Parecer n.º 3/2024, de 6 de novembro

Caixa 2 - O SNC-AP e a nova Conta Geral do Estado O SNC-AP e a LEO17, ambos aprovados em 2015, deram início a uma reforma alargada das finanças públicas que se traduzirá numa nova CGE, com contas consolidadas, orçamentais e financeiras, dos subsetores da AC e da SS. Para tal, era necessário uniformizar procedimentos e aumentar a fiabilidade da consolidação de contas, o que implicava: ♦ suprir as dificuldades resultantes da fragmentação e inconsistências dos referenciais contabilísticos públicos existentes à data para os diferentes subsetores da administração pública (o POCP e os planos setoriais); ♦ corrigir o substancial afastamento entre os referenciais contabilísticos públicos e os “privados” (SNC, SNC-ESNL), fruto da aproximação destes últimos às normas internacionais de contabilidade. Uma contabilidade orçamental mais rica As alterações são mais ao nível de enriquecimento da informação e apresentação da mesma, sem impacto expectável ao nível do apuramento da receita e da despesa, com exceção da alteração da contabilização das retenções: ♦ concentrou-se o registo nas contas da classe zero, terminando-se com a conta de passagem para a contabilidade patrimonial (antiga conta 25); ♦ desagregou-se a classe 0 por forma a que a informação das demonstrações orçamentais proviesse diretamente dos saldos das contas, sem necessidade de informação ou tratamento complementar; ♦ individualizou-se os recebimentos e pagamentos do período e de períodos findos; ♦ alterou-se a forma de contabilização das retenções, deixando de passar as mesmas por operações de tesouraria, permanecendo por pagar até à efetiva entrega das verbas; ♦ incluiu-se as liquidações de anos futuros e introduziu-se o conceito de obrigação orçamental, com registo das do ano e anos futuros, trazendo para a contabilidade orçamental a informação das contas a receber e pagar do POCISSSS.

Os modelos orçamentais previsionais e de prestação de contas foram modificados, traduzindo com maior transparência o impacto transportado de anos anteriores, em particular nos previsionais. Foi criada a Demonstração de Desempenho Orçamental, que veio substituir os fluxos de caixa orçamentais. Uma contabilidade financeira mais avançada Mantendo-se a contabilidade de acréscimo, o maior impacto do SNC-AP decorre, sobretudo, da introdução generalizada do princípio da substância sobre a forma e da aproximação às International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)18, com reflexo designadamente: ♦ no reconhecimento dos ativos fixos tangíveis, em que o controlo passa a ser uma condição determinante e onde se verifica a alteração das vidas úteis; ♦ nos ativos intangíveis, com a introdução da diferenciação entre investigação e desenvolvimento; ♦ nas locações, com um alargamento substancial do conceito de locação financeira; ♦ nas transações sem contraprestação e a sua desagregação em “com” ou “sem” condições e respetivo impacto no seu registo e no reconhecimento de gastos e rendimentos; ♦ na nova classe de ativos de propriedades de investimento, onde foi introduzida a possibilidade de mensuração ao justo valor; ♦ na imparidade de ativos, com a introdução dos testes de imparidade; ♦ nos instrumentos financeiros, com a introdução do registo pelo valor presente da quantia a receber ou a pagar, quando o valor temporal do dinheiro for significativo; ♦ normas específicas para os acordos de Concessão de Serviços e ativos biológicos; ♦ na densificação dos conceitos de provisões, ativos e passivos contingentes e o seu impacto nas prestações de contas, seja registo, seja divulgação; ♦ na consolidação de entidades controladas, investimentos em associadas e empreendimentos conjuntos. Nas demonstrações financeiras são de destacar as seguintes diferenças:

Balanço Demonstração de resultados por naturezas Demonstração das alterações no património líquido (Nova) Fluxos de caixa (Nova) Anexo às demonstrações financeiras Alteração do modelo de apresentação, com novas classes resultantes das diferentes normas de contabilidade pública. Apresentação apenas dos valores líquidos. Bens do domínio público já não surgem evidenciados isoladamente. Introdução das variações de justo valor, pela nova mensuração admitida. Individualização das diferentes imparidades. Deixam de existir os custos e proveitos extraordinários. Apresenta informação relativa às variações do património líquido. Reflete as transferências de capital recebidas, que antes iam diretamente à DR. Introdução do conceito de resultado integral. Mapa novo na ótica financeira apresentado por atividade operacional, de investimento e de financiamento, mas com reconciliação com o saldo de gerência da contabilidade orçamental. A redução dos modelos do Balanço e Demonstração de resultados e o enfoque nas divulgações previstas nas diferentes normas resulta num aumento da importância do anexo e sua informação.

Uma contabilidade de gestão para a transparência Com o SNC-AP pretende-se a produção de indicadores de desempenho orçamental e financeiro, também com recurso à contabilidade de gestão. Esta informação deixa de ser vista como uma informação interna às entidades, ao contribuir para os propósitos de responsabilização pela prestação de contas e para a comparabilidade entre diferentes entidades. Transição das entidades da SS para o SNC-AP - o primeiro ano de adoção evidenciou avanços bem como desafios a suprir em anos futuros Em 2023, as entidades da SS aplicaram, pela primeira vez, o SNC-AP19.

Figura 1 - POCISSSS vs SNC-AP Expandir A análise das contas individuais e da informação recolhida junto das entidades permitiu concluir que:

♦ As entidades da SS não asseguraram a adoção integral do referencial no primeiro ano, sinalizando a necessidade de recorrer ao prazo de 3 anos previsto na IPSAS 33 e contemplado na FAQ 47 da CNC20. ♦ A aplicação do referencial não foi realizada de forma homogénea por todas as entidades. Verificou-se a adoção de políticas contabilísticas diferentes, designadamente no que concerne à mensuração de propriedades de investimento e relativa à prerrogativa de mensuração dos imóveis ao VPT, quando não exista informação fiável e atualizada referente ao custo. De salientar que a adoção de diferentes políticas contabilísticas por parte das entidades cria desafios para o processo de consolidação21. De salientar que a aplicação do SNC-AP não veio suprir todos os problemas, designadamente alguns dos que vêm sendo identificados de forma recorrente pelo Tribunal: ♦ Não reconhecimento do passivo das prestações sociais a pagamento. ♦ Fragilidades no controlo e nos registos contabilísticos associados à dívida de: ◊ Contribuintes, designadamente: i) impossibilidade de validação da informação existente no SIF e nos sistemas de contas correntes, inviabilizando o controlo no encerramento de contas; ii) existência de dívidas de juros de mora com saldos contranatura; iii) anulação de prescrições; iv) não inclusão da dívida não participada a execução no processo de análise da cobrabilidade e da constituição de perdas por imparidades e consideração apenas da dívida participada a SEF para efeito do apuramento; e v) reconhecimento dos juros de mora.

◊ Clientes, designadamente por não registo da sua incobrabilidade, mantendo relevadas nas demonstrações financeiras dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação (fruto da inexistência de sistema informático para as contas correntes dos devedores que permita apurar a informação necessária). ◊ Prestações sociais a repor, designadamente pela existência de um desvio entre o saldo relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) e por as imparidades sobre dívidas de pensões continuar a ser calculada pelo método das contas do razão (SIF). Esta situação inviabiliza relacionar o montante em dívida com o respetivo devedor e a data em que a mesma foi constituída, bem como validar a referida dívida e, consequentemente, a correção do valor das provisões constituídas.

¨Fragilidades no controlo e nos registos contabilísticos associados aos: ◊ Imóveis ao nível da documentação de suporte aos valores contabilizados, designadamente a existência de imóveis não reconhecidos nas contas ou registados com valor zero e a não segregação do valor dos terrenos do dos edifícios. ◊ Bens móveis, designadamente: i) a incorreta e incompleta localização dos bens; ii) a existência de registos por grupo e não individualmente; iii) a incorreta classificação como bens móveis; e iv) a falta de uniformidade e incorreta atribuição de vida útil. Para além disso, não foi assegurada uma efetiva aplicação do referencial em aspetos em que o SNC-AP é, em substância, significativamente diferente, ou mais exigente do que o POCISSSS, sendo de destacar: ♦ Não reconhecimento das liquidações de anos futuros referentes aos acordos de pagamento celebrados com os devedores22. ♦ Não aplicação transversal a todos os ativos dos testes de imparidade, verificando-se o reconhecimento de imparidades nos instrumentos financeiros e baseado apenas na antiguidade das dívidas, mantendo-se o não reconhecimento quando o devedor é uma entidade pública23. ♦ Não aplicação integral da norma das transações sem contraprestação, designadamente no que concerne ao reconhecimento contabilístico das transferências com e sem condições, em particular das concedidas24. ♦ Manutenção da exigência de que os imóveis tenham a sua situação registal regularizada para reconhecimento contabilístico dos mesmos, designadamente nas transferências de imóveis do ISS para o IGFSS25. ♦ Não aplicação integral da norma dos inventários, verificando-se bens de economato contabilizados como inventários26. A transição para o SNC-AP permitiu, desde logo, identificar avanços ao nível do acréscimo, designadamente com a especialização do rendimento das liquidações de receita de janeiro referentes às remunerações de dezembro do ano anterior. Porém, não é, naturalmente, um processo imediatamente livre de riscos. Logo no primeiro ano, as expetativas ficaram aquém do esperado, designadamente de que, aquando da adoção do SNC-AP, seriam regularizados e supridos diversos erros e omissões que o Tribunal vinha sinalizando.

2 - Prestação de contas em SNC-AP

Em relação ao ano de 2023 foram remetidas a este Tribunal 1 543²⁷ contas correspondentes ao universo de entidades integradas na CGE²⁸. Destas, 81,5 % utilizaram o novo regime contabilístico²⁹, embora abranjam pouco mais de metade do volume financeiro. As restantes contas (18,5 %) foram prestadas noutros referenciais contabilísticos³⁰ (como o Plano Oficial de Contabilidade Pública).

Quadro 1 - Prestação de contas relativas a 2023

Sobre o processo de prestação de contas, deste universo e até 31/08/2024, verificou-se a ausência de submissão das contas por 49 entidades³¹ e a entrega depois do prazo definido na lei (31/03/2024), de 579 contas que representam 29,7 % do volume financeiro. De notar que esta falta de tempestividade é suscetível de reduzir a fiabilidade e correção da CGE, na medida em que as entidades tenham reportado valores ainda provisórios para a Conta e sinaliza as dificuldades para a produção de demonstrações financeiras consolidadas na AC.

O processo de transição para o SNC-AP não se encontra, ainda, concluído sendo de destacar o seguinte:

♦ Pela primeira vez, as 12 entidades que integram a conta da SS prestaram contas em SNC-AP.

♦ Nas 952 contas de SI, incluem-se 794 de agrupamentos de escolas do ensino básico e secundário e escolas não agrupadas, cuja execução é apresentada de forma agregada na CGE.

♦ 8 empresas públicas que são EPR prestam contas em IFRS, mas com o envio da informação financeira e orçamental³², e 31 entidades mantêm a prestação de contas com base neste e noutros regimes de contabilidade de acréscimo em vigor (SNC e regime das ESNL)³³.

♦ Quanto às 85 contas apresentadas em POCP:

◊ o maior volume financeiro (42,7 % do total) respeita a duas contas - uma relativa aos recursos próprios comunitários (DGO - Capítulo 70) e outra aos encargos da dívida pública (IGCP) - cujas operações integrarão a Entidade Contabilística Estado;

◊ incluem 9 SFA, mas a maioria respeita a subentidades contabilísticas integradas nas Entidades Contabilísticas “Ação Governativa” e “Gestão Administrativa e Financeira” dos diversos ministérios. As entidades têm identificado como principais dificuldades para a transição, as relacionadas com a falta de recursos humanos.

♦ Em contabilidade orçamental e ao abrigo de instruções específicas, foram entregues 141 contas relativas a embaixadas, consulados e missões³⁴ e 29 serviços periféricos do “Camões - Instituto da Cooperação e da Língua”, que também operam fora de Portugal.

A prestação de contas em SNC-AP cobre um volume financeiro de 218 381 M€, do qual, conforme evidencia o quadro seguinte, 68,7 % é relativo ao setor social, designadamente às entidades que integram a conta da SS (cerca de 93 442 M€).

Quadro 2 - Prestação de contas relativas a 2023 em SNC-AP

B - O processo orçamental

1 - Programação orçamental

A proposta de OE 2023 foi enquadrada por um conjunto de documentos produzidos ao longo do ano de 2022, designadamente o Programa de Estabilidade (PE) 2022-2026³⁵ e as Grandes Opções 2022-2026, nas quais se inclui o Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP). Já no decurso da execução orçamental de 2023, o PE 2023-2027, divulgado em conjunto com as Grandes Opções 2023-2026, introduziu medidas adicionais para mitigar os impactos decorrentes da crise energética e do aumento das taxas de juro (cf. Figura 2).

Figura 2 - Principais marcos da cronologia do processo orçamental de 2023

A análise do PE 2022-2026 e das Grandes Opções 2022-2026, que constituem a primeira fase do processo orçamental, revela a persistência de insuficiências ao nível da informação reportada que comprometem o adequado enquadramento do OE: i) a incompletude dos principais documentos do processo orçamental; ii) a falta de ligação entre as opções de política económica e de políticas setoriais definidas nos instrumentos de planeamento plurianual com o orçamento anual que as concretiza; e iii) a reduzida eficácia da fixação dos limites plurianuais da despesa. De facto:

♦ O PE 2022-2026 restringiu-se à apresentação do cenário orçamental de políticas invariantes, sem divulgar as medidas de política para o horizonte de projeção nem o projeto de atualização do QPDP, contemplando, assim, apenas as medidas previstas no ROE 2022 (de abril de 2022³⁶), o que coloca em causa a sua função programática e de enquadramento da proposta de OE 2023.

♦ A proposta de lei das Grandes Opções 2022-2026, para além de apresentada fora do prazo fixado pela LEO³⁷, não utiliza uma sistematização das medidas que permita estabelecer a consonância com o ROE 2023.

As Grandes Opções incorporam a programação financeira por desafio estratégico³⁸ e o cronograma de instrumentos de financiamento³⁹, mas não é possível efetuar a compatibilização com as previsões orçamentais do ROE 2023⁴⁰. O QPDP integrou os limites de despesa para o período 2023-2027⁴¹; este instrumento revelou-se muito limitado em termos de clareza e utilidade para o planeamento, resumindo-se a cumprir a missão formal de identificar valores de referência para a despesa da AC e SS no médio prazo, elaborado em valores não consolidados⁴² e sem explicitação de que forma as políticas públicas concorrem para os respetivos limites de despesa.

Em abril de 2023, foram apresentados o PE 2023-2027 e a proposta de lei das Grandes Opções 2023-2026, com a atualização do QPDP para o período 2023-2027, observando o calendário estabelecido pela LEO:

♦ O PE 2023-2027 incorporou o impacto de novas medidas de política orçamental entretanto adotadas (ou reforço das existentes), nomeadamente as direcionadas às famílias mais vulneráveis (580 M€), à atualização intercalar de pensões (500 M€), ao apoio às rendas e bonificação de juros (450 M€), à isenção transitória de IVA em produtos alimentares (410 M€) e à atualização salarial na AP (389 M€).

Não incluiu, porém, a alocação de 1 000 M€ ao Sistema Nacional de Gás com vista à estabilização do preço do gás natural para consumos realizados em 2023⁴³, em prejuízo da transparência da informação, nem menciona a transferência, ocorrida em março de 2023, do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD para a CGA, no valor de 3 018 M€⁴⁴, uma operação relevante para a elaboração do cenário orçamental de médio prazo por implicar responsabilidades futuras com o pagamento de pensões.

♦ O QPDP compreendido nas Grandes Opções 2023-2026 contém, pela primeira vez, breves explicações sobre as principais alterações projetadas para os limites da despesa por programa orçamental no horizonte até 2027⁴⁵, bem como a identificação das variações por fonte de financiamento (esforço nacional e fundos europeus), mas o contributo destes aspetos para suprir as insuficiências acima referidas é reduzido. Constata-se, ainda, que o limite para a despesa em 2023 se manteve inalterado face ao fixado nas Grandes Opções 2022-2026 e no ROE 2023, indicando que o impacto das novas medidas adotadas no PE 2023-2027⁴⁶ não foi tido em conta na atualização do QPDP. Em sede de contraditório, o MEF e a DGO argumentaram que “De acordo com o estabelecido no n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto, os limites de despesa são vinculativos para o ano económico seguinte. Nesse sentido, o limite de despesa para o ano de 2023 [...] foi mantido [...] no QPDP 2023-2027 aprovado na Lei das Grandes Opções de 2023-2026”. Não obstante o referido, as medidas introduzidas pelo PE 2023-2027 alteraram o cenário orçamental, com a previsão de aumento da despesa em 2023 em 2 101 M€, sem que haja evidência que esse aumento tenha sido acomodado nos limites fixados no QPDP para 2023, designadamente por se manterem inalterados os limites por missão de base orgânica, o que reduz a transparência do processo orçamental⁴⁷.

No que respeita às medidas de política, o ROE 2023 evidencia, pela primeira vez, os destinatários, o número de beneficiários e o custo orçamental⁴⁸, o que contribui para uma maior clareza na identificação e quantificação do impacto das medidas e do seu contributo para as prioridades definidas. Porém, só existe correspondência parcial com outros elementos do ROE, em concreto com os quadros sobre as medidas de política orçamental⁴⁹.

Quanto ao reporte da execução das principais medidas de política orçamental, no RCGE 2023 verifica-se um retrocesso significativo, face à melhoria observada no RCGE 2022⁵⁰, pois contempla apenas a execução de parte das medidas fixadas no ROE 2023 e no PE 2023-2027. Em particular, com reflexo na receita, das 25 medidas, 17 têm uma execução igual à previsão, uma vez que o impacto final não se encontra disponível (representando 55,0 % do valor total destas medidas), enquanto na despesa este constrangimento verifica-se para 9 das 49 medidas (com um peso de 19,8 % no total destas medidas).

Acresce que, para um conjunto de medidas do lado da despesa não existe ligação com as constantes do ROE 2023 nem com as introduzidas no PE 2023-2027, nomeadamente: i) apoio extraordinário às IPSS, a famílias e a titulares de rendimentos e prestações sociais (no total de 49 M€); ii) redução das tarifas de acesso às redes na eletricidade, estabilização de preços do gás e apoio ao gás natural (no conjunto, 328 M€); e iii) as medidas temporárias relativas às perdas adicionais da Parvalorem e às decisões judiciais relativas à ANACOM (totalizando 955 M€).

Salientam-se ainda outras insuficiências de reporte que afetam a transparência da informação:

♦ As medidas introduzidas ou alteradas em sede de discussão do OE continuam a não ser divulgadas.

♦ O ROE 2023 não integra uma análise sistemática do cumprimento do princípio da equidade intergeracional (art. 13.º da LEO), na medida em que não são reportados os encargos futuros com investimentos públicos⁵¹, investimento em capacitação humana, necessidades de financiamento das entidades do setor empresarial do Estado, responsabilidades contingentes e concessão de benefícios tributários.

♦ A quantificação dos recursos financeiros alocados à implementação da Agenda 2030 das Nações Unidas ainda está omissa no reporte orçamental⁵², aguardando-se progressos no exercício orçamental de 2024, dado que o ROE 2024 distingue, pela primeira vez, as dotações dos programas orçamentais destinadas aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável⁵³.

2 - Cenário orçamental e os principais desvios

Em 2023, o saldo global da conta consolidada da AC e SS, em contabilidade pública, ascendeu a 7 371 M€ (2,8 % do PIB), em resultado do excedente nos dois subsetores de 1 893 M€ e de 5 477 M€, respetivamente⁵⁴. Este saldo está 10 446 M€ acima do saldo subjacente ao OE 2023 (cf. Quadro 3); excluindo o efeito da operação extraordinária de transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD para a CGA (3 018 M€), o saldo global atingiria 4 353 M€.

Quadro 3 - Previsão orçamental, execução e desvios na conta consolidada da AC e SS de 2023 - contabilidade pública

Ao nível da receita, o ROE 2023 antecipava um acréscimo de 8 676 M€ em reflexo do aumento de todos os seus agregados⁵⁵ (cf. Figura 3), em virtude da perspetiva de evolução da atividade económica e do mercado de trabalho⁵⁶, assim como dos recebimentos provenientes de fundos europeus, designadamente no âmbito do PRR (com principal impacto nas transferências correntes e de capital).

Ao nível da despesa, as dotações do orçamento apontavam também para o aumento de todos os agregados em 9 481 M€ (cf. Figura 3), em particular os relacionados com a execução do PRR, com os gastos operacionais das entidades públicas (consequência do aumento dos preços dos bens e serviços, nomeadamente energéticos), com a valorização salarial e progressões dos funcionários públicos e com a atualização regular das pensões; a previsão de aumento dos juros da dívida pública e dos custos financeiros da dívida financeira das EPR inverte a tendência decrescente observada desde 2014 na despesa com juros e outros encargos.

Figura 3 - Contributos para a previsão da receita e da despesa da AC e SS de 2023 - em contabilidade pública imagem

Face à execução provisória de 2022, destaca-se o impacto do acréscimo das receitas de fundos europeus na conta consolidada da AC e SS para 2023, com reflexo num aumento de diversas rubricas de capital, designadamente da receita de capital (+257,8 %), da despesa com transferências de capital (+90,9 %) e da despesa de investimento (+72,1 %). As outras despesas e receitas correntes são também influenciadas pelo financiamento europeu, pese embora apresentem uma variação anual de menor dimensão financeira (+43,0 % e +25,4 %, respetivamente).⁵⁷

Como compara a receita e a despesa prevista com a executada?

Para o saldo orçamental mais favorável face ao orçamentado contribuíram um nível de receita superior ao esperado e uma execução da despesa aquém do previsto (cf. Gráfico 1 e Gráfico 2).

Na receita, o desvio de 5,8 % (cf. Quadro 3) resultou da evolução da receita fiscal e das contribuições sociais, cuja cobrança ficou acima do objetivo anual (+7 270 M€), em reflexo da conjuntura económica e do aumento da inflação⁵⁸, o que compensou a execução abaixo do previsto das outras receitas correntes (-2 178 M€). O resultado atingido pela receita de capital (+904 M€) encontra-se influenciado pela execução das transferências de capital, as quais incluem a transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD para a CGA. A execução abaixo do esperado nas transferências com origem em fundos europeus, incluindo o PRR, é a principal causa dos desvios negativos nas outras receitas correntes e na receita de capital. O desvio nas outras receitas correntes seria maior excluindo as devoluções ao Estado realizadas pela REN - Redes Energéticas Nacionais de apoios às tarifas de gás, no valor de 700 M€⁵⁹.

Na despesa, o desvio de -4,2 % (cf. Quadro 3) deveu-se à execução abaixo do esperado de grande parte das rubricas, destacando-se, na despesa de capital, o investimento (-2 202 M€)⁶⁰, com exceção das despesas com pessoal (+668 M€) e das transferências correntes (+1 644 M€). Para os desvios negativos realça-se: i) na aquisição de bens e serviços e na despesa de capital, a menor execução dos investimentos no âmbito do PRR (-1 173 M€ e -1 012 M€, respetivamente⁶¹); e ii) nas outras despesas correntes, o resultado da utilização da reserva orçamental e das dotações provisional, centralizadas do MF e setoriais de natureza comum inscritas em programas orçamentais, na sequência do reforço de outras rubricas no decurso da execução orçamental (-1 118 M€⁶²). Para os desvios positivos contribuíram, sobretudo, as medidas de política introduzidas no PE 2023-2027, nomeadamente: i) nas despesas com pessoal, a atualização remuneratória intercalar de 1 % e o aumento extra do subsídio de refeição⁶³; e ii) nas transferências correntes, a atualização intercalar das pensões (553 M€) e a execução de medidas de mitigação do choque geopolítico, como o apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis, o complemento ao apoio extraordinário para crianças e jovens, o apoio extraordinário à renda e aos setores de produção agrícola e pescas (no conjunto, +1 051 M€).

Comparando com os anos anteriores, em 2023, o padrão dos desvios da execução face à previsão segue a mesma tendência desde 2017 de suborçamentação da receita fiscal e contributiva, que se tem vindo a agravar. Verifica-se também uma sobreorçamentação da receita de fundos europeus, bem como da resultante da venda de bens e serviços correntes e de bens de investimento (cf. Gráfico 3).

Gráfico 3 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2023

Por sua vez, o sentido dos desvios apurados na despesa é comum para a maioria das rubricas, ou seja, um cenário de sobreorçamentação, do qual se destaca o investimento (cf. Gráfico 4). Duas rubricas evidenciam um comportamento distinto: as despesas com pessoal e as transferências correntes têm oscilado entre desvios positivos e negativos (no caso das transferências correntes, os desvios positivos desde 2021 não podem ser dissociados da implementação de medidas de resposta à pandemia e ao choque geopolítico). O desvio nas outras despesas correntes resulta, sobretudo, da utilização ao longo do ano da dotação provisional e outros instrumentos de controlo orçamental (acima referidos) para reforço de outras rubricas. Em 2023, a despesa total registou o segundo desvio de valor mais elevado do período (-4 449 M€; -5 269 M€ em 2020).

Gráfico 4 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2023

O valor previsto para as medidas de política orçamental foi executado?

No seu conjunto, o impacto das medidas de política orçamental previstas para 2023 (no ROE 2023 e no PE 2023-2027) apontava para um agravamento do saldo global das AP em 2023 de 11 446 M€⁶⁴. Por sua vez, a execução expressa no RCGE 2023 atingiu 11 484 M€, o que representa um desvio face à previsão de -38 M€ (cf. Quadro 4).

Quadro 4 - Medidas de política orçamental no ROE 2023/PE 2023-2027 e a execução no RCGE 2023 - contabilidade nacional

Porém, este reporte encontra-se comprometido pelo facto de parte significativa das medidas apresentar uma execução igual à previsão por indisponibilidade de informação, nomeadamente nas medidas relativas ao IRS, às despesas com pessoal em resultado das valorizações salariais e do subsídio de refeição, à atualização das taxas de um conjunto de impostos e à revisão da despesa.

Salienta-se, ainda, que existem divergências na identificação de medidas relativas ao choque geopolítico nos diversos quadros do RCGE 2023, sem explicitação das razões subjacentes destacando-se, a título de exemplo, a inclusão das seguintes medidas no reporte em contabilidade nacional e omissas em contabilidade pública: i) reduções na retenção na fonte para apoiar encargos de habitação (-250 M€); ii) redução das tarifas de acesso às redes na eletricidade (200 M€); e iii) regime transitório de estabelecimento de preços do gás (76 M€) (medidas incluídas nos Quadros 2.3 e 2.4 e não referidas no Quadro 3.5). Em contraditório, o MEF e a DGO afirmam que estas operações “…não constituíram receita ou despesa orçamental no ano de 2023, motivo pelo qual não foram incluídos no Quadro 3.5”. Em benefício da transparência orçamental, a informação reportada no RCGE 2023 devia permitir conhecer os motivos subjacentes às divergências identificadas, clarificando, designadamente, a situação de medidas que, à partida, teriam execução no ano em causa, independentemente do referencial contabilístico, como é o caso das reduções na retenção na fonte para apoiar encargos de habitação.

Considerando as medidas com execução apurada, destaca-se a redução do ISP, com um impacto negativo na receita superior ao estimado⁶⁵ em 738 M€ (+220,3 %). Também os valores executados com as medidas relativas ao incentivo fiscal à recuperação, a investimentos estruturantes e ao nível dos consumos intermédios⁶⁶ registaram um desvio de -58 %, -42 % e -37,5 %, respetivamente. Por sua vez, a medida bonificação de juros (introduzida pelo PE 2023-2027 no contexto do choque geopolítico), estimada em 200 M€, teve uma execução de apenas 2 M€ (-99,0 %).

Neste contexto, é ainda pertinente a falta de divulgação de informação sobre os resultados alcançados com a medida revisão da despesa, tendo em conta o elevado conjunto de medidas que concorrem para este exercício⁶⁷, o que impede a apreciação da viabilidade da poupança estimada.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito do cenário orçamental e os principais desvios:

C - A Conta Geral do Estado

1 - Administração central e segurança social

1.1 - Universo

O universo de entidades que compõem o OE, no respeito pelos princípios da unidade e universalidade tal como determina a LEO, compreende todas as entidades que compõem os subsetores da AC e da SS⁶⁹, incluindo na AC as entidades públicas reclassificadas (EPR)⁷⁰.

Por sua vez, o reporte da execução orçamental e a elaboração da CGE, em cada ano, são coordenados no Ministério das Finanças pela DGO, cabendo-lhe a emissão das instruções necessárias à adequada execução do OE pelas entidades da AC e a gestão do respetivo sistema de informação, bem como a recolha da informação pertinente relativa ao subsetor da SS.

Neste contexto, a CGE 2023 incluiu: i) no universo da AC, 491 serviços processadores⁷¹ (pertencendo 138 aos serviços integrados (SI) e 353 ao subsetor dos SFA, dos quais 145 EPR); e ii) no perímetro de consolidação financeira e orçamental da SS, 12 entidades identificadas na figura seguinte:

Figura 5 - Universo de entidades da conta da segurança social

Na AC, em 2023, a CGE passou a integrar 17 novas entidades (2 SI⁷²; 6 SFA⁷³ e 9 EPR⁷⁴), em alguns casos, indo ao encontro de recomendações do Tribunal. Por sua vez, saíram deste universo 8 entidades (3 SI⁷⁵, e 5 EPR⁷⁶), na sua maioria por razões de fusão ou extinção.

Em 2023, verifica-se ainda e relativamente ao universo da AC:

♦ A omissão das seguintes entidades:

◊ três EPR: Polis Albufeira - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Albufeira, SA, ViseuPolis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viseu, SA⁷⁷ (em liquidação) e UNESUL - Associação Universidade-Empresa do Sul (em processo de insolvência);⁷⁸

◊ um SFA: Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas.

Em contraditório, a ANACOM vem alegar que o Fundo “…não integra a AC, tal como esta se encontra definida no artigo 2.º da LEO” e “…que as contribuições obrigatórias constituem receita do Fundo e não receita do Estado”. Porém, o Fundo, detendo a natureza jurídica de património público autónomo, está abrangido pelo âmbito de aplicação do citado artigo da LEO, uma vez que deste apenas se encontram excluídas as entidades “que não tenham natureza e forma de empresa, de fundação ou de associação públicas”. O Fundo recebe contribuições financeiras⁷⁹, que constituem receita do Estado⁸⁰, sendo a gestão dessas verbas responsabilidade do Estado através da entidade gestora do fundo. Trata-se, assim, de receitas públicas que, tal como a sua aplicação em despesa, devem integrar o OE e a CGE, à semelhança de outras receitas e despesas da mesma natureza⁸¹.

♦ A ausência de reporte sobre a execução orçamental dos SFA: Fundo da Língua Portuguesa⁸² e Fundo Revita⁸³.

♦ A classificação indevida, como EPR, de entidades que são SFA, designadamente, o Fundo de Contragarantia Mútuo, o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo de Resolução (FdR). Ora, essa classificação indevida tem permitido que lhes seja aplicado o regime das EPR⁸⁴, que as dispensa do cumprimento de um conjunto de obrigações, subtraindo-as ao regime de controlo a que estão legalmente sujeitos os SFA. Acresce que no caso das três últimas entidades, por serem classificadas como EPR de regime simplificado, é lhes permitida a utilização de um classificador simplificado de receitas e despesas, prejudicando a especificação da execução orçamental⁸⁵.

Por último, note-se que, embora os mapas do OE e da CGE tenham eliminado a distinção entre SI e SFA (passando a reportar os valores de forma global para o subsetor da AC), essa distinção continua a manter-se noutros diplomas basilares da administração financeira do Estado (que ainda não foram revistos no âmbito da implementação da LEO), nas instruções emitidas pela DGO sobre a informação a prestar para efeito da CGE 2023, bem como nos sistemas de informação da execução orçamental⁸⁶.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito do universo de entidades:

1.2.Receitas e despesas consolidadas

Em 2023, na execução da AC e SS atingiu-se um excedente orçamental de 7 371 M€ (cf. Quadro 5) (2,8 % do PIB⁸⁷), invertendo a tendência deficitária dos últimos anos (-1,5 % em 2022) (cf. Gráfico 5).

Gráfico 5 - Saldo da AC e SS, da receita e da despesa efetiva - 2019-2023

A despesa aumentou 3 729 M€ relativamente a 2022, apesar da diminuição do esforço financeiro com as medidas de mitigação dos efeitos do choque geopolítico⁸⁸ e do combate à COVID-19 (-3 500 M€ de apoios pagos face ao ano anterior). Assim, o excedente obtido resultou, acima de tudo, do impulso da receita, com um aumento global de 14 654 M€, principalmente por via:

♦ do aumento de 6 763 M€ da receita fiscal;

♦ do montante recebido pela CGA (3 018 M€) relativamente à operação extraordinária de transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD⁸⁹ (FPPCGD);

♦ da devolução ao Estado (700 M€)⁹⁰ de parte do valor transferido em 2022 para apoio ao Sistema Nacional de Gás, operação irrepetível que beneficiou o saldo de 2023 à custa de um maior défice em 2022.

Excluindo as duas operações acima referidas, de natureza excecional, o excedente seria de 3 652 M€, cerca de metade do verificado.

De salientar que o excedente obtido não pode ser livremente utilizado, uma vez que não pode ser aplicado noutras finalidades que não as definidas pelas condicionantes legais, designadamente a de assegurar o pagamento de pensões futuras:

♦ O excedente da SS (5 477 M€) foi quase integralmente gerado no sistema previdencial devendo, como tal, integrar o Fundo de Estabilização Financeira da SS⁹¹ para fazer face a eventuais défices desse sistema, em anos futuros.

♦ A verba relativa à transferência das responsabilidades do FPPCGD para a CGA (3 018 M€, valor que ultrapassa os 1 893 M€ de excedente da AC) foi, de acordo com o diploma que regulamentou essa transferência, aplicada na subscrição de uma carteira de obrigações do tesouro⁹², constituindo assim uma “reserva” para fazer face aos encargos futuros.

Quadro 5 - Receitas e despesas consolidadas (AC e SS) - 2022-2023

Sobre o total das receitas, 108 585 M€, e das despesas, 101 214 M€ (cf. Gráfico 6), destaca-se:

◊ a receita fiscal (59 877 M€), conjuntamente com a de contribuições para a SS e CGA (29 312 M€), representa 82,1 % do total da receita e está subavaliada em 159 M€⁹³;

◊ na receita não fiscal, as transferências e subsídios (8 046 M€), que decorreram, essencialmente, da já referida compensação recebida pela CGA em resultado da transferência das responsabilidades detidas pelo FPPCGD (3 018 M€);

◊ na despesa, 37,4 % diz respeito a pensões e outras prestações sociais diretas⁹⁴ (37 811 M€) e 20,4 % a despesas com pessoal (20 606 M€);

◊ os apoios pagos no âmbito de medidas adotadas para mitigação do impacto do choque geopolítico e do combate à pandemia de COVID-19 totalizaram 1 689 M€ (1,7 % do total da despesa).

Gráfico 6 - Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2023 e variação face a 2022

Comparando com 2022, destaca-se:

¨O aumento da receita em 15,6 %, influenciado pelo crescimento de 12,7 % das receitas fiscais (mais 6 763 M€), de 105,5 % das transferências e subsídios (mais 4 131 M€, sendo preponderante a transferência do FPPCGD) e de 10,8 % das contribuições para a SS e CGA (2 848 M€), em resultado, sobretudo, do aumento das remunerações.

♦ O aumento da despesa, em 3,8 % (por via do aumento de todas as componentes, exceto os apoios

COVID-19, as medidas de mitigação do choque geopolítico⁹⁵ e o agregado residual outras despesas), com destaque para:

◊ as pensões e prestações sociais diretas (excluindo as medidas no âmbito da pandemia e do choque geopolítico) aumentaram 8,5 % (2 970 M€);

◊ a aquisição de bens de capital (investimento) aumentou 8,5 % (332 M€, dos quais 168 M€ nas áreas das infraestruturas e habitação e 112 M€ nas do ambiente e ação climática);

◊ as despesas com pessoal aumentaram 6,7 % (1 286 M€, dos quais 576 M€ na área da saúde e 151 M€ na área da educação);

◊ a aquisição de bens e serviços aumentou 6,1 % (772 M€, dos quais 444 M€ na área da educação, por melhor ajustamento da utilização da classificação económica⁹⁶);

◊ os juros e outros encargos aumentaram 1,4 % (90 M€), em resultado do comportamento dos juros e outros encargos da dívida pública.

Ainda que não integradas na despesa efetiva, o Tribunal assinala que subsistem operações classificadas como ativos financeiros que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública. Apesar de não se destinarem a produzir retorno financeiro, estas operações são classificadas como despesa com ativos financeiros, o que permite que não tenham impacto no saldo orçamental, apesar do seu impacto na dívida pública. Em 2023, enquadrava-se nessa situação o aumento de capital da Efacec (216 M€ pela Parpública)⁹⁷. Em contabilidade nacional, algumas destas operações são reclassificadas de modo a serem incluídas no apuramento do saldo (cf. Caixa 4).

Limitações do processo de consolidação

A CGE 2023, à semelhança de anos anteriores, continua a refletir um processo de consolidação¹⁰⁷ incompleto, por não eliminar todos os fluxos materialmente relevantes que ocorrem entre as entidades pertencentes aos subsetores da AC e SS, causando a sobrevalorização das receitas e despesas consolidadas, ainda que não tenha impacto no saldo. Constitui exemplo dessa incompletude a receita/despesa da venda/aquisição de bens e serviços entre entidades da AC e SS¹⁰⁸, uma vez que os procedimentos de consolidação continuam a abranger apenas as vendas/aquisições de bens e serviços de saúde. Por sua vez, o procedimento de consolidação dos juros da dívida pública é inconsistente¹⁰⁹ e incompleto¹¹⁰. Em contraditório, o MEF e a DGO informaram que a forma de consolidação destes fluxos deve ser abordada nos projetos de implementação de soluções para a consolidação financeira e orçamental.

De salientar que o erro da ACSS em registar 27 M€ de transferências destinadas a EPR como efetuadas para empresas públicas (quando deveriam ser registadas como transferências para SFA), implicou a não consolidação destes valores.

De referir ainda que a desatualização do classificador económico, aprovado em 2002, face às modificações do universo e à evolução da composição dos agregados de receita e despesa¹¹¹, tem resultado na utilização de rubricas residuais para valores materialmente relevantes, por não existir rubrica mais adequada. Também concorre para a incorreta e insuficiente especificação das operações a utilização, por um conjunto de EPR, de um classificador simplificado, comprometendo a transparência e o próprio controlo dos valores da CGE. O MEF e a DGO, em contraditório, referiram que se mantém “…a razoabilidade e pertinência de ajustamento aos classificadores [...], enquadrando-se a futura revisão [...] no âmbito do processo implementação da nova LEO…”. E, quanto ao modelo simplificado do classificador, salientaram “…que os critérios subjacentes ao detalhe proposto na CE têm em consideração a necessidade de respeitar a estrutura e níveis de desagregação legalmente aprovados, bem como possuir a especificação para efeitos de consolidação”, o que não impede o recurso a rubricas residuais para valores materialmente relevantes.

A conta consolidada é também afetada por erros e omissões assinalados em diversos pontos do Parecer.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito da especificação das receitas e despesas:

1.3 - Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

Em 2023 continuaram a fazer-se notar os impactos da instabilidade internacional nos custos das empresas e das famílias. Primeiro, a invasão da Ucrânia pela Rússia (fevereiro 2022) seguida do conflito na faixa de Gaza (outubro 2023) reforçaram a instabilidade do mercado de produtos energéticos e causaram disrupções e reestruturação das cadeias de abastecimento internacionais contribuindo para pressões inflacionistas. Os bancos centrais reagiram com a subida das taxas de juro diretoras e os governos com medidas de apoio às empresas e famílias.

Em Portugal, o Governo tomou um conjunto de medidas essencialmente ao nível da contenção do aumento dos preços da energia, de apoios à produção e às famílias com um impacto estimado no saldo orçamental de - 8 184 M€, para o conjunto de 2022 e 2023 (cf. Quadro 7). De notar que o valor estimado para 2023 (-2 605 M€) foi ligeiramente inferior a metade do de 2022 (-5 582 M€), traduzindo uma gradual diminuição dos apoios.

Quadro 7 - Reflexo orçamental das medidas de mitigação do choque geopolítico

Mais uma vez, neste Parecer se assinalam algumas considerações sobre estes apoios:

♦ Dos 1 000 M€ pagos em 2022 a título de “Apoio Extraordinário ao gás natural” foram devolvidos em 2023 pelo Sistema Nacional de Gás (REN)¹¹² 700 M€, acrescidos de 12 M€ de juros¹¹³, ascendendo a 300 M€ a despesa efetuada no conjunto dos dois anos. De notar que o custo real da medida só será conhecido no segundo semestre de 2024, uma vez que a certificação do cálculo e aplicação dos descontos ainda está a decorrer¹¹⁴, podendo haver valores a recuperar ou a pagar.

♦ Os 48 M€ de “Apoios ao setor dos transportes” pagos em 2022 estavam subavaliados em 37 M€¹¹⁵.

♦ A contabilização do “Apoio extraordinário às famílias” (617 M€ no conjunto dos dois anos) continuou a ser registada como abate à receita do IRS, quando deveria ter sido efetuada como despesa. Este procedimento reduziu a receita fiscal do IRS e subvalorizou a despesa, não traduzindo a verdadeira natureza jurídica e financeira da medida e contrariando os princípios da especificação e da não compensação¹¹⁶. Esta matéria é ainda mais relevante pelo facto de o Governo ter determinado a adoção de procedimento semelhante para o complemento garantia para a infância¹¹⁷ e, em 2024, para o prémio salarial de valorização das qualificações no mercado de trabalho¹¹⁸.

♦ Continua a não ser incluída informação quanto aos fundos europeus recebidos para financiar as despesas com o choque geopolítico, que reduzem o custo orçamental associado (72 M€ em 2023¹¹⁹).

♦ Os valores de receita não cobrados são estimativas. No caso do IVA zero, cuja estimativa ascende a 266 M€, a AT informou não proceder à quantificação do benefício fiscal por “inexistência de informação, no universo de dados disponível na AT”. No âmbito do apoio extraordinário às famílias, a estimativa não foi corrigida para o valor efetivamente pago pela AT (7 M€).

♦ O valor relativo a bonificação de juros (2 M€) indicado no “Quadro 3.5. Execução das medidas adotadas no âmbito do impacto do choque geopolítico” da CGE não consta da base de dados relativa à execução desta despesa. Em contraditório, o MEF e a DGO esclareceram que este valor, relativo à medida “Mais Habitação”, constava da informação disponibilizada na ótica da contabilidade nacional e foi incluído para “… assegurar a completude da informação na ótica da contabilidade pública”.

1.4 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais

Em 2023, os fluxos financeiros (da AC e SS)¹²⁰ para as regiões autónomas cresceram face a 2022 em reflexo do volume mais elevado de transferências de fundos europeus. Os fluxos para as autarquias locais continuaram a sua trajetória crescente, traduzindo, entre outros aspetos, o reforço de verbas de financiamento do processo de descentralização de competências. Em consequência, em termos de saldos, ambos os universos se mantiveram negativos e acima dos registados no ano anterior (cf. Gráfico 7).

Gráfico 7 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais - 2019-2023

1.4.1 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas

Os fluxos financeiros para as regiões autónomas¹²¹ estão evidenciados na CGE¹²², e totalizaram 1 055 M€ (+170 M€ face a 2022): 637 M€ (120 M€) para a Região Autónoma dos Açores - RAA e 418 M€ (49 M€) para a Região Autónoma da Madeira - RAM (cf. Quadro 8). Porém, do exame realizado em sede deste Parecer, constatou-se que 1 M€ foi pago a serviços da administração central, sendo os fluxos incorretamente classificados como pagos a entidades das administrações regionais¹²³. Em contraditório, o MEF e a DGO, informaram que foi usada a informação disponível nos sistemas centrais do MF e que, quando a DGO “…identifica situações de classificações incorretamente utilizadas, promove a sua correção…” e salientaram que “…é da responsabilidade das entidades executoras a aplicação adequada dos diferentes classificadores orçamentais”.

Quadro 8 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2022-2023

Destaca-se que a maioria da despesa orçamental da AC para as RA (515 M€; 78,1 % do total) decorre da aplicação da Lei das Finanças Regionais, sendo os restantes 37 M€ relativos a outras transferências e subsídios. Do total, 62,5 % constitui despesa orçamental (552 M€ da AC e 108 M€ da SS) e 37,5 % operações extraorçamentais (395 M€), que refletem as transferências provenientes dos fundos europeus, sobretudo do FEDER, Fundo de Coesão (FC), Fundo Social Europeu (FSE) e Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), recebendo os Açores 271 M€ e a Madeira 124 M€.

No período 2019-2023, os fluxos financeiros (excluindo empréstimos) aumentaram 27,9 % no caso da RAA e 10 % no caso da RAM, sendo os fundos europeus a componente responsável pelas maiores oscilações no período, para ambas as regiões (cf. Gráfico 8).

Gráfico 8 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2019-2023

Por sua vez, os fluxos da administração regional para a AC, em 2023, totalizaram 118 M€ (32 M€ da RAA e 86 M€ da RAM), -48 M€ do que em 2022 (-28,8 %), e respeitam, essencialmente, a reembolsos de empréstimos do Estado (58 M€, um decréscimo de 47 M€) e juros (20 M€, menos 1 M€). Deste valor, o RCGE não identifica as receitas extraorçamentais (devoluções de fundos europeus), no montante de 0,4 M€.

1.4.2 - Fluxos financeiros com as autarquias locais

Em 2023, os fluxos financeiros¹²⁴ destinados às autarquias locais aumentaram 712 M€, totalizando 6 253 M€: 89,6 % de despesa orçamental da AC e da SS (transferências, subsídios e empréstimos) e 10,4 % de operações extraorçamentais (cf. Quadro 9).

Do exame realizado nesta sede, identificaram-se erros no reporte efetuado na CGE¹²⁵: a receita (373 M€) está sobreavaliada em 40 M€ (por erros na classificação de transferências e por não incluir reposições) e a despesa (5 680 M€) está subavaliada em 0,1 M€. Relativamente aos fluxos extraorçamentais¹²⁶, a CGE é omissa quanto aos valores recebidos (14 M€), estando os valores pagos sobreavaliados em 3 M€ (relativos a subvenções reembolsáveis já reportados nas operações orçamentais).¹²⁷ O MEF e a DGO, em contraditório, remeteram para a resposta dada a respeito dos fluxos com as regiões autónomas, considerando que é igualmente aplicável.

Quadro 9 - Fluxos financeiros destinados à administração local - 2022-2023

Destes fluxos destacam-se as transferências efetuadas pela DGAL (4 688 M€), que totalizam 83,6 % da despesa orçamental¹²⁸ e que resultam, essencialmente, da aplicação do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais¹²⁹. Nestes montantes, salienta-se:

♦ a transferência da DGAL para os municípios relativamente ao FEF (totalizando 38,2 % das operações orçamentais para a administração local), uma subvenção geral, cujo valor corresponde a 19,5 % da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, IRC e IVA, sendo a principal componente da participação dos municípios nos impostos do Estado;

♦ as transferências do FFD (1 210 M€, um aumento de 741 M€) que concentra recursos para os municípios fazerem face a competências específicas (resultantes do processo de descentralização lançado em 2018¹³⁰) e que, até junho de 2022, eram distribuídas por vários ministérios. Estas transferências, explicam a redução dos pagamentos efetuados pelos serviços do Ministério da Educação, que reduziram as suas transferências em 403 M€¹³¹.

No período 2019-2023, os fluxos financeiros para as autarquias locais (excluindo os empréstimos¹³²) aumentaram 60,9 %, com destaque para os fluxos com origem em fundos europeus (+80,7 %) e para os outros fluxos orçamentais (processados por diversas entidades da AC e SS e que triplicaram), conforme evidencia o gráfico seguinte.

Gráfico 9 - Fluxos financeiros para as autarquias locais - 2019-2023

Analisando as transferências para as autarquias locais por regiões¹³³, como ilustram os gráficos abaixo, as regiões Norte e Centro, são as destinatárias de maiores volumes de fluxos financeiros, mas, em função da área, destacam-se as regiões Grande Lisboa e Península de Setúbal e, em função do número de habitantes, a região do Alentejo.

Gráfico 10 - Fluxos para as autarquias locais, por região

Da análise efetuada à distribuição dos montantes por município, verifica-se que mais de metade (67,9 %) recebeu até 18 M€ e que apenas 5,5 % recebeu entre 34 M€ e 50 M€ (cf. Gráfico 11). No limite superior, encontram-se as administrações locais dos municípios de Lisboa, Porto e Sintra, que receberam 297 M€, 116 M€ e 91 M€, respetivamente. Corvo, Alcoutim e Alvito são os municípios com maior volume de fluxo recebido por habitante, sendo Sintra e Lagos os que menos recebem por este critério (cf. Anexo B2).¹³⁴

Gráfico 11 - Distribuição dos municípios por volume de fluxos financeiros recebidos

A receita orçamental proveniente da administração local para a AC e SS totalizou 375 M€, mais 73 M€ do que em 2022. Deste montante, quase metade sob a forma de transferências [159 M€ e que constituem receita de escolas (104 M€) e da ACSS (50 M€)] e a outra parte relativa a 137 M€ de aplicações em CEDIC.

2 - Administração central

2.1 - Alterações orçamentais

Durante o ano, as alterações¹⁵¹ ao OE aumentaram o orçamento da receita e da despesa em 5 396 M€ e 6 208 M€, respetivamente, agravando o défice previsto no OE inicial em 774 M€ (7 151 M€ no ano anterior), como detalha o quadro seguinte.

Quadro 13 - Alterações orçamentais consolidadas (AC)

À semelhança de anos anteriores, o Governo recorreu aos designados “instrumentos de gestão orçamental” para fazer despesa em rubricas não especificamente previstas à data da aprovação do OE.

A dotação provisional (814 M€) foi utilizada quase na totalidade (98,8 %; 804 M€). No entanto, conforme evidencia o quadro seguinte, cerca de 45 % não foram utilizados em despesas “imprevisíveis e inadiáveis”, como determina a lei, mas em reforço de dotações para despesas de carácter recorrente, designadamente as despesas com o pessoal e outras na área da educação e ensino superior. Este procedimento é, mais uma vez, evidência de insuficiências no processo de orçamentação.

Quadro 14 - Utilização da dotação provisional (AC)

Acresce que a dotação provisional, à exceção do ano de 2021, tem vindo a aumentar significativamente nos últimos anos, representando em 2023, duas vezes e meia mais do que em 2019 (cf. Quadro 13).

Gráfico 15 - Dotação provisional - 2019-2023 (AC)

Em contraditório, o MEF e a DGO referiram, novamente, que a utilização da dotação provisional se afigura como o último recurso “…e visa assegurar a realização de despesas não previstas e inadiáveis, para as quais não será possível solução alternativa de financiamento, evitando que o Estado entre em incumprimento perante terceiros”. No entanto, parte significativa das despesas reforçadas por esta via respeitaram a encargos que, pela sua natureza, deveriam ser conhecidos e devidamente orçamentados (cf. Quadro 14).

Já a utilização das dotações centralizadas no Ministério das Finanças (678 M€, em 2023) tem vindo a diminuir desde 2021 (cf. Gráfico 16). Esta dotação foi maioritariamente utilizada em despesas dos Ministérios da Saúde (473 M€) e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (115 M€). Em contraditório, o MEF e a DGO reafirmaram, que “…tendo presente o princípio da especificação [...] na inscrição destas dotações tem-se procurado [...] que [...] seja efetuada [...] em classificação o mais apropriada possível em função daquela que será a sua utilização esperada…”. Porém, mais uma vez, foram utilizados 456 M€ inscritos em ativos financeiros (sem impacto no saldo) da dotação “regularização de passivos e aplicação de ativos” para reforço de despesas efetivas, não cumprindo a finalidade da sua criação e resultando numa extensão da dotação provisional (reforço de despesa de qualquer natureza), o que prejudica a adequada especificação das despesas no OE.

Gráfico 16 - Dotações centralizadas do MF - 2019-2023 (AC)

O Governo detém ainda, como instrumento de gestão orçamental, a cativação/descativação de verbas orçamentadas. No final do ano de 2023, encontravam-se cativados 593 M€, muito embora o valor inicial previsto fosse de 1 239 M€. Estas cativações incidiram, especialmente, na aquisição de bens e serviços correntes (371 M€) e em outras despesas correntes (198 M€). A nível orgânico, recaíram principalmente nos Ministérios das Infraestruturas (187 M€; 4,4 % do seu orçamento), do Ambiente e Ação Climática (77 M€; 2,6 %), das Finanças (67 M€; 0,6 %) e da Economia e Mar (61 M€; 4,4 %).

Em 2023, as cativações, no início e no final do ano, registaram um valor superior ao de 2022 (em 225 M€ e 148 M€, respetivamente), acentuando a subida registada nesse ano e que contrariou a tendência decrescente que se verificava desde 2019.

Gráfico 17 - Cativações - 2019-2023 (AC)

2.2 - Receita

Em 2023, a receita da AC totalizou 83 202 M€, sendo na sua maioria (71,7 %) constituída por receita fiscal (impostos diretos e indiretos). Face a 2022, verifica-se um aumento de 11 908 M€ (16,7 %)¹⁵², proveniente do acréscimo de 6 758 M€ verificado na receita fiscal, 1 139 M€ na receita corrente não fiscal e 4 011 M€ na receita de capital (cf. Gráfico 18).

Gráfico 18 - Receita consolidada - 2023 e variação face a 2022

No âmbito do exame à informação residente nos sistemas de informação, assinalam-se melhorias na especificação da receita¹⁵³ e no reporte no Sistema de Gestão de Receitas (SGR), designadamente o relativo à inclusão das receitas dos estabelecimentos dos ensinos básico e secundário (443 M€)¹⁵⁴. Apesar disso, a fiabilidade do reporte da receita continua a apresentar fragilidades, uma vez que não está assegurada a total correspondência entre a informação registada nos sistemas centrais e a receita arrecadada. Esta situação deriva de insuficiências na interligação dos sistemas de gestão das entidades administradoras da receita com os sistemas centrais, de atrasos na classificação e registo da receita¹⁵⁵ e de não haver uma clara identificação de todos os responsáveis pela contabilização (cf. Anexo B3). Estes fatores penalizam o rigor e a tempestividade da informação contabilística e sinalizam a falta de cumprimento integral do regime de contabilização das receitas do Estado, o que prejudica a implementação da LEO, designadamente ao nível da ECE e da gestão da tesouraria (art. 55.º da LEO).

Em contraditório, o MEF e a DGO referem que “…no que à interligação entre o sistema de gestão de receitas (SGR) e o sistema central (SCR), entendemos não existirem insuficiências que justifiquem atrasos na classificação e registo das receitas”. Porém, a observação do Tribunal abrange sistemas de gestão das entidades administradoras de receitas (caso da AT, por exemplo) que não estão interligados.

2.2.1 - Receita fiscal

O aumento da receita fiscal (59 642 M€; +6 758 M€), reflete o crescimento da atividade económica¹⁵⁶ e do mercado de trabalho¹⁵⁷, bem como o efeito da inflação¹⁵⁸, e traduziu-se numa maior arrecadação das receitas dos impostos diretos e dos indiretos, tal como se dá conta nos pontos seguintes. Verificaram-se ainda alguns fatores de natureza apenas conjuntural, evidenciados pelo impacto que também tiveram no crescimento da receita:

♦ a prorrogação do prazo de pagamento do IVA em 2022 originou um aumento de 991 M€ na receita de 2023;

♦ o menor volume de reembolsos relativos ao regime de ativos por impostos diferidos de IRC (58 M€ em 2023, face a 665 M€ em 2022);

♦ uma menor perda de receita no âmbito das medidas adotadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico (1 372 M€ em 2023 face a 2 142 M€ em 2022).

Continuam a ser indevidamente deduzidos à receita fiscal um conjunto de valores que, em 2023, geraram a subavaliação da receita em 159 M€, pondo em causa o cumprimento do princípio da não compensação consagrado na LEO:

♦ 133 M€ (119 M€ em 2022) a título de reembolso¹⁵⁹ e considerados receita própria da AT¹⁶⁰, determinando o Despacho do MF, de 05/07/2023, que corresponderiam a “…0,3 % de IRS/IRC/IVA cobrado no ano de 2023, enquadrável na alínea d) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 118/2011…”, ou seja, “…uma percentagem das receitas resultantes de ações de inspeção e de outras correções nos valores declarados pelos contribuintes”. Tal como em 2022, constata-se que este valor foi indevidamente apurado sobre o total da receita fiscal desses impostos¹⁶¹.

♦ 14 M€ (24 M€ em 2022) relativos a encargos de liquidação e cobrança da AT, que são calculados em percentagem dos valores cobrados para terceiros de certos impostos e contribuições¹⁶² e deduzidos à receita fiscal¹⁶³.

♦ 12 M€ relativos a apoios sociais pagos por abate à receita de IRS¹⁶⁴, desvirtuando não só a receita do imposto, mas também o custo das medidas sociais adotadas.

Apesar de o quadro legal permitir a operacionalização destas deduções e as mesmas terem sido autorizadas por despachos, estes fundamentam-se em informações que solicitam a autorização do procedimento a título excecional, quando o mesmo é já reiterado. Por outro lado, estes procedimentos geram uma subavaliação recorrente das receitas e despesas e conduzem ao incumprimento de princípios orçamentais contemplados numa lei de valor reforçado (a LEO). O Tribunal tem acompanhado esta matéria e recomendou a revisão da orçamentação e contabilização dos fluxos financeiros deduzidos à receita fiscal que assegure na receita do respetivo imposto, a totalidade dos montantes pagos pelos contribuintes e, na despesa, os montantes correspondentes à sua entrega ou pagamento a outras entidades¹⁶⁵.

Receita dos impostos diretos

A receita de impostos diretos totalizou 27 129 M€, mais 16,0 % (3 746 M€) do que em 2022 e foi responsável por mais de metade (55,4 %) do aumento da receita fiscal total.

A receita de IRS, que totalizou 17 929 M€, registou um aumento de 2 142 M€ face a 2022, devido sobretudo ao acréscimo de 1 370 M€ nas retenções na fonte, em reflexo do aumento dos rendimentos do trabalho dependente. De salientar também a redução dos reembolsos (em 308 M€), pelo efeito base de, em 2022, terem sido indevidamente contabilizados 611 M€ de apoios às famílias como reembolsos de IRS, sendo esse valor de 12 M€ em 2023 (cf. Quadro 15).

Quadro 15 - Receita de impostos diretos - 2022-2023

A trajetória positiva da receita de IRC (interrompida em 2020 e 2021 com a pandemia) (cf. Gráfico 19) reflete não só a recuperação da atividade económica, mas também o impacto dos reembolsos no âmbito do regime de ativos por impostos diferidos (143 M€, 665 M€ e 58 M€ em 2020, 2022 e 2023, respetivamente).

Nas receitas dos outros impostos diretos, com valores próximos nos últimos anos (cf. Gráfico 20)¹⁶⁶, incluem-se diversas contribuições de setores específicos¹⁶⁷, designadamente, a contribuição sobre o setor bancário (215 M€), a contribuição extraordinária sobre o setor energético (113 M€), bem como o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (39 M€) e o adicional ao IMI (137 M€). Acrescem as novas contribuições de solidariedade temporárias sobre os setores da energia e da distribuição alimentar (5 M€), aplicáveis aos lucros excedentários de 2022 e 2023¹⁶⁸.

Receita dos impostos indiretos

A receita de impostos indiretos totalizou 32 513 M€, mais 10,2 % do que no ano anterior.

Quadro 16 - Impostos indiretos - 2022-2023

O aumento verificado em 2023 segue a tendência dos últimos anos, com destaque para o crescimento da receita de todos os impostos indiretos, em particular do IVA (cf. Gráfico 21 e Gráfico 22).

A receita de IVA aumentou 10,5 %, em 2023, e foi responsável por cerca de um terço do aumento da receita fiscal total. Para além dos fatores estruturais responsáveis, tal como o aumento da inflação e do consumo privado, verificaram-se alguns outros fatores de cariz pontual, como o impacto das medidas de prorrogação dos prazos de pagamento no contexto da pandemia, que originaram uma cobrança de mais 486 M€ (não arrecadados em 2022). Com impacto negativo na receita de IVA, destaca-se o aumento do valor dos reembolsos (1 159 M€), as medidas adotadas para mitigar os efeitos do choque geopolítico (540 M€¹⁶⁹), designadamente a aplicação transitória da isenção/taxa zero a um cabaz de produtos alimentares essenciais como resposta ao aumento extraordinário dos preços, com um impacto de 266 M€.

As receitas dos outros impostos indiretos mantêm a tendência crescente, com destaque para:

♦ O aumento de 14,8 % da receita do ISP¹⁷⁰, totalizando 3 154 M€.

♦ O aumento da receita de IS. São de assinalar as receitas cobradas em sede deste imposto relativas a operações financeiras (+70 M€), nomeadamente em utilização de crédito¹⁷¹, seguros (+48 M€) e imposto do jogo (+15 M€). De realçar ainda a redução da cobrança de IS na aquisição de imóveis (-34 M€).

♦ O reflexo das atualizações das taxas de imposto, com base na taxa de inflação prevista¹⁷², no crescimento das receitas de IT, IABA, ISV e IUC. A receita dos impostos ligados ao setor automóvel (ISV e IUC) tem vindo a aumentar, embora sem atingir os valores de 2019¹⁷³, em parte, em reflexo também do aumento do número de viaturas elétricas e híbridas, que beneficiam de isenção total ou parcial de ISV.

♦ O imposto do jogo (365 M€), cobrado pelo Turismo de Portugal que, em 2023, cresceu 121 M€ (38 M€ em 2022).

Receitas fiscais consignadas

Em 2023, as receitas fiscais consignadas totalizaram 4 985 M€ (cf. Anexo B5) e aumentaram 597 M€ (13,6 %) acelerando a tendência crescente que se verifica desde 2019 (cf. Gráfico 23). Este montante representa 8,4 % da receita fiscal do ano (cf. Quadro 17) e 77,0 % destas receitas concentram-se em cinco impostos (IVA, ISP, IRC, jogos sociais e IRS).

Do total de receitas fiscais consignadas, 80,3 % (4 005 M€) foram cobradas pela AT, 12,5 % (621 M€) pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) e o restante pelo Turismo de Portugal (360 M€), elencando-se os principais destinatários no gráfico seguinte.

Gráfico 24 - Destinatários das receitas fiscais consignadas - 2023 e variação face a 2022

Como evidencia o gráfico, 72,3 % da receita consignada de impostos¹⁷⁴ destina-se:

♦ à segurança social (2 033 M€, 40,8 %)¹⁷⁵, aumentando face a 2022, nomeadamente, na consignação da receita de IRC afeta ao FEFSS (+211 M€) e no IVA Social destinado ao IGFSS (+58 M€);

♦ às infraestruturas rodoviárias (690 M€, 13,8 %), através da consignação de serviço rodoviário, com um aumento de 81 M€ face ao valor cobrado em 2022¹⁷⁶;

♦ à administração local (572 M€, 11,5 %), pela participação variável dos municípios no IRS (511 M€) e participação na receita do IVA (61 M€), que aumentaram 30 M€ e 19 M€ respetivamente;

♦ ao turismo (312 M€, 6,3 %), nomeadamente pelas receitas do Turismo de Portugal (295 M€) que aumentaram 92 M€ no âmbito do imposto do jogo e imposto do jogo online.

Comparando com os anos anteriores, verifica-se que as consignações já existentes se mantiveram, tendo sido criada apenas uma nova consignação de 20 M€ a afetar ao Camões, I. P., decorrente de receitas de IRC suportado por sujeitos passivos com investimento estrangeiro, com o objetivo de implementar programas, projetos e ações de cooperação para o desenvolvimento¹⁷⁷. De referir, neste contexto, que a afetação da contribuição de solidariedade temporária do setor de distribuição alimentar (5 M€)¹⁷⁸ carece ainda de despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas governativas das finanças e da economia¹⁷⁹ e daí a razão de não estar incluída no Quadro do RCGE que reporta as receitas consignadas (Quadro A-30).

Como o Tribunal tem assinalado em Pareceres anteriores, o montante cada vez mais significativo das receitas fiscais consignadas traduz-se na redução do financiamento de despesas gerais, limitando uma gestão financeira global. As situações de consignação de receitas fiscais para fins específicos não devem ser sistemáticas ou sem o escrutínio anual, no âmbito da discussão e votação do Orçamento pela Assembleia da República, uma vez que esta prática não vai ao encontro da premissa subjacente ao princípio da não consignação consagrado na LEO de que todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas previstas.

2.2.2 - Receita não fiscal

Em 2023, a receita não fiscal da AC (23 560 M€) aumentou 5 150 M€ (28,0 %) devido, essencialmente, ao impacto pontual das seguintes operações de natureza excecional:

♦ Recebimento de 3 018 M€ relativos à operação de transferência para a CGA do fundo de pensões do pessoal da CGD.

¨Devolução ao Estado de 700 M€ de verbas não utilizadas no âmbito da medida Apoio Extraordinário ao Gás Natural, acompanhados da entrega de 12 M€ a título de juros¹⁸⁰, parcela que foi incorretamente registada como reposição não abatida nos pagamentos¹⁸¹, em vez de rendimentos da propriedade.

A natureza desta receita é muito heterogénea (cf. Quadro 18), espelhando a diversidade das entidades que compõem a administração central, principalmente pela integração das EPR¹⁸². Abrange receita de contribuições sociais e quotizações, de bilhetes (empresas de transportes ou teatros), de taxas diversas (de registos, para o exercício de atividades, portagens, licenciamento, propinas e outras) de multas (de trânsito, infrações tributárias e outras), como as provenientes de transferências ou de receitas próprias das entidades, contabilizadas como receita de vendas de bens e serviços.

Quadro 18 - Receita não fiscal - 2022-2023

A evolução destas receitas, para além do impacto das operações de natureza excecional identificadas no início deste ponto, é explicada também por um conjunto diverso de situações. Incluem-se fatores como a recuperação da atividade económica, um maior volume de execução das receitas do PRR ou outras situações pontuais que originam efeitos conjugados nos vários agregados de receita:

¨A receita contributiva (destinada em grande medida, ao pagamento de pensões) ascendeu 4 198 M€, mais 51 M€ do que em 2022, em reflexo das atualizações salariais verificadas em 2023 e da incorporação de novos subscritores na CGA, com a extinção do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD¹⁸³.

