma evolução negativa, com o aumento da disparidade entre mulheres e homens (+1,3 p.p. entre 2019 e 2024, ano em que 51,5 % de mulheres inscritas no ensino superior concluíram o curso comparativamente a 35 % de homens); ii) a diferença de género no emprego em 2024 progrediu favoravelmente face a 2019 (5,7 %, com uma redução de 1,1 p.p.) e é significativamente melhor do que a média dos congéneres europeus (10,0 %).

No ODS 9 - Indústria, Inovação e Infraestruturas: i) a Despesa em atividades de I&D aumentou para 1,7 % do PIB, o valor mais alto desde 2002 (0,72 %), mas ainda longe da média da UE de 2,2 % do PIB; ii) a participação dos autocarros e comboios no transporte de passageiros evoluiu 1,2 p.p. face a 2017, mas continua com um desempenho abaixo da média da UE de 16,6 %.

No ODS 10 - Redução de Desigualdades destaca-se i) participação no rendimento dos 40 % mais pobres da população, que se reduziu de 20,5 % para 19,9 %, abaixo da média da UE (21,7 %); ii) distribuição do rendimento, que apresentou uma evolução negativa - o rácio aumentou de 5,2 para 5,6, distante da média europeia de 4,7.

No ODS 13 - Ação Climática: i) nas emissões líquidas de gases de efeito estufa, Portugal encontra-se numa trajetória descendente, sendo que em 2023 o valor deste indicador era de 4,8 toneladas de CO2 per capita (melhor do que a média da UE de 6,8); ii) a emissão média de CO2 dos novos automóveis de passageiros reduziu-se significativamente entre 2018 e 2023 (de 128,6 para de 89,8 g CO2/km), enquanto a média da UE era de 107,6 no mesmo ano.

No ODS 14 - Proteger a Vida Marinha: i) Portugal não registou evolução em áreas marinhas protegidas (de apenas 4,5 %, bastante abaixo média da UE de 12,3 %); ii) as águas marinhas afetadas pela eutrofização aumentaram entre 2019 e 2024 de 0,17 % para 0,29 % da zona económica exclusiva (não obstante, melhor do que a média da UE de 0,41 %).

4.7.2 - Modelo institucional de implementação

Portugal comprometeu-se com a Agenda 2030 em 2015, mas, passada uma década, os progressos continuam a ser limitados. Mesmo com a aprovação de um novo modelo de governação em 2023 persistem indefinições, nomeadamente quanto à atribuição clara de responsabilidades, que comprometem a eficácia da implementação.

Em 2016, o Governo aprovou o primeiro modelo institucional de implementação dos ODS⁸⁰⁶, que atribuía a coordenação geral ao Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), em articulação com o Ministério do Planeamento e das Infraestruturas, envolvendo duas estruturas pré-existentes, as Comissões Interministeriais de Política Externa e para a Cooperação⁸⁰⁷, e uma rede de pontos focais⁸⁰⁸. Apesar de terem sido designados os ministérios coordenadores de cada um dos ODS, não foram estabelecidas responsabilidades pela concretização das metas ou adoção de medidas corretivas, a intervenção da rede de pontos focais restringiu-se à circulação de informação e a atividade de coordenação limitou-se à preparação do RVN 2017.

Em 2023, foi aprovada uma nova estrutura de implementação⁸⁰⁹ que determinou a transição da coordenação para a área da Presidência do Conselho de Ministros (PCM), sem prejuízo das competências do MNE, no plano externo e na política de cooperação, e das demais áreas governativas ao nível setorial, passando a integrar o designado centro do Governo, em linha com a orientação da OCDE⁸¹⁰. Os elementos caracterizadores e as atividades desenvolvidas pela estrutura são os seguintes:

♦ Concentração das atribuições relativas aos ODS num único serviço da PCM, o Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas (PLANAPP)⁸¹¹. A atividade do PLANAPP centrou-se em:

◊ Coordenar a elaboração do RVN 2023 e do Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável 2030, em 2023⁸¹².

◊ Identificar, mapear e acompanhar os instrumentos de política pública que contribuam para a implementação dos ODS.

◊ Coordenar o projeto “Building Policy Coherence for Sustainable Development across national and local government in Portugal”⁸¹³. Neste contexto, a OCDE publicou um relatório⁸¹⁴ que destaca o compromisso de Portugal com a integração dos ODS nas políticas públicas e aponta, entre outros aspetos, como elementos essenciais a concretizar a priorização dos ODS e a melhoria da ligação com os processos orçamentais.

◊ Coordenar, em conjunto com o Ministério das Finanças, a elaboração da Lei das Grandes Opções e, no âmbito do Semestre Europeu, do POENMP 2025-2028 e do Relatório Anual de Progresso de 2025.

◊ Contribuir para o processo que permitiu a integração de um capítulo dedicado aos ODS nas propostas de OE 2024 e de 2025 e o respetivo reporte na CGE 2024 (cfr. Parte B, ponto 1).

◊ Contribuir para a adaptação das metas e indicadores dos ODS ao contexto nacional.

♦ Constituição de uma Equipa Multissetorial de Monitorização⁸¹⁵, no âmbito da rede interministerial (REPLAN - Rede de cooperação e de partilha interministerial de conhecimentos e de recursos)⁸¹⁶, cujas atividades a desenvolver relacionadas com os ODS incluem:

◊ A definição do quadro global de metas estratégicas e do painel de metas para a sustentabilidade.

◊ A determinação da relevância das 169 metas dos ODS para o contexto nacional e, no âmbito da definição do painel de metas para a sustentabilidade, a identificação das entidades responsáveis e dos indicadores de acompanhamento.

♦ A nomeação de uma Comissão de Acompanhamento de alto nível responsável por monitorizar e avaliar a implementação dos ODS⁸¹⁷ e pronunciar-se sobre as atividades desenvolvidas pelo PLANAPP⁸¹⁸. Porém, a Comissão reuniu-se apenas cinco vezes em 2023 e os trabalhos concentraram-se, sobretudo, na preparação para a apresentação: i) do RVN 2023 no Fórum Político de Alto Nível; ii) do modelo de coordenação e acompanhamento da implementação dos ODS; e iii) da metodologia proposta para a elaboração do Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável 2030.

Em suma, o modelo institucional de implementação vigente até 2023 não garantiu uma abordagem que incluísse a articulação entre os intervenientes institucionais, a responsabilização pela prossecução dos ODS, bem como a identificação de políticas, medidas e recursos que concorrem para o seu cumprimento⁸¹⁹. Com transição da coordenação da implementação do ODS para o centro do Governo em 2023, a concentração das atividades na PLANAPP e a criação da Comissão de Acompanhamento, estão reunidas as condições para impulsionar a implementação dos ODS. Porém, a estrutura de governação aprovada não definiu responsabilidades nem modelos de orçamentação para os ODS, como preconiza a Agenda 2030⁸²⁰.

É assim urgente a aprovação do Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável⁸²¹, como instrumento que visa acelerar a implementação da Agenda 2030, respondendo às lacunas e desafios identificados no RVN 2023. A atual versão de trabalho assenta no Compromisso para o Desenvolvimento Sustentável, identificando os instrumentos de planeamento e as metas estratégicas mais relevantes. Inclui ainda um Plano para a Coerência das Políticas para o Desenvolvimento Sustentável, que visa assegurar a integração da Agenda nas políticas públicas, a monitorização e capacitação no âmbito da Agenda 2030, assim como a adaptação das metas e indicadores ao contexto nacional.

4.7.3 - Reporte dos recursos financeiros alocados aos ODS

As boas práticas internacionais indicam que as prioridades políticas devem traduzir-se em decisões orçamentais, existindo vários modelos para a incorporação das metas dos ODS nas dotações dos orçamentos nacionais⁸²².

Para o ciclo orçamental de 2024, o ROE contém, pela primeira vez, a identificação das dotações orçamentais afetas por programa orçamental aos ODS e o RCGE reporta a despesa executada⁸²³, indo, parcialmente, ao encontro das observações do Tribunal, que tem sinalizado a ausência de informação que permita quantificar e avaliar o contributo das receitas e despesas públicas para a prossecução dos ODS (cfr. Parte B, ponto 1).

A metodologia adotada neste exercício de orçamentação para os ODS assentou na recolha de informação junto das entidades da administração central na fase de preparação do OE e, posteriormente, durante a execução⁸²⁴. Atendendo à inexpressividade dos valores reportados, o Ministério das Finanças, em parceria com o PLANAPP, aplicou, como princípio genérico, a imputação do orçamento total das entidades a um ODS, escolhido como principal em função das áreas de intervenção, excluindo um conjunto de despesas⁸²⁵, seguindo o mesmo procedimento na elaboração da CGE 2024. Os principais resultados são apresentados de seguida (Quadro 88).

Quadro 88 - Previsão e execução orçamental relativas aos ODS - 2024

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A orçamentação para os ODS, ainda que seja um progresso nesta matéria, apresenta limitações significativas quanto ao âmbito, ao excluir o orçamento da SS e não englobar a receita, e à sua ligação às políticas e aos objetivos que se pretendem alcançar. Esta situação poderá vir a ser superada com a implementação da orçamentação por programas, considerando que o modelo aprovado em julho de 2025⁸²⁷ prevê a correspondência dos objetivos, prioridades e metas dos programas com os objetivos estratégicos e metas definidos nas Grandes Opções e ter associados os ODS para os quais contribuem.

4.7.4 - Ação do Tribunal de Contas no âmbito dos ODS

A INTOSAI identifica como fundamental o papel das instituições superiores de controlo na implementação da Agenda 2030 através da realização de auditorias, proporcionando transparência na comunicação dos progressos e uma visão dos aspetos a melhorar⁸²⁸. Neste contexto, o Tribunal de Contas inscreveu como prioridade, nos seus Planos Estratégicos para os triénios 2020-2022 e 2023-2025, auditar a implementação em Portugal da Agenda 2030, tendo realizado um conjunto de trabalhos em áreas relacionadas com os ODS, conforme se deu conta no Relatório 2/2023 - OAC - Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (até 2022)⁸²⁹.

Apresentam-se, de forma sintética, os resultados das auditorias entretanto aprovadas830:

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Os resultados das auditorias permitiram identificar obstáculos comuns à prossecução dos ODS que, ao envolver áreas distintas como a agricultura, alimentação e agroindústria, a educação, a indústria, a ação climática, a inovação e infraestruturas e as instituições públicas, refletem problemas estruturais que podem condicionar o cumprimento das metas dos ODS: i) falta de planeamento estratégico e de apropriação efetiva dos ODS (ODS 9 e ODS 13); ii) insuficiências dos sistemas de monitorização e falta de dados essenciais (ODS 2, ODS 4 e ODS 13); iii) limitações na mobilização de recursos (ODS 4); e iv) ausência de mecanismos robustos de responsabilização (ODS 16 e ODS 9)⁸³¹.

D - Recomendações

1 - Recomendações - Parecer sobre a CGE 2024

1.1 - A Reforma em curso

Em 2024, ao nível do planeamento da Reforma das finanças públicas, permanece por definir um enquadramento global, que articule os meios para concretizar os objetivos de robustecer a prestação de contas e a produção de informação de gestão relevante e tempestiva para a tomada de decisão. (Cfr. ponto A.1)

1 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova e aprove o Plano de implementação da Reforma das finanças públicas, considerando o enquadramento concetual, tecnológico, organizacional e de qualificação de recursos humanos, indispensável ao robustecimento da prestação de contas e da produção de informação de gestão relevante e tempestiva para a tomada de decisão.

1.2 - O processo orçamental

No contexto do processo orçamental subsistem fragilidades na articulação e coerência entre os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução. Apesar das melhorias no reporte da medida de revisão da despesa, o RCGE 2024 não apresenta a execução da totalidade das medidas, por indisponibilidade de informação. (Cfr. ponto B.1. e B.2)

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

2 - Assegure que os documentos de programação orçamental contenham informação completa, detalhada e consistente sobre as opções de política que demonstre a ligação entre a estratégia de médio prazo, designadamente vertida nas Grandes Opções, e o planeamento anual concretizado através do Orçamento do Estado.

3 - Providencie pela inclusão no Relatório da Conta Geral do Estado de um reporte completo e fiável sobre a execução de cada medida de política orçamental.

1.3 - Administração central e segurança social

Universo

Verificou-se na CGE a omissão da execução orçamental de cinco entidades da administração central, em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade. (Cfr. ponto C.1.1.)

4 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a inclusão, no Orçamento e na Conta, em cada ano, de todas as entidades previstas na Lei de Enquadramento Orçamental, devidamente classificadas.

Receitas e despesas consolidadas

A utilização de um modelo simplificado de classificador económico de receitas e despesas pelas entidades públicas reclassificadas de regime simplificado prejudica a correta identificação dos fluxos financeiros, por permitir o registo de operações materialmente relevantes em rubricas residuais. (Cfr. ponto C.1.2.)

5 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a utilização generalizada do classificador económico das receitas e despesas na sua versão integral, suprimindo a versão simplificada.

A desagregação do classificador económico da receita e da despesa não contempla algumas operações típicas do setor empresarial, dificultando a correta identificação dos fluxos financeiros. O classificador também não permite distinguir os fluxos com as entidades do setor empresarial do Estado. (Cfr. pontos C.2.5.4., C.2.6.2. e C.4.3.1.)

6 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, no âmbito da revisão do classificador económico a adequada especificação:

- Das operações típicas das entidades públicas reclassificadas, designadamente das que têm estrutura empresarial, prevendo a classificação adequada para o pagamento de impostos, taxas e dividendos e o recebimento de dotações de capital.

- Das operações com o setor empresarial do Estado.

Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

O Governo em vários dos apoios criados tem determinado o seu pagamento por abate à receita de IRS, em incumprimento dos princípios da especificação e da não compensação. (Cfr. ponto C.1.3.)

7 - Recomenda-se ao Governo que promova a revisão do Decreto-Lei 134/2023, de 28/12, e da Portaria 55/2023, de 01/03, de modo a assegurar a correta contabilização (em despesa e não como abate à receita), dos apoios criados - o prémio salarial de valorização das qualificações no mercado de trabalho e o complemento garantia para a infância - e que, em casos semelhantes, não seja utilizado o procedimento de abate à receita, de modo a assegurar a adequada contabilização dos valores pagos em despesa.

A descentralização de competência para a administração local

A descentralização, ao transferir competências nucleares para a administração local, assume uma inequívoca relevância estratégica e orçamental. A monitorização financeira do processo assume papel central na promoção da transparência e da accountability da política, pois permite avaliar se os montantes transferidos para os municípios são adequados às despesas que estes suportam no exercício das respetivas competências. O relato orçamental constante na CGE2024 disponibiliza informação sobre as verbas transferidas pelo FFD para cada um dos 278 municípios do continente de forma discriminada, dentro de cada área, por competência. Este grau de detalhe confirma o salto qualitativo inaugurado com a CGE2023. Contudo, patenteia falhas e persiste na omissão da desagregação dos montantes provenientes do FSM - mecanismo que também financia competências que foram descentralizadas por este processo (Cfr. Caixa 5).

8 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que diligencie pela inclusão, nos documentos que compõem a CGE, de informação correta sobre as verbas transferidas para os municípios no âmbito da descentralização a título de FFD e FSM, detalhando os valores por área e competência.

Alterações orçamentais

O Relatório da Conta Geral do Estado não reporta de forma separada o reforço de dotações de despesa com impacto no saldo orçamental projetado, em particular a abertura de créditos especiais com contrapartida em saldos da gerência anterior. (Cfr. ponto C.2.1.)

9 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova o reporte individualizado das alterações orçamentais que afetam o saldo, designadamente das que permitem o reforço de despesa efetiva com contrapartida em saldos de gerência ou em dotações de despesa não efetiva.

1.4 - Conta da administração central

Receita

Em 2024, continuou a verificar-se a subavaliação da receita (293 M€; 159 M€ em 2023), pondo em causa o cumprimento do princípio da não compensação, por terem sido deduzidos indevidamente à receita fiscal: i) 148 M€ de receitas próprias da AT registadas como restituição de IVA, IRS e IRC e 10 M€ como abate à receita; ii) 101 M€ relativos a apoios sociais pagos como reembolsos de IRS; e iii) 33 M relativos à consignação de IRS a favor de instituições com estatuto de utilidade pública, pelo que se reitera a recomendação. (Cfr. ponto C.2.2.1.)

10 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças a revisão da orçamentação e contabilização dos fluxos financeiros indevidamente deduzidos à receita fiscal, de forma a assegurar o princípio da não compensação.

Despesa

Em 2024, prejudicando as condições negociais com os fornecedores e sujeitando o Estado a juros de mora, os pagamentos em atraso mantiveram uma média mensal de 334 M€ e, no final do ano, ainda ascendiam a 73 M€, apesar das dotações de capital para cobertura de prejuízos das Unidades de Saúde EPE. Esta situação, que evidencia a suborçamentação do Programa Saúde, pode melhorar com a implementação do modelo de financiamento aprovado em setembro de 2024. (Cfr. ponto C 2.3.4.)

11 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que, com a implementação do novo modelo de financiamento da área da saúde, assegure a atribuição e disponibilização de dotações adequadas ao longo do ano, de modo a promover a responsabilização dos decisores na gestão dos recursos públicos e a eliminar os pagamentos em atraso.

Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

Apesar das melhorias materialmente relevantes no reporte de informação das operações extraorçamentais por algumas entidades, os valores contabilizados não traduzem a movimentação de fundos na tesouraria. Os sistemas de informação centrais continuam a não permitir o reporte da despesa extraorçamental dos SI e subsiste a ausência de procedimentos que permitam estabelecer um controlo rigoroso neste tipo de operações. (Cfr. ponto C.2.4.)

12 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a criação das condições técnicas que assegurem o reporte aos sistemas centrais de todas as receitas e despesas extraorçamentais, contabilizadas nas contas individuais das entidades.

Subsistem situações de arrecadação de receita para entrega a terceiros sem que esteja formalmente identificada a entidade responsável por autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico, caso da cobrança de impostos pela AT, para entrega às regiões autónomas e municípios. (Cfr. ponto C.2.4.)

13 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a designação das entidades responsáveis pela autorização e registo contabilístico da despesa extraorçamental associados à entrega de receita cobrada para terceiros, designadamente no caso dos impostos cobrados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, para entrega às regiões autónomas e municípios.

Dívida pública financeira

A dívida pública continua a ser apresentada na CGE de forma incompleta por omitir a dívida do subsetor dos SFA e as receitas e despesas associadas ao serviço da dívida não são integralmente consolidadas. (Cfr. ponto C.2.5.)

14 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a inclusão na Conta Geral do Estado do stock da dívida dos serviços e fundos autónomos, da dívida consolidada do universo das entidades que a integram, bem como das receitas e despesas consolidadas associadas ao serviço da dívida.

O respeito pelos limites fixados pela Assembleia da República para o financiamento do Estado e gestão da dívida pública não estão demonstrados na CGE. O Relatório da Conta Geral do Estado cinge-se a demonstrar o cumprimento de um dos limites, não considerando as restantes condições gerais de dívida pública fixadas pela Lei do Orçamento do Estado (cfr. ponto C.2.5.).

15 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que no Relatório da Conta Geral do Estado seja demonstrado o cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República na Lei do Orçamento do Estado.

A CGE 2024 apresenta, relativamente à dívida direta, uma melhoria no reporte da informação sobre os derivados financeiros, com a especificação das respetivas coberturas (capital ou juros). Porém, continua em falta a identificação do justo valor destas operações e não inclui qualquer informação sobre as operações de derivados financeiros dos SFA. (Cfr. ponto 2.5.1.)

16 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado evidencie todas as operações relativas a derivados financeiros, incluindo as contratadas por serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, de forma completa.

Estão omissos na Conta 77 M€ (55 M€ em 2023) relativos a produtos de aforro (Certificados de Aforro e do Tesouro) vencidos e não pagos. Aqueles valores foram disponibilizados pelo OE e mantém-se à guarda do IGCP, por este não ter conseguido efetivar o seu pagamento ou por se encontrarem imobilizados por morte do titular. (Cfr. Caixa 9)

17 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública evidencie, nos respetivos mapas da Conta Geral do Estado, todos valores requisitados ao Orçamento do Estado, relativos a Certificados de Aforro e do Tesouro, vencidos e não pagos, até ao seu efetivo pagamento aos titulares ou até à prescrição a favor do Fundo de Regularização da Dívida Pública.

Nos termos do quadro legal em vigor, os valores relativos a juros e a capital prescrevem a favor do FRDP, respetivamente, 5 e 10 anos após o vencimento. Apesar disso, para os saldos à sua guarda, o IGCP não está a assegurar o cumprimento desta disposição. (Cfr. Caixa 9)

18 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública crie os mecanismos necessários para assegurar o apuramento dos valores prescritos e a sua entrega atempada ao Fundo de Regularização da Dívida Pública.

O DL 79/2024, de 30/10, determina a conversão dos títulos físicos das séries materializadas (A, B, C e D) em valores escriturais. Nos termos das instruções divulgadas IGCP, entre 05/01/2026 e 29/11/2029, os titulares de séries A e B terão de entregar os respetivos títulos. Se os investidores não o fizerem, o IGCP procederá, em 29/11/2029, ao resgate automático dos seus títulos das séries A e B, implicando a perda imediata de juros. Este processo não é adequado aos titulares com contas aforro atualizadas. Acresce que a eliminação da figura do movimentador e a falta de divulgação direcionada a investidores com contas mais antigas, eventualmente mais idosos e com baixa literacia financeira, poderá também conduzir ao resgate automático dos seus títulos. (Cfr. Caixa 9)

19 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, promova um processo de conversão dos Certificados de Aforro das séries A e B que salvaguarde também os interesses das famílias, designadamente através de i) uma estratégia de comunicação eficaz, capaz de chegar também às pessoas com menor literacia financeira e acesso à informação; e ii) distinção dos titulares de contas devidamente atualizadas, eliminando-se para estes a obrigação de entrega dos títulos físicos (que deixariam de ser válidos a partir de 29/11/2029).

Património financeiro

O RCGE continua a não apresentar de forma completa e transparente a carteira de ativos financeiros das entidades da AC. (Cfr. ponto C.2.6.)

20 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado passe a incluir informação integral e consistente sobre a carteira dos ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental, designadamente dos serviços e fundos autónomos.

A carteira do Estado continua a incluir ativos que carecem de revisão, designadamente ativos sobre os quais não se perspetiva que venham a gerar qualquer valor, ou cujos custos de gestão podem superar os valores a recuperar e, ainda, sobre entidades há muito extintas ou em processo de liquidação. (Cfr. ponto C.2.6.1.1.)

21 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que, com vista a uma gestão mais eficiente da carteira do Estado sob gestão da Entidade do Tesouro e Finanças, promova a identificação de todos os ativos, incluindo aqueles cuja manutenção não se justifique, e que sejam tomadas todas as medidas necessárias a concluir, rapidamente, os processos em curso de dissolução e liquidação de empresas.

Património imobiliário

Subsiste a falta do inventário e da valorização adequada dos imóveis, cuja conclusão esteve prevista para 2012 (atualmente, 2027), elementos essenciais para a elaboração dos balanços que devem, nos termos da LEO, integrar a CGE. (Cfr. ponto C.2.7.1.)

22 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a execução e implementação do novo Sistema de Gestão e Informação do Património Imobiliário Público e tome as ações necessárias à conclusão do inventário, elemento essencial à elaboração do balanço que deve integrar a Conta Geral do Estado e à implementação da Reforma em curso, designadamente quanto à Entidade Contabilística Estado.

Mantém-se a pertinência da aprovação do Programa de Gestão do Património Imobiliário e de um Programa de Inventariação (os últimos aprovados abrangiam o período 2009-2012), não só por estarem expressamente previstos no regime jurídico do património imobiliário público⁸³², mas também por se tratar de instrumentos essenciais a uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes, como seja o inventário, mas também a regularização jurídica e a ocupação. (Cfr. ponto C.2.7.1.)

23 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a atualização do Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação, como instrumentos de uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes.

O Relatório da CGE não inclui informação relativa à totalidade das despesas e receitas de operações imobiliárias das entidades do perímetro orçamental e não permite conciliar a informação com a que é registada pelas entidades na execução orçamental, designadamente por subsistirem erros e omissões significativas. (Cfr. ponto C.2.7.2.)

24 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que o Relatório da Conta Geral do Estado contenha informação integral sobre o património imobiliário público, abrangendo a totalidade das variações patrimoniais ocorridas no ano e que seja consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias registadas por todas as entidades da administração central nessa Conta, incluindo a das entidades públicas reclassificadas.

Continua a não ser cumprido o princípio orçamental da anualidade no que respeita às operações do património imobiliário público. (Cfr. ponto C.2.7.2.)

25 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, em cumprimento do princípio da anualidade, que a contabilização da receita do Estado abranja a totalidade dos valores recebidos das contrapartidas resultantes da aplicação do princípio da onerosidade e das operações imobiliárias, no ano em que estas ocorrem.

Unidade de tesouraria

O Tribunal reitera a necessidade da revisão do atual quadro legal da UTE com vista a suprir, designadamente, a fragmentação legislativa neste domínio. (Cfr. ponto C.2.8.2.)

26 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito da revisão do regime de tesouraria do Estado, a implementação de um quadro normativo completo, que reforce o cumprimento do princípio da unidade de tesouraria do Estado e permita um eficaz acompanhamento e controlo, nomeadamente do regime sancionatório a aplicar às entidades incumpridoras.

Mantêm-se fragilidades e inconsistências no reporte da informação relativamente à UTE, o que prejudica a identificação de situações de incumprimento. (Cfr. ponto C.2.8.2.)

27 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito do reporte sobre a unidade de tesouraria do Estado, a adequada consistência entre os diferentes sistemas por forma a garantir a fiabilidade da informação.

1.5 - Conta da segurança social

A complementaridade entre subsistemas contabilísticos é uma das principais características do SNC-AP, suportada nomeadamente na consistência entre as contas de obrigações que geram pagamentos em períodos correntes e/ou futuros e de liquidações que geram recebimentos em períodos correntes e/ou futuros da contabilidade orçamental e as respetivas contas a pagar e contas a receber do subsistema da contabilidade financeira. Contudo, apenas em quatro entidades da SS foi possível confirmar de forma integral aquela consistência. (Cfr. Caixa 10)

28 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem implementados os mecanismos, ao nível do sistema de informação de suporte à contabilidade orçamental e financeira, que assegurem a consistência entre os subsistemas contabilísticos do SNC-AP.

O SNC-AP prevê, a par dos subsistemas da contabilidade orçamental e financeira, o subsistema da contabilidade de gestão (NCP 27), contribuindo amplamente para a completude, transparência e accountability das contas públicas. Apesar de essencial para a preparação de informação apropriada para o planeamento, implementação e controlo da execução das medidas, colocando à disposição dos gestores a informação mais adequada à tomada de decisão, as entidades da SS não implementaram ainda a contabilidade de gestão. (Cfr. Caixa 10)

29 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de ser definido um plano de implementação da contabilidade de gestão, a apresentar até à prestação da conta consolidada relativa ao exercício de 2025, que assegure a produção de informação harmonizada para o conjunto das entidades da segurança social.

Existem limitações no processo de consolidação, nomeadamente por continuar a ser executado de forma semimanual, enquanto está a decorrer a parametrização de um software de consolidação dedicado, potenciando a ocorrência de erros e omissões ao nível dos procedimentos de consolidação e respetivos impactos e, também, do relato consolidado. (Cfr. ponto C.3.1.)

30 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de concluir a preparação e implementação do software de consolidação, integrando a resposta adequada aos requisitos de processo, segundo o método de consolidação adotado, de relato consolidado e de divulgações adicionais, quer para o subsistema da contabilidade orçamental, quer para o subsistema da contabilidade financeira, nos termos do SNC-AP.

Constata-se a ausência de uma política contabilística de grupo para a mensuração subsequente das propriedades de investimento, tendo o IGFSS e o FEFSS adotado o modelo do justo valor e as restantes entidades da SS o modelo do custo. Em 2024, esta ausência de política contabilística de grupo está evidenciada no próprio Anexo às Demonstrações Financeiras e Orçamentais Consolidadas (Nota 8). (Cfr. ponto C.3.1.)

31 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que sejam adotadas políticas contabilísticas de grupo, na perspetiva do perímetro de consolidação da SS, nos termos do art. 7.º do DL 192/2015, de 11/09, consentâneas com o SNC-AP.

Execução orçamental

Persistem as discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial-capitalização, apesar das reiteradas recomendações do Tribunal no sentido de as mesmas serem ultrapassadas. (Cfr. ponto C.3.3.3.)

32 - Recomenda-se à Assembleia da República e ao Governo a harmonização dos diplomas legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.

Demonstrações financeiras

Persistem fragilidades no controlo e nos registos contabilísticos associados aos imóveis, bem como factos que concorrem para a inexatidão das demonstrações financeiras da SS, tendo sido adotadas políticas contabilísticas, ao nível do reconhecimento e mensuração, que não são consentâneas com o previsto no SNC-AP, como, por exemplo, o não reconhecimento de imóveis e outros registados com valor zero. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

33 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem implementados procedimentos que visem assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma verdadeira e apropriada o valor dos imóveis (bruto e líquido), bem como a devida segregação dos terrenos.

As normas legais que preveem a obrigatoriedade de pagamento do princípio da onerosidade por parte das entidades públicas que ocupem imóveis do IGFSS têm levado a diferenças de entendimento quanto à sua aplicação a imóveis ocupados por estabelecimentos de saúde. Em 2023, o Ministro da Saúde sancionou o entendimento de que o princípio não se aplicaria a imóveis afetos a estabelecimentos de saúde, pelo que as entidades da Saúde não reconhecem qualquer obrigação a pagar, mantendo, por sua vez, o IGFSS o registo do direito a receber, que já ascende a 24 M€. (Cfr. ponto C.3.4.1.1. e Caixa 11)

34 - Recomenda-se ao Governo que proceda à clarificação do âmbito de aplicação do princípio da onerosidade aos imóveis propriedade do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (designadamente quanto à aplicação do n.º 2 do art. 2.º da Portaria 278/2012, de 14/09), essencial à uniformização do entendimento no seio da Administração Pública.

Apesar de o SNC-AP introduzir a obrigação de considerar como referência as vidas úteis previstas no CC2 do Plano de Contas Multidimensional, para os edifícios e outras construções, o ISS e o FGS não cumprem integralmente tal determinação, o que afeta a correção do ativo, do património líquido e do resultado do período, quer em termos das respetivas demonstrações financeiras, quer em termos da conta consolidada de 2024. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

35 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que sejam aplicadas as vidas úteis previstas no Classificador Complementar 2 a todos os edifícios e outras construções do património da segurança social, por forma a assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma verdadeira e apropriada o seu valor líquido.

Apesar de 96,0 % do valor dos bens móveis apresentarem localização completa, persistem erros no cálculo das depreciações e, ainda, situações incorretamente classificadas como bens móveis. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

36 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar uma reconciliação físico-contabilística em todas as instituições que integram o perímetro da segurança social, de modo a que:

- As demonstrações financeiras reflitam com fiabilidade todos os ativos na posse da segurança social;

- Os inventários permitam realizar um efetivo controlo físico dos bens móveis através da identificação da sua localização;

- As depreciações sejam realizadas de acordo com a legislação aplicável.

No registo da dívida de contribuintes continuam a verificar-se erros e omissões, nomeadamente pela: impossibilidade de validação da informação existente no SIF e nos sistemas de contas correntes; pela existência de dívidas de juros de mora com saldos contranatura; e pela anulação de prescrições. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

37 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de que, nos trabalhos de encerramento de contas, sejam disponibilizados elementos que permitam verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da sua antiguidade e desagregados por dívida em cobrança voluntária ou coerciva.

A relevação de juros vencidos sobre dívidas de contribuintes incide apenas sobre a dívida em execução fiscal, sendo omissa para a restante que consta do sistema auxiliar de gestão de contribuições. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

38 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que a especialização dos exercícios prevista no SNC-AP seja integralmente cumprida, designadamente no que respeita aos juros vencidos devidos por atrasos no pagamento de contribuições e quotizações.

A análise da cobrabilidade das dívidas para eventual classificação como dívidas de cobrança duvidosa não é efetuada para a totalidade da dívida, abrangendo quase em exclusivo aquela que se encontra em execução fiscal. Este critério, que não encontra suporte no SNC-AP, exclui uma parte relevante da dívida do âmbito de análise dos requisitos sobre a sua (in)cobrabilidade, alguma com antiguidade significativa, afetando o cumprimento das características qualitativas das demonstrações financeiras, nomeadamente a prudência e a fiabilidade, por não serem constituídas as respetivas perdas por imparidade. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

39 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que seja produzida informação que permita o cumprimento integral do princípio da prudência na constituição de imparidades para cobrança duvidosa.

O valor registado como dívidas de clientes encontra-se sobrevalorizado, em valor não quantificável, por inclusão de dívidas para as quais já não há qualquer possibilidade de recuperação, sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade, designadamente as dívidas ao FGS e ao FGADM. Acresce que a inexistência de contas correntes por devedor no FGS, dificulta o controlo destas dívidas. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

40 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie a implementação de procedimentos que possibilitem o controlo das dívidas por devedor e o registo de dívidas incobráveis quando já não exista qualquer possibilidade de recuperação.

Nas dívidas de prestações sociais a repor existe uma diferença em valor que ascende, em 2024, a 104 M€, entre os valores reconhecidos na contabilidade (Sistema de informação financeira) e os relevados nas contas correntes (Sistema integrado de contas-correntes) que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que por esta via se encontram sobrevalorizadas. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

41 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela conclusão dos procedimentos necessários à correção das inconsistências entre os valores da conta “Prestações sociais a repor” reconhecidos na contabilidade (Sistema de informação financeira) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (Sistema integrado de contas-correntes).

O registo das imparidades sobre dívidas em cobrança duvidosa originárias de pensões indevidamente atribuídas é calculado pelo método das contas do razão (SIF), que não permite relacionar a dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a sua exatidão e, consequentemente, a correção do seu valor. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

42 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie para que o novo Sistema de Informação de Pensões seja concluído, de modo a ultrapassar as limitações do atual sistema e, assim, permitir a constituição de imparidades para cobrança duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas com identificação do beneficiário, do valor e do mês e ano referência a que respeita a dívida.

As responsabilidades de terceiros resultantes de transações sem contraprestação, essencialmente outras entidades públicas, reconhecidas em devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis obtidos, (132 M€), refletem, sobretudo, um conjunto de dívidas com bastante antiguidade (algumas com mais de 40 anos) que se mantêm por falta de colaboração da entidade devedora ou porque esta tem uma posição diferente, necessitando da intervenção da Tutela para que se ultrapassem as situações de impasse e se conclua se as dívidas continuam a ser exigíveis. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

43 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de avaliar as situações que careçam da sua intervenção, de modo a concluir se as dívidas com antiguidade significativa continuam ou não a ser exigíveis, por forma a que as demonstrações financeiras reflitam de forma verdadeira e apropriada os ativos da segurança social.

A dívida de contribuintes em cobrança duvidosa foi, quase na sua totalidade, objeto de reconhecimento de perdas por imparidade com base no risco de incobrabilidade expresso pela antiguidade (quase 90 % superior a dois anos). Contudo, a antiguidade da dívida não deve ser o único critério para a constituição de imparidades, preconizando o SNC-AP outros indicadores a considerar, como a significativa dificuldade financeira do devedor ou o grau de probabilidade de entrar em insolvência. (Cfr. ponto 3.4.1.1.)

44 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie a adoção de uma política de testes de imparidade consentânea com o SNC-AP, a aplicar pelas entidades que integram o perímetro da conta da segurança social às diferentes classes de ativos.

Não foi eficaz a aplicação pelas entidades da SS do modelo de gestão de tesouraria, previsto no art. 90.º do DLEO 2024. Acresce que não é clara a forma de operacionalização e prestação de informação ao IGCP, fragilidade que não é ultrapassada pelo DLEO 2025, ao determinar que as obrigações de prestação de informação se aplicam às entidades da SS indicadas pelo próprio IGCP. (Cfr. ponto C.3.4.1.1. e Caixa 12)

45 - Recomenda-se ao Governo que clarifique o âmbito de aplicação do modelo de gestão de tesouraria (previsto nos arts. 90.º dos Decretos-Leis de Execução Orçamental de 2023 e 2024 e 96.º de 2025) e avalie a sua operacionalização definindo, designadamente, se a interação com a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP deverá ser efetuada diretamente por cada uma das entidades ou ser centralizada no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, considerando a necessária articulação ao nível da gestão da tesouraria única do sistema de segurança social.

Continua por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, apesar das recomendações do Tribunal em pareceres anteriores. (Cfr. ponto C.3.4.1.1. e Caixa 12)

46 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que, no âmbito da Reforma em curso, proceda à definição do quadro legal aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.

Decorridos 13 anos, continua por publicar a portaria que visa regulamentar a composição e os limites das aplicações financeiras a efetuar pelo IGFSS, o que resulta na falta de um quadro regulamentador da atividade financeira do Instituto. (Cfr. ponto C.3.4.1.1. e Caixa 12)

47 - Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que assegurem a publicação da portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações de capital efetuadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do n.º 7 do art. 3.º do Decreto-Lei 84/2012, de 30/03.

Apesar dos progressos verificados quanto aos documentos por reconciliar, estes continuam a ser significativos (em número e em volume financeiro), obstando à relevação nas demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias, subvalorizando o saldo de disponibilidades e de execução orçamental, podendo conduzir a saldos contabilísticos negativos. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

48 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que sejam ultrapassadas as dificuldades ao nível dos sistemas informáticos, que têm impedido a reconciliação dos documentos contabilísticos com os extratos bancários.

Mantém-se por regulamentar uma parte do financiamento do FGS, designadamente a comparticipação do Estado, e o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/94/CE), sendo de difícil constituição, devido ao facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS. (Cfr. ponto C.3.4.1.2.)

49 - Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que assegurem a publicação da portaria que venha definir os termos do financiamento do Fundo de Garantia Salarial por parte do Estado e que assegurem que o Fundo seja dotado de património próprio, alinhando a legislação nacional com a legislação da União Europeia.

O Balanço, em termos individuais e consolidados, continua sem incluir o passivo associado à atribuição do direito aos beneficiários das pensões a pagamento, o que compromete a imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da SS apresentada pelas respetivas demonstrações financeiras. (Cfr. ponto C.3.4.1.3.)

50 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social desenvolva e implemente uma política contabilística relativamente ao reconhecimento, mensuração, apresentação e divulgações das prestações sociais a pagamento, designadamente as pensões, nos termos do SNC-AP e das normas internacionais de contabilidade pública aplicáveis, por força do disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei 192/2015, de 11/09.

