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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 2/2017, de 28 de fevereiro
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2015
TEXTO
Parecer n.º 2/2017
Orçamento e Conta da Região Autónoma dos Açores relativos a 2015
Procedeu-se à análise do Orçamento da Região Autónoma dos Açores relativo a 2015, o qual abrange os orçamentos do sector público administrativo regional, que inclui, para além da Assembleia Legislativa e dos departamentos do Governo Regional (serviços integrados), a Administração Regional indireta (62 serviços e fundos autónomos, dos quais, 39 são fundos escolares e nove são unidades de saúde de ilha), compreendendo, ainda, uma instituição sem fins lucrativos pública e doze empresas públicas, incluídas no subsector da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010).
Na apreciação do perímetro orçamental, observou-se que a Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau, a GSU/Açores - Gestão de Sistemas Urbanos dos Açores, Sociedade Unipessoal, Lda., e a Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., não constam do Orçamento, apesar de estarem incluídas no subsector da Administração Regional.
A proposta de Orçamento foi apresentada no prazo legal e o seu conteúdo observa, de um modo geral, o legalmente estabelecido, omitindo, no entanto, a informação sobre a situação financeira dos serviços e fundos autónomos, os subsídios regionais e critérios de atribuição, as transferências para as autarquias locais e para as empresas públicas e a justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos.
Ao contrário do que decorre da proposta de Orçamento apresentada à Assembleia Legislativa, onde o Governo Regional informa que a mesma «contabiliza um saldo primário de 15,5 milhões de euros», quer a proposta, quer, depois, o Orçamento aprovado e o Orçamento revisto da Administração Regional direta não observam a regra do equilíbrio. A proposta de Orçamento e o Orçamento aprovado refletem um saldo global negativo de 50,5 milhões de euros e um saldo primário negativo de 35 milhões de euros, que se agravou em 10,05 milhões de euros no Orçamento revisto.
A nível da Conta, procedeu-se ao confronto, entre si, dos diferentes documentos que a integram, e destes com os documentos de prestação de contas dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos e ainda com as alterações orçamentais realizadas no decurso do ano, observando-se incoerências e divergências de valores e de classificação económica suscetíveis de afetar a fiabilidade da Conta, que levaram à emissão de um juízo favorável, embora com reservas.
Receita
A análise da receita incide sobre os recebimentos registados na Conta.
A receita efetiva do sector público administrativo regional ascendeu a 1 110,1 milhões de euros, registando, face a 2014, variações de mais 64,1 milhões de euros (6%).
Para estes aumentos contribuíram, na generalidade, todos os subsectores institucionais, em especial as entidades públicas reclassificadas.
A Administração Regional direta contabilizou, como receita efetiva, 978 milhões de euros, constituída por receitas próprias (66%) e por transferências (34%).
A variação, face a 2014, foi de mais 36,9 milhões de euros, refletindo o acréscimo nas receitas próprias (mais 14,8 milhões de euros) e nas transferências da União Europeia (mais 23,1 milhões de euros), em especial nas verbas provenientes do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).
As receitas próprias aumentaram essencialmente por via da receita fiscal (10,4 milhões de euros), com evidência para o IVA e para o IRS.
Na Administração Regional indireta, a receita efetiva ascendeu a 519,6 milhões de euros, sendo 235,4 milhões de euros dos serviços e fundos autónomos (45%) e 284,1 milhões de euros das entidades públicas reclassificadas (54%).
Na sua composição, a evidência vai para as transferências, provenientes, na sua maioria, da Administração Regional direta, constituindo, nos serviços e fundos autónomos, 90% da sua receita efetiva, e, nas entidades públicas reclassificadas, 92%.
A variação da receita efetiva, face a 2014, foi de mais 227,5 milhões de euros, em consequência, essencialmente, da reclassificação de mais sete entidades, que passaram a integrar o sector institucional das Administrações Públicas.
Nestas entidades, as transferências aumentaram 183,3 milhões de euros, destacando-se, também, o acréscimo dos passivos financeiros (mais 70,5 milhões de euros), devido, em simultâneo, ao seu aumento nas entidades públicas reclassificadas que já integravam o perímetro orçamental desde 2014 (mais 34,7 milhões de euros) e aos empréstimos contraídos pelas entidades reclassificadas que passaram a integrar o perímetro orçamental em 2015 (35,9 milhões de euros).
Despesa
A análise da despesa incide sobre os pagamentos registados na Conta.
A despesa total do sector público administrativo regional ascendeu a 1 563,9 milhões de euros, a despesa efetiva a 1 168,7 milhões de euros e a despesa primária a 1 107,7 milhões de euros.
Face a 2014, registaram-se aumentos de 296,9 milhões de euros na despesa total, de 88 milhões de euros na despesa efetiva e de 90 milhões de euros na despesa primária, fundamentalmente, em consequência da integração de mais sete entidades no sector institucional das Administrações Públicas.
Em 2015, os pagamentos realizados pela Administração Regional direta ascenderam a 1 047 milhões de euros, na sua maioria aplicada em transferências (57%) e em despesas com o pessoal (29%).
A variação, face a 2014, foi de mais 56,7 milhões de euros, refletindo-se, essencialmente, em transferências (mais 50 milhões de euros) e aquisição de bens e serviços correntes (mais 12,1 milhões de euros).
Dos pagamentos realizados, 62% destinaram-se a assegurar o funcionamento, 35% os investimentos públicos, 2% os passivos financeiros, decorrentes da reestruturação da dívida direta, e 1% os juros e outros encargos.
Nas outras entidades do sector público administrativo regional, os pagamentos contabilizados ascenderam a 904,3 milhões de euros, sendo 673,6 milhões de euros das entidades públicas reclassificadas (74%) e 230,7 milhões de euros dos serviços e fundos autónomos (26%).
Cerca de 90% das despesas dos serviços e fundos autónomos foram canalizadas para a aquisição de bens e serviços correntes (35%), transferências correntes (28%) e despesas com o pessoal (27%).
Nas entidades públicas reclassificadas as despesas foram constituídas, fundamentalmente, por passivos financeiros (31%), ativos financeiros (25%), aquisição de bens e serviços correntes (18%) e despesas com o pessoal (15%).
Quanto ao financiamento, evidenciam-se:
. Na Administração Regional direta, as receitas próprias, que asseguraram 97% das despesas de funcionamento, incluindo os juros e outros encargos;
. Nos serviços e fundos autónomos, as transferências, que asseguraram 92% das suas despesas, com destaque para as provenientes da Administração Regional direta que cobriram 68% da sua atividade;
. Nas entidades públicas reclassificadas, os ativos financeiros, passivos financeiros e as transferências, assegurando 96% da sua atividade, sendo que as transferências provenientes da Administração Regional direta cobriram 34% dessa atividade.
Défice
A existência de reservas sobre alguns valores que integram a conta do sector público administrativo regional, com especial ênfase para o montante em saldo de anos findos das entidades públicas reclassificadas, inviabilizou o apuramento da receita total e o cálculo do saldo orçamental.
Os diferentes critérios de contabilização das transferências do Orçamento do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, afetam de forma significativa os saldos corrente, de capital e corrente primário.
O saldo global ou efetivo foi negativo, atingindo os 58,6 milhões de euros, valor que corresponde às necessidades líquidas de financiamento anual, refletindo um agravamento de 24 milhões de euros.
Em termos provisórios, e em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) de 2014, o défice orçamental, em contabilidade pública, foi de 1,6%, e, em contabilidade nacional, de 0,02%.
Operações extraorçamentais
A análise às operações extraorçamentais compreende a verificação dos valores em saldo de anos findos, os movimentos de entrada e saída de fluxos e os valores em saldo para o ano seguinte, registados na Conta pelas entidades que integram o perímetro orçamental. Estas operações compreendem movimentos de fundos, com expressão na tesouraria, e operações escriturais com eles relacionados, designadamente retenções e entregas de receitas do Estado e de fundos alheios, abrangendo também a entrada de fundos, em resultado de pagamentos orçamentais indevidos, ocorridos no ano.
As operações extraorçamentais da Administração Regional direta, apresentadas na Conta de 2015, integram um saldo de anos findos de 1,8 milhões de euros, um total de retenções de 226,8 milhões de euros e entregas de 227,1 milhões de euros, quantificando o saldo para o ano seguinte em 1,6 milhões de euros.
De acordo com a informação apresentada, 74% do valor do saldo a transitar é constituído por Depósitos de garantia e cauções diversas, no montante de 1,2 milhões de euros.
Os fluxos com maior expressão provieram de fundos alheios, designadamente das Transferências do Estado para as Autarquias da Região, do Fundo Social Europeu, do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão.
Ao nível das receitas do Estado, os principais movimentos decorreram dos itens Caixa Geral de Aposentações (CGA), Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) e Organismos de Previdência e Abono de Família.
Os valores constantes da Conta apresentam distorções materialmente relevantes, quando comparados com os evidenciados nos documentos de prestação de contas dos serviços integrados.
Em 2015, permaneceram por regularizar saldos no montante global de 259 mil euros, que têm vindo a transitar consecutivamente de gerências anteriores e que resultam de montantes que foram retidos, mas cujo registo de entrega não ocorreu.
Não foi possível certificar as operações extraorçamentais apresentadas na Conta relativas à Administração Regional indireta, apresentando-se reservas quanto à correção dos valores movimentados pelos serviços e fundos autónomos e sendo insuficiente a informação sobre as operações extraorçamentais realizadas pelas entidades públicas reclassificadas.
Tesouraria
Na análise à tesouraria, procede-se à apreciação da gestão global dos movimentos de fundos da Administração Regional direta, quer por execução do orçamento, quer por execução de operações especiais de tesouraria, dado que a Conta é omissa quanto às operações realizadas pelas restantes entidades que integram o perímetro orçamental.
A área da tesouraria da Administração Regional direta é desenvolvida através de um modelo organizativo e funcional que não tem suporte num quadro normativo regulador, não sendo coincidente com o legalmente instituído.
A atividade das tesourarias da Região reconduz-se, na prática, ao exercício de funções de caixa, enquanto a Direção de Serviços Financeiros e Orçamento assume as funções de tesouraria, apesar de não se encontrar legalmente instituída como tal.
Nos termos do artigo 51.º da LOPTC as entidades com funções de tesouraria, assim como os serviços com funções de caixa, encontram-se sujeitos à elaboração e à prestação de contas, obrigação que foi cumprida pelas tesourarias da Região, mas que não foi cumprida pela Direção de Serviços Financeiros e Orçamento quanto às funções, que, de facto, exerce de tesouraria da Administração Regional direta.
Os valores em saldo a 31-12-2015, nas contas bancárias tituladas pela Região, movimentadas pelo Diretor Regional do Orçamento e Tesouro e pelo Diretor de Serviços Financeiros e Orçamento, não foram reconciliados com os movimentos em trânsito naquela data, o que impossibilita a confirmação do saldo contabilístico da Conta de 2015.
Durante o ano de 2015, a Administração Regional direta teve necessidade de recorrer a financiamento bancário de curto prazo - contraído e amortizado na gerência de 2015 - para fazer face a pagamentos, no pressuposto de antecipação de receita orçamentada.
Os contratos realizados com as instituições de crédito atingiram, pelo menos, o montante de 200 milhões de euros, as suas utilizações os 150 milhões de euros, sendo o valor máximo de emissões vivas de 105 milhões de euros.
Dívida e outras responsabilidades
Continua a não ser possível certificar, sem reservas, a posição da dívida financeira do sector público administrativo regional.
A Conta omite as responsabilidades emergentes de empréstimos formalmente contraídos pela Diocese de Angra, em relação aos quais a Região assumiu o compromisso de financiar parte substancial dos encargos com o serviço da dívida. Estão em causa operações de crédito contratualizadas em 2002, no montante de 20 milhões de euros, pelo prazo de 15 anos, e, em 2014, até ao limite de 8,7 milhões de euros, pelo prazo máximo de 20 anos.
Não foi possível certificar a dívida não financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas), designadamente a fornecedores, dadas as limitações da informação disponibilizada pelas várias entidades contabilísticas.
Assim, sem prejuízo dos eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as limitações descritas, verifica-se que, em 2015, a dívida global do sector público regional, abrangendo as entidades do sector público administrativo regional e restantes entidades do sector público, não incluídas no perímetro orçamental, com exceção do grupo EDA, ascendia a 2 014,2 milhões de euros (54% do PIB da Região Autónoma dos Açores, em 2014), traduzindo um acréscimo de 131 milhões de euros (7%) face a 2014.
Neste contexto, destacava-se a expressão das dívidas das entidades integradas no sector da Saúde (Saudaçor, S.A., e os três hospitais da Região) - 862,1 milhões de euros -, das empresas do grupo SATA - 211 milhões de euros - e da SPRHI, S.A. - 173,8 milhões de euros -, que, conjuntamente, titulavam 61,9% daquelas responsabilidades.
A elevada dependência destas entidades pelo financiamento público constitui um fator de risco para as finanças públicas regionais, na eventualidade de se verificarem dificuldades no acesso aos mercados financeiros para refinanciar a dívida.
A dívida global do sector público administrativo regional, constituído pelas entidades que integram o perímetro orçamental, que ascendia a 1 659 milhões de euros (44,5% do PIB da Região Autónoma dos Açores, em 2014), manteve uma trajetória ascendente, tendo aumentado 113,7 milhões de euros (7,4%) face a 2014, essencialmente devido à expansão da dívida financeira, na ordem dos 105,8 milhões de euros.
As responsabilidades assumidas através das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL - 606,6 milhões de euros (16,3% do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2014) - terão um impacto direto nos orçamentos regionais até 2040.
Foram concedidos 13 avales, no montante global de 144,9 milhões de euros, elevando para 719,9 milhões de euros as responsabilidades assumidas, por esta via, mais 108,0 milhões de euros do que em 2014. Parte substancial dos avales - 606,4 milhões de euros (84,2% do total) - garante operações de crédito contraídas por entidades reclassificadas no subsector regional das Administrações Públicas, no âmbito do SEC 2010, que integram, por conseguinte, a dívida pública regional.
Não foi possível obter prova suficiente e apropriada destinada a certificar as responsabilidades emergentes das cartas de conforto emitidas pelo Vice-Presidente do Governo Regional.
Assim, tendo por base os elementos constantes da Conta - mas salvaguardando a limitação descrita e os eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários se a mesma não se verificasse - ascendem a 181,5 milhões de euros as responsabilidades emergentes das 27 cartas de conforto emitidas em 2015, destinadas a garantir empréstimos contraídos por entidades que integram o sector público regional. No final de 2015, as responsabilidades acumuladas, decorrentes da emissão de cartas de conforto, totalizavam 379 milhões de euros.
Património
Verificou-se que a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores, avaliada em 305,8 milhões de euros, integra 286,1 milhões de euros referentes a participações financeiras e 19,7 milhões de euros respeitantes a empréstimos concedidos.
As participações financeiras, diretas e indiretas, encontravam-se associadas às participações no capital das sociedades constituídas nos termos da lei comercial e das entidades públicas empresariais que constituem o sector público empresarial regional e, ainda, às participações em diversas instituições sem fins lucrativos públicas.
Com exceção do grupo EDA, que revelava uma boa situação económica e financeira, e das subsidiárias do grupo SATA que operam nos mercados dos Estados Unidos da América e do Canadá, o universo das entidades do sector público empresarial regional apresentava, em termos agregados, resultados líquidos negativos de 29,6 milhões de euros (-44,9 milhões de euros, em 2014). As condições de sustentabilidade da generalidade destas entidades continuarão a ser determinadas pelo financiamento público que lhes for facultado através do Orçamento regional.
Em 2015 foi promovida a fusão de duas empresas públicas regionais, por incorporação, na Atlânticoline, S.A., da Transmaçor, Lda., que se encontrava em situação de falência técnica, com capitais próprios negativos de 5,1 milhões de euros.
Concluiu-se que foi observado o limite anual fixado para a realização de operações ativas.
Plano de investimento
A análise ao Plano de Investimento foi efetuada uma perspetiva plurianual e anual, envolvendo, ao nível previsional, todas as entidades que concorrem para a sua concretização. Ao nível da execução, a análise restringe-se aos investimentos realizados pela componente Plano, concretizados pela Administração Regional direta através do capítulo 50 - Despesas do Plano. Tal decorre da ausência de informações, na Conta e no Relatório de Execução do Plano da Região, relativas à componente Outros Fundos, nomeadamente o investimento realizado pelas outras entidades que integram o perímetro orçamental, permanecendo sem acolhimento a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto.
De acordo com a Conta, no quadro da programação plurianual fixado para o período 2013-2016 a Administração Regional direta despendeu, nos três primeiros anos, cerca de 1 053,2 milhões de euros, menos 300,9 milhões de euros do que o previsto anualmente, e menos 332,7 milhões de euros do que o projetado a médio prazo, concretizando 55% do valor do investimento projetado para o quadriénio.
Os recursos utilizados para cobertura dos pagamentos foram as transferências do Orçamento do Estado (64%) e da União Europeia (25%), bem como o financiamento bancário (11%), com destaque para o baixo índice de concretização dos fundos comunitários, que se quedou pelos 44%, menos 333,3 milhões de euros do que o previsto. A sobre orçamentação destas verbas atingiu, entre 2013 e 2015,
82,9 milhões de euros, 135,8 milhões de euros e 114,6 milhões de euros, respetivamente.
Em termos genéricos, o desempenho orçamental respeitou as prioridades financeiras estabelecidas ao nível dos objetivos estratégicos e dos programas, salientando-se os pagamentos dirigidos para os Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (260,2 milhões de euros - 25%), Educação, ciência e cultura (139,4 milhões de euros - 13%), Competitividade, emprego e gestão pública (135,4 milhões de euros - 13%), e Agricultura, floresta e desenvolvimento rural (121,1 milhões de euros - 12%).
Os instrumentos de planeamento do investimento público não definem as metas, estimativas de resultados esperados e indicadores de mensuração, nem apresentam uma avaliação sobre a eficácia da aplicação dos dinheiros públicos na consecução dos objetivos estratégicos e operacionais estabelecidos.
Cerca de 75% dos pagamentos realizados, num total de 785,6 milhões de euros, foram entregues a entidades públicas e privadas, como transferências e subsídios.
No ano de 2015, o investimento público realizado pela componente Plano totalizou 362,8 milhões de euros, menos 120,8 milhões de euros do que o previsto, o que conduziu a uma taxa de execução de 75%.
Este desempenho orçamental reflete o decréscimo dos fundos comunitários recebidos, face aos previstos, com índices mais baixos nos programas Competitividade, emprego e gestão pública (55%), Educação, ciência e cultura (64%), Solidariedade social (69%) e Ambiente e ordenamento (69%).
A desagregação dos fundos comunitários recebidos e o produto dos empréstimos contraídos por ação de investimento não é conclusiva.
Fluxos financeiros no âmbito do sector público
A análise dos fluxos financeiros entre os subsectores institucionais da Administração Pública baseou-se, nomeadamente, nas informações prestadas na Conta, nas contas prestadas ao Tribunal de Contas, pelas entidades sujeitas a essa obrigação legal, em circularizações, nas publicações efetuadas no Jornal Oficial, no Relatório de Execução Financeira Anual do Plano, bem como no Orçamento e na Conta Geral do Estado para 2015.
A Administração Regional direta transferiu 457,2 milhões de euros no contexto do sector público regional, 6,2 milhões para entidades do sector local e 3,1 milhões de euros para entidades da Administração Central.
A maioria daqueles fluxos teve por destino as entidades públicas reclassificadas (351,4 milhões de euros), seguindo-se os serviços e fundos autónomos (63,9 milhões de euros) e as sociedades não financeiras públicas (40,9 milhões de euros).
O sector da saúde, por intermédio da Saudaçor, S.A., absorveu 70,5% dos fluxos da Administração Regional direta, distribuídos no contexto do sector público regional (322,4 milhões de euros).
Do valor destinado às sociedades não financeiras públicas, 31,8 milhões de euros destinaram-se à SATA Air Açores, S.A., no âmbito da concessão do serviço público de transporte aéreo interilhas.
As sociedades não financeiras públicas, por sua vez, transferiram 6,4 milhões de euros para a Administração Regional direta, referentes a dividendos (4,2 milhões de euros) e à concessão de exploração de recursos geotérmicos (2,2 milhões de euros).
A Administração Central transferiu 259,1 milhões de euros para entidades do sector público regional, sendo 251 milhões de euros decorrentes do cumprimento do princípio da solidariedade e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas. A Administração Central transferiu ainda para as freguesias e municípios localizados no território da Região Autónoma dos Açores, 5,7 milhões de euros e 93,1 milhões de euros, respetivamente.
O sector público regional transferiu, dos seus recursos próprios para as autarquias locais, 6,3 milhões de euros, maioritariamente, ao abrigo do regime de cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local (4,7 milhões de euros).
Apesar da proibição estabelecida na Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, os institutos públicos e os serviços e fundos autónomos procederam a transferências para as autarquias locais no valor de 72 151,23 euros.
Fluxos financeiros com a União Europeia
Os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores totalizaram 298 milhões de euros, evidenciando um acréscimo de 46,4 milhões de euros (18,4%), face a 2014. As restituições de fundos perfizeram a importância de 17,1 milhões de euros.
As comparticipações pagas aos beneficiários finais ascenderam a 319,8 milhões de euros, traduzindo um aumento de 59,6 milhões de euros (22,9%), comparativamente ao ano anterior. Do total de fundos comunitários pagos, 184,9 milhões de euros (57,8%), destinaram-se a entidades privadas.
A Conta continua a não apresentar informação consolidada sobre o valor global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores, omitindo, igualmente, a devolução de comparticipações comunitárias no montante de 15,3 milhões de euros, bem como as operações relativas à concessão - e posterior regularização - de dois adiantamentos, totalizando 4 milhões de euros, por conta de futuras receitas do FSE.
Também não foi oportunamente registada receita comunitária no valor de 142,7 milhões de euros, o que afeta a fiabilidade da informação financeira apresentada na Conta.
Subvenções públicas
De acordo com o anexo 1 da Conta, a Administração Regional pagou, em 2015, 105,2 milhões de euros em subvenções a entidades privadas, concluindo-se que 10% da receita foi objeto de redistribuição para o sector privado.
As instituições sem fins lucrativos e as empresas privadas absorveram, respetivamente, 42% e 41% das subvenções, que foram destinadas em 31% ao sector do comércio, indústria e serviços (32,6 milhões de euros), destacando-se ainda a saúde, solidariedade social e proteção civil com 24% (25,2 milhões de euros).
Foram atribuídas subvenções a 10 339 beneficiários, dos quais, 13 absorveram 17,2 milhões de euros, correspondentes a 16,4% do total. Seis destas entidades já integraram, em 2014, a lista dos maiores beneficiários de ajudas públicas.
Recomendações
Pese embora uma melhoria no grau de acatamento das recomendações e o compromisso do futuro acolhimento de outras, considera-se haver a necessidade de um empenhamento ativo no acolhimento das recomendações formuladas, algumas delas reiteradas, entre as quais se destacam:
. Prosseguir na eliminação das insuficiências e divergências que possam afetar a fiabilidade da Conta, nomeadamente com a apresentação de demonstrações financeiras consolidadas (balanço, demonstração de resultados, mapas de execução orçamental e anexo às demonstrações financeiras).
. Organizar as entidades com funções de tesouraria da Administração Regional direta por forma a cumprir a obrigação de prestação de contas relativamente à totalidade da receita arrecadada pela Região Autónoma dos Açores.
. Classificar as transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, de acordo com a respetiva natureza.
. Incluir, na Conta, os elementos necessários à demonstração da observância dos limites de endividamento do sector público administrativo regional.
. Observar o regime legal de concessão de garantias em vigor na Região Autónoma dos Açores, designadamente quanto ao limite máximo anual e à competência do Conselho do Governo.
. Adotar procedimentos contabilísticos adequados, que assegurem o registo oportuno dos movimentos associados aos fluxos financeiros com a União Europeia, mediante a evidenciação contabilística, em operações orçamentais e extraorçamentais, dos movimentos das correspondentes contas bancárias.
PARTE I
Introdução
Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, nos termos do disposto nos n.os 1, alínea b), e 4 do artigo 214.º da Constituição, bem como nos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), 41.º e 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).
No relatório e parecer sobre a Conta - aprovado por um coletivo especial constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos Juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (1) -, cabe ao Tribunal apreciar a atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, no ano a que a Conta se reporta, nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património (2).
O relatório e parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno. Podem ser formuladas recomendações à Assembleia Legislativa ou ao Governo Regional, em ordem a serem supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços (3).
O âmbito e a metodologia seguidos na análise encontram-se explicitados nos relatos das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer.
Para efeitos de contraditório, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da LOPTC, foram remetidos, à Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, 12 relatos de ações preparatórias, que consubstanciam o anteprojeto do presente Relatório e Parecer.
Nos termos do disposto na parte final do n.º 4 do artigo 13.º da LOPTC, os ofícios com as respostas apresentadas encontram-se transcritos em Anexo. As alegações apresentadas foram tidas em conta na elaboração do Relatório e Parecer, sendo comentadas nos pontos a que se referem.
Capítulo I
Orçamento e Conta da Região Autónoma dos Açores relativos a 2015
1 - Elaboração e aprovação do Orçamento
1.1 - Perímetro orçamental
O Orçamento da Região Autónoma dos Açores compreende os orçamentos do sector público administrativo regional, o qual abrange a Administração Regional direta (serviços integrados), a Administração Regional indireta (serviços e fundos autónomos) e, ainda, as entidades públicas reclassificadas (4).
O perímetro orçamental abarca, assim, grande parte do sector público regional, excecionando-se as empresas públicas e as instituições sem fins lucrativos públicas que não tenham sido incluídas no sector institucional das Administrações Públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
No Apêndice I identifica-se o conjunto das entidades incluídas no perímetro orçamental ou seja, para além da Assembleia Legislativa e dos departamentos do Governo Regional, 62 serviços e fundos autónomos (dos quais, 39 são fundos escolares e nove são unidades de saúde de ilha), bem como uma instituição sem fins lucrativos pública e doze empresas públicas incluídas no sector institucional das Administrações Públicas, no subsector da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas contas sectoriais, referentes a 2013, publicadas pelo INE em setembro de 2014. Identificam-se, também, outras entidades pertencentes ao sector público regional, mas não incluídas no perímetro orçamental.
Neste âmbito, verificou-se que a Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau (ATA), a GSU/Açores - Gestão de Sistemas Urbanos dos Açores, Sociedade Unipessoal, Lda., e a Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., apesar de incluídas no sector institucional das Administrações Públicas, no subsector da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pelo INE, referentes a 2013, não constam dos Mapas V - Receitas Globais dos fundos e serviços autónomos segundo a classificação orgânica e VII - Despesas globais dos fundos e serviços autónomos segundo a classificação orgânica, do Orçamento para 2015. Em contraditório, foi referido que, não obstante, «as referidas entidades (...) foram incluídas na Conta de 2015 e já constam do Orçamento de 2016».
Conforme o compromisso assumido pelo Governo Regional (5), foi delimitado o âmbito das entidades contabilísticas Gabinete do Secretário Regional da Educação e Cultura e Gabinete do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente (6).
Na entidade contabilística Gabinete do Secretário Regional da Educação e Cultura, foram designados, como responsáveis, o Chefe do Gabinete, a Chefe de Divisão de Apoio Técnico e o Inspetor Regional da Educação (7).
Relativamente à entidade contabilística Gabinete do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente, não foram designados os responsáveis. Na prestação de contas, relativa a 2015, continua a figurar como responsável o membro do Governo (8). Na resposta apresentada em sede de contraditório, informou-se que iriam ser desenvolvidos «os esforços necessários para [que] sejam designados os responsáveis pela única entidade que ainda não o fez, o gabinete do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente, bem como, as que resultarem da nova orgânica do XII Governo Regional dos Açores».
1.2 - Restrições ao Orçamento - Lei do Orçamento do Estado e Memorando de Entendimento entre o Governo da República e o Governo da Região Autónoma dos Açores
A Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015, estabeleceu, para esse ano, um conjunto de regras com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, das quais se destacam:
QUADRO 1
Quadro sinóptico das regras e mapas da Lei do Orçamento do Estado para 2015 com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores
Por força do Memorando de Entendimento celebrado com o Governo da República, em 02-08-2012, o Governo da Região Autónoma dos Açores obrigou-se a adotar e concretizar um conjunto de medidas que também se repercutem na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, durante um prazo máximo de 10 anos (9).
1.3 - Proposta de Orçamento
A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa, em 31-10-2014, tendo sido cumprido o prazo estabelecido, para o efeito, no n.º 1 do artigo 9.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, que fixa como data-limite o dia 31 de outubro do ano económico anterior.
De um modo geral, a proposta de Orçamento observou o disposto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, com as especificações constantes dos seus artigos 11.º e 12.º, quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.
A proposta de Orçamento integra um mapa de «Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional» (mapa XI). No entanto, contrariamente ao exigido no n.º 3 do artigo 5.º e no artigo 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental, este mapa não discrimina as responsabilidades contratuais plurianuais, por serviços integrados e por serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas.
Conforme compromisso assumido pelo Governo Regional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (10), na proposta de Orçamento relativo a 2016, o mapa de «Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional» (mapa XI) já discrimina a informação por serviços integrados, por serviços e fundos autónomos e por entidades públicas reclassificadas.
Não foram apresentados os anexos informativos, com a estrutura fixada no artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. O relatório que acompanhou a proposta inclui a apreciação de diversos aspetos referenciados na norma, mas omite a informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, aos subsídios regionais e critérios de atribuição, às transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas e à justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos (11).
1.4 - Orçamento aprovado
1.4.1 - Articulado e mapas orçamentais
O Orçamento relativo a 2015 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro, produzindo efeitos a partir de 01-01-2015 (cfr. artigos 1.º e 44.º) (12).
O articulado do diploma que aprova o Orçamento engloba o tratamento das seguintes matérias: aprovação do Orçamento (artigo 1.º); disciplina orçamental (artigos 2.º a 5.º); disposições relativas a trabalhadores do sector público (artigo 6.º); transferências e financiamento (artigos 7.º e 8.º); Finanças Locais (artigo 9.º); operações ativas e prestação de garantias (artigos 10.º a 15.º); gestão da dívida pública regional (artigos 16.º e 17.º); despesas orçamentais (artigos 18.º a 28.º); adaptação do sistema fiscal (artigos 29.º e 30.º); e concessão de subsídios e outras formas de apoio (artigos 31.º e 32.º).
Como principais medidas de racionalização financeira, destacam-
-se: a cativação de 6% das verbas orçamentadas em aquisição de bens e serviços (artigo 2.º); a sujeição da admissão de pessoal, a qualquer título, a autorização prévia do membro do Governo Regional que tem a seu cargo a área das finanças e da administração pública (artigo 6.º); a proibição dos fundos e serviços autónomos contraírem empréstimos que aumentem o seu endividamento líquido e a sujeição da emissão de garantias a favor de terceiros, por aquelas entidades, a autorização prévia do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (n.os 2 e 3 do artigo 19.º); a fixação de limites para a realização das despesas com a deslocação ao estrangeiro de pessoal vinculado à Administração Pública regional (n.º 1 do artigo 21.º); a restrição das condições para o recurso a consultadoria externa (n.º 3 do artigo 21.º); e a fixação de limites à remuneração dos gestores públicos regionais (artigo 27.º).
1.4.2 - Orçamento aprovado versus proposta de Orçamento
O Orçamento aprovado pela Assembleia Legislativa, no montante de 1 386,7 milhões de euros, corresponde ao proposto pelo Governo Regional, como se pode observar no quadro seguinte.
QUADRO 2
Orçamento aprovado versus proposta de Orçamento
No orçamento dos serviços integrados, a receita distribui-se por corrente (60,6%), capital (24,9%), outra (0,1%) e operações extraorçamentais (14,3%). A despesa, por seu turno, reparte-se em corrente (48,9%), capital (1,5%), capítulo 50 - Despesas do Plano (35,3%), e operações extraorçamentais (14,3%).
A previsão de receitas correntes e as dotações de despesas correntes, para os serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, representam 73,7% e 86,7% do total do respetivo orçamento.
Na proposta de orçamento e no orçamento aprovado dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, as operações extraorçamentais no âmbito da receita perfazem mais 10 mil euros do que as da despesa. Consequentemente, e dado que, em ambos os documentos, o total do orçamento da receita é idêntico ao total do orçamento da despesa, conclui-se que, contrariamente à sua natureza, previa-se que as despesas orçamentais viessem a ser suportadas por receitas extraorçamentais, no montante de 10 mil euros.
1.5 - Decreto regulamentar de execução orçamental
Nos termos fixados no artigo 16.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, as normas de execução do Orçamento relativo a 2015 foram aprovadas através do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/2015/A, de 13 de fevereiro, com efeitos reportados a 01-01-2015.
O Decreto Regulamentar Regional n.º 3/2015/A consagra regras em matéria de aplicação do regime de administração financeira na Região (artigo 3.º), utilização de dotações (artigo 5.º), atribuição de subsídios e concessão de adiantamentos (artigo 11.º), realização de despesas no domínio da aquisição de veículos, arrendamento de imóveis e locação financeira (artigos 12.º a 14.º), delegação de competências (artigo 15.º), realização de despesas que envolvam encargos orçamentais em mais do que um ano económico ou em ano que não corresponda ao da sua realização (artigo 16.º), e procedimentos a adotar para confirmar a situação tributária e contributiva dos beneficiários dos pagamentos a efetuar pelos serviços públicos regionais e por aqueles cuja gestão financeira e patrimonial se rege pelo regime jurídico das entidades públicas empresariais regionais (artigo 18.º).
Destaca-se a imposição, aos serviços e fundos autónomos e às entidades do sector público empresarial regional, incluídas no perímetro de consolidação, da obrigação de remessa periódica, à Direção Regional do Orçamento e Tesouro, de informação relativa a operações de financiamento, mapas com a execução orçamental acumulada, mapas de pagamentos em atraso e mapas de fundos disponíveis, entre outros, sancionando-se o incumprimento desta obrigação com a retenção de todas as transferências orçamentais, com exceção das destinadas a suportar despesas com pessoal (n.os 1, 2 e 7 do artigo 17.º).
. A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa no prazo legalmente estabelecido.
. De um modo geral, a proposta observou o disposto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, com as especificações constantes dos seus artigos 11.º e 12.º, quanto ao articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.
. A proposta integrou o mapa de «Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional» (mapa XI). No entanto, contrariamente ao exigido no n.º 3 do artigo 5.º e artigo 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental, não discriminou as responsabilidades contratuais plurianuais, por serviços integrados e por serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, aspetos que foram corrigidos na proposta de orçamento para 2016.
. A proposta de Orçamento omitiu também a informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, aos subsídios regionais e critérios de atribuição, às transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas e à justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos, prevista, respetivamente, nas alíneas c) e f) do n.º 1 e b) e e) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
. A Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau (ATA), a GSU/Açores - Gestão de Sistemas Urbanos dos Açores, Sociedade Unipessoal, Lda., e a Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., não foram incluídas no Orçamento, apesar de deverem fazer parte do perímetro orçamental legalmente definido.
. Não foram designados os responsáveis pela entidade contabilística Gabinete do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente.
2 - Alterações orçamentais
Nos termos do disposto no artigo 20.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, as alterações orçamentais que impliquem aumento da despesa total, bem como as que, não sendo integradas em programas, impliquem alterações dos montantes de cada secretaria regional ou capítulo e as que impliquem a transferência de verbas ou a supressão de dotações entre secretarias ou capítulos, ou ainda de natureza funcional, são concretizadas mediante decreto legislativo regional. As restantes alterações competem ao Governo Regional.
Em matéria de alterações orçamentais releva, ainda, no ano de 2015, o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro - que autoriza o Governo Regional a proceder às alterações que se revelarem necessárias à execução do Orçamento, fazendo cumprir o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, com as devidas adaptações, em termos de correspondência dos órgãos e serviços da Administração Regional -, bem como os n.os 2 e 3 do mesmo artigo, que consagram regulamentação específica (14).
Durante o exercício, foram concretizadas diversas alterações ao Orçamento, da competência do Governo Regional, cuja publicação ocorreu em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95.
O Decreto Legislativo Regional n.º 15/2015/A, de 3 de junho, procedeu à alteração do limite para a contração de empréstimos, bem como à adaptação do sistema fiscal, mediante reduções às taxas nacionais do IRS e do IVA, o que se concretizou em modificações nos mapas I, II, III, IV e X do Orçamento.
2.1 - Administração Regional direta
2.1.1 - Orçamento revisto versus Orçamento inicial
Com base no confronto do Orçamento inicial com as respetivas alterações, verifica-se que as receitas inicialmente previstas para a Administração Regional direta foram reduzidas em 8,5 milhões de euros, por força do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2015/A, de 3 de junho, como se evidencia no quadro seguinte.
QUADRO 3
Orçamento revisto versus Orçamento aprovado
Administração regional direta
Esta alteração consistiu num decréscimo da previsão da receita fiscal de 18,5 milhões de euros e num acréscimo dos passivos financeiros de 10 milhões de euros.
Ao longo do exercício, as principais anulações das despesas de funcionamento, verificaram-se em outras despesas correntes (6,3 milhões de euros) e na aquisição de bens e serviços correntes (800 mil euros). O reforço mais significativo registou-se em despesas com o pessoal (4,8 milhões de euros).
No capítulo 50 - Despesas do Plano, foram, sobretudo, operadas reduções de 5 milhões de euros na aquisição de bens de capital e de 2,1 milhões de euros nas transferências de capital.
O orçamento revisto dos serviços integrados, excluindo as operações extraorçamentais, registou um incremento de 58 milhões de euros, face ao do exercício anterior. Este reforço ficou a dever-se, essencialmente, ao aumento das previsões dos impostos indiretos (24,4 milhões de euros) e dos passivos financeiros (30 milhões de euros).
É de registar que as alterações efetuadas ao orçamento da Administração Regional direta não refletem o saldo que transitou da gerência anterior, no montante de 15 231,78 euros (15).
2.1.2 - Dotação provisional
No orçamento inicial do Gabinete do Vice-Presidente do Governo, encontrava-se inscrita, no subagrupamento 06.01 - Outras despesas correntes - Dotação provisional, uma dotação de 9,7 milhões de euros.
Ao longo do exercício, procedeu-se ao reforço das dotações de quatro agrupamentos económicos, com contrapartida na dotação provisional, em 6,6 milhões de euros, sendo a parcela mais significativa (73,7%) canalizada para o financiamento de despesas com o pessoal.
QUADRO 4
Utilização da dotação provisional
2.2 - Serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas
O orçamento aprovado dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, foi incrementado em 28,3 milhões de euros, conforme se pode observar no quadro que se segue (16).
QUADRO 5
Orçamento revisto versus Orçamento aprovado - SFA e EPR
No que concerne à receita, é de salientar o acréscimo das transferências de capital (20,1 milhões de euros).
No tocante à despesa, destacam-se os incrementos verificados na aquisição de bens e serviços correntes (13,2 milhões de euros) e transferências correntes (11,1 milhões de euros).
No Orçamento revisto, à semelhança da proposta de orçamento e do Orçamento, mantém-se a divergência de 10 mil euros entre as operações extraorçamentais no âmbito da receita e as operações extraorçamentais no âmbito da despesa.
. As alterações efetuadas ao orçamento da Administração Regional direta não refletiram o saldo que transitou da gerência anterior, no montante de 15 231,78 euros
3 - Saldos previsionais
O n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores estabelece que «[a]s receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir».
Face ao disposto no n.º 6 do artigo 2.º e no n.º 1 do artigo 9.º da Lei de Enquadramento Orçamental, para efeitos do cálculo do equilíbrio orçamental dos serviços integrados, deve, porém, adotar-se o critério fixado no artigo 23.º daquela lei: as receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os encargos com os juros da dívida.
Na proposta de Orçamento apresentada à Assembleia Legislativa, o Governo Regional refere, no tocante ao orçamento dos serviços integrados, que a proposta de orçamento «contabiliza um saldo primário de 15,5 milhões de euros», daí decorrendo que teria sido observada a regra do equilíbrio (17).
No entanto, tal como a proposta apresentada pelo Governo Regional, o orçamento dos serviços integrados não observa o princípio do equilíbrio, refletindo um saldo global negativo de 50,5 milhões de euros e um saldo primário negativo no montante de 35 milhões de euros.
QUADRO 6
Saldos previsionais - Administração Regional direta
No orçamento revisto dos serviços simples e integrados, o decréscimo da receita efetiva foi superior ao da despesa efetiva em 10 milhões de euros, o que provocou um agravamento do défice global de igual montante.
O aumento do défice primário cifrou-se em 10,05 milhões de euros, dado que o decréscimo das dotações da despesa efetiva incluiu o montante de 50 mil euros, referente aos juros da dívida, componente que não releva para o cálculo do défice primário.
. Tal como a proposta apresentada pelo Governo Regional, o Orçamento aprovado dos serviços integrados não observou a regra do equilíbrio, refletindo um saldo global negativo de 50,5 milhões de euros e um saldo primário negativo de 35 milhões de euros, que se agravou em 10,05 milhões de euros no Orçamento revisto.
4 - Prestação de contas
4.1 - Prazo de remessa e publicação
Em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 24.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, a execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais, a publicar pelo Governo Regional no prazo de 90 dias a contar do termo do trimestre a que se referem, e da Conta da Região, a apresentar à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas, até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite.
As contas provisórias referentes ao primeiro trimestre e ao terceiro trimestre foram publicadas tempestivamente. A conta provisória referente ao segundo trimestre foi publicada somente em 12-10-2015, em incumprimento do prazo legalmente fixado.
A Conta relativa a 2015 foi aprovada pelo Conselho do Governo Regional, em 20-06-2016, e remetida ao Tribunal de Contas, em 29-06-2015, dentro do prazo legalmente fixado para o efeito.
4.2 - Fiabilidade
A Conta apresenta uma estrutura idêntica à do Orçamento e compreende, de um modo geral, o relatório e mapas legalmente exigidos(18). Continuam a não ser apresentadas demonstrações financeiras consolidadas (balanço, demonstração de resultados, mapas de execução orçamental e anexo às demonstrações financeiras).
As informações constantes dos diversos documentos que integram a Conta, quando confrontadas com as alterações orçamentais realizadas no decurso do ano, quando comparadas entre si e quando conferidas com os documentos de prestação de contas dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, revelam algumas incoerências e divergências de valores e de classificação económica, o que afeta a respetiva fiabilidade.
As situações verificadas foram as seguintes (19):
i. Divergências de valores entre os documentos que integram a Conta e as alterações orçamentais realizadas ao longo do ano:
. Nos mapas Resumo das receitas e despesas, do volume 2 da Conta, referentes aos serviços e fundos autónomos, o somatório da dotação orçamental revista não corresponde à dotação inscrita no mapa V Receitas globais dos fundos e serviços autónomos segundo a classificação orgânica constante da Declaração n.º 3/2016, de 6 de maio, que publica as alterações orçamentais efetuadas até 31 de dezembro.
Nos mesmos mapas, referentes às entidades públicas reclassificadas, a coluna destinada à dotação revista não foi preenchida.
ii. Divergências de valores e classificações económicas entre os documentos que integram a Conta:
. Nos mapas Despesa (Síntese) e Despesa (Desenvolvida), do volume 2 da Conta, existe uma igualdade de valores entre os compromissos assumidos, autorizados e pagos. No volume 1 da Conta, p. 46, são quantificados encargos assumidos e não pagos, a fornecedores, pelos serviços sem autonomia financeira;
. No mapa Despesa (Desenvolvida), do volume 2 da Conta, foram registadas transferências efetuadas pela Administração Regional direta para serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas. Estes valores nem sempre coincidem com os apresentados nos mapas Resumo das receitas e despesas, também do volume 2 da Conta, como recebidos pelas referidas entidades;
. Nos mapas das pp. 70 e 72 do volume 1 da Conta são quantificadas as transferências efetuadas pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos para várias entidades, por classificação económica da despesa, informação também apresentada no anexo 1 da Conta, existindo, todavia, divergências na classificação económica de algumas das transferências efetuadas;
. No mapa da p. 54 do volume 1 da Conta são quantificadas em 2 085 342 euros as transferências da Administração Regional direta para os municípios. No anexo 1 da Conta as referidas transferências totalizam 3 136 175 euros;
. Através dos elementos constantes das pp. 29 a 34 do volume 2 da Conta, apura-se que a Administração Regional direta despendeu 43,1 milhões de euros na aquisição de bens de capital. Contudo, de acordo com os dados inscritos nas pp. 78 a 83 do volume 1, as referidas despesas totalizaram 14,3 milhões de euros.
iii. Incoerências nas informações constantes dos mapas Resumo das receitas e despesas, do volume 2 da Conta:
. Valores em saldo de anos findos apresentados no orçamento revisto de alguns serviços e fundos autónomos, diferentes dos reportados à execução;
. Valores em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte, de operações orçamentais e extraorçamentais, incorretos, tendo em consideração a demonstração numérica das operações realizadas por alguns serviços e fundos autónomos;
. Valores negativos em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte de operações orçamentais em alguns serviços e fundos autónomos;
. Valor negativo em saldo para o ano seguinte de operações extraorçamentais, em consequência do registo apresentado no Fundo Regional do Emprego (menos 3 295 174 euros), no Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores (menos 14 912 euros) e na Unidade de Saúde da Ilha das Flores (menos 167 930 euros);
. Valores de saldo para o ano seguinte, apurado no final de 2014, e de saldo de anos findos, de 2015, diferentes, em entidades públicas reclassificadas que já integravam o perímetro orçamental desde 2014;
. Verbas despendidas pelos serviços e fundos autónomos, com a aquisição de bens de capital, no montante global de 2,1 milhões de euros, quando, de acordo com os dados inscritos na p. 80 do volume 1, as referidas despesas totalizaram 77 mil euros.
. Valor agregado das despesas com a aquisição de bens de capital, por parte das entidades públicas reclassificadas, no montante de 5,4 milhões de euros, no entanto, com base nos dados reportados por estas entidades, que foram sujeitos a validação prévia pelos serviços da Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, tais despesas totalizaram 8,4 milhões de euros.
iv. Divergências de valores entre os documentos que integram a Conta e os documentos de prestação de contas das entidades contabilísticas da Administração Regional direta:
. O mapa Despesa (Desenvolvida), do volume 2 da Conta, apresenta um valor de despesas de investimento público, realizado através do capítulo 50 - Despesas do Plano, diferente do constante dos documentos de prestação de contas de algumas entidades contabilísticas;
. O mapa Despesa (Desenvolvida), do volume 2 da Conta, apresenta um valor de despesa referente às escolas e Conservatório Regional de Ponta Delgada diferente do constante dos documentos de prestação de contas daquelas entidades.
v. Divergências de valores entre os documentos que integram a Conta e os documentos de prestação de contas dos serviços e fundos autónomos:
. No mapa Resumo das receitas e despesas, do volume 2 da Conta, o valor em saldo de anos findos de 2015 (25 825,47 euros) é diferente do valor em saldo para o ano seguinte apurado em 2014 (menos 206 859,43 euros), apresentado nos documentos de prestação de contas da Unidade de Saúde da Ilha das Flores;
. No mapa Resumo das receitas e despesas, do volume 2 da Conta, referente a determinados serviços e fundos autónomos, os valores inscritos em alguns capítulos da receita e em alguns agrupamentos económicos da despesa, não são coincidentes com os apresentados nos mapas de Fluxos de Caixa, de Controlo Orçamental - Receita, e de Controlo Orçamental - Despesa, que integram os respetivos documentos de prestação de contas, sendo, todavia, coincidentes os valores globais de receita e despesa;
. No mapa Despesa (Desenvolvida), do volume 2 da Conta, foram registadas as transferências efetuadas pela Administração Regional direta para serviços e fundos autónomos; no mapa Resumo das receitas e despesas, do volume 2 da Conta, constam as transferências recebidas pelas referidas entidades no entanto, os valores e a classificação económica do registo nem sempre são coincidentes com o apresentado nos documentos de prestação de contas das referidas entidades.
No que respeita aos registos contabilísticos, foram detetadas situa-ções de:
i. Omissão de relevação contabilística de receita e de despesa, designadamente:
. De dois adiantamentos ao Fundo Autónomo da Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, e posterior regularização, na quantia global de 4 milhões de euros, utilizando para o efeito, verbas do Orçamento da Região, por conta de receitas futuras provenientes do FSE;
. Da restituição de 15,3 milhões de euros de comparticipações comunitárias;
. Do recebimento de 5,7 milhões de euros de comparticipações do FEDER no âmbito do PO Açores 2020, relativas à construção do novo Centro de Saúde de Ponta Delgada e da EB 2,3/S das Lajes do Pico;
. Das transferências da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., para a Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, no total de 142,7 milhões de euros, referentes aos financiamentos do FEDER e do FSE, no âmbito do PO Açores 2020, do FEDER, relativo ao PROCONVERGÊNCIA e do Fundo de Coesão para o POVT.
ii. Incorreta contabilização, por rubrica de classificação económica, da receita, no valor de 29,8 mil euros, quanto à componente regional de comparticipações atribuídas no âmbito do PRORURAL.
iii. Inobservância do princípio da não compensação na relevação contabilística das verbas atribuídas através do FEP.
No que respeita à fiabilidade da informação relacionada com a posição da dívida e demais responsabilidades assumidas pelo sector público administrativo regional, verifica-se que a Conta:
i. Omite as responsabilidades emergentes de empréstimos formalmente contraídos pela Diocese de Angra, até ao limite de 28,7 milhões de euros, relativamente aos quais a Região assumiu o compromisso de financiar parte substancial dos encargos com o serviço da dívida.
ii. Não faz menção à operação de consolidação e extensão de maturidades, até 2025, de dois empréstimos contraídos pela Região, junto do Dexia Sabadell, S.A., totalizando 147,5 milhões de euros.
iii. Não apresenta informação que permita certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento do sector público administrativo regional.
No que concerne às operações ativas e ao património não financeiro, observaram-se as seguintes situações:
i. A Conta é omissa relativamente à posição, no final do exercício orçamental, dos ativos financeiros detidos pelo sector público administrativo regional, resultantes da concessão de subsídios reembolsáveis e de operações de realização de suprimentos (créditos concedidos).
ii. A composição e a expressão financeira dos bens móveis, imóveis e veículos que integram o património da Região, designadamente ao nível da Administração Regional direta e indireta, não se encontram totalmente apuradas.
. A publicação da conta provisória referente ao segundo trimestre ocorreu em 12-10-2015, não tendo sido respeitado o prazo legalmente fixado.
. A Conta foi remetida ao Tribunal de Contas, em 29-06-2016, com observância do prazo legalmente fixado.
. Os documentos que integram a Conta, quando confrontados entre si e com os documentos de prestação de contas dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos e ainda com as alterações orçamentais realizadas no decurso do ano, revelam incoerências e divergências de valores e de classificação económica, o que afeta a fiabilidade da Conta.
Capítulo II
Execução orçamental
5 - Síntese das operações orçamentais e extraorçamentais
Segundo a Conta, as operações orçamentais e extraorçamentais realizadas, em 2015, pela Administração Regional, direta e indireta, foram, de forma sintetizada, as seguintes:
QUADRO 7
Síntese das operações orçamentais e extraorçamentais realizadas pelo Administração Regional direta e indireta
Os montantes envolvidos nas referidas operações foram objeto de confirmação e análise individualizadas.
Alguns valores apresentados na Conta suscitam reservas quanto ao efetivo, integral e correto registo, apresentando-se, de forma sumária, as seguintes observações, que serão, adiante, desenvolvidas:
a) Quanto à Administração Regional direta:
i) Registo de receitas orçamentais, provenientes de fundos comunitários, em mais de 13 milhões de euros, sem que o direito às mesmas se encontre fundamentado;
ii) Contabilização, em receitas próprias, das importâncias provenientes dos descontos para a ADSE, efetuados às remunerações dos trabalhadores da Administração Pública Regional, no valor de mais de 10 milhões de euros, contribuições estas que, de acordo com o disposto no artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, aditado pela Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro, constituem receita da ADSE;
iii) Contabilização das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, sem ter em conta a natureza das mesmas, afetando o equilíbrio corrente;
iv) Falta de inscrição orçamental do valor de saldo de anos findos, não sendo possível a sua confirmação, assim como a do saldo para o ano seguinte, por falta de reconciliações, à data de 31 de dezembro;
v) Metodologia de registo da despesa que conduz a que os valores do saldo de anos findos e do saldo para o ano seguinte não se encontrem afetos a nenhuma das entidades contabilísticas que integram este subsector institucional;
vi) Omissão, na Conta, de, pelo menos, 9,2 milhões de euros de encargos assumidos e não pagos, no final de 2015;
vii) Diferenças metodológicas de registo das operações extraorçamentais em AS400 - Application System e em GeRFip - Gestão de Recursos Financeiros em Modo Partilhado, as quais impossibilitam a sua conferência e apreciação, não existindo na Conta explicitações sobre as mesmas ou informações que auxiliem a sua verificação, nem evidência das eventuais consolidações de valores realizadas, entre operações extraorçamentais e orçamentais.
b) Quanto aos serviços e fundos autónomos:
i) Incorreções ao nível das demonstrações numéricas dos movimentos realizados em operações orçamentais e extraorçamentais;
ii) Valor negativo em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte, de operações orçamentais, em algumas entidades;
iii) Valor negativo em saldo para a gerência seguinte, de operações extraorçamentais, em algumas entidades, conduzindo a um valor global de menos 1,2 milhões de euros;
iv) Quantificação, na Conta, de encargos assumidos e não pagos, no final de 2015, no montante de 811,5 mil euros, valor que não coincide com o apresentado pelas entidades.
c) Quanto às entidades públicas reclassificadas:
i) Falta de discriminação, por operações orçamentais e extraorçamentais, dos valores relativos aos saldos de anos findos e aos saldos para o ano seguinte (20), e, apesar disso, a conta consolidada de operações orçamentais inclui um valor no saldo de anos findos;
ii) Valores relativos ao saldo para o ano seguinte, apurados no final de 2014, não são coincidentes com os valores relativos ao saldo de anos findos de 2015, nas contas das entidades públicas reclassificadas que já integravam o perímetro orçamental em 2014.