¨As receitas de taxas, multas e outras penalidades, aumentaram 7,6 % e ascenderam a 3 573 M€, salientando-se as provenientes das portagens cobradas pela IP, das taxas cobradas pelo IRN e pelo IGFEJ. Porém, no exame efetuado verificou-se que cerca de ¼ desse montante¹⁸⁴ se encontra registado como “taxas diversas” não sendo possível identificar a tipologia de taxa respetiva. Ora, uma vez que é o próprio classificador da receita a não conter a especificação mais adequada, torna-se premente a sua revisão, sem a qual a utilidade da informação contabilística (neste caso, 856 M€) é posta em causa.

¨Os rendimentos da propriedade, maioritariamente juros e dividendos entregues ao Estado, ascenderam a 832 M€, menos 41 M€ do que no ano anterior. Destaca-se a redução dos dividendos entregues pelo Banco de Portugal (123 M€ em consequência da redução dos lucros de 2022)¹⁸⁵ e pela CGD (97 M€, por ter procedido à entrega de dividendos em espécie)¹⁸⁶, parcialmente compensada pelo acréscimo de dividendos recebidos pela Parpública (96 M€)¹⁸⁷ e pelos juros pagos pela Grécia (34 M€)¹⁸⁸.

¨As receitas de vendas de bens e serviços ascenderam a 3 861 M€ (+81 M€ face a 2022), sendo a ADSE e o Fundo Ambiental responsáveis por cerca de 40 % desse valor. No caso da ADSE, a variação de 48 M€ resultou do aumento das remunerações da função pública. Já o acréscimo de 72 M€ da receita do Fundo Ambiental resultou, essencialmente, do aumento da taxa de carbono.

¨Assinalam-se também o aumento de 103 M€ das receitas da Construção Pública (ex Parque Escolar) devido à remuneração do contrato programa de modernização do parque escolar em 2023 (que não ocorreu em 2022) e a quebra de 160 M€ das rendas registadas pela DGTF principalmente devido à não cobrança em 2023 das relativas aos imóveis afetos ao Ministério da Defesa Nacional¹⁸⁹.

¨As outras receitas correntes ascenderam a 2 220 M€ com um acréscimo de 891 M€ (67,0 %). Para além do impacto nas reposições não abatidas nos pagamentos decorrentes da devolução ao Estado dos 712 M€ (referidos no início deste ponto), importa ainda relevar o reembolso em IRC pela AT ao BANIF de 54 M€ relativos ao crédito fiscal no âmbito dos ativos por impostos diferidos e a recuperação de 58 M€ de IVA pela Metro do Porto, no âmbito da opção de compra de veículos circulantes.

¨Nas transferências correntes e de capital, para além do impacto do montante associado à transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD, verificou-se também o aumento das receitas provenientes da UE, nomeadamente as financiadas pelo PRR (mais 947 M€). Assinala-se ainda a descida em 56 M€ das receitas relativas às transferências recebidas pela SS.

2.2.3 - Receita por cobrar - dívida em cobrança coerciva

A dívida em cobrança coerciva resulta da falta de pagamento, pelos contribuintes, de impostos e de contraordenações fiscais no prazo legalmente definido. Depois de instaurado o correspondente processo de execução fiscal, cabe à AT a responsabilidade de promover a cobrança coerciva da dívida¹⁹⁰. O processo de execução fiscal tem também por finalidade a cobrança coerciva dos créditos de outras pessoas coletivas de direito público, como as regiões autónomas e os municípios, e de outras entidades, como as concessionárias.

2.2.3.1 - Apoio ao contribuinte para regularização das dívidas

A lei prevê duas modalidades de cobrança das dívidas tributárias, o pagamento voluntário, que é aquele que o contribuinte efetua dentro do prazo, e a cobrança coerciva¹⁹¹. Em simultâneo, existem regimes e mecanismos de pagamento que visam facilitar o cumprimento voluntário de obrigações fiscais pelo contribuinte.

Nos últimos anos, tem existido uma estratégia que visa apoiar o contribuinte e promover o cumprimento do pagamento das dívidas tributárias¹⁹². Neste âmbito refira-se:

¨A aprovação de um regime de pagamento em prestações, na fase pré-executiva¹⁹³. Em 2023 verificou-se que, no âmbito do regime regra (a solicitação do contribuinte), foram efetuados (e autorizados na sua grande maioria) 176 588 pedidos (abrangendo 482 M€). Até ao final do ano, os contribuintes pagaram 65 M€. Por sua vez, no âmbito do pagamento em prestações a título oficioso, verificou-se a criação, automaticamente pela AT (para dívidas de valor reduzido), de 363 740 planos (340 M€), respeitantes a 226 197 contribuintes, dos quais 15,2 % foram aceites (62 M€). Até ao final do ano, foram pagos 3 M€¹⁹⁴.

♦ A extinção de prestações tributárias por compensação com créditos de natureza tributária, a pedido do contribuinte, criando uma “conta-corrente” entre estes e o Estado, aplicável às retenções na fonte, tributações autónomas e respetivos reembolsos, relativamente a vários impostos.

♦ A flexibilização intra-anual do pagamento do IVA para sujeitos passivos que tenham a sua situação tributária e contributiva regularizada, sem necessidade de prestação de garantia nem cobrança de juros ou penalidades.

¨O regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva à SS (PERES)¹⁹⁵, ao abrigo do qual, em 2023, foram cobrados 11 M€. Porém, e tal como o Tribunal tem alertado, relativamente a programas especiais de regularização de dívidas (como o PERES, mas também como o Regime excecional de regularização de dívidas - RERD¹⁹⁶ em 2013), as dívidas pagas podem vir a ser anuladas, principalmente por decisões judiciais, daí resultando a restituição dos montantes pagos pelos contribuintes. Em 2023, foram restituídos 10 M€ relativos ao PERES¹⁹⁷ (diminuição de 32,6 % face a 2022) e 41 M€ relativos ao RERD¹⁹⁸ (aumento de 161,3 % face ao ano anterior) pelo que, até ao final de 2023, já foram restituídos 242 M€ dos montantes cobrados no âmbito destes regimes.

2.2.3.2 - Evolução da carteira da dívida

No final de 2023 a dívida em cobrança coerciva (e que transita para o ano seguinte) totalizava 26 758 M€, na sua maior parte (75,5 %, 20 199 M€) proveniente de dívidas ao Estado referentes a impostos (o equivalente a 33,9 % da receita fiscal do ano). Face a 2022, este valor acumulado aumentou 2 476 M€ (10,2 %), com origem na instauração de novos processos (4 748 M€), cujo valor superou os 2 272 M€ relativos a processos extintos por cobrança, anulação¹⁹⁹ e prescrição²⁰⁰ (cf. Gráfico 25).

Gráfico 25 - Componentes da carteira de dívida gerida pela AT - 2022-2023

No total desta carteira, a dívida incobrável²⁰¹ é a mais representativa (38,9 %) e também a que registou maior aumento (1 727 M€, 19,9 %), sendo também de assinalar o crescimento da dívida ativa (cobrável em tramitação corrente), em 721 M€ (10,1 %). A dívida suspensa cresceu apenas 28 M€ (0,3 %), apesar de incorporar a dívida relativa à criação de planos prestacionais anteriormente referida²⁰² (cf. Quadro 19).

Quadro 19 - Ciclo da dívida em cobrança coerciva

Esta informação, constante da CGE²⁰³, não inclui 9 000 M€ relativos à instauração de um processo nem a sua subsequente anulação²⁰⁴. A AT argumentou que sendo “…resultante de erro na autoliquidação, a sua inclusão [...] distorce os valores da instauração e da anulação da dívida, pelo que, não afetando o saldo da carteira da dívida em 31/12/2023, não foi o mesmo considerado”. Ora, esta opção deveria ter sido claramente expressa, uma vez que gera divergências materialmente relevantes no reporte da mesma informação nos diferentes quadros da CGE²⁰⁵, e não reflete os movimentos de instauração e anulação contabilizados no Sistema de Gestão de Receitas.

Sobre esta carteira de dívida, há ainda a destacar:

♦ A dívida a transitar para o ano seguinte totaliza 26 758 M€, sendo as dívidas em sede de IVA as mais representativas. Acresce que 38,9 % do total em dívida está classificado como incobrável e a dívida ativa representa apenas 29,5 % do total.

♦ O valor dos processos instaurados aumentou 1 608 M€ (51,2 %) face a 2022 em resultado, sobretudo, do acréscimo de dívidas de IRS (1 163 M€, 190,5 %), valor muito influenciado pela instauração de dois processos de valor excecionalmente elevado, quantificados em 1 003 M€, referente a liquidações de IRS de um contribuinte não residente. Estes processos, ainda em 2023, foram declarados em falhas (o que justifica 58,1 % do acréscimo total da dívida incobrável), encontrando-se a AT “…a apurar a autenticidade/veracidade dos rendimentos de IRS declarados”²⁰⁶.

♦ Para o aumento de 204 M€ da cobrança coerciva contribuiu, em particular, o acréscimo dos pagamentos de dívidas de IRS (78 M€), de outros impostos do Estado (56 M€) e de IVA (40 M€).

Dívida incobrável

No final de 2023, a dívida classificada como incobrável ascendia a 10 419 M€, resultante da tramitação de 7 861 743 processos de execução fiscal, referentes a dívidas desde 1974 (cf. Figura 6). Este montante corresponde ao valor inicial de instauração dos processos, deduzido de eventuais pagamentos. Considerando os juros de mora (4 809 M€) e as custas (438 M€), o valor em dívida a 31/12/2023 ascendia a 15 667 M€.

Figura 6 - Caracterização da dívida incobrável

Registou-se, face a 2022, um aumento de 8,1 % do número de processos declarados em falhas, um aumento de 19,9 % do valor em dívida no final do ano e um aumento de 6,1 % dos contribuintes com dívidas declaradas em falhas. Este valor tem vindo a aumentar, tendo mais do que triplicado face ao valor de 2016 (+224,3 %), constituindo um fator de risco acrescido para a sustentabilidade das finanças públicas (cf. Gráfico 26).

Gráfico 26 - Composição da carteira por situação da dívida - 2016-2023

São vários os fatores que têm contribuído para o aumento da dívida incobrável, como sejam as crises financeiras, a situação de pandemia de COVID-19 e a crise energética recente. A estes, acresce o impacto da alteração da jurisprudência quanto ao efeito duradouro da interrupção da prescrição²⁰⁷, que tem conduzido a um aumento muito significativo do número de processos declarados em falhas e a uma redução das prescrições, de 236 M€, em 2019, para 33 M€ em 2023.

Sobre os processos declarados em falhas, verifica-se que são os contribuintes coletivos os que concentram a maior fatia do valor em dívida (66,3 %), sendo os contribuintes com atividade cessada em IVA responsáveis por 59,5 % deste valor, o que dificulta a respetiva cobrança. Em termos de número de processos, mais de metade (58,0 %) pertence a contribuintes singulares (cf. Quadro 20).

Quadro 20 - Processos declarados em falhas - dívida por tipo de contribuinte

A emissão destas dívidas é efetuada por 770 entidades, a maioria por serviços da AT (73,7 % dos processos), mas também por concessionárias de infraestruturas rodoviárias (24,1 % dos processos) (cf. Quadro 21).

Quadro 21 - Processos declarados em falhas - dívida por entidade emissora

Acresce que, apesar da maioria dos processos ter sido instaurada a partir de 2015 (65,7 %), cerca de metade do valor em dívida em 31/12/2023 corresponde a processos instaurados antes de 2015 (50,1 %), o que traduz a dificuldade na sua cobrança (cf. Quadro 22).

Quadro 22 - Processos declarados em falhas - dívida por ano de instauração

De salientar que os processos são declarados em falhas (dívida incobrável) quando comprovada a inexistência de património penhorável²⁰⁸, mas apenas são considerados extintos após a prescrição²⁰⁹, pelo que, até lá, integram a carteira de dívida em cobrança coerciva, podendo haver lugar à reativação do processo caso venham a detetar-se bens a penhorar²¹⁰.

Penhoras e venda de ativos penhorados

A penhora de bens e direitos detidos pelos contribuintes e a venda de bens penhorados constituem mecanismos de redução da dívida em cobrança coerciva. Em 2023, concretizaram-se mais 38,1 % penhoras (279 391 no total), aumentando os depósitos em 38,7 %, para 245 M€. Por sua vez, as vendas de ativos penhorados geraram depósitos de 21 M€, mais 24,0 % do que em 2022 (associadas a 1 498 vendas). Porém, à semelhança dos anos anteriores, daqueles valores depositados, apenas 176 M€ (71,7 %) e 5,9 M€ (27,7 %), respetivamente, foram imputados a processos de execução fiscal.

Das 309 graduações de créditos concluídas em 2023 (408, em 2022), no valor total de 16 M€ (-42,3 % face a 2022), apenas 1,5 M€ (9,6 %) foram aplicados na redução da dívida em cobrança coerciva, verificando-se assim uma menor eficácia da penhora e venda dos imóveis, por se encontrar dependente de graduação de créditos com outros credores (normalmente instituições financeiras que, quando detêm garantias reais, têm prioridade sobre o produto da venda²¹¹).

2.3 - Despesa

2.3.1 - Despesa efetiva por classificação económica

Em 2023, a despesa orçamental aumentou 2 393 M€ (3,0 %), um crescimento, ainda assim, inferior ao do período homólogo (6,0 %), totalizando 81 308 M€. O aumento da despesa ocorreu em componentes de natureza estrutural, sobretudo nas despesas com pessoal (6,7 %) e nas aquisições de bens e serviços correntes (6,1 %), destacando-se, a nível setorial, o crescimento da despesa nas áreas da saúde e da educação, apesar de estar em curso um processo de transferência de competências para os municípios nesses domínios, que contribuiu para minimizar esse efeito. O crescimento das transferências de capital para empresas privadas e para as autarquias locais explica a maior variação percentual destas despesas.

Gráfico 27 - Evolução da despesa consolidada da AC por classificação económica - 2022-2023

Em termos de estrutura da despesa, 91,5 % corresponde a despesa corrente, que totalizou 74 422 M€, e 8,5 % a despesas de capital, num total de 6 887 M€.

Gráfico 28 - Estrutura da despesa consolidada da AC em 2023

Na despesa corrente, que cresceu 1 426 M€ (2,0 %), destacam-se:

♦ As transferências correntes (32 558 M€), que representam 40,0 % da despesa efetiva, diminuíram 657 M€ (-2,0 %) em resultado do efeito base da despesa executada em 2022 pelo Fundo Ambiental com medidas temporárias e não recorrentes destinadas à mitigação do choque geopolítico (1 501 M€)²¹², atenuado pelo aumento das transferências para a administração local (+329 M€), designadamente as realizadas através do Fundo de Financiamento da Descentralização para os municípios, no âmbito do processo em curso de descentralização de competências²¹³ e pelo aumento dos encargos com pensões e outros abonos pagos pela CGA (+475 M€)²¹⁴.

♦ As despesas com pessoal (20 284 M€), que representam 24,9 % do total, aumentaram 1 267 M€²¹⁵ (mais de metade do aumento da despesa efetiva em 2023), justificado de forma transversal pelas medidas de valorização remuneratória de trabalhadores em funções publicas²¹⁶ e, a nível setorial, pelo acréscimo da despesa nas áreas:

◊ da Saúde (+576 M€), com a entrada do Hospital de Loures no perímetro orçamental, devido ao fim da PPP (+66 M€), com a contratação de novos profissionais de saúde²¹⁷ e com pagamentos de horas extraordinárias e subsídios de prevenção e de trabalho noturno;

◊ da Educação (+151 M€)²¹⁸, com a despesa com pessoal docente;

◊ da Administração Interna (+124 M€), sobretudo com encargos de ingressos na GNR e PSP.

♦ As despesas com aquisições de bens e serviços (13 227 M€), com um peso de 16,3 %, aumentaram 765 M€ (6,1 %), devido à evolução da despesa do SNS (+515 M€), sobretudo com a comparticipação de medicamentos (de cedência hospitalar e vendidos em farmácias privadas) e material de consumo clínico e, também 446 M€, por efeito da reclassificação contabilística das despesas de funcionamento dos estabelecimentos de educação e ensino básicos e secundário que, até 2022, eram relevados orçamentalmente na classificação residual “outras despesas correntes” (350 M€ nesse ano)²¹⁹.

♦ Os juros e outros encargos (6 564 M€) aumentaram 166 M€ (2,6 %), em reflexo do acréscimo dos juros e outros encargos da dívida pública direta (+215 M€)²²⁰, atenuado pela redução dos juros pagos pela Metro do Porto, SA (-90 M€), em particular os associados a contratos swap.

Quanto às despesas de capital, aumentaram 967 M€ (16,3 %), salientando-se:

♦ As despesas de investimento (4 204 M€) registaram um aumento de 327 M€ (8,4 %), em resultado do efeito conjugado, por um lado, dos acréscimos da despesa associada à construção e requalificação de infraestruturas ferroviárias, realizada pela Infraestruturas de Portugal, no âmbito do plano de investimentos Ferrovia 2020 (+160 M€), do investimento em edifícios (+116 M€) e da despesa resultante da expansão das linhas e manutenção da frota, realizada pela Metro do Porto (+105 M€) e, por outro lado, do decréscimo da despesa realizada pela Secretaria-Geral da Educação e Ciência, para aquisição de computadores, no âmbito do Projeto Universalização da Escola Digital (-205 M€).

Excluindo os encargos da Infraestruturas de Portugal com as concessões rodoviárias (1 446 M€), as despesas de investimento aumentaram 334 M€ (13,8 %), crescimento inferior ao do ano anterior (29,0 %) e aquém do previsto em sede do OE 2023 em 2 051 M€ (42,7 %), com os desvios mais significativos a ocorrerem nas áreas dos transportes (-603 M€²²¹), da saúde (-553 M€) e segurança e ordem pública (-171 M€) (cf. Gráfico 29).

Gráfico 29 – Principais desvios das despesas de investimento face ao OE

♦ As transferências de capital (2 264 M€) registaram um acréscimo de 625 M€ (38,1 %) explicado pelo aumento das transferências do IAPMEI (+337 M€) e do Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (+121 M€), sobretudo para financiamento de projetos com enquadramento no PRR²²² e das transferências para os municípios, ao abrigo da Lei das Finanças Locais (+160 M€).

A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) é analisada nos pontos 2.6 e 2.5, respetivamente, para os quais se remete.

2.3.2 - Despesa efetiva por programa orçamental

Na despesa da AC por programa orçamental (PO)²²³, o PO Trabalho, solidariedade e segurança social (23 324 M€) e o PO Saúde (14 811 M€) concentram cerca de metade do total da despesa da AC (46,4 %), conforme evidencia o Gráfico 30 e Anexo B11. Dos restantes programas orçamentais, destacam-se as despesas do PO Ensino básico e secundário e administração escolar (8,1 %), do PO Gestão da Dívida Pública (7,8 %) e do PO Órgãos de soberania (6,8 %).

Gráfico 30 - Distribuição da despesa consolidada por programa orçamental - 2023

O PO Trabalho, solidariedade e segurança social inclui, essencialmente, as transferências para a SS (10 861 M€) destinadas ao pagamento das pensões do regime não contributivo, bem como à concretização pela SS de medidas que cabe ao Estado suportar (de que é exemplo o apoio extraordinário à renda referido no ponto seguinte), as transferências da CGA para pagamento de pensões e outras prestações sociais às famílias (11 052 M€) e os subsídios pagos pelo IEFP (475 M€).

No PO Saúde destacam-se as despesas com aquisições de bens e serviços (8 281 M€), sobretudo para comparticipação de medicamentos e as despesas com pessoal (5 948 M€), que em conjunto representam 96,1 % do total da despesa do PO.

Quanto aos restantes programas orçamentais, no PO Ensino básico e secundário e administração escolar são de salientar as despesas com pessoal (5 354 M€), que representam 80,7 % da despesa total do PO; no PO Gestão da dívida pública, a despesa com juros da dívida pública (6 302 M€), que cobre a quase totalidade da despesa do PO (98,8 %); e no PO Órgãos de Soberania as transferências para a administração local (4 688 M€), que decorrem da aplicação do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 03/09), incluindo as competências transferidas nos domínios da Educação, Saúde, Ação Social e Cultura, executadas através do Fundo de Financiamento da Descentralização e para as Regiões Autónomas (515 M€) em cumprimento da Lei das Finanças Regionais.²²⁴

O RCGE apresenta um ponto sobre políticas setoriais e recursos financeiros²²⁵, que abrange uma síntese de cada PO. Como elementos comuns, todos os PO apresentam quadros com a despesa orçamental por classificação económica e por medida, salientando as despesas mais significativas. Quase todos²²⁶ incluem também informação sobre resultados obtidos, verificando-se uma maior sistematização e alinhamento entre objetivos de política, definição de indicadores e apresentação de resultados em três dos PO (Governação, Cultura e Infraestruturas e habitação), porém sem ligação à componente custos que depende, em grande medida, do desenvolvimento da orçamentação por programas.

De referir neste âmbito que a LEO 2015 determinou a aprovação, até ao final do primeiro semestre de 2021, do decreto-lei que regulamenta e define as especificações e as orientações relativas à concretização da orçamentação por programas, com vista à criação de um programa-piloto e respetiva calendarização e definiu o prazo de dois anos, após a entrada em vigor do diploma, para a implementação faseada do modelo de orçamentação pela generalidade das entidades que compõem o perímetro orçamental²²⁷.

Em contraditório, o MEF e a DGO salientaram a publicação das disposições aplicáveis à orçamentação por programas nas instruções para a preparação do OE de 2023 e 2024²²⁸ e respetivo aprofundamento nas instruções para 2025²²⁹, destacando a “…disseminação da Orçamentação por Programas Piloto a mais Missões de Base Orgânica, bem como a disponibilização da plataforma informática de suporte à Orçamentação por Programas, desenvolvida em articulação com a ESPAP…”. Contudo, estes progressos não beneficiam da aprovação do devido enquadramento legal, o que poderá exigir ajustamentos subsequentes. Assim, a programação orçamental que consta da CGE 2023 continua a refletir uma mera repartição orgânica das despesas²³⁰, mais centrada nos recursos do que em objetivos, indicadores, metas e resultados, que não refletem uma verdadeira alocação de recursos por políticas públicas, nem permitem a sua avaliação.

2.3.3 - Despesa com habitação

A Habitação e o urbanismo constituem funções sociais do Estado, a assegurar através da adoção de um conjunto políticas públicas que promovam o acesso de todos os cidadãos a uma habitação adequada e permitam estabelecer um sistema de rendas compatível com a dimensão e rendimento familiar²³¹.

A nível europeu, Portugal ocupava em 2022 a 14.ª posição quanto à despesa pública em habitação²³², abaixo da média da UE-27 Estados-Membros. O peso da despesa em habitação no total da despesa pública²³³ era de 1,2 %, abaixo do valor de 2,0 % apurado para os países da UE-27. Os valores mais elevados registaram-se em Itália (5,9 %), no Chipre (5,1 %), na Croácia (4,2 %) e na Roménia (3,0 %).²³⁴

Nos últimos anos, o contexto de elevada inflação e de agravamento das taxas de juro, entre outros fatores, traduziu-se numa crise habitacional pautada pela subida dos preços da habitação e dos valores das rendas que que fez acelerar a intervenção do Estado no apoio à habitação, por um lado, com medidas de natureza fiscal²³⁵ e, por outro, com o financiamento de encargos com a habitação ou construção²³⁶. Conforme se evidencia no gráfico seguinte, desde 2019, a despesa da AC com habitação²³⁷ quase triplicou, atingindo os 303 M€ em 2023. Ainda assim, desde 2020, é significativamente inferior aos valores previstos no OE, ficando, no último ano 38,4 % aquém do que se previa gastar.

Gráfico 31 - Despesas com habitação - 2019 a 2023

Em 2023 os apoios concedidos pelo Estado foram maioritariamente executados por duas entidades (99,2 %): o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (237 M€), sobretudo para financiamento de soluções habitacionais para famílias com recursos insuficientes, de rendas acessíveis e situações de emergência e a DGTF, para financiamento do arrendamento por jovens e bonificação de juros no crédito à habitação, no valor global de 63 M€ (cf. Figura 7).

De notar que a estas despesas com habitação acresce o apoio extraordinário à renda, no valor de 269 M€, financiado pelo OE e pago pela Segurança Social (cf. Caixa 9)²³⁸.

Figura 7 - Principais apoios à habitação concedidos em 2023

A CGE tem informação quanto aos objetivos, resultados e respetivos desvios do programa Infraestruturas e habitação²³⁹, dando conta da superação dos objetivos na área da inspeção, da eficiência energética e sísmica e na celebração de acordos de colaboração ou financiamento ao abrigo do 1.º Direito, cumprido em 97 % quanto aos pedidos de alojamento urgente e temporário. Porém, como se evidenciou anteriormente, cerca de um quinto da despesa é pago por outros programas orçamentais²⁴⁰, prejudicando uma avaliação global do esforço financeiro do Estado com a habitação. Esta situação ilustra o muito que ainda é necessário progredir na orçamentação por programas para aferir o custo das políticas públicas e respetiva avaliação.

2.3.4 - Pagamentos em atraso

No final de 2023, os pagamentos em atraso da AC²⁴¹ totalizaram 228 M€, o valor mais elevado desde 2020, mantendo a tendência de anos anteriores, de subida até novembro, altura em que atingiram 1 054 M€, o valor mais elevado do ano (cf. Gráfico 32).

Gráfico 32 - Pagamentos em atraso - evolução mensal - 2023

Interrompendo a tendência decrescente dos últimos 5 anos, em 2023, os pagamentos em atraso aumentaram 156 M€ (216,8 %) face ao ano anterior (cf. Gráfico 33), sobretudo na área da saúde²⁴², que representa a maior parte do total em atraso (61,6 %), e a relação com os fornecedores não melhorou significativamente, constatando-se uma média mensal dos pagamentos em atraso na ordem dos 510 M€, mais do dobro do verificado no final do ano.

Gráfico 33 - Pagamentos em atraso - 2015-2023

Para a redução dos pagamentos em atraso que se verifica no final do ano, tem sido relevante o contributo das dotações de capital das unidades de saúde local EPE, habitualmente efetuadas perto do final de cada exercício económico, destinadas quase em exclusivo à regularização de dívidas vencidas que, nos últimos dois anos, conforme ilustra o gráfico seguinte, ascenderam a 1 590 M€. Porém, a disponibilização destes montantes tem sido incapaz de contribuir significativamente para a redução estrutural da dívida vencida a fornecedores externos dessas entidades que, no final de 2023, totalizou 444 M€ e, desses, 90 M€ (20,3 %) constituem pagamentos em atraso (cf. Gráfico 34).

Gráfico 34 - Dotações de capital para regularização de dívidas vencidas e dívida vencida dos estabelecimentos de saúde EPE - final do ano 2022-2023

A manutenção dos pagamentos em atraso em valores elevados durante 11 meses do ano económico coloca em evidência a suborçamentação do Programa Saúde, que se traduz na insuficiência de dotações orçamentais das unidades de saúde local EPE para fazer face ao pagamento da totalidade dos encargos vencidos, colmatada no final do ano com reforços de capital para cobertura de prejuízos que, contribuindo para reduzir os pagamentos em atraso, são insuficientes para liquidar a totalidade da dívida vencida no próprio ano.

O Governo deve assegurar a realização dos pagamentos nos prazos legais ou contratualmente definidos, uma vez que, para além do impacto social e económico, o atraso nos pagamentos prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora²⁴³. A este propósito, o Tribunal de Justiça²⁴⁴ declarou a existência de incumprimento da República Portuguesa por “…não ter assegurado que as suas entidades públicas cumprem de forma efetiva os prazos de pagamento²⁴⁵…” previstos na Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02, que estabelece medidas contra os atrasos no pagamento de transações comerciais.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito dos pagamentos em atraso:

2.4 - Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

Neste ponto são objeto de apreciação as receitas e despesas de natureza extraorçamental por envolverem movimentos de tesouraria sem expressão orçamental. Incluem receitas e despesas muito diversificadas tais como: i) devolução de pagamentos (como é o caso das reposições abatidas nos pagamentos); ii) impostos e taxas cobrados para os municípios e regiões autónomas e registados nos sistemas centrais da AT; iii) valores processados pelas entidades pagadoras de fundos europeus quando funcionam como intermediárias; e iv) verbas do PRR.²⁴⁶ São também objeto de apreciação neste ponto as receitas e despesas que, embora de natureza orçamental, são denominadas como não efetivas por constituírem ativos e passivos financeiros, bem como saldos de gerência (cf. Quadro 24).

Operações extraorçamentais

Verificou-se que os valores inscritos em receita e despesa extraorçamental ascendem a 40 291 M€ e 25 583 M€ respetivamente, resultando um excesso de receita de 14 708 M€ (cf. Quadro 23).

Quadro 23 - Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais

Do exame realizado, destaca-se:

♦ Perto de metade destas receitas (42,1 %) e despesas (48,1 %) extraorçamentais referem-se a fundos europeus e respeitam a valores processados pelas entidades pagadoras quando funcionam como intermediárias²⁴⁷ (de forma a registar os fluxos financeiros sem empolar a receita e despesa orçamental²⁴⁸) ou a registos de operações de forma a cumprir o critério da neutralidade dos fundos europeus²⁴⁹.

♦ As reposições abatidas nos pagamentos (RAP) correspondem à dedução, na despesa orçamental, de pagamentos orçamentais indevidos, quando ocorridos no próprio ano e são também contabilizadas como receita extraorçamental dos SI. 99,1 % deste valor (3 664 M€) refere-se à devolução de montantes de despesa orçamental processados pelo IGCP e não utilizados no âmbito dos Encargos da Dívida²⁵⁰, sinalizando uma sobreavaliação da informação da despesa orçamental anterior a essa reposição.

♦ O Instituto de Gestão Financeira da Educação registou um valor significativo em operações extraorçamentais, em reflexo da responsabilidade assumida de pagamento centralizado do processamento salarial dos docentes e não docentes afetos ao setor da Educação. Todavia, o valor reportado aos sistemas de informação centrais do MF encontra-se sobrevalorizado em 7 966 M€ na receita e em 7 653 M€ na despesa (face aos valores contabilizados na prestação de contas²⁵¹).

♦ Os valores registados pela AT relevam a receita extraorçamental contabilizada nos sistemas centrais da AT de impostos e taxas diversas cobrados para os municípios, regiões autónomas e outras entidades²⁵². Subsiste, no entanto, a falta do registo contabilístico do movimento de despesa extraorçamental correspondente à entrega desta receita. Em 2023, foi entregue aos municípios e às regiões autónomas, 5 959 M€²⁵³, subavaliando a despesa extraorçamental pelo menos neste montante.

♦ Verificam-se divergências entre as contas de gerência das entidades e os dados que estas reportam aos sistemas centrais do MF (e que suportam a elaboração da CGE), designadamente, a ausência²⁵⁴ de reporte de operações extraorçamentais ou divergência²⁵⁵ face aos valores relevados nas contas de gerência. Estas situações derivam de: i) os sistemas de informação centrais não permitirem o reporte da despesa extraorçamental dos SI (modificação que está dependente da implementação da Reforma da LEO); ii) subsistir um entendimento incorreto de algumas entidades de que o SGR e o SIGO se destinam exclusivamente ao reporte das receitas e despesas orçamentais, não abrangendo as operações extraorçamentais; e iii) atrasos nas operações de encerramento das contas das entidades, levando a que operações relativas ao fecho do ano não sejam tempestivamente reportadas aos sistemas centrais.

Em sede de contraditório, várias entidades²⁵⁶ identificaram dificuldades de reporte ao sistema central (SIGO): i) o IEFP informou que “…irá aprofundar esta matéria junto do Gabinete de Estratégia e Planeamento do MTSSS [...] e [...] da Direção Geral do Orçamento, com vista a ser garantida, no futuro, a convergência entre os reportes efetuados no SIGO e a Conta de Gerência…”; ii) o IRN referiu que “…os valores de extraorçamentais se encontram devidamente registados na CGE2023…”, porém sem esclarecer a divergência com os valores reportados na conta de gerência; iii) a GNR informou que “Considerando a inexistência de interoperabilidade para a contabilização das receitas e despesas extraorçamentais entre o SIGO/SGR e o GeRFiP, [...] passará a efetuar o registo das mesmas nos dois sistemas”; iv) a Força Aérea esclareceu que o interface entre o sistema local e o SIGO não contempla o reporte de dados extraorçamentais e manifestou empenho em resolver as divergências da receita; e v) por sua vez, a PSP salientou que os sistemas de informação centrais não permitem o reporte da despesa e reconheceu a subvalorização da receita.

♦ Incluídos na linha “outras” do Quadro 23 encontram-se valores referentes aos descontos sobre vencimentos dos funcionários públicos²⁵⁷. Porém, as regras do SNC-AP, conjugadas com as alterações ao classificador económico das receitas e despesas (que determinam que fossem classificados como despesa orçamental no momento da sua entrega²⁵⁸) devem ser seguidas apenas²⁵⁹ pelas entidades que em 2018 aplicaram plenamente o SNC-AP, o que origina formas de contabilização diferentes para uma mesma operação, distorcendo o valor contabilizado nas operações extraorçamentais no que respeita a descontos sobre os vencimentos.

Receitas e despesas não efetivas

As receitas e despesas não efetivas, evidenciadas na CGE, ascendem a 96 284 M€ e a 93 653 M€, respetivamente, com a composição discriminada no quadro seguinte.

Quadro 24 - Receitas e despesas não efetivas

A execução da receita relativa aos saldos de gerência abrange as verbas dos SFA não utilizadas no ano anterior²⁶⁰, autorizadas para aplicação em despesa do ano em curso (pelo MF ou pelo membro do Governo responsável pela área setorial), nos termos da DLEO²⁶¹. Estas verbas abrangem receitas próprias, receitas de impostos (provenientes do OE), bem como de crédito externo e fundos europeus.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito das operações extraorçamentais:

2.5 - Dívida pública financeira

A dívida pública financeira da AC²⁶² (inclui os passivos resultantes do recurso a empréstimos, emissão de títulos e outras situações passivas, como a locação financeira e as resultantes da utilização de instrumentos derivados) mantém-se elevada em 2023. Os diversos fatores evidenciados ao longo deste ponto, muitos deles fatores de risco na gestão financeira pública, são importantes para uma gestão fundamentada dos compromissos de redução da dívida.

Pelo exame efetuado pelo Tribunal verifica-se que a CGE 2023 continua a reportar a dívida financeira de forma incompleta, estando em falta, designadamente, a dívida dos SFA, valores essenciais para o apuramento do stock consolidado da dívida do Estado, também este omisso na Conta (cf. pontos 2.5.1 e 2.5.3). Em contraditório, o IGCP referiu que “…partilha da opinião do Tribunal de Contas, de que seria útil apresentar na CGE a dívida do subsector dos SFA (com inclusão das EPR), assim como a dívida consolidada do universo das entidades que a integram.”, acrescentando, porém, que “…não possui competência nessa matéria, não dispondo de informação atualizada que lhe permita apurar esse saldo de forma completa e numa base consolidada de forma a concatenar e integrar na CGE”.

A falta desta informação na Conta condiciona também a verificação do efetivo cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República (AR)²⁶³, designadamente, no que respeita ao acréscimo do endividamento líquido global direto. A demonstração da verificação deste limite que consta da CGE²⁶⁴ (por não apresentar o cálculo do endividamento do ano com base em valores nominais), assume uma forma pouco clara e não totalmente de acordo com os termos em que a norma da LOE 2023 fixa este limite. Acresce que o RCGE cinge-se a demonstrar o cumprimento deste limite, não considerando as restantes condições gerais de dívida pública fixadas pela LOE, designadamente o limite do produto de emissão de dívida pública, o limite para a contratação de empréstimos pelo IHRU, entre outros limites fixados pela AR (cf. Anexo B12).

Em 2023, as necessidades de financiamento por recurso à dívida foram menores que as orçamentadas²⁶⁵. Os instrumentos usados no financiamento do ano também foram substancialmente distintos dos previstos no OE e no Programa de financiamento (PF). O financiamento por recurso à dívida realizou-se através: i) da utilização de disponibilidades financeiras das entidades do setor público administrativo; e ii) de subscrições de certificados de aforro (CA), tendo-se, em consequência, reduzido as emissões de obrigações do tesouro (OT) e bilhetes do tesouro (BT)²⁶⁶ (cf. ponto 2.5.2.).

2.5.1 - Dívida financeira consolidada

No final de 2023, a dívida financeira consolidada (ou seja, a entidades fora do perímetro da CGE) totalizava 247 212 M€, o que representa uma redução de 11 903 M€ (4,6 %) face a 2022, e gerou encargos com juros no montante de 5 974 M€²⁶⁷ (5 800 M€ em 2022).

Apesar deste bom desempenho - que também se refletiu na dívida de Maastricht, que reduziu para 99,1 % do PIB (Caixa 5) - a dívida total (não consolidada) aumentou 6 323 M€ (2,0 %). Esta variação resultou do aumento em 18 227 M€ do financiamento do Estado junto de entidades públicas que integram o perímetro orçamental (SI, SFA e SS), por utilização das disponibilidades financeiras dessas entidades que, apesar de aumentarem a dívida total, permitem uma redução da dívida consolidada (cf. Quadro 25).

Quadro 25 - Dívida financeira consolidada e dívida financeira total

A dívida entre entidades do perímetro orçamental - composta, essencialmente, por títulos de dívida pública na posse de SI, SFA e SS²⁶⁸, e por dívida dos SFA ao Estado, sobretudo sob a forma de empréstimos - em 2023, passou para 75 898 M€, sendo de destacar o aumento dos CEDIC em 9 636 M€ e das OT em 10 440 M€ (e, neste âmbito, a emissão particular subscrita pela CGA, no valor nominal de 3 672 M€²⁶⁹, que ocorreu na sequência da transferência para esta entidade das responsabilidades do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD).

Foram ainda identificadas operações de derivados financeiros, cujo montante total apurado ao justo valor representava, no final de 2023, um valor líquido a pagar de 64 M€, que resulta: da carteira do IGCP (em nome do Estado), com um valor líquido a pagar de 60 M€ (menos 708 M€ do que em 31/12/2022)²⁷⁰, e da carteira dos SFA, com um valor líquido a pagar de 4 M€²⁷¹. A CGE 2023 apresenta um quadro com o valor nominal dos derivados financeiros²⁷², por referência a 31/12/2023 e 31/12/2022, mas sem especificar as respetivas coberturas (capital ou juros), apesar de haver instrumentos²⁷³ com várias coberturas.

2.5.2 - Dívida direta do Estado

Em 2023, o stock da dívida direta em valor nominal totalizou 295 960 M€, um aumento de 5 161 M€ (1,8 %) em relação a 2022 (cf. Quadro 27) sustentado, no essencial, pelas emissões dos certificados de aforro.

Quadro 27 - Composição do stock da dívida pública direta (valor nominal) - 2022-2023

Quanto à composição e variação do stock da dívida pública direta, destacam-se os aumentos de:

♦ 14 434 M€ (73,5 %) nos certificados de aforro, totalizando 34 059 M€ que, mesmo com uma remuneração menos atrativa desde junho de 2023²⁷⁵, foi o instrumento que mais contribuiu para o financiamento creditício no ano;

♦ 4 602 M€ (18,7 %) nos CEDIC, totalizando 29 228 M€, em resultado, sobretudo, das aplicações efetuadas no final do ano que totalizaram 18 365 M€ (valor que compara com um saldo médio até novembro de 10 002 M€), sendo de destacar as aplicações efetuadas pelo IGCP a 29/12/2023, com vencimento no dia 02/01/2024, por aplicação dos saldos de tesouraria de entidades públicas, em cumprimento do DLEO 2023 e de Despacho do MF²⁷⁶;

♦ 694 M€ no Empréstimo Next Generation EU²⁷⁷, com o recebimento de duas tranches em fevereiro (109 M€) e em dezembro (585 M€).

Em sentido contrário, destaca-se a redução do stock da dívida:

♦ de 4 738 M€ nos BT, que totalizaram 2 968 M€ (7 706 M€²⁷⁸ em 2022);

♦ de 2 146 M€ nas OT que, apesar disso, continuaram a representar 52,2 % da dívida no final do ano, totalizando 154 345 M€ (156 492 M€ em 2022);

♦ a amortização de 1 500 M€, que reduziu os empréstimos do PAEF para 47 628 M€ no final do ano.

Estas variações marcaram a evolução do stock da dívida em 2023, que contrasta com a previsão do OE e do PF que apontavam como principais instrumentos de financiamento do ano as emissões de mercado (OT e BT) e, paralelamente, previam uma significativa redução dos CEDIC e um insignificante contributo dos CA. Ora, conforme evidencia o Gráfico 36, sucedeu o inverso, tendo sido as emissões líquidas de CA e de CEDIC a permitir a redução das emissões líquidas de outros instrumentos (designadamente OT e BT).

Gráfico 36 - Principais instrumentos de financiamento em 2023

O gráfico acima evidencia ainda a diferença entre o valor líquido das OT e a correspondente variação do stock, o que se explica pelas menos-valias obtidas na emissão e amortização de OT.

Embora se reconheça que a emissão de CA e de CT possa não ser facilmente quantificável no âmbito do OE e do PF, verifica-se que, nos últimos anos, as previsões ficaram bastante afastadas dos valores executados²⁷⁹, observando-se o mesmo para os CEDIC²⁸⁰. Globalmente, em 2023, estes instrumentos tiveram uma execução superior em 23 310 M€ aos valores apresentados no OE.

Relativamente ao reporte da dívida, é de notar que os empréstimos do PRR contribuem para o aumento do endividamento em 2023, integrando o stock da dívida. O IGCP reflete estes montantes nos diversos mapas da CGE, designadamente fazendo referência no Mapa 33²⁸¹ que estes empréstimos foram entregues à DGTF²⁸², não integrando a receita do produto de empréstimos passível de utilização em despesa orçamental. No entanto, é incorreta a inclusão deste instrumento na demonstração da composição do financiamento do Estado em 2023, apresentada no ROE²⁸³, sem qualquer anotação, como se o produto deste instrumento pudesse ser utilizado como os demais no financiamento da despesa do ano, quando essa utilização está limitada por estar consignada.

O elevado stock da dívida direta da Estado é um fator de risco que obriga a maior atenção a diversos fatores que poderão colocar em causa os compromissos de redução da dívida destacando-se, neste âmbito, a maturidade dos instrumentos (de modo a evitar a concentração de elevados montantes a refinanciar), os detentores da dívida e o custo de novas emissões.

♦ Ao nível das maturidades, verifica-se uma alteração do perfil em resultado das operações de 2023 relativas à dívida de médio e longo prazo, que envolveram trocas e recompras de OT (no valor de 2 111 M€ e 3 023 M€), uma emissão sindicada (3 000 M€), uma emissão particular de OT (3 672 M€)²⁸⁴ e emissões de CA (15 354 M€)²⁸⁵, reduzindo os compromissos no período entre 2024 e 2027 e aumentando as responsabilidades a partir de 2030 (cf. Gráfico 37).

Gráfico 37 – Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo

♦ No que respeita aos detentores da dívida, o aumento das subscrições de CA teve impacto no peso da dívida na posse dos residentes em 2023. No entanto, continua a destacar-se o peso do Eurosistema [Banco Central Europeu (BCE) e Banco de Portugal (BdP)]. De facto, nos últimos anos, o BdP tem assegurado a compra de um montante significativo de títulos de dívida pública portuguesa. Já os valores detidos pelo BCE deverão diminuir nos próximos anos em resultado da decisão do Eurosistema de, a partir de julho de 2023, não reinvestir (na data dos respetivos vencimentos) os montantes adquiridos no âmbito do programa de compra de ativos (Asset Purchase Programme). Por sua vez, as aquisições de títulos ao abrigo do programa Pandemic Emergency Purchase Programme prosseguem em 2024 (cf. Gráfico 38).

Gráfico 38 – Detentores da dívida transacionável – 2022-2023

♦ Em 2023, verificou-se um aumento do custo da dívida emitida, uma vez que a decisão do BCE em manter as taxas de juro de referência elevadas acentuou a subida da taxa de juro da dívida portuguesa observada desde o início da guerra na Ucrânia (cf. Gráfico 39). Este aumento terá cada vez mais impacto, à medida que a dívida em stock for sendo substituída por nova dívida.

Gráfico 39 – Custo da dívida direta do Estado (%)

2.5.3 - Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos

O stock de dívida não consolidada dos SFA²⁸⁶ diminuiu 2 639 M€ em relação a 2022, totalizando 27 150 M€, sendo a quase totalidade (99,9 %) dívida de médio e longo prazo (cf. Quadro 28). Em linha com os anos anteriores, manteve-se a redução da dívida a entidades fora do perímetro orçamental (dívida consolidada), mas também se verificou uma redução substancial da dívida ao Estado.

Quadro 28 - SFA - Dívida financeira não consolidada

O conjunto dos onze principais devedores manteve-se inalterado em relação a 2022, com destaque para o peso da dívida do FdR e da Parvalorem²⁸⁷ (esta com dívida só ao Estado), da IP, da Metro do Porto e da Metropolitano de Lisboa (cf. Quadro 29).

Quadro 29 - Dívida financeira dos SFA - principais entidades - 2023

É de destacar as seguintes situações:

♦ A extinção da dívida da CP ao Estado (capital e juros), através da realização em espécie pelo Estado do aumento do capital estatutário, no montante das compensações devidas pelas obrigações de serviço público prestadas entre 2002 e 2019²⁸⁸.

♦ A dívida dos SFA/EPR ao Estado, tirando o caso da CP, sofreu poucas alterações em 2023, uma vez que os empréstimos ao FdR, no total de 6 383 M€, só se vencem em 2046 e que, à semelhança dos últimos anos estas entidades, de uma forma geral, têm beneficiado, sem quaisquer custos, do diferimento da amortização de capital e pagamento de juros. Nesta situação, merece especial destaque a Infraestruturas de Portugal, a Metro do Porto e a Metropolitano de Lisboa, que não procederam à amortização de qualquer montante em 2023. Também é de relevar a dívida da Parvalorem, no montante de 4 960 M€, com uma amortização no ano de 96 M€.

♦ A Metro do Porto registou um aumento da dívida ao Estado em 228 M€ (para 3 772 M€), através de três contratos de suprimentos. Tendo procedido à amortização de 421 M€, em empréstimos contraídos junto de diversas entidades bancárias, reduziu a dívida consolidada para 241 M€.

♦ A amortização pela Infraestruturas de Portugal de 161 M€, dos quais 159 M€ relativos a empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimento.

2.5.4 - Fluxos financeiros associados à dívida

Os fluxos associados à dívida direta²⁸⁹ (emissões, amortizações e encargos correntes) apurados no âmbito deste Parecer e os reportados na CGE, encontram-se sintetizados no quadro seguinte.

Quadro 30 - Fluxos financeiros associados à dívida direta

No âmbito das verificações efetuadas à CGE detetaram-se fragilidades na contabilização e no reporte desta informação, designadamente:

♦ Omissão de 55 M€ (em “saldos dos encargos pagáveis²⁹⁰”) referente aos montantes requisitados ao OE, correspondentes a juros e amortizações de produtos de aforro subscritos por famílias, cujo pagamento o IGCP não conseguiu efetivar. Sobre esta matéria, o Tribunal reitera a recomendação formulada uma vez que, tratando-se de valores requisitados ao OE e ainda na posse do IGCP, deveriam constar dos mapas da CGE²⁹¹. Em contraditório, o MEF e o IGCP referiram que a “…aplicação informática que suporta a gestão dos produtos de aforro - Sistema de Produtos de Aforro (SPA) - não permite a desagregação do saldo das contas aforro dos investidores particulares, nomeadamente por juro e capital” e que a “…modernização dos sistemas core do IGCP fazem parte do seu processo de transformação digital que aguarda aprovação do Conselho de Ministros.”

♦ Os juros associados às emissões de BT, quando estas se realizam a taxas de juro negativas²⁹², continuam a ser incorretamente classificados pelo IGCP como se fossem receitas de capital, sendo considerados passivos financeiros tanto no momento da emissão, como no da amortização dos títulos. Este procedimento, em 2023, sobrevalorizou a despesa com passivos financeiros em 21 M€ (cf. Quadro 30) e, em 01/01/2023, o stock de dívida estava sobrevalorizado em igual montante.

Por sua vez, os fluxos associados à dívida financeira dos SFA apurados no âmbito deste Parecer e os reportados na CGE encontram-se sintetizados no Quadro 31. À semelhança dos anos anteriores, verificam-se diferenças significativas ao nível da receita, pelo facto de as dotações/aumentos de capital recebidos pelas entidades continuarem a ser indevidamente contabilizados como receitas de passivos financeiros, uma vez que o classificador económico não prevê o registo adequado destas operações²⁹³.

Quadro 31 - Fluxos financeiros associados à dívida não consolidada - SFA

No que respeita aos fluxos de derivados financeiros, a Metropolitano de Lisboa e a Metro do Porto efetuaram pagamentos de juros que totalizaram 4 M€ (134 M€ em 2022).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito da dívida:

2.6 - Património financeiro

A informação sobre a carteira de ativos é da maior importância no reporte financeiro público, mas continua incompleta na CGE 2023, quer por falhas quanto ao universo das entidades gestoras de património, quer por falta de dados e erros na agregação em alguns dos ativos ou operações específicas, como se dá conta ao longo deste ponto. A este respeito, os desenvolvimentos que se esperam com a “nova CGE” irão beneficiar com a relevação contabilística do património financeiro em base de acréscimo (em particular, a carteira do Estado na Entidade Contabilística Estado) porque permitirá: i) refletir o impacto das operações sem fluxos associados (como dações em pagamento, compensações, perdões e extinções de créditos, dissolução e liquidação de entidades, aumentos ou reduções de capital em espécie); e ii) a mensuração mais fiável do valor dos ativos que integram a carteira, designadamente através do reconhecimento das imparidades necessárias.

Em 2023, o valor consolidado, em termos nominais, do património financeiro da AC, apurado pelo Tribunal²⁹⁴ totalizou 45 204 M€ (134 948 M€ não consolidado), mais 680 M€ do que em 2022, por via do contributo da carteira do Estado (+ 752 M€), enquanto a dos SFA registou um ligeiro decréscimo (-72 M€) (cf. Quadro 32)²⁹⁵.

Conforme evidenciado no quadro, na carteira de ativos financeiros do Estado, gerida pela DGTF, destacam-se as participações, com um peso de cerca de 40 %.

Quadro 32 - Património financeiro da administração central - 2023-2022

Assume particular relevo na carteira de ativos do Estado as participações no capital social das empresas, pelo que, neste Parecer, se dá um enfoque particular a este tipo de ativo, referenciando também as geridas por SFA/EPR (cf. Caixa 7).

2.6.1 - Carteira de ativos do património financeiro da administração central

2.6.1.1 - Carteira de ativos do Estado

O património financeiro do Estado (gerido pela DGTF) é constituído, na sua maioria (63,8 %), por ativos detidos em entidades do perímetro orçamental, e totalizou 89 770 M€ a 31/12/2023 (32 513 M€ em termos consolidados). Face a 2022, o decréscimo verificado (1 582 M€) resultou, principalmente, da diminuição nas participações em EPE (3 130 M€) e nos empréstimos (1 776 M€) (cf. Quadro 33).

Quadro 33 - Carteira de ativos financeiros do Estado - 2022-2023

Em termos de composição, 40 % destes ativos correspondem a participações do Estado no capital de empresas, concentradas em três (IP, CGD e CP), 27 % a empréstimos concedidos em particular ao FdR, à Metro do Porto e à Parvalorem e 24 % referem-se a participações internacionais, em particular no âmbito do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) (cf. Figura 8).

Figura 8 - Património financeiro do Estado - ativos e entidades mais representativas - 2023 e variação face a 2022

Sobre as operações do ano, destaca-se:

♦ Ao nível das participações (35 899 M€²⁹⁶), os aumentos de capital, em numerário, na IP (1 435 M€), na MP (224 M€), na EDIA (64 M€) e na ML (58 M€), e ainda na CGD e no NB (por conversão de direitos associados ao regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos, 682 M€ e 427 M€²⁹⁷, respetivamente). As operações sobre o capital estatutário da CP, que abrangeram um aumento de 2 099,7 M€²⁹⁸ seguido da redução do mesmo em 5 847 M€, para cobertura de resultados transitados negativos registados a 31/12/2022.

Note-se que a carteira de participações do Estado, é constituída por ativos cuja gestão inclui riscos específicos, designadamente:

◊ Podem não gerar o rendimento a que ativos desta natureza se destinam, por serem utilizados em necessidades diversas, como seja, o pagamento ou diferimento do serviço de dívida (IP e CP) ou necessidades do SNS, o que desvirtua a natureza da operação²⁹⁹ (cf. ponto 2.5.3).

◊ Inclui entidades há muitos anos em processo de liquidação. Em 2023, foram identificadas 16 sociedades nessa situação, várias no âmbito do programa Polis³⁰⁰. Refira-se também os casos do BES e do Banif (entidades que se mantêm em processos de liquidação judicial, de falência/insolvência ou ao abrigo do Regime Jurídico dos Procedimentos Administrativos de Dissolução e Liquidação de Entidades Comerciais), bem como a Silopor em processo de liquidação desde 2001³⁰¹.

◊ No grupo TAP, da injeção de capital, efetuada em 2022, no valor do 990 M€ (980 M€ na TAP SA e 10 M€ na TAP SGPS), os 343 M€ (35 %) da TAP SA, previstos realizar em 2023, foram apenas realizados em 2024.

Neste contexto, mantém-se a recomendação de que sejam identificados e acionados mecanismos de controlo por forma a acelerar a resolução dos processos identificados já pelo MF.

Em contraditório, o MEF e a DGTF informaram que a DGTF “…tem vindo a desenvolver esforços no sentido da extinção e anulação de créditos quando não se justifique a promoção de medidas adicionais tendentes à sua cobrança, [...] salientando-se que face à morosidade dos processos judiciais de cobrança os respetivos créditos podem permanecer durante um longo de período sem qualquer movimento”, e ainda que, “[...] relativamente aos processos de liquidação respeitantes a sociedades participadas pelo Estado, verifica-se que no início de 2023 mais de 80 % do total destas sociedades correspondia a sociedades em que a conclusão dos respetivos processos de liquidação não depende, só por si, de diligências a promover pelo Estado…”.

♦ Ao nível dos créditos por empréstimos (23 886 M€), que se destinaram maioritariamente 47 % (11 116 M€) a entidades ligadas ao sistema financeiro (FdR, Parvalorem e Parparticipadas), 25 % (5 932 M€) a empresas de transportes (MP e ML) e 10 % (2 387 M€) a empresas de infraestruturas (IP e EDIA). Das alterações face a 2022 (menos 1 776 M€), destaca-se a operação de amortização da totalidade da dívida da CP ao Estado, no montante de 1 864 M€ (através do já referido aumento de capital em espécie, por conversão de créditos detidos pelo Estado de 1 919 M€), e a contratualização de novos empréstimos/suprimentos à MP (227 M€), Construção Pública (73 M€), EDIA (24 M€) e ML (9 M€).

Note-se que relativamente ao reporte sobre os créditos por empréstimos, se verificou:

♦ Um erro de especificação, uma vez que o RCGE ao referir³⁰² um total de execução de 3 699 M€ respeitante ao Capítulo 60, inclui também 41,4 M€ de verbas no âmbito de projetos PRR (dois empréstimos ao IHRU), executados através do Capítulo 50, que não se apresentam classificados nos termos da LOE 2023³⁰³. Este procedimento foi identificado no PCGE 2022, tendo o MF e a DGTF informado que “O reporte de informação relativa aos empréstimos concedidos [...] ao IHRU será objeto de ponderação em próximos exercícios”. Apesar disso, não se verificaram alterações³⁰⁴.

♦ Em matéria de gestão desta carteira, continuam a existir empréstimos sem qualquer movimento³⁰⁵ e diferimento do serviço da dívida.

Relativamente aos outros ativos financeiros, há a destacar a redução no valor das participações em organizações financeiras internacionais (69 M€) que decorre da atualização da contribuição da República Portuguesa junto do MEE em resultado da redistribuição do capital pela adesão da Croácia (12 M€), e das variações cambiais nas participações do Banco Asiático de Desenvolvimento (27 M€) e do Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (30 M€).

Os ativos representados por obrigações e títulos, incluindo de dívida pública, foram de 1 559 M€ (menos 101 M€ que 2022), e resultam essencialmente de aplicações em CEDIC (1 498 M€), que correspondem às disponibilidades em contas do Capítulo 60 - despesas excecionais, sob gestão da DGTF³⁰⁶.

As prestações suplementares e acessórias de capital, têm vindo a aumentar, tendo, no final de 2023, atingido 5 029 M€, em resultado das entradas de capital para cobertura de prejuízos no valor de 562 M€ e continuam a ser injustificadamente classificadas como ativos financeiros³⁰⁷, uma vez que não se traduzem num aumento de capital, nem se perspetiva qualquer possibilidade do respetivo reembolso ao Estado³⁰⁸.

O valor da carteira de unidades de participação, sem alterações significativas face a 2022, situou-se em 589 M€. Nesta carteira, destacam-se 12 Fundos com 499 M€, mantendo-se a maior representação (52,4 % do total) no FAM, com 209 M€, e no Fundo de Fundos para a Internacionalização, com 100 M€.

2.6.1.2 - Carteira de ativos dos serviços e fundos autónomos

O património financeiro dos SFA (incluindo EPR), ascendia em 31/12/2023 a 45 178 M€ (+27,6 % do que em 2022) e era representado por 225 entidades, das quais 86 eram EPR³⁰⁹. Daquele total, 71,9 % era detido sobre entidades da AC, o que conduz a um valor consolidado de 12 691 M€. As carteiras mais representativas, com 53,5 % do património, continuam concentradas nas mesmas cinco entidades: CGA, AD&C, IAPMEI, Parvalorem e a Parpública. Porém o reporte feito a este nível na CGE 2023³¹⁰ apenas dá conta das participações de 13 EPR (dum total de 86), correspondendo a 4,4 % (1 983 M€) do universo dos ativos financeiros geridos por SFA/EPR.

Quadro 34 - Património financeiro não consolidado dos SFA - 2022-2023

Em termos de representatividade, destacam-se os títulos de dívida pública, com um peso de 59,4 %, seguidos dos créditos por empréstimos concedidos e das participações sociais, com uma representação global de 15,9 % (Figura 9).

Figura 9 - Património financeiro dos SFA - ativos e entidades mais representativas - 2023 e variação face a 2022

Sobre as operações do ano, destaca-se:

O crescimento de 56,4 % das carteiras de títulos de dívida pública reflete o impacto das disposições do DLEO³¹¹ e do Despacho do MF³¹², que determinam a aplicação em CEDIC das disponibilidades de tesouraria existentes no final do ano³¹³, relativas às entidades sujeitas ao cumprimento do princípio da unidade de tesouraria. As aplicações realizadas neste âmbito continuam a ter como objetivo “…evitar uma duplicação do endividamento que seria exigido para cobrir as necessidades de financiamento do ano”.

Registou-se também um acréscimo nas obrigações do tesouro, em consequência da aplicação de 3 933 M€ efetuada pela CGA que inclui, no essencial, a emissão particular de OT de 3 672 M€ na sequência da transferência das responsabilidades do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD³¹⁴, constituindo assim uma “reserva” para fazer face aos encargos futuros.

A carteira de créditos era constituída por créditos decorrentes de empréstimos (incluindo subsídios reembolsáveis, suprimentos e apoios de tesouraria), créditos por execução de garantias e créditos transmitidos, ascendendo em 31/12/2023 ao valor global de 7 077 M€, menos 704 M€ (9,0 %), face a 2022.

Os créditos por empréstimos totalizavam 3 691 M€ e integravam créditos concedidos a entidades do perímetro de consolidação orçamental, no valor nominal de 308 M€³¹⁵. Esta carteira era especialmente composta, no final do ano, pelos créditos geridos pelo IAPMEI (1 246 M€) e pelo Turismo de Portugal (662 M€) que registaram uma diminuição global de 405 M€, justificativa de 70,4 % da variação total. A diminuição dos créditos do IAPMEI

(-352 M€) continuou a estar relacionada, em particular, com a atribuição de prémios de realização (146 M€)³¹⁶, com os pagamentos de capital ocorridos (186 M€) e com a devolução de Incentivos reembolsáveis (50 M€). Já o decréscimo registado no valor da carteira do Turismo de Portugal (-54 M€) resultou do reembolso de empréstimos e das reduções por prémios de realização de 74 M€ e de 8 M€, respetivamente, compensados pelos subsídios concedidos de 30 M€.

De referir ainda os movimentos registados na carteira de créditos da Parpública quanto aos apoios de tesouraria³¹⁷ atribuídos em 2022 (70,5 M€) e 2023 (132,4 M€) à participada Efacec Power Solutions, SGPS SA e que totalizavam 202,9 M€³¹⁸ os quais, em conjunto com os juros (6,6 M€), foram utilizados em 2023, para a realização em espécie do aumento de capital da empresa, com vista à sua privatização (cf. Anexo B13).

O valor global das participações sociais ascendeu em 31/12/2023, a 3 490 M€ (-608 M€ que em 2022). A quase totalidade desta carteira (3 446 M€) era composta pelas participações societárias³¹⁹ concentradas em duas entidades, a Parpública e o FdR e 36,8 % detido sobre entidades do perímetro de consolidação, destacando-se a participação na Estamo, na NORTREM e na SAGESECUR.

Em termos de variações na carteira das participações societárias, destaca-se:

♦ Concretização da venda/privatização pela Parpública da participação na Efacec Power-Solutions, SGPS SA³²⁰, antecedida de várias operações de redução e aumentos de capital³²¹. Em face desta privatização, a Parpública deixou de deter esta participação, reportada nos Quadros 13 do RCGE de 2021 e 2.12 do RCGE de 2022, correspondente a 71,7 % do capital social da Efacec, no montante de 221 M€.

♦ Aumento de capital da Estamo e a reestruturação da sua posição acionista, decorrente das novas competências desta entidade, associadas ao novo modelo de gestão integrada do património imobiliário³²². Neste contexto, a Parpública subscreveu o aumento de capital da Estamo, que passou de 850 M€ para 1 062 M€, tendo sido realizado através da entrega das participações detidas pela Parpública na CONSEST e na Arco Ribeirinho.

♦ Redução da participação detida pelo FdR³²³ no NB que, em termos percentuais, passou de 19,31 % para 13,04 %, em contrapartida do reforço da posição acionista do Estado, na sequência da conversão de créditos fiscais, ao abrigo do regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (REAID)³²⁴. No final do ano o valor de participação no NB ascendia a 856 M€.

♦ Extinção da sociedade SOFLUSA³²⁵ detida a 100 % pela Transtejo (-59,5 M€), cujos valores patrimoniais foram transmitidos na íntegra para a Transtejo.

♦ Liquidação do Banco Efisa e, consequentemente, da extinção da participação detida pela Parparticipadas no capital social do Banco, no valor nominal de 115,5 M€.

Ao nível dos outros ativos financeiros:

♦ Nas unidades de participação cuja carteira ascendia, no final do ano, a 3 275 M€, mais 756 M€, do que em 2022, salienta-se a entrada da carteira do Fundo de Capitalização e Resiliência, composta por participações em Fundos de Capital de Risco no âmbito do Programa Consolidar, e do Venture Capital, lançados em 2022 e em 2023, respetivamente.

♦ As aplicações realizadas pelos SFA em fundos não titulados compreendem as participações em entidades que integram o perímetro de consolidação, totalizando em 2023 o valor de 2 819 M€, com um acréscimo pouco significativo (63 M€) face a 2022 que resulta, essencialmente, do reforço das participações geridas pelos SFA no FCGM.

2.6.2 - Fluxos financeiros

2.6.2.1 - Fluxos financeiros associados ao património financeiro do Estado e dos SFA

Decorrente da gestão do património financeiro foram registadas receitas e despesas que totalizaram 8 746 M€ e 16 698 M€, respetivamente. As receitas incluem, entre outras, as provenientes de resgate de aplicações CEDIC (4 010 M€), de títulos de dívida pública estrangeira (2 341 M€) e de juros de títulos de dívida pública nacional (185 M€), bem como os dividendos do BdP (188 M€) e da CGD (202 M€). Por sua vez, as despesas incluem as resultantes da constituição de aplicações CEDIC (5 852 M€), as relativas a dotações de capital em empresas (2 404 M€) e as aquisições de títulos de dívida pública estrangeira (2 746 M€) e nacional (3 151 M€) (cf. Quadro 35).

Quadro 35 - Património financeiro da AC - principais fluxos financeiros - 2023

Do exame realizado é de salientar as seguintes situações relativamente ao registo dos fluxos dos SFA/EPR:

♦ Continuam a existir deficiências em matéria de contabilização das aplicações em CEDIC por parte das entidades - quer nas aplicações efetuadas por sua iniciativa, com receitas próprias e ou com fundos europeus - quer nas aplicações realizadas pelo IGCP³³⁷. Verificou-se, assim, nos 186³³⁸ SFA/EPR gestores de aplicações CEDIC, uma diversidade de situações na contabilização das operações associadas àqueles títulos e que nem todas as operações tiveram reflexo em ativos financeiros³³⁹:

◊ 116 relevaram os fluxos associados aos CEDIC em rubricas de ativos financeiros, ainda que em alguns casos adotando procedimentos diferenciados quanto aos valores a contabilizar;

◊ sete relevaram os fluxos associados aos CEDIC nas rubricas residuais de “outros ativos financeiros” porque, sendo EPR de regime simplificado nos termos do DLEO, utilizam uma versão simplificada do classificador económico das receitas e despesas públicas, prejudicando a especificação destes fluxos;

◊ 63, uns com registo em extraorçamental, outros, assumindo que se trata de disponibilidades, não evidenciam qualquer registo.

♦ Continuam a existir entidades que processam os rendimentos pelo valor líquido, incumprindo o princípio da não compensação, ou que os inscrevem em rubricas que não a indicada nas instruções da DGO.

♦ Relativamente aos fluxos associados ao Fundo de Compensação do Trabalho, continuam a verificar-se deficiências na respetiva contabilização, designadamente no que se refere à receita (cf. Anexo B14).

♦ A receita e a despesa de ativos financeiros são ainda afetadas por vários erros de especificação, essencialmente pelo registo indevido noutras rubricas, que não a de ativos financeiros (cf. Anexo B15).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito do património financeiro:

2.7 - Património Imobiliário

Do exame realizado ao património imobiliário da AC³⁴⁰, verifica-se que o inventário se mantém incompleto e o reporte na CGE apresenta omissões e inconsistências. Se é certo que existem fragilidades inerentes ao próprio Sistema de Informação de Imóveis do Estado (SIIE), que impedem ainda a elaboração de demonstrações financeiras (que reflitam o património imobiliário), as lacunas e inconsistências da informação que é reportada sinaliza problemas estruturais ainda não resolvidos que vão para além dos sistemas de informação e de que neste Parecer se tem vindo sucessivamente a dar conta. Acresce o não cumprimento do princípio da anualidade na contabilização das receitas e despesas relativas a operações imobiliárias, bem como com às rendas do princípio da onerosidade.