As demonstrações financeiras continuam a apresentar lacunas ao nível do anexo, seja pela não divulgação das limitações quanto ao cumprimento das normas contabilísticas, como a aplicação do princípio da especialização do exercício no caso dos juros da dívida não participada a execução fiscal, seja pela divulgação inadequada das políticas contabilísticas de grupo, caso da mensuração subsequente das propriedades de investimento, prejudicando as características qualitativas da informação contida nas DF e, consequentemente, a sua utilidade. (Cfr. ponto C.3.4.1.1.)

51 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que as divulgações constantes do anexo às demonstrações financeiras sejam fidedignas, designadamente quanto à especialização de exercícios e políticas contabilísticas.

Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

As LOE e o Código do IMI preveem a consignação de determinadas receitas fiscais ao FEFSS. No entanto, os valores transferidos em cada ano têm correspondido, em quase todas as situações, aos valores orçamentados e não à receita a que fazem referência as normas legais. O facto de as normas não preverem expressamente acertos subsequentes não pode justificar que permaneçam por transferir para o FEFSS verbas que a lei determina afetar (398 M€ de IRC, 5 M€ de adicional sobre o setor bancário e 8 M€ de IRS), da mesma forma que não pode sustentar que tenham sido transferidos para o FEFSS valores superiores aos cobrados (como sucedeu com o adicional ao IMI em 51 M€). (Cfr. ponto C.3.5.1)

52 - Recomenda-se ao Governo que, nas consignações de receitas fiscais ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, garanta a adoção dos mecanismos que assegurem a inscrição orçamental da receita prevista, o apuramento e a transferência dos montantes devidos ainda que, quando necessário, sejam efetuados acertos no ano subsequente.

O regulamento do FEFSS estabelece apenas limites máximos para investimentos em determinadas classes de ativos, com exceção da dívida pública nacional em que, inversamente, impõe um limite mínimo de 50 %. A Portaria 216-A/2013, de 02/07, determinou a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional até ao limite de 90 %, estabelecendo ainda que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015. Contudo, essa reavaliação não foi ainda efetuada. (Cfr. ponto C.3.5.2.1)

53 - Recomenda-se ao Governo que proceda à reavaliação da política de investimento definida na Portaria 216-A/2013, de 02/07, que nos termos da mesma deveria ter ocorrido até 2015, por forma a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social são aquelas que, em cada conjuntura, melhor permitem otimizar a relação entre rentabilidade e risco na gestão dos recursos do Fundo.

1.6 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

Fluxos Financeiros com a União Europeia

Foram incumpridos prazos indicados pela CE para o pagamento de juros oriundos de processos de recursos próprios tradicionais não cobrados, facto que se ficou a dever a delongas na emissão de Despachos autorizadores por parte da tutela da AT. Urge, assim, agilizar o processo de autorização dos pagamentos de juros à CE. (Cfr. ponto 4.2.2)

54 - Recomenda-se ao Ministro de Estado e das Finanças a adoção de medidas para assegurar o pagamento tempestivo de Juros à Comissão Europeia.

O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas não procedeu a recuperações, decorrentes de uma dívida do operador Sociedade de Indústrias Agrícolas Açoriana, SA - SINAGA, relativa a “Quotizações sobre o açúcar e isoglucose”, cujo valor ascendia a 1,2 M€, em abril de 2022. Desde esta data que o IFAP não efetua qualquer diligência para a recuperação da dívida, sendo premente a articulação entre este Instituto e a Direção Regional do Orçamento e Tesouro da Região Autónoma dos Açores para a conclusão do processo. (Cfr. ponto 4.2.2)

55 - Recomenda-se ao Ministro da Agricultura e Mar que diligencie pela recuperação célere da dívida no âmbito quotizações sobre o açúcar e a isoglucose.

Apesar do cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores reportados. (Cfr. pontos 4.2.3.1 e 4.2.3.7)

56 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a qualidade da prestação de informação pelas entidades de intermediação dos fundos europeus e pelas beneficiárias de transferências diretas de fundos europeus.

A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus constantes da CGE com a reportada pelas Autoridades de Certificação continua a evidenciar diferenças significativas. De acordo com o modelo preconizado pela Entidade Orçamental, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento público nacional e, consequentemente, classificadas como operações extraorçamentais, ou podem advir da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos. (Cfr. ponto 4.2.3.1)

57 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado, no domínio dos fundos europeus, inclua informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central.

A despesa validada do Portugal 2020 ascendia a 27 161,2 M€, registando-se uma taxa de execução superior a 100 % em 4 dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Estavam por executar/validar 625,1 M€ do FEADER. (Cfr. ponto 4.2.3.2)

58 - Recomenda-se ao Governo a promoção do cumprimento dos prazos de validação da despesa do FEADER, relativos ao PT 2020, de forma a evitar a perda de fundos europeus.

As transferências da UE no âmbito do PRR, até final de 2024, totalizaram 11 395,9 M€. Deste valor, apenas 6 273,1 M€ (55 %) tinham sido entregues aos executores dos investimentos (Beneficiários Diretos e Finais), o que correspondia a 28 % do total programado. A despesa consolidada financiada com origem no PRR referente às entidades integradas no perímetro da CGE, ascendia apenas a 5 929,9 M€ (mais 3 136,9 M€ do que em 2023). A execução financeira, até àquela data, na Medida 102 - Plano de Recuperação e Resiliência, representava apenas 31,8 % da dotação contratualizada entre a EMRP e aqueles beneficiários. (Cfr. ponto 4.2.3.3)

59 - Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da execução do Plano de Recuperação e Resiliência, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da Comissão Europeia, bem como a implementação efetiva das reformas e dos investimentos, para que se alcancem os resultados e impactos previstos no PRR.

A CGE não reflete a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR que integram o perímetro orçamental, por incorreta contabilização como receita orçamental ou extraorçamental, na parte que não se traduz em despesa orçamental, como legalmente estabelecido. Os relatórios trimestrais sobre a execução do PRR previstos na lei, e da responsabilidade da Entidade Orçamental, não foram divulgados (Cfr. ponto 4.2.3.3), o que é essencial para a promoção da transparência da execução deste Plano.

60 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que zele pela expressão integral da execução do Plano de Recuperação e Resiliência na Conta Geral do Estado e pela elaboração e divulgação dos relatórios trimestrais, como legalmente estabelecido.

A taxa de execução do PT 2030, no final de 2024, de apenas 5,5 %, continuava muito reduzida. A despesa programada ascende, no final do mesmo ano, a 22 995 M€ e a validada a 1 264,0 M€. (Cfr. ponto 4.2.3.4)

61 - Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da generalidade dos Programas do PT 2030, garantindo o cumprimento da regra n+3, de modo a obviar perda de fundos europeus.

Financiamento pelo Estado

Nas operações com o setor empresarial do Estado, o RCGE, por um lado, inclui as efetuadas com empresas da administração regional e local, empresas públicas e alguns fundos com autonomia administrativa e financeira, extravasando o âmbito daquele setor e, por outro, inclui apenas as operações realizadas através da DGTF/ETF. (Cfr. ponto C.4.3.1.)

62 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a adequada identificação e delimitação do setor empresarial do Estado e a inclusão no Relatório da Conta Geral do Estado de informação completa e sistematizada dos fluxos com este setor, de forma a melhorar a qualidade e assegurar a integralidade da informação reportada.

As entidades da AC têm evidenciado dificuldades em identificar as operações efetuadas com entidades do setor empresarial do Estado, por desconhecerem a sua composição. (Cfr. ponto C.4.3.1.)

63 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a divulgação e atualização sistemática da lista de entidades que integram o setor empresarial do Estado, incluindo as datas de entrada e de saída das entidades neste setor.

Benefícios fiscais

A quantificação da despesa fiscal por benefícios fiscais relevada na CGE (17 817 M€) encontra-se limitada a cerca de dois terços dos benefícios fiscais em vigor - dos 313 identificados pela AT, apenas é quantificada a despesa relativa a 209. (Cfr. ponto C.4.4.)

64 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure:

- A adequada inventariação e classificação dos benefícios fiscais que se encontram em vigor;

- O reforço dos procedimentos de controlo da despesa fiscal com vista à sua relevação integral na Conta Geral do Estado.

Os Mapas da Conta continuam a não apresentar os valores de perda de receita resultante de todos os desagravamentos fiscais estruturais. (Cfr. ponto C.4.4.)

65 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a divulgação na Conta Geral do Estado da perda de receita resultante de todos os desagravamentos fiscais estruturais relevantes.

Os procedimentos de controlo aplicados pela AT na liquidação do IRS devem incluir a verificação da situação tributária dos contribuintes, para detetar a existência de dívidas, tendo em conta que a lei determina que os contribuintes com dívidas fiscais não podem usufruir de benefícios, havendo lugar à não produção dos respetivos efeitos e à reposição automática da tributação regra ao facto tributário. Em 2024, alguns benefícios fiscais em IRS não foram considerados para a verificação efetuada pela AT da situação tributária dos contribuintes que deles usufruíram, contrariando o estabelecido no art. 14.º do EBF. (Cfr. ponto C.4.4.)

66 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a revisão e implementação dos procedimentos de controlo de forma a incluir todos os benefícios fiscais, assegurando que não produzam efeitos para os contribuintes com dívidas fiscais, conforme determina o art. 14.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.

Garantias públicas

A Conta ainda não apresenta informação sobre a totalidade das garantias concedidas pelas entidades que integram o perímetro da CGE, nem contém uma análise integrada e completa do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades. (Cfr. ponto C.4.5.)

67 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado contenha:

- Informação completa e sistematizada sobre as garantias prestadas pelas entidades que integram o perímetro da Conta;

- Uma análise do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades.

Parcerias público-privadas e outras concessões

No quadro do acompanhamento e reporte das parcerias público-privadas e outras concessões, subsistem insuficiências na identificação do universo, na validação da informação prestada pelos parceiros públicos e privados, no acompanhamento pelas entidades envolvidas, bem como no reporte orçamental. (Cfr. ponto C.4.6.)

68 - Recomenda-se ao Ministro de Estado e das Finanças que:

- Assegure as condições para que seja obtido o universo de PPP e outras concessões;

- Providencie para que a informação reportada na CGE seja coerente com os sistemas de informação que a suportam, nomeadamente dotando a Entidade do Tesouro e Finanças dos meios adequados à validação da informação prestada pelos parceiros públicos e privados;

- Promova as diligências necessárias com vista à implementação de procedimentos, de forma que a publicação dos relatórios trimestrais de PPP seja efetuada em prazo adequado e oportuno à sua divulgação e transparência;

- Providencie para que a Entidade do Tesouro e Finanças disponha de um sistema de registo, com informação atualizada, dos encargos financeiros dos contratos reportados e assegure o seu acesso em tempo real à Entidade Orçamental, de acordo com o disposto no art.º 26.º do DL 111/2012.

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Considerando o horizonte temporal de 2030, é urgente para a concretização dos ODS da Agenda 2030 a aprovação do Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável 2030, um plano de ação que visa operacionalizar mudanças para acelerar a implementação desta Agenda, respondendo às lacunas e desafios identificados no Relatório Voluntário Nacional de 2023, nomeadamente quanto à monitorização, à adaptação das metas e indicadores ao contexto nacional e à coerência das políticas públicas. (Cfr. ponto C.4.7.2.)

69 - Recomenda-se ao Governo que acelere a aprovação do Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável 2030, previsto na Resolução do Conselho de Ministros 5/2023, de 23/01.

2 - Seguimento das recomendações - Parecer sobre a CGE 2022

Do conjunto das 57 recomendações dirigidas à Assembleia da República e ao Governo no PCGE 2022, observaram-se progressos no sentido da implementação de 40 recomendações, das quais 8 se encontram totalmente implementadas e 32 apenas parcialmente. Porém, relativamente a 17 recomendações não se verificaram quaisquer desenvolvimentos (cfr. Figura 23). A análise detalhada da situação de cada recomendação consta no final de cada ponto deste Parecer.

Figura 23 - Situação das recomendações formuladas no PCGE 2022 - por tipologia

Expandir

A implementação de 8 recomendações formuladas no PCGE 2022 resultou de: i) melhorias no reporte de informação da CGE sobre empréstimos e encargos da dívida pública; ii) melhorias no reporte de informação da despesa financiada por fundos europeus, designadamente, no que respeita à autonomização de despesa com origem no PRR iii) revisão de procedimentos quanto à transferências de saldos dos subsistemas com origem em transferências do OE; iv) emissão de instruções para a contabilização dos fluxos relacionados com as aplicações em CEDIC e CEDIM; v) avaliação de benefícios fiscais; vi) publicação atempada da atualização das remunerações anuais de referência ao cálculo das pensões; vii) revisão da norma que determina a afetação ao FEFSS de parte da receita de IRC; e viii) classificação de entidades como SFA (já no âmbito da preparação do OE 2026), anteriormente consideradas indevidamente como EPR.

Nas recomendações parcialmente implementadas, são também de destacar progressos importantes:

♦ Os que se traduziram em: i) informação mais detalhada sobre a implementação da Reforma das finanças públicas no ROE e no RCGE; ii) maior completude do universo de entidades da CGE, com a prestação de informação sistemática da sua composição; iii) maior detalhe quanto às alterações orçamentais da receita da AC; iv) redução dos pagamentos em atraso no final do ano e definição de um novo modelo de financiamento dos estabelecimentos de saúde que poderá ter impacto positivo na situação ao longo do ano; v) atualização anual da lista de benefícios fiscais e esforços para alargar a quantificação da despesa fiscal associada; vi) divulgação no RCGE dos valores executados relativamente à medida de revisão da despesa pública e aos ODS; vii) melhoria no reporte da informação sobre os derivados financeiros, no âmbito da dívida direta.

♦ Na segurança social, principalmente decorrentes da implementação do SNC-AP que permitiu, designadamente ao nível: i) dos bens imóveis, aproximar o valor contabilístico do respetivo valor de mercado; ii) dos bens móveis, uma redução significativa dos ativos sem registo de localização, particularmente importante para efeitos de controlo de bens desta natureza.

As situações que fundamentaram a formulação dessas recomendações mantêm-se, pelo que são reiteradas no presente Parecer⁸³³. Dessas 49 recomendações, 26 têm uma natureza estrutural, na medida em que a sua implementação exige a articulação de várias entidades, procedimentos mais complexos e morosos e/ou um período mais alargado de concretização. As restantes 23 não evidenciam um grau de complexidade que dificulte a sua implementação no curto prazo, como é o caso das relacionadas com: o universo de entidades que integram a CGE; a que visa a eliminação da versão simplificada do classificador das receitas e despesas públicas, por prejudicar a especificação adequada das operações; a aprovação dos programas no âmbito do património imobiliário público; e a divulgação de informação completa na CGE ao nível da carteira de ativos financeiros, das alterações orçamentais e dos fundos europeus. Porém, verifica-se que, em ambos os casos, as ações levadas a cabo têm sido insuficientes para eliminar os atrasos na sua execução e as consequências daí decorrentes.

A concretização das 49 recomendações que se encontram por implementar (total ou parcialmente) depende, sobretudo, de desenvolvimentos ao nível dos sistemas de informação (15), da revisão de procedimentos (10), da implementação da Reforma prevista na LEO e do SNC-AP (9), da aprovação/revisão de legislação (8) e da melhoria do reporte da informação (6).

Decisão

Em sessão do Plenário Geral, os Juízes do Tribunal de Contas deliberam, nos termos dos artigos 74.º, n.º 1, alínea f), e 75.º, alínea a), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovar o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2024.

Lisboa, Sala das Sessões do Tribunal de Contas, em 26 de setembro de 2025.

Maria Filipa Pires Urbano da Costa Calvão, presidente - Ana Margarida Leal Furtado, relatora e coordenadora - António Francisco Martins - Paulo Heliodoro Pereira Gouveia - Nuno Miguel Pereira Ribeiro Coelho - José Manuel Gonçalves Santos Quelhas - Maria Cristina Flora Santos.

Votou favoravelmente mas não assinou por ter participado na sessão por videoconferência:

Fernando José de Oliveira Silva - Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita.

Votou favoravelmente mas não assinou por ter participado na sessão por videoconferência:

Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu Lopes.

Votou favoravelmente mas não assinou por ter participado na sessão por videoconferência:

Luís Miguel Delgado Paredes Pestana Vasconcelos - Paulo Jorge Nogueira da Costa - Luís Filipe Cracel Viana - Sofia Ilda Moura de Mesquita da Cruz David - Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria - Maria da Conceição dos Santos Vaz Antunes.

Fui presente:

Vítor Francisco da Cruz Melo.

Anexos

A. A Conta Geral do Estado de 2024 e a Reforma em curso

A1. Reforma das finanças públicas - despesa PRR

Quadro A 1 - Reforma das finanças públicas - despesa executada dos investimentos PRR até 30/06/2025

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B. O Processo Orçamental

B1. Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2024 vs previsão no ROE 2024

Quadro B 1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2024 vs previsão no ROE 2024 - contabilidade nacional

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C. Administração central e segurança social

C1. Alterações ao universo de entidades do perímetro da CGE

Quadro C 1 - Universo de entidades da CGE - alterações face a 2023

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C2. Erros na identificação dos fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias locais

O Quadro C 2 quantifica os lapsos detetados na identificação dos fluxos financeiros com as RA constantes do Quadro 3.45 - “Fluxos financeiros destinados à Administração Regional: operações extraorçamentais”.

Quadro C 2 - Erros detetados na identificação de fluxos financeiros com as regiões autónomas

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O Quadro C 3 quantifica os lapsos detetados na identificação dos fluxos financeiros com as autarquias locais constantes dos Quadros 3.47 - “Fluxos financeiros com a Administração Local” e 3.48 - “Fluxos financeiros destinados à Administração Local: operações extraorçamentais” do RCGE, que resultam essencialmente de:

♦ Não integração da informação constante dos sistemas centrais nos quadros (despesa com juros da dívida pública classificados como pagos a entidades da administração local).

♦ Erros de classificação, por contabilizar como fluxos recebidos de (ou pagos a) entidades da AL que não integram o subsetor. Verificou-se, designadamente, a inclusão de empresas municipais, ISFL e serviços municipalizados que só devem integrar o subsetor se, nos termos da LEO, forem reclassificadas, isto é, se tiverem sido incluídas na AL pelo INE na lista de entidades que compõem o setor das administrações públicas, divulgada até 30 de junho do ano anterior. Em contraditório, o MEF e a EO referem que estes erros “…decorrem da inadequada classificação pelas entidades executoras…”.

♦ Os sistemas de informação centrais não disporem da desagregação da informação que permita a sua identificação (reposições não abatidas nos pagamentos, receita extraorçamental).

Quadro C 3 - Erros detetados na identificação de fluxos financeiros com as autarquias locais

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D. Administração central

D1. Regime de contabilização das receitas

O regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE)⁸³⁴, em vigor há 24 anos, visava estabelecer as bases de atuação das diversas entidades intervenientes no circuito de gestão das receitas, definir os níveis de responsabilidade e de uniformização dos procedimentos, determinando que a contabilização deve ser assegurada diretamente pelas próprias entidades administradoras. O cumprimento integral deste regime é ainda mais importante face aos desenvolvimentos decorrentes da implementação da LEO 2015, como a criação da ECE (e neste contexto, a importância de uma identificação clara das entidades que atuam como agentes do Estado, pelo facto de lhes caber administrar receitas do Estado⁸³⁵, parte fundamental da ECE) e a implementação do modelo de gestão e controlo de tesouraria.

Porém, do exame realizado, verifica-se que o RCRE nunca foi integralmente cumprido, porquanto:

♦ Não existe despacho de transição relativamente às entidades que passaram a dispor do SGR, bem como de nomeação formal do responsável pela contabilização da receita. Em contraditório o MEF e a EO referiram que “…o n.º 1 do artigo 31.º do DLEO 2024 determina que os serviços sem autonomia financeira devem relevar a sua receita orçamental no SGR”, o que não substitui averiguar se esses serviços reúnem condições para a transição (como determina o n.º 3 da Portaria 122/2000, de 28/07), o que só pode ser objeto de apreciação casuística e justifica necessidade do despacho de transição.

♦ A lista das entidades administradoras de receitas do Estado (EARE) publicada pela EO só identifica, no início do exercício orçamental, as entidades administradoras que inscrevem previsões de receita e as que constavam da última listagem do ano anterior, acrescentando trimestralmente novas entidades, à medida que reportam execução, quando estas deveriam constar também da lista inicial, se lhes compete por lei a administração e contabilização de uma receita do Estado.

♦ Subsiste a falta de interligação dos sistemas próprios das EARE ao SGR - com destaque para os sistemas da AT, dado o peso da receita contabilizada por esta entidade.

♦ Continua a manter-se a intervenção dos serviços cobradores com funções de caixa do Tesouro (como o IGCP e a AT), prevista como transitória no RCRE, na contabilização das receitas⁸³⁶ designadamente pela necessidade de reporte de receita do Estado por entidades que não possuem SGR (como os SFA ou as autarquias). Neste ponto, destaca-se o progresso verificado com a disseminação do SGR pelos estabelecimentos de educação dos ensinos básico e secundário a partir de 2023 (409 M€ em 2024 e 443 M€ em 2023).

♦ Ao nível da execução orçamental de 2024, foram contabilizados 748 M€ em impostos por entidades da AC e 233 M€ pela SS⁸³⁷, sem que estas entidades sejam formalmente EARE. Estão em causa receitas relacionadas com os jogos sociais do Estado concessionados à SCML e com o imposto do jogo e imposto do jogo online cobrados pelo Turismo de Portugal⁸³⁸. Esta situação resulta do facto de vários diplomas atribuírem funções de liquidação e coordenação destas receitas às referidas entidades sem que tivesse havido uma articulação destes diplomas com o RCRE.

D2. Receitas fiscais consignadas

Quadro D 1 - Receitas fiscais consignadas por entidade destinatária - 2022-2024

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D3. Receita não fiscal - principais entidades

Quadro D 2 - Receita não fiscal por classificação económica - principais entidades

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D4. Taxas não identificadas - principais entidades

Quadro D 3 - Taxas não identificadas - principais entidades

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D5. Despesa por classificação económica

Quadro D 4 - Despesa efetiva consolidada da AC por classificação económica - 2023-2024

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D6. Erros de especificação na despesa

Erros ao nível da classificação económica da despesa:

♦ A Secretaria-Geral do Ministério das Finanças (SGMF) classificou em transferências correntes para famílias (0408) pelo menos 269 M€ pagos a entidades de outros setores institucionais, nomeadamente sociedades e quase sociedades não financeiras, sociedades financeiras, administração central, segurança social e resto do mundo. Em contraditório, a SGMF informou que estão em causa “…indemnizações determinadas por decisões judiciais transitadas em julgado, compensações por danos a terceiros, tratamentos médicos e outras despesas semelhantes…”, que “…a rubrica 0408 - Transferências correntes para famílias tem sido consistentemente utilizada para a inscrição orçamental e pagamento destas despesas por indemnizações” e que “…quando existe a necessidade de reforços orçamentais de montante elevado (…) se identifica sempre esta rubrica como cabimento adequado”. Salientou também o caráter heterogéneo dos destinatários, podendo abranger entidades de qualquer setor institucional e que, não havendo uma rubrica específica para “Indemnizações por sentença judicial”, a classificação 0408 é a que melhor enquadra este tipo de despesa.

Esta argumentação fundamenta a opção pela classificação no agrupamento 04 - transferências correntes, mas não justifica a opção pelo setor institucional famílias, dada pelo subagrupamento 08, para situações em que esteja em causa indemnizar sociedades e quase-sociedades não financeiras (0401), sociedades financeiras (0402), administração central (0403), segurança social (0406) e resto do mundo (0409). Ainda neste âmbito, assinale-se a disponibilidade da SGMF para em articulação com outras entidades “… avaliar a adequação da rubrica atualmente utilizada à natureza efetiva dos beneficiários das indemnizações, estudando-se a eventual criação ou reformulação de rubricas específicas que melhor reflitam a realidade jurídica e orçamental destas despesas”.

D7. Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2024

Quadro D 5 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2024

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D8. Operações extraorçamentais - divergências

Quadro D 6 - Operações extraorçamentais - divergências entre as contas de gerência e os sistemas centrais do MF

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D9. Limites ao financiamento do Estado e gestão da dívida pública

A LOE, anualmente, estabelece limites para o financiamento do Estado e gestão de dívida pública. Dos vários limites, a CGE⁸³⁹ apenas faz referência ao limite de endividamento líquido global direto. É essencial que, de futuro, todos os limites da LOE sejam cabalmente demonstrados na Conta, na medida em que são determinações da Assembleia da República (AR) que abrangem aspetos distintos da gestão e sustentabilidade da dívida, tais como as condições gerais do financiamento, a exposição cambial, os valores da dívida flutuante, compra em mercado e troca de títulos.

Limite de endividamento líquido global direto

Este é o único limite a que a CGE faz referência e, não estando em causa o seu cumprimento, salienta-se que a LOE 2024 (art. 111.º) fixou o limite de endividamento líquido global direto em 12 000 M€, podendo ser acrescido de 50 % das amortizações da dívida fundada previstas para o ano seguinte e abatido do pré-financiamento realizado em 2023 (saldo transitado para 2024), fixando-o assim em 25 248 M€⁸⁴⁰.

Para efeitos de demonstração do cumprimento deste limite, o Quadro 3.66 do RCGE 2024 apresenta um acréscimo do endividamento de 8 403 M€. Porém, como o Tribunal tem referido em Pareceres anteriores, o apuramento deste montante não está suficientemente claro na Conta. Para que o apuramento deste limite seja realizado, numa base consolidada e transparente, torna-se necessário que a CGE inclua a dívida dos SFA, à semelhança do que sucede com a dívida direta do Estado (Mapa 15, Volume I, Tomo III da CGE), bem como o stock da dívida consolidado. A falta desta informação condiciona a verificação do efetivo cumprimento do limite, a correta interpretação dos valores apurados (e apresentados no RCGE, quadros 3.65 e 3.66), bem como a correta interpretação da forma como o apuramento apresentado se relaciona com a evolução do endividamento nominal em cada ano orçamental⁸⁴¹.

Limite para a contratação de empréstimos pelo IHRU

O limite para a contratação de empréstimos pelo IHRU, I. P., é fixado no art. 112.º da LOE 2024, que estabelece um plafond global de 500 M€ para o período 2024-2030. Tal como sucedeu em 2023, o legislador mantém a lógica de um teto plurianual, afastando-se dos limites exclusivamente anuais (por exemplo, o art. 142.º da LOE 2022 fixava 50 M€ apenas para esse ano). A monitorização do cumprimento deste novo limite alargado ao longo da CGE continua, por isso, a ser imprescindível.

Limite das condições gerais do financiamento

A LOE 2024⁸⁴² autorizou o Governo a contrair empréstimos amortizáveis e a realizar outras operações de endividamento cujo produto de emissão, líquido de mais e menos valias, não excedesse, na globalidade, a soma dos valores dos limites de acréscimo de endividamento líquido global direto estabelecidos nos termos dos arts. 111.º e 117.º com o montante das amortizações e de outras operações de redução de dívida pública realizadas no ano. Trata-se de um limite aplicável a todos os subsetores. A CGE e o respetivo Relatório não fazem referência ao cumprimento desta determinação da AR. O Tribunal solicitou ao IGCP que demonstrasse o cumprimento do limite. Na sua demonstração, o IGCP não apresenta o valor do produto global das emissões do ano, essencial para demonstrar que não excedeu os limites impostos na lei, nem apresenta o montante global das amortizações e de outras operações de redução de dívida pública realizadas no ano, essenciais para a demonstração do respeito pelos limites das condições gerais do financiamento.

É essencial que, de futuro, o RCGE apresente a demonstração de que as condições gerais do financiamento respeitaram as regras fixadas pela AR na respetiva LOE.

Restantes limites da LOE 2024 relativos à gestão da dívida pública

Foi, igualmente, solicitado ao IGCP que demonstrasse o cumprimento dos demais limites fixados pela AR, não havendo evidência de incumprimento. Considera-se, no entanto, que cada limite fixado pela AR deve ser demonstrado no RCGE de cada ano.

D10. Produtos de aforro

Os CA têm como característica comum a todas as séries a capitalização trimestral dos juros e como características específicas de cada série: i) a materialização das séries A, B, C e D, enquanto as séries E e F são escriturais; ii) a fórmula de remuneração e prémios de permanência; iii) a maturidade - as séries A e B são perpétuas e transmissíveis por morte do titular para os herdeiros, já as séries C, D, e E vencem ao final de 10 anos e a série F vence ao final de 15 anos; iv) a prescrição a favor do FRDP - 10 anos após o vencimento⁸⁴³ para todas as séries com exceção das A e B, que vencem ao final de 20 anos após o óbito ou em 2049 (20 anos após a amortização pelo IGCP844); e v) as séries A, B, C e D permitiram a opção de definir um movimentador (figura que será eliminada em janeiro de 2026 pela Instrução 1/2025 do IGCP).

Os CT têm como características comuns: i) serem escriturais; ii) o pagamento anual de juros, sem capitalização; e iii) a prescrição (10 e 5 anos após o vencimento, respetivamente, do capital e dos juros). Como características específicas, a maturidade (variando entre 5 e 10 anos):

Quadro D 7 - Produtos de aforro e suas principais características

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Quadro D 8 - Valores pertencentes a famílias à guarda do IGCP - em 31/12/2024

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Quadro D 9 - Alterações nos certificados de aforro materializados - séries A, B C e D

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Quadro D 10 - Processo de conversão de certificados de aforro materializados e de atualização de contas aforro

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D11. Erros nos mapas da CGE relativos ao património financeiro

Os mapas da CGE⁸⁴⁵ que integram a informação prestada pelas entidades à DGO/EO quanto aos diferentes tipos de anulação de créditos apresentam, nas rubricas de ativos financeiros e de rendimentos da propriedade, inconsistências⁸⁴⁶ decorrentes das seguintes situações:

♦ Mapa 28 - Créditos satisfeitos por dação em pagamento ou por compensação: as anulações processadas pelo IHRU foram comunicadas para este efeito à DGO/EO antes do fecho da execução orçamental, não compreendendo valores finais; no que respeita à Parvalorem foram registadas anulações de juros na rubrica de ativos financeiros (0,9 M€). Em contraditório, a Parvalorem confirmou que o valor indicado à EO inclui capital e juros e que na informação prestada ao Tribunal apenas é considerado o valor das anulações de capital, referindo ainda que, por forma a evitar diferenças nos reportes, no futuro indicará apenas à EO o montante de capital anulado. O Tribunal considera que essa informação deverá continuar a ser prestada à EO, utilizando para o efeito a rubrica de classificação económica dos rendimentos da propriedade, e que os dados sobre as anulações de juros deverão também de ser comunicados em complemento à Instrução 1/2008, para efeito de reconciliação.

♦ Mapa 31 - Créditos extintos por prescrição: estão em falta as anulações de juros (1,8 M€) registadas pelo IFAP e relativas a empréstimos que estão sob sua gestão.

♦ Mapa 32 - Créditos anulados por força de decisão judicial ou por qualquer outra razão:

◊ Não compreende as isenções de capital efetuadas pela AD&C, nos termos dos subsídios/incentivos reembolsáveis concedidos, por não terem sido comunicadas à DGO/EO em tempo útil; em contraditório, a entidade reconheceu o lapso e informou que irá assegurar o cumprimento do reporte em exercícios futuros.

◊ Integra todos os perdões de dívida efetuados pelo FCGM, mesmo nos casos em que as dívidas anuladas estejam refletidas em contas extraorçamentais, não constituindo dívida ao Fundo, mas sim à DGTF/ETF ou ao Fundo Europeu de Investimento; o BPF, em contraditório, referiu que irá “…interagir com a ETF no sentido de mitigar este tema.”

◊ Integra valores provisórios de anulações registadas pela Parvalorem, pelo facto de, à data do reporte, não estarem ainda fechadas as respetivas contas.

No que concerne à informação que integra a CGE⁸⁴⁷ sobre as participações detidas pelas EPR, salienta-se que não foi registada qualquer evolução no reporte apresentado, quer em termos de carteira de ativos financeiros, quer em termos de integração de novas EPR gestoras de participações sociais, tendo ainda sido verificado que:

♦ Estão apenas relevadas as carteiras de participações de 10 EPR, encontrando-se omissas carteiras relevantes, nomeadamente da Oitante, da SCML e da Estamo.

♦ Falta de valorização, quase total, da carteira de participações detidas pela Parvalorem - mesmo para as participações transitadas da Parparticipadas na sequência da fusão, que estavam valorizadas na CGE 2023 - existindo apenas a inventariação das participações detidas. A Parvalorem, em contraditório, alegou que, devido a “…diversas empresas associadas e subsidiárias se encontrarem em processos de insolvência ou liquidação não se encontram disponíveis dados financeiros atualizados das mesmas…”, pelo que continuarão “…a fazer o melhor esforço para obter a informação dessas empresas.” A este respeito, realça-se que a valorização das participações é a valores nominais e não valores contabilísticos.

♦ À semelhança do verificado para 2023, a carteira de ativos do Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial, entidade que se encontra em processo de liquidação, deixou de constar do reporte da CGE 2024, apesar de ainda ter tido execução orçamental e as entidades acionistas, IAPMEI e DGTF/ETF, continuarem a incluir a respetiva participação nas suas carteiras.

♦ Errada integração do valor da participação da CP na Sociedade EUROFIMA em francos suíços, com indicação de moeda em euros.

Em contraditório, o MEF e a EO referiram que a informação constante dos referidos mapas é reportada pelas entidades responsáveis “…através de aplicação própria para o efeito, não tendo a EO qualquer interferência...”.

D12. Erros de especificação do património financeiro

Erros, materialmente relevantes, ao nível da classificação de receita e despesa de ativos financeiros e dos rendimentos associados, destacando-se a contabilização:

♦ Pela ULS da Arrábida de resgates de aplicações CEDIC (10 M€) na rubrica de empréstimos de curto prazo. Em contraditório, a entidade referiu que a contabilização resultou de um lapso interpretativo, tendo sido considerado que o instrumento financeiro tinha natureza equiparada a um empréstimo ao Estado de curto prazo.

♦ Pela Oitante e de forma reiterada das receitas obtidas com o resgate de unidades de participação de fundos de investimento imobiliário (2,5 M€) na rubrica “venda de bens de investimento”, quando se trata de receitas de ativos financeiros. Acresce ainda que o registo da verba como receita de bens de investimento também não é consistente com o registo na contabilidade financeira dessas unidades de participação em inventários.

Em sede de contraditório, o MF e a EO referem que acompanham o entendimento do Tribunal, indicando que os registos contabilísticos devem reger-se pelo classificador orçamental. Por sua vez, a Oitante, em contraditório, veio a alegar que o registo destas receitas é realizado “…em consistência com o registo contabilístico e aplicando o princípio da substância sob a forma (…) tendo em conta que os ativos dos Fundos de Investimento Imobiliário (…) são compostos por imóveis sendo objetivo destes Fundos a sua alienação, à semelhança do objetivo definido para os ativos imobiliários (…), não sendo objetivo da Oitante deter estes fundos para valorização ou rendimento.” O Tribunal reitera a não aplicabilidade do referido princípio à contabilidade orçamental e assinala a existência no classificador económico de uma rubrica destinada a contabilização das receitas relativas ao resgate de unidades de participação como receitas de ativos financeiros. Acresce ainda que o registo destas receitas como venda de bens de investimento também não é consistente com a contabilização em inventários, uma vez que não estão em causa movimentos de alienação de mercadorias. Finalmente, a Oitante, com este procedimento, afeta o saldo orçamental, ao contabilizar indevidamente como receita efetiva uma receita de ativos financeiros (não efetiva).

♦ Pelo FAM de receitas decorrentes de reembolsos de capital pelos municípios (869 m€) como rendimentos da propriedade. Em contraditório, o Fundo confirma o lapso e a impossibilidade da sua correção na contabilidade orçamental.

♦ Pela Agência Nacional de Inovação, tal como no ano anterior, da receita proveniente de reembolso de empréstimos concedidos no âmbito das medidas de combate à pandemia de COVID-19 (180 m€) como operações extraorçamentais, apesar de a entrega da verba ter sido inscrita como despesa com ativos financeiros.

♦ Pelo Fundo Capital e Quase Capital, de juros decorrentes de financiamentos (64 m€) na rubrica de ativos financeiros.

♦ Pelo FINOVA - Fundo de Apoio ao Financiamento e à Inovação, da classificação das receitas provenientes do reembolso antecipado de empréstimos (267 m€) como receitas de ativos financeiros, mas derivadas de ações e outras participações e de unidades de participação.

D13. Receita de alienações de património imobiliário por classificação económica

Quadro D 11 - Receita com operações imobiliárias - execução orçamental e RCGE - 2024

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E. Conta da segurança social

E1. Medidas destinadas a mitigar os efeitos do choque geopolítico

Medidas de mitigação do choque geopolítico

Nos últimos anos, o contexto geopolítico tem conduzido à implementação de medidas extraordinárias e temporárias com o objetivo de mitigar os seus impactos, incluindo os efeitos económicos e sociais na vida das famílias, empresas e entidades do setor social. O seu objetivo foi de mitigação dos efeitos da inflação, abrangendo as áreas da energia e dos bens alimentares.

Com a normalização dos valores da inflação, esses apoios foram perdendo importância face a 2023 (863 M€). Em 2024, a despesa com medidas extraordinárias totalizou 319 M€, observando-se uma redução nas despesas de todas as medidas, com exceção do AER (308 M€).

A despesa com o apoio extraordinário à renda (AER) foi financiada através de transferências do IHRU (créditos especiais), não tendo o OSS inicial previsto qualquer dotação para assegurar a cobertura das despesas deste apoio.⁸⁴⁸

Quadro E 1 - Medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico com impacto na CSS - 2023-2024

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De entre as medidas de natureza extraordinária e temporária destaca-se, pela materialidade da despesa envolvida, o AER, com efeito direto no rendimento das famílias e no acesso à habitação. Este apoio está inserido no pacote legislativo “Mais habitação” e vigora até 31/12/2028.

Desde que foi criado, o AER gerou um impacto na despesa na ordem dos 577 M€, dos quais 308 M€ em 2024, mais 14,7 % face a 2023, sendo que os valores estimados para a despesa se têm vindo a revelar insuficientes. Inicialmente, o impacto orçamental, para 2023, foi estimado em 240 M€ e, em 250 M€ para 2024, tendo estas dotações sido corrigidas para 273 M€ e 331 M€, respetivamente.