6 - Conta consolidada do sector público administrativo regional e cálculo do défice
6.1 - Procedimentos de consolidação
A conta consolidada do sector público administrativo regional, na ótica da contabilidade pública, é apresentada na Conta, acompanhada de alguns detalhes de consolidação, designadamente os montantes globais consolidados e as diferenças de consolidação (21).
Os procedimentos de consolidação efetuados traduziram-se na agregação das receitas e das despesas orçamentais dos diversos subsectores institucionais, com ajustamentos nos montantes relativos às transferências correntes e de capital, da Administração Regional direta para a indireta, no valor de 299 036 768, 00 euros e de 88 393 899,29 euros, respetivamente.
Sobre estes procedimentos de consolidação, observa-se o seguinte:
. Não foram efetuados ajustamentos às transferências realizadas entre as entidades que integram o perímetro orçamental, dado que ficaram por eliminar as operações realizadas entre as entidades que integram o subsector da Administração Regional indireta e deste para a Administração Regional direta (22).
. Subsistem diferenças no registo das transferências, na despesa e na receita, das entidades abrangidas, quer ao nível dos valores, quer ao nível da contabilização, assinalando-se, todavia, a melhoria verificada face a 2014 (23).
. A Conta quantifica em 1 938 198,71 euros os valores que não foram objeto de anulação. Sem individualizar os valores envolvidos, identifica a sua origem como sendo (24):
- De transferências correntes, em despesa da Administração Regional direta, 640 577,07 euros;
- De transferências de capital, em receita da Administração Regional indireta, 1 292 621,64 euros.
Comparativamente à Conta de 2014, estas diferenças são bastante inferiores, evidenciando uma melhoria nos procedimentos de consolidação adotados.
Todavia, no âmbito das verificações efetuadas apuraram-se diferenças de consolidação bastante superiores às evidenciadas na Conta em transferências de capital (29 141 911,78 euros), em consequência, essencialmente, da não consolidação das verbas destinadas à Saudaçor - Sociedade Gestora de Recursos e Equipamentos da Saúde dos Açores, S.A.
Não se apuraram diferenças de consolidação em transferências correntes(25).
6.2 - Conta do sector público administrativo regional e cálculo do défice
Segundo a Conta, a receita orçamental do sector público administrativo regional foi de 1 570 229 834 euros e a despesa de 1 563 860 799 euros, após consolidação, em contabilidade pública, dos valores associados às operações orçamentais realizadas pelos subsectores da Administração Regional direta e indireta.
Sobre as operações orçamentais do sector público administrativo regional, a Conta apresenta, apenas, os valores associados à receita e à despesa, não procedendo ao cálculo dos saldos e do défice orçamental, nem à respetiva análise.
Face a esta ausência informativa procedeu-se ao apuramento dos saldos e do défice, tendo por base a conta consolidada apresentada naquele documento.
Todavia, alguns valores que esta conta integra suscitam reservas (26), com especial ênfase para o montante em saldo de anos findos, o que inviabiliza o apuramento da receita total e o cálculo do saldo orçamental.
Sobre o saldo de anos findos, verifica-se que a conta consolidada inclui um valor de 11 561 356 euros, montante que resulta, em alternativa:
. Ou da integração do saldo da Administração Regional direta, no valor de 15 232 euros, e da totalidade do saldo das entidades públicas reclassificadas, no valor de 11 546 124 euros;
. Ou da integração do saldo da Administração Regional direta, no valor de 15 232 euros, do saldo dos serviços e fundos autónomos, no valor de 1 600 494 euros, sendo o valor remanescente, no montante de 9 945 630 euros, reportado ao saldo das entidades públicas reclassificadas.
Em ambos os casos, estaríamos perante a integração indevida de um valor de saldo, total ou parcial, reportado às entidades públicas reclassificadas, atendendo a que o mesmo não se encontra discriminado por operações orçamentais e extraorçamentais, bem como à ausência de demonstração numérica que o suporte.
Acresce, quanto à primeira alternativa, a não integração, como seria devido, do saldo associado aos serviços e fundos autónomos, no valor de 1 600 494 euros.
Excluindo o valor do saldo de anos findos, pelas razões acima expostas, procede-se à apresentação, de forma sintetizada, da conta do sector público administrativo regional.
QUADRO 8
Conta de operações orçamentais do sector público administrativo regional
No seguimento da conta acima apresentada, procede-se ao apuramento dos respetivos saldos, com especial ênfase para o saldo global e para o saldo primário, evidenciando as repercussões que os diferentes critérios de contabilização das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, detêm nos saldos corrente, de capital e corrente primário (27).
Conforme mostrado no quadro seguinte, se aquelas transferências do Estado fossem registadas de acordo com a respetiva natureza, integrando o capítulo das receitas de capital, o impacto no saldo corrente, no saldo de capital e no saldo corrente primário seria bastante significativo.
QUADRO 9
Saldos associados à conta de operações orçamentais do sector público administrativo regional
Por via de um saldo global ou efetivo negativo, o défice do sector público administrativo regional foi quantificado em 58,6 milhões de euros, valor que corresponde à necessidade líquida de financiamento anual, refletindo um agravamento de 24 milhões de euros.
Expurgando o efeito da dívida pública na execução orçamental de 2015, o saldo primário foi quantificado em 2,4 milhões de euros.
Em contabilidade pública, e em termos provisórios, o défice orçamental do sector público administrativo regional, em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) (28), foi de 1,6%.
Em contabilidade nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010), os valores provisórios apresentados pelo Serviço Regional de Estatística dos Açores (SREA) apontam para um défice orçamental, em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) (29), de 0,02%.
GRÁFICO 1
Défice do sector público administrativo regional entre 2013 e 2015, em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB)
. Os procedimentos de consolidação adotados traduziram-se na agregação das receitas e das despesas orçamentais dos diversos subsectores institucionais, com ajustamentos nos montantes relativos às transferências correntes e de capital, da Administração Regional direta para a indireta.
. O valor eliminado em transferências correntes foi de 299 milhões de euros, e, em transferências de capital, de 88,4 milhões de euros.
. Segundo a Conta, as diferenças de consolidação ascenderam a 641 mil euros, em transferências correntes, e a 1,3 milhões de euros, em transferências de capital, evidenciando uma melhoria face a 2014.
. As verificações efetuadas conduziram ao apuramento de diferenças de consolidação bastante superiores em transferências de capital (29,1 milhões de euros), confirmando-se as diferenças de consolidação apuradas na Conta, em transferências correntes.
. Não foram consolidadas as operações realizadas entre as entidades que integram o subsector da Administração Regional indireta, e destas para a Administração Regional direta.
. As reservas sobre valores que integram a conta do sector público administrativo regional, com especial ênfase para o montante em saldo de anos findos das entidades públicas reclassificadas, inviabilizaram o apuramento da receita total e o cálculo do saldo orçamental.
. Os diferentes critérios de contabilização das transferências do Orçamento do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, afetam de forma significativa os saldos corrente e corrente primário.
. O saldo global ou efetivo foi negativo, atingindo os 58,6 milhões de euros, valor que corresponde às necessidades líquidas de financiamento anual, refletindo um agravamento de 24 milhões de euros.
. Em termos provisórios, e em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) de 2014, o défice orçamental foi, em contabilidade pública de 1,6%, e, em contabilidade nacional, de 0,02%.
7 - Receita
7.1 - Receita do sector público administrativo regional
A Conta de 2015 expressa um total de recebimentos consolidados dos subsectores da Administração Regional, direta e indireta, de 1 570,2 milhões de euros (30), montante que comparado com o de 2014, reflete um aumento de 304,1 milhões de euros (24%).
No quadro seguinte procede-se à apresentação dos recebimentos, por agrupamento económico, permitindo perspetivar a origem dos recursos financeiros do sector público administrativo regional, em geral, e de cada um dos subsectores, em particular, diferenciando-se, por um lado, os que provêm das entidades públicas reclassificadas que já integravam o perímetro orçamental em 2014, e, por outro, os que provêm das entidades públicas reclassificadas que passaram a integrar o perímetro orçamental em 2015.
Todavia, face às reservas suscitadas quanto a alguns valores, em especial o relativo ao saldo de anos findos, no montante de 11 561 356 euros (31), não foi determinado o montante da receita total do sector público administrativo regional.
QUADRO 10
Receita do sector público administrativo regional
Estes recebimentos foram compostos maioritariamente por receitas fiscais e transferências correntes e de capital, com destaque, ainda, para os ativos financeiros e passivos financeiros.
A receita efetiva totalizou 1 110,1 milhões de euros, registando um aumento de 64,1 milhões de euros (6%), face ao ano transato, explicado, essencialmente, pelo comportamento das transferências (mais 8%).
QUADRO 11
Variação da receita efetiva do sector público administrativo regional - 2015/2014
Para o aumento da receita efetiva contribuíram, na generalidade, todos os subsectores, em especial as entidades públicas reclassificadas. A receita efetiva relativa à Administração Regional direta cresceu 4%, a dos serviços e fundos autónomos, 14%, e a das entidades públicas reclassificadas, 232%, aumento este explicado, fundamentalmente, pela reclassificação de mais sete entidades no sector institucional das Administrações Públicas (32).
7.2 - Receita da Administração Regional direta
Receita global
A receita global da Administração Regional direta foi inicialmente orçamentada em 1 187,7 milhões de euros, valor que, em consequência de alterações orçamentais realizadas ao longo do ano, passou para 1 179,2 milhões de euros (33).
Os recebimentos registados na Conta ascenderam a 1 047,2 milhões de euros, menos 132 milhões de euros do que o previsto, o que conduziu a uma taxa de execução de 89%.
Tendo em consideração a origem das receitas, a sua execução orçamental foi a seguinte:
. Receitas próprias: 647,4 milhões de euros (62% da receita global), correspondendo a uma taxa de execução de 99% do orçamentado;
. Transferências: 330,8 milhões de euros (32% da receita global), com uma taxa de execução de 74%;
. Passivos financeiros: 69 milhões de euros (7% da receita global), com uma taxa de execução de 87%.
Comparativamente a 2014, a Conta contabiliza mais 56,8 milhões de euros, conduzindo a um crescimento na receita efetiva de 36,9 milhões de euros. O reforço total foi registado tanto no agregado corrente (mais 13,1 milhões de euros), como no de capital (mais 43,7 milhões de euros).
A receita própria aumentou 14,8 milhões de euros, as transferências 21,8 milhões de euros e os passivos financeiros, 20 milhões de euros.
Por capítulos, a execução orçamental e a variação dos recebimentos contabilizados, face a 2014, foi a seguinte:
QUADRO 12
Execução orçamental dos recebimentos registados pela Administração Regional direta, por capítulos e variação face a 2014
No período de 2013 a 2015, observa-se a tendência crescente do peso relativo das receitas próprias no total da receita.
GRÁFICO 2
Estrutura evolutiva da receita contabilizada pela Administração Regional direta
Período complementar
No período complementar, as verbas recebidas, no valor de 89 232 082 euros, advieram, essencialmente, de impostos e de transferências da União Europeia, a saber:
. IVA, no montante de 22,7 milhões de euros;
. IRS, no valor de 18,7 milhões de euros;
. IRC, no montante de 9 milhões de euros;
. ISP (Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos), no total de 4,9 milhões de euros;
. Imposto do selo, no total de 1,5 milhões de euros;
. Transferências da União Europeia, no valor de 28,2 milhões de euros, das quais se destacam 23,8 milhões de euros provenientes do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), efetuadas no âmbito do Programa Operacional para os Açores 2020 - PO Açores 2020.
Por força da Resolução do Conselho de Governo n.º 47/2016, de 30 de março, foi autorizado o alargamento excecional do período complementar, até 31-03-2016, para registo da receita da comparticipação de fundos comunitários referentes a projetos de investimento realizados por conta do Orçamento de 2015.
Por via deste alargamento foram registadas receitas no valor total de 13 176 063 euros, sendo:
. 12 367 416 euros provenientes do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), efetuadas no âmbito do Programa Operacional para os Açores 2020 - PO Açores 2020;
. 808 647 euros provenientes, segundo a Conta, do extinto Fundo Europeu das Pescas (FEP), efetuadas no âmbito do PROPESCAS (34).
Procedimentos de escrituração e contabilização
Sobre a escrituração e contabilização, no Orçamento e na Conta, evidenciam-se quatro situações sobre as quais formulam-se reservas quanto à sua regularidade, com eventuais repercussões no valor global da receita, ou no valor dos seus agregados, corrente e de capital, influindo, neste caso, no equilíbrio corrente da Conta:
. A não escrituração do saldo de anos findos, no montante de 15 231,78 euros, nas alterações orçamentais realizadas no decurso do ano, afetando, ainda que em valor reduzido, o total da dotação orçamental da receita e da despesa.
Em sede de contraditório foi referido o seguinte:
No que se refere à não escrituração do saldo de anos findos, não se compreende qual a irregularidade que existe. Em primeiro lugar, porque este corresponde a um procedimento igual ao de anos anteriores e depois porque a verba em causa foi devidamente registada na receita e na rubrica que consideramos adequada. Entendemos, salvo melhor opinião, que as alterações orçamentais apenas devem ocorrer quando se mostram necessárias à regular execução orçamental, o que aqui, entendemos, não é o caso.
Sobre o assunto, remete-se para o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, que prevê as alterações orçamentais decorrentes da utilização de saldos de dotações de anos anteriores, aplicável ao Orçamento para 2015, por remissão do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro.
. A contabilização em receita orçamental, na rubrica de classificação económica 10.09.01 - Transferências de Capital - Resto do Mundo - Instituições, de verbas provenientes da União Europeia destinadas a beneficiários finais que não são entidades integradas na Administração Regional direta, sem que se demonstre o direito da Administração Regional direta a esta receita, caso em que deveria ser contabilizada em operações extraorçamentais (35).
As verbas em causa reportam-se:
- Ao Fundo de Coesão (FCES), efetuadas no âmbito do Programa Operacional Temático de Valorização do Território (POVT), no montante de 6 215 831,64 euros (36);
- Ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), efetuadas no âmbito do Programa Operacional para os Açores 2020 - PO Açores 2020, no montante de 6 878 639,13 euros (37).
Sobre esta matéria foi alegado, em sede de contraditório, o seguinte:
A contabilização dos fundos comunitários em receita orçamental ou extraorçamental é efetuada nos termos que nos são comunicados pelo gestor do Programa Operacional através de ofício. Face às reservas quanto à regularidade dos referidos registos, procedemos a uma verificação às listagens anexas aos ofícios e pelo menos no que concerne ao POVT, está referido que os pagamentos em causa constituem receita orçamental por decorrerem da alteração da taxa de cofinanciamento. Salienta-se que a referida listagem foi fornecida à SRATC. Assim, salvo melhor opinião, consideramos que o registo foi efetuado corretamente.
Relativamente, ao Açores 2020, a comparticipação comunitária constitui receita orçamental porque a Região, antecipadamente à receção da referida comparticipação, suportou integralmente os respetivos encargos. Naturalmente, esclarecimentos adicionais sobre este enquadramento orçamental podem ser obtidos junto da DRPFE.
No entanto, permanece por demonstrar o direito da Administração Regional direta àquelas receitas (38).
. À semelhança dos anos anteriores, a Conta contabiliza ainda, como receita própria, as importâncias provenientes do desconto, para a ADSE - Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas, de 3,50% da remuneração base dos trabalhadores da Administração Regional. No entanto, nos termos do disposto no artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, aditado pela Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro, as importâncias descontadas constituem receita da ADSE.
Os descontos para a ADSE, contabilizados na Conta, atingiram 10 056 308,00 euros, mais 927 371 euros do que em 2014 (39).
Em sede de contraditório foi referido:
No que se refere à ADSE, a Região considera a mesma como sua receita própria, dado que também é que assume a generalidade dos encargos decorrentes deste sistema. Informa-se, igualmente, que esta matéria está ser objeto de análise entre o Governo da República e o da Região Autónoma dos Açores, nos termos do artigo 111.º da Lei do Orçamento do Estado de 2016.
. A escrituração e contabilização, no Orçamento e na Conta, das transferências provenientes do Orçamento do Estado, pelas razões já relatadas em anos anteriores (40).
As verbas recebidas ao abrigo do princípio da solidariedade, no valor de 179,3 milhões de euros, foram escrituradas em receitas correntes, e as recebidas ao abrigo do fundo de coesão, no valor de 71,7 milhões de euros, em receitas de capital (41).
Quanto a esta matéria salienta-se o disposto no n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, que determina a aplicação das verbas transferidas ao abrigo do princípio da solidariedade na realização de investimentos constantes do plano de desenvolvimento económico e social regional (42). Em desenvolvimento desta norma, a Lei das Finanças das Regiões Autónomas regula as transferências orçamentais em cumprimento do princípio da solidariedade (artigo 48.º) e as transferências ao abrigo do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas, destinado a financiar programas e projetos de investimento, previamente identificados, que visem assegurar a convergência económica com o restante território nacional (artigo 49.º) (43).
Nesta linha, as verbas recebidas ao abrigo do princípio da solidariedade e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas deveriam integrar, na sua totalidade, receitas de capital, inscritas na rubrica de classificação económica 10.03.01 - Transferências de capital - Administração central - Estado, do Orçamento da Região (44).
As metodologias de escrituração e contabilização desta receita, no Orçamento e na Conta, geram impactos no montante das receitas correntes e de capital, e repercussões significativas nos saldos corrente, de capital e corrente primário, deste subsector institucional (45).
Sobre o assunto, cabe lembrar que no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 foi formulada uma recomendação no sentido da classificação das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, ser efetuada de acordo com a respetiva natureza, recomendação esta cujo acatamento será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016 (46).
Em sede de contraditório, foi referido o seguinte:
Relativamente à classificação económica das transferências do Orçamento do Estado, como já é do conhecimento da SRATC, a partir de 2016, o Orçamento do Estado entendeu e classificou as transferências ao abrigo do artigo 48.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, como transferências correntes do Estado para a Região. Assim, para o Governo Regional esta matéria está já regularizada a partir do ano de 2016.
Independentemente da circunstância do Orçamento do Estado para 2016 ter procedido à alteração da classificação das transferências em causa, convém salientar que a recomendação formulada é no sentido da classificação das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, ser efetuada de acordo com a respetiva natureza que resulta, nomeadamente, do disposto no n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
7.2.1 - Receita própria
Segundo a Conta, a receita própria da Administração Regional direta ascendeu a 647,4 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 99%, valor que representa 62% do total dos recebimentos.
Da sua composição sobressai a receita fiscal e as outras receitas, conforme se expõe no quadro seguinte, evidenciando-se o seu aumento, face a 2014, num total de 14,8 milhões de euros.
QUADRO 13
Composição da receita própria da Administração Regional direta e variação face a 2014
Receita fiscal
Do conjunto dos impostos que integram a receita fiscal, os que detêm maior peso são o IVA (45%) e o IRS (29%), que registaram decréscimos, face a 2014, da ordem dos 6,7 milhões de euros e 2,8 milhões de euros, respetivamente.
A cobrança coerciva em processos de execução fiscal ascendeu a 10,2 milhões de euros, representando cerca de 2% da receita fiscal, e correspondeu a mais 2,2 milhões de euros do que o arrecadado em 2014. Esta cobrança foi proveniente dos seguintes impostos:
. IRS: 8,9 milhões de euros (mais 2,7 milhões de euros do que em 2014);
. IRC: 879 mil euros (menos 153 mil euros do que em 2014);
. IVA: 13,5 mil euros (menos 191 mil euros do que em 2014);
. Imposto do selo: 127,2 mil euros (menos 94 mil euros do que em 2014);
. IUC (Imposto Único de Circulação): 210,4 mil euros (menos 42 mil euros do que em 2014).
No quadro seguinte evidencia-se a execução orçamental da receita fiscal, por componente, e respetiva variação, face a 2014.
QUADRO 14
Receita fiscal da Administração Regional direta
Com referência ao período 2013-2015, o comportamento dos principais impostos que integram a receita fiscal encontra-se exposto no gráfico seguinte, sendo evidente a tendência crescente desta tipologia de receita.
GRÁFICO 3
Principais impostos da Administração Regional direta de 2013 a 2015
Outras receitas
As outras receitas que integram a receita própria da Administração Regional direta, apresentam um valor residual (4%), registando um aumento, comparativamente a 2014, de 3,4 milhões de euros.
Da sua composição destacam-se:
. As taxas (24%), no valor de 5,9 milhões de euros, mais 1,5 milhões de euros do que em 2014, onde foram registadas as verbas provenientes da compensação financeira decorrente do contrato de concessão de exploração de recursos geotérmicos, celebrado entre a Região Autónoma dos Açores e a EDA Renováveis, S.A., no montante de 2,2 milhões de euros (mais 1,8 milhões de euros do que em 2014) (47);
. Os dividendos e participações nos lucros de sociedades e quase-sociedades não financeiras (17%), no valor de 4,2 milhões de euros, mais 841 mil euros do que em 2014, provenientes da EDA - Eletricidade dos Açores, S.A.
Acresce referir que a receita decorrente da venda de bens de investimento totalizou 507,3 mil euros, registando uma execução de 5%, ficando aquém da estimativa orçamental em 9,1 milhões de euros.
QUADRO 15
Outras receitas da Administração Regional direta e variação face a 2014
7.2.2 - Transferências
Em transferências correntes e de capital, foram registados 330,8 milhões de euros, menos 114,4 milhões de euros do que o previsto, o que corresponde a uma taxa de execução de 74%, provenientes:
. Do Estado: realizadas ao abrigo dos artigos 48.º e 49.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, num total de 250,9 milhões de euros, menos cerca de 500 mil euros (0,2%) do que em 2014.
Segundo o mencionado na Conta, esta diminuição resultou do ajustamento efetuado em consequência da aplicação da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (48).
As referidas transferências foram efetuadas de acordo com o previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 140.º da Lei do Orçamento do Estado, tendo sido processadas em prestações trimestrais, conforme determina o n.º 7 do artigo 48.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
. Da União Europeia: no valor de 79,6 milhões de euros, menos 114,6 milhões de euros do que o previsto, o que corresponde a uma taxa de execução de apenas 41%.
Sobre a baixa execução orçamental das transferências dos fundos comunitários, na Conta refere-se que tal ficou a dever-se, fundamentalmente, ao atraso na implementação do novo quadro comunitário a nível nacional (49).
Comparativamente ao ano anterior foram transferidos mais 23,1 milhões de euros, em consequência, essencialmente, do acréscimo das verbas provenientes do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para financiamento do Programa Operacional Açores 2020 (mais 13,1 milhões de euros) e das verbas provenientes do Fundo de Coesão, transferidas no âmbito do Programa Operacional Temático de Valorização do Território (POVT) (mais 8,8 milhões de euros).
. De sociedades e quase-sociedades não financeiras privadas: no valor de 213,1 mil euros, cuja previsão orçamental foi de zero euros. Em sede de trabalhos de campo, foi explicitada e documentalmente comprovada a sua proveniência, verificando-se tratar-se de execução de garantias bancárias.
No quadro seguinte apresenta-se, de forma mais detalhada, a execução orçamental dos valores registadas na Conta em transferências para a Administração Regional direta, de acordo com a sua origem e respetiva variação, face a 2014, salientando-se a ausência de previsão orçamental por fundo comunitário e por programa operacional/intervenção comunitária:
QUADRO 16
Transferências para a Administração Regional direta
7.2.3 - Passivos financeiros
Os passivos financeiros registados na Conta ascenderam a 69 milhões de euros, representando 7% dos recebimentos.
Aquele valor decorreu da contração de dois empréstimos a médio e longo prazos, um destinado ao refinanciamento de dívida direta, no valor de 19 milhões de euros (50), e o outro ao financiamento de investimentos do Plano, no valor de 50 milhões de euros (51).
7.3 - Receita da Administração Regional indireta
Limitações informativas e reservas
A análise a este subsector ficou condicionada às limitações informativas existentes na Conta e a reservas quanto à correção de alguns valores apresentados, designadamente:
. Serviços e fundos autónomos:
- A Conta passou a integrar os orçamentos revistos destas entidades (52), existindo, todavia, diferenças entre o valor em saldo de anos findos evidenciado no orçamento revisto e o reportado à execução orçamental (53).
- A Conta passou a incluir o valor do saldo de anos findos e o valor do saldo para o ano seguinte, desagregado por operações orçamentais e extraorçamentais (54), verificando-se, todavia, incorreções nos referidos valores, tendo em consideração a desmonstração numérica das operações (55).
No saldo para o ano seguinte de operações orçamentais foi registado menos 15 733,62 euros, situação inversa à ocorrida no saldo de operações extraorçamentais, enquanto no saldo de anos findos de operações orçamentais foi registado menos 17,62 euros, situação inversa à ocorrida no saldo das operações extraorçamentais (56).
Em sede de contraditório foi apresentada a seguinte justificação:
No que respeita aos Serviços e Fundos Autónomos, a Conta passou a integrar os saldos de anos findos transitados e a transitar, desagregados por operações extraorçamentais e orçamentais. Consideramos que, pelo facto de ter sido a primeira vez que esta informação é prestada, se admite que a mesma ainda apresente algumas imprecisões. Todavia, iremos desenvolver esforços no sentido de melhorar esta informação.
- Na Unidade de Saúde da Ilha das Flores, em operações orçamentais, o valor do saldo de anos findos de 2015 (25 825,47 euros), não é igual ao valor do saldo para o ano seguinte apurado em 2014 (menos 206 859,43 euros).
- Os documentos de prestação de contas destas entidades, designadamente o Mapa de Fluxos de Caixa e o Mapa de Controlo Orçamental - Receita, apresentam divergências em alguns capítulos da receita, face ao evidenciado na Conta, incidindo sobre os Fundos Escolares, Serviço Regional de Saúde, RIAC - Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, e Fundo Regional do Emprego, sendo, todavia, coincidentes os valores globais (57).
- Em algumas entidades, foram apresentados valores negativos em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte de operações orçamentais (58).
. Entidades públicas reclassificadas:
- Contrariando o compromisso assumido pelo Governo Regional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (59), a Conta não integrou informação sobre os orçamentos revistos das entidades públicas reclassificadas.
- Contrariando, também, o compromisso assumido pelo Governo Regional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (60), continuam a não ser discriminados, na Conta, os valores dos saldos de anos findos e dos saldos para o ano seguinte, por operações orçamentais e extraorçamentais. Não obstante, a conta consolidada de operações orçamentais inclui um valor de saldo de anos findos (61);
Em sede de contraditório foi apresentada a seguinte justificação:
Relativamente, às Entidades Públicas Reclassificadas, não foi possível, à data de apresentação da Conta, apresentar a dotação revista e os saldos, por não termos recebido das mesmas, informação consistente para integrar a Conta. Iremos diligenciar para que esta informação integre a próxima Conta da Região. Contudo, estamos conscientes que a referida informação não é fácil de ser prestada por entidades desta natureza e de que a sua falta não põe em causa a credibilidade da execução orçamental efetiva de cada ano.
- Os valores relativos ao saldo para o ano seguinte, apurado no final de 2014, e ao saldo de anos findos de 2015, não são coincidentes nas contas das entidades públicas reclassificadas que já integravam o perímetro orçamental desde 2014 (62).
Em consequência, a Conta não permite determinar a receita total da Administração Regional indireta, em virtude, essencialmente, da ausência de valor em saldo de anos findos das entidades públicas reclassificadas.
Receita efetiva
A Conta regista como receitas efetivas do subsector da Administração Regional indireta 519,6 milhões de euros (63), proveniente das seguintes entidades:
. Serviços e fundos autónomos: 235,4 milhões de euros (45%);
. Entidades públicas reclassificadas: 284,1 milhões de euros (55%).
Em termos de estrutura, evidenciam-se as transferências correntes e de capital, num total de 472,6 milhões de euros, representando 91% das receitas efetivas.
Nos serviços e fundos autónomos, estas transferências atingiram os 211,4 milhões de euros, representando 90% dos seus recebimentos, maioritariamente provenientes da Administração Regional direta (75%).
Nas entidades públicas reclassificadas, estes recebimentos totalizaram 261,2 milhões de euros (92%), provenientes, maioritariamente, da Administração Regional direta (88%).
Comparativamente a 2014, a receita efetiva aumentou 227,5 milhões de euros (78%), em consequência, essencialmente, da reclassificação de mais sete entidades no Sector Institucional das Administrações Públicas (64).
GRÁFICO 4
Receita efetiva da Administração Regional indireta de 2014 e 2015
Ao nível das suas componentes, destaca-se o crescimento das transferências, no valor de 209,8 milhões de euros (80%), e da venda de bens e serviços correntes, no montante de 16,4 milhões de euros (128%).
No gráfico seguinte apresentam-se as variações ocorridas nas referidas componentes, por tipo de entidades que integram a Administração Regional indireta, evidenciando a contribuição de cada um para os crescimentos registados.
GRÁFICO 5
Variação das transferências e aquisição de bens e serviços correntes da Administração Regional indireta - 2015/2014
Passivos financeiros
As receitas provenientes de passivos financeiros constituem uma fonte de financiamento significativa no âmbito das entidades públicas reclassificadas, totalizando 239,7 milhões de euros, em 2015.
Estes passivos financeiros estão associados aos empréstimos contraí-dos pelas seguintes entidades públicas reclassificadas:
. Saudaçor - Sociedade Gestora de Recursos e Equipamentos da Saúde dos Açores, S.A. - 190,9 milhões de euros;
. Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, EPER - 11,9 milhões de euros;
. IROA - Instituto Regional de Ordenamento Agrário, S.A. - 3,9 milhões de euros;
. Atlânticoline, S.A. - 8,6 milhões de euros;
. SPRHI - Sociedade de Promoção e Reabilitação de Habitação e Infraestruturas S.A. - 20 milhões de euros;
. SDEA - Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores, E.P.E. - 89 mil euros;
. Teatro Micaelense - Centro Cultural e de Congressos, S.A. - 215 mil euros.
. ATA - Associação do Turismo dos Açores - 4,1 milhões euros.
Em relação a 2014, observou-se um aumento de passivos financeiros de 70,6 milhões de euros (41%), o que se deveu, em simultâneo, ao aumento dos passivos financeiros das entidades públicas reclassificadas integradas no perímetro orçamental desde 2014, e ao valor associado às novas entidades integradas no Sector Institucional das Administrações Públicas.
GRÁFICO 6
Variação dos passivos financeiros das entidades públicas reclassificadas - 2015/2014
Ao nível dos serviços e fundos autónomos, em passivos financeiros foi orçamentado um valor de 75 mil euros na conta do Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores (FUNDOPESCA), mas sem execução orçamental.
Por seu turno, e sem qualquer valor orçamentado, o Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia apresenta uma receita proveniente de passivos financeiros de 300 mil euros, contra os 900 mil euros apresentados em 2014, sendo o único serviço e fundo autónomo a registar esta tipologia de receita.
. Receita do sector público administrativo regional:
- Não foi possível determinar a receita total deste sector, em virtude, essencialmente, de ausência de informação sobre o valor do saldo de anos findos de operações orçamentais das entidades públicas reclassificadas;
- A receita efetiva totalizou 1 110,1 milhões de euros, mais 64,1 milhões de euros (6%) do que em 2014, em resultado do comportamento das receitas provenientes da venda de bens e serviços correntes (mais 128%), e das transferências (mais 80%);
- Na sua estrutura, evidenciam-se a receita fiscal (56%) e as transferências (37%).
. Receita da Administração Regional direta (ponto 7.2.):
- A receita orçamentada ascendeu a 1 179,2 milhões de euros e a contabilizada a 1 047,2 milhões de euros (menos 132 milhões de euros do que o previsto), correspondendo a uma taxa de execução de 89%;
- A sua composição integra receitas próprias, num total de 647,4 milhões de euros (62%), transferências, no valor de 330,8 milhões de euros (32%) e passivos financeiros, no montante de 69 milhões de euros (7%);
- Os recebimentos registados cresceram 56,8 milhões de euros (6%), face a 2014, refletindo o aumento das receitas próprias (14,8 milhões de euros), das transferências (13,1 milhões de euros) e dos passivos financeiros (20 milhões de euros);
- Cerca de 96% das receitas próprias foram constituídas por receitas fiscais, e os restantes 4% por outras receitas, apresentando variações, face a 2014, de mais 10,7 milhões de euros e de mais 3,5 milhões de euros, respetivamente;
- Detetaram-se irregularidades na escrituração e contabilização da receita, no Orçamento e na Conta, com eventuais repercussões no valor global da receita, ou no valor dos seus agregados corrente e de capital, influindo, neste caso, no equilíbrio corrente da Conta.
. Receita da Administração Regional indireta (ponto 7.3.):
- Não foi possível determinar a receita total deste subsector, por os valores apresentados na Conta suscitarem reservas, em especial o relativo ao saldo de anos findos das entidades públicas reclassificadas;
- A receita efetiva totalizou 519,6 milhões de euros, sendo 235,4 milhões de euros dos serviços e fundos autónomos (45%) e 284,1 milhões de euros das entidades públicas reclassificadas (55%);
- 90% da receita efetiva dos serviços e fundos autónomos foi constituída por transferências correntes e de capital, num total de 211,4 milhões de euros, 75% das quais provenientes da Administração Regional direta;
- 92% da receita efetiva das entidades públicas reclassificadas foi constituída por transferências correntes e de capital, num total de 261,2 milhões de euros, 88% das quais provenientes da Administração Regional direta;
- Comparativamente a 2014, a receita efetiva aumentou 227,5 milhões de euros (78%), com evidência para o crescimento da venda de bens e serviços correntes, em 16,5 milhões de euros (128%), e das transferências, em 209,9 milhões de euros (80%), em consequência, sobretudo, da atividade das entidades públicas reclassificadas, designadamente pela integração de mais sete entidades no Sector Institucional das Administrações Públicas;
- Os passivos financeiros das entidades públicas reclassificadas cresceram 70,6 milhões de euros (41%), em relação a 2014, o que se deveu, em simultâneo, ao aumento dos passivos financeiros nas entidades públicas reclassificadas já integradas no perímetro orçamental (mais 34,7 milhões de euros), e aos empréstimos contraídos pelas novas entidades (35,9 milhões de euros).
8 - Despesa
8.1 - Despesa do sector público administrativo regional
A Conta de 2015 expressa um total de pagamentos consolidados dos subsectores da Administração Regional, direta e indireta, de 1 563,8 milhões de euros (65), observando-se um aumento, face ao ano anterior, de 297 milhões de euros (23%).
A sua apresentação por agrupamentos económicos permite perspetivar a aplicação dos recursos financeiros do sector público administrativo regional, em geral, e de cada um dos subsectores, em particular, diferenciando-se os pagamentos realizados pelas entidades públicas reclassificadas que já integravam o perímetro orçamental e pelas novas.
QUADRO 17
Despesa do sector público administrativo regional
Estes pagamentos foram compostos maioritariamente por despesas com o pessoal (30%), aquisição de bens e serviços correntes (16%), passivos financeiros (14%), transferências correntes e de capital (19%) e ativos financeiros (11%).
A despesa efetiva totalizou 1 168,6 milhões de euros, registando um aumento de 88 milhões de euros (8%), face ao ano transato, explicado pelo comportamento das rubricas aquisição de bens e serviços (mais 87%) e despesas com o pessoal (mais 24%), essencialmente por via do alargamento do perímetro orçamental com a reclassificação de mais sete entidades, sendo de referir também o comportamento das transferências de capital (mais 11%).
Excluindo os encargos com a dívida, a despesa foi de, aproximadamente, 1 107,7 milhões de euros, mais 9% (90 milhões de euros) do que o registado em 2014.
QUADRO 18
Variação da despesa do sector público administrativo regional - 2014/2015
Para o aumento da despesa total contribuíram, na generalidade, todos os subsectores, em especial as entidades públicas reclassificadas. A despesa total da Administração Regional direta cresceu 6%, a dos serviços e fundos autónomos 8%, e a das entidades públicas reclassificadas 169%, explicado, fundamentalmente, pela integração de mais sete entidades no sector institucional das Administrações Públicas (66).
8.2 - Despesa da Administração Regional direta
Execução por classificação económica
A despesa global da Administração Regional direta foi inicialmente orçamentada em 1 187,7 milhões de euros, valor que, em virtude de alterações orçamentais realizadas ao longo do ano, passou para 1 179,2 milhões de euros (67).
Como medida de contenção da despesa pública, foram objeto de cativação 6% do total das verbas orçamentadas em aquisição de bens e serviços correntes (68), o que corresponde a cerca de 3,8 milhões de euros, não havendo indicação de montantes descativados ao longo do ano. A despesa executada neste agrupamento económico ficou aquém da dotação revista, após cativação.
A Conta evidencia um volume de pagamentos de 1 047 milhões de euros (69), menos 132,2 milhões de euros do que o previsto, o que corresponde a uma taxa de execução de 89%.
Ao nível do desempenho orçamental, destacam-se as transferências de capital e a aquisição de bens de capital, onde foram despendidos, pela devida ordem, menos 63,5 milhões de euros e menos 42,9 milhões de euros, face ao previsto.
Os pagamentos registados na Conta de 2015, comparativamente aos de 2014, apresentam um aumento de 56,7 milhões de euros (5%), que incidiu, essencialmente, nas transferências de capital (mais 42,3 milhões de euros), aquisição de bens e serviços correntes (mais 12,1 milhões de euros) e transferências correntes (mais 7,7 milhões de euros).
Em contrapartida, os juros e outros encargos, aquisição de bens de capital e outras despesas de capital, diminuíram, num montante total de 6,5 milhões de euros.
QUADRO 19
Pagamentos contabilizados pela Administração Regional direta por agrupamentos económicos e variação face a 2014
Ao nível da sua estrutura, os agrupamentos económicos associados à redistribuição de verbas, designadamente transferências e subsídios, são os que detêm maior peso no total dos pagamentos realizados (57%), seguindo-se as despesas com o pessoal (29%).
No período de 2013 a 2015, o volume de pagamentos efetuados pela Administração Regional direta apresenta algumas oscilações, evidenciando-se, no gráfico seguinte, os valores associados aos principais agrupamentos económicos, sendo de registar o aumento progressivo do peso relativo das verbas redistribuídas.
GRÁFICO 7
Pagamentos efetuados pela Administração Regional direta de 2013 a 2015
Em 2015, foram transferidos para entidades públicas e privadas mais 50 milhões de euros (9%) do que em 2014, dos quais 42 milhões de euros pelo agregado capital e 8 milhões de euros pelo corrente.
QUADRO 20
Redistribuição de verbas pela Administração Regional direta, de 2013 a 2015
Execução por classificação funcional
Os pagamentos realizados, por classificação funcional (70), registaram uma maior concentração em áreas sociais (64%), designadamente, saúde e educação, responsáveis por 55% do total despendido, registando taxas de execução de 99% e de 93%, respetivamente, seguindo-se as áreas económicas (21%), com especial ênfase para os transportes e comunicações, representando 10% do valor global da despesa.
No período 2013 a 2015, esta estrutura é idêntica, não obstante o decréscimo verificado, em 2014, nos pagamentos realizados, retomados em 2015, sendo, todavia, evidente a tendência decrescente das outras funções.
GRÁFICO 8
Despesa da Administração Regional direta por funções de 2013 a 2015
Execução por estrutura orçamental
O orçamento é estruturado em despesas de funcionamento e de investimento, integrando o primeiro grupo os juros e outros encargos e os passivos financeiros.
Tendo em consideração a aplicação das verbas despendidas, a sua execução orçamental foi a seguinte:
. Funcionamento: 651 milhões de euros (62% do total), correspondendo a uma taxa de execução de 98,5%;
. Juros e outros encargos: 14,1 milhões de euros (1% do total), com um índice de execução de 91%;
. Passivos financeiros (reestruturação da dívida pública direta): 19,1 milhões de euros (2% do total), correspondendo ao total previsto;
. Investimento (capítulo 50 - Despesas do Plano): 362,8 milhões de euros (35% do total), o equivalente a 75% do orçamentado.
Comparativamente a 2014, em funcionamento foram despendidos mais 13,2 milhões de euros e em investimento mais 45 milhões de euros. Os juros e outros encargos decresceram 1,5 milhões de euros e os passivos financeiros mantiveram-se idênticos aos do ano transato.
QUADRO 21
Execução da despesa da Administração Regional direta por estrutura orçamental
Dos agrupamentos económicos, destacam-se os seguintes, por assegurarem, em simultâneo, o funcionamento e o investimento da Administração Regional direta, não obstante a predominante natureza de funcionamento associada aos mesmos:
. Despesas com o pessoal - dos 306,2 milhões de euros pagos, 1,4 milhões de euros foram assegurados pelo orçamento de investimento, essencialmente, por Remunerações certas e permanentes (79%);
. Aquisição de bens e serviços - dos 53,3 milhões de euros pagos, 39,7 milhões de euros (74%) foram assegurados pelo orçamento de investimento, dos quais 5,6 milhões de euros em Aquisição de bens e 34 milhões de euros em Aquisição de serviços;
. Outras despesas correntes - dos 11,2 milhões de euros pagos, 2% foram assegurados pelo orçamento de investimento.
Considerando o período de 2013 a 2014, as variações ocorridas foram as seguintes, evidenciando-se o aumento, em 2015, das despesas com o funcionamento e com o investimento.
GRÁFICO 9
Despesa da Administração Regional direta de 2013 a 2015 por estrutura orçamental
Compromissos assumidos e não pagos
Ao nível dos compromissos assumidos e não pagos, pagamentos em atraso, prazo médio de pagamentos e pagamentos ocorridos no ano, que se reportam a anos anteriores, a informação apresentada na Conta é reduzida, quantificando, apenas, os encargos assumidos e não pagos a fornecedores.
De acordo com aquele documento, a Administração Regional direta encerra o ano de 2015 com um total de compromissos assumidos e não pagos a fornecedores de 609 263 euros, reportando-os ao Gabinete do Secretário Regional dos Recursos Naturais (71) (56 437 euros) e à Direção Regional dos Recursos Florestais (552 826 euros), sem indicar, contudo, a sua proveniência (funcionamento e/ou investimento) (72).
Examinadas as rubricas de classificação económica da despesa, verifica-se que a maior parte daquelas verbas, no montante de 602 035 euros, reportam-se integralmente a rubricas escrituradas no capítulo 50 - Despesas do Plano.
A análise da referida informação não permitiu determinar a exatidão do valor apresentado, atendendo ao seguinte:
. A consulta ao Mapa de Controlo Orçamental - Despesa, que integra os documentos de prestação de contas das entidades contabilísticas, permite verificar que, para além dos valores mencionados na Conta, foram escriturados compromissos por pagar, na entidade contabilística Gabinete da Vice-Presidência do Governo, no valor de 152 413 euros, em rubricas de classificação económica utilizadas para escrituração de despesas de funcionamento e de investimento (73).
Em sede de contraditório foi referido:
Constata-se efetivamente que o mapa dos compromissos assumidos e não pagos contemplados no volume I da CRAA de 2015 não integra o valor da entidade contabilística Gabinete da Vice-Presidência do Governo no montante de 152.412,69 euros, por dizerem respeito a compromissos assumidos decorrentes de contratos em curso no ano de 2015, e cuja faturação só deu entrada nos nossos serviços em 2016. Desta forma não se configura como dívida da entidade uma vez que a faturação a 31 de dezembro de 2015 não existia.
Sobre esta matéria é de referir que os encargos assumidos e não pagos correspondem a responsabilidades assumidas, face a terceiros, de realizar determinada despesa, desde que esta seja certa, porque já foi reconhecida e não se encontra condicionada à ocorrência de qualquer acontecimento futuro, quer se encontre vencida, quer seja vincenda.
. No âmbito da Ação 16-405VEC4 - Verificação Externa à Conta da Tesouraria de Ponta Delgada (Gerência de 2015), verificou-se existirem pedidos de autorização de pagamento por liquidar no final do ano de 2015, incluindo o período complementar, no montante de 7 408 138 euros, valor não evidenciado na Conta, nem nos documentos de prestação de contas das entidades que os emitiram, a saber, Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, com pedidos de autorização de pagamento por liquidar no valor de 7 288 465 euros, e Direção Regional dos Transportes, com pedidos no valor de 119 673 euros (74).
Em sede de contraditório foi referido, sem apresentação de qualquer comprovativo ou justificação, que:
Os 7.408.138 euros de pedidos de autorização por liquidar no final do ano de 2015, não estão evidenciados na conta, pelo facto das entidades contabilísticas terem solicitado a sua anulação.
No final do ano de 2014, os encargos assumidos e não pagos foram quantificados em 3 061 133 euros, dos quais 2 906 270 euros reportavam-se a rubricas de classificação económica executadas unicamente pelo Plano.
A Conta não individualiza os pagamentos referentes a anos anteriores. Com base nos documentos de prestação de contas das entidades contabilísticas que integram os departamentos governamentais, verifica-se que os pagamentos referentes a anos anteriores, constantes do Mapa de Controlo Orçamental - Despesa, perfazem 1 296 959 euros, dos quais 1 142 097 euros reportam-se unicamente ao Plano, não existindo evidências sobre o pagamento do valor remanescente dos referidos encargos, num total de 1 764 174 euros, que se reportam a despesas de investimento (75).
Procedimentos de contabilização
Após autorização, os pagamentos das entidades contabilísticas da Administração Regional direta processam-se pelas três tesourarias da Região, competindo-lhes o seu registo informático, o que compreende a elaboração de um ficheiro a remeter, pelo serviço informático da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, às entidades bancárias.
Não obstante este procedimento, a Conta contabiliza como despesa, não o valor dos pagamentos realizados pelas entidades contabilísticas, mas o relativo às receitas imputadas a cada uma.
Consultados os documentos de prestação de contas destas entidades verificou-se o seguinte:
. Nas entidades contabilísticas da Administração Regional direta, com exceção das Escolas, o valor imputado à receita é igual ao da despesa, não existindo valores em saldo.
. Nas Escolas, o valor da receita não é igual ao da despesa, existindo, por isso, diferenças entre os pagamentos contabilizados nos documentos de prestação de contas e os registados na Conta (76).
O valor em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte das Escolas não integra a conta da Administração Regional direta.
. Na Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, o valor da receita contabilizado nos seus documentos de prestação de contas é igual ao registado na Conta (77).
. O valor em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte da conta da Administração Regional direta não se encontra refletido nos documentos de prestação de contas de nenhuma das entidades contabilísticas que a integram.
Sobre esta matéria foi referido, em sede de contraditório:
Contrariamente ao afirmado, a Conta, com apenas uma exceção - Escolas - e num montante residual (42.850 euros), contabiliza como despesa, o valor dos pagamentos realizados pelas entidades contabilísticas.
A alegação apresentada em nada altera o descrito, permanecendo por justificar o facto do saldo da conta da Administração Regional direta não se encontrar refletido nos documentos de prestação de contas de nenhuma das entidades contabilísticas que a integram.
8.3 - Despesa da Administração Regional indireta
Pagamentos por classificação económica
De acordo com a Conta, a despesa da Administração Regional indireta, incluindo entidades públicas reclassificadas, totalizou 904,3 milhões de euros, tendo sido realizada pelas seguintes entidades:
. Serviços e fundos autónomos: 230,7 milhões de euros (26%);
. Entidades públicas reclassificadas: 673,6 milhões de euros (74%).
Consultados os documentos de prestação de contas dos serviços e fundos autónomos, designadamente o Mapa de Fluxos de Caixa e o Mapa de Controlo Orçamental - Despesa, detetaram-se divergências em alguns agrupamentos económicos, face ao evidenciado na Conta, incidindo sobre os fundos escolares, as entidades do Serviço Regional de Saúde, o Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores e sobre o Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas, sendo todavia, coincidentes os valores globais da despesa (78).
A ausência de referência, na Conta, aos orçamentos revistos das entidades públicas reclassificadas, não permite analisar o grau de execução orçamental da despesa destas entidades, evidenciando-se, sobre esta matéria, o incumprimento do compromisso assumido, em sede de contraditório, pelo Governo Regional, conforme exposto no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, p. 209.
Salienta-se o mencionado, a este propósito, em sede de contraditório:
O Governo Regional continuará a diligenciar para melhorar a informação prestada, tendo, pela primeira vez, incluído informação sobre os orçamentos revistos da administração indireta, bem como, os saldos iniciais e finais dos mesmos. Consideramos que este esforço deve ser valorizado, não obstante, reconhecermos que a informação deverá ser mais aperfeiçoada no futuro.
Apesar de não ter sido possível, como era nossa intenção, integrar esta informação ao nível das Entidades Públicas Reclassificadas, vamos procurar prestá-la nas próximas Contas, não obstante termos consciência que se trata de um conceito novo para estas entidades, aliás, como já transmitimos à SRATC. Para o efeito, vamos recorrer à colaboração especializada que nos permita prestar uma informação coerente com a natureza das referidas entidades.
GRÁFICO 10
Despesa da Administração Regional indireta
A análise aos pagamentos realizados conduz às seguintes observações (79):
. Serviços e fundos autónomos - 98% dos pagamentos destinaram-se à realização de despesas correntes, nomeadamente: aquisição de bens e serviços (35%), no valor de 80,9 milhões de euros; transferências correntes (28%), no valor de 64,3 milhões de euros; despesas com o pessoal (27%), no valor de 61,6 milhões de euros; e os subsídios (8%), no valor de 17,8 milhões de euros:
. Entidades públicas reclassificadas - 60% dos pagamentos dirigiram-se à execução de despesas de capital, nomeadamente, passivos financeiros (31%), no valor de 207,2 milhões de euros, e ativos financeiros (25%), no valor de 168,7 milhões de euros.
Os restantes 40% dirigiram-se à realização de despesas correntes, com destaque para: aquisição de bens e serviços (18%), no valor de 121,9 milhões de euros; despesas com o pessoal (14%), no valor de 97,2 milhões de euros; e juros e outros encargos (7%), no valor de 45,3 milhões de euros.
Comparativamente a 2014, os pagamentos realizados pela Administração Regional indireta registaram um aumento de 440,5 milhões de euros (95%), explicado, essencialmente, pela integração de mais sete entidades no sector institucional das Administrações Públicas (80).
Nos serviços e fundos autónomos, o aumento foi de 17,5 milhões de euros (8%), tendo sido registada uma diminuição, apenas, nos agrupamentos económicos juros e outros encargos (menos 34%), outras despesas (menos 27%) e despesas com o pessoal (menos 2%) (81).
Nas entidades públicas reclassificadas, a despesa total aumentou 423 milhões de euros (169%), sendo mais expressivo nos agrupamentos económicos transferências de capital (mais 2 926%), despesas com o pessoal (mais 1 193%), aquisição de bens e serviços correntes (mais 688%), ativos financeiros (mais 293%) e passivos financeiros (mais 67%).
Com exceção para os ativos financeiros, todas as variações ocorridas naquelas componentes da despesa decorreram da integração de mais sete entidades no Sector Institucional das Administrações Públicas.
Neste agrupamento económico, reservado à contabilização de operações financeiras, quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações e ações ou outras formas de participação, quer a concessão de empréstimos e adiantamento ou subsídios reembolsáveis, salientam-se as verbas registadas pela Saudaçor - Sociedade Gestora de Recursos e Equipamentos da Saúde dos Açores, S.A., no valor de 164,3 milhões de euros, entidade que já integrava o perímetro orçamental, e pelo Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, EPER, no valor de 4,4 milhões de euros, que passou a integrar o perímetro orçamental em 2015.