É de salientar que, em 2023, houve uma alteração significativa no modelo de gestão do património imobiliário público, concretizada pela transferência para a Estamo de todos os poderes e competências cometidos à DGTF em matéria de gestão integrada do património imobiliário do Estado e dos institutos públicos. Em contraditório, o MEF e a DGTF referiram que “Apesar da boa colaboração entre as duas entidades com competências repartidas no ano de 2023 em matéria de gestão integrada do património imobiliário público, tratou-se [...] de um ano atípico, face aos constrangimentos que acarretam os processos de transição de competências”. Esta circunstância foi agravada pelo facto de a transferência ter ocorrido sem estarem garantidas as condições necessárias.

2.7.1 - Inventário

O RCGE identifica um total de 29 813 imóveis registados no SIIE (21 499 do tipo edificado e 8 314 que correspondem a terrenos), dos quais 5 179 são registos incompletos³⁵². Uma vez que o inventário está por concluir, continua a não ser possível identificar o peso deste conjunto de imóveis no universo dos imóveis do Estado, bem como a sua valorização. A Estamo reconhece as fragilidades deste sistema “…ao nível do rigor e atualidade dos dados…”, porém, informa que, enquanto não for possível inserir no novo sistema toda a carteira de imóveis públicos, continuará a gerir e a manter atualizado o SIIE. Ainda em 2023, a DGTF introduziu neste sistema “…um acréscimo de validações de dados e de nova missiva às Unidades de Gestão Patrimonial para intervenção junto dos organismos na esfera dos respetivos Ministérios para validação, atualização dos dados relativos aos imóveis registados na plataforma de inventariação, bem como para procederem a novos registos relativos aos imóveis ainda não inscritos na plataforma”.

Como tem vindo a ser recomendado em anteriores Pareceres, muito embora o sistema de gestão da informação do património imobiliário do Estado seja fundamental para vários dos avanços na inventariação do património imobiliário, tal não obsta à existência do Programa de Gestão do Património Imobiliário (PGPI) e do Programa de Inventariação (PI), previstos no respetivo regime jurídico (os últimos abrangeram o período 2009-2012)³⁵³. Estes programas ultrapassam a dimensão do sistema de informação³⁵⁴ na medida em que são instrumentos essenciais para uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público.

2.7.2 - Execução orçamental

Em 2023, o registo contabilístico associado às operações imobiliárias e à aplicação do princípio da onerosidade foi realizado pela DGTF, em articulação com a Estamo, tendo ficado por contabilizar valores transferidos para a Estamo no final do ano: 1,1 M€ relativos a operações imobiliárias e 18 M€ à aplicação do princípio da onerosidade, em incumprimento do princípio da anualidade.

O RCGE continua a apresentar informação muito incompleta relativamente às operações imobiliárias refletidas na execução orçamental, omitindo 94,5 % da receita de alienações e 55,5 % da despesa com aquisições de imóveis. Acresce que, no que se refere às rendas do princípio da onerosidade também subsistem omissões e inconsistências entre o que é reportado no RCGE e a execução orçamental.

Apesar do número elevado de quadros do RCGE relativamente ao património imobiliário, a informação para além de incompleta, não permite identificar as operações, nem a correção do seu registo contabilístico. A Estamo alegou que “O facto de o ano de 2023 ter sido repartido entre a DGTF e a ESTAMO, no que diz respeito às responsabilidades de gestão imobiliária pública, e a necessidade de entrega tempestiva da informação para a CGE, inviabilizaram que fosse possível, já em 2023, efetuar alterações substanciais na informação prestada, estando [...] empenhada em garantir para 2024 uma melhoria da qualidade da informação a constar na CGE”. De facto, tanto nas operações imobiliárias, como nas contrapartidas do princípio da onerosidade, do valor efetivamente cobrado no ano, não é possível identificar qual a parte contabilizada em receita e a que ficou por registar, em incumprimento do princípio orçamental da anualidade.

As fragilidades identificadas no atual reporte³⁵⁵, as especificidades existentes na contabilização destas operações por um universo diversificado de entidades com diferentes regimes de contabilização e as mudanças efetuadas na atribuição das competências nesta matéria reforçam a pertinência das recomendações que têm sido formuladas pelo Tribunal e que se reiteram no presente Parecer.

2.7.2.1 - Operações imobiliárias

Os fluxos financeiros das operações imobiliárias são, em regra, registados como receita ou despesa de bens de investimento. No entanto, tendo em conta a natureza diversa de algumas EPR, podem ser registados de forma diferenciada. É o caso das EPR que desenvolvem atividades na área do imobiliário, em que o registo pode ser efetuado em receita ou despesa corrente³⁵⁶. Acresce que algumas EPR³⁵⁷, por beneficiarem do regime simplificado do controlo da execução orçamental previsto no DLEO, registam os fluxos de operações imobiliárias em classificações económicas residuais de “outros”, o que conduz a uma insuficiente especificação das operações.

O quadro seguinte apresenta a receita de alienações de imóveis que foi possível identificar, em resultado do exame da execução orçamental refletida na CGE e da informação recolhida junto das entidades, e o seu confronto com a receita divulgada nos quadros do RCGE 2023.

Quadro 36 - Receita com operações imobiliárias - 2023

Verifica-se que:

♦ A receita com a alienação de imóveis foi de 62 M€ (104 M€ em 2022), embora o RCGE apenas identifique operações de alienação de imóveis no valor de 3,4 M€, ou seja, apenas 5,5 % do montante total.

♦ O RCGE³⁵⁸ não integra as alienações da Oitante e da Estamo, entidades que, dada a natureza da sua atividade, apresentam os valores mais significativos (77,7 % do total da receita).

♦ O RCGE também não evidencia a alienação de imóveis efetuadas por EPR de regime simplificado como, por exemplo, as alienações da SCML e as da Banif Imobiliária, nem outras realizadas por SFA como, por exemplo, as do Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas (FIEAE) e do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA). A informação sobre a receita de alienações de imóveis de SI também se encontra incompleta, uma vez que o RCGE não inclui a receita da DGADR relativa a autos de emparcelamento de terrenos.

No âmbito das operações imobiliárias, há ainda a referir a aquisição de direitos de superfície pelo IHRU à DGRDN em 2023. No RCGE é referida a receita de 26 M€ recebida pela DGRDN, mas não a despesa suportada pelo IRHU com essas operações (15 M€). De salientar o incumprimento do princípio orçamental da anualidade, uma vez que, dos 26 M€ transferidos pela DGTF para a DGDRN em 2023, 12 M€ tinham sido pagos pelo IHRU em 2022.

O quadro seguinte apresenta a despesa com imóveis que foi possível identificar, em resultado do exame da execução orçamental refletida na CGE e da informação recolhida junto das entidades, e evidencia, no que respeita às aquisições, o seu confronto com a informação constante dos quadros do RCGE 2023.

Quadro 37 - Despesa com imóveis - 2023

Verifica-se que:

♦ O RCGE reporta apenas 47,5 % das despesas com a aquisição de imóveis por entidades da AC, face ao refletido na execução orçamental, uma vez que omite, designadamente, as realizadas pelo Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas (13,3 M€), Instituto Português do Desporto e Juventude e uma parte substancial das aquisições do IHRU (4,8 M€).

♦ A maior parte da despesa com imóveis respeita a operações de conservação e reparação (53,7 %) e a despesas de construção (37,5 %). A despesa com aquisições foi de cerca de 8,7 %.

A concreta identificação do montante e tipo de despesa é prejudicada, quer pela diversidade das rubricas nas quais podem ser contabilizadas as despesas com imóveis, quer pelo facto de não serem integralmente respeitadas as alíneas e subalíneas da classificação que permitem distinguir a despesa com aquisições, da despesa com conservação/reparação e construção³⁵⁹.

Os valores mais significativos nas despesas com imóveis em 2023, como já referenciado, referem-se a despesas de conservação e reparação e a despesas de construção, traduzem uma tendência de crescimento dos últimos anos como ilustrado no gráfico.

Gráfico 42 - Despesa com imóveis - 2019-2023

2.7.2.2 - Rendas relativas ao princípio da onerosidade

O princípio da onerosidade³⁶⁰, determina que a ocupação de imóveis do Estado por entidades da administração central deve ser sujeita ao pagamento de uma contrapartida (contabilizada como rendas).

Até 2023, foram recebidas contrapartidas pela ocupação de imóveis do Estado por entidades públicas, no montante de 722 M€, dos quais 23 M€ no ano, conforme evidencia o Quadro 38.

Quadro 38 - Pagamento das contrapartidas do princípio da onerosidade - 2014-2023

O valor foi substancialmente inferior ao recebido em 2022, uma vez que o Ministério da Defesa Nacional (MDN) não procedeu ao pagamento das contrapartidas devidas, no montante de 179 M€. De referir que as sucessivas Leis do OE têm previsto que a DGTF, através do Capítulo 60 - Despesas excecionais do Ministério das Finanças, proceda à transferência de verbas para o MDN para que este possa proceder ao pagamento das referidas contrapartidas³⁶¹. No entanto, a transferência para pagamento das contrapartidas relativas ao ano de 2023 só foi efetuada pela DGTF em 02/01/2024, com data-valor de 31/12/2023, inviabilizando o pagamento atempado pelo MDN.

O RCGE 2023 reporta informação sobre as contrapartidas pagas e em falta desde 2014, bem como os montantes recebidos em 2023, por ministério (relativamente às contrapartidas do ano), evidenciados no gráfico seguinte.

Gráfico 43 - Rendas pagas relativas ao princípio da onerosidade, por Ministério - 2023

De referir que, à semelhança de anos anteriores, não foi contabilizada como receita do ano a totalidade dos valores recebidos, o que incumpre o princípio da anualidade. Em 2023, 44,3 % dos montantes recebidos não foram contabilizados (18 M€)³⁶².

A Estamo referiu que “…o pagamento tardio, no final do ano, pelas entidades impossibilita, por vezes, a sua contabilização no ano em que os montantes são recebidos”. Esta limitação é também assinalada pelo MEF e pela DGTF referindo que “…no que respeita aos créditos que transitaram na conta bancária, relativa ao Princípio da Onerosidade [...] as entidades procedem a grande parte do pagamento de contrapartidas no final do ano, concentrando-se a necessidade de conferência de valores e sua contabilização nos últimos dias de cada ano não permitindo a plena contabilização dos valores creditados”. Ora, o Tribunal faz notar que estes constrangimentos reforçam a necessidade de utilização do Documento Único de Cobrança (DUC)³⁶³ que, apesar de prevista desde 2017, ainda não foi concretizada tendo-se mantido o procedimento transitório de emissão de fatura pela DGTF, através do sistema Gerfip, e envio às entidades por correio eletrónico.

Subsistem montantes por pagar, quer do ano 2023, quer de anos anteriores. Assim, o objetivo de maior eficiência no contexto da racionalização do uso e ocupação dos espaços públicos que se visava atingir com a implementação daquele princípio, pode ficar comprometido com o não pagamento pelas entidades das contrapartidas que são devidas.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito do património imobiliário:

2.8 - Operações de tesouraria

A atividade da tesouraria das entidades do universo da CGE, bem como o respetivo reporte, compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do OE, quer através de operações de tesouraria. De forma a permitir a conciliação das receitas e despesas com as entradas e saídas de fundos, a informação relativa à tesouraria deve ser consistente com a da execução orçamental. Porém, na CGE 2023 a informação sobre a posição de tesouraria das entidades que integram o perímetro da Conta³⁶⁴, bem como sobre o saldo efetivo, mantém-se incompleta, uma vez que se limita à movimentação de fundos na tesouraria do Estado (cf. ponto 2.8.1)³⁶⁵ e não reflete as contas que as entidades detêm na banca comercial. Esta limitação prejudica, não só a completude do reporte, mas também a aferição do cumprimento do princípio da unidade de tesouraria (cf. ponto 2.8.2).

Em sede de contraditório o IGCP “…partilha da opinião do Tribunal de Contas, de que seria útil, tal como para os passivos, apresentar na CGE os ativos consolidados do universo das entidades que integram o perímetro da Conta, independentemente da entidade em que os mesmos se encontrem depositados.” Porém, alega que “…não possui competência nessa matéria, não dispondo de informação atualizada que lhe permita apurar esse saldo de forma completa e numa base consolidada de forma a concatenar e integrar na CGE”. O Tribunal reitera que, no âmbito da reforma em curso, é necessário ultrapassar esta limitação e que o MEF assegure as condições necessárias para que o reporte da informação sobre a movimentação de fundos seja integral para todas as entidades que integram o perímetro da Conta.

2.8.1 - Fluxos financeiros na tesouraria do Estado

Em 2023, há a destacar o elevado montante de aplicações de disponibilidades de tesouraria das entidades³⁶⁶ em CEDIC (títulos da dívida pública de curto prazo). No final do ano, esse valor totalizou 29 228 M€, mais 8 402 M€ do que em 2022³⁶⁷. Uma parte significativa dessas subscrições, no montante de 18 365 M€, foram efetuadas no mês de dezembro, sendo que 89,7 % desse montante (16 486 M€) respeita a CEDIC com maturidade no primeiro dia útil do ano seguinte (até 02/01/2024)³⁶⁸. Este padrão - aumento das emissões em dezembro, por contrapartida de um aumento das amortizações em janeiro - verificou-se também em 2021 e 2022, embora com maior significado em 2023 (cf. Gráfico 44).

Gráfico 44 - Emissão e amortização mensal de CEDIC - dezembro de 2021 a janeiro de 2024

O balanço da tesouraria do Estado releva os saldos existentes no final do ano em disponibilidades e aplicações, bem como as respetivas contrapartidas nos saldos de terceiros e de resultados de operações financeiras. No final de 2023, o saldo global de tesouraria totalizava 8 103 M€, o que representa um decréscimo de 4 719 M€ (36,8 %) face a 2022 (cf. Quadro 39).

Quadro 39 - Balanço da tesouraria do Estado - 2022-2023

Sobre estes montantes destaca-se ainda:

♦ A diminuição dos valores depositados no Banco de Portugal, em 1 306 M€, em reflexo designadamente:

◊ de menores necessidades líquidas de financiamento, nomeadamente para cobertura do défice orçamental do subsetor Estado (189 M€ em 2023 face a 5 781 M€ em 2022);

◊ do aumento de amortizações em 5 569 M€, especialmente da dívida de curto prazo (4 691 M€, em particular CEDIC no valor de 3 303 M€) e a amortização do empréstimo obtido junto do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (1 500 M€, mais 1 000 M€ do que em 2022).

♦ No ativo, as contas de terceiros, que refletem os valores ainda por regularizar, diminuíram 3 883 M€ devido às emissões de dívida de 3 800 M€ em CEDIC no período complementar de 2022, para satisfazer necessidades orçamentais desse ano. Verifica-se também uma diminuição de 481 M€ relativamente às antecipações de fundos a financiar pelo orçamento da UE devido, sobretudo, ao aumento das regularizações efetuadas pelo IFAP (+536 M€). No final de 2023, o saldo por regularizar era de 1 298 M€ e dizia respeito, essencialmente, a antecipações à AD&C (900 M€) e ao IFAP (394 M€).

♦ A diminuição do passivo em 4 719 M€ (36,8 %) reflete a evolução nos saldos credores de terceiros (contas das entidades no IGCP e produtos de empréstimos não utilizados) e de resultados de operações financeiras. Com efeito positivo no saldo do passivo, releva-se o aumento em 1 009 M€ relativo ao produto de empréstimos de 2023 que não foram utilizados e que serão aplicados em 2024, uma vez que de 79 538 M€ de receita de passivos financeiros só foram aplicados em despesa orçamental 78 529 M€.

Neste contexto, a almofada financeira, em 2023, traduziu-se num saldo de tesouraria com um valor médio de depósitos de 13 724 M€ (13 850 M€ em 2021 e 14 676 M€ em 2022), o qual teve um custo líquido de 161 M€ (39 M€ em 2021 e 169 M€ em 2022).

2.8.2 - Unidade de tesouraria do Estado

O princípio da unidade de tesouraria do Estado (UTE) traduz-se na obrigação das entidades a ele sujeitas manterem a totalidade das suas disponibilidades em contas na tesouraria do Estado e de efetuarem todas as movimentações de fundos por recurso aos serviços bancários disponibilizados pelo IGCP. Este é um instrumento de gestão e racionalização dos fundos públicos que visa reduzir a pressão sobre as disponibilidades de tesouraria, otimizar a sua gestão global e flexibilizar a estratégia de gestão da dívida pública.

A operacionalização da UTE continua a ser efetuada no contexto das sucessivas leis orçamentais e decretos-leis de execução orçamental , sendo o controlo do seu cumprimento assegurado pelo Ministério das Finanças com a intervenção do IGCP, da DGO para as entidades da AC, da DGTF para as empresas públicas não financeiras (EPNF) e da IGF . Em 2023, encontravam-se registadas nos sistemas de informação - serviços on-line (SOL) da DGO, para as entidades da AC, e Sistema de Informação do Setor Empresarial do Estado (SISEE) da DGTF para as EPNF - 494 entidades da AC e 56 EPNF.

Desde janeiro de 2023, as EPNF passaram a reportar num novo sistema disponibilizado pela DGTF (SISEE) a informação económico-financeira, incluindo os dados da UTE, esperando-se que contribua para as medidas de reforço dos procedimentos de controlo e validação dos dados reportados.

Contudo, relativamente a estas entidades, continua a verificar-se que a CGE 2023 inclui apenas informação provisória, sem identificar as EPNF e a sua situação detalhada relativamente ao princípio. Em contraditório, o MEF e a DGTF informam que, no âmbito das instruções emitidas anualmente pela DGTF sobre o processo de prestação de contas “…tem vindo a ser solicitado às empresas públicas que assegurem atempadamente a prestação de informação sobre os montantes e as entidades em que se encontram a totalidade das suas disponibilidades e aplicações, seja qual for a origem ou natureza das mesmas”.

A possibilidade de dispensa do cumprimento da UTE mantém-se por: i) situações expressamente previstas na lei; ii) despacho do IGCP, pelo prazo máximo de dois anos; e ainda, iii) autorização do Ministro das Finanças relativamente a exercícios anteriores, em situações excecionais, devidamente fundamentadas. À semelhança de anos anteriores, pode ainda existir dispensa da entrega de rendimentos auferidos fora da tesouraria do Estado. Qualquer destas situações não dispensa as entidades da obrigatoriedade de reporte de informação à DGO (entidades da AC) ou DGTF (EPNF).

Em 2023, o quadro legal da UTE apresenta alterações expressas no DLEO, sendo dispensadas do cumprimento da UTE as Escolas Portuguesas no Estrangeiro. De referir que as escolas do ensino não superior em território nacional, que já se encontravam dispensadas, passaram a ter de deter contas bancárias junto do IGCP, o que se traduziu num aumento significativo de contas referentes a cerca de 800 escolas (ensino básico e secundário). No entanto, estas escolas não efetuaram o devido reporte de informação no sistema.

O Tribunal tem assinalado que o quadro normativo que regulamenta a aplicação do princípio da UTE continua incompleto, disperso por vários diplomas e apresenta lacunas, quer ao nível dos procedimentos de acompanhamento e controlo, quer do respetivo regime sancionatório, o que dificulta a sua adequada aplicação, posição partilhada pela IGF. O MF tem vindo a considerar que a revisão do atual quadro legal é “…uma necessidade efetiva tendo em vista suprir, designadamente, a fragmentação legislativa no domínio da tesouraria do Estado…” considerando, no entanto, que a revisão do regime da tesouraria do Estado está dependente do desenvolvimento dos projetos da UniLEO, nomeadamente no que diz respeito à gestão da tesouraria e à ECE.

O IGCP, em contraditório, referiu partilhar do entendimento quanto à necessidade de revisão/atualização do regime jurídico da tesouraria do Estado, ressalvando que essa revisão carece de articulação com o trabalho sobre o modelo de gestão de tesouraria conduzido pela UniLEO (cf. ponto 2.8.3.).

Realça-se que, para 2023, não foram comunicadas a este Tribunal consequências do incumprimento do princípio da UTE, tendo o MF assinalado que a DGO não remeteu qualquer proposta de aplicação de sanções sobre as situações de incumprimento da UTE identificadas durante o ano de 2023, devido à “…necessidade de manter a resposta às competências cruciais da DGO, o que tem impedido a apresentação atempada de propostas, em face das limitações de recursos que se têm acentuado”.

2.8.2.1 - Incumprimento da UTE

No que se refere à UTE, as entidades encontram-se em incumprimento nas seguintes situações:

♦ Fundos detidos fora da tesouraria do Estado.

♦ Violação das normas estabelecidas no âmbito das instituições de ensino superior (IES), que apresentam um regime jurídico de exceção.

♦ Não entrega na tesouraria do Estado de rendimentos de depósitos e de aplicações financeiras (juros) auferidos na banca comercial, por incumprimento ou por dispensa da UTE. Neste último caso, podem, em situações excecionais, ser dispensadas da entrega de rendimentos, pelo MF.

♦ Prestação de informação incorreta ou falta de reporte da informação nos prazos estabelecidos trimestralmente nos sistemas.

Em 2023, foram identificados 91 M€ em incumprimento da UTE correspondentes a fundos fora da Tesouraria do Estado, 99,4 % pertencentes a entidades da AC (SI, SFA e EPR) e 0,6 % a EPNF (cf. Gráfico 45).

Gráfico 45 - Principais incumpridores da UTE (ex. IES), por tipo de entidade - 2023 e variação face a 2022

Relativamente a 2022, verificou-se um aumento do incumprimento da UTE de 57 M€ na AC (excluindo IES), sendo os maiores incumpridores, o BANIF, SA (50 M€), o Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas (FIEAE) (23 M€) e a Associação Centro de Competências Ferroviário (CCF) (10 M€)³⁶⁹.

O BANIF, SA, informou em contraditório que, tendo em conta a situação de liquidação judicial em que se encontra, não deveria estar sujeito ao princípio da UTE e ter qualquer dever de reporte à DGO, referindo que, por ter sido alertado por esta entidade em 2018 no sentido da obrigatoriedade de reporte trimestral da UTE no SOL, se “…tenha conformado e assumido o mencionado dever de reporte…”. O Tribunal, alerta, contudo, que a sujeição ao cumprimento da UTE vai para além da obrigatoriedade de reporte e, neste caso, o incumprimento refere-se aos fundos detidos fora da tesouraria do Estado.

O FIEAE alegou, em contraditório, não se encontrar abrangido pela obrigatoriedade de cumprimento do princípio da UTE por entender não integrar o setor das AP. Este entendimento foi contrariado pela DGO ao ter concluído³⁷⁰ que esta entidade integra o OE e consequentemente está obrigada ao cumprimento do princípio da UTE. Refira-se ainda que, de acordo com o FIEAE, já em março de 2024, por uma questão de prudência, requereu ao IGCP a dispensa do cumprimento do princípio da UTE, sem que tenha ainda obtido a respetiva resposta.

A CCF, por sua vez, informou sobre as diligências efetuadas junto do IGCP para abertura de conta bancária, no sentido do cumprimento da UTE, e as dificuldades em cumprir determinados requisitos para o efeito.

O FGCM, que tem sido o maior incumpridor da UTE, dada a abertura de um maior número de contas por parte do IGCP, tem reduzido as suas disponibilidades e aplicações fora da tesouraria do Estado, detendo em 2023 depósitos na banca comercial de montante residual (147,9 m€).

Relativamente às EPNF, verifica-se um significativo decréscimo, considerando que o incumprimento em 2022 se devia exclusivamente à situação da Portugal Capital Ventures - Sociedade de Capital de Risco (14,6 M€), a qual em 2023 não consta do sistema de reporte. Apesar desta entidade já ter argumentado não estar sujeita ao princípio da UTE, submeteu ao MF, para 2023, pedido de dispensa do cumprimento da UTE. O MF remeteu o pedido ao IGCP, que concluiu que a entidade não está obrigada ao cumprimento da UTE, tendo em conta a sua caracterização como empresa financeira não reclassificada³⁷¹.

Relativamente às 77 IES, identificaram-se 372 M€ de disponibilidades e aplicações fora do Tesouro (menos 15 M€ que em 2022). Porém, considerando o regime especial destas entidades³⁷², apenas foi identificada em incumprimento, por aplicações financeiras fora do IGCP, a UL - Instituto Superior de Agronomia, com 1,6 M€.

De referir que o regime legal determina a entrega pelas entidades dos rendimentos de todas as disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora da tesouraria do Estado (seja por incumprimento ou por dispensa). Do total de 138 M€ (mais 24 M€ face a 2022) de rendimentos auferidos³⁷³, apenas foram entregues 0,5 M€³⁷⁴. A quase totalidade de rendimentos não entregues foram auferidos pela CGA (131 M€) e pela SCML (6 M€)³⁷⁵.

A CGA, em contraditório, informou que se encontra a aguardar despacho favorável relativamente ao pedido de dispensa efetuado para os rendimentos auferidos em 2023³⁷⁶. A SCML, por sua vez, alegou que “Relativamente aos anos de 2020 a 2024 [...] encontra-se ainda a aguardar o despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, não tendo, neste contexto, e na expetativa da sua aprovação, a exemplo de anos anteriores, sido entregues os rendimentos de disponibilidades e de aplicações financeiras respeitantes ao período indicado”.

Tratando-se de uma dispensa que pode ser autorizada em situações excecionais, a situação de incumprimento só é ultrapassada com a decisão favorável dessa dispensa, mesmo que esta tenha sido autorizada com referência a anos anteriores. No entanto, também é de assinalar que uma maior tempestividade na apreciação dos pedidos por parte do MF contribuiria para uma maior transparência deste processo.

A prestação de informação incorreta ou falta de reporte por parte das entidades também constitui incumprimento da UTE. Em 2023, salientam-se as seguintes situações:

♦ Divergências no reporte de informação pelas EPR (31 entidades reportam menos 97 M€ quanto a disponibilidades no Tesouro, e 17 entidades menos 2 M€ de disponibilidades fora do Tesouro no sistema de reporte SISEE, quando comparado com o reporte feito no sistema SOL da DGO).

♦ Divergência entre a informação remetida pelo IGCP à DGTF³⁷⁷ e a reportada pelas entidades, através do formulário da UTE disponível no sistema de recolha de informação (menos 530 M€³⁷⁸), no que respeita aos depósitos à ordem e aplicações financeiras efetuadas junto do IGCP, apesar dos esforços por parte da DGTF de reconciliação da informação.

Em contraditório, a DGTF e o MEF alegaram que, à semelhança de anos anteriores, a DGTF procedeu à reconciliação dos dados carregados pelas entidades com a informação remetida pelo IGCP, incluindo a análise dos pedidos de dispensa e os correspondentes despachos e que, sempre que foi detetada alguma discrepância, foi solicitado às empresas a justificação e/ou correção das divergências apuradas. Informaram ainda que a DGTF pretende otimizar o SISEE e, adicionalmente, procurar dar resposta às considerações formuladas pelo Tribunal de Contas. O IGCP, por sua vez, informou estar disponível, sempre que solicitado, para auxiliar na identificação das diferenças detetadas face ao reporte feito pelas entidades públicas.

O MEF e a DGTF informaram ainda que os formulários da UTE disponíveis no novo sistema de informação foram objeto de revisão por forma a permitir uma melhor validação, controlo e comparabilidade da informação reportada, tendo sido “…introduzido um conjunto de regras com vista à melhoria e controlo dos dados reportados no âmbito da UTE, designadamente, regras de validação entre os dados (saldos de disponibilidades) reportados no formulário da UTE e os dados reportados nas demonstrações financeiras (balanço e demonstração de fluxos de caixa) e, ainda, mecanismos de alertas por falta de carregamento de dados ou preenchimento de formulários”.

Ora, estas alterações, em grande medida, já tinham sido comunicadas pela DGTF em 2023³⁷⁹, pelo que deverão ser avaliadas as razões para continuarem a verificar-se diferenças significativas ao nível da informação.

♦ Falta de reporte por seis entidades da AC e 12 com informação provisória.

2.8.2.2 - Entidades dispensadas do cumprimento da UTE

Em 2023, encontravam-se dispensadas do cumprimento da UTE (através de despacho do IGCP), 159 entidades envolvendo fundos fora do IGCP que totalizam 956 M€, com uma diminuição de 121 M€ (11 %) justificada pela redução no que respeita às EPR (502 M€), sobretudo pela diminuição no Fundo de Garantia de Depósitos (567 M€)³⁸⁰, compensada em parte pelo aumento verificado relativamente às EPNF, com destaque para a TAP SA (com mais 386 M€).

Quadro 40 - Fundos fora do IGCP detidos por entidades com despacho de dispensa do cumprimento da UTE

Para além das dispensas por despacho, verificou-se que 20 entidades dispensadas por disposição legal detinham 7 433 M€ de fundos fora do IGCP (5 638 M€ em 2022), sendo de destacar a CGA com 7 353 M€ (98,9 %).

A quase totalidade dos serviços bancários objeto de dispensa continua a ter como fundamento não serem prestados pelo IGCP³⁸¹.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito da unidade de tesouraria do Estado:

2.8.3 - Reporte sobre a tesouraria no âmbito da reforma em curso

No âmbito da reforma de implementação da LEO:

♦ Está prevista a inclusão na CGE de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas da AC³⁸², que passarão a refletir a totalidade dos meios financeiros líquidos das entidades da AC, incluindo também os detidos em contas fora da tesouraria do Estado. Porém, não estão definidos ainda os elementos informativos a constar no relatório e notas às demonstrações orçamentais e financeiras, nem estão previstos, nos mapas contabilísticos que acompanham a CGE, quaisquer mapas relativos à situação de tesouraria e à reconciliação da mesma com a execução orçamental.

♦ Encontra-se por concluir o modelo de gestão e controlo da tesouraria, bem como a revisão do Regime da Tesouraria do Estado, cuja proposta de diploma se encontra em elaboração pelo IGCP desde 2019. Em contraditório, o MEF e o IGCP salientaram a importância da articulação destes dois trabalhos, referindo que, em 2022, o IGCP comentou um draft do documento “Modelo de Gestão da Tesouraria - Modelo Concetual e Requisitos Funcionais” elaborado pela UniLEO.

3 - Conta da Segurança Social

Nos termos da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS)³⁸³, o Sistema da Segurança Social (SSS) é composto por sistemas e subsistemas, assentes em princípios previstos na lei³⁸⁴, os quais prosseguem objetivos que se consubstanciam na atribuição de prestações pecuniárias e em espécie, bem como na disponibilização de serviços e equipamentos sociais e que se refletem quer nas tipologias das despesas incorridas, quer nas respetivas fontes de financiamento (cf. Figura 10).

Figura 10 - Sistemas e subsistemas da segurança social

É no sistema previdencial, ao qual se aplica o princípio do autofinanciamento³⁸⁵, que se colocam as questões relacionadas com a sustentabilidade do SSS, uma vez que os demais sistemas sendo financiados por transferências externas, sobretudo transferências do OE, deverão ter um efeito neutro nas contas da segurança social, o que se verificou em 2023.

Em 2023 foi adotado por todas as entidades do subsetor da segurança social, pela primeira vez, o SNC-AP, processo que apresentou desafios que levaram ao atraso no fecho das contas individuais das entidades do perímetro da SS, resultando em que a CGE 2023 não viesse acompanhada da demonstração consolidada do desempenho orçamental e dos anexos à consolidação orçamental, bem como das demonstrações financeiras consolidadas (DF) e respetivos anexos, não tendo por isso sido apresentada nos termos legais³⁸⁶ (cf. Parte A - Ponto 1).

Ainda não foram disponibilizados ao Tribunal, apesar de legalmente exigidos: o Parecer do Fiscal Único e CLC das contas do IGFSS e ISSM e o parecer sobre as contas do FCE. Os pareceres sobre as contas de 2023 do FESSPAC e do FESSPBC não foram disponibilizados ao Tribunal porque ainda não foram nomeados os membros dos respetivos conselhos consultivos, responsáveis pela sua emissão.

No âmbito das CLC foi emitida uma escusa de opinião pelo Fiscal Único do ISS por falta de prova de auditoria suficiente para emissão de uma opinião sobre as demonstrações financeiras³⁸⁷. As restantes CLC foram emitidas na modalidade de opinião com reservas e com ênfases (IGFCSS, II, FEFSS e FGS) nas áreas, rubricas e matérias identificadas na figura seguinte.

Figura 11 - Principais reservas e ênfases

A existência de reservas e ênfases³⁸⁸, a que acresce a ausência de CLC e Pareceres revelam fragilidades existentes nas demonstrações financeiras das entidades do perímetro de consolidação da CSS, algumas das quais têm vindo a ser alvo de reservas por parte do Tribunal nos diversos pareceres (dívida de terceiros e provisões para cobrança duvidosa).

No que concerne à informação orçamental consolidada constante da CGE, para além da questão já referida de refletir a informação não definitiva de 5 de abril, verificou-se que, contrariamente ao informado pelo II, em sede de contraditório do PCGE 2022³⁸⁹, o módulo de consolidação ainda não se encontra operacional³⁹⁰, pelo que não foi possível concluir sobre se as limitações apontadas no PCGE 2022 (cf. Figura 12) foram supridas, com exceção da relativa à imputação das despesas de administração e outras despesas comuns do SSS que continua a carecer de intervenção manual para imputação proporcional das despesas aos Sistemas/Subsistemas.

Em sede de contraditório, o II alegou que “Em 2024 foram endereçados ao II, pelo IGFSS, vários pedidos de alteração e correção ao módulo, não existindo à data nenhum pedido por implementar, assumimos que o módulo está operacional”. No entanto, à data da análise desta resposta, o módulo de consolidação continuava a não dispor de qualquer tipo de informação.

Figura 12 - Limitações no âmbito da consolidação orçamental

3.1 - Alterações orçamentais

Em 2023, as alterações orçamentais efetuadas aumentaram significativamente a receita e a despesa previstas em 6 276 M€ (+9,9 %) e 5 252 M€ (+8,8 %), respetivamente, levando a um acréscimo de 1 024 M€ (+23,9 %) no saldo orçamental (cf. Quadro 41). Por sua vez, o financiamento de despesa efetiva através da integração de saldo da gerência anterior motivou um aumento da despesa efetiva (2 385 M€; +7,3 %), superior ao da receita efetiva (2 093 M€; +5,7 %), o que se traduziu numa diminuição de 292 M€ (-7,3 %) do saldo efetivo.

Quadro 41 - Orçamento da Segurança Social - alterações orçamentais - 2023

Estas alterações orçamentais refletem, do lado da receita, sobretudo créditos especiais com proveniência em integração de saldos de anos anteriores (3 004 M€) e transferências do OE (919 M€), destinados, na sua maior parte, à cobertura de aumentos nas dotações de despesa de ativos financeiros (2 867 M€) e de despesa efetiva no âmbito das medidas extraordinárias e temporárias de mitigação do impacto do choque geopolítico (926 M€).

3.2 - Demonstrações orçamentais

As demonstrações orçamentais da Segurança Social que serviram de base à presente análise, são as que constam do anexo à CGE 2023, as quais traduzem a informação financeira reportada a 05/04/2024, pelo que o exame efetuado neste ponto pode apresentar limitações consistentes com a condição dessa informação, mas sem impactos materialmente relevantes³⁹¹.

Em 2023, teve particular impacto nas receitas e despesas aqui apreciadas o crescimento do emprego e das remunerações, com um aumento da receita de contribuições e quotizações (12,5 %). Do lado da despesa, impactaram os apoios concedidos para mitigar o efeito do choque geopolítico³⁹² (863 M€). Verificou-se, assim, um crescimento da receita (7,9 %) superior ao da despesa (4,4 %) que originou um aumento, pelo terceiro ano consecutivo, de 34,6 % (1 409 M€) do saldo efetivo face a 2022³⁹³. Este crescimento da receita reflete uma situação predominantemente conjuntural do mercado de trabalho, enquanto as pressões do lado da despesa assumem um caráter estrutural, não só decorrentes dos aspetos demográficos, mas também dos direitos adquiridos resultantes de decisões de política no setor, sendo que o aumento das remunerações, que tem tido um impacto positivo nas receitas da SS, terá igualmente reflexo em despesas futuras que estejam indexadas às mesmas.

3.2.1 - Receita

As receitas totalizaram 56 453 M€, +16,5 % do que em 2022. Verificaram-se aumentos em todos os agrupamentos: receitas correntes (8,2 %), receitas de capital (41,9 %) e outras receitas (30,4 %) (cf. Quadro 42).

Quadro 42 - Receitas por classificação económica - 2022-2023

Em 2023, destacaram-se: i) o aumento de 12,5 % na receita proveniente de contribuições e quotizações, para 25 113 M€, essencialmente por conta da recuperação do mercado de trabalho (mais população ativa empregada³⁹⁴ melhor remunerada³⁹⁵), mas também devido ao aumento da cobrança coerciva e da recuperação da cobrança suspensa no âmbito de medidas de combate aos efeitos da pandemia; ii) o aumento de 41,9 % da receita de ativos financeiros, traduzindo a gestão da carteira de ativos do FEFSS³⁹⁶; iii) o aumento de 13,7 % da receita de rendimentos de aplicações financeiras (juros); e iv) o aumento de 13,9 % na receita fiscal consignada à SS.

Relevam ainda as receitas dos resultados da exploração de jogos sociais pela SCML (205 M€) que recuaram 6 M€ (2,7 %), face a 2022 compensadas pelo acréscimo das receitas do imposto especial sobre o jogo online (Turismo de Portugal), em 10 M€ (54,9 %), que atingiu o montante de 30 M€.

Já as transferências, correntes e de capital provenientes da AC e da UE, a segunda principal componente das receitas efetivas, mantiveram-se, no seu conjunto, estáveis entre 2022 e 2023 (cf. Quadro 43).

Quadro 43 - Transferências da AC e da UE para a SS - 2022-2023

As transferências da AC, que totalizaram 11 034 M€, representaram o esforço do Estado no financiamento do SSS, em 2023, com destaque para as receitas da LBSS que visaram financiar as despesas da componente não contributiva do sistema, em linha com as políticas de reforço da coesão e integração social e combate à pobreza, que registaram um aumento de 542 M€ (6,8 %), totalizando 8 450 M€, onde se incluíram também as verbas destinadas a financiar os apoios do Estado para mitigar o aumento dos preços da energia e dos bens alimentares (863 M€, cf. Anexo C1) e para as receitas fiscais consignadas à SS que ascenderam a 1 652 M€ (+13,9 %).

As transferências da AC abrangeram todos os sistemas e subsistemas, mas tiveram um maior enfoque no sistema de proteção social de cidadania (cf. Gráfico 46), que apresentou uma subida de 3,7 p.p., refletindo simultaneamente uma menor necessidade de compensação do subsistema previdencial-repartição por políticas de apoio não contributivas e o aumento do financiamento dos subsistemas de proteção familiar e ação social, designadamente em reflexo das medidas de apoio a crianças e jovens e do aumento do abono de família, bem como das transferências para as IPSS.

Gráfico 46 - Esforço financeiro do Estado - OE - 2022-2023

No que concerne às transferências da UE (962 M€³⁹⁷), o decréscimo de 129 M€ (11,9 %) justificou-se pelo decréscimo de 190 M€ nas receitas provenientes do FSE, parcialmente compensado pelo crescimento de 61 M€ nas verbas proveniente do PRR³⁹⁸.

Em suma, a estrutura de financiamento do SSS mantém-se cada vez mais ancorada na receita de contribuições e quotizações (com um peso crescente), que representam 65,5 % do total³⁹⁹. Por sua vez, as transferências provenientes da administração central (por via de transferências e de consignação de receitas fiscais) e a remanescente proveniente, entre outros, de fundos da UE e de receitas próprias da atividade da SS representam 28,8 % e 5,7 %, respetivamente.

Gráfico 47 - Estrutura do financiamento do sistema da SS - 2014-2023

3.2.2 - Despesa

A despesa totalizou 55 633 M€, mais 27,7 % do que em 2022. A despesa corrente constitui a maior fatia (58,9 %; 32 759 M€), mais 4,3 %⁴⁰⁰ face a 2022, e os restantes 22 875 M€ (41,1 %) são despesas de capital⁴⁰¹, estas com um acréscimo de 88,1 % (cf. Quadro 44).

Quadro 44 - Despesas por classificação económica - 2022-2023

Destaca-se:

♦ O aumento de 1 451 M€ (4,8 %) nas transferências correntes, influenciado pela evolução das transferências para as famílias (mais 1 365 M€, 5,2 %), que têm refletido o financiamento de medidas destinadas à recuperação dos rendimentos das famílias, ao reforço das políticas de natalidade e de apoio à infância, à sistematização e reforço das políticas de apoio à deficiência e ao combate à pobreza e exclusão social, às quais acresceram as medidas extraordinárias destinadas a minimizar o impacto do choque geopolítico e as medidas de emergência tomadas na sequência dos grandes incêndios e inundações⁴⁰².

Apesar de não prevista no orçamento da SS⁴⁰³, verificou-se estar incluída na rubrica “transferência corrente” a transferência de 34 M€ para a SCML destinada ao pagamento de “despesas extraordinárias incorridas devido ao aumento exponencial de pessoas acolhidas na resposta social Estrutura Residencial para Pessoas Idosas (ERPI)”, ocorrida durante os anos da crise sanitária (de abril de 2020 a novembro de 2022) “…tendo os custos da proteção das pessoas idosas e de prevenção de saúde pública sido suportados apenas pela SCML”⁴⁰⁴. Segundo o ISS, os valores foram apurados pela SCML (que remeteu uma lista nominativa), mas não foi possível confirmar, em sede deste Parecer, diversas situações, designadamente: i) se os valores identificados pela SCML foram validados pelo ISS; ii) se o referido aumento de pessoas acolhidas na resposta social ERPI⁴⁰⁵ e dos inerentes custos (suportados pela SCML) resultou das suas atribuições e do normal funcionamento das atividades sociais daquela entidade (incluindo protocolos com outras entidades), uma vez que a SCML sempre teve ERPI não protocolados ou se foi em resposta a necessidades e solicitações da SS não contempladas em protocolo (p. ex. através da utilização de vagas de emergência); e iii) as razões pelas quais tais compromissos não foram satisfeitos em tempo oportuno, mas apenas decorridos mais de três anos. De salientar ainda que estes montantes não se encontravam relevados contabilisticamente nas contas do ISS nos anos referidos. Acresce que os termos da cooperação entre ambas as instituições, em vigor ao tempo dos factos, não abrangia a área de intervenção em causa, sendo que, com exceção da adenda extraordinária, continua a não prever para o futuro.

Em sede de contraditório, o MTSSS informou que “Por despacho da Senhora Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social foi remitido ao Senhor Inspetor-Geral do MTSSS o Relatório de Gestão e Contas da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa referente ao exercício de 2023…”, de 25/05/2024, e que, em 06/08/2024, o “…Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, IP determinou uma averiguação interna sobre a transferência de 34 M€ para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa de cujos resultados daremos conta ao Tribunal de Contas…”.

♦ A despesa com ativos financeiros (22 779 M€⁴⁰⁶) aumentou 10 672 M€ e traduz, em larga medida (83,7 %), os investimentos financeiros efetuados pelo FEFSS (19 057 M€) no âmbito da gestão da sua carteira, sendo que, em 2023, se verificou um crescimento expressivo desta despesa no sistema previdencial-repartição.

Numa análise da despesa por natureza, constatou-se que 93,8 % da despesa efetiva⁴⁰⁷ se destinou ao pagamento de prestações sociais (30 818 M€, mais 1 431 M€) e a formação profissional e políticas ativas de emprego (1 629 M€, menos 58 M€), tal como discriminado no Quadro 45.

Nas prestações sociais, destacam-se as despesas com pensões e complementos, que ascenderam a 20 973 M€, mais 836 M€ (4,2 %) face a 2022, refletindo quer um conjunto de medidas do ano⁴⁰⁸, quer o aumento do número de beneficiários (mais 30 950 beneficiários/pensões)⁴⁰⁹, justificado pela evolução demográfica e pelo impacto dos regimes de reforma antecipada (por valorização de carreiras longas e muito longas, implementado em 2017, e por flexibilização da idade de acesso à pensão de velhice, em 2019).

O valor da despesa com pensões e complementos em 2023 está influenciado por:

♦ 648 M€⁴¹⁰ do complemento excecional (e não repetível) pago a pensionistas, em outubro de 2022, que se destinou, por um lado, a minimizar os efeitos da inflação no rendimento dos pensionistas ainda em 2022 e, por outro, a garantir que, em conjunto com o aumento de pensões aplicado em janeiro de 2023 se cumpriria a obrigação de atualização regular prevista na lei. Nestes termos, este complemento traduziu-se na antecipação de parte da atualização normal do valor das pensões a pagar em 2023 pelo que, sem esta decisão, constituiria despesa de 2023.

♦ 165 M€ por conta da alteração de referencial contabilístico, fazendo com que o valor correspondente às retenções efetuadas nestas prestações em dezembro de 2023 apenas tenha reflexo na despesa em janeiro de 2024.

♦ 3 M€ de despesa de 2022, que só foi paga em 2023, uma vez que a portaria com os coeficientes necessários à revalorização das remunerações consideradas no cálculo das pensões atribuídas em 2022 só foi publicada em 2023⁴¹¹. Por tal motivo, os valores daquelas prestações foram sujeitos a correção em 2023, com efeitos retroativos a janeiro de 2022, procedimento que veio onerar a despesa de 2023.

Quadro 45 - Despesa em prestações sociais, formação e políticas ativas de emprego

De salientar que a medida de atualização extraordinária de pensões teve um impacto, em termos acumulados, de 3 649 M€ até 2023. Esta medida, que vigorou entre 2017 e 2022, continuará a gerar encargos ao longo da vida dos seus beneficiários sendo que, no ano de 2023, apresentou um crescimento, face a 2022, na ordem dos 39 M€ (cf. Gráfico 48).

Gráfico 48 - Aumento extraordinário de pensões - 2017- 2023

Por sua vez, a despesa com as demais prestações sociais (9 845 M€) cresceu 6,4 % face a 2022 e inclui um universo diversificado de finalidades. Os apoios concedidos para minimizar os efeitos da inflação decorrente do choque geopolítico, no total de 818 M€⁴¹² (cf. Anexo C1) ⁴¹³, incluem medidas como a de apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis (347 M€) e de apoio extraordinário às rendas (269 M€⁴¹⁴, cf. Caixa 9). Os apoios ao combate à pobreza e exclusão social incluem o rendimento social de inserção, cujo valor diminui 7 M€, e o complemento solidário para idosos, com um aumento de 36 M€.⁴¹⁵

De salientar que, em 2023, a despesa com o apoio à parentalidade, à infância e juventude atingiu 1 270 M€, traduzindo as políticas de reforço continuado destas prestações⁴¹⁶, em valor e alargamento do universo de beneficiários⁴¹⁷. As prestações para crianças e jovens, no seu conjunto, aumentaram 50,9 %, com destaque para o abono de família, que se expandiu 20,6 % para 985 M€, e da garantia para a infância⁴¹⁸, medida implementada faseadamente entre 2022 e 2023, que totalizou nos dois anos 111 M€ (86 M€ em 2023 e 25 M€ em 2022) e se destinou ao combate à pobreza entre crianças e jovens inseridos em agregados familiares de baixos rendimentos. Destes apoios, 15,7 % constituíram despesa de natureza extraordinária e temporária⁴¹⁹.

Por último, note-se que as prestações relativas ao subsídio de desemprego registaram um aumento de 6,4 % para 1 066 M€, não obstante a redução de 6,4 % no número de beneficiários. Estas prestações tiveram, em média, aumentos próximos dos 100€ entre 2017 e 2023⁴²⁰, na sequência das políticas aplicadas para reforço dos rendimentos das famílias.

Não obstante a reduzida materialidade dos valores envolvidos, atenta a natureza de emergência dos apoios na sequência de grandes incêndios e inundações⁴²¹, é de salientar a demora verificada na sua criação e atribuição, colocando em causa o propósito a atingir com os mesmos. Assim:

♦ Foram pagos, em 2023, cerca de 1 M€, referentes às situações de calamidade ocorridas em agosto de 2022, encontrando-se as demais situações ainda em avaliação⁴²².

♦ Relativamente aos incêndios ocorridos em agosto de 2023⁴²³, os apoios foram criados apenas em novembro do mesmo ano, mas não foram ainda efetuados quaisquer pagamentos, uma vez que não foi ainda publicada a portaria para a definição dos requisitos.

Porém, e já em sede de contraditório, o MTSSS informou que “…foi pedida ao ISS, IP e ao IGFSS, IP a identificação de quais os apoios de emergência criados para mitigar os impactos de calamidades naturais que ainda se encontram em curso, para os quais devam ser criados os regulamentos necessários para o seu cabal cumprimento…”. Este procedimento é importante pois sinaliza a intenção de proceder à regulamentação em falta, no entanto, deverá também ter em consideração a demora na análise e concessão dos apoios já regulamentados.

3.2.3 - Saldos da segurança social

Em 2023, a SS apresentou um saldo efetivo⁴²⁴ historicamente elevado de 5 477 M€, mais 34,6 % face a 2022. Com exceção de 2020, nos últimos 10 anos tem-se verificado um aumento continuado deste saldo (cf. Gráfico 49). Porém, os saldos apurados até 2017 foram financiados com transferências extraordinárias provenientes do OE. Já a partir de 2020, o crescimento destes saldos tem resultado, sobretudo, da evolução das receitas de contribuições e quotizações, possibilitando crescimentos da receita efetiva acima dos da despesa efetiva.

Gráfico 49 - Saldo anual efetivo do SSS - 2014-2023

Por sistemas e subsistemas, este saldo decompõe-se da seguinte forma:

♦ 5 464 M€ do sistema previdencial, na sua maior parte (92 %) proveniente da componente capitalização e o restante da componente repartição. Note-se que o saldo da componente capitalização reflete o resultado das transferências do sistema previdencial-repartição (3 934 M€)⁴²⁵, mas também a consignação de receitas fiscais ao FEFSS que, em 2023, totalizaram 623 M€. Relativamente às transferências para capitalização cabe relevar que, em 2023, foram transferidos 2 p.p. das quotizações arrecadadas no ano (1 500 M€), situação que não se verificava desde 2009. Embora a LBSS preveja tal transferência⁴²⁶, salvaguardando a possibilidade de esta não ocorrer se a conjuntura económica ou a situação financeira do sistema previdencial justificadamente o não permitirem⁴²⁷, a sua concretização carece de uma decisão, designadamente sobre o montante a transferir. No passado, esta decisão encontrava-se respaldada em norma específica da LOE, o que não sucedeu em 2023, ano em que a operação foi sustentada por despacho de autorização do SESS a uma informação técnica de alteração orçamental do IGFSS.

Não se colocando em causa o mérito da transferência efetuada em 2023, considera-se que, atenta a obrigação prevista na LBSS e a significância destas operações, deve haver uma definição clara de a quem compete a decisão e dos procedimentos a adotar, todos os anos, quanto à apreciação da evolução da conjuntura económica e da situação financeira do sistema previdencial, que justifiquem a realização ou não da transferência, por forma a garantir que é uma decisão devidamente sustentada e em consonância com o pretendido na lei.

É, assim, um bom sinal a informação do MTSSS, em sede de contraditório, de que solicitou ao IGFSS que “…esclareça [...] e que remeta a este Gabinete cópia da proposta e despacho do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social que autorizou a transferência de 1500 M€ para o FEFSS em 2023...”, no sentido em que evidencia a vontade de se inteirar dos procedimentos adotados, esperando-se que daí resulte uma clarificação e adequação dos procedimentos internos a adotar neste âmbito.

♦ 14 M€ do sistema de proteção social de cidadania para o qual contribuíram negativamente os saldos dos subsistemas de ação social e de proteção familiar em 48 M€ e 6 M€, respetivamente, e positivamente o subsistema de solidariedade com 68 M€.

No quadro seguinte apresenta-se a demonstração do apuramento dos saldos por sistemas, componentes e subsistemas.

Quadro 46 - Saldos de execução orçamental por sistemas, componentes e subsistemas

♦ Observar a importância do saldo transitado de anos anteriores para o saldo positivo do sistema de proteção social de cidadania (ao permitir cobrir as despesas efetuadas, que excederam as receitas efetivas arrecadadas no ano). Em 2023, não se verificou a transferência de saldo do sistema de proteção social de cidadania para o sistema previdencial, prática que tem sido alvo de crítica por parte do Tribunal em pareceres anteriores, mas persiste a questão estrutural de discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial - capitalização.

♦ Identificar no sistema previdencial um saldo positivo que traduz um excedente orçamental, mas também uma política de investimento do FEFSS, uma vez que, enquanto em 2022 o FEFSS apresentava 1 180 M€ de depósitos à ordem (correspondente ao saldo transitado para 2023), em 2023 esse valor reduziu-se para 172 M€.

♦ Evidenciar o significativo impacto no saldo orçamental do sistema previdencial-repartição que passou de 3 468 M€, no final de 2022, para 219 M€ no final de 2023, de duas operações especificas: i) a transferência para capitalização de 2 p.p. das quotizações arrecadadas no ano; e ii) o aumento das aplicações financeiras em CEDIC (3 528 M€). Sem este impacto, o saldo acumulado no final do ano estaria em linha com o verificado no ano transato (5 247 M€; +1 599 M€, 43,8 %).

♦ Por último, cabe referir que o SEO final acumulado total se encontra sobrestimado em 148 M€, valor referente a um depósito a prazo no mesmo montante, cuja constituição deveria ter sido classificado como despesa com ativos financeiros, mas foi incorretamente mantido como saldo.

O ISSA informou, em contraditório, que irá diligenciar pelo cumprimento do disposto no classificador de receitas e despesas, no que respeita à constituição e resgate de depósitos a prazo, em 2024.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito da CSS:

3.3 - Demonstrações financeiras

A CGE 2023, contrariamente aos anos anteriores não inclui as DF consolidadas para o perímetro da SS (cf. Parte A - Ponto 1). Neste ponto utilizaram-se, assim, os valores (agregados) constantes das DF das 12 entidades do perímetro da SS, tal como reportados nas contas individuais de cada uma das respetivas entidades. Esta análise permite apreciar as principais componentes das DF, comparando com o reporte do ano anterior, bem como o cumprimento de recomendações formuladas nesta sede.

3.3.1 - Investimentos

Os investimentos da SS, no seu conjunto, cresceram 3,8 % em 2023 (em termos brutos), totalizando 1 105 M€ (514 M€ em termos líquidos) (cf. Quadro 47).

Quadro 47 - Investimentos - 2022-2023

Investimentos financeiros

O valor dos investimentos financeiros diminuiu em cerca de 7 M€ (18,6 %) totalizando 29 M€ (em termos brutos) e são essencialmente detidos pelo IGFSS (23 M€) e pelo FEFSS (6 M€). O decréscimo reflete, sobretudo, a redução de 5 M€ ocorrida no IGFSS⁴⁴⁷, em parte resultado da execução de garantias concedidas⁴⁴⁸. Note-se que, para a recuperação dos valores em dívida, foram acionados acordos de garantia de pagamentos celebrados entre as instituições devedoras e o IGFSS⁴⁴⁹ e interpostas ações no Tribunal e no Ministério Público. Contudo, para cinco destas instituições devedoras, ainda não foram recuperados quaisquer valores em dívida.

Imóveis

Os imóveis encontram-se registados, consoante a sua utilização, em propriedades de investimento (PI), quando detidos para a obtenção de rendas ou valorização de capital⁴⁵⁰, ou ativos fixos tangíveis (AFT)⁴⁵¹. As PI respeitam ao IGFSS, ao FEFSS, ao ISSA, ao ISSM, ao FGS e ao FESSPBC, e o seu valor ascende a 212 M€. Por sua vez, os AFT, correspondentes a terrenos e recursos naturais e a edifícios e outras construções, ascendem a 292 M€ em termos brutos⁴⁵² e incluem os prédios rústicos e urbanos e respetivos terrenos onde estejam a operar serviços, as frações habitacionais de renda social e os edifícios cedidos a terceiros de forma gratuita.

Sobre o reconhecimento e mensuração dos imóveis de acordo com o SNC-AP, do exame efetuado, verificaram-se erros e omissões e situações que, para efeitos de consolidação, requerem um tratamento de uniformização e homogeneização (cf. Anexo C3). As principais situações a destacar dizem respeito a: imóveis não relevados nas demonstrações financeiras; adoção de diferentes políticas contabilísticas na mensuração das PI; necessidade de reclassificação e remensuração de PI que se encontram ocupadas por outras entidades do perímetro de consolidação da SS; e não alteração da vida útil dos edifícios e outras construções, de acordo com o previsto no SNC-AP.

Ao nível dos registos dos imóveis, o exame efetuado⁴⁵³ mostrou que, em 2023, se mantêm fragilidades, ainda que, relativamente à maior parte das situações, as entidades e a tutela tenham afirmado, em anos anteriores, que as mesmas seriam supridas com a transição para o SNC-AP, designadamente:

♦ Em 61 imóveis verificam-se questões na regularização da titularidade⁴⁵⁴, designadamente por falta de elementos cadastrais ou incorreções nos existentes. São propriedade do ISSA dois imóveis que se encontram registados como património da Região Autónoma dos Açores⁴⁵⁵.

♦ Em 87 imóveis (3,1 % dos imóveis constituídos por terreno e edificado), o valor do terreno não se encontra segregado do valor do edificado⁴⁵⁶, sobrevalorizando as contas nas quais se relevam os edifícios e outras construções e subvalorizando as que registam o valor dos terrenos e recursos naturais, potenciando, ao mesmo tempo, a possibilidade de erro no valor das depreciações acumuladas, quando o cálculo incida sobre a parcela relativa ao terreno⁴⁵⁷, afetando os gastos e o valor líquido do ativo.

♦ A prática de utilização de números de imobilizado próprios para o registo de obras de beneficiação (em 45 situações, no valor de 1,6 M€) não é a mais adequada, podendo afetar o valor das depreciações, já que, quando se verifique o cumprimento dos requisitos para registo das obras como ativo, estas deveriam acrescer ao valor do imobilizado existente que foi alvo de grandes reparações e ser alvo de amortização com base na vida útil remanescente.

Relativamente ao património imobiliário da SS, identificou-se o seguinte (cf. Anexo C4):

♦ Era constituído por 3 063 imóveis⁴⁵⁸, disperso por 208 municípios do continente e ilhas, valorizados em 376 M€⁴⁵⁹.

♦ 185 imóveis (constituídos por terrenos e edificados), que correspondem a 6,0 % do total, estavam registados por valores inferiores a 10 m€, uma apreciável melhoria face a 2022, beneficiando da implementação do SNC-AP e da possibilidade de mensuração pelo Valor Patrimonial Tributário (VPT) quando não exista informação fiável e atualizada sobre o custo dos imóveis, contribuindo assim para uma imagem mais verdadeira sobre o património imobiliário detido.

♦ Quanto à ocupação e principais finalidades dos imóveis, identificam-se as principais situações (cf. Figura 13).

Figura 13 - Caracterização do património imobiliário da segurança social - ocupação e principais finalidades

A existência de 516 imóveis devolutos sinaliza dificuldades na sua gestão e traduz-se em capital não aproveitado. Alguns destes imóveis implicaram despesa na sua aquisição ou construção (nove deles foram adquiridos pela SS) ou o abdicar de receita, uma vez que 148 destes imóveis foram obtidos através de dação em cumprimento⁴⁶⁰, introduzindo um custo de oportunidade que deverá ser considerado aquando da tomada de decisão, ponderando a utilidade para a atividade da SS ou a valorização de capital e a capacidade/facilidade de venda⁴⁶¹.

Desta forma, tal como o Tribunal tem vindo a identificar, verificam-se fragilidades no controlo e nos registos contabilísticos associados aos imóveis ao nível da documentação de suporte aos valores contabilizados, bem como factos que concorrem para a sobrevalorização e subvalorização das demonstrações financeiras da SS. A análise das contas da SS encontra-se, assim, prejudicada por estar em causa a integridade e completude dos registos que garantam uma imagem verdadeira e apropriada das demonstrações financeiras, tendo sido adotadas políticas contabilísticas ao nível do reconhecimento e mensuração que não são consentâneas com o previsto no SNC-AP (cf. Anexo C4).

Bens móveis

Os bens móveis, incluídos nos AFT, no montante bruto de 206 M€, aos quais acrescem 3 M€ em curso, são bens que, face à sua mobilidade, requerem particular controlo. Na sequência do exame efetuado⁴⁶², verificou-se que, em 2023, se mantém a existência de erros e omissões (cf. Anexo C5) que se traduzem designadamente na: i) incorreta e incompleta localização dos bens⁴⁶³; ii) existência de registos por grupo e não individualmente; e iii) incorreta classificação como bens móveis.

De referir ainda a falta de uniformidade e incorreta atribuição de vida útil no âmbito do Cadastro e Inventário dos Bens do Estado (CIBE)⁴⁶⁴, para os bens adquiridos antes de 2023 (que já haviam sido sinalizados em pareceres anteriores e que foram migrados para o novo sistema sem alteração), e do Classificador Complementar 2 - Cadastro e vidas úteis dos ativos fixos tangíveis, intangíveis e propriedades de investimento (CC2)⁴⁶⁵ para os bens adquiridos em 2023, com impacto nas depreciações acumuladas e do ano e, consequentemente, no ativo, resultados do período e património líquido.

Ativos intangíveis

Os ativos intangíveis (AI) ascenderam⁴⁶⁶, em termos brutos, a 307 M€ e respeitam, essencialmente, a software e sistemas de informação, na quase totalidade na posse do II (306 M€; 99,9 %).

De salientar que, no âmbito da transição para o SNC-AP, se verificou a reclassificação de um valor significativo de AFT para AI, por parte do II (39 M€ de um total de 49 M€, em termos líquidos), sendo que no SNC-AP, tal como sucedia no POCISSSS, quando o software integra um AFT, como é o caso do sistema operativo de um computador, deverá ser incluído no AFT; apenas quando o software não faz parte integrante do respetivo hardware é que deverá ser tratado como um ativo intangível. De facto, o SNC-AP restringe a possibilidade de reconhecimento de ativos intangíveis exigindo identificabilidade, controlo e existência de benefícios económicos futuros ou potencial de serviço para se poder reconhecer o mesmo. Assim sendo, não seria esperada esta reclassificação, sendo mais expectável o desreconhecimento de ativos intangíveis admitidos no POCISSSS. Os 54 M€ de AI em curso referem-se na totalidade a investimentos do II.

3.3.2 - Inventários

Os inventários ascendiam em 2023 a mais de 5 M€ e evidenciam um crescimento de 1,7 % face a 2022 (cf. Quadro 48). Segundo a NCP 10, os inventários das entidades públicas são constituídos por bens para revenda, produtos acabados ou trabalhos em curso, bem como materiais e consumíveis aguardando uso no processo de produção e bens comprados ou produzidos por uma entidade, para distribuir a terceiros gratuitamente ou por um valor simbólico. Da análise efetuada, verificou-se que foram contabilizados como inventários os bens tratados como economato (relevados em existências no âmbito do POCISSSS⁴⁶⁷) e que, embora sejam bens inventariáveis, não são necessariamente inventários, não se aplicando o previsto na NCP 10.

Quadro 48 - Inventários - 2022-2023

3.3.3 - Dívida (contas a receber)

O valor agregado das contas a receber aumentou 13,6 % face a 2022, totalizando 19 913 M€ (em termos brutos e 8 833 M€ em termos líquidos) (cf. Quadro 49).

Quadro 49 - Contas a receber - Valores agregados - 2022-2023

3.3.3.1 - Dívida de contribuintes

Verificou-se que a dívida refletida na conta de contribuintes continua, em 2023, a padecer de erros e omissões, nomeadamente: impossibilidade de validação da informação existente no SIF e nos sistemas de contas correntes, o que inviabiliza o controlo no encerramento de contas; existência de dívidas de juros de mora com saldos contranatura; anulação de prescrições; e não inclusão da dívida não participada a execução no processo de análise da cobrabilidade e da constituição de perdas por imparidades (cf. Anexo C6).

A dívida de contribuintes à segurança social - que é a parcela mais significativa das contas a receber - consta em dois subsistemas de informação - o GC (Gestão de Contribuintes) e o SEF (Sistema de Execução Fiscal) - nos quais se encontram individualmente registados os movimentos de conta corrente (que apresenta, no essencial, as importâncias devidas e os pagamentos efetuados pelos contribuintes) e os procedimentos e valores associados a eventuais processos executivos, respetivamente. A evolução, entre 2020 e 2023, dos créditos da SS registados nos mencionados sistemas de informação consta do Quadro 50:

Quadro 50 - Contas a receber - Contribuintes - 2020-2023

O valor bruto das contribuições e quotizações em dívida nos dois subsistemas era, no final de 2023, 13 768 M€

(-143 M€), em resultado da redução na dívida residente em GC (-320 M€; 5,3 %) e do aumento da dívida em execução fiscal (+177 M€; +2,2 %).

Parte daquelas dívidas respeitam a juros de mora apurados relativamente a processos em execução fiscal, os quais foram objeto de relevação contabilística, pela primeira vez, no exercício económico de 2022. Em 2023, foram contabilizados 3 191 M€ (+10,0 %) em termos brutos, tal como discriminado na Figura 14.

Figura 14 - Caraterização do valor dos juros por tipo de maturidade

De notar, contudo, que só foram relevados juros vencidos de dívidas participadas a execução fiscal (58,6 % das dívidas de contribuintes), continuando a não serem relevados juros relativos a 41,4 % destas dívidas, no valor de 5 702 M€. Desta forma, continua a não ser integralmente cumprido o princípio da especialização dos exercícios ou do acréscimo, tal como previsto no SNC-AP, subvalorizando o valor da dívida relevado nessas demonstrações, na exata medida do valor desses juros, pondo em causa a sua fiabilidade⁴⁶⁸.

Em contraditório, o IGFSS refere que o valor dos “…juros de mora calculados e não pagos em SEF está relevado contabilisticamente desde 2022”. Não obstante o referido pelo IGFSS, salienta-se que a dívida não participada a SEF, no montante de 5 702 M€ (41,4 % da dívida total), não está a ser alvo de contabilização dos respetivos juros de mora.

Dívida em cobrança duvidosa

Quanto aos créditos sobre contribuintes classificados como cobrança duvidosa (cf. Quadro 51), verificou-se que totalizaram 8 766 M€ e representam 63,7 % (+249 M€; 2,9 %, face a 2022) da dívida total de contribuintes em termos brutos, estando provisionados em 97,7 % (8 569 M€) (98,2 % em 2022, atingindo 8 365 M€), refletindo, para além da sua antiguidade, o risco de incobrabilidade⁴⁶⁹. A maioria destas dívidas (92 %, 8 066 M€⁴⁷⁰) encontrava-se em processo executivo (SEF⁴⁷¹).