O regime legal do AER tem vindo a ser ajustado, permitindo a correção de lacunas e fragilidades que o desenho inicial e respetiva operacionalização da medida apresentavam.⁸⁴⁹ Das alterações introduzidas em 2023 destacam-se a clarificação do conceito de rendimento anual^850, o alargamento do universo aos beneficiários de prestações sociais atribuídas pela CGA e aos destinatários de bolsa de investigação atribuída pela Fundação para a Ciência e a Tecnologia, a introdução de mecanismos de validação dos dados utilizados na atribuição do apoio aos beneficiários⁸⁵¹ e o reforço do apoio à renda pela atualização de rendas em 2024⁸⁵². Ainda em 2023, destaca-se a alteração ao Código do Imposto do Selo⁸⁵³ que conferiu aos arrendatários ou subarrendatários a possibilidade de comunicarem à AT os contratos, bem como as suas alterações e cessação, sempre que os locadores ou sublocadores não cumpram a sua obrigação legal854. Esta alteração possibilita o cruzamento da informação recebida com os dados comunicados pelos senhorios855. Porém, a portaria de regulamentação dos prazos e termos em que esta comunicação é efetuada só foi publicada em março de 2025, e com produção de efeitos a partir de 01/08/2025856.

Em 2024, o regime legal do AER passou a dispor, excecional e temporariamente, que os contratos de arrendamento ou subarrendamento celebrados após 15/03/2023 não impedem a possibilidades de beneficiar do apoio, desde que nos contratos posteriores se mantenham as partes (senhorio e arrendatário) e o mesmo imóvel. O diploma que criou o AER e respetivas alterações, assim como os dos restantes apoios, encontram-se discriminados no quadro seguinte.

Quadro E 2 - Medidas excecionais e temporárias com impacto na CSS - 2024

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E2. Execução orçamental por sistemas e subsistemas e saldos

Quadro E 3 - Sistema de proteção social de cidadania e subsistemas

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Quadro E 4 - Sistema previdencial e subsistemas

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Quadro E 5 - Sistema dos regimes especiais

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Quadro E 6 - Saldos de execução orçamental - por sistemas, subsistemas e componentes - 2024

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E3. Imóveis

Valorização e caracterização dos imóveis

Com base na informação disponibilizada pelas entidades responsáveis pelos imóveis que compõem o património imobiliário da segurança social, foi possível determinar o número de imóveis de cada entidade, confirmado contabilisticamente, conforme detalhado no quadro seguinte:

Quadro E 7 - Número de imóveis por entidade - 31/12/2024

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Os valores do património imobiliário de cada entidade encontram-se desagregados da seguinte forma:

Quadro E 8 - Valorização do património imobiliário por entidade - 31/12/2024

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No âmbito do exame realizado para a elaboração deste Parecer, constatou-se que:

♦ 2 803 são constituídos por uma parcela de terreno e um edificado (362 M€), dos quais 31 não têm contabilisticamente o valor da parcela de terreno segregada do valor do edificado (7 M€), sendo que 27 destes imóveis encontram-se implantados em propriedade alheia (6 M€). Contudo, o remanescente, representando 362 m€, 5,6 % do volume financeiro dos 31 imóveis, está a contribuir para a subvalorização das contas que relevam os terrenos e para a sobrevalorização das contas que relevam os edificados860.

♦ 47 imóveis permanecem sem valor patrimonial total ou parcial, dos quais 35 não têm valor nem número de imobilizado (quer para o terreno, quer para o edificado), 7 têm número de imobilizado de terreno e edificado, mas não têm valor de terreno, 3 não têm valor do edificado, e 2 têm valor, mas não têm número de imobilizado.

♦ 53 não têm a titularidade registada a favor da entidade, dos quais se destaca que 18 se encontram a aguardar a conclusão da regularização da titularidade, 8 foram construídos pelo Centro de Segurança Social da Madeira em terreno do domínio privado da RAM861, 5 encontram-se em processo de transferência para o IGFSS, 3 em processo de constituição de direito de superfície, 3 com o processo de desreconhecimento em curso e 2 cedidos precariamente ao Domínio Marítimo da Junta Autónoma da Barra.

♦ Dos imóveis detidos no final de 2024 (3063), 2 072 já se encontravam no perímetro da SS862 (128 M€), dos quais se destaca 1 404 imóveis arrendados, 369 devolutos, 251 ocupados indevidamente e 21 sujeitos à aplicação do princípio da onerosidade. 289 imóveis foram incorporados por extinção de outras entidades (48 M€), sendo que em 7 dos terrenos, os edificados foram construídos pela SS (4 M€). Destes, 112 imóveis estão cedidos, 86 estão a ser utilizados pelas entidades da SS, 61 estão arrendados, 26 devolutos e 4 sujeitos ao princípio da onerosidade.

♦ 193 imóveis tiveram como origem a compra da parcela do terreno e/ou do edificado (119 M€), dos quais 9 encontram-se devolutos e 52 cedidos a outras entidades.

♦ 34 imóveis integraram o património por meio de doação (19 M€), continuando 3 apenas sob a forma de terreno, 10 edificados doados e nos restantes 21 terrenos, os edificados foram construídos pela SS (61,8 %). Destes imóveis, 20 encontram-se cedidos e 14 estão a ser utilizados pelas entidades no exercício das suas atividades.

♦ 13 imóveis obtidos através do processo de usucapião (5 M€), sendo que em 3 dos terrenos, os edificados foram construídos pela SS (517 m€). Alguns imóveis encontram-se cedidos, enquanto outros são utilizados pelas entidades para o desempenho das suas funções. Adicionalmente, 3 imóveis encontram-se devolutos e estão em processo de transferência para o IGFSS.

♦ 11 imóveis incorporaram o património da SS por meio de permuta (16 M€) provenientes, essencialmente, de municípios e freguesias, sendo que em 3 dos terrenos, o edificado foi construído pela SS (15 M€). Todos os imóveis estão a ser utilizados, pelas entidades, para o exercício da sua atividade.

Quanto à sua situação, são evidenciados os aspetos mais relevantes no quadro seguinte:

Quadro E 9 - Situação dos imóveis - 31/12/2024

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Princípio da onerosidade

Quadro E 10 - Princípio da onerosidade - valor cobrado e em dívida - 31/12/2024

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E4. Bens móveis

Do exame efetuado à informação residente em SIF⁸⁶³, constata-se que têm existido progressos na correção de situações assinaladas pelo Tribunal em anteriores pareceres, subsistindo, no entanto, omissões e erros que ascendem a 17 M€:

♦ O valor dos bens com localização incompleta ascende a 8 M€, incluindo o valor daqueles que evidenciam total omissão de informação sobre a localização de bens (cfr. Quadro E 11), num total de 1 M€, 0,7 % do volume financeiro bruto reconhecido no balanço. Embora com o mesmo peso no total, em número de bens verificou-se uma redução assinável (de 6 324 para 1 016), refletindo:

◊ O esforço de correção empreendido sobretudo pelo II, no sentido do recomendado pelo Tribunal em pareceres anteriores864, traduzindo-se em registos informáticos mais completos e oportunos, ao nível dos bens que vão sendo adquiridos, na recuperação de informação referente a bens adquiridos em anos anteriores e ainda no abate de bens obsoletos.

◊ A concentração desta situação no ISSA uma vez que, em 2024, é responsável por 93,9 % dos bens sem localização (86,0 % em valor) considerando todas entidades do perímetro.

♦ Verificou-se uma diminuição significativa no número de bens adquiridos no ano e que não dispõem de informação sobre localização (0,7 % em 2024 e 5,1 % em 2023), no entanto, inversamente, representam maior volume financeiro (12,2 % em 2024 e 1,5 % em 2023) - cfr.Quadro E 12. Considerando também aqueles que apresentam localização, mas não completa (com morada e sala), passa para 21,2 %, em número de bens, e para 47,3 %, em valor, ainda assim, consideravelmente melhor do que 80,5 % e 80,1 %, respetivamente, verificados em 2023.

♦ Imobilizados reconhecidos em grupo865, no entanto, evidenciando uma localização completa, representam 8 M€, quando se deveria ter optado por um reconhecimento individualizado, como preconizado na nota 3 do CC2, o que prejudica o controlo da localização dos bens e inviabiliza uma reconciliação físico-contabilística, uma vez que nestes casos não existe um registo do valor unitário na ficha de imobilizado866.

♦ Subsistem 33 intervenções, totalizando 101 m€, com natureza de grande reparação incorretamente classificadas como bens móveis (32 no ISS e 1 no ISSM), apesar de o ISS, em julho de 2024, ter referido que iriam ser objeto de regularização contabilística no exercício de 2024867.

♦ Com a adoção do SNC-AP868 em 2023, o CC2869 substituiu o Cadastro e Inventário dos Bens do Estado (CIBE), para os bens móveis adquiridos a partir de 2023, inclusive, mas podendo a vida útil definida nos termos do CIBE manter-se em vigor para os bens reconhecidos antes de 2023. Da análise aos períodos de vida útil atribuídos no âmbito dos dois classificadores, verificaram-se situações, com impacto no valor das depreciações do ano e acumuladas, do ativo líquido em apreço e do património líquido:

◊ Subvalorização das depreciações acumuladas referentes a bens cujo período de vida útil já se encontra esgotado 77 bens (62 no IGFSS, 9 no ISS e 6 no II), sem que o bem se encontre totalmente depreciado.

◊ Erros no cálculo das depreciações por falta de uniformidade e incorreta atribuição do período de vida útil nos termos do CIBE, em bens reconhecidos antes de 2023, que já haviam sido sinalizados em pareceres anteriores e que foram migrados para o novo sistema sem alteração.

◊ Falta de uniformidade na atribuição dos períodos de vida útil para os bens adquiridos a partir de 2023870, nos termos do CC2, materializada na atribuição de períodos de vida útil diferentes ao mesmo tipo de bem, prejudicando a harmonização do conjunto destes bens relevados na CSS.

◊ Erros na atribuição do período de vida útil de bens classificados segundo o CC2 face ao que está preconizado no classificador.

Quadro E 11 - Bens móveis - com e sem localização completa - por entidade

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Quadro E 12 - Bens móveis adquiridos em 2024 - com e sem localização completa - por entidade

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E5. Dívidas de contribuintes em execução fiscal

Antiguidade de dívidas - evolução 2020-2024

87,0 % das dívidas de contribuintes em execução fiscal tem uma antiguidade superior a 2 anos, existindo dívidas constituídas desde 1976, e apenas 7,0 % respeitam ao ano de 2024:

Quadro E 13 - Antiguidade da dívida em execução fiscal - 2020-2024

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Estado da dívida em SEF - 2023-2024

Quanto à situação dos processos, da dívida a transitar para o ano seguinte (8 236 M€), 17,9 % encontra-se suspensa (+6,9 %, +95 M€, face a 2023), sendo os restantes 82,1 % (+1,1 %, +75 M€, face a 2023) referentes a dívida ativa.

Quadro E 14 - Estado da dívida em execução fiscal - 2023-2024

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Participação de dívidas em 2024

Em 2024 foram participadas dívidas a SEF no total de 1 092 M€. Apenas 58,5 % das dívidas participadas em 2024 respeitam a dívidas constituídas nesse ano, 31,1 % respeitam a dívidas constituídas em 2023 e os restantes 10,4 % a anos entre 1982 e 2022. Note-se que a participação tardia das dívidas aumenta o risco da sua incobrabilidade.

Quadro E 15 - Valores participados a execução fiscal em 2024 - por ano da dívida

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Cobrança de dívidas em 2024

Em 2024 foram cobrados 632 M€, sendo que quase dois terços da cobrança respeitam a dívidas cuja data de instauração dos respetivos processos ocorreu em 2023 ou em 2024. 78,0 % das cobranças efetuadas referem-se a dívidas com até 5 anos de antiguidade, 53,3 % a dívidas com uma antiguidade de até dois anos e 17,3 % respeitam a dívidas do próprio ano, demonstrando a crescente dificuldade de recuperação das dívidas com maior antiguidade.

Quadro E 16 - Valores cobrados em execução fiscal em 2024 - por ano de participação e ano da dívida

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Dois terços das cobranças incidiram sobre dívidas que ainda se encontravam ativas no final de 2024, e do restante, que incidiu sobre dívida suspensa, destaca-se a recuperação de dívida enquadrada em planos prestacionais em incumprimento.

Quadro E 17 - Situação das dívidas objeto de cobrança em execução fiscal - 2024

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Prescrição de dívidas em 2024

Em 2024 foram prescritas dívidas no valor de 226 M€:

♦ 11,7 % (27 M€) das dívidas prescritas foram participadas em 2024;

♦ 86,4 % das dívidas prescritas tinham uma antiguidade superior a 14 anos, o que indicia que se encontram escriturados valores de dívida a receber já prescritos, sendo de salientar que a participação tardia das dívidas, ao traduzir-se numa menor taxa de cobrabilidade, aumenta o risco da sua prescrição.

Quadro E 18 - Valores prescritos em execução fiscal em 2024 - por ano de participação e ano da dívida

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Anulação de dívidas em 2024

Em 2024 foram anuladas dívidas no valor de 89 M€, sendo que 80,7 % (72 M€) respeitam a processos instaurados entre 2022 e 2024 e que 12,1 % dos valores anulados tinham uma antiguidade superior ou igual a 48 anos.

Quadro E 19 - Valores anulados em execução fiscal em 2024 - por ano de participação e ano da dívida

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E6. Dívida de clientes

O exame às dívidas de clientes permitiu concluir que esta, em termos brutos, está sobrevalorizada em valor não quantificável, dado incluir uma parte não recuperável e que continua escriturada sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade, pese embora a constituição da respetiva imparidade. Casos do FGS e do FGADM ambos geridos pelo IGFSS.

♦ No caso do FGS, a sobrevalorização resulta das quantias que não chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação de créditos nos processos de insolvência, quando estes processos já se encontrem definitivamente encerrados. Por sua vez, a dívida ao FGADM advém de importâncias que nunca chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação de créditos nos processos de prestações substitutivas de alimentos a menores, que dependem do não cumprimento, obrigatório, dessa prestação de alimentos, quando já não exista qualquer forma de a vir a recuperar.

♦ A forma como a informação contabilística está organizada e disponível informaticamente nestes dois fundos tem impossibilitado o controlo apropriado das suas dívidas⁸⁷¹.

No FGS, em 2024, persistia a inexistência de sistema informático de suporte às contas correntes dos devedores que permitisse apurar o valor de dívida irrecuperável. Apesar da existência na atual aplicação informática que dá suporte ao FGS de um módulo para registo de acordos de recuperação de valores, o FGS não faz uso deste módulo porque entende que o mesmo não responde às necessidades, uma vez que não permite obter informação sobre a totalidade da dívida. Em 2021 foi solicitado ao II “…a alteração de campos relacionados com a dívida e sua discriminação”. No acompanhamento de recomendações o SESS, no corrente ano, informou que, “No caso do Fundo de Garantia Salarial (FGS), continuam a não estar garantidas as condições do ponto de vista informático para controlo das dívidas correntes dos devedores (Entidade Empregadora). Em 2024, no âmbito do projeto financiado pelo Plano de Recuperação e Resiliência, deu-se a continuação dos trabalhos para a criação de um novo sistema de informação, que irá permitir implementar esta recomendação”.

No FGADM, existem contas correntes, mas apenas desde 2014 não incluindo a informação dos anos precedentes, dificultando igualmente aquele apuramento.

♦ Tem sido acautelada anualmente, nas sucessivas LOE, a autorização para o membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social proceder à anulação de créditos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique a sua irrecuperabilidade por inexistência de bens penhoráveis do devedor⁸⁷², mas este procedimento ainda não foi aplicado, quer no caso do FGADM⁸⁷³, quer do FGS.

♦ De salientar que, apesar de as dívidas de terceiros serem o único ativo relevante do FGS, que reflete a sua missão consubstanciada no pagamento de créditos e posterior recuperação, o Parecer do Fiscal Único e a CLC são omissos quanto ao facto de continuarem escriturados valores em dívida de clientes que não têm qualquer viabilidade de virem a ser cobrados.

E7. Devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis

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E8. Meios financeiros líquidos

O quadro seguinte evidencia os meios financeiros líquidos por entidade:

Quadro E 20 - Meios financeiros líquidos - por entidade - 2023-2024

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A análise à prestação de contas, à informação do sistema contabilístico (SIF) e à informação recolhida junto das entidades da SS, permitiu identificar as seguintes situações:

♦ As reconciliações bancárias a 31/12/2024, evidenciaram 34 603 documentos por reconciliar em 57 contas bancárias pertencentes ao IGFSS e ISS⁸⁷⁴, no valor de 403 M€ (392 M€ do IGFSS e 11 M€ do ISS)⁸⁷⁵, apresentando, face a 2023, uma diminuição em valor de 3 623 M€ (-90,0 %) e um aumento em número de documentos de 14 564 (+72,7 %)⁸⁷⁶.

Em termos de antiguidade, 4 065 documentos por reconciliar, no valor de 18 M€, têm mais de cinco anos: 3 588 documentos (17,2 M€) no IGFSS e 477 documentos (864,9 m€) no ISS. Face a 2023: i) nos documentos com mais de um ano, apesar da redução em número (-1,8 %; -256), verificou-se um aumento no volume financeiro (+4,5 %; +12 M€)⁸⁷⁷; ii) nos documentos do próprio ano, sucedeu o inverso, não obstante o aumento significativo no número de documentos (+257,8 %, +14 820)⁸⁷⁸, verificou-se uma diminuição assinalável no volume financeiro (-96,8 %; -3 635 M€), evolução que beneficia a relevação nas demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias, contribuindo para a apresentação de uma imagem verdadeira e apropriada da realidade.

Quadro E 21 - Documentos com movimentos por reconciliar - 2023-2024

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Em termos de concentração, 74,0 % do volume financeiro por reconciliar reside numa única conta bancária titulada pelo IGFSS, no montante de 298 M€ (6 766 documentos por reconciliar com uma antiguidade superior a um ano, no valor de 200 M€, e 16 136 documentos do próprio ano, no montante de 98 M€).

♦ Os depósitos domiciliados em contas fora do IGCP atingem valores significativos, representando 42,1 % do total dos depósitos (Quadro E 22), existindo mesmo entidades que detêm 100 % das suas disponibilidades em instituições do sistema bancário (ISSA, ISSM, FESSPAC, FCE, FESSPBC, FGS e IGFCSS). Note-se que as entidades da SS não estão obrigadas ao cumprimento da unidade de tesouraria do Estado por disporem de um modelo de tesouraria única, autónomo e com regras próprias de financiamento e gestão, gerido pelo IGFSS⁸⁷⁹, ainda que, como o Tribunal tem assinalado recorrentemente, careça de regulamentação.

Quadro E 22 - Depósitos à ordem - 31/12/2024

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F. Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

F1. Financiamento do setor empresarial do Estado - Empresas beneficiárias

Quadro F 1 - Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital, indemnizações compensatórias e outros fluxos

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F2. Lista dos principais BF com alterações em 2024

Lista dos principais BF com alterações em 2024

Benefícios para não residentes e ex-residentes

(RNH), que visou atrair para Portugal profissionais qualificados, pessoas com património e pensionistas estrangeiros, que, segundo certas condições, podiam obter o Estatuto do RNH e beneficiar durante um período de dez anos, de um regime fiscal em sede de IRS, aplicável aos rendimentos das atividades consideradas de elevado valor acrescentado, bem como a outros rendimentos obtidos no estrangeiro, designadamente de pensões - arts. 230.º e 317.º LOE 2024.

, com o objetivo de potenciar o crescimento das empresas portuguesas e de captação de talento para a economia nacional, orientado para atrair e reter quadros altamente qualificados para os domínios da investigação científica, investimento e desenvolvimento empresarial, aplicável durante 10 anos, aos rendimentos das categorias A e B em IRS dos investigadores e trabalhadores altamente qualificados, tributados à taxa de 20 %, e isentando os rendimentos obtidos no estrangeiro, à exceção das pensões, para os sujeitos passivos que não foram residentes nos últimos cinco anos - arts. 263.º (adita ao EBF o art. 58.º A) 230.º da LOE 2024 (altera o n.º 4 do art 81.º, n.º 8 do art. 99.º e n.º 1 do art. 101.º do Código do IRS).

(art. 27.º do EBF), passa a ser um benefício fiscal de natureza permanente, não estando sujeito à regra geral de caducidade dos BF (5 anos) - art. 262.º LOE 2024, que altera o n.º 3 do art. 3.º do EBF.

, para incentivar e apoiar o regresso de emigrantes: introduz um máximo de 250 m€ para o rendimento tributável excluído de tributação em 50 %; limita o BF a 5 anos; alarga o período como não residente dos 3 para os 5 anos anteriores; estende a data de adesão até 2026 (antes até 2023) - art. 230.º LOE 2024 (altera o art. 12º-A do CIRS).

Outros benefícios às famílias, em IRS

, BF criado em 2020, aplicável aos jovens entre 18 e 26 anos (ou 30, no caso de doutoramento) com qualificações de nível 4 (curso profissional) ou superior, através do alargamento das isenções aplicáveis (percentagens e limites). O ROE 2024 estima mais de 80 mil jovens beneficiários por ano (10 286 em 2020, 37 199 em 2021 e 73 684 em 2023), com um impacto orçamental de mais 200 M€ face a 2023 - art. 230.º LOE 2024 (altera o art. 12.º-B do CIRS).

(antes de 50 %). O ROE prevê um impacto de 6 M€ em 2024 - art. 230.º LOE 2024.

, até ao limite de 5 vezes a remuneração mensal mínima garantida, pagos por entidades cuja valorização nominal das remunerações fixas do universo dos trabalhadores em 2024 seja igual ou superior a 5 % - art. 236.º LOE 2024.

no âmbito do investimento efetuado ao abrigo de contrato de BF previsto no Código Fiscal do Investimento (CFI)- art.º 264.º LOE 2024 (altera o art. 8.º do CFI, introduzindo a alínea e), conjugado com o art. 58.º-A do EBF, designadamente a alínea b) do n.º 1 e o n.º 2).

Benefícios à habitação

, pelo período de duração dos respetivos contratos- art. 263.º LOE 2024 (adita ao EBF o art. 46.º-A).

, no âmbito das medidas de apoio à habitação - alarga a isenção já prevista em IRS e IRC dos ganhos provenientes da alienação onerosa ao Estado, às regiões autónomas, às entidades públicas empresariais na área da habitação ou às autarquias locais, de imóveis para habitação e terrenos para construção - art. 62.º LOE 2024 (altera o art. 71.º-A do EBF).

, e aceleração das respetivas depreciações fiscais. O ROE 2024 estima um impacto orçamental de 2 M€ - art. 234.º LOE 2024.

- relativamente a operações de utilização de crédito, quanto à fixação temporária da prestação e capitalização dos montantes diferidos no valor do empréstimo e no âmbito de contratos de crédito para aquisição ou construção de habitação própria permanente; mantém até 31/12/2024 as isenções para os mútuos constituídos no âmbito do regime legal do crédito à habitação, e até ao montante de capital em dívida, para as operações de alteração e prorrogação de prazo ou novo contrato para refinanciamento da dívida - arts. 251.º e 285.º LOE 2024.

se aplicados em despesas com habitação, incluindo empréstimos - art. 313.º LOE 2024 (altera o art. 6.º da Lei 19/2022, de 21/10).

Benefícios ao investimento

BF criado pela LOE 2023, que visava garantir uma diminuição do IRC (e de IRS para sujeitos passivos com contabilidade organizada) para todas as empresas que acompanhassem, através da contratação coletiva dinâmica, as valorizações salariais dos trabalhadores - modifica o conceito de “leque salarial”, introduz as definições de “aumento salarial”, e de “remuneração fixa” e exclui os membros do agregado familiar dos trabalhadores com posição dominante; clarifica as situações que integram o conceito de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho dinâmica e revoga a norma que excluía deste incentivo os membros dos órgãos sociais da empresa - arts. 262.º (altera o art. 19.º-B do EBF), 283.º e 317.º LOE 2024.

4 a 20 do art. 33.º do EBF) - arts. 262.º (altera o art. 36-A.º do EBF) e 308.º LOE 2024.

e scaleups) e 237.º LOE 2024 (altera o art. 87.º do CIRC).

, que visa estimular o investimento através da capitalização, em detrimento do recurso ao endividamento - a dedução ao lucro tributável passa a ser determinada com base numa taxa variável por referência à Euribor a 12 meses, acrescida de um spread de 1,5pp (2pp se PME ou Small Mid Cap), aplicada ao aumento líquido de capitais próprios elegíveis, quando anteriormente era fixa de 4,5 % (5 % se PME ou Small Mid Cap); reduz o período de tributação de dedução de 10 para 7 anos e, em cada período aumenta o limite de dedução do BF de 2 M€ para 4 M€; a dedução ao lucro tributável é majorada em: 50 % em 2024, 30 % em 2025 e 20 % em 2026 e o impacto orçamental em 2024 previsto é de 180 M€ - arts. 262.º (altera o art. 43.º-D do EBF) e 238.º LOE 2024 (Disposição transitória em matéria de IRC).

- aos prémios de primeira instalação a jovens agricultores aplica-se um coeficiente de 0,1 na determinação do rendimento tributável (regime simplificado de tributação da categoria B de IRS), sendo estes rendimentos considerados em 50 % no regime da contabilidade organizada - art. 262.º LOE 2024 (altera o art. 59.º-D do EBF).

previstos no CFI, com o objetivo de apoiar a criação de postos de trabalhos qualificados, possibilitando que os respetivos custos salariais (com grau de mestre ou superior) sejam considerados aplicações relevantes - art. 264.º LOE 2024 (altera os arts 8.º, 11.º, 13.º e 22.º do CFI).

(abrange mais valias aplicadas em regime público de capitalização ou em Produto Individual de Poupança Pan-Europeu, a organismos de investimento coletivo, investimento alternativo de créditos e investimento coletivo de apoio ao arrendamento, bem como incentivo à negociação em mercado regulamentado) - Lei 31/2024, de 28/06 (altera o CIRS, o CIS e o EBF).

Benefícios visando a proteção do ambiente

- art. 280.º LOE 2024.

em matéria de produtos petrolíferos e energéticos (ISP), por ex. relativamente aos carvões, fuelóleos, gasóleos, para o consumo e de que beneficiam as empresas - art. 255.º LOE 2024.

Benefícios no âmbito do aumento de preços causado pelo choque geopolítico

, que visa mitigar os efeitos do aumento dos preços dos combustíveis e de outras matérias-primas nos respetivos gastos, relativos aos períodos de tributação com início em ou após 01/01/2023 e 01/01/2024, através de majorações dos gastos e perdas em IRC, aplicável a todas as empresas, exceto as produtoras de energia, e em IRS, aos sujeitos passivos com contabilidade organizada (categoria B) - art. 239.º LOE 2024.

com os mesmos objetivos que a medida anterior, podem ser majorados os gastos e perdas referentes à aquisição de determinados bens, quando usados para atividades de produção agrícola, sendo aplicável ao período de tributação que se inicie em ou após 01/01/2024 - art. 240.º LOE 2024.

, passando a abranger as garrafas de vidro, e prorrogação da vigência, até 31/12/2024, de outras isenções excecionais (previstas na Lei 10-A/2022, de 28/04, art 4.º) - arts. 250.º e 285.º LOE 2024.

, até 31/12/2024, no âmbito das medidas para a mitigação do choque geopolítico (taxa prevista na verba 2.38 da Lista I Anexa ao Código do IVA) - art. 285.º LOE 2024.

Outros BF

auferidos por fundos de capitalização e os rendimentos de capitais administrados pelas instituições de segurança social e de previdência - art. 236.º LOE 2024 (altera a al. d) do n.º 1 do art. 9.º do CIRC).

, para entidades públicas que prossigam fins educativos, culturais ou científicos, quando haja reciprocidade - art. 262.º LOE 2024 (altera o art. 39.º do EBF).

, para posterior distribuição a pessoas carenciadas ou aos animais abandonados ou em risco - art. 243.º LOE 2024 (altera a al. a) do n.º 10 do art. 15.º do Código do IVA).

- o Estado passa a estar isento nas operações realizadas através da DGTF/ETF, independentemente do titular do encargo do imposto, assim como os atos, contratos e operações em que o BPF seja interveniente ou destinatário - art. 252.º LOE 2024 (altera o n.º 3 do art. 6.º e a al. o) do n.º 1 do art. 7.º do CIS).

, de modo a serem avaliados no decorrer do ano: arts. 19.º-A (Deduções no âmbito de parcerias de títulos de impacto social), 59.º-D (Incentivos fiscais à atividade silvícola), 59.º-G (Entidades de gestão florestal e unidades de gestão florestal), 59.º-H (Produção cinematográfica e audiovisual) e 59.º-J (Embarcações eletrossolares ou exclusivamente elétricas) do EBF - art. 319.º LOE 2024.

F3. Estimativas OE vs despesa fiscal CGE 2024

Quadro F 2 - Estimativas OE vs despesa fiscal CGE 2024 - diferenças mais significativas

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♦ No que respeita ao IRS verifica-se um desvio de +38,6 % na DF dos Residentes não habituais e de -61,1 % no IRS Jovem, sendo o primeiro explicado pelo aumento do número de beneficiários e o segundo, de acordo com AT, devido ao valor do Mapa 10 do OE 2024 não ser coincidente com a estimativa enviada pela AT⁸⁸⁰.

♦ Ao nível da DF do IRC é de destacar o SIFIDE com um desvio de 28,9 % justificado pelo aumento do número de beneficiários e a redução do RFAI dever-se-á à opção por outros benefícios ao investimento e no incentivo fiscal à valorização salarial à ausência de informação histórica para uma boa estimativa inicial.

♦ A AT atribuiu os desvios no imposto do selo ao dinamismo da economia e no ISV ao aumento da introdução no consumo deste tipo de veículos.

♦ Quanto ao desvio nas taxas reduzida e intermédia de IVA resulta de a estimativa do OE não considerar o procedimento de incremento da fiabilidade dos dados, introduzido em 2024. Já o desvio de 40 % na DF de IVA relativa às Forças Armadas e de segurança, foi justificado pela AT com a atual situação geopolítica e o fortalecimento de programas de investimento em material de defesa/militar.

F4. Limites para a concessão de garantias

A LOE 2024 estabeleceu limites para a concessão de garantias. O RCGE é omisso na demonstração do cumprimento desta determinação. O Tribunal solicitou à DGTF/ETF que demonstrasse o cumprimento dos limites estabelecidos e, dos elementos recebidos, não há evidência de não terem sido respeitados.

O quadro seguinte sintetiza os limites fixados.

Quadro F 3 - Limites da LOE 2024 para a concessão de garantias

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F5. Parcerias público-privadas - sistemas de informação

Quadro F 4 - Informação registada no SIGO vs reporte do RCGE 2024

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F6. Parcerias público-privadas - previsão de encargos plurianuais

Gráfico F 1 - Previsão dos encargos plurianuais com as parcerias público-privadas

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1 Remetida ao Tribunal em 15/05/2025, em conformidade com o n.º 1 do art. 66.º da LEO, aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09. Nos termos do n.º 5 do mesmo artigo, o PCGE deve ser apresentado à Assembleia da República até 30/09/2025.

2 Lei 98/97, de 26/08 (em particular, arts. 2.º e 41.º).

3 Art. 13.º da LOPTC.

4 Em regra, os valores são apresentados em milhões de euros (xx M€) ou, quando se justifique, em milhares de euros (xx m€). Ao longo do documento, incluindo quadros, gráficos e figuras, os totais podem não corresponder à soma das parcelas por questões de arredondamento. Por sua vez, no cálculo das percentagens foram utilizados valores não arredondados. Para os dados apresentados em percentagem do PIB, recorreu-se à estimativa preliminar divulgada pelo INE em março de 2025.

5 Execução orçamental, contabilidade patrimonial e outros, como sejam, os sistemas que suportam a gestão dos impostos pela administração tributária e aduaneira, a contabilidade do Tesouro, a gestão de contribuições para a segurança social e o inventário dos imóveis do Estado.

6 Aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09, arts. 62.º, 63.º e 66.º

7 Aprovado pelo DL 192/2015, de 11/09.

8 Cfr. § 25 da Norma de Auditoria Financeira do Tribunal de Contas.

9 Os desenvolvimentos da Reforma têm sido acompanhados pelo Tribunal desde 2016 e a sua apreciação tem constado dos sucessivos Pareceres (desde 2017) e de 10 relatórios de auditoria.

10 Art. 62.º da LEO.

11 Art. 10.º do DL 192/2015, de 11/09.

12 Anúncio de procedimento 15358/2025, de 06/06, alterado pelo Anúncio 17162/2025, de 27/07, com publicação no Jornal Oficial da UE, relativo à aquisição de serviços de migração da atual versão de SAP para SAP S/4HANA, do SAP - Gestão de Recursos Financeiros, no âmbito da execução da componente 17 do PRR, assim como dos serviços complementares para a solução de suporte à nova LEO, com enquadramento na RCM 31/2025, de 20/02, que autoriza realização de despesa para os anos de 2025 a 2029, até ao montante máximo global de 77 M€, a que acresce IVA.

13 Informação disponibilizada no Portal BASE.

14 A eSPap referiu ainda o desenvolvimento “…de múltiplas funcionalidades para suporte da evolução legal ou no âmbito da prestação de contas…” da aplicação GeRFiP.

15 Financiada pelo PRR e desenvolvida no âmbito do Marco 1237 (2.º T 2024).

16 Despachos 274/2023, de 21/12, e 146/2024, de 12/02, da Secretária de Estado do Orçamento, respetivamente.

17 Iniciada em 2022, com a experiência piloto na área de intervenção do Mar e alargada à MBO Economia e Mar no ano seguinte.

18 Cfr. Parte C, ponto 2.3.2.

19 Financiado pelo PRR e desenvolvido no âmbito do Marco 1238.

20 DL 86/2025, de 18/07. A publicação do diploma dá cumprimento ao marco PRR 1253.

21 De acordo com a informação do preâmbulo do DL 86/2025, de 18/07.

22 N.º 1 do art. 23.º do DL 86/2025, de 18/07.

23 Informação prestada pela eSPap no relatório de progresso dos investimentos PRR do 3T 2024.

24 Criada pelo DL 53/2025, de 28/03, sucede à DGO e integra a Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UNILEO).

25 Para a execução deste investimento, foi celebrado no dia 29/10/2024 o contrato de financiamento entre a eSPap e a Estamo e pago ao beneficiário final (Estamo), a 21/03/2025, o valor do adiantamento no montante de 221 520,00 €.

26 O contrato entre a eSPap e a EMRP prevê que “Os apoios financeiros atribuídos (…) podem ser recuperados, total ou parcialmente, (…) Se o Investimento não for executado ou concluído tal como consta no cronograma (…)”.

27 Contas entradas até 04/09/2025, num total de 1517 entidades, pois incluem 80 contas correspondentes a 37 entidades que remeteram mais do que uma conta relativa a 2024, em cumprimento do art. 52.º da LOPTC.

28 489 entidades (serviços processadores). A diferença para o número de contas fica a dever-se, em grande medida, ao facto de 802 de agrupamentos de escolas do ensino básico e secundário e escolas não agrupadas e 186 serviços externos do MNE e periféricos do Camões no estrangeiro terem prestado contas individualmente, quando constam da CGE de forma agregada. Para efeitos do Quadro 1 também consideradas as contas de cinco entidades que não integram (mas deveriam integrar) a CGE. (cfr. ponto C.1.1.)

29 Inclui as contas prestadas em SNC-AP e em IFRS, cumprindo estas o envio de informação orçamental nos termos do n.º 3 do art.º 3.º do DL 192/2015, de 11/09, na sua redação atual.

30 Ao abrigo do previsto no n.º 2 do art. 3.º do DLEO 2025.

31 Das quais 30 SFA (incluindo EPR) e 15 SI. Das 45 entidades, 30 apresentaram justificação para a prestação de contas para além do prazo legalmente estabelecido.

32 Inclui 18 empresas, 3 Fundos, 10 associações e/ou fundações, 2 entidades reguladoras e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (2 contas).

33 Nos termos do n.º 3 do art.º 3.º do DL 192/2015, de 11/09, na sua redação atual.

34 Despesa incluída na CGE, de forma agregada, num único serviço processador “Gestão Administrativa e Financeira do Ministério dos Negócios Estrangeiros”.

35 Relatório 1/2025 - OAC - 2.ª Secção, aprovado em 18/09/2025.

36 No âmbito do processo de prestação de contas ao Tribunal realizado até 31/07/2025, num total de 1251 contas.

37 Para efeitos do presente Exame Panorâmico não foram consideradas as contas das subentidades que integram as Entidades Contabilísticas Autónomas, nem as contas submetidas ao TC após 31/07/2025.

38 Cfr. decorre do art. 289.º da Lei 45-A/2024, de 31/12 (LOE 2025).

39 Cfr. art. 32.º da LEO. O PE 2023-2027 também contém um projeto de atualização do QPDP em obediência ao disposto no n.º 5 do art. 33.º da LEO.

40 Conforme referido no PCGE 2023, p. 18, não incluiu a alocação de 1 000 M€ ao Sistema Nacional de Gás e a transferência de 3 018 M€ do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD para a CGA, operação relevante por implicar responsabilidades futuras com pensões.

41 Medidas adotadas anteriormente com efeito financeiro no ano da previsão.

42 Reforçar os rendimentos; promover o investimento; e proteger o futuro.

43 Destacando-se os incrementos nas missões de base orgânica Finanças (5 684 M€), Saúde (2 730 M€), Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (2 084 M€) e Ambiente e Ação Climática (1 738 M€), parcialmente compensados, entre outras, pela redução na Gestão da Dívida Pública (7 718 M€).

44 Embora em conformidade com a LEO.

45 Observando o prazo especial fixado no n.º 4 do art. 39.º da LEO (90 dias após a tomada de posse do Governo).

46 O n.º 4 do art. 33.º da LEO determina que o PE deve especificar as medidas de política económica e orçamental, apresentando de forma detalhada os seus efeitos financeiros, o calendário de execução e a justificação das medidas. O Conselho das Finanças Públicas não emitiu o seu parecer por considerar não estarem reunidas as condições para apreciar o cenário macroeconómico subjacente ao PE 2024-2028 (cfr. Comunicado do CFP sobre o Programa de Estabilidade, de 15/04/2024).

47 Embora com ênfase na informação do impacto das subvenções e dos empréstimos do PRR nas projeções orçamentais.

48 Um país mais justo e solidário; um país mais rico, inovador e competitivo; um país com um Estado mais eficiente; um país mais democrático, aberto e transparente; um país mais verde e sustentável; e um país mais global e humanista.