GRÁFICO 11
Variação das principais componentes da despesa das entidades públicas reclassificadas - 2015/2014
Pagamentos por classificação funcional
Por classificação funcional, a despesa dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas (82), foi canalizada, fundamentalmente, para o sector social (86%), em especial para a área da saúde (80%).
Para o sector económico foi canalizado 6% do total despendido, com evidência para as áreas: outras funções económicas, que integra a competitividade e o apoio empresarial (4%); e agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca (2%).
Face a 2014, a estrutura funcional dos gastos deste subsector registou um crescimento global de 154%, com maior evidência para as áreas da saúde (mais 226%), segurança e ação social (mais 263%), outras funções económicas (mais 48%), diversas não especificadas (mais 38%) e educação (mais 20%) (83).
Encargos assumidos e não pagos
De acordo com a Conta (84), os serviços e fundos autónomos encerraram o ano de 2015 com um total de encargos assumidos e não pagos, a fornecedores, de 811 478 euros, reportando-os às seguintes entidades:
. Fundo Regional de Apoio à Coesão e ao Desenvolvimento Económico: 37 847 euros;
. Fundos escolares: 452 506 euros;
. Entidades do Serviço Regional de Saúde: 321 125 euros, envolvendo várias unidades de saúde de ilha e o Centro de Oncologia dos Açores Prof. Doutor José Conde.
Não é possível certificar o valor apresentado, na Conta, de encargos assumidos e não pagos pelos serviços e fundos autónomos, atendendo ao seguinte:
. Entidades do Serviço Regional de Saúde - os valores apresentados no Mapa de Controlo Orçamental - Despesa correspondem aos evidenciados na Conta, mas com a exceção das Unidades de Saúde das ilhas do Pico e do Faial, por ausência de registo dos compromissos assumidos. Na Unidade de Saúde da Ilha de São Jorge foi apurado o valor global por via do balancete analítico.
. Restantes serviços e fundos autónomos - os valores registados no Mapa de Controlo Orçamental - Despesa, em compromissos assumidos e não pagos, não coincidem com os da Conta (85).
. No final do ano de 2014, os encargos assumidos e não pagos tinham sido quantificados em 9 467 064 euros (86).
Também relativamente a este subsector, a Conta não individualiza os pagamentos referentes a anos anteriores. Verifica-se, através da consulta dos documentos de prestação de contas individuais destas entidades, que os pagamentos referentes a anos anteriores, constantes do Mapa de Controlo Orçamental - Despesa, totalizaram 3 336 875 euros, com as seguintes particularidades em relação a algumas delas (87):
- Registo, em pagamentos referentes a anos anteriores, de valores superiores aos compromissos por pagar à data de 31-12-2014;
- Omissão do registo, em compromissos por pagar no final do ano de 2015, de valores em dívida e que não constam dos pagamentos referentes a anos anteriores.
Sobre esta matéria foi referido, em sede de contraditório:
Os valores constantes no volume I da CRAA de 2015 relativos aos encargos assumidos e não pagos pelos FSA, correspondem aos que foram comunicados à DROT pelos respetivos serviços.
. Despesa do sector público administrativo regional:
- Os pagamentos registados ascenderam a 1 563,8 milhões de euros, apresentando um aumento de 23% (296,9 milhões de euros), face a 2014, em consequência da atividade da generalidade dos subsectores institucionais, com maior evidência para o das entidades públicas reclassificadas.
- A despesa da Administração Regional direta cresceu 6%, a dos serviços e fundos autónomos 8% e a das entidades públicas reclassificadas 169%, explicado, fundamentalmente, pela integração de mais sete entidades no sector institucional das Administrações Públicas.
- A despesa efetiva totalizou 1 168,6 milhões de euros, mais 8% (88 milhões de euros) do que o registado em 2014, devido, essencialmente, à aquisição de bens e serviços correntes (mais 87%), às despesas com o pessoal (mais 24%) e às transferências de capital (mais 11%).
- A despesa primária ascendeu a 1 107,7 milhões de euros, mais 9% (90 milhões de euros) do que o registado em 2014.
. Despesa da Administração Regional direta:
- A despesa orçamentada ascendeu a 1 179,2 milhões de euros e a executada a 1 047 milhões de euros (menos 132,2 milhões de euros do que o previsto), correspondendo a uma taxa de execução de 89%. Face a 2014 foram despendidos mais 56,7 milhões de euros.
- Os valores despendidos foram aplicados:
- Em funcionamento: 651 milhões de euros (62% do total), mais 13,2 milhões de euros do que em 2014;
- Em juros e outros encargos: 14,1 milhões de euros (1% do total), menos 1,5 milhões de euros do que em 2014;
- Em passivos financeiros (reestruturação da dívida pública direta): 19,1 milhões de euros (2%), valor idêntico ao do ano transato;
- Em investimento (capítulo 50 - Despesas do Plano): 362,8 milhões de euros (35% do total), mais 45 milhões de euros do que em 2014.
- Cerca de 64% dos pagamentos dirigiram-se para áreas sociais, designadamente, saúde e educação, e 21% para áreas económicas, em especial para os transportes e comunicações.
- Por agrupamentos económicos, destacam-se:
- As transferências e subsídios (57%), apresentando um aumento de 50 milhões de euros, face ao ano transato;
- As despesas com o pessoal (29%), sem alteração significativa, face a 2014;
- As aquisições de bens e serviços (5%), apresentando um aumento de 12,1 milhões de euros, comparativamente a 2014;
- As aquisições de bens de capital (4%), com um decréscimo de 4,7 milhões de euros face a 2014.
- Apurou-se um valor de compromissos assumidos e não pagos, a fornecedores, no final do ano de 2015, de, pelo menos, 9 324 725 euros. A Conta apenas quantifica o montante de 609 263 euros, omitindo, pelo menos, 8 715 462 de euros de compromissos assumidos e não pagos.
- A metodologia utilizada no registo da despesa conduz a que os valores em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte da conta da Administração Regional direta, não se encontrem refletidos nas contas de qualquer dos serviços integrados.
. Despesa da Administração Regional indireta:
- Os pagamentos registados totalizaram 904,3 milhões de euros, sendo 230,7 milhões de euros (26%) dos serviços e fundos autónomos e 673,6 milhões de euros (74%) das entidades públicas reclassificadas.
- 86% destes pagamentos dirigiram-se para o sector social, em especial para a área da saúde (80%).
- 98% das despesas dos serviços e fundos autónomos foram canalizadas para a realização de despesas correntes, com evidência para a aquisição de bens e serviços, com um total despendido de 81 milhões de euros (35%).
- 60% das despesas das entidades públicas reclassificadas foram canalizadas para a realização de despesas de capital, designadamente passivos financeiros, com um total de pagamentos de 207,2 milhões de euros (31%).
- Comparativamente a 2014, registou-se um aumento na despesa total de 440,5 milhões de euros (95%), explicado, essencialmente, pela integração de mais sete entidades no sector institucional das Administrações Públicas.
- A análise da informação disponível não permite certificar o montante, registado na Conta, de encargos assumidos e não pagos pelos serviços e fundos autónomos, no final de 2015.
9 - Fontes de financiamento
A análise à receita (88) e à despesa (89) conduzem às seguintes observações quanto aos recursos financeiros utilizados para a cobertura da atividade desenvolvida no ano:
. Na Administração Regional direta:
- As receitas próprias (647,4 milhões de euros) financiaram em 99% as despesas de funcionamento (651 milhões de euros). Incluindo neste agregado os juros e outros encargos (14,1 milhões de euros), a percentagem de cobertura passa para 97%. Estes valores são idênticos aos de 2014;
- A parcela das transferências do Orçamento do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, utilizada na cobertura das despesas de funcionamento, incluindo os juros e outros encargos, foi de 17,7 milhões de euros, correspondendo a 10% do total transferido. Em 2014 foram de 12%;
- Os investimentos do Plano (362,8 milhões de euros) foram financiados em 14% por passivos financeiros (50 milhões de euros), 22% por fundos comunitários (79,6 milhões de euros) e 64% por transferências do Orçamento do Estado (233,2 milhões de euros), ascendendo as provenientes do princípio da solidariedade a 161,5 milhões de euros. Verifica-se, face a 2014, um aumento do peso dos passivos financeiros e dos fundos comunitários e uma diminuição do peso das transferências do Orçamento do Estado.
. Nos serviços e fundos autónomos:
- As despesas destas entidades (230,7 milhões de euros) foram cobertas em 92% por transferências correntes e de capital (211,4 milhões de euros), verificando-se um aumento, face a 2014 (87%);
- Daquelas transferências, as provenientes da Administração Regional direta (158,2 milhões de euros) asseguraram 68% a sua atividade, o que reflete uma diminuição, face a 2014 (72%).
. Nas entidades públicas reclassificadas
- Os gastos associados à atividade destas entidades (673,6 milhões de euros) foram financiados em 21% por ativos financeiros (139,2 milhões de euros), em 36% por passivos financeiros (239,7 milhões de euros) e em 39% por transferências (261,2 milhões de euros), sendo que destas, as provenientes da Administração Regional direta (230,5 milhões de euros) asseguraram em 34% a sua atividade.
. As despesas de funcionamento da Administração Regional direta, incluindo os juros e outros encargos foram financiadas em 97% por receitas próprias.
. As despesas dos serviços e fundos autónomos foram financiadas em 92% por transferências, assegurando as provenientes da Administração Regional direta 68% da sua atividade.
. Os gastos associados à atividade das entidades públicas reclassificadas foram financiados em 21% por ativos financeiros, em 36% por passivos financeiros e em 39% por transferências, sendo que, destas, as provenientes da Administração Regional direta asseguraram em 34% a sua atividade.
10 - Operações extraorçamentais
10.1 - Síntese dos movimentos em operações extraorçamentais
Segundo a Conta, os movimentos realizados em operações extraorçamentais (90), em 2015, pela Administração Regional direta e indireta foram os seguintes, salientando-se a ausência de movimentos em contas de ordem (91), em consequência da revogação do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de janeiro, pelo artigo 20.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2013/A, de 22 de maio, o qual obrigava a escriturar em contas de ordem as receitas próprias dos serviços e fundos autónomos.
QUADRO 22
Movimento de operações extraorçamentais da Administração Regional direta e indireta
10.2 - Operações extraorçamentais da Administração Regional direta
A Conta identifica os movimentos de operações extraorçamentais da Administração Regional direta, por natureza, conforme se sintetiza no quadro seguinte:
QUADRO 23
Movimento de operações extraorçamentais da Administração Regional direta
O saldo de anos findos, escriturado em 2015, coincide com o saldo para o ano seguinte, apurado em 2014, ascendendo a 1,8 milhões de euros.
As retenções foram de 226,8 milhões de euros e as entregas de 227,1 milhões de euros, transitando para a gerência de 2016 um saldo, no valor de 1,6 milhões de euros.
Cerca de 74% do valor do saldo para o ano seguinte é constituído por Depósitos de garantia e cauções diversas, no montante de 1,2 milhões de euros.
Os fluxos com maior expressão provieram de fundos alheios, designadamente das Transferências do Estado para as autarquias situadas no território da Região, do Fundo Social Europeu, do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão.
Ao nível das receitas do Estado, os principais movimentos decorreram das retenções relativas à Caixa Geral de Aposentações (CGA), IRS e Organismos de Previdência e Abono de Família.
Não ocorreram variações dignas de registo nos movimentos de operações extraorçamentais realizados entre os anos de 2014 e 2015 (92).
Relativamente à sua consistência, verifica-se que os valores apresentados na Conta não são comparáveis com os evidenciados nos documentos de prestação de contas dos serviços integrados, com exclusão das Escolas, atendendo às diferenças metodológicas de registo em AS400 - Application System e em GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em Modo Partilhado, respetivamente (93).
Na Conta não são explicitadas as diferenças metodológicas que eventualmente expliquem as divergências existentes nos valores do saldo de anos findos, das entradas de fluxos, das saídas de fluxos e no saldo para o ano seguinte, como também não apresenta informações que auxiliem a sua comparação, nem evidencia as eventuais consolidações realizadas entre operações extraorçamentais em GeRFiP, para operações orçamentais em AS400 (94).
Em suma, os valores constantes da Conta apresentam distorções materialmente relevantes, quando comparados com os evidenciados nos documentos de prestação de contas dos serviços integrados.
Em sede de contraditório foi apresentada a seguinte alegação:
Relativamente às eventuais inconsistências detetadas, que foram omitidas do presente projeto de parecer, não sendo pois possível promover qualquer contraditório sobre as mesmas, informa-se, à semelhança do efetuado em sede de contraditório à Conta de 2014, que não se pode fazer, de uma forma linear, a comparação dos dados contidos na Conta com os apresentados por cada uma das entidades contabilísticas.
Como já é do conhecimento da SRATC, existem operações que ao nível das entidades contabilísticas têm a natureza de operações extraorçamentais e ao nível da Conta constituem operações orçamentais. Adicionalmente, sempre foram consideradas na Conta, no âmbito da Vice-Presidência do Governo, as operações extraorçamentais relacionadas com retenções nos vencimentos, dada a sua intervenção operacional na sua execução orçamental, embora as mesmas se encontrem expressas na prestação de contas das entidades contabilísticas.
Face ao exposto, não podemos concordar com a conclusão de que os valores constantes da Conta apesentam distorções materialmente relevantes, dado que a análise efetuada pela SRATC, assenta em realidades que não são comparáveis. Assim, devem ser considerados materialmente relevantes apenas os dados constantes da Conta, os quais assentam em movimentos financeiros efetivamente realizados.
A alegação acima transcrita confirma a análise efetuada, não contemplando, porém, qualquer explicação sobre as diferenças metodológicas que eventualmente expliquem as divergências existentes nos valores do saldo de anos findos, das entradas de fluxos, das saídas de fluxos e no saldo para o ano seguinte, como também não integra informações que auxiliem a sua comparação, nem evidencia as consolidações realizadas entre operações extraorçamentais em GeRFiP, para operações orçamentais em AS400.
Regularização de saldos
Em 2015, permaneceram por regularizar saldos, no valor global de 259 mil euros, que têm vindo a transitar consecutivamente de gerências anteriores e que resultam de montantes que foram retidos, mas cujo registo de entrega não ocorreu (95).
Deste modo, perduram operações extraorçamentais que não foram regularizadas no ano económico em que tiveram lugar, nem foi justificada a permanência de saldos por mais do que uma gerência.
Em sede de contraditório foi referido:
No que respeita à regularização de saldos de anos anteriores, continuar-se-á à semelhança dos anos anteriores, a promover a sua execução. Contudo, dada a natureza das rubricas em causa não é absolutamente necessário que a despesa ocorra no mesmo ano em que a receita.
10.3 - Operações extraorçamentais da Administração Regional indireta
Serviços e fundos autónomos
Quanto aos movimentos de operações extraorçamentais registados na Conta, salienta-se a inclusão das entidades do Serviço Regional de Saúde, em acolhimento da recomendação formulada pelo Tribunal de Contas sobre esta matéria (96).
A Conta evidencia os saldos, por operações orçamentais e extraorçamentais, dos serviços e fundos autónomos, verificando-se o acolhimento parcial da recomendação formulada pelo Tribunal de Contas sobre o assunto (97), ficando, ainda, por discriminar os movimentos realizados, por código de contas.
Em sede de contraditório foi referido:
A este nível é com satisfação que registamos o reconhecimento por parte da SRATC, do acolhimento de recomendações anteriormente formuladas. O Governo Regional continuará a desenvolver esforços no sentido de melhorar a informação que, neste caso, foi prestada pela primeira vez.
De acordo com a Conta, os movimentos de operações extraorçamentais, por entidade, foram os seguintes:
QUADRO 24
Movimento de operações extraorçamentais dos serviços e fundos autónomos
Relativamente aos valores apresentados na Conta, evidenciam-se as seguintes situações:
i. A desagregação dos valores em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte, por operações orçamentais e extraorçamentais, apresenta incorreções, tendo em consideração a demonstração numérica das operações (98).
No saldo para o ano seguinte de operações extraorçamentais foi registado mais 15 733,62 euros, situação inversa à ocorrida no saldo de operações orçamentais, enquanto no saldo de anos findos de operações extraorçamentais foi registado mais 17,62 euros, situação inversa à ocorrida no saldo das operações orçamentais.
ii. Nos documentos de prestação de contas dos serviços e fundos autónomos, os valores relativos às operações extraorçamentais nem sempre são coincidentes entre os mapas de Descontos e Retenções, de Entrega de Descontos e Retenções e de Fluxos de Caixa.
iii. A Conta apresenta um valor em saldo para a gerência seguinte de operações extraorçamentais negativo, em 1,2 milhões de euros, em consequência do registado nas contas do Fundo Regional do Emprego (menos 3 295 174 euros), do Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores (menos 14 912 euros) e da Unidade de Saúde da Ilha das Flores (menos 167 930 euros).
Este valor é incoerente, porque pressupõe a entrega de mais verbas do que as retidas, somadas ao saldo de anos findos.
Tais incorreções decorreram de deficiências nas contas dos serviços e fundos autónomos, mas os valores foram apresentados na Conta, sem qualquer retificação, evidenciando a falta de controlo sobre o conteúdo dessas contas.
Dado que na Conta não são identificadas as operações extraorçamentais dos serviços e fundos autónomos, por código de contas (99), a confirmação realizada incidiu apenas sobre os valores globais dos movimentos realizados.
Entidades públicas reclassificadas
No que respeita às entidades públicas reclassificadas, a Conta apresenta os seguintes valores:
QUADRO 25
Movimento de operações extraorçamentais das entidades públicas reclassificadas
Sobre os valores apresentados na Conta, efetuam-se as seguintes observações:
. Na Conta não são discriminados os valores do saldo de anos findos e do saldo para o ano seguinte, por operações orçamentais e extraorçamentais, nem identificados os movimentos realizados, por código de contas, não tendo sido acolhida a recomendação do Tribunal de Contas sobre estas matérias (100);
. No âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 209), o Governo Regional assumiu o compromisso de que o saldo negativo de operações extraorçamentais, decorrente dos valores registados pelo IROA - Instituto Regional de Ordenamento Agrário, S.A., seria regularizado. Através do mapa Resumo das Receitas e Despesas de 2015, incluído na Conta, não é possível confirmar esta regularização, nem a Conta inclui qualquer informação sobre esta matéria;
. Os documentos de prestação de contas das entidades públicas reclassificadas não integram os mapas associadas à contabilidade orçamental, designadamente, e no que aqui importa, os relativos aos Fluxos de Caixa, Descontos e Retenções, e Entrega de Descontos e Retenções, não obstante as mesmas encontrarem-se legalmente equiparadas a serviços e fundos autónomos.
. Operações extraorçamentais da Administração Regional direta:
- A Conta apresenta os seguintes montantes:
Saldo de anos findos: 1,8 milhões de euros;
Entradas de fundos: 226,8 milhões de euros;
Saída de fundos: 227,1 milhões de euros;
Saldo para o ano seguinte: 1,6 milhões de euros.
- Os valores constantes da Conta apresentam distorções materialmente relevantes, quando comparados com os evidenciados nos documentos de prestação de contas dos serviços integrados, dadas as diferenças metodológicas de registo em AS400 - Application System e em GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em Modo Partilhado, respetivamente.
Na Conta não são explicitadas estas diferenças metodológicas, que eventualmente expliquem as divergências existentes nos valores do saldo de anos findos, das entradas de fluxos, das saídas de fluxos e no saldo para o ano seguinte, como também não apresenta informações que auxiliem a sua comparação, nem evidencia as eventuais consolidações realizadas entre os dois sistemas de informação, designadamente entre operações extraorçamentais e orçamentais.
- Em 2015, permaneceram por regularizar saldos no montante global de 259 mil euros, alguns dos quais com antiguidade considerável.
. Operações extraorçamentais da Administração Regional indireta:
Serviços e fundos autónomos
- A Conta apresenta os seguintes montantes:
Saldo de anos findos: 4,6 milhões de euros;
Entradas de fundos: 31,7 milhões de euros;
Saída de fundos: 37,6 milhões de euros;
Saldo para o ano seguinte: - 1,2 milhões de euros.
- Os valores registados na Conta apresentam um saldo para o ano seguinte de valor negativo, o que pressupõe a entrega de mais verbas do que as retidas, somadas ao saldo de anos findos, e omitem a identificação dos movimentos realizados por código de contas.
Entidades públicas reclassificadas
- A Conta apresenta os seguintes montantes:
Saldo de anos findos: não disponível;
Entradas de fundos: 306,2 milhões de euros;
Saída de fundos: 290,1 milhões de euros;
Saldo para o ano seguinte: - não disponível.
- Na Conta não são apresentados os valores dos saldos extraorçamentais, nem identificados os movimentos realizados por código de contas.
11 - Tesouraria
11.1 - Modelo organizativo e funcional
No âmbito da estrutura organizativa do XI Governo Regional dos Açores (101), a área da tesouraria da Administração Regional direta encontra-se cometida à Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, designadamente à Direção Regional do Orçamento e Tesouro, que integra a Direção de Serviços Financeiros e Orçamento, funcionando na sua dependência a Divisão da Fiscalidade e de Operações de Tesouraria, que inclui três tesourarias (102).
Sobre o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria remete-se para as conclusões, relativas à Tesouraria de Ponta Delgada, incluídas no Relatório n.º 16/2016-VEC/SRATC, aprovado em 06-10-2016 (Ação n.º 16-405VEC4), aplicáveis, por igualdade de razão, às Tesourarias de Angra do Heroísmo e da Horta (103).
Em sede de contraditório, a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial manteve as alegações que já havia produzido no âmbito da referida ação (104).
Relativamente a esta matéria, destaca-se:
i. A área da tesouraria da Administração Regional direta apresenta um modelo organizativo e funcional que não é coincidente com o legalmente instituído;
ii. A Tesouraria de Ponta Delgada (e, por igualdade de razão, as Tesourarias da Horta e de Angra do Heroísmo), não procede à gestão dos movimentos de fundos, nem ao controlo da sua utilização, cabendo-lhe apenas o exercício de funções de caixa, mediante o registo de entrada e saída de fundos e a arrecadação à "boca do cofre" de uma pequena parcela da receita da Administração Regional direta;
iii. A Direção de Serviços Financeiros e Orçamento, assume as funções de tesouraria, apesar de não se encontrar legalmente instituída como tal. Este Serviço é que administra todos os fundos da Administração Regional direta, realiza as operações especiais de tesouraria e arrecada a maioria das receitas;
iv. Nos termos do artigo 51.º da LOPTC as entidades com funções de tesouraria, assim como os serviços com funções de caixa, encontram-se sujeitos à elaboração e à prestação de contas, obrigação que não é cumprida pela Direção de Serviços Financeiros e Orçamento quanto às funções, que, de facto, exerce de tesouraria da Administração Regional direta;
v. Não existe um quadro normativo regulador da atividade de tesouraria da Administração Regional direta.
11.2 - Prestação de contas
Em cumprimento com o disposto no artigo 51.º da LOPTC, as três tesourarias prestaram contas relativas à gerência de 2015, em 28-04-2016 (105), cumprindo o prazo estabelecido no n.º 4 do artigo 52.º da LOPTC.
A conta da Tesouraria de Ponta Delgada foi objeto de verificação externa e as contas das Tesourarias de Angra do Heroísmo e da Horta foram objeto de verificação interna.
No âmbito das verificações efetuadas sobre a instrução dos processos de prestação de contas, as conclusões foram idênticas para as três contas apresentadas, evidenciando-se o seguinte:
i. As contas reportam-se ao ano civil de 2015, incluindo as operações relativas ao período complementar para a execução orçamental de 2014 e a execução orçamental de 2015, até 31 de dezembro, quando deveriam reportar-se à gerência de 2015, incluindo, por conseguinte, o período complementar para a execução orçamental de 2015, nos termos do disposto no artigo 8.º, n.os 5, alínea b), e 7, do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/2015/A, de 13 de fevereiro;
ii. Os processos de prestação de contas não foram instruídos com mapas auxiliares sobre a receita cobrada, ou quaisquer registos diários das entradas e saídas de fluxos, nem com as Folhas de Caixa/Banco e Cofre;
iii. As contas de gerência dos serviços com funções de caixa devem evidenciar os saldos, inicial e final, e a discriminação dos fluxos que lhes deram origem, designadamente a receita cobrada e outros movimentos realizados, com a devida desagregação, devendo, ainda, ser assinadas pelo seu responsável e pelo responsável da tesouraria da Administração Regional direta, após confirmação dos valores movimentados;
iv. As contas devem ser instruídas com as Folhas de Caixa e Cofre, Resumo Diário da Tesouraria, ou outros documentos equivalentes de registo do "caixa", extratos bancários, reconciliações bancárias, certidões dos valores depositados em contas da tesouraria e a declaração da remuneração líquida auferida pelo seu responsável.
Em simultâneo com a prestação de contas das três tesourarias foi enviada uma conta da Divisão da Fiscalidade e de Operações de Tesouraria, da responsabilidade da respetiva Chefe de Divisão.
No Relatório de Gestão das Tesourarias, que integra os documentos anexos à referida conta, é mencionado no ponto 1.3.1 o seguinte, conforme se transcreve:
A DFOT é uma divisão da DROT que integra as três tesourarias da região, as quais são serviços que têm de cumprir o estipulado na alínea b) do n.º 2 do artigo 51.º da lei n.º 98/97 de 26 de agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas) e como tal estão sujeitas à elaboração e prestação de contas.
Cumprindo o estipulado na lei, a conta anexa de 2015 apresenta a atividade das três tesourarias per si e os mapas globais, quer da despesa paga pelas mesmas quer da receita cobrada em cada tesouraria como também a receita transferida diretamente para a conta central da Região.
No ponto 1.7 do mesmo documento é referido, ainda, o seguinte:
Tendo em consideração as recomendações do Tribunal de Contas, fez-se um esforço no corrente ano para ir de encontro das mesmas, embora tratando-se de um processo complexo, evolutivo e em constante adaptação, entendeu-se apresentar uma conta única (três tesourarias da RAA e receita central).
Não obstante a intenção subjacente à remessa da referida conta, a mesma não reúne as condições para ser considerada uma conta de gerência, não se encontrando instruída como tal, nem é da responsabilidade da entidade que, de facto, exerce as funções de tesouraria da Administração Regional direta.
Neste sentido, a recomendação do Tribunal de Contas permanece sem acolhimento (106).
Relativamente à prestação de contas, as alegações apresentadas em contraditório vão ao encontro das apresentadas no âmbito da mencionada verificação externa de contas (107).
11.3 - Movimentos de fundos e saldo para o ano seguinte
Procedimentos de entrada e saída de fluxos de operações orçamentais e seu registo
As entradas de fluxos de operações orçamentais (receita) apresentaram duas vias de arrecadação:
. Receita eventual: no valor de 5 179 946 euros (0,5% do total), que corresponde à cobrada à "boca do cofre", nas três tesourarias da Região (108);
. Receita central: no valor de 1 042 007 657 euros (99,5% do total), que compreende as verbas depositadas diretamente em contas bancárias centrais, tituladas pela Região.
Quanto ao seu registo, verificou-se o seguinte:
. A receita eventual foi registada nos documentos de prestação de contas das tesourarias de Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta. Para além desta, foram também registadas outras receitas que são objeto de validação pelas tesourarias, documentadas por guias de receita, designadas por descontos em folha e validações, não obstante a sua entrada ter sido efetuada por via de depósito direto nas contas bancárias centrais, acima referidas.
O total dos recebimentos registados nos documentos de prestação de contas das tesourarias regionais, reportados a 31-12-2015, ascendeu, em 2015, a 19 173 789 euros (2% do total).
. A receita central foi registada na Conta da Região.
O seu total foi de 1 028 013 814 euros (98% do total), valor que incluiu 28 301 euros de movimentos escriturais e 89 232 082 euros de recebimentos no período complementar (109).
Relativamente às saídas de fluxos de operações orçamentais (despesas) contabilizadas na Conta, o seu pagamento, após autorização, comunicada pelo Diretor de Serviços Financeiros e Orçamento, processou-se pelas três tesourarias da Região, competindo-lhes o seu registo informático, o que compreende a elaboração de um ficheiro a remeter, pelo serviço informático da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, às instituições bancárias.
As tesourarias da Região registaram nos seus documentos de prestação de contas, reportados a 31-12-2015, um total de pagamentos de 984 652 353 euros.
Segundo a Conta, no período complementar foram realizados pagamentos que ascenderam a 62 370 934 euros (110), valor que consta apenas de registo na Conta da Região (111).
Trimestralmente, os registos apresentados nas contas provisórias apontaram para a seguinte regularidade de entradas e saídas de fluxos, com um total de pagamentos superior aos recebimentos, o que evidencia a existência de necessidades de financiamento da tesouraria:
GRÁFICO 12
Registo trimestral e acumulado da entrada e saída de fluxos de operações orçamentais da Administração Regional direta, incluindo o período complementar
Procedimentos de entrada e saída de fluxos de operações extraorçamentais e seu registo
A entrada de fluxos de operações extraorçamentais (retenções) foi efetuada por duas vias:
. Pelas tesourarias da Região, que procederam à retenção de verbas, na sua maioria associadas a operações de tesouraria - receitas do Estado, no valor de 39 108 560 euros (98%), efetuando, ainda, retenções de outras operações de tesouraria, no valor de 732 382 euros (2%);
. Pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, referentes, na sua totalidade, a outras operações de tesouraria, no valor de 187 005 279 euros.
O seu registo foi efetuado, no primeiro caso, nas contas das tesourarias da Região, e no segundo caso, diretamente na Conta da Região.
No que concerne às saídas de fluxos de operações extraorçamentais (entregas), as mesmas foram processadas na sua globalidade pelas tesourarias da Região e objeto de registo nos seus documentos de prestação de contas.
O seu registo nas contas provisórias trimestrais aponta para a seguinte regularidade de entrada e saída de fluxos de operações extraorçamentais:
GRÁFICO 13
Registo trimestral e acumulado da entrada e saída de fluxos de operações extraorçamentais da Administração Regional direta
Valores registados
Nos quadros seguintes apresentam-se os valores associados aos registos de movimentos de entrada e saída de fluxos de operações orçamentais e extraorçamentais, acima referidos:
QUADRO 26
Registo de entrada de fluxos financeiros
QUADRO 27
Registo de saída de fluxos financeiros
Saldo para o ano seguinte
Compondo os movimentos contabilizados no ano e o respetivo saldo de anos findos (112), demonstra-se que o saldo para o ano seguinte de operações orçamentais e extraorçamentais, referente à gerência de 2015, incluindo o período complementar, foi de cerca de 1,7 milhões de euros.
QUADRO 28
Apuramento do saldo para o ano seguinte
Este saldo contabilístico tem de estar refletido em numerário (à guarda dos tesoureiros) e em contas bancárias, no final da gerência de 2015.
A Conta permanece sem informações sobre esta matéria o que impossibilita a confirmação do saldo para o ano seguinte, pelas razões que se seguem:
i. O valor em saldo para o ano seguinte apresentado nos documentos de prestação de contas das tesourarias da Região confere com os extratos bancários, reconciliados à data de 31-12-2015, sendo o seu montante de 17 457,92 euros. Todavia, este saldo decorre de movimentos realizados até àquela data, não incluindo, por conseguinte, as operações realizadas no período complementar;
QUADRO 29
Valores à guarda nas três tesourarias da Região
ii. Sob a epígrafe Saldos de Tesouraria, a Conta evidencia os valores em saldo, a 31-12-2015, em 37 contas bancárias centrais, perfazendo um valor total de 15 326 645,93 euros (113).
A análise da referida lista suscita dúvidas sobre se foram considerados os saldos de todas as contas bancárias, verificando-se a falta de referência à conta bancária domiciliada na Caixa Geral de Depósitos, S. A., quando a Região contraiu um empréstimo junto da referida instituição de crédito (114), bem como à conta "NET-BIOME", que apresentava um saldo para o ano seguinte, no valor de 19 286,78 euros (115), de acordo com a Conta de 2014.
Sobre esta matéria foi referido, em sede de contraditório, o seguinte:
O extrato da conta bancária n.º 0627045195431 - Caixa Geral de Depósitos foi apresentado com a conta de gerência da tesouraria de Ponta Delgada remetida ao Tribunal de Contas, tendo a mesma a 31 de dezembro de 2015, apresentado um saldo zero. Contudo esta conta foi a utilizada aquando da contratação do empréstimo junto da referida instituição, conforme extrato em anexo.
Quanto à conta "NET-BIOME" esta não foi referida, em virtude de ter sido transferida a titularidade ao Fundo Regional da Ciência e Tecnologia, por despacho do Diretor-Regional do Orçamento e Tesouro de 27 de abril de 2012, conforme ofício anexo.
No entanto, a conta bancária domiciliada na Caixa Geral de Depósitos, S.A., utilizada para a contração do empréstimo pela Região, deveria ter sido identificada na Conta da Região, porquanto:
- A titularidade desta conta é do departamento do Governo com competência na área das finanças, na altura com a designação de Secretaria Regional das Finanças e Planeamento, encontrando-se a sua finalidade associada à contração de empréstimos;
- A sua movimentação é efetuada não apenas pelo Tesoureiro-Coordenador da Tesouraria de Ponta Delgada, que é o terceiro interveniente, mas pelo Diretor Regional do Orçamento e Tesouro e pelo Diretor de Serviços Financeiros e Orçamento, como primeiro e segundo intervenientes, respetivamente.
- A conta bancária em causa não consta da reconciliação bancária apresentada na conta de gerência da Tesouraria de Ponta Delgada, uma vez que a sua movimentação não foi efetuada pelo Tesoureiro-Coordenador.
Por seu turno, a conta bancária "NET-BIOME", cuja titularidade foi transferida para o Fundo Regional da Ciência e Tecnologia em 24-04-2012, integra as reconciliações bancárias apresentadas nas contas de gerência, de 2014 e 2015, daquela entidade, concluindo-se, então, com base nesse facto e nos esclarecimentos prestados, que a sua referência na Conta da Região de 2014 foi indevida.
Nesta relação de contas bancárias estão incluídas as relativas aos fundos comunitários, com um saldo global de 11 509 576,10 euros. Os saldos destas contas bancárias não poderão ser considerados para efeitos de evidenciação do saldo contabilístico, atendendo à ausência de registo, na Conta, dos montantes nelas depositados, que deveriam estar escriturados em operações extraorçamentais.
Os valores em saldo nas restantes contas bancárias, a 31-12-2015, num total de 3 817 069,43 euros, não foram reconciliados com os movimentos em trânsito, naquela data, contrariando o compromisso assumido pelo Governo Regional, em sede de contraditório do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (116).
Acerca do referido compromisso, em sede de contraditório foi referido:
Conforme já se informou a SRATC, a DROT continua a desenvolver os esforços necessários, no sentido de, obtidas todas as validações exigidas, apresentar nas próximas contas da Região a reconciliação bancária de todas as contas centrais do tesouro regional.
A título meramente indicativo, e sem se dispor de toda a informação necessária, procedeu-se à reconciliação dos valores dos saldos das contas bancárias e dos valores em numerário, existentes a 31-12-2015 (3 834 527,35 euros) (117), com o valor do saldo final da Conta, que inclui os movimentos realizados no período complementar (1 720 947,50 euros).
Esta reconciliação foi efetuada de forma agregada, utilizando-se, para o efeito, os valores movimentados no período complementar, que se estendeu até 31-03-2016 (pagamentos, no montante de 62 370 933,95 euros, recebimentos, no montante de 89 232 082,22 euros, e o valor dos empréstimos de tesouraria, contraídos em 31-12-2015, mas amortizados em janeiro do ano seguinte, no montante de 35 milhões de euros).
Em resultado, foi apurada uma divergência, no saldo reconciliado, de menos 6 025 271,88 euros (118).
Em sede de contraditório, esta reconciliação foi contestada, com os seguintes argumentos:
Quanto ao apuramento do saldo reconciliado a 31 de dezembro de 2015, a DROT discorda da metodologia utilizada pela SRATC, conforme se explicita de seguida.
Efetivamente a análise compara o saldo orçamental, no final do ano económico, incluindo o período complementar, com o saldo de tesouraria, a 31 de dezembro, portanto, períodos distintos.
A análise está a pressupor que no dia 31 de dezembro o saldo contabilístico era exatamente igual ao valor do empréstimo de curto prazo que se encontrava por liquidar, o que aconteceu em janeiro. Ou seja, que toda a receita arrecadada até àquele dia tinha sido já utilizada para fazer face a pagamentos, situação que sabemos que não ocorreu.
A argumentação apresentada não inclui quaisquer informações complementares ou de substituição acerca dos montantes subjacentes ao cálculo efetuado, afastando-se do que está subjacente à elaboração de uma reconciliação bancária, processo que compara e harmoniza os valores dos saldos bancários com o saldo contabilístico, com o objetivo de os fazer equivaler, tendo em consideração os movimentos em trânsito, bem como os efetuados no período de tempo que os distancia.
Refira-se que o valor apresentado é meramente indicativo, resultante de uma reconciliação efetuada de forma agregada, tendo por base a informação disponível, pelo que o mesmo não é relevante em termos conclusivos.
Sobre a ausência de reconciliação das contas bancárias da Região, à data de 31-12-2015, salienta-se que um adequado sistema de controlo interno na área da tesouraria aconselha a que sejam realizados procedimentos de confirmação de saldos, através da conciliação dos valores de movimentos em trânsito - em contas bancárias e caixa - relacionados com fluxos monetários que originaram registos contabilísticos, de modo a validar-se o resultado final de execução.
11.4 - Operações especiais de financiamento da tesouraria
A Conta inclui, pela primeira vez, informação relativa ao recurso à dívida flutuante da Administração Regional direta, sendo omissa quanto às operações realizadas pelas restantes entidades que integram o perímetro orçamental (119).
Os contratos de empréstimo de curto prazo, contraídos e amortizados na gerência de 2015, para satisfazer necessidades de tesouraria por parte da Administração Regional direta atingiram, pelo menos, o montante de 200 milhões de euros.
Não foi possível determinar com exatidão o valor global dos empréstimos contratados, o que decorre da ausência de informação relativa a dois dos contratos celebrados (120). Todavia, de acordo com a sua utilização, conforme exposto no quadro 31, o valor destes dois contratos, atingiu, pelo menos, os 40 milhões de euros, o que eleva o montante conhecido dos contratos celebrados (160 milhões de euros) para, pelo menos, 200 milhões de euros.
Sobre esta matéria foi referido, em sede de contraditório, o seguinte:
O valor global dos empréstimos de curto prazo contratados pela Região no ano de 2015, são os constantes no quadro da página 39, do Relatório da CRAA de 2015, no montante de 150 milhões de euros e não de 200 milhões de euros como consta do presente projeto de relatório.
Todos os contratos foram atempadamente remetidos ao Tribunal de Contas (...), pelo que não deverão ser considerados os dois contratos que constam do anteprojeto de parecer e sobre os quais é referido a ausência de envio de documentação, por parte da DROT.
No que concerne à operação junto do Finantia - Banco Finantia, S.A. convém precisar que, apesar da operação poder atingir um máximo de 20 milhões de euros, apenas foi realizada uma emissão de papel comercial no montante de 10 milhões de euros.
Face ao exposto, consideramos que o Quadro V [quadro 30 (...)] deve ser corrigido em conformidade.
O quadro 30 foi construído com base nas cópias dos contratos remetidos ao Tribunal de Contas, no entanto, as cópias disponibilizadas referentes aos contratos de empréstimo identificados com os números 1, 2Ad e 3 estão incompletas.
Na Conta, volume 1, p. 39, o quadro apresentado reporta-se aos valores utilizados dos referidos empréstimos, havendo, neste caso, uma correspondência com os valores expostos no quadro 31.
Acresce referir que os valores relativos aos empréstimos de curto prazo contratados e utilizados não são, nem têm de ser, idênticos, não se verificando, por isso, necessidade em substituir ou alterar os quadros expostos, cujos valores consideram-se corretos.
QUADRO 30
Contratos de empréstimo para financiamento de tesouraria - 2015
A informação sobre os encargos financeiros com comissões e juros, decorrentes da celebração e da utilização dos empréstimos contraídos para satisfazer necessidades de tesouraria ao longo do ano de 2015, não foi incluída na Conta, nem disponibilizada quando solicitada (121), não sendo por isso possível a sua quantificação.
Em sede de contraditório foi referido o seguinte:
Ao contrário do formulado pela SRATC os encargos financeiros associados à dívida flutuante estão incluídos na Conta da RAA de 2015 (página 38 Volume I) apenas não se encontram desagregados por dívida fundada e dívida flutuante. A informação prestada encontra-se nos moldes habituais, no entanto se for entendimento da SRATC a DROT compromete-se a fornecer a referida desagregação em contas futuras.
Confirma-se a ausência de informação sobre o valor dos encargos financeiros com comissões e juros, relativos aos empréstimos contraídos para satisfazer necessidades de tesouraria, não tendo sido facultada a desagregação da informação apresentada na Conta.
No que concerne à utilização dos financiamentos de tesouraria, a informação apresentada na Conta está resumida no quadro seguinte, verificando-se que estas utilizações atingiram os 150 milhões de euros, e que o valor máximo acumulado de emissões vivas ao longo do ano foi de 105 milhões de euros.
QUADRO 31
Utilização dos empréstimos de tesouraria
Quanto às necessidades de financiamento de curto prazo, foi solicitado à Direção Regional do Orçamento e Tesouro que as demonstrasse, não tendo sido obtidas quaisquer informações sobre a matéria (122).
Relativamente a eventuais aplicações de excedentes de tesouraria, na Conta é feita alusão à não realização de qualquer aplicação financeira, conforme referido em sede de contraditório:
Relativamente às aplicações de excedentes de tesouraria, contrariamente ao que consta no Anteprojeto de Relatório e Parecer sobre a Conta da RAA de 2015, é referido na página 40 do Volume I da Conta da Região que, a Região no decorrer do ano económico de 2015, não efetuou qualquer aplicação financeira.
. A área de tesouraria da Administração Regional direta apresenta um modelo organizativo e funcional que não é coincidente com o legalmente instituído.
. As tesourarias da Região não procedem à gestão dos movimentos de fundos, nem ao controlo da sua utilização, cabendo-lhes apenas o exercício de funções de caixa, mediante o registo de entrada e saída de fundos e a arrecadação à "boca do cofre" de uma pequena parcela da receita da Administração Regional direta.
. A Direção de Serviços Financeiros e Orçamento assume as funções de tesouraria, apesar de não se encontrar legalmente instituída como tal. Este Serviço é que administra todos os fundos da Administração Regional direta, realiza as operações especiais de tesouraria e arrecada a maioria das receitas.
. Nos termos do artigo 51.º da LOPTC as entidades com funções de tesouraria, assim como os serviços com funções de caixa, encontram-se sujeitos à elaboração e à prestação de contas, obrigação que não é cumprida pela Direção de Serviços Financeiros e Orçamento quanto às funções, que, de facto, exerce de tesouraria da Administração Regional direta.
. Não existe um quadro normativo regulador da atividade de tesouraria da Administração Regional direta.
. As tesourarias de Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta prestaram contas relativas à gerência de 2015, em observância ao disposto no artigo 51.º da LOPTC, cumprindo o prazo legal.
. A conta apresentada pela Divisão da Fiscalidade e de Operações de Tesouraria, não reúne as condições para ser considerada uma conta de gerência, não se encontrando instruída como tal.
. A entrada de fluxos na Administração Regional direta ascendeu a 1 274 milhões de euros, sendo 5% deste valor (59 milhões de euros) registado nas tesourarias da Região, e os restantes 95% (1 215 milhões de euros) diretamente na Conta.
. As saídas de fluxos totalizaram 1 274 milhões de euros, valor registado integralmente pelas tesourarias da Região.
. Face aos movimentos ocorridos na gerência de 2015, incluindo o período complementar, e respetivo saldo de anos findos, o saldo para o ano seguinte de operações orçamentais e extraorçamentais foi de cerca de 1,7 milhões de euros.
. Não foi possível confirmar o saldo para o ano seguinte, que deveria estar refletido em numerário (à guarda dos tesoureiros) e em contas bancárias, no final da gerência de 2015, pelas seguintes razões:
- O valor em saldo para o ano seguinte, apresentado nos documentos de prestação de contas das tesourarias da Região, estão reconciliados à data de 31-12-2015, mas os movimentos refletidos nos mesmos documentos não incluem as operações realizadas no período complementar;
- Os valores em saldo a 31-12-2015, nas contas bancárias centrais, não foram reconciliados com os movimentos em trânsito naquela data.
. Durante o ano de 2015, a Região recorreu a financiamento bancário de curto prazo - contraído e amortizado na gerência de 2015 - para fazer face a pagamentos, no pressuposto de antecipação de receita orçamentada.
. O valor dos contratos de empréstimo celebrados para a satisfação de necessidades de tesouraria, atingiu, pelo menos, o montante de 200 milhões de euros, sendo utilizados 150 milhões de euros, com emissões vivas que atingiram um valor máximo de 105 milhões de euros. Não foi possível conhecer os encargos financeiros relacionados com aquelas operações, por ausência de informação, nem foram demonstradas as necessidades de financiamento de curto prazo, que justificaram a contração dos empréstimos.
Capítulo III
Dívida pública e outras responsabilidades
12 - Aspetos metodológicos
A aplicação dos critérios de delimitação sectorial do SEC 2010 determinou, com efeitos a partir de 2015, a reclassificação no sector das Administrações Públicas, subsector da Administração Regional, de mais seis entidades (123).
Por outro lado, apesar da Azorina, S.A., não constar da lista das entidades incluídas no subsector da Administração Regional, aplicável ao exercício de 2015, foi como tal considerada na Conta, à semelhança do que já sucedera no exercício anterior (124). Assim, as referências que se fizerem a entidades públicas reclassificadas incluem também a Azorina, S.A.
Nestas circunstâncias, apresentam-se os dados relativos a 2014 do conjunto de entidades que integram o perímetro orçamental em 2015, com o intuito de permitir analisar a dinâmica imprimida à gestão da dívida do sector público administrativo regional.
Na análise efetuada, utiliza-se a definição de dívida recorrendo ao conceito de passivo exigível (dívida total) utilizado no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, o qual, para as entidades que adotam o referencial contabilístico do Sistema de Normalização Contabilística, corresponde às componentes do passivo, excluindo os "Adiantamentos de clientes", "Credores por acréscimos de gastos", os "Passivos por impostos diferidos", os "Rendimentos a reconhecer", as "Provisões" e os "Ajustamentos em subsídios", estes últimos registados numa divisionária da conta "Outras contas a receber e a pagar" (125/126).
Dado que no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 as importâncias relativas a estes ajustamentos não foram deduzidas das restantes contas a pagar, os valores referentes a 2014 foram re-expressados, de modo a assegurar a comparabilidade da informação apresentada.
Finalmente, uma referência ao facto da informação relativa às entidades públicas reclassificadas ter por base os respetivos processos de prestação de contas respeitantes a 2015. No entanto, em virtude de algumas entidades terem re-expressado determinados valores referentes a 2014, a comparabilidade com os dados constantes do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores deste exercício nem sempre estará assegurada.
Sobre o critério adotado para a determinação da dívida global, foi referido o seguinte, em contraditório:
... a uniformização de critérios entre instituições com competência em matéria de reporte e controlo financeiro da RAA, nomeadamente com o INE, DGO, Banco de Portugal e EUROSTAT, definidos igualmente para todos os países da União Europeia, traria benefícios em termos de comparabilidade da informação produzida pelas diferentes entidades.
Acresce ainda o facto de não existir uniformização de critérios entre a SRATC e os serviços centrais do Tribunal de Contas ...
Relativamente a esta questão, salienta-se, novamente, que foi utilizado o conceito de passivo exigível, definido no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (127).
13 - Dívida do sector público administrativo regional
13.1 - Dívida financeira
Aumento da dívida financeira
No final de 2015, a dívida financeira do sector público administrativo regional ascendia a 1 495,8 milhões de euros, evidenciando um acréscimo de 105,8 milhões de euros (7,6%) em relação a 2014.
Em contraditório, foi referido que
O facto da análise realizada (...) utilizar uma definição de dívida, nomeadamente de dívida financeira, diferente do critério utilizado pelo INE, faz com que os valores apresentados sejam diferentes dos valores apurados por essa entidade.
A metodologia adotada consiste em classificar as operações atendendo à respetiva realidade económica e substância e não apenas à respetiva forma legal (128). Deste modo, as divergências apontadas resultam, no essencial, de determinadas operações de conversão de dívida comercial em dívida financeira, realizadas pelo Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., e pelo Hospital da Horta, E.P.E.R. (129).
A intensificação do recurso ao crédito pela Administração Regional direta e serviços e fundos autónomos, na ordem dos 85,2 milhões de euros, determinou em 80,5% a expansão da dívida registada a este nível.
Os empréstimos sob a forma de contratos de mútuo continuavam a ser o principal instrumento de financiamento utilizado, não obstante, em 2015, quer a Região, quer a Saudaçor, S.A., terem recorrido à emissão de empréstimos obrigacionistas (130).
QUADRO 32
Dívida financeira
A dívida financeira do sector da Saúde (131) - 733,2 milhões de euros - continuava a assumir particular relevância no contexto da dívida pública regional (49% do total) - tendo registado um aumento de 18,5 milhões de euros (2,6%) comparativamente ao ano anterior.
Em 2015, o Governo Regional foi autorizado a contrair empréstimos, incluindo créditos bancários, até ao montante de 79 143 000 euros (132), dos quais 19 143 000 euros respeitam a uma operação de refinanciamento, correspondendo à componente de capital, vencida em 2015, dos empréstimos contratados em regime de amortizing.
No uso desta autorização, o Governo Regional celebrou dois contratos de empréstimo, nos montantes de 19 e 50 milhões de euros, respetivamente (133), o que perfaz a quantia global de 69 milhões de euros, não tendo sido esgotado o limite para o recurso ao crédito fixado pela Assembleia Legislativa.
Da contração destes empréstimos resultou um aumento do endividamento líquido da Administração Regional direta, no montante de 50 milhões de euros, situação passível de ocorrer ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 142.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, na medida em que o referido montante se destinou ao financiamento de investimentos com comparticipação de fundos comunitários (134).
Ainda em 2015, a Região promoveu a reestruturação de dois empréstimos bullet (135) contraídos junto do Dexia Sabadell, S.A. - um, no montante de 56,5 milhões de euros, que se vencia em 2017, e outro, na importância de 91 milhões de euros, com vencimento em 2018.
A renegociação destes empréstimos, totalizando 147,5 milhões, traduziu-se na conversão das operações em causa num único empréstimo, em regime de amortizing, vencendo juros a uma taxa fixa de 1,85% e com vencimento em 2025 (136).
A Conta não faz qualquer menção a esta operação.
Esta extensão de maturidades dos empréstimos iniciais permitiu alisar as necessidades de reembolso da dívida e, deste modo, atenuar a concentração temporal das amortizações que se encontravam previstas para aqueles anos. Porém, a reestruturação dos financiamentos tem também subjacente um potencial agravamento de custos, pois implica o pagamento de juros por um período mais alargado.
Em contraditório, afirma-se não ser «... compreensível a análise efetuada pela SRATC, considerando como positivo o alargamento da maturidade para simultaneamente concluir que desse alargamento resultará um aumento dos encargos, porque o prazo inclui mais anos».
O Tribunal limitou-se a relatar a operação, não mencionada na Conta, indicando as previsíveis consequências financeiras associadas à mesma.
Contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra
A Conta omite, igualmente, as responsabilidades emergentes dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra, visando a atribuição de apoios financeiros para comparticipação no custo das obras de reabilitação das igrejas e estruturas pastorais das ilhas Faial e Pico afetadas pelo sismo de 9 de julho de 1998.
Os apoios em causa consistem no financiamento parcial do serviço da dívida dos empréstimos bancários contraídos pela Diocese de Angra para custear as referidas obras (137). Por isso, deveriam ser considerados no âmbito da dívida financeira da Região.
Dívida flutuante
Para fazer face a necessidades de tesouraria, a Administração Regional direta contratou dívida flutuante (138), no montante de, pelo menos, 200 milhões de euros, tendo utilizado 150 milhões de euros, com emissões vivas que atingiram o montante máximo acumulado de 105 milhões de euros (139).
No final de 2015, as emissões vivas de dívida flutuante totalizavam 35 milhões de euros, responsabilidades que foram integralmente liquidadas em janeiro de 2016, no período complementar da despesa (140).
Dívida contraída pelo Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia
Em relação aos serviços e fundos autónomos, constatou-se que o Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia esgotou, em 2015, uma linha de financiamento contratualizada em 2014 junto do Banco Santander Totta, S.A. (ex-BANIF, S.A.), na modalidade de conta corrente, até ao montante de 1,2 milhões de euros, tendo utilizado os restantes 300 mil euros disponíveis (141).
A Conta de 2015 já reporta o montante em dívida associado a esta operação de crédito - 1,2 milhões de euros - colmatando, assim, a omissão verificada na Conta do ano anterior.