Quadro 51 - Contribuintes em cobrança duvidosa - 2022-2023

Sobre a dívida que se encontra em processo executivo (cf. Anexo C7), destaca-se:

♦ A ordenação, em função da antiguidade, evidencia a elevada vetustez dos créditos da segurança social e denota as dificuldades na cobrança, com 88,7 % da dívida existente em 31/12/2023 a ter mais de 24 meses.

♦ Em 2023, a dívida ativa representa 75,2 % do total (+2,5 p.p. que em 2022), ascendendo a 6 061 M€. A dívida ativa, sem o efeito das cobranças em 2023 (81 M€), aumentou 414 M€ (7,2 %) face a 2022. Já a dívida suspensa passou de 2 155 M€ em 2022 para 1 999 M€ em 2023 (-156 M€; 7,2 %).

¨Em 16,2 % destas dívidas, no valor de 1 306 M€, os respetivos devedores entraram em processo de falência⁴⁷² ou de insolvência⁴⁷³ e 570 M€ (7,1 %) respeitam a planos oficiosos de pagamento em prestações⁴⁷⁴.

O exame efetuado à dívida em SEF permitiu verificar o seguinte:

♦ 8 060 M€ respeitam a dívidas de entidade privadas e 6 M€⁴⁷⁵ a créditos sobre 205 entidades públicas⁴⁷⁶;

♦ Quase dois terços destas dívidas referem-se a contribuições da entidade empregadora e um quarto a quotizações (a não entrega à segurança social destas reflete-se mais tarde no cálculo das pensões dos sujeitos a quem se deduziu do salário as quotizações sobre as remunerações efetivamente pagas e que estão na base destas dívidas). De referir que nos termos da lei,⁴⁷⁷ é crime de abuso de confiança contra a segurança social, quando as entidades empregadoras deduzam, ao valor das remunerações devidas a trabalhadores e membros dos órgãos sociais, o montante das contribuições e não o entreguem, total ou parcialmente, às instituições da segurança social.

Relativamente à antiguidade, 77,9 % (6 281 M€) tem uma antiguidade superior a cinco anos (prazo legal para a prescrição de dívidas à segurança social); 59,7 % (4 819 M€) tem uma antiguidade superior a 10 anos, refletindo, para além da sua antiguidade, o risco de incobrabilidade; e 9,4 % (760 M€) tem uma antiguidade superior a 20 anos, pelo que se consideram praticamente incobráveis, independentemente dos procedimentos efetuados pela segurança social, com vista à não prescrição destas dívidas;

♦ 13,6 % (1 099 M€) estava associada a planos prestacionais, menos 202 M€ (-15,5 %) face a 2022;

♦ 17,5 % (1 413 M€) era relativa a contribuintes com dívidas superiores a 1 M€⁴⁷⁸.

Relativamente à participação das dívidas, em 2023, foram participadas dívidas no montante de 722 M€⁴⁷⁹, +27,2 % do que em 2022. Constata-se, no entanto, que estas não se referem apenas ao ano de 2023, incluindo dívidas de anos anteriores (cerca de 20,0 %), algumas com bastante antiguidade⁴⁸⁰.

Em 2023, prescreveram dívidas de contribuintes no montante de 173 M€⁴⁸¹ (+73 M€, 72,4 %, face a 2022) relativas a contribuições da entidade empregadora (95 M€), a quotizações de trabalhador independente (43 M€) e a quotizações da entidade empregadora (35 M€) e foram anuladas dívidas prescritas em anos anteriores no montante de mais de 1 M€⁴⁸², menos 96,4 % face a 2022.

Sobre a cobrança de valores em dívida através de execução fiscal, destaca-se que, dos 9 588 M€ que se encontravam participados em 2023, apenas 3,4 % foi recuperado, no montante de 324 M€, 81 M€ em processos ainda em SEF e 242 M€ relativos a processos instaurados em 2023 e em anos anteriores que se extinguiram por recebimentos ou por as dívidas terem sido anuladas. O tratamento da informação permitiu ainda concluir que, dos processos instaurados em 2023 no valor de 979 M€, apenas foram cobrados 154 M€ (15,8 %) (cf. Anexo C8).

3.3.3.2 - Dívida de clientes

Em 2023, as dívidas de clientes, que se concentram no Fundo de Garantia Salarial (FGS) (1 420 M€⁴⁸³) e no Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM) (441 M€) aumentaram 2,1 % e ascenderam a 1 862 M€ (em termos brutos e 78 M€ líquido de imparidades acumuladas). Estas imparidades (95,8 % do valor da dívida) refletem a natureza destes fundos⁴⁸⁴ e a elevada incobrabilidade das dívidas. Apesar das ações desenvolvidas em 2023⁴⁸⁵, 75,9 % da dívida ao FGADM (335 M€) não está abrangida por qualquer acordo nem em execução fiscal⁴⁸⁶.

A dívida refletida na conta de clientes continua, em 2023, afetada de erros e omissões, designadamente por não registo da sua incobrabilidade, mantendo relevadas nas demonstrações financeiras dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação (cf. Anexo C9).

Em contraditório, o IGFSS refere que, no âmbito do PRR, foi constituído um grupo de trabalho para estudar a revisão do sistema informático que suporta o FGS e que a falta de registo por entidade empregadora é um dos problemas em análise, que se prevê solucionar no final de 2024/2025. E ainda, que, a dívida do FGADM é registada de forma agregada no SIF por interface com o SICC, sendo que o registo da dívida incobrável será objeto de contabilização em articulação com o II.

3.3.3.3 - Prestações sociais a repor

Os créditos sobre beneficiários por dívidas de prestações sociais (por pagamentos indevidos) ascenderam a 778 M€ (+11 M€, 1,4 % face a 2022), estando 641 M€ (82,4 %) classificados como dívidas de cobrança duvidosa e quase integralmente (98,1 %) relevados como perdas por imparidades acumuladas, refletindo a antiguidade da dívida. No que se refere à fase da dívida, verificou-se que:

♦ 640 M€ (82,3 %) da dívida continua a não estar participada a execução fiscal nem enquadrada em planos prestacionais de cobrança voluntária, o que compromete a sua cobrança;

♦ 98 M€ (12,6 %) estavam participados a execução fiscal⁴⁸⁷ - em 2023 foram participadas a execução fiscal 24 M€, envolvendo 45 353 beneficiários, o que, face a 2022, representou um decréscimo de 26,4 % em valor (9 M€) e 12,2 % em número (6 293 beneficiários);

♦ 44 M€ (5,7 %) respeitam a planos prestacionais de cobrança voluntária.

A dívida de prestações sociais a repor continua a padecer de erros e omissões, designadamente:

♦ Subsiste um desvio entre o saldo relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC), que ascende a 91 M€⁴⁸⁸ (menos 10 M€, 9,7 %)⁴⁸⁹, o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que se encontram sobrevalorizadas⁴⁹⁰.

♦ O valor das perdas por imparidades acumuladas sobre dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a ser calculado pelo método das contas do razão (SIF), que não permite relacionar a dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a referida dívida e, consequentemente, a correção do valor das provisões constituídas⁴⁹¹.

De referir que a CLC do ISS foi emitida com escusa de opinião, tendo para isso contribuído o facto do apuramento das dívidas referentes a prestações sociais a repor contabilizado no Sistema Integrado de Conta Corrente (SICC)⁴⁹² divergir do apurado no Sistema de Informação Financeira (SIF), que é consideravelmente superior ao de SICC, constando da referida CLC o seguinte: “Atendendo às recomendações do Tribunal de Contas nesta matéria e à consistência nos critérios adotados, manteve-se, também no exercício económico de 2023, o mesmo método de contabilização, assegurando-se os seguintes procedimentos: Cálculo das provisões com base em SICC; Apuramento do diferencial entre SICC e SIF, de modo a constituir uma provisão extraordinária do valor em débito, que não tem suporte aplicacional em SICC e que se encontra apenas refletido em SIF [...]. Pelo facto de haver dois sistemas não integrados de registo de movimentos e de não existir uma base apropriada de cálculo de provisões para cobrança duvidosa constituídas no exercício e acumuladas, na conta de “dívidas de prestações a repor”, o que pode ter impacto significativo quer nos ativos e património líquido quer no resultado líquido do exercício”.

3.3.3.4 - Devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis obtidos

A conta de devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis ascendia a 253 M€, mais 31 M€ (13,7 %) do que em 2022, refletindo essencialmente 126 M€ que entidades da segurança social têm a receber do IGFSS para pagamento de valores de prestações sociais já vencidas e um conjunto de dívidas com bastante antiguidade (algumas com mais de 40 anos)⁴⁹³, que ascendem a 120 M€⁴⁹⁴, as quais têm vindo a ser objeto de acompanhamento pelo Tribunal, sendo que 90 M€ estão relevados nas DF do ISS e 30 M€ nas DF do IGFSS.

Nos PCGE 2021 e 2022⁴⁹⁵, o Tribunal recomendou que a tutela interviesse na avaliação destas situações, com vista a concluir se as dívidas continuam a ser exigíveis, de modo que as DF reflitam de forma verdadeira e apropriada os valores efetivamente em dívida, que constituem ativos da SS. Apesar disso, a situação não se alterou.

De salientar que a CLC do ISS foi emitida com escusa de opinião tendo para isso contribuído o facto de no conjunto destas dívidas estar relevada uma dívida de 89 M€ do Ministério da Saúde proveniente da ex-Caixa de Previdência dos TLP, argumentando que “Os devedores por transferências correntes - Administração Central, compreendem o montante de 88,652 M€ referente à integração do ISS, I. P. da “Ex-Caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto” (TLP) no ano de 2012, permanecendo inalterado desde então. Este saldo corresponde ao valor da dívida da ARS contabilizada na caixa de previdência dos TLP, entretanto integrado nas contas do ISS, IP. Tal situação tem vindo a ser reportada no parecer da conta do Tribunal de Contas, sendo que esta matéria se encontra a ser acompanhada pela Tutela para se proceder à respetiva regularização. A ARS não reconhece esta dívida. Dada esta limitação, não nos podemos pronunciar sobre a adequação deste saldo”.

3.3.4 - Meios financeiros líquidos

Os meios financeiros líquidos, que incluem títulos negociáveis, na sua maioria títulos de dívida pública, depósitos à ordem e caixa, totalizaram 38 614 M€⁴⁹⁶, sendo 77,2 % detidos pelo FEFSS. Em 2023, verificou-se não só um aumento destes montantes (+6 962 M€⁴⁹⁷, +22,0 %) relativamente a 2022, mas também uma recomposição, com a significativa redução de depósitos (seja no IGCP ou na banca comercial) e o aumento dos restantes ativos financeiros (cf. Quadro 52).

Nesta alteração, destaca-se o aumento da dívida pública nacional na posse das entidades (23 653 M€), mais 7 872 M€ (49,9 %) face a 2022. Deste montante, 16 184 M€ encontrava-se detido pelo FEFSS (+4 343 M€; 36,7 %), 7 335 M€ (+3 494 M€; 91,0 %) pelo IGFSS e 134 M€ (+34 M€; 33,9 %) pelo FSS, a 31/12/2023, sendo uma parte significativa relativa a aplicações em CEDIC efetuadas no final do ano (4 335 M€ e 34 M€, respetivamente)⁴⁹⁸.

Quadro 52 - Meios financeiros líquidos - 2022-2023

No exame efetuado⁴⁹⁹ identificou-se:

¨21 M€ de aplicações do ISS em CEDIC que não surgiram refletidas nos seus meios financeiros líquidos. De acordo com a informação do IGCP, trata-se de verbas PRR. Não obstante na contabilidade orçamental as receitas por utilizar no final do ano do PRR deverem ficar como extraorçamentais até à sua utilização, na contabilidade financeira esses depósitos, ou neste caso aplicações, deverão estar devidamente refletidas. Esta situação subvaloriza os meios financeiros líquidos da entidade e distorce a sua posição financeira.

¨Fragilidades ao nível das reconciliações bancárias, designadamente a existência de 20 039 documentos por reconciliar, a que corresponde um volume financeiro significativo (4 026 M€) (cf. Anexo C10). Em grande medida são documentos do próprio ano (3 756 M€), o que impede a relevação nas demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias e origina uma subvalorização do saldo de disponibilidades e de execução orçamental, podendo inclusive conduzir a saldos contabilísticos negativos⁵⁰⁰.

Os valores a regularizar, segundo o IGFSS, respeitam, sobretudo, a movimentos que, embora relativos a 2023, só apareceram refletidos em extrato bancário durante o mês de janeiro de 2024 e, segundo o ISS, ficaram a dever-se a um aumento dos créditos nas contas bancárias e a dificuldades criadas pela necessidade de definição contabilística e funcional dos lançamentos no novo normativo contabilístico e no novo sistema de informação financeira.

De referir que o DLEO 2023, veio incluir “as entidades da segurança social” no modelo de gestão de tesouraria, o que implica que estas “…comunicam ao IGCP, E. P. E., até ao dia 2 de dezembro, os montantes totais de disponibilidades [...], ficando sujeitos a autorização prévia do IGCP, E. P. E., os montantes depositados, ou aplicados, em contas fora do IGCP, E. P.E”⁵⁰¹. Porém, verificou-se que, apenas o IGFSS manteve a prática de colaboração com o IGCP⁵⁰². As restantes entidades da SS entenderam, considerando as atribuições do IGFSS na gestão da tesouraria única do sistema de segurança social⁵⁰³, que a norma não se lhes aplicava⁵⁰⁴.

Recomenda-se assim que o Governo não só explicite quais as entidades sujeitas a este mecanismo - que, entretanto, já se encontra replicado no DLEO 2024 nos mesmos moldes - como também providencie a realização de uma avaliação à forma de operacionalização desta norma (definindo, designadamente, se a interação com o IGCP deverá ser efetuada diretamente por cada uma das entidades ou ser centralizada no IGFSS). Esta avaliação deverá ter em consideração a necessária articulação com as atribuições já cometidas ao IGFSS, uma vez que lhe cabe a otimização “…da gestão dos recursos financeiros do sistema de segurança social” e desempenhar “…as funções de tesouraria única do sistema de segurança social”⁵⁰⁵. Convém também referir que permanece por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, bem como a portaria com a composição e os limites das aplicações de capital realizadas pelo IGFSS⁵⁰⁶.

Em contraditório, o MEF e o IGCP consideram que a referida interação deve ser realizada de forma centralizada, uma vez que reduz o risco de a informação não ser consolidada entre as várias instituições e possibilita uma interação mais eficaz e mais produtiva.

3.3.5 - Património líquido

Do património líquido agregado, no montante de 45 447 M€, cuja constituição pode ser observada no Quadro 53 destaca-se a componente Património/Capital, no valor de 21 446 M€ (mais 4 558 M€, 27,0 %, face a 2022), pertencendo 93,1 % ao FEFSS (19 963 M€). Já os resultados transitados diminuíram 191 M€ (-0,9 %) e representam 44,7 % do património líquido.

Quadro 53 - Património líquido - 2022-2023

Da análise efetuada às regularizações ao património decorrentes da implementação do SNC-AP⁵⁰⁷, e que o valorizaram em 2023 em 85 M€, constatou-se que 84 M€ correspondem ao IGFSS e 1 M€ ao ISSA.⁵⁰⁸

O valor das outras variações no património líquido reflete, essencialmente, o impacto da transferência do saldo de anos anteriores do subsistema previdencial repartição para o de capitalização, no valor de 2 434 M€.

Verificou-se, pela primeira vez, a especialização do rendimento das liquidações de receita de janeiro referentes às remunerações de dezembro do ano anterior, provocando um duplo impacto no património líquido, com o reconhecimento em resultados transitados de 2 076 M€⁵⁰⁹ das liquidações de janeiro de 2023 e de 2 279 M€ no resultado líquido do período das liquidações de janeiro de 2024.

Ao nível do património, verifica-se ausência de regulamentação de uma parte do financiamento do FGS, designadamente a relativa à comparticipação do Estado e, ainda, que o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/94/CE), sendo a sua constituição difícil devido ao facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS⁵¹⁰, não se encontrando assim a legislação nacional em linha com a legislação da UE no que à constituição de património diz respeito⁵¹¹.

3.3.6 - Passivo

O passivo agregado aumentou 192 M€ (8,3 %) face a 2022, totalizando 2 521 M€, sendo 2 436 M€ a parte correspondente ao passivo corrente (96,6 % do passivo total) e 85 M€ (3,4 %)⁵¹² a relativa ao passivo não corrente (cf. Quadro 54).

Quadro 54 - Passivo - 2022-2023

O quadro anterior permite, ainda, concluir o seguinte:

♦ O passivo não corrente engloba, quase exclusivamente, as provisões⁵¹³, sendo que o ISS é responsável por 97,5 % (83 M€; +24 M€ e +41,4 % face a 2022), destacando-se as situações com maior probabilidade de gerar uma saída de recursos do Instituto as ações administrativas (59 M€) e as impugnações judiciais (24 M€).

♦ No passivo corrente:

◊ A conta patrimonial mais significativa, em 2023, respeita aos diferimentos, os quais representam em termos agregados 1 018 M€ (41,8 %).

◊ As responsabilidades com terceiros agregadas, relevadas em outras contas a pagar, ascenderam a 928 M€ (+133 M€, +16,8 % face a 2022), em reflexo sobretudo da atividade do ISS (+135 M€; +47,7 %), do IGFSS (+28 M€; +7,2 %) e do FEFSS (-33 M€; -30,7 %). Respeitam, essencialmente, a credores por prestações sociais em prescrição⁵¹⁴, por prestações a pagar⁵¹⁵ e por remunerações a pagar. Neste âmbito, importa referir que o ISS não procedeu ao registo dos montantes não pagos em 2023 relativos à medida de apoio extraordinário à renda, que se estimam em cerca de 68 M€, subavaliando o passivo e os gastos do período.

◊ Os passivos contabilizados em credores por transferências e subsídios não reembolsáveis, no montante de 275 M€, registaram um aumento de 30 M€ (12,1 %) e respeitam, em mais de metade, à dívida do IGFSS ao Ministério da Agricultura no valor de 138 M€ e ainda, valores a transferir pelo IGFSS para outras entidades da segurança social, nomeadamente para pagamento de prestações sociais já vencidas no valor de 126 M€.

◊ As responsabilidades para com o Estado aumentaram 16 M€ (10,1 %), alcançando 176 M€, sendo, essencialmente, devidas à retenção de impostos sobre rendimentos e a contribuições para os sistemas de proteção social e subsistemas de saúde, no valor de 168 M€ e de 8 M€, respetivamente.

Constata-se que as demonstrações financeiras individuais das instituições que integram o perímetro da segurança social, continuam a não refletir a existência de passivos pela atribuição de direito às prestações sociais a pagamento, apresentando apenas os passivos decorrentes de prestações sociais que foram processadas, mas ainda não recebidas pelos beneficiários.

De salientar que o novo referencial contabilístico SNC-AP densifica o conceito de transferências com e sem condições e o impacto contabilístico das mesmas, esperando-se que, com a sua adoção, as entidades tivessem procedido à correção de situações detetadas como incorretas ou omissas no anterior normativo contabilístico, facto que não aconteceu em 2023. De facto, de entre as inúmeras prestações sociais atribuídas pela SS, haverá certamente prestações sujeitas a condições, com a necessidade de cumprimento de requisitos (seja da situação ou de recursos do beneficiário), justificando o reconhecimento do passivo apenas à medida que as condições forem sendo cumpridas; no entanto existem outras, como é o caso das pensões de velhice e de invalidez, que já não estão sujeitas a condições e cujos passivos deveriam ser integralmente reconhecidos aquando da atribuição do direito às mesmas.

Em contraditório, o IGFSS refere que “Atendendo à especificidade do Sistema Público de Pensões, bem como a gestão de prioridades que teve de ser efetuada para garantir a implementação do novo sistema de informação financeira, este tema ainda carece de uma análise mais aprofundada”.

Enfatiza-se que a não relevação destes passivos compromete a obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da segurança social afetando, igualmente, a sustentação e transparência do impacto de decisões tomadas neste âmbito.

3.3.7 - Acréscimos e diferimentos

Os gastos e rendimentos a reconhecer ascenderam, em 2023, respetivamente a 1 M€ e a 1 018 M€. Da análise efetuada, verificou-se que os rendimentos a reconhecer respeitam sobretudo ao reconhecimento de transferências e saldos de programas relativos a fundos consignados ao financiamento de ações de formação profissional e de projetos sociais com suporte no OE e no FSE e a outros programas com receita consignada, nomeadamente receita dos jogos sociais e juros vincendos⁵¹⁶ (cf. Quadro 55).

Quadro 55 - Acréscimos e diferimentos - 2022-2023

Os acréscimos de rendimentos alcançaram a 2 504 M€, dos quais 2 279 M€ se reportam à especialização do rendimento das liquidações de receita de janeiro de 2024 referentes às remunerações de dezembro de 2023. Já os acréscimos de gastos totalizam 232 M€⁵¹⁷, sendo 43 M€ relativos a remunerações e 175 M€ a transferências a efetuar do IGFSS para outras entidades da segurança social (cf. Quadro 55).

Mantêm-se questões no que concerne à adequada especialização de rendimentos e gastos, designadamente quanto à receita da UE e ao adequado reconhecimento de direitos e obrigações decorrentes do pagamento de prestações sociais e respetivos direitos conexos, nomeadamente as transferências do OE. O ISS não apresenta registado como rendimentos a reconhecer os montantes de receitas por utilizar no âmbito dos Projetos PRR, que ascendem a 17 M€.

3.3.8 - Princípio da onerosidade

Desde 2019 que as LOE⁵¹⁸ têm vindo a determinar que, até à celebração do respetivo contrato de arrendamento, às entidades públicas ocupantes dos imóveis propriedade do IGFSS deve ser cobrada uma contrapartida financeira de acordo com o princípio da onerosidade⁵¹⁹. Neste contexto e ao longo deste período, apenas três entidades procederam ao pagamento das contrapartidas financeiras previstas na lei⁵²⁰, tendo sido celebrados apenas dois contratos de arrendamento⁵²¹ e desocupados três imóveis⁵²², os quais entregues ao IGFSS.

No final de 2023, o princípio estava a ser aplicado a 26 imóveis ocupados por oito entidades⁵²³. Em 2023 foram recebidos apenas 8 m€ (pagos pelo ISS), mantendo-se a dívida acumulada nos últimos cinco anos em valores muito elevados (27 M€). O aumento do valor em dívida reflete também o aumento do número de imóveis afetos a este princípio. Em 2023, foram lançadas prestações em dívida de seis novos imóveis (1 M€)⁵²⁴ (cf. Quadro 56).

Quadro 56 - Princípio da onerosidade - valores cobrados e em dívida a 31/12/2023

Do valor em dívida no final de 2023, 70,4 % (18,8 M€) é referente a imóveis ocupados pelas entidades da saúde e 22,2 % (5,9 M€) a um imóvel ocupado pela CP. Nenhuma das dívidas é de fácil cobrança, uma vez que, no primeiro caso, se verifica uma divergência de entendimento quanto à aplicação do princípio⁵²⁵ e, no segundo caso, existe um litígio judicial sobre a propriedade em causa, prejudicando, em ambos os casos, o registo simétrico da obrigação de pagamento e do direito de recebimento⁵²⁶. Acresce ainda a falta de participação destas dívidas a execução fiscal, justificada pelo IGFSS por insuficiências na parametrização dos sistemas informáticos⁵²⁷.

As receitas provenientes da aplicação deste princípio são destinadas ao FEFSS⁵²⁸. Em 2023 foram transferidos 28 m€ (8 m€ recebidos em 2023 e os restantes 20 m€ de anos anteriores). Refira-se que a transferência, em 2023, de 29 imóveis da SS⁵²⁹ para as respetivas autarquias locais (no valor de 2,4 M€) afetou, não só o valor do património da SS, como a receita a transferir para o FEFSS por aplicação do princípio da onerosidade (a que mais de metade desses imóveis estaria sujeita)⁵³⁰ ou que poderia advir da alienação deste património⁵³¹.

Note-se que o universo de imóveis passíveis de sujeição ao princípio da onerosidade tem uma variabilidade significativa ao longo do tempo, que resulta também do facto do património imobiliário do ISS que não se encontre afeto à utilização pelos seus serviços ou como equipamento social poder, a todo o momento, ser transferido para o IGFSS, gerando dificuldades na gestão do processo (cf. Anexo C11).

No âmbito das verificações⁵³² efetuadas em sede deste Parecer a um conjunto de imóveis da SS⁵³³ foram identificadas fragilidades de registo e controlo, designadamente:

¨A existência de 21 imóveis⁵³⁴ não relevados contabilisticamente. Ora, esta omissão tem implicações, quer ao nível da subvalorização do património da CSS (cf. ponto 3.3.1.), quer ao nível da contabilização dos rendimentos financeiros resultantes do princípio da onerosidade quando aplicável. Verificou-se que o direito às contrapartidas foi registado na contabilidade do IGFSS no caso de quatro imóveis, sem a contabilização do respetivo imóvel⁵³⁵. Muito embora o IGFSS justifique que os imóveis não foram reconhecidos porque não cumpriam as condições exigíveis para efeitos de reconhecimento e mensuração fiável, é certo que a adoção do SNC-AP⁵³⁶ confere a possibilidade de mensuração pelo Valor Patrimonial Tributário (VPT) quando não exista informação fiável e atualizada sobre o custo e que questões relativas ao controlo e à probabilidade de fluir para a entidade benefícios económicos futuros ou potencial de serviço afetariam tanto o ativo fixo tangível (reconhecimento do imóvel), como o ativo financeiro (reconhecimento das contrapartidas a receber).

¨Dificuldades várias no processo de verificação e regularização da titularidade dos imóveis alvo da aplicação do princípio da onerosidade prejudicam a celebração dos próprios contratos e atrasam o processo de cobrança das contrapartidas devidas, originando inclusive correções significativas de valores devidos em anos anteriores.

¨Atrasos superiores a um ano na notificação à entidade ocupante do imóvel sobre a contrapartida devida pela aplicação do princípio da onerosidade⁵³⁷.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito das Demonstrações Financeiras:

3.4 - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) é um instrumento essencial para a promoção da sustentabilidade da segurança social. Foi constituído em 1989⁵³⁸, com o objetivo de constituir reservas que assegurarem a cobertura das despesas previsíveis com pensões do sistema previdencial, por um período mínimo de 2 anos.

No final de 2023, o valor do FEFSS ascendia a 29 830 M€, mais 6 838 M€ (29,7 %) do que no ano anterior, consistindo este no maior aumento desde a sua criação. Para esta evolução contribuíram, sobretudo, as entradas de capital (4 558 M€) e um resultado particularmente positivo da gestão da carteira (2 281 M€). Neste contexto, o Fundo assume uma taxa de cobertura das pensões do sistema-previdencial de 172,3 %, ou seja, um valor suficiente para satisfazer 20,7 meses dos encargos com estas pensões (17,3 meses em 2022).

3.4.1 - Financiamento do FEFSS

O financiamento do FEFSS, no âmbito do previsto na Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) e das disposições anuais em sede de Lei do Orçamento do Estado, designadamente por via de consignação de receitas, tem sido assegurado por fontes de financiamento diversas ao longo do tempo (cf. Figura 17).

Figura 17 - Fontes de Financiamento do FEFSS

Em 2023, as entradas de capital no Fundo ascenderam a 4 558 M€ (mais 1 477 M€ do que em 2022):

♦ 2 434 M€ da transferência do saldo anual do sistema previdencial-repartição (2 601 M€ em 2022)⁵³⁹;

♦ 1 500 M€ respeitantes a uma parcela das quotizações dos trabalhadores⁵⁴⁰ (a última transferência neste âmbito foi efetuada em 2009);

♦ 623 M€ de receitas fiscais consignadas (479 M€ em 2022) relativos a parte da receita do IRC (440 M€)⁵⁴¹, a receita do AIMI (145 M€) e a adicional de solidariedade sobre o setor bancário (38 M€)⁵⁴²;

♦ 0,5 M€ da alienação de imóveis (0,7 M€ em 2022) e 0,03 M€ de rendimentos do património.⁵⁴³

De notar que, relativamente às receitas fiscais consignadas, os montantes transferidos em 2023 correspondem aos valores previstos em sede de OE, mas não coincidem com os montantes que resultam das receitas efetivamente cobradas no ano (apuradas pela AT⁵⁴⁴). Essa diferença totalizou 146 M€, tal como evidenciado no Quadro 57.

Quadro 57 - Receitas fiscais consignadas 2023: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos

As normas legais que preveem a consignação destes impostos ao FEFSS, apenas no caso do IRC estabelecem um mecanismo de acerto entre anos, pelo que nos demais devem ser transferidos para o FEFSS os montantes efetivamente arrecadados, o que não se verificou. Assim, no que respeita ao adicional de solidariedade sobre o setor bancário, ficou por transferir 1 M€⁵⁴⁵, já no caso do AIMI, o valor transferido excedeu em 19 M€⁵⁴⁶ o montante arrecadado.

Os desvios entre os montantes a transferir e os efetivamente transferidos têm-se verificado ao longo dos anos conforme Quadro 58.

Quadro 58 - Receitas fiscais consignadas 2017-2023: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos

Note-se que, no que concerne a parte da coleta de IRS consignada ao Fundo, o art. 280.º da LOE 2022 determinou que a alteração ao Código do IRS, que dava origem à receita a consignar ao FEFSS, só se aplicaria a rendimentos auferidos a partir de 01/01/2023, cuja liquidação é apenas efetuada em 2024⁵⁴⁷. Assim, a consignação desta receita prevista pela LOE 2023 (art. 226.º) não é passível de ser cumprida.

Relativamente à consignação de parte da receita de IRC, persiste a falta de clareza da norma e as inconsistências que obstaculizam a respetiva aplicação e potenciam erros no seu apuramento⁵⁴⁸. Confrontado com esta situação o SEAAF determinou a consideração de uma única taxa, em oposição ao estipulado na lei (um conjunto diversificado de taxas), não tendo ainda sido acolhido o recomendado no Parecer sobre a CGE e promovida qualquer iniciativa de correção e simplificação da norma que, todos os anos, é replicada na LOE.

A persistência destas situações evidencia as fragilidades que se mantêm na operacionalização da consignação de receitas fiscais ao FEFSS resultado de normas legais que são, no todo ou em parte, inexequíveis, quer no que respeita à sua operacionalização (no caso da receita do IRS), quer pela complexidade no apuramento das receitas a afetar e pela intervenção de várias entidades (no caso do IRC).

3.4.2 - Carteira do Fundo - composição, valorização, rendibilidade e risco

3.4.2.1 - Composição

O regulamento do FEFSS estabelece regras quanto à composição da carteira definindo apenas limites máximos para os investimentos em determinadas classes de ativos, à exceção da dívida pública portuguesa, para a qual está também definido um limite mínimo de 50 %⁵⁴⁹.

Neste contexto, a carteira do Fundo é composta, na sua maioria, por dívida pública nacional, por dívida pública estrangeira e por ações. Em 2023, é de destacar o aumento do peso da dívida pública nacional⁵⁵⁰, que passou a representar 54,3 % do total (face a 51,5 % em 2022), compensado pela diminuição do peso da dívida pública estrangeira e da liquidez. Em termos absolutos, verificaram-se aumentos em quase todos as componentes do Fundo: 4 343 M€ (36,7 %) nos investimentos em dívida pública portuguesa, 1 893 M€ (42,1 %) na carteira de títulos de rendimento variável (ações), 1 039 M€ (19,2 %) na carteira de dívida pública estrangeira e 470 M€ (229,5 %) na de dívida privada; em sentido inverso, a liquidez reduziu 898 M€ (97,6 %).

O gráfico seguinte explicita a composição da carteira em 2022 e 2023.

Gráfico 52 - FEFSS - Composição da carteira - 2022-2023

Refira-se que o valor da reserva estratégica⁵⁵¹ (5,9 M€) que é, desde 2019, composta por investimentos relativos a 3 subfundos imobiliários⁵⁵² integrados no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado, diminuiu 18,5 % face a 2022, sobretudo em reflexo da desvalorização de 21,3 % do subfundo imoresidências, desvalorizando significativamente o peso desta componente no total da carteira.

Todos os limites máximos e mínimos foram cumpridos no final do ano, mas no caso do limite mínimo para a dívida pública nacional tal não ocorreu ao longo do ano⁵⁵³. Segundo o IGFCSS⁵⁵⁴, o montante de entradas de capital concentrado em dezembro de 2022 e janeiro de 2023, mais de 1,2 mil milhões e 2 mil milhões, respetivamente (a que acrescem entradas adicionais, amortizações e cupões de dívida pública portuguesa ao longo de 2023), não era possível ser investido de imediato em obrigações do tesouro⁵⁵⁵ sem custos muito significativos para o FEFSS, havendo a necessidade de ponderação entre tal imperativo legal e o cumprimento de objetivos e princípios igualmente estabelecidos na Portaria, como assegurar a obtenção a médio prazo da maximização dos valores dos investimentos, salvaguardando as melhores condições de estabilidade e liquidez⁵⁵⁶.

Esta situação é indicativa dos desafios que se colocam à gestão do FEFSS e da necessidade de adequação da política de investimento do mesmo. De facto, o regulamento de gestão do FEFSS foi aprovado em 2004⁵⁵⁷, tendo em 2013, no período de assistência financeira, o Governo determinado a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional, até ao limite de 90 %, determinando igualmente que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015⁵⁵⁸, o que não sucedeu. Tem-se, no entanto, verificado, a partir de 2016, uma redução da exposição à dívida pública nacional, aproximando-se mais do limiar mínimo, não obstante o aumento verificado em 2023.

Neste sentido, o Tribunal tem recomendado⁵⁵⁹ a reavaliação da referida Portaria⁵⁶⁰, por forma a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento do FEFSS sejam aquelas que, em cada conjuntura, melhor permitam otimizar a relação entre rendibilidade e risco na gestão dos recursos do Fundo.

3.4.2.2 - Valorização

Em 2023, o valor do FEFFS atingiu 29 830 M€, mais 29,7 % do que no ano anterior, o maior aumento nos últimos 20 anos. O aumento do valor acrescentado pela gestão, explicado pelo impacto das componentes de rendimentos e de valias potenciais, contribuiu 79 % para o acréscimo de rentabilidade verificado face a 2022, sendo que os restantes 21 % advieram do reforço das entradas de capital, sobretudo pela transferência de uma parcela das quotizações dos trabalhadores, conforme evidenciado no Quadro 59. De salientar que, as entradas de capital ocorridas em 2022 e 2023 representam 38 % do total das efetuadas desde 1989, um enorme contributo em apenas dois anos.

O índice de rotação da carteira foi de 1,42, ou seja, o volume de transações ocorridas em 2023 correspondeu a pouco menos de uma vez e meia o valor médio da carteira gerida ao longo do ano, um valor ligeiramente inferior ao verificado em 2022 (1,48), mas ainda acima dos valores de anos anteriores⁵⁶¹, evidenciando uma gestão mais ativa na gestão dos investimentos, com a recomposição dos mesmos.

Não se tem verificado, nos últimos cinco anos (cf. Gráfico 53), um padrão homogéneo ou previsível nas entradas de capital do Fundo (nas suas diversas componentes), bem como estabilidade no contributo do valor acrescentado pela gestão, designadamente quanto às mais-valias potenciais⁵⁶², originando algum nível de incerteza sobre a evolução das várias componentes que geram valor para o FEFSS ao longo do tempo. Em termos acumulados, a evidência é semelhante (cf. Gráfico 54).

Gráfico 54 - Valorização do FEFSS - 2014-2023

Note-se que o aumento do valor do FEFSS em 6 838 M€ (29,7 %), totalizando 29 830 M€, foi superior ao aumento da despesa com pensões do sistema previdencial (8,6 %). Assim, a taxa de cobertura das pensões pelo Fundo passou para 172,3 % (144,3 % em 2022), retomando a tendência de crescimento que tinha sido interrompida em 2022 (cf. Gráfico 55).

Gráfico 55 - FEFSS - Taxa de Cobertura das Pensões - 2014-2023

3.4.2.3 - Rendibilidade e risco

A taxa de rendibilidade do Fundo recuperou em 2023 (cf. Gráfico 56), tendo apresentado a segunda maior taxa de crescimento nos últimos 10 anos e um nível de risco 1,3 p.p. abaixo do verificado no ano anterior. Em 2023 a taxa de rendibilidade global do FEFSS foi de 9,10 %, um acréscimo de 22,14 p.p. face a 2022, muito acima da rendibilidade média anual desde a sua criação (3,77 %⁵⁶³).

Gráfico 56 - FEFSS - Rendibilidade e risco - 2014-2023

A evolução e o comportamento das diferentes classes de ativos que compõem o Fundo refletiram as condições económico financeiras do ano, verificando-se ao longo do ano um atenuar do risco de inflação e a interrupção, no último trimestre do ano, do ciclo de aumento das taxas de juro de referência por parte dos bancos centrais.

Este desempenho positivo refletiu-se em todas as componentes da carteira (cf. Gráfico 57), com exceção da reserva estratégica, que passaram de rendibilidades negativas em 2022, para positivas em 2023. A componente de carteira mais rentável foi a das ações⁵⁶⁴, a única que superou a rendibilidade média da carteira.

Gráfico 57 - FEFSS - Rendibilidade das componentes da carteira - 2022-2023

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito do FEFSS:

4 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

4.1 - Pensões

O universo analisado é o das prestações sociais destinadas a substituir os rendimentos do trabalho perdidos por invalidez⁵⁶⁵, velhice⁵⁶⁶ e sobrevivência. Abrange todos os cidadãos residentes⁵⁶⁷ e inclui os diferentes sistemas integrados quer no SSS, quer no Regime de Proteção Social Convergente (RPSC), gerido pela CGA (entidade que não integra o perímetro da CSS, mas sim a Conta da AC) (cf. Figura 18).

Figura 18 - Sistema público de pensões em Portugal

A gestão deste universo assenta nos princípios de repartição da riqueza e de reforço da função redistributiva do Estado. Estes princípios sustentam que o financiamento das pensões seja assegurado por via de duas dimensões: i) as contribuições da população ativa empregada e das respetivas entidades empregadoras, para os regimes contributivos⁵⁶⁸, e ii) receitas do Estado, para os regimes não contributivos (que visam assegurar benefícios àqueles que não tenham contribuído para o sistema ou que o tenham feito parcialmente)⁵⁶⁹. Acresce ainda os princípios da sustentabilidade financeira e o da equidade intergeracional, enquanto balizadores das políticas para o setor.

4.1.1 - Universo

No final de 2023, encontravam-se em pagamento⁵⁷⁰ 3 675 292 pensões, 82,2 % da responsabilidade do SSS⁵⁷¹ e 17,8 % sob administração da CGA (cf. Gráfico 58).

Gráfico 58 - Universo de pensões

O acréscimo de 1,3 %, entre 2014 e 2023, verificado no universo das pensões reflete o impacto da pressão demográfica, bem como as medidas de política aplicadas ao longo da década: entre 2013 e 2018, reduziram-se os incentivos ao acesso a pensões de velhice em idades precoces⁵⁷². Já desde 2019, fazem-se sentir os efeitos das medidas de flexibilidade da idade de acesso às pensões de velhice, cujo impacto tem sido mitigado, em parte, pelo acréscimo de saídas do sistema em consequência do aumento da mortalidade nas faixas etárias mais elevadas associada à crise pandémica⁵⁷³.

O impacto das políticas relativas às reformas antecipadas não foi idêntico nos dois sistemas de prestações sociais, sendo particularmente acentuado no universo de pensões gerido pela CGA, onde se verificou um pico de reformas antecipadas em 2013 e 2014, em reação às novas regras de pensões, com uma quebra subsequente, voltando a verificar-se um novo aumento em 2019 e 2020, na sequência da flexibilização então introduzida, seguindo-se um relativo estabilizar nos anos seguintes (cf. Gráfico 59).

Gráfico 59 - Efeito das políticas de retenção na vida ativa no universo das novas pensões de velhice- CGA - 2010-2023

Já no SSS, os efeitos destas políticas não tiveram um impacto tão acentuado, tendo-se verificado menores oscilações durante o mesmo período. Em 2023, 5,3 % do total das pensões de velhice em pagamento foram atribuídas antecipadamente refletindo, desde 2019, uma diminuição em termos absolutos do número de reformas antecipadas em pagamento.

Gráfico 60 - Efeito das políticas de retenção na vida ativa no universo das novas pensões de velhice- SSS - 2010-2023

Em termos da sustentabilidade do sistema, medida pela relação entre o número de beneficiários ativos (contribuintes) e o de beneficiários passivos (beneficiários das pensões no presente) - índice de dependência - verifica-se que, em 2023, se atingiu, no SSS, um valor de 2,3 (o mais elevado desde 2006), reflexo do número crescente de trabalhadores inscritos⁵⁷⁴ (+4,3 %), em resultado da evolução positiva do mercado de trabalho e da relativa estabilidade do universo de pensionistas (que, em 2023, cresceu 1,0 %⁵⁷⁵) (cf. Gráfico 61).

Gráfico 61 - Índice de dependência dos beneficiários passivos - 2006-2023

Já no RPSC, este índice, não tendo expressão na avaliação da capacidade de autofinanciamento deste regime, não evidenciou, apesar de tudo, recuos desde 2021, mantendo a sua trajetória de redução a médio prazo, resultado da sua condição de sistema fechado (desde 2006), a consequente diminuição do número de contribuintes ativos (-48,6 % desde 2006)⁵⁷⁶ e um aumento do número de pensionistas (29,5 % no mesmo período). Já os demais indicadores de sustentabilidade mantiveram-se consistentes com a evolução do universo.⁵⁷⁷

4.1.2 - Despesa com pensões

Em 2023, a despesa com pensões e complementos totalizou 32 009 M€, dos quais 65,5 % (20 973 M€) integraram o SSS e 34,5 % (11 036 M€) o RPSC. Face a 2022, a despesa com pensões aumentou 4,3 %, refletindo a atualização de pensões em janeiro e o aumento intercalar de pensões pago em junho. Considerando, o complemento excecional referente à parte da atualização regular de pensões de 2023 que foi pago em 2022 (antecipação de despesa no montante de 987 M€), a despesa com pensões e complementos aumentou 11,0 % relativamente a 2022.

Nos últimos cinco anos, a despesa com pensões cresceu, em média 3,8 % ao ano (cf. Quadro 60). Para esta evolução contribuiu, para além do ocorrido em 2023, os efeitos de medidas de reposição de rendimentos das famílias que vinham sendo tomadas desde 2016, com destaque para: i) a reposição da regra de atualização de pensões⁵⁷⁸, acrescida de um aumento extraordinário⁵⁷⁹ atribuído sob determinadas condições; ii) a atualização dos valores do IAS; iii) a revisão do regime de reforma antecipada por flexibilidade da idade, em razão da valorização de carreiras longas e muito longas e introdução do conceito de idade pessoal da reforma (que consiste na possibilidade de antecipação da idade de acesso à pensão de reforma por alongamento da carreira contributiva acima dos 40 anos); iv) introdução (em 2019) de um novo complemento extraordinário para pensionistas de novas pensões de mínimos⁵⁸⁰; e v) atribuição, em 2022 de um complemento excecional a pensionistas (prestação única) destinado a mitigar os efeitos da inflação sobre os bens alimentares essenciais⁵⁸¹.

Quadro 60 - Despesa com pensões e complementos - 2019-2023

4.1.3 - Financiamento

A despesa com pensões e complementos foi financiada, essencialmente, por dois tipos de receitas: as provenientes de contribuições e quotizações (65,8 %) e as transferências do OE (32,5 %) (cf. Gráfico 62).

Gráfico 62 - Financiamento da despesa com pensões - 2019 e 2023

Nos últimos cinco anos, a receita de contribuições e quotizações cresceu e, por isso, financiou uma percentagem maior da despesa com pensões, com as transferências do OE a recuarem 1,9 p.p. em 2023, face a 2022. De notar que, mesmo assim, foram as transferências do OE a acomodarem o financiamento das medidas extraordinárias para mitigação dos efeitos da inflação nos rendimentos das famílias, o aumento extraordinário de pensões e o aumento do complemento extraordinário das pensões de mínimos.

Quadro 61 - Financiamento da despesa com pensões - 2019-2023

O financiamento das despesas com pensões, através de contribuições ou pelo OE, depende do sistema a que se destina:

♦ O sistema previdencial-repartição concentra a maior fatia da despesa com pensões que é financiada essencialmente por receitas contributivas (97,9 %)⁵⁸² (cf. Quadro 62).

Quadro 62 - Financiamento do sistema previdencial - repartição (contributivo) - 2019-2023

♦ O sistema de proteção social de cidadania (na parte que respeita aos subsistemas de solidariedade e de proteção familiar) foi financiado, dada a sua natureza não contributiva, na totalidade pelo Estado (cf. Quadro 63).

Quadro 63 - Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) - 2019-2023

♦ No sistema de regimes especiais, os encargos com pensões são maioritariamente suportados pelo OE (cf. Quadro 64). Integram este sistema: i) o regime substitutivo do setor bancário⁵⁸³, responsável por 97,9 % da despesa com pensões integrada neste sistema, financiado integralmente por transferências do OE; ii) as pensões dos ex-trabalhadores do BPN, cujo financiamento é proveniente da respetiva reserva do Fundo de Pensões, integrado e gerido pela CGA⁵⁸⁴; iii) os complementos de pensão dos trabalhadores da CARRIS, totalmente financiados pelo OE⁵⁸⁵, através da CGA; e iv) os complementos de reforma ou invalidez e prestações complementares de subsídio por morte dos trabalhadores da Sociedade de Transportes Coletivos do Porto (STCP) suportados por transferências da CGA de verbas provenientes do respetivo fundo de reserva.

Quadro 64 - Financiamento do sistema de regimes especiais - 2019-2023

¨O RPSC (CGA), fruto da condição fechada do sistema é crescentemente financiado por verbas provenientes do OE, quer para financiamento do défice, quer para pagamento de pensões dos beneficiários dos fundos transferidos para a CGA cujas reservas se esgotaram ou não foram constituídas, com um peso tendencialmente decrescente das contribuições e quotizações (cf. ponto 4.1.4). Beneficia ainda marginalmente, de financiamento proveniente de outras entidades, das quais se destacam as transferências da SS para financiamento das pensões da sua responsabilidade (cf. Quadro 65).

Quadro 65 - Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) - 2019-2023

4.1.4 - Posição dos fundos de pensões integrados na CGA

A CGA possui um universo diversificado de Fundos sob sua gestão, na sua maioria, referentes a fundos de pensões de antigas empresas públicas, que foram transferidos para CGA, tendo a última adição ocorrido precisamente em 2023 com a transferência do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD⁵⁸⁶, uma das operações com grande impacto no saldo orçamental⁵⁸⁷ do ano (+3 018 M€).

De referir que, dos 19 fundos de pensões (com reservas próprias constituídas para suportar encargos), na sequência da transferência de responsabilidades com pensões para administração da CGA, apenas 13 ainda dispunham de reservas, no final de 2023. No decorrer do ano, extinguiram-se as reservas de dois fundos (RDP I e RDP II), juntando-se a quatro fundos cujas reservas se tinham extinguido entre 2011 e 2014 (CTT, BNU, Macau e INDEP)⁵⁸⁸, passando as inerentes responsabilidades a ser suportadas por verbas provenientes de receitas próprias da CGA e/ou do OE⁵⁸⁹, no total de 183 M€, em 2023, e um valor acumulado de 2 021 M€, desde 2011. A título ilustrativo, refira-se que a reserva inicial destes seis fundos, aquando da sua integração na CGA, era de 1 279 M€, evidenciando uma operação claramente desfavorável para o Estado, conforme se evidencia no Gráfico 63.

Gráfico 63 - Financiamento do pagamento de pensões nos fundos de pensões cujas reservas se extinguiram

O Gráfico 64 evidencia a evolução das reservas especiais da CGA entre 2022 e 2023, em relação ao valor da reserva inicial. Em 2023, apenas quatro fundos (BPN, Marconi, PT e Dragapor) evidenciaram variações positivas do seu valor, ou seja, geraram rendimento suficiente para cobrir os seus encargos e ainda acrescer valor à reserva. Nos demais, verificou-se o inverso, com os encargos do ano a excederem os rendimentos e havendo necessidade de consumir reservas de capital para os cobrir, sendo que, em cinco deles, já se consumiu mais de metade da reserva inicial.

Gráfico 64 - Evolução das reservas dos fundos de pensões integrados na CGA- 2022-2023

Excluindo o Fundo CGD II, transferido em 2023, os outros 14 Fundos, que ainda tinham reservas no início do ano, foram transferidos para a CGA com uma reserva inicial de 6 143 M€, sendo que no final de 2023 as reservas ascendiam a 4 184 M€ (-1 960 M€, -31,9 % face à inicial e -55 M€, -1,3 % face a 2022).

Em termos da evolução futura do valor destas reservas, esta é pressionada pela diferença entre as responsabilidades (pensões e prestações sociais), que tendem a ser crescentes, e os recursos obtidos para fazer face a essas responsabilidades (quotizações, contribuições e rendimentos gerados pelas respetivas carteiras), que tendem a diminuir (quer por via da redução dos correspondentes beneficiários ativos, quer pela dificuldade em gerar valor). Desta forma, não só competirá ao Estado suportar o financiamento da despesa com pensões dos seis fundos cuja reserva já foi esgotada como, a manter-se a tendência de redução do valor das reservas que se tem verificado na maioria dos fundos, aumentarão os encargos a assumir pelo Estado.

4.2 - Fluxos financeiros com a União Europeia

No PCGE, o TC deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.

Neste ponto, procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, do FEAGA e de outros instrumentos financeiros de iniciativa comunitária, incluindo os fluxos relativos ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) e à iniciativa REACT-EU.

4.2.1 - Saldo global

A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do Tribunal e, como se desenvolve nos pontos subsequentes, não é totalmente coincidente com a que consta do RCGE 2023 (Quadro 3.50.).

Gráfico 65 - Fluxos financeiros entre Portugal e a UE - 2020-2022

O “Saldo global” dos Fluxos financeiros entre Portugal e a UE aumentou em 2 534,1 M€ (+72,2 %), face ao ano anterior, devido, essencialmente, ao acréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE, de 2 436,4 M€ (+40,8 %).

O acréscimo registado nas transferências para Portugal resulta, essencialmente, do aumento significativo dos fluxos financeiros provenientes do MRR, face a 2022. De facto, em 2023, da parcela subvenção, foram transferidos 3 757,2 M€ (3 586,1 M€ relativos ao 2.º e à maioria dos 3.º e 4.º pedidos de pagamento à CE e 171,1 M€ relativos ao pré-financiamento do REPowerEU).

4.2.2 - Fluxos financeiros para a União Europeia

Os valores constantes da CGE 2023, relativos aos fluxos financeiros para a UE que constituem a contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE (Quadro Q.3.50 do RCGE), foram objeto de verificação pelos serviços do Tribunal junto da DGO, não existindo quaisquer divergências, conforme demonstra o quadro seguinte:

Quadro 66 - Transferências para a UE

Em 2023, as transferências para a UE foram inferiores em 98 M€ (-4 %), face a 2022, para o que contribuiu, essencialmente, a diminuição dos Direitos Aduaneiros, de 44,4 M€ (-12,3 %), e do Recurso Próprio Rendimento Nacional Bruto (RP RNB), de 47,4 M€ (-3 %). As transferências continuaram a respeitar maioritariamente ao RP RNB (cerca de 64 % do total das transferências), mas evidenciam uma tendência decrescente desde 2021. Por outro lado, os Recursos Próprios IVA, Plásticos e Redução RNB da Áustria Dinamarca, Alemanha, Países Baixos e Suécia têm vindo a registar aumentos das suas contribuições. Registam-se, ainda, pagamentos a título dos Ajustamentos IVA e RNB de anos anteriores, que não haviam ocorrido em 2022.

No decurso das verificações realizadas, observou-se ainda que:

♦ Existiam 22 processos pendentes de Recursos Próprios Tradicionais (RPT) não cobrados, totalizando 98 M€. Deste valor, foram efetuados pagamentos condicionais por Portugal no âmbito de 11 processos, no montante de 74,7 M€, entre 2014 e 2022. Em 2023, estes não ocorreram. A AT prevê a possibilidade de pagamentos acrescidos a título de juros, em relação a todos os processos, que podem atingir valores avultados;

♦ À semelhança dos três anos anteriores, não ocorreram recuperações pelo IFAP de qualquer valor da dívida, incluindo juros, de um operador, relativa a “Quotizações sobre o açúcar e isoglucose”, que ascendia a cerca de 1,2 M€, em abril de 2022. Acresce que, desde 2022, não foram desenvolvidas quaisquer diligências sobre esta matéria.

4.2.3 - Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal

a) Reflexo das transferências da União Europeia na CGE

Os elementos constantes da CGE 2023, respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE, foram confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária.

Quanto aos valores indicados no Quadro Q.3.50. apuraram-se diferenças que se evidenciam no quadro seguinte:

Quadro 67 - Transferências da UE

Verificou-se uma diferença global de -5,4 M€ entre os valores reportados na CGE e os apurados na sequência dos procedimentos de validação desenvolvidos, como se evidencia no quadro anterior com a letra c). O saldo da diferença apurada em 2023, que tem origem no item PAIC, é inferior ao observado no ano anterior (-17,2 M€).

Existem ainda divergências parcelares identificadas, sem influência na diferença global, que resultam da agregação, efetuada na CGE, no PT 2030, dos itens FEADER e FEAGA (diferenças assinaladas com as notas (a) e (b) no quadro anterior). Apesar de pertencem ao período de programação 2023-2027, estes itens não fazem parte do PT 2030, mas do PEPAC, pelo que deverão ser apresentados de forma autónoma⁵⁹⁰.

Tendo em conta a diferença global registada, continua a considerar-se necessária uma maior articulação entre a DGO e os beneficiários de transferências diretas de fundos europeus, para um correto apuramento dos fluxos financeiros recebidos da UE.

A CGE 2023, no Quadro A44. “Despesa total financiada por fundos europeus”, evidencia o financiamento europeu envolvido na execução orçamental da administração central, especificando os fundos europeus envolvidos em cada Programa Orçamental. Da informação disponibilizada na Conta, observa-se que 3 500,7 M€ (2 %) da despesa total consolidada da administração central foi financiada por fundos europeus⁵⁹¹. A este valor, acrescem 412,8 M€ de financiamento relativo ao FSE, apenas refletidos na CSS⁵⁹².

Embora os dados constantes do referido Quadro A44. e, quanto ao FSE, do Quadro CSS2, não sejam totalmente comparáveis com os dados oriundos das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras, uma vez que estes últimos correspondem a despesa validada⁵⁹³ e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu deveriam ser próximos em milhões de euros, o que continua a não se verificar.

Dessa análise comparativa, permanecem divergências acentuadas em alguns fundos, nomeadamente no FEDER (-1 116,9 M€), FEAGA (-487,8 M€), FSE (-337,3 M€) e Fundo de Coesão (-236,1 M€), que podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela DGO, se estas diferenças corresponderem a execução financeira de fundos europeus sem cofinanciamento público nacional, situação em que os serviços registam a receita e a despesa como extraorçamental, ou podem decorrer de uma incorreta classificação da despesa.

Continua, assim, a ser necessário que, no domínio dos fundos europeus, a CGE disponha de informação mais detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental, dado que esse conhecimento é relevante para a análise da execução desses fundos.

Também se observou que o Quadro A44. passou, em 2023, a apresentar autonomamente o item correspondente ao PRR, tal como havia sido recomendado pelo Tribunal. O valor registado em 2023, de 1 828,3 M€, corresponde ao montante mais elevado de despesa financiada com origem em fundos europeus. De assinalar, no entanto, que este apuramento contempla a despesa considerada na Medida 102 - Plano de Recuperação e Resiliência, a qual inclui, de forma incorreta, fontes de financiamento europeu para além das relacionadas com o MRR.

Relativamente à REACT-EU, apesar de as verbas deverem ser relevadas orçamentalmente através de fonte de financiamento específica, o valor registado na CGE 2023 apresenta, também, uma diferença de -95,6 M€, face ao valor da despesa validada.

Esta situação deveria ter sido objeto de correção, por forma a assegurar o reconhecimento na execução orçamental, no contexto das entidades que executam estes instrumentos financeiros, discriminando a despesa financiada com origem no REACT-FEDER, no REACT-FSE e no Desenvolvimento Rural, conforme anteriormente recomendado pelo Tribunal.

b) Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020

Em 2023, ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de 2 426,1 M€, com a seguinte distribuição:

Gráfico 66 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2023 (PT 2020)

No ano de 2023, continuou a verificar-se um aceleramento dos níveis de compromisso dos FEEI e um acréscimo na execução de todos os Programas Operacionais. A taxa de execução acumulada, no final de 2023, era superior em 13,7 pp, face ao ano anterior⁵⁹⁴. Em dez anos, foi executado 97,5 % do montante global de financiamento europeu (26 890,5 M€).

O gráfico seguinte compara a despesa comunitária programada com a executada, por Fundos Europeus Estruturais e de Investimento:

Gráfico 67-Execução financeira acumulada do Portugal 2020

No final de 2023, a despesa comunitária validada, no âmbito do FEDER e do FSE, ultrapassava a programada. Contudo, estavam por executar/validar cerca de 760,7 M€ (625,1 M€ do FEADER; 127,8 M€ do Fundo de Coesão; e 7,9 M€ do FEAMP), tendo-se apurado junto da AD&C e da Comissão de Coordenação Nacional do FEADER que estas verbas deverão ser absorvidas na sua totalidade, estando, desta forma, mitigado o risco de perda de fundos neste quadro financeiro.

c) Fluxos relativos ao PRR

O ano 2023 corresponde ao terceiro ano de execução do Plano de Recuperação e Resiliência. Aprovado inicialmente com uma dotação de 16,6 mil M€⁵⁹⁵, 13,9 mil M€ sob a forma de subvenções, e 2,7 mil M€ de empréstimos em condições favoráveis⁵⁹⁶, este Plano foi, entretanto, objeto de reprogramação⁵⁹⁷. A dotação global foi aumentada para 22,2 mil M€, 16,3 mil M€ sob a forma de subvenções e 5,9 mil M€ sob a forma de empréstimos, ambos provenientes do MRR⁵⁹⁸.

A verba adicionada para subvenções (2,4 mil M€) inclui:

♦ Cerca de 1,6 mil M€, decorrentes da atualização do montante de subvenções, ao abrigo do n.º 2 art. 18.º do Regulamento MRR;

♦ 785 M€, relativos ao REPowerEU, dos quais 703,4 M€ ao abrigo do art. 21.º A do Regulamento, e 81,4 M€ relativos à dotação não utilizada da Reserva de Ajustamento ao Brexit (Brexit Adjustment Reserve - BAR), ao abrigo do n.º 2 do art. 21.º B do Regulamento.

A revisão do PRR veio aumentar o número de componentes temáticas que passaram a 22⁵⁹⁹, o número de medidas aumentou para 167 (44 reformas e 123 investimentos) e o total de marcos e metas acordados passou a ser de 463, conforme se apresenta no quadro seguinte:

Quadro 68 - Revisão do PRR

Até ao final de 2023, a CE tinha transferido para Portugal 7 772,4 M€ (6 118,6 M€ referentes à parcela subvenção e 1 653,8 M€ à parcela empréstimo), o que correspondia a 35 % da dotação global acordada com a UE⁶⁰⁰. Destas transferências, as ocorridas em 2023 ascenderam a 4 451,1 M€: 3 757,2 M€ da parcela subvenção (dos quais, 171,1 M€ relativos ao pré-financiamento do Capítulo REPowerEU) e 694,0 M€ da parcela empréstimo.

No final de 2023, o nível de contratualização dos investimentos entre a EMRP e os beneficiários diretos (BD) e beneficiários intermediários (BI) era de 83 %⁶⁰¹. O montante de pagamentos ordenados pela EMRP aos BI e BD, ascendia a 4 459,0 M€ (2 892,7 M€ - pré-financiamento; 35 % do total pago e 1 566,9 M€ - reembolso de despesas), dos quais 1 717,6 M€ correspondentes a pagamentos efetuados no ano de 2023⁶⁰². Contudo:

♦ Do valor disponibilizado pela CE a Portugal (7 772,4 M€), apenas 47 % (3 637,0 M€) havia sido pago aos BD e aos BF, 1 004,2 M€ e 2 632,8 M€, respetivamente;

¨O valor disponibilizado aos BD e BF representava ainda 16 % da dotação total.

A comparação das ordens de pagamento emitidas e pagas aos BD e BI com os pagamentos efetuados aos BD e pelos BI aos BF (considerando os valores em trânsito), revela uma divergência de 73,7 M€, resultante de pagamentos efetuados pelos BI aos BF em montantes superiores aos disponibilizados pela EMRP⁶⁰³.

Em sede de contraditório, a EMRP vem sublinhar que “…os aludidos pagamentos são posteriormente ressarcidos pela EMRP, em sede de Pedido de Pagamento”. Não obstante esses montantes serem objeto de ressarcimento futuro, facto é que, à data de 31/12/2023, o MRR ainda não os havia cofinanciado, não devendo, por isso, influenciar a execução do Mecanismo, sob pena de inflacionar a sua taxa de execução.

Por outro lado, o valor do investimento aprovado, reportado pela EMRP, a 31/12/2023, excedia em 2 066,7 M€ o valor contratualizado dos investimentos/subinvestimentos subjacentes. Assim, o investimento aprovado àquela data ascendia a 13 866,1 M€ (ao invés de 15 932,7 M€), o que representava 62 % da dotação total, e não 72 %, como divulgado. Para efeitos de monitorização, estas situações devem ser revistas de forma a garantir a fiabilidade dos dados no acompanhamento do grau de execução do MRR e respetiva divulgação.

No que respeita à execução orçamental da despesa do PRR registada na CGE 2023, apurou-se o valor 1 751,4 M€⁶⁰⁴, sendo a acumulada de 2 792,9 M€⁶⁰⁵ (despesa consolidada). O detalhe da execução é apresentado no quadro seguinte.

Quadro 69 - Despesa financiada com origem no MRR

Embora referidos apenas às entidades integradas no perímetro da CGE⁶⁰⁶, estes valores traduzem um nível de execução orçamental, até 31/12/2023, de apenas 18,6 % da dotação contratualizada entre a EMRP e os beneficiários diretos e intermediários do mesmo perímetro^607,608. O nível de execução, embora tenha crescido 10,6 pontos percentuais relativamente a 2022⁶⁰⁹, considera-se baixo, uma vez que no final do ano já estavam decorridos três anos do período de execução do MRR, o qual deve ser integralmente cumprido até agosto de 2026. Apesar de o valor a desembolsar pela CE ser baseado no cumprimento de marcos e metas, o grau de execução física dos investimentos nas várias componentes deve acompanhar o seu grau de execução financeira. Assim, a aceleração da execução financeira dos investimentos é essencial, para evitar um cenário crítico no que toca ao cumprimento dos marcos e metas fixados nos futuros pedidos de desembolso à CE.

Para a apreciação da consistência dos registos relativos aos fluxos financeiros do PRR, foram analisados os dados relativos a 58 entidades beneficiárias diretas ou intermediárias, com execução de investimentos, pertencentes ao perímetro da CGE. Observou-se que, dos 1 717,6 M€ ordenados e pagos pela EMRP, em 2023, 1 611,8 M€ respeitavam a beneficiários da administração central e da segurança social. No entanto, esta verba não se encontrava integralmente evidenciada na CGE como receita do PRR (orçamental ou extraorçamental). De facto, os dados apurados não evidenciam o integral cumprimento do regime definido no DL 53-B/2021, tendo sido identificadas insuficiências nos registos contabilísticos e diferentes práticas, entre organismos, de contabilização do recebimento e da utilização dos fundos com origem no PRR, nomeadamente:

♦ O não nivelamento do valor da receita orçamental pelo montante da despesa orçamental do ano;

¨O não reconhecimento, em receita extraorçamental, das verbas recebidas por ordem da EMRP e ainda não aplicadas em despesa orçamental;

♦ A inscrição da FF 483 - Plano de Recuperação e Resiliência-Subvenções em outra Medida que não a 102, relativa à execução do PRR.

Assim, à semelhança do referido nos PCGE 2021 e 2022, continua a concluir-se que os registos contabilísticos refletidos na CGE 2023 não refletem a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR, afetando a fiabilidade da informação. Esta situação evidencia a necessidade de rigor na contabilização destas verbas, nomeadamente, através do seu reconhecimento como receita extraorçamental na parte que não se traduz em despesa orçamental, como legalmente estabelecido.

Relativamente à divulgação de informação de execução do PRR, a CGE 2023 passou a integrar um novo Quadro⁶¹⁰ relativo à despesa efetiva do PRR, que procede ao apuramento, por programa orçamental, das despesas efetivas relativa à parcela de subvenção. Verifica-se que este apuramento, não obstante incluir a Medida 102, abrange fontes de financiamento que vão para além das do PRR, o que afeta a fiabilidade da informação.

Verificou-se ainda que, desde fevereiro de 2024, a “Síntese da Execução Orçamental” integra informação sobre a execução do PRR, produzindo mais elementos informativos sobre esta matéria. No entanto, tal informação não substitui a determinação legal de que a DGO “elabora trimestralmente um relatório com a análise sistemática da execução orçamental e monitorização das operações de gestão orçamental”⁶¹¹, o que, à semelhança dos anos anteriores, continuou a não se verificar.

d) Fluxos relativos à REACT-EU e ao reforço do Desenvolvimento Rural

A execução global da iniciativa REACT-EU - Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa, em Portugal, no final de 2023, era de 82 %, sendo o PO COMPETE o que se destacava em volume financeiro. Já relativamente ao reforço do Desenvolvimento Rural (FEADER), apurava-se uma taxa de execução global mais baixa (60 %), apesar do nível de compromisso se situar nos 105 %. O fluxo financeiro REACT-EU em 2023 foi de 424,0 M€ (201,9 M€ FEDER e 222,0 M€ FSE) e o fluxo relativo ao Desenvolvimento Rural correspondeu a 104,2 M€.

e) Fluxos relativos ao Período de Programação 2021-2027

Para o Portugal 2030 estão programados 22 995 M€, tendo, em 2023, sido efetuadas transferências da UE, a título de pré-financiamento, no valor de 226,9 M€, com a seguinte distribuição:

Gráfico 68 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia relativos ao PT 2030

Com uma despesa validada que ascendeu a 413,2 M€, a taxa de execução do Portugal 2030, no final de 2023, era de 1,8 % e a taxa de compromisso um pouco superior (3,4 %).