49 Cfr. ROE 2024, pp. 66 a 90.

50 Concretamente com o quadro das principais medidas de política orçamental (Quadro 3.2 do ROE 2024, p. 118).

51 Metodologia top-down (com a definição de objetivos e âmbito, formulação de opções de política, decisão, implementação, monitorização e avaliação ex post) e seletiva.

52 Setor convencionado nas valências de diálise e medicina física e reabilitação e a área dos medicamentos com genéricos e biossimilares.

53 Que prevê a adoção de medidas de melhoria de eficiência energética e de outros recursos, fixando um conjunto de objetivos e metas que contribuam para a descarbonização e transição energética das atividades desenvolvidas pelo Estado.

54 Indo ao encontro das recomendações do Tribunal - cfr. PCGE 2018 e 2020 (Recomendações 54 e 51, respetivamente) e Relatório 2/2023 - OAC.

55 A informação sobre investimentos estruturantes apenas inclui os anos de 2022 a 2024 e o custo total, em prejuízo da visão plurianual dos projetos (cfr. Quadros 4.19 a 4.22 do ROE 2024, pp. 163 a 166).

56 PCGE 2022, Recomendação 3, e PCGE 2023, Recomendação 2.

57 Quadros 3.49 a 3.53 do RCGE 2024, pp. 143 a 147.

58 Quadro 3.54 do RCGE 2024, p. 148.

59 Regulamento 2024/1263, conjugado com o Regulamento 2024/1264, e a Diretiva 2024/1265 (a qual deve ser transposta para a ordem jurídica interna até 31/12/2025) (cfr. Caixa 6 do PCGE 2023, p. 37).

60 A avaliação desta trajetória tem por base a relação entre a taxa de crescimento da despesa líquida e a taxa de crescimento média (de 10 anos) do produto potencial (em termos nominais).

61 Cfr. n.º 2 do art. 2.º do Regulamento 2024/1263.

62 Apreciados pela Comissão e pelo Conselho.

63 Art. 11.º e 23º do Regulamento 2024/1263. Art. 8.º-A da Diretiva 2011/85, aditado pela Diretiva 2024/1265.

64 O CFP pronunciou-se em 09/10/2024, concluindo que as estimativas e previsões para a evolução do PIB real e respetivo deflator como prováveis e plausíveis e que as estimativas apresentadas para a taxa de crescimento do PIB potencial, bem como para o hiato do produto, não aparentam ser coerentes com o restante cenário macroeconómico apresentado.

65 Cfr. Conselho das Finanças Públicas (2025), Parecer relativo ao Relatório Anual de Progresso.

66 O desvio acumulado previsto, após considerar a despesa com a defesa, permanece, contudo, abaixo do limite máximo estabelecido de 0,6 % do PIB [cfr. SWD (2025) 222 final - Commission Staff Working Document 2025 Country Report - Portugal].

67 Défice do subsetor da AC, no valor de 6 137 M€, e excedente no subsetor da SS, no valor de 5 536 M€.

68 Em 2023, a conta consolidada da AC e SS apresentou um excedente de 7 371 M€, 2,8 % do PIB.

69 Previsão da taxa de crescimento real do PIB em 1,5 %, do crescimento do emprego em 0,4 %, da taxa de desemprego em 6,7 % e da taxa de inflação (IHPC) em 3,3 % (cfr. Quadro 1.7. do ROE 2024, p. 37).

70 Com impacto nas transferências correntes e de capital: na receita da AC, estas transferências com origem nos fundos europeus ascendiam a 6 738 M€.

71 Designadamente, a reversão da isenção de IVA em bens essenciais - IVA Zero Alimentar.

72 Dada a adoção de medidas de política em 2024, com destaque para a redução das taxas marginais de IRS e o alargamento do IRS Jovem.

73 Com particular destaque para os agrupamentos de aquisição de bens e serviços, transferências e investimento.

74 Como exemplo, o aumento do abono de família e o reforço das prestações sociais de combate à pobreza, como o complemento solidário para idosos (CSI), complemento de prestação social para a inclusão (CPSI) e rendimento social de inserção (RSI).

75 Com destaque para o desvio de -1 052 M€ na receita em IRS. Com maior impacto, a atualização das tabelas de retenção na fonte do IRS (Despacho 9971-A/2024, de 27/08).

76 Relevam-se quatro PO que contribuíram para o desvio do investimento: PO16 - Infraestruturas e Habitação (-1 146 M€), PO14 - Saúde (-482 M€), PO18 - Agricultura e Pescas (-178 M€) e PO12 - Ciência e Inovação (-124 M€).

77 O valor orçamentado ascendia a 1 214 M€ (cfr. RCGE 2024, pp. 83 e 84, e Quadro 3.35, p.116).

78 Estimativa de aumento da despesa em 175 M€ (execução de valor igual devido ao impacto final não estar disponível).

79 DL 48-B/2024, de 25/07, e DL 50-A/2024, de 23/08, respetivamente.

80 DL 50-B/2024, de 23/08 e Portaria 154-A/2024/1, de 22/05, respetivamente.

81 Despacho 11 035/2023, de 16/10, do MF e MAAC; DL 20-B/2023, de 22/03; e RCM 41-A/2024, de 20/03, e RCM 174/2024, de 03/12, respetivamente.

82 Cfr. PCGE 2022 e 2023 (pp. 27-28 e p. 23, respetivamente).

83 Análise efetuada com base na conta consolidada da AC e da SS divulgada nas SEO (julho de 2020, p. A5; janeiro de 2021, p. A5; julho de 2022, p. A6; janeiro de 2023, p. 39; e dezembro de 2024, p. 47) e nos RCGE (RCGE 2020, Q. 25, p. 55; RCGE 2021, Q. 26, p. 58; RCGE 2022, Q. 3.2., p. 60; RCGE 2023, Q. 3.2., p. 80; e RCGE 2024, Q. 3.2., p. 71).

84 Os Quadros do RCGE 2024 apresentam valores de execução iguais à previsão por indisponibilidade da informação sobre o impacto final dessas medidas.

85 Pese embora alguns desenvolvimentos no que respeita à distinção entre as alterações de posicionamento remuneratório obrigatórias e as facultativas, ao nível da classificação económica, conforme Circular 1409/2024, série A da DGO/EO (instruções complementares da execução orçamental de 2024).

86 Este valor difere ainda do apresentado no RGCE2024. O Quadro 2.4 do RCGE 2024, p. 17, indica um impacto no saldo de -8 564 M€ por não ter sido considerado, por lapso, o valor de 83 M€ do reforço do complemento solidário para idosos.

87 Refletem a evolução dos compromissos das administrações públicas que constituem despesa estrutural, em particular as relacionadas com a saúde e os gastos operacionais das diversas entidades, incluindo o aumento de encargos motivados pelo aumento dos preços dos bens e serviços, nomeadamente energéticos (cfr. Quadro de Políticas Invariantes para 2024, entregue pelo Governo à Assembleia da República, nos termos da al.j) do n.º 1 do art. 75º da LEO).

88 Constituem os juros especializados devidos pelas entidades das administrações públicas e referem-se aos juros da dívida pública e custos financeiros da dívida financeira das empresas públicas reclassificadas, bem como aos juros devidos pelos restantes subsetores das administrações públicas (cfr. Quadro de Políticas Invariantes para 2024 referido na nota anterior).

89 Cfr. arts. 2.º, 3.º e 9.º da LEO.

90 As entidades que, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais e independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas na última lista das entidades que compõem o setor das administrações públicas (na AC) divulgada pelo INE.

91 Na AC, em diversos casos, um serviço processador não corresponde a uma entidade, podendo abranger um conjunto específico de despesas (por exemplo “encargos da dívida pública”) ou agregar as verbas orçamentais afetas a um conjunto de entidades (caso dos “estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário”).

92 A LOE 2024 estabeleceu que deveria ser assegurado o efetivo encerramento e extinção das sociedades polis até ao final de 2024, com a exceção da Polis Litoral Ria de Aveiro, ficando estas entidades autorizadas a transferir os saldos para apoiar a execução dos contratos previstos nos planos de liquidação que ainda se encontrem por concluir à data da transferência para outras entidades (cfr. art. 68.º da Lei 82/2023, de 29/12).

93 Em contraditório, o MEF e a EO confirmaram que foi excluída por se encontrar em “processo de extinção definitiva”. Por sua vez, o Presidente da Comissão liquidatária referiu que a sociedade não tem qualquer atividade, continuando “por resolver algumas questões (…) que poderão ter impacto no montante passivo final a ser assumido pela sociedade (…). A ViseuPolis presentemente não tem receitas…”, tendo apenas despesas correntes residuais. De notar que estas despesas devem ser objeto de inscrição orçamental, bem como a receita que permita o seu pagamento.

94 Na prestação de contas ao TC, a entidade reportou 2 M€ de recebimentos e pagamentos.

95 “A taxa de regulação devida anualmente pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços, tem natureza de contribuição financeira”, Acórdãos do Tribunal Central Administrativo, Procs. 21/13.3 BELRS, de 29/09/2022, 966/12.8 BELRS, de 24/11/2022, e 653/11.4 BELRS, de 15/02/2024.

96 “As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de uma atividade administrativa”, cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional 539/2015, de 20/10, e J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, p. 1095.

97 Entendimento já explicitado no PCGE 2018 (p. 38). Refira-se que, no âmbito do PCGE 2022, a DGO informou que a entidade tinha saído do perímetro da AC em 2022, sem apresentar qualquer fundamento.

98 Em contraditório, O MEF e a EO informaram que o Fundo procede aos reportes de execução, “… contudo sem registo de receitas e despesas”. Porém, a conta prestada ao TC apresenta 2 M€ como saldo de gerência inicial e final, sem movimentos de receita ou despesa no ano, devendo este saldo de gerência ser evidenciado na receita.

99 A entidade prestou contas ao TC no final de março (com 8 M€ de receita e 2 M€ despesa) e o seu orçamento corrigido consta da CGE. Em contraditório, o MEF e a EO referiram que “…o reporte foi submetido fora do prazo, com registo de valores nulos no SIGO. Esta situação foi comunicada em momento posterior, já fora do período que permitiria a reabertura do sistema para efeito de correção”. Contudo, estas alegações são inconsistentes com o registo do SIGO (reporte do mês 13 a 28/03/2025), que indicia uma falha técnica na apropriação da execução desta entidade, uma vez que foi devidamente reportada no “ponto único de entrega da conta de gerência”, dentro do prazo para o respetivo reporte (até 31/03/2025).

100 Art. 33.º do DLEO 2024.

101 O regime de controlo orçamental aplicável às EPR tem sido definido nos decretos-leis de execução orçamental, prevendo um regime simplificado aplicável a uma lista de EPR definida em anexo. O DLEO 2024 veio restringir a aplicação deste regime simplificado a quatro entidades (parte ii do anexo II). Porém, o que se verificou foi que este regime simplificado acabou por também ser aplicado às entidades constantes da parte i do mesmo anexo. Questionada sobre esta situação, a DGO/EO informou que esta alteração “implicaria a definição de dois subregimes dentro do regime simplificado”, gerava situações contraditórias na adoção do SNC-AP e do classificador simplificado e era difícil de operacionalizar para as EPR que passavam a ter de aplicar o regime geral com orçamento aprovado no simplificado. Assinale-se que a prática adotada em 2024 esteve em discordância com o estabelecido no DLEO 2024, mas voltaria a ser acolhida pelo DLEO 2025 ao determinar a aplicação do regime simplificado a todas as entidades do anexo II.

102 Designadamente, SGR - Sistema de Gestão de Receitas e GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado, a par com soluções setoriais, como o SIGDN - Sistema Integrado de Gestão da Defesa Nacional e os sistemas usados pelos estabelecimentos de educação e ensino não superior e serviços externos do MNE.

103 SCR e Sistema Central de Contabilidade (SCC), respetivamente, para a receita e para a despesa.

104 O valor do PIB foi de 285 189 M€, cfr. Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª notificação de 2025, de 26/03).

105 Transferência das responsabilidades do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD para a CGA (3 018 M€), em 2023, e redução em 504 M€ da devolução aos cofres do Estado das verbas não utilizadas em 2022 (712 M€ em 2023 e 208 M€ em 2024) na medida de apoio extraordinário ao gás natural, acrescida de juros.

106 Está subavaliada em 293 M€, por dedução indevida de encargos de cobrança que constituem receita própria da AT (158 M€), apoios sociais (101 M€) e receita de IRS consignada (33 M€) - cfr. ponto 2.2.1.

107 Excluindo as componentes relativas às medidas COVID-19 e choque geopolítico, pelo seu caráter pontual.

108 Segunda tranche do aumento de capital de 990 M€ decidido em 2022, considerada pelo INE como transferência de capital em contas nacionais, tendo a terceira (e última) tranche ocorrido em janeiro de 2025.

109 O saldo em contabilidade pública atingiu 405 M€ (Quadro 3.1 do RCGE 2024, p. 69). Note-se que, no âmbito da passagem do saldo em contabilidade pública para nacional, os saldos por subsetor referem-se à execução que serviu de base ao reporte do PDE, a qual pode apresentar diferenças face à CGE; em 2024, a diferença respeita ao saldo da administração regional e local (678 M€ vs 1 006 M€ no RCGE 2024).

110 Baseada num quadro legal composto pela LEO, pela Lei de Bases da Contabilidade Pública e pelo Regime da Administração Financeira do Estado.

111 Tendo por referência o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais na UE, atualmente SEC 2010, de acordo com o Regulamento (UE) 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21/05/2013.

112 A reclassificação destas operações só afeta o saldo em CN quando se trate de entidades classificadas fora das AP; quando os destinatários são entidades das AP, o efeito é nulo no saldo em termos consolidados.

113 Estas rendas são pagas pelas Forças Armadas através de uma verba previamente transferida da DGTF/ETF, operação que, dado o processo de consolidação, não teria necessidade de ajustamento, não fosse o desfasamento temporal entre a transferência (efetuada em 2023) e o pagamento (efetuado apenas em 2024).

114 Dando origem ao Quadro 3.2 do RCGE e ao Mapa 19 dos elementos informativos da CGE 2024.

115 Em 2024, não foram consolidados pelo menos 516 M€: i) 415 M€ relativos a rendas pagas pela ocupação de edifícios (à Estamo e, por aplicação do princípio da onerosidade, ao Estado); ii) 90 M€ em pagamentos de serviços à Agência para a Modernização Administrativa (82 M€) e à eSPap (7 M€) por diversas entidades; iii) 11 M€ em venda de bens de investimento.

116 À receita de juros registada pelos SFA (274 M€) e pela SS (443 M€) são abatidos os juros de dívida pública direta classificados pelo IGCP como pagos a estes subsetores (respetivamente, 270 M€ e 140 M€). O remanescente, no caso dos SFA, é reclassificado como divergência de consolidação e, no caso da SS, permanece como receita de juros.

117 De notar que a despesa registada na CGE não corresponde aos juros efetivamente pagos, uma vez que a LEO (art. 15.º) permite abater a esse valor as receitas de juros obtidas no âmbito da gestão da dívida pública. Por outro lado, na dívida transacionável (OT e BT), o IGCP pode não ter informação sobre o beneficiário final, figurando os juros na despesa como pagos a sociedades financeiras. Considerando a materialidade dos valores envolvidos (276 M€ indicados como recebidos pelos SFA e 477 M€ pela SS, segundo o apuramento efetuado pelo Tribunal), será necessário adotar uma solução que permita: i) assegurar, do lado da receita das entidades recebedoras, a devida classificação como juros recebidos do Estado; e ii) tomar esse montante como o valor a consolidar (o que se traduz, na prática, do lado da despesa, em reclassificar como pagos a entidades do perímetro de consolidação parte dos juros inscritos como pagos a bancos).

118 Cfr. pontos 1.4, 2.2, 2.3 e 2.6.

119 Em 2022, foi criado o regime transitório de estabilidade de preços do gás, para vigorar durante 2023, através do desconto sobre o preço do gás, subsidiando a diferença entre o preço de referência no mercado ibérico e as tarifas suportadas pelas empresas, operacionalizado através da transferência de 1 000 M€ para a REN (enquanto Gestor Técnico Global do Sistema Nacional de Gás - GTG), à qual competia transferir, no prazo de 10 dias, os apoios semanais apurados pelos comercializadores para os seus clientes elegíveis (Despacho 84-D/2022, de 09/12).

120 Despachos 10 727/2023, de 20/10, e 8420/2024, de 26/07, bem como informação da ERSE de 22/05/2025. A diferença do custo estimado (1 000 M€) para o apoio efetivo foi explicada pela redução acentuada no consumo e diminuição consistente dos preços no mercado.

121 Apoio extraordinário e excecional ao setor dos transportes públicos de passageiros com vista à mitigação dos efeitos da escalada de preços dos combustíveis (Despachos 3 329-A/2022, de 18/03, e 10 062/2022, de 16/08). Esta despesa, enquadrada pelo Fundo Ambiental no âmbito da COVID-19, deveria ter sido imputada às medidas no âmbito do choque geopolítico, dado que os despachos citados visavam o apoio a consumos de combustível entre 01/04/2022 e 31/09/2022, não sendo a escalada de preços deste período imputável aos efeitos da pandemia.

122 Valores apurados com base na informação da AT de 26/05/2025.

123 Cfr. ponto 1.3 do PCGE 2022 (apresenta a fundamentação jurídica para estas conclusões) e ponto 1.3 do PCGE 2023.

124 Deste valor, 70 M€ foram registados pelo IFAP e 2 M€ pelo IHRU.

125 Este procedimento permite transferir dotações para o orçamento do ano seguinte, no qual são contabilizadas como receita (reposição não abatida nos pagamentos) e, em contrapartida, são reforçadas dotações de despesa.

126 Informação de 24/04/2025, mantendo a posição transmitida relativamente à estimativa para o impacto da medida em 2023.

127 Nos termos da Constituição da República Portuguesa: alínea j) do n.º 1 do art. 227.º, n.º 3 do art. 229.º e n.º 2 do art. 238.º

128 A maioria dos fluxos para estas entidades decorre da Lei das finanças das regiões autónomas e do Regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais e visa financiar a recuperação e desenvolvimento dos respetivos territórios, destinando-se os fundos europeus ao financiamento de projetos específicos.

129 Arts. 8.º, 48.º e 49.º. Visam a eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de ultraperifericidade das RA. Distinguem-se por o valor da repartição de solidariedade corresponder a uma atualização do valor pago no ano anterior e o fundo de coesão se destinar ao financiamento de programas e projetos de investimento, previamente identificados.

130 Incluem também apoios para resposta a catástrofes naturais e reparação de danos ambientais.

131 Financia deslocações entre as regiões ou entre estas e o continente, realizadas por residentes das RA, incluindo residentes temporários (ex: estudantes).

132 Quadro 3.44 - “Fluxos financeiros com a Administração Regional”.

133 Indevidamente reportadas no Quadro 3.45 - “Fluxos financeiros destinados à Administração Regional: operações extraorçamentais”. Este Quadro inclui 0,4 M€ relativos a fundos europeus transferidos para empresas e associações que não integravam a administração regional (Cfr. Anexo C2).

134 Acresce que, apesar do pagamento ser processado pelo IGFSS, a AD&C emite “certidões de pagamento” relativas aos valores entregues às autoridades de gestão regionais, o que prejudica a adequada identificação da entidade pagadora.

135 Circular 1408 - Série A, de 28/07/2023 (ponto 97 específico para a contabilização do FSE) e a Circular 1409 - Série A, de 22/02/2024 (ponto 75 relativo ao FSE), respetivamente.

136 Na RAM, em cumprimento da Circular 4/ORÇ/2023, de 14/08, ponto XIII, que não contempla regras específicas para o FSE.

137 Despacho 11741/2024, de 04/10, que alterou o Despacho 8877/2021, de 01/09. Em 2023, estes apoios ascenderam a 7 M€.

138 Não considerando os fluxos resultantes do pagamento de títulos de dívida pública (96 M€, registados em passivos financeiros), por traduzirem a aplicação de excedentes de tesouraria das entidades da administração local, que enviesariam a apreciação do contributo da AC para este subsetor.

139 Lei 73/2013, de 03/09.

140 Dos valores processados, a DGAL reteve no final do ano 128 M€ por incumprimento da prestação atempada de informação financeira (12,3 M€, em 2023).

141 Leis 50/2018 e 51/2018, de 16/08.

142 Cfr. Caixa 5.

143 Incluído no agregado “outros (municípios)” do Quadro 9, no valor de 965 M€, mais do dobro do que no ano anterior.

144 Cfr. art 35.º do Regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais.

145 Ascenderam a 76 M€, 101 M€, 170 M€, 208 M€ e 55 M€ entre 2020 e 2024, respetivamente.

146 RCGE 2024, Quadros 3.47 - “Fluxos financeiros com a Administração Local” e 3.48 - “Fluxos financeiros destinados à Administração Local: operações extraorçamentais”.

147 Estas entidades só devem ser consideradas na AL se tiverem sido identificadas neste subsetor na lista de entidades que compõem o setor das administrações públicas divulgada pelo INE até 30 de junho do ano anterior.

148 O MEF e a EO, em contraditório, assinalaram que “…não é exequível o apuramento da sua origem a partir da informação residente nos sistemas orçamentais”.

149 Lei 51/2018, de 16/08.

150 Nos termos definidos pela Lei 50/2018, de 16/08, e diplomas setoriais posteriores.

151 N.º 1 do art. 61.º. Inscrita no Programa Orçamental P-001 - Órgãos de Soberania.

152 Não obstante a transferência de competências de um conjunto alargado de áreas para a administração local, desde a sua criação, o FFD financiou apenas os quatro domínios referidos.

153 N.º 4 do art. 61.º da LOE 2024.

154 Cfr. Despachos 350/SEGS/2024, 053/2024/SEALOT e 510/2024/SEAO. O reforço teve contrapartida na dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças.

155 Cfr. Despacho 398/2024/ da Secretária de Estado do Orçamento, reforço com recurso à gestão flexível com contrapartida em dotações da Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares e que se destinou a compensar os municípios pelas despesas incorridas com o transporte e com o alojamento dos alunos que residiam em concelho sem qualquer oferta para a frequência do ensino secundário, no âmbito da escolaridade obrigatória. Apesar de este reforço financeiro se referir ao exercício dessa competência ao longo de 2023, importa sublinhar que a mesma apenas foi transferida para os municípios em dezembro desse mesmo ano, em cumprimento do DL 125/2023, de 26/12, cujos efeitos retroagiram a 01/01/2023.

156 Nos termos do n.º 1 e 2 do art. 61º da LOE 2024.

157 Na Educação, os 278 municípios do continente apenas exerceram as competências a partir de abril de 2022, havendo também atrasos significativos nas restantes áreas. Na Saúde, em 2023, faltava concretizar a transferência de competências para 59 municípios e, em 2024, para 10.

158 Na Saúde, as competências descentralizadas dirigem-se apenas aos municípios cujo território não se encontra abrangido pelas Unidades Locais de Saúde, e que são, no total, 201.

159 Nos termos do n.º 1 do art. 20.º do DL 23/2019, de 30/01, na área da Saúde, a passagem das competências é formalizada através de auto de transferência a assinar pelo Ministério da Saúde, as administrações regionais de saúde e os municípios. Os Municípios de Arraiolos, Caldas da Rainha, Lisboa, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Silves, Sintra, Sobral de Monte Agraço e Vila Real não tinham celebrado esses autos para 2024.

160 Dos 19 municípios destinatários das competências, apenas 10 as exerceram ao longo de 2024. Nos termos do art. 2.º, n.º 3, do DL 22/2019, de 30/01, as mesmas são transferidas mediante pronúncia prévia favorável dos municípios interessados.

161 Vide o Relatório 4/2023-OAC e o Relatório 1/2024-AUDIT, ambos aprovados pela 2ª Secção do Tribunal de Contas.

162 Para o exercício de 2024, ainda que o n.º 4 do art. 52.º da LOE refira que o FSM se destina em exclusivo ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da Educação, seria necessário, em termos de relato orçamental, indicar para que concretas competências se destinam as verbas.

163 Designadamente, no Capítulo III referente à repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios.

164 As previsões de receita e as dotações de despesa inscritas no OE podem ser alteradas pelo Governo, através de: i) saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por lei; ii) distribuição da dotação provisional e das dotações centralizadas no Ministério das Finanças; iii) aumento de receitas efetivas próprias ou consignadas, contabilizadas como receita do próprio ano; e iv) redistribuição de verbas entre dotações de despesa sob determinadas condições, designada gestão flexível.

165 Distinguem-se da dotação provisional (classificada em outras despesas correntes) por serem distribuídas por diversas classificações económicas, procurando uma melhor especificação da despesa prevista no OE.

166 N.º 9 do art. 8.º da LOE 2024.

167 Foram utilizados no reforço de despesas efetivas 295 M€, inscritos em ativos financeiros, resultando numa extensão da dotação provisional (reforço de despesas de qualquer natureza).

168 Art.º 3.º da LOE 2024 (Lei 82/2023, de 29/12), mantendo o MF a competência de descativar as verbas inscritas a título de Reserva.

169 Verbas depositadas em contas do IGCP que não são imediatamente classificadas e registadas na contabilidade, transitando como fluxos de tesouraria que só serão contabilisticamente reconhecidos em momento posterior (designadamente em exercícios económicos futuros).

170 Crescimento da atividade económica em 1,9 % (INE, Contas Nacionais em 28/02/2025); da remuneração bruta total mensal média por trabalhador em termos reais (3,8 %); inflação de 2,4 % (INE, Índice de Preços do Consumidor em 13/01/2025).

171 Dos quais, 10 % (15 M€) estão afetos ao Fundo de Estabilização Tributário (FET).

172 Contribuição extraordinária sobre o setor energético 2 M€ (3 M€ em 2023), adicional ao IMI 4 M€ (3 M€ em 2023) e outros 5 M€ (7 M€ em 2023). Não foram reportados pela AT ao Tribunal encargos de liquidação e cobrança relativos à nova consignação de IT afeta ao SNS - 3 % do valor cobrado (59 M€) é receita própria da AT (n.º 5 do art. 254.º da LOE 2024).

173 Decorrem de disposições legais que fixam a percentagem a reter como receita própria da AT, para a compensar dos encargos de liquidação e cobrança em que incorre, e são contabilizados em venda de serviços por orientação da DGO/EO.

174 Aprovado pelo DL 57-C/2022, de 06/09.

175 Aprovado pela Portaria 55/2023, de 01/03.

176 Aprovado pelo DL 134/2023, de 28/12.

177 Nos termos do art. 152.º do código do IRS.

178 Despacho 9971-A/2024, de 27/08.

179 Em grande medida por a EDP ter optado por não pagar (48 M€) e contestar em tribunal a legalidade deste tributo (cfr. nota 16 do Relatório Integrado da EDP).

180 Criada pela Lei 24-B/2022, de 30/12, e aplicável aos lucros excedentários de 2022 e 2023.

181 Traduzem os excessos de retenção na fonte (ou de pagamentos por conta) efetuados no ano anterior, objeto de devolução na sequência da liquidação do IRS.

182 Tabelas de retenção aplicadas a partir de julho de 2023, juntamente com um novo modelo de retenção na fonte, baseado na aplicação de taxas marginais progressivas (Desp. 7673-B/2023, de 24/07).

183 Apesar dos valores cobrados terem diminuído 138 M€, porque beneficiou de uma diminuição significativa dos reembolsos em 799 M€.

184 Entre agosto e dezembro, as taxas aumentaram de 0,128€/l para 0,184€/l.

185 O aumento não foi mais expressivo devido à isenção de Imposto do Selo para a primeira compra de habitação própria e permanente por jovens até aos 35 anos, nos termos do DL 48-A/2024, de 25/07.

186 Para o IT, em média foi de 4,5 % e IABA (10,0 %), ambos nos termos do art. 253.º da LOE 2024, para o ISV (5,0 %) e IUC (2,9 %), de acordo com os arts. 256.º e 259.º, respetivamente.

187 Em 2024, o IUC aumentou 30 M€ (dos quais 24 M€ relativos a veículos da categoria B) e o ISV diminuiu 9 M€.

188 Receita de IT (59 M€) - a parte da receita de IT que exceder 1 466 M€ é consignada à promoção da saúde e à sustentabilidade do SNS (n.º 3 do art. 254.º da LOE 2024); receita de IRS (8 M€) - receita consignada ao FEFSS na parte proporcional da coleta do IRS que corresponder ao englobamento obrigatório dos rendimentos da alienação de valores mobiliários detidos por menos de um ano por contribuintes abrangidos pelo último escalão (n.º 1 do art. 233º da LOE 2024) e receita de IRC (1 M€) - receita consignada ao Instituto do Cinema e Audiovisual até 20 M€ (art. 298.º da LOE 2024).

189 Existem algumas situações, de divergência entre o valor a transferir (nos termos da lei) e o valor cobrado - cfr. Ponto 3.5 relativo ao FEFSS - e desfasamento temporal entre a cobrança e a afetação de verbas.

190 Corresponde: i) ao IVA Social (1 085 M€), jogos sociais e imposto do jogo (233 M€), afetos à SS; ii) afetos ao FEFSS: parte da receita do IRC (586 M€), o adicional ao IMI (139 M€) e o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (34 M€) e a nova consignação de parte do IRS (8 M€).

191 Dos quais foram apenas entregues 675 M€ à Infraestruturas de Portugal (cfr. ponto 4.3.1).

192 O Tribunal de Justiça da União Europeia considerou ilegal a contribuição do serviço rodoviário e a mesma foi extinta pela Lei 24-E/2022, de 30/12. No entanto, os consumidores finais que suportaram este imposto, podem reivindicar o seu reembolso e respetivos juros indemnizatórios. Segundo a AT, “No ano de 2024 foram submetidos 375 pedidos de revisões oficiosas”, dos quais 289 ainda não foram objeto de decisão, 61 apensos a processo judiciais, 10 anulados e os decididos foram desfavoráveis ao contribuinte ou rejeitados. Foi ainda paga uma restituição relativa a uma decisão do CAAD “imposto - 1.510.895,42 € e juros 135.291,52”.

193 Para apoiar as famílias mais vulneráveis face ao aumento de encargos com bens alimentares, bem como micro e pequenas empresas de comércio, serviços e restauração (cfr. n.º 2 do art. 15.º da Lei 24-B/2022, de 30/12).

194 Pelo que não consta do Quadro A-30 do RCGE das receitas consignadas contabilizadas pela AT e entidades destinatárias.

195 Em 2024 totalizaram 1 869 M€ e têm um peso de 50,9 % do total das receitas da União Europeia.

196 Anteriormente classificadas em Despesas Excecionais e atualmente na orgânica Administração do Património do Estado.

197 Portaria 418/2023, de 11/12, aplicável a partir de 01/01/2024, incluindo os troços A4 - Transmontana e Túnel do Marão; A13 e A13-1 - Pinhal Interior; A22 - Algarve; A23 - Beira Interior; A24 - Interior Norte; A25 - Beiras Litoral e Alta; A28 - Litoral Norte, nos troços entre Esposende e Antas, e entre Neiva e Darque.

198 Inclui também créditos de outras pessoas coletivas de direito público, como as regiões autónomas e os municípios, e de outras entidades, como as concessionárias, relativamente aos quais a cobrança coerciva compete à AT.

199 Decorrido o prazo de pagamento voluntário, é emitida a certidão de dívida pela AT a quem compete desencadear todos os procedimentos, começando pela citação do devedor até, se necessário, à venda de bens penhoráveis.

200 O Regime excecional de regularização de dívidas (RERD) e o Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), criados pelo DL 151-A/2013, de 31/10 e pelo DL 67/2016, de 03/11, respetivamente. A receita ao abrigo do PERES ascendeu a 771 M€, desde 2016, dos quais 9 M€ cobrados em 2024.

201 Dos quais 93 M€ relativos ao PERES e 209 M€ ao RERD.

202 As anulações de dívidas ocorrem, regra geral, em consequência da entrega de declarações fiscais de substituição pelos contribuintes e da procedência parcial ou total de processos de impugnação judicial e de reclamação graciosa.

203 Em geral, a data de prescrição da dívida ocorre oito anos após o ano em que se produziu o facto gerador da obrigação de imposto, ressalvadas as causas de suspensão e interrupção do prazo - art. 48.º da Lei Geral Tributária.

204 Estes valores foram declarados em falhas por não terem sido detetados bens a penhorar.

205 A dívida incobrável corresponde à declarada em falhas, o que sucede quando se demonstra a falta de bens penhoráveis do executado, seus sucessores e responsáveis solidários ou subsidiários - art. 272.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

206 A dívida fica suspensa em caso de pagamento em prestações, reclamação ou impugnação judicial - art. 169.º do CPPT.

207 Este montante corresponde ao valor inicial de instauração dos processos, deduzido de eventuais pagamentos.

208 Da dívida inicial, 43 M€ não tem identificado o contribuinte devedor, sendo registada pelos serviços de finanças como “verbetes”, que são um código de identificação da propriedade para efeitos de registo na AT, anterior à existência do número de contribuinte (NIF), subsistindo situações que não têm NIF associado. Nestes casos, como não é possível citar o devedor, o processo de execução fiscal é imediatamente declarado em falhas.

209 Cfr. PCGE 2019 (ponto 3.2.2.3).

210 Apurados a partir da base de dados dos processos de execução fiscal declarados em falhas disponibilizada pela AT em 02/05/2025 (consistente com o quadro 3.17 da CGE), complementada com os quatro processos relativos a liquidações de IRS.

211 Arts. 272.º e 274.º do CPPT.

212 Cfr. Anexo D5 - Despesa por classificação económica.

213 Relativamente a erros de especificação, cfr. Anexo D6.

214 Portaria 424/2023, de 11/12, e DL 50-B/2024, de 23/08, respetivamente.

215 Encargo suportado em 2023 por verbas transferidas pela Secretaria-Geral do MTSSS (273 M€).

216 Sobre os fluxos financeiros destinados à administração local, cfr. ponto 1.4.2.

217 DL 21/2024, de 19/03.

218 Remunerações certas e permanentes (1 205 M€), abonos variáveis ou eventuais (115 M€) e contribuições para a SS (330 M€).

219 Aprovadas pelo DL 108/2023, de 22/11, com efeitos a 01/01/2024.

220 O DL 75/2023, de 29/08 estabelece um regime especial de aceleração do desenvolvimento das carreiras dos trabalhadores com vínculo de emprego público abrangidos pelos períodos de congelamento das progressões na carreira, através da redução dos pontos necessários para alteração obrigatória do posicionamento remuneratório, com efeitos a 01/01/2024.

221 De acordo com a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, nos hospitais, centros hospitalares e unidades locais de saúde de tipologia EPE, o emprego aumentou 1,1 % (mais 1 598 postos de trabalho).

222 De que se destacam a alteração das estruturas remuneratórias aplicável aos trabalhadores integrados na carreira especial médica (DL 137/2023, de 29/12), a criação da carreira especial de técnico auxiliar de saúde (DL 120/2023, de 22/12) e a aprovação dos regimes jurídicos de dedicação plena ao SNS (DL 103/2023, de 7/12) e dos centros de responsabilidade integrados em hospitais do SNS (DL 118/2023, de 20/12).

223 Decorrentes de alterações de posicionamento remuneratório e da aplicação do regime especial de recuperação integral do tempo de serviço dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário, com efeitos a 01/09/2024 (DL 48-B/2024, de 25/07).

224 DL 139-C/2023, de 29/12.

225 Cfr. ponto 2.7.2.2.

226 Sobre a dívida direta do Estado, cfr. ponto 2.5.2.

227 Abrange, designadamente, a Infraestruturas de Portugal (-324 M€), a Metropolitano de Lisboa (-154 M€), a Metro do Porto (-154 M€) e a CP - Comboios de Portugal (-114 M€).

228 A DGO/EO informou (26/06/2025) de um conjunto de situações que contribuíram para aquela divergência (saldos de pedidos de libertação de créditos entregues em 2025 - única situação reportada no RCGE), devolução como reposições abatidas nos pagamentos (em vez de anulações) para uma entidade extinta durante o ano e três divergências de baixo valor (291,36 €) ainda em análise.

229 Arts. 17.º e 45.º a 48.º da LEO.

230 Nível mais agregado da especificação por programas, incluindo o conjunto de despesas e respetivas fontes de financiamento que concorrem para a realização das diferentes políticas setoriais.

231 Art. 5.º da Lei 151/2015, de 11/09, que aprovou a LEO, republicada pela Lei 41/2020, de 18/08.

232 Incorporando os resultados divulgados pelo Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 3771/2021, de 14/04, do MF.

233 Informação do MF, de 14/07/2025. De notar a redução de MBO com a reestruturação da orgânica do Governo.

234 DL 86/2025, de 18/07, que estabelece as especificações e orientações relativas à concretização dos programas orçamentais a inscrever no Orçamento do Estado, ao acompanhamento da respetiva execução e prestação de contas, bem como o regime jurídico das entidades gestoras dos programas orçamentais.

235 Ponto 4 do RCGE 2024.Os PO correspondem, na sua maioria, à orgânica ministerial. Neste âmbito, todos os PO apresentam quadros com a despesa orçamental por classificação económica e por medida e quase todos (com exceção do PO Órgãos de soberania incluem informação sobre resultados obtidos). De salientar que o orçamento corrigido apresentado nos quadros deste ponto não inclui cativos, informação que apenas é referida no texto de suporte dos quadros 4.18 (PO05 - Segurança interna), 4.56 (PO15 - Ambiente e ação climática) e 4.66 (PO17 - Agricultura e Pescas), devendo ser melhorada a transparência do RCGE neste aspeto.

236 Lei 73/2013, de 03/09, na sua versão atual.

237 Cfr. ponto 1.4 e Caixa 5.

238 As taxas de execução das duas MBO não são comparáveis, uma vez que uma incide sobre o orçamento corrigido sem cativos e outra sobre o orçamento inicial.

239 Que incluem 29 ações e 17 atividades, tendo sido estabelecidas metas de resultados para 87 objetivos a avaliar através de 98 indicadores de desempenho físico e financeiro.

240 As dotações orçamentais não integradas em orçamentação por programas correspondem à AICEP, que integrou a MBO no decurso de 2024.

241 Abrange cinco programas e nove ações, com metas para 15 objetivos a avaliar através de 26 indicadores de desempenho.

242 Por exemplo, na MBO Economia, para o objetivo “reforçar a robustez da infraestrutura tecnológica” foi selecionado o indicador “investimento em TIC face ao orçamento previsto”, não sendo possível identificar as fragilidades da infraestrutura tecnológica que se visa colmatar, nem se o foram efetivamente. Na MBO Cultura, para o objetivo “apoiar o desenvolvimento e modernização da comunicação social local e regional” foi selecionado o indicador “Nº de entidades (…) apoiadas…”, não sendo possível perceber o que se pretende desenvolver em concreto ou se as entidades apoiadas alcançaram efetivamente esse desenvolvimento.