Dívida fundada
Nos termos do disposto na subalínea 1) da alínea V) do artigo 27.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, a Conta apresenta, pela primeira vez, um mapa discriminativo da aplicação do produto dos empréstimos contraídos no exercício orçamental (142).
No quadro seguinte, apresentam-se as condições subjacentes às operações de financiamento contratadas em 2015, que consubstanciaram o recurso a dívida fundada (143) por parte da Administração Regional direta e do Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia, neste caso no âmbito da mencionada operação contratualizada em 2014:
QUADRO 33
Dívida fundada contraída pela Administração Regional, direta e indireta (excluindo EPR), em 2015
As operações de crédito contraídas pela Administração Regional direta caracterizam-se por terem sido contratadas no regime de amortizing, modalidade de reembolso que promove uma distribuição intertemporal mais equilibrada do esforço financeiro associado ao reembolso da dívida.
Por seu turno, a linha de crédito utilizada pelo Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia só foi liquidada a 19-05-2016, nove meses para além do prazo contratualmente estabelecido para o efeito.
Necessidades de financiamento para 2016
Relativamente ao perfil de reembolso da dívida a 31-12-2015, constata-se que, para 2016, as correspondentes necessidades de financiamento ascendiam a 298,1 milhões de euros (144) - ou seja, 20% da dívida financeira do sector público administrativo regional vencia-se neste ano - dos quais 175,1 milhões de euros respeitavam à Administração Regional direta e indireta, referindo-se os restantes 123 milhões de euros às demais entidades integradas no perímetro orçamental.
Condições de financiamento
Em 2015, algumas entidades do perímetro beneficiaram de uma melhoria nas condições de financiamento, refletida na redução das taxas de juro implícitas na dívida financeira.
Porém, também se observaram situações em que se registou uma degradação das condições obtidas a este nível. No caso da Saudaçor, S.A., o agravamento do custo médio da dívida foi essencialmente motivado pelo facto desta empresa pública regional ter assumido parte da dívida financeira dos hospitais, no montante de 146,5 milhões de euros, operações que tinham sido contratualizadas em condições mais onerosas.
QUADRO 34
Taxas de juro implícitas na dívida financeira
De assinalar, igualmente, a redução em 90 pontos base (de 3,92% para 3,02%) do custo médio da dívida financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos. A evolução registada é consistente com a melhoria das condições obtidas pela Administração Regional direta relativamente às operações de dívida fundada contraídas em 2015, já que os spreads (145) negociados atingiram o valor máximo de 2,40%, indiciando, pelo segundo ano consecutivo, um desagravamento dos custos de financiamento (146).
13.2 - Limites ao endividamento
13.2.1 - Limites ao endividamento líquido
À semelhança do verificado no ano anterior, a Lei do Orçamento do Estado para 2015 vedou às Regiões Autónomas (147) a possibilidade de celebrarem novos contratos de empréstimo, incluindo todas as formas de dívida que determinassem o aumento do seu endividamento líquido, salvaguardando, no entanto, algumas exceções, nomeadamente no caso dos empréstimos destinados a financiar projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, bem como os destinados à regularização de dívidas vencidas ou a fazer face a necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental (148).
Os condicionalismos impostos ao endividamento das Regiões Autónomas abrangiam, assim, o universo das entidades integradas no perímetro do sector público administrativo regional, nos termos do artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental - Administração Regional direta, serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas.
Além disso, o Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2015 determinou, também, tal como no ano anterior, a aplicação da regra de endividamento líquido nulo aos serviços e fundos autónomos, criando, deste modo, um limite específico a ser observado por cada uma destas entidades (149).
Relativamente às entidades públicas reclassificadas, sujeitas ao mesmo regime dos serviços e fundos autónomos, recorreu-se aos respetivos processos de prestação de contas, com vista ao cálculo do seu endividamento líquido, uma vez que a Conta omite esta informação.
Com base nos referidos elementos, apuraram-se os seguintes valores:
QUADRO 35
Endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas
Observa-se, assim, em 2015, um agravamento dos níveis de endividamento líquido da Saudaçor, S.A., da Atlânticoline, S.A., da SPRHI, S.A., da Associação Turismo dos Açores e da Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda..
Em termos globais, o endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas aumentou cerca de 29,5 milhões de euros.
Apesar da Conta de 2015 ter passado a facultar informação acerca do movimento da dívida financeira das entidades públicas reclassificadas, continua a não fazer menção às condições em que se processou, no exercício, o recurso ao crédito por parte das mesmas, designadamente quanto ao prazo de maturidade das operações contratualizadas, e a não incluir os elementos necessários à demonstração do cumprimento do limite de endividamento líquido por parte das entidades do sector público administrativo regional.
A situação descrita traduz a inobservância do disposto no n.º 3 do artigo 3.º, por remissão da primeira parte do n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro (150), bem como o não acolhimento da recomendação, sobre o assunto, formulada pelo Tribunal de Contas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (151).
Deste modo, não é possível certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento, fixadas na Lei do Orçamento do Estado e no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2015.
Em sede de contraditório, e «... no que concerne à disponibilização de informação pormenorizada das condições de crédito das entidades públicas reclassificadas ...», a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, assumiu o compromisso de «... acolher a recomendação já na próxima conta referente ao ano de 2016». Porém, nada refere em relação à inclusão na Conta de informação relacionada com o endividamento líquido destas entidades, que é imprescindível para a demonstração do cumprimento do correspondente limite legal.
13.2.2 - Limites à dívida regional
Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, «o total do passivo exigível das entidades [do sector público administrativo regional, incluindo as entidades públicas reclassificadas] não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios».
Face ao disposto no n.º 6 do artigo 46.º da mencionada Lei, a aplicação deste limite à dívida regional encontra-se suspensa, «atenta a submissão das regiões autónomas a Programa de Assistência Económica e Financeira, (...) até que, por lei, se reconheça estarem reunidas as necessárias condições para a sua execução» (152).
As leis que aprovam o Orçamento do Estado têm vindo a confirmar a suspensão dos limites à divida regional no que toca à Região Autónoma da Madeira (153), mas nada referindo em relação à Região Autónoma dos Açores.
13.2.3 - Limites à dívida flutuante
De acordo com o artigo 39.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, o recurso à dívida flutuante (154) apenas é permitido para suprir necessidades de tesouraria, não podendo o montante acumulado de emissões vivas em cada momento exceder 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.
Como já foi referido, a Conta de 2015 apresenta, pela primeira vez, informação relativa ao recurso a dívida flutuante por parte da Administração Regional direta (155). No entanto, não o faz em relação às restantes entidades integradas no perímetro orçamental, facto que consubstancia, uma vez mais, o não acolhimento pleno da recomendação formulada a propósito desta matéria no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (156).
Nestas circunstâncias, não foi possível verificar o cumprimento deste limite legal (157).
Todavia, no âmbito do contraditório, a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial comprometeu-se a disponibilizar, «... já na próxima conta referente ao ano de 2016» a informação em falta, referente às restantes entidades do perímetro orçamental.
13.3 - Necessidades de financiamento para amortização da dívida financeira do sector público administrativo regional - 2014-2018
Considerando o perfil de amortização da dívida do sector público administrativo regional, evidenciam-se, no gráfico seguinte, as correspondentes necessidades de financiamento para o período 2016-2020, estimadas em 1 158,9 milhões de euros:
GRÁFICO 14
Necessidades de financiamento para amortização da dívida financeira do sector público administrativo regional - 2016 a 2020
Fonte: Conta de 2015; Direção Regional do Orçamento e Tesouro; Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia; processos de prestação de contas das entidades públicas reclassificadas, de 2015.
Assim, tendo presente a data de vencimento original dos empréstimos que constituíam o stock da dívida das entidades integradas no perímetro orçamental, constata-se que 77,5% da mesma atinge a maturidade até 2020, facto que traduz uma elevada concentração temporal de amortizações no período em apreço.
Por outro lado, observa-se, também, uma distribuição pouco equilibrada dos fluxos anuais para a amortização da dívida - as necessidades de financiamento atingem o seu valor máximo em 2016 (298,2 milhões de euros), decrescem até 2018 (148,6 milhões de euros), para voltarem a apresentar uma trajetória ascendente, registando um novo pico, em 2020 (265 milhões de euros).
Os aspetos evidenciados relativamente ao perfil da dívida - elevada concentração temporal, associada a uma distribuição desproporcional das amortizações pelos vários anos - são suscetíveis de condicionar o respeito pelo princípio da equidade intergeracional previsto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento Orçamental (158), e que visa assegurar uma repartição justa de custos e benefícios entre gerações.
13.4 - Dívida não financeira
Em consequência das limitações da informação disponibilizada pelas várias entidades contabilísticas (159), continua a não ser possível certificar a informação constante da Conta relativa à dívida não financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas (160)).
Assim, salvaguardando os eventuais ajustamentos que seria necessário efetuar na informação disponibilizada na Conta, caso não existissem as limitações descritas, a dívida do sector público administrativo regional, reportada a 31-12-2015, ascendia a 163,2 milhões de euros, registando-se um aumento de 7,9 milhões de euros (+5,0%) em relação ao ano anterior.
QUADRO 36
Dívida não financeira
O agravamento registado foi determinado pela expansão da dívida dos hospitais, na ordem dos 17,6 milhões de euros (+16,2%), e da Ilhas de Valor, S.A., no montante de 2,4 milhões de euros (+14,7%), já que a dívida reportada na Conta, relativamente à Administração Regional direta e aos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas), apresenta uma redução de 11,1 milhões de euros (-88,7%) face a 2014.
A dívida das entidades públicas reclassificadas - 161,8 milhões de euros - determinava em 99,1% a dívida não financeira do sector público administrativo regional.
13.5 - Dívida global
No final de 2015, a dívida global do sector público administrativo regional ascendia a 1 659 milhões de euros (44,5% do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2014) (161), evidenciando um acréscimo de 113,7 milhões euros (7,4%), face ao ano anterior.
QUADRO 37
Dívida global do sector público administrativo regional
QUADRO 38
Dívida global do sector público administrativo regional em função do PIB, receitas fiscais, receitas efetivas e da receita corrente líquida cobrada
Apesar das receitas efetivas arrecadadas - das quais depende a sustentabilidade da dívida - terem registado um aumento de 64,1 milhões de euros comparativamente ao ano anterior, a expansão da dívida, em 2015, excedeu largamente aquela importância, tendo determinado, por conseguinte, a degradação do correspondente indicador.
De assinalar, igualmente, que, no final de 2015, parte significativa da dívida do sector público administrativo regional era titulada pelas entidades públicas reclassificadas - 1 098 milhões de euros, correspondente a 66,2% da dívida global -, valor que deixou, assim, de ser objeto de desorçamentação, por força da redefinição do perímetro orçamental de acordo com os critérios de delimitação sectorial do SEC 2010.
Considerando o limite da dívida regional estabelecido no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, verifica-se que, em 2015, o sector público administrativo regional tinha excedido em cerca de 462,9 milhões de euros (38,7%) a respetiva capacidade legal de endividamento (162).
Porém, como se referiu anteriormente, a aplicação deste limite à dívida regional encontra-se suspensa (163/164).
. A Conta omite as responsabilidades emergentes de empréstimos formalmente contraídos pela Diocese de Angra, até ao limite de 28,7 milhões de euros, relativamente aos quais a Região assumiu o compromisso de financiar parte substancial dos encargos com o serviço da dívida.
. A Conta não faz, igualmente, menção à operação de consolidação e extensão de maturidades, até 2025, de dois empréstimos contraídos pela Região, junto do Dexia Sabadell, S.A., totalizando 147,5 milhões de euros.
. Não foi possível certificar a dívida não financeira da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas), dadas as limitações da informação disponibilizada pelas várias entidades contabilísticas.
. Sem prejuízo dos eventuais ajustamentos que viessem a revelar-se necessários caso não existissem as limitações descritas, em 2015, a dívida global do sector público administrativo regional registou um acréscimo de 113,7 milhões de euros (7,4%), atingindo 1 659 milhões de euros (44,5% do PIB da RAA de 2014), dos quais, 1 495,8 milhões de euros eram referentes à dívida financeira.
. A Conta continua a não apresentar informação que permita certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento do sector público administrativo regional.
. O perfil de reembolso da dívida do sector público administrativo regional caracteriza-se pela elevada concentração temporal de amortizações, até 2020, estimadas em 1 158,9 milhões de euros, e por uma distribuição pouco equilibrada dos fluxos anuais necessários para as financiar - 298,2 milhões de euros já em 2016 -, aspetos que poderão agravar o risco de refinanciamento da dívida e condicionar o princípio da equidade intergeracional no plano de incidência orçamental dos respetivos encargos.
14 - Riscos orçamentais
14.1 - Avales
Procedeu-se à análise das responsabilidades assumidas pelo sector público administrativo regional referentes a garantias pessoais prestadas a terceiros.
As responsabilidades por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida, no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram dessas garantias.
Numa ótica patrimonial, estas responsabilidades constituem um encargo ou uma dívida potencial, cuja materialização se encontra dependente do facto dos beneficiários entrarem em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.
Posição a 31-12-2015
Em 31-12-2015, as responsabilidades assumidas pela Região Autónoma dos Açores, por via da concessão de avales, ascendiam a 719,9 milhões de euros, mais 108,0 milhões de euros (17,7%) comparativamente ao ano anterior.
QUADRO 39
Responsabilidade por avales concedidos
Parte significativa destas responsabilidades, no montante de 606,4 milhões de euros (84,2% do total), resulta de garantias de empréstimos contraídos por entidades integradas no perímetro orçamental, empréstimos estes que, por conseguinte, já constituem dívida pública regional.
Movimento em 2015
Em 2015, foram concedidos 13 avales, no montante global de 144,9 milhões de euros (165), o que corresponde a 99,9% do limite de 145 milhões de euros, fixado nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro.
As taxas de juro praticadas nas operações garantidas com avales incluem spread's, que oscilam entre 1,625% e 5,5%.
As amortizações efetuadas, em cumprimento dos planos financeiros dos empréstimos avalizados, e que deixaram, por isso, de constituir responsabilidades da Região, atingiram os 38,6 milhões de euros.
No exercício em apreço não houve lugar a qualquer pagamento resultante da execução de avales.
Limites à concessão de garantias
Tal como referido, para 2015, o limite máximo autorizado para a concessão de garantias pessoais pela Região Autónoma dos Açores foi de 145 milhões de euros (166), tendo sido concedidas garantias, sob a forma de aval, no montante de 144,9 milhões de euros.
Não se encontram legalmente fixados limites máximos acumulados referentes às garantias a conceder.
No Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (167), reconheceu-se que o sucessivo alargamento do perímetro do sector público administrativo regional levou a que a maioria das operações garantidas passasse a integrar a dívida pública regional, pelo que a concessão de aval, nestas circunstâncias, deixou de constituir qualquer risco para o aumento da dívida pública, mesmo em caso de execução do aval.
Em 2015, acentuou-se esta realidade com o alargamento do perímetro do sector público administrativo regional a cinco entidades com empréstimos garantidos por aval (168).
14.2 - Cartas de conforto
Posição a 31-12-2015
Em conformidade com os dados apresentados na Conta, as garantias prestadas através da emissão de cartas de conforto subscritas pelo Vice-Presidente do Governo Regional, no âmbito de empréstimos contraídos por entidades que integram o sector público regional, ascendiam a cerca de 379 milhões de euros.
A importância em causa excede em cerca de 71,4 milhões de euros o montante que resulta da informação disponibilizada pelas entidades patrocinadas, divergência que não foi possível esclarecer, na medida em que a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial não disponibilizou a documentação solicitada pelo Tribunal para esse efeito (169).
Ainda com base nos elementos da Conta, em 2015, as responsabilidades por garantias prestadas através deste instrumento registaram uma redução de 51,5 milhões de euros comparativamente ao final do ano transato, «... fundamentalmente [devido] à substituição de algumas dessas cartas por avales»(170). Pelos motivos invocados, não foi igualmente possível certificar esta informação.
Movimento em 2015
Em 2015, foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional (171), 27 cartas de conforto, abrangendo 11 entidades patrocinadas (172), destinadas a garantir operações de crédito, que ascenderam a 181,5 milhões de euros (173).
QUADRO 40
Cartas de conforto emitidas em 2015
De entre as cartas de conforto emitidas, 13 destinaram-se a garantir operações creditícias celebradas pelos hospitais E.P.E.R., cujo capital estatutário é totalmente detido pela Região Autónoma dos Açores, 11 têm como patrocinadas sociedades comerciais em que a Região controla, direta ou indiretamente, a totalidade do respetivo capital, duas referem-se a sociedades comerciais de que a Região é a sócia maioritária e a última, a uma instituição sem fins lucrativos pública.
A maioria das operações garantidas, no montante de 153,7 milhões (84,7% do total), era titulada por entidades públicas reclassificadas, motivo pelo qual já integravam a dívida pública regional.
Natureza
Neste contexto, apenas se justifica proceder à análise do teor das cartas de conforto que tiveram como patrocinadas entidades não incluídas no perímetro do Orçamento regional, as quais garantiram operações de crédito contraídas pelas mesmas, cuja posição, reportada a 31-12-2015, evidenciava responsabilidades no montante de 27,1 milhões de euros (15,1% do total).
A análise ao teor das referidas cartas de conforto teve por finalidade avaliar o grau de compromisso assumido através das mesmas.
Assim, verificou-se que nas dez cartas emitidas ao longo de 2015, tendo como patrocinadas entidades públicas não reclassificadas, o Vice-Presidente do Governo Regional comprometeu-se, em nome da Região Autónoma dos Açores, a, regra geral, promover todas as diligências necessárias junto das entidades patrocinadas a fim de que estas cumpram pontualmente as obrigações emergentes dos empréstimos contratados, e a manter a participação no respetivo capital.
Em três cartas de conforto, o subscritor declarou ainda garantir o pagamento:
. Na carta de conforto emitida a 17-06-2015, referente a uma operação de crédito até ao montante de 1 milhão de euros, sendo patrocinada a empresa pública regional Santa Catarina, S.A., o Vice-Presidente do Governo Regional comprometeu-se, em nome da Região Autónoma dos Açores, a disponibilizar à patrocinada «... os fundos necessários, se for caso disso»;
. Na carta de conforto emitida a 24-08-2015, relativa a uma operação no montante de 5 milhões de euros, sendo patrocinada a Sata Air Açores, S.A., o Vice-Presidente do Governo Regional declara, igualmente, que colocará à disposição da patrocinada «... os fundos necessários, se for caso disso»;
. Idêntico grau de compromisso foi assumido na carta de conforto emitida a 17-12-2015, relativa a uma operação no montante de 1,2 milhões de euros, em que a Lotaçor, S.A., é patrocinada, no âmbito da qual o Vice-Presidente do Governo Regional declara, em nome da Região Autónoma dos Açores, que se for necessário, dotará a empresa dos meios financeiros que lhe possibilitem cumprir pontualmente as responsabilidades emergentes dos empréstimos contraídos pela mesma.
Estas três cartas de conforto têm, claramente, a natureza de garantia pessoal, pelo que se alguma delas fosse assim considerada, o limite legal para a concessão destas garantias teria sido excedido em 2015, tal como já se verificara no ano anterior.
A este propósito, refira-se que o enunciado da carta de conforto emitida em 29-07-2015, relativa a uma operação no montante de 4,8 milhões de euros, tendo como patrocinada a Sinaga, S.A., é elucidativo quanto à utilização de cartas de conforto como forma de contornar o limite legal para a concessão de garantias pessoais. Aí, decerto perante a utilização do limite de avales, os subscritores assumem expressamente o compromisso do Conselho do Governo avalisar a operação só no ano seguinte, logo após a entrada em vigor do diploma que aprova o Orçamento para 2016.
Como se referiu, as cartas de conforto foram todas emitidas pelo Vice-Presidente do Governo Regional (174), pese embora o regime de concessão de garantias em vigor na Região Autónoma dos Açores atribua essa competência ao Conselho do Governo, designadamente nas operações de montante superior a 100 000 contos (175).
Do exposto, resulta que, na emissão deste tipo de garantias, deveria ter sido respeitado o limite máximo fixado pelos n.os 1 e 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro, bem como o regime legal de concessão de garantias, designadamente no que se refere à competência para a sua emissão, estabelecida no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de dezembro.
A situação descrita revela que ainda não tinha sido acolhida a recomendação, sobre a matéria em apreço, formulada e reiterada pelo Tribunal de Contas em anteriores Relatórios e Pareceres sobre a Conta (176).
Sobre o assunto, foi referido, em contraditório, que a carta de conforto, emitida a 17-06-2015, tendo como patrocinada a Santa Catarina, S.A., «... está em fase de substituição por uma Carta Conforto média ...», e que «A Carta Conforto emitida a 24-08-2015 [a garantir uma operação de crédito contraída pela SATA Air Açores, S.A.] já foi substituída por uma Carta Conforto, com qualificação média ...». Relativamente à carta de conforto tendo a Lotaçor, S.A., como patrocinada, salienta-se que a operação de crédito subjacente «... foi totalmente liquidada a 03-03-2016».
14.3 - Parcerias público-privadas e contratos ARAAL
Em 31-12-2015, o valor atual (177) das responsabilidades futuras assumidas no âmbito das parcerias público-privadas contratualizadas era de 588,9 milhões de euros (178) (15,8% do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2014 - base de 2011), dos quais:
. 421,7 milhões de euros referentes à concessão rodoviária em regime SCUT (sem custos para o utilizador) na ilha de São Miguel;
. 167,2 milhões de euros referentes à concessão da gestão do edifício do Hospital da Ilha Terceira.
As responsabilidades assumidas na concessão rodoviária da ilha de São Miguel prolongam-se até 2036, enquanto, em relação ao Hospital da Ilha Terceira, prolongam-se até 2040.
Por seu turno, reportado ao final 2015, o valor atual (179) dos encargos assumidos no âmbito dos contratos ARAAL, até 2031, ascendia a 17,7 milhões de euros (180).
De salientar que é a primeira vez que a Conta faz referência a estes compromissos.
No gráfico seguinte apresenta-se o cronograma dos fluxos de pagamentos previstos efetuar, no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL (2016-2020), tendo por referência os correspondentes valores atualizados a 31-12-2015:
GRÁFICO 15
Necessidades de financiamento dos encargos com parcerias público-privadas e contratos ARAAL - 2016 a 2020
Entre 2016 e 2020, as responsabilidades assumidas com as parcerias público-privadas implicarão um esforço financeiro anual que oscilará entre 36,4 e 31,4 milhões de euros (valores atuais reportados a dezembro de 2015, com IVA).
Relativamente às responsabilidades resultantes dos contratos ARAAL, constata-se uma maior incidência dos encargos em 2016 - 4,1 milhões de euros.
14.4 - Risco de refinanciamento da dívida do sector público administrativo regional
Conforme referido anteriormente (181), o perfil de reembolso da dívida do sector público administrativo regional caracteriza-se pela elevada concentração temporal de amortizações, até 2020, e por uma distribuição pouco equilibrada dos fluxos anuais necessários para a financiar.
As circunstâncias descritas aconselham a que a gestão da dívida pública regional seja orientada no sentido de promover o alisamento do perfil de reembolsos, o que, por um lado, contribuirá para reduzir o risco de refinanciamento, e por outro, para assegurar uma distribuição intertemporal mais equilibrada do esforço financeiro para a servir.
14.5 - Riscos inerentes às entidades públicas não reclassificadas
Em 2015, verificou-se o alargamento do perímetro do subsector da Administração Regional (182), resultante da reclassificação de seis entidades, de entre as quais se salientam os três hospitais da Região e a SPRHI, S.A., operando-se, por conseguinte, o correlativo ajustamento no universo das entidades públicas não reclassificadas.
Os riscos associados a estas entidades decorrem da sua exposição ao endividamento e à capacidade que revelem possuir para gerar através das suas atividades os meios financeiros compatíveis com a solvência das responsabilidades contratadas.
Deste modo, as entidades públicas não reclassificadas, nomeadamente empresas públicas regionais, só consubstanciam um risco efetivo para as finanças públicas regionais caso a sua sustentabilidade económica e financeira seja assegurada através de transferências, direta ou indiretamente provenientes do Orçamento da Região.
As demonstrações financeiras de 2015 revelam que a maioria destas entidades registou um desempenho económico negativo, num contexto em que também se assistiu à expansão dos respetivos níveis de endividamento, fatores determinantes para a degradação da situação financeira das mesmas. Existem, inclusivamente, empresas públicas regionais, como as incluídas no grupo SATA e a Sinaga, S.A., que através das suas atividades operacionais não conseguem, sequer, gerar os recursos necessários para a cobertura dos respetivos gastos operacionais (EBITDA negativo).
Nestas circunstâncias, embora se tenha observado uma melhoria das condições de financiamento, os crescentes e elevados níveis de dívida financeira que caracterizam a maioria das entidades continuam a exercer uma forte pressão financeira sobre a exploração, com os juros e gastos similares a absorverem parte significativa dos recursos gerados pelas respetivas atividades, conforme se demonstra no gráfico seguinte.
GRÁFICO 16
EBITDA vs. Juros e gastos similares suportados - 2015
Excetua-se o grupo EDA, em que a proporção do EBITDA absorvido pelos encargos financeiros foi de 9,7%, e a Pousada de Juventude dos Açores, S.A., onde apenas 2,2% dos recursos gerados através da respetiva atividade operacional foram consumidos pelos juros e outros gastos similares (183).
Deste modo, excluindo as referidas entidades, constata-se que as empresas que obtiveram excedentes operacionais não revelam capacidade para gerar recursos compatíveis com as respetivas necessidades de financiamento, sendo por isso expectável o refinanciamento das operações que atingem a maturidade em 2016, a não ser que tais recursos lhes sejam disponibilizados pelo Orçamento regional.
Face ao exposto, resulta que a generalidade das entidades do sector empresarial regional consubstancia riscos elevados para as finanças regionais, à exceção do grupo EDA, que, em termos consolidados, demonstra possuir uma sólida estrutura financeira, alicerçada numa exploração que tem revelado capacidade para libertar os meios adequados às respetivas necessidades de financiamento.
14.5.1 - Dívida financeira
Em 2015, a dívida financeira consolidada das entidades públicas não reclassificadas, com exceção do grupo EDA, ascendia a 284,6 milhões de euros (7,6% do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2014), isto é, mais 5,3 milhões de euros, face a 2014 (1,9%) (184).
Neste contexto, assumem particular relevância as dívidas dos grupos SATA - 161,1 milhões de euros - Portos dos Açores (185) - 56,3 milhões - e Lotaçor - 39,6 milhões de euros -, bem como da empresa pública regional Sinaga, S.A. - 21,5 milhões de euros -, as quais, conjuntamente, totalizavam 278,5 milhões de euros (97,8% da dívida financeira titulada pelas entidades deste universo).
Apesar da expansão da dívida, os custos de financiamento registaram uma redução de 783 mil euros, face a 2014 (5,3%), reflexo da melhoria das condições de financiamento obtidas.
14.5.2 - Dívida não financeira
A dívida não financeira consolidada das entidades públicas não reclassificadas, excluindo o grupo EDA, ascendia a 70,6 milhões de euros (1,9% do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2014), mais 12,0 milhões de euros, face ao ano anterior (20,5%) (186).
Parte substancial da dívida não financeira - 98,6% -, a que correspondem 69,5 milhões de euros, era detida pelos grupos SATA - 49,9 milhões de euros - Portos dos Açores - 8,7 milhões - e Lotaçor - 7,0 milhões de euros -, bem como pela Sinaga, S.A. - 3,9 milhões de euros.
15.5.3 - Dívida global
Com referência a 31-12-2015, a dívida global do sector público regional (187) ascendia a 2 014,2 milhões de euros (54,0% do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2014), correspondendo a dívida financeira a 1 780,4 milhões de euros (88,4% da dívida global).
QUADRO 41
Dívida global do sector público regional
O acréscimo do stock da dívida global ocorrido em 2015 - 131 milhões de euros -, foi essencialmente determinado pelo recurso ao crédito por parte da Administração Regional direta - 74,1 milhões de euros - e em menor escala, pelas entidades públicas reclassificadas - 39,7 milhões de euros.
14.6 - Quadro global das necessidades de financiamento do sector público regional - 2016-2020
Tendo por base as responsabilidades contratualizadas até 31-12-2015 pelas entidades que integram o sector público regional, procedeu-se ao cálculo de uma estimativa das respetivas necessidades de financiamento para o período 2016-2020.
Para este efeito, considerou-se a dívida global apurada com referência àquela data, bem como os encargos resultantes das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL em vigor.
Os encargos futuros do sector público regional, para o período 2016-2020, foram estimados em 2 031,1 milhões de euros, assumindo particular relevância a expressão dos recursos requeridos em 2016, na ordem dos 782,2 milhões de euros, que certamente irá determinar o refinanciamento da dívida financeira titulada por algumas destas entidades públicas (188).
O gráfico seguinte permite evidenciar, para o período em apreciação, o esforço financeiro requerido às diversas entidades do sector público regional, no sentido de assegurarem a tempestiva regularização das responsabilidades assumidas.
GRÁFICO 17
Encargos futuros do sector público regional - 2016 a 2020
. O endividamento da generalidade das entidades públicas não reclassificadas no sector das Administrações Públicas (excetuando o grupo EDA) continuará a condicionar o acesso destas entidades aos mercados financeiros, de forma autónoma, consubstanciando riscos elevados para as finanças públicas regionais.
. Por isso, constitui um risco elevado para as finanças públicas regionais o endividamento dos grupos SATA - 211 milhões de euros - Portos dos Açores (189) - 65,1 milhões de euros - e Lotaçor - 46,6 milhões de euros -, bem como da empresa pública regional Sinaga, S.A. - 25,5 milhões de euros.
. De acordo com os elementos apresentados na Conta, que não foi possível certificar, no final de 2015, ascendiam a 379 milhões de euros as garantias prestadas pela Região Autónoma dos Açores, através de cartas de conforto subscritas pelo Vice-Presidente do Governo Regional, no âmbito de empréstimos contraídos por entidades que integram o sector público regional.
. Pelo menos as cartas de conforto emitidas em 17-06-2015, no montante de 1 milhão de euros, em 24-08-2015, no montante de 5 milhões de euros, e em 17-12-2015, no montante de 1,2 milhões de euros, tendo como entidades patrocinadas, respetivamente, a Santa Catarina, S.A., a Sata Air Açores, S.A., e a Lotaçor, S.A., têm, claramente, a natureza de garantias pessoais, pelo que se alguma delas assim fosse considerada, o limite máximo autorizado para a concessão de garantias pessoais teria sido ultrapassado, assim como não foi observada a competência para a emissão desse tipo de garantias.
15 - Evolução da dívida e outras responsabilidades
Nos pontos seguintes, apresenta-se a perspetiva genérica sobre a evolução recente da dívida e de outras responsabilidades assumidas pelo sector público regional (excluindo as empresas do grupo EDA).
15.1 - Dívida financeira e outras responsabilidades
O gráfico seguinte evidencia a evolução da dívida financeira e das restantes responsabilidades assumidas, no período 2012 - 2015, pelas entidades que integram o sector público regional:
GRÁFICO 18
Dívida financeira e outras responsabilidades do sector público regional - 2012 a 2015
Tendo por referência o final de 2015, verifica-se que:
. A dívida financeira do sector público administrativo regional manteve a sua trajetória ascendente, atingindo os 1 496 milhões de euros, um agravamento de 447 milhões de euros relativamente a 2012;
. A dívida financeira das restantes entidades públicas não reclassificadas registou, em idêntico período, uma redução de 105,4 milhões de euros, fixando-se em 285 milhões de euros;
O valor atualizado das responsabilidades assumidas no âmbito das parcerias público-privadas(190) ascendia a cerca de 589 milhões de euros, correspondendo os restantes 18 milhões de euros ao valor atual dos encargos futuros com os contratos ARAAL, perfazendo, assim, cerca de 607 milhões de euros, verba evidenciada em "Outras responsabilidades".
15.2 - Dívida não financeira
No que concerne à dívida não financeira, a evolução registada foi a seguinte:
GRÁFICO 19
Dívida não financeira do sector público regional - 2012 a 2015
Em 2015, a dívida não financeira do sector público administrativo regional voltou a agravar-se, atingindo 163 milhões de euros, um aumento de 21 milhões de euros em relação a 2012.
A dívida não financeira das entidades públicas não reclassificadas evidenciou uma tendência semelhante, tendo aumentado 12 milhões de euros em 2015, fixando-se nos 71 milhões de euros no final deste exercício.
Relativamente à dívida não financeira, importa salientar, uma vez mais, que não foi possível certificar os dados refletidos na Conta.
. A dívida global do sector público regional manteve uma trajetória ascendente, tendo registado um agravamento de 131 milhões de euros (7%), face a 2014, fixando-se nos 2 014,2 milhões de euros (54% do PIB da RAA de 2014), dos quais, 1 780,4 milhões de euros eram referentes a dívida financeira e 233,8 milhões de euros a dívida de outra natureza.
. Em 31-12-2015, ascendia a 606,6 milhões de euros o valor atual dos encargos futuros com as parcerias público-privadas e com a execução dos contratos ARAAL, com incidência orçamental até 2040.
. Para o período 2016-2020, os encargos futuros do sector público regional foram estimados em 2 031,1 milhões de euros, dos quais 782,2 milhões de euros já em 2016.
Capítulo IV
Património
16 - Ativos financeiros
Os ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores são constituídos por participações financeiras e por créditos resultantes de empréstimos concedidos.
Na Conta, são identificadas as participações no sector público empresarial (191). Contudo, não é apresentada qualquer informação referente aos créditos detidos sobre outras entidades (192).
No quadro seguinte, apresentam-se os ativos financeiros da Região, com referência a 31-12-2015, avaliados em 305,8 milhões de euros (193):
QUADRO 42
Composição da carteira
. Em 2015, os ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores encontravam-se valorizados em 305,8 milhões de euros, dos quais, 286,1 milhões de euros eram referentes a participações financeiras e 19,7 milhões de euros a empréstimos concedidos.
17 - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
17.1 - Caracterização
A Região Autónoma dos Açores detém participações financeiras, diretas e indiretas, em diversas sociedades comerciais e entidades públicas empresariais, as quais constituem o sector público empresarial regional, bem como em diversas instituições sem fins lucrativos públicas.
Em 2015, há a assinalar a operação de fusão, por incorporação do capital da Transmaçor - Transportes Marítimos Açorianos, Lda., na Atlânticoline, S.A. (194).
Assinala-se, também, o aumento do capital social da SPRHI, S.A., em 4,9 milhões de euros, realizado em espécie, e a concretização de uma operação harmónio na Sinaga, S.A., através da redução do respetivo capital social a zero euros e subsequente aumento para 1,9 milhões de euros, integralmente subscrito pelo acionista Ilhas de Valor, S.A..
Em 31-12-2015, a carteira de participações encontrava-se avaliada em 286,1 milhões de euros.
No esquema seguinte, apresenta-se a relação das entidades do sector público empresarial regional, distribuídas por sector de atividade económica, e das instituições sem fins lucrativos públicas, evidenciando-se as correspondentes participações diretas, indiretas e/ou cruzadas, detidas pela Região (195).
Comparativamente a 2014, o valor destas participações aumentou 4 milhões de euros (196), tendo a estrutura da carteira registado uma alteração, resultante da concretização da operação de fusão, por incorporação, da Transmaçor - Transportes Marítimos Açorianos, Lda., na Atlânticoline, S.A.
A distribuição das participações financeiras da Região por sectores de atividade é evidenciada no quadro seguinte, destacando-se, igualmente, as que eram detidas em entidades públicas reclassificadas:
QUADRO 43
Participações financeiras da Região Autónoma dos Açores - Resumo
O sector da Saúde continuava a registar o maior volume financeiro de participações - 148,1 milhões de euros -, logo seguido dos sectores Portos e transportes marítimos - 40,2 milhões de euros -, Energia - 35,1 milhões de euros - e Transportes aéreos - 18 milhões de euros.
Relativamente à natureza jurídica das 33 entidades do sector público empresarial regional, 29 são sociedades constituídas nos termos da lei comercial e quatro são entidades públicas empresariais.
A Região Autónoma dos Açores controlava, também, oito instituições sem fins lucrativos públicas.
Nos pontos seguintes, procede-se à respetiva análise sectorial.
17.2 - Desempenho económico e financeiro das entidades do sector público empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas
Na análise subsequente relevam também os aspetos metodológicos definidos acima, a propósito do conceito de dívida (197).
Saúde
Historicamente, os três hospitais da Região vinham apresentando sucessivos resultados líquidos negativos.
Contudo, a assunção da totalidade dos encargos financeiros decorrentes do serviço da dívida remunerada por parte da entidade gestora do sistema regional de saúde - a Saudaçor, S.A. -, a par do reforço das verbas afetas ao financiamento das respetivas atividades, possibilitou aos hospitais, em 2015, a obtenção de resultados líquidos positivos (38 mil euros, em termos agregados, face aos prejuízos de 2,2 milhões registados em 2014).
GRÁFICO 20
Hospitais E.P.E.R. - Fundos próprios, dívida financeira e resultados líquidos agregados
Por outro lado, no âmbito do designado processo de reestruturação financeira do Serviço Regional de Saúde, promovido através da Saudaçor, S.A., esta empresa pública regional assumiu, em 2015, alguns financiamentos bancários contraídos pelos hospitais da Região, totalizando 146,5 milhões de euros (198), operações que se refletiram na redução da dívida financeira dos hospitais, embora tenham tido um impacto neutro na dívida consolidada do sector da Saúde.
A assunção destas responsabilidades pela Saudaçor, S.A., também não influenciou a expressão da dívida do sector público administrativo regional, uma vez que, em 2015, os hospitais passaram a integrar o respetivo perímetro orçamental.
Com base na informação constante da Conta, as verbas transferidas, em 2015, para a Saudaçor, S.A., destinadas a assegurar a comparticipação da produção contratualizada com os hospitais, ascenderam a 156,1 milhões de euros, ou seja, um acréscimo de 16,1 milhões de euros em relação a 2014.
Mantiveram-se, contudo, ao nível de 2014, os recursos provenientes do Orçamento, afetos à cobertura das despesas de funcionamento da Saudaçor, S.A., no montante de 44,5 milhões de euros. Apesar disso, a Saudaçor, S.A., transferiu para os três hospitais da Região, à margem dos contratos-programa celebrados com estas entidades, 25,1 milhões de euros.
O equilíbrio de exploração alcançado pelos hospitais, em 2015, permitiu suster a erosão dos seus fundos próprios originada pela acumulação dos sucessivos prejuízos registados nos exercícios anteriores. Por conseguinte, com referência a 31-12-2015, a expressão dos fundos próprios agregados, -262 milhões de euros, não registava alterações sensíveis face a 2014 (-262,1 milhões de euros), mantendo-se o Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R., o Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., e o Hospital da Horta, E.P.E.R., em situação de falência técnica.
A propósito desta matéria, os auditores externos reiteraram as ênfases expressas nas certificações legais das contas de exercícios anteriores, alertando para a necessidade da adoção de medidas destinadas à resolução da situação dos fundos próprios negativos.
Foram, igualmente, reiteradas reservas, comuns a estas três entidades públicas empresariais regionais, em virtude de não ter sido possível aos auditores externos quantificar os eventuais efeitos, nas demonstrações financeiras:
. Dos riscos de cobrabilidade associados aos valores faturados a diversos subsistemas de saúde, referentes a serviços prestados aos respetivos beneficiários, totalizando 91,4 milhões de euros(199), que não se encontravam adequadamente provisionados;
. Da anulação, reportada a 01-01-2010, dos saldos devidos às entidades do Serviço Nacional de Saúde, pelos atos médicos prestados aos utentes oriundos da Região, responsabilidades que, desde a referida data, deixaram de ser contabilisticamente registadas, com base na reciprocidade, uma vez que os atos médicos prestados na Região a utentes do Serviço Nacional de Saúde também não seriam cobrados.
Na sequência do disposto no artigo 111.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, o Decreto-Legislativo Regional n.º 7/2016/A, de 8 de abril (200), e, posteriormente, a Lei n.º 20/2016, de 15 de julho, vieram consagrar o princípio da reciprocidade quanto à gratuitidade da prestação de cuidados de saúde, pelo Serviço Nacional de Saúde, aos utentes do Serviço Regional de Saúde, tendo esta lei determinado, igualmente, a criação de um grupo de trabalho, integrando representantes dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira e do Governo da República, com o intuito de resolver as situações de dívida pendentes à data da respetiva entrada em vigor.
Deste modo, é expectável que se esclareçam as dúvidas relacionadas com as responsabilidades a assumir neste âmbito e com a correção de determinados saldos a receber dos subsistemas do Serviço Nacional de Saúde, permitindo quantificar os correspondentes impactos na posição financeira dos hospitais.
Salvaguardando os efeitos dos eventuais ajustamentos decorrentes das situações anteriormente descritas, no final de 2015, a dívida financeira dos três hospitais E.P.E.R. era de 193,1 milhões de euros, ao passo que a dívida não financeira era de 126,4 milhões de euros. Em consequência, a dívida total perfazia 319,5 milhões de euros.
Na mesma data, a dívida financeira da Saudaçor, S.A., ascendia a 540,1 milhões de euros, ou seja, registou um acréscimo de 167,3 milhões de euros - dos quais 146,5 milhões de euros resultaram da assunção de alguns empréstimos contraídos pelos hospitais - enquanto a dívida não financeira era de 2,5 milhões de euros.
Em termos agregados, a dívida total do sector da Saúde era de 862,1 milhões de euros, mais 35,6 milhões de euros do que em 2014 (+4,3%), dos quais, 733,2 milhões de euros eram referentes à dívida financeira e os restantes 128,9 milhões de euros à dívida não financeira.
Para fazer face às responsabilidades financeiras assumidas, a Saudaçor, S.A., tem vindo a celebrar contratos-programa plurianuais com a Região Autónoma dos Açores, ao abrigo dos quais se prevê que sejam transferidos os recursos financeiros destinados à satisfação do serviço da dívida associado àqueles empréstimos.
O ativo não corrente, na ordem dos 544 milhões de euros, corresponde, assim, aos créditos reconhecidos sobre a Região, resultantes das opções tomadas em matéria de gestão da dívida (201).
Habitação e obras públicas
A SPRHI - Sociedade de Promoção e Reabilitação e Infraestruturas, S.A., foi constituída em 2003 e tem como objeto social a promoção, planeamento, construção, fiscalização e gestão de parques habitacionais, incluindo a reconstrução relacionada com o sismo que afetou as Ilhas do Faial e do Pico, bem como a realização de obras de recuperação, construção e reconstrução de habitações e de requalificação urbanística.
A empresa foi utilizada como sociedade veículo para o recurso ao endividamento, tendo desempenhado, igualmente, um papel instrumental na gestão da tesouraria e da dívida pública regional (202). Porém, com a respetiva reclassificação, em 2015, no perímetro orçamental, a SPRHI, S.A., passou a ficar sujeita aos condicionalismos impostos ao endividamento do sector público administrativo regional.
À data de 31-12-2015, a dívida total da SPRHI, S.A., era de 173,8 milhões de euros, dos quais, 168,1 milhões de euros respeitavam a dívida financeira, que, no exercício, gerou encargos na ordem dos 4,1 milhões de euros.
No ativo, que totalizava 179,2 milhões de euros, prevaleciam os créditos detidos sobre a Região (203), no montante de 121,9 milhões de euros (68%), contrapartida dos investimentos executados com a aplicação do produto dos empréstimos bancários contraídos pela empresa.
As verbas necessárias à satisfação do serviço da dívida e ao financiamento da atividade corrente da empresa têm sido disponibilizadas, maioritariamente, através do Orçamento regional, ao abrigo de diversos contratos-programa celebrados com a Região, com caráter plurianual.
Em execução destes contratos, foram transferidas para a SPRHI, S.A., em 2015, verbas no montante global de 5,5 milhões de euros.
Transportes aéreos
Em 2015, o grupo SATA (204) voltou a evidenciar um desempenho económico negativo, tendo o prejuízo consolidado ascendido a 22,2 milhões de euros, refletindo, ainda assim, uma melhoria de
12,6 milhões de euros face ao prejuízo registado em 2014 (-34,8 milhões de euros).
No exercício em apreço, salientam-se os seguintes fatores determinantes do desempenho do grupo SATA:
. Novo decréscimo dos rendimentos associados à exploração aérea (-7,1 milhões de euros), a que não será alheia a implementação do novo modelo de transporte aéreo de passageiros na Região, em vigor desde 29-03-2015, com a liberalização das principais rotas (205) e a entrada de companhias low-cost para operar em algumas delas;
. Agravamento da função financeira, com os encargos financeiros líquidos a atingirem 8,9 milhões de euros (+864 mil euros do que em 2014), absorvendo 6,1% da faturação registada (206);
. Assinalável redução dos gastos com combustíveis (-18,8 milhões), resultante não só do significativo decréscimo do preço do petróleo nos mercados internacionais (efeito preço), mas igualmente da diminuição da escala de operações da subsidiária SATA Internacional - Azores Airlines, S.A. (efeito quantidade);
. Acréscimo dos subsídios à exploração (+3,2 milhões de euros).
Relativamente à posição financeira do grupo SATA, destacam-se os seguintes aspetos, com referência a 31-12-2015:
. Agravamento do nível de descapitalização do grupo, por via da integração do prejuízo registado no exercício, constatando-se que as responsabilidades assumidas excediam em 78,5 milhões de euros o valor dos seus ativos, reflexo da situação de falência técnica que se regista desde 2014 (207).
. Intensificação do recurso ao crédito de fornecedores para o financiamento da atividade corrente, atingindo tais responsabilidades a quantia de 34,2 milhões de euros (+12,9 milhões em relação a 2014).
. Elevada pressão de tesouraria, já que as responsabilidades de curto prazo ascendiam a 192,2 milhões de euros, representando 77,6% do passivo total, que na referida data era de 247,6 milhões de euros (+15,1 milhões do que em 2014).
. Valores significativos a receber, decorrentes das compensações financeiras associadas aos contratos de concessão de serviços públicos.
A SATA Air Açores, S.A., e a SATA Gestão de Aeródromos, S.A., registaram créditos a receber da Região, no montante de 39,5 milhões de euros e de 7,1 milhões de euros, respetivamente, o que corresponde a uma responsabilidade direta de 46,6 milhões de euros (-6,4 milhões em comparação com o ano anterior).
A SATA Internacional - Azores Airlines, S.A., contabilizou 12,2 milhões de euros como importâncias a receber da Direção-Geral do Tesouro.
A dívida financeira do grupo SATA ascendia a 161,1 milhões de euros (redução de 1,2 milhões de euros face a 2014), importância que, acrescida dos 49,9 milhões referentes à dívida não financeira (aumento de 11,5 milhões de euros relativamente ao ano anterior), perfazia uma dívida total de 211 milhões de euros, ou seja, mais 10,4 milhões de euros (+ 5,2%) do que em 2014.
Energia
A Região Autónoma dos Açores detém uma participação direta representativa de 50,1% do capital da EDA - Eletricidade dos Açores, S.A., que, por sua vez, exerce o controlo sobre as empresas Globaleda, S.A., Segma, Lda., EDA Renováveis, S.A., e Norma-Açores, S.A. - e, por intermédio desta, na Controlauto, Lda., para além de outras participações minoritárias.
O grupo EDA registou, novamente, um desempenho económico positivo, dispondo de uma sólida estrutura de capitais, sendo expectável que a sua exploração técnica continue a assegurar os recursos necessários para a satisfação das respetivas responsabilidades financeiras. Na verdade, o sector da Energia tem apresentado resultados positivos de forma consistente.
Em 2015, o resultado líquido consolidado do grupo EDA foi de 13,3 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de 1 milhão de euros face ao exercício anterior (+8,5%).
No final de 2015, a dívida total do grupo EDA ascendia a 284,1 milhões de euros, evidenciando, assim, uma redução de 19,9 milhões de euros comparativamente a 2014 (-6,5%).
Portos e transportes marítimos
Em 2015, o Governo Regional promoveu a fusão da Transmaçor, Lda., com a Atlânticoline, S.A. (208), - empresas com um objeto social coincidente (209) - autorizando, para o efeito, a aquisição prévia por esta sociedade da quota detida pela Região naquela, representativa da totalidade do respetivo capital social.
Através das contas individuais da Transmaçor, Lda., verificou-se que, na data em que a operação foi concretizada (210), a empresa encontrava-se em situação de falência técnica, com capitais próprios negativos de 5,1 milhões de euros, facto que certamente teve impacto na estrutura de capitais do grupo.
No exercício em apreciação, o desempenho económico do grupo Portos dos Açores consubstanciou-se na obtenção de um prejuízo de 4,1 milhões de euros, expressão idêntica à do resultado apurado em 2014.
Os vultuosos investimentos realizados, essencialmente financiados com recurso a endividamento, a par da insuficiência dos recursos gerados pela atividade operacional para fazer face aos elevados encargos com a manutenção e conservação dos mesmos, constituem fatores de risco para a estabilidade financeira do grupo.
A propósito do relacionamento financeiro da Região com a empresa-mãe Portos dos Açores, S.A., os auditores externos expressaram uma ênfase na certificação legal das contas consolidadas, alertando, precisamente, para a ocorrência de recorrentes problemas de liquidez e para a consequente necessidade de ser definida «... uma política de financiamento pública apropriada» (211).
No final de 2015, a dívida total do grupo Portos dos Açores ascendia a 69,8 milhões de euros (aumentou 8,2 milhões de euros face a 2014), dos quais, 60,2 milhões de euros reportavam-se a dívida financeira e 9,6 milhões de euros a dívida não financeira.
Agricultura, pescas e ambiente
O grupo Lotaçor é constituído pela entidade-mãe do grupo - a Lotaçor, S.A. - através da qual a Região controla, indiretamente, as empresas Espada Pescas, Lda., Santa Catarina, Lda., e Companha, Lda.. A Lotaçor, S.A., é uma empresa de capitais exclusivamente públicos, cuja atividade consiste na realização de todas as operações de primeira venda de pescado e na exploração de portos de pesca, lotas e instalações e equipamentos frigoríficos destinados à congelação.
O prejuízo de 3,9 milhões de euros, incorrido em 2015 (mais 169 mil euros comparativamente ao exercício anterior), foi determinante para o agravamento da situação de falência técnica do grupo Lotaçor, evidenciada pela expressão negativa dos respetivos capitais próprios (- 11,9 milhões de euros (212), face aos -9,5 milhões que se registavam em 2014).
No final de 2015, a dívida financeira consolidada era de 39,6 milhões de euros, tendo registado um acréscimo de 3,8 milhões de euros comparativamente a 2014, enquanto a dívida não financeira, na ordem dos 7 milhões de euros, aumentou 551,7 mil euros em relação ao ano anterior. Por conseguinte, a dívida total do grupo Lotaçor totalizava 46,6 milhões de euros.
No exercício em apreço, os encargos líquidos da dívida (213)
- 1,8 milhões de euros - excederam os recursos gerados pela atividade operacional - o EBITDA ascendeu a 870,7 mil euros - facto indiciador da insustentabilidade do nível de endividamento do grupo Lotaçor.
Por outro lado, acentuou-se, também, a pressão sobre a tesouraria e, consequentemente, o risco de liquidez do grupo, na medida em que, a 31-12-2015, as responsabilidades de curto prazo excediam em 7,9 milhões de euros os ativos correntes (5,1 milhões de euros em 2014).
Na certificação legal das contas consolidadas do grupo Lotaçor (214), o auditor externo fez constar três reservas (215), suscetíveis de determinarem a realização de ajustamentos com impacto negativo nos capitais próprios do grupo, no montante de 4 milhões de euros, tendo, igualmente, enfatizado a grave situação de desequilíbrio financeiro do grupo Lotaçor, salientando que:
... o restabelecimento do equilíbrio da posição financeira consolidada da Empresa, para além do sucesso futuro das operações na empresa-mãe e nas empresas subsidiárias, terá de ser assegurado pelo acionista através do reforço dos capitais próprios e da capacidade de se renegociar linhas de crédito existentes nas instituições de crédito.
Ainda neste contexto, referiu que:
A posição financeira consolidada não reflete o acordo estabelecido com o acionista de assegurar a sustentabilidade financeira da empresa-mãe garantindo a recuperação dos fundos já disponibilizados à subsidiária Santa Catarina que ascendem a 10.905.729 euros em 31 de dezembro de 2015.
Quanto à Lotaçor, S.A., individualmente, é de salientar que 27,2% do seu ativo respeitava à intervenção efetuada na participada Santa Catarina, S.A., em resultado da concessão de um financiamento de 10,9 milhões de euros, em 2013 (216).
Assinala-se, também, o facto de a Lotaçor, S.A., ter contabilizado, a título de prestação de serviços, 3,4 milhões de euros, que lhe foram atribuídos ao abrigo de um contrato-programa celebrado com a Região, referente a serviços prestados nos portos de pesca.