Conforme já referido pelo Tribunal⁶¹², os baixos níveis de execução dos QFP têm natureza recorrente, e a reduzida execução do PT 2030, no ano de 2023, assim o demonstra, mas agora com riscos acrescidos potenciados por um contexto atual exigente:

♦ PT 2020, a encerrar até 15/02/2025 (permitindo a submissão de pedidos de pagamento até 31/07/2025), incluindo os reforços de dotações da REACT-EU;

◊ o PRR, a ser executado até agosto de 2026: com investimentos, metas e marcos complexos, com um cronograma exigente e com uma taxa de execução reduzida;

◊ os Programas de Desenvolvimento Rural, com execução até final de 2025⁶¹³;

◊ o arranque do Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC).

Considerando o arranque tardio deste período de programação e a sua concomitância com a execução extraordinária de verbas provenientes do PRR, com as dificuldades acrescidas que esta execução conjunta gera nas entidades gestoras e nos próprios beneficiários, torna-se premente promover o aceleramento da execução da generalidade dos Programas do PT 2030.

f) Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC)

O PEPAC para Portugal, no período 2023-2027, no valor de 6 712,9 M€, integra as medidas de apoio para se alcançarem os objetivos específicos da UE para a Política Agrícola Comum (PAC) e materializa os instrumentos da PAC através do fundo de intervenção anual - FEAGA (3 859,5 M€) e do fundo de intervenção plurianual - FEADER (2 853,4 M€), efetuando pagamentos diretos de medidas setoriais das frutas e hortícolas, da vinha e da apicultura e de instrumentos de desenvolvimento rural.

Em 2023, os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam a 0,9 M€ e do FEADER a 22,8 M€, e este último a título de pré-financiamento.

g) Outros fluxos

Os fluxos financeiros oriundos da UE no âmbito do FEAGA (PP 2014-2020) ascenderam, em 2023, a 884,8 M€, dos quais 880,9 M€ para os mercados agrícolas e 3,9 M€ para a gestão centralizada das medidas veterinárias. A execução financeira deste fundo evidenciou pagamentos no montante de 507,3 M€, tendo ocorrido, no mesmo período, devoluções no valor de cerca de 4 M€. De acordo com a informação sobre a campanha de 2023, na execução do FEAGA destacaram-se os pagamentos relacionados com o Apoio ao Rendimento para garantir a sustentabilidade (192,3 M€, 38 %), com o POSEI e ilhas menores do mar Egeu - pagamentos diretos⁶¹⁴ (72,9 M€, 14 %) e com o Apoio associado ao rendimento (69,6 M€, 14 %).

Foram ainda recebidos fluxos financeiros relativos aos períodos de programação 2014-2020 e 2021-2027, provenientes do FEDER, relativos aos Programas de Cooperação Territorial Europeia (96,8 M€ e 18,1 M€, respetivamente) do FEAC 2014-2020 (23,1 M€) e do FAMI 2021-2027 (3,5 M€).

No âmbito dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, foi apurado o valor de 508,4 M€, ou seja, um valor superior em 5,4 M€ ao refletido na CGE (503,0 M€).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito dos fluxos financeiros com a União Europeia:

4.3 - Financiamento pelo Estado

4.3.1 - Financiamento do setor empresarial do Estado

Em 2023, o financiamento líquido do setor empresarial do Estado⁶¹⁵ totalizou 4 418 M€, menos 13 M€ do que em 2022. Para este decréscimo contribuiu a redução da despesa com dotações de capital e outros ativos financeiros (-134 M€) e empréstimos a médio e longo prazos (-56 M€), ainda que quase totalmente compensada pela quebra (em 179 M€) de rendimentos proveniente de dividendos e participações nos lucros (cf. Quadro 70).

Quadro 70 - Financiamento líquido da administração central ao SEE - 2022-2023

As receitas recebidas pela AC das entidades do SEE totalizaram 464 M€⁶¹⁶, na sua maioria (84,1 %) na forma de dividendos. Em 2023, destaca-se a redução dos dividendos recebidos do Banco de Portugal (188 M€, -123 M€) e da CGD⁶¹⁷ (202 M€, -97 M€).

Por sua vez, nas despesas⁶¹⁸ destinadas ao SEE, as diminuições das dotações de capital e outros ativos financeiros refletem o efeito de, contrariamente ao ano anterior, não terem existido os fluxos destinados ao grupo TAP e ao Banco Português de Fomento.

Relativamente aos instrumentos de financiamento (cf. Anexo D1), destaca-se:

♦ As dotações de capital (através de ações e outras participações) constituem o principal instrumento de financiamento (61,4 %), tendo sido utilizado, essencialmente, para cobertura de prejuízos, serviço da dívida e investimentos. Totalizaram 2 997 M€⁶¹⁹ (-134 M€ face a 2022), cerca de metade (47,9 %) atribuído à Infraestruturas de Portugal (1 435 M€) e 36,7 % aos estabelecimentos de saúde EPE (1 098 M€)⁶²⁰, sendo também de assinalar os valores destinados à Metro do Porto (224 M€) e à EDIA (64 M€).

De referir ainda os aumentos de capital da CP que, além de 54 M€ em numerário, também recebeu 1 919 M€, em espécie, por conversão em capital de empréstimos concedidos pelo Estado (e respetivos juros).

♦ As transferências (1 517 M€) incluem os montantes entregues à Infraestruturas de Portugal da receita de contribuição do serviço rodoviário (626 M€⁶²¹, -25 M€ do que em 2022), à Rádio e Televisão de Portugal (RTP) da receita relativa à contribuição para o audiovisual (191 M€, +4 M€ do que em 2022) e à Parpública 213 M€, dos quais 203 M€, no âmbito do processo de privatização da Efacec.

♦ Os empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos⁶²², ascenderam a 61 M€ (117 M€, em 2022), evidenciando-se os concedidos: à Metro do Porto (227 M€ para a atividade financeira), Construção Pública (38 M€ para a atividade financeira) e EDIA (24 M€ para financiar o aumento do custo de energia). Nos reembolsos destacam-se a Parvalorem e a Construção Pública, que devolveram ao Estado (através da DGTF) 90 M€ e 61 M€, respetivamente, bem como a AICEP, que devolveu 72 M€ à AD&C.

¨As indemnizações compensatórias somaram 307 M€⁶²³ (-94 M€ do que em 2022), destacando-se as concedidas à CP (187 M€⁶²⁴), ao SIRESP (26 M€) e à Infraestruturas de Portugal (23 M€).

Por empresa, constatou-se que as empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias continuam a ser as principais beneficiárias, com 3 077 M€ (3 139 M€, em 2022), conforme evidencia o Gráfico 69, com destaque para a Infraestruturas de Portugal, que recebeu 68,5 % destes fluxos (+142 M€ do que em 2022).

Gráfico 69 - Principais empresas destinatárias - 2023 e variação face a 2022

Ao nível do reporte, verificam-se fragilidades na especificação das classificações económicas utilizadas, uma vez que se mantêm as lacunas do classificador, já identificadas em diversos Pareceres. De facto, o classificador económico das receitas e das despesas, relativamente às sociedades financeiras, continua a não distinguir as públicas das privadas, contrariamente ao que acontece no caso das sociedades não financeiras. Na receita de ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SEE e certas classificações económicas (e.g. outras despesas correntes) não preveem a especificação setorial. Em contraditório, o MEF informou que o “…classificador económico será alvo de revisão no âmbito da reforma da nova LEO, momento oportuno para se introduzir uma alteração que garanta a adequada especificação”.

Também a informação constante do RCGE sobre esta matéria⁶²⁵ continua a estar incompleta por abranger apenas o reporte dos fluxos recebidos e pagos pela DGTF, não incluindo os de outras entidades da AC. Por outro lado, excede o âmbito pretendido por incluir fluxos com outras empresas públicas (da administração local e regional), empresas privadas e fundos com autonomia administrativa e financeira⁶²⁶, revelando uma identificação deficiente do universo abrangido.

Acresce que a não divulgação de uma lista permanentemente atualizada das entidades que integram este setor, incluindo as datas das entradas e saídas ao longo do ano⁶²⁷, dificulta a transparência da informação sobre este universo e a identificação, pelas próprias entidades, dos fluxos financeiros que têm com o SEE.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito do financiamento do SEE:

A apreciação do estado de implementação destas recomendações (Recomendações 10 e 11), dado o seu impacto transversal, consta do ponto 1.2.

4.3.2 - Apoios públicos - subsídios e transferências a entidades não pertencentes à administração pública

Em 2023 os apoios não reembolsáveis concedidos por organismos da AC totalizaram 4 664 M€, 5,7 % da despesa da AC e menos 21,6 % do que em 2022.

Este universo de apoios concedidos a entidades não pertencentes à administração pública e registados sob a forma de subsídios e transferências compreende um número bastante alargado e diversificado de situações, quer quanto às entidades concedentes e beneficiárias (singulares e coletivas) dos setores privado, cooperativo e social, quer pela multiplicidade de finalidades a que se destinam. Estes apoios são não reembolsáveis e são financiados pelo OE e por receitas próprias (3 028 M€; 64,9 %) e através de financiamento europeu⁶²⁸ (1 636 M€; 35,1 %).

A área da Agricultura, Florestas, Pescas e Mar manteve a tradicional posição preponderante (770 M€; 16,5 %), bem como do financiamento europeu (458 M€). Seguiram-se as áreas do Ambiente e Energia (689 M€; 14,8 %), Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (578 M€) (cf. Gráfico 70).

Gráfico 70 - Apoios concedidos por principais finalidades e origem do financiamento - 2023

Quase metade do agregado “Subsídios, Indemnizações Compensatórias e Bonificação de Juros” (273 M€) diz respeito a despesa com o subsídio social de mobilidade (SSM), cuja dotação inicial de 90 M€ foi reforçada, fixando-se a sua execução em 114 M€ e cuja caraterização é detalhada na Caixa 10. Contempla também as medidas relacionadas com a crise habitacional que se agravou em 2023, nomeadamente os apoios à habitação (77 M€ pagos pela DGTF e pelo Ministério da Habitação) e bonificação de juros (46 M€ pela DGTF).

A natureza não reembolsável e diversificada destes apoios exige um escrutínio rigoroso. Deverá passar pela transparência da respetiva atribuição, designadamente quanto à fundamentação legal e finalidades que visam atingir, tendo em conta os princípios da proporcionalidade e da sustentabilidade das finanças públicas. Para além disso, devem estar previstos legalmente e instituídos mecanismos de controlo que mitiguem os riscos de atribuição indevida ou de não afetação às finalidades que se visa atingir.

Porém, continua a verificar-se que, por um lado, as bases legais que fundamentam a atribuição dos apoios individuais são múltiplas e com critérios diversificados, não favorecendo critérios claros e objetivos quanto à sua concessão e, por outro lado, a Lei n.º 64/2013 prevê diversas situações de exclusão da obrigação de publicitação⁶²⁹. A IGF informou que, em 2020, apresentou ao então MEF uma proposta de anteprojeto legislativo com vista a:

♦ promover a aprovação de regime jurídico que defina os princípios gerais para a atribuição de subvenções e benefícios públicos, reforçando os critérios de objetividade, de interesse público, de prevenção de riscos, de cumprimento dos objetivos de consolidação orçamental e de avaliação de resultados;

♦ aperfeiçoar a Lei n.º 64/2013, incluindo o estabelecimento da obrigação dos beneficiários divulgarem as subvenções públicas recebidas.

Acresce que o universo da publicitação não é coincidente com o abordado no PCGE⁶³⁰. Também a informação relativa à execução orçamental apresenta limitações associadas aos classificadores, não permitindo, nomeadamente, identificar as finalidades. Em contraditório, a IGF também salienta “…que o conceito de subvenções e benefícios públicos da Lei n.º 64/2013 é diferente do conceito do apoio financeiro considerado para efeitos da CGE (inclui nomeadamente benefícios em que não existe fluxo monetário), pelo que nem sempre é possível a reconciliação de valores, nomeadamente com os pagamentos das rubricas da despesa dos agrupamentos de classificação económica «04 - transferências correntes», «05 - subsídios» e «08 - transferências de capital»…”.

Estas condicionantes refletem-se em reportes diversificados sobre os apoios: o reporte na CGE, o que resulta da informação prestada ao Tribunal pelas entidades concedentes e a informação veiculada pela IGF (ao nível, quer da classificação económica e dos valores apurados, quer da classificação institucional dos beneficiários e das entidades concedentes).

Também a IGF⁶³¹, nas suas funções de acompanhamento e controlo da obrigatoriedade de publicidade e reporte da informação legalmente exigida sobre a atribuição dos apoios, tem apontado irregularidades⁶³², nomeadamente: não reporte das subvenções concedidas; ausência de fundamento legal ou regulamentar para a sua atribuição; duplo financiamento; protocolos/contratos/acordos com prazo de vigência alargado (entre seis anos a sem limite fixado) quando, face à sua natureza excecional, as subvenções deveriam ter vigência temporal limitada e ser periodicamente reavaliadas; e entidades concedentes que nem sequer celebram contrato escrito.

A IGF informou, em contraditório, que, na sequência dos resultados de ações⁶³³, tem efetuado diversas propostas ao Governo, destacando-se: i) a inclusão das subvenções e dos benefícios públicos no processo de revisão da despesa pública (já confirmada para o processo do OE 2025); ii) a avaliação pela PlanAPP⁶³⁴ da implementação das políticas públicas visadas pelas subvenções; iii) a inclusão na prestação de contas das entidades públicas de um relatório contendo a avaliação dos resultados alcançados com as subvenções públicas; e iv) a definição, como critério de elegibilidade das subvenções, da inexistência de duplo financiamento (nacional e europeu).

4.3.2.1 - Evolução

Nos três últimos anos, as medidas extraordinárias de apoio às famílias no âmbito da pandemia (2021) e no âmbito das pressões geopolíticas (2022) foram responsáveis por grande parte do crescimento dos valores destas rubricas de despesa. Em 2021, foram relevantes os apoios ao emprego e à retoma da atividade económica face ao contexto criado pela pandemia de COVID-19. Em 2022, os apoios às famílias e empresas face às pressões inflacionistas e dos preços da energia decorrentes do choque geopolítico e do acentuado aumento das taxas de juro conduziram a um aumento dos apoios às áreas do Ambiente e Energia, Mercado Interno, Subsídios e Indemnizações Compensatórias. Em 2023 este efeito foi atenuado⁶³⁵ (cf. Gráfico 71).

Gráfico 71 - Apoios concedidos por finalidades - 2021-2023

4.3.2.2 - Finalidades, entidades concedentes e beneficiários

Do total de apoios concedidos (4 664 M€), foi recolhida informação junto de uma amostra das 14 principais entidades concedentes, com um valor de apoios estimado em 3 841 M€ (82,4 % do total), a que acrescem ainda 860 M€ pagos através de operações extraorçamentais. Estes apoios cobrem um universo de mais de trezentos mil beneficiários, com finalidades distintas que vão desde a agricultura, florestas, pescas e mar; intervenções na área do ambiente, energia, ordenamento do território, conservação da natureza e das florestas; proteção civil e segurança rodoviária; na área do trabalho, solidariedade, segurança social; dirigidos à ciência, tecnologia, ensino superior e educação; para além de subsídios, indemnizações compensatórias a famílias e empresas, bonificações de juros e apoios à habitação; e ainda intervenções na área da economia, nomeadamente ao turismo, lazer, alojamento, restauração e mercado interno (cf. Quadro 71).

Quadro 71 - Apoios 2023 - Principais entidades concedentes

Na área da Agricultura, os apoios foram maioritariamente concedidos pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP) (1 253 M€⁶³⁶) e abrangeram um universo estimado em mais de duzentos e vinte mil beneficiários. Estes apoios refletem as medidas excecionais de compensação ao acréscimo dos custos de produção da atividade agrícola e pecuária, bem como do aumento do preço dos combustíveis no setor agrícola e dos custos da eletricidade nas atividades de produção, armazenagem, conservação e comercialização de produtos agrícolas e pecuários⁶³⁷. O financiamento europeu foi preponderante, 79,6 % do total através do FEAGA (502 M€; 40,1 %) e do FEADER (495 M€; 39,5 %).

Na área do Ambiente, o Fundo Ambiental (FA) concedeu apoios que totalizaram 630 M€, distribuídos por um universo de mais de dezassete mil beneficiários, entre os quais a SU Eletricidade, SA, com mais de metade do total dos apoios (439 M€; 69,7 %), para aplicação no desconto das tarifas do setor energético e promoção da utilização de energias renováveis. Estes apoios incluem as transferências no âmbito do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (461 M€; 73,2 %); a afetação do produto estimado da contribuição sobre o setor energético (CESE)⁶³⁸ (66 M€; 10,5 %); e o apoio ao setor dos transportes públicos e respetiva descarbonização (39 M€; 6,2 %) (cf. Gráfico 72).

Gráfico 72 - Finalidades dos apoios concedidos pelo Fundo Ambiental - 2023

Para promoção da Economia do país incluem-se apoios que totalizaram (860 M€) e dirigiram-se nomeadamente ao Turismo, (121 M€) e ao Mercado Interno e a outras finalidades (739 M€). Das principais entidades concedentes, destacam-se:

¨A Agência para a Competitividade e Inovação (IAPMEI) concedeu 889 M€⁶³⁹. Os incentivos abrangeram um vasto universo de empresas e particulares, a mais de cinco mil e quatrocentos beneficiários, atribuídos maioritariamente no âmbito do PRR (643 M€). Salientam-se os incentivos de outros fundos europeus PT2020 (163 M€) e do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) (13 M€). Foram ainda atribuídos os incentivos Apoiar Gás associados ao impacto do choque geopolítico (52 M€) e alguns incentivos COVID-19 (10 M€). À semelhança dos anos anteriores, o evento Web Summit beneficiou de apoios (5 M€ em 2023).

¨Os apoios concedidos pelo Turismo de Portugal (TP) (218 M€)⁶⁴⁰ abrangeram um universo estimado em cerca de três mil beneficiários. Evidenciaram-se as transferências legalmente devidas a federações, ligas e clubes ao abrigo do Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online (90 M€; 41,3 %). Os restantes apoios distribuíram-se por diversas finalidades, nomeadamente ações de promoção e animação regional (22 M€), incentivos a empresas (16 M€), eventos de interesse turístico (8 M€), apoios a congressos/meeting industry (5 M€) e obras de interesse turístico (5 M€).

Na área do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (578 M€), evidenciaram-se os apoios concedidos pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) (521 M€), abrangendo mais de cinquenta e dois mil beneficiários, de que se destacam:

¨Os dirigidos à inserção ou reinserção na vida ativa (240 M€; 46,1 %) e à formação profissional (146 M€; 28,0 %), nos quais se incluem apoios à integração da pessoa com deficiência (36 M€).

¨Os financiados pelo PRR (113 M€; 21,7 %), que integraram o compromisso emprego sustentável, medida de caráter excecional e transitório que concede à entidade empregadora um apoio financeiro à contratação sem termo de desempregados inscritos no IEFP (102 M€) e a formação e requalificação na área digital (11 M€).

Os apoios na área da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, estimados em 490 M€, incluem os serviços gerais de apoio à área da ciência, tecnologia e ensino superior (245 M€), bolsas de estudo da ação social no ensino superior (148 M€), estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio (88 M€) e projetos (9 M€), concedidos maioritariamente pelas entidades:

¨Fundação para a Ciência e Tecnologia (245 M€) abrangendo um universo superior a oito mil e setecentos beneficiários, entre instituições e particulares. Os principais apoios destinaram-se sobretudo a bolsas de investigação (119 M€; 48,6 %) e o restante a um conjunto de finalidades direcionadas ao emprego científico (35 M€); à promoção da produção científica, desenvolvimento tecnológico e inovação (30 M€); à rede nacional de instituições científicas e infraestruturas de investigação de interesse estratégico (26 M€) e à cooperação e parcerias internacionais (10 M€).

¨Direção-Geral do Ensino Superior (DGES) (158 M€) relativos, sobretudo, a bolsas de estudo (148 M€; 93,7 %), maioritariamente a estudantes carenciados (132 M€; 83,5 %) e estudantes com necessidades educativas especiais (2 M€). Os incentivos foram concedidos a um vasto universo de beneficiários, a título individual e coletivo, com os maiores valores atribuídos à Universidade Católica Portuguesa (4 M€) e à COFAC - Cooperativa de Formação (3 M€).

Na Educação e Desporto (356 M€), salientam-se os apoios concedidos pelas seguintes entidades:

¨Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE) (204 M€), abrangendo um universo estimado em mais de quinhentos beneficiários. Os apoios foram maioritariamente dirigidos ao ensino profissional (104 M€; 51,0 %), ensino artístico especializado (74 M€; 36,3 %), ensino profissional (55 M€; 27,0 %) e à educação especial (19 M€; 9,3 %).

¨Direção-Geral da Administração Escolar (DGAE) (55 M€) atribuídos, na sua maioria, às redes de ensino privado, cooperativo e solidário (51 M€; 92,7 %) e educação pré-escolar (3 M€). Num universo de trezentos e quarenta beneficiários, os incentivos foram concedidos, sobretudo, através de contratos de associação celebrados com escolas particulares, situadas em zonas carenciadas de escolas públicas (42 M€; 76,4 %); de contratos de condições especiais a famílias economicamente menos favorecidas, para frequência de escolas particulares sem contratos de associação (9 M€; 16,4 %); e de contratos de desenvolvimento da educação pré-escolar (3 M€).

¨Instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ) (60 M€), destinados a atividades desportivas (33 M€; 55,0 %), a diversas atividades dirigidas à juventude (9 M€) e ao programa de preparação para os jogos olímpicos (8 M€ incluindo paralímpicos e surdolímpicos). Os incentivos foram concedidos a mais de quatro mil e setecentos beneficiários (individuais e coletivos), sobretudo através do Comité Olímpico de Portugal, Federações, Associações e Fundações das diversas modalidades desportivas e particulares.

Na área da Proteção Civil e Segurança Rodoviária, a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) (111 M€), os valores mais significativos destinaram-se ao Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (49 M€), ao financiamento das Associações Humanitárias de Bombeiros (31 M€) e às Equipas de Intervenção Permanente (27 M€). Refira-se que, do total, a ANEPC considera uma parte (77 M€) como apoios reembolsáveis.

Na área de Intervenção na Área dos Cuidados de Saúde (95 M€) destaca-se o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM), que concedeu apoios (64 M€) a um universo estimado em quatrocentos beneficiários, maioritariamente a Bombeiros Voluntários e respetivas Associações (60 M€; 63,2 %) e a delegações da Cruz Vermelha Portuguesa (4 M€).

A área da Cultura encontra-se dispersa entre múltiplas entidades. Destacam-se com o valor mais significativo os transferidos através da Gestão Administrativa e Financeira da Cultura (GAFC) (62 M€), com 59 M€ atribuídos pela Direção-Geral das Artes ao abrigo do programa de apoio sustentado a estruturas profissionais com atividade continuada⁶⁴¹ (42 M€; 67,7 %); apoios a projetos (10 M€); apoios à programação da Rede de Teatros e Cineteatros Portugueses-RTCP (10 M€); e às orquestras regionais (2 M€).

No agregado Subsídios, indemnizações compensatórias e bonificação de Juros (231 M€), executado pela DGTF através das despesas excecionais do Ministério das Finanças, evidenciam-se o subsídio social de mobilidade (114 M€⁶⁴²; 49,4 %; cf. Caixa 10) e os apoios à habitação (63 M€; 27,3 %). Os restantes valores distribuíram-se como ilustrado no Gráfico 73.

Gráfico 73 – Finalidades dos apoios concedidos pela DGTF – 2023

4.3.2.3 - Divulgação da informação

A Lei n.º 64/2013 obriga à publicitação e reporte de informação sobre os apoios concedidos pela administração pública, com a divulgação dos beneficiários, tipo e montantes atribuídos. Porém, confrontando os diferentes instrumentos de reporte, pelas entidades concedentes e entidades beneficiárias, na CGE e na listagem de subvenções e benefícios públicos compilada pela IGF, subsistem diferentes abordagens, âmbitos e critérios aplicados na classificação dos apoios, variando em grande medida em função do tipo de prestação e do universo de entidades abrangidas. Estas discrepâncias conduzem a disparidades nos valores reportados, o que tem condicionado a qualidade da informação.

A informação prestada ao Tribunal por uma amostra das maiores entidades concedentes (evidenciada no ponto 4.3.2.2), nem sempre coincide com a execução orçamental da despesa com transferências e subsídios, apresentando:

♦ valores superiores, por incluírem pagamentos registados em outras rubricas de despesa ou através de operações extraorçamentais;

♦ valores inferiores, por a entidade não considerar como apoios a totalidade da despesa registada nas rubricas de transferências e subsídios - por exemplo, o caso da ANEPC que considera que, do total registado no SIGO (111 M€), 77 M€ não se enquadram no âmbito de apoios não reembolsáveis, dado tratar-se de transferências destinadas a financiar a despesa das atividades das Equipas de Intervenção Permanente e o Dispositivo de Combate a Incêndios Rurais. Esta situação ilustra o facto de as entidades aplicarem critérios diferenciados na classificação dos apoios, que conduzem a discrepâncias nos reportes sobre estas verbas.

Para além destas divergências, há a salientar o facto de a informação sobre estes apoios divulgada na CGE, também não ser clara, uma vez que o Quadro A37 - Transferências e subsídios para entidades não integradas no setor da Administração Central⁶⁶³ não corresponde à informação divulgada nos Mapas 26 - Montante global das transferências e dos subsídios para entidades privadas exteriores ao setor público e 27 - Montante global das indemnizações pagas a entidades privadas exteriores ao setor público. O MEF e a DGO esclarecem que as “…aparentes divergências [...] decorrem de diferentes óticas de apuramento e fontes de informação”. Ora, essas diferentes óticas não são explicitadas nos referidos mapas, prejudicando a transparência da informação e a utilidade dos mesmos, aspeto que reforça a necessidade de se clarificar o conceito de apoios públicos não reembolsáveis concedidos pelas entidades públicas e de se harmonizar a informação a divulgar sobre esta matéria na CGE.

4.3.3 - Apoios públicos ao setor financeiro

Em 2023, o saldo entre as receitas e as despesas associadas aos apoios públicos⁶⁶⁴ ao setor financeiro⁶⁶⁵ foi favorável ao Estado (294 M€), tal como também já verificado em 2022 (165 M€).

A receita totalizou 315 M€ (173 M€ em 2022) e resulta, sobretudo, de parte dos dividendos entregues pela CGD (165 M€)⁶⁶⁶ e da amortização parcial do empréstimo realizada pela Parvalorem (96 M€). A despesa totalizou 21 M€ (8 M€ em 2022) e ficou a dever-se, na quase na totalidade, a despesas relativas à reprivatização do BPN (20 M€), como se apresenta no quadro seguinte.

Quadro 72 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2023

Ao longo de todo o período (2008-2023), o BES/NB, o BPN e a CGD foram as instituições financeiras que mais esforço exigiram ao Estado, em especial, no período 2012-2020, em que os apoios atingiram uma despesa líquida de 19 395 M€⁶⁶⁷, com 62,7 % deste montante, despendido entre 2012-2016. Nos últimos anos, observa-se uma tendência de redução destas despesas, mantendo-se, contudo, um saldo global desfavorável para o Estado de 21 590 M€ (cf. Quadro 73).

Quadro 73 - Saldo dos apoios públicos ao setor financeiro - 2008-2023

As operações realizadas ao longo do período traduziram-se em ativos financeiros para o Estado, num valor nominal de 11 063 M€ (em 31/12/2023), que corresponde a cerca de metade dos encargos líquidos suportados (21 590 M€). Face ao ano anterior, verifica-se uma valorização de 649 M€ no total dos ativos (cf. Quadro 74).

Quadro 74 - Apoios públicos ao setor financeiro - por tipo de instrumento - em 31/12/2022 e 31/12/2023

A valorização das ações (+747 M€) reflete o aumento de capital de 682 M€ da CGD, por conversão de direitos em ações, no âmbito do regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (REAID)⁶⁶⁸. A variação remanescente (66 M€) reflete o impacto do aumento de capital, também no âmbito do REAID, nas participações detidas pelo Estado e pelo FdR no capital social do NB⁶⁶⁹.

No que respeita aos empréstimos, a variação resulta do pagamento de uma parcela de 90 M€ e de uma dação em pagamento, no valor de 6 M€⁶⁷⁰, afeta a amortização parcial, realizados pela Parvalorem. Por fim, há a assinalar a recuperação de créditos garantidos ao BPP, no valor de 3 M€.

4.4 - Benefícios fiscais

Os benefícios fiscais (BF) são um importante instrumento de política pública abrangendo um número diversificado de áreas como sejam o investimento, a área social - proteção das famílias, apoio às pessoas com deficiência - o ambiente, a habitação, a cultura, a educação, os transportes, a saúde e a poupança. No entanto, podem agravar os riscos para as finanças públicas, se tornarem o sistema fiscal mais complexo e menos transparente e se os seus custos não se traduzirem em benefícios efetivos. Ao nível da contabilização, os BF diferem da despesa pública porque induzem a uma menor arrecadação de receita, em vez de consumirem a receita dos impostos depois de cobrados.

Assim, porque a utilização de BF origina uma despesa fiscal (DF) correspondente à receita que seria obtida caso fosse aplicado o regime de tributação-regra, é preciso assegurar a sua correta quantificação, de forma a permitir, não só uma fundamentação completa aquando da criação de cada BF (com identificação clara das finalidades que se visa atingir), mas também uma reavaliação sistemática que permita verificar a sua eficácia e a atualidade dos pressupostos que justificaram a sua criação.

Acresce que a DF é, de acordo com a LEO⁶⁷¹, também uma matéria relevante para a verificação do cumprimento do princípio da equidade intergeracional, o que implica uma apreciação da incidência orçamental da DF num quadro plurianual para efeitos de avaliação do seu impacto nas gerações futuras.

4.4.1 - Universo

A CGE 2023 reporta 15 056 M€ de DF relativa a apenas 202 BF, não apresentando o valor da DF dos restantes 101 BF ativos⁶⁷². É, por exemplo, o caso da DF resultante de reduções da taxa autónoma de IRS aplicada a contratos de arrendamento para habitação permanente, da isenção de IVA de diversas atividades⁶⁷³ e do regime especial de isenção⁶⁷⁴, da isenção da tributação autónoma em IRC dos veículos movidos exclusivamente a energia elétrica ou ainda da isenção do IS nos contratos enquadrados no programa de apoio ao arrendamento. (cf. Quadro 75).

Quadro 75 - Universo de benefícios fiscais e despesa fiscal quantificada em 2023

Neste âmbito, a AT refere, relativamente ao apuramento da DF de alguns BF, a necessidade de implementação de soluções informáticas (que permitam efetuar a reliquidação do imposto) e a indisponibilidade de certa informação. Ora, as boas práticas recomendam que aquando da criação de cada BF deva estar, desde logo, salvaguardada a existência de metodologias que permitam quantificar e avaliar os respetivos impactos.

Como se tem verificado no passado, a quase totalidade da DF em IVA que se encontra quantificada (98,6 %) diz respeito às taxas reduzida e intermédia em sede do IVA (9 078 M€)⁶⁷⁵. Excluindo esse montante⁶⁷⁶, obtém-se um valor de DF de cerca de 6 mil M€⁶⁷⁷, cujas finalidades⁶⁷⁸ incluem especialmente o apoio à economia (61,2 %) e às famílias (34,6 %), mas também outras como sejam o combate à fraude e evasão fiscal, a proteção do ambiente e ao nível da defesa (cf. Quadro 76).

Quadro 76 - Principais benefícios fiscais e despesa fiscal, classificados por finalidade, em 2023

Considerando a DF dos BF com mais de 50 M€ de DF (Quadro 76), verifica-se que um quarto é relativa ao regime fiscal dos residentes não habituais (RNH) em território português (1 297 M€ em IRS).⁶⁷⁹ Cerca de outro quarto desta DF pertence ao conjunto de incentivos ao investimento nas empresas e à investigação e desenvolvimento empresarial, nos quais se incluem designadamente o SIFIDE - Sistema de Incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial (632 M€), o RFAI - Regime fiscal de apoio ao investimento (244 M€), o DLRR - Regime de Dedução por lucros retidos e reinvestidos (120 M€), o CFEI II - Crédito fiscal extraordinário ao investimento (79 M€) e o IFR - Incentivo Fiscal à Recuperação (63 M€), permitindo deduções em IRC⁶⁸⁰ e isenções em IS. No apoio às famílias (que representa 34,6 %), destaca-se o impacto da isenção de IS nas heranças e outras transmissões entre cônjuges, unidos de facto, descendentes e ascendentes (630 M€), bem como da proteção das pessoas com deficiência através da isenção de rendimentos e deduções à coleta específicas para estes contribuintes, em IRS (504 M€). Por último, ao nível do combate à evasão fiscal refira-se a DF, em IRS, do IVA suportado em faturas comunicadas à AT (99 M€), que resulta da inclusão do NIF dos contribuintes singulares nas faturas.

4.4.2 - Novidades do ano

Os objetivos das medidas associadas aos BF mais relevantes do ano de 2023⁶⁸¹ refletem prioridades de política do Governo e centraram-se nas áreas tradicionais - na proteção das empresas, no reforço dos rendimentos das famílias, no fomento do investimento e na inovação, na criação de emprego em várias regiões do país, na promoção do acesso à habitação - embora com especificidades nos anos recentes, designadamente ao nível dos apoios extraordinários para fazer face à situação geopolítica e ao aumento dos preços (cf. Figura 19)⁶⁸².

Figura 19 - Principais alterações a benefícios fiscais em 2023

Para além das medidas constantes da Figura 19, foram ainda introduzidas alterações a BF que envolveram, designadamente, a manutenção dos benefícios relativos aos donativos concedidos à Fundação JMJ - Lisboa 2023, a sujeição do BF mecenato cultural à regra geral de caducidade dos BF e a prorrogação por mais cinco anos dos BF relativos à propriedade intelectual e ao mecenato científico.

4.4.3 - Reporte e quantificação

Reporte

O reforço da transparência e da divulgação de informação especificamente relativa aos apoios concedidos ao abrigo do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), tem sido um objetivo previsto em sede da própria LOE. De facto, tanto a LOE 2022 como a LOE 2023⁶⁸³ (e também a LOE 2024) vieram dispor que o Governo criaria uma secção específica sobre esta matéria no Portal Mais Transparência, uma plataforma que visa permitir aos cidadãos consultarem a informação disponibilizada pelo Estado de uma forma mais acessível, não tendo esse objetivo sido ainda concretizado⁶⁸⁴.

Em termos globais, o reporte da DF na CGE tem evoluído, com informação mais completa, embora continuem a verificar-se algumas fragilidades:

¨A quantificação da DF relevada na CGE encontra-se limitada a cerca de dois terços dos BF em vigor - como foi já referido, dos 303 identificados pela AT, apenas é quantificada a despesa relativa a 202.

♦ Ausência de quantificação da DF relativa aos benefícios que concorreram para a formação de prejuízos fiscais que os sujeitos passivos, em cada ano, deduzem ao lucro tributável⁶⁸⁵.

♦ Não inclusão na DF de IRC, da perda de receita relativa ao benefício «Reinvestimento dos valores de realização», por ser incorretamente considerado pela AT como despesa fiscal estrutural - DFE (65 M€ em 2023, 41 M€ em 2022, 23 M€ em 2021, 55 M€ em 2020 e 72 M€ em 2019)⁶⁸⁶.

♦ Incoerências de reporte: apesar de a CGE referir, segundo informação do MF, uma redução da receita de 266 M€⁶⁸⁷ como resultado da medida “IVAZero-produtos alimentares”, este valor não foi considerado na quantificação da DF, tendo a AT referido que não dispõe de informação para quantificar este BF.

♦ O Classificador dos Benefícios Fiscais continua por atualizar, o que limita a sua utilidade: no que respeita à função, continuam a ser imputados valores elevados na rubrica residual “outros assuntos económicos” - 11 606 M€ em 2023, ou seja, 77,1 % da DF total. A diminuição que se verifica face ao ano anterior (em que totalizou 13 564 M€ e 82,5 % da DF total, interrompendo a tendência crescente que se verificava⁶⁸⁸) resulta de ajustamentos introduzidos no apuramento da DF por aplicação das taxas reduzida e intermédia de IVA e não de uma melhor especificação da DF.

♦ Não quantificação da DF dos BF relativos às medidas da Lei n.º 56/2023, no âmbito da habitação, tendo a AT referido que não é quantificada por ser necessário projeto Informático para efetuar reliquidação ou por só haver DF a quantificar em 2024.

♦ O Mapa da CGE inclui indevidamente a DF relativa a derramas municipais, sendo que o respetivo valor (45 M€) deveria estar imputado ao setor da Administração Local, pelo que os mapas da DF da Conta estão sobreavaliados⁶⁸⁹.

♦ Os Mapas da CGE continuam a não apresentar os valores de perda de receita resultante de todos os desagravamentos fiscais estruturais⁶⁹⁰.

Comparando com a previsão feita em sede de OE, constata-se que, relativamente a alguns BF, a DF apurada é significativamente superior à estimativa (cf. Quadro 77).

Quadro 77 - Estimativas OE vs Despesa fiscal CGE 2023 (diferenças mais significativas)

Verifica-se que a DF relativa ao SIFIDE (em IRC) e ao regime fiscal das pessoas com deficiência (em IRS), apresentam desvios de 31,6 % e 12,7 %, respetivamente. Destaca-se também o desvio ao nível do IRS Jovem, com uma execução que corresponde ao dobro dos 15 M€ que o Governo indicou como custo da medida para 2023 no ROE, apesar do universo de contribuintes que beneficiaram (56 750 contribuintes) ter ficado muito aquém dos 100 000 previstos⁶⁹¹. De salientar ainda três BF em IRC⁶⁹², que foram quantificados pela primeira vez em 2023. Para a redução da DF relativa ao Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento, a AT aponta uma diminuição de beneficiários por este BF ter caducado. Por sua vez, a diferença significativa relativamente ao IVA, deve-se a uma alteração do método de quantificação (cf. ponto seguinte).

Quantificação

A CGE 2023 reporta uma DF que totaliza 15 056 M€, menos 1 385 M€ (-8,4 %) do que em 2022. Esta redução traduz, por um lado, a descida da DF associada ao diferencial de taxas de IVA (-1 963 M€) e, em sentido oposto, o aumento de 18,3 % da DF de IRC (+251 M€) e de 41,3 % da DF de ISP (+128 M€). Ao nível da estrutura, verifica-se a manutenção do peso muito significativo da DF de BF em sede de IVA (61,2 %), seguindo-se a dos BF de IRS (13,7 %), de IRC (10,8 %) e de IS (8,6 %) (cf. Quadro 78).

Quadro 78 - Despesa fiscal - 2022-2023

Destaca-se:

♦ A DF em sede de IVA resultante das taxas reduzida e intermédia⁶⁹³ (9 210 M€) representa 98,6 % do total da DF deste imposto. Em 2023, o seu valor diminuiu (1 944 M€), segundo a AT, devido à introdução de um “procedimento de incremento da fiabilidade dos dados”⁶⁹⁴.

♦ A DF em IRS inclui 26 BF e totalizou 2 066 M€, mais 41 M€⁶⁹⁵ do que em 2022. Neste universo, cinco BF representam 96,2 %:

◊ A DF respeitante aos “residentes não habituais”⁶⁹⁶ totalizou 1 297 M€ e constitui 62,8 % da DF do imposto, sendo a segunda mais elevada de 2023 (só ultrapassada pela DF em sede de IVA). Face a 2022, e apesar do aumento de RNH inscritos (114 645, +54,4 %), a DF decresceu 63 M€ (-4,7 %), (cf. Gráfico 76).

Gráfico 76 – Residentes não habituais inscritos e despesa fiscal – 2019-2023

Em 2023, a DF deste benefício foi apurada com base em 36 664 declarações⁶⁹⁷. De referir que as 50 declarações relativamente às quais se apura DF mais elevada (0,14 % do total) representam 20,2 % da DF deste benefício.

◊ A DF relativa a “Pessoas com deficiência” (504 M€), a segunda maior em IRS (representa 24,4 %), aumentou 47 M€ (10,3 %) face a 2022; 75,6 % respeita a deduções à coleta e 24,4 % a isenções.

◊ A DF relativa ao BF do “IVA suportado em faturas comunicadas à AT” incrementou 24 M€ (32,6 %) e representa 4,8 % da DF em IRS, tendo atingido 99 M€.

◊ A DF referente a “Fundos de Pensões, Regime Público de Capitalização e PPR”⁶⁹⁸ manteve-se estável, nos 87 M€, sendo o quarto BF mais representativo (4,2 % da DF em IRS).

♦ A DF em IS aumentou 67 M€ (5,5 %), tendo atingido 1 293 M€. Este aumento está relacionado com a isenção relativa a “Juros cobrados por empréstimos para habitação própria” (137 M€), que aumentou 100 M€ (+271,3 %) e que passou a representar 10,6 % de toda a DF de IS. De destacar, em sentido contrário, a redução da DF relativa a “Prémios e comissões relativos a seguros do ramo Vida” (-11,6 %), em 44 M€, continuando este BF a ser o segundo mais importante (339 M€, com um peso relativo de 26,2 %). De referir que o BF relativo à isenção a “Cônjuge ou unido de facto, descendentes e ascendentes, nas transmissões gratuitas sujeitas à verba 1.2 da tabela geral de que são beneficiários” continua a ser o mais importante, representando 48,8 % (630 M€) do total da DF apurada deste imposto.

♦ A DF em IRC (1 620 M€) aumentou 251 M€ (18,3 %), em reflexo também da quantificação, pela primeira vez, da DF associada a 3 novos BF. O SIFIDE continua a ser o BF mais relevante, representando 39,0 % da DF deste imposto e teve em 2023 uma subida de 158 M€ (33,3 %). No universo dos 3 novos BF com DF quantificada, inclui-se o “Incentivo Fiscal à Recuperação (IFR)”, no valor de 63 M€ que, tendo sido criado pela LOE 2022, é já o sexto benefício com maior DF em IRC. Verificou-se ainda uma diminuição de 108 M€ da DF relativa ao “Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento II (CFEI II)”.

Verifica-se também que a DF em IRC continua concentrada num reduzido número de 6 benefícios (77,9 % da DF) (cf. Quadro 79).

Quadro 79 - Principais benefícios da despesa fiscal em IRC

♦ A DF em ISV (363 M€) aumentou 74 M€ (25,4 %), em reflexo do acréscimo em 30 M€ (78,0 %) da DF relativa a “Automóveis ligeiros de passageiros com motores híbridos plug-in”. Note-se que desta DF 62,9 % (229 M€) diz respeito a um único BF - “Automóveis ligeiros de mercadorias, de caixa aberta, fechada ou sem caixa, com lotação máxima de três lugares, incluindo o do condutor”, cujo valor também aumentou (+35 M€).

♦ A DF em ISP (438 M€) aumentou 128 M€ (41,1 %), na sua maioria devido ao aumento de 135 M€ (179,9 %) na DF relativa aos “Produtos petrolíferos e energéticos que sejam utilizados na produção de eletricidade e cogeração”, ficando este a representar 48,1 % do total da DF deste imposto. A subida em ISP foi ainda influenciada pelo aumento da DF com o “Reembolso parcial para o gasóleo profissional suportado pelas empresas de transporte de mercadorias”, que passou de 66 M€ em 2022 para 84 M€ em 2023 (+27,8 %). Em sentido contrário, cabe destacar a diminuição de 28 M€ (-52,8 %) da DF relacionada com “Biocombustíveis e gases de origem renovável”.

4.4.4 - Avaliação e controlo

Avaliação

Para o devido acompanhamento e avaliação dos BF é necessária a definição de uma programação anual, com objetivos e metodologias que permitam uma monitorização completa, mas também uma seleção periódica de BF a avaliar. Esta avaliação deverá ocorrer de forma regular e sistemática - garantindo um adequado ciclo de cobertura dos BF vigentes, com base em critérios estabelecidos, como o respetivo prazo de caducidade, a antiguidade do benefício e a DF gerada - para decidir sobre a respetiva manutenção, alteração, ou revogação, em função do seu custo/benefício, com vista a concluir sobre a atualidade dos objetivos extrafiscais e da respetiva eficácia.

Ao nível da avaliação, verifica-se que o relatório anual sobre BF a remeter à Assembleia da República não tem sido acompanhado da análise quantitativa dos BF concedidos com a identificação e avaliação discriminada dos custos e dos resultados efetivamente obtidos face aos objetivos inerentes à sua criação⁶⁹⁹. Também não existe evidência de avaliações realizadas aos BF que caducaram em 2023⁷⁰⁰ e não foi concretizada pelo Governo a autorização legislativa da AR⁷⁰¹, para revogação expressa dos BF que tivessem caducado, nos termos da regra geral de caducidade dos BF⁷⁰².

Assinala-se a criação em 2024 da Unidade Técnica de Avaliação de Políticas Tributárias e Aduaneiras (U-TAX), prevista desde 2020, competindo-lhe assegurar a avaliação das políticas públicas em matérias tributária e aduaneira e, em especial, acompanhar a criação, monitorização e avaliação sistemática dos BF novos e existentes, no quadro da avaliação de impacto das políticas acima referidas. Também competirá a esta Unidade Técnica a preparação, em articulação com outras unidades orgânicas da AT, do relatório sobre BF e DF a remeter anualmente à Assembleia da República⁷⁰³. De notar que o início dos trabalhos e atividades desta Unidade Técnica está ainda dependente da contratação de consultores especializados, como referido pelo MF⁷⁰⁴.

Controlo

Cabe à AT efetuar o controlo da liquidação dos impostos, incluindo a verificação dos pressupostos de atribuição de BF e das obrigações a que estão sujeitos os beneficiários. Esse controlo inclui a verificação da situação tributária dos contribuintes, já que a usufruição de BF depende do cumprimento por estes das respetivas obrigações fiscais, designadamente a do pagamento dos impostos⁷⁰⁵. Quando se verifique uma situação de dívida tributária, os BF automáticos⁷⁰⁶ deixam de produzir efeitos (no ano em que o sujeito passivo tenha deixado de efetuar o pagamento de qualquer imposto)⁷⁰⁷.

No caso do regime aplicável aos RNH, que é um BF automático, aquele controlo não tem sido efetuado, pelo que, mesmo tendo dívidas, os sujeitos passivos continuam a beneficiar das taxas de tributação reduzidas previstas no regime. Em 31/12/2023, verificou-se que existiam 93 contribuintes⁷⁰⁸ enquadrados no regime dos RNH, por conseguinte a usufruir do respetivo BF, mas com processos de execução fiscal por dívidas de impostos (no valor de 17 M€, dos quais 99,8 % declarados em falhas por a AT ter considerado que não havia condições para cobrar a dívida⁷⁰⁹), aos quais não foi aplicada a suspensão do BF.

A AT, para justificar a ausência de procedimentos de controlo do BF RNH, quando os contribuintes têm dívidas fiscais, alega que este regime não consubstancia um BF no estrito sentido que lhe é consagrado nos n.^os 1 e 2 do art. 2.º do EBF, ou seja, “…medidas de caráter excecional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem [...] assumindo este regime uma natureza especial e não excecional”, considerando ainda que, por essa razão, a sua base jurídica está assente apenas no Código do IRS e não no EBF. Para além de salientar o enquadramento sistemático, a AT invoca o próprio regime em si, “inscrição prévia como RNH e aquisição do direito à tributação por determinado regime durante 10 anos”⁷¹⁰.

Em contraditório, o MEF e a AT reiteraram a interpretação que o regime dos RNH tem caráter especial e não excecional, ainda que possa comportar “…uma vertente extrafiscal…”. Confirmam assim que “…as taxas especiais atualmente previstas no artigo 72.º do CIRS não têm sido consideradas pela AT como benefícios fiscais, nos termos do artigo 2.º do EBF…”. Porém, é este próprio artigo a configurar a excecionalidade como um desvio da tributação-regra com fundamento em interesses públicos extrafiscais relevantes⁷¹¹. E são estes⁷¹² que justificam o desagravamento da tributação dos RNH através da aplicação das referidas taxas do art. 72.º Aliás, é a própria orientação da Diretora-Geral da AT, que identifica as normas previstas no Código do IRS sobre o regime dos RNH como “…medidas excecionais de desagravamento da tributação…”⁷¹³.

Quanto aos demais argumentos invocados, refira-se que: i) a informação divulgada pelo Ministério das Finanças e pela AT tem classificado a redução das taxas aplicável aos RNH como um BF⁷¹⁴; ii) muitos outros BF estão apenas previstos no Código do IRS e não no EBF, dos quais alguns têm um período de vigência que já ultrapassa os 10 anos⁷¹⁵; e iii) diversos BF previstos no Código do IRS e não no EBF são objeto de controlo específico pela AT, do qual resulta a suspensão dos seus efeitos aquando da existência de dívidas fiscais por parte dos respetivos beneficiários, como sucede com os BF “Programa Regressar”, “IRS Jovem” ou alguns concedidos a pessoas com deficiência⁷¹⁶. Ora, a não aplicação destes procedimentos de controlo aos RNH gera uma situação de tratamento desigual entre os contribuintes, permitindo que estes continuem a usufruir de BF mesmo com dívidas fiscais. Deve, assim, a AT rever os procedimentos de controlo, por forma a assegurar o cumprimento do que a lei estabelece quanto à não produção de efeitos dos BF dos contribuintes com dívidas fiscais (art. 14.º do EBF).

No âmbito do controlo, a AT tem também vindo a proceder à recuperação dos benefícios auferidos indevidamente por “Entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira”⁷¹⁷, na sequência de situações de desconformidade detetadas pela Comissão Europeia⁷¹⁸, num montante estimado de 839 M€ (relativo a 302 contribuintes e 1013 liquidações, para o horizonte temporal 2009/2022)⁷¹⁹. Porém, destes, 9 M€ relativos a 83 liquidações, são considerados não recuperáveis⁷²⁰. Das restantes 930 liquidações: 177 ainda estão por emitir (273 M€), 44 aguardam processamento e notificação do contribuinte (32 M€) e das 709 já liquidadas e em que o contribuinte já foi notificado, de um valor estimado de montante a recuperar de 525 M€, foram emitidas liquidações no valor de 515 M€. Relativamente a estas liquidações, os contribuintes procederam ao pagamento de 66 M€ (12,8 %) e até 29/05/2024 a AT já procedeu à emissão de 492 certidões de dívidas relativas a liquidações não pagas.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito dos benefícios fiscais:

4.5 - Garantias públicas

As garantias públicas são concedidas maioritariamente pelo Estado, através da DGTF, e pelo FCGM, e, ainda, por outras pessoas coletivas de direito público, estas últimas, incidindo principalmente sobre financiamentos e seguros de crédito.

A concessão de garantias reveste particular importância, na medida em que todas as garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental constituem responsabilidades contingentes que, a serem executadas, têm impacto na despesa, na dívida e, consequentemente, na sustentabilidade das finanças públicas⁷²¹. Apesar disso, o RCGE 2023 não comporta uma análise do risco orçamental associado a eventuais execuções de garantias. Acresce que, quanto aos valores, o RCGE identifica o stock da dívida garantida pelo Estado e as garantias concedidas pelo FCGM, mas não apresenta a totalidade das garantias concedidas por outras entidades⁷²² e, por sua vez, no Mapa 25⁷²³, o valor indicado para as garantias concedidas pelos SFA é nulo.

No âmbito do contraditório, o MEF referiu que “Será dada continuidade às diligências no sentido de melhorar o reporte desta informação, com reforçado nível de detalhe [...] sem prejuízo de se diligenciar no sentido de [...] se continuar a procurar atender à melhoria da análise do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades, conforme recomendação apresentada”.

A LOE estabelece anualmente limites para a concessão de garantias⁷²⁴, todavia o RCGE 2023 é omisso no que respeita à demonstração do cumprimento destes limites (cf. Anexo D3).

Em 2023, o Estado (através da DGTF) fez pagamentos por execução de garantias e de acionamento de seguros no valor de 144 M€ (37 M€ em 2022), pelo que, embora o peso no valor garantido seja reduzido, vem acentuar a tendência de crescimento destas despesas (cf. ponto 4.5.2.).

4.5.1 - Responsabilidades acumuladas por garantias

Em termos acumulados, no final de 2023, as garantias concedidas totalizavam 16 741 M€, das quais 77,7 % correspondem a responsabilidades contingentes por garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental e 22,3 % correspondem a garantias concedidas a entidades do perímetro orçamental. Acrescem a estas 1 784 M€ (1 901 M€ em 2022) de garantias concedidas pelo Estado ao FCGM⁷²⁵, no âmbito do sistema nacional de garantia mútua (cf. Figura 20).

Figura 20 - Garantias acumuladas a 31/12/2023

4.5.2 - Garantias concedidas no ano

Em 2023, verifica-se uma redução de 2 200 M€ destas responsabilidades, no essencial explicada pelo decréscimo de 2 246 M€ nas garantias concedidas pelo FCGM, em reflexo dos movimentos associados às Linhas COVID-19, das quais se destacam as “Apoio à economia COVID-19” e “Capitalizar 2018 - COVID-19”, com reduções de 1 413 M€ e de 330 M€, respetivamente.

Quadro 80 - Garantias concedidas - posição global em 2022-2023

No final de 2023, as garantias prestadas pelo Estado a financiamentos totalizavam 11 649 M€⁷²⁶ (-334 M€ que em 2022): 6 138 M€ a entidades fora do perímetro, 3 726 M€ a entidades do perímetro e 1 784 M€ ao FCGM, sendo de destacar:

♦ As responsabilidades assumidas, 47,3 % respeitavam a entidades da AC⁷²⁷, totalizando 5 511 M€ (5 978 M€ em 2022).

♦ Foram autorizadas, em 2023, novas garantias⁷²⁸, no valor global de 446 M€⁷²⁹, cujos beneficiários são a Região Autónoma da Madeira (RAM) (300 M€), a Administração dos Portos do Douro, Leixões e Viana do Castelo (APDL) (60 M€), a Assistência UE à Ucrânia (55 M€) e o remanescente, cerca de 32 M€⁷³⁰, ao FCGM.

♦ Face a 2022, para além do efeito das amortizações efetuadas por várias entidades do perímetro da CGE (468 M€), com destaque para a IP⁷³¹ e FCGM⁷³², salienta-se o aumento de 186 M€ da RAM, associado a operações de refinanciamento e consolidação da dívida daquela região (300 M€ de novas responsabilidades por dois novos empréstimos garantidos pelo Estado e 114 M€ de amortizações).

As garantias prestadas por outras entidades do perímetro da CGE (SFA/EPR e segurança social), no final de 2023, perfaziam 5 062 M€⁷³³, sendo de destacar que:

♦ A quase totalidade deste montante refere-se a garantias concedidas pelo FCGM (5 004 M€), associadas a 70 linhas de crédito, mais duas linhas de crédito que no ano anterior: “Linha Aumento de Custos de Produção” e “Linha Setor Social”.

♦ Desde 2020 têm particular relevância as 16 linhas criadas no âmbito dos apoios COVID-19⁷³⁴, com o valor garantido de 3 478 M€, menos 1 971 M€ do que no ano anterior devido às amortizações registadas neste âmbito.

♦ O aumento das contragarantias executadas, associadas às linhas COVID-19, de 58 M€ para 92 M€⁷³⁵.

♦ A concessão de 58 M€ de garantias pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (42 M€) e pelo FAM (16 M€).

As responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito à exportação e ao investimento, em 31/12/2023, totalizavam 1 814 M€ (cf. Quadro 81).

Quadro 81 - Responsabilidades do Estado por garantias a seguros de crédito - 2022-2023

♦ Em 2023, a componente mais significativa continua a ser a dos seguros de créditos financeiros de médio e longo prazo, que representa 55,3 % deste total e, por países, a maior exposição continua a ser a de Angola (55,7 %), sendo este o país que justifica a variação positiva destas responsabilidades.

♦ Às responsabilidades por garantias de seguro sob gestão da seguradora COSEC acrescem 989 M€ de garantias sob gestão do BPF, que inclui o valor relativo a uma operação de exportação (créditos financeiros) para Angola⁷³⁶, no montante de 253 M€, à qual acresceram em 2023 novas responsabilidades em resultado de terem sido autorizadas pelo Estado garantias no montante de 736 M€. No final de 2022, acresciam ainda as responsabilidades de curto prazo no âmbito da OCDE, no montante de 422 M€, que se extinguiram em 2023.

4.5.3 - Pagamentos por execução de garantias e acionamento de seguros

Anualmente, o Estado tem sido chamado a efetuar pagamentos relativos a execução de garantias prestadas, bem como de indemnizações por responsabilidades assumidas. Embora o peso destas despesas seja reduzido, quando comparado com as correspondentes responsabilidades, em 2023, houve um crescimento expressivo das execuções das garantias destinadas a assegurar as responsabilidades de capital do FCGM pelas contragarantias prestadas às sociedades de garantia mútua, que totalizaram 141 M€ (35 M€ em 2022).

Já as indemnizações por sinistros em seguros de crédito, sobre os quais o Estado efetuou pagamentos no total de 2 M€ (valor idêntico ao de anos anteriores), 95,2 % (2 M€) ocorreram no âmbito da “Facilidade para países fora da OCDE”⁷³⁷.

Quadro 82 - Despesa por execução de garantias e de acionamento de seguros - 2019-2023

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2021, no âmbito das garantias:

4.6 - Parcerias Público-Privadas e outras concessões

O regime jurídico das Parcerias Público-Privadas (PPP)⁷³⁸ determina que a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP): i) elabore e submeta à apreciação do membro do Governo responsável pela área das finanças, até ao dia 20 do mês subsequente de cada trimestre, um relatório sobre a situação dos encargos estimados e assumidos pelo setor público, complementado pelos elementos que julgar relevantes relacionados com os contratos PPP e processos em execução; ii) publicite no seu sítio, com carácter obrigatório, os relatórios trimestrais, depois de aprovados; e iii) proceda ao registo dos encargos financeiros estimados e assumidos, através de uma base de dados, com acesso em tempo real por parte da DGO e DGTF.⁷³⁹

Verificou-se que o boletim relativo ao último trimestre de 2023 foi publicado no sítio da UTAP apenas em maio de 2024⁷⁴⁰, ainda assim dando cumprimento ao dever de transparência exigida nesta matéria. Por sua vez, a UTAP não dispõe de um sistema de registo dos encargos financeiros dos contratos reportados e, em consequência, apresenta as limitações que daí advêm, como a inexistência de um adequado tratamento e visibilidade oportuna sobre as matérias relevantes relacionadas com a execução contratual, o armazenamento e capacidade de disponibilizar dados históricos, assim como assegurar o seu acesso em tempo real à DGO e DGTF.

4.6.1 - Universo reportado

O universo de contratos de PPP referido no RCGE 2023⁷⁴¹, com referência a 31/12/2023, incluiu 40 parcerias, distribuídas por seis setores de atividade: setor rodoviário (21), setor da saúde (9), setor portuário (4), setor ferroviário (3), setor aeroportuário (2) e outros serviços - Oceanário (1) (cf. Quadro 83).

Quadro 83 - Universo de PPP por setor de atividade

A informação sobre os encargos/receitas constante do RCGE 2023 abrange 36 parcerias, uma vez que as parcerias do setor portuário⁷⁴² foram excluídas, dado que os parceiros públicos (concedentes) não integram o setor institucional das AP no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC2010). O RCGE 2023 apenas contempla informação relativa a PPP objeto de reporte pela UTAP⁷⁴³, não integrando dados sobre outras concessões, incluindo subconcessões.

Relativamente à completude deste universo, reitera-se o exposto nos anteriores PCGE⁷⁴⁴, uma vez que também o RCGE 2023 não reporta qualquer informação sobre os contratos de concessão de serviço público: i) no âmbito do Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal (SIRESP)⁷⁴⁵; ii) relativo ao Serviço Postal Universal (SPU), em que os Correios de Portugal, SA são a entidade concessionária⁷⁴⁶; e iii) de transporte de eletricidade, transporte de gás natural, distribuição de gás natural, receção, armazenamento e regaseificação de gás natural liquefeito, armazenamento subterrâneo de gás natural e energia das ondas⁷⁴⁷. Estas concessões (SIRESP, SPU e REN) ilustram a falta de informação integral, clara e transparente sobre PPP e outras concessões, ficando por reportar na CGE a despesa paga pelos concedentes e as receitas recebidas no âmbito dos contratos.

Em contraditório, a UTAP reconheceu existir “um mapeamento deste universo de contratos que [...] ainda não conseguiu empreender, sabendo de antemão que haverá mais PPP do que aquelas que “herdou” e do que as que atualmente reporta, mas não dispondo atualmente de meios humanos e técnicos para assumir e desenvolver esse projeto em toda a sua plenitude e com todas as consequências que daí possam advir…”. Porém, esclarece que não é da sua responsabilidade “…certificar ou acompanhar o universo de contratos excluídos da aplicação do Decreto-Lei n.º 111/20212 (sejam ou não concessões ou subconcessões); o que não quer dizer naturalmente que os mesmos não sejam, ou não devam ser, objeto de acompanhamento e reporte financeiro, ou figurar ou ser analisados nos documentos dos orçamentos do Estado”.

Ainda sobre esta indefinição, a UTAP alegou, partilhando a mesma posição do Ministro de Estado e das Finanças, que o universo de contratos qualificados como PPP e que estão incluídos no âmbito de aplicação do DL 111/2012, de 23/05 - sobre o qual incidem as obrigações de reporte da UTAP - “nunca poderá ser absolutamente estático”, acrescentando ainda que não detém atribuições próprias legais em matéria de processo orçamental.

Em suma, a CGE 2023 ainda não contém informação personalizada e individualizada sobre PPP e outras concessões, permanecendo por identificar e certificar a sua completude, no limite, de todas as PPP e outras concessões que suportam a Conta por força da aplicação do princípio da plenitude.

4.6.2 - Encargos líquidos

Execução orçamental

Os encargos líquidos⁷⁴⁸ com PPP reportados no RCGE 2023 ascendem a 1 255 M€, menos 7,4 % (101 M€) do que os divulgados no RCGE 2022 e menos 1,5 % (19 M€) do que o previsto no ROE 2023⁷⁴⁹ (cf. Quadro 84). O setor rodoviário apresenta o maior peso relativo, quer em número de contratos (58,3 %), quer nos encargos líquidos da execução orçamental das PPP (85,9 %).

Quadro 84 - Encargos com PPP: execução versus orçamento 2022 e 2023

Face ao ano anterior, apenas no setor ferroviário (61 M€) se verificou um acréscimo da despesa de 5,4 % (3 M€), em virtude, sobretudo, do pagamento à Fertagus (Concessão Eixo Norte/Sul)⁷⁵⁰ do acerto global de 2022 (2,5 M€). Note-se que em termos globais, a Subconcessão Metro do Porto representa 83,5 % (51,1 M€) dos encargos líquidos do setor. Nos restantes setores, registou-se um decréscimo dos encargos para o Estado, designadamente:

♦ Os encargos líquidos do setor rodoviário (1 078 M€) tiveram um decréscimo de 5,1 % (58 M€) justificado pela diminuição dos encargos brutos em 22 M€ (1,5 %), decorrente de aspetos contratuais⁷⁵¹, e pelo aumento das receitas em 37 M€ (11,2 %), em resultado do crescimento do tráfego associado à atualização tarifária anual. O nível de cobertura das despesas pelas receitas passou de 22,3 %, em 2022, para 25,2 %, em 2023. Realça-se que o encargo “Compensações/Reposições do equilíbrio financeiro (REF)” registou um aumento de 498,3 % (20 M€) face a 2022 e de 50,6 % (8 M€) em relação ao valor orçamentado.

♦ Os encargos com as parcerias da saúde (126 M€) registaram uma diminuição de 22,3 % (36 M€) devido, essencialmente, ao efeito dos pagamentos em resultado de decisões arbitrais e acertos contratuais ocorridos em 2022, nomeadamente às EGEst Loures e EGEst Braga.

♦ No setor aeroportuário, os pagamentos efetuados pela concessionária ANA - Aeroportos de Portugal, SA, com referência ao regime de partilha de receitas contratualmente previsto⁷⁵², tiveram início em 2023 e totalizaram 8,5 M€.

♦ No âmbito da concessionária do Oceanário, a receita ascendeu a 3 M€, valor superior em 40,3 % face a 2022 (1,8 M€) e 21,4 % (450 m€) do montante estimado (2 M€). O incremento decorre da atualização da componente fixa prevista contratualmente e da componente variável associada ao aumento do número de visitantes⁷⁵³.

Importa acrescentar que se mantém⁷⁵⁴ a necessidade do tratamento contabilístico dos contratos de PPP e outras concessões ser consistente com os padrões nacionais e internacionais, bem como a necessidade de implementação integral das normas contabilísticas do SNC-AP⁷⁵⁵ derivadas da IPSAS 32 - “service concession arrangements”.

Sistema de informação

O sistema de reporte subjacente à CGE - o Sistema de Informação de Gestão Orçamental (SIGO) - não permite identificar integralmente os fluxos de receita e despesa associados às PPP do Estado e outras concessões. As medidas orçamentais criadas para o efeito abrangem apenas duas áreas, a saúde e os transportes e comunicações, cujos valores não são coincidentes com os que constam do RCGE 2023 (cf. Anexo D4).

Em contraditório, a DGO informou que “a componente das Parcerias Público-Privadas (PPP) e Outras Concessões que consta do relatório da CGE 2023 [...] são da exclusiva responsabilidade da UTAP, tendo em conta as respetivas atribuições e responsabilidades e igualmente a natureza e ótica da informação que é apropriada e utilizada por essa entidade, a qual será detentora igualmente de elementos contratuais de que a DGO não dispõe”. Acrescentou ainda que “…A informação respeitante à execução orçamental residente no SIGO ao dispor da DGO, reflete apenas fluxos orçamentais realizados no ano”, não tendo apresentado qualquer documento que demonstre a conciliação entre os valores relativos a PPP e outras concessões registados nos sistemas de gestão orçamental e no RCGE.

Por sua vez, a UTAP para o acompanhamento das PPP e outras concessões utiliza os ficheiros de folhas de cálculo Excel, com informação que recebe das entidades⁷⁵⁶ sobre a execução financeira, relativa aos setores rodoviário, ferroviário, saúde, aeroportuário e oceanário e respetivos contratos, e aos vários momentos/trimestres⁷⁵⁷.

Refira-se que são “…as entidades públicas gestoras dos contratos responsáveis pela elaboração das estimativas orçamentais [...] [que] inscrevem diretamente nos sistemas e interfaces para efeitos da elaboração das propostas de Orçamento do Estado e, por outro, disponibilizam à UTAP a sua projeção plurianual”. A UTAP procede apenas à compilação, análise e ajustamentos dos dados, de modo a disponibilizar os seus contributos para efeitos de elaboração do ROE e RCGE, não sendo efetuados procedimentos de confirmação, cruzamento e/ou validação da informação disponibilizada pelas entidades gestoras/parceiros públicos dos contratos⁷⁵⁸, designadamente através de métodos de amostragem.