243 A EO deve, até julho de 2026, elaborar um manual de custeio (visando a implementação da contabilidade de gestão ao nível das entidades e alguma informação será objeto de divulgação gradual (ex: no OE 2027: as fórmulas para o cálculo dos indicadores e as respetivas fontes, no OE para 2029 a programação financeira plurianual dos programas e das MBO) - DL 86/2025, de 18/07.

244 O art. 65.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra, desde 1976, o direito à habitação. Em 2019 foram estabelecidas as bases do direito à habitação e as incumbências e tarefas fundamentais do Estado na efetiva garantia desse direito a todos os cidadãos - Lei de bases da habitação (Lei 83/2019, de 03/09), regulamentada pelo DL 89/2021, de 03/11.

245 Aferida para o agregado Habitação e Infraestruturas Coletivas, da Classificação das Funções das Administrações Públicas - COFOG (Classification of the Functions of Government), utilizada internacionalmente para identificar a afetação da despesa pública de acordo com as diferentes funções da governação.

246 Despesa total das AP (inclui os subsetores da AC, SS, RA e AL).

247 Eurostat, General government expenditure by function (COFOG), disponível em https://ec.europa.eu/eurostat.

248 Eurostat, Standardised house price-to-income ratio, disponível em https://ec.europa.eu/eurostat, e OCDE, Price to income ratio, disponível em https://www.oecd.org/en/data/indicators/housing-prices, respetivamente.

249 Estas medidas traduzem-se em perda de receita, não sendo contabilizadas. Em 2024, continuam em vigor as adotadas no Pacote mais habitação (Lei 56/2023, de 06/10), incluindo a redução da taxa de tributação autónoma aplicável ao arrendamento habitacional e para rendimentos de arrendamento de habitação permanente de imóveis anteriormente afetos a alojamento local. Quanto às introduzidas no ano, destaca-se a isenção em IRS para os arrendamentos celebrados antes do Regime de Arrendamento Urbano (para outras medidas, ver Anexo F2).

250 De referir que foram também criadas linhas de financiamento, com uma componente de fundos europeus, para promotores de investimentos nas áreas da reabilitação urbana e eficiência energética (caso do Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas - IFRRU 2020).

251 Cfr. Quadro 4.64. PO16 - Infraestruturas e Habitação: resultados, objetivos e análise dos desvios.

252 Designadamente pela DGTF/ETF, que integra o programa Finanças.

253 Na sequência da regulamentação da matéria pelo DL 86/2025, de 18/07.

254 O quadro legal de políticas para o setor da habitação para 2022-2026 incorpora o Programa Nacional de Habitação (PNH), a Lei de Bases da habitação e a Nova Geração de Políticas de Habitação. O 1.º Direito é uma das medidas do PNH.

255 DL 37/2018, de 04/06 (alterado por: DL 84/2019, de 28/06; DL 81/2020, de 02/10; Lei 12/2021, de 10/03; DL 89/2021, de 03/11; DL 74/2022, de 24/10; DL 38/2023, de 29/05, e DL 44/2025, de 27/03 e do respetivo regulamento aprovado pela Portaria 230/2018, de 17/08 (alterado pelas Portarias 41/2021, de 22/02, e 268/2023, de 23/08).

256 Que, cumulativamente, vivam em “condições indignas”, estejam em situação de “carência financeira” e sejam cidadãos nacionais ou, sendo estrangeiros, tenham certificado de registo de cidadão comunitário ou título de residência válido no território nacional (arts. 6.º, 7.º e 25.º do DL 37/2018).

257 Art. 14.º do DL 37/2018.

258 Sem prejuízo dos limites fixados no art. 18.º do DL 37/2018: i) 90 % do valor de referência aplicável ou do total das despesas elegíveis, na promoção de soluções habitacionais através de aquisição, de aquisição e reabilitação, de reabilitação ou de construção; ii) valor de referência aplicável ou o total das despesas elegíveis (se inferior), no caso de beneficiários diretos ou de financiamento de soluções habitacionais relativas a pessoas vulneráveis, núcleos precários e degradados.

259 A celebração dos protocolos é comunicada pelo IHRU à DGTF/ETF (arts. 16.º a 24.º do DL 37/2018).

260 Arts. 23.º e 24.º do DL 37/2018.

261 A submissão é efetuada de forma desmaterializada através da plataforma eletrónica do programa no Portal da Habitação.

262 Acrescem 174 candidaturas aprovadas, que aguardam a celebração do contrato respetivo, e duas anuladas.

263 Nos termos do n.º 2 do art. 14.º do DL 37/2018 as despesas pagas incluem o IVA, desde que o mesmo não possa ser deduzido.

264 Destaca-se pela positiva a vertente arrendamento, com a execução de 6 soluções habitacionais, cuja conclusão só estava prevista para 2026.

265 Meta 330 do investimento RE-C02-i01.

266 Arts. 4.º e 9.º da Portaria 138-C/2021, de 30/06, e arts. 83.º e 83.º-A do DL 37/2018, modificado pelo DL 44/2025.

267 Neste âmbito, o IHRU está a notificar as entidades para que indiquem se pretendem converter as candidaturas para o regime especial de financiamento ou desistir das mesmas.

268 Em contraditório, o MEF e a DGO/EO referem que a priorização da utilização das verbas do PRR face às do OE, decorre das RCM 57-B/2024, de 28/03 e 90-A/2024, de 19/07.

269 O primeiro relatório deve ser enviado após o decurso de um ano da celebração do financiamento e o último até ao final do termo do prazo do contrato (n.º 1 do art. 68.º do DL 37/2018).

270 O Relatório, datado de 26/04/2023, foi elaborado na sequência de procedimento de contratação pública do IHRU, no âmbito da avaliação bienal do programa prevista no n.º 1 do art. 24 º do DL 37/2018.

271 O Portal da Habitação é uma plataforma online gerida pelo IHRU que disponibiliza informações sobre programas habitacionais, legislação, apoios financeiros, entre outros assuntos.

272 Informação prestada pelo IHRU ao Tribunal, em 17/06/2025.

273 Cfr. Relatório 1/2025, pp. 107 a 111, divulgado em 04/06/2025.

274 Informação do IHRU de 16/05/2025.

275 Esclarecimentos subsequentes permitiram a correção da maioria das inconsistências (v.g. candidaturas para financiamento de soluções habitacionais aprovadas em data anterior à aprovação da ELH do respetivo município). Subsistiam inconsistências residuais, tendo o IHRU remetido, em contraditório, uma nova versão dos dados, que permitiu corrigir a situação de 11 acordos de colaboração/financiamento com a expressão “aprovado” no campo que deveria conter a data de aprovação.

276 Contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato ou documentos equivalentes (conceito fixado na Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso, Lei 8/2012, de 21/02, com as sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei 22/2015, de 17/03).

277 Do total em atraso, a AC (excluindo as entidades da Saúde) totaliza 51 M€, as Unidades de Saúde EPE 13 M€ e as EPR 8 M€.

278 Acórdão Tribunal de Justiça (oitava secção), de 11/07/2024, processo C-487/23, Comissão Europeia/República Portuguesa.

279 30 dias para a generalidade das entidades públicas, prorrogável até ao máximo de 60 dias para as entidades públicas e prestadoras de cuidados de saúde.

280 Nos termos do DL 62/2013, de 10/05 (que transpôs para a legislação portuguesa a Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02) o incumprimento dos prazos de pagamento das entidades públicas encontra-se sujeito a juros legais de mora, calculados em 2024 de acordo com os Avisos 1850/2024 e 14751/2024/2, publicados no Diário da República, 2.ª série, em 25/01 e 18/07, respetivamente.

281 Nos termos do Despacho 11241-D/2024, de 24/09, que define orientações estratégicas para o plano de desenvolvimento organizacional, para o modelo de financiamento e os termos de referência para a contratualização de cuidados de saúde.

282 Art. 93.º do DL 52/2022, de 04/08.

283 Incluem ainda outras verbas, essencialmente, a retenção de receitas do Estado (impostos e contribuições que devam ser entregues nos cofres públicos) e outras operações de tesouraria (retenções de fundos alheios, a entregar às entidades a que respeitam) e, do lado da despesa, a correspondente entrega (ao Estado ou a terceiros).

284 Destacam-se a AD&C (R: 14 117 M€, D: 10 684 M€), o IFAP (R: 1 381 M€, D: 1 365 M€) e o IAPMEI (R: 539 M€; D: 526 M€), que, no seu conjunto, representam 93,2 % da receita e 94,3 % da despesa.

285 Cfr. ponto 96.5 da Circular 1408, de 28/07/2023, (Instruções para preparação do OE 2024) e ponto 74.2 da Circular 1409-A, de 22/02/2024 (Instruções aplicáveis à execução orçamental de 2024), ambas da DGO.

286 Na receita corresponde às transferências orçamentais recebidas da UE que excederem a despesa orçamental de 2024 e, na despesa às verbas que, não tendo sido utilizadas em 2023 (ou anos anteriores), foram sendo relevadas em receita orçamental durante o ano de 2024, à medida que foi sendo necessária a sua aplicação em despesa orçamental, como sucede nos casos de operações no âmbito do PRR (cfr. pontos 77, 156 e 157 da Circular 1409-A, de 22/02/2024).

287 A constituição de CEDIC ao abrigo do art. 90.º do DLEO 2024, deve ser registada em despesa extraorçamental e o respetivo reembolso em receita extraorçamental (cfr: ponto 100 da Circular 1409-A, de 22/02/2024).

288 Cfr. ponto 2.2.3.

289 Para além do SIGO não permitir o reporte de operações extraorçamentais de despesa dos serviços integrados, a AT não se encontra formalmente designada para autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico, uma vez que não lhe são aplicáveis as alterações ao DL 26/2002, de 14/02, que criaram as classificações “17.01.00 - Operações de tesouraria - Cobrança de receitas do Estado Português” e “12.01.00 - Operações de tesouraria - Entrega de receitas do Estado”, que englobam, os montantes de receita do Estado Português cobrada pelos serviços e entidades públicas atuando na qualidade de agentes do Estado e a respetiva entrega (esta alteração só é aplicável às entidades que transitaram para o SNC-AP em 2018).

290 O IGCP efetua pedidos de libertação de créditos, com base na previsão mensal de pagamentos dos encargos da dívida e procede à devolução da parte não utilizada sob a forma de RAP.

291 No Anexo D8 evidenciam-se quatro exemplos de ausência e cinco de reporte parcial. Em contraditório, três SFA manifestaram a intenção de rever procedimentos (para passarem a efetuar o reporte), e cinco SI referiram limitações dos sistemas de informação, abrangendo três situações de reporte parcial de receita, que indiciam a necessidade de as entidades reverem procedimentos.

292 Subavaliada em 30 M€ na receita face à conta de gerência (quando essa diferença em 2023 ascendeu a 962 M€). Neste caso, terá ocorrido um lapso na apropriação da informação relativa à conta de gerência pelo SIGO (cfr. contraditório no Anexo D8).

293 No pagamento de vencimentos, a parte relativa aos descontos é registada como receita extraorçamental e a sua posterior entrega como despesa.

294 Cfr. PCGE 2019, ponto 3.2.5.

295 Cfr. n.º 5 do art. 156.º do DLEO 2018, ainda em vigor em 2024, por força do n.º 12 do art. 28.º e do art. 162.º do DL 17/2024, de 29/01 (DLEO 2024).

296 Estes saldos referem-se habitualmente aos SFA porque, no caso das entidades sem autonomia financeira (designados de SI), a cobrança, quando autorizada, é acompanhada de uma restituição pela DGO/EO no mesmo montante, pelo que a receita cobrada líquida é nula. Contudo, em 2024, existe uma divergência de 3 M€ na receita dos SI porque as cobranças (1 677 M€) contabilizadas pelas entidades foram inferiores às restituições (1 680 M€) contabilizadas pela DGO/EO.

297 Cfr. arts. 18.º e seguintes do DLEO 2024.

298 Integra a dívida direta do Estado, em sentido estrito, gerida pelo IGCP, e a das entidades do subsetor dos SFA (incluindo EPR).

299 Arts 111.º a 117.º da LOE 2024.

300 Quadro 3.65 do RCGE 2024, p.161.

301 Não apresenta o cálculo do endividamento do ano com base em valores nominais.

302 Para efeitos de consolidação, exclui-se a dívida entre as entidades do perímetro orçamental.

303 Exclui o valor pago entre entidades do perímetro orçamental (nos juros da dívida direta: 477 M€ à SS, 276 M€ aos SFA e 256 m€ a SI e nos juros pagos por SFA: 3,5 M€ a SI e 1 M€ a SFA). Valores apurados através de informação prestada pelas entidades ao Tribunal, designadamente através da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção e do inquérito à dívida dos SFA.

304 Valores apurados com base em informação prestada pelas respetivas entidades ao Tribunal, no âmbito da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção.

305 Resultante de derivados financeiros do Metropolitano de Lisboa.

306 Quadro anexo ao Mapa 15.

307 Recomendação 14 do PCGE 2023.

308 Engloba as responsabilidades brutas em numerário e depósitos, títulos de dívida e empréstimos do setor das administrações públicas (leia-se entidades da administração central), administração regional e local e fundos de segurança social. Esta dívida é compilada pelo BdP e reportada pelo INE ao Eurostat, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE).

309 Em 2023, o valor nominal da dívida pública sofreu um decréscimo de 3,5 % (-9 342M€) face a 2022, cfr. Caixa 6 do PCGE 2023.

310 Para este resultado contribui o crescimento do PIB nominal (+6,4 %), superior ao do valor nominal da dívida pública.

311 A dívida direta do Estado (Mapa 15 da CGE) corresponde à dívida sob gestão do IGCP, avaliada ao valor nominal e não consolidado. A dívida apurada pelo TC é consolidada, integrando a dívida direta e a dívida das restantes entidades da AC.

312 COM(2025) 222 final e CE, Spring 2025 Economic Forecast.

313 N.º 5 do art. 90.º do DLEO 2024.

314 Em 2024, as necessidades de financiamento por recurso à dívida foram superiores às orçamentadas. As necessidades de financiamento através de emissões de dívida do próprio ano previstas no OE 2024 foram de 55 406 M€, enquanto a correspondente execução foi de 56 285 M€ (cfr. Quadro 3.62 do RCGE 2024. p. 159).

315 Verificou-se um decréscimo significativo no stock de CT (-1 289 M€). A diferença entre o valor nominal (stock) dos CA e o valor de encaixe (utilizado no financiamento do ano) corresponde às emissões do final de 2023, por Aforronet e nos CTT, cujo recebimento só se verificou em 2024 (+33 M€) e, igualmente, emissões ocorridas no final de 2024 cujo recebimento só se verificou em 2025 (-124 M€). Em termos líquidos, o produto das emissões de 2024 tem a menos 91 M€ do que o valor nominal das emissões de 2024.

316 Os empréstimos do PRR integram o stock da dívida pública e o IGCP reflete-os nos diversos mapas da CGE, com referência ao facto de a receita do produto destes empréstimos ter sido entregue à DGTF/ETF (nos termos da Portaria 193/2021, de 15/09, e do ponto 77 Anexo I da Lei 82/2023, de 29/12), não seguindo a utilização como os demais instrumentos no financiamento da despesa de 2024. Tal informação não foi apresentada no ROE 2024, na demonstração da composição do financiamento do Estado em 2024, em prejuízo da consistência entre os dois documentos.

317 -1 240 M€ em 2025, -575 M€ em 2026 e -350 M€ em 2027.

318 500 M€ em 2038, 170 M€ em 2042 e 255 M€ em 2052.

319 6 969 M€ em 2034, 127 M€ em 2038, 2 871 M€ em 2039, 1 468 M€ em 2042, 1 859 M€ em 2045 e 3 062 M€ em 2054.

320 2 764 M€.

321 A subida dos juros suportados com CA resulta das taxas de juro de referência, que se mantiveram altas ao longo de 2024, bem como o impacto do pagamento de prémios de permanência.

322 As emissões de BT a taxas positivas contribuíram para o aumento da despesa com juros, nos anos anteriores estas emissões realizaram-se a taxas negativas.

323 Cfr. Pareceres da CGE de anos anteriores, ponto 2.5.2, gráfico custo da dívida direta do Estado ( %).

324 Pela redução dos valores pagos aos CTT, quer em comissões de comercialização, quer em expedição de extratos.

325 Designadamente o Espaço Cidadão e o Banco de Investimento Global. Os balcões dos CTT são o canal mais utilizado para a criação da conta aforro. Independentemente do canal utilizado, cada investidor deverá ter apenas uma conta aforro.

326 Cfr. Quadro D 7 - Produtos de aforro e suas características do Anexo D10.

327 Cfr. DL 79/2024, de 30/10.

328 O IGCP calcula a data de prescrição (prazo de 20 anos) a partir da data do óbito (que obtém por cruzamento de informação com o IRN, procedimento em vigor desde 2012). No entanto, a ausência de informação relativa ao bilhete de identidade ou cartão de cidadão de titulares falecidos impede o cruzamento de informação com o IRN para 6,1 % das contas aforro.

329 Em 2025, o IGCP passou a usar um sistema de validação de IBAN/NIF (funcionalidade CoPB, desenvolvida pelo Banco de Portugal, que permite confirmar a titularidade do IBAN) - que assegura que os dados bancários correspondem ao titular. Esta validação não promove a atualização do SPA, apenas impede o pagamento a titulares com dados desatualizados e evita o custo da devolução de uma transferência realizada para um IBAN errado.

330 Cfr. Quadro D 8 - Valores (pertencentes a famílias) à guarda do IGCP, em 31/12/2024 do Anexo D10.

331 São contabilizados como “encargos pagáveis” valores recebidos no âmbito de operações de dívida (como por exemplo os juros corridos recebidos na emissão de OT) ou os montantes requisitados ao OE (para pagamento de amortizações ou juros) que, por algum motivo, ficam na posse do IGCP até ao seu pagamento ou até à data da sua prescrição a favor do FRDP.

332 Cfr. Quadro D 9 - Alterações previstas nos certificados de aforro materializados do Anexo D10.

333 Cfr. Instrução 1/2025, de 21/02, e Quadro D 10 - Processo de conversão de CA materializados e de atualização de contas aforro do Anexo D10.

334 A simulação é realizada com informação do IGCP, mas projeta no tempo apenas os valores de 31/12/2024, não considera valores, entretanto, vencidos ou a vencer nos próximos anos (nem capital nem juros), não considera o vencimento da série D até 2027. Também não são considerados prémios de permanência e juros capitalizados de CA.

335 Apesar de, até ao início do processo de conversão, o movimentador poder, em nome do titular, resgatar o título e a conversão se traduzir apenas na passagem do título físico a escritural, sem alteração do património do titular.

336 Informando o IGCP o titular de que, a partir de 29/11/2029, os títulos físicos perderiam validade, pelo que os valores refletidos na conta aforro a esta data são considerados corretos pelo titular.

337 Apurado com base num inquérito sobre passivos financeiros. Para o PCGE 2024, foi recolhida a informação diretamente de 94 entidades. A amostra foi selecionada com base nos SFA/EPR que detinham dívida em 31/12/2023 e na execução provisória da receita e despesa orçamental de 2024 (mês 12) das entidades que apresentam fluxos em passivos financeiros (receita e despesa) ou em juros da dívida pública, em outros encargos correntes da dívida pública e em juros de locação financeira.

338 502 M€ em 2022 e 950 M€ em 2023.

339 Referente a capital em dívida e juros, em 31/12/2023, no valor de 3 772 M€ e de 70 M€, respetivamente.

340 Cfr. Despacho 70/2024 do MF, de 18/03.

341 Em 2023, o Estado também tinha realizado uma operação similar quanto à dívida da CP, no valor de 1 919 M€ (capital em dívida e juros, em 31/12/2023, no valor de 1 814 M€ e de 105 M€, respetivamente), com o objetivo de equilibrar a situação financeira da empresa, mas que foi refletida adequadamente na CGE. Cfr. pontos 2.5.3 e 2.6.1 do PCGE 2023.

342 De acordo com o Metropolitano de Lisboa, os empréstimos em dívida concedidos pelo Estado (através da DGTF/ETF) desde 2011 a 2024, no valor de 2 162 M€, não geraram fluxos financeiros de juros e amortização de capital, no final de 2024, indicando que o aumento de capital por conversão de créditos foi adiado para 2025.

343 Que passou a incluir também a dívida da Parparticipadas, na sequência da fusão, por incorporação, na Parvalorem.

344 Intenção que, nos últimos anos, tem constado dos relatórios que acompanham as propostas de OE, constando também do ROE 2024 (p. 328).

345 A transferência de risco de mercado para o Tesouro reduz pressões de refinanciamento em anos de maior volatilidade de taxas.

346 Os fluxos associados à dívida direta assumem diferentes valores nos mapas da conta. Para ultrapassar eventuais erradas interpretações a CGE 2024 inclui notas explicativas nos seguintes Mapas: 16 - Encargos de juros da dívida pública a cargo da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública; 33 - Movimento relativo ao produto dos empréstimos públicos e 58 - Encargos de Amortizações da dívida pública a cargo da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública.

347 Estas receitas (aplicadas no pagamento de despesa com juros) totalizaram 304 M€ e 165 M€, em 2023 e 2024, respetivamente. Nos termos das subalíneas ii) e iii), da al. b) do n.º 3 do art. 15.º da LEO, as receitas de juros associadas à emissão de dívida pública, são abatidas às despesas com juros, igual tratamento têm as receitas associadas à aplicação dos excedentes de Tesouraria.

348 Com CA e CT ascenderam a 1 567 M€ (+256 M€ do que em 2023), com CEDIC e CEDIM ascenderam a 329 M€ (+193 M€ do que em 2023), com BT atingiram 175 M€ (+130 M€ do que em 2023).

349 No classificador da receita, no grupo 1207 - Passivos financeiros/outros passivos financeiros, foi criado o subartigo 01 - Dotações de capital” e a rubrica 78 - Rec. próprias - Dotações de capital/Adm. Púb - Adm. central - Estado (Circular A 1399, da DGO/EO, de 31/07/2020). Porém, qualificar uma dotação de capital como “passivo financeiro” não é a solução mais adequada, uma vez que não existe a obrigação da sua devolução, pelo que se mantêm as lacunas identificadas.

350 Apuramento feito com base na informação prestada nos termos da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção, publicada na 2.ª Série do Diário da República, de 09/12/2008, que vincula todos os serviços e organismos da administração central a remeter, até ao final de fevereiro de cada ano, a informação relativa aos ativos financeiros.

351 No caso de ativos sem valor nominal, consideraram-se os valores indicados pelas entidades, os de cotação (quando disponíveis) ou ainda os resultantes das respetivas percentagens detidas sobre o capital social.

352 Cfr. Despacho 70/2024 do MF, de 18/03. Capital em dívida e juros, em 31/12/2023, de 3 772 M€ e de 70 M€, respetivamente.

353 CGE 2023: Quadro 2.22. (RCGE 2023, p. 68), Mapa 29 (Vol. II, Tomo 1) e Quadro 2.16. (RCGE 2023, p. 62).

354 Nem pela DGTF/ETF no contexto da Instrução 1/2008, nem a MP na sua resposta ao inquérito da dívida financeira dos SFA.

355 CGE 2024: Quadro 2.22. (RCGE 2024, p. 57), Mapa 29 (Vol. 4 - Elementos informativos) e Quadro 2.16. (RCGE 2024, p. 51).

356 Em contraditório, o MEF e a ETF referiram que, desde o início de 2024, é divulgada, no sítio da ETF na internet, a carteira das Participações e Contribuições nas Instituições Financeiras Multilaterais, não obstante esta informação não ter integrado os elementos prestados ao Tribunal.

357 Em 2024, a participação do Estado no capital social do NB reduziu-se em 0,5 p.p., em resultado do FdR ter exercido o direito previsto no regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos - cfr. 2.6.1.2.

358 Em 2022, foi aprovado um aumento do capital social da TAP SA, de 0€ para 980 M€, a realizar pelo Estado, em três tranches: 294 M€ em 2022, 343 M€ em 2023 e 343 M€ em 2024. Porém, apenas foram realizadas as tranches de 2022 e de 2023 (esta em 2024). Já em outubro de 2024, por deliberação do acionista único (o Estado representado pela DGTF/ETF), o capital social da TAP SA passou de 980 M€ para 313,6 M€, sendo que 323 M€ destinaram-se a absorção de prejuízos e 343 M€ a extinguir a obrigação do Estado de proceder ao pagamento da última tranche (cfr. TAP, SA, Relatório de Gestão e Contas Consolidadas 2024).

359 No RCGE 2024, no Quadro 3.32, p. 113, apenas constam 125 M€.

360 Em 2024, foram apenas desembolsados 8 M€.

361 Em regra, estas operações são incluídas no Capítulo 60 - Despesas Excecionais, sob gestão da DGTF/ETF e contabilizadas no SGR por esta entidade.

362 Cfr. ponto 77 do Anexo I que determina que os apoios do PRR “…a título de empréstimos contraídos pelo Estado Português junto da União Europeia são refletidos no orçamento da receita administrada pela DGTF e destinada, designadamente, a empréstimos a conceder, através do capítulo 60, aos beneficiários diretos ou intermediários do PRR…”.

363 Alguns já antigos, designadamente à RTP (150 M€) e à RAM (63 M€).

364 Aplicações efetuadas pelo IGCP nos termos do art. 90.º do DLEO 2024 e, à semelhança de 2023, foram reportadas pela DGTF/ETF no balanço submetido com a conta de gerência com referência a 31/12/2024, sem que, tais títulos, tenham sido comunicados ao Tribunal no âmbito da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção.

365 Em contabilidade nacional e para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos, algumas destas operações têm sido reclassificadas para transferências de capital.

366 Referente a capital em dívida e juros, em 31/12/2023, no valor de 1 814 M€ e de 105 M€, respetivamente.

367 Segundo o MF o encerramento da liquidação de algumas das sociedades está sujeito ao acordo dos restantes acionistas quanto à partilha do património restante da liquidação, bem como à conclusão dos processos judiciais de insolvência ou de dissolução e liquidação administrativa.

368 Foram comunicadas ao Tribunal ações levadas a cabo em 2024: a extinção do Fundo Portugal Ventures Grandes Projetos de Investimento - FCR Fechado e do ImoResidências; diligências tendentes ao encerramento da liquidação da Silopor; encerramento da liquidação da Polis Litoral Ria de Aveiro; e criação de um grupo de trabalho tendo em vista, entre outras ações, o modo de alienação de empresas não estratégicas para a prossecução do interesse público (cfr. Despacho 14622/2024, de 04/12, da Secretária de Estado do Tesouro e Finanças).

369 Face ao reporte realizado na CGE 2023 foi excluída a carteira da Parparticipadas, por fusão em agosto de 2024 na Parvalorem.

370 Despachos 12553/2023 e 14343/2022.

371 A AD&C não reporta estas extinções de créditos nos mapas da CGE (cfr. Anexo D11).

372 Em 2022 e 2023 foram realizadas prestações acessórias pela SCML e pela Parpública de 14,2 M€ e 11,6 M€, respetivamente.

373 Crédito por sub-rogação, integrado na carteira de outros ativos financeiros (vencerá juros e será pago no prazo de 12 meses).

374 Esta carteira é composta pelas participações societárias representadas pelas ações, quotas e títulos de capital e também pelas participações não societárias representadas pelas participações em associações e centros tecnológicos, cuja participação seja representada por unidades de participação.

375 Em cumprimento do REAID, o NB constituiu uma reserva especial de 129 M€ e atribuiu ao Estado 480 485 318 direitos de conversão, conferindo cada direito a uma ação ordinária do capital social do Banco, tendo o FdR adquirido esses direitos.

376 Por via de duas operações no capital social: redução, no valor de 3 352 M€, para cobertura de resultados transitados negativos e reforço das reservas legais, e aumento, no valor de 129 M€, na sequência do direito exercido pelo FdR (cfr. NB, R&C 2024).

377 Com recurso à informação prestada ao Tribunal no âmbito da Instrução 1/2008.

378 As restantes entidades registaram os fluxos associados aos CEDIC em linha com as instruções da DGO/EO: 120 SFA/EPR registaram em rubricas de ativos financeiros; 6 entidades registaram em “outros ativos financeiros” por utilizarem a versão simplificada do classificador económico das receitas e despesas públicas; e 11 entidades registaram em rubricas extraorçamentais (quando se trata de constituição de CEDIC por iniciativa do IGCP e suportada por saldos de operações de tesouraria residentes nas contas do IGCP, disposição também aplicável a verbas PRR).

379 O novo regime introduzido pelo DL 60/2023, de 24/07 (n.º 2 do art. 1.º e art. 20.º) transferiu para a Estamo os poderes e competências anteriormente cometidos à DGTF (atual ETF), quanto à gestão de imóveis do Estado e dos Institutos Públicos, Este diploma foi alterado pelos DL 120-A/2023, de 20/12 e DL 113/2024, de 20/12.

380 Que incluirá informação dos imóveis do domínio público e do domínio privado do Estado, da administração indireta do Estado e do setor empresarial do Estado.

381 Sem dados relativos à propriedade e/ou ocupação (Quadro 3.88, p. 184).

382 De acordo com a Estamo, até maio de 2025, foram inventariados 3 046 imóveis: 2 413 imóveis do Estado; 596 de entidades públicas e 37 imóveis de outros.

383 Os últimos são relativos ao período de 2009-2012.

384 DL 280/2007, de 07/08.

385 DL 113/2024, de 20/12. Inclui as rendas recebidas por aplicação do princípio da onerosidade.

386 Utilizando para o efeito o Sistema de Gestão de Receita (SGR).

387 À Estamo é afeto o montante de 5 % do produto das operações imobiliárias, o qual é imputado à cobertura das despesas correntes relativas à administração e gestão dos imóveis do Estado (art. 11.º do DL 60/2023, de 24/07, alterado pelo DL 113/2024, de 20/12).

388 Após a transição de competências ao nível do património imobiliário público da DGTF/ETF para a Estamo, em julho de 2023, verificou-se que os sistemas informáticos não estavam preparados para utilização pela Estamo, tendo sido instituído que a DGTF/ETF procedesse, em articulação com esta entidade, ao registo das operações contabilísticas necessárias às operações patrimoniais em curso, até 31/12/2023.

389 Designadamente, os fluxos financeiros das operações imobiliárias, tendo em conta a natureza diversa de algumas EPR, podem ser registados de forma diferenciada. Para as EPR que desenvolvem atividades na área do imobiliário, o registo pode ser efetuado em receita ou despesa corrente. Algumas EPR, por beneficiarem do regime simplificado do controlo da execução orçamental previsto no DLEO, registam os fluxos de operações imobiliárias em classificações económicas residuais de “outros”, conduzindo a uma insuficiente especificação das operações.

390 Embora o Quadro A33, em anexo ao RCGE 2024 (p. 339), apresente os valores resultante da venda de bens de investimento da AC não explicita os valores referentes à alienação de imóveis.

391 A WIL é uma sociedade anónima, pertencente ao Grupo Oitante (participada pela Oitante e pelo Banif Imobiliária), criada para a promoção, exploração e comercialização do empreendimento Vale da Lapa (seu único ativo).

392 Referente à Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional (1,5 M€) e à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (208 m€), cuja receita foi registada na execução orçamental de 2025, e ao Instituto de Conservação da Natureza e Florestas (7,7 m€), cuja receita não consta da execução de 2024.

393 Cfr. Anexo VII-II - “Alíneas e subalíneas da Classificação económica da Despesa Pública de tipificação vinculativa”, da Circular Série A 1408 - Instruções para preparação do OE2024.

394 Previsto no art. 4.º do DL 280/2007, de 07/08. Regulamentado através da Portaria 278/2012, de 14/09, alterada pelas Portarias 222-A/2016, de 12/08 (estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos imóveis é devida desde janeiro de 2013) e 397/2019, de 21/11 (sujeitou, a partir de 2019, ao princípio da onerosidade os imóveis ou partes de imóveis ou espaços afetos à prossecução das atividades operacionais das Forças Armadas).

395 De referir que as sucessivas Leis do OE têm previsto que a DGTF/ETF, através do Capítulo 60 - Despesas excecionais do Ministério das Finanças, proceda à transferência de verbas para o Ministério da Defesa Nacional (MDN) para que este possa proceder ao pagamento das referidas contrapartidas (cfr. Anexo I da LOE 2024). No entanto, a transferência para pagamento das contrapartidas relativas ao ano de 2023 só foi efetuada pela DGTF/ETF em 02/01/2024, com data-valor de 31/12/2023, inviabilizando o pagamento atempado pelo MDN no ano 2023 (cfr. ponto 2.7.3 do PCGE 2023).

396 366 M€ para receita do Estado (350 M€ recebidos das FA e 16 M€ dos restantes recebimentos), 18 M€ para o FRCP e 2 M€ para a Estamo. Distribuição em conformidade com as percentagens de afetação definidas legalmente: 5 % para a Estamo, 50 % para o FRCP e 45 % para o Estado, à exceção das contrapartidas pagas pelas Forças Armadas, integralmente afetas a receita do Estado - art. 7.º da Portaria 278/2012, de 14/09, na redação atual.

397 Um dos eixos de atuação do Programa de Gestão do Património Imobiliário (conservação e reabilitação) determinou a criação do FRCP, no âmbito do Ministério das Finanças, tendo por objeto o financiamento das operações de reabilitação e de conservação dos imóveis do Estado.

398 N.º 6 do art. 113.º-A do DL 280/2007, de 07/08: a) a aplicação das penas previstas no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei 58/2008, de 09/09, nos termos nele previstos; b) a não admissão de candidaturas ao financiamento do FRCP que tenham por objeto imóveis afetos aos serviços ou organismos incumpridores; c) a não afetação do produto resultante das operações de alienação ou oneração de imóveis nos termos legalmente previstos.

399 N.º 4 do art. 109.º.

400 A Portaria 222-A/2016, de 12/08, definiu que o pagamento das contrapartidas devidas pelas entidades ocupantes dos imóveis do Estado se efetuasse através de DUC a partir de 2017, tendo-se recorrido à emissão de fatura pela DGTF/ETF, em substituição temporária do DUC; posteriormente foi decidido que se aguardaria pela implementação do DCC - Documento Contabilístico de Cobrança, em desenvolvimento pela eSPap no contexto da reforma em curso.

401 Em contraditório, a Estamo referiu que em relação “…à utilização do DUC ou sistema de geração de referência multibanco, (…) pretende já implementar tal requisito informático no próximo ano de 2026.”

402 Mapa 20 - Movimentos e saldos das contas na Tesouraria do Estado, Mapa 21 - Movimentos e saldos nas caixas da tesouraria do Estado e Mapa 24 - Balanço da Tesouraria em 31 de dezembro de 2024 (cfr. Elementos Informativos Comuns; Elementos Informativos do Subsetor Estado, Serviços e Fundos Autónomos e do Sistema da Segurança Social).

403 Nos termos do Regime da Tesouraria do Estado (RTE), aprovado pelo DL 191/99, de 05/06, a atividade da tesouraria do Estado, cuja gestão cabe ao IGCP, compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do OE, quer através de operações específicas do Tesouro, exceto os relativos à SS que dispõe de uma tesouraria única (n.º 5 do art. 1.º do RTE).

404 Entidades sujeitas ao cumprimento do princípio da unidade da tesouraria e entidades da segurança social.

405 9 906 M€ de CEDIC constituídos a 31/12/2024, com maturidade até 02/01/2025, e incluem 6 139 M€ de aplicações efetuadas pelo IGCP relativos a saldos de tesouraria de entidades públicas (n.º 5 do art. 90.º do DLEO 2024 - cfr. ponto 2.5. e 3.4.1.1.).

406 É um saldo devedor porque reflete o valor ainda não regularizado das antecipações de fundos solicitadas pelos organismos, gestores dos programas cofinanciados pela UE, para dar continuidade aos pagamentos efetuados no âmbito dos Programas Operacionais, que vai sendo regularizado com a entrada de verbas provenientes da UE.

407 46,4 % daquele valor (372 M€) deveria ter sido regularizado em 2024, no âmbito do FEAGA (314 M€) e FEADER (57 M€).

408 Cfr. IGCP, Relatório Anual de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - 2024, p. 43.

409 Consagrado no art. 2.º do RTE (DL 191/99, de 05/06).

410 O incumprimento deste princípio faz incorrer em responsabilidade financeira os titulares do órgão de direção das entidades em causa (cfr. n.º 7 do art. 54.º da LEO).

411 Art. 105.º da LOE 2024 e art. 91.º do DLEO 2024.

412 N.º 4 do art. 91.º do DLEO 2024.

413 N.º 7 do art. 91.º do DLEO 2024.

414 Cfr. n.º 7 do art. 105.º da LOE 2024 conjugado com os n.os 10 e 11 do art. 91.º do DLEO 2024.

415 N.os 6, 8, 9 e 11 do art. 91.º do DLEO 2024.

416 Cálculos TC (de um universo de 140 entidades reportadas no SISEE, foram excluídas, nesta análise, as EPR).

417 Permite-se que possam depositar em qualquer instituição bancária as receitas que arrecadam, com exceção das dotações do OE e das aplicações financeiras, salvo para um valor que não exceda 25 % do seu montante total (cfr. n.os 3 e 5 do art. 115.º da Lei 62/2007, de 10/09).

418 A lei equipara este tipo de informação ao incumprimento do princípio da UTE (cfr. n.º 3 do art. 91.º do DLEO 2024).

419 Em contraditório, a entidade informou ter aberto conta no IGCP em abril de 2025.

420 Cfr. Metodologia de avaliação do cumprimento da UTE relativamente às IES (Relatórios de avaliação da DGO/EO).

421 Fonte: SOL da DGO/EO (cálculos TC).

422 Relativos, na sua maioria, ao Fundo de Garantia Automóvel (0,3 M€) e ao Fundo de Acidentes de Trabalho (0,1 M€).

423 As duas entidades estão dispensadas do cumprimento da UTE, conforme alíneas e) e f) do n.º 4 do art. 91.º do DLEO 2024, respetivamente, mas encontram-se obrigadas à entrega dos rendimentos de todas as disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora do IGCP, a não ser que essa entrega, em situações excecionais, seja dispensada pelo membro do governo responsável pela área das finanças (n.º 8 do art. 91.º do DLEO 2024).