Todavia, na Conta, tais verbas foram registadas no agrupamento Transferências de capital, facto que traduz uma alteração de critério na respetiva relevação contabilística comparativamente a exercícios anteriores (217), mantendo-se, contudo, a inconsistência em relação ao procedimento adotado pela empresa na sua contabilização.
A adequada classificação destas operações poderá ser relevante na integração futura da empresa no perímetro das administrações públicas, atendendo, sobretudo, às alterações metodológicas introduzidas pelo SEC 2010 (218).
Em contraditório, foi novamente alegado que se considera esta referência desajustada «... uma vez que a entidade nacional com competência sobre esta matéria é o INE».
Tal como já se teve oportunidade de referir, «... o Tribunal não está a reclassificar a entidade, competência que é da autoridade estatística, está sim a alertar para os riscos de reclassificação, com base na inconsistência constatada na relevação contabilística das verbas transferidas do Orçamento regional para a empresa».
Relativamente às subsidiárias Santa Catarina, S.A., e Companha, Lda., a análise das respetivas demonstrações financeiras individuais, referentes ao exercício de 2015, permitiu constatar que se mantinham em situação de falência técnica, circunstância já observada no exercício anterior.
Em 2015, o IROA, S.A., reduziu o seu endividamento em 1,4 milhões de euros (- 11,2%) (219), enquanto a Azorina, S.A., registou, a este nível, um ligeiro acréscimo de 24 mil euros (+0,25%) (220). Ambas as entidades evidenciam um elevado grau de dependência financeira da Região para obter os recursos necessários ao cumprimento das suas obrigações financeiras.
Quanto à Sinaga, S.A., o Governo Regional promoveu uma intervenção que culminou na transformação desta entidade em empresa de capitais exclusivamente públicos.
A Ilhas de Valor, S.A., empresa pública regional através da qual é detida, indiretamente, a participação da Região Autónoma dos Açores no capital da Sinaga, S.A., desempenhou um papel instrumental nessa intervenção. Na realidade, em 2015, e à semelhança de exercícios anteriores, a Ilhas de Valor, S.A., voltou a alocar importantes recursos financeiros a esta sua participada - que se dedica, essencialmente, à produção de açúcar - através da realização de suprimentos, no montante de 1,8 milhões de euros.
Perante a gravidade da situação económica e financeira da Sinaga, S.A., foi convocada uma assembleia geral extraordinária, que se realizou em dezembro de 2015, na qual foi deliberada a realização de uma operação harmónio, com a redução do respetivo capital social a zero, para cobertura de prejuízos, e posterior aumento do capital, aberto aos acionistas interessados. Apenas a Ilhas de Valor, S.A., participou no aumento do capital social, ficando, então, com a titularidade da totalidade do capital social da Sinaga, S.A. (221).
No entanto, a Sinaga, S.A., continua a operar com uma estrutura financeira profundamente desequilibrada, facto que, no final de 2015, se traduzia num nível de endividamento de 96,1%, correspondente a um passivo de 26,5 milhões de euros.
Na data em referência, a dívida total da empresa ascendia a 25,5 milhões de euros (mais 3,2% face a 2014), dos quais 21,5 milhões de euros eram referentes a dívida financeira.
Apesar do progressivo agravamento do desequilíbrio operacional e financeiro, a Sinaga, S.A., foi utilizada, em 2013 (222) e 2014, como veículo para a concessão de empréstimos, sob a forma de suprimentos, à Fábrica de Cervejas e Refrigerantes João de Melo Abreu, Lda., sociedade comercial na qual detém uma participação no capital social de apenas 15% (223).
Os contratos de suprimento, nos montantes de 800 mil euros e de 600 mil euros, respetivamente, totalizando 1,4 milhões de euros, previam o reembolso do capital e o pagamento de juros em prestações semestrais, com início em 16-06-2015 e 16-06-2014, respetivamente. Contudo, até 31-12-2015, não se tinha verificado qualquer reembolso de capital nem o pagamento dos juros devidos até à referida data, facto que levou o auditor externo a expressar uma reserva sobre esta matéria na certificação legal das contas relativas ao exercício de 2015 (224).
Na prática, a Região, através da empresa pública Sinaga, S.A., continuou a financiar esta sua participada, que é uma entidade de capitais maioritariamente privados.
Acresce referir que no âmbito da certificação legal das contas relativas ao exercício de 2015, o auditor externo alerta para um conjunto de situações que mereceram o seu desacordo (225), nomeadamente, a não constituição de qualquer provisão para fazer face a perdas estimadas no montante de 3 845 378 euros, associadas aos vários processos judiciais instaurados contra a empresa e que se encontravam em curso à data do encerramento do exercício, bem como a não evidenciação contabilística das perdas por imparidades em dívidas a receber e em inventários, nas quantias de 1 075 714 euros e de 324 776 euros, respetivamente.
Face à expressão do capital próprio da Sinaga, S.A. (226), verifica-se que, no final de 2015, a empresa apresentaria uma situação de falência técnica, caso as demonstrações financeiras não tivessem omitido as situações descritas, relativamente às quais o auditor externo manifestou o seu desacordo.
Em suma, no que diz respeito ao desempenho económico registado em 2015 pelo universo de entidades integradas neste sector de atividade, apenas o IROA, S.A. (227) e a Azorina, S.A. (228), obtiveram resultados positivos (229), fruto de um adequado nível de financiamento dos seus gastos, que foi assegurado pelas transferências provenientes do Orçamento regional. Saliente-se, no entanto, que as empresas Lotaçor, S.A., Sinaga, S.A., e Santa Catarina, S.A., foram igualmente subsidiadas, mas em montantes que acabaram por se revelar insuficientes para assegurar o respetivo equilíbrio de exploração.
Cultura
A Teatro Micaelense, S.A., não gera, através das suas operações, recursos compatíveis com as respetivas necessidades de financiamento.
Com efeito, de há anos a esta parte que se constata a insustentabilidade operacional da empresa - os níveis de faturação registados não asseguram, sequer, a cobertura dos gastos com o pessoal (230) -, tendo as correspondentes necessidades de financiamento sido colmatadas pela Região através da atribuição de subsídios à exploração.
Em 2015, os níveis de subsidiação da empresa não permitiram atingir o equilíbrio da exploração, registando-se um prejuízo de 230 mil euros, superior ao registado no exercício anterior (189,3 mil euros).
Apesar do desempenho económico negativo, a empresa continua a dispor de uma sólida estrutura de capitais, apresentando um indicador de autonomia financeira de 90,5%, que, no entanto, tenderá a deteriorar-se, caso não consiga obter os adequados níveis de subsidiação da exploração.
Turismo
Neste sector de atividade incluem-se as empresas PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S.A., e Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda..
Em 2015, assistiu-se a um crescimento de 29% no número de dormidas nos estabelecimentos explorados pela PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S.A. (231) (+8 421 dormidas face a 2014), evolução que, na opinião do respetivo conselho de administração, ficou essencialmente a dever-se à «... liberalização do espaço aéreo associado à grande promoção do destino Açores...» (232).
Esta dinâmica, registada ao nível da procura, refletiu-se num acréscimo de 183,2 mil euros (+35%) da faturação. Observou-se também a melhoria da eficiência operacional, consubstanciada na redução do número médio de trabalhadores (233), num contexto de aumento da atividade, proporcionando uma poupança, nos gastos com pessoal, de 111,6 mil euros (-17% face a 2014). A conjugação dos dois fatores permitiu à empresa absorver o impacto resultante da diminuição de 119,7 mil euros (-40,8%) dos subsídios atribuídos à exploração, inverter os recorrentes prejuízos incorridos nos últimos anos e registar um resultado líquido positivo de 46,2 mil euros.
No que concerne à respetiva estrutura financeira, a empresa encontrava-se a operar com um elevado nível de endividamento - 92,1% -, decorrente, sobretudo, da utilização de uma conta corrente caucionada, que, no final de 2015, apresentava um saldo negativo de 655 mil euros.
A Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda. (234), continuava sem exercer qualquer atividade. Deste modo, no exercício em apreciação, o único rendimento registado reporta-se à quota-parte do subsídio para investimento imputado ao exercício, em virtude do mesmo já se encontrar concluído, pese embora a exploração seja da responsabilidade de outra entidade (235).
A empresa não tinha trabalhadores ao seu serviço.
O prejuízo contabilizado foi de 17 mil euros, menos 43,8 mil euros do que em 2014.
Apesar disso, a empresa continua a dispor de uma sólida estrutura de capitais, que lhe foi proporcionada pela atribuição de um subsídio ao investimento registado nos capitais próprios. Todavia, a estabilidade da estrutura financeira pressupõe uma exploração capaz de gerar recursos compatíveis com as respetivas necessidades de financiamento, aspeto que não se encontrava salvaguardado, em virtude da inexistência de faturação nos últimos anos.
Serviços diversos
A Ilhas de Valor, S.A., é uma sociedade de capitais exclusivamente públicos, cujo capital é detido em 99,44% pela Região Autónoma dos Açores, diretamente (50%) e, indiretamente, através do Fundo Regional de Apoio à Coesão e ao Desenvolvimento Económico (49,44%), da SATA Air Açores, S.A. (0,28%) e da Atlânticoline, S.A. (0,28%) (236). Tem como principais atividades a promoção e o desenvolvimento de projetos associados ao turismo, a gestão de linhas de crédito e de outros instrumentos financeiros de apoio às empresas, nomeadamente através do capital de risco e do sistema de garantias mútuas.
O resultado líquido do exercício de 2015 foi de 1,4 milhões de euros. Porém, à semelhança do constatado em anos anteriores, a respetiva expressão encontrava-se desvirtuada, em virtude da incorreta contabilização, em subsídios à exploração, do montante de 3,8 milhões de euros associado ao contrato-programa celebrado com a Região, uma vez que parte desta verba se destinou a financiar despesas de investimento (237).
Relativamente à respetiva estrutura de capitais, verifica-se que o passivo aumentou 2,7 milhões de euros face a 2014, atingindo os 28,8 milhões de euros no final de 2015, traduzindo um nível de endividamento de 56,5% (238).
Por outro lado, as responsabilidades de curto prazo, na ordem dos 12,3 milhões de euros, eram adequadamente financiadas por ativos de idêntica maturidade, no montante de 34,2 milhões de euros, antevendo-se, por conseguinte, a capacidade da empresa para satisfazer atempadamente os seus compromissos financeiros (239).
A Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores (SDEA), E.P.E.R. (240), iniciou a sua atividade em 2013.
Os seus rendimentos foram praticamente determinados pelos subsídios atribuídos à exploração, no montante de 2,3 milhões de euros, dos quais 1,1 milhão de euros (46,8%) foram absorvidos pelos encargos com o pessoal, traduzindo um custo médio anual por trabalhador de 38,2 mil euros (241).
A informação financeira da SDEA, E.P.E.R., revela um elevado nível de endividamento (85,2%) (242), destacando-se o aumento da dívida a fornecedores, que passou de 68 mil euros, em 2014, para 236,7 mil euros, em 2015. Em contrapartida, observou-se uma redução de 200 mil euros referentes à utilização da conta corrente caucionada, cujo saldo, no final do ano, era de 89 mil euros.
Instituições sem fins lucrativos públicas
Apesar da redução do financiamento proveniente do Orçamento regional (-795,2 mil euros), as instituições sem fins lucrativos públicas controladas pela Região Autónoma dos Açores apresentaram, em termos agregados, prejuízos inferiores aos registados no exercício anterior, ou seja, -35,1 mil euros, em 2015, face aos -188,5 mil euros apresentados em 2014.
Tal como sucedera no ano anterior, a Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau - 8,7 milhões de eu-
ros -, o Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores - 1,4 milhões de euros -, a Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira - 1,3 milhões de euros - e a Escola de Novas Tecnologias dos Açores - 1,1 milhões de euros -, foram as maiores beneficiárias dos apoios públicos, evidenciando, todas elas, um elevado grau de dependência financeira por estas verbas (243).
Relativamente à situação financeira das entidades em causa, verificou-se que a Associação Portas do Mar e o Observatório do Turismo dos Açores continuavam a operar com fundos próprios negativos.
Por seu turno, a Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau apresentava um nível de endividamento de 98,4%. O passivo desta entidade - integralmente composto por responsabilidades exigíveis a curto prazo - ascendia a 16,8 milhões de euros, dos quais, 8,5 milhões de euros diziam respeito a dívida financeira e 5 milhões de euros a dívidas a fornecedores. O ativo - 17,1 milhões de euros - compreendia 16,6 milhões de euros (97,1%) de verbas a receber, das quais, 10,2 milhões de euros eram referentes aos contratos-programa celebrados entre 2012 e 2015 com a Direção Regional do Turismo, no âmbito da promoção turística da Região (244).
A reprogramação financeira de alguns destes contratos, operada em 2015, projetando para 2017 a regularização de parte substancial das verbas em causa, aumentou a pressão sobre a tesouraria da Associação Turismo dos Açores - Convention and Visitors Bureau e o respetivo risco de liquidez, uma vez que os ativos realizáveis a curto prazo eram inferiores em 5,8 milhões de euros às responsabilidades com idêntica maturidade, prevalecendo nestas as emergentes das linhas de crédito contratualizadas junto da banca.
Assim, como enfatizou o auditor externo na certificação legal das contas de 2015:
... o equilíbrio da estrutura financeira da Associação na sua forma atual depende, entre outras medidas, da renegociação das linhas de crédito que se vencem a curto prazo.
Com referência a 31-12-2015, a dívida total das sete instituições sem fins lucrativos públicas era de 20,2 milhões de euros, sendo que, 13,8 milhões de euros (68,3%), respeitavam à Associação Turismo dos Açores.
17.3 - Síntese da situação económica e financeira das entidades controladas
No final de 2015, o universo das entidades controladas, com exclusão das empresas do grupo EDA (245), apresentava, em termos agregados:
. Um EBITDA de 58 milhões de euros, face aos 37,5 milhões de euros gerados em 2014 (+54,5%);
. Gastos com o pessoal de 184 milhões de euros (ao mesmo nível do que em 2014), respeitantes a 5 564 trabalhadores (246) (menos 14 do que no ano anterior), correspondendo a um encargo médio por trabalhador de 33,1 mil euros (+0,3%);
. Juros e gastos similares de 57,3 milhões de euros, traduzindo um decréscimo de 2,2 milhões de euros (-3,6%) relativamente ao exercício anterior;
. Resultados líquidos negativos de 29,6 milhões de euros (-44,9 milhões de euros, em 2014);
. Capitais próprios negativos de 58,8 milhões de euros (-34,1 milhões de euros em 2014);
. Uma dívida total de 1 453,2 milhões de euros, que registou um acréscimo de 56,9 milhões de euros face a 2014, dos quais, 1 220,8 milhões de euros referentes à dívida financeira (+25,9 milhões de euros) e 232,4 milhões de euros à dívida não financeira (+31 milhões de euros) (247).
No quadro seguinte, apresentam-se alguns indicadores relativos a estas entidades, dispostas por ordem crescente do rácio capital próprio/capital realizado:
QUADRO 44
Indicadores referentes às entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores - 2015
Em termos agregados, voltou a constatar-se um desempenho económico globalmente negativo, apesar dos prejuízos terem sido inferiores em cerca de 15,3 milhões de euros aos registados em 2014.
Por outro lado, e embora se tenha observado uma expansão moderada da dívida financeira agregada (+2,1% comparativamente ao exercício anterior), a melhoria das condições de financiamento, a par do aumento dos recursos libertados pelas atividades operacionais (EBITDA (248)) aliviaram a pressão financeira (249) sobre as entidades, que, mesmo assim, se mantinha excessiva.
Com efeito, excluindo o grupo EDA, em 2015, os juros e gastos similares suportados praticamente absorveram o EBITDA.
Sete das entidades em causa apresentavam uma estrutura financeira profundamente desequilibrada (capitais próprios/fundos próprios negativos, ou seja, o valor dos passivos excedia o valor dos ativos). Neste contexto, continuam a destacar-se os três hospitais E.P.E.R. e os grupos SATA e Lotaçor, que concentravam 39,7% da dívida total e 85,4% dos recursos humanos empregues (250).
O capital próprio destas entidades era negativo (-352,6 milhões de euros). Consequentemente, nas respetivas certificações legais de contas foram reiteradas as ênfases efetuadas em 2014, associadas ao princípio da continuidade das operações, já que se encontram dependentes do apoio financeiro do titular do capital.
GRÁFICO 21
Indicadores agregados relativos às entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (excluindo o grupo EDA) - 2014-2015
Em síntese, comparativamente a 2014, os indicadores evidenciam a degradação da posição financeira do sector público empresarial regional, apesar da ligeira melhoria observada na vertente económica, que, no entanto, continua a revelar um desempenho negativo.
O gráfico seguinte permite observar a evolução dos agregados de alguns dos indicadores, considerando as 18 entidades (excluindo a SATA Express INC. CAN, a Azores Express INC. USA, ambas do grupo SATA, e as empresas do grupo EDA), que possuíam capitais próprios positivos em 2015.
GRÁFICO 22
Dados agregados - Entidades com capitais próprios positivos - 2014-2015
Desconsiderando o impacto da assunção de parte da dívida financeira dos hospitais pela Saudaçor, S.A., no montante de 146,5 milhões de euros, constata-se que a dívida total das entidades que dispunham de capitais próprios positivos aumentou 27 milhões de euros (+3,8%) em relação a 2014.
Apesar da melhoria observada ao nível dos custos de financiamento, nestas entidades, os juros suportados absorveram cerca de 78% dos recursos gerados pelas atividades operacionais (EBITDA), facto revelador da insustentabilidade operacional da dívida agregada.
Relativamente às entidades com capitais próprios/fundos próprios negativos, apuraram-se os seguintes elementos:
GRÁFICO 23
Dados agregados - Entidades com capitais próprios/fundos próprios negativos - 2014-2015
De salientar a erosão dos capitais próprios - de -327,7 milhões de euros, em 2014, para -352,6 milhões de euros, em 2015 - devido aos prejuízos incorridos neste último exercício, ainda assim, inferiores aos registados no ano anterior.
Por outro lado, verifica-se que a dívida total das entidades que se encontravam em situação de falência técnica (251) registou um acréscimo de 29,9 milhões de euros (+4,3%) comparativamente a 2014.
Dívida total das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
No final de 2015, a dívida total do universo das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (excluindo o grupo EDA), evidenciava um acréscimo de 56,9 milhões de euros, face a 2014 (+4,1%), atingindo 1 453,2 milhões de euros.
QUADRO 45
Dívida total - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
Para a expansão da dívida total das entidades públicas reclassificadas (+39,6 milhões de euros) - a qual está incluída na dívida pública regional - foi determinante o acréscimo da dívida da Saudaçor, S.A., na ordem dos 20,3 milhões de euros (252).
Relativamente à evolução da dívida das restantes entidades públicas controladas, destacam-se os grupos SATA, Lotaçor - ambos em situação de falência técnica - e Portos dos Açores, com uma dívida conjunta na ordem dos 327,5 milhões (22% do total), bem como a empresa pública regional Sinaga, S.A., igualmente em situação de falência técnica, cuja dívida ascendia a 25,5 milhões de euros (2% do total).
Acresce o facto de, quer o grupo SATA, quer a empresa pública regional Sinaga, S.A., não conseguirem gerar os recursos necessários à cobertura dos respetivos gastos operacionais, situação já constatada no ano anterior e que é indiciadora da insustentabilidade da dívida destas entidades.
Em apêndice apresentam-se as entidades participadas pela Região Autónoma dos Açores, por ordem decrescente da expressão da respetiva dívida total (253). No gráfico seguinte complementa-se aquela informação, destacando a importância relativa da dívida total de cada entidade no contexto global.
GRÁFICO 24
Peso relativo da dívida total por entidade - 2015
Evolução do número de trabalhadores
Uma referência, ainda, para a evolução do número de trabalhadores do sector público empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas, ocorrida em 2015 - menos 14, correspondente a -0,3% - e para os respetivos gastos - mais 3,1 mil euros.
QUADRO 46
Gastos com o pessoal vs. número de trabalhadores
Neste contexto, o ligeiro aumento dos custos com o pessoal, associado à diminuição do número de trabalhadores, contribuiu para um encargo médio anual por trabalhador superior ao suportado em 2014 - 33,1 mil euros (+0,3%).
. A Região Autónoma dos Açores detinha o controlo de quatro entidades públicas empresariais, 29 sociedades constituídas nos termos da lei comercial e oito instituições sem fins lucrativos públicas.
. Operou-se a fusão da Transmaçor, Lda., que se encontrava em situação de falência técnica, com a Atlânticoline, S.A., mediante a transferência global do respetivo património para esta.
. Em 31-12-2015, a posição financeira consolidada do grupo SATA evidenciava o agravamento da situação de falência técnica, já que apresentava capitais próprios negativos de 78,5 milhões de euros (- 55,8 milhões de euros em 2014).
. Mantinham-se a operar, com capitais próprios/fundos próprios negativos, as seguintes entidades controladas pela Região: grupo Lotaçor (-11,9 milhões de euros), Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R. (-141,5 milhões de euros), Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R. (-82,8 milhões de euros), Hospital da Horta, E.P.E.R. (-37,7 milhões de euros), Associação Portas do Mar (-279 mil euros) e Observatório do Turismo dos Açores (-2 mil euros).
. Com exceção das empresas do grupo EDA, as condições de sustentabilidade da generalidade das entidades sob controlo da Região deverão continuar a ser determinadas pelo financiamento público disponibilizado através do Orçamento regional.
. A dívida total das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (excluindo, para este efeito, as empresas SATA Express INC. CAN, e Azores Express INC. USA, ambas do grupo SATA, e as empresas do grupo EDA) ascendia a 1 453,2 milhões de euros, mais 56,9 milhões de euros (+4,1%) em relação ao ano anterior.
. A evolução do emprego, no universo das entidades sob controlo da Região (excluindo as do grupo EDA), traduziu-se num decréscimo de 14 trabalhadores.
18 - Operações ativas
18.1 - Créditos concedidos
De acordo com a informação prestada pelas entidades, apuraram-se os seguintes empréstimos concedidos até 31-12-2015 pela Administração Regional, direta e indireta:
QUADRO 47
Créditos concedidos
Em 2015, foram concedidos empréstimos - incluindo adiantamentos (256) - na ordem dos 6 milhões de euros e recebidos reembolsos no montante de 4,5 milhões de euros.
No final do exercício, os créditos resultantes de empréstimos atribuídos pela Administração Regional direta, sob a forma de subsídios reembolsáveis, ascendiam a 9,3 milhões de euros (257).
Na Conta, os subsídios reembolsáveis pagos em 2015 pela Direção Regional do Apoio ao Investimento e à Competitividade, relativos ao SIDER, foram incorretamente contabilizados na rubrica 08.01.02. Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas (258).
Relativamente à Administração Regional indireta, no final de 2015, a posição dos créditos emergentes da concessão de empréstimos ascendia a 10,4 milhões de euros, sendo de salientar a realização de suprimentos por parte da Ilhas de Valor, S.A., relativamente à sua participada Sinaga, S.A., no montante de 1,8 milhões de euros, posteriormente convertidos em capital, conforme já referido.
Deste modo, em 31-12-2015, os ativos financeiros detidos pelo sector público administrativo regional, referentes a empréstimos concedidos, totalizavam 19,8 milhões de euros.
Os créditos concedidos e os respetivos reembolsos encontram-se registados no volume 2 da Conta, ainda que, no primeiro caso, estejam incorretamente classificados.
Contudo, a Conta é omissa relativamente à posição destes créditos no final do exercício económico (259).
Refira-se, ainda, que se apuraram divergências significativas entre os montantes reportados pelas entidades e os registos contabilísticos insertos no volume 2 da Conta (260).
18.2 - Limite para a realização de operações ativas em 2015
Nos termos do artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro, que aprovou o Orçamento para 2015, o Governo Regional dos Açores foi autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 4 000 000 de euros.
QUADRO 48
Operações ativas - 2015
Em 2015, este tipo de operações ascendeu a cerca de 2 milhões de euros, tendo sido observado o limite fixado para a realização de operações ativas.
. Foi observado o limite para a realização de operações ativas, fixado no artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro.
. A Conta é omissa relativamente à posição, no final do exercício orçamental, dos ativos financeiros detidos pelo sector público administrativo regional, resultantes da concessão de subsídios reembolsáveis e de operações de realização de suprimentos (créditos concedidos), facto que condiciona a exatidão e integridade da informação apresentada.
19 - Património não financeiro
19.1 - Gestão dos bens patrimoniais
No volume 1 da Conta são apresentadas informações relativas aos bens imóveis, móveis e semoventes que integram o património da Região, designadamente, as valorizações no início e no final do exercício e as respetivas variações patrimoniais, conforme se evidencia nos quadros infra.
Todavia, não foi efetuada qualquer referência aos programas de inventariação e de gestão do património imobiliário (261), nem sobre os serviços contratados, em 2009, com vista à regularização, avaliação e rentabilização dos ativos imobiliários titulados pela Região.
Também não foram individualizadas as informações relativas à gestão dos bens patrimoniais pelas entidades públicas reclassificadas.
QUADRO 49
Bens patrimoniais
QUADRO 50
Afetação dos bens patrimoniais
As variações patrimoniais relativas aos bens imóveis, móveis e semoventes indicadas no volume 1 da Conta da Região Autónoma dos Açores, apresentam divergências materialmente relevantes face às verbas contabilizadas no volume 2 da Conta, a título de aquisições de bens de capital e de vendas de bens de investimento.
No que concerne às aquisições de bens de capital, de acordo com o volume 2 da Conta, a Administração Regional direta despendeu, em 2015, o montante de 43,1 milhões de euros. No entanto, a importância inscrita a este título no volume 1 da Conta é de 14,3 milhões de euros.
Ainda neste âmbito, foram também apuradas divergências no que diz respeito às aquisições efetuadas pelos serviços e fundos autónomos - o volume 2 da Conta apresenta, a este título, uma verba de 2,1 milhões de euros, enquanto no volume 1 da Conta o montante reportado é de, apenas, 77 mil euros.
QUADRO 51
Variações patrimoniais - Divergências
No que respeita à aquisição de bens de capital pelas entidades públicas reclassificadas, apuraram-se divergências entre os valores constantes do volume 2 da Conta e os montantes indicados pelas entidades (262), conforme quadro seguinte:
QUADRO 52
Entidades públicas reclassificadas - Aquisição de bens de capital
As informações constantes do volume 1 da Conta não traduzem o valor real do património não financeiro do sector público administrativo regional, uma vez que não integram os elementos relativos às entidades públicas reclassificadas (263).
Por outro lado, apuraram-se divergências de 28,8 milhões de euros entre os valores indicados no volume 1, em variações patrimoniais relativas à Administração Regional direta (14,3 milhões de euros), face aos montantes inscritos no volume 2, a título de aquisições de bens de capital (43,1 milhões de euros).
As aquisições de bens de capital (264) são suscetíveis de inventariação. Contudo, no âmbito da gestão patrimonial (265), o respetivo valor não se encontra integralmente refletido.
Relativamente às aquisições de bens de capital pelas entidades públicas reclassificadas, os valores indicados na Conta não correspondem, na sua globalidade, aos montantes efetivamente despendidos.
Em síntese, no âmbito da gestão e controlo da atividade patrimonial da Região, os elementos constantes dos volumes 1 e 2 da Conta são incompletos e apresentam divergências materialmente relevantes, indiciando um conhecimento imperfeito da natureza, composição e afetação dos bens móveis, imóveis e veículos que integram o património da Região, sobretudo no que diz respeito à Administração Regional direta e indireta.
A situação descrita traduz o não acatamento da recomendação formulada pelo Tribunal de Contas, reiterada desde 2007, no sentido de ser promovida a conclusão dos processos de inventariação e avaliação da situação patrimonial da Região Autónoma dos Açores (266), condição essencial para a elaboração do balanço consolidado do sector público administrativo regional.
Sobre a matéria em apreço, na resposta apresentada em contraditório são enunciados alguns procedimentos de controlo instituídos ao nível da Administração Regional direta e indireta (267), mas apenas no que concerne à aquisição e inventariação de imóveis.
Relativamente às divergências evidenciadas pela informação constante dos volumes 1 e 2 da Conta, alega-se que:
... t[ê]m a ver, designadamente, com o facto de serem processadas pela rubrica de bens de capital as despesas realizadas com as obras de conservação do edificado existente, investimentos em bens do domínio público, como terrenos e recursos naturais, bem como despesas com empreitadas de obras públicas.
Ainda no âmbito do contraditório, é referido que «... para proceder à implementação do SNC, o Governo Regional pretende criar uma nova entidade contabilística, que, entre outras funcionalidades, incorporará a inventariação e os respetivos movimentos contabilísticos ...», perspetivando-se, assim, na ótica da Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, uma melhoria na «... informação [que, futuramente, será] prestada ao nível do património não financeiro».
19.2 - Operações relativas a bens patrimoniais
Em 2015, a despesa paga pela Região Autónoma dos Açores, no âmbito das operações com bens patrimoniais, ascendeu a 53,6 milhões de euros. A receita arrecadada foi de 659 mil euros.
QUADRO 53
Operações - Receita e despesa
As operações de aquisição e venda de bens de investimento foram concretizadas, na sua maioria, pela Administração Regional direta.
. A inventariação e avaliação do património da Região não se encontravam completas. Em finais de 2015, o património inventariado ascendia a 743,6 milhões de euros, mais 2,9 milhões de euros do que no ano anterior.
. O conhecimento imperfeito da composição e expressão financeira dos bens móveis, imóveis e veículos que integram o património da Região, designadamente ao nível da Administração Regional direta e indireta, revela a ausência de adequados métodos e procedimentos de controlo destes ativos e obsta à elaboração do balanço consolidado do sector público administrativo regional.
Capítulo V
Plano de investimento
20 - Objetivos estratégicos e operacionais
Segundo as Orientações de Médio Prazo 2013-2016 (268), o investimento público foi estruturado em 14 programas plurianuais, alicerçados nos seguintes objetivos estratégicos de desenvolvimento para a Região:
. Aumentar a competitividade e a empregabilidade da economia regional;
. Promover a qualificação e a inclusão social;
. Aumentar a coesão territorial e a sustentabilidade;
. Afirmar a identidade regional e promover a cooperação externa.
A sua concretização foi repartida por duas componentes de intervenção: o Plano, que integra os investimentos a realizar pela Administração Regional direta, e os Outros Fundos, que contempla os investimentos a executar por outras entidades públicas.
Anualmente, e em cumprimento do princípio da vinculação (269), os Planos Regionais têm prosseguido aqueles objetivos e estrutura, estabelecendo prioridades de intervenção.
Para o ano de 2015, que constitui o terceiro do atual ciclo de programação do investimento público nos Açores, os objetivos operacionais estabelecidos foram os seguintes (270):
. Consolidar a recuperação económica;
. Manter o equilíbrio social;
. Manter o equilíbrio financeiro.
Nos instrumentos de planeamento do investimento público ficaram por definir as metas, estimativas de resultados esperados e indicadores de mensuração, bem como a apresentação da avaliação sobre a eficácia da aplicação dos dinheiros públicos na consecução dos objetivos estratégicos e operacionais estabelecidos, conforme determinado na alínea b) do n.º 5 do artigo 5.º do SIRPA.
21 - Programação financeira
21.1 - Perspetiva plurianual
Orientações de Médio Prazo
Nas Orientações de Médio Prazo 2013-2016 foi projetado um investimento público de cerca de 2 937 milhões de euros, correspondendo a uma média anual de 734 milhões de euros.
Este valor foi distribuído por 14 programas plurianuais, 70% do qual direcionado à concretização de quatro programas: Agricultura, florestas e desenvolvimento rural (21%), Competitividade, emprego e gestão pública (20%), Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (18%) e Educação, Ciência e Cultura (11%).
A sua concretização foi repartida por duas componentes de intervenção:
. Plano, a realizar pela Administração Regional direta através do capítulo 50 do Orçamento da Região: 1 926 milhões de euros, representando 66%;
. Outros Fundos, a realizar por outras entidades públicas: 1 011 milhões de euros, representando 34%.
Alterações anuais
Anualmente, por via da aprovação dos Planos e Orçamentos da Região, aquela projeção financeira foi sendo objeto de alteração.
Face às previsões realizadas para os anos de 2013 a 2015 e à última estimativa apresentada para 2016 (271), o investimento público passou para 2 524,8 milhões de euros, refletindo um decréscimo de 412,1 milhões de euros.
Esta redução resultou, essencialmente, da estimativa de investimento público realizada para 2016 (menos 347,8 milhões de euros), nela sobressaindo os programas Habitação e renovação urbana e Prevenção de riscos e proteção civil, que, por ausência de previsão, perdem a sua plurianualidade, o que contraria o inicialmente estabelecido para 14 programas instituídos, bem como o programa Competitividade, emprego e gestão pública, contemplado com apenas 650 mil euros, contra os 173 milhões de euros projetados nas Orientações de Médio Prazo.
Esta situação já tinha caraterizado a estimativa financeira efetuada para o ano de 2015, verificando-se, todavia, que após a aprovação do Plano e Orçamento para aquele ano, os programas referidos passaram a apresentar uma previsão de investimento público da ordem dos 21 milhões de euros, 8 milhões de euros e 154 milhões de euros, respetivamente.
Observa-se, assim, falta de rigor na preparação das previsões plurianuais de investimento público apresentadas no Orçamento da Região.
Em termos estruturais, o decréscimo das projeções financeiras constantes das Orientações de Médio Prazo incidiu sobre todos os programas, com exceção para a Solidariedade social e para os Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas, reforçados em 3,3 milhões de euros e 20,8 milhões de euros, respetivamente.
A intervenção das componentes Plano e Outros Fundos foi também reduzida, passando a apresentar a seguinte previsão:
. Plano: 1 724,3 milhões de euros, representando 68% (menos 201,7 milhões de euros do que o projetado);
. Outros Fundos: 800,5 milhões de euros, representando 32% (menos 210,5 milhões de euros do que o projetado).
Os Planos e os Orçamentos anuais não dispõem de informações sobre os cronogramas físicos e financeiros dos programas, projetos e ações que integram a estrutura programática do investimento público, nem mesmo quando a execução cabe a entidades que integram o perímetro orçamental, não tendo sido acolhida a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto (272).
Fontes de financiamento
Na origem da redução ao investimento público projetado estiveram as previsões anuais dos meios financeiros disponíveis para a sua cobertura.
Ao nível da componente Plano, e para os anos de 2013 a 2015, as alterações efetuadas refletem a redução das previsões das verbas provenientes do Orçamento do Estado, em 96 milhões de euros, o aumento das previsões dos fundos da União Europeia, em 28 milhões de euros, e do crédito bancário, em 60 milhões de euros, e a supressão da totalidade dos fundos regionais projetados, no valor de 24 milhões de euros.
Não obstante o investimento público previsto anualmente para as componentes Plano e Outros Fundos envolver uma parcela de fundos comunitários, a mesma não é identificada por programas operacionais/iniciativas comunitárias, nem pelo valor dos fundos estruturais previstos por programas, projetos e ações, não tendo sido acolhida a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto (273).
De igual modo, o investimento público previsto realizar pela componente Plano com recurso ao financiamento bancário não se encontra especificado por estrutura programática, não tendo sido, também, acolhida a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto (274).
21.2 - Perspetiva anual
Estrutura financeira e programática
Com a aprovação do Plano e do Orçamento da Região para 2015 foi previsto um investimento público de 731,1 milhões de euros, o qual viria a reduzir-se para 725,2 milhões de euros em sede de alteração do Orçamento e do Plano Regional (275).
Em termos programáticos, esta redução recaiu sobre vários programas, em especial sobre os Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (menos cerca de 4 milhões de euros), excetuando-se o Desenvolvimento do sistema de saúde, contemplado com mais 2 mil euros.
Os 14 programas foram desagregados em 84 projetos e 458 ações, competindo à componente Plano a maior intervenção, quer em termos financeiros quer no número de programas, projetos e ações a materializar.
A distribuição dos valores previstos, por estrutura programática e por componentes de intervenção, permite observar que, em decorrência da segunda alteração ao Orçamento para 2015, a redução do investimento público repercutiu-se, apenas, sobre a componente Plano, conforme se evidencia:
. Plano: passou de 489,5 milhões de euros para 483,6 milhões de euros (67%), valor repartido pelos 14 programas, 84 projetos e 457 ações;
. Outros Fundos: 241,6 milhões de euros (33%), valor repartido por 8 programas, 20 projetos e 40 ações.
As entidades públicas que integram a componente Outros Fundos, designadamente as incluídas no perímetro orçamental, permanecem por identificar no Plano e/ou no Orçamento da Região para 2015, não tendo sido acolhida a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto (276).
De igual modo, e em desacordo com o recomendado na Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 5/2012/A, de 10 de janeiro, os mapas que integram o Orçamento da despesa não foram detalhadamente desagregados de acordo com o classificador económico em vigor (277).
Fontes de financiamento
A origem dos recursos previstos para a cobertura do investimento público consta, no Orçamento, do mapa X Despesas de investimento da Administração Pública Regional, que faz referência a fundos regionais (298,8 milhões de euros) e a fundos comunitários (426,4 milhões de euros), ressalvando-se a pouca precisão do termo fundos regionais, já que na componente Plano, provêm maioritariamente do Orçamento do Estado, para além do financiamento bancário.
A distribuição destes recursos, por componentes do investimento, é a seguinte, tendo-se procedido a uma maior especificação das relativas ao Plano, com base na informação apresentada nos mapas I Receita da Região Autónoma dos Açores e IV Despesas da Região especificadas segundo a classificação económica:
. Plano (483,6 milhões de euros) com recurso:
- Fundos provenientes do Orçamento do Estado: 229,4 milhões de euros (48%);
- Fundos comunitários:194,2 milhões de euros (40%);
- Financiamento bancário: 60 milhões de euros (12%).
. Outros Fundos (241,6 milhões de euros) a realizar com recurso:
- Fundos regionais, 9,4 milhões de euros (4%);
- Fundos comunitários, 232,2 milhões de euros (96%).
No que concerne às verbas da União Europeia previstas para a cobertura do investimento público a realizar pela componente Plano, salienta-se a divergência entre o mapa I Receita da Região Autónoma dos Açores (194 229 000 euros) e o mapa X Despesas de investimento da Administração Pública Regional (194 216 778 euros), ambos do Orçamento para 2015, no valor de 12 222 euros.
Ao longo do ano foram realizadas modificações orçamentais com repercussões no montante dos fundos previstos para cobertura do investimento público a realizar pela componente Plano, apresentado no mapa X Despesas de investimento da Administração Pública Regional (278).
Por via da última declaração trimestral - Declaração n.º 3/2016 (279) - os fundos regionais previstos para a componente Plano passaram para 300 milhões de euros (62%) e os comunitários para 183,6 milhões de euros (38%), representando uma variação de 10,6 milhões de euros, respetivamente.
Não obstante esta modificação, os valores previstos nos mapas I Receita da Região Autónoma dos Açores e IV Despesas da Região especificadas segundo a classificação económica do Orçamento para 2015 permaneceram iguais.
Donde se retira que, na previsão orçamental dos recursos financeiros dirigidos à cobertura do investimento público, não há a devida correspondência entre os mapas orçamentais.
Responsabilidades assumidas
Sobre as responsabilidades contratuais plurianuais assumidas, dispõe-se, apenas, da informação apresentada, no Orçamento, no mapa XI Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional.
Este mapa quantifica, de forma genérica, as responsabilidades relativas à Administração Regional direta, procedendo ao seu escalonamento por anos económicos e por departamento governamental, sem contudo particularizar as assumidas por programa, projeto e ação de investimento, e ficando ainda por especificar as responsabilidades relativas às restantes entidades que integram o perímetro orçamental.
Segundo a informação contida no mapa, no início de 2015 estas responsabilidades, escalonadas por anos económicos, ascendiam a 561,6 milhões de euros, prevendo-se, para aquele ano, um encargo de 120,2 milhões de euros.
O valor a pagar em 2015, decorrente de encargos plurianuais assumidos, absorve cerca de 25% do investimento público previsto realizar pela componente Plano.
Destes encargos salientam-se os assumidos pela Secretaria Regional do Turismo e Transportes (52 milhões de euros), 51% dos quais resultantes da Concessão rodoviária em regime SCUT (26,3 milhões de euros) e pela Secretaria Regional da Saúde (18,6 milhões de euros), 60% dos quais decorrentes das Parecerias Público Privadas - Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira (11,2 milhões de euros).
22 - Execução financeira
22.1 - Perspetiva plurianual
Desagregação por objetivos e programas
De acordo com a Conta, nos três primeiros anos de vigência das Orientações de Médio Prazo 2013-2016 foram despendidos pela componente Plano cerca de 1 053,2 milhões de euros (280), valor que representa:
. 55% do total projetado para o quadriénio nas Orientações de Médio Prazo (1 925,9 milhões de euros), faltando executar 872,7 milhões de euros;
. 76% do projetado para os anos de 2013 a 2015 nas Orientações de Médio Prazo (1 385,9 milhões de euros), ficando por executar 332,7 milhões de euros;
. 78% do previsto anualmente nos Orçamentos da Região para os anos de 2013 a 2015 (1 354,1 milhões de euros), ficando por executar 300,9 milhões de euros.
Cerca de 63% dos pagamentos dirigiram-se à concretização dos quatro programas com maior notoriedade financeira: Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (25%); Educação, ciência e cultura (13%); Competitividade, emprego e gestão pública (13%); e Agricultura, florestas e desenvolvimento rural (12%).
Face às previsões anuais, os índices de execução financeira mais baixos foram alcançados pelos programas Competitividade, emprego e gestão pública (66%), Educação, ciência e cultura (68%) e Solidariedade Social (75%).
A ausência, a nível previsional, de cronogramas físicos e financeiros para as ações que integram a estrutura programática do Plano, reflete-se na Conta e no Relatório Anual de Execução do Plano, que não evidenciam o respetivo grau de execução, permanecendo sem acolhimento a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto, também sob esta ótica (281).
QUADRO 54
Execução por objetivos e programas da componente Plano no período de 2013 a 2015
Anualmente, a execução financeira global da componente Plano e os pagamentos realizados por programas, atingiram os seguintes valores:
GRÁFICO 25
Execução financeira anual e global da componente Plano no período de 2013 a 2015
GRÁFICO 26
Pagamentos anuais por programas realizados pela componente Plano no período de 2013 a 2015
Desagregação por áreas funcionais
Cerca de 55% dos pagamentos dirigiram-se para o sector económico, designadamente para as áreas dos transportes e comunicações, agricultura, silvicultura, caça e pesca, e outras funções económicas, onde está incluída a competitividade e o apoio empresarial, e 40% para o sector social, com destaque para a educação, habitação e serviços coletivos, e saúde.
Esta estrutura tem-se mantido anualmente, não apresentando alterações relevantes.
Desagregação por agrupamentos económicos
A maior parte dos pagamentos destinaram-se à realização de Despesas de capital (72%), destacando-se o desempenho do agrupamento aquisição de bens de capital, onde foram despendidos menos 105 milhões de euros do que o previsto.
Cerca de 75% dos pagamentos, no montante de 785,6 milhões de euros, corresponderam a valores entregues a entidades públicas e privadas, como transferências e subsídios, constituindo os agrupamentos económicos dominantes na execução do investimento pelos departamentos governamentais, incidindo sobre todas as áreas funcionais e programas, com exceção para o Ambiente e ordenamento.
Em termos anuais, regista-se o aumento progressivo das despesas com aquisição de bens e serviços correntes (mais 23%) e o decréscimo das aquisições de bens de capital (menos 26%), assistindo-se, a partir de 2014, à alteração no critério de registo das verbas entregues a entidades públicas e privadas, que passaram a ser, na sua maioria, atribuídas a título de transferências de capital.
GRÁFICO 27
Pagamentos anuais nos principais agrupamentos económicos realizados na componente Plano, no período de 2013 a 2015
Fontes de financiamento
Ao nível dos recursos utilizados para cobertura dos pagamentos, o período de 2013 a 2015 caraterizou-se, essencialmente, pelo baixo índice de concretização das verbas provenientes da União Europeia, que se quedou pelos 44%, menos 333,3 milhões de euros do que o previsto.
Entre 2013 e 2015, a sobre orçamentação anual destas verbas atingiu os 82,9 milhões de euros, 135,8 milhões de euros e 114,6 milhões de euros, respetivamente.
QUADRO 55
Origem dos fundos para financiamento do Plano, no período de 2013 a 2015
Em sede de contraditório foi referido:
O Governo Regional não pode concordar com a afirmação de que entre 2013 e 2015 se registou uma sobre orçamentação das verbas provenientes de fundos comunitários, uma vez que existe uma clara coerência do ponto de vista da previsão orçamental, entre a receita prevista no Mapa I (Receita da Região Autónoma dos Açores), com as correspondentes fontes de financiamento constantes dos Mapas X (Despesa de Investimento da Administração Pública Regional).
Sobre esta matéria cumpre esclarecer que a sobre orçamentação acima mencionada decorre da diferença, significativa e recorrente, ente valores previstos e os executados.
22.2 - Perspetiva anual
Desagregação por objetivos e programas
A Conta e o Relatório Anual de Execução do Plano apontam para um volume de pagamentos da ordem dos 362,8 milhões de euros, menos 120,8 milhões de euros do que o previsto, refletindo um grau de concretização de 75%.
Os valores apresentados no mapa Execução de Programas e Projetos de Investimento, que integra os documentos de prestação de contas das entidades contabilísticas de cada departamento governamental, conduzem a um total de pagamentos da ordem dos 361,7 milhões de euros, menos 1,1 milhões de euros do que o apresentado na Conta e no Relatório de Execução Anual do Plano.
Em sede de contraditório foi referido:
Em temos globais o valor do plano de investimentos da Região no ano de 2015 é coincidente quer no AS400 quer no GEFIP. O mapa de execução de programas e projetos de investimentos apresentado na Conta e no Relatório de execução anual do plano contém o valor correto executado. As divergências apuradas pela SRATC aquando da análise dos documentos de prestação de contas das entidades contabilísticas de cada departamento governamental devem-se:
- Secretaria Regional da Educação e Cultura - Direção Regional da Cultura - A divergência resulta da troca de projetos (5.9 e 5.10) na contabilização de uma reposição abatida nos pagamentos (207,00 (euro), pelo que se deverá considerar como correto os valores constantes nos documentos de prestação de contas;
- Secretaria Regional do Turismo e Transportes - Direção Regional das Obras Públicas e Comunicações - O valor apresentado na Conta da RAA e no Relatório de Execução do Plano está correto, tendo-se detetado um erro no documento de prestação de contas remetido pelo serviço à SRATC;
- Secretaria Regional da Agricultura e Ambiente - apesar de em GERFIP e em AS400 os valores globais de investimento deste departamento coincidirem, quando particularizados os projetos 2.1, 2.2 2 2.4 verificam-se divergências que resultam de lapso na contabilização de reposições abatidas nos pagamentos entre os dois sistemas. Alerta-se para os montantes executados pela empresa A029, constantes na Ação n.º 16-310PCR4 da SRATC, cujos valores corretos do projeto 2.1 e 2.4 são 2.620.522,13(euro) e 1.411.037,80(euro) respetivamente e não os constantes no referido documentos. Assim os valores a considerar por projeto deverão ser:
Em decorrência do exposto em sede de contraditório procedeu-se à correção dos valores referentes à entidade contabilística A029, e, consequentemente, à alteração da divergência acima apurada para 69 445 euros.
Face a 2014, foram despendidos mais 45 milhões de euros, aumento que incidiu sobre vários programas, com evidência para os Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (mais 23 milhões de euros) e Desenvolvimento do sistema de saúde (mais 8,7 milhões de euros).
QUADRO 56
Execução financeira anual da componente Plano e variação face a 2014
O desempenho orçamental mais baixo recaiu sobre os programas Competitividade, emprego e gestão pública (55%), Edução, ciência e cultura (64%), Solidariedade social (69%) e Ambiente e ordenamento (69%).
A repartição dos pagamentos pelos diferentes níveis de desagregação dos programas aponta para a execução da totalidade dos projetos estabelecidos (84) e de cerca de 91% das ações inscritas (405), salientando-se, neste último nível, as alterações efetuadas no decurso do ano que conduziram à eliminação de 17 ações, com uma dotação de 2 596 616 euros, e à introdução de quatro, com uma dotação de 724 404 euros.
No final do ano ficaram por executar 39 ações, com uma previsão financeira de 12 621 504 euros, reportadas, essencialmente, a projetos integrados nos programas Competitividade, emprego e gestão pública (cinco ações com uma dotação de 6 137 750 euros), Solidariedade social (13 ações com uma dotação de 4 093 250 euros) e Desenvolvimento do sistema de saúde (oito ações, com uma dotação de 1 093 530 euros).
Fontes de financiamento
O desempenho orçamental de 2015 ficou a dever-se à quebra dos recursos financeiros obtidos face aos previstos, designadamente os provenientes do Orçamento da União Europeia, que totalizaram 79,6 milhões de euros, menos 114,6 milhões de euros do que o previsto, e do crédito bancário de médio prazo obtido, que ascendeu a 50 milhões de euros, menos 10 milhões de euros do que o autorizado no Orçamento.
Estas diferenças foram parcialmente compensadas pelo valor das transferências do Orçamento do Estado canalizado para a cobertura do investimento, que totalizou 233,2 milhões de euros, mais 3,8 milhões de euros do que o previsto.
Relativamente à quantificação dos recursos financeiros obtidos para cobertura do investimento, por estrutura programática, a Conta apresenta pela primeira vez informação sobre esta matéria (282), procurando dar acolhimento às recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas (283).
No entanto, da análise à referida informação resulta:
. Cerca de 15% dos fundos comunitários recebidos, no valor de 12 207 509 euros, não foram identificados como fontes de financiamento de programas, projetos e ações de investimento, com a indicação de que respeitam a ações não enquadráveis na estrutura do Plano de 2015.
Em sede de contraditório foi referido:
No que se refere ao valor de 12,2 milhões de euros, foi por nós devidamente explicada a razão pela qual, este montante não estava desagregado por estrutura programática, ou seja, porque os referidos fundos comunitários respeitavam a uma estrutura programática diferente da relativa ao ano de 2015. O montante referido foi apresentado de uma forma agregada, mas, se a SRATC a tivesse requerido, no âmbito dos trabalhos de campo, a sua desagregação por programa, projeto e ação teria sido fornecida.
. O montante proveniente de empréstimos, imputado, de acordo com a Conta, ao financiamento dos programas, projetos e ações, excede o valor do crédito bancário de médio prazo obtido no ano de 2015, em 2 350 546 euros.
A explicação fornecida, em sede de contraditório, foi a seguinte:
Relativamente à utilização do produto dos empréstimos, consideramos que a Conta contempla toda a informação que era solicitada pela recomendação formulada pela SRATC. Ou seja, foi devidamente identificada a estrutura programática associada à utilização do produto dos empréstimos.
. Relativamente a um conjunto de ações do Plano, a Conta apresenta, como origem de fundos, tanto verbas comunitárias como empréstimos, sendo estes no exato valor dos pagamentos efetuados em execução das referidas ações, o que, somadas ambas as componentes, geraria um sobre financiamento dessas ações no montante de 28.077.814 euros (284).
. Em algumas ações de investimento, o valor, indicado na Conta, para os fundos comunitários recebidos para o seu cofinanciamento é superior ao dos pagamentos realizados, havendo situações em que ultrapassa a própria dotação orçamental revista (285).
Em sede de contraditório foi referido:
Finalmente, importa esclarecer que as situações detetadas de nalgumas ações do Plano se ter registado, no ano de 2015, um montante de receitas (origem Fundos Comunitários) superior às despesas pagas, deve-se por um lado ao facto do desfasamento temporal que ocorre entre o circuito de processamento e pagamento das despesas do Plano de Investimentos e a apresentação, validação e pagamento dessas despesas a cofinanciamento comunitário, por outo lado, à apresentação a cofinanciamento de pedidos de pagamento sobre a forma de adiantamento.
As explicações dadas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro sobre o referido mapa transmitem a dificuldade em dar acolhimento, de forma fidedigna, às 3.ª e 4.ª recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, devido, essencialmente, ao seguinte:
. A gestão dos recursos financeiros da Administração Regional direta é efetuada de forma conjunta, independentemente da sua origem, não existindo a afetação específica de verbas à concretização de ações particulares do Plano de investimentos;
. Uma parcela significativa dos fundos comunitários recebidos reportam-se a projetos que já não integram ações enquadráveis na estrutura programática do Plano em vigor, não sendo viável a sua permanência nesta estrutura até ao recebimento da última tranche dos fundos comunitários respetivos, dado que os referidos projetos já se encontram encerrados financeiramente.