Em contraditório, a UTAP reconhece que não está a ser assegurado à DGTF e DGO acesso a essa base de dados e ao acervo documental, admitindo a possibilidade de “adquirindo software informático adequado [...] poder ser dado acesso “partilhado” à pasta que contém essa informação”. A UTAP e o Ministro de Estado e das Finanças informaram que “Essa base de dados [se] encontra em arquivo informático digitalizado (nos servidores/bastidores da UTAP/Ministério das Finanças), contendo todos os dados desde 2012 à presente data”.

4.6.3 - Responsabilidades contingentes e encargos plurianuais

Em 2023, o valor total de contingências relativas a litígios em curso e pretensões compensatórias já formuladas, que são objeto de acompanhamento e reporte pela UTAP⁷⁵⁹, ascendeu a 1 176 M€ (992 M€, em 2022) (cf. Quadro 85).

Quadro 85 - Contingências com PPP

Estas contingências prendem-se, sobretudo, com pedidos de reposição de equilíbrio financeiro efetuados pelas concessionárias e com processos judiciais/arbitrais, devido a litígios em matéria contratual (designadamente, multas contratuais aplicadas pelo concedente pelo não cumprimento das obrigações de serviço público)⁷⁶⁰.

Uma previsão dos encargos líquidos futuros com as PPP⁷⁶¹, entre 2023 e 2062, consta no RCGE 2023 (tal como no ROE 2023 e no ROE 2024⁷⁶²) a qual aponta para uma diminuição progressiva dos mesmos. Essa previsão assenta, essencialmente, na expetativa de obtenção de receitas provenientes dos contratos de concessão da ANA e do Oceanário, assim como no decréscimo esperado dos pagamentos relativos aos últimos anos de vigência dos contratos, associado ao fim do prazo de algumas das parcerias em vigor (cf. Anexo D4).

Aproximando-se o termo da vigência de alguns dos contratos em vigor torna-se de considerável importância o acompanhamento da situação dos respetivos ativos e o reporte de riscos com impactos orçamentais e eventuais encargos futuros. Considerando também que o universo das PPP e outras concessões é dinâmico, no quadro do princípio da equidade intergeracional⁷⁶³, a divulgação deveria incluir informação sobre novas PPP, em fase de lançamento e com impacto nas previsões a longo prazo, designadamente hospitais, construção e instalação de cabos submarinos e a linha ferroviária de alta velocidade.

D - Recomendações

1 - Recomendações - Parecer sobre a CGE 2023

1.1 - O processo orçamental

No contexto do processo orçamental subsistem fragilidades na articulação e coerência entre os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução. O Relatório da CGE 2023 apresenta a execução de apenas parte das medidas fixadas no ROE 2023 e no PE 2023-2027, por indisponibilidade de informação, o que constitui um retrocesso face ao ano anterior. (Cfr. ponto B.1.)

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

1 - Assegure a inclusão no Relatório do Orçamento do Estado e na Conta Geral do Estado de informação completa, detalhada e consistente sobre cada uma das medidas de política identificadas no Programa de Estabilidade e nas Grandes Opções.

2 - Providencie pela inclusão no Relatório da Conta Geral do Estado de um reporte completo e fiável sobre a execução de cada medida de política orçamental, bem como dos resultados alcançados com a medida de revisão da despesa.

1.2 - Conta da administração central

Universo

Verificou-se na CGE a omissão de quatro entidades da administração central, em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade. Outras quatro entidades foram incorretamente inscritas como entidades públicas reclassificadas. (Cfr. ponto C.1.1.)

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

3 - Assegure a inclusão, no Orçamento e na Conta, em cada ano, de todas as entidades previstas na Lei de Enquadramento Orçamental, devidamente classificadas.

4 - Assegure que os serviços e fundos autónomos da administração central não sejam indevidamente considerados no Orçamento do Estado e na Conta como entidades públicas reclassificadas.

Receitas e despesas consolidadas

A utilização de um modelo simplificado de classificador económico de receitas e despesas pelas entidades públicas reclassificadas de regime simplificado prejudica a correta identificação dos fluxos financeiros, por permitir a classificação de valores materialmente relevantes em rubricas residuais. (Cfr. ponto C.1.2.)

5 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a utilização generalizada do classificador económico das receitas e despesas na sua versão integral, suprimindo a versão simplificada.

A desagregação do classificador económico da receita e da despesa não contempla algumas operações típicas do setor empresarial, dificultando a correta identificação dos fluxos financeiros. O classificador também não permite distinguir os fluxos com as entidades do setor empresarial do Estado. (Cfr. pontos 2.5.4., 2.6.2. e 4.3.1.)

6 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, no âmbito da revisão do classificador económico a adequada especificação:

das operações típicas das entidades públicas reclassificadas, designadamente das que têm estrutura empresarial, prevendo a classificação adequada para o pagamento de impostos, taxas e dividendos e o recebimento de dotações de capital.

das operações com o setor empresarial do Estado.

Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

O Governo em vários dos apoios criados tem determinado o seu pagamento por abate à receita de IRS, em incumprimento dos princípios da especificação e da não compensação. (Cfr. ponto C.1.3.)

7 - Recomenda-se ao Governo que promova a revisão do Decreto-Lei n.º 134/2023, de 28/12, e da Portaria 55/2023, de 01/03, de modo a assegurar a correta contabilização (em despesa e não como abate à receita), dos apoios criados - o prémio salarial de valorização das qualificações no mercado de trabalho e o complemento garantia para a infância - e que, em casos semelhantes, não seja utilizado o procedimento de abate à receita, de modo a assegurar a adequada contabilização dos valores pagos em despesa.

Receita

Em 2023, verificou-se a subavaliação da receita em 159 M€, pondo em causa o cumprimento do princípio da não compensação, por terem sido deduzidos indevidamente à receita fiscal: i) 133 M€ de receitas próprias da AT registadas como reembolso de IVA, IRS e IRC e 14 M€ como abate à receita; e ii) 12 M€ relativos a apoios sociais pagos por abate à receita de IRS. (Cfr. ponto C.2.2.1.)

8 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças a revisão da orçamentação e contabilização dos fluxos financeiros indevidamente deduzidos à receita fiscal, de forma a assegurar o cumprimento do princípio da não compensação.

Despesa

Os pagamentos em atraso mantiveram a tendência de anos anteriores, de subida até novembro (mês em que atingiram 1 054 M€), decrescendo acentuadamente no último mês do ano (228 M€ em dezembro). A manutenção dos pagamentos em atraso em valores elevados durante 11 meses do ano prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora. Por outro lado, as dotações de capital das unidades de saúde local EPE, para regularização de dívidas vencidas, evidenciam a suborçamentação do Programa Saúde. (Cfr. ponto C.2.3.4.)

9 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças a revisão do modelo de financiamento da área da saúde, visando assegurar a disponibilização de dotações adequadas ao longo do ano, de modo a promover a responsabilização dos decisores e a eliminar os pagamentos em atraso.

Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

Os valores contabilizados em operações extraorçamentais não traduzem a realidade da tesouraria, encontrando-se em falta valores materialmente relevantes, dado que os sistemas de informação centrais não permitem o reporte da despesa extraorçamental dos SI. (Cfr. ponto C.2.4.)

10 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a criação das condições técnicas que permitam o reporte, aos sistemas centrais, de todas as receitas e despesas extraorçamentais contabilizadas nas contas individuais das entidades.

Subsistem situações de arrecadação de receita para entrega a terceiros, sem identificação formal da entidade responsável por autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico. (Cfr. ponto C.2.4.)

11 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a designação das entidades responsáveis pela autorização e registo contabilístico da despesa extraorçamental associados à entrega de receita cobrada para terceiros, designadamente no caso dos impostos cobrados pela Autoridade Tributária e Aduaneira para entrega às regiões autónomas e aos municípios.

Dívida pública financeira

A dívida pública continua a ser apresentada na CGE de forma incompleta por omitir a dívida do subsetor dos SFA e as receitas e despesas associadas ao serviço da dívida não são integralmente consolidadas. (Cfr. ponto C.2.5.)

12 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a inclusão na Conta Geral do Estado do stock da dívida dos serviços e fundos autónomos, da dívida consolidada do universo das entidades que a integram, bem como das receitas e despesas consolidadas associadas ao serviço da dívida.

Da CGE 2023 constam indevidamente como pagos 55 M€, relativos a Certificados de Aforro e do Tesouro vencidos e não pagos. Aquele valor foi requisitado ao OE e mantém-se à guarda do IGCP, por não ter conseguido efetivar o seu pagamento. (Cfr. ponto C.2.5.4.)

13 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública evidencie, nos respetivos mapas da Conta Geral do Estado, todos valores requisitados ao Orçamento do Estado, relativos a Certificados de Aforro e do Tesouro, vencidos e não pagos, até ao seu efetivo pagamento aos titulares ou até à prescrição a favor do Fundo de Regularização da Dívida Pública.

A CGE 2023 apresenta, relativamente à dívida direta, um quadro designado “Derivados financeiros” que contém informação incompleta e pouco clara, por apresentar instrumentos que englobam coberturas de capital e juro, sem a necessária desagregação ou explicação, e não apresenta o justo valor dos instrumentos em causa. Acresce que a CGE não apresenta a correspondente informação para as operações de derivados financeiros dos SFA. (Cfr. ponto 2.5.1.)

14 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado evidencie todas as operações relativas a derivados financeiros, incluindo as contratadas por serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, de forma completa.

Património financeiro

O RCGE continua a não apresentar de forma completa e transparente a carteira de ativos financeiros das entidades da AC. (Cfr. ponto C.2.6.)

15 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado passe a incluir informação integral e consistente sobre a carteira dos ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental, designadamente dos serviços e fundos autónomos.

A carteira do Estado continua a incluir ativos que carecem de revisão, designadamente ativos sobre os quais não se perspetiva que venham a gerar qualquer valor, ou cujos custos de gestão podem superar os valores a recuperar e, ainda, sobre entidades há muito extintas ou em processo de liquidação. (Cfr. ponto C.2.6.1.1.)

16 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que, com vista a uma gestão mais eficiente da carteira do Estado sob gestão da Direção-Geral do Tesouro e Finanças, promova a identificação de todos os ativos, incluindo aqueles cuja manutenção não se justifique, e que sejam tomadas todas as medidas necessárias a concluir, rapidamente, os processos em curso de dissolução e liquidação de empresas.

Património imobiliário

Subsiste a falta do inventário dos imóveis e a sua adequada valorização, cuja conclusão esteve prevista para 2012, elementos essenciais às demonstrações financeiras que devem, nos termos da LEO, integrar a CGE. (Cfr. ponto C.2.7.)

17 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a implementação do novo Sistema de Informação e Gestão do Património Imobiliário Público e a conclusão do inventário do património imobiliário público.

Continuam por aprovar o Programa de Gestão do Património Imobiliário e o Programa de Inventariação (os últimos aprovados abrangiam o período 2009-2012), expressamente previstos no regime jurídico do património imobiliário público, instrumentos essenciais para uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes, como seja o inventário, a regularização jurídica e a ocupação. (Cfr. ponto C.2.7.)

18 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a atualização do Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação, como instrumentos de uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes.

O Relatório da CGE não inclui informação relativa à totalidade das despesas e receitas de operações imobiliárias das entidades do perímetro orçamental e não permite conciliar a informação com a registada pelas entidades na execução orçamental, designadamente por subsistirem erros e omissões significativas. (Cfr. ponto C.2.7.2.)

19 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que o Relatório da Conta Geral do Estado contenha informação integral sobre o património imobiliário público, abrangendo a totalidade das variações patrimoniais ocorridas no ano e que seja consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias registadas por todas as entidades da administração central nessa Conta, incluindo a das entidades públicas reclassificadas.

Continua a não ser cumprido o princípio orçamental da anualidade no que respeita às operações do património imobiliário público. (Cfr. ponto C.2.7.2.)

20 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, em cumprimento do princípio da anualidade, que a contabilização da receita do Estado abranja a totalidade dos valores recebidos das contrapartidas relativas à aplicação do princípio da onerosidade e das operações imobiliárias, no ano em que estas ocorrem.

Operações de tesouraria

Verificaram-se inconsistências entre a informação enviada pelo IGCP ao Tribunal relativamente às entidades titulares de contas no Tesouro e o Mapa 20 da CGE, que discrimina os movimentos e saldos das contas dessas entidades, o que compromete a transparência da informação e altera os saldos de tesouraria dos vários subsetores divulgados na CGE (no Mapa 20 e no balanço da tesouraria do Estado). (Cfr. ponto C.2.8.1.)

21 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a consistência entre a informação relativa às entidades titulares de contas na Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP e a relativa aos movimentos e saldos das contas na tesouraria do Estado (designadamente quanto ao subsetor que cada entidade integra) divulgada na Conta Geral do Estado.

Unidade de tesouraria

O Tribunal reitera a necessidade da revisão do atual quadro legal da UTE com vista a suprir, designadamente, a fragmentação legislativa neste domínio. (Cfr. ponto C.2.8.2.)

22 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito da revisão do regime de tesouraria do Estado, a implementação de um quadro normativo completo, coerente e estável, que reforce o cumprimento do princípio da unidade da tesouraria do Estado, evitando a dispersão de normas, e permitindo um eficaz acompanhamento e controlo, bem como a sua aplicação rigorosa com a definição de um regime sancionatório a aplicar às entidades incumpridoras.

Mantêm-se fragilidades e inconsistências no reporte da informação relativamente à UTE, o que prejudica a identificação de situações de incumprimento. (Cfr. ponto C.2.8.2.)

23 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito do reporte sobre a unidade de tesouraria do Estado, a adequada consistência entre os diferentes sistemas por forma a garantir a fiabilidade da informação.

1.3 - Conta da segurança social

Demonstrações orçamentais

Em 2023, o ISSA não registou na despesa de ativos financeiros 148 M€ de depósitos a prazo, sobreavaliando o saldo orçamental nesse montante. (Cfr. ponto C.3.2.)

24 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que assegure que as entidades tuteladas cumpram o disposto no classificador económico de receitas e despesas públicas, designadamente no que concerne à constituição e resgate de depósitos a prazo.

Em 2023, foram criados diversos apoios de emergência, para mitigar os impactos de incêndios e inundações ocorridas em 2022 e 2023. No entanto, apenas foram pagos cerca de 1 M€, referentes às situações de calamidade ocorridas em agosto de 2022, encontrando-se as situações referentes às cheias e inundações de dezembro de 2022 e janeiro de 2023 ainda em avaliação e o apoio para os incêndios, de agosto de 2023, ainda a aguardar regulamentação. (Cfr. ponto C.3.2.)

25 - Recomenda-se ao Governo que a criação e a regulamentação de medidas de apoio de emergência, sobretudo quando visam fazer face a despesas necessárias à subsistência das famílias ou à aquisição de bens imediatos e inadiáveis, seja atempada, efetiva e adequada às situações garantindo a eficácia e eficiência das medidas.

Em 2023, foram transferidos para o FEFSS 2 p.p. das quotizações arrecadadas no ano (1 500 M€), situação que não se verificava desde 2009, sendo que essas transferências anteriores se encontravam respaldadas em norma da LOE, o que não sucedeu em 2023, ano em que a operação foi sustentada por despacho de autorização do SESS exarado numa informação técnica de alteração orçamental do IGFSS. (Cfr. ponto C.3.2.)

26 - Recomenda-se ao Governo que, atenta a obrigação prevista no art. 91.º da LBSS e a necessidade de acautelar, na decisão de proceder ou não à transferência para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, a evolução da conjuntura económica e da situação financeira do sistema previdencial, clarifique a quem compete a decisão e defina os procedimentos a adotar, por forma a garantir que todos os anos a decisão é sustentada por elementos suficientes e em consonância com o pretendido na Lei.

Apesar das reiteradas recomendações, persistem discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial - capitalização. Não obstante as alterações introduzidas a estes diplomas e o facto de em 2023 não ter havido lugar a transferências do sistema de proteção social cidadania para o sistema previdencial, as referidas discrepâncias não foram ultrapassadas. Entre 2012 e 2022, o sistema previdencial beneficiou de 2 284 M€ de financiamento adicional, proveniente do OE, por via do sistema de proteção social de cidadania. (Cfr. ponto C.3.2.)

27 - Recomenda-se à Assembleia da República e ao Governo a harmonização dos diplomas legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.

O formato do apoio extraordinário à renda (DL 20-B/2023, de 22/03) e a respetiva operacionalização, não obstante as melhorias introduzidas, evidenciam riscos pelo que há a necessidade de implementação de controlos e validações adicionais, bem como de reforço da articulação entre as entidades envolvidas, por forma a garantir uma correta identificação dos beneficiários do apoio, a exatidão no cálculo do apoio a atribuir e a correção dos pagamentos. (Cfr. Caixa 9)

28 - Recomenda-se ao Governo que reveja o regime extraordinário de apoio à renda e assegure um sistema de controlo adequado, que salvaguarde a boa aplicação dos dinheiros públicos e que garanta que os apoios sejam direcionados a quem deles precisa.

Demonstrações financeiras

Mantém-se, nos devedores por transferências e subsídios não reembolsáveis obtidos, um conjunto de dívidas com bastante antiguidade (algumas com mais de 40 anos), que ascendem a 120 M€, bem como dívidas significativas no âmbito do princípio da onerosidade, para as quais não foram registadas imparidades por os devedores serem entidades públicas. (Cfr. ponto 3.3.1.)

29 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie a adoção de uma política de testes de imparidade consentânea com o SNC-AP, a aplicar pelas entidades que integram o perímetro da conta da segurança social às diferentes classes de ativos.

Apesar de o SNC-AP introduzir a obrigação de considerar como referência as vidas úteis previstas no CC2 do PCM, para os edifícios e outras construções, apenas o IGFSS e o FESSPBC cumprem integralmente tal determinação, o que afeta a correção do ativo e do património líquido e do resultado do período, quer em termos das DF das demais entidades, quer em termos da conta consolidada de 2023. (Cfr. ponto C.3.3.1.)

30 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que sejam aplicadas as vidas úteis previstas no Classificador Complementar 2 a todos os edifícios e outras construções do património da segurança social, por forma a assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma verdadeira e apropriada o seu valor líquido.

Mantêm-se fragilidades no controlo e nos registos contabilísticos associados aos imóveis, bem como factos que concorrem para a inexatidão das demonstrações financeiras da SS, tendo sido adotadas políticas contabilísticas, ao nível do reconhecimento e mensuração, que não são consentâneas com o previsto no SNC-AP, com o não reconhecimento de imóveis e outros registados com valor zero. (Cfr. ponto C.3.3.1.)

31 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem implementados procedimentos que visem assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma verdadeira e apropriada o valor dos imóveis (bruto e líquido), bem como a devida segregação dos terrenos.

Apenas 73,6 % dos bens móveis apresentam localização completa. Persistem erros no cálculo das depreciações e situações incorretamente classificadas como bens móveis. (Cfr. ponto C.3.3.1.)

32 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar uma reconciliação físico-contabilística em todas as instituições que integram o perímetro da segurança social, de modo a que:

as demonstrações financeiras reflitam com fiabilidade todos os ativos na posse da segurança social;

os inventários permitam realizar um efetivo controlo físico dos bens móveis através da identificação da sua localização;

as depreciações sejam realizadas de acordo com a legislação aplicável.

Continuam a verificar-se erros e omissões na dívida refletida na conta de contribuintes, nomeadamente pela: impossibilidade de validação da informação existente no SIF e nos sistemas de contas correntes; existência de dívidas de juros de mora com saldos contranatura; e anulação de prescrições. (Cfr. ponto C.3.3.3.1.)

33 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de que nos trabalhos de encerramento de contas sejam disponibilizados elementos que permitam verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da sua antiguidade e desagregados por dívida em cobrança voluntária ou coerciva.

Em 2023, foram relevados juros vencidos sobre dívidas de contribuintes, no valor de 3 191 M€, indo ao encontro do recomendado pelo Tribunal, faltando, no entanto, o mesmo tratamento para a dívida que ainda não foi participada a execução fiscal e constante do sistema auxiliar de gestão de contribuições. (Cfr. ponto C.3.3.3.1.)

34 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que a especialização dos exercícios prevista no SNC-AP seja integralmente cumprida, designadamente no que respeita aos juros vencidos devidos por atrasos no pagamento de contribuições e quotizações.

Nas dívidas de cobrança duvidosa apenas é considerada a dívida participada a execução fiscal, não havendo sustentação no referencial contabilístico para excluir a restante dívida, alguma com antiguidade significativa, o que prejudica o cumprimento das características qualitativas como a prudência e a fiabilidade das demonstrações financeiras ao não serem constituídas as respetivas perdas por imparidades. (Cfr. ponto C.3.3.3.1.)

35 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que seja produzida informação que permita o cumprimento integral do princípio da prudência na constituição de provisões/imparidades para cobrança duvidosa.

Sobrevalorização no balanço das dívidas de clientes, em valor não quantificável, por inclusão de dívidas para as quais já não há qualquer possibilidade de recuperação, sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade, designadamente as dívidas ao FGS e ao FGADM. Acresce que a inexistência de contas correntes por devedor no FGS dificulta o controlo destas dívidas. (Cfr. ponto C.3.3.3.2.)

36 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie a implementação de procedimentos que possibilitem o controlo das dívidas por devedor e o registo de dívidas incobráveis quando já não exista qualquer possibilidade de recuperação.

Nas dívidas de prestações sociais a repor continua a existir um desvio entre o saldo relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) que, em 2023, ascende a 91 M€, o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que se encontram sobrevalorizadas. (Cfr. ponto C.3.3.3.3.)

37 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela conclusão dos procedimentos necessários à correção das inconsistências entre os valores da conta “Prestações sociais a repor” relevados nas demonstrações financeiras (Sistema de informação financeira) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (Sistema integrado de contas-correntes).

O valor das provisões para dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a ser calculado pelo método das contas do razão (SIF), que não permite relacionar a dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a fidedignidade da referida dívida e, consequentemente, a correção do valor das provisões constituídas. (Cfr. ponto C.3.3.3.3.)

38 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie para que o novo Sistema de Informação de Pensões seja concluído, de modo a ultrapassar as limitações do atual sistema e, assim, permitir a constituição de provisões para cobrança duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas com identificação do beneficiário, do valor e do mês e ano referência a que respeita a dívida.

Nas demonstrações financeiras do IGFSS e do ISS permanecem dívidas com antiguidade significativa (algumas com mais de 40 anos) que, apesar das diligências realizadas, não têm sido regularizadas por falta de resposta da entidade devedora ou porque esta manifesta uma posição diferente, carecendo da intervenção da tutela para que se ultrapassem as situações de impasse e se conclua se as dívidas continuam a ser exigíveis. (Cfr. ponto C.3.3.3.4.)

39 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de avaliar as situações que careçam da sua intervenção, de modo a concluir se as dívidas com antiguidade significativa continuam ou não a ser exigíveis, por forma a que as demonstrações financeiras reflitam de forma verdadeira e apropriada os ativos da segurança social.

Mantêm-se valores significativos de documentos por reconciliar, tanto em número (20 039), como em volume financeiro (4 026 M€), em especial os do próprio ano (3 756 M€), impedindo a relevação nas demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias, subvalorizando o saldo de disponibilidades e de execução orçamental, podendo conduzir a saldos contabilísticos negativos. (Cfr. ponto C.3.3.4.)

40 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que sejam ultrapassadas as dificuldades ao nível dos sistemas informáticos, que têm impedido a reconciliação dos documentos contabilísticos com os extratos bancários.

À exceção do IGFSS, as entidades da segurança social consideraram que o art. 90.º do DLEO, relativo ao modelo de gestão de tesouraria, não as abrangia, incidindo exclusivamente sobre o IGFSS, dadas as suas competências de gestão da tesouraria única da SS, e que nem seria passível de aplicação aos fundos da segurança social. (Cfr. ponto C.3.3.4.)

41 - Recomenda-se ao Governo que clarifique o âmbito de aplicação do modelo de gestão de tesouraria (previsto nos arts. 90.º dos Decretos-Leis de Execução Orçamental de 2023 e 2024) e avalie a sua operacionalização definindo, designadamente, se a interação com a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP deverá ser efetuada diretamente por cada uma das entidades ou ser centralizada no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, considerando a necessária articulação ao nível da gestão da tesouraria única do sistema de segurança social.

Mantém-se por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, apesar das recomendações do Tribunal em pareceres anteriores. (Cfr. ponto C.3.3.4.)

42 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que, no âmbito da reforma em curso, proceda à definição do quadro legal aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.

Mantém-se por publicar a portaria que visa regulamentar a composição e os limites das aplicações financeiras a efetuar pelo IGFSS, o que resulta na falta de um quadro regulamentador desta atividade financeira do Instituto. (Cfr. ponto C.3.3.4.)

43 - Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que assegurem a publicação da portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações de capital efetuadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do n.º 7 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 84/2012, de 30/03.

Continua por regulamentar uma parte do financiamento do FGS, designadamente a comparticipação do Estado, e o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/94/CE), sendo de difícil constituição, atento o facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS. (Cfr. ponto C.3.3.5.)

44 - Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que assegurem a publicação da portaria que venha definir os termos do financiamento do Fundo de Garantia Salarial por parte do Estado e que assegurem que o Fundo seja dotado de património próprio, alinhando a legislação nacional com a legislação da União Europeia.

As demonstrações financeiras individuais das entidades que integram o perímetro da conta da segurança social não refletem a existência de passivos pela atribuição de direito às prestações sociais a pagamento, apresentando apenas os passivos decorrentes de prestações sociais que foram processadas, mas ainda não recebidas pelos beneficiários. A não relevação destes passivos compromete a obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da segurança social afetando, igualmente, a sustentação e transparência do impacto de decisões tomadas neste âmbito. (Cfr. ponto C.3.3.6.)

45 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social desenvolva e implemente uma política contabilística relativamente ao reconhecimento, mensuração, apresentação e divulgações das prestações sociais a pagamento, designadamente as pensões, nos termos do SNC-AP e das normas internacionais de contabilidade pública aplicáveis, por força do disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11/09.

A divulgação das demonstrações financeiras individuais continua a não referir as limitações ao cumprimento da especialização do exercício, designadamente as referentes aos juros da dívida não participada a execução fiscal, podendo induzir em erro os seus utilizadores. (Cfr. ponto C.3.3.3.)

46 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que as divulgações constantes do anexo às demonstrações financeiras sejam fidedignas, designadamente quanto à especialização de exercícios.

As normas legais que preveem a obrigatoriedade de pagamento do princípio da onerosidade por parte das entidades públicas que ocupem imóveis do IGFSS têm levado a diferenças de entendimento relativamente à sua aplicação a imóveis ocupados por estabelecimentos de saúde. Em 2023, o Ministro da Saúde sancionou o entendimento de que o princípio não se aplicaria a imóveis afetos a estabelecimentos de saúde, sustentando o não pagamento das respetivas contrapartidas por parte das entidades da Saúde que, de acordo com o despacho, não reconhecem qualquer obrigação a pagar, mantendo, por sua vez, o IGFSS o registo do direito a receber, que já ascende a 18,8 M€. (Cfr. ponto C.3.3.8.)

47 - Recomenda-se ao Governo que proceda à clarificação do âmbito de aplicação do princípio da onerosidade aos imóveis propriedade do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (designadamente quanto à aplicação do n.º 2 do art. 2.º da Portaria 278/2012, de 14/09), essencial à uniformização do entendimento no seio da Administração Pública.

Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

As normas legais que preveem a consignação de receitas de impostos ao FEFSS, apenas no caso do IRC estabelecem um mecanismo de acerto entre anos, pelo que nos demais devem ser transferidos para o FEFSS os montantes efetivamente arrecadados, o que não se verificou. (Cfr. ponto C.3.4.1.)

48 - Recomenda-se ao Governo que proceda à correção dos desvios entre os montantes a transferir e os efetivamente transferidos do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis e do Adicional de solidariedade sobre o setor bancário e assegure que, anualmente, passem a ser transferidos para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social os montantes efetivamente arrecadados.

A falta de clareza e as inconsistências da norma que regulamenta a afetação de parte da receita de IRC ao FEFSS dificultam a respetiva aplicação e potenciam erros no seu apuramento. Entre 2018 e 2020, estes erros originaram um desvio negativo para o FEFSS de 50,8 M€. Acresce que a norma faz referência a um conjunto diversificado de taxas que torna o cálculo inexequível, tendo o SEAAF determinado a consideração de uma única taxa, em oposição ao estipulado na lei. Apesar disso, não foi efetuado ainda esse acerto nem foi promovida qualquer alteração à norma (entretanto replicada na LOE 2024). (Cfr. ponto C.3.4.1.)

49 - Recomenda-se ao Governo que promova a revisão da norma que determina a afetação ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social de parte da receita de IRC, no sentido de assegurar a sua clareza e exequibilidade, quanto às taxas a considerar, e que equacione a sua simplificação, designadamente através da eliminação da parcela do adiantamento.

A LOE 2023 veio, no seu art. 226.º, consignar ao FEFSS parte da coleta de IRS. No entanto, a receita subjacente à consignação apenas se aplicará, nos termos do art. 280.º da LOE 2022, aos rendimentos gerados a partir de 1 de janeiro de 2023 e, consequentemente, objeto de liquidação em 2024, resultando na impossibilidade de cumprimento da consignação prevista. (Cfr. ponto C.3.4.1.)

50 - Recomenda-se ao Governo que, nas consignações de receitas fiscais ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, assegure, por um lado, a exequibilidade integral das normas legais que as preveem e, por outro, a adoção dos mecanismos que assegurem a inscrição orçamental, o apuramento e a transferência dos montantes devidos.

O regulamento do FEFSS estabelece apenas limites máximos para investimentos em determinadas classes de ativos, com exceção para a dívida pública nacional a que impõe igualmente um limite mínimo de 50 %. A Portaria 216-A/2013, de 02/07, determinou a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional até ao limite de 90 %, estabelecendo ainda que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015. Contudo, essa reavaliação não foi ainda efetuada. (Cfr. ponto C.3.4.2.1.)

51 - Recomenda-se ao Governo que proceda à reavaliação da Portaria 216-A/2013, de 02/07, por forma a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social são aquelas que, em cada conjuntura, melhor permitem otimizar a relação entre rentabilidade e risco na gestão dos recursos do Fundo.

1.4 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

Fluxos financeiros com a União Europeia

Apesar do cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos diretamente da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores reportados. (Cfr. ponto 4.2.3)

52 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a qualidade da prestação de informação pelas entidades beneficiárias de transferências diretas de fundos europeus.

A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus constantes da CGE com a reportada pelas Autoridades de Certificação continua a evidenciar diferenças significativas. De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento público nacional e, consequentemente, classificadas como operações extraorçamentais, ou podem advir da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos. (Cfr. ponto C.4.2.3.)

53 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado, no domínio dos fundos europeus, inclua informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central.

A despesa financiada com origem em fundos europeus continua a não se apresentar adequadamente desagregada por fundo/instrumento financeiro. (Cfr. ponto C.4.2.3.)

54 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que diligencie pela desagregação da despesa por origem de fundos, de forma a autonomizar a financiada pelos fundos /instrumentos financeiros europeus.

A despesa validada do Portugal 2020 era de 26 206,5 M€, registando-se uma taxa de execução acumulada de 97,5 %. As verbas relacionadas com o Fundo de Coesão, o FEADER e o FEAMP não se evidenciavam totalmente validadas/executadas. (Cfr. ponto C.4.2.3.)

55 - Recomenda-se ao Governo a promoção do cumprimento dos prazos de validação da despesa do Fundo de Coesão, do FEADER e do FEAMP, relativos ao Portugal 2020, de forma a evitar a perda de fundos europeus.

A CGE não reflete a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR que integram o perímetro orçamental, por incorreta contabilização como receita orçamental ou extraorçamental, na parte que não se traduz em despesa orçamental, como legalmente estabelecido. Verificou-se ainda que a DGO não elaborou os relatórios trimestrais sobre a execução do PRR previstos na lei. (Cfr. ponto C.4.2.3.)

56 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que zele pela expressão integral da execução do Plano de Recuperação e Resiliência na Conta Geral do Estado e pela elaboração e divulgação dos relatórios trimestrais, como legalmente estabelecido.

A execução orçamental acumulada da despesa do PRR mantém-se baixa, face ao período de execução decorrido. A despesa consolidada registada na CGE foi de 2 792,9 M€, tendo a do ano de 2023 sido de 1 751,4 M€, o que representa uma execução orçamental acumulada de apenas 18,6 % da dotação contratualizada entre a EMRP e os beneficiários diretos e intermediários integrados no perímetro da CGE. (Cfr. ponto C.4.2.3.)

57 - Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da execução do Plano de Recuperação e Resiliência, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da Comissão Europeia.

A taxa de execução do Portugal 2030, no final de 2023, de apenas 1,8 %, era incipiente. A despesa programada para este Acordo de Parceria ascende a 22 995 M€ e a validada, no final de 2023, era de 413,2 M€. (Cfr. ponto C.4.2.3.)

58 - Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da generalidade dos Programas do Portugal 2030.

Financiamento pelo Estado

O RCGE nas operações com o SEE inclui, por um lado, as efetuadas com empresas da administração regional e local, empresas públicas e alguns fundos com autonomia administrativa e financeira, extravasando o âmbito daquele setor e, por outro lado, inclui apenas as operações efetuadas com o Estado, através da DGTF. (Cfr. ponto C.4.3.1.)

59 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a adequada identificação e delimitação do setor empresarial do Estado e a inclusão no Relatório da Conta Geral do Estado de informação completa e sistematizada dos fluxos com este setor, de forma a melhorar a qualidade e assegurar a integralidade da informação reportada.

As entidades da AC têm evidenciado dificuldades em identificar as operações efetuadas com entidades do setor empresarial do Estado, por desconhecerem a sua composição. (Cfr. ponto C.4.3.1.)

60 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a divulgação e atualização sistemática da lista de entidades que integram o setor empresarial do Estado, incluindo as datas de entrada e de saída dessas entidades deste setor.

Verificam-se fragilidades e riscos na definição e atribuição do SSM.O modelo atual tem conduzido a um exponencial aumento dos encargos do Estado: pelo comportamento dos beneficiários que não têm qualquer incentivo em procurar tarifas mais económicas e pelo facto de o regime legal não prevenir adequadamente práticas comerciais que empolam injustificadamente os preços das viagens e, consequentemente, do SSM (principalmente no caso das viagens de e para a RAA, por não existir um limite máximo ao custo elegível) e de não existir, para esse efeito, limite à taxa de emissão do bilhete. (Cfr. Caixa 10)

61 - Recomenda-se ao Governo que proceda à revisão do regime legal do Subsídio Social de Mobilidade, o qual deverá incentivar a procura de tarifas mais económicas por parte dos beneficiários impondo, nomeadamente, um limite máximo para o custo elegível, de modo a minimizar os encargos para o Estado, mantendo os objetivos de coesão social e territorial que o subsídio prossegue.

Benefícios fiscais

A quantificação da DF por benefícios fiscais relevada na CGE (15 056 M€) encontra-se limitada a cerca de dois terços dos benefícios fiscais em vigor - dos 303 identificados pela AT, apenas é quantificada a despesa relativa a 202. (Cfr. ponto C.4.4.)

62 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure:

a adequada inventariação e classificação dos benefícios fiscais que se encontram em vigor;

o reforço dos procedimentos de controlo da despesa fiscal com vista à sua relevação integral na Conta Geral do Estado.

No quadro do acompanhamento e avaliação de BF, assinala-se a criação da U-TAX, estrutura permanente com a missão de prestar apoio técnico na criação, monitorização e avaliação regular e sistemática dos benefícios fiscais novos e existentes, bem como de preparar, em articulação com outras unidades orgânicas da AT, o relatório sobre benefícios fiscais e despesa fiscal a remeter anualmente à Assembleia da República. (Cfr. ponto C.4.4.)

63 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a afetação dos meios adequados ao cumprimento pela Unidade Técnica de Avaliação de Políticas Tributárias e Aduaneiras das funções que lhe foram atribuídas no âmbito dos benefícios fiscais, de modo a melhorar a explicitação dos objetivos extrafiscais dos benefícios, bem como a definir e a implementar uma metodologia de avaliação dos benefícios fiscais vigentes, para qual a completude e transparência da quantificação da despesa fiscal é um elemento essencial.

Os Mapas da CGE continuam a não apresentar os valores de perda de receita resultante de todos os desagravamentos fiscais estruturais. (Cfr. ponto C.4.4.)

64 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a divulgação na Conta Geral do Estado da perda de receita resultante de todos os desagravamentos fiscais estruturais relevantes.

Os procedimentos de controlo aplicados pela AT na liquidação do IRS, no caso dos contribuintes abrangidos pelo regime dos RNH, não incluem a verificação da sua situação tributária, pelo que podem ter dívidas fiscais e continuar a usufruir dos benefícios fiscais deste regime, o que contraria o estabelecido no EBF. (Cfr. ponto C.4.4.)

65 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a revisão dos procedimentos de controlo dos benefícios fiscais, por forma a assegurar que os mesmos não produzam efeitos para os contribuintes com dívidas fiscais, conforme determina o art. 14.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.

Garantias públicas

A Conta ainda não apresenta informação sobre a totalidade das garantias concedidas pelas entidades que integram o perímetro da CGE, nem contém uma análise integrada e completa do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades. (Cfr. ponto C.4.5.)

66 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado contenha:

informação completa e sistematizada sobre as garantias prestadas pelas entidades que integram o perímetro da Conta;

uma análise do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades.

Parcerias público-privadas e outras concessões

No âmbito das parcerias público-privadas e outras concessões, subsistem insuficiências na identificação do universo, na validação da informação prestada pelos parceiros públicos e privados, no acompanhamento pelas entidades envolvidas, bem como no reporte orçamental. (Cfr. ponto C.4.6.)

67 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

- Assegure as condições para que o universo de PPP e outras concessões seja certificado.

- Providencie para que a informação reportada na Conta Geral do Estado seja coerente com os sistemas de informação que a suportam, nomeadamente dotando a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos dos meios adequados à validação da informação prestada pelos parceiros públicos e privados.

- Diligencie no sentido de implementação de procedimentos para que a publicação dos relatórios trimestrais de PPP seja efetuada no prazo adequado e oportuno à sua divulgação e transparência.

- Providencie para que a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos passe a dispor de um sistema de registo, com informação atualizada, dos encargos financeiros dos contratos reportados e assegure o seu acesso em tempo real, às Direções-Gerais do Tesouro e Finanças e do Orçamento, em observância do disposto nos n.^os 1 e 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23/05.

2 - Seguimento das recomendações - Parecer sobre a CGE 2021

Relativamente às 48 recomendações⁷⁶⁴ formuladas no PCGE 2021 à Assembleia da República e ao Governo, verificam-se progressos no sentido da implementação de 33 recomendações (4 totalmente implementadas e 29 parcialmente) sendo, no entanto, de assinalar a ausência de desenvolvimentos em 15 recomendações (cf. Figura 21).

Figura 21 - Situação das recomendações emitidas no PCGE 2021

A implementação de quatro recomendações resultou de melhorias no reporte na CGE da informação relativa à dívida pública e na SS da alteração dos requisitos de extração de informação do sistema de execuções fiscais para efeitos de encerramento de contas, com vista a evitar a classificação indevida de dívidas de cobrança duvidosa de contribuintes, e de uma revisão dos critérios para a constituição e anulação de provisões para riscos e encargos, por forma a cumprir o princípio da não compensação e a conferir uma maior transparência relativa à constituição e anulação das mesmas.

Verificaram-se ainda progressos no contexto das recomendações parcialmente implementadas, designadamente as melhorias: i) no registo das receitas dos estabelecimentos dos ensinos básico e secundário no Sistema de Gestão de Receitas (443 M€), que passaram a ser contabilizadas por cada entidade e não de forma global; ii) nos instrumentos de reporte dos fluxos financeiros relacionados com os Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, nomeadamente no que respeita à automatização de recolha de informação, bem como uma maior articulação com o IGCP, através da disponibilização de informação mais detalhada em situações especificas; e iii) ao nível do acréscimo na SS, com a especialização do rendimento das liquidações de receita de janeiro referentes às remunerações de dezembro do ano anterior.

No caso da SS, a implementação das recomendações foi prejudicada pela atipicidade do ano de 2023, fruto da conjugação da transição para o SNC-AP e da entrada em produção do novo sistema de informação financeira. Acresce que nas contas individuais não se verificou uma adoção integral do referencial nem uma aplicação homogénea. Por sua vez, no âmbito da AC registaram-se poucos progressos que refletem, em particular os atrasos na implementação da Reforma da LEO, que também têm inibido a adaptação dos sistemas de informação, por se aguardar a sua substituição/desenvolvimento.

Dado o exposto, as situações que fundamentaram a formulação das recomendações mantêm-se na sua maioria, justificando que 40 (83,3 %) sejam reiteradas no presente Parecer. Destas, 21 recomendações são de natureza estrutural devido à complexidade e ao tempo necessário para a sua implementação, como é o caso das que envolvem alterações ou novos sistemas de informação ou que dependem da concretização da reforma das finanças públicas, da intervenção de várias entidades e da revisão de regimes jurídicos.

No entanto, 19 recomendações têm uma natureza não estrutural e, embora não evidenciem um grau de complexidade que dificulte a sua implementação no curto prazo, permanecem por cumprir. É o caso das relativas à inclusão de todas as entidades que integram o perímetro da AC e a correta identificação do regime financeiro que lhes é aplicável e à revisão da norma que regulamenta a afetação de parte da receita do IRC ao FEFSS que, apesar de não ser exequível, se tem vindo a manter inalterada nas sucessivas LOE.

Relativamente às recomendações reiteradas, é ainda de assinalar que:

♦ 19 decorrem de aspetos que se prendem com normas e práticas contabilísticas, nomeadamente a revisão do classificador económico, que continua a não permitir a adequada especificação de um conjunto relevante de operações, ou a atribuição e disponibilização de dotações adequadas ao longo do ano, de modo a eliminar os pagamentos em atraso;

♦ 12 focam melhorias importantes ao nível dos sistemas de gestão e controlo, destacando-se as que visam, na AC, a conclusão do inventário do património imobiliário e, na SS, a definição do quadro aplicável à unidade de tesouraria;

♦ 9 visam suprir lacunas e fragilidades ao nível do reporte da informação, como sejam as relacionadas com a carteira de ativos financeiros, o stock da dívida pública e as operações imobiliárias da AC.

Finalmente, é de referir que o MF e o MTSSS consideraram algumas recomendações totalmente implementadas, sem que tenham sido tomadas quaisquer medidas ou em que as ações tomadas e os progressos registados são insuficientes. Esta posição prejudica a adoção, pelo menos no curto prazo, de medidas para colmatar as deficiências que fundamentaram a formulação dessas recomendações. Este é o caso das relativas à indevida inclusão como EPR no OE e na CGE de SFA da AC, à inclusão na CGE da dívida das entidades que integram o perímetro da Conta para além da dívida direta, bem como da informação sobre o risco inerente às garantias prestadas e à divulgação das limitações quanto à especialização do exercício pelas entidades da SS.

Decisão

Em sessão do Plenário Geral, os Juízes do Tribunal de Contas deliberam, nos termos da alínea f) do n.º 1 do art. 74.º e da alínea a) do art. 75.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovar o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2023.

Lisboa, Sala das Sessões do Tribunal de Contas, em 27 de setembro de 2024.

José Fernandes Farinha Tavares, presidente. - Ana Margarida Leal Furtado, relatora e coordenadora. - António Francisco Martins - Maria da Luz Carmesim Pedrosa de Faria - Paulo Jorge Nogueira da Costa - Maria Cristina Flora Santos - Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu Lopes - Paulo Heliodoro Pereira Gouveia - José António Mouraz Lopes - Maria de Fátima Mata-Mouros de Aragão Soares Homem - Nuno Miguel Pereira Ribeiro Coelho - António Manuel Fonseca da Silva - Maria da Conceição dos Santos Vaz Antunes - Luís Filipe Cracel Viana - Mário António Mendes Serrano - José Manuel Gonçalves Santos Quelhas.

Votou favoravelmente mas não assinou por ter participado na sessão por videoconferência:

Luís Miguel Delgado Paredes Pestana Vasconcelos.

Votou favoravelmente mas não assinou por ter participado na sessão por videoconferência:

Sofia Ilda Moura de Mesquita da Cruz David - Paulo Joaquim da Moita Osório Dá Mesquita.

Fui presente:

Vítor Francisco da Cruz Melo.

Anexos

A.O Processo orçamental

A1.Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2023 vs previsão no ROE 2023/PE 2023-2027

Quadro A 1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2023 vs previsão no ROE 2023/PE 2023-2027 (contabilidade nacional)

B.Conta da administração central

B1.Erros na quantificação de fluxos financeiros com as autarquias locais

O Quadro B 1 quantifica os lapsos detetados na identificação dos fluxos financeiros com as autarquias locais constantes dos Quadros 3.48 - “Fluxos financeiros com a Administração Local” e 3.49 “Fluxos financeiros destinados à Administração Local: operações extraorçamentais” do RCGE, que resultam essencialmente de:

♦ Erros de classificação económica - o serviço processador da receita (ou da despesa) registou a operação numa classificação que agrega transações com a administração local, sem que a entidade pagadora (ou recebedora) pertença a esse setor;

♦ Não integração da informação constante dos sistemas centrais nos quadros (despesa com juros da dívida pública classificados como pagos a entidades da administração local), lapso reconhecido em contraditório pelo MEF e pela DGO;

♦ Os sistemas de informação centrais não disporem da desagregação da informação que permita a sua identificação (reposições não abatidas nos pagamentos, receita extraorçamental).

Quadro B 1 - Erros detetados na identificação de fluxos financeiros com as autarquias locais

B2.Fluxos com autarquias locais por município (grandes e pequenos recebedores)

Os dados deste ponto abrangem cerca de 98 % do esforço financeiro com as autarquias locais e resultam da identificação das entidades locais beneficiárias desses fluxos e respetiva afetação ao município a que pertencem⁷⁶⁵.

Gráfico B 1 - Recebedores de maior volume de fluxos financeiros

Gráfico B 2 - Recebedores de menor volume de fluxos financeiros

B3.Regime de contabilização das receitas

O regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE)⁷⁶⁶, em vigor há 24 anos, visava estabelecer as bases de atuação das diversas entidades intervenientes no circuito de gestão das receitas, definir os níveis de responsabilidade e de uniformização dos procedimentos, determinando que a contabilização deve ser assegurada diretamente pelas próprias entidades administradoras. O cumprimento integral deste regime é ainda mais importante face aos desenvolvimentos decorrentes da implementação da LEO 2015, como a criação da ECE (e neste contexto, a importância de uma identificação clara das entidades que atuam como agentes do Estado, pelo facto de lhes caber administrar receitas do Estado⁷⁶⁷, parte fundamental da ECE) e a implementação do modelo de gestão e controlo de tesouraria.

Porém do exame realizado, verifica-se que o RCRE nunca foi integralmente cumprido, porquanto:

♦ Não existe despacho de transição relativamente às entidades que passaram a dispor do SGR, bem como de nomeação formal do responsável pela contabilização da receita.

Em contraditório, o MEF e a DGO referiram que “…está em causa o disposto no n.º 3 da Portaria n.º 1122/2000, de 28 de julho, cujo efeito prático perde oportunidade dado o disposto no artigo 31.º do DLEO2023 [...], vem referenciar que os serviços sem autonomia financeira devem relevar a sua receita orçamental no SGR”. Porém, o art. 31.º do DLEO 2023 só vem confirmar que os serviços sem autonomia financeira devem relevar a sua receita orçamental no SGR, enquanto o n.º 3 da referida Portaria exige averiguar se esses serviços reúnem condições para a transição, o que só pode ser objeto de apreciação casuística e justifica a necessidade do despacho de transição.

¨A lista das entidades administradoras de receitas do Estado (EARE) publicada pela DGO só identifica, no início do exercício orçamental, as entidades administradoras que inscrevem previsões de receita e vai incluindo trimestralmente novas entidades, à medida que reportam execução, quando estas deveriam constar também da lista inicial, se lhes compete por lei a administração e contabilização de uma receita do Estado.

♦ Subsiste a falta de interligação dos sistemas próprios das EARE ao SGR - com destaque para os sistemas da AT, dado o peso da receita contabilizada por esta entidade.

♦ Continua a manter-se a intervenção dos serviços cobradores com funções de caixa do Tesouro (como o IGCP e a AT), prevista como transitória no RCRE, na contabilização das receitas designadamente pela necessidade de reporte de receita do Estado por entidades que não possuem SGR (como os SFA ou as autarquias). Neste ponto, destaca-se o progresso verificado com a disseminação do SGR pelos estabelecimentos de educação dos ensinos básico e secundário em 2023.

♦ Ao nível da execução orçamental de 2023, foram contabilizados 724 M€ em impostos por entidades da AC e 235 M€ pela SS⁷⁶⁸, sem que estas entidades sejam formalmente EARE. Estão em causa receitas relacionadas com os jogos sociais do Estado concessionados à SCML e com o imposto do jogo e imposto do jogo online cobrados pelo Turismo de Portugal⁷⁶⁹. Esta situação resulta do facto de vários diplomas atribuírem funções de liquidação e coordenação destas receitas às referidas entidades sem que tivesse havido uma articulação destes diplomas com o RCRE.

B4.Impacto do excesso de retenções na fonte e pagamentos por conta na receita de IRS

Os reembolsos têm um grande impacto na receita de IRS de cada ano e o seu montante depende, em grande medida, das retenções na fonte e pagamentos por conta do ano anterior, na medida em que traduzem acertos quanto ao excesso de cobrança verificado⁷⁷⁰. Considerando o período de 2019 a 2023 (Gráfico B 3), verifica-se:

♦ As retenções na fonte e os pagamentos por conta representam, em média, 86,8 % da cobrança de IRS⁷⁷¹ e a sua componente mais significativa são as retenções na fonte sobre os rendimentos do trabalho. Registaram uma evolução positiva ao longo dos cinco anos, ainda que com abrandamento significativo em 2020 (acusando o efeito da pandemia de COVID-19 na atividade económica) e uma aceleração mais expressiva a partir de 2022, atingindo 13 002 M€ em 2023, mais 8,1 % que no ano anterior (12 023 M€), explicado pelo aumento do emprego, massa salarial e valorizações remuneratórias.

♦ Os reembolsos traduzem um excesso de cobrança que, em 2019, ascendia a 21,8 % das retenções e dos pagamentos por conta efetuados no ano anterior, peso que tem vindo a diminuir chegando aos 19,0 % em 2022, mas que subiu novamente em 2023, para os 19,3 %. Desta evolução, conclui-se que os ajustamentos introduzidos nas tabelas de retenção não conduziram ainda à diminuição dos reembolsos, sendo de notar que os mais recentes foram aplicados a partir de julho de 2023, pelo que o seu impacto nos reembolsos só se fará sentir a partir de 2024⁷⁷².

Gráfico B 3 - Evolução das componentes do IRS entre 2019 e 2023

B5.RECEITAS FISCAIS CONSIGNADAS

QUADRO B 2 - RECEITAS FISCAIS CONSIGNADAS POR ENTIDADES DESTINATÁRIAS - 2021-2023

B6.Receita não fiscal - principais entidades

Quadro B 3 - Receita não fiscal - principais entidades

B7.Taxas não identificadas - principais entidades

Quadro B 4 - Taxas não identificadas - principais entidades

B8.Regimes de apoio ao contribuinte para regularização de dívidas na fase de pagamento voluntário

A lei prevê duas modalidades de cobrança das dívidas tributárias, o pagamento voluntário, que é aquele que o contribuinte efetua dentro do prazo⁷⁷³, e a cobrança coerciva⁷⁷⁴. Com vista a assegurar o pagamento de impostos sem recurso à cobrança coerciva, a lei tem instituído regimes e mecanismos de pagamento que visam facilitar o cumprimento voluntário de obrigações fiscais pelo contribuinte⁷⁷⁵, cabendo à AT colaborar e informar o contribuinte sobre os seus direitos e obrigações, contribuindo desse modo para a promoção e apoio ao cumprimento e regularização das dívidas tributárias, designadamente na fase de pagamento voluntário⁷⁷⁶.

De entre alguns exemplos de medidas recentes, refira-se:

♦ Relativamente ao pagamento de impostos em prestações, a aprovação de um regime de pagamento em prestações na fase pré-executiva (entre o final do prazo de pagamento voluntário e a instauração do processo de execução fiscal)⁷⁷⁷, prevendo a lei as seguintes possibilidades:

◊ Regime regra⁷⁷⁸ de até 36 prestações, que abrange dívidas de IRS, IRC, IVA, IMT e IUC, e que deve ser pedido pelo contribuinte por via eletrónica, até 15 dias após o termo do prazo para pagamento voluntário, e que envolve a prestação de garantia, à exceção de planos até 12 prestações e dívidas de valor reduzido (até 5 000€ para pessoas singulares e até 10 000€ para pessoas coletivas).

◊ Pagamento em prestações a título oficioso⁷⁷⁹, ou seja, planos prestacionais criados automaticamente pela AT, sem necessidade de prestação de garantia, desde que a dívida se encontre em fase de cobrança voluntária, seja de valor reduzido e não tenha sido apresentado pedido de pagamento nos termos do regime regra. Esta medida visou apoiar os “contribuintes que, teoricamente, terão menos apoio técnico externo para os ajudar a conhecer e encontrar soluções para garantir o cumprimento das suas obrigações fiscais, libertando ainda os cidadãos e a administração de procedimentos burocráticos, para solicitação desses planos e procedimentos de autorização”⁷⁸⁰.

♦ A extinção de prestações tributárias por compensação com créditos de natureza tributária, criando uma “conta-corrente” entre os contribuintes e o Estado⁷⁸¹, que se aplica às retenções na fonte, tributações autónomas e respetivos reembolsos, relativamente a vários impostos⁷⁸², a pedido do contribuinte, que indica os créditos e dívidas objeto dessa compensação⁷⁸³. A AT tem 10 dias para responder, havendo lugar a deferimento tácito e concessão do pedido de compensação, caso não seja proferida decisão⁷⁸⁴.

♦ Flexibilização intra-anual do pagamento do IVA em até 3 prestações mensais⁷⁸⁵, para sujeitos passivos que tenham a sua situação tributária e contributiva regularizada, sem necessidade de prestação de garantia nem cobrança de juros ou penalidades.

B9.Despesa por classificação económica

Quadro B 5 - Despesa consolidada da AC por classificação económica - 2022-2023

B10.Erros de especificação na despesa

Parpública - Participações Públicas (SGPS), SA (25 M€): despesa orçamental relativa a pagamento de dividendos processada a título de outras despesas de capital quando tem a natureza de despesa corrente. Em contraditório, a Parpública reconhece a inadequada especificação da operação, referindo que tomou “…devida nota para situações futuras”.

B11.Despesa efetiva consolidada por programa orçamental

Quadro B 6 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2023

B12.Limite máximo de acréscimo de endividamento

A LOE, anualmente, estabelece limites para o financiamento do Estado e gestão de dívida pública. Dos vários limites, a CGE apenas faz referência ao limite de endividamento líquido global direto. É essencial que, de futuro, todos os limites da LOE sejam demonstrados na Conta, na medida, em que são determinações da Assembleia da República que abrangem aspetos distintos da gestão e sustentabilidade da dívida, tais como as condições gerais do financiamento, a exposição cambial, os valores da dívida flutuante, compra em mercado e troca de títulos.

Limite de endividamento líquido global direto

Este é o único limite a que a CGE faz referência e, não estando em causa o seu cumprimento, salienta-se que a LOE (art. 110.º) fixou o limite de endividamento líquido global direto em 16 000 M€, podendo ser acrescido de 50,0 % das amortizações da dívida fundada previstas para o ano seguinte e abatido do pré-financiamento realizado em 2022 (saldo transitado para 2023), fixando-o assim em 24 544 M€⁷⁸⁶.

Para efeitos de demonstração do cumprimento deste limite, o Quadro 3.57 do RCGE 2023 apresenta um decréscimo do endividamento de 7 609 M€.

Porém, uma vez que a LOE 2023 estabelece que o apuramento da dívida deve ser feito numa base consolidada, a informação refletida no RCGE (Quadro 3.57) suscita as seguintes dúvidas:

♦ No caso da dívida direta: o acréscimo de endividamento líquido apresentado (7 463 M€) é calculado com base nos fluxos de receita e de despesa de passivos financeiros (ao valor de encaixe) e considera os fluxos de swaps associados. Ou seja, não foi realizado com base no efetivo endividamento do ano. Em 2023, o valor do endividamento (ao valor nominal) que resulta das operações realizadas é superior em 1 477 M€⁷⁸⁷ aos respetivos fluxos líquidos usados naquele cálculo⁷⁸⁸. Àquele acréscimo (7 463 M€), a demonstração abate o endividamento líquido do Estado a outras entidades da administração central (8 596 M€). Contudo, a CGE não especifica como este apuramento foi realizado, nem apresenta a dívida e as entidades consideradas⁷⁸⁹.

♦ No caso da dívida dos SFA, embora seja apresentado o valor do acréscimo de endividamento líquido do ano (-943 M€), não permite a respetiva verificação por não especificar a forma como foi apurado, nem a que entidades respeita esta dívida⁷⁹⁰.

Como o Tribunal tem referido em Pareceres anteriores, para o apuramento do limite do endividamento líquido global direto, numa base consolidada, torna-se necessário que a CGE inclua a dívida dos SFA, à semelhança do que sucede com a dívida direta do Estado (Mapa 15, Volume I, Tomo III da CGE), bem como o stock consolidado. A falta desta informação condiciona a verificação do efetivo cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República em cada OE. O MEF e o IGCP referem que este limite não pode ser “…verificado através da variação do valor nominal da dívida, porquanto essa possa sofrer alterações que não resultam de decisões do Governo ou do gestor de dívida e que distorcem o verdadeiro valor de acréscimo de endividamento efetivamente decidido”. O IGCP vem ainda reconhecer “…as limitações dos sistemas e o reporte de informação por parte do subsector dos SFA (com inclusão das EPR)” propondo “…uma reunião conjunta com o Ministério das Finanças de forma a se poder encontrar um compromisso entre as recomendações do Tribunal…” e as limitações assinaladas.

Limite para a contratação de empréstimos pelo IHRU

O limite para a contratação de empréstimos por parte do IHRU é definido no art. 111.º da LOE 2023 como sendo de 85 M€ para um período de 4 anos (2023-2026), o que constitui um afastamento da prática anterior de limites anuais (p.ex.: o art. 142.º da LOE 2022 que definiu um limite de 50 M€ para o ano). A monitorização do cumprimento deste limite plurianual no âmbito da CGE não deverá ser descurada. Note-se que o valor em 2023 de novos empréstimos foi já de 41 M€.

Limite do produto de emissão de dívida pública

A LOE 2023⁷⁹¹ autorizou o Governo a contrair empréstimos amortizáveis e a realizar outras operações de endividamento cujo produto de emissão, líquido de mais e menos valias, não excedesse, na globalidade, a soma dos valores dos limites de acréscimo de endividamento líquido global direto estabelecidos nos termos dos artigos 110.º e 117.º com o montante das amortizações e de outras operações de redução de dívida pública realizadas no ano. Trata-se de um limite aplicável a todos os subsetores.

A CGE e o respetivo Relatório não fazem referência ao cumprimento desta determinação da AR. O Tribunal solicitou ao IGCP que demonstrasse o cumprimento do limite. Na sua demonstração, o IGCP não apresenta o valor do produto das emissões do ano, nem apresenta o valor das amortizações e outras operações de redução de dívida, essenciais para a verificação do cumprimento deste limite.

Para que seja demonstrado o respeito por este limite, é necessário que de futuro a Conta apresente o valor do produto das emissões dos empréstimos públicos dos SFA e as respetivas amortizações, à semelhança do que já acontece para a dívida direta, a cargo do IGCP.

Restantes limites da LOE 2023 relativos à gestão da dívida pública

Foi, igualmente, solicitado ao IGCP que demonstrasse o cumprimento dos demais limites fixados pela AR, não havendo evidência de incumprimento.

B13.Erros nos Mapas da CGE relativos ao património financeiro

Os mapas da CGE⁷⁹² que integram a informação prestada pelas entidades quanto aos diferentes tipos de anulação de créditos apresentam algumas inconsistências:

♦ O Mapa 29 é omisso, quanto às conversões de créditos em capital da Efacec, da Consest e da Arco Ribeirinho, respetivamente nos valores de 209,5 M€, 9,6 M€ e 3,5 M€ realizadas pela Parpública e também quanto à extinção de créditos, detidos pela Transtejo na Soflusa, por confusão no valor de 7,3 M€. Em contraditório, o MEF e a Parpública referem que foi pedido parecer à Comissão de Normalização Contabilística sobre a questão do tratamento contabilístico a aplicar às conversões de créditos realizadas no quadro dos aumentos de capital da CONSEST e Arco Ribeirinho, tendo obtido a informação que “…os aumentos de capital por conversão de créditos não originam fluxo orçamental”. Ora, o que está em causa não é a contabilização do fluxo orçamental, mas sim a da falta de comunicação à DGO dessas operações de conversão de créditos.

♦ Relativamente à Parvalorem, o Mapa 28 não compreende o registo de dações em pagamento (4,8 M€) mas inclui os valores relativos aos bens entregues para abate ao crédito, indevidamente sobrevalorizados pelas entregas realizadas aos devedores para efeito de graduação de créditos (1,4 M€); o Mapa 29 não inclui as anulações apuradas em período posterior ao reporte realizado à DGO (8,8 M€). Em contraditório, a Parvalorem indicou que “…vai tomar as devidas diligências para antecipar o registo destes movimentos, evitando assim diferenças…”, afirmação também confirmada pelo MEF.

♦ O Mapa 32 compreende todos os perdões de dívida efetuados pelo FCGM, mesmo nos casos em que as dívidas anuladas estejam refletidas em contas extraorçamentais, não constituindo dívida ao Fundo, mas sim à DGTF ou ao FEI. Em contraditório, o FCGM referiu “…estas situações não são comunicadas pelo BPF à DGTF, sendo que esta obrigação de comunicação não se encontra prevista no mandato de recuperações de crédito celebrado entre a DGTF e o FCGM” e ainda que, no caso de “…registos de write-off, isso não inviabiliza que sejam devolvidas, à entidade garante, as verbas que venham a ser recuperadas em momento posterior.”. Importa sinalizar que esta informação não sendo disponibilizada à DGTF, pode conduzir à sobrevalorização dos créditos no exato valor das anulações.

Relativamente às inconsistências detetadas sobre as anulações reportadas pelas entidades, a DGO apenas refere que a informação integrada nesses mapas foi a transmitida nos seus serviços online pelas próprias entidades. Porém, o Tribunal assinala a necessidade de clarificar as instruções às entidades quanto à natureza da informação que deve ser reportada para que possa ser completa.

Relativamente à informação que integra a CGE⁷⁹³ sobre as participações detidas pelas EPR, detetaram-se as seguintes situações:

♦ num total de 86 EPR gestoras de ativos financeiros, o Quadro releva apenas a informação de 13 EPR, encontrando-se omissas carteiras relevantes quanto à gestão de participações sociais, nomeadamente da Oitante, da SCML e da Estamo;

♦ falta de consistência entre a informação de 2023 e a que integrou a CGE 2022, designadamente no que respeita à carteira da AICEP e nalgumas participações da Parvalorem;

♦ informação incompleta quanto às participações sob gestão de EPR, designadamente da CP e da ML;

♦ saída da carteira do Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial⁷⁹⁴, sem ter ainda ocorrido o encerramento da liquidação⁷⁹⁵, tendo os seus acionistas, o IAPMEI e a DGTF, mantido a respetiva participação em carteira.

B14.Falta de harmonização na contabilização dos fluxos do património financeiro

Conforme mencionado no PCGE 2022, o Instituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da Segurança Social entendeu que o regime do FCT não é aplicável às relações de trabalho estabelecidas com os serviços da administração direta e indireta do Estado, tendo notificado várias entidades no sentido de estas anularem os contratos de trabalho ativos registados no FCT e solicitarem o reembolso dos contratos já cessados e não reembolsados. Todavia, constata-se que diversos SFA/EPR mantiveram o regime de entregas ao FCT, situação que pode resultar do desconhecimento da não aplicabilidade do regime do FCT.

Face à inexistência de orientações quanto à contabilização das devoluções e dos reembolsos desta participação, estas receitas têm sido registadas de forma diversa⁷⁹⁶, situação que prejudica a transparência e rigor das contas públicas.

A DGO entende que as despesas associadas ao FCT devem ser inscritas na rubrica 01.03.05. “Despesas com pessoal - Segurança Social - Contribuições para a segurança social”⁷⁹⁷, tal como as do Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho (FGCT). Em contraditório, reiterou este entendimento e que o reembolso do FCT “…a reverter para a entidade empregadora ser, apenas, uma possibilidade.” e ainda que as entregas feitas “…são obrigatórias, pelo menos enquanto o valor da conta individualizada do trabalhador não atingir o limite de compensação a entregar...”. Ora, o Tribunal reitera que não é correta a utilização da mesma rubrica para a inscrição dessas despesas, atendendo à natureza distinta dos dois fundos: o FGCT é um fundo mutualista, com encargos obrigatórios que não são convertíveis em unidades de participação e o FCT é um fundo de capitalização, cujas entregas, não são obrigatórias⁷⁹⁸ e são aplicadas em unidades de participação, com possibilidade de recuperação/reembolso por parte da entidade empregadora, independentemente de pagar ou não a compensação ao trabalhador.

B15.Erros de especificação do património financeiro

Erros ao nível da classificação de receita e despesa de ativos financeiros, destacando-se a contabilização:

♦ Pela Oitante e de forma reiterada das receitas obtidas com o reembolso/redução de capital de fundos de investimento imobiliário (4,5 M€ em 2023) na rubrica venda de bens de investimento, quando se trata de receitas decorrentes do resgate de unidades de participação de fundos de investimento e para as quais se encontra prevista uma rubrica específica no classificador económico da receita de ativos financeiros. Acresce ainda que o registo da verba como receita de bens de investimento também não é consistente com a registo na contabilidade financeira dessas unidades de participação em inventários. Em contraditório, a Oitante refere que este registo está em consistência com o registo contabilístico e com a aplicação do princípio da substância sobre a forma, alegando que “…tendo em conta que os ativos dos Fundos de Investimento Imobiliário [...] são compostos por imóveis sendo objetivo destes Fundos a sua alienação, à semelhança do objetivo definido para os ativos imobiliários detidos diretamente pela Oitante, não sendo objetivo [...] deter estes fundos para valorização ou rendimento.”. Esclarece-se que, como o Tribunal tem recorrentemente assinalado, o procedimento da Oitante é incorreto porque: i) o princípio da substância sobre a forma não se aplica à execução orçamental mas tão somente à contabilidade financeira; ii) o classificador das receitas e despesas é bastante claro quanto à contabilização do resgate de unidades de participação de fundos de investimento como receita de ativos financeiros; e iii) o registo das respetivas receitas como venda de bens de investimento também não é consistente com a contabilização em inventários, dado que o produto da alienação de “mercadorias” deveria de ser registado como venda de bens e serviços correntes. Finalmente, a Oitante, com este procedimento, afeta o saldo orçamental, ao contabilizar indevidamente como receita efetiva uma receita de ativos financeiros.