424 Valor referente ao quarto trimestre de 2024 constante do SISEE.

425 A CGA apresentou o pedido de dispensa para 2024 (em fevereiro desse ano) e obteve despacho favorável do MEF em julho de 2025. A SCML aguarda o despacho do MEF que, por sua vez, informou que o pedido de dispensa está em reformulação pela entidade coordenadora do MTSSS. A TAP SA, em janeiro de 2025, formalizou o pedido de dispensa para 2024 e 2025, cujo parecer do IGCP ainda não foi emitido (por referência a agosto de 2025).

426 É de destacar o Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial que não efetuou qualquer tipo de reporte no SISEE, mas reportou no sistema SOL, 2 M€ de disponibilidades no IGCP e 2 M€ fora da tesouraria do Estado.

427 Cfr. n.º 2 do art. 28.º do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial.

428 Cfr. Informação de conciliação prestada pela DGTF/ETF.

429 Cfr. n.º 13 do art. 91.º do DLEO 2023 e n.º 15 do art. 91.º do DLEO 2024.

430 Cfr. Relatório de avaliação do cumprimento do princípio da UTE - 2.º trimestre de 2024 da DGO/EO.

431 Com base nos despachos disponibilizados pelo IGCP ao Tribunal, com vigência em 2024.

432 Em 2023, embora dispensada do cumprimento da UTE, a AT não reportou fundos fora do IGCP.

433 Lei 4/2007, de 16/01, na redação atual.

434 Processo de transição que está a decorrer em três anos ao abrigo da IPSAS 33 (First-time Adoption of Accrual Basis) e da FAQ 47 da Comissão de Normalização Contabilística (CNC).

435 Reconhecidos em conta especificamente criada para o efeito - a conta 564 - Ajustamentos de transição para o SNC-AP, tal como preconizado no Manual de Implementação da CNC (versão 02/06/2017).

436 Enquadradas em quatro pontos de contacto entre a contabilidade financeira e a orçamental: i) contas a receber e liquidações; ii) influxos de caixa e recebimentos; iii) contas a pagar e obrigações; e iv) exfluxos de caixa e pagamentos.

437 FCE, FSS, FESSPBC e FESSPAC. Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS referem que foi assegurada “…nas contas relativas aos anos de 2023 e de 2024, a conciliação de forma integral dos valores das demonstrações de execução orçamental (…) com as respetivas contas a receber e as contas a pagar da contabilidade financeira.“.

438 Limitação assumida pelo IGFSS no Anexo às Demonstrações Financeiras.

439 Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS referiram que a complexidade inerente à harmonização das necessidades do conjunto das entidades e a adaptação de procedimentos internos, exigem uma calendarização alargada e um investimento significativo. Reforçam, também, o compromisso de continuar a desenvolver esforços para criar condições favoráveis à estruturação de um plano faseado para a implementação da contabilidade de gestão.

440 Previsto na IPSAS 33 e contemplado na FAQ 47 da CNC. Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS informaram que “…continua a realizar os trabalhos conducentes à regularização de imóveis, conforme práticas previstas para a transição…”.

441 Na aceção do art. 7.º do DL 192/2015, de 11/09, na sua redação atual (aprova o SNC-AP).

442 As contas do FCE nunca foram objeto de parecer do Fiscal Único do IGFSS, desde a sua criação em 2019 (DL 59/2019, de 26/04 e regulamentado pela Portaria 173/2019, de 05/06). O FCE é gerido pelo IGFSS, e destina-se a pagar prémios de desempenho, a dirigentes e trabalhadores que exercem funções de cobrança no Departamento de Gestão da Dívida do IGFSS. Entre 2020 e 2024, foram pagos cerca de 6 M€.

443 Informação prestada pelo IGFSS em abril de 2025 (S-IGFSS/88632/2025, de 21/04).

444 Nomeadamente no art. 66.º da LEO.

445 Publicados nos “Elementos Informativos”, no Ficheiro “Elementos Informativos Comuns”, pp. 715 a 720.

446 Que também combina a valência de planeamento, viabilizando assim o suporte tecnológico desde a fase de orçamentação até à de efetivação e consequentemente facilitando a consolidação de informação previsional e histórica.

447 O IGFSS informou que: i) na vertente da contabilidade orçamental se mantém o processo de extração de informação do Sistema de Informação Financeira (S4HANA) sendo o processo de consolidação realizado em excel; na vertente da contabilidade financeira, iniciou-se em 2024, ainda de forma avaliativa, a concretização da consolidação no novo módulo, processo que será desenvolvido, em paralelo, com os restantes métodos em suporte excel.

448 Prevista no §46 da NCP 26. Note-se que, não estando previsto que esta demonstração integre a prestação de contas individual, a sua preparação enquanto demonstração orçamental consolidada torna mais premente a estabilização do processo de consolidação suportado por um software de consolidação, processo ainda em curso na SS.

449 O IGFSS e o FEFSS adotaram o modelo do justo valor e as restantes entidades da SS que detêm PI o modelo de custo. A ausência de política contabilística do Grupo consta do Anexo às Demonstrações Financeiras e Orçamentais Consolidadas (Nota 8). Esta dualidade de políticas exigiria ajustamentos prévios à consolidação, por forma a que as demonstrações financeiras individuais estivessem em conformidade com a política definida para o Grupo (justo valor ou custo), o que não aconteceu.

450 Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS referiram “…a metodologia de consolidação utilizada para anulação de transferências, neste caso em particular entre o IGFSS, I.P. e o FEFSS, tem sido mantida de forma consistente há vários anos, nunca tendo sido assinalada qualquer situação por esse Tribunal neste procedimento…”. Porém, note-se que a SS iniciou a transição para SNC-AP em 2023 e que, devido a constrangimentos no processo, a CGE desse ano não integrou as demonstrações financeiras consolidadas da SS, pelo que o exame do Tribunal, para efeitos do PCGE 2023, não teve por objeto o balanço consolidado, mas sim uma agregação das demonstrações financeiras das contas individuais (efetuada com essa finalidade). Assim, no âmbito do PCGE, a CSS 2024 é a primeira objeto de exame no novo enquadramento.

451 Considerando, naturalmente, a respetiva contrapartida, a qual poderá ser a rubrica de resultados transitados, se no lançamento de eliminação estiveram envolvidas contas de resultados, ou outra rubrica do património líquido, se no lançamento de eliminação estiveram, excecionalmente, apenas envolvidas contas de património líquido.

452 A MTSSS e o IGFSS, em contraditório, alegaram que “…de futuro, procederemos à sua reclassificação para outra rubrica orçamental, conforme observado por esse Tribunal.”

453 DL 20-B/2023, de 22/03, na redação atual.

454 Art. 7.º da LOE, no ponto 113 do anexo I - determina que cabe ao IHRU transferir para a SS as verbas necessárias para o financiamento da medida.

455 Sendo 5 M€ no FSS e 578 M€ no FEFSS.

456 Despacho 12553/2023, de 17/12 - Constituição de certificados especiais de dívida de curto prazo (CEDIC) - 2023.

457 5 536 068 indivíduos com remunerações declaradas, em 2024 que compara com 5 422 945, em 2023 e com 4 022 116 em 2015 - cfr. Estatísticas da SS - situação da base de dados em 01/02/2025 (extração a 02/04/2025).

458 Acordo de rendimentos para o setor privado, aumento da Remuneração Mensal Mínima Garantida e revalorização da massa salarial pública, na sequência de várias medidas legislativas, com impacto em várias carreiras.

459 Os trabalhadores em funções públicas passaram a ser inscritos no SSS a partir de 01/01/2006. Em 31/12/2024, mais de metade (52,3 %) destes trabalhadores, na sua maior parte beneficiários ativos do sistema, e respetivas entidades empregadoras entregavam as suas quotizações e contribuições à SS.

460 Que contribuiu com mais 401 M€ face a 2023 (15,6 % do acréscimo global), ascendendo a 3 292 M€ - Informação disponibilizada pelo IGFSS em 04/07/2025 (S-IGFSS/148837/2025).

461 Cfr. ponto 3.5.

462 Crédito especial destinado ao apoio extraordinário à renda.

463 Nos termos do regime excecional de execução orçamental do PRR, aprovado pelo DL 53-B/2021, de 23/06. Apesar de, em contraditório, o IGFSS ter referido a existência da Circular normativa 3/2024, de 04/11, com os procedimentos a adotar pelas entidades do perímetro, em conformidade com o disposto nesse diploma.

464 Estas com uma redução de 500 M€, em 2024, resultado da normalização do nível geral de preços iniciada ainda em finais de 2023 e que se manteve ao longo do ano de 2024 - cfr. INE - índice de preços no consumidor - publicado em 10/04/2025.

465 Estatísticas da SS - situação da base de dados em 01/02/2025 (extração a 02/04/2025).

466 Por valorização de carreiras longas e muito longas, implementado em 2017, e por flexibilização da idade de acesso à pensão de velhice, em 2019.

467 Portaria 424/2023, de 11/12.

468 DL 28/2023, de 28/04.

469 DL 50-B/2024, de 23/08.

470 Que não disponham de uma carreira contributiva robusta ou não a tenham sequer constituída.

471 O aumento desta despesa explica-se essencialmente pelas alterações introduzidas no decurso de 2024 ao desenho da medida, que passa a excluir a condição de recursos dos filhos (ou outros tutores) do cálculo da prestação, alargando substancialmente o universo dos beneficiários e aumentando o seu valor.

472 A despesa com prestações para crianças e jovens, no seu conjunto, aumentou 174 M€, entre 2023 e 2024, com destaque para o abono de família, que se expandiu 37,9 % e da garantia para a infância, medida implementada faseadamente entre 2022 e 2023, que complementa o abono de família das crianças e jovens inseridos em famílias de menores rendimentos. No desenho da medida, estas duas prestações, no seu conjunto, devem atingir pelo menos os 1200€/ano por beneficiário.

473 Mais que compensando o efeito regressivo da população alvo que, não obstante o alargamento dos escalões e da idade dos beneficiários, perdeu, entre 2023 e 2024, 22 561 indivíduos - cfr. Estatísticas SS - situação da base de dados em 01/02/2025. Extração efetuada em 02/04/2025.

474 Cfr. Caixa 9 do PCGE 2023 e Anexo E1 - Quadro E 2.

475 DL 130/2023, de 27/12.

476 Recomendação 25-PCGE 2023 Constrangimentos que se mantêm em 2024: i) não foi publicada a portaria regulamentadora dos critérios de atribuição dos apoios no âmbito dos incêndios registados em agosto de 2023 (RCM 136/2023, publicada em 03/11 - incêndios rurais ocorridos em agosto de 2023 em Baiona (Odemira, Aljezur e Monchique) e Carrascal (Castelo Branco e Proença-a-Nova), nem foi apresentada nenhuma explicação para a falta desse procedimento legal, situação impeditiva da sua atribuição; ii) Encontram-se, em fase de análise os requerimentos para atribuição das medidas de apoio do âmbito contributivo (Isenção total/parcial e diferimento do pagamento de contribuições à segurança social) relativas aos incêndios florestais registados em agosto de 2022 e às cheias e inundações ocorridas entre dezembro de 2022 e janeiro de 2023.

477 Cfr. Estatísticas SS - situação da base de dados em 01/02/2025.Extração efetuada em 02/04/2025.

478 Sem atender aos saldos dos anos anteriores nem às receitas e despesas com ativos e passivos financeiros.

479 Ao qual acresce, nos termos do n.º 1 do art. 83.º da Lei 82/2023, de 29/12, também o produto da alienação de património (821 m€) e da aplicação do princípio da onerosidade (4 m€).

480 De acordo com o IGFSS, o saldo apurado no final de 2024 foi de 33 M€.

481 Como o suplemento extraordinário de pensões, o apoio extraordinário à renda de 1.ª habitação e o reforço de algumas políticas de rendimentos destinadas a grupos populacionais economicamente mais vulneráveis, como sucedeu, por exemplo, com o complemento solidário para idosos.

482 Entre 2012 e 2022, o sistema previdencial beneficiou de 2 284 M€ de financiamento adicional, proveniente do OE, por via do sistema de proteção social de cidadania (cfr. PCGE 2022, p. 127).

483 Inclui 6,5 M€ de imobilizado em curso.

484 Existem ativos intangíveis incorporados numa substância física tal como um disco compacto (software). Quando o software faz parte integrante do hardware do computador, então deve ser tratado como ativo fixo tangível (sistema operativo), caso contrário o software do computador deve ser tratado como um ativo intangível, desde que cumpra os requisitos da NCP 3.

485 Inclui 44,1 M€ de imobilizado em curso.

486 3 107 números de imobilizado, sendo que 44 correspondem a intervenções de beneficiação realizadas nos edificados.

487 Tendo sido desconsiderados 8 imóveis, no valor de 1 132 m€, adquiridos através do orçamento da RAA. Em contraditório, o ISSA refere que “…não obstante da existência de imóveis adquiridos com Orçamento da Região Autónoma dos Açores, os mesmos são património do Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA”. Note-se, no entanto, que as demonstrações financeiras consolidadas não refletem os referidos imóveis.

488 Valor líquido de depreciações acumuladas, sendo 539 M€ o seu valor bruto. Verificaram-se diferenças de 503 m€ entre os valores do balanço e os obtidos junto dos institutos, por via da anulação de um documento incorretamente lançado.

489 Alínea c) do art. 4.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei 4/2007, de 16/01).

490 As receitas provenientes da gestão do património imobiliário revertem para o FEFSS, pelo que a sua rentabilização é também um elemento a considerar para a sustentabilidade do sistema previdencial.

491 N.º 4 do art. 3.º do DL 84/2012, de 30/03 e art. 5.º da Portaria 417/2012, de 19/12.

492 Alíneas l) e q) do n.º 2 do art. 3.º do DL 83/2012, de 30/03, na redação atual.

493 A MTSSS e o IGFSS, em contraditório, referiram que têm procedido à “Avaliação das condições de segurança para utilização, reabilitação de imóveis devolutos com os procedimentos prévios de avaliação do estado de conservação, execução de projetos de reabilitação e lançamento de procedimentos de empreitadas …”.

494 O art. 196.º do Código dos Regimes Contributivos do sistema previdencial de segurança social permite que esta aceite em pagamento a dação de móveis ou imóveis, por parte do contribuinte, para extinção total ou parcial de dívida vencida.

495 Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS referiram que, por deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS de 2017, para uma dação é necessário um parecer do Departamento de Património Imobiliário “…com análise de sensibilidade e risco, identificação da atratividade do imóvel, assim como os encargos futuros com a sua manutenção …”.

496 Ou membros do agregado familiar, designadamente por falecimento do arrendatário.

497 Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS informaram que “Encontram-se em análise os processos de gestão e ocupação dos imóveis, de forma a minimizar os tempos de transmissão devida a descendentes.”.

498 Portaria 278/2012, de 14/09 (alterada pelas Portarias 222-A/2016, de 12/08, 397/2019, de 21/11 e 309-D/2020, de 31/12). conforme determinado no n.º 4 dos arts. 124.º, 139.º, 148.º, 119.º, 92.º e 83.º das LOE de 2019 a 2024, respetivamente.

499 Difere do número de imóveis sujeitos ao princípio da onerosidade referidos na caixa por existir um imóvel que não se encontra reconhecido contabilisticamente e por terem sido entregues à SS dois imóveis (2019 e 2023) mantendo o valor em dívida referente ao período que estiveram ocupados.

500 Prevista no n.º 2 do art. 2.º da Portaria 278/2012, de 14/09, na redação atual.

501 Despacho do Ministro da Saúde, de 14/12/2023, na sequência do qual as entidades da Saúde não poderão reconhecer a obrigação de pagamento, apesar de o IGFSS reconhecer a dívida a receber.

502 Recomendação 47 - PCGE 2023.

503 A MTSSS e o IGFSS, em contraditório, referiram que se procedeu “…a avaliação dos imóveis ocupados pelas entidades da área da Saúde para efeitos de celebração de contrato de arrendamento, conforme previsto na norma, sem pronúncia por parte das entidades relativamente ao mesmo durante 2024”. A MTSSS acrescenta que este assunto será devidamente ponderado pelos Ministérios com competência na matéria.

504 Cfr. Ofício do IGFSS, de 30/04/2025.

505 Esta prática adotada pelo ISS, apesar de já corrigida no âmbito do SNC-AP, tem contribuído para subvalorizar os imóveis objeto de intervenção em resultado da imputação do respetivo custo apenas aos 3 anos seguintes.

506 Admitida na transição para o SNC-AP quando não exista informação fiável e atualizada sobre o custo dos imóveis detidos.

507 Ano imediatamente anterior à adoção do SNC-AP que na SS está a decorrer em 3 anos (2023, 2024 e 2025), em conformidade com a International Public Sector Accounting Standard (IPSAS) 33 e a FAQ 47 da CNC.

508 Podem ser terrenos ou edifícios (ou parte), detidos (pelo proprietário ou pelo locatário segundo uma locação financeira) para obtenção de rendas ou para valorização do capital, ou ambos, e que não sejam para: usar na produção ou fornecimento de bens ou serviços ou para fins administrativos; ou vender no decurso normal das operações (SNC-AP; NCP 8).

509 O IGFSS realiza avaliações periódicas numa base quinquenal, enquanto o FEFSS realiza numa base bienal. Em 2024, o IGFSS realizou avaliações a 385 imobilizados, enquanto o FEFSS avaliou apenas um, tendo sido o outro avaliado em 2023. Quanto aos restantes imóveis do IGFSS, encontra-se em curso a elaboração de um novo procedimento para efeitos de avaliação imobiliária, estando previsto que incida sobre 205 imóveis em cada ano.

510 Em contraditório, o IGFSS referiu que, relativamente ao exercício de 2025, será avaliada “…a necessidade de recolha de informação ao nível das entidades individuais por forma a permitir efetuar os ajustamentos prévios em sede de consolidação, para tornar comparável a informação contabilística desta natureza de imóveis na Conta da Segurança Social …”. No mesmo âmbito, a MTSSS pronunciou-se de forma semelhante.

511 A propósito do FGS, em contraditório, o IGFSS referiu que “Os registos contabilísticos no SIF serão retificados, em articulação com o II, I.P., uma vez que não estão a refletir corretamente as vidas úteis dos imóveis estabelecidas naquele classificador.”.

512 Segundo o n.º 8 do art. 117.º da DLEO 2022 e Despacho 553/2023, de 11/01.

513 As instituições da SS podem transferir a propriedade e demais património das Casas do Povo, que não estejam afetas exclusivamente a fins de segurança social, para as respetivas autarquias locais (n.os 10 e 11 do art. 6.º das LOE 2023 e 2024).

514 Com base na informação detalhada residente em SIF - Módulo AA - Gestão do imobilizado, o valor é de 205 M€ devido ao facto do IGFCSS não utilizar este módulo para registo dos seus ativos.

515 Relativamente aos bens sem localização em 2024, o ISSA é responsável por 93,9 % em número de bens e 86,0 % em valor.

516 Em contraditório, a MTSSS refere que o ISSA “…iniciou em 2024 um trabalho de regularização dos imobilizados em grupo (…) optando de forma gradual, e com a devida localização dos bens, pelo reconhecimento individualizado, mediante a criação de novos imobilizados, em cumprimento com o estipulado na nota 3 do CC2. Trata-se de um trabalho que acarreta alguma complexidade devido aos fatores (…) nomeadamente a dispersão geográfica.”.

517 Nos termos do Cadastro e Inventário dos Bens do Estado (Portaria 671/2000, de 17/04) e cujas situações já tinham sido sinalizadas em pareceres anteriores e que foram migradas para o novo sistema sem alteração.

518 CC2 do SNC-AP - Cadastro e vidas úteis dos ativos fixos tangíveis, intangíveis e propriedades de investimento (ponto 7 anexo III, do DL 192/2015, de 11/09).

519 O valor total das garantias ascendeu a 62,5 M€. Desde a sua constituição até 2024, já foram executadas garantias concedidas no montante de 2 M€ (referente a doze instituições beneficiárias das linhas de crédito que entraram em incumprimento). O IGFSS, através de acordos de garantia de pagamentos celebrados com as instituições devedoras, recuperou cerca de 662 m€, tendo também instaurado ações em Tribunal e junto do Ministério Público, através das quais recuperou, em 2024, 424€ de uma dívida de 150 687€. Por recuperar encontram-se valores em dívida de cinco instituições devedoras.

520 Nos termos do POCISSSS, bens como vestuário e calçado, material de escritório, impressos, material de higiene e limpeza estavam relevados como existências.

521 Nos termos da NCP 10, os inventários são ativos das entidades públicas constituídos por bens para revenda, produtos acabados detidos para venda ou distribuição no decurso normal das operações ou ainda trabalhos em curso, assim como materiais e consumíveis a integrar no processo de produção ou na prestação de serviços e bens comprados ou produzidos por uma entidade, para distribuir a terceiros gratuitamente ou por um valor simbólico.

522 Estas dívidas estão residentes em dois sistemas de informação: o GC (Gestão de Contribuintes), no qual se encontram registados os movimentos de conta corrente entre cada contribuinte e a SS (no essencial, as quantias devidas e os pagamentos realizados pelos contribuintes) e o SEF (Sistema de Execuções Fiscais), do qual constam os procedimentos e valores associados à cobrança coerciva dessas dívidas.

523 Recomendações: 33-PCGE 2023, 29-PCGE 2022, 29-PCGE 2021, 29-PCGE 2020, 27-PCGE 2019, 33-PCGE 2018, 38-PCGE 2017, 62-PCGE 2016, 63-PCGE 2016, 76-PCGE 2015, 78-PCGE 2015, 71-PCGE 2014, 69-PCGE 2013 e 68-PCGE 2011. O SESS, em junho de 2025, informou que, no ano de 2024, foram implementadas novas operações que permitiram o registo de movimentos contabilísticos em SIF, contribuindo para o enriquecimento da informação e maior comparabilidade entre os sistemas e que, em 2025, continuam os trabalhos entre o IGFSS e o II, com vista à reconciliação dos valores anuais entre a interface GC e SIF e ao desenvolvimento de soluções com a finalidade da contabilização automática das operações.

524 Obstando à sua classificação em termos contabilísticos. Apesar de o Plano de Contas Central (SNC-AP) prever as contas 21311 - Contribuintes - Realizável até 12 meses e 21312 - Contribuintes - Realizável a mais de 12 meses, estas não têm saldos.

525 Juros de mora calculados na sequência de cobrança do valor do capital fora do prazo estabelecido em fase de cobrança voluntária e não participada a execução fiscal (GC).

526 Conta 213411 - Contribuintes c/c - Juros de mora - Regime dos trabalhadores independentes e do regime de segurança social de inscrição facultativa: IGFSS: 62,5 M€ e ISSA: 10,1 m€.

527 Nos casos de anulação de prescrições pelo facto de só em momento posterior se detetar que o pagamento já tinha ocorrido, a dívida foi reduzida em duplicado: uma por via da cobrança e outra por via da prescrição.

528 Recomendações: 35-PCGE 2023, 31-PCGE 2022, 32-PCGE 2021, 32-PCGE 2020, 29-PCGE 2019, 35-PCGE 2018 e 39-PCGE 2017.

529 A MTSSS, em contraditório, referiu que a funcionalidade do cálculo dos juros da dívida em conta corrente encontra-se em produção pelo II e que esse cálculo será efetuado com base nos dados do sistema GC, podendo ser alvo de extração no final do ano. No mesmo âmbito, a MTSSS e o IGFSS referem que a divulgação do não reconhecimento destes juros no anexo às demonstrações financeiras será realizada no exercício de 2025.

530 Em contraditório, o IGFSS informou que “Na dívida de contribuintes de cobrança duvidosa, o critério do reconhecimento de perdas por imparidade, com base no risco de incobrabilidade dependente da sua antiguidade, tem-se mantido historicamente neste subsetor, por motivos essencialmente de comparabilidade de informação. Todavia, (…) encontramo-nos a reavaliar as observações efetuadas por esse Tribunal”. No mesmo âmbito, a MTSSS pronunciou-se de forma semelhante.

531 IGFSS: 7 846 M€ (+169 M€; +2,2 %, face a 2023) relativos a 473 278 devedores (+80 363; +20,5 %); ISSM: 249 M€ (-4 M€; -1,4 %), referentes a 11 998 devedores (+376; +3,2 %); e ISSA: 141 M€ (+4 M€; +2,9 %) relativos a 7 812 devedores (+88; 1,1 %).

532 87,5 % desta dívida tem antiguidade superior a dois anos justificando a imparidade a 100 % (algumas desde 1976), pese embora, em SNC-AP, existam outros indícios que devem ser considerados para o reconhecimento da imparidade, nomeadamente a significativa dificuldade financeira do devedor ou o grau de probabilidade de entrar em insolvência.

533 Dívida suscetível de cobrança ou de qualquer outro evento determinado pela SS, nomeadamente anulação.

534 A dívida suspensa refere-se a dívidas cujo prazo de pagamento foi temporariamente interrompido por motivos legais ou regulamentares. Isso significa que o credor não pode exigir o pagamento das dívidas durante o período de suspensão, e quaisquer processos em execução fiscal ou penhoras em curso são interrompidos.

535 1 M€ com maturidade inferior a 24 meses e 4 M€ com maturidade superior a 24 meses.

536 2,3 M€ ao IGFSS (182 entidades), 2,3 M€ ao ISSA (5 entidades) e 185 m€ ao ISSM (10 entidades).

537 Quotizações entregues pela entidade empregadora 25,1 % e quotizações do trabalhador independente 8,3 %.

538 Nos termos do art. 107.º do Regime Geral das Infrações Tributárias, é crime de abuso de confiança contra a segurança social, quando as entidades empregadoras deduzam, ao valor das remunerações devidas a trabalhadores e membros dos órgãos sociais, o montante das contribuições e não o entreguem, total ou parcialmente, às instituições da segurança social.

539 630 contribuintes com dívidas superiores a 1 M€ (dos quais 7 e 3 com dívidas superiores a 10 M€ e a 15 M€, respetivamente).

540 IGFSS: 1 052 M€ (+350 M€, face a 2023), referentes a 292 453 devedores (+171 849; +142,5 %); ISSA: 23 M€ (+12 M€), referentes a 4 577 devedores (+2 850; +168,0 %); e ISSM: 17 M€ (+8 M€), referentes a 5 043 devedores (+2 945; +140,4 %).

541 A celeridade e eficiência na instauração dos processos é determinante na eficácia da cobrança, com a capacidade de cobrança a revelar-se inversamente proporcional à antiguidade da dívida.

542 Valor cobrado em 2024 / valor da dívida participada em 2024, a qual inclui dívida constituída em anos anteriores.

543 221 M€ de dívidas ao IGFSS, 3 M€ ao ISSA e 2 M€ ao ISSM.

544 Art. 187.º da Lei 110/2009, de 16/09 (Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social).

545 85 M€ de dívidas participadas pelo IGFSS, 2 M€ pelo ISS e 2 M€ pelo ISSM.

546 Sobre este montante foram registadas perdas por imparidades no valor de 1 405 M€, o que corresponde a 96,6 % do valor em dívida. A dívida das entidades empregadoras com maturidade inferior a seis meses não foi considerada de cobrança duvidosa, contrariamente ao efetuado em anos anteriores. Esta alteração à forma de estimar as perdas por imparidades, segundo o FGS, teve em conta o volume anual de cobranças.

547 O FGS substitui-se à entidade empregadora no pagamento aos trabalhadores em circunstâncias de insolvência ou de situação económica difícil. O Estado, por via do FGADM, assegura os alimentos devidos a menores, quando a pessoa judicialmente obrigada a fazê-lo entrar em incumprimento e o alimentado não tenha rendimento líquido superior ao salário mínimo nacional, nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre.

548 8,3 % (38 M€) participada a execução fiscal, sendo que 3,5 % (16 M€) em acordos prestacionais executivos e 0,4 % (2 M€) em acordos prestacionais voluntários.

549 Já em contraditório a este Parecer, a MTSSS e o IGFSS informaram que o novo sistema informático de suporte ao FGS está previsto para o final de 2025.

550 35,9 % (41 M€) desta dívida estava incluída em planos prestacionais executivos.

551 De acordo com a informação prestada, no ISS o valor do saldo de SIF era superior ao de SICC em 104,2 M€, no ISSA em 158,6 m€ e no ISSM o valor do saldo do SIF era inferior ao de SICC em 75,13€.

552 Recomendações: 37-PCGE 2023, 33-PCGE 2022, 34-PCGE 2021, 34-PCGE 2020, 31-PCGE 2019, 38-PCGE 2018, 41-PCGE 2017, 65-PCGE 2016, 80-PCGE 2015, 76-PCGE 2014 e 71-PCGE 2013. Neste âmbito, o SESS informou, em maio de 2025, que não foi possível ao II iniciar os trabalhos de desenvolvimento necessários à operacionalização do nivelamento de saldo e que, no decorrer de 2025, prevê-se a implementação das operações que concorrem para este objetivo.

553 Cfr. recomendações formuladas em sede do PCGE desde 2013 (a última no PCGE 2023 - Recomendação 38). O SESS, em maio de 2025, tal como em março de 2024, referiu que a constituição de imparidades para cobrança duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas está dependente do desenvolvimento do Sistema de Informação de Pensões e respetivo lançamento dos movimentos nas contas correntes dos pensionistas através de SICC.

554 Recomendações: 39-PCGE 2023, 35-PCGE 2022 e 36-PCGE 2021.

555 Essencialmente obrigações do tesouro (OT).

556 Apesar de justificados pelas entidades como necessários ao suporte imediato às políticas sociais, a materialidade dos depósitos à ordem suscita uma reflexão sobre a necessidade de uma melhor articulação entre a tesouraria do Estado (operacionalizada pelo IGCP) e a tesouraria única da SS (operacionalizada pelo IGFSS, mas ainda a carecer da devida regulamentação).

557 Dos quais 20 569 documentos respeitam ao próprio ano e os restantes 14 034 a anos anteriores, estes últimos ascendendo a 283 M€, alguns revelando uma antiguidade significativa (no IGFSS com mais de 16 anos e no ISS com mais de 14).

558 Recomendação 40 - PCGE 2023.

559 Como sucede com 7 contas bancárias do IGFSS, com saldo contabilístico negativo no total de 3,7 M€.

560 Previsto no n.º 1 do art. 81.º do DLEO 2024.

561 Os fundos geridos pelo IGFSS dispõem de receitas próprias e apenas o FGS é uma exceção dado que, não dispondo de receitas próprias e sendo financiado mensalmente pelo IGFSS por meio de requisição de fundos, está obrigado à elaboração de PT.

562 Em contraditório, o ISSM informou que, desde maio de 2024, efetua transferências mensais a título de excedentes da RAM, em conformidade com um PT apresentado periodicamente ao IGFSS - cfr. Caixa 12.

563 Que resulta sobretudo de procedimentos e estruturas de informação distintas entre as entidades que compõem o perímetro da SS, para além das justificadas pelas especificidades do IGFCSS e do FEFSS.

564 DL 17/2024, de 29/01.

565 Apesar de referir dificuldades dado que a comunicação de previsões de constituição de CEDIC e saldos em contas bancárias nos prazos estipulados podem ser incompatíveis com as previsões reais da tesouraria e que a constituição de CEDIC pressupõe a existência de dotação orçamental, que nem sempre se encontra alinhada com as disponibilidades de tesouraria.

566 Embora, no que se refere aos fundos sob sua gestão, a resposta se tenha baseado em dados relativos a 30/11 e não quanto aos previstos para 31/12. A solicitação do IGCP, o II informou prever utilizar as disponibilidades na sua totalidade e o IGFCSS informou dificuldade em estimar os montantes em tesouraria e aplicações em CEDIC no final do ano. As entidades da SS entendem que a prestação de informação ao IGCP deveria recair sobre o IGFSS, dadas as suas competências na matéria. De referir que o ISSM e o ISSA não detêm contas no IGCP.

567 Conforme informação do IGCP, de 04/04/2025.

568 Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS consideram que não existe uma otimização de reporte ao centralizarem a informação das várias entidades no IGFSS.

569 Art. 1.º do DL 191/99, de 05/06.

570 Permanece por publicar a regulamentação relativa ao enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, bem como a portaria que deverá definir a composição e a fixação dos limites das aplicações de capital realizadas pelo IGFSS. (Recomendações: 42-PCGE 2023 e 43 - PCGE 2023). Em contraditório, o IGFSS referiu que, em 2023, apresentou à Tutela uma proposta de diploma, tendo a MTSSS referido que este assunto será ponderado no decurso da atual Reforma do Estado.

571 DL 215/2007, de 29/05 (alínea b) do n.º 5 do art. 3.º e n.º 2 do art. 13.º), entretanto revogado pelo DL 84/2012, de 30/03, (mas mantendo a mesma formulação na alínea b) do n.º 5 do art. 3.º e n.º 7 do art. 3.º). Em contraditório, o IGFSS referiu que apresentou, em 2023, à Tutela uma proposta de portaria; por sua vez, a MTSSS referiu que este assunto será ponderado pelos Ministérios com competência na matéria.

572 N.º 14 do art. 16.º do DL 203/2012, de 28/08.

573 Em contraditório, a MTSSS e o IGFSS referem que “…parece-nos que alterando o procedimento em causa, não deveria apenas afetar a rubrica de património/capital, como é destacado no ponto 3.4.1.2. (…), mas, em simultâneo, também a rubrica de resultados transitados…”. Considerando, naturalmente, a respetiva contrapartida, a qual poderá ser a rubrica de resultados transitados, se no lançamento de eliminação de 2023 estiveram envolvidas contas de resultados, ou outra rubrica do património líquido, se no lançamento de eliminação de 2023 estiveram, excecionalmente, envolvidas apenas contas de património líquido.

574 E de 7 M€ de ajustamentos de transição para o SNC-AP (sobretudo por via do reconhecimento contabilístico de imóveis por parte do IGFSS), bem como de correções negativas no montante de 25 M€.

575 N.º 3 do art. 14.º do Regime do FGS - cfr. recomendações em sede dos PCGE de 2013 a 2023.

576 Em contraditório, o IGFSS salienta que, em 2023, apresentou uma proposta de diploma junto da Tutela.

577 Recomendações: 45-PCGE 2023 e 4-PCGE 2022.

578 Designadamente por o IBAN indicado não ser válido. Em 2024, foram anulados 12 M€ a favor da SS, em resultado do decurso do prazo de prescrição (5 anos), sem que os beneficiários as tivessem reclamado (art. 69.º da Lei 4/2007, de 16/01).

579 Foi reconhecida no balanço do IGFSS, como dívida a pagar ao Ministério da Agricultura. Matéria que foi objeto de recomendação por parte do Tribunal (a última em 2023 - Recomendação 39). Sobre esta dívida cfr. p. 185 do PCGE 2021.

580 De momento ou quantia incertos, em que existe uma certa probabilidade da SS vir a ter de pagar.

581 Respeitam: 45,9 M€ ao ISS (24,2 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 6,4 M€ referem-se a encargos sociais e, ainda, 14,3 M€ em que se destaca: i) 7,8 M€ de pagamentos no âmbito da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados; ii) 4,5 M€ no âmbito do Fundo Europeu de Auxilio aos Carenciados (FEAC); e iii) 1,4 M€ que respeitam a apoios sociais no âmbito do Programa de Estimulação da Atenção; 6,4 M€ ao ISSM (3,4 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 811,1 m€ de encargos sociais e 2,2 M€ relativos a outros acréscimos de gastos; 2,4 M€ ao ISSA (1,9 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 443,8 m€ de encargos sociais e 64,5 m€ relativos a outros pagamentos; 2,2 M€ ao IGFSS (1,6 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 378 m€ de encargos sociais e 204 m€ referentes a outros acréscimos de gastos); 2,1 M€ ao II (1,4 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 334,1 m€ de encargos sociais e 360,3 m€ relativos a outros pagamentos); 551,8 m€ do IGFCSS (184,7 m€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 43,9 m€ de encargos sociais e 288,8 m€ de transferências para entidades do perímetro e 34,4 m€ de outros encargos); e 392,9 m€ ao FEFSS (12,1 m€ de transferências para entidades do perímetro e 380,7 m€ a outros pagamentos).

582 De destacar: receita dos jogos sociais 479 M€; Programa PT2020-AFP 185 M€; PT2030-AFP 127 M€; transferências do FSE 34 M€; Programa Educação para a Saúde 19 M€; PIDDAC-OE 14 M€; Programa para expansão da rede pré-escolar 13 M€; juros vincendos 13 M€; Programa Operacional - Apoio às Pessoas mais Carenciadas - CPN 7 M€; QREN linhas de crédito 6 M€.

583 Sendo 92,6 % daquele valor justificado pelo II.

584 DL 53-B/2021, de 23/06, que definiu o regime excecional de execução orçamental no âmbito do PRR.

585 O aumento tem subjacente, nomeadamente, o maior dinamismo do mercado de trabalho (refletido pela descida da taxa de desemprego para 6,4 %), contribuindo assim para o alargamento da base de incidência das contribuições e quotizações por via do número de contribuintes, assim como pela atualização da retribuição mínima mensal garantida, de 760€ em 2023 para 820€ em 2024, nos termos do DL 107/2023, de 17/11.

586 Explorados pela Santa Casa de Misericórdia de Lisboa.

587 As correções em declarações de anos anteriores têm associado o registo de um gasto pela anulação da declaração incorreta e de um rendimento pelo processamento da nova declaração corrigida. Em 2024; os valores foram de 7 799 M€ de gastos e 7 287 M€ de rendimentos, com um impacto líquido de -512 M€ nos resultados do ano.

588 Sobretudo pensões de velhice e de sobrevivência do sistema previdencial e atribuição de pensões antecipadas.

589 Onde se destacam: o aumento do abono de família, abono de família pré-natal e complementos extraordinários de 153 M€ (13,4 %) e dos encargos com parentalidade em 84 M€ (10,5 %).

590 Inclui apoio ao emprego, subsídio de desemprego (+178 M€, +469 m€ e -4 M€, respetivamente no Continente, na RAM e na RAA) e créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação (+52 M€ pagos pelo FGS a assalariados em substituição da respetiva entidade empregadora devido a insolvência ou situação económica difícil desta).

591 As perdas por imparidade em contas a receber aumentaram 286 M€ (35,3 %), enquanto a sua reversão, por se terem tornado novamente suscetíveis de cobrança, aumentou 113 M€ (19,4 %).

592 +56 M€ (+33,2 %), no Continente, +622 m€ (+56,8 %), na Região Autónoma da Madeira e +467 m€ (+18,2 %), na Região Autónoma dos Açores.