As eventuais dificuldades sentidas no acatamento das recomendações não justificam as incongruências que o quadro apresenta.
As referidas recomendações do Tribunal de Contas visam proporcionar informações mais específicas sobre a aplicação das verbas comunitárias e das verbas provenientes do produto de empréstimos, às ações de investimento a que se destinam.
Estas recomendações, que integram o Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 2014, têm vindo a ser reiteradas desde 2007 e 2012, respetivamente, sem que o Governo Regional tenha mencionado a impossibilidade do seu acolhimento, nem tenha apresentado proposta alternativa para a informação requerida.
Em sede de contraditório foi ainda referido:
Pelo exposto, consideramos que as duas referidas recomendações, foram efetivamente acolhidas na Conta de 2015. Todavia, estamos disponíveis para melhorar a informação a apresentar nas próximas Contas.
Responsabilidades assumidas
A Conta não faz qualquer referência às responsabilidades contratuais plurianuais assumidas, pagas e por pagar no ano de 2015 (286).
. Nos três primeiros anos de execução das Orientações de Médio Prazo 2013-2016, foram despendidos, pela componente Plano, cerca de 1 053,2 milhões de euros, menos 300,9 milhões de euros do que o previsto anualmente, e menos 332,7 milhões de euros do que o projetado a médio prazo, conduzindo à concretização de 55% do total projetado para o quadriénio.
. Cerca de 55% dos pagamentos dirigiram-se para o sector económico e 40% para o sector social, com destaque para os programas Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (260,2 milhões de euros - 25%), Educação, ciência e cultura (139,4 milhões de euros - 13%), Competitividade, emprego e gestão pública (135,4 milhões de euros - 13%) e Agricultura, floresta e desenvolvimento rural (121,1 milhões de euros - 12%).
. Os instrumentos de planeamento do investimento público não definem as metas, estimativas de resultados esperados e indicadores de mensuração, nem apresentam uma avaliação sobre a eficácia da aplicação dos dinheiros públicos na consecução dos objetivos estratégicos e operacionais estabelecidos.
. Os valores entregues a entidades públicas e privadas, como transferências e subsídios, totalizaram 785,6 milhões de euros (75%), constituindo os agrupamentos económicos dominantes na execução do investimento pelos departamentos governamentais, incidindo sobre todas as áreas funcionais e programas, com exceção para o Ambiente e ordenamento.
. No período de 2013 a 2015 as despesas com aquisição de bens e serviços correntes aumentaram 23%, e as aquisições de bens de capital diminuíram 26%, tendo sido despendidos menos 105 milhões de euros do que o previsto. O critério de registo das verbas entregues a outras entidades públicas e privadas foi alterado em 2014, passando a ser atribuídas, na sua maioria, como transferências de capital.
. Os recursos utilizados para cobertura dos pagamentos provieram das transferências do Orçamento do Estado (64%), da União Europeia (25%), e do financiamento bancário (11%), com destaque para o baixo índice de concretização dos fundos comunitários, que se quedou pelos 44%, menos 333,3 milhões de euros do que o previsto. A sobre orçamentação destas verbas atingiu, entre 2013 e 2015, 82,9 milhões de euros, 135,8 milhões de euros e 114,6 milhões de euros, respetivamente.
. Em 2015, o investimento público concretizado pela componente Plano ascendeu a 362,8 milhões de euros, menos 120,8 milhões de euros do que o previsto, o que se traduziu numa taxa de execução de 75%. Face a 2014 foram despendidos mais 45 milhões de euros.
. O desempenho orçamental nesse ano refletiu o decréscimo dos fundos comunitários recebidos face ao previsto (menos 114,6 milhões de euros).
. A informação, incluída pela primeira vez na Conta, sobre a desagregação, por ação, dos fundos comunitários recebidos e do produto de empréstimos contraídos, apresenta diversas incongruências, designadamente, o montante, proveniente de empréstimos, imputado à execução do Plano é superior, em 2 350 546 euros, ao valor dos empréstimos contraídos, e, relativamente a um conjunto de ações do Plano, indica, como origem de fundos, tanto verbas comunitárias como empréstimos, cuja soma geraria um sobre financiamento dessas ações no montante de 28.077.814 euros.
Capítulo VI
Fluxos financeiros no âmbito do sector público
23 - Síntese dos fluxos financeiros no âmbito do sector público
Os fluxos financeiros entre os subsectores institucionais da Administração Pública, as sociedades não financeiras públicas e as instituições sem fins lucrativos públicas encontram-se sintetizados no quadro seguinte:
QUADRO 57
Fluxos financeiros entre os subsectores institucionais
24 - Fluxos financeiros movimentados no contexto do sector público regional
24.1 - Fluxos com origem na Administração Regional direta
Os fluxos financeiros movimentados pela Administração Regional direta, no contexto do sector público regional (457,2 milhões de euros) destinaram-se a serviços e fundos autónomos, incluindo entidades públicas reclassificadas, a sociedades não financeiras públicas e a instituições sem fins lucrativos públicas, para além de 100 mil euros movimentados entre entidades da própria Administração Regional direta (287).
Fluxos destinados a serviços e fundos autónomos
Os fluxos para os serviços e fundos autónomos (com exclusão das entidades públicas reclassificadas) totalizaram 63,9 milhões de euros e destinaram-se, principalmente, à ação social escolar (11,9 milhões de euros), à coesão regional nos transportes (9,2 milhões de euros) e ao combate das desigualdades socioeconómicas (8,6 milhões de euros). O Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas absorveu 16 milhões de euros, seguindo os fundos escolares com 13,9 milhões de euros - gráfico 28.
GRÁFICO 28
Transferências da Administração Regional direta para serviços e fundos e autónomos
Fluxos destinados a entidades públicas reclassificadas
No âmbito do sector público regional, 76,9% dos fluxos financeiros movimentados pela Administração Regional direta, destinaram-se a entidades públicas reclassificadas (351,4 milhões de euros).
A Saudaçor, S.A., absorveu 322,4 milhões de euros (91,7%) para serem aplicados em investimentos (31,4 milhões de euros) e no financiamento de entidades do Serviço Regional de Saúde (246,5 milhões de euros), bem como da própria Saudaçor, S.A. (44,5 milhões de euros) (288).
As restantes entidades públicas reclassificadas receberam 29,1 milhões de euros, maioritariamente destinados à SPRHI, S.A. (9,3 milhões de euros), e à Ilhas Valor, S.A. (6,6 milhões de euros) (289).
Fluxos destinados a sociedades não financeiras públicas e a instituições sem fins lucrativos públicas
Para as sociedades não financeiras públicas foram transferidos 40,9 milhões de euros, com as finalidades descritas em apêndice (290). A SATA, Air Açores, S.A., recebeu 31,8 milhões de euros, mais 14,3 milhões de euros (82,2%) do que em 2014, no âmbito da concessão do serviço público de transporte aéreo regular no interior da Região Autónoma dos Açores.
Os fluxos transferidos para as restantes sociedades não financeiras públicas totalizaram 9,1 milhões de euros, distribuídos, essencialmente, pela Lotaçor, S.A. (3,7 milhões de euros), Portos dos Açores, S.A. (2,3 milhões de euros), Transmaçor, Lda. (2,1 milhões de euros), e Pousadas de Juventude dos Açores, S. A. (600 mil euros).
A Administração Regional direta transferiu, ainda, 763,5 mil euros para instituições sem fins lucrativos públicas.
Distribuição por sectores de atividade
Os fluxos transferidos pela Administração Regional direta, por sector de atividade, tiveram a seguinte aplicação (291):
GRÁFICO 29
Transferências da Administração Regional direta por sector de atividade
24.2 - Fluxos com origem em serviços e fundos autónomos
Os serviços e fundos autónomos transferiram 879 mil euros, com destaque para o Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico que transferiu 398,4 mil euros para a SINAGA, S.A., e 202,9 mil euros para a Portos dos Açores, S.A.
O Fundo Regional do Emprego transferiu 165,7 mil euros para a Escola Profissional de Capelas e 112 mil euros para instituições sem fins lucrativos públicas, sociedades não financeiras públicas e entidades públicas reclassificadas (292).
24.3 - Fluxos com origem em entidades públicas reclassificadas
As entidades públicas reclassificadas transferiram 434,9 milhões de euros, movimentos operados, integralmente, pela Saudaçor, S.A., que destinou 340,6 milhões de euros aos três hospitais públicos e 94,3 milhões de euros às diferentes unidades de saúde de ilha e ao Centro de Oncologia dos Açores. Recorde-se que a Saudaçor, S.A., recebeu 322,4 milhões de euros da Administração Regional direta, para serem aplicados no sector da saúde e no seu funcionamento (293).
24.4 - Fluxos com origem em sociedades não financeiras públicas
As sociedades não financeiras públicas transferiram 6,4 milhões de euros para a Administração Regional direta, resultantes de dividendos da Empresa de Eletricidade dos Açores, S.A., que renderam 4,2 milhões de euros, e do contrato de concessão de exploração de recursos geotérmicos celebrado com a EDA Renováveis, S.A., no valor de 2,2 milhões de euros.
Os restantes fluxos das sociedades não financeiras públicas foram realizados pela Lotaçor, S.A., que transferiu 92,3 mil euros para o FUNDOPESCA.
25 - Fluxos financeiros movimentados entre o sector público regional e as administrações Central, Regional da Madeira e Local
25.1 - Fluxos com a Administração Central
A Administração Central transferiu 358 milhões de euros, destinados, em 72,4%, a entidades do sector público regional (251 milhões de euros para a Administração Regional direta e 8,2 milhões de euros para o Fundo Regional do Emprego, num total de 259,1 milhões de euros).
Os fluxos financeiros transferidos para a Administração Regional direta decorrem do cumprimento do princípio da solidariedade e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (294).
Os fluxos movimentados para o Fundo Regional do Emprego inserem-se nas políticas de emprego e formação profissional (295).
A Administração Central transferiu, ainda, 98,9 milhões de euros para as freguesias e municípios localizados no território da Região Autónoma dos Açores, ao abrigo do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, distribuídos por municípios, 93,1 milhões de euros, e por freguesias, 5,7 milhões de euros.
Os fluxos financeiros da Administração Regional direta para entidades da Administração Central (3,1 milhões de euros) respeitaram, principalmente, a comparticipações para a Segurança Social (1,6 milhões de euros), a transferências para a Fundação Gaspar Frutuoso (700 mil euros) para apoio à investigação científica, para o IFAP (300 mil euros), referente à comparticipação regional no PRORURAL e para a Universidade dos Açores (300 mil euros) para compensação dos custos da sua tripolaridade.
As transferências dos serviços e fundos autónomos para a Administração Central respeitam:
. A bolsas de doutoramento, pagas pelo Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia a diferentes estabelecimentos de ensino superior - 113,4 mil euros (296);
. Ao fundo de acidentes de trabalho, pago pelo Fundo Regional do Emprego ao Instituto de Seguros de Portugal - 13,4 mil euros;
. Ao transporte de adubos, pago pelo Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas ao Estado Maior da Força Aérea - 0,5 mil euros.
25.2 - Fluxos com a Administração Regional da Madeira Projeto Mistic'Seas
O Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia transferiu para a Região Autónoma da Madeira 40,8 mil euros na qualidade de parceiro coordenador do projeto Mistic'Seas (plano de ação comum para a monitorização da biodiversidade marinha na Região da Macaronésia).
25.3 - Fluxos com a Administração Local
25.3.1 - Repartição de recursos públicos entre o Estado e as Autarquias Locais
As freguesias e os municípios situados no território da Região Autónoma dos Açores receberam fluxos, com origem no Orçamento do Estado, a título de participação nos recursos públicos. O montante destas transferências é fixado anualmente no Orçamento do Estado, de acordo com o critério de repartição por autarquia definido nos artigos 25.º e seguintes da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro (regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais) (297).
Os fluxos da Administração Central são transferidos para as freguesias e os municípios situados no território da Região Autónoma dos Açores, através da Administração Regional, sendo escriturados, na Conta da Região, em operações extraorçamentais.
As verbas globais foram distribuídas por municípios (93,1 milhões de euros - 94,2%) e freguesias (5,7 milhões de euros - 5,8%). As autarquias locais dos concelhos de Ponta Delgada (15,1 milhões de euros), Angra do Heroísmo (10,4 milhões de euros) e Ribeira Grande (9,6 milhões de euros) absorveram 35,6% do total de transferências (298).
No Orçamento do Estado foram estimadas transferências no valor de 99,8 milhões de euros, mais 980 mil euros do que acabou por ser transferido. Os despachos do Diretor Regional de Organização e Administração Pública e as informações prestadas pelos municípios confirmam os valores transferidos, mencionados na Conta.
25.3.2 - Fluxos transferidos da Administração Regional para a Administração Local
Para além das transferências provenientes do Orçamento do Estado, no montante de 98,9 milhões de euros (94%), o sector público regional transferiu, dos seus recursos próprios para as autarquias locais, 6,3 milhões de euros (6%), com origem, essencialmente, na Administração Regional direta (6,2 milhões de euros) (299).
Os fluxos transferidos pela Administração Regional direta, com origem nos seus recursos próprios, resultam, maioritariamente, da aplicação do regime de cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local (300). Neste domínio, foram transferidos 4,7 milhões de euros (74%), mais de metade destinados ao apoio à aquisição e construção de fogos para habitação social e ao arrendamento social (2,6 milhões de euros).
Noutro âmbito, foram aplicados 1,2 milhões de euros (20%) na construção e reabilitação de equipamentos e infraestruturas públicas (301), e 388,1 mil euros (6%) na educação e juventude, funcionamento das entidades e outras iniciativas.
Apesar da proibição de quaisquer formas de subsídios ou comparticipações financeiras aos municípios e freguesias por parte dos serviços e fundos autónomos, estabelecida no n.º 1 do artigo 22.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro (302), estes procederam a transferências para as autarquias locais (72 151,23 euros) destacando-se as provenientes da ERSARA - Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores (43 275,00 euros - 60%), no âmbito do incremento da eficácia técnica e qualidade ambiental, e do Fundo Regional do Emprego (15 790,00 euros - 20%), no âmbito dos programas de emprego PIIE - Programa de incentivo à inserção do Estagiar L e T e INTEGRA - Integração de ativos.
As autarquias locais dos concelhos de Angra do Heroísmo, Ribeira Grande, Ponta Delgada e Praia da Vitória absorveram, em conjunto, 64% do total (4 milhões de euros).
Os municípios receberam 3,2 milhões de euros, as freguesias 2,8 milhões de euros e outras entidades de âmbito local, 300 mil euros.
Fluxos destinados aos municípios
Os fluxos para os municípios tiveram origem, quase integral (95,4%), em contratos ARAAL que fundamentaram transferências no valor de 3 milhões de euros. A habitação social absorveu 1,9 milhões de euros, correspondente a 63,4%.
QUADRO 58
Fluxos da Administração Regional direta e serviços e fundos autónomos para os municípios
Dois terços das verbas foram distribuídos por quatro municípios: Angra do Heroísmo - 890 mil euros (28%); Praia da Vitória - 419 mil euros (13%); Lagoa - 392 mil euros (12%) e Ribeira Grande - 387 mil euros (12%).
Os municípios de Povoação, Lajes das Flores, São Roque do Pico e Santa Cruz da Graciosa não beneficiaram de qualquer verba.
Apreciando a repartição territorial das transferências da Administração Regional para os municípios, verifica-se que se afasta significativamente do critério legalmente definido para a participação de cada município no Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) (303), conforme resulta da comparação das transferências efetuadas com o valor que as mesmas teriam, por município, de acordo com um critério semelhante ao do FEF:
GRÁFICO 30
Comparação das transferências para os municípios com o critério do FEF
Fluxos destinados às freguesias
Os fluxos destinados a freguesias foram absorvidos em 63% pelas localizadas nos concelhos de Ponta Delgada, Ribeira Grande e Angra do Heroísmo.
As verbas pagas às freguesias, destinaram-se, essencialmente, à habitação social e à construção e manutenção de infraestruturas, sendo 1,5 milhões de euros (51%) atribuídos com base no regime de cooperação técnica e financeira entre a administração regional e a administração local (304) e 1,2 milhões de euros (44%) com base no regulamento da rede de incubadoras de empresas dos Açores (305).
A Freguesia de São Roque, do concelho de Ponta Delgada, recebeu a maior parcela - 249,3 mil euros, correspondentes a 8,8% do total transferido para as freguesias, dirigidos, principalmente, à reabilitação de moradias (105 mil euros), à beneficiação de infraestruturas (78,9 mil euros) e à construção de parque de estacionamento (51 mil euros).
Seguiu-se a Freguesia da Maia, do concelho da Ribeira Grande, que recebeu 161,4 mil euros - 5,7% do total - destinados, fundamentalmente, à reabilitação e manutenção de trilhos (63 mil euros), à manutenção de infraestruturas (46,9 mil euros) e à reabilitação de moradias (42,6 mil euros).
Oito freguesias, de entre as 154 situadas no território da Região Autónoma dos Açores, não receberam qualquer transferência proveniente dos recursos próprios da Administração Regional (306).
Treze freguesias arrecadaram 39,3% dos fluxos transferidos pela Administração Regional, num total de 1,1 milhões de euros - quadro 59:
QUADRO 59
Fluxos da Administração Regional direta e serviços e fundos autónomos para as freguesias
Fluxos destinados a outras entidades de âmbito local
Os fluxos para as empresas e outras entidades de âmbito local, no montante de 294,6 mil euros, foram distribuídos por 10 entidades. A Povoainvest, - Empresa Municipal de Habitação Social, E.E.M., absorveu 119,5 mil euros - 40,6% destes fluxos - para serem investidos na aquisição de habitações para arrendamento social.
A Cooperativa Praia Cultural, CRL, recebeu 75,1 mil euros - 25,5% - destinados às festas da Praia e feira gastronómica (50 mil euros), à ocupação de tempos livres de jovens (12,6 mil euros), e à dinamização de atividades culturais (12,6 mil euros).
Seguiu-se a Associação de Municípios da Ilha do Pico, que obteve 60 mil euros - 20,4% - para serem aplicados na campanha de sensibilização para a separação dos resíduos.
QUADRO 60
Fluxos da Administração Regional direta e fundos e serviços autónomos para outras entidades de âmbito local
26 - Classificação económica das transferências
A classificação económica de despesas referentes a transferências, mencionadas no anexo 1 da Conta, não é apropriada à entidade beneficiária do fluxo, nas situações evidenciadas no quadro seguinte.
QUADRO 61
Situações de incorreta classificação económica de despesas
27 - Certificação
A análise desenvolvida teve por base as informações e valores apresentados nos dois volumes da Conta e no seu anexo. Para efeitos de certificação foram verificadas as seguintes fontes:
. Contas prestadas pelas entidades sujeitas à obrigação prevista no artigo 51.º da LOPTC, relativamente aos fluxos dos serviços e fundos autónomos;
. Circularização às diferentes entidades, no âmbito dos fluxos para as entidades públicas reclassificadas, sociedades não financeiras públicas, instituições sem fins lucrativos públicas e municípios;
. Orçamento e a Conta Geral do Estado, no domínio dos fluxos provenientes da Administração Central;
. Despachos do Diretor Regional de Organização e Administração Pública, publicados na II.ª série do Jornal Oficial, em relação às transferências para municípios e freguesias.
Com as exceções indicadas a seguir, os mapas do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado, os registos constantes dos documentos de prestação de contas das diferentes entidades, os despachos do Diretor Regional de Organização e Administração Pública, com as transferências para os municípios ao abrigo do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, e o resultado dos procedimentos de circularização levados a efeito, permitem confirmar:
. As transferências da Administração Regional direta, evidenciadas na Conta, para entidades públicas reclassificadas, sociedades não financeiras públicas, instituições sem fins lucrativos públicas, serviços e fundos autónomos (ponto 24.1., supra), bem como para os municípios (ponto 25.3.2., § 620, supra);
. As transferências efetuadas pelos serviços e fundos autónomos (ponto 24.2., supra);
. As transferências da Saudaçor, S.A., para as unidades de saúde de ilha e para o Centro de Oncologia dos Açores (ponto 24.3., § 606);
. As transferências da Administração Central para a Administração Regional direta;
. As transferências para os municípios registadas na Conta.
No entanto, as transferências da Administração Regional direta, registadas na Conta, apresentam as seguintes divergências relativamente a documentos de prestação de contas de entidades e a informações obtidas em procedimento de circularização:
. As destinadas a fundos escolares (13 891 068,82 euros) são superiores às registadas nos respetivos documentos de prestação de contas (13 851 123,99 euros) em 39 944,83 euros;
. As destinadas à Escola Profissional de Capelas (303 840,00 euros) são inferiores às registadas nos respetivos documentos de prestação de contas (324 925,97 euros) em 21 085,97 euros;
. As destinadas ao Fundo Regional do Emprego (8 102,41 euros) são inferiores às registadas nos respetivos documentos de prestação de contas (10 724,05 euros), em 2 621,64 euros;
. As destinadas aos municípios das Lajes das Flores, São Roque do Pico e Madalena são inferiores às recebidas, em 17 178,99 euros, de acordo com as informações prestadas pelos municípios (307).
. Os fluxos financeiros movimentados entre os subsectores institucionais da Administração Pública totalizaram 1 267 milhões de euros.
. A Administração Regional direta transferiu 457,2 milhões de euros no contexto do sector público regional, destinando 76,9% a entidades públicas reclassificadas (351,4 milhões de euros), 14% a serviços e fundos autónomos (63,9 milhões de euros), 8,9% a sociedades não financeiras públicas (40,9 milhões de euros) e 0,2% a instituições sem fins lucrativos públicas (763,5 mil euros).
. Os fluxos da Administração Regional direta destinaram-se, em 70,5% ao sector da saúde (322,4 milhões de euros), montante integralmente transferido para a Saudaçor, S.A., para a realização de investimentos (31,4 milhões de euros), financiamento das unidades do sector da saúde (246,5 milhões de euros) e financiamento da própria Saudaçor, S.A. (44,5 milhões de euros).
. Os principais fluxos para os serviços e fundos autónomos destinaram-se à ação social escolar (11,9 milhões de euros), à coesão regional nos transportes (9,2 milhões de euros) e ao combate das desigualdades socioeconómicas (8,6 milhões de euros).
. Do valor destinado às sociedades não financeiras públicas a SATA, Air Açores, S.A., arrecadou 31,8 milhões de euros no âmbito da concessão do serviço público de transporte aéreo.
. As sociedades não financeiras públicas transferiram 6,4 milhões de euros para a Administração Regional direta, resultantes de dividendos que renderam 4,2 milhões de euros, e de contrato de concessão de exploração de recursos geotérmicos no valor de 2,2 milhões de euros.
. A Administração Central transferiu 259,1 milhões de euros para entidades do sector público regional, sendo 251 milhões de euros decorrentes do cumprimento do princípio da solidariedade e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas. Para os municípios e freguesias localizados no território da Região Autónoma dos Açores foram transferidos 98,8 milhões de euros (93,1 milhões de euros e 5,7 milhões de euros, respetivamente).
. As autarquias locais dos concelhos de Ponta Delgada (15,1 milhões de euros), Angra do Heroísmo (10,4 milhões de euros) e Ribeira Grande (9,6 milhões de euros) absorveram 35,6% do total de transferências.
. O sector público regional transferiu, dos seus recursos próprios para as autarquias locais, 6,3 milhões de euros, com origem, essencialmente, na Administração Regional direta (6,2 milhões de euros).
. Os fluxos transferidos pela Administração Regional direta para as autarquias locais resultam, maioritariamente, de contratos de desenvolvimento entre a Administração Regional Autónoma e Administração Local (contratos ARAAL). Neste domínio, foram transferidos 4,7 milhões de euros, mais de metade destinados ao apoio à aquisição e construção de fogos para habitação social e ao arrendamento social (2,6 milhões de euros).
. Apesar da proibição estabelecida na Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, os institutos públicos e os serviços e fundos autónomos procederam a transferências para as autarquias locais no valor de 72 151,23 euros.
. Os fluxos para os municípios totalizaram 3,2 milhões de euros e tiveram origem, quase integral (95,4%), em contratos ARAAL que fundamentaram transferências no valor de 3 milhões de euros. A habitação social absorveu 1,9 milhões de euros, correspondente a 63,4%.
. Dois terços das verbas foram distribuídos pelos municípios de Angra do Heroísmo (28%), Praia da Vitória (13%), Lagoa (12%) e Ribeira Grande (12%), enquanto os municípios de Povoação, Lajes das Flores, São Roque do Pico e Santa Cruz da Graciosa não beneficiaram de qualquer importância.
. Os fluxos destinados a freguesias perfizeram 2,8 milhões de euros e destinaram-se, essencialmente, à habitação social e à construção e manutenção de infraestruturas, sendo 1,5 milhões de euros (51%) atribuídos com base no regime de cooperação técnica e financeira entre a administração regional e a administração local e 1,2 milhões de euros (44%) com base no regulamento da rede de incubadoras de empresas dos Açores.
. Treze freguesias arrecadaram 39,3% dos fluxos transferidos pela Administração Regional, num total de 1,1 milhões de euros. A freguesia de São Roque, do concelho de Ponta Delgada, recebeu a maior parcela, correspondente a 8,8% do total distribuído pelas 146 freguesias apoiadas. Seguiu-se a freguesia da Maia, do concelho da Ribeira Grande, com 5,7%.
. A classificação económica de certas transferências, mencionadas no anexo 1 da Conta, não é apropriada à entidade beneficiária do fluxo.
. A generalidade dos fluxos financeiros entre os subsectores institucionais da Administração Pública constantes da Conta foram confirmados por outras fontes de informação, nomeadamente, o Orçamento e a Conta Geral do Estado, documentos de prestação de contas de entidades sujeitas à obrigação de as prestar ao Tribunal de Contas, publicações no Jornal Oficial e circularizações efetuadas a entidades destinatárias e beneficiárias dos fluxos.
Capítulo VII
Fluxos financeiros com a União Europeia
28 - Fluxos financeiros da União Europeia para a Região Autónoma dos Açores
A Região Autónoma dos Açores beneficia de transferências do FEDER, do FSE, do Fundo de Coesão, do FEADER, do FEP/FEAMP e do FEAGA, ao abrigo dos quadros financeiros negociados por Portugal com a União Europeia.
O Acordo de Parceria, que define os princípios de programação de 2014 a 2020, abrangendo os apoios dos fundos europeus estruturais e de investimento (308), e a dotação específica destinada à Iniciativa para o Emprego dos Jovens em Portugal, foi aprovado pela Decisão de Execução da Comissão C(2014) 5513, de 30-07-2014. Os programas operacionais foram aprovados posteriormente.
As medidas específicas no domínio da agricultura a favor das regiões ultraperiféricas, financiadas pelo FEAGA, integram o Regulamento (UE) n.º 228/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de março de 2013.
No quadro financeiro 2014-2020, as comparticipações comunitárias destinadas à Região foram sistematizadas nos seguintes programas operacionais:
QUADRO 62
Programas operacionais
O PO Açores 2020, o PRORURAL+ e o POSEI possuem um envelope financeiro exclusivo para os Açores, no montante global de 1 511,8 milhões de euros. A gestão destes programas é da responsabilidade da Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais (313) e da Direção Regional do Desenvolvimento Rural (314).
No que respeita aos Programas Operacionais Temáticos no Continente, ao Mar 2020 e ao Madeira-Açores-Canárias 2014-2020, a Região Autónoma dos Açores constitui entidade elegível para efeitos de financiamento de determinadas intervenções específicas (315).
As entidades regionais também beneficiam de transferências comunitárias ao abrigo do ERASMUS+, do Programa Juventude em Ação, do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu, do European Union's Research Funding 2007-2013 (FP7) e do Horizon 2020 (H2020).
Em 2015, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores ascenderam a 298 milhões de euros, traduzindo, assim, um acréscimo de 46,4 milhões de euros (+18,4%) face a 2014.
As comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 319,8 milhões de euros, mais 59,6 milhões de euros (+22,9%) comparativamente a 2014.
Por seu turno, as restituições de fundos atingiram os 17,1 milhões de euros, dos quais 14,4 milhões de euros diziam respeito a devoluções de comparticipações efetuadas pela Administração Regional direta, relativas a projetos do PROCONVERGÊNCIA.
No volume 1 da Conta, no ponto relativo às transferências da União Europeia, continuam a não ser apresentados dados consolidados sobre o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região, à semelhança do constatado nas Contas relativas a exercícios anteriores.
A informação disponibilizada reporta-se à identificação das verbas comunitárias pagas, diretamente, pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., aos beneficiários finais, no âmbito dos programas PRORURAL, PRORURAL+, POSEI e PROMAR/PROPESCAS.
Os dados constantes do quadro seguinte tiveram por suporte as informações prestadas pelas entidades intervenientes na gestão e pagamento dos programas operacionais (316), bem como os elementos constantes do processo de prestação de contas da autoridade de gestão do PROCONVERGÊNCIA.
QUADRO 63
Fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores e para os beneficiários finais
As transferências destinadas ao apoio do sector agrícola - FEADER e FEAGA -, que ascenderam a 146,7 milhões de euros, representaram 49,2% dos fundos comunitários transferidos para a Região em 2015.
Por sua vez, as transferências destinadas ao reforço da coesão económica e social, provenientes do FEDER, do Fundo de Coesão e do FSE (143,3 milhões de euros), corresponderam a 48,1% do total.
Neste âmbito, as comparticipações pagas aos beneficiários finais ascenderam a 165 milhões de euros (317) - utilizando-se, para o efeito, verbas transitadas do ano anterior - tendo sido aplicadas nas atividades económicas indicadas no gráfico seguinte (318).
GRÁFICO 31
Transferências para os beneficiários finais - FEDER, Fundo de Coesão e FSE, por CAE-rev3
À semelhança do observado no ano anterior, em 2015, as transferências de comparticipações comunitárias para os beneficiários finais destinaram-se, maioritariamente, a entidades privadas (57,8%, correspondente a 184,9 milhões de euros).
Os restantes 134,9 milhões de euros (42,2%) contemplaram entidades públicas. Desta importância, 91,4 milhões de euros tiveram por destino o sector público regional (319), 42,7 milhões de euros o sector local e os restantes 848 mil euros entidades integradas na Administração Central (320).
No gráfico seguinte, distinguem-se as transferências processadas, por entidade pública beneficiária, as quais foram praticamente determinadas pelas verbas atribuídas no âmbito do FEDER (86,4 milhões de euros - 64%) e do Fundo de Coesão (34,5 milhões de euros - 25,6%).
GRÁFICO 32
Comparticipações comunitárias pagas às entidades públicas
As entidades privadas beneficiaram, essencialmente, de transferências provenientes do FEAGA e do FEADER, relativas a projetos apoiados pelo POSEI (90,6 milhões de euros), e pelo Desenvolvimento Rural (321) (50,3 milhões de euros), respetivamente.
. Em 2015, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores ascenderam a 298 milhões de euros. As comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 319,8 milhões de euros.
. No volume 1 da Conta, no ponto sobre as Transferências da União Europeia, continuam a não ser apresentados dados consolidados sobre o valor global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores.
29 - Evidenciação contabilística
29.1 - Registos contabilísticos
A Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (322), transfere as verbas do FEDER, do Fundo de Coesão e do FSE para as entidades responsáveis pela gestão dos programas operacionais financiados por estes fundos (323).
Na Região, a Direção Regional de Planeamento e Fundos Estruturais desempenha as funções de autoridade de gestão dos programas operacionais financiados pelos referidos fundos, e de organismo intermédio do POVT (324).
No exercício das suas competências, procede à emissão das ordens de pagamento aos beneficiários finais dos apoios, no caso das comparticipações do FEDER e do Fundo de Coesão, e das ordens de transferência para o organismo intermédio do PO Açores 2020, no caso das verbas do FSE, que é a Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional.
Em 2015, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., transferiu 142,7 milhões de euros para a Direção Regional de Planeamento e Fundos Estruturais, no âmbito de diversos programas operacionais com incidência na Região (325).
Estas verbas foram creditadas nas contas domiciliadas na Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E., tituladas pela referida Direção Regional, tendo sido posteriormente transferidas para as contas específicas dos fundos comunitários abaixo identificadas, tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro.
QUADRO 64
Transferências da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P.
A Direção Regional de Planeamento e Fundos Estruturais, na qualidade de entidade gestora, emitiu ordens de pagamento de comparticipações do FEDER e do Fundo de Coesão, no valor global de 121,4 milhões de euros (326), e ordens de transferência do FSE para o respetivo organismo intermédio, perfazendo 37,8 milhões de euros.
Estas ordens de pagamento e de transferência foram enviadas à Direção Regional do Orçamento e Tesouro para a concretização das respetivas operações através das contas bancárias específicas dos fundos comunitários.
Por sua vez, a Direção Regional do Orçamento e Tesouro ordenou às instituições de crédito a transferência das correspondentes verbas das contas específicas dos fundos comunitários para a conta bancária SAFIRA (327), no caso das comparticipações em projetos executados pela Administração Regional direta, e para a conta bancária GERFIP (328), relativamente às comparticipações destinadas a outras entidades ou ao organismo intermédio do FSE.
Os fluxos financeiros associados às entradas e saídas de verbas das contas bancárias específicas dos fundos comunitários, tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, não foram objeto de registo contabilístico, o mesmo sucedendo com as comparticipações comunitárias recebidas através de outras contas bancárias específicas, relacionadas com projetos executados pela Administração Regional direta (329).
Com efeito, na sequência dos trabalhos de campo, verificou-se que o procedimento contabilístico adotado consiste em registar tais verbas apenas no momento em que são transferidas daquelas contas específicas para as contas bancárias SAFIRA ou GERFIP (330), omitindo-se todos os movimentos até então ocorridos.
Em consequência, os fluxos financeiros com a União Europeia não se encontram adequadamente refletidos na Conta da Região, já que os procedimentos descritos acabam por permitir a movimentação de avultadas verbas sem evidenciação contabilística, facto revelador das fragilidades do sistema de controlo interno a este nível, que coloca em causa a transparência que deve estar subjacente à gestão destes recursos públicos.
Relativamente a 2015, ascendeu a 142,7 milhões de euros o montante das verbas transferidas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (331), para as contas bancárias específicas dos diversos fundos comunitários, tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, que não foi contabilizado na Conta.
A arrecadação destas receitas sem o adequado e oportuno registo contabilístico provocou distorções materialmente relevantes na expressão da receita contabilizada e no saldo da Conta que transitou para o ano económico seguinte (332).
Ora, em 2007 foi formulada uma recomendação, sucessivamente reiterada nos anos seguintes, no sentido de ser definido um critério coerente e uniforme de registo dos fundos comunitários, de modo a que as correspondentes operações sejam devidamente refletidas na Conta (333).
Os termos em que a recomendação foi formulada partiam do pressuposto de que as verbas relativas ao FSE seriam oportunamente registadas em operações extraorçamentais, logo que ocorria a respetiva transferência para a conta bancária específica deste fundo, ao contrário do que sucedia em relação às verbas afetas ao FEDER e ao Fundo de Coesão. No entanto, como anteriormente referido, no âmbito dos trabalhos de campo realizados, procedeu-se ao aprofundamento da análise da matéria, tendo-se observado que, à semelhança do sucedido com as verbas provenientes do FEDER e do Fundo de Coesão, também os fluxos financeiros associados ao FSE, processados através da respetiva conta bancária específica, não eram contabilisticamente registados.
Perante estas observações, justifica-se reformular a recomendação, enfatizando a necessidade de serem adotados procedimentos adequados, destinados a assegurar o registo oportuno das operações no período contabilístico a que respeitam.
Neste contexto, não se compreende que a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial venha manifestar, em contraditório, a convicção de que «... foi ultrapassada a recomendação da SRATC, formulada desde 2007, de que a Região utilizava critérios não uniformes no registo destas verbas», quando é a própria a admitir que «... não são objeto de revelação contabilística, os movimentos a crédito nestas contas [bancárias] ...», tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, para as quais são transferidas as verbas provenientes de fundos comunitários.
Ainda em resultado dos trabalhos de campo realizados, constatou-se que não foram contabilisticamente relevadas as operações associadas à concessão - e posterior regularização - de dois adiantamentos ao Fundo Autónomo da Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, perfazendo a quantia de 4 milhões de euros (334), utilizando, para o efeito, verbas do Orçamento da Região, por conta de receitas futuras provenientes do FSE.
De igual modo, não foram registadas as operações orçamentais referentes às devoluções de comparticipações do FEDER, no montante de 5,7 milhões de euros, resultantes da retirada das candidaturas ao PROCONVERGÊNCIA (335) relativas à construção do novo Centro de Saúde de Ponta Delgada e da EB 2,3/S das Lajes do Pico, nem ao posterior pagamento da referida importância no âmbito do PO Açores 2020 (336), ao qual ambas as candidaturas foram submetidas e aprovadas.
Os factos descritos consubstanciam a inobservância do disposto nos artigos 9.º, n.º 2, e 19.º, n.º 3, da Lei de enquadramento orçamental (337) - que definem, respetivamente, os princípios orçamentais da universalidade e da transparência -, na medida em que as omissões detetadas ao nível da relevação contabilística de determinadas operações, envolvendo fundos comunitários, afetaram, igualmente, a fiabilidade da informação disponibilizada na Conta, a qual não reflete, de forma verdadeira e apropriada, a gestão conferida a estes recursos em 2015.
Em sede de contraditório foi manifestado o entendimento de que:
... não corresponde à verdade, a afirmação de que os fluxos financeiros associados à movimentação de verbas relativas a fundos comunitários, não foram objeto de registo contabilístico.
No entanto, como já anteriormente se referiu (338), logo de seguida, é salientado, pela entidade, que «não são objeto de relevação contabilística, os movimentos a crédito [recebimentos] nestas contas [bancárias], com o objetivo de não se duplicarem registos contabilísticos».
É, pois, o próprio departamento governamental a confirmar, em contraditório, que os fluxos financeiros associados às contas bancárias específicas dos fundos comunitários não são objeto de relevação contabilística.
Por outro lado, não colhe o argumento invocado para justificar a não evidenciação contabilística de todos os movimentos associados a verbas comunitárias - evitar a duplicação de registos contabilísticos.
Com efeito, no caso de não serem conhecidos os beneficiários das verbas provenientes de fundos comunitários creditadas nas correspondentes contas bancárias tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, nada obsta a que se proceda ao seu registo como receita extraorçamental, até que o Gestor Operacional dos respetivos Programas identifique aqueles beneficiários, procedendo-se, então, às regularizações que sejam necessárias efetuar no âmbito da receita.
29.2 - Receita de capital
As receitas de fundos comunitários contabilizadas na rubrica de Transferências de capital - Resto do mundo - União Europeia - Instituições (10.09.01) ascenderam a 79,6 milhões de euros, e representaram 36% da receita de capital inscrita na Conta e 8% da receita orçamental da Região.
Estas transferências resultaram das comparticipações comunitárias atribuídas a projetos executados pela Administração Regional direta, no âmbito do Plano Regional Anual.
O registo contabilístico das transferências em apreço não foi especificado ao nível do subartigo. A identificação da origem das verbas, por fundo comunitário e por programa operacional, fez parte das informações complementares, constantes do volume 1 da Conta.
No quadro seguinte, apresentam-se os valores registados na rubrica em referência, especificados por fundo comunitário, programa operacional e ano económico a que se reportam.
QUADRO 65
Fundos comunitários contabilizados na Conta - classificação económica 10.09.01
Através da análise dos documentos de suporte ao registo da receita e da respetiva confrontação com os elementos disponibilizados pelas entidades gestoras dos programas operacionais, constataram-se as seguintes situações:
. 5,7 milhões de euros relativos à comparticipação do FEDER, no âmbito do PO Açores 2020, nos projetos relativos à construção do novo Centro de Saúde de Ponta Delgada e à construção da EB 2,3/S das Lajes do Pico, não foram contabilizados na Conta (cfr. § 681).
. 29,8 mil euros referentes à componente regional de comparticipações atribuídas no âmbito do PRORURAL foram incorretamente registados como sendo do FEADER (339).
De salientar, igualmente, o desfasamento temporal ocorrido entre a data de arrecadação da receita proveniente do IFAP, I.P., na importância de 36 553,44 euros (27-02-2015) e a data do correspondente registo contabilístico (13-11-2015), o que confirma a inadequação dos procedimentos adotados a este nível.
. Inobservância do princípio da não compensação (340), na relevação contabilística das verbas atribuídas através do FEP, no âmbito do PROMAR/PROPESCAS.
Com efeito, as comparticipações do FEP, processadas pelo Instituto de Financiamento da Agriculturas e Pescas, I.P., tendo como destinatárias entidades da Administração Regional direta ascenderam a 2,2 milhões de euros (341).
Porém, a verba efetivamente transferida foi de 1,3 milhões de euros, em virtude de terem sido retidos 895 mil euros (342), a título de reposição de verbas relacionadas com a regularização de pagamentos anteriores.
Em termos contabilísticos, o procedimento adotado consistiu em registar apenas a receita pelo seu valor líquido, em vez de se proceder ao registo contabilístico de todos os fluxos financeiros, ainda que meramente escriturais, associados às operações da receita e da despesa, o que acabou por se traduzir na não relevação das verbas que foram restituídas.
Ainda a propósito das operações de regularização, assinale-se que, em 2015, a Administração Regional direta procedeu à restituição de comparticipações comunitárias no montante global de 15,3 milhões de euros, importância que não foi objeto dos correspondentes registos contabilísticos, não se encontrando, por conseguinte, refletida na Conta.
Da referida verba, 14,4 milhões de euros diziam respeito a comparticipações do FEDER (8,7 milhões de euros relativos à candidatura no âmbito do contrato de concessão dos serviços aéreos regulares interilhas (343), 4,3 milhões de euros, referentes à construção do novo Centro de Saúde de Ponta Delgada e 1,4 milhões de euros no âmbito da candidatura para a construção da EB 2,3/S das Lajes do Pico - cfr. § 681), correspondendo os restantes 895 038 euros a comparticipações do FEP, no âmbito do projeto de construção, modernização e ampliação de estruturas terrestres.
No ponto relativo às transferências da União Europeia, que integra o volume 1 da Conta, não consta qualquer referência sobre esta matéria.
Em contraditório afirma-se que «[t]odos os fundos comunitários certificados pela respetiva Autoridade de Gestão estão devidamente registados na Conta da Região». No entanto, a afirmação não se encontra fundamentada, não tendo sido contestada a factualidade descrita.
Em 2015, o sector público administrativo regional arrecadou 87,7 milhões de euros de comparticipações comunitárias.
QUADRO 66
Fundos comunitários transferidos para o sector público administrativo regional
No que respeita às entidades públicas reclassificadas, salientam-se as comparticipações atribuídas no âmbito do FEDER à Associação Turismo Açores - Convention and Visitors Bureau, totalizando 4 milhões de euros, destinadas a financiar projetos relacionados com a promoção do destino Açores, e ao abrigo do FEADER, no montante de 1,4 milhões de euros, tendo como destinatário o Instituto Regional de Ordenamento Agrário, S.A., com vista ao financiamento dos projetos de abastecimento de água e de energia elétrica às explorações agrícolas e de diversas intervenções ao nível dos caminhos agrícolas e rurais.
29.3 - Operações extraorçamentais
Os fluxos financeiros associados a fundos comunitários, contabilizados em operações extraorçamentais - Outras operações de tesouraria, reportavam-se às seguintes operações:
. Transferências do FSE - 37,8 milhões de euros -, da autoridade de gestão do PO Açores 2020 - Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais -, para o organismo intermédio - Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional;
. Pagamento das comparticipações comunitárias do FEDER - 26 milhões de euros -, efetuados pela autoridade de gestão do PO Açores 2020/Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, às entidades do sector público empresarial regional e da Administração Local, aos serviços e fundos autónomos e a outras entidades elegíveis no âmbito do Programa Operacional;
. Pagamento das comparticipações comunitárias do Fundo de Coesão - 24,4 milhões de euros - ao organismo intermédio do POVT/Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, às entidades do sector público empresarial regional e da Administração Local.
No quadro seguinte, apresentam-se os movimentos de fundos comunitários processados através de operações extraorçamentais:
QUADRO 67
Fundos comunitários movimentados por Outras operações de tesouraria
No grupo Outras operações de tesouraria foram, igualmente, movimentadas as verbas referentes aos reembolsos efetuados por promotores de projetos de investimento financiados no âmbito do SIME, designadamente:
QUADRO 68
Reembolsos projetos SIME - Outras operações de tesouraria
. Os fluxos financeiros associados à movimentação de verbas nas contas bancárias específicas de fundos comunitários não foram objeto de adequado registo contabilístico, na medida em que a relevação contabilística de tais verbas apenas ocorre no momento em que são transferidas daquelas contas específicas para as contas bancárias SAFIRA ou GERFIP, omitindo-se todos os movimentos até então ocorridos.
. Os fluxos financeiros com a União Europeia não estão devidamente refletidos na Conta, pois os procedimentos adotados permitem a movimentação de avultadas verbas sem evidenciação contabilística, facto indiciador do deficiente sistema de controlo interno implementado a este nível.
. Em 2015, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., transferiu para as contas bancárias específicas dos diversos fundos comunitários a quantia de 142,7 milhões de euros, receitas que não foram objeto de adequada relevação contabilística.
. Também não foram registadas as operações relativas:
- À concessão - e posterior regularização - de dois adiantamentos ao Fundo Autónomo da Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, totalizando 4 milhões de euros, utilizando para o efeito verbas do Orçamento da Região, por conta de futuras receitas provenientes do FSE;
- À devolução de comparticipações no âmbito:
- Do FEDER, no montante de 14,4 milhões de euros, na sequência da retirada de candidaturas ao PROCONVERGÊNCIA (comparticipação nos encargos com o contrato de concessão dos serviços aéreos regulares interilhas, celebrado com a Sata Air Açores, S.A., e projetos de construção do novo Centro de Saúde de Ponta Delgada e da EB 2,3/S das Lajes do Pico);
- Do FEP, na importância de 895 mil euros, relacionada com o projeto de construção, modernização e ampliação de estruturas terrestres.
. A falta de relevação contabilística de operações envolvendo fundos comunitários, implicando a inobservância dos princípios da universalidade, da não compensação e da transparência, consagrados nos artigos 9.º, n.º 2, e 19.º, n.º 3, da Lei de enquadramento orçamental, afeta a fiabilidade da Conta, por não refletir, de forma verdadeira e apropriada, a gestão conferida a estes recursos.
. Na Conta, foram contabilizadas, na rubrica de Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições (10.09.01.), receitas provenientes de fundos comunitários, no valor global de 79,6 milhões de euros, destinadas ao financiamento dos projetos da Administração Regional direta.
As restituições de verbas totalizaram 15,3 milhões de euros, operações que também não foram objeto dos correspondentes registos contabilísticos.
. Em 2015, o sector público administrativo regional recebeu 87,7 milhões de euros de receitas provenientes de fundos comunitários.
30 - Evolução das transferências
Em 2015, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores registaram um acréscimo de 46,4 milhões de euros (+18,4%), comparativamente a 2014, invertendo-se a tendência negativa que se registava desde 2012.
Ainda assim, no biénio 2014-2015, observou-se um menor volume de transferências da União Europeia para a Região, face ao registado no biénio anterior, devido, essencialmente, aos atrasos verificados na operacionalização dos novos programas operacionais que integram o ciclo de programação financeira 2014-2020.
Gráfico 33
Fluxos financeiros da União Europeia para a Região Autónoma dos Açores - 2012 a 2015
A significativa redução das transferências da União Europeia para Portugal, observada em 2015 (-51,6%, correspondente a -2 529,3 milhões de euros, face ao ano anterior) (344), foi determinante para que, em termos relativos, as verbas destinadas à Região ganhassem uma relevância acrescida neste contexto (de 5%, em 2014, para 13%, em 2015).
No gráfico seguinte, apresenta-se a evolução, no período 2012 a 2015, das transferências comunitárias que constituíram receita da Região Autónoma dos Açores (345), a título de comparticipação na execução de projetos enquadrados no Plano Regional Anual.
GRÁFICO 34
Fundos comunitários destinados ao financiamento da Administração Regional direta
Em 2015, verificou-se um acréscimo de 23,1 milhões de euros (+40,9%) das comparticipações comunitárias recebidas pela Região, em resultado, principalmente, das transferências do FEDER relativas ao PO Açores 2020, contabilizadas no âmbito do período complementar para registo da receita.
. Observou-se a inversão da tendência registada desde 2012, de redução do volume de transferências da União Europeia para a Região Autónoma dos Açores.
. A transição entre ciclos de programação financeira, bem como os atrasos na operacionalização dos novos programas operacionais financiados no âmbito do PO Açores 2020, foram determinantes para que, no biénio 2014-2015, se registasse um menor volume de transferências de fundos comunitários para a Região, face ao registado no biénio anterior.
Capítulo VI
Subvenções públicas
31 - Âmbito
A análise das subvenções pagas a entidades privadas, pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, teve por referência o anexo 1 da Conta, na parte referente a fluxos para o sector privado (empresas, empresários em nome individual e famílias) e para instituições sem fins lucrativos privadas.
Não integram o âmbito da análise, por não terem a natureza de subvenções a privados, aqui entendidas como atribuições financeiras a entidades do sector privado, sem contrapartida (346):
. 10 029 620,67 euros pagos pelo serviço público de transporte marítimo de combustíveis líquidos interilhas e pela formação de preços máximos de venda ao público dos produtos petrolíferos e energéticos;
. 297 165,67 euros transferidos para entidades do sector público (347);
. 1 004 197,31 euros pagos por serviços e fundos autónomos a entidades do sector público (348).
Também não integram o âmbito da análise, os montantes registados no volume 2 da Conta, em classificações económicas adequadas ao registo de subvenções a privados, no valor global de 25 518 899,08 euros, mas que não constam do anexo 1 da Conta, desconhecendo-se as finalidades, os beneficiários e o enquadramento legal (349).
Por outro lado, integram o âmbito da análise, fluxos classificados no anexo 1 da Conta como destinados a sectores não privados, num total de 3 709 192,64 euros, por se tratarem efetivamente de fluxos destinados a empresas, empresários em nome individual, famílias e instituições sem fins lucrativos privados (350).
31.1 - Informação prestada na Conta
Em matéria de subvenções pagas pelas entidades da Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, os volumes 1 e 2 da Conta contêm, respetivamente, um relatório sintético e os registos da despesa, nas classificações orgânica e económica. O anexo 1 da Conta compila as subvenções, identifica os beneficiários, o valor dos apoios, as classificações orgânica e económica da despesa, a finalidade, o sector de atividade, o enquadramento legal e a publicação no Jornal Oficial.
A organização do anexo 1 da Conta tem evoluído positivamente, facilitando a consulta e análise, bem como a transparência na informação financeira pública. Realça-se, como aspeto positivo, a inclusão, no anexo 1 da Conta em análise, de um item com a diferenciação entre os subsídios reembolsáveis e não reembolsáveis.
O referido documento está disponível na página da Internet da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, permitindo o acesso à informação por qualquer interessado. Todavia, tal como referido anteriormente (351), o formato da sua apresentação continua a não proporcionar uma pesquisa fácil.
O Governo Regional remeteu ao Tribunal uma versão do referido anexo, em formato Excel, dividido em dois ficheiros: um com as listas dos apoios pagos pela Administração Regional direta e outro com os apoios suportados pelos serviços e fundos autónomos. As colunas relativas ao enquadramento legal e à indicação da publicitação no Jornal Oficial são apresentadas em formatos diferentes, nos dois ficheiros, dificultando a análise agregada.
A Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial afirmou, em contraditório, que irá disponibilizar a informação num único ficheiro, o que permitirá ultrapassar a dificuldade.
Por isso, seria útil juntar as listas dos apoios pagos num único ficheiro.
A Conta continua a não prestar informação sobre as subvenções atribuídas e não pagas, verificando-se o não acatamento reiterado das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas sobre o assunto (352).
Em sede de contraditório foi assumido que, «... a próxima Conta da RAA já incluirá a informação relativa às subvenções públicas atribuídas e não pagas».
Em matéria de classificação económica, de acordo com o classificador das despesas públicas (353), as subvenções devem ser registadas nos agrupamentos 04 - Transferências correntes, 08 - Transferências de capital, 05 - Subsídios e 09 - Ativos financeiros (subsídios reembolsáveis), subagrupamentos e rubricas Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, Instituições sem fins lucrativos e Famílias.
Verifica-se, no entanto, que o volume 2 da Conta regista, nas referidas classificações, despesas que não têm natureza de subvenção a entidades privadas, designadamente, 25 630 116,95 euros pagos como contrapartida da concessão rodoviária em regime de SCUT na ilha de São Miguel (354), bem como os valores de 10 029 620,67 euros e 297 165,67 euros, referenciados no ponto 31., § 708, supra.
A Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial informou, em contraditório, que os «...encargos pagos como contrapartida da concessão rodoviária em regime de SCUT na ilha de São Miguel ... já estarão devidamente classificados (C.E. 02-02-21 - Utilização de infraestruturas de transportes) na Conta da Região de 2016».
De acordo com o anexo 1 da Conta, os serviços e fundos autónomos também classificaram, como subvenções a privados, 1 004 197,31 euros de despesas que não têm essa natureza (355).
Por outro lado, noutras classificações económicas foram registadas despesas referentes a subvenções num total de 3 709 192,64 euros (356).
Continua a verificar-se, no anexo 1, o registo de transferências (04.08.02 - Transferências correntes - Famílias - Outras (357) e 08.02.01 - Transferências de capital - Sociedades Financeiras - Bancos e outras instituições financeiras (358)) em que os beneficiários são instituições bancárias, ou em agregado "bolseiros", situação que não é transparente, pois, efetivamente, as verbas destinam-se a particulares ou empresas que deveriam estar identificadas individualmente.
As subvenções foram registadas em quatro agrupamentos, nomea-damente:
. Transferências de capital - 56 450 887,96 euros (53,7%);
. Transferências correntes - 37 860 221,16 euros (36%);
. Subsídios - 10 769 232,76 euros (359) (10,2%);
. Ativos financeiros - 79 216,55 euros (360) (0,1%).
O anexo 1 regista em Ativos financeiros (agrupamento 09) 79 216,55 euros (361), mas só 32 000,00 euros estão indicados como subsídios reembolsáveis (362).
Por outro lado, o montante de Ativos financeiros refletido no anexo 1 não compreende 327 397,83 euros de subsídios reembolsáveis espelhados no próprio documento. Referem-se a pagamentos efetuados pela Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, no âmbito do Sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores - 320 999,95 euros (363) - e pelo FUNDOPESCA, relativos a apoios financeiros a profissionais da pesca que se encontrem temporariamente impedidos de exercer a atividade - 6 397,88 euros (364).
Trata-se de apoios reembolsáveis que, em vez de registados em Ativos financeiros, foram classificados nas rubricas 08.01.02 - Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, e 04.08.02 - Transferências Correntes - Famílias - Outras, respetivamente.
Os valores das subvenções mencionadas na Conta, como pagas pelos serviços e fundos autónomos, coincidem com as despesas do agregado subsídios, nas contas de gerência daqueles organismos.
31.2 - Enquadramento legal
Em matéria de enquadramento legal, e à semelhança do que vem acontecendo desde 2013, o Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro, que aprova o Orçamento para 2015, autorizou, genericamente, o Governo Regional, nesse ano, a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas (artigos 31.º e 32.º), para além da concessão de subvenções previstas em regimes específicos.
. A organização do anexo 1 da Conta permite, pela primeira vez, diferenciar os subsídios reembolsáveis dos não reembolsáveis. Encontra-se disponível na página da Internet da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, ainda que em formato que não facilita a pesquisa.
. Seria útil juntar, num único ficheiro informático, as listas dos apoios pagos pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, remetida ao Tribunal com a Conta, de modo a simplificar a análise agregada.
. A Conta continua a não prestar informação sobre as subvenções atribuídas e não pagas, verificando-se o não acolhimento da recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013, reiterada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014. Em contraditório foi referido que a conta de 2016 já incluirá a referida informação.
. O volume 2 da Conta regista, nas classificações económicas destinadas às subvenções, despesas que não têm essa natureza. Por outro lado, noutras classificações económicas foram registadas despesas referentes a subvenções, incluindo subsídios reembolsáveis não classificados como Ativos financeiros.
. Os valores das subvenções mencionadas na Conta, como pagas pelos serviços e fundos autónomos, coincidem com as despesas do agregado subsídios, nas contas de gerência daqueles organismos.
. Ao nível do regime legal, manteve-se o modelo do ano anterior, com a previsão, no Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento para 2015, de normas que regulam, genericamente, a concessão de subvenções não previstas em regimes específicos.
32 - Caracterização das subvenções públicas pagas em 2015
Distribuição por tipo de beneficiário e por sectores de atividade
Com base no anexo 1 da Conta, a Administração Regional pagou, em 2015, 105,2 milhões de euros, relativos a subvenções, o que corresponde à redistribuição de 10% da despesa e da receita por empresas privadas, instituições sem fins lucrativos e famílias. A Administração Regional direta suportou 82,2 milhões de euros e os serviços e fundos autónomos 22,9 milhões de euros.
As instituições sem fins lucrativos e as empresas privadas absorveram a maior parte das subvenções, respetivamente, 44,2 e 43 milhões de euros (42% e 41%). Às famílias coube 17,9 milhões de euros (17%).
GRÁFICO 35
Subvenções atribuídas por tipo de beneficiário
A maior parte das subvenções foi atribuída a ações no âmbito do comércio, indústria e serviços (32,6 milhões de euros - 31%), seguindo-se a saúde, solidariedade social e proteção civil (25,2 milhões de euros(365) - 24%), a educação, formação, juventude e emprego (16,7 milhões de euros - 16%) e a agricultura, pecuária e ambiente (15,4 milhões de euros - 15 %).
GRÁFICO 36
Subvenções atribuídas por sector
Principais beneficiários
Foram pagas subvenções a 10 339 beneficiários, dos quais 13 receberam 17,2 milhões de euros, correspondentes a 16,4% do total das subvenções (366).
QUADRO 69
Principais beneficiários
O SIDER - Sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores abrange 34% dos apoios selecionados, num total de 5,9 milhões de euros. A execução dos respetivos contratos é a seguinte:
. Açorsonho - Hóteis, Lda. - o projeto visa a construção de um hotel de 5 estrelas, na ilha de São Miguel, com um investimento estimado de 11 842 921,46 euros. Foi atribuído um incentivo de 7 945 730,37 euros e previa-se a conclusão do investimento em 31-12-2015. De acordo com o anexo 1 da Conta e informações da DRAIC (367), o investimento tinha uma realização de 82% e o apoio pago somava 5 749 399,07 euros no final de 2015.
. Naturalreason, Lda. - compreende três projetos com o objetivo comum de criação de unidades industriais de biocombustível, uma na ilha Terceira, outra na ilha do Pico e a última na ilha de São Miguel. Previu-se um investimento global de 15 829 704,42 euros. Os incentivos atribuídos somam 9 314 531,75 euros e os prazos de execução dos investimentos terminavam em 31-12-2015. Segundo o anexo 1 da Conta e informações da DRAIC (368), os investimentos realizados tinham uma execução de 68,5% na ilha Terceira, 60,5% na ilha de São Miguel e 50,6% na ilha do Pico. O incentivo global pago totalizava 5 969 994,48 euros no final de 2015.
. BENCOM, Armazenagem e Comércio de Combustíveis, S.A. - o projeto visa a modernização e adaptação das instalações em Santa Clara e construção de novo parque na Nordela, ilha de São Miguel, com um investimento previsto de 13 816 479,00 euros. Foi aprovado um incentivo de 4 milhões de euros e o termo da execução do investimento em 31-12-2015. Segundo o anexo 1 da Conta e informações da DRAIC, o investimento encontrava-se realizado em 48,9% e os incentivos pagos somavam 1 833 375,75 euros no final de 2015.
Relativamente aos restantes apoios, realça-se:
. O apoio de 1 600 000,00 euros à Pão do Mar - Associação de Conserveiros de Peixe dos Açores corresponde à 15.ª prestação anual, e penúltima, do apoio atribuído pela Região (369), e pago pela Direção Regional das Pescas. O apoio, a pagar entre os anos de 2006 a 2016, tem como objetivo comparticipar os custos decorrentes da promoção do atum transformado na Região, bem como na execução de ações inovadoras a nível de embalagens e produtos finais.
Relativamente a esta ajuda pública, um conjunto de industriais de conservas com instalações fabris no continente informou o Tribunal de Contas (370) de que apresentou junto da Direção-Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas e da Direção-Geral da Concorrência, da Comissão Europeia, o Formulário para a apresentação de denúncias relativamente a um alegado auxílio estatal ilegal ou a uma utilização abusiva de um auxílio.
. A quase totalidade dos apoios pagos: ao Asilo Mendicidade D. Pedro V, à Santa Casa da Misericórdia de São Sebastião, ao Centro Infantil de Angra do Heroísmo e à Santa Casa da Misericórdia de Santa Cruz da Graciosa, resultam de contratos de cooperação com a Região para a construção, remodelação e equipamento das respetivas valências, tais como, lares de idosos, creches, jardins-de-infância, centros de atividades ocupacionais e centros de dia.
. Grande parte dos apoios pagos à Unileite, UCRL, à UNICOL - Coope-rativa Agrícola, CRL, e à Lacto Ibérica, S.A. (neste caso a totalidade), destinam-se a financiar o escoamento de excedentes das indústrias de laticínios dos Açores. Estas verbas são controladas e pagas pelo IAMA.
. A concessão do apoio de um milhão de euros à Santa Clara Açores Futebol, SAD, foi autorizada pela Resolução do Conselho do Governo n.º 128/2014, de 4 de agosto, e objeto do contrato-programa n.º 42/2015, de 27-02-2015 (371). O apoio é pago pela Direção Regional do Turismo e visa a promoção dos Açores enquanto destino turístico.
. O apoio pago pela Direção Regional da Cultura à Diocese de Angra insere-se no âmbito da comparticipação da Região nas obras de reabilitação das Igrejas e estruturas pastorais nas ilhas afetadas pelo sismo de 9 de julho de 1998 (372).
No Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 identificaram-se os 12 maiores beneficiários de subvenções, naquele ano (373). Verifica-se que, em 2015, seis destas entidades integraram, também neste ano, a lista dos maiores beneficiários de ajudas públicas:
QUADRO 70
Principais beneficiários consecutivamente em 2014 e 2015
Distribuição em função do regime legal
Segundo o enquadramento legal, 58,8% das subvenções, envolvendo a atribuição de 61,9 milhões de euros, têm subjacente nove regimes de apoio, evidenciando-se 15,9 milhões de euros atribuídos no âmbito do SIDER - Sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores, 15,5 milhões de euros referentes ao regime de apoio a acordos de cooperação social e 9,4 milhões de euros relativos ao regime de apoios ao associativismo desportivo.
QUADRO 71
Principais regimes
. De acordo com o anexo 1 da Conta, as subvenções públicas pagas a entidades privadas totalizaram 105,2 milhões de euros, sendo
82,2 milhões de euros suportados pela Administração Regional direta e 22,9 milhões de euros por serviços e fundos autónomos. Todavia, o referido anexo não compreende 25,5 milhões de euros registados no volume 2 da Conta em classificações económicas adequadas à escrituração das subvenções a privados. Segundo informação prestada em contraditório, trata-se dos encargos resultantes do complemento regional de pensão e o pagamento de uma indemnização.
. O maior volume financeiro de subvenções foi atribuído a instituições sem fins lucrativos (44,2 milhões de euros - 42%) e a empresas privadas (43 milhões de euros - 41%) e aplicado, essencialmente, no sector do comércio, indústria e serviços (32,6 milhões de euros - 31%), na saúde, solidariedade social e proteção civil
(25,2 milhões de euros - 24%), na educação, formação, juventude e emprego (16,7 milhões de euros - 16%) e na agricultura, pecuária e ambiente
(15,4 milhões de euros - 15%).
. De um total de 10 339 beneficiários, 13 absorveram 17,2 milhões de euros de subvenções, correspondente a 16,4% do total. Seis daquelas entidades integraram, também em 2014, a lista dos maiores beneficiários de ajudas públicas.
. Quase 60% das subvenções têm enquadramento em nove regimes jurídicos, evidenciando-se 15,9 milhões de euros no âmbito do SIDER - Sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores e 15,5 milhões de euros através do regime de apoio a acordos de cooperação social.
PARTE II
I - Conclusões
Com base nas observações anteriormente feitas, destacam-se as seguintes conclusões:
Orçamento e Conta
Receita
Despesa
Fontes de financiamento (receita versus despesa)
Défice
Operações extraorçamentais
Tesouraria
Dívida e outras responsabilidades
Património
Plano de investimento
Fluxos financeiros no âmbito do sector público
Fluxos financeiros com a União Europeia
Subvenções públicas
II - Recomendações
Acompanhamento das recomendações anteriormente formuladas
Procedeu-se à avaliação do grau de acolhimento do conjunto das recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Com referência à Conta de 2014, formularam-se 17 recomendações, 10 das quais reiteradas.
Atendendo à data em que foi formulada, o acatamento da 1.ª recomendação só poderá ser verificado na Conta de 2017.
Relativamente às restantes 16 recomendações, constatou-se que não foram acolhidas 11 recomendações, embora tenha sido manifestado o compromisso do futuro acolhimento de três delas, o acolhimento de quatro recomendações e o acolhimento parcial de uma, o que evidencia uma melhoria no grau de acatamento (374).
Foram acolhidas as seguintes recomendações:
. A 7.ª recomendação, no sentido de ser desenvolvida a metodologia de conversão dos sistemas contabilísticos das entidades públicas reclassificadas;
. A 12.ª recomendação, relativa à inclusão, na Conta, de todas as informações relativas às operações de gestão de tesouraria;
. A 13.ª recomendação, relacionada com a identificação e evidenciação dos saldos relativos a todas as contas bancárias da Região;
. A 15.ª recomendação, relativa à inclusão, na Conta, das operações extraorçamentais realizadas pelo Serviço Regional de Saúde.
Foi acolhida parcialmente a 16.ª recomendação, a qual incidia sobre a discriminação, por código de contas, dos movimentos, bem como a evidenciação dos saldos transitados do ano anterior e a transitar para o ano seguinte, de operações extraorçamentais realizadas pela Administração Regional indireta, não se considerando plenamente acolhida na medida em que permanecerem por discriminar, por código de contas, as operações extraorçamentais e por não terem sido evidenciados os saldos das entidades públicas reclassificadas.
Em sede de contraditório, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, o Governo Regional assumiu um conjunto de compromissos no sentido da regularização de situações verificadas, que levaram a que o Tribunal considerasse, no pressuposto do cumprimento desses compromissos, que não se justificava formular recomendações sobre as matérias em causa.
Estes compromissos foram, na generalidade, cumpridos, com uma exceção que justifica que se formule uma recomendação sobre o assunto (375).
Recomendações
De acordo com o artigo 41.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, o Tribunal de Contas, em sede do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa e ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados.
No pressuposto do cumprimento do compromisso assumido, em sede de contraditório, no sentido de ser remetido ao Tribunal um ficheiro único e uniformizado, em formato editável, das subvenções pagas pela Administração Regional direta e pelos serviços e fundos autónomos, não se justifica formular uma recomendação sobre o assunto.
Na sequência das observações efetuadas no presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2015, incluindo a análise das respostas obtidas em sede de contraditório, e do acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriores, justifica-se reiterar recomendações anteriormente formuladas e formular novas recomendações, como segue:
Orçamento e instrumentos de planeamento
O acatamento destas recomendações, por serem reiteradas, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Esta recomendação decorre do disposto nas alíneas c) e f) do n.º 1 e b) e e) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
O acatamento da 6.ª e da 7.ª recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.
Conta
Estas recomendações, com exceção da 12.ª, são reiteradas.
O acatamento destas recomendações será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Relativamente à 14.ª recomendação, o Governo Regional assumiu o compromisso, em sede de contraditório, de, na próxima Conta, incluir os elementos necessários ao seu acatamento.
Quanto à 15.ª recomendação, o Governo Regional assumiu também o compromisso, na resposta dada em contraditório, de, na próxima Conta, incluir a informação relativa às subvenções públicas atribuídas e não pagas.
Garantias pessoais
Esta recomendação prende-se com a emissão de cartas de conforto, subscritas pelo Vice-Presidente do Governo Regional e, em alguns casos, também por outros membros do Governo, que, dependendo da respetiva natureza, pode conduzir à inobservância do regime legal de concessão de garantias em vigor na Região Autónoma dos Açores, o qual fixa um limite máximo anual e atribui a competência para o efeito ao Conselho do Governo relativamente a operações de montante superior a 100 000 contos
O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Tesouraria
O acatamento desta recomendação, que corresponde a um compromisso assumido pela Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, no âmbito do contraditório do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, que não foi cumprido, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Inventário
A Conta continua a não refletir a verdadeira expressão do património não financeiro da Região.
O acolhimento desta recomendação, por ser reiterada desde 2007, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Fluxos financeiros com a União Europeia
Esta recomendação corresponde à reformulação de uma recomendação, formulada inicialmente em 2007, e, desde então, sucessivamente reiterada, no sentido de ser definido «... um critério coerente e uniforme de registo dos fundos comunitários, de modo a que os mesmos se encontrem devidamente refletidos na Conta».
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Subvenções públicas
Em sede de contraditório, o Governo Regional comprometeu-se a promover, em 2017, as medidas legislativas adequadas a enquadrar a apresentação dos resultados da atribuição de subvenções públicas.
O acatamento desta recomendação, apesar de reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, face ao compromisso assumido.
Recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 e no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 cujo acatamento será verificado posteriormente
Cabe, ainda, lembrar as recomendações feitas anteriormente, cujo acatamento será verificado a partir da Conta de 2016 e da Conta de 2017.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Em complemento reitera-se a 1.ª recomendação formulada, à Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, no Relatório n.º 16/2016-VEC/SRATC, aprovado a 06-10-2016, no sentido de adaptar o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria da Administração Regional direta por forma a que seja coincidente com o legalmente instituído, seja pela via da adequação ao modelo legal atual, restituindo às três tesourarias da Região o exercício das competências que lhes estão formalmente atribuídas, seja, pelo contrário, pela via do estabelecimento legal de uma nova orgânica.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.
Principais recomendações
De todas as recomendações formuladas, assumem particular relevância as seguintes:
III - Juízo sobre a conta
Considerando as observações, conclusões e recomendações, anteriormente formuladas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo, uma apreciação favorável, com reservas, sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2015.
Reservas
. A inexistência de demonstrações financeiras consolidadas (balanço, demonstração de resultados, mapas de execução orçamental e anexo às demonstrações financeiras) continua a constituir uma importante limitação à apreciação da posição financeira e suas alterações, dos resultados e do desempenho orçamental do sector público administrativo regional.
. A Associação Turismo Açores - Convention and Visitors Bureau, a GSU/Açores - Gestão de Sistemas Urbanos dos Açores, Sociedade Unipessoal, Lda., e a Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., não foram incluídas no Orçamento, apesar de deverem fazer parte do perímetro orçamental legalmente definido.
. As verbas recebidas do Orçamento do Estado ao abrigo do princípio da solidariedade, no valor de 179,3 milhões de euros, foram registadas em receitas correntes, contrariamente ao determinado no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, com o consequente impacto no cálculo do equilíbrio corrente e dos limites de endividamento previstos na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
. A Conta omite, pelo menos, 8 715 462 euros de compromissos assumidos e não pagos a fornecedores pela Administração Regional direta, havendo impossibilidade de certificar os relativos aos serviços e fundos autónomos.
. A Conta apresenta valores negativos em saldo de anos findos e em saldo para o ano seguinte de operações orçamentais, e em saldo para o ano seguinte de operações extraorçamentais, reportados a serviços e fundos autónomos.
. Impossibilidade de certificar as operações extraorçamentais relativas à Administração Regional direta e indireta.
. Continua a não ser possível certificar o saldo contabilístico da conta da Administração Regional direta, no montante de 1 720 947,50 eu-
ros, na medida em que os valores em saldo a 31-12-2015, nas contas bancárias tituladas pela Região, não foram reconciliados com os movimentos em trânsito naquela data.
. Omissão das responsabilidades emergentes de empréstimos formalmente contraídos pela Diocese de Angra, até ao limite de 28,7 milhões de euros, relativamente aos quais a Região assumiu o compromisso de financiar parte substancial dos encargos com o serviço da dívida.
. Arrecadação de receitas provenientes de fundos comunitários, no montante de 142,7 milhões de euros, que não foram objeto de adequada e oportuna relevação contabilística.
. Não foram contabilisticamente registadas operações relativas à devolução de comparticipações comunitárias, totalizando 15,3 milhões de euros, nem as operações referentes à concessão de dois adiantamentos por conta de receitas futuras do Fundo Social Europeu, no montante de 4 milhões de euros, e respetiva regularização.
Ênfases
. Tal como a proposta apresentada pelo Governo Regional, o Orçamento aprovado da Administração Regional direta não observou a regra do equilíbrio, refletindo um saldo global negativo de 50,5 milhões de euros e um saldo primário negativo de 35 milhões de euros.
. Não é feita menção à operação de consolidação e extensão de maturidades, até 2025, de dois empréstimos contraídos pela Região, junto do Dexia Sabadell, S.A., totalizando 147,5 milhões de euros, embora a correspondente posição no final do ano tenha sido divulgada na Conta.
. Continua a não ser demonstrado o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento, já que a informação divulgada é insuficiente para o efeito.
. Continuam a ser concedidas garantias pessoais sem observância estrita do regime legal aplicável aos avales da Região Autónoma dos Açores.
Decisão
Face ao exposto e com as recomendações formuladas, o coletivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da LOPTC aprova o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, relativa ao ano económico de 2015, para ser remetido à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, para efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro.
De acordo com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, este Parecer, integrando o Relatório, será publicado na II Série do Diário da República e, bem assim, na II Série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, sem prejuízo da sua divulgação através da Internet e comunicação social, conforme o estipulado no n.º 4 daquele mesmo preceito legal.
Sublinhe-se a colaboração dada pelas diferentes entidades contactadas da Administração Regional Autónoma e do sector público empresarial regional, bem como dos Departamentos da Administração Central.
Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Ponta Delgada, 19 de dezembro de 2016. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Caldeira. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, António Francisco Martins. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Laura Tavares da Silva.
Fui presente.
O Representante do Ministério Público, João Paulo Ferraz Carreira.
ANEXOS
Respostas apresentadas em contraditório
Anexo A) Processo orçamental
Anexo B) Receita
Anexo C) Despesa e fontes de financiamento
Anexo D) Operações extraorçamentais
Anexo E) Tesouraria
Anexo F) Síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice
Anexo G) Dívida
Anexo H) Património
Anexo I) Plano de investimento
Anexo J) Fluxos financeiros no âmbito do sector público
Anexo L) Fluxos financeiros com a União Europeia
Anexo M) Subvenções públicas
Apêndice I
Sector público regional e perímetro orçamental
Apêndice II
Impacto dos diferentes critérios de escrituração das transferências do Estado
QUADRO II.1
Impacto no Orçamento
QUADRO II.2
Impacto na Conta
Apêndice III
Dívida e outras responsabilidades
QUADRO III.1
Parcerias público-privadas
Valor atual das responsabilidades contratuais vincendas
QUADRO III.2
Contratos ARAAL - Valor atual das responsabilidades vincendas, por município
QUADRO III.3
Dívida financeira das entidades públicas não reclassificadas e taxa de juro implícita
QUADRO III.4
Dívida não financeira das entidades públicas não reclassificadas
QUADRO III.5
Dívida total das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
QUADRO III.6
Encargos futuros do sector público regional - 2016 a 2020
Apêndice IV
Participações financeiras
QUADRO IV.1
Participações financeiras - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
Apêndice V
Plano de investimento - Origem de fundos
QUADRO V.1
Produto de empréstimos por ação do Plano
QUADRO V.2
Fundos comunitários por ação do Plano
Apêndice VI
Fluxos financeiros no âmbito do sector público
QUADRO VI.1
Transferências da Administração Regional direta para sociedades não financeiras públicas
QUADRO VI.2
Fluxos financeiros do Orçamento do Estado e do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, por Concelho
QUADRO VI.3
Finalidade dos fluxos financeiros com origem na Administração Regional direta
Apêndice VII
Acompanhamento de recomendações
QUADRO VII.1
Acompanhamento das recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014
QUADRO VII.2
Compromissos assumidos no âmbito do contraditório do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014
Ficha técnica
Coordenação:
João José Cordeiro de Medeiros - Auditor-Coordenador.
António Afonso Arruda - Auditor-chefe.
Cristina Isabel Soares Ribeiro - Auditora-chefe.
Rui Nóbriga Santos - Auditor-chefe.
Maria da Conceição Serpa - Chefe da Equipa de Projeto e Auditoria.
Execução:
Aida Margarida Sousa - Auditora.
Belmira Couto Resendes - Auditora.
Carlos Barbosa - Auditor.
José Ricardo Pereira Soares - Técnico Verificador Assessor.
Maria Luísa Lemos Raposo - Técnica Verificadora Superior Principal.
Ana Cristina Medeiros - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Luís Francisco Borges - Técnico Verificador Superior de 1.ª classe.
Maria da Graça Carvalho - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Sónia Joaquim - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Ana Paula Borges - Técnica Verificadora Superior de 2.ª classe.
Luís Filipe Costa - Técnico Verificador Superior de 2.ª classe.
Apoio informático:
Paulo Mota - Técnico superior.
Glossário
A
Ativos financeiros (despesa) - Operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.
Ativos financeiros (receita) - Receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito, designadamente obrigações e ações ou outras formas de participação, assim como as resultantes de reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos.
C
Conta consolidada - Conta que agrega a receita e a despesa da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, abatidas dos fluxos monetários intermédios entre as entidades daquele universo.
D
Data de maturidade ou de vencimento - Refere-se à data do pagamento final de um empréstimo ou de outro instrumento financeiro.
Despesa corrente primária - Despesa corrente excluindo a rubrica de Juros e outros encargos.
Despesa efetiva - Soma dos agrupamentos da classificação económica de despesa, com exclusão dos Ativos financeiros e Passivos financeiros.
Despesa primária - Despesa efetiva excluindo a rubrica de Juros e outros encargos.
Dívida bruta - Corresponde à soma dos passivos na conta do património do sector institucional das administrações públicas, sem dedução dos ativos detidos por esse mesmo sector.
Dívida direta - Dívida em que a Região Autónoma dos Açores é o devedor efetivo, pela qual respondem as suas receitas.
Dívida flutuante - Dívida contraída para ser totalmente amortizada até ao final do exercício orçamental em que foi gerada (alínea a) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro).
Dívida fundada - Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada (alínea b) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro).
E
EBITDA ajustado - Resultados antes de depreciações, gastos de financiamento e de impostos, expurgados das rubricas não recorrentes ou que não estejam diretamente relacionadas com a atividade operacional da entidade (ganhos e perdas em subsidiárias, provisões, imparidades, etc.). Com este indicador pretende-se aferir a capacidade da entidade para gerar recursos através da sua atividade operacional.
Empréstimo bullet - Empréstimo em que o capital mutuado é reembolsado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.
Empréstimo na modalidade de amortizing - Empréstimo em que o capital mutuado vai sendo periodicamente reembolsado através do pagamento de prestações (ou rendas, que normalmente incluem capital e juros), de modo a que na respetiva data de vencimento se encontre integralmente amortizado.
Entidades públicas reclassificadas - Entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no subsector regional das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
P
Passivos financeiros (despesa) - Operações financeiras, englobando as de tesouraria e as de médio e longo prazo, que envolvam pagamentos decorrentes quer da amortização de empréstimos, titulados ou não, quer da regularização de adiantamentos ou de subsídios reembolsáveis.
Passivos financeiros (receita) - Receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazo.
Perímetro de consolidação - Corresponde à identificação concreta das entidades e das operações a incluir no apuramento da dívida consolidada.
R
Receita efetiva - Toda a receita, com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior.
Receitas próprias (da Região Autónoma dos Açores) - Receita cobrada no exercício económico, subtraída das transferências e dos passivos financeiros.
Revolving - Representa a possibilidade acordada à partida entre o mutuário e o mutuante de, no vencimento da operação, a mesma vir a ser renovada com idênticas características.
Roll over - Estratégia de financiamento que consiste em amortizar o capital em dívida do empréstimo que atinge a maturidade com o produto de outro empréstimo, de tal forma que o devedor não paga o capital mas apenas os juros vencidos.
S
Saldo global - Diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva.
Saldo orçamental - Diferença entre receitas e despesas.
Saldo primário - Diferença entre a receita efetiva e a despesa primária.
T
Taxa de juro implícita na dívida - Rácio entre o valor dos juros pagos e o valor do stock médio de dívida reportado ao final do ano. Em relação a 2015, o stock médio de dívida foi apurado do seguinte modo: [(stock dívida a 01-01-2015 + stock dívida a 31-12-2015) : 2] (376).
Legislação citada
Siglas e abreviaturas
ALRAA - Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores
ARAAL - Contrato de desenvolvimento entre a Administração Regional e a Administração Local
CAE - Classificação Portuguesa de Atividades Económicas
Cfr. - Conferir
DLR - Decreto Legislativo Regional
EPR - Entidade pública reclassificada
FCOES - Fundo de Coesão
FEADER - Fundo Europeu do Desenvolvimento Rural
FEAGA - Fundo Europeu de Garantia Agrícola
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEP - Fundo Europeu das Pescas
FSE - Fundo Social Europeu
INTERREG - Programa de Iniciativa Comunitária que se destina a incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional
LEO - Lei de Enquadramento do Orçamento
LEORAA - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
MAC 2007-2013 - Programa de Cooperação Transnacional Madeira-Açores-Canárias 2007-2013
MFEEE - Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu
NETBIOME - Networking Tropical and Subtropical Biodiversity Research in Outermost Regions and Territories of Europe in Support of Sustainable Development
NIB - Número de identificação bancária
OE - Orçamento do Estado
ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores
p. - página
POSEI - Programa de Opções Específicas para fazer face ao afastamento e à Insularidade
POVT - Programa Operacional Temático de Valorização do Território
pp. - páginas
PRIME - Programa de Incentivos à Modernização Empresarial
PROCONVERGÊNCIA - Programa Operacional dos Açores para a Convergência 2007-2013
PROEMPREGO - Programa Operacional do Fundo Social Europeu para a Região Autónoma dos Açores 2007-2013
PROMAR - Programa Operacional da Pesca 2007-2013
PROPESCAS - Programa Operacional das Pescas para os Açores
PRORURAL - Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma dos Açores 2007-2013
QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional
SEC 2010 - Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010
SFA - Serviços e Fundos Autónomos
SIDER - Sistema de Incentivos para o Desenvolvimento Regional
SIME - Sistema de Incentivos às Micro Empresas
SRATC - Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas
SRS - Serviço Regional de Saúde
UE - União Europeia
(1) N.º 1 do artigo 42.º da LOPTC.
(2) A lei identifica, a título exemplificativo, alguns aspetos a considerar, designadamente: o cumprimento da Lei de Enquadramento Orçamental e demais legislação relativa à administração financeira; a comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efetivamente realizadas; o inventário e o balanço, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram de processos de privatização; os fluxos financeiros com o sector público empresarial, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações; A execução dos programas plurianuais, com referência especial à respetiva parcela anual; a movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações; as responsabilidades diretas, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indiretas, designadamente a concessão de avales; os apoios concedidos direta ou indiretamente, designadamente subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras; os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos (n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável, com as devidas adaptações, ao relatório e parecer sobre as contas das Regiões Autónomas, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da mesma Lei).
(3) N.os 2 e 3 do artigo 41.º, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da LOPTC.
(4) N.º 1 do artigo 3.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (adiante também identificada pela sigla LEORAA) e n.º 5 do artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental (adiante também identificada pela sigla LEO). De acordo com o n.º 5 do artigo 2.º da LEO, as designadas «entidades públicas reclassificadas» são as que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no sector institucional das Administrações Públicas, no subsector da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento, as quais são equiparadas a serviços e fundos autónomos. Este âmbito coincide com o definido na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (n.º 2 do artigo 2.º).
(5) Em sede de contraditório, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (cfr. ponto 1.1., §§ 14 e 15).
(6) Cfr. despacho conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional da Educação e Cultura, n.º 2745/2015, de 18-12-2015, publicado no Jornal Oficial, II série, n.º 249, de 23-12-2015, e despacho conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente, n.º 2771/2015, de 29-12-2015, publicado no Jornal Oficial, II série, n.º 254, de 31-12-2015.
(7) Cfr. despacho do Secretário Regional da Educação e Cultura, n.º 2766/2015, de 23-12-2015, publicado no Jornal Oficial, II série, n.º 252, de 29-12-2015.
(8) Sobre o assunto, cfr. o ponto 1.1., § 13, do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
(9) Para uma descrição dessas medidas, cfr. ponto 1.2.2. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013.
(10) Cfr. ponto 1.3., § 22,
(11) Alíneas c) e f) do n.º 1 e b) e e) do n.º 2 do artigo 13.º da
LEORAA.
(12) Até à aprovação do Orçamento relativo a 2015, manteve-se em vigor o Orçamento do ano anterior, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações introduzidas ao longo da sua execução (n.º 1 do artigo 15.º da LEORAA).
(13) No tocante aos serviços integrados, refere-se às reposições não abatidas nos pagamentos. No que respeita aos serviços autónomos e entidades públicas reclassificadas, inclui, para além das reposições não abatidas nos pagamentos, o saldo da gerência anterior.
(14) O n.º 8 do artigo 20.º da LEORAA prevê que «[o] Governo Regional define, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que obedecem as alterações orçamentais que forem da sua competência». Este diploma não foi aprovado. A matéria tem vindo a ser regulada, anualmente, por remissão - operada pelo Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento - para o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, que estabelece as regras gerais a que obedecem as alterações do Orçamento do Estado, da competência do Governo da República.
(15) Cfr. ponto 7.2., § 90, infra.
(16) No Orçamento e na Conta estas entidades são designadas por «fundos e serviços autónomos».
(17) Cfr. relatório que acompanha a proposta de orçamento, p. 36.
(18) Artigos 26.º e 27.º da LEORAA.
(19) A demonstração das situações relatadas consta do Apêndice II do relato, submetido a contraditório, da ação preparatória do presente Relatório e Parecer, na parte relativa ao processo orçamental (Ação n.º 16-302PCR1).
(20) Cfr. o compromisso assumido pelo Governo Regional, sobre o assunto, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 208).
(21) Volume 1 da Conta, pp. 33 a 35.
(22) As operações de consolidação incidiram apenas sobre as transferências efetuadas da Administração Regional direta para os serviços e fundos autónomos e para as entidades públicas reclassificadas.
(23) Apêndice I do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice (Ação n.º 16-307PCR4).
(24) Volume 1da Conta, p. 34.
(25) Cfr. apêndice II do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à síntese das operações orçamentais, conta consolidada e défice (Ação n.º 16-307PCR4).
(26) Cfr. ponto 5., supra.
(27) Sobre esta matéria cfr. ponto 7.2., § 90 (último item).
(28) No seu cálculo foi utilizado o valor do Produto Interno Bruto (PIB) de 2014.
(29) Idem.
(30) Volume 1 da Conta, p. 33, excluindo as operações extraorçamentais.
(31) Cfr. ponto 6.2, §§ 65 e 66.
(32) Cfr. apêndice I do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(33) As alterações orçamentais implicaram uma diminuição nas previsões de receita e, consequentemente, de despesa da Administração Regional direta em 8,5 milhões de euros. A dotação orçamental da receita fiscal diminuiu 18,5 milhões de euros, decréscimo parcialmente compensado pelo aumento dos passivos financeiros em 10 milhões de euros, o que originou uma redução na previsão das despesas de funcionamento, em 2,6 milhões de euros, e de investimentos do Plano, em 5,9 milhões de euros.
(34) Volume 1 da Conta, p. 21. O Regulamento (CE) n.º 1198/2006, do Conselho, de 27 de julho de 2006, que tinha criado o Fundo Europeu das Pescas, foi revogado, com efeitos desde 01-01-2014, pelo n.º 1 do artigo 128.º do Regulamento (UE) n.º 508/2014, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, o qual criou o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), no âmbito da Estratégia Europa 2020.
(35) Em algumas das listagens apensas a ordens de pagamento, emitidas pela Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, é indicada a afetação das referidas verbas à Administração Regional direta, mas sem que seja demonstrada a correção dessa afetação: cfr. as listagens apensas às ordens de pagamento 6.ª e 8.ª, de 2015, e 3.ª, 16.ª e 17.ª, de 2016, de verbas provenientes do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), efetuadas no âmbito do Programa Operacional para os Açores 2020 - PO Açores 2020.
(36) A verba em causa respeita à 14.ª ordem de pagamento de 2015, integrando os seguintes beneficiários finais:
- Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, S.A., ao abrigo do projeto Requalificação Ambiental das Bacias Hidrográficas das Lagoas das Furnas e Sete Cidades, no montante de 479 752,50 euros;
- Portos dos Açores, S.A., ao abrigo dos projetos Requalificação e Reordenamento da Frente Marítima da Cidade da Horta e Reordenamento do Porto da Madalena - Construção de Infraestruturas e Obras para Melhoramento das Condições de Abrigo, num total de 5 736 079,14 euros.
(37) A verba em causa respeita a ordens de pagamento de 2015 e 2016, integrando os seguintes beneficiários finais:
- Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores (SRPCBA), ao abrigo do projeto Rede de Telecomunicações de Emergência da RAA: 6.ª ordem de pagamento de 2015, no montante de 556 153,47 euros, e 8.ª ordem de pagamento de 2015, no montante de 741 537,96 euros;
- SDEA - Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores, E.P.E., ao abrigo do projeto MARCA AÇORES - Uma Marca Agregadora de valor Acrescentada para a Região: 3.ª ordem de pagamento de 2016, no montante de 186 672,60 euros, e 17.ª ordem de pagamento, no montante de 59 486,24 euros;
- Diversas entidades privadas, ao abrigo de vários projetos: 16.ª ordem de pagamentos de 2016, no montante de 3 998 768,20 euros, e 17.ª ordem de pagamentos de 2016, no montante de 1 306 020,66 euros.
(38) Nos trabalhos de campo realizados no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4), não foram disponibilizados os documentos comprovativos, situação que se mantém.
(39) Através da rubrica de classificação económica 01.03.02 - Despesas com o pessoal - Segurança social - Outros encargos com a saúde foram pagas despesas com aquisições de bens e serviços de saúde, sob a forma de comparticipações financeiras, correspondentes a reembolsos a trabalhadores da Administração Regional, no valor de 2 436 257,55 euros. Em 2014, estes pagamentos ascenderam a 2 341 864,07 euros, ou seja, menos 94 393,48 euros.
(40) Cfr. a apreciação efetuada no ponto 9. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 e no ponto 7. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
(41) Na ótica do Orçamento e da Conta Geral do Estado verifica-se uma alteração do critério de escrituração e contabilização destas transferências. Com efeito, até 2015, as verbas destinadas à Região Autónoma dos Açores encontravam-se integralmente escrituradas em despesas de capital, na rubrica de classificação económica 08.04.01 - Transferências de capital - Administração regional - Região Autónoma dos Açores (cfr. Mapas IV e XVIII do Orçamento do Estado para 2015 e Mapa 16 da Conta Geral do Estado de 2015). No Orçamento do Estado para 2016, a escrituração das referidas verbas foi alterada, sendo as verbas transferidas ao abrigo do princípio da solidariedade escrituradas em receitas correntes e as transferidas ao abrigo do fundo de coesão em receitas de capital (cfr. Mapas IV e XVIII do Orçamento do Estado para 2016).
(42) O n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, estabelece que «[d]e harmonia com o princípio da solidariedade nacional, o Estado assegura à Região os meios financeiros necessários à realização dos investimentos constantes do plano de desenvolvimento económico e social regional que excedam a capacidade de financiamento dela, de acordo com o programa de transferências de fundos, nos termos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas».
(43) Sobre o princípio da solidariedade nacional, cfr., ainda, os artigos 9.º, alínea g), e 227.º, n.º 1, alínea j), da Constituição, bem como o artigo 8.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
(44) A Direção-Geral do Orçamento, nas Sínteses da Execução Orçamental mensais que emitiu, em 2015, considera integralmente as transferências do Orçamento do Estado para os Orçamentos das Regiões Autónomas como receitas de capital.
(45) Apêndice II.
(46) Cfr. 15.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 (ponto II da parte II, p. 203), destacada, pela sua particular relevância, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (ponto II da parte II, p. 214).
(47) Sobre a contabilização desta receita, cfr. ponto 13, §§ 99 a 105, do Relatório n.º 05/2015-FS/SRATC, aprovado em 29-10-2015 (Auditoria à execução financeira do contrato de concessão de exploração de recursos geotérmicos celebrado entre a Região Autónoma dos Açores e a EDA Renováveis, S.A. - Ação 15-214FS4). Com base na Conta, observa-se que a receita foi corretamente contabilizada em 04.01.11 - Taxas, Multas e Outras penalidades - Taxas - Taxas sobre geologia e minas.
(48) Volume 1 da Conta, p. 20.
(49) Idem.
(50) Resolução do Conselho do Governo n.º 83/2015, de 5 de junho.
(51) Resolução do Conselho do Governo n.º 153/2015, de 5 de novembro.
(52) De acordo com compromisso assumido pelo Governo Regional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (cfr. p. 209).
(53) Apêndice III do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(54) De acordo com compromisso assumido pelo Governo Regional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (cfr. p. 208).
(55) Apêndice IV do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(56) Apesar dos montantes em causa não serem elevados, conduzem à incorreção dos valores reportados na Conta. Ainda que tais incorreções tenham decorrido de deficiências nas contas dos serviços e fundos autónomos, o Governo Regional reporta-as integralmente, sem proceder a qualquer retificação, não evidenciando o exercício de qualquer controlo e supervisão sobre estas, mesmo que tal facto coloque em causa a fiabilidade dos valores apresentados na Conta.
(57) Apêndice V do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(58) Apêndice VI do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(59) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, p. 209.
(60) Idem, p. 208.
(61) Cfr. ponto 6.2, §§ 65 e 66.
(62) Apêndice VII do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(63) Cfr. Quadro 10.
(64) Apêndice I do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à receita (Ação n.º 16-303PCR4).
(65) Volume 1 da Conta, p. 33, excluindo as operações extraorçamentais.
(66) Apêndice I do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(67) Esta alteração orçamental resultou de uma diminuição nas previsões de receita e, consequentemente, de despesa da Administração Regional direta em 8,5 milhões de euros. A dotação orçamental da receita fiscal diminuiu 18,5 milhões de euros, decréscimo parcialmente compensado pelo aumento dos passivos financeiros em 10 milhões de euros, o que originou uma redução na previsão das despesas de funcionamento, em 2,6 milhões de euros, e de investimentos do Plano, em 5,9 milhões de euros.
(68) A cativação de verbas operou-se nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro, diploma que aprovou o Orçamento para 2015.
(69) Valor confirmado pelos documentos de prestação de contas das Tesourarias de Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta, acrescido da informação constante do volume 1 da Conta, p. 74.
(70) Volume 1 da Conta, quadro VI Despesas públicas sem operações extraorçamentais (classificação funcional).
(71) Por via do Despacho n.º 2771/2015, de 29-12-2015, do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente (publicado no Jornal Oficial, II série, n.º 254, de 31-12-2015), foi instituída a entidade contabilística "Gabinete do Secretário Regional da Agricultura e Ambiente", com efeitos a partir de 29-12-2015, extinguindo, por revogação do Despacho n.º 560/2014, de 14-02-2014 (publicado no Jornal Oficial, II série, n.º 68, de 07-04-2014), a entidade contabilística "Gabinete do Secretário Regional dos Recursos Naturais".
(72) Volume 1 da Conta, p. 46.
(73) Apêndice II do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(74) Cfr. ponto 19, quadro XI, do Relatório n.º 16/2016-VEC/SRATC, aprovado em 06-10-2016.
(75) Apêndice III do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(76) Idem, apêndice IV.
(77) Aquela entidade procedeu, posteriormente, à correção dos seus documentos de prestação de contas, designadamente o mapa de Fluxos de Caixa, fazendo neste refletir a verba relativa à última tranche efetuada no período complementar pela Administração Regional direta.
(78) Apêndice V do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(79) Cfr. quadro 17.
(80) Apêndice I do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(81) Idem, apêndice VI.
(82) Os montantes apresentados incluem as operações extraorçamentais.
(83) Apêndice VII do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(84) Volume 1 da Conta, p. 45.
(85) Apêndice VIII do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(86) Volume 1 da Conta de 2014, p. 43.
(87) Apêndice IX do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à despesa e fontes de financiamento (Ação n.º 16-304PCR4).
(88) Ponto 7.
(89) Ponto 8.
(90) A análise das operações extraorçamentais compreende os valores em saldo de anos findos, os movimentos de entrada e saída de fluxos e os valores em saldo para o ano seguinte, registados na Conta. Estas operações compreendem movimentos de fundos, com expressão na tesouraria, e operações escriturais com eles relacionados, designadamente retenções e entregas de receitas do Estado e de fundos alheios, abrangendo também a entrada de fundos, em resultado de pagamentos orçamentais indevidos, ocorridos no ano.
(91) A Conta apresenta apenas um valor em saldo, referente ao Fundo Regional do Emprego - situação e valor idêntico ao da Conta de 2014.
(92) Apêndice I do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa às operações extraorçamentais (Ação n.º 16-305PCR4).
(93) Foram analisados, conjuntamente, os valores relativos às operações extraorçamentais apresentados na Conta, volume 1, mapa final, processados em AS400 - Application System, e os apresentados nos documentos de prestação de contas das entidades contabilísticas que integram a Administração Regional direta, processados em GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em Modo Partilhado, designadamente os mapas de Descontos e Retenções e de Entrega de Descontos e Retenções, não se tendo encontrado correspondência entre valores e denominação das rubricas de operações extraorçamentais. A título de exemplo comparou-se o saldo para o ano seguinte, apurado no final de 2015, por ser o que melhor evidencia a natureza e o resultado de uma operação extraorçamental, tendo-se verificado a não correspondência de valores em todos os itens [apêndice II do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa às operações extraorçamentais (Ação n.º 16-305PCR4)].
(94) Nas quais se incluem, a título de exemplo, os descontos para a ADSE (Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas).
(95) Apêndice III do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa às operações extraorçamentais (Ação n.º 16-305PCR4).
(96) Cfr. 15.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 212).
(97) Cfr. 16.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 213).
(98) Apêndice IV do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa às operações extraorçamentais (Ação n.º 16-305PCR4).
(99) Cfr. § 183, supra.
(100) Idem.
(101) Aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 24/2012/A, de 27 de novembro, diploma entretanto revogado e substituído, com exceção do artigo 24.º, pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2014/A, de 24 de julho.
(102) Conforme dispõe o Decreto Regulamentar Regional n.º 7/2013/A, de 11 de julho, com a redação dada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2014/A, de 7 de agosto, diploma que aprovou a orgânica da Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial.
(103) Não obstante o facto de a ação ter incidido sobre a Tesouraria de Ponta Delgada, a análise sobre o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria é aplicável às restantes tesourarias da Região, dado que o que está em causa são competências que, embora legalmente pertencentes às tesourarias, de facto, são exercidas centralmente.
(104) Cfr. ponto 2.1. do Ofício n.º Sai-VPG/2016/351, de 04-11-2016.
(105) As contas foram remetidas por correio eletrónico. Nos termos do disposto na alínea c) do ponto 7 da Resolução do Plenário Geral do Tribunal de Contas (aprovada em sessão de 15-12-2015, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 251, de 24-12-2015, p. 37615, sob o n.º 46/2015, e no Jornal Oficial, II série, n.º 245, de 17-12-2015, p. 7935, sob o n.º 1/205), não foi utilizado o sistema de prestação de contas por via eletrónica.
(106) Cfr. 19.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 (p. 205).
(107) Cfr. ponto 2.2. do Ofício n.º Sai-VPG/2016/351, de 04-11-2016, transcrito em anexo.
(108) Este valor foi apurado com base nos mapas Receita mensal, apresentados nos documentos de prestação de contas das tesourarias de Angra do Heroísmo e da Horta, e em resultado do apurado na verificação externa à conta da Tesouraria de Ponta Delgada, conforme Relatório n.º 16/2016-VEC/SRATC, aprovado a 06-10-2016 (Ação 16-405VEC4).
(109) Informação obtida nos trabalhos de campo efetuados no âmbito da Ação preparatória n.º 16-303PCR4 - Receita.
(110) Volume 1 da Conta, p. 74.
(111) Dado que os documentos de prestação de contas das tesourarias da Região reportam-se ao ano civil, não integrando o período complementar da respetiva gerência.
(112) Apenas se considera o saldo de anos findos de operações extraorçamentais, dado que o relativo às operações orçamentais foi incorporado em outras receitas.
(113) Volume 1 da Conta, p. 76.
(114) Idem, p. 37.
(115) Idem, p. 68.
(116) Cfr. p. 209.
(117) Corresponde ao somatório dos valores à guarda das tesourarias e dos saldos dos extratos das contas bancárias centrais, excluindo as relativas aos fundos comunitários, salvaguardando que existem reservas quanto ao registo, na Conta, da totalidade das entradas de fundos nas referidas contas centrais.
Acerca da ausência de registo, na Conta, da totalidade das entradas de fundos nas referidas contas centrais, a mesma foi confirmada, em sede de contraditório, onde foi mencionado:
(...) Acresce ainda referir que parte dos créditos efetuados apenas pode ser considerada receita após a sua verificação e validação (elaboração da respetiva guia de receita), concluindo assim, que o saldo final pode incorporar valores que ainda não foram devidamente validados.
Ficou, todavia, por identificar e quantificar as verbas recebidas pela Administração Regional direta e que ficaram à margem da Conta, por ausência de registo na mesma, quantias que não deverão ser consideradas no valor global do saldo bancário.
(118) Os cálculos que levaram ao apuramento do referido valor foram apresentados no relato da correspondente ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015 (Ação n.º 16-306PCR4), submetido a contraditório.
(119) Volume 1 da Conta, p. 39. Sobre o assunto, cfr. ponto 13.2.3., §§ 290 a 292, infra.
(120) Cfr. quadro 30.
(121) Cfr. ofícios n.os 442/2016-DAT, de 17-03-2016, e 712/2016-DAT, de 11-05-2016.
(122) Idem.
(123) Com efeitos na delimitação do perímetro orçamental de 2015, foram reclassificadas a GSU Açores - Gestão de Sistemas Urbanos dos Açores, Sociedade Unipessoal, Lda.; Hospital da Horta, E.P.E.R.; Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R.; Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R.; PJCSC - Pousada de Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., e SPRHI - Sociedade de Promoção e Reabilitação de Habitação e Infraestruturas, S.A. Cfr. Lista retificada das entidades do sector institucional das Administrações Públicas de 2013, publicada pelo INE em setembro de 2014, relevante para a definição do perímetro orçamental de 2015, nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 2.º da LEO e do n.º 2 do artigo 2.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro).
(124) A Azorina, S.A., apenas foi incluída no sector institucional das Administrações Públicas, no subsector da Administração Regional, na lista retificada publicada pelo INE em setembro de 2015, referente a 2014 (na lista publicada em março de 2015, a entidade estava indevidamente incluída no subsector da Administração Local).
(125) Estão em causa ajustamentos aos subsídios relacionados com ativos fixos tangíveis depreciáveis e intangíveis com vida útil desconhecida, referentes ao imposto sobre o rendimento a pagar no futuro (a propósito do tratamento contabilístico conferido a estas operações, cfr. orientação da Comissão de Normalização Contabilística, em resposta à pergunta 13).
(126) Para as entidades do perímetro orçamental que adotam o Plano Oficial de Contabilidade Pública, deverão ser excluídas ao passivo os "Adiantamentos de clientes", os "Acréscimos de custos", os "Proveitos diferidos" e as "Provisões para riscos e encargos".
(127) Sobre o assunto, cfr., já anteriormente, o Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, p. 100.
(128) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013, p. 148., e Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, nota de rodapé 170, p. 125.
(129) De acordo com a descrição efetuada nos anexos às demonstrações financeiras, de 2015, do Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., e do Hospital da Horta, E.P.E.R., foram reclassificadas, como dívida financeira, verbas nos montantes de 24,9 milhões de euros e 7,4 milhões de euros, respetivamente, correspondentes a operações de consolidação de dívidas a fornecedores, celebradas com diversas instituições de crédito. Relativamente ao Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R., considerou-se o descoberto bancário de 255 mil euros evidenciado nas respetivas contas, não contemplado pelo INE.
(130) No montante de 50 milhões de euros cada.
(131) Considerando-se como tal as dívidas da Saudaçor, S.A., e dos três hospitais da Região. De salientar que, em 2015, a Saudaçor, S.A., assumiu parte da dívida financeira dos hospitais, no montante de 146,5 milhões de euros.
(132) Cfr. artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 07-01-2015, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2015, na redação dada pelo artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2015/A, de 03-06-2015.
(133) Cfr. Resoluções do Conselho do Governo n.os 83/2015, de 05 de junho, e 153/2015, de 05 de novembro, respetivamente.
(134) A contratação deste financiamento bancário foi previamente autorizada por despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, de 09-06-2015.
(135) Empréstimo em que o reembolso do capital é efetuado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.
(136) A operação foi autorizada pela Resolução do Conselho do Governo n.º 131/2015, de 17 de agosto.