♦ Pelo IFAP e de forma reiterada das despesas relacionadas com o reforço da participação no European Investment Fund-FoF, como transferências de capital, no valor de 5 M€.

♦ Pela Parparticipadas da receita obtida com a liquidação do Banco Efisa, no valor de 4,9 M€, como outras receitas correntes quando se trata de uma receita resultante de uma participação financeira. Em contraditório o MEF e a Parparticipadas informaram a intenção de proceder “…à correção do registo deste tipo de receitas em situações futuras.”.

♦ Pela EAS da despesa de 0,6 M€ associada à subscrição de unidades de participação no Fundo de capital de Risco Bluecrow Innovation Fund V como aquisição de bens de capital.

♦ Pela ANI da receita proveniente de reembolso de empréstimos concedidos no âmbito das medidas da pandemia de COVID-19, no valor de 0,2 M€ como operações extraorçamentais, tendo a entrega da verba sido inscrita como despesa com ativos financeiros.

Assinala-se, ainda, o Fundo de Dívida e Garantias que deduziu à despesa de ativos financeiros valores que deveriam ter sido registados como receita (0,5 M€ de juros de aplicações CEDIC e 0,3 M€ de outras receitas).

C.Conta da Segurança Social

C1.Medidas excecionais e temporárias destinadas a mitigar os efeitos do choque geopolítico

Medidas de mitigação do choque geopolítico

Quadro C 1 - Financiamento das medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro C 2 - Medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro C 3 - Medidas excecionais e temporárias com impacto na CSS 2023

C2.Execução orçamental por sistemas e subsistemas

Quadro C 4 - Sistema de Proteção Social de Cidadania

Quadro C 5 - Sistema Previdencial

Quadro C 6 - Sistema dos Regimes Especiais

C3. Reconhecimento e mensuração dos imóveis

Sobre o reconhecimento e mensuração dos imóveis de acordo com o SNC-AP, do exame efetuado, é de salientar o seguinte:

♦ 27 imóveis não se encontram relevados nas demonstrações financeiras⁸⁰³ e 14 estão relevados por valor nulo⁸⁰⁴. A não relevação contabilística dos imóveis e a relevação por valores nulos, não está de acordo com o preconizado no SNC-AP, suscita questões ao nível do controlo dos imóveis e subvaloriza o património da SS.

♦ As entidades adotaram diferentes políticas contabilísticas na mensuração das PI, o que implicará tratamento de homogeneização em sede de consolidação.

O SNC-AP estabelece que podem ser mensurados ao justo valor ou ao custo, sendo que na mensuração inicial pode ser utilizado o Valor Patrimonial Tributário (VPT)⁸⁰⁵. Este foi o procedimento adotado pelo IGFSS⁸⁰⁶ que atualizou todas as suas propriedades de investimento ao VPT e adotou a mensuração ao justo valor e pelo FEFSS, que já aplicava a mensuração ao justo valor e procede periodicamente, a cada dois anos, à reavaliação dos investimentos em imóveis com base em avaliações independentes. Já o ISSA, o ISSM, o FGS e o FESSPBC mantiveram a mensuração ao custo, não tendo recorrido à possibilidade de mensuração ao VPT.

♦ Algumas PI encontram-se ocupadas por outras entidades do perímetro de consolidação da SS, implicando, em sede de consolidação, a sua reclassificação como AFT, com o consequente ajustamento para o custo dos imóveis mensurados ao justo valor.

♦ Relativamente aos AFT (IGFSS, ISS, ISSA e ISSM)⁸⁰⁷, apenas o IGFSS e parcialmente o ISSA (em 17 dos seus 194 imóveis) usaram a prerrogativa permitida na transição de mensurar os referidos ativos ao VPT, que tinha por objetivo mitigar a subavaliação do património que é comum às entidades públicas, fruto da data e forma de aquisição de muitos dos imóveis. No IGFSS, a mensuração ao VPT aumentou o valor dos imóveis em 15,5 M€ e no ISSA valorizou os imóveis em 397 m€.

♦ Apenas o IGFSS procedeu à alteração da vida útil dos edifícios e outras construções que estão na sua posse⁸⁰⁸, apesar de o SNC-AP introduzir a obrigação de considerar como referência as vidas úteis que estão previstas no Classificador Complementar 2 (CC2)⁸⁰⁹, admitindo-se na transição, de forma extraordinária, a possibilidade de extensão da vida útil de AFT já totalmente depreciados, mas ainda em uso, com a consequente reversão de depreciações acumuladas dos mesmos⁸¹⁰.

O facto de o ISS, o ISSA (à exceção de 17 imóveis), o ISSM e o FGS não terem procedido a essa alteração afeta a correção do ativo e do património líquido e do resultado do período, quer em termos das DF das respetivas entidades, quer em termos da conta consolidada de 2023.⁸¹¹

♦ Dos 2 M€ de AFT em curso relacionados com imóveis (detidos pelo IGFSS, ISS, ISSA e ISSM), verifica-se que tanto o ISS⁸¹² como o ISSA⁸¹³ apresentam como em curso obras que, dada a natureza e o tempo decorrido (desde 2019 e 2021), relativamente às quais se esperaria que o imobilizado em curso tivesse sido transferido para a respetiva conta de imobilizado por estar terminado, ou tivesse dado origem ao registo de imparidade por não estar.

C4. Bens imóveis

Com base na informação fornecida pelas entidades detentoras dos imóveis que constituem o património imobiliário da segurança social (IGFSS, ISS, ISSA, ISSM, FEFSS, FGS e FESSPBC), foi possível determinar o número de imóveis de cada entidade, sendo:

Quadro C 7 - N.º de imóveis por entidade a 31/12/2023

Os valores do património imobiliário de cada entidade, são desdobrados da seguinte forma:

Quadro C 8 - Valores do património imobiliário a 31/12/2023

No âmbito das verificações efetuadas para efeito deste Parecer, constatou-se que:

♦ Quanto à sua caracterização:

◊ 2 827 são constituídos por uma parcela de terreno e um edificado (no valor de 475 M€ em valor bruto e 347 M€ em termos líquidos), dos quais 87 (3,1 %) não têm segregado o valor da parcela de terreno do valor do edificado, prejudicando a imagem verdadeira e apropriada das contas que relevam os terrenos que estão subvalorizadas e das contas que registam os edificados que estão sobrevalorizadas⁸¹⁴.

◊ 39 permanecem sem valor patrimonial total ou parcial, dos quais 12, apesar de apresentarem número de imobilizado de terreno e edificado, não têm valor para o terreno (9) e não têm valor para o terreno e edificado (3), e 27 não têm valor nem número de imobilizado, quer para o edificado, quer para o terreno. Esta ausência de informação sobre o valor patrimonial coloca em causa a fiabilidade das contas e subvaloriza, em grande medida, o valor do património imobiliário da SS. Verificando-se que as entidades detentoras dos mesmos não aplicaram o previsto no ponto 1.3.13 do Manual de Implementação do SNC-AP que refere “…na transição para o SNC-AP, quando não existir informação fiável e atualizada sobre o custo ou sobre o custo depreciado, estes podem ficar mensurados pelo seu valor patrimonial tributário (VPT), em substituição do justo valor”.

◊ 61 apresentam questões de regularização da titularidade⁸¹⁵, designadamente por falta de elementos cadastrais ou incorreções nos existentes: a) 12 imóveis do IGFSS (em 9 encontra-se em curso o processo de regularização da titularidade); b) 30 imóveis do ISS (dos quais 7 encontram-se em processo de transferência para o IGFSS, 5 estão em fase de regularização patrimonial a favor do ISS e 7 o ISS não é dono do terreno onde está implantado o edifício); c) 16 imóveis do ISSM (8 dos edificados foram construídos em terreno do domínio privado da RAM, pelo então Centro de Segurança Social da Madeira⁸¹⁶ e 3 imóveis em processo de regularização patrimonial); d) 3 imóveis do ISSA que aguardam a doação do imóvel.⁸¹⁷

◊ 399 (13,0 %) imóveis integraram o património da segurança social através da dação em cumprimento entre 1990 e 2023, relevados nas demonstrações financeiras por 46 M€ brutos e líquidos das depreciações acumuladas 44 M€ (9,2 % do valor total dos imóveis), dos quais 165 (41,4 %), respeitam a terrenos, no valor de 16 M€. Dos 234 imóveis constituídos por um edificado e um terreno, 101 encontram-se devolutos, a que acrescem mais 47 terrenos devolutos.

◊ 198 imóveis tiveram como origem a compra da parcela de terreno e/ou do edificado (144 M€, 28,6 %), sendo que em 20 dos terrenos, os edificados foram construídos pela SS (25 M€). Dos 178 compostos por terreno e edificado, 9 encontram-se devolutos e 30 cedidos a outras entidades.

◊ 37 imóveis integraram o património da SS por via de doação, relevados pelo valor total de 27 M€⁸¹⁸, sendo que em 22 dos terrenos, os edificados foram construídos pela SS (27 M€).

◊ 299 imóveis entraram na esfera do património através da extinção/incorporação de outras entidades, nos termos previstos na lei, e estão registados nas demonstrações financeiras por 88 M€.

◊ 13 imóveis, correspondentes a terrenos e/ou edificados, integraram o património da SS por via do direito de propriedade por usucapião, no valor bruto cerca de 10 M€, sendo que, em 3 terrenos, os edificados foram construídos pela SS, no valor de 836 m€.

◊ 11 imóveis resultaram de permuta dos terrenos e/ou edificados, sendo que em três casos o edificado foi construído pela SS.

◊ dois imóveis incorporaram o património do ISS através da forma jurídica legado. Estes imóveis encontram-se em processo de transferência para o IGFSS⁸¹⁹, estando relevados contabilisticamente nas contas do ISS.

♦ Quanto à sua situação:

◊ 1 621 imóveis arrendados: a) 365 no regime de renda livre, aplicando-se o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU); b) 1 256 em regime de renda social.

◊ 516 imóveis encontram-se devolutos⁸²⁰, apurando-se relativamente a estes o seguinte: i) 40 destinam-se ao arrendamento; ii) 82 são para venda (27 em Compropriedade com a DGTF; 41 em processo de avaliação do valor do imóvel para posterior venda, 7 em processo de autorização para a venda); iii) 296 encontram-se devolutos por não reunirem condições de segurança para ocupação, sendo que 222 já se encontram em processo de reabilitação e 35 sinalizados para reabilitação; iv) para 18, está em curso o processo de transferência para o IGFSS; e v) encontra-se em avaliação se um imóvel tem características para o desenvolvimento de uma resposta social. Para os restantes, não foi devidamente especificada razão para se encontrarem devolutos, nem foi indicado o destino a dar a esses imóveis⁸²¹.

◊ a 22 está a ser aplicado o princípio da onerosidade⁸²².

◊ 330 estão a ser utilizados para a atividade operacional dos institutos, apurando-se que: a) 9 por parte do IGFSS em que: 6 estão corretamente relevados como AFT e 3 estão incorretamente classificados como PI; b) 271 estão a ser utilizados pelo ISS, para o exercício da sua atividade, (serviços locais do ISS e a serviços de ação social na forma de Estabelecimentos Integrados do ISS, em Gestão Direta⁸²³; c) 18 no ISSA (17 compostos por terreno e edificado e 1 por terreno), estão a ser objeto de utilização própria, sendo que em 3 se verifica uma ocupação parcial por parte de entidades públicas; d) 32 no ISSM, sendo 12 afetos à ação social.

◊ 232 imóveis estão cedidos a terceiros: a) 158 cedidos pelo ISS (dos quais 14 de forma gratuita, 132 através de acordos de gestão (10 a entidades públicas, 122 a IPSS) e 9 cedidos a entidades públicas com comparticipação nos encargos com as instalações); b) 50 cedidos pelo ISSA de forma gratuita (12 a entidades públicas e 38 a IPSS); c) 23 cedidos pelo ISSM (2 de forma gratuita ao Governo Regional da Madeira e 20 através de acordos de gestão (10 a entidades públicas e 10 a IPSS)); d) 1 cedido de forma gratuita⁸²⁴ pelo IGFSS ao Município de Gouveia.

C5.Bens móveis

Do exame efetuado à informação existente no SIF⁸²⁵, constataram-se as seguintes omissões e erros:

♦ Omissão de informação no inventário dos institutos sobre a localização de bens, num total de 1,5 M€⁸²⁶, 0,7 % do volume financeiro bruto registado no balanço⁸²⁷. O apuramento está em linha com o registado no ano anterior (0,5 % e 2,2 M€ em termos brutos)⁸²⁸ e reflete os trabalhos desenvolvidos nos últimos anos, indo ao encontro das recomendações formuladas em pareceres anteriores⁸²⁹, que se traduziram em registos informáticos mais completos e atempados, ao nível dos bens que se vão adquirindo, na recuperação de informação de bens adquiridos em anos anteriores⁸³⁰ e ainda no abate de bens obsoletos.

♦ Inclusão de informação relativa à localização, mas não completa. 26,4 % dos bens móveis, que refletem 21,3 % do valor registado bruto, não apresentam localização completa, com morada e sala, informação essencial à imediata e expedita localização dos respetivos bens e a sua reconciliação físico-contabilística.

♦ Bens adquiridos no ano e que não dispõem de informação sobre localização⁸³¹. Verificou-se uma diminuição, quer ao nível do volume financeiro (1,5 % em 2023⁸³² e 4,9 % em 2022), quer no número de bens (5,1 % em 2023 e 14,5 % em 2022)⁸³³, no entanto, 80,5 % dos bens móveis, que refletem 80,1 % do valor registado bruto, não apresentam localização completa, com morada e sala.

♦ Imobilizados registados em grupo em vez de serem registados individualmente⁸³⁴, em dissonância com o preconizado na nota 3 do CC2⁸³⁵, que refere “Cada bem deve ser cadastrado e inventariado de per si, desde que constitua uma peça com funcionalidade autónoma e possa ser vendido individualmente”. Esta forma de registo prejudica o controlo da localização exata dos bens e obstaculiza uma reconciliação físico-contabilística, uma vez que nestes casos não existe um registo do valor unitário na ficha de imobilizado⁸³⁶.

♦ Continuam ainda a existir situações incorretamente classificadas como bens móveis⁸³⁷.

♦ Com a entrada em vigor do SNC-AP⁸³⁸, o CC2⁸³⁹ substituiu o CIBE - Cadastro e Inventário dos Bens do Estado, para os bens móveis adquiridos em 2023 e anos seguintes, mas podendo a vida útil definida nos termos do CIBE manter-se em vigor para os bens móveis anteriores a 2023. Numa análise aos períodos de vida útil atribuídos no âmbito dos dois classificadores, verificou-se:

◊ Erros no cálculo das depreciações por falta de uniformidade e incorreta atribuição do período de vida útil nos termos do CIBE, em bens adquiridos antes de 2023, que já haviam sido sinalizados em pareceres anteriores e que foram migrados para o novo sistema sem alteração, com impacto nas depreciações do ano e acumuladas e no valor do ativo líquido.

◊ Falta de uniformidade na atribuição dos períodos de vida útil⁸⁴⁰ para os bens adquiridos em 2023, nos termos do CC2, situação que acarreta a atribuição de períodos de vida útil diferentes ao mesmo tipo de bem, com impacto na harmonização do conjunto destes bens relevados na CSS e no total das depreciações do ano e acumuladas, e consequentemente no valor do ativo líquido.

◊ Erros na atribuição do período de vida útil de bens classificados segundo o CC2 com vidas úteis diferentes, com impacto no valor das depreciações do ano e acumuladas e do ativo líquido.

◊ Subvalorização do valor das depreciações acumuladas referentes a 1 032⁸⁴¹ bens em que se verificou que o período de vida útil já se encontra ultrapassado, sem que o bem se encontre totalmente depreciado.

Quadro C 9 - Bens móveis

Quadro C 10 - Bens móveis sem localização

Quadro C 11 - Bens móveis com localização completa

Quadro C 12 - Bens móveis adquiridos em 2023

Quadro C 13 - Bens móveis adquiridos em 2023 sem localização

Quadro C 14 - Bens móveis adquiridos em 2023 com localização completa

C6.Dívidas de contribuintes

Da análise efetuada às dívidas a contribuintes conclui-se que:

♦ Continuam por implementar procedimentos de controlo de encerramento de contas que permitam validar o saldo da dívida de contribuintes existente nos sistemas auxiliares de contas correntes (GC e SEF) e o relevado nas demonstrações financeiras (SIF)⁸⁴², visto que:

◊ apenas são extraídos ficheiros de um dos sistemas auxiliares de contas correntes (SEF) que permitem identificar o valor da dívida participada a execução fiscal por contribuinte e a sua antiguidade;

◊ não é extraída idêntica informação no processo de encerramento de contas, para a dívida que ainda não foi participada a execução fiscal e constante do sistema auxiliar GC. Este facto impossibilita um controlo básico de encerramento de contas⁸⁴³, pois não há evidência do valor em dívida por contribuinte e da sua antiguidade para 5 702 M€, 41,4 % (6 022 M€ em 2022, representando 43,3 %) do valor relevado no balanço como dívida de contribuintes⁸⁴⁴;

◊ a inexistência do procedimento básico referido anteriormente não assegura a fiabilidade dos valores divulgados nas demonstrações financeiras;

◊ os sistemas auxiliares de contas correntes (GC e SEF) são sistemas abertos concebidos na ótica do relacionamento com o contribuinte e não têm subjacente uma ótica contabilística de encerramento de exercícios⁸⁴⁵, o que também dificulta a desagregação da dívida de conta corrente em curto prazo, e médio e longo prazos, por falta de informação do sistema auxiliar GC⁸⁴⁶.

O II, em contraditório, informou que está em curso, em 2024, a implementação da nova interface de GC, sendo um trabalho realizado de forma gradual que implica um grande esforço de revisão e de reimplementação, sendo que se espera que no final do primeiro ano civil de aplicação se consiga comparar com o SIF e identificar o que está e não está contabilizado, bem como o ano em que ocorreu a contabilização, sendo que este desenvolvimento não resolve, no entanto, as questões do passado, designadamente erros que possam ter ocorrido na migração de saldos em 2001/2002.

♦ Algumas contas destinadas ao registo de dívida proveniente de juros de mora⁸⁴⁷ continuam a apresentar saldos credores (contranatura) que totalizam o montante de 21 M€⁸⁴⁸, facto que o IGFSS refere estar relacionado com o carregamento de saldos iniciais aquando da implementação do SIF em 2001/2002, os quais não foram alinhados com as respetivas contas correntes.

♦ Em 2023 o valor de anulações de dívida já prescrita em anos anteriores foi de 1,5 M€, o que coloca em causa a veracidade dos valores anuais reportados, quer quanto às prescrições, quer quanto ao valor da dívida relevada no balanço, sobretudo quando essas anulações ocorrem em virtude de terem sido pagos valores dados como prescritos⁸⁴⁹.

♦ O critério para classificação de dívidas de cobrança duvidosa não está a ser integralmente cumprido, uma vez que apenas é considerada a dívida participada a execução fiscal não havendo sustentação no referencial contabilístico para a exclusão dessa análise da dívida não participada a SEF, alguma com antiguidade significativa, prejudicando o cumprimento das características qualitativas como a prudência e a fiabilidade das demonstrações financeiras ao não serem constituídas as respetivas perdas por imparidades acumuladas⁸⁵⁰.

C7.Dívidas de contribuintes em execução fiscal

Apresenta-se a informação relativa à dívida em SEF, por antiguidade (cf. Quadro C 15) e por estado da dívida (cf. Quadro C 16):

Quadro C 15 - Antiguidade da dívida em SEF - 2020-2023

Quadro C 16 - Estado da dívida em SEF sem organismos públicos - 2022-2023

C8.Cobrança de dívidas de contribuintes

Em 2023 foram arrecadados 324 M€ de dívida participada a SEF, apresentando-se por entidade (cf. Quadro C 17) e por ano de instauração do processo (cf. Quadro C 18):

Quadro C 17 - Cobrança de valores participados a SEF em 2023

Quadro C 18 - Valores instaurados por ano e cobrança de valores participados a SEF - 2023

Sobre as cobranças, focando a análise nos processos ainda em SEF no final de 2023, refere-se o seguinte:

♦ Encontram-se participadas dívidas desde 1976 até 2023, no entanto, 93,7 % das cobranças efetuadas referem-se a dívidas com até 10 anos de antiguidade, 44,2 % a dívidas com uma antiguidade de até dois anos e 17,7 % respeitam a dívidas do próprio ano, ilustrando a incobrabilidade das dívidas com maior antiguidade.

♦ Apenas 81 M€⁸⁵¹, correspondente a 0,9 % da dívida participada a SEF, foram cobrados.

♦ Mais de 50,0 % da dívida recuperada (56,7 %) respeita a dívidas cuja data de instauração dos respetivos processos ocorreu em 2022 e 2023 e 77,3 % a dívidas cuja data de instauração dos processos ocorreu há cinco anos (cf. Quadro C 19):

Quadro C 19 - Valor das cobranças - Dívida em SEF em 2023

♦ Quanto à situação dos processos e respetiva dívida cobrada observa-se (cf. Quadro C 20):

◊ 52 M€, correspondente a 8,0 % do valor participado são relativos a dívidas abrangidas por acordos prestacionais de regularização de dívidas em que tenha sido prestada garantia⁸⁵².

◊ 28 M€, 0,4 % do valor participado foram cobrados, através do pagamento normal dos DUC emitidos pelas seções de processo executivo;

◊ 1 M€, 0,1 % do valor participado foi cobrado sobre devedores que se encontram em processo de insolvência⁸⁵³.

Quadro C 20 - Situação das dívidas objeto de cobranças - Dívida em SEF - 2023

C9.Dívida de clientes

Da análise efetuada às dívidas a clientes verifica-se que:

♦ O valor bruto das dívidas de clientes está sobrevalorizado em valor não quantificável, uma vez que existem dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação e que continuam relevadas nas demonstrações financeiras sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade. Estão nesta situação as dívidas de dois fundos geridos pelo IGFSS: o Fundo de Garantia Salarial (FGS)⁸⁵⁴ e o Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM)⁸⁵⁵.

♦ A informação contabilística existente nestes dois fundos tem impedido o adequado controlo das suas dívidas⁸⁵⁶. No FGS, em 2023 continuava a não existir sistema informático para as contas correntes dos devedores que permita apurar esses valores⁸⁵⁷. No FGADM, as contas correntes que apenas existem desde 2014 não incluíam a informação de anos anteriores, o que dificultava o apuramento dos valores a registar como dívida incobrável. No acompanhamento de recomendações⁸⁵⁸, o SESS informou que a dívida do FGADM, já se encontra toda contabilizada em conta corrente⁸⁵⁹, mantendo-se, no entanto, por refletir a sua incobrabilidade. Em contraditório, o IGFSS refere que, no âmbito do PRR, foi constituído um grupo de trabalho para estudar a revisão do sistema informático que suporta o FGS e que a falta de registo por entidade empregadora é um dos problemas em análise, que se prevê solucionar no final de 2024/2025. E ainda, que a dívida do FGADM é registada de forma agregada no SIF por interface com o SICC, sendo que o registo da dívida incobrável será objeto de contabilização em articulação com o II.

De facto, não obstante as LOE autorizarem, anualmente, o membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social a proceder à anulação de créditos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que a sua irrecuperabilidade decorra da inexistência de bens penhoráveis do devedor⁸⁶⁰, este procedimento ainda não foi utilizado pelo FGS e pelo FGADM⁸⁶¹.

♦ Apesar da atividade do FGS se consubstanciar no pagamento de créditos e posterior recuperação e o valor das dívidas de terceiros ser o único ativo relevante do Fundo, o Parecer do Fiscal Único e a CLC⁸⁶² são omissos quanto ao facto de as demonstrações financeiras continuarem a relevar no ativo valores em dívida que não têm qualquer viabilidade de virem a ser cobrados.

C10.Meios financeiros líquidos

Os trabalhos realizados no procedimento de análise e acompanhamento dos meios financeiros líquidos da segurança social, permitiram identificar as seguintes situações:

♦ As reconciliações bancárias a 31/12/2023, evidenciaram que:

◊ Em 56 contas bancárias do IGFSS e do ISS⁸⁶³, os documentos por reconciliar ainda demonstravam valores significativos tanto em número (20 039)⁸⁶⁴, como em volume financeiro (4 026 M€)⁸⁶⁵. Verificou-se, face a 2022, uma evolução positiva no número de documentos com uma redução de 49 194⁸⁶⁶ (– 71,1 %), mas significativamente negativa em valor por reconciliar, com um aumento de 2 816 M€⁸⁶⁷ (+ 232,7 %).

◊ Em termos de antiguidade: i) nos documentos com mais de um ano, a redução verificou-se quer em número (– 76,0 %, – 45 371)⁸⁶⁸, quer quanto ao volume financeiro (– 53,6 %, – 312 M€); ii) nos documentos do próprio ano, não obstante a redução no número de documentos (– 39,9 %, – 3 823), verificou-se um aumento muito significativo no volume financeiro (498,3 %, 3 128 M€)⁸⁶⁹.

Quadro C 21 - Documentos com movimentos por reconciliar - 2022-2023

◊ Do volume financeiro por reconciliar, 79,8 % respeitam a uma única conta bancária titulada pelo IGFSS, no montante de 3 213 M€ (10 documentos por reconciliar com uma antiguidade superior a um ano, no valor de 6 m€, e 23 documentos do próprio ano, no montante de 3 213 M€).

◊ 1 238 documentos por reconciliar, no valor de 2,5 M€⁸⁷⁰, têm uma antiguidade superior a cinco anos.

♦ Os saldos e certidões bancárias, evidenciaram que:

◊ Existem valores significativos de depósitos fora do IGCP, representando 51,2 % do total dos depósitos conforme Quadro C 22, existindo entidades que detêm 100 % das suas disponibilidades em instituições do sistema bancário (IGFCSS, ISSA, ISSM, FGS, FESSPB Casinos, FCE e FESSPAC). O IGFCSS informou que a quase totalidade se refere a valores do FCT e o ISSM que os valores refletem quase exclusivamente a receita arrecadada em dezembro de 2023.

Quadro C 22 - Depósitos bancários - 2023

◊ Analisadas as certidões bancárias verificou-se que, o ISSA detinha, no final de 2023, 148,2 M€ em depósitos a prazo, pese embora na prestação de contas tenha reportado apenas depósitos à ordem⁸⁷¹.

Quadro C 23 - Meios financeiros líquidos - Por entidade - 2022-2023

C11.Princípio da onerosidade - transferência de imóveis

O exame efetuado a um conjunto de imóveis do ISS e do IGFSS⁸⁷², designadamente para aferir a aplicação do princípio da onerosidade permitiu identificar os seguintes riscos e fragilidades ao nível da transferência de imóveis para o IGFSS⁸⁷³:

♦ Dificuldades na identificação dos imóveis a transferir⁸⁷⁴ e da suscetibilidade de aplicação do princípio da onerosidade, sendo que a situação dos imóveis não é estática, carecendo assim de um acompanhamento sistemático que permita detetar alterações de uso e de registo dos mesmos. No PCGE 2022 tinham sido identificados 6 imóveis como passíveis de aplicação do princípio da onerosidade e 1 encontrava-se em análise e, em 2023, foram identificados mais 11 imóveis ocupados por entidades públicas. No entanto apenas nove são passíveis da aplicação do princípio:

Quadro C 24 - Situação dos imóveis em análise detidos pelo ISS

Para além destes imóveis, foram transferidos quatro imóveis, mas nenhum deles se encontra em situação de aplicação do princípio da onerosidade por estarem devolutos. Dos três imóveis cuja transferência estava em análise em 2022, 1 deles revelou-se estar ocupado por uma entidade pública⁸⁷⁵ e foi-lhe aplicado o princípio da onerosidade e os outros dois foram transferidos para o IGFSS e, posteriormente, para as respetivas autarquias locais.

♦ Morosidade nos processos de transferência e na sua efetivação, para a qual contribui o entendimento de haver a necessidade de os registos predial e da conservatória estarem regularizados antes do registo contabilístico da transferência.

D. Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

D1.Financiamento do setor empresarial do Estado - Empresas beneficiárias

Quadro D 1 - Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital, indemnizações compensatórias e outros fluxos

D2.Principais alterações a benefícios fiscais em 2023

D3.Limites para a concessão de Garantias

A LOE 2023 estabeleceu limites para a concessão de garantias. O RCGE é omisso na demonstração do cumprimento desta determinação. O Tribunal solicitou à DGTF que demonstrasse o cumprimento dos limites estabelecidos e, dos elementos recebidos, não há evidência de não terem sido respeitados.

O quadro seguinte sintetiza os limites fixados.

Quadro D 2 - Limites da LOE 2023 para a concessão de garantias

D4.Parcerias público-privadas e outras concessões

Quadro D 3 - Informação registada no SIGO vs reporte do RCGE 2023

Gráfico D 1 - Previsão dos encargos plurianuais com as parcerias público-privadas

A previsão da evolução dos encargos plurianuais líquidos com as PPP é tendencialmente decrescente, estimando-se a obtenção de lucro a partir de 2036. Os encargos e receitas estão maioritariamente concentrados no setor rodoviário, atingindo, em 2023, 88,5 % (1 442 M€) dos encargos brutos e 97,1 % (375 M€) das receitas brutas, seguido do setor da saúde na despesa com 7,8 % (126 M€) e do setor do aeroportuário na receita com 2,3 % (8 M€). Em termos globais, a receita bruta (375 M€) cobre apenas 23 % dos encargos brutos (1 630 M€).

No setor rodoviário estima-se uma redução gradual dos encargos líquidos, a previsão de obtenção de lucro no período de 2036 a 2038 e alguns encargos entre 2039 e 2040, não se prevendo outros fluxos financeiros para os anos subsequentes. No setor ferroviário a previsão é de uma diminuição significativa dos encargos, por parte do parceiro público, em 2025 e 2026, estimando-se não existirem encargos a partir de 2033. Relativamente ao setor da saúde, o pressuposto é a ocorrência de um aumento de encargos em 2024, um decréscimo acentuado em 2031 e menos acentuado em 2039 e 2040, bem como a inexistência de encargos a partir de 2054.

A estimativa para os setores aeroportuário e Oceanário é não terem encargos líquidos, mas apenas a obtenção de receitas. No primeiro, a previsão é de um aumento progressivo das receitas até ao ano de 2052 e em 2053 um aumento de 100,0 %, sofrendo pequenos incrementos até 2062. No segundo, a previsão é efetuada até ao ano de 2045 (não estando prevista a existência de fluxos financeiros para os anos seguintes), com uma receita anual, pouco oscilante, entre 2,5 M€ e 3 M€.

¹ Remetida ao Tribunal em 15/05/2024, em conformidade com o n.º 1 do art. 66.º da LEO, aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09. Nos termos do n.º 5 do mesmo artigo, o PCGE deve ser apresentado à Assembleia da República até 30/09/2024.

² Lei 98/97, de 26/08 (em particular, arts. 2.º e 41.º).

³ Art. 13.º da LOPTC.

⁴ Em regra, os valores são apresentados em milhões de euros (xx M€) ou, quando se justifique, em milhares de euros (xx m€). Ao longo do documento, incluindo quadros, gráficos e figuras, os totais podem não corresponder à soma das parcelas por questões de arredondamento. Por sua vez, no cálculo das percentagens foram utilizados valores não arredondados. Para os dados apresentados em percentagem do PIB, recorreu-se à estimativa preliminar divulgada pelo INE em março de 2024.

⁵ Execução orçamental, contabilidade patrimonial e outros, como sejam, os sistemas que suportam a gestão dos impostos pela administração tributária e aduaneira, a contabilidade do Tesouro, a gestão de contribuições para a SS e o inventário dos imóveis do Estado.

⁶ Aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09, arts. 62.º, 63.º e 66.º

⁷ SNC-AP, aprovado pelo DL 192/2015, de 11/09.

⁹ Relatório 9/2023 - 2.ª Secção – Auditoria ao processo de preparação da CGE de 2023 (resposta recebida no âmbito do exercício do contraditório).

¹⁰ Relatório 8/2024 - 2.ª Secção – Auditoria à Reforma das finanças públicas com financiamento PRR, aprovado em 27/09.

¹¹ Em sede de prestação de contas ao Tribunal, a conta consolidada da SS foi entregue no dia 28/06/2024, sendo que, à semelhança dos anos anteriores, veio acompanhada por um relatório sintético, não constando o parecer do Conselho Consultivo do IGFSS sobre a CSS.

¹² Transição do SAP3 para o SAP4HANA.

¹³ Nos termos do n.º 1 do art. 66.º da LEO, o “Governo submete à Assembleia da República, até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que as mesmas respeitam, as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social que integram a Conta Geral do Estado”.

¹⁴ Esta informação foi usada para a construção dos mapas orçamentais a reportar na CGE, por o IGFSS ter considerado que as diferenças face à informação definitiva, a existirem, não seriam materialmente relevantes.

¹⁵ O avanço nas prestações de contas individuais das entidades integrantes do perímetro da CSS, com a adoção do SNC-AP, representou um retrocesso na CGE, face à informação que era habitualmente disponibilizada com o POCISSSS.

¹⁶ Art. 65.º.

¹⁷ Lei 151/2015, de 11/09.

¹⁸ Normas internacionais de contabilidade pública, emitidas pelo International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB). Não só as normas de contabilidade financeira do SNC-AP foram baseadas nas IPSAS, como, de acordo com o art. 13.º do DL 192/2015, de 11/09, na sua redação atual, as IPSAS são a primeira fonte de integração de lacunas quando o
SNC-AP não contemplar o tratamento contabilístico de determinada transação ou evento, atividade ou circunstância.

¹⁹ DL 192/2015, de 11/09.

²⁰ “Possibilidade de, em certas circunstâncias de complexidade, o processo de transição ter uma duração até três anos, podendo durante esse período serem reconhecidos e mensurados ativos e passivos relacionados com a adoção do novo referencial contabilístico”.

²¹ O IGFSS refere em contraditório que, apesar de “…ter articulado com as demais instituições sobre os processos inerentes à transição para o novo referencial, a opção pela política contabilística cabe ao órgão de gestão, não se podendo assim definir orientações de cariz vinculativo perante as instituições”. Refere ainda que como entidade consolidante “…irá avaliar esta matéria na expectativa que, entretanto, existam orientações/normativos no âmbito da harmonização das políticas a adotar no setor público.”.

²² Em contraditório, o IGFSS sublinha que este tema carece de uma análise mais aprofundada atendendo à sua especificidade.

²³ O IGFSS, em contraditório, refere que “Face à ausência de critérios orientadores ao nível de Entidade Contabilística Estado, manteve-se a política contabilística seguida em anos anteriores, no entanto (…) iremos reavaliar”.

²⁴ Em contraditório, o IGFSS refere que como entidade consolidante irá avaliar esta matéria considerando que a mesma deveria ser suportada numa orientação a adotar globalmente no setor público.

²⁵ O IGFSS, em contraditório, refere que irá analisar, conjuntamente com o ISS, o procedimento em causa.

²⁶ Em contraditório, o IGFSS refere que já está em curso a alteração do procedimento contabilístico por forma a aplicar integralmente a norma.

²⁷ Contas entradas até 31/08/2024, num total de 1527 entidades, pois incluem 28 contas correspondentes a 12 entidades que remeteram mais do que uma conta relativa a 2023, em cumprimento do art. 52.º da LOPTC. Não foram consideradas as contas do Fundo REVITA - Fundo de Apoio à Revitalização das Áreas Afetadas pelos Incêndios (de junho 2017) e do Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas - Autoridade Nacional de Comunicações uma vez que não integraram o universo de entidades incluídas na CGE 2023.

²⁸ 503 entidades (serviços processadores). A diferença para o número de contas fica a dever-se, em grande medida, ao facto de 794 agrupamentos de escolas do ensino básico e secundário e escolas não agrupadas, bem como 170 serviços externos do MNE e periféricos do Camões no estrangeiro terem prestado contas individualmente, quando constam da CGE de forma agregada.

²⁹ Inclui as contas prestadas em SNC-AP e em IFRS, cumprindo estas o envio de informação orçamental nos termos do n.º 3 do art. 3.º do DL 192/2015, de 11/09, na sua redação atual.

³⁰ Ao abrigo do previsto no n.º 2 do art. 207.º da LOE 2024.

³¹ Das quais 24 SFA e 25 SI. Das 49 entidades, 20 apresentaram justificação para a prestação de contas para além do prazo legalmente estabelecido.

³² Nos termos do n.º 3 do art. 3.º do DL 192/2015, de 11/09, na sua redação atual.

³³ Inclui 15 empresas, 4 fundos, 9 associações e/ou fundações, 2 entidades reguladoras e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

³⁴ Despesa incluída na CGE, de forma agregada, num único serviço processador “Gestão Administrativa e Financeira do Ministério dos Negócios Estrangeiros”.

³⁵ O PE deu entrada na AR a 28/03/2022, dois dias antes da tomada de posse do Governo em resultado das eleições legislativas de 30/01/2022.

³⁶ O OE 2022, aprovado em 27/05/2022, apenas entrou em vigor no final do primeiro semestre do ano.

³⁷ Foi divulgada em conjunto com a proposta do OE 2023, em outubro de 2022. Em regra, deverá ser apresentada, até 15 de abril (art. 34.º da LEO) ou 90 dias após a tomada de posse do Governo, de forma a acomodar situações em que a tomada de posse de novo Governo tenha impacto no calendário orçamental (art. 39.º da LEO).

³⁸ Boa governação; alterações climáticas; demografia; desigualdades; e sociedade digital, da criatividade e da inovação.

³⁹ PRR, PT 2020, PT 2030 e fundos nacionais. É também apresentada uma programação financeira por desafio estratégico e sinalizada, sem quantificação, a fonte de financiamento; algumas medidas descritas indicam os montantes envolvidos e a fonte de financiamento, mas não têm correspondência com a programação financeira (por exemplo, a soma dos valores das medidas de “resposta ao aumento dos preços” é superior ao valor total inscrito no quadro da programação financeira, sem que seja assinalada a razão para o facto).

⁴⁰ Essencialmente por dois motivos: a apresentação das políticas setoriais no ROE apenas é efetuada ao nível dos programas orçamentais, com insuficiente detalhe das medidas e sem ligação com os desafios estratégicos em que se estruturam as Grandes Opções; e o financiamento total previsto nas Grandes Opções não distingue a parcela suportada pelo OE.

⁴¹ Em simultâneo com o ROE 2023: Quadro 5.10 do ROE 2023, p. 194. Este quadro foi corrigido em 19/10/2023, uma vez que continha valores diferentes dos constantes do QPDP apresentado nas Grandes Opções.

⁴² Embora em conformidade com a LEO, não exclui fluxos entre entidades e considera os fluxos de receitas de impostos com os serviços com autonomia financeira.

⁴³ Medida adotada através do DL 84-D/2022, de 09/12.

⁴⁴ Determinada pelo DL 14/2023, de 24/03, com efeitos a 31/12/2022. Em termos de contas nacionais (SEC 2010), a receita proveniente desta transferência é considerada uma operação financeira (adiantamento), sem impacto no saldo; e, nos anos subsequentes, serão “anuladas” as despesas da CGA com as pensões dos beneficiários deste fundo.

⁴⁵ Nomeadamente o aumento da despesa com juros e amortizações, refletido no programa de gestão da dívida pública.

⁴⁶ Em contas nacionais, o impacto no saldo das novas medidas do PE 2023-2027 ascende a -2 629 M€, em resultado das medidas da receita (-528 M€) e da despesa (2 101 M€); não sendo diretamente comparável com o QPDP (elaborado em contabilidade pública), a dimensão dos valores em causa indica que as novas medidas não foram tidas em conta nos limites para 2023.

⁴⁷ As melhores práticas internacionais apontam para a combinação da natureza vinculativa dos planos de médio prazo com alguma flexibilidade, justificada em termos económicos, e um elevado grau de transparência (cfr. Relatório 11/2021 - 2.ª Secção – Auditoria à implementação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, disponível em www.tcontas.pt).

⁴⁸ Cfr. ROE 2023, pp. 50 a 79. A estratégia orçamental é definida através de cinco prioridades (mitigar a subidas de preços e juros; acelerar a transição energética e climática; apostar no investimento e inovação; e garantir a credibilidade orçamental) e respetivas medidas de política orçamental.

⁴⁹ Cfr. Quadros 3.2. e 3.3 do ROE 2023, pp. 108 e 109.

⁵⁰ Cfr. PCGE 2022, ponto 1 da Parte B.

⁵¹ A informação sobre investimentos estruturantes apenas inclui os anos de 2021 a 2023 e o custo total, em prejuízo da visão plurianual dos projetos (cfr. Quadro 4.18 do ROE 2023, p. 155).

⁵² Cfr. Relatório 2/2023 - OAC - 2.ª Secção – Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, disponível em www.tcontas.pt.

⁵³ Cfr. ponto 2.5.4. do ROE 2024 (pp. 100 a 103). A partir de 15/07/2023 os coordenadores dos programas orçamentais passaram a prestar informação periódica sobre as ações que contribuem para a Agenda 2030, conforme previsto no n.º 7 do art. 32.º do DL 10/2023, de 08/02, aditado pelo DL 54/2023, de 14/07, e na Circular 1408-Série A de preparação do OE 2024.

⁵⁴ Em 2022, a conta consolidada da AC e SS apresentou um défice de 3 554 M€, 1,5% do PIB.

⁵⁵ O crescimento previsto da receita fiscal de 1,4% face à execução provisória de 2022 era suportado pela variação positiva da receita de impostos indiretos (+2,9%), uma vez que a previsão para a receita de impostos diretos assinalava uma redução de 94 M€ (-0,4%) em 2023 devido, em particular, a medidas com influência na cobrança de receita de IRS e de IRC, como a atualização dos escalões de IRS, o incentivo fiscal à recuperação e a majoração dos gastos de energia e produção agrícola.

⁵⁶ Previsão de taxa de crescimento real do PIB de 1,3%, de crescimento do emprego em 0,4%, de taxa de desemprego em 5,6% e de taxa de inflação em 4,0% (cfr. Quadro 1.10. do ROE 2023, p. 32). O cenário para o mercado de trabalho refletia-se no crescimento das remunerações por trabalhador em 5,1%. A previsão para o aumento da receita de contribuições sociais era de 5,0% no conjunto da AC e SS (5,8% no subsetor da SS – cfr. Quadro 4.17. do ROE 2023, p. 151).

⁵⁷ Receita proveniente de fundos europeus: na conta consolidada da AC, as transferências correntes e de capital com origem nos fundos europeus ascendiam a 6 482 M€, dos quais 3 545 M€ no âmbito do PRR, e na conta consolidada da SS, as transferências da UE totalizavam 2 153 M€, cabendo 188 M€ ao PRR. Despesa cofinanciada: na AC, a parcela PRR era de 3 773 M€ (o ROE 2023 não discrimina o restante financiamento europeu) e na SS atingia 2 021 M€ (cfr. Quadros 4.3., 4.7. e 4.17. do ROE 2023, pp.117, 134 e 151).

⁵⁸ Taxa de crescimento real do PIB de 2,3%, crescimento do emprego em 0,9%, aumento da remuneração bruta mensal por trabalhador de 6,6% e taxa de inflação de 5,3% (cfr. INE).

⁵⁹ Referente à transferência de 1 000 M€ para apoio às tarifas do gás através do Fundo Ambiental em 2022 (cfr. Parte C, ponto 1.2).

⁶⁰ Por referência à despesa prevista por Programa Orçamental (PO) no ROE 2023, destacam-se quatro PO que contribuíram para a subexecução do investimento: PO16 – Infraestruturas e Habitação (desvio de 634 M€), PO14 – Saúde (520 M€), PO15 – Ambiente e Ação Climática (233 M€) e PO12 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (146 M€).

⁶¹ Cfr. RCGE 2023, pp. 94 e 97.

⁶² O valor orçamentado ascendia a 1 649 M€ (cfr. RCGE 2023, pp. 95 e 96, e Quadro 3.36, p.134).

⁶³ Estimativa de aumento da despesa em 388 M€ por via destas duas medidas (execução de valor igual devido ao impacto final não estar disponível).

⁶⁴ Em resultado dos impactos previstos para as seguintes tipologias de medidas: invariantes (-5 245 M€, 45,8%); choque geopolítico (-3 497 M€, 30,6%); outras medidas (-2 131 M€, 18,6%); e temporárias (-574 M€; 5,0%), que incluem as indemnizações à IP (236 M€) a conversão de ativos por impostos diferidos em crédito tributário (120 M€) a decisão judicial de devolução da receita paga pelos direitos de exploração da concessão da barragem do Fridão (218 M€).

⁶⁵ Verifica-se uma divergência entre o impacto estimado no ROE 2023 (-335 M€) e no RCGE 2023 (-1 458 M€), não estando identificadas as causas para a alteração da estimativa.

⁶⁶ Refletem a evolução dos compromissos das AP de 2023 que constituem despesa estrutural, em particular as relacionadas com a saúde e os gastos operacionais das entidades, incluindo o aumento de encargos decorrente do aumento dos preços dos bens e serviços.

⁶⁷ Cfr. Quadro 2.10 do ROE 2023, p. 83. Sobre esta matéria, cfr. Relatório 3/2024 - 2.ª Secção – Auditoria ao exercício de revisão da despesa, disponível em www.tcontas.pt.

⁶⁸ Tryggvadottir, Á. (2022). OECD Best Practices for Spending Reviews. OECD Journal on Budgeting, 22(1), 1–12.

⁶⁹ Cfr. arts. 2.º, 3.º e 9.º da LEO.

⁷⁰ As entidades que no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais e independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas, na última lista das entidades que compõem o setor das administrações públicas (na AC) divulgada pelo INE. A estas é aplicável o regime dos serviços e entidades da AC. Algumas destas entidades beneficiam de um regime simplificado de controlo da execução orçamental, nos termos que têm vindo a ser definidos nos decretos-lei de execução orçamental.

⁷¹ Em diversos casos, um serviço processador não corresponde a uma entidade, podendo abranger um conjunto específico de despesas (por exemplo “encargos da dívida pública”) ou agregar as verbas orçamentais afetas a um conjunto de entidades (caso dos “estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário”).

⁷² Gabinetes dos Membros do Governo – Ministro da Habitação e Estrutura de Missão para a Gestão do PEPAC no Continente.

⁷³ Mecanismo Nacional Anticorrupção, Fundo de Apoio ao Financiamento à Inovação – FINOVA, Fundo de Garantia de Viagens e Turismo, Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas, Fundo REVITA, Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde e Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP. O Fundo da Língua Portuguesa e o Fundo REVITA, embora tenham integrado o OE, não apresentaram execução, pelo que não são considerados.

⁷⁴ Associação Centro de Competências Ferroviário, Cintal – Centro de Investigação Tecnológica do Algarve, Trem – Aluguer de Material Circulante, Trem II-Aluguer de Material Circulante, Hospital de Loures, Clínica Oriental de Chelas, Centro Hospitalar Universitário de Santo António, Centro para a Economia e Inovação Social e Centro de Competências de Envelhecimento Ativo.

⁷⁵ Ação Governativa – MM (XXII Gov), Gabinetes dos Membros do Governo – Planeamento e Gabinetes dos Membros do Governo – MMEAP.

⁷⁶ TDC – The Discoveries Centre for Regenerative and Precision Medicine e Polis Litoral Sudoeste (ambas extintas), IPATIMUP – Instituto de Patologia e Imunologia Molecular da Universidade do Porto (por ter deixado de ser classificada nas administrações públicas pelo INE), Parups (fundida por incorporação na Parvalorem) e Polis Litoral Ria Formosa (inscrita no OE 2023, foi extinta no final de 2022). Saíram também 3 SFA inscritos no OE 2022, mas sem execução orçamental (pelo que já não integraram a contagem de serviços desse ano: Fundo Florestal Permanente, Fundo de Eficiência Energética e Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, objeto de fusão no Fundo Ambiental – DL 114/2021, de 15/12).

⁷⁷ A LOE 2023 estabeleceu que deveria ser assegurado o efetivo encerramento e extinção das sociedades polis até ao final do terceiro trimestre de 2023, ficando estas entidades autorizadas a transferir os saldos para apoiar a execução dos contratos previstos nos planos de liquidação que ainda se encontrem por concluir à data da transferência para outras entidades (cfr. art. 72.º da Lei 24-D/2022, de 30/12).

⁷⁸ Em contraditório, o MEF, a DGO e o Administrador liquidatário da Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viseu informaram que as EPR foram excluídas do universo das entidades da AC, para efeitos orçamentais, uma vez que se mantêm em processo de extinção definitiva. Porém, esse facto não impede que possam ter receitas e despesas, ainda que de valor reduzido, que devam ser reportadas e integradas na CGE.

⁷⁹ “A taxa de regulação devida anualmente pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços, tem natureza de contribuição financeira”, Acórdãos do Tribunal Central Administrativo, Procs. 21/13.3 BELRS, de 29/09/2022, 966/12.8BELRS, de 24/11/2022, e 653/11.4 BELRS, de 15/02/2024.

⁸⁰ “As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de uma atividade administrativa”, Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional 539/2015, de 20/10, e Gomes Canotilho/Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada,” I vol., p. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora.

⁸¹ Entendimento já explicitado no PCGE 2018 (p. 38). Refira-se que, no âmbito do PCGE 2022, a DGO informou que a entidade tinha saído do perímetro da AC em 2022, sem apresentar qualquer fundamento.

⁸² Em contraditório, a DGTF referiu que, desde a criação do Fundo e até ao momento, não teve qualquer intervenção no domínio da gestão das respetivas disponibilidades.

⁸³ Em contraditório, o Fundo informou terem ocorrido constrangimentos, já ultrapassados, que impediram o reporte da execução orçamental durante o ano de 2023 e que estão reunidas as condições para efetuar os reportes do ano de 2024.

⁸⁴ Art. 33.º do DLEO 2023 (DL 10/2023, de 08/02).

⁸⁵ Anexo II do DLEO 2023, nos termos do n.º 2 do art. 34.º.

⁸⁶ A execução da receita e da despesa dos SI consta de sistemas específicos (designadamente, SGR – Sistema de Gestão de Receitas e GeRFiP – Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado a par com soluções setoriais, como o SIGDN – Sistema Integrado de Gestão da Defesa Nacional e os sistemas usados pelos estabelecimentos de educação e ensino não superior e serviços externos do MNE) e é agregada em sistemas centrais do MF (SCR e SCC, respetivamente, para a receita e para a despesa). A execução do orçamento privativo dos SFA decorre em sistemas próprios, sendo reportada uma síntese mensal à DGO. A execução orçamental é disponibilizada ao TC, mensalmente e por valores agregados, através do Portal SIGO (Sistema de Informação de Gestão Orçamental).

⁸⁷ O valor do PIB foi de 265 503 M€, cfr. Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª notificação de 2024, de 25/03).

⁸⁸ Cfr. ponto 1.3.

⁸⁹ N.º 1 do art. 7.º do DL 14/2023, de 24/02.

⁹⁰ Despacho 10 727/2023, de 20/10. A este montante acresceram 12 M€ relativos a juros.

⁹¹ De acordo com o art. 91.º da LBSS o saldo anual do sistema previdencial deverá integrar o FEFSS e ser gerido em regime de capitalização.

⁹² Montante aplicado, aquando do seu recebimento, nos termos do n.º 6 do art. 7.º do DL 14/2023.

⁹³ Cfr. ponto C.2.2.1.

⁹⁴ Excluindo as componentes relativas às medidas COVID-19 e choque geopolítico, pelo seu caráter pontual.

⁹⁵ Os apoios decorrentes das medidas para minorar o impacto do choque geopolítico e no âmbito da pandemia de COVID-19 diminuíram 3 500 M€.

⁹⁶ Em anos anteriores registadas na classificação residual outras despesas correntes.

⁹⁷ Cfr. ponto 2.6.

⁹⁸ A contabilidade pública baseia-se num quadro legal composto pela LEO, pela Lei de Bases da Contabilidade Pública e pelo Regime da Administração Financeira do Estado.

⁹⁹ A contabilidade nacional tem por referência sistema europeu de contas nacionais e regionais na UE, atualmente SEC 2010, de acordo com o Regulamento (UE) 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21/05/2013.

¹⁰⁰ Algumas apresentações da passagem do saldo em CP para CN utilizam como ponto de partida os saldos entre receitas e despesas totais da CP, isto é, incluindo as receitas e despesas classificadas em ativos e passivos financeiros.

¹⁰¹ Recorde-se que o saldo de partida é o do Estado que resulta da execução orçamental dos SI.

¹⁰² A reclassificação depende da análise da situação económico-financeira da entidade beneficiária e do objetivo da operação (um pagamento para cobrir perdas acumuladas, excecionais ou futuras, ou efetuado para fins de política pública, é registado como uma transferência de capital em CN).

¹⁰³ Em 2022 já tinha sido registada uma transferência de capital do apoio à Efacec (159 M€) através de um empréstimo de 70,5 M€ e a concessão de uma garantia de 88,5 M€.

¹⁰⁴ O registo em CN ocorre no momento da decisão do Tribunal (neste caso, do Supremo Tribunal Administrativo).

¹⁰⁵ A primeira notificação é efetuada pelos EM até final de março, a segunda notificação até final de setembro.

¹⁰⁶ Regulamento (UE) 2024/1263 do Parlamento Europeu e do Conselho de 29/04 relativo à coordenação eficaz das políticas económicas e à supervisão orçamental multilateral e que revoga o Regulamento (CE) 1466/97 do Conselho; Regulamento (UE) 2024/1264 do Conselho de 29/04 que altera o Regulamento (CE) 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos; Diretiva (UE) 2024/1265 do Conselho de 29/04 que altera a Diretiva 2011/85/UE a qual estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos EM.

¹⁰⁷ Dando origem ao Quadro 3.2 do RCGE e ao Mapa 19 dos elementos informativos da CGE 2023.

¹⁰⁸ Em 2023, não foram consolidados pelo menos 250 M€: i) 58 M€ relativos a rendas pagas pela ocupação de edifícios (à Estamo e, por aplicação do princípio da onerosidade, ao Estado, cfr. ponto 2.7); ii) 111 M€ em pagamentos de serviços à AMA (103 M€) e à eSPap (8 M€) por diversas entidades; iii) 81 M€ em venda de bens de investimento, decorrente da alienação de material circulante, entregue pela NORTREM à Metro do Porto.

¹⁰⁹ À receita de juros registada pelos SFA (184 M€) e pela SS (301 M€) são abatidos os juros de dívida pública direta classificados pelo IGCP como pagos a estes subsetores (respetivamente, 85 M€ relativos a diversos instrumentos e 78 M€ em CEDIC). O remanescente, no caso dos SFA, é reclassificado como divergência de consolidação e, no caso da SS, permanece como receita de juros.

¹¹⁰ De notar que a despesa registada na CGE não corresponde aos juros efetivamente pagos, uma vez que a LEO (art. 15.º) permite abater a esse valor as receitas de juros obtidas no âmbito da gestão da dívida pública. Por outro lado, na dívida transacionável (OT e BT), o IGCP pode não ter informação sobre o beneficiário final, figurando os juros na despesa como pagos a sociedades financeiras. Considerando a materialidade dos valores envolvidos (185 M€ indicados como recebidos pelos SFA e 342 M€ pela SS, segundo o apuramento efetuado pelo Tribunal) será necessário adotar solução que permita: i) assegurar, do lado da receita das entidades recebedoras, a devida classificação como juros recebidos do Estado; e ii) tomar esse montante como o valor a consolidar (o que se traduz, na prática, do lado da despesa, em reclassificar como pagos a entidades do perímetro de consolidação parte dos juros inscritos como pagos a bancos).

¹¹¹ De notar a inclusão, para efeitos de execução orçamental, das EPR com receitas e despesas de natureza diferente das dos SI e dos SFA, a criação de novos impostos e taxas (e revogação ou perda de relevância de outros).

¹¹² Em 2022, foi criado o regime transitório de estabilidade de preços do gás, para vigorar durante 2023, através do desconto sobre o preço do gás, subsidiando a diferença entre o preço de referência no mercado ibérico e as tarifas suportadas pelas empresas, operacionalizado através da transferência de 1 000 M€ para a REN (enquanto Gestor Técnico Global do Sistema Nacional de Gás – GTG), à qual competia transferir, no prazo de 10 dias, os apoios semanais apurados pelos comercializadores para os seus clientes elegíveis (Despacho 84-D/2022, de 09/12).

¹¹³ Despacho 10 727/2023, de 20/10.

¹¹⁴ A ERSE deve receber, até 30/06/2024, relatórios de auditoria: i) dos comercializadores com clientes abrangidos pelo apoio, certificando o cálculo e aplicação dos descontos, os montantes deduzidos às faturações dos clientes e os apoios recebidos; ii) da REN/GTG, certificando as transferências realizadas. Em resultado destas auditorias, os clientes e comercializadores estão obrigados à devolução dos montantes que tenham sido indevidamente obtidos.

¹¹⁵ Relativos a apoios concedidos pelo Fundo Ambiental (apoio extraordinário e excecional ao setor dos transportes públicos de passageiros – Despachos 3329-A/2022, de 18/03, e 10062/2022, de 16/08). Em contraditório, o MEF e a DGO alegaram que a despesa consta da CGE 2022 conforme foi enquadrada pelo Fundo Ambiental (em despesas no âmbito da COVID-19). Reitera-se que esta despesa deveria ter sido imputada às medidas no âmbito do choque geopolítico, uma vez que os despachos citados visavam o apoio a consumos de combustível entre 01/04/2022 e 31/09/2022, não sendo a escalada de preços ainda imputável aos efeitos da pandemia.

¹¹⁶ Cfr. posição adotada pelo Tribunal no PCGE 2022 (ponto 1.3, p. 41).

¹¹⁷ Portaria 55/2023, de 01/03, ascendendo os pagamentos a 5 M€ em 2023.

¹¹⁸ Medida que terá aplicação em 2024, criada pelo DL 134/2023, de 28/12, determinando que “A atribuição do prémio salarial (…) é paga por abate à receita do IRS” (n.º 4 do art. 4.º).

¹¹⁹ Deste valor, 70 M€ foram registados pelo IFAP e 2 M€ pelo IHRU.

¹²⁰ Incluindo os fluxos orçamentais e os extraorçamentais.

¹²¹ De notar que estes fluxos não incluem as despesas pagas diretamente pelo Estado relativas a essas mesmas regiões (pagamentos feitos pelo Estado diretamente a terceiros relativos a atividades que decorram nas RA), como seja o caso do subsídio social de mobilidade (cfr. Caixa 10).

¹²² RCGE 2023, Quadro 3.45 – “Fluxos financeiros com a Administração Regional” e Quadro 3.46 – “Fluxos financeiros destinados à Administração Regional: operações extraorçamentais”.

¹²³ Com destaque para os valores pagos pela Agência Nacional ERASMUS+ à Universidade da Madeira (629 523,16€) e à Universidade dos Açores (190 825,42€) e pelo IFAP ao IMAR (143 414,23€). Estas entidades, embora localizadas nas regiões autónomas, integram a AC. Em sede de contraditório, a Agência Nacional ERASMUS+ assinalou desconhecer que estas entidades integram a Administração Central.

¹²⁴ Não considerando os fluxos resultantes do pagamento de títulos de dívida pública, por traduzirem a aplicação de excedentes de tesouraria das entidades da administração local, que enviesariam a apreciação do contributo da AC para este subsetor.

¹²⁵ RCGE 2023, Quadro 3.48 – “Fluxos financeiros com a Administração Local”.

¹²⁶ RCGE 2023, Quadro 3.49 – “Fluxos financeiros destinados à Administração Local: operações extraorçamentais”.

¹²⁷ Cfr. Anexo B1.

¹²⁸ Dos valores processados, a DGAL reteve no final do ano 12,3 M€ por incumprimento da prestação atempada de informação financeira (8,1 M€, em 2022).

¹²⁹ Lei 73/2013, de 03/09.

¹³⁰ Leis 50/2018 e 51/2018, de 16/08.

¹³¹ Cfr. Caixa 5.

¹³² Ascenderam a 120 M€, 76 M€, 101 M€, 170 M€ e 208 M€ entre 2019 e 2023, respetivamente.

¹³³ Tendo por referência a nomenclatura das unidades territoriais 2024 e uma alocação de 99% do esforço financeiro do Estado a entidades da administração local de cada município.

¹³⁴ Esta variabilidade resulta das características específicas dos municípios, designadamente, o número de habitantes, a área ou outros fatores como a capacidade para captar investimentos (por exemplo, no âmbito da cooperação técnica e financeira).

¹³⁵ Neste Programa são inscritos, em título próprio, os Encargos Gerais do Estado correspondentes às despesas dos órgãos de soberania, bem como dos serviços e outros organismos seus dependentes, e, para o que aqui releva, as transferências do OE para os orçamentos das autarquias locais que se encontram previstas no Capítulo III do Regime Financeiro das Autarquias Locais.

¹³⁶ Não obstante a transferência de competências de um conjunto alargado de áreas temáticas para a administração local, em 2022 – ano em que foi criado – e 2023, o FFD financiou apenas os quatro domínios referidos.

¹³⁷ Acordos formalizados a 22/07/2022 e a 03/01/2023.

¹³⁸ Designadamente, o Despacho 4637/2023, de 18/04 (que determina o reforço do FFD em 22,6 M€ para a área da Ação Social), o Despacho 7538-B/2023, de 19/07 (que reforça o FFD para a área da Educação em 27,1 M€) e o Despacho 7754-A/2023, de 26/07 (que reforça o FFD, também para o domínio da Educação, em mais 33,0 M€).

¹³⁹ O n.º 5 do art. 66.º da LOE já previa a possibilidade de reforço do FFD, uma vez que se aguardava a definição final e efetiva de diferentes fórmulas de financiamento. O reforço da dotação teve origem na dotação provisional do Ministério das Finanças (49,6 M€), no orçamento do Ministério da Educação (10,5 M€) e no orçamento do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (22,6 M€).

¹⁴⁰ Designadamente, no Decreto Regulamentar 1/2023, de 29/05, que regulamenta o FFD para o exercício de 2023.

¹⁴¹ Nos termos do n.º 1 do art. 20.º do DL 23/2019, de 30/01, na área da Saúde, a passagem das competências é formalizada através de auto de transferência a assinar pelo Ministério da Saúde, as administrações regionais de saúde e os municípios.

¹⁴² Na Educação, os 278 municípios do continente apenas exerceram as competências a partir de abril de 2022, havendo também atrasos significativos na aceitação de competências nas áreas da Saúde e Ação Social.

¹⁴³ Mapa 38 – Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado | Encargos Gerais do Estado (CGE, Volume II, Tomo IV). O FFD é apenas uma “entidade contabilística” criada no orçamento dos serviços integrados para operacionalizar a inscrição e processamento das referidas verbas. À semelhança das restantes transferências para a administração local, foi inscrita no PO01 – Órgãos de Soberania | Encargos Gerais do Estado, sendo todas as despesas do FFD classificadas como 04.05.01–Transf. correntes/Administração Local/Continente e maioritariamente financiadas por receitas de impostos.

¹⁴⁴ Orçamento relativo aos Serviços Integrados.

¹⁴⁵ Acréscimo que resulta, entre outros fatores, de atualizações remuneratórias, tal como explicado no RCGE.

¹⁴⁶ Vide Relatório 1/2024 - 2.ª Secção que contém os resultados da Auditoria à dimensão financeira do processo de descentralização (2022). Vide, igualmente, o Relatório 4/2023 - OAC – 2.ª Secção que incidiu no processo de transferência de competências para os municípios (Lei 50/2018, de 16/08).

¹⁴⁷ Nos termos do n.º 4 do art. 55.º da LOE 2023, o FSM destina-se exclusivamente ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico e aos transportes escolares relativos ao 3.º ciclo do ensino básico.

¹⁴⁸ Para o exercício de 2024, ainda que o n.º 4 do art. 52.º da LOE refira que o FSM se destina em exclusivo ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da Educação, será necessário, em termos de relato orçamental, indicar para que concretas competências se destinam as verbas.

¹⁴⁹ O relato orçamental assim organizado permitirá confrontar as transferências realizadas ao abrigo destes dois fundos com os encargos diretamente relacionados com a descentralização de competências que são reportados pelos municípios.

¹⁵⁰ Designadamente, no Capítulo III referente à repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios.

¹⁵¹ As previsões de receita e as dotações de despesa inscritas no OE podem ser alteradas pelo Governo, através de: i) saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por lei; ii) distribuição da dotação provisional e das dotações centralizadas no Ministério das Finanças; iii) aumento de receitas efetivas próprias ou consignadas, contabilizadas como receita do próprio ano; e iv) redistribuição de verbas entre dotações de despesa sob determinadas condições, designada gestão flexível.

¹⁵² A receita da AC está influenciada por situações extraordinárias com impacto na receita fiscal no valor de 2 369 M€ e na receita não fiscal em 3 730 M€. Excluindo esses efeitos, a receita da AC teria crescido 5 809 M€ (8,1%) conforme se detalha nos pontos da receita fiscal e não fiscal.

¹⁵³ Nos serviços integrados passou a ser discriminada por classificação orgânica, fonte de financiamento, programa e medida.

¹⁵⁴ Anteriormente, esta receita era entregue nas tesourarias dos serviços de finanças e a AT assegurava a contabilização para o conjunto das entidades, sendo os valores reportados apenas de forma global. Presentemente, cada estabelecimento é responsável pela respetiva contabilização, sendo a mesma evidenciada de forma autónoma no SGR.

¹⁵⁵ Verbas depositadas em contas do IGCP que não são imediatamente classificadas e registadas na contabilidade, transitando como fluxos de tesouraria que só serão contabilisticamente reconhecidos em momento posterior (designadamente em exercícios económicos futuros).

¹⁵⁶ Crescimento da atividade económica em 2,3%, (INE – Contas Nacionais no 4.º Trimestre de 2023 em 29/02/2024).

¹⁵⁷ Em termos reais, a remuneração bruta total mensal média por trabalhador aumentou 2,3% em 2023 e, durante o ano, 41,0% dos desempregados de 2022 conseguiram emprego.

¹⁵⁸ 4,3% em 2023 (INE, Índice de Preços do Consumidor em 11/01/2024).

¹⁵⁹ 64 M€ em IVA, 48 M€ em IRS e 21 M€ em IRC.