593 Criado em 1989, com uma dotação inicial de 216 M€.

594 N.º 2 do art. 91.º da Lei 4/2007, de 16/01 (LBSS).

595 N.º 1 do art. 91.º da Lei 4/2007, de 16/01 (LBSS).

596 Art. 241.º da LOE 2024, art. 1.º do Código do IMI (art. 218.º da LOE 2017) e art. 272.º da LOE 2024, respetivamente.

597 E como tal registadas no Sistema de Gestão de Receitas (SGR).

598 Face ao exposto, não colhe a posição da EO que considera que “…o eventual acerto desses montantes carece de análise pontual quanto à sua efetiva exigibilidade e à forma como poderá ser concretizada a respetiva inscrição em ano subsequente ao da sua cobrança”, uma vez que esses montantes estão atribuídos ao FEFSS por lei.

599 O art. 282.º consigna ao FEFSS “(…) a parte proporcional da coleta do IRS que corresponder ao englobamento obrigatório dos rendimentos previstos no n.º 14 do artigo 72.º do Código do IRS, na redação dada pela presente lei”. No entanto, a mesma LOE determina no n.º 7 do art. 280.º que as alterações ao art. 72.º do Código do IRS só se aplicam aos rendimentos auferidos a partir de 01/01/2023, cuja liquidação seria apenas efetuada em 2024, pelo que seria este o primeiro ano de apuramento desta receita e consequentemente da sua afetação ao FEFSS.

600 Art. 102.º da Lei 45-A/2024, de 31/12.

601 Al. a) do n.º 3 do art. 4.º da Portaria 1273/2004, de 07/10. Os limites máximos e mínimos foram cumpridos no final do ano. Contudo, o limite mínimo para a dívida pública nacional pode não ser cumprido em determinados períodos do ano porque, conforme informação do IGFCSS, nem sempre é possível aplicar de imediato montantes muito avultados.

602 Incluem-se CEDIC e Bilhetes do Tesouro que o IGFCSS, por serem títulos de curto prazo, considera em Liquidez.

603 Portaria 1273/2004, de 7/10.

604 Art. 1.º e 2.º da Portaria 216-A/2013, 02/07.

605 Cfr. Recomendação 46-PCGE/2020, p. 282 e Recomendação 44-PCGE/2022, p.210.

606 Abaixo também do apurado em 2022, 2021 e 2020 (0,30, 0,29 e 0,33, respetivamente). Os valores de rotação para o período de 2020 a 2024, não são comparáveis com os valores divulgados nos relatórios e contas de anos anteriores, devido a uma alteração da fórmula de cálculo. A fórmula atual considera no numerador apenas as compras de títulos em mercados de capitais e compras de futuros sobre ações, não considerando movimentações de liquidez (depósitos e BT), com ajustamento pelos montantes das entradas por via de dotações para o fundo.

607 A contabilização das valias potenciais resulta da mensuração ao justo valor, pelo que podem não se traduzir em valias efetivas.

608 3,94 % de rendibilidade média anual desde a sua criação em 1989.

609 As subidas mais significativas ocorreram no mercado dos Estados Unidos da América, de 22,38 % para 28,73 %, e no mercado do Reino Unido, de 8,15 % para 13,71 %, enquanto as maiores descidas ocorreram no mercado da Zona Euro, excluindo Portugal, de 22,82 % para 11,32 %, no mercado da Suíça, de 14,21 % para 5,96 % e, por fim, no mercado do Japão, de 15,59 % para 14,68 %.

610 A reserva estratégica foi concebida para acomodar participações de longo prazo no capital de sociedades suscetíveis de representar interesses estratégicos do Estado Português e/ou uma vertente complementar de investimento, com um perfil temporal mais longo e um prémio de rendibilidade necessariamente superior (art. 6.º da Portaria 1273/2004, de 07/10).

611 Foram mantidos na carteira de reserva estratégica os outros dois subfundos integrados no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado: Imomadalena (750 000 Unidades de Participação - UP) e Imoaveiro (152 379 UP). A criação do Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado (FNRE) foi decidida pela RCM 48/2016, de 01/09, como fundo especial de investimento imobiliário que, não obstante ser, na sua génese, um instrumento de políticas públicas, é regulado pela Lei 16/2015, de 24/02. A LOE 2019 dispõe, no n.º 2 do art. 124.º que “(…) deve o FEFSS participar no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado (FNRE), (…) bem como adquirir e reabilitar património imobiliário destinado a arrendamento acessível, ambos com um investimento global máximo de 50 000 000 €”.

612 Para efeitos de gestão, o sistema previdencial divide-se entre repartição e capitalização.

613 Bem como todas as outras que lhe forem atribuídas por lei, com ou sem fundo financeiro associado.

614 O art. 54.º da LBSS prevê, no âmbito do princípio da contributividade, que o sistema previdencial deve “ser fundamentalmente autofinanciado”.

615 Através do sistema de proteção social de cidadania - subsistemas de solidariedade e proteção familiar.

616 Relativamente ao SSS, por inexistência de dados fiáveis e por simplificação da análise, considerou-se que a cada pensão correspondeu um beneficiário passivo (pensionista) daquele sistema.

617 Em 2024, a proporção de jovens (dos 0 aos 14 anos de idade) diminuiu de 14,2 % para 12,6 % da população residente total. A percentagem de pessoas em idade ativa (dos 15 aos 64 anos de idade) também diminuiu, de 65,0 % para 63,0 %, e, em contrapartida, a proporção de idosos (com 65 anos ou mais) aumentou de 20,9 % para 24,3 %. (INE - Estimativas de população residente em Portugal 2024 - publicado em18/06/2025).

618 5 222 872 em 2013 e 5 536 068 em 2024 - Estatísticas da SS - atualizadas em 07/02/2025. Para este aumento também contribuiu a integração dos trabalhadores em funções públicas, contratados a partir de 01/01/2006, que têm vindo a apresentar uma tendência crescente desde 2015 (+94 414 indivíduos).

619 Para um sistema ser sustentável, este indicador deve apresentar valores iguais ou superiores a 2. Porém, no caso do RPSC, os resultados devem ter em consideração que, ao tornar-se um sistema fechado, perdeu capacidade de autofinanciamento, na medida em que já não pode beneficiar das receitas contributivas dos trabalhadores em funções públicas após 31/12/2005 que passaram a ser inscritos no SSS.

620 DL 254-B/2015, de 31/12.

621 E introdução do conceito de idade pessoal da reforma, que consiste na possibilidade de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice por alongamento da carreira contributiva acima dos 40 anos.

622 Criado pelo DL 118/2018, de 27/12 e atualizado anualmente nos termos do art. 4.º.

623 DL 57-C/2022, de 06/09.

624 Para 2025 mantêm-se as políticas de revalorização adicional do valor das pensões, com uma atualização extraordinária a partir de 01/01/2025 (LOE 2025) e um suplemento extraordinário a pagar em setembro (DL 86-A/2025, de 18/07).

625 Aumento extraordinário de pensões e o aumento do complemento extraordinário das pensões de mínimos, atribuição de complemento excecional de pensões em 2022 e suplemento extraordinário de pensões em 2024.

626 DL 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12.

627 DL 88/2012, de 11/04, e DL 145/2014, de 08/10.

628 DL 95/2017, de 10/08, na sua redação atual.

629 DL 151/2019 de 11/10, na sua redação atual.

630 DL 110/2023, de 27/11.

631 Estes fundos foram sendo transferidos para a CGA ao longo dos anos, tendo as últimas integrações ocorrido em 2023 e 2024 com a transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD (DL 14/2023, de 24/02) e do Fundo de pensões dos trabalhadores do INE (DL 110/2023, de 27/11), respetivamente.

632 A propósito desta matéria, o TC no relatório de auditoria às transferências para a CGA dos fundos de pensões (Relatório 40/2005 - 2.ª Secção - Auditoria Orientada às Transferências para a Caixa Geral de Aposentações das Responsabilidades com Pensões do Pessoal dos CTT, RDP, CGD, ANA, NAV e INCM) sublinhou que o efeito positivo imediato que se sentiria nas finanças públicas do país com as transferências de fundos de pensões das empresas de capitais públicos para a CGA, daria lugar, no futuro, a um resultado negativo, que se sentiria por um longo período de tempo (cfr. p. 6 do referido relatório).

633 Para o qual não chegou a ser constituída qualquer reserva, dado que a verba transferida para a CGA (2,4 M€), com vista à satisfação dos inerentes encargos, se esgotou no decurso desse mesmo ano.

634 Despesa total consolidada da Administração Central - 191 631,0 M€.

635 É no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (integrado na CSS) que estão refletidos todos os pagamentos do FSE. O Quadro CSS 2 - “Execução orçamental da Conta da Segurança Social” evidencia o valor global dos pagamentos do FSE, de 853,4 M€ (383,1 M€, apenas refletidos na CSS e 470,3 M€, refletidos tanto nas contas da AC como na CSS).

636 Despesa considerada elegível pelas Autoridades de Gestão dos diversos Programas Operacionais que pode não estar totalmente reembolsada aos beneficiários.

637 Tendo ocorrido restituições no valor de 104,3 M€ (92,9 M€ relativas aos fundos da política de coesão e 11,7 M€, no âmbito da agricultura e pescas).

638 Só os seguintes Programas ficaram abaixo de 100 % de execução: PO Competitividade e Internacionalização: Fundo de Coesão (97,6 %) e FSE (98,7 %); POR Norte: Fundo Social Europeu (99,6 %); POR Alentejo: FSE (98,1 %); PO Madeira: FSE (98,6 %).

639 Cfr. Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12/02/2021, que cria o MRR, e ainda a Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do PRR de Portugal, de 07/07/2021.

640 Anexo revisto da Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do PRR.

641 Acordo de financiamento - empréstimos.

642 Concretizada através do Anexo revisto da Decisão de Execução do Conselho, com base na proposta da Comissão COM(2023) 555 final (pdf (europa.eu)), de 09/10/2023.

643 Aprovada pelo Conselho, em 13/05/2025.

644 Foram adicionadas as componentes “C21 - REPowerEU” e “C22 - Auditoria e Controlo”, esta última relacionada com melhorias a introduzir no acompanhamento e execução do PRR, não contendo qualquer dotação financeira associada.

645 Relatório de Monitorização do PRR, reportado a 31/12/2024.

646 O IHRU é também BD.

647 Metropolitano de Lisboa (747,5 M€), Direção Regional de Planeamento e Fundos Estruturais, da RAA (725,1 M€), Instituto de Desenvolvimento Regional, da RAM (706,7 M€), Instituto da Segurança Social (609,1 M€), Secretaria-Geral da Educação e Ciência (540 M€) Agência Nacional para a Gestão do Programa Erasmus+ Educação e Formação (515,7 M€) e a Infraestruturas de Portugal (512,2 M€), Instituto de Gestão Financeira da Educação (480,0 M€), Instituto do Emprego e Formação Profissional (460 M€), Metro do Porto (418 M€), Direção-Geral do Ensino Superior (373 M€) e os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (300 M€).

648 Cfr. Relatório de Monitorização a 31/12/2024.

649 Medida 102 e as seguintes FF: 483 - Plano de Recuperação e Resiliência - Subvenções; 48A - Saldos de Plano de Recuperação e Resiliência - Subvenções; 48B - PRR - com origem em beneficiários intermédios externos à administração central; 717 - Plano de Recuperação e Resiliência - Empréstimos; 718 - Saldos de Plano de Recuperação e Resiliência - Empréstimos.

650 Do qual 71,4 M€ em 2021, 1 041,5 M€ em 2022 e 1 751,4 M€ em 2023 (cfr. PCGE 2021, 2022 e 2023).

651 Entidades pertencentes à administração central e à segurança social.

652 (5 929,9 M€ /18 627,3 M€).

653 Vide Relatório de Auditoria 6/2025 - 2.ªS.

654 Cfr. n.º 3 do art. 17.º do DL 53-B/2021.

655 Cfr. Acompanhamento de recomendações do PCGE 2022, no âmbito da CGE 2024 - resposta do MEF, em 15/05/2025.

656 O Valor de investimento aprovado foi corrigido para 19 354,9 M€, visto que, de acordo com a EMRP, o investimento aprovado ascendia a 20 388,2 M€ e incluía 1 033,3 M€, referente a 19 investimentos, cujo montante aprovado era superior ao contratualizado entre os beneficiários e a EMRP: C01-i02 (62 M€);C01-i10 (20,2 M€);C02-i01 (521M€);C03-i04 (0,01 M€);C05-i02 (3,4 M€);C05-i04-RAA (3,8 M€);C05-i05-RAA (15 M€);C05-i12 (83 M€);C06-i02 (119,6 M€);C06-i05-RAA (0,8 M€);C06-i09.01 (4,9 M€);C06-i09.03(48,9 M€);C06-i09.05 (12 M€);C08-i02.04 (0,04 M€);C08-i05.01 (1 M€);C11-i01(83,2 M€);C16-i01 (54,2 M€);C16-i04 (0,2 M€);C20-i02-RAA (0,04 M€).

657 14 999,5 M€ (77,5 %) referente a beneficiários intermediários (BI) e 4 355,4 M€ (22,5 %) a beneficiários diretos (BD).

658 C01-i02 (29,1 M€);C01-i03 (6,1 M€);C01-i04 (4,1 M€);C03-i03-RAM (7,4 M€);C03-i04-RAA (0,9 M€);C03-i07-RAA (0,2 M€); C05-i04-RAA (2,6 M€);C05-i05-RAA (0,5 M€);C06-i04.02 (0,01 M€); C06-i05-RAA (0,2M €);C07-i05-RAA (0,01 M€); C10-i04-RAA (0,9M €); C13-i01(25,2 M€);C14-i03-RAA (8,3 M€);C15-i05 (1,3 M€); C19-i06-RAA (1,0 M€); C21-i10-RAA (0,9 M€).

659 Denominada “Implementação Financeira do PRR”, nos Relatórios de Monitorização da EMRP.

660 Dois dos quais - Instituto da Segurança Social e Instituto de Informática - pertencem ao perímetro da CSS.

661 Não inclui ordens de pagamento num total de 540,5 M€, para as seguintes entidades: Águas do Algarve (3,1 M€); Área Metropolitana do Porto (5,2 M€); Banco Português de Fomento (300,0 M€); Ciência Viva - Agência Nacional para a Cultura Cientifica e Tecnológica (2,9 M€); CI - AMAL - Comunidade Intermunicipal do Algarve (7,7 M€); Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo (0,3 M€); Direção Regional de Planeamento e Fundos Estruturais - RAA (113,8 M€) e Instituto de Desenvolvimento Regional - RAM (107,5 M€).

662 Nas Medidas: 17 - Educação - Estabelecimentos de ensino não superior (30,0 m€); 22 - Saúde - Hospitais e clínicas (232,4 m€); e 64 - Outras funções económicas - Relações gerais do trabalho (45,3 m€).

663 À semelhança do referido nos PCGE 2021, 2022 e 2023.

664 Cfr. Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12/02/2021, que cria o MRR, e ainda a Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do PRR de Portugal, de 07/07/2021.

665 Cfr. Regulamento (UE) 2021/241, considerando 18, e subalínea ii), alínea a), n.º 1 do art. 125.º do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046

666 Cfr. art. 22.º do Regulamento (UE) 2021/241.

667 Vide Relatório de Auditoria 4/2025 - 2.ª S.

668 Vide Relatório de Auditoria 8/2023 - 2.ª S.

669 Vide Relatório de Auditoria 6/2025 - 2.ª S.

670 Vide Relatório de Auditoria 7/2025 - 2.ª S.

671 Cfr. Relatório OAC 5/2023 - 2.ª Secção - Fluxos Financeiros entre Portugal e a União Europeia e execução de fundos europeus em 2022. PCGE 2022 (p. 169), PCGE 2023 (p. 185) e Relatório OAC 5/2023 (pp. 66 e 67).

672 Tendo ocorrido restituições no valor de 115,3 M€ (fundos da política de coesão: 113,3 M€; pescas e aquicultura: 2,0 M€)

673 Cfr, por exemplo, Relatório 12/2021 - 2.ª Secção - Auditoria ao Portugal 2020.

674 PDR do Continente, dos Açores (PRORURAL) e da Madeira (PRODERAM).

675 Foram examinadas 8 entidades. Assinalam-se os Valor considerado pela(o) Entidade Orçamental/TC: Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (951 460,02 €/2 959 464,04 €); Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (445 145,73 €/ 64 200,00 €); Instituto Superior Técnico (2 316 778,53 €/6 524 047,38 €); Marinha (6 118 801,57 €/5 232 169,82 €); Uninova (6 621 400,20 €/10 153 098,76 €); Universidade do Minho (5 790 961,72 €/4 616 994,19 €); Universidade Nova de Lisboa - Fundação Pública (19 967232,55 €/27 857 098,88 €); Universidade do Porto (8 854 120,60 €/13 288 157,45 €). Em sede de contraditório, a EO veio informar que uma das entidades objeto de amostra - DGAV - reportou incorretamente os dados à EO, para efeitos de CGE 2024, e que o reporte, entretanto, corrigido será refletido aquando da elaboração da CGE 2025.

676 De acordo com a informação prestada pela EO, foram considerados 1 750 472,54 €, em “Diversos”. Contudo, no reporte efetuado, pela entidade, ao TC, foi apresentado o montante de 23 201,56 €.

677 Inclui as entidades públicas empresariais (pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado, por decreto-lei, para prossecução dos seus fins, sendo o seu capital designado “capital estatutário” detido pelo Estado - arts. 56.º a 58.º do DL 133/2013, de 03/10) e as empresas públicas (organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante), nas quais as entidades da AC detêm maior participação relativa.

678 Refira-se que a AD&C, relativamente ao registo de ativos financeiros/empréstimos médio e longo prazos (mlp) destinados a EPR (AICEP), no valor de 50 M€, utilizou incorretamente a classificação económica 110601 - ativos financeiros /empréstimo de mlp - sociedades e quase sociedades não financeiras, quando deveria ter utilizado 110604 - ativos financeiros /empréstimo de mlp - AC - SFA, apesar de não ter impacto no apuramento dos fluxos.

679 Cfr. nota ao Quadro 3.29. “Dividendos entregues ao Estado/Direção-Geral do Tesouro e Finanças” do RCGE.

680 Em rendimentos da propriedade e em outras despesas correntes (nas quais devem ser registadas as despesas com impostos e taxas) - atendendo à similaridade, cfr. instruções da DGO relativas à retenção na fonte de juros de aplicações financeiras (ponto 101, al. d) da Circular 1408, de 28/07/2023 - preparação do OE 2024 e pontos 98 e 99 da Circular 1409, de 22/02/20024 - instruções aplicáveis à execução orçamental de 2024).

681 Verificou-se uma divergência de 10 M€ face ao Quadro 3.31 - “Dotações de capital e outros ativos financeiros” por este incluir Fundos não pertencentes ao SEE.

682 Dotações a título de outros ativos financeiros, para a cobertura de prejuízos.

683 Atribuídas pelas RCM 164/2023, de 11/12 (SIRESP), 03/2024 de 05/01 (IP), 14-B/2024, de 18/01(cultura) e 196/2024, de 27/12 (passes).

684 Difere do Quadro 3.27 “Despesas com indemnizações compensatórias” do RCGE, por este incluir entidades fora do perímetro do SEE e não reportar as compensações relativas às taxas de portagem, pagas à Infraestruturas de Portugal.

685 Destinam-se 6 M€ à aquisição de carruagens, 2 M€ a infraestruturas de longa duração e 1 M€ para a atividade operacional.

686 Ponto 3.1.1.2.2 - Transferências entre o Estado e o Setor Empresarial do Estado, abrangendo sob este título dividendos, indemnizações compensatórias, dotações de capital e empréstimos. Inclui i) dados sobre as operações do Estado geridas pela DGTF/ETF (Quadros 3.28 - Esforço financeiro do Estado; 3.29 - Dividendos entregues ao Estado; 3.31 - Dotações de capital e outros ativos financeiros e 3.32 - Empréstimos concedidos); ii) Quadro 3.30 - Indemnizações compensatórias/compensações financeiras - recebidas por empresas públicas, incluindo valores pagos por entidades que não pertencem à AC; iii) quadros anexos incluindo dividendos e participações nos lucros das administrações públicas (Quadro A.32) e transferências e subsídios concedidos a entidades publicas empresariais (Quadro A37). Verificaram-se lapsos no Quadro 3.29 (foram atribuídos à Sonagi os dividendos pagos pelo Teatro Nacional D. Maria II e a este os pagos pelo Banco Português de Fomento) e no Quadro 3.32 (os valores de 2023 reportam-se às utilizações dos empréstimos e os de 2024 ao montante contratual).

687 Designadamente, verbas diretamente afetas no OE (699 M€ para a IP e 192 M€ para a RTP), pagamentos pelo Fundo Ambiental (166 M€) e Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves e de Acidentes Ferroviários (121 M€).

688 O MEF e a EO, em contraditório, informaram que a eventual resolução das limitações do classificador económico “… dependerá de uma revisão profunda (…) no âmbito da implementação da lei de enquadramento orçamental, sem que tal implique excessiva desagregação e detalhe…”.

689 A Lei 64/2013, de 27/08, apresenta um âmbito mais alargado de apoios, incluindo a cedência de bens do património público, e um universo vasto de concedentes que abrange, designadamente, a administração direta ou indireta do Estado, regiões autónomas, autarquias locais, empresas do setor empresarial do Estado e dos setores empresariais regionais, intermunicipais e municipais, entidades reguladoras, fundações públicas de direito público e de direito privado.

690 Como por exemplo as que sejam inferiores, por ano, a uma anualização da retribuição mínima mensal garantida e outras situações (independentemente do valor) como subsídios, subvenções, bonificações, ajudas, incentivos ou donativos, cuja decisão de atribuição se restrinja à mera verificação objetiva dos pressupostos legais.

691 Montante apurado na informação recolhida junto destas 17 entidades.

692 Incluindo despesas extraorçamentais de 1 242 M€.

693 Designadamente, FEAGA (1 180 M€; 55,2 %) e FEADER (795 M€; 37,2 %).

694 Afetação da receita à redução do défice tarifário do SEN: 566 M€ de transferência do OE (Despacho 11 035/2023, de 16/10, do MF e Ministro do Ambiente e da Ação Climática); 311 M€ de receitas de leilões relativos ao Comércio Europeu de Licenças de Emissão e 57 M€ da contribuição extraordinária sobre o setor energético e receita da tributação de produtos petrolíferos e energéticos (Despacho 12438/2024, de 21/10, do MEF e Ministra do Ambiente e Energia).

695 Dos quais 119 M€ registados como operações extraorçamentais.

696 Incluindo operações extraorçamentais de 11 M€.

697 Incluindo atualizações de pensões e transferências para as famílias, nos casos em que as entidades empregadoras não contratam o seguro de acidentes de trabalho.

698 Os incentivos foram concedidos, nomeadamente, através de contratos de associação celebrados com escolas particulares situadas em zonas carenciadas de escolas públicas (43 M€) e contratos para as famílias economicamente menos favorecidas para frequência de escolas particulares sem contratos de associação (8 M€).

699 Missão interface C05-i02 - Renovação da rede de suporte científico e tecnológico e orientação para o tecido produtivo. O investimento visa reforçar e capacitar o sistema científico e tecnológico nacional e melhorar as ligações entre empresas e as instituições académicas, para a transferência eficiente de tecnologia e a tradução dos resultados da investigação em inovação.

700 A informação disponibilizada não indica o número de beneficiários das bolsas.

701 O SSM é um subsídio que visa assegurar a coesão social e territorial, através da comparticipação de parte do custo das viagens de residentes nas regiões autónomas (RA) e estudantes, efetuadas entre as RA e entre estas e o Continente.

702 Cfr. Caixa 10 do PCGE 2023, pp. 200 a 203.

703 DL 37-A/2025, de 24/03, e Portaria 138/2025/1, de 28/03. Nas alterações efetuadas, é de assinalar a definição de um regime de atribuição do SSM único para as duas RA e a desmaterialização do processo com a implementação de uma plataforma eletrónica para gestão integral do processo de atribuição do subsídio, reduzindo o risco de fraude.

704 Cfr. DL 87-A/2022, de 29/12.

705 CGE 2024, Relatório do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado, p. 8.

706 Entre seis anos a sem limite fixado, quando, dada a sua natureza excecional, as subvenções deveriam ter vigência temporal limitada e ser periodicamente reavaliadas.

707 Em particular, o «Quadro A37 - Transferências e subsídios para entidades não integradas no setor da Administração Central para entidades públicas empresariais» apresenta inconsistências face aos dados constantes dos Mapas «26 - Montante global das transferências e dos subsídios para entidades privadas exteriores ao setor público administrativo» e «27 - Montante global das indemnizações pagas a entidades privadas exteriores ao setor público». Esta última situação é agravada pelo facto de o Mapa 27 não incluir informação de vários serviços.

708 Cfr. PCGE 2022 e PCGE 2023, pontos 4.3.3.

709 Apoios concedidos pelo Estado, desde o início da crise financeira de 2007/2008, sob a forma de aquisição de participações de capital e de obrigações, concessão de empréstimos, transferência de verbas para absorção de prejuízos, ou prestação de garantias pelo Estado através da DGTF/ETF, Fundo de Garantia de Depósitos, Sistema de Indemnização aos Investidores e FdR. Estão excluídas desta quantificação as operações entre os financiadores do universo do Estado, como os empréstimos do Estado (através da DGTF/ETF) ao FdR.

710 Incluindo as sociedades veículo resultantes do desmembramento do BPN e da resolução do BANIF, bem como o FRC não qualificados titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte (habitualmente designados por “lesados do BES”).

711 Para este efeito, a parte dos dividendos considerada corresponde à proporção entre o valor dos aumentos de capital efetuados pelo Estado desde 2008 (menos reduções) e o total do capital da CGD. Em 2024, a CGD entregou ao Estado dividendos no valor global de 652 M€ (cfr. ponto 2.6.1.1.).

712 Cfr. pontos 2.5.3 e 2.6.1.1.

713 Cfr. PCGE anteriores, designadamente, Gráfico 49 do ponto 4.2. do PCGE 2021.

714 Redução do capital social do NB (cujo valor no final de 2023 era de 6 568 M€ e no final de 2024 era de 3 345 M€), considerando que o Estado (através da DGTF/ETF) e o FdR detêm, em conjunto, 25 % do NB, cfr. ponto 2.6.1.2.

715 Cfr. ponto 2.6.1.1.

716 Ainda que parte deste valor se refira a empréstimos concedidos à Parups e à Parparticipadas, entretanto integradas na Parvalorem.

717 Assim, os BF distinguem-se dos desagravamentos fiscais estruturais, que têm caráter tendencialmente permanente e se justificam, designadamente, por razões intrínsecas ao sistema fiscal como o combate à fraude ou evitar a dupla tributação (ex: em IRS, a isenção das remunerações auferidas pelo pessoal de missões diplomáticas e consulares e de organizações estrangeiras ou internacionais, em IVA a isenção aplicada às representações diplomáticas, consulares e organizações internacionais e respetivo pessoal).

718 Alínea h) do n.º 3 do art. 13.º da LEO.

719 Os valores da DF reportados neste relatório - “Assessment Report on Tax Expenditures in Portugal” (junho de 2025) -, no total de 20 395 M€, não coincidem com os apresentados na CGE (e neste Parecer) porque cobrem um universo distinto ao incluírem, para além da AC, os BF das administrações regional e local, o mesmo universo do “Relatório da Despesa Fiscal de 2024” que segue uma ótica diferente no apuramento da DF. Este relatório segue a ótica económica (alocando a DF ao ano de origem da obrigação fiscal), enquanto a CGE segue a ótica financeira (ano em que o pagamento do imposto seria realizado).

720 É, por exemplo, o caso da DF resultante de reduções da taxa autónoma de IRS aplicada a contratos de arrendamento para habitação permanente, da isenção de IVA de diversas atividades, da isenção da tributação autónoma em IRC dos veículos movidos exclusivamente a energia elétrica, ou ainda da isenção do IS nos contratos do programa de apoio ao arrendamento.

721 Destacando-se o regime fiscal de incentivo à capitalização das empresas (186 M€) e as isenções de IS na aquisição de imóveis por jovens (25 M€) e nas operações do Estado realizadas através da DGTF/ETF (22 M€).

722 Nestes números não se incluem os desagravamentos fiscais estruturais, sendo também parcialmente apurada a perda de receita que implicam e divulgada no RCGE 2024. De assinalar os seguintes lapsos: onde nos quadros A3, A6, A9, A18, e A24 do RCGE se refere “Benefícios fiscais considerados desagravamentos estruturais após revisão da classificação em 2023” e no quadro A15 refere “Benefícios fiscais considerados desagravamentos estruturais após revisão da classificação em 2024”, deve ser lido “Benefícios fiscais considerados desagravamentos estruturais após revisão da classificação em 2021”. Nas colunas dos quadros A18 e A21 do RCGE a referência deve ser considerada aos anos 2022, 2023 e 2024.

723 Montante relativo a BF com DF quantificada e superior a 50 M€ em 2024.

724 Efetuar os investimentos elegíveis permitirá reduzir o valor sujeito a imposto ou o imposto a pagar.

725 Este número refere-se aos BF criados na legislação do ano. Destes, só dois foram considerados em vigor no Quadro 77, (relativos a BF em IVA e Imposto do Selo), não sendo incluídos os BF em IRS e IRC por a respetiva DF só ser apurada em anos subsequentes (com a entrega das respetivas declarações anuais).

726 As principais alterações a BF em 2024, bem como as respetivas referências legais constam do Anexo F2.

727 www.transparencia.gov.pt/pt/.

728 Dando cumprimento ao previsto na LOE 2024 (art. 214.º) e também nas duas LOE anteriores.

729 RCGE 2024 - Quadro 3.4. Execução das medidas adotadas no âmbito do impacto do choque geopolítico, p. 73.

730 Abrange apenas os que anteriormente eram considerados BF (cfr. PCGE 2021).

731 A DF é apurada pelo método da “reliquidação” considerando-se a diferença entre o valor pago e o valor que seria pago se esses contribuintes fossem residentes sem usufruir do regime, sujeitando os rendimentos auferidos no estrangeiro à metodologia de cálculo da DF aplicada a residentes. Assim, a DF associada a estes rendimentos não corresponde integralmente a uma efetiva perda de receita para o Estado.

732 Pela alínea b) do art. 317.º da LOE 2024.

733 O regime continua a ser aplicável aos sujeitos passivos que: a 01/01/2024 já se encontrem inscritos como RNH (até esgotar os 10 anos após essa inscrição); a 31/12/2023, reúnam as condições para qualificação como residente para efeitos fiscais; se tornem residentes para efeitos fiscais até 31/12/2024 e declarem para efeitos da sua inscrição como RNH dispor de um conjunto de elementos exigidos na lei - art. 236.º da LOE 2024 (disposição transitória no âmbito do IRS).

734 De um total de 56 006 declarações entregues, uma vez que relativamente a algumas declarações a DF é nula.

735 Arts. 16.º, 17.º e 21.º do EBF.

736 N.os 1 e 2 do art. 15.º-A do EBF.

737 Disponível no site do Parlamento, desde o início de julho. A informação desse relatório não é comparável com a informação divulgada na CGE, dado abranger um universo mais vasto (administrações públicas e, nessa medida, um universo mais alargado de BF) e seguir uma ótica diferente no apuramento da DF.

738 “Assessment Report on Tax Expenditure in Portugal”, de junho de 2025.

739 O DL 19/2024, de 02/02, criou a U-TAX e alterou o DL 118/2011, de 15/12, que aprova a orgânica da AT, designadamente, o art. 2.º (missão e atribuições), salientando-se também o aditamento do art. 13.º-A, que estabelece as competências e a autonomia técnica e profissional da U-TAX.

740 DL 40/2024, de 07/06.

741 Segundo a AT (informação de 24/04/2025), as atividades desenvolvidas nesse ano incluíram a instalação e constituição da equipa da direção (Diretora e Diretor adjunto) e consultores da Unidade (10, contratados entre setembro de 2024 e março de 2025), o estabelecimento de protocolos com o INE e com o Eurostat e de canais de acesso aos dados da AT, bem como a realização de várias apresentações sobre avaliação de BF.

742 A concretizar eventualmente, de acordo com a AT.

743 Segundo a ótica do “Relatório da Despesa Fiscal de 2024”.

744 Reposição da tributação regra (n.º 1 do art. 14.º do EBF).

745 Todas as que incluíram pelo menos um dos 46 BF abrangidos pelo controlo da AT: na fase da liquidação verifica se existiam dívidas tributárias no final do ano ao qual a declaração se refere e se as mesmas continuam por pagar. Em caso afirmativo, a liquidação é suspensa enquanto é exercido o direito de audição do contribuinte (podendo pagar a dívida, ou contestar).

746 Informação da AT, de 26/05/2025 e de 15/07/2025.

747 A título exemplificativo, refira-se o “Apoio extraordinário à tributação dos rendimentos prediais decorrentes de contratos de arrendamento auferidos em 2023”. Ora, a exposição de motivos da Lei 19/2022, de 21/10 (que introduz limitações à atualização das rendas em 2023) refere-se a esse apoio aos senhorios como “… um benefício fiscal sobre os rendimentos prediais, também de natureza extraordinária e transitória, que visa mitigar os efeitos económicos da mesma”.

748 Devido às alterações introduzidas em cada ano no sistema dos BF, incluindo medidas avulsas nos códigos tributários e, inversamente, com a criação de regimes tributários especiais no EBF, dificultando a identificação e classificação das medidas como BF, a qual é suscetível de diferentes interpretações legais.

749 Cfr. arts. 36.º e 36.º-A do EBF, cuja DF não integra a CGE por ser imputada à RAM.

750 Situações de desconformidade pela aplicação do regime de auxílios da Zona Franca da Madeira a empresas que utilizaram BF em sede de IRC, sem o correspondente enquadramento legal - Decisão C (2020) 8550 final da Comissão, de 04/12/2020.

751 A estimativa inicial de 839 M€ (relativa a 302 contribuintes e 1013 liquidações, para o horizonte temporal 2009/2020), foi reduzida em 11 M€ para o conjunto das liquidações já processadas e a AT concluiu que não havia valor a recuperar em 105 liquidações (205 M€).

752 A AT informou que “… 11 aguardam respostas a pedidos de cooperação administrativa internacional para notificação do projeto. Uma aguarda, também, notificação do projeto para convite ao direito de audição”.

753 Informação recebida a 26/04/2023, 12/06/2023, 24/04/2025, 04/06/2025 e 12/06/2025.

754 Quadro 2.20 do RCGE 2024, p. 55. Para além do FCGM, identificam-se o FAM e o IGFSS.

755 O valor de garantias concedido pelos SFA é nulo - cfr. Elementos Informativos: Comuns, Subsetor Estado, Serviços e Fundos Autónomos e Sistema de Segurança Social.

756 Art. 106.º da LOE 2024.

757 Parte das dotações financeiras a efetuar pelo Estado para reforço do capital do FCGM têm sido substituídas por garantias comumente intituladas de 3.º grau, por se tratar de garantias às contragarantias prestadas pelo FCGM.

758 A que correspondiam responsabilidades efetivas de 9 250 M€. As responsabilidades assumidas por garantias concedidas só se tornam efetivas à medida das utilizações das operações de financiamento. Em sentido inverso, as responsabilidades assumidas/efetivas vão sendo reduzidas à medida que as respetivas operações de financiamento vão sendo amortizadas.

759 Das quais perto de metade (28 linhas ou subalíneas) criadas a partir de 2020 (abrangendo 67 206 empresas apoiadas).

760 O modelo para operacionalização de uma agência de crédito à exportação, integrada no BPF, absorvendo competências da COSEC - Companhia de Seguro de Créditos (cfr. Despacho 7662-A/2022, de 20/06), encontra-se ainda em desenvolvimento.

761 Sobretudo, em virtude da garantia de 65 M€ ao projeto de financiamento da construção da Represa de Águas do Chicomba.

762 Despachos 5324-A/2024 e 5324-B/2024, ambos de 14/05, proferidos ao abrigo da Lei 112/97, de 16/09.

763 Aprovada pelo DL 44/2024, 10/07, alterado pelo DL 24/2025, de 19/03. Medida de apoio à aquisição de habitação própria e permanente por jovens até aos 35 anos, a vigorar até 31/12/2026 (Portaria 236-A/2024/1, de 27/09).

764 Cfr. Despacho 13588/2024, de 18/11. Em 2024, foram autorizadas garantias no valor de 1 000 M€, distribuídas por 18 instituições de crédito (Despacho 14916/2024, de 18/12); em 2025, acrescem mais 58 M€ (Despacho 4957/2025, de 28/04).

765 Compreende três sublinhas - Mobilidade Urbana Sustentável, Investigação, Inovação&Digitalização e PME&Small Mid Caps, com uma dotação global de 3 555 M€.

766 Destinada a empresas do setor do turismo e com uma dotação de 50 M€.

767 Criada em 2008 e disponibilizada através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México.

768 DL 111/2012, de 23/05, que institui as normas gerais de intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas.

769 Cfr. n.os 1, 2 e 3 do art. 26.º e da alínea b) do art. 33.º do DL 111/2012, de 23/05.

770 O DL 53/2025, de 28/03, veio reestruturar a Direção-Geral do Orçamento e aprovar a orgânica da Entidade Orçamental (EO) e o DL 56/2025, de 31/03, veio reestruturar a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, aprovar a orgânica da Entidade do Tesouro e Finanças (ETF) e extinguir, por fusão, a UTAP integrando-a na orgânica da ETF.

771 A UTAP tem vindo a alegar que a redação do art. 26.º do DL 111/2012 se encontra “…desajustada daquela que é a realidade e efetiva capacidade de geração/registo, agregação, análise e explicitação dos dados de execução referentes aos encargos assumidos em cada trimestre”, cfr. comunicação 9/2021, ponto 5, reiterada nas comunicações 15/022, ponto 12, 06/2024, ponto 13 e 8/2025, pontos 30 a 34.

772 RCGE 2024, Volume I, Tomo I, pp. 41 a 50 e 57 a 59.

773 PCGE 2021 (pp. 229 a 231) e PCGE 2023 (pp. 222 a 223).

774 Em 2022 foram adjudicados contratos da rede SIRESP, para 5 anos, com o valor global de 75 M€ - cfr. relatório e contas de 2023 da SIRESP, SA.

775 Desde 2000 e até 31/12/2028.

776 Contratos celebrados entre o Estado Português e a REN - Rede Elétrica Nacional, SA - cfr. Relatório 6/2023 - 2.ª Secção - Empreendimento de obras públicas, disponível em www.tcontas.pt.

777 A UTAP considera: encargos líquidos - a diferença entre os encargos brutos e as receitas diretas da titularidade do parceiro público; encargos brutos - todos os pagamentos efetuados pelo respetivo parceiro público, designadamente, remunerações e compensações contratuais, e também pagamentos relativos a processos de reposição do equilíbrio financeiro.