(137) Estão em causa os encargos emergentes de empréstimos bancários nos montantes de 20 milhões de euros (cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 133/2002, de 8 de agosto) e de 8,7 milhões de euros (cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 23/2014, de 20 de fevereiro).
De salientar que o Plano Anual Regional para 2015 contemplava uma verba de 845 mil euros para fazer face a estes compromissos (programa 5 - Educação, Ciência e Cultura, projeto 10 - Defesa e Valorização do Património Arquitetónico e Cultural, ação 15 - Execução do Protocolo com a Diocese de Angra, p. 184).
(138) Nos termos da alínea a) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, corresponde à dívida «... contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada».
(139) Sobre o assunto, cfr. ponto 11.4., supra.
(140) Conforme o disposto nos n.os 5 e 7 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/2015/A, de 13 de fevereiro.
(141) Tal como referido no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (cfr. §§ 271 a 286), a operação configura a contração de dívida fundada, motivo pelo qual o correspondente contrato deveria ter sido submetido a fiscalização prévia do Tribunal de Contas, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC, antes de ser executado, o que não se verificou. O apuramento da responsabilidade pela não submissão do contrato a fiscalização prévia do Tribunal de Contas será efetuado no âmbito de ação de fiscalização sucessiva especificamente orientada para o efeito, a qual decorre atualmente (Ação n.º 16-209FS2 - Endividamento bancário do Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia).
(142) Sobre o assunto, cfr. ponto 22.2., §§ 586 e 587, infra.
(143) De acordo com a alínea b) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, a dívida fundada corresponde à «dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada».
(144) Relativamente à Administração Regional direta e indireta, 119,8 milhões de euros reportavam-se a três empréstimos bullet que atingem a maturidade em 2016, 35 milhões de euros a uma emissão viva de dívida flutuante e 19,1 milhões de euros às amortizações de capital dos empréstimos de médio e longo prazos contraídos no regime de amortizing. Acresciam 1,2 milhões de euros referentes à linha de crédito utilizada pelo Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia.
No que concerne às entidades públicas reclassificadas, destacavam-se as necessidades de financiamento da SPRHI, S.A. (49,6 milhões de euros), dos três hospitais da Região (33,1 milhões de euros), da Saudaçor, S.A. (26,7 milhões de euros) e da Associação Turismo dos Açores (8,5 milhões de euros). Os restantes 5,1 milhões de euros diziam respeito às demais entidades que tinham recorrido a dívida financeira.
(145) De acordo com a definição constante do glossário do Banco de Portugal, corresponde à «Margem aplicada sobre o indexante, em regime de taxa de juro variável, ou sobre a taxa de referência, em regime de taxa de juro fixa, se aplicável...».
(146) O movimento da dívida da Administração Regional direta ocorrido em 2015 e as condições subjacentes aos novos empréstimos constam do volume 1 da Conta (pp. 37 e 39). Relativamente às entidades públicas reclassificadas, apresenta-se o movimento da dívida financeira verificado em 2015, a respetiva posição a 31-12-2015, e os encargos financeiros suportados em 2015 (pp. 38, 66 e 68 do volume 1 da Conta).
(147) Com fundamento nas obrigações de estabilidade orçamental, resultantes dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado português, em conformidade com o disposto no artigo 87.º da LEO.
(148) A concretização de tais operações estava condicionada à autorização prévia do membro do Governo da República responsável pela área das finanças (cfr. n.º 2 do artigo 142.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro).
(149) Cfr. n.º 2 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro.
(150) Donde resulta que, da Conta (tal como do Orçamento), «... devem constar, em anexo, os elementos necessários à apreciação da situação financeira dos sectores públicos administrativo e empresarial».
(151) Está em causa a 9.ª recomendação, p. 211.
(152) Com efeito, a 02-08-2012, a Região Autónoma dos Açores celebrou com o Governo da República um memorando de entendimento, no âmbito do qual contraiu junto do Estado um empréstimo no valor de 135 milhões de euros, em regime de amortizing e com um prazo de maturidade máximo de 10 anos.
(153) Cfr. artigo 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.
(154) Nos termos da alínea a) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, dívida pública flutuante é a «... dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada».
(155) Cfr. § 225, supra.
(156) Cfr. § 283.
(157) A título meramente indicativo, refira-se que, em 2015, a Administração Regional direta utilizou, por si só, pelo menos, 37,6% da capacidade legal de endividamento de curto prazo (dívida flutuante) por parte do sector público administrativo regional, tendo por referência o montante acumulado de emissões vivas mais elevado registado em 2015 (105 milhões de euros) e a receita corrente escriturada nas Contas de 2012, 2013 e 2014, que inclui parte das transferências do Estado com a natureza de receita de capital (cfr. § 90 e Apêndice II):
(158) Aplicável ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores, por remissão do n.º 6 do artigo 2.º da LEO.
(159) Nomeadamente, as dificuldades inerentes à identificação nominativa dos credores, e respetivos saldos, nos balancetes analíticos remetidos.
(160) Relativamente ao Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R., ao Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., e ao Hospital da Horta, E.P.E.R., convém salientar que, no âmbito das certificações legais das contas de 2015, os auditores externos reiteraram uma reserva relacionada com a não evidenciação contabilística, desde 01-01-2010, das dívidas às entidades do Serviço Nacional de Saúde, pelos atos médicos prestados aos utentes oriundos da Região. Esta opção dos hospitais baseava-se na reciprocidade, na medida em que os atos médicos prestados na Região a utentes do Serviço Nacional de Saúde não são cobrados.
Na sequência do disposto no artigo 111.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, o Decreto-Legislativo Regional n.º 7/2016/A, de 8 de abril (alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 16/2016/A, de 25 de julho), e, posteriormente, a Lei n.º 20/2016, de 15 de julho, vieram consagrar o princípio da reciprocidade quanto à gratuitidade da prestação de cuidados de saúde, pelo Serviço Nacional de Saúde, aos utentes do Serviço Regional de Saúde, tendo esta lei determinado, igualmente, a criação de um grupo de trabalho, integrando representantes dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira e do Governo da República, com o intuito de resolver as situações de dívida pendentes à data da respetiva entrada em vigor - Deste modo, é expectável que se esclareçam as dúvidas relacionadas com as responsabilidades a assumir neste âmbito, permitindo quantificar os correspondentes impactos na posição financeira dos hospitais.
(161) O Produto Interno Bruto da Região de 2014 (dados preliminares) era estimado em 3 730,8 milhões de euros - cfr. INE, selecionando a opção Produto interno bruto por NUTS III (preços correntes; anual), sendo esta a informação disponível mais recente relativamente ao indicador.
(162) Em conformidade com os seguintes cálculos:
No entanto, convém salientar que o valor correspondente à média da receita corrente líquida cobrada em 2012, 2013 e 2014 - referência para a determinação do limite da dívida - está sobreavaliado, pois incorpora parte das transferências do Estado com a natureza de receita de capital (cfr. nota de rodapé 157).
(163) Cfr. ponto 13.2.2., supra.
(164) Em contraditório, foi expressado o entendimento de que o cálculo deste limite legal, com referência a 2015, «... parece desajustad[o]», argumentando-se que o mesmo se encontra suspenso.
O facto da aplicação do referido limite estar apenas temporariamente suspensa, em virtude da Região se encontrar submetida a um Programa de Assistência Económica e Financeira (na sequência do Memorando de Entendimento celebrado com o Governo da República, a 02-08-2012, em vigor até 2022), aconselha o acompanhamento deste indicador.
(165) Volume 1 da Conta, p. 60 do ficheiro.
(166) N.os 1 e 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro.
(167) Cfr. ponto 13.1., § 343.
(168) A saber: Hospital da Horta, E.P.E.R., Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R., SPRHI, S.A., e Azorina, S.A., que foi considerada, na Conta, como entidade pública reclassificada (cfr. §§ 1 a 3, supra).
(169) Ponto 17 do ofício n.º 442-DAT, de 17-03-2016.
(170) Volume 1 da Conta, p. 44.
(171) Algumas das cartas de conforto tendo como patrocinadas a Saudaçor, S.A. (104,8 milhões de euros), a Sata Air Açores, S.A. (garantias prestadas a duas operações, envolvendo responsabilidades no montante total de 11,5 milhões de euros), e a Sinaga, S.A. (4,8 milhões de euros), foram igualmente subscritas pelos membros do Governo responsáveis pelas correspondentes áreas sectoriais.
(172) Quadro A.2 do apêndice do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa à dívida (Ação n.º 16-308PCR2).
(173) Para este efeito, não relevou o aditamento à carta de conforto emitida a 23-12-2014, tendo como entidade patrocinada a Lotaçor, S.A., na sequência do qual se operou uma redução do montante do empréstimo garantido, de 2,6 para 2,2 milhões de euros, bem como a alteração do indexante adotado. Na Conta, este aditamento, formalizado a 14-07-2015, foi indevidamente considerado como a prestação de uma nova garantia, na importância de 2,2 milhões de euros.
(174) Em determinados casos foram igualmente subscritas pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas sectoriais das entidades patrocinadas (cfr. nota de rodapé 171).
(175) N.º 1 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de dezembro.
(176) Cfr., por último, o Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, onde foi reiterada a recomendação no sentido de se «Observar o regime legal de concessão de garantias, designadamente a competência e o limite máximo para a sua emissão» (11.ª recomendação, p. 211).
(177) Para o cálculo dos valores atuais das PPP's, os fluxos de pagamentos anuais foram atualizados às taxas de desconto de 6,35%, no caso da PPP rodoviária, e de 6,08%, no caso da concessão da gestão do edifício do Hospital da Ilha Terceira, nos termos contratualmente estabelecidos.
(178) Montante que inclui o IVA, à taxa de 18%, em 2015 (cfr. apêndice III, quadro III.1).
(179) Para cálculo do valor atual das responsabilidades emergentes dos contratos ARAAL adotou-se, como taxa de atualização dos fluxos nominais, a taxa de juro implícita na dívida financeira da Administração direta e serviços e fundos autónomos (excluindo as entidades públicas reclassificadas), em 2015, isto é, 3,02%.
(180) Apêndice III, quadro III.2.
(181) Cfr. ponto 13.3. § 296.
(182) Cfr. ponto 12., supra.
(183) Embora se trate de entidades com realidades muito distintas, pois enquanto o grupo EDA, em 2015, suportou juros na ordem dos 5,4 milhões de euros e gerou um EBITDA de 55,4 milhões de euros, a Pousadas de Juventude dos Açores, S.A., registou 2 mil euros de gastos daquela natureza e obteve um EBITDA de 86 mil euros, cuja expressão foi determinada pelo subsídio à exploração que lhe foi atribuído, na ordem dos 173 mil euros.
(184) Apêndice III, quadro III.3.
(185) Com exclusão da Atlânticoline, S.A.
(186) Apêndice III, quadro III.4.
(187) Considerando-se, para este efeito, o sector público administrativo regional e as restantes entidades públicas que, na altura, não estavam reclassificadas no sector das Administrações Públicas, excluindo o grupo EDA.
(188) Cfr. apêndice III, quadro III.6. Para a determinação das responsabilidades vincendas decorrentes da dívida da Administração Regional direta, adotou-se como referência a taxa de juro implícita na dívida a 31-12-2015 - 3,02%.
Idêntico pressuposto foi aplicado para se estimar os encargos futuros associados à dívida financeira de cada uma das restantes entidades do sector público regional (reclassificadas ou não).
Relativamente aos encargos com as parcerias público-privadas e com os contratos ARAAL, as importâncias apresentadas correspondem aos valores nominais dos encargos contratualizados.
(189) Excluindo a Atlânticoline, S.A., integrada no subsector da Administração Regional.
(190) As concessões nos sectores rodoviário e da saúde, efetuadas em regime de parceria público-privada, iniciaram-se em 2012.
(191) Volume 1 da Conta, pp. 83 e 84 do ficheiro.
(192) No quadro 47, apresenta-se o apuramento da posição dos créditos concedidos, com referência a 31-12-2015.
(193) Foram consideradas as contas consolidadas dos grupos EDA, SATA, Lotaçor e Portos dos Açores.
(194) Operação realizada na sequência da Resolução do Conselho do Governo n.º 58/2015, de 31 de março. Em 2011, o Governo Regional tinha aprovado um plano de reestruturação do sector público empresarial regional que deveria ser executado até junho de 2012 (Resolução do Conselho do Governo n.º 132/2011, de 10 de novembro). O plano previa a concretização de 16 operações de extinção, alienação ou fusão, das quais apenas foram concretizadas sete, as últimas das quais em 2013. A operação de fusão da Transmaçor, Lda., com a Atlânticoline, S.A., não constava desse plano. Sobre o assunto, cfr. ponto 28. do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013.
(195) No apêndice IV, quadro IV.1, apresenta-se informação detalhada relativa às entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores, incluindo as respetivas percentagens de participação e de controlo, com exceção das empresas SATA Express INC. CAN e Azores Express INC. USA, relativamente às quais não se dispõe dos respetivos processos de prestação de contas.
(196) Inclui as duas operações de aumento do capital social da SPRHI, S.A., realizadas nos dias 15 e 22 de dezembro de 2015, através da entrega de bens por parte da Região Autónoma dos Açores, avaliados em 4 902 200 euros.
(197) Cfr., §§ 241 a 245.
(198) O registo destes passivos na Saudaçor, S.A., teve como contrapartida uma rubrica de "Outros devedores", no ativo não corrente, procedimento contabilístico que tem subjacente o pressuposto de um futuro reembolso de tais verbas pelos hospitais. Os fundamentos para a realização das operações descritas suscitam dúvidas, uma vez que os hospitais dependem dos recursos que lhes são disponibilizados pelo Orçamento regional, através da Saudaçor, S.A., para fazerem face às respetivas necessidades de financiamento.
Convirá ainda salientar que a assunção pela Saudaçor, S.A, a título definitivo, dos referidos empréstimos contraídos pelos hospitais, teria determinado a redução do capital próprio da Saudaçor, S.A., pela correspondente importância de 146,5 milhões de euros, com a consequente entrada desta empresa pública regional numa situação de falência técnica.
(199) Dos quais, 47,1 milhões de euros reportam-se a contas a receber pelo Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R., 28,2 milhões de euros pelo Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R., e 16,1 milhões de euros pelo Hospital da Horta, E.P.E.R.
(200) Alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 16/2016/A, de 25 de julho.
(201) Na certificação legal das contas da empresa, relativas ao exercício de 2015, foi expressa a seguinte ênfase: «Conforme divulgado na nota 9 do Anexo, estão reconhecidos nas demonstrações financeiras valores a receber do acionista único e dos hospitais no montante de 544.271.640 euros que foram classificados como ativo não corrente, cujo momento da sua realização não está ainda previsto».
(202) A propósito desta questão, cfr. Relatório n.º 03/2016 - FS/SRATC, aprovado em 07-04-2016 (Auditoria à gestão da dívida e outras responsabilidades assumidas pela SPRHI, S.A.).
(203) Contabilisticamente registados em devedores por acréscimos de rendimentos.
(204) Relativamente à SATA Express Inc. e à Azores Express Inc., não se dispõe de informação de natureza económica e financeira, sabendo-se, apenas, que são operadores turísticos cuja missão consiste em promover o grupo SATA e o destino Açores nos mercados canadiano e americano, respetivamente.
(205) Lisboa/Ponta Delgada, Porto/Ponta Delgada, Lisboa/Terceira e Porto/Terceira.
(206) Correspondente à rubrica de vendas e serviços prestados da demonstração dos resultados consolidados.
(207) A propósito desta situação, a certificação legal das contas consolidadas de 2015 contém a seguinte ênfase: «(...) as demonstrações financeiras consolidadas foram preparadas com base na continuidade das operações, a qual se encontra dependente do apoio financeiro do acionista, da rentabilidade futura das operações, do recebimento da dívida das entidades estatais e da reestruturação financeira dos passivos remunerados. Desta forma, as demonstrações financeiras consolidadas não incluem qualquer ajustamento inerente à possibilidade de se vir a constatar que o pressuposto da continuidade não foi apropriado.
O Conselho de Administração irá efetuar os procedimentos descritos no artigo 35º do Código das Sociedades Comerciais, sobre os quais relata no relatório consolidado de gestão».
(208) Resolução do Conselho do Governo n.º 58/2015, de 31 de março.
(209) O transporte marítimo de passageiros e viaturas interilhas.
(210) A fusão, que em termos contabilísticos foi concretizada a 01-01-2015, processou-se por incorporação da Transmaçor, Lda., (sociedade incorporada) na Atlânticoline, S.A., (sociedade incorporante), mediante a transferência global do respetivo património para esta. Porém, o registo da operação apenas ocorreu a 11-09-2015 (cfr. Portal da Justiça, introduzindo o número de identificação fiscal da Transmaçor, Lda. - 512 022 712).
(211) A ênfase foi expressada nos seguintes termos:
... os ativos fixos tangíveis da Empresa sujeitos a avaliações independentes reportadas a 31 de dezembro de 2003 foram mensurados no montante máximo de cerca de 397 milhões de euros (...). Como foram excluídos os ativos afetos ao domínio público regional sob jurisdição portuária, os ativos reconhecidos nessa data nas demonstrações financeiras da empresa-mãe perfazem o valor líquido de 27.588.600 euros. No entanto, a empresa tem realizado investimentos em infraestruturas nesse domínio público (...) e suportado encargos com a sua conservação e manutenção, cuja sustentabilidade teria de ser garantida através de uma política de financiamento pública apropriada. Consequentemente, tem incorrido em prejuízos de montante significativo nos últimos anos e, por este facto, apresenta uma estrutura financeira fragilizada decorrente do baixo nível dos fluxos de caixa das atividades operacionais, de tal forma que nem sempre tem cumprido pontualmente as suas obrigações financeiras e fiscais. A inversão desta situação e consequente continuidade das operações está dependente do apoio financeiro do acionista e do estabelecimento de medidas financeiras apropriadas para as atividades de investimento, do apoio das entidades financiadoras em renovar e reforçar as linhas de financiamento e da obtenção, no futuro, de resultados operacionais adequados.
(212) Correspondente à diferença entre o passivo, no montante de 51,7 milhões de euros, e o ativo, na importância de 39,8 milhões de euros.
(213) Diferença entre os juros e gastos similares suportados e os juros e rendimentos similares obtidos.
(214) Em relação ao facto da análise efetuada ter por suporte as demonstrações financeiras consolidadas do grupo Lotaçor, assim como dos restantes grupos empresariais públicos, foi novamente manifestado, em contraditório, o entendimento de que «... a utilização das contas consolidadas em vez das individuais não permite percecionar a realidade individual de cada entidade». A este propósito, esclarece-se que esta opção decorre do objetivo subjacente à análise efetuada, que é o de avaliar os riscos para as finanças públicas regionais associados ao sector público empresarial regional e às instituições sem fins lucrativos públicas. Neste contexto, as demonstrações financeiras consolidadas proporcionam informação acerca do património, posição financeira e resultados de um grupo, expurgando os efeitos das operações realizadas entre as partes relacionadas (débitos e créditos recíprocos). Assim, a utilização das contas consolidadas, em vez das contas individuais das subsidiárias, reduz o risco de distorções na análise, por eventual duplicação de valores.
(215) Relacionadas com eventuais perdas por imparidades em contas a receber, no montante estimado de 3,4 milhões de euros, e em relação à subsidiária Santa Catarina, S.A., com a sobrevalorização de inventários, na quantia de 210 mil euros, e com a sobreavaliação de ativos intangíveis, capitais próprios e passivos por impostos diferidos, em 404 mil euros, 336 mil euros e 68 mil euros, respetivamente.
(216) Cfr. Anexo às demonstrações financeiras, nota 6, financiamentos concedidos à Santa Catarina, S.A., 9,9 milhões de euros contabilizados em Ativo não corrente - Outros ativos financeiros e 1 milhão de euros contabilizados em Ativo corrente - Outros ativos financeiros.
(217) Em 2013 e 2014, as verbas transferidas para a empresa foram registadas no agrupamento Subsídios.
(218) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, pp. 132 e 133, nota de rodapé 194.
(219) O passivo passou de 12,5 milhões de euros, em 2014, para 11,1 milhões de euros, em 2015, correspondente a um nível de endividamento de 37,1% (38,5% em 2014).
(220) No final de 2015, o passivo da Azorina, S.A., ascendia a 9,8 milhões de euros, traduzindo um nível de endividamento de 42,4% (41,6% em 2014).
(221) O aumento de capital, no montante de 1 853 000 euros, realizou-se mediante a conversão de parte dos créditos resultantes dos suprimentos efetuados. De salientar que, no final de 2015, a Ilhas de Valor, S.A., ainda detinha créditos sobre a Sinaga, S.A., que totalizavam 524,9 mil euros.
(222) Em 2013, a Sinaga, S.A., contraiu um empréstimo bancário pelo prazo de 12 anos, em que parte do respetivo produto, no montante de 800 mil euros, se destinou a financiar investimentos realizados pela sua participada Fábrica de Cervejas e Refrigerantes João de Melo Abreu, Lda..
(223) Na resposta apresentada em contraditório, alega-se, tal como no ano anterior (cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014, p. 132, nota de rodapé 190), que «... esta afirmação parece-nos desarticulada uma vez que, nos termos do artigo 5.º do DLR n.º 7/2008/A, de 22 de março, esta participação tem uma natureza permanente (minoritária mas superior a 10%)».
(224) Ponto 7. da certificação legal das contas, emitida a 29-01-2016.
(225) Devidamente assinaladas nas restantes reservas expressas na certificação legal das contas.
(226) No montante de 1 061 475,40 euros, com referência ao final de 2015.
(227) O seu objeto social consiste na realização de investimentos no âmbito da construção e beneficiação de caminhos agrícolas e de redes de abastecimento de água e de energia elétrica às explorações.
(228) Tem como atividade principal a promoção de ações de gestão ambiental e de conservação da natureza e dos recursos naturais.
(229) Resultados operacionais de 3 milhões de euros e de 1,6 milhões de euros e resultados líquidos de 356,9 mil euros e de 119,7 mil euros, respetivamente.
(230) Em 2015, a faturação obtida foi na ordem dos 252 mil euros, enquanto os gastos com o pessoal atingiram 450,2 mil euros.
(231) A PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S.A., foi constituída em 2005, sendo a Região detentora de 51% do respetivo capital social. A sociedade tem como objeto a gestão das cinco pousadas de juventude, dispersas por várias ilhas: S. Miguel (Ponta Delgada), Terceira (Angra do Heroísmo), Pico, S. Jorge e Santa Maria.
(232) Relatório de gestão referente ao exercício de 2015, p.11.
(233) De 49, no exercício de 2014, para 41, em 2015. Idem, p. 62.
(234) Entidade que também foi reclassificada no perímetro do sector público administrativo regional, em consequência dos novos critérios de delimitação sectorial adotados pelo SEC 2010.
(235) Anualmente, uma quota-parte deste subsídio vai sendo imputada aos rendimentos do exercício, na proporção dos gastos de depreciação dos ativos fixos tangíveis que foram financiados pelo mesmo. Consequentemente, esta parcela dos capitais próprios vai sendo progressivamente reduzida, em conformidade com a vida útil daqueles bens. Porém, uma vez que o imóvel já não se encontra sob controlo da entidade, pois a respetiva exploração foi cedida a terceiros, suscitam-se dúvidas relativamente aos procedimentos contabilísticos adotados, matéria que, no entanto, não se justifica aprofundar neste âmbito.
(236) Na gravura são indicadas as percentagens de controlo, direto ou indireto, da Região Autónoma dos Açores, critério adotado nas análises sectoriais efetuadas no presente capítulo. De salientar que a divergência entre percentagens de participação e de controlo só se verifica quando existem participações indiretas, como sucede no caso em apreço.
(237) De acordo com o ponto 23 do anexo às demonstrações financeiras de 2015. A situação em apreço já tinha sido analisada nos Relatórios e Pareceres sobre as Contas de 2013 e 2014, pontos 27.2. e 16.2. "Desempenho económico e financeiro das entidades do sector público empresarial regional - Serviços diversos", p. 174 e p. 134, respetivamente, assim como no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012, ponto V.3.2 - Balanço sintético das empresas detidas pela Região, p. 86.
Relativamente a esta matéria, cfr., igualmente, os §§ 30 e 31 do Relatório n.º 04/2015 - FS/SRATC, aprovado em 25-06-2015 (Auditoria à exploração e gestão de campos de golfe pela Ilhas de Valor, S.A.).
(238) Tendo por referência que, na referida data, o balanço evidenciava um total de 50,9 milhões de euros.
(239) O auditor externo emitiu uma certificação legal de contas não modificada (ou limpa), não expressando, por conseguinte, reservas relativamente ao grau de realização dos ativos correntes.
(240) Conforme o referido no ponto 1 do anexo às demonstrações financeiras de 2015, esta entidade tem como objeto «... a conceção e execução de políticas de estímulo ao desenvolvimento empresarial, visando o reforço da competitividade e produtividade das empresas açorianas, bem como de promoção da inovação e do empreendedorismo».
(241) Em 2015, o número médio de trabalhadores da SDEA, E.P.E.R., foi de 28, menos um comparativamente ao ano anterior.
(242) Com referência a 31-12-2015, o passivo ascendia a 507 846,99 euros e o balanço a um total de 596 148,36 euros.
(243) Outro indicador de controlo decorre, precisamente, do facto de o nível de financiamento destas entidades ser em larga medida assegurado por fundos públicos.
(244) Desta verba, 4,2 milhões de euros destinavam-se a ser liquidados em 2016 e os restantes 6 milhões de euros em 2017.
(245) Uma vez que o grupo EDA revela possuir, em termos consolidados, uma boa situação económica e financeira, a agregação dos respetivos valores - materialmente relevantes - iria distorcer a expressão dos indicadores utilizados.
Em contraditório, foi manifestada discordância quanto ao critério adotado, aduzindo-se que «... [s]e é verdade que as entidades do grupo EDA reforçam positivamente os indicadores do SPER, também é verdade que há grupos empresariais que têm impacto negativo. No noss[o] entender, deve ser feita a interpretação do global justificada na análise particular dos impactos de cada grupo. Se à partida já se está a retirar um grupo empresarial, já se está a distorcer a análise global».
A opção por este critério foi explicitada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013, p. 146, nota de rodapé 163, para onde se remete.
(246) A este nível constataram-se inconsistências na informação divulgada por algumas entidades nos respetivos processos de prestação de contas de 2015, nomeadamente dos dados comparativos referentes ao exercício anterior.
Por exemplo, no ponto 26 do anexo às demonstrações financeiras de 2015, da Azorina, S.A., pode ler-se que «... o número médio de empregados da AZORINA (...) no exercício de 2014 foi de 109». No entanto, em idêntico ponto do documento similar que integrou o processo de prestação de contas de 2014, afirmava-se que «O número médio de empregados da AZORINA no exercício de 2014 foi de 136 ...».
Nestas circunstâncias, o critério adotado foi o de privilegiar a informação mais recente, constante dos processos de prestação de contas de 2015 das entidades que integram o universo em causa.
(247) Em 2014, a dívida total era de 1 396,3 milhões de euros, dos quais 1 194,9 milhões de euros, referentes à dívida financeira e 201,4 milhões de euros, referentes à dívida não financeira.
(248) Indicador que inclui os recursos públicos transferidos para essas entidades, quer tenham sido reconhecidos como subsídios à exploração ou como prestações de serviços.
(249) Aferida pelo peso dos juros suportados no EBITDA.
(250) Excluindo, em qualquer dos casos, o grupo EDA, pelos motivos já explicitados.
(251) Ao nível das contas individuais dos hospitais, a operação de assunção parcial da respetiva dívida financeira por parte da Saudaçor, S.A., no montante de 146,5 milhões de euros, traduziu-se numa mera reclassificação contabilística. Porém, tratando-se de débitos e créditos recíprocos entre aquelas entidades, deduziu-se a correspondente importância nas contas individuais dos hospitais, tal como consta do Gráfico 23, estando a dívida refletida na Saudaçor, S.A., que integra o Gráfico 22, evitando-se, deste modo, a duplicação de valores.
Porém, para se ter a perceção correta sobre a evolução da dívida total das entidades com capitais próprios negativos, há que entrar em linha de conta com os referidos 146,5 milhões e adicioná-los à importância a este título inscrita no Gráfico 23, referente a 2015, confrontando-se então a verba assim obtida com o nível da dívida total apurada em 2014.
(252) Desconsiderando a importância de 146,5 milhões e euros referente à assunção parcial da dívida financeira dos três hospitais (cfr. § 388, supra).
(253) Apêndice III, quadro III.5.
(254) A importância de 1 853 000 euros diz respeito à conversão em capital social de parte dos créditos detidos pela acionista Ilhas de Valor, S.A., sobre a sua participada Sinaga, S.A.
(255) A verba recebida inclui a quota-parte da comparticipação comunitária atribuída, excedendo, por conseguinte, a componente financiada pelo Orçamento regional.
(256) Trata-se de adiantamentos efetuados pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro ao Fundo Autónomo da Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, na importância de 4 milhões de euros, que não foram objeto de relevação contabilística (cfr. § 680, infra).
(257) Através da Direção Regional do Apoio ao Investimento e à Competitividade e da Direção Regional do Turismo.
(258) Nos termos do classificador aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, os subsídios reembolsáveis deverão ser contabilizados no agrupamento económico 09.00.00 - Ativos financeiros. A situação já anteriormente tinha sido assinalada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (§ 516).
(259) Esta informação foi obtida junto de cada uma das entidades.
(260) As divergências apuradas foram as seguintes:
A informação desagregada consta do apêndice III ao anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa ao património (Ação n.º 16-309PCR2).
(261) Nos termos do disposto no n.º 7 do artigo 113.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, «[o]s competentes órgãos das Regiões Autónomas (...) devem igualmente aprovar programas plurianuais que estabeleçam os procedimentos e medidas de coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis e dos respetivos domínios públicos».
(262) De salientar que os valores reportados por estas entidades foram sujeitos a validação prévia pelos serviços da Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial.
(263) Cfr. quadro 49 e Conta, volume 1, pp. 78 a 83.
(264) Em 2015 foram despendidos 31,1 milhões de euros através da rubrica 07.01.00 - Investimentos (89,6 mil euros em terrenos, 2,2 milhões de euros em habitações, 1,9 milhões de euros em edifícios, 21,3 milhões de euros em construções diversas, 253,7 mil euros em material de transporte, 696,2 mil euros em equipamento de informática, 2,7 milhões de euros em software informático, 497 mil euros em equipamento administrativo, 1,2 milhões de euros em equipamento básico, 215,8 mil euros em ferramentas e utensílios e 18,4 mil euros em outros investimentos), 103,8 euros pela rubrica 07.02.00 - locação financeira e 12 milhões de euros pela rubrica 07.03.00 - Bens de domínio público (2 milhões de euros em terrenos e recursos naturais e 10 milhões de euros em outras construções e infraestruturas).
(265) A título de exemplo, refira-se que no volume 1foram indicadas variações patrimoniais nos bens móveis de 140 mil euros, enquanto no volume 2 foram registados 5,4 milhões de euros.
(266) Cfr. 14.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 212).
(267) Nomeadamente, através da Resolução do Conselho do Governo n.º 152/2010, de 26 de outubro. Foram também invocadas as disposições contidas no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2016/A, de 8 de janeiro, que aprovou o Orçamento para 2016.
(268) Cfr. pp. 57 a 103.
(269) Definido na alínea a) do artigo 4.º do SIRPA.
(270) Cfr. pp. 20 e 21.
(271) A estimativa plurianual dos programas, apresentada no mapa X Despesas de Investimento da Administração Pública Regional do Orçamento da Região reporta-se até ao último ano do ciclo de planeamento de médio prazo.
(272) Cfr. 5.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014 (p. 210), reiterada desde 2010.
(273) Cfr. 3.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014 (p. 209), reiterada desde 2007.
(274) Cfr. 4.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014 (p. 209), reiterada desde 2012.
(275) Esta alteração orçamental resultou de uma diminuição nas previsões de receita e, consequentemente, de despesa da Administração Regional direta em 8,5 milhões de euros. A dotação orçamental da receita fiscal diminuiu 18,5 milhões de euros, decréscimo parcialmente compensado pelo aumento dos passivos financeiros em 10 milhões de euros, o que originou uma redução na previsão das despesas de funcionamento, em 2,6 milhões de euros, e de investimentos do Plano, em 5,9 milhões de euros.
(276) Cfr. 2.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014 (p. 209), reiterada desde 2007.
(277) Idem.
(278) Conforme declarações publicadas trimestralmente no Jornal Oficial.
(279) Publicada no Jornal Oficial, I Série, n.º 56, de 06-05-2016.
(280) A ausência de informações na Conta e no Relatório de Execução do Plano da Região faz com que a análise à execução financeira do investimento público se reporte, apenas, à componente Plano, sem abranger a componente Outros Fundos, nomeadamente o investimento realizado pelas entidades que integram o perímetro orçamental, permanecendo sem acolhimento a recomendação do Tribunal de Contas sobre o assunto, tal como já foi referido (cfr. § 548, supra, e 2.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014, p. 209, reiterada desde 2007).
(281) Cfr. § 539, supra, e 5.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014,p. 210, reiterada desde 2010.
(282) Volume 1 da Conta, quadro XXIII.
(283) Cfr. 3.ª e 4.ª recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 209), reiteradas desde 2007 e 2012, respetivamente.
(284) Apêndice V, quadro V.1.
(285) Apêndice V, quadro V.2.
(286) Sobre os compromissos assumidos e não pagos, cfr. ponto 8.2., §§ 140 a 143, supra.
(287) Fundo Autónomo da Direção Regional de Emprego.
(288) Do valor destinado ao investimento, 48,9% respeita à empreitada do Centro de Saúde de Ponta Delgada (15,4 milhões de euros) e 35,4% refere-se à parceria público privada do Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R. (11,1 milhões de euros).
(289) As transferências para a SPRHI, S.A. visaram a reabilitação da rede viária (3,5 milhões de euros), a construção de infraestruturas habitacionais (2,5 milhões de euros), a reconstrução do parque habitacional afetado pelo sismo de 1998 (2 milhões de euros) e as construções escolares (1,3 milhões de euros). Os fundos entregues à Ilhas Valor, S.A., visaram a coesão regional (3,8 milhões de euros) e as linhas de apoio ao financiamento empresarial (2,9 milhões de euros).
(290) Apêndice VI, quadro VI.1.
(291) No apêndice VI, quadro VI.3, espelha-se, com maior pormenor, a finalidade dos fluxos transferidos pela Administração Regional direta, no âmbito do sector público regional.
(292) Escola de Novas Tecnologias dos Açores (ENTA); Associação Nonagon - Parque de Ciência e Tecnologia de S. Miguel; Eletricidade dos Açores, S.A. (EDA, S.A.); Globaleda, S.A.; SATA Air Açores - Sociedade Açoriana de Transportes Aéreos, S.A..; SATA Internacional, S.A.; SEGMA - Serviços de Engenharia e Manutenção, Lda.; Lotaçor - Serviço de Lotas dos Açores, S.A.; Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores, E.P.E.R. (SDEA, E.P.E.R.); Teatro Micaelense - Centro Cultural e de Congressos, S.A.; Sociedade de Promoção e Reabilitação de Habitação e Infraestruturas (SPRHI), S.A.; Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E.P.E.R.; Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza. S.A. - Azorina, S.A.
(293) Cfr. § 598, supra.
(294) Cfr. artigos 48.º e 49.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), e n.os 1 e 2 do artigo 141.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2015.
(295) Cfr. n.º 2 do artigo 113.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.
(296) Despacho Normativo n.º 77/2001, de 20 de outubro.
(297) A Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, foi alterada pelo artigo 13.º da Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, pelo artigo 4.º da Lei n.º 69/2015, de 16 de julho, pela Lei n.º 132/2015, de 4 de setembro, e, posteriormente, pelo artigo 192.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.
(298) Apêndice VI, quadro VI.2.
(299) Dos serviços e fundos autónomos, foram transferidos 72,2 mil euros; das entidades públicas reclassificadas, foram transferidos 6,7 mil euros, concretamente da Saudaçor, S.A., para o Município da Lagoa, destinados à instalação do novo posto de saúde de Água de Pau; e quanto às sociedades não financeiras públicas, foram transferidos 5 mil euros da EDA Renováveis, S.A., para o Município da Ribeira Grande, destinados ao patrocínio do evento Waterslide
(300) O regime de cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local foi estabelecido pelo Decreto Legislativo Regional n.º 32/2002/A, de 8 de agosto, alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 27/2005/A, de 10 de novembro, e 24/2015/A, de 10 de novembro.
(301) Cfr. Resolução do Conselho do Governo n.º 45/2015, de 24 de março, que fixa em dois milhões euros o limite máximo orçamental dos apoios financeiros a conceder no ano 2015, pela Secretaria Regional do Turismo e Transportes, a entidades públicas e privadas sem fins lucrativos, com vista à realização de obras diversas e outros investimentos de interesse público, ao abrigo do artigo 31.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2015/A, de 7 de janeiro.
(302) O preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 24/2015/A, de 10 de novembro, que altera o regime de cooperação técnica e financeira entre a administração regional e a administração local, enfatiza, precisamente, este aspeto ao declarar que «[a] Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que aprovou o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, instituiu um princípio de excecionalidade inerente à concessão de auxílios financeiros às autarquias locais, ao fixar uma regra geral de proibição de concessão de quaisquer formas de subsídio ou comparticipação financeira aos municípios e freguesias por parte do Estado, dos institutos públicos ou dos fundos autónomos, salvo as devidas exceções, previstas no referido diploma», acrescentando que «[n]o âmbito das referidas exceções, estabelece a citada lei a possibilidade de concessão de auxílios financeiros às autarquias locais em termos de cooperação técnica e financeira, bem como o regime de concessão de auxílios financeiros às autarquias locais, regulados por diploma próprio».
(303) Recorre-se a este critério na medida em que procura assegurar a igualdade na repartição dos recursos públicos pelos municípios, tendo em conta as condições financeiras ligadas ao desempenho das atribuições municipais e a correção de assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos (cfr. artigos 27.º, 28.º e 29.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).
(304) Aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 32/2002/A, de 8 de agosto.
(305) Aprovado pela Resolução do Conselho do Governo n.º 11/2015 de 12 de janeiro. As incubadoras são espaços de acolhimento e apoio a empreendedores na criação e instalação de empresas, no desenvolvimento de novos negócios durante o período de arranque, capacitando as empresas e oferecendo serviços diversificados.
(306) Tratam-se das freguesias de Ajuda da Bretanha, Covoada, Livramento, Santa Bárbara e Santa Clara (concelho de Ponta Delgada); Ponta Delgada (concelho de Santa Cruz das Flores); Santo António de Nordestinho (concelho de Nordeste); e Vila do Porto (concelho de Vila do Porto).
(307) De acordo com a informação prestada pelos municípios, o valor não registado na Conta corresponde a transferências efetuadas para os municípios de São Roque do Pico (4 683,24 euros) e da Madalena (8 766,75 euros), com base no Decreto Legislativo Regional n.º 28/2008/A, de 24 de julho (Regime jurídico do uso e arrendamento de baldios), e para o Município das Lajes das Flores (3 729,00 euros), com base no Decreto Legislativo Regional n.º 21/2009/A, de 2 de dezembro (Regime jurídico de apoio ao movimento associativo desportivo).
(308) Constituídos pelo FEDER, FSE, Fundo de Coesão, FEADER e FEAMP.
(309) O Programa Madeira-Açores-Canárias 2014-2020 não contém um envelope específico para a Região Autónoma dos Açores. As entidades regionais podem ser beneficiárias das ações previstas para financiamento, estruturadas em cinco eixos prioritários: I - Reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação; II - Melhorar a competitividade das Pequenas e Médias Empresas; III - Promover a adaptação às alterações climáticas e prevenção e gestão de riscos; IV - Conservar e proteger o ambiente e promover a eficiência dos recursos; V - Reforçar a capacidade institucional e a eficiência na Administração Pública.
(310) O PO Açores 2020 é comparticipado pelos fundos estruturais comunitários FEDER e FSE.
(311) Os Programas Operacionais Temáticos no Continente não contêm envelopes específicos para a Região Autónoma dos Açores. Nesse âmbito, as entidades regionais são consideradas elegíveis para financiamento comunitário através dos eixos prioritários II - Iniciativa, Emprego e Jovem, do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego, III - Proteger o ambiente e promover a eficiência dos recursos, do Programa Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos e IV - Promoção de transportes sustentáveis e eliminação dos estrangulamentos nas principais redes de infraestruturas, do Programa Competitividade e Internacionalização.
(312) O Programa MAR 2020 também não contém um envelope específico para a Região Autónoma dos Açores. As entidades regionais podem ser elegíveis para financiamento comunitário através das prioridades de investimento estabelecidas para o Programa.
(313) Autoridade de gestão do PO Açores 2020.
(314) Autoridade de gestão do PRORURAL+ e do POSEI.
(315) No que concerne ao Programa Operacional Inclusão Social e Emprego, a Região beneficia dos programas de reconversão profissional - AGIR, do ESTAGIAR T, do ESTAGIAR L e T - PIIE, do INTEGRA e dos projetos locais de empreendedorismo jovem.
Relativamente ao Programa Operacional Competitividade e Internacionalização, a Região constitui entidade elegível para as intervenções nos portos de Ponta Delgada, da Praia da Vitória e da Horta.
Por seu turno, no âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos, a Região constitui entidade elegível para o sistema integrado de gestão de resíduos sólidos urbanos denominado "Ecoparque da ilha de São Miguel", para o reforço das redes de recolha seletiva, para a aquisição de equipamentos que promovam a melhoria do sistema de triagem, para as campanhas de sensibilização/informação da população e para o plano estratégico para a energia elétrica dos Açores.
No MAR 2020, a Região beneficia das compensações atribuídas às regiões ultraperiféricas, entre outras.
(316) Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, Agência Nacional ERASMUS+ Educação e Formação e Agência Nacional para a Gestão do Programa Juventude em Ação.
(317) As informações relativas ao FEDER POVT, INTERREG IIIB, INTERREG IV C e Madeira-Açores-Canárias não continham a referência à CAE-rev3. Os montantes pagos aos beneficiários finais através destas intervenções, no total de 576 970 euros, não integram o gráfico.
(318) Conforme Classificação Portuguesa de Atividades Económicas - rev3.
(319) Compreende a Administração Regional direta (serviços integrados), a Administração Regional indireta (serviços e fundos autónomos), as entidades públicas reclassificadas, as sociedades não financeiras públicas e as outras instituições públicas.
(320) Dos quais, 473 613 euros para a Universidade dos Açores e 374 380 euros para a SPGM - Sociedade de Investimentos, S.A., entidade gestora do sistema nacional de garantia mútua, o qual tem por objetivo promover a criação de condições para a redução do custo de financiamento das empresas.
(321) PRORURAL e PRORURAL+.
(322) Sobre a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., consultar o respetivo sítio eletrónico.
(323) No âmbito do eixo de "Assistência Técnica", a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., transfere verbas para os serviços da Administração Regional responsáveis pela gestão dos programas operacionais na Região, destinadas a financiar a realização de ações de suporte à divulgação, acompanhamento, controlo e avaliação da execução, enquadradas em candidaturas formalizadas para o efeito.
(324) Sobre os conceitos de autoridade de gestão e de organismo intermédio, cfr. Glossário - Portugal 2020.
(325) PROCONVERGÊNCIA (7 555 264 euros), PO Açores 2020 - FEDER (64 372 754 euros), PO Açores 2020 - FSE (37 750 491 euros) e POVT (33 000 000 euros) - cfr. quadro 63.
(326) PROCONVERGÊNCIA (6 339 253 euros), PO Açores 2020 (60 605 260 euros) e POVT (34 495 393 euros).
(327) Com a designação RAA-DROT-SAFIRA, conforme volume 1 da Conta, p.76.
(328) Com a designação RAA-DROT-GERFIP, conforme volume 1 da Conta, p.76.
(329) A saber:
(330) No caso da comparticipação comunitária respeitar a projetos executados pela Administração Regional direta, a receita é registada na rubrica de classificação económica de receita orçamental Transferências de capital - Resto do mundo - União Europeia - Instituições (10.09.01). Tratando-se de verbas destinadas a terceiros, são registadas como receita extraorçamental, no grupo Operações extraorçamentais - Outras operações de tesouraria (17.02).
(331) Cfr. nota de rodapé 325.
(332) De operações orçamentais e extraorçamentais.
(333) A recomendação foi formulada inicialmente no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2005 (p. 11) (cfr., por último, a 10.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 211).
(334) De acordo com as notas explicativas ao classificador económico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, na despesa, no agrupamento 09.00.00 - Ativos financeiros «... contabilizam-se as operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito (...), quer com a concessão de empréstimos, adiantamentos ou subsídios reembolsáveis». Por seu turno, na receita, o capítulo 11.00.00 - Ativos financeiros, «Compreende as receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito (...), assim como as resultantes do reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos».
(335) Apêndice II do anteprojeto de relatório elaborado no âmbito da ação preparatória relativa aos fluxos financeiros com a União Europeia (Ação n.º 16-312PCR2).
(336) Ordens de pagamento n.os 3A/2015, no montante de 1,4 milhões de euros, e 4A/2015, na importância de 4,3 milhões de euros. As verbas referentes a estas ordens de pagamento foram transferidas da conta bancária PO Açores 2020 para a conta bancária PROCONVERGÊNCIA, de modo a regularizar a devolução das comparticipações do FEDER pela retirada das candidaturas ao PROCONVERGÊNCIA.
(337) Aprovada pelo artigo 2.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, em vigor desde 12-09-2015, à exceção dos artigos 3.º e 20.º a 76.º, que apenas produzem efeitos três anos após esta data, conforme o disposto no seu artigo 8.º.
(338) Cfr. § 679.
(339) Eventualmente devido ao facto de ambas as comparticipações - regional (29 769,97 euros) e comunitária (490 936,25 euros) - terem sido recebidas conjuntamente.
(340) Cfr. artigo 15.º, n.º 1, da Lei de enquadramento orçamental.
(341) Direção Regional das Pescas e Secretaria Regional do Mar, Ciência e Tecnologia. Comparticipações pagas no âmbito da construção, modernização e ampliação de estruturas terrestres.
(342) Transferências relativas ao ano de 2015 (sem período complementar para registo de receita).
(343) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2014, pp. 181 a 184.
(344) Cfr. Conta Geral do Estado de 2015, volume 1, tomo 01, quadro n.º 74.
(345) Os valores indicados como receita da Região Autónoma dos Açores - Fundos Comunitários, correspondem aos montantes contabilizados na rubrica 10.09.01., com as retificações decorrentes das situações identificadas nos respetivos pontos.
(346) Na resposta dada em sede de contraditório, a Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial manifesta, desenvolvidamente, o entendimento de que estas despesas devem ser classificadas como «subsídios». No entanto, esta matéria não foi objeto de análise.
(347) Cfr. quadro 61 - Controlauto Açores, Lda. (9 574,81 euros), Atlânticoline, S.A. (87 400,00 euros), Santa Catarina, S.A. (200 000,00 euros) e Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira (190,86 euros).
(348) Empresa de Eletricidade dos Açores, S.A. (2 500,00 euros), Globaleda, S.A. (1 050,00 euros), Lotaçor, S.A. (1 950,00 euros), Portos dos Açores, S.A. (202 875,00 euros), SEGMA, Lda. (4 250,00 euros), Sinaga, S.A. (627 093,14 euros), Azorina, S.A. (1 050,00 euros), Lacticorvo, Lda. (136,23 euros), Universidades dos Açores, Algarve, Aveiro, Évora e Minho (113 435,00 euros), Estado Maior da Força Aérea (507,94 euros) e Escola de Novas Tecnologias dos Açores (49 350,00 euros).
(349) Constam do volume 2 da Conta com a seguinte informação:
A Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, em contraditório, referiu, em síntese, que não se tratam de subvenções. Informou que daquele valor, 24 525 876,77 euros correspondem aos encargos com o complemento regional de pensão e 50 000,00 euros respeitam ao pagamento de uma indemnização.
(350) 08 02 01 - Transferências de capital - Bancos e outras instituições financeiras - 3 286 667,11 euros, 04.09.01 - Transferências correntes - Resto do mundo - UE - 226 530,45 e 04.09.03 - Transferências correntes - Resto do mundo - 195 995,08.
(351) Cfr. ponto 28.1., § 672, do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
(352) Cfr., por último, a 12.ª recomendação, formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 e a 8.ª recomendação formulada no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (p. 210 e Apêndice XII - Acompanhamento de recomendações, p. 291).
(353) Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
(354) Classificados no Departamento 07 Secretaria Regional do Turismo e Transportes, Capítulo 50 Despesas do Plano, Divisão 10 Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas, Classificação económica 08 01 02 B - Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - privadas (volume 2 da Conta, p. 498).
(355) Cfr. ponto 31., § 708, supra.
(356) Idem, § 710, supra.
(357) No valor de 524 351,00 euros, referentes a bolsas do Programa de Ocupação de Tempos Livres dos Jovens (OTLJ).
(358) No valor de 3 286 667,11 euros, no âmbito de diversos apoios, atribuídos por portaria, relacionados com os sectores da agricultura, pecuária e ambiente.
(359) Na Conta (volume 1, p. 85), o agregado 05 - Subsídios totaliza 21 327 995,98 euros, na medida em que inclui 10 559 491,22 euros sem a natureza de subvenção.
(360) Pagos pelo Fundo Regional do Emprego, com as classificações económicas 09.06.11 - Ativos financeiros - Empréstimos de médio e longo prazo - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Instituições sem fins lucrativos - 43 676,02 euros e 09.06.12 - Ativos financeiros - Empréstimos de médio e longo prazo - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Famílias - Empresário em nome individual - 35 540,53 euros.
(361) Na coluna que indica se os subsídios são reembolsáveis ou não reembolsáveis.
(362) De acordo com informação prestada em contraditório, «[a] divergência resulta de um lapso na classificação dos apoios em reembolsáveis e não reembolsáveis por parte do Fundo Regional do Emprego aquando da inserção na plataforma dos subsídios».
(363) A Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial, em contraditório, afirmou que as despesas em questão deveriam ter sido classificadas pela Direção Regional de Apoio ao Investimento e Competitividade como ativos financeiros e, por consequência, como subsídios reembolsáveis.
(364) A Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, em contraditório, referiu que a despesa está bem classificada, havendo «... um lapso na classificação dos apoios em reembolsáveis e não reembolsáveis por parte do Fundo Regional aquando de inserção na plataforma subsídios».
(365) Inclui os apoios à habitação social num valor de 6,8 milhões de euros.
(366) Seleção dos beneficiários que constam do anexo 1 da Conta com apoios de valor superior a 800 000,00 euros.
(367) Ofício SAI.DRAIC/2016/6449/AMR.
(368) Ofício SAI.DRAIC/2016/6449/AMR.
(369) Resolução do Conselho do Governo n.º 173/2005, de 10 de novembro.
(370) Ação 16-521DEN3.
(371) Publicado no Jornal Oficial, II Série, n.º 41, de 27-02-2015.
(372) Resolução n.º 133/2002, de 8 de agosto, em informação complementar prestada pela Direção Regional da Cultura.
(373) Cfr. § 691, quadro 71, do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
(374) No apêndice VII, quadro VII.1, é feita a síntese do resultado do acompanhamento das recomendações anteriormente formuladas. No Relatório e Parecer sobre a Conta de 2013 foi ainda formulada uma recomendação sobre a inscrição do saldo da gerência anterior nos orçamentos revistos (3.ª recomendação), cujo grau de acatamento não será verificado com referência à Conta de 2015, atendendo a que se procederá à sua reformulação.
(375) Cfr. Apêndice VII, quadro VII.2 e 17.ª recomendação.
(376) Para além dos juros pagos foram igualmente incluídos os restantes encargos correntes da dívida, de modo a obter-se uma taxa representativa do custo efetivamente suportado com esta fonte de financiamento.
Os valores referentes aos encargos correntes da dívida constantes da Conta são apresentados na ótica da contabilidade pública, que adota uma base de caixa (em vez da ótica da contabilidade nacional, que considera os juros numa base de especialização do exercício).
Relativamente à taxa de juro implícita na dívida financeira das entidades que integram o sector público empresarial regional, os juros e demais encargos suportados são apresentados numa base de especialização do exercício (considera-se o valor dos juros correspondentes ao período em causa, independentemente do respetivo pagamento ter ou não ocorrido).
(377) A Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, cuja entrada em vigor ocorreu no dia seguinte ao da sua publicação, veio revogar a Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto. Contudo, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, os artigos 3.º e 20.º a 76.º da LEO, aprovada em anexo a esta lei, produzem efeitos três anos após a data da entrada em vigor da mesma.
(378) A Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, foi posteriormente alterada pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.
(379) O Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2014/A, de 24 de julho, foi revogado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2016/A, de 21 de novembro.
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