778 Esta situação resulta, principalmente, do setor da saúde, que registou um aumento nos encargos líquidos de 67,0 % (85 M€), face ao ano anterior, sendo este acréscimo parcialmente compensado pela redução de 5,1 % (55 M€) verificada no setor rodoviário e pela ligeira diminuição de 0,5 % (0,3 M€) no setor ferroviário.

779 Esta situação deve-se, essencialmente, ao setor rodoviário, cuja execução ficou cerca de 2,8 % (28 M€) acima do previsto, sendo ligeiramente compensado pela execução inferior ao previsto, nos setores ferroviário (5,0 %, 3 M€) e da saúde (0,1 %, 0,2 M€), bem como pela ocorrência de um desvio positivo nos proveitos do setor aeroportuário (13,3 %, 1 M€).

780 Os encargos líquidos previstos no ROE e no RCGE 2024 são de 211,2 M€ e os boletins da UTAP do 2.º ao 4.º trimestre de 2024 reportam e atualizam os valores previstos para 243,4 M€. No entanto a previsão dos encargos com a Estrutura de Gestão do Edifício do Hospital de Lisboa Oriental não foi considerado, no ROE 2024, apesar de o concurso se encontrar em fase pós adjudicatária, nem no RCGE, apesar de o contrato ter começado a produzir efeitos em junho de 2024.

O valor da execução financeira reportado pela UTAP no boletim do 4.º trimestre foi corrigido para 211,0 M€ por lapso no Excel (cfr. Informação da UTAP) e o RCGE 2024 mantém o valor reportado antes da correção. Considerando a retificação divulgada pela UTAP, o valor considerado no PCGE 2024 é o valor corrigido e atualizado (211,0 M€).

781 Em termos de repartição, o Hospital de Cascais foi responsável por 68,8 % (145 M€) dos encargos, seguido pelo Hospital de Loures com 10,8 % (23 M€), totalizando juntos cerca de 79,6 % (168 M€). Relativamente ao tipo de entidade, as Entidades Gestoras do Estabelecimento (EGEst) concentraram 65,0 % (137 M€) dos encargos, enquanto as Entidades Gestoras do Edifício (EGEd) representaram 35,0 % (74 M€).

782 Este aumento deveu-se, principalmente, ao acréscimo dos pagamentos contratuais efetuados ao parceiro privado da gestão clínica do Hospital de Cascais e aos pagamentos no âmbito do contrato de concessão do edifício do Hospital Lisboa Oriental.

783 Considerando o valor ajustado posteriormente pela UTAP, como encargos previstos (243 M€) o montante executado seria 13,3 % (32 M€) abaixo desse valor. As variações na execução financeira face ao orçamento devem-se, principalmente, à não concretização de pagamentos orçamentados para o 2.º trimestre de 2024 (reconciliações e investimentos nos hospitais de Cascais, Loures e Lisboa Oriental), parcialmente compensadas por pagamentos não previstos no OE24, nomeadamente reconciliações e decisões arbitrais favoráveis às EGEst Cascais 2008 e Loures (cfr. UTAP e RCGE 2024).

784 A redução resultou da combinação entre o aumento das receitas de portagem em 1,4 % (5 M€) e a diminuição dos encargos brutos em 3,5 % (-51 M€), principalmente devido à menor despesa com pagamentos por disponibilidade e grandes reparações (cfr. UTAP e RCGE 2024).

785 Justificado, essencialmente, por um decréscimo de 8,2 % nas receitas face ao orçamentado (33 M€), parcialmente compensado por uma execução dos encargos brutos inferior em 0,3 % (5 M€) (cfr. RCGE 2024).

786 Apesar da redução de 25 M€ na receita devido ao aumento dos descontos nas portagens em algumas parcerias (ao abrigo do novo regime legal: DL 97/2023, de 17/10 e da Portaria 418/2023, de 11/12), os aumentos registados nas restantes concessões e subconcessões mais do que compensaram essa diminuição, resultando num acréscimo total de 5 M€ face ao período homólogo (cfr. CGE 2024 e UTAP).

787 Explicado pela não realização de pagamentos previstos para reposição do equilíbrio financeiro, pela menor execução das componentes remuneratórias e pela aplicação de penalidades contratuais.

788 O setor aeroportuário inclui duas concessões de serviço público acompanhadas pela UTAP: (i) a concessão dos aeroportos de Portugal continental e da Região Autónoma dos Açores e (ii) a concessão dos aeroportos da Região Autónoma da Madeira. Em ambos os contratos, a ANA - Aeroportos de Portugal, SA é o parceiro privado.

789 No contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a ANA, o modelo de remuneração contratualizado com a concessionária assenta nas receitas provenientes da prestação de atividades e serviços aeroportuários, de atividades comerciais ou outras relativas à atividade de gestão, que a concessionária se encontra contratualmente obrigada a partilhar com o concedente, com partilha obrigatória apenas a partir do 11.º ano de concessão.

790 Este crescimento deveu-se ao aumento do tráfego nos aeroportos do continente e dos Açores, bem como ao primeiro pagamento relativo à concessão dos aeroportos da Madeira (cfr. UTAP).

791 O Oceanário gera receita resultante do pagamento, pelo parceiro privado ao parceiro público, de uma componente fixa mensal e uma componente variável, calculada com base nas receitas do ano anterior.

792 Valor apurado anualmente com base em 5 % das receitas da concessão do ano anterior, pago em duas prestações iguais (30 de abril e 30 de setembro). Em 2023, o Oceanário recebeu 1.383.747 visitantes, mais 10 % que em 2022, embora ainda abaixo dos níveis de 2019 (cfr. UTAP e CGE 2024).

793 Reiterando o exposto no PCGE 2021, pp. 230 e 231. Considerando também as observações constantes do Relatório 14/2021 - 2.ª Secção - Auditoria à implementação da LEO e do SNC-AP - seguimento de recomendações, disponível em www.tcontas.pt.

794 Nomeadamente a NCP 4 - acordos de concessão de serviços: concedente.

795 Circular 1408, Série A - Anexo IV - Tabela de Medidas.

796 Dados apresentados pelas entidades gestoras dos contratos de PPP com distintos formatos e critérios.

797 Nos termos e para os efeitos previstos no art. 27.º do DL 111/2012, de 23/05.

798 Os encargos inscritos no ROE 2024 não incluem os pagamentos referentes à contratualização da PPP para a conceção, construção, manutenção e financiamento do Hospital de Lisboa Oriental (cfr. ROE 2024). No entanto, o contrato, foi celebrado e entrou em execução ainda em 2024.

799 Os valores projetados derivam do sistema de remuneração previsto contratualmente para cada uma das parcerias e das estimativas das receitas esperadas, designadamente nos setores rodoviário, aeroportuário e Oceanário. De salientar que o critério da previsão dos encargos plurianuais não considera estimativas de resolução de processos litigiosos (cfr. UTAP).

800 Cfr. art. 13.º da LEO.

801 A Agenda de Ação de Adis Abeba (julho de 2015) complementa a Agenda 2030 com o compromisso de os países atingirem a meta de 0,7 % do Rendimento Nacional Bruto em ajudas públicas, em especial aos países menos desenvolvidos.

802 A cada ODS correspondem metas e indicadores; atualmente, o quadro inclui 234 indicadores únicos, dos quais 13 repetem-se sob dois ou três ODS diferentes. Estes indicadores devem ser adaptados ao nível nacional.

803 O RVN 2023 e as Grandes Opções 2023-2026 mantiveram o elenco dos ODS prioritários.

804 Os indicadores utilizados não são totalmente coincidentes entre as várias organizações, pelo que os pressupostos subjacentes às análises por cada organismo nem sempre são diretamente comparáveis.

805 Eurostat (2025) Sustainable development in the European Union Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context. A pontuação de progresso pelo Eurostat é medida com base nas tendências do indicador nos últimos cinco anos.

806 Na reunião de Conselho de Ministros de 25/02/2016, o Governo aprovou o documento de orientação para a implementação dos ODS e determinou a apresentação do RVN na ONU em 2017.

807 Cabendo à primeira a articulação interministerial, a coordenação da preparação dos relatórios de acompanhamento e à segunda assegurar a coerência das intervenções na política da cooperação portuguesa para o desenvolvimento.

808 Constituída por representantes de departamentos governamentais, promovia a articulação e troca de informação.

809 RCM 5/2023, de 23/01.

810 OECD (2016), OECD Survey on Planning and Co-ordinating the Implementation of the SDGs: First results and key issues.

811 Inicialmente as competências eram partilhadas com a Secretaria-Geral da PCM. Com a extinção desta Secretaria, o PLANAPP sucedeu-lhe nas atribuições e competências nas matérias da Agenda 2030 e dos ODS (cfr. DL 43-B/2024, de 02/07, DL 67/2024, de 08/10, e DL 96/2024, de 28/11).

812 Cfr. al. b) do n.º 2 da RCM 5/2023, de 23/01.

813 Este projeto, com o apoio técnico da OCDE, resulta da candidatura ao Instrumento de Apoio Técnico da Comissão Europeia e visa apoiar a integração da Agenda 2030 no trabalho das entidades governamentais, promovendo a incorporação dos ODS nas políticas públicas.

814 OCDE (2025), OECD Policy Coherence Scan of Portugal: Strengthening Institutional Mechanisms for Sustainable Development, OECD Publishing, Paris OECD Publishing, Paris, disponível em https://doi.org/10.1787/5f8b9473-en.

815 Coordenada por organismos das áreas governativas da Educação, Ciência e Inovação, Presidência e Trabalho, Solidariedade e Segurança Social. As equipas multissetoriais são compostas por técnicos do PLANAPP e dos serviços de planeamento e prospetiva das áreas governativas e por representantes de outras entidades da administração.

816 Coordenada pelo PLANAPP, com o objetivo, nomeadamente, de garantir a articulação das atividades de prospetiva, planeamento, monitorização, avaliação e análise dos impactos de políticas públicas.

817 Em linha com o recomendado pelo Tribunal (Recomendação 55 - PCGE 2018).

818 Têm assento na Comissão os seguintes representantes/elementos: do membro do Governo responsável pela área dos negócios estrangeiros; dos Governos Regionais; do Conselho Económico e Social; da Associação Nacional de Municípios; da Associação Nacional de Freguesias; e três personalidades de reconhecido mérito. O mandato da Comissão tem a duração do horizonte temporal da Agenda e é presidida por um representante do membro do Governo responsável pela área da PCM.

819 Cfr. PCGE 2018 (ponto 7, pp. 266 e seguintes), PCGE 2020 (ponto 7, pp. 277 e seguintes) e Relatório 2/2023 - OAC - 2.ª Secção - Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (até 2022), disponíveis em www.tcontas.pt.

820 Cfr. n.º 45 da Resolução A/RES/70/1 da Assembleia Geral da ONU.

821 O projeto de Roteiro esteve em consulta pública em abril de 2024, mas ainda não foi aprovado, por ter sido determinada pelo Governo a sua revisão em dezembro desse ano.

822 UNDP (2020), Budgeting for the Sustainable Development Goals: Aligning domestic budgets with the SDGs.

823 ROE 2024, Quadro 2.4., p. 102; RCGE 2024, Quadro 3.54, p. 148.

824 Informação prestada ao abrigo do n.º 7 do art. 32.º do DL 10/2023, de 08/02, aditado pelo DL 54/2023, de 14/07 (DLEO 2023), complementado com as instruções de preparação e de execução do OE 2024 (Circulares 1408 e 1409, respetivamente).

825 Transferências para a administração local, juros e outros encargos, ativos e passivos financeiros e despesas de entidades que não contribuem diretamente para nenhum ODS. Esta metodologia tem acolhimento ao nível internacional [cfr. UNDP (2024) SDG Budget Tagging: A proposal to measure SDG Financing].

826 RCGE 2024, Q. 4.1, p. 200. A despesa por ODS representaria 68,8% da despesa efetiva consolidada por programa orçamental, excluindo o programa Gestão da dívida pública.

827 DL 86/2025, de 18/07, que estabelece as especificações e orientações relativas à concretização dos programas orçamentais e o regime jurídico das entidades gestoras dos programas orçamentais.

828 Cfr. INTOSAI, Plano Estratégico 2023-2028, junho 2022. No mesmo sentido, Resolução A/79/L46, de dezembro de 2024, da Assembleia Geral da ONU.

829 Este relatório faz um ponto de situação sobre a preparação do Governo para a implementação da Agenda 2030 e identifica 21 auditorias a programas que contribuem para a concretização dos ODS. Com incidência exclusiva sobre os ODS, destacam-se os PCGE 2018 e 2020 (pontos 7) e os Relatórios 2/2023, 7/2023 e 15/2024.

830 Disponíveis em www.tcontas.pt.

831 Cfr. INTOSAI, IDI’s SDGs Audit Model 2024 (ISAM).

832 Cfr. arts. 112.º e 114.º do DL 280/2007, de 07/08.

833 Ainda que duas delas tenham sido objeto de reformulação, por forma a focar essencialmente os aspetos que ainda se encontram por implementar.

834 Definido pelo DL 301/99, de 05/08 e regulamentado pela Portaria 1 122/2000, de 28/07.

835 Uma vez que se mantém o conceito de entidade administradora na LEO 2015, nos termos do n.º 4 do seu art. 49.º.

836 É sobretudo nas reposições não abatidas e abatidas onde se verifica ainda intervenção destas entidades.

837 Para além da SS, as entidades que contabilizam valores mais relevantes destas receitas como impostos são: Turismo de Portugal (338 M€), SCML (193 M€), ACSS (108 M€), Instituto Português do Desporto e Juventude (63 M€), Fundo de Fomento Cultural (25 M€) e Autoridade Nacional de Proteção Civil (17 M€).

838 Estas receitas da SCML e Turismo de Portugal estão classificadas em outros impostos indiretos.

839 RCGE 2024, ponto 3.4.1., p.161.

840 Cfr. Quadro 3.65 do RCGE 2024. Em 2023, o correspondente valor foi de 24 544 M€.

841 Por exemplo, em 2024, no caso da dívida direta, o Quadro 3.66 apresenta como “Endividamento líquido direto do Estado em 2024 (ano civil, valor encaixe)” o valor de 8 884 M€. Considerando os valores da CGE (Mapa 15 - Movimento da dívida direta do Estado), em valor nominal, o acréscimo do endividamento foi de 9 750 M€. No caso da dívida dos SFA, a Conta não reporta informação que permita validar os montantes apresentados naquele Quadro.

842 Alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 113.º.

843 Cfr. Lei 7/98, de 03/02.

844 Cfr. DL 79/2024, 30/10.

845 Mapas 28, 31 e 32, que integram os Elementos informativos Comuns - Subsetor Estado - Subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos.

846 Nas anulações do Turismo de Portugal verificou-se que o Mapa 32, por lapso, tem um registo duplicado na rubrica 110610.

847 Quadro 2.12 Participações detidas pelas empresas públicas reclassificadas em 2023 e 2024.

848 Na LOE 2024, no Mapa de alterações orçamentais e transferências orçamentais a que se refere o art. 7.º está definida a alteração do circuito de financiamento do AER em que será o IHRU a transferir para a SS as verbas necessárias ao financiamento do apoio.

849 O desenho inicial da medida e respetiva operacionalização acarretava riscos na atribuição e pagamento do AER e não garantia o rigor e correção na atribuição dos apoios.

850 Passam a ser considerados para efeito do cálculo do rendimento anual do agregado os rendimentos não sujeitos a englobamento em sede de IRS, designadamente os sujeitos a taxa liberatória.

851 A validação das informações dos contratos de arrendamento ou subarrendamento por parte da AT passa a ser efetuada através dos recibos de renda eletrónicos, do montante das receitas recebidas e das faturas emitidas pelo senhorio, para as situações em que existam incongruências e em que o montante da renda seja superior aos rendimentos dos beneficiários.

852 O DL 103-B/2024, de 09/11 estabeleceu, para 2024, um coeficiente de atualização do apoio extraordinário à renda de 1,0494.

853 O art. 60.º foi alterado pela Lei 56/2023, de 06/10, que aprova medidas no âmbito da Habitação.

854 Trata-se de uma comunicação facultativa. Os senhorios estão obrigados a comunicar à AT a celebração, alteração ou cessação de contratos de arrendamento e subarrendamento, assim como ao pagamento do imposto de selo.

855 Declaração Modelo 2 do Imposto do Selo.

856 Portaria 106/2025/1, de 13/03.

857 Complemento solidário para idosos; Rendimento social de inserção; Pensão social de invalidez do regime especial de proteção na invalidez; Complemento de prestação social para a inclusão; Pensão social de velhice; Subsídio social de desemprego; agregados familiares em que uma das crianças é titular de abono de família do 1.º ou 2.º escalão ou em que o apuramento do rendimento de referência do mesmo agregado corresponde a situações de pobreza extrema segundo os parâmetros definidos pelo INE (rendimento total anual do seu agregado familiar for igual ou inferior a 5 808 €, acrescido de 50% por cada elemento do agregado familiar (até ao máximo de 10 pessoas) que não tenha qualquer rendimento.

858 Revoga os arts. 4.º e 8.º do DL 28-A/2022, de 25/03.

859 Prestações de desemprego; prestações de parentalidade com remuneração de referência mensal que não ultrapasse 2 700 € (exceto beneficiários de pensões), subsídios de doença e doença profissional, prestado por um período não inferior a um mês e com remuneração de referência mensal que não ultrapasse 2 700 €; rendimento social de inserção, sendo maiores de 18 anos de idade; prestação social para a inclusão, sendo maiores de 18 anos de idade; complemento solidário para idosos, sem pensão atribuída; subsídio de apoio ao cuidador informal principal.

860 Em 2024, houve um esforço das entidades da SS para corrigir esta situação. Porém, a segregação não foi integral.

861 Estão a decorrer, por iniciativa da Direção Regional do Património, levantamentos topográficos para permitir a regularização da titularidade por ser esta a entidade gestora do património imobiliário da RAM.

862 16 foram considerados na esfera do IGFSS, após transferência do ISS. Destes, 8 resultaram da extinção de outras entidades/organismos, 4 comprados, 1 proveniente de doação e 2 integrados por herança indivisa.

863 Informação de cada entidade extraída do Módulo AA - Gestão do imobilizado.

864 Recomendações: 32-PCGE 2023, 27-PCGE 2022, 27-PCGE 2021, 26-PCGE 2020, 24-PCGE 2019, 30-PCGE 2018, 43-PCGE 2017, 57-PCGE 2016, 69-PCGE 2015, 68-PCGE 2014, 67-PCGE 2013, 61-PCGE 2012 e 67-PCGE 2011.

865 Em todas as instituições em análise (IGFSS, ISS, ISSA, ISSM e II).

866 O ISS informou no contraditório aos PCGE 2022 e 2023, que iria proceder às correções, no entanto a situação persiste.

867 Em contraditório, a MTSSS referiu que essas intervenções “…foram objeto de análise e proposta de correção em 2024 …”.

868 O SNC-AP contempla classificadores complementares a utilizar em diferentes operações, designadamente na identificação de entidades com as quais existem transações relativas a aplicações financeiras, empréstimos, transferências e subsídios (CC1), e na tipologia de bens e direitos, de cadastro e determinação das quantias das depreciações e amortizações (CC2), §5 do anexo III, do DL 192/2015, de 11/09.

869 Ponto 7 do anexo III do DL 192/2015, de 11/09.

870 Principalmente nos bens adquiridos em 2023.

871 Para mais desenvolvimentos sobre esta matéria cfr. ponto 3.3.4 da Parte I do PCGE 2018, pp. 174 e 175.

872 Art. 82.º da LOE 2024 permite “…proceder à anulação de créditos e débitos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que os mesmos carecem de justificação, estão insuficientemente documentados, a sua irrecuperabilidade decorra de inexistência de bens penhoráveis do devedor …”. Também as LOE de anos anteriores incluem norma idêntica.

873 Recomendações: 36-PCGE 2023, 35-PCGE 2022, 36-PCGE 2021, 33-PCGE 2020, 30-PCGE 2019 e 37-PCGE 2018.

874 IGFSS (27 contas) e ISS (30 contas). Outras quatro entidades (II, ISSM, ISSA e FSS) também apresentavam alguns movimentos por reconciliar embora pouco significativos e com datas do próprio ano, sobretudo do final do ano, e as restantes seis entidades (FCE, FGS, FESSPAC, FEFSS, IGFCSS e FESSPBC) não tinham movimentos por reconciliar em 31/12/2024.

875 O volume financeiro dos documentos por reconciliar foi apurado através da soma do valor em módulo de cada documento por reconciliar, do banco e da contabilidade, independentemente do sinal (entrada ou saída de fluxo financeiro).

876 Menos 3 621 M€ e 2,5 M€; mais 13 946 e 618 documentos, respetivamente no IGFSS e no ISS.

877 No IGFSS menos 511 documentos e no ISS mais 255 documentos; mais 13 M€ no IGFSS e menos 0,3 M€ no ISS.

878 Mais 14 457 e 363 no IGFSS e no ISS, respetivamente. Menos 3 633 M€ no IGFSS e menos 2 M€ no ISS, respetivamente.

879 Ao abrigo do n.º 3 do art. 56.º da LEO conjugado com o n.º 5 do art. 1.º do DL 191/99, de 05/06, enquanto a gestão da tesouraria do Estado obedece ao princípio da unidade de tesouraria (n.º 1 do art. 54.º da LEO).

880 31 M€, sendo a diferença para o valor verificado (78 M€) justificada pelo aumento do número de beneficiários.

Siglas e Abreviaturas

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Ficha Técnica

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Índice de Quadros

Quadro 1 - Prestação de contas relativas a 2024

Quadro 2 - Prestação de contas relativas a 2024 em SNC-AP

Quadro 3 - Previsão orçamental, execução e desvios na conta consolidada da AC e SS de 2024 - contabilidade pública

Quadro 4 - Medidas de política orçamental no ROE 2024 e a execução no RCGE 2024 - contabilidade nacional

Quadro 5 - Receitas e despesas consolidadas - administração central e segurança social - 2023-2024

Quadro 6 - Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional

Quadro 7 - Impacto no saldo orçamental, evidenciado nas CGE, das medidas de mitigação do choque geopolítico

Quadro 8 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2023-2024

Quadro 9 - Fluxos financeiros destinados à administração local - 2023-2024

Quadro 10 - Previsão e execução orçamental do FFD - CGE 2024

Quadro 11 - FFD dotação corrigida e pagamentos em 2024 - por área e competências

Quadro 12 - Alterações orçamentais consolidadas

Quadro 13 - Utilização da dotação provisional - principais reforços

Quadro 14 - Impostos diretos - 2023-2024

Quadro 15 - Reembolsos de IRS - 2022-2024

Quadro 16 - Impostos indiretos - 2023-2024

Quadro 17 - Proveniência das receitas consignadas

Quadro 18 - Receita não fiscal - 2023-2024

Quadro 19 - Ciclo da dívida em cobrança coerciva

Quadro 20 - Processos declarados em falhas - dívida por tipo de contribuinte

Quadro 21 - Processos declarados em falhas - dívida por entidade emissora

Quadro 22 - Processos declarados em falhas - dívida por ano de instauração

Quadro 23 - Financiamento plurianual do Programa 1.º Direito - 2024-2029

Quadro 24 - Candidaturas contratualizadas por solução habitacional e respetiva execução financeira

Quadro 25 - Soluções habitacionais - valores acumulados previsão e execução

Quadro 26 - Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais

Quadro 27 - Receitas e despesas não efetivas

Quadro 28 - Dívida financeira consolidada e dívida financeira total

Quadro 29 - Dívida pública

Quadro 30 - Composição do stock da dívida pública direta (valor nominal) - 2023-2024

Quadro 31 - Dívida financeira dos SFA

Quadro 32 - Dívida financeira dos SFA - principais entidades e credores - 2024

Quadro 33 - Fluxos financeiros associados à dívida direta

Quadro 34 - Fluxos financeiros associados à dívida dos SFA - divergências de reporte

Quadro 35 - Património financeiro da administração central - 2023-2024

Quadro 36 - Carteira de ativos financeiros do Estado - 2023-2024

Quadro 37 - Ativos que constituem riscos na carteira do Estado - 2024

Quadro 38 - Património financeiro dos SFA - 2023-2024

Quadro 39 - Património financeiro - principais fluxos financeiros - 2024

Quadro 40 - Receita com alienação de imóveis - execução orçamental e RCGE - 2024

Quadro 41 - Despesa com imóveis - execução orçamental e RCGE - 2024

Quadro 42 - Rendas relativas ao princípio da onerosidade - valores cobrados e por pagar - 2014-2024

Quadro 43 - Balanço da tesouraria do Estado - 2023-2024

Quadro 44 - Fundos fora da tesouraria do Estado - entidades com despacho de dispensa do cumprimento da UTE

Quadro 45 - Orçamento da segurança social - alterações orçamentais - 2024

Quadro 46 - Receita por classificação económica - 2023-2024

Quadro 47 - Transferências da AC e da UE para a SS - 2023-2024

Quadro 48 - Despesa por classificação económica - 2023-2024

Quadro 49 - Despesa em prestações sociais e políticas ativas de emprego

Quadro 50 - Balanço da segurança social - 2023-2024

Quadro 51 - Investimentos - 2023-2024

Quadro 52 - Inventários - 2023-2024

Quadro 53 - Contas a receber - 2023-2024

Quadro 54 - Dívida de contribuintes em cobrança duvidosa - 2023-2024

Quadro 55 - Meios financeiros líquidos - 2023-2024

Quadro 56 - Balanço consolidado - caixa e depósitos - 2020-2024

Quadro 57 - Informação a prestar ao IGCP no âmbito do modelo de gestão de tesouraria - DLEO 2023 e 2024

Quadro 58 - Acréscimos e diferimentos - 2023-2024

Quadro 59 - Demonstração de resultados por natureza - 2023-2024

Quadro 60 - Receitas fiscais consignadas: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos - 2024 e acumulado

Quadro 61 - Valor da carteira do FEFSS - 2020-2024

Quadro 62 - Despesa com pensões e complementos - 2020-2024

Quadro 63 - Financiamento da despesa com pensões - 2020-2024

Quadro 64 - Financiamento do sistema previdencial-repartição (contributivo) - 2020-2024

Quadro 65 - Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) - 2020-2024

Quadro 66 - Financiamento do sistema de regimes especiais - 2020-2024

Quadro 67 - Financiamento do regime de proteção social convergente (CGA) - 2020-2024

Quadro 68 - Transferências para a UE

Quadro 69 - Transferências da UE

Quadro 70 - Pontos de situação PRR por natureza do financiamento - a 31/12/2024

Quadro 71 - Despesa financiada com origem no PRR

Quadro 72 - Financiamento líquido da administração central ao SEE - 2023-2024

Quadro 73 - Apoios por principais entidades concedentes e número de beneficiários - 2024

Quadro 74 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2024

Quadro 75 - Saldo dos apoios públicos ao setor financeiro - 2008-2024

Quadro 76 - Apoios públicos ao setor financeiro por tipo de instrumento - em 31/12/2023 e 31/12/2024

Quadro 77 - Universo de benefícios fiscais e despesa fiscal quantificada - 2024

Quadro 78 - Principais benefícios fiscais com despesa fiscal apurada - por finalidade - 2024

Quadro 79 - Despesa fiscal por imposto - 2023-2024

Quadro 80 - Principais benefícios da despesa fiscal em IRC - 2023-2024

Quadro 81 - Garantias concedidas - posição global - 2023-2024

Quadro 82 - Responsabilidades do Estado por garantias a seguros de crédito - 2023-2024

Quadro 83 - Despesa por execução de garantias e de acionamento de seguros - 2020-2024

Quadro 84 - Universo de PPP por setor de atividade - 2020-2024

Quadro 85 - Encargos com PPP - execução versus orçamento - 2023-2024

Quadro 86 - Contingências com PPP por setor - 2023-2024

Quadro 87 - Indicadores Eurostat para Portugal - ODS prioritários

Quadro 88 - Previsão e execução orçamental relativas aos ODS - 2024

Quadro A 1 - Reforma das finanças públicas - despesa executada dos investimentos PRR até 30/06/2025

Quadro B 1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2024 vs previsão no ROE 2024 - contabilidade nacional

Quadro C 1 - Universo de entidades da CGE - alterações face a 2023

Quadro C 2 - Erros detetados na identificação de fluxos financeiros com as regiões autónomas

Quadro C 3 - Erros detetados na identificação de fluxos financeiros com as autarquias locais

Quadro D 1 - Receitas fiscais consignadas por entidade destinatária - 2022-2024

Quadro D 2 - Receita não fiscal por classificação económica - principais entidades

Quadro D 3 - Taxas não identificadas - principais entidades

Quadro D 4 - Despesa efetiva consolidada da AC por classificação económica - 2023-2024

Quadro D 5 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2024

Quadro D 6 - Operações extraorçamentais - divergências entre as contas de gerência e os sistemas centrais do MF

Quadro D 7 - Produtos de aforro e suas principais características

Quadro D 8 - Valores pertencentes a famílias à guarda do IGCP - em 31/12/2024

Quadro D 9 - Alterações nos certificados de aforro materializados - séries A, B C e D

Quadro D 10 - Processo de conversão de certificados de aforro materializados e de atualização de contas aforro

Quadro D 11 - Receita com operações imobiliárias - execução orçamental e RCGE - 2024

Quadro E 1 - Medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico com impacto na CSS - 2023-2024

Quadro E 2 - Medidas excecionais e temporárias com impacto na CSS - 2024

Quadro E 3 - Sistema de proteção social de cidadania e subsistemas

Quadro E 4 - Sistema previdencial e subsistemas

Quadro E 5 - Sistema dos regimes especiais

Quadro E 6 - Saldos de execução orçamental - por sistemas, subsistemas e componentes - 2024

Quadro E 7 - Número de imóveis por entidade - 31/12/2024

Quadro E 8 - Valorização do património imobiliário por entidade - 31/12/2024

Quadro E 9 - Situação dos imóveis - 31/12/2024

Quadro E 10 - Princípio da onerosidade - valor cobrado e em dívida - 31/12/2024

Quadro E 11 - Bens móveis - com e sem localização completa - por entidade

Quadro E 12 - Bens móveis adquiridos em 2024 - com e sem localização completa - por entidade

Quadro E 13 - Antiguidade da dívida em execução fiscal - 2020-2024

Quadro E 14 - Estado da dívida em execução fiscal - 2023-2024

Quadro E 15 - Valores participados a execução fiscal em 2024 - por ano da dívida

Quadro E 16 - Valores cobrados em execução fiscal em 2024 - por ano de participação e ano da dívida

Quadro E 17 - Situação das dívidas objeto de cobrança em execução fiscal - 2024

Quadro E 18 - Valores prescritos em execução fiscal em 2024 - por ano de participação e ano da dívida

Quadro E 19 - Valores anulados em execução fiscal em 2024 - por ano de participação e ano da dívida

Quadro E 20 - Meios financeiros líquidos - por entidade - 2023-2024

Quadro E 21 - Documentos com movimentos por reconciliar - 2023-2024

Quadro E 22 - Depósitos à ordem - 31/12/2024

Quadro F 1 - Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital, indemnizações compensatórias e outros fluxos

Quadro F 2 - Estimativas OE vs despesa fiscal CGE 2024 - diferenças mais significativas

Quadro F 3 - Limites da LOE 2024 para a concessão de garantias

Quadro F 4 - Informação registada no SIGO vs reporte do RCGE 2024

Índice de Gráficos

Gráfico 1 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS de 2024 - em contabilidade pública

Gráfico 2 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS de 2024 - em contabilidade pública

Gráfico 3 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2020-2024

Gráfico 4 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2020-2024

Gráfico 5 - Saldo orçamental e componentes AC e SS - 2020-2024

Gráfico 6 - Receita e despesa efetiva - 2020-2024

Gráfico 7 - Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 8 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais - 2020-2024

Gráfico 9 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2020-2024

Gráfico 10 - Fluxos financeiros para as autarquias locais - 2020-2024

Gráfico 11 - Fluxos financeiros da descentralização - 2021-2024

Gráfico 12 - Peso da descentralização no financiamento corrente dos municípios

Gráfico 13 - Dotações provisional e centralizadas - 2020-2024

Gráfico 14 - Cativações - 2020-2024

Gráfico 15 - Receita consolidada - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 16 - Receita dos principais impostos diretos - 2020-2024

Gráfico 17 - Receita de outros impostos diretos - 2020-2024

Gráfico 18 - Peso dos reembolsos nas retenções na fonte e pagamentos por conta - 2020-2024

Gráfico 19 - Receita dos principais impostos indiretos - 2020-2024

Gráfico 20 - Receita de outros impostos indiretos - 2020-2024

Gráfico 21 - Receitas fiscais consignadas - 2020-2024

Gráfico 22 - Destinatários das receitas fiscais consignadas - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 23 - Receita da atividade do Estado e variação face a 2023

Gráfico 24 - Vendas de bens e serviços - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 25 - Taxas, multas e outras penalidades - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 26 - Fases da dívida em cobrança coerciva - 2020-2024

Gráfico 27 - Variáveis da carteira de dívida - 2020-2024

Gráfico 28 - Composição da carteira por situação da dívida - 2016-2024

Gráfico 29 - Evolução da despesa efetiva consolidada por classificação económica - 2023-2024

Gráfico 30 - Estrutura da despesa efetiva consolidada - 2024

Gráfico 31 - Principais desvios das despesas de investimento face ao OE

Gráfico 32 - Distribuição da despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2024

Gráfico 33 - Despesa com habitação - 2020-2024

Gráfico 34 - Pagamentos em atraso - evolução mensal - 2024

Gráfico 35 - Pagamentos em atraso - 2015-2024

Gráfico 36 - Dotações de capital para regularização de dívidas vencidas e dívida vencida dos estabelecimentos de saúde EPE - final do ano 2023-2024

Gráfico 37 - Dívida em % PIB e em valor nominal - 2008-2024

Gráfico 38 - Principais instrumentos de financiamento - 2024

Gráfico 39 - Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo

Gráfico 40 - Detentores da dívida transacionável - 2023-2024

Gráfico 41 - Custo da dívida direta do Estado (%)

Gráfico 42 - SFA - Dívida dos SFA por credor - 2019-2024

Gráfico 43 - Distribuição da carteira de participações do Estado em 2024

Gráfico 44 - Distribuição da carteira de participações da Parpública em 2024

Gráfico 45 - Despesa com imóveis - 2019-2024

Gráfico 46 - Rendas relativas ao princípio da onerosidade - valores cobrados por ministério - 2024

Gráfico 47 - Emissão e amortização mensal de CEDIC - dezembro de 2022 a janeiro de 2025

Gráfico 48 - Principais incumpridores da UTE (ex. IES) por tipo de entidade - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 49 - Motivos dos pedidos de dispensa da UTE - 2024-2025

Gráfico 50 - Estrutura do financiamento do sistema da SS - 2016-2024

Gráfico 51 - Esforço financeiro do Estado por sistema e subsistema - 2023-2024

Gráfico 52 - Aumento extraordinário de pensões - 2017-2024

Gráfico 53 - Saldo anual efetivo do SSS - 2015-2024

Gráfico 54 - Saldo efetivo por sistema e subsistema - 2024

Gráfico 55 - Composição da carteira do FEFSS - 2020-2024

Gráfico 56 - Valorização do FEFSS - 2015-2024

Gráfico 57 - Contributos para o valor da carteira do FEFSS - 2020-2024

Gráfico 58 - Rendibilidade e risco da carteira do FEFSS - 2015-2024

Gráfico 59 - Rendibilidade das componentes da carteira do FEFSS - 2023-2024

Gráfico 60 - Índice de dependência dos beneficiários passivos - 2006-2024

Gráfico 61 - Financiamento da despesa com pensões - 2020 e 2024

Gráfico 62 - Financiamento das pensões dos fundos cujas reservas se extinguiram

Gráfico 63 - Reservas dos fundos de pensões integrados na CGA - 2023-2024

Gráfico 64 - Estimativa do balanço atuarial do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente (2024-2060) - a 31/12/2024

Gráfico 65 - Fluxos financeiros entre Portugal e a UE - 2022-2024

Gráfico 66 - Fluxos financeiros recebidos da UE relativos ao PT 2020

Gráfico 67 - Execução financeira acumulada do Portugal 2020

Gráfico 68 - Fluxos financeiros recebidos da UE relativos ao PT 2030

Gráfico 69 - Financiamento do SEE - principais empresas destinatárias - 2024 e variação face a 2023

Gráfico 70 - Apoios concedidos por área e tipo de financiamento - 2024

Gráfico 71 - Apoios concedidos por área - 2022-2024

Gráfico 72 - Apoios concedidos pela DGTF/ETF - 2024

Gráfico 73 - Despesa fiscal por imposto - 2020-2024

Gráfico 74 - Residentes não habituais inscritos e despesa fiscal - 2019-2024

Gráfico F 1 - Previsão dos encargos plurianuais com as parcerias público-privadas

Índice de Figuras

Figura 1 - Prestação de contas na nova CGE

Figura 2 - Principais marcos da cronologia do processo orçamental de 2024

Figura 3 - Principais alterações do quadro de governação económica da UE

Figura 4 - Contributos para a previsão da receita e da despesa da AC e SS de 2024 - em contabilidade pública

Figura 5 - Caracterização da dívida incobrável

Figura 6 - Principais apoios à habitação concedidos - 2024

Figura 7 - Metas do Programa 1.º Direito

Figura 8 - Soluções habitacionais elegíveis por tipo de beneficiário

Figura 9 - Ativos mais representativos da carteira do Estado - 2024 e variação face a 2023

Figura 10 - Património financeiro dos SFA - ativos mais representativos - 2024 e variação face a 2023

Figura 11 - Sistemas e subsistemas da segurança social

Figura 12 - Contas das entidades da SS - Certificações legais de contas

Figura 13 - Ocupação e principais finalidades dos imóveis da SS

Figura 14 - Juros por entidade e tipo de maturidade

Figura 15 - Dívida em execução fiscal por natureza

Figura 16 - Dívida em execução fiscal por tipo de entidade devedora

Figura 17 - Fontes de financiamento do FEFSS

Figura 18 - Sistema público de pensões em Portugal

Figura 19 - Principais alterações a benefícios fiscais - 2024

Figura 20 - Garantias acumuladas - 31/12/2024

Figura 21 - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030

Figura 22 - Eurostat - Documento de trabalho dos serviços da CE - 2025 - Relatório por país - Portugal

Figura 23 - Situação das recomendações formuladas no PCGE 2022 - por tipologia

ANEXO

Exercício do contraditório

Entidades às quais o anteprojeto foi enviado, matéria correspondente e apresentação de alegações

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