¹⁶⁰ Sendo 120 M€ contabilizados pela AT e 13 M€ afetos ao Fundo de Estabilização Tributária (FET) (art. 51.º do DL 557/99, de 17/12, na redação dada pelo art. 178.º da LOE 2012), ambos registados na respetiva receita a título de prestação de serviços.

¹⁶¹ Valor contabilizado na receita do Estado até novembro de 2023 (44 263 M€, cfr. síntese da execução orçamental desse mês).

¹⁶² Contribuição de serviço rodoviário 2 M€ (14 M€ em 2022), CESE 3 M€ (3 M€ em 2022), adicional ao IMI 3 M€ (3 M€ em 2022) e outros 6 M€ (3 M€ em 2022).

¹⁶³ Estes montantes constituem receita própria da AT e são inscritos como receita de venda de serviços decorrente de disposições legais que lhe atribuem como receita própria, a retenção de uma determinada percentagem destes impostos para compensar os encargos de liquidação e cobrança incorridos por esta entidade. A contabilização da receita em venda de serviços decorre de orientações transmitidas pela DGO.

¹⁶⁴ Apoio extraordinário às famílias (DL 57-C/2022, de 06/09) e complemento garantia para a infância (Portaria 55/2023, de 01/03).

¹⁶⁵ Recomendação 9 – PCGE 2022.

¹⁶⁶ O crescimento entre 2019 e 2020 reflete a regularização de 66 M€ de dívidas relativas à CESE, pagas em 2020.

¹⁶⁷ Mantidas em vigor por sucessivas LOE (em 2023 pelos arts. 257.º e seguintes).

¹⁶⁸ Criadas pela Lei 24-B/2022, de 30/12.

¹⁶⁹ Mais 136 M€ face a 2022, nomeadamente pelo efeito suspensão do IVA para determinados produtos alimentares, medida criada pela Lei 17/2023, de 14/04 e prorrogada sucessivamente até 04/01/2024 pelas Leis 60-A/2023, de 31/10, e 81/2023, de 28/12.

¹⁷⁰ Aumento em 2023, depois do decréscimo resultante das medidas adotadas em 2022 no âmbito do choque geopolítico.

¹⁷¹ Mesmo tendo a LOE 2023 eliminado o agravamento (em 50%) das taxas aplicáveis ao crédito ao consumo introduzidas em 2016.

¹⁷² Em regra, as taxas foram atualizadas em 4% (nos termos do art. 243.º da LOE 2023, para o IT e IABA e arts. 246.º e 249.º para o ISV e IUC), mas para o IT, a componente de elemento específico dos cigarros e tabaco aquecido aumentou 10,3% e 6,0% respetivamente, e para o ISV, as taxas aplicadas na componente cilindrada e ambiental aumentaram 5,0%. O aumento da receita de 2023 beneficiou ainda do facto de a LOE 2022 só ter entrado em vigor em final de junho não se aplicando até essa data qualquer aumento de taxas.

¹⁷³ Em 2023, o IUC aumentou 46 M€ e o ISV 20 M€. O adicional do IUC rendeu 35 M€ (34 M€ em 2022).

¹⁷⁴ Em cada ano, podem existir diferenças entre o valor cobrado e o transferido para as entidades beneficiárias que se justificam pelo normal desfasamento temporal entre a cobrança e a afetação de verbas. Porém, existem também algumas situações, de divergência entre o valor a transferir (nos termos da lei) e o valor cobrado, como é o caso do adicional ao IMI (cfr. ponto 3.4.1 sobre a afetação ao FEFSS de parte da receita do IRC).

¹⁷⁵ Corresponde: i) ao IVA Social (1 028 M€), jogos sociais e imposto do jogo (235 M€), afetos à SS; ii) afetos ao FEFSS: parte da receita do IRC (605 M€), o adicional ao IMI (126 M€) e o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (39 M€).

¹⁷⁶ O Tribunal de Justiça da União Europeia considerou a CSR ilegal, por violação da Diretiva 2008/118/CE, de 16/12, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo. Esta contribuição foi extinta pela Lei 24-E/2022, de 30/12, que simultaneamente, aumentou a taxa do ISP correspondente ao montante da CSR e criou a Consignação de Serviço Rodoviário como parte integrante do ISP. Deste modo, a eliminação da CSR não teve impacto na arrecadação de receita nem no financiamento do serviço rodoviário. No entanto, os consumidores finais que suportaram este imposto, poderão vir a reivindicar o seu reembolso acrescido dos respetivos juros indemnizatórios. Segundo a AT, em “… 2023 foram apresentados 985 pedidos de revisões oficiosas tendo por objeto a CSR liquidada…”, no total de 496 M€ e não foram emitidas restituições.

¹⁷⁷ Nos termos do art. 234.º da LOE 2023.

¹⁷⁸ Destinar-se-á a apoiar as famílias mais vulneráveis face ao aumento de encargos com bens alimentares, a políticas de defesa do consumidor, bem como a micro e pequenas empresas de comércio, serviços e restauração (cfr. n.º 2 do art. 15.º da Lei 24-B/2022, de 30/12).

¹⁷⁹ No caso da contribuição de solidariedade temporária do setor da energia, a sua afetação também carecia de despacho, porém, não foi arrecadada receita, não esperando a AT que a situação se modifique.

¹⁸⁰ Nos termos do Despacho 10727/2023, de 20/10 (cfr. ponto 1.3).

¹⁸¹ Classificação incorreta para a componente dos juros, uma vez que só cabe no conceito de reposição a devolução de uma verba anteriormente paga.

¹⁸² Cfr. Anexo B6. Receita não fiscal – principais entidades.

¹⁸³ Nos termos do art. 9.º do DL 14/2023, de 24/02, a CGA passou a arrecadar, a partir de 01/01/2023, as contribuições dos trabalhadores, no ativo e na pré-reforma, e do empregador CGD.

¹⁸⁴ Cfr. Anexo B7 – Entidades com receita de taxas não identificadas.

¹⁸⁵ De acordo com o relatório do Conselho de Administração de 2022, uma quebra de 211 M€ em relação a 2021, sendo de assinalar o risco de não distribuir dividendos em 2024, dada a pressão a que os bancos centrais estão sujeitos com as subidas das taxas de juro.

¹⁸⁶ Entrega do edifício-sede, operação avaliada em 361 M€.

¹⁸⁷ Este acréscimo está relacionado com o pagamento extraordinário de dividendos de 100 M€ pelas Águas de Portugal (AdP) ao acionista Parpública que detém uma participação de 81% e recebeu 81 M€. O restante foi entregue à CGD que tem uma participação de 19%.

¹⁸⁸ Relativos ao empréstimo de 1 009 M€ que Portugal concedeu, em 2010, no âmbito do Programa de Ajustamento da Grécia.

¹⁸⁹ Decorrentes da aplicação do princípio da onerosidade.

¹⁹⁰ Decorrido o prazo de pagamento voluntário, é emitida a certidão de dívida pela AT a quem compete desencadear todos os procedimentos, começando pela citação do devedor até, se necessário, à venda de bens penhoráveis.

¹⁹¹ Arts. 84.º e 78.º do CPPT.

¹⁹² Para uma caracterização sumária desses regimes e respetivas referências legais, cfr. Anexo B8.

¹⁹³ Entre o final do prazo de pagamento voluntário e a instauração do processo de execução fiscal.

¹⁹⁴ Informação da AT, de 29/04/2024.

¹⁹⁵ Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (DL 67/2016, de 03/11). Os pagamentos ao abrigo desse regime tiveram maior impacto em 2016 (pagamentos integrais e em prestações), reduzindo-se nos anos seguintes (apenas pagamentos em prestações): 443 M€ em 2016, 116 M€ em 2017, 57 M€ em 2018, 76 M€ em 2019, 26 M€ em 2020, 18 M€ em 2021 e 15 M€ em 2022.

¹⁹⁶ Criado pelo DL 151-A/2013, de 31/10.

¹⁹⁷ Até ao final de 2022, já tinham sido restituídos 73 M€, totalizando assim 83 M€.

¹⁹⁸ Até ao final de 2022, já tinham sido restituídos 118 M€, totalizando assim 159 M€.

¹⁹⁹ As anulações de dívidas ocorrem, regra geral, em consequência da entrega de declarações fiscais de substituição pelos contribuintes e da procedência parcial ou total de processos de impugnação judicial e de reclamação graciosa.

²⁰⁰ Em geral, a data de prescrição da dívida ocorre oito anos após o ano em que se produziu o facto gerador da obrigação de imposto, ressalvadas as causas de suspensão e interrupção do prazo – art. 48.º da LGT.

²⁰¹ A dívida incobrável corresponde à declarada em falhas, o que sucede quando se demonstra a falta de bens penhoráveis do executado, seus sucessores e responsáveis solidários ou subsidiários – art. 272.º do CPPT.

²⁰² A dívida fica suspensa em caso de pagamento em prestações, reclamação ou impugnação judicial – art. 169.º do CPPT.

²⁰³ “Quadro 3.18. – Evolução da carteira de dívida em 2023” do relatório da CGE.

²⁰⁴ Relativo a imposto do selo de contrato de arrendamento que foi anulado, causando a anulação da autoliquidação desse imposto e do respetivo processo de execução fiscal.

²⁰⁵ Quadro 3.16 e 3.18 do relatório da CGE.

²⁰⁶ Informação da AT, de 29/04 e 28/06 de 2024.

²⁰⁷ Cfr. PCGE 2019 (ponto 3.2.2.3).

²⁰⁸ Art. 272.º do CPPT.

²⁰⁹ Vide PCGE 2022 – ponto 2.2.3.

²¹⁰ Art. 274.º do CPPT.

²¹¹ Vide PCGE 2022 – ponto 2.2.3.

²¹² Destacando-se as transferências destinadas ao Sistema Nacional de Gás, para redução das tarifas do gás (1 000 M€, dos quais 700 M€ foram devolvidos ao Estado em 2023); e ao Sistema Elétrico Nacional, para dedução da tarifa de acesso às redes de eletricidade (500 M€).

²¹³ Lei 50/2018, de 16/08. Cfr. Caixa 5.

²¹⁴ As pensões do regime de proteção social convergente a cargo da CGA foram alvo de atualização ordinária automática (nos termos definidos na Portaria 24-B/2023, de 09/01, conjugado com o art. 5.º da Lei 19/2022, de 21/10 e art. 87.º da LOE) e intercalar (DL 28/2023, de 28/04).

²¹⁵ Em remunerações certas e permanentes (832 M€), abonos variáveis ou eventuais (181 M€) e contribuições para a SS (254 M€).

²¹⁶ Aprovadas pelo DL 84-F/2022, de 16/12 e 26-B/2023, de 18/04, com efeitos a 01/01/2023. O aumento das despesas com pessoal encontra-se, ainda, influenciado pela atualização do valor da retribuição mínima mensal garantida para 2023 (DL 85-A/2022, de 22/12) e pela atualização do subsídio de refeição dos trabalhadores da AP (Portarias 280/2022, de 18/11 e 107-A/2023, de 18/04).

²¹⁷ De acordo com a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, nas unidades locais de saúde e centros de saúde, o emprego aumentou 0,6% (mais 875 postos de trabalho).

²¹⁸ Atenuada pelo processo de descentralização de competências para os municípios e entidades intermunicipais no domínio da educação, designadamente, pela transferência do pessoal não docente com vínculo ao Ministério da Educação para os municípios.

²¹⁹ Cfr. Circular 1407 (ponto 37.3), da Série A da DGO, de 01/08/2022 (Instruções para preparação do OE 2023).

²²⁰ Sobre a dívida direta do Estado, cfr. ponto 2.5.

²²¹ Abrange, designadamente, a Infraestruturas de Portugal (-315 M€), a CP (-120 M€), a Metropolitano de Lisboa (-101 M€).

²²² Destacando-se o financiamento através do IAPMEI dos projetos associados aos investimentos PRR “Agendas Mobilizadoras para a inovação empresarial” (510 M€) e “Descarbonização da Indústria” (103 M€) e do Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana para” apoio ao acesso à habitação – 1.º direito” (142 M€).

²²³ Os PO correspondem à orgânica ministerial, com exceção do PO Gestão da dívida pública (que, juntamente com o PO Finanças, integra a despesa do Ministério das Finanças) e do PO Governação (que abrange a despesa da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministério da Coesão Territorial). O PO Órgãos de soberania comporta a despesa dos Encargos Gerais do Estado.

²²⁴ Cfr. ponto 1.4 e Caixa 5.

²²⁵ Ponto 4.

²²⁶ A exceção é o PO Órgãos de soberania. Porém, sob este título (resultados obtidos), o PO Gestão da dívida pública limita-se a enunciar normas do seu regime legal.

²²⁷ Art. 5.º da Lei 151/2015, de 11/09, que aprovou a LEO, republicada pela Lei 41/2020, de 18/08.

²²⁸ Circulares 1407 e 1408 (capítulo VII), Série A da DGO, de 01/08/2022 e 28/07/2023, respetivamente.

²²⁹ Circular 1410 (capítulo IV), Série A da DGO, de 26/07/2024.

²³⁰ Com exceção da Missão de Base Orgânica (MBO) Economia e Mar, para a qual foram estabelecidos e avaliados três Programas Orçamentais, designadamente Competitividade e Sustentabilidade da Atividade Turística, Desenvolvimento Sustentável da Economia do Mar e Regulação das Atividades Económicas.

²³¹ Previstas no art. 65.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra, desde 1976, o direito à habitação. Em 2019 foram estabelecidas as bases do direito à habitação e as incumbências e tarefas fundamentais do Estado na efetiva garantia desse direito a todos os cidadãos – Lei de bases da habitação (Lei 83/2019, de 03/09), regulamentada pelo DL 89/2021, de 03/11.

²³² Aferida para o agregado Habitação e Infraestruturas Coletivas, da Classificação das Funções das Administrações Públicas – COFOG (Classification of the Functions of Government), utilizada internacionalmente para identificar a afetação da despesa pública de acordo com as diferentes funções da governação.

²³³ Despesa total das AP (inclui os subsetores da AC, SS e administrações regional e local).

²³⁴ Eurostat, General government expenditure by function (COFOG), disponível em https://ec.europa.eu/eurostat.

²³⁵ Estas medidas traduzem-se em perda de receita, não sendo contabilizadas. Em 2023, destacam-se as adotadas no Pacote mais habitação (Lei 56/2023, de 06/10), incluindo a redução da taxa de tributação autónoma aplicável ao arrendamento habitacional, sendo menor para contratos com maior duração; exclusões e isenções de tributação para ganhos provenientes de alienações de imóveis e terrenos destinados a habitação própria e permanente, bem como para rendimentos de arrendamento de habitação permanente de imóveis anteriormente afetos a alojamento local.

²³⁶ De referir que foram também criadas linhas de financiamento, com uma componente de fundos europeus, para promotores de investimentos nas áreas da reabilitação urbana e eficiência energética (caso do Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas – IFRRU 2020).

²³⁷ Apurada considerando as classificações funcionais 0610 – Desenvolvimento da habitação e 1060 – Habitação, bem como as despesas inscritas na atividade habitação que não foram registadas naquelas classificações funcionais, para os anos 2021 a 2023 e, para os anos anteriores, a mesma lógica, usando o classificador funcional então em vigor.

²³⁸ Criado pelo DL 20-B/2023, com as sucessivas alterações. Este financiamento foi incluído nas verbas transferidas em cumprimento da Lei de bases da SS, não se encontrando individualizado em termos de orçamento e execução na despesa da AC (n.º 4 do art. 8.º do DL 20-B/2023, de 22/03).

²³⁹ Cfr. Quadro 4.63. PO16 - Infraestruturas e Habitação: resultados, objetivos e análise dos desvios.

²⁴⁰ Designadamente pela DGTF, que integra o programa Finanças.

²⁴¹ Contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato ou documentos equivalentes (conceito fixado na Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso, Lei 8/2012, de 21/02, com as sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei 22/2015, de 17/03).

²⁴² Em contraditório, o MEF e a DGO salientam a “…evolução positiva dos pagamentos em atraso no SNS (…) quando comparados com período homólogo…”. Esta observação referir-se-á a dados de 2024 e não de 2023.

²⁴³ Nos termos do DL 62/2013, de 10/05 (que transpôs para a legislação portuguesa a Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02) o incumprimento dos prazos de pagamento das entidades públicas encontra-se sujeito a juros legais de mora, calculados em 2023 de acordo com os Avisos 1672/2023 e 14922/2023, publicados no Diário da República, 2.ª Série, em 25/01 e 09/08, respetivamente.

²⁴⁴ Acórdão do Tribunal de Justiça (oitava secção), de 11/07/2024, relativo ao processo C-487/23, CE/República Portuguesa.

²⁴⁵ 30 dias para a generalidade das entidades públicas, prorrogável até ao máximo de 60 dias para as entidades públicas e prestadoras de cuidados de saúde.

²⁴⁶ Incluem ainda outras verbas, essencialmente, a retenção de receitas do Estado (impostos e contribuições que devam ser entregues nos cofres públicos) e outras operações de tesouraria (retenções de fundos alheios, a entregar às entidades a que respeitam) e, do lado da despesa, a correspondente entrega (ao Estado ou a terceiros).

²⁴⁷ Destacam-se a AD&C (R: 14 486 M€, D: 10 450 M€), o IFAP (R: 690 M€, D: 664 M€) e IAPMEI (R: 441 M€; D: 412 M€).

²⁴⁸ Cfr. ponto 92.5 da Circular 1407, de 01/08/2022, da DGO (preparação do OE 2023).

²⁴⁹ Na receita corresponde às transferências orçamentais recebidas da UE que excederem a despesa orçamental de 2023 e, na despesa às verbas que, não tendo sido utilizadas em 2022 (ou anos anteriores), foram sendo relevadas em receita orçamental durante o ano de 2022, à medida que foi sendo necessária a sua aplicação em despesa orçamental, como sucede nos casos de operações no âmbito do PRR e REACT.

²⁵⁰ O IGCP efetua pedidos de libertação de créditos, com base na previsão mensal de pagamentos dos encargos da dívida e procede à devolução da parte não utilizada sob a forma de RAP.

²⁵¹ Esta diferença foi apurada incluindo os fundos europeus registados nos sistemas centrais do MF (308 M€ na receita e 188 M€ na despesa), uma vez que a conta de gerência da entidade não identifica fontes de financiamento para operações extraorçamentais.

²⁵² Cfr. ponto 2.2.3.

²⁵³ No caso do Estado, a entidade que arrecada a receita (AT) não é a entidade responsável pela sua posterior distribuição, não estando formalmente designada a entidade que deve autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico.

²⁵⁴ Por exemplo, nas contas de gerência remetidas ao TC constam na receita e na despesa de operações de tesouraria, mas não no SGR e SIGO: a ADSE (R: 1 143 M€; D: 1 293 M€); a ACSS (R:2 M€; D: 114 M€); e IEFP (R: 8 M€; D: 121 M€).

²⁵⁵ A já mencionada situação de sobrevalorização dos valores reportados pelo IGeFE e casos de subvalorização da receita e da despesa: IRN (R: 1 226 M€; D: 1 271 M€) a GNR (R: 962 M€; D: 960 M€), a PSP (R: 443 M€; D: 438 M€) e Força Aérea (R: 420 M€; D: 385 M€).

²⁵⁶ Mencionadas nas notas de rodapé do parágrafo anterior, por reportarem informação diferente nas suas contas de gerência.

²⁵⁷ No pagamento de vencimentos, a parte relativa aos descontos é registada como receita extraorçamental e a sua posterior entrega como despesa.

²⁵⁸ Cfr. PCGE 2019, ponto 3.2.5.

²⁵⁹ Cfr. n.º 5 do art. 156.º do DLEO 2018, ainda em vigor em 2023, por força do n.º 12 do art. 28.º e do art. 159.º do DLEO 2023.

²⁶⁰ Estes saldos referem-se somente aos SFA porque, no caso das entidades sem autonomia financeira (designados de SI), a cobrança quando autorizada é acompanhada de uma restituição pela DGO no mesmo montante, pelo que a receita cobrada líquida é nula. Em 2023, as cobranças e restituições ascenderam a 1 381 M€.

²⁶¹ Cfr. arts. 18.º e seguintes do DL 10/2023, de 08/02 (DLEO 2023).

²⁶² Integra a dívida direta do Estado, em sentido estrito, gerida pelo IGCP, e a das entidades do subsetor dos SFA (incluindo EPR).

²⁶³ Arts 101.º a 117.º da LOE 2023.

²⁶⁴ Art. 110.º da LOE e Quadro 3.57 do RCGE 2023.

²⁶⁵ As necessidades de financiamento através de emissões de dívida do próprio ano previstas no OE foram de 58 883 M€, enquanto a correspondente execução foi de 56 995 M€ (cfr. RCGE 2023 Quadro 3.53).

²⁶⁶ RCGE 2023, Quadro 3.55.

²⁶⁷ Exclui o valor pago entre entidades do perímetro orçamental (nos juros da dívida direta, 342 M€ à SS, 185 M€ aos SFA e 102 m€ a SI e nos juros pagos por SFA, 4 M€ a SI e 405 m€ a SFA).

²⁶⁸ 35 063 M€ em 2022 e 54 978 M€ em 2023, apurados com base na informação, relativa ao património financeiro, prestada pelas respetivas entidades ao Tribunal (Instrução 1/2008 - 2.ª Secção) – cfr. ponto 2.6.3.

²⁶⁹ Conforme determinado no DL 14/2023, de 24/02 (cfr. ponto 2.6.1.2.).

²⁷⁰ Devido, sobretudo, ao vencimento do instrumento Cross Currency Interest Rate Swap (CCIRS) que, no final de 2022, tinha o justo valor de 631 M€ (a receber).

²⁷¹ Relativo a derivados financeiros da Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto.

²⁷² Quadro anexo ao Mapa 15.

²⁷³ Para o instrumento “IRS” (Interest Rate Swap), o quadro anexo ao Mapa 15 da CGE 2023 apresenta o valor nominal de -550 000 000€ (perna a pagar) e o valor simétrico para perna a receber. Os valores nominais corretos são, respetivamente, -2 391 894 949€ (perna a pagar) e 2 391 894 949€ (perna a receber).

²⁷⁴ A dívida direta do Estado (Mapa 15 da CGE) corresponde à dívida sob gestão do IGCP, avaliada ao valor nominal e não consolidado. Por sua vez, a dívida apurada pelo TC é consolidada, integrando a dívida direta e a dívida das restantes entidades da administração central.

²⁷⁵ A atratividade dos CA aumentou em 2022 em resultado da subida das taxas de juro com impacto direto na remuneração dos certificados Série E. Em junho de 2023, ocorreu o encerramento desta série e a simultânea criação da Série F.

²⁷⁶ N.º 5 do art. 90.º do DLEO 2023 e do Despacho 12 553/2023, de 14/11, do Ministro das Finanças.

²⁷⁷ Realizado ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR).

²⁷⁸ Sobre o apuramento de 2022 e respetiva diferença para a CGE 2022, cfr. ponto 2.5.2 e Anexo C10 do PCGE 2022.

²⁷⁹ Para a dívida a retalho (CA e CT), quando comparada a execução com as previsões para as emissões líquidas, a CGE 2021 apresenta mais 389 M€ do que o OE 2021 (147 M€), a CGE 2022 apresenta mais 4 404 M€ do que o OE (148 M€) e a CGE 2023 apresenta mais 9 888 M€ (334 M€ no OE). Fonte: OE – Quadro Composição do financiamento do Estado (estimativa) e CGE “Composição do financiamento: Evolução”, em ambos os casos dos respetivos anos. Em 2023, o Governo alterou para 16 750 M€ (através de duas alterações, em maio e dezembro) o limite de 7 000 M€ fixado na RCM 1-A/2023, de 03/01, para a emissão de CA.

²⁸⁰ Para os CEDIC, quando comparada com as previsões líquidas, a CGE 2021 apresenta mais 9 977 M€ do que o OE 2021 (500 M€), a CGE 2002 mais 240 M€ do que o OE (3 063 M€) e a CGE 2023 apresenta mais 13 422 M€ do que o OE previa emissões líquidas negativas de 5 020 M€. Fonte: OE – Quadro Composição do financiamento do Estado (estimativa) e CGE “Composição do financiamento: Evolução”, em ambos os casos dos respetivos anos.

²⁸¹ Mapa do Movimento relativo ao Produto dos empréstimos públicos.

²⁸² Nos termos da Portaria 193/2021, de 15/09, e do Anexo I (ponto 84) da Lei 24-D/2022, de 30/12.

²⁸³ Quadro 4.26. Composição do Orçamento do Estado em 2023.

²⁸⁴ Para a Caixa Geral de Aposentações, na sequência da transferência para esta entidade das responsabilidades do Fundo de Pensões do Pessoal da CGD, confrontar o ponto 2.6.1.2. deste Parecer.

²⁸⁵ Série E (+13 280 M€) e série F (+2 074 M€).

²⁸⁶ Apurado com base num inquérito sobre passivos financeiros. Para o PCGE 2023, foi recolhida a informação diretamente de 77 entidades. A amostra foi selecionada com base nos SFA/EPR que detinham dívida em 31/12/2022 e na execução provisória da receita e despesa orçamental de 2023 (mês 12) das entidades que apresentam fluxos em passivos financeiros (receita e despesa) ou em juros da dívida pública, em outros encargos correntes da dívida pública e em juros de locação financeira.

²⁸⁷ O endividamento destas entidades deriva dos empréstimos a que tiveram de recorrer para, no caso do FdR, assegurar o apoio financeiro às medidas de resolução aplicadas ao BES e ao BANIF e, no caso da Parvalorem, para gerir os ativos problemáticos do ex-BPN (cfr. ponto 4.3.3.).

²⁸⁸ Por conversão de créditos detidos pelo Estado (através da DGTF) de 1 919 M€ (1 814 M€ de capital e 105 M€ de juros).

²⁸⁹ Os fluxos associados à dívida direta assumem diferentes valores nos mapas da conta. Para ultrapassar eventuais erradas interpretações a CGE 2023 inclui notas explicativas nos seguintes Mapas: 16 – Encargos de juros da dívida pública a cargo da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública; 33 – Movimento relativo ao produto dos empréstimos públicos e 58 – Encargos de Amortizações da dívida pública a cargo da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública.

²⁹⁰ São contabilizados como “encargos pagáveis” os montantes requisitados ao OE (para pagamento de despesa com amortizações ou juros) ou os recebidos no âmbito de operações de dívida (como os juros corridos recebidos na emissão de OT) que, por algum motivo, ficam na posse do IGCP até ao seu pagamento ou até à data da sua prescrição a favor do FRDP.

²⁹¹ Em 2023: Volume I, Tomo III, Mapa 16 “Encargos com Juros da Dívida pública a cargo do IGCP” e Volume II, Tomo I, Mapa 58 “Encargos de Amortizações da dívida Pública a cargo do IGCP”.

²⁹² Situação que resulta num recebimento, que nos termos da alínea ii), n.º 3, art. 15.º da LEO, por ser uma receita de juros associada à emissão de dívida pública, deve ser abatida às despesas da mesma natureza.

²⁹³ Embora seja possível, por recurso às fontes de financiamento, identificar os montantes associados às dotações de capital, o total da rubrica económica (receitas de passivos financeiros) continua sobrevalorizado por se manter o procedimento de contabilização incorreta destas operações.

²⁹⁴ Apuramento feito com base na informação prestada nos termos da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção, publicada na 2.ª Série do Diário da República, de 09/12/2008, que vincula todos os serviços e organismos da administração central a remeter, até ao final de fevereiro de cada ano, a informação relativa aos ativos financeiros.

²⁹⁵ No caso de ativos sem valor nominal, consideraram-se os valores indicados pelas entidades, os de cotação (quando disponíveis) ou ainda os resultantes das respetivas percentagens detidas sobre o capital social.

²⁹⁶ De referir que, em 2023, na informação que a DGTF divulga no seu sítio na internet (e que também remeteu ao Tribunal), sobre as participações do Estado, passou (por recomendação do Tribunal) a incluir os títulos de participação do Estado representativos do capital no Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, contudo, ainda não foram incluídas as participações do Estado em Instituições Financeiras Internacionais (conforme apresentado na CGE, em cerca 4 mil M€) a não ser o MEE). A DGTF no corrente ano, passou a efetuar a respetiva divulgação no seu sítio na internet.

²⁹⁷ Respeita à parte da DGTF com uma participação no capital de 11,96%, no valor de 786 M€. O aumento de capital do NB foi de 263 M€ (de 6 305 M€ para 6 568 M€) e resultou da conversão dos direitos que haviam sido atribuídos ao Estado, que levaram a um aumento da participação do Estado de 5,69% para 11,96%, com a consequente diluição da participação da Lone Star e do FdR. Porém, uma vez que, nos termos do Contrato de Venda e Subscrição de 75% do capital social do NB celebrado com a Lone Star, o efeito dessa diluição deve afetar exclusivamente a participação do FdR, o Fundo transmitiu à Lone Star o valor correspondente em ações pelo que, em 31/12/2023, a participação do FdR no NB passou de 19,31% para 13,04%, por forma a manter a participação de 75% da Lone Star.

²⁹⁸ Através do Despacho dos Ministros das Finanças e das Infraestruturas, de 09/10/ 2023, foi determinada a atribuição à CP das devidas compensações pelas obrigações de serviço público prestadas entre 2002 e 2019. Realizado em: i) espécie por conversão de créditos detidos pelo Estado (1 813,9 M€ de capital e 105,4 M€ de juros); e ii) em numerário (180,4 M€, dos quais foram realizados 30% (54 M€), em 2023, e os restantes 70% até 31/12/2024).

²⁹⁹ O MF e a DGTF, no PCGE 2022, reconheceram que se deve “…atender sempre à perspetiva da racionalidade económica em função de eventuais custos de gestão” e alegaram que “…no âmbito do património financeiro do Estado, constam ativos em que se justifica a sua manutenção na carteira do Estado, apesar de não gerarem qualquer valor em termos reais, face ao propósito que esteve na génese da sua constituição, cujo objetivo não passa pela rentabilização do seu capital social (designadamente as sociedades de carater instrumental para a execução de um determinado projeto)…”.

³⁰⁰ Comparativamente a 2022, foi encerrada a PolisAlbufeira, Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Albufeira, SA, e entrou em processo de liquidação o Subfundo ImoResidências.

³⁰¹ A este propósito, no PCGE 2022, o MF e a DGTF referiram que “…a condução do processo (…) e a sua conclusão não está exclusivamente na dependência do Estado quando o capital social não é por si detido na totalidade, como é o caso das sociedades Polis, na medida em que nos termos legais tal decorre de uma decisão unânime de todos os acionistas. Nesse sentido, e não obstante as diligências promovidas e a promover pelo Estado, (…) não pode o mesmo garantir, quanto às sociedades naquelas circunstâncias, a conclusão rápida dos seus processos de liquidação.”

³⁰² Cfr. p. 258.

³⁰³ Cfr. ponto 84 do Anexo I que determina que os apoios do PRR “(…) a título de empréstimos contraídos pelo Estado Português junto da União Europeia são refletidos no orçamento da receita administrada pela DGTF e destinada, designadamente, a empréstimos a conceder, através do capítulo 60, aos beneficiários diretos ou intermediários do PRR (…)”.

³⁰⁴ Em contraditório, o MEF e a DGTF referem que esta despesa “…ocorreu através do Capítulo 50, Divisão 09 - Capítulo 60 - Despesas excecionais - Projetos PRR, conforme aprovado no Orçamento do Estado...”. No entanto, a expressão “Capítulo – 60 – Despesas excecionais” é a designação de uma divisão integrada no Capítulo 50 e não no 60, como refere explicitamente a LOE 2023. Por sua vez, a DGO, em contraditório, refere que “A menção ao Capítulo 60 efetuada no ponto 84 do Anexo I à Lei do OE2023, no nosso entendimento, deverá ler-se como respeitando ao orçamento de Despesas Excecionais, que se encontra sob gestão da DGTF, o qual tem uma orgânica no Cap. 50 para inscrição de projetos, designadamente os relativos ao PRR, o que nos parece apropriado.” Apesar do alegado pela DGO, a LOE 2023 refere explicitamente que tais montantes são processados através do Capítulo 60, formulação aliás mantida na LOE 2024.

³⁰⁵ Alguns já antigos, designadamente a RTP (150 M€), IHRU (36 M€) e RAM (62,5 M€).

³⁰⁶ Estas aplicações foram efetuadas pelo IGCP e, à semelhança de 2022, foram reportadas pela DGTF no balanço submetido com a conta de gerência com referência a 31/12/2023, sem que, tais títulos, tenham sido reportados ao Tribunal no âmbito da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção.

³⁰⁷ Tem sido referido, em anteriores Pareceres, o entendimento de que esta despesa foi indevidamente registada pela DGTF como “outros ativos financeiros”, apesar do esclarecimento da DGO nesse sentido (PCGE 2018), com Despacho Conjunto de 26/10/2018, dos Secretários de Estado do Orçamento e do Tesouro e do Secretário de Estado Adjunto da Saúde.

³⁰⁸ Refira-se que, em contabilidade nacional, no âmbito do Sistema de Contas Nacionais e para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos, algumas destas operações têm sido reclassificadas para transferências de capital (despesa efetiva), como se dá conta na Caixa CP/CN.

³⁰⁹ Inclui o FdR, o FGD, o FCGM e o SII como EPR, tal como considerados no OE e na CGE (cfr. Ponto do Universo).

³¹⁰ Quadro 2.12 – Participações detidas pelas empresas públicas reclassificadas em 2022 e 2023.

³¹¹ N.º 5 do art. 90.º do DLEO 2023.

³¹² Despacho 12553/2023, de 07/12.

³¹³ Estas aplicações foram realizadas no mês de dezembro e tiveram vencimento no primeiro dia útil do mês de janeiro.

³¹⁴ Da qual resultou a transferência para o Estado de 3 018 M€, nos termos do n.º 6 do art. 7.º do DL 14/2023.

³¹⁵ Estes valores integram os juros vencidos.

³¹⁶ Comunicados à DGO no âmbito da informação prestada sobre os créditos anulados.

³¹⁷ Estes apoios eram destinados a suprir necessidades de financiamento da tesouraria. Para além destes, a Parpública atribuiu também suprimentos.

³¹⁸ Estes apoios foram ressarcidos pela DGTF em 2023.

³¹⁹ Estas participações são nacionais e estrangeiras e assumem a forma de ações, quotas, títulos de capital, participação em agrupamentos complementares de empresas.

³²⁰ A participação nesta sociedade foi transferida pelo Estado para a carteira da Parpública, para efeito da concretização da operação de reprivatização.

³²¹ Renominalização do valor unitário das ações de 5€ para 0,01€; redução total de capital de 309 M€, destinado a cobertura parcial de prejuízos; seguido de aumento de capital para 11,5 M€ por conversão de prestações acessórias pela Parpública (9,4 M€) e pela outra acionista MGI Capital, SA; nova redução total de capital, no montante 11,5 M€, para cobertura parcial de prejuízos; aumento de capital para 300 M€, realizado pela Parpública, em espécie, através da conversão de apoios de tesouraria (202,9 M€) e de juros (6,6 M€) e 216 M€ em numerário, através da entrega de 75,5 M€ (o remanescente, 15 M€, foi realizado pela Mutares Holding-65 GMBH) e ágio suportado pela Parpública de 140,3 M€, reduzido para cobertura dos prejuízos remanescentes.

³²² Nos termos do DL 60/2023.

³²³ A redução de capital que se tem registado nos últimos anos, vai ser interrompida em 2024, uma vez que o Fundo vai exercer o direito de adquirir ao Estado os direitos de conversão que lhe foram atribuídos (Comunicado de 04/06/2024), assegurando que o valor mínimo a que a participação pode chegar por efeito da aplicação REAID é de 9,4%.

³²⁴ Aprovado pela Lei 61/2014, de 26/08.

³²⁵ O encerramento da liquidação foi publicado em 29/04/2024, mas o período de liquidação ocorreu entre o 01/10/2023 e 31/12/2023 tendo o Relatório e Contas de 2023 relevado as contas de liquidação da Soflusa. Nos termos do Contrato de Transmissão Global do Património foi operada a transmissão para a Transtejo dos valores patrimoniais apurados nesse relatório.

³²⁶ Cfr. art. 37.º do DL 133/2013, de 03/10.

³²⁷ Através do DL 209/2000, de 02/09, como sucessora da Partest.

³²⁸ SFA, que integra a execução orçamental como EPR.

³²⁹ Através do DL 31-A/2012, de 10/02, no âmbito da revisão do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras e o respetivo regulamento aprovado pela Portaria 420/2012, de 21/12.

³³⁰ Desde 2016 e no âmbito da implementação do Mecanismo Único de Resolução, a União Europeia criou um sistema centralizado de tomada de decisão em matéria de resolução, dotado de um mecanismo de financiamento único para todos os Estados-membros participantes, designado por Fundo Único de Resolução.

³³¹ Bem como dos seus poderes de acompanhamento e monitorização do Setor Empresarial Local, em articulação com o membro do Governo responsável pela área das autarquias locais.

³³² No conjunto dos países da área do Euro, a participação de Portugal, no final de 2023, representa 2,47%, com os extremos ocupados pela Alemanha (26,7%) e Malta (0,09%).

³³³ Altura em que esta empresa pública foi reclassificada, passando a integrar o perímetro orçamental como EPR.

³³⁴ Operação de aquisição de 355 126 ações da CTT, ao valor unitário de 0,5€, correspondendo um valor nominal global de 177 563€, em cumprimento do Despacho 171/MEF/2021.

³³⁵ Decorrente dessas entregas encontra-se constituído um crédito sobre o Estado, que não integra o património financeiro, no valor total de 1 348 M€, no final de 2023, de acordo com o valor reportado pela Parpública. Por sua vez, em contraditório, o MEF e a DGTF referem que “A dívida do Estado à PARPÚBLICA, no âmbito da compensação a atribuir à empresa pelo montante realizado com a reprivatização de participações sociais, cujo produto é entregue ao Estado, ascende a 1 336 M€…”.

³³⁶ Nos termos do DL 33-A/2020 foram transferidas para o Estado, por via da apropriação pública e para efeito da nacionalização do controlo acionista, as ações detidas pela Winterfell 2 Limited e representativas de 71,73% do capital social da Efacec. No âmbito da concretização da operação de venda/reprivatização da Efacec, o Estado (através da DGTF) procedeu à transmissão desta participação para a Parpública, entidade competente para o efeito. Saliente-se que esta participação, apesar de constar da informação prestada pela Parpública ao Tribunal (no âmbito da Instrução 1/2008-2.ª Secção) e integrar a informação divulgada na CGE, não se encontra relevada nas contas da Parpública. Em sede de contraditório, o MEF e a Parpública referem que desde a transferência da participação para a carteira da Parpública, em 2020, que tem sido divulgada nas notas dos vários relatórios e contas da Parpública que “a ausência de impacto futuro na atividade e nas contas da PARPÚBLICA por força da imposição de um preço neutro” aliado “à inexistência de fiabilidade na sua mensuração, determinaram, o não reconhecimento da participação e do passivo conexo”.

³³⁷ Despacho 12553/2023 do MF.

³³⁸ Quatro SFA/EPR não integram o universo por não terem saldo inicial nem final, tendo todos eles efetuado o registo orçamental dos rendimentos obtidos e, apenas um deles, o Cofre Privativo da DGTC, registou os fluxos de receita e de despesa, associados à aplicação em rubrica de ativos financeiros.

³³⁹ A DGO, em contraditório, refere que “…mantém o esforço tendente à normalização das contabilizações (…) designadamente através de instruções nas circulares de preparação do OE…” relativas aos anos 2023, 2024 e 2025 e, na circular de execução orçamental para 2024 “…contemplou instruções neste âmbito, designadamente nos seus pontos 95 a 100.1, de onde destacamos as instruções relativas à constituição de CEDIC por iniciativa do IGCP e aquelas que envolvam verbas de PRR reconhecidas em operações extraorçamentais”.

³⁴⁰ Inclui os bens imóveis do Estado e do domínio privado das entidades que integram o seu perímetro orçamental, designadamente no que se refere a alterações patrimoniais ocorridas no exercício de 2023.

³⁴¹ Por conta do Estado, e em obediência ao quadro normativo constante do Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (RJP), aprovado pelo DL 280/07, de 07/08, com as alterações introduzidas pelas Leis 55-A/2010, de 31/12, 64-B/2011, de 30/12, 66-B/2012, de 31/12, pelo DL 36/2013, de 11/03 e pelas Leis 83-C/2013, de 31/12 e 82-B/2014, de 31/12. Urge a alteração deste regime, a fim de o compaginar com a atual realidade do Património Imobiliário Público, mormente com a entrada em vigor do DL 60/2023, de 24/07.

³⁴² Entidade de capitais exclusivamente públicos, constituída em 1993, tendo por objeto social, nomeadamente, a compra e venda de imóveis, a elaboração ou participação em projetos de desenvolvimento imobiliário ou urbanístico, a gestão e administração de património, próprio ou alheio, atividades de consultoria e assessoria de negócios na atividade imobiliária e a prestação de serviços ao Estado, atuando em nome e por conta deste, na definição e implementação das políticas públicas relativas ao património imobiliário público.

³⁴³ Passando ainda a ter direito de preferência em caso de venda ou constituição de outros direitos reais sobre imóveis de entidades públicas da administração indireta e do SEE, quando estes não se encontrem sob a sua gestão.

³⁴⁴ Sob proposta do membro do Governo responsável pela área das finanças e “…de forma a assegurar a permanente subordinação daquela atividade a objetivos de estrito interesse público”.

³⁴⁵ Art. 10.º do DL 60/2023, de 24/07. Esta remuneração foi fixada para 2023 em 5 M€ (art. 22.º).

³⁴⁶ Em 2023, a Estamo, a partir de informação que lhe foi transmitida pela DGTF, procedeu ao tratamento dos montantes recebidos para efeitos de reporte na CGE 2023. A DGTF disponibilizou à Estamo os dados relativos às operações contabilísticas ocorridas até 31/08/2023 e a DGTF procedeu, em colaboração com a eSPap, à emissão e envio às respetivas entidades pagadoras, das faturas relativas ao princípio da onerosidade. Com este diploma foram também clarificadas algumas competências da Estamo em matéria de arrendamento de imóveis e quanto à gestão do Fundo de Reabilitação e Conservação.

³⁴⁷ Ainda relativamente à transferência de competências, identificaram-se constrangimentos ao nível do acesso à informação, uma vez que a Estamo não possuía o mesmo sistema de informação documental que a DGTF, o que impediu a migração completa da informação, e quanto à definição de alguns aspetos operacionais, designadamente quanto ao NIF a utilizar pela Estamo nas operações em nome do Estado.

³⁴⁸ Foi divulgada, a 29/07/2024, uma Orientação Técnica, que mantém a eSPap, enquanto Beneficiário Intermediário, e designa a Estamo, como Beneficiário Final (face à transferência de competências da DGTF).

³⁴⁹ O Conselho da UE aprovou a alteração do PRR apresentada, conforme decisão de execução n.º 13351/23, de 25/09, na qual se encontra prevista a reprogramação do Investimento TD-C17-i01.02 “Implementação do Sistema de Informação Gestão de Património Imobiliário Público (SIGPIP)”, enquadrado na Componente Investimento TD-C17-i01 “Sistemas de Informação de Gestão Financeira Pública”.

³⁵⁰ Em contraditório, a Estamo informou que “Já no decurso do exercício de 2024, e depois de várias diligências nesse sentido, foi possível chegar a acordo com a Autoridade Tributária e com o Instituto Registos e Notariado para partilha de informação relevante sobre imóveis do Estado, o que permitirá, de forma substancial, incrementar o número de imóveis regularizados a entrar em sistema”.

³⁵¹ Prevista no n.º 1 do art. 20.º do DL 60/2023, de 24/07, que determinava que as entidades da administração indireta do Estado e do setor empresarial do Estado, ainda que não sujeitas ao regime previsto no Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, devessem, no prazo máximo de 120 dias corridos a contar da data da entrada em vigor do diploma, para efeitos de inventariação do património imobiliário público, comunicar à Estamo, toda a informação de que disponham relativamente à identificação e localização, partilhando os respetivos inventários e cadastro: a) dos imóveis de que sejam proprietárias; e b) dos imóveis integrantes dos domínios público ou privado do Estado de que sejam afetatárias, ainda que estejam cedidos a terceiros.

³⁵² Sem dados relativos à propriedade e/ou ocupação (Quadro 3.81).

³⁵³ Cfr. arts. 112.º e 114.º do RJP. O PI “…estabelece, de forma calendarizada, os trabalhos destinados à elaboração e atualização dos inventários de bens imóveis do Estado e dos institutos públicos” devendo identificar as ações necessárias à conclusão do inventário que assegure a elaboração das demonstrações financeiras que devem acompanhar a CGE e a implementação da reforma em curso, designadamente quanto à ECE. Por sua vez, o PGPI tem uma natureza mais transversal e “…estabelece os procedimentos e medidas de coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis integrantes dos domínios público e privado do Estado, tendo em conta as orientações da política económica e financeira”.

³⁵⁴ O PGPI 2009-2012 reforçava a ideia de uma estratégia coordenada com sete eixos de atuação: inventariação, regularização jurídica de imóveis, regime de utilização, programa de ocupação, conservação e reabilitação, gestão do domínio público e acompanhamento e controlo da execução.

³⁵⁵ A Estamo fez notar que “…o ano de 2023 foi particularmente atípico dado que a transferência de competências (…) e a necessidade de garantir que ainda seria a DGTF a contabilizar todas as operações de 2023, algo só legalmente instituído nos últimos dias do ano (Decreto-Lei 120-A/2023 de 22 de dezembro), motivou a impossibilidade objetiva e técnica de contabilizar todos os valores ainda em 2023”. O MEF e a DGTF informaram no mesmo sentido, acrescentando que “Relativamente aos créditos que transitaram nas contas bancárias da titularidade da Estamo, S.A., (…) os acessos às mesmas foram dados à DGTF apenas em 27 de dezembro, condicionando a contabilização de todos os créditos acumulados nas contas bancárias desde 01 de setembro no escasso período de 27 a 29 de dezembro de 2023 e o cumprimento integral do princípio da anualidade”.

³⁵⁶ Em 2023, esta situação aplicou-se à Parvalorem e à Metro-Mondego.

³⁵⁷ É o caso da Oitante, Banif Imobiliária e SCML.

³⁵⁸ No Quadro 3.96 que se refere às alienações de imóveis pelas EPR.

³⁵⁹ Foram apurados registos incorretos no valor de 1,5 M€ e 0,5 M€ que não estavam definidos ao nível da subalínea da despesa.

³⁶⁰ Previsto no art. 4.º do DL 280/2007, de 07/08. Regulamentado através da Portaria 278/2012, de 14/09, subsequentemente alterada pelas: i) Portaria 222-A/2016, de 12/08 (estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos imóveis era devida desde janeiro de 2013); e ii) a Portaria 397/2019, de 21/11, fez sujeitar a partir de 2019 ao princípio da onerosidade os imóveis ou partes de imóveis ou espaços afetos à prossecução das atividades operacionais das forças armadas.

³⁶¹ Cfr. Anexo I do OE 2023 (Lei 24-D/2022, de 30/12).

³⁶² A maior parte relativa a contrapartidas devidas no ano 2023 (16 M€) e 1 M€ de contrapartidas devidas no ano 2021.

³⁶³ A Portaria 222-A/2016, de 12/08, definiu que o pagamento das contrapartidas devidas pelas entidades ocupantes dos imóveis do Estado se efetuasse através de DUC a partir de 2017, tendo-se recorrido à emissão de fatura pela DGTF, em substituição temporária do DUC. Posteriormente, foi decidido que se aguardaria pela implementação do DCC – Documento Contabilístico de Cobrança, em desenvolvimento pela eSPap no contexto da reforma em curso.

³⁶⁴ Mapa 20 – Movimentos e saldos das contas na Tesouraria do Estado, Mapa 21 – Movimentos e saldos das caixas da tesouraria do Estado e Mapa 24 – Balanço da Tesouraria em 31 de dezembro de 2023 (Volume II, Tomo I).

³⁶⁵ A atividade da tesouraria do Estado, cuja gestão cabe ao IGCP, compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do OE, quer através de operações específicas do Tesouro. Nos termos do Regime da Tesouraria do Estado (RTE), aprovado pelo DL 191/99, de 05/06, exceto os relativos à SS que dispõe de uma tesouraria única (n.º 5 do art. 1.º do RTE).

³⁶⁶ Entidades sujeitas ao cumprimento do princípio da unidade da tesouraria e da segurança social.

³⁶⁷ Este aumento, que explica em grande medida a redução dos depósitos no IGCP em 5 296 M€ (-43,3%), inclui a subscrição pela AD&C de CEDIC com 2 300 M€ de verbas do PRR, relativas a subvenções que não foram afetas às entidades porque, dos 3 757 M€ recebidos em 2023, 2 046 M€ (54,4%) só deram entrada em dezembro de 2023.

³⁶⁸ Em cumprimento do n.º 5 do art. 90.º do DLEO 2023 e do Despacho 12553/2023, do Ministro das Finanças, de 07/12.

³⁶⁹ Assinala-se que o Quadro 3.60 do RCGE (p. 181) também inclui como mais representativas estas entidades, porém, o respetivo texto não é consistente com os dados do quadro.

³⁷⁰ Cfr. relatório de avaliação do cumprimento do princípio da UTE – 2.º trimestre de 2023.

³⁷¹ Despacho dado já em 2024 (25/01/2024), aposto na informação 0921/2023.

³⁷² Previsto no art. 115.º da Lei 62/2007, de 10/09 (regime jurídico das IES – RJIES) e critério de materialidade.

³⁷³ Fonte: SOL da DGO (cálculos TC).

³⁷⁴ Relativos na sua maioria, ao Fundo de Garantia Automóvel (0,4 M€) e ao Fundo de Acidentes de Trabalho (0,1 M€).

³⁷⁵ Estas duas entidades estão dispensadas do cumprimento da UTE, nos termos das alíneas e) e f) do n.º 4 do art. 91.º do DLEO 2023, respetivamente, mas encontram-se obrigadas à entrega dos rendimentos de todas as disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora do IGCP (de acordo o n.º 8 do mesmo artigo), a não ser que essa entrega, em situações excecionais, seja dispensada pelo membro do governo responsável pela área das finanças (n.º 9 do art. 91.º do DLEO 2023).

³⁷⁶ Tendo apresentado, em 09/02/2023, pedido de dispensa de entrega dos rendimentos de 2023 que, após aprovação do Secretário de Estado da Segurança Social, o Gabinete de Estratégia e Planeamento do MTSSS remeteu ao membro do Governo responsável pela área das finanças.

³⁷⁷ Cfr. estipulado no n.º 2 do art. 28.º do RJSPE.

³⁷⁸ Cfr. informação de conciliação prestada pela DGTF.

³⁷⁹ No âmbito do contraditório ao PCGE 2022.

³⁸⁰ Esta entidade, em 31/12/2023, detinha no IGCP, 180 M€ em aplicações financeiras CEDIC/CEDIM.

³⁸¹ Designadamente os respeitantes a: operações relativas à guarda de títulos não representativos de dívida pública; vertente credora de débitos diretos; cartões pré-pagos; valores objeto de recolha e para obtenção de moeda para trocos; e garantias bancárias (que não possam ser substituídas por depósitos caucionados).

³⁸² Art. 66.º da LEO.

³⁸³ Lei 4/2007, de 16/01, na sua redação atual.

³⁸⁴ Constituem princípios gerais do SSS o princípio da universalidade, da igualdade, da solidariedade, da equidade social, da diferenciação positiva, da subsidiariedade, da inserção social e da coesão intergeracional, entre outros.

³⁸⁵ No âmbito do sistema previdencial cabe ao Estado financiar as despesas que decorrem da aplicação de medidas de política não previstas na LBSS, como é o caso das medidas extraordinárias COVID-19 e de mitigação dos efeitos da inflação nos orçamentos das famílias, empresas e entidades do setor social e as que constituem a componente pública nacional dos projetos cofinanciados por fundos europeus, ou a diversificação de fontes de financiamento do FEFSS.

³⁸⁶ Em sede de prestação de contas ao Tribunal, a conta consolidada da segurança social foi entregue no dia 28/06/2024, sendo que, à semelhança dos anos anteriores, veio acompanhada por um relatório sintético, não constando o parecer do conselho consultivo do IGFSS sobre a CSS. A prestação de contas ao Tribunal não se confunde, nem substitui a informação que por lei deve constar da CGE e ser alvo de parecer por parte do Tribunal e posterior apreciação e aprovação por parte da AR.

³⁸⁷ A inexistência de uma base apropriada de cálculo das provisões das dívidas de prestações a repor, o facto do sistema de gestão do imobilizado não permitir um adequado controlo, inventário, e processamento do cadastro dos bens do imobilizado, impossibilitando assegurar com razoabilidade o valor dos ativos fixos tangíveis existentes e consequentemente as depreciações do exercício e o impacto quer nos ativos e património líquido quer no resultado líquido do exercício e a incapacidade de pronúncia sobre a adequação do saldo de 88,7 M€ registado nos devedores por transferências obtidas, constituíram a base para a escusa de opinião.

³⁸⁸ Algumas decorrem da passagem para o novo normativo contabilístico.

³⁸⁹ “…todas as instituições do perímetro da Segurança Social foram integradas na entrada em exploração em janeiro de 2023 do novo Sistema de Informação Financeira da Segurança Social (SIF) em S4HANA …” e que o “…novo SIF adotou ainda o módulo de Business Planning and Consolidation (BPC) no sentido de suprimir as deficiências do anterior módulo EC-CS...”.

³⁹⁰ Não existe informação disponível quando se acede ao mesmo.

³⁹¹ A Conta Consolidada da Segurança Social (CSS) apresentada, ao TC, em 28/06/2024 apresenta um saldo efetivo superior em 1 M€ ao da CGE, decorrente de um acréscimo da receita efetiva de 1,3 M€ e da despesa efetiva de 0,3 M€. Estas diferenças prendem-se, essencialmente, com o lançamento de receita e despesa no âmbito do PRR por parte do II. Verifica-se igualmente uma recomposição na despesa com uma redução de 0,8 M€ da despesa de administração (excluindo PRR) e um acréscimo da mesma magnitude na Ação Social (0,8 M€) e outras prestações (0,1 M€).

³⁹² Apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis, apoio extraordinário à renda, complemento ao apoio extraordinário para crianças e jovens, apoio para alimentação das famílias mais carenciadas, apoio extraordinário a titulares de rendimentos e prestações, apoio a beneficiários de pensões e a entidades do setor social.

³⁹³ Saldo efetivo em 2023 foi de 5 477 M€, que compara com 4 068 M€, em 2022.

³⁹⁴ 5 362 766 indivíduos em 2023 que compara com 5 120 898 em 2022 e com 4 012 460 em 2015 – cfr. Estatísticas da Segurança Social – extração efetuada em 27/03/2023.

³⁹⁵ Acordo de rendimentos para o setor privado, aumento da Remuneração Mensal Mínima Garantida e revalorização da massa salarial pública.

³⁹⁶ Cfr. ponto 3.4.

³⁹⁷ 230 M€ para o subsistema Ação Social e 732 M€ para o previdencial-repartição.

³⁹⁸ As receitas provenientes do FEAC apresentaram um decréscimo de 1,9% (1 M€).

³⁹⁹ Receita efetiva.

⁴⁰⁰ Fruto da adoção do SNC-AP verificou-se que a despesa relativa a 165 M€ de retenções de dezembro só foi reconhecida no mês do pagamento (janeiro de 2024). Sem este efeito, a despesa corrente de 2023 teria aumentado 1 517 M€ (+4,8%).

⁴⁰¹ Destas apenas 96 M€ constituem despesa efetiva.

⁴⁰² Portaria 48/2023, de 15/01 – Incêndios florestais no Parque Nacional da Serra da Estrela, ocorridos em agosto de 2022 e cheias e inundações, em dezembro de 2022 e janeiro de 2023 e RCM 136/2023, publicada em 03/11 – Incêndios rurais ocorridos em agosto de 2023 em Baiona (Odemira, Aljezur e Monchique) e Carrascal (Castelo Branco e Proença-a-Nova).

⁴⁰³ O ISS e a SCML celebraram uma adenda ao protocolo que já vinha sendo aplicado desde 2019, homologada pela Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social em 09/08/2023, que previu o pagamento de uma comparticipação única correspondente às despesas apuradas, que ocorreu na sequência de uma alteração orçamental (Informação I-IGFSS/#DOC-DO/260067/2023, de 11/08).

⁴⁰⁴ De acordo com informação transmitida pelo ISS a 22/05.

⁴⁰⁵ De acordo com informação dos relatórios de contas da SCML o número de utentes em ERPI e de Processos Acompanhados com ERPI privadas foram diminuindo no período de 2020 a 2022, face a 2019.

⁴⁰⁶ A despesa está subavaliada em 148 M€ por depósitos a prazo do ISSA que não foram adequadamente registados como despesa de ativos financeiros.

⁴⁰⁷ Em 2023, a despesa efetiva da SS totalizou 32 854 M€.

⁴⁰⁸ A reposição das atualizações anuais, com a aplicação de percentagens entre 3,89% e 4,83%, nos termos do art. 2.º da Portaria 24- B/2023, de 09/01, em cumprimento do art. 4.º da Lei 53-B/2006, de 29/12, e do art. 6.º da Lei 52/2007, de 31/08. Os aumentos extraordinários aplicados entre 2017 e 2022 cujos efeitos financeiros perduram em 2023 e anos futuros e a atualização intercalar de pensões a partir de julho de 2023 (DL 28/2023, de 28/04).

⁴⁰⁹ Estatísticas da SS – situação da base de dados em 31/12/2022 (extração a 04/07/2024).

⁴¹⁰ DL 57-C/2022, de 06/09, na versão atual, que estabelece medidas excecionais de apoio às famílias para mitigação dos efeitos da inflação.

⁴¹¹ Portaria 24-C/2023, de 09/01.

⁴¹² Excluindo o complemento a pensionistas e os apoios extraordinários às entidades da economia social.

⁴¹³ Anexo C1 – Medidas excecionais e temporárias destinadas a mitigar os efeitos do Impacto Geopolítico: Apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis (347 M€), apoio extraordinário às rendas (269 M€), complemento ao apoio extraordinário para crianças e jovens (199 M€), complemento excecional de pensão (5 M€), apoio para alimentação das pessoas mais carenciadas (13 M€) apoio extraordinário aos titulares de rendimentos e prestações sociais e por pessoa dependente (3 M€), apoio extraordinário a Instituições Particulares de Solidariedade Social (27 M€).

⁴¹⁴ Despesa subavaliada em pelo menos 68 M€, pelo não pagamento em 2023 a 35 229 beneficiários e pelo não pagamento do valor referente a dezembro, despesa que transitou para 2024.

⁴¹⁵ Medida: convergência do CSI para o limiar da pobreza.

⁴¹⁶ Em 2023, o abono de família foi majorado para os agregados monoparentais em 50% para o 1.º escalão de rendimentos e em 42,5% para as crianças e jovens enquadrados entre os 2.º e 4.º escalões de rendimentos, com efeitos a partir de abril de 2023, mas com retroativos a janeiro na sequência da publicação da LOE 2023. Acresceu ainda uma prestação extraordinária de reforço ao abono de família de 15€ por beneficiário, paga trimestralmente, esta destinada a mitigar os efeitos da inflação.

⁴¹⁷ Mais que compensando o efeito regressivo da população alvo que, não obstante o alargamento dos escalões, perdeu, entre 2022 e 2023, 26 736 indivíduos. Cfr. Estatísticas da Segurança Social – extração efetuada em 27/03/2023.

⁴¹⁸ Prestação de apoio social, prevista na LOE 2022 e regulamentada pelo Decreto Regulamentar 3/2022, de 19/08, que complementa o abono de família de crianças e jovens em risco de pobreza extrema incluído num conjunto mais vasto de medidas: i) uma prestação que complementa o abono de família; ii) o aumento do valor do abono de família das crianças e jovens com menos de 18 anos que se insiram nos primeiros e segundo escalões; e iii) o Complemento garantia para a infância.

⁴¹⁹ Complemento extraordinário para crianças e jovens (199 M€).

⁴²⁰ Cfr. Estatísticas da Segurança Social – extração efetuada em 27/03/2023.

⁴²¹ Portaria 48/2023, de 15/01 – Incêndios florestais no Parque Nacional da Serra da Estrela, ocorridos em agosto de 2022 e cheias e inundações, em dezembro de 2022 e janeiro de 2023 e RCM 136/2023, publicada em 03/11 – incêndios rurais ocorridos em agosto de 2023 em Baiona (Odemira, Aljezur e Monchique) e Carrascal (Castelo Branco e Proença-a-Nova).

⁴²² Segundo informação prestada pelo IGFSS (Ofício S-IGFSS/300314/2024, de 05/04).

⁴²³ RCM 136/2023, publicada em 03/11 – incêndios rurais ocorridos em agosto de 2023 em Baiona (Odemira, Aljezur e Monchique) e Carrascal (Castelo Branco e Proença-a-Nova).

⁴²⁴ Sem atender aos saldos dos anos anteriores nem às receitas e despesas com ativos e passivos financeiros.

⁴²⁵ 2 434 M€ de saldos de anos anteriores e 1 500 M€ de quotizações cobradas em 2023 (2 p.p.), não tendo sido transferidos para capitalização os saldos restantes do financiamento das medidas extraordinárias e temporárias COVID 19 (37 M€).

⁴²⁶ Entre 2 p.p. e 4 p.p., conforme n.º 1 do art. 91.º da LBSS.

⁴²⁷ N.º 3 do art. 91.º da LBSS.

⁴²⁸ DL 20-B/2023, de 22/03.

⁴²⁹ O apoio começou a ser pago em junho de 2023, com retroativos a janeiro.

⁴³⁰ 40,7% e 45,0% do total nacional, respetivamente.

⁴³¹ 19,9% e 19,3% do total nacional, respetivamente.

⁴³² Os municípios com menor e maior número de beneficiários e de valor são o Corvo e Lisboa, respetivamente.

⁴³³ 26,4% do valor do apoio apurado.

⁴³⁴ O apoio resulta da diferença entre o valor da renda mensal devida e o valor resultante da taxa de esforço máxima de 35%, tendo como limite 200€ mensais.

⁴³⁵ Ou de subarrendamento, devidamente registados junto AT.

⁴³⁶ Ou seja, a percentagem do seu rendimento anual afeta aos encargos anuais de pagamento das rendas seja igual ou superior a 35%.

⁴³⁷ Pensões de velhice, sobrevivência, invalidez ou pensões sociais; Prestações de desemprego; Prestações de parentalidade; Subsídios de doença e doença profissional, com período de atribuição não inferior a um mês; Rendimento social de inserção; Prestação social para a inclusão; Complemento solidário para idosos; e Subsídio de apoio ao cuidador informal principal.

⁴³⁸ Abatendo ao valor calculado eventuais outros apoios à renda já por este concedidos (n.º 4 do art. 6.º do DL 20-B/2023, de 22/03).

⁴³⁹ DL 103-B/2023, de 09/11.

⁴⁴⁰ Art. 12.º do DL 20-B/2023, de 22/03.

⁴⁴¹ Exame realizado à totalidade do universo dos beneficiários com base na informação disponibilizada pelas entidades envolvidas.

⁴⁴² Por motivos diversos, mas sobretudo pela inexistência de IBAN.

⁴⁴³ O IGFSS informou que “…o pagamento do apoio extraordinário à renda está a ser efetuado por referência ao mês anterior”.

⁴⁴⁴ Em contraditório, a AT referiu que “É feita referência ao pagamento do apoio a não residentes, mas não se consegue perceber se estão em causa beneficiários identificados pela AT ou em que momento se verificou a alteração no estatuto de residência em relação à data de atribuição do apoio”. Esclarece-se que a identificação de “Residente Estrangeiro (Sim ou Não)”, por beneficiário e por contrato de arrendamento, foi efetuada pela própria AT, que remeteu essa informação a 17/06/2024, na sequência de pedido do Tribunal para caracterização dos beneficiários do apoio à data em que a AT efetuou a recolha de informação que disponibilizou ao IHRU.

⁴⁴⁵ O valor do apoio foi alvo de compensação manual, o que contraria o princípio do orçamento bruto.

⁴⁴⁶ Está apenas prevista a comunicação mensal da cessação, anulação ou alteração por saída de locatário ou fim de contrato não renovável.

⁴⁴⁷ Refletindo o decréscimo verificado em dois depósitos a prazo, no valor de 19 M€ em 2023, constituídos como garantia dos empréstimos concedidos pela Caixa Económica Montepio Geral (CEMG) às instituições do setor não lucrativo, no âmbito das Linhas de Crédito I e II de apoio à economia social iniciados em 2012. O valor total das garantias ascendeu a 62,5 M€ e o prazo inicialmente estabelecido pelos protocolos assinados em 15/06/2012 foi de sete anos (até 2019). Este prazo foi alargado para 10,5 anos (até 2023), através do 1.º aditamento a cada um dos acordos iniciais, e para 15,5 anos (até 2028), mediante o 2.º aditamento (Cfr. PCGE 2016, pp. 268 e 269).

⁴⁴⁸ Foram executadas cerca de 2 M€. Onze instituições beneficiárias das linhas de crédito deixaram de cumprir as suas obrigações (duas em 2015, 160 m€; duas em 2016, 604 m€; três em 2017, 391 m€; duas em 2018, 126 m€; uma em 2020, 370 m€ e uma em 2022, 58 m€).

⁴⁴⁹ Entre 2015 e 2023 foram recuperados cerca de 562 m€ através de acordos prestacionais. As ações introduzidas nos Tribunais e no Ministério Público ainda se encontram a decorrer, não tendo até 31/12/2023 sido recuperado qualquer valor em dívida.

⁴⁵⁰ De acordo com a NCP 8 as PI podem ser terrenos ou edifícios (ou parte), detidos (pelo proprietário ou pelo locatário segundo uma locação financeira) para obtenção de rendas ou para valorização do capital, ou ambos, e que não sejam para: usar na produção ou fornecimento de bens ou serviços ou para fins administrativos; ou vender no decurso normal das operações.

⁴⁵¹ Os Ativos Fixos Tangíveis são, de acordo com a NCP 5 – Ativos Fixos Tangíveis, os bens com substância física detidos para uso na produção ou fornecimento de bens ou serviços, para aluguer a terceiros, ou para fins administrativos, que se espera que sejam usados durante mais do que um período de relato. De acordo com a mesma norma, o custo de um bem do ativo fixo tangível deve ser reconhecido como ativo se, e apenas se, for provável que fluirão para a entidade benefícios económicos futuros ou potencial de serviço associados ao bem e se o custo ou o justo valor do bem puder ser mensurado com fiabilidade. Resulta do primeiro critério de reconhecimento, que fluam benefícios económicos futuros ou potencial de serviço. Esta referência ao potencial de serviço surge para atender às particularidades dos ativos no âmbito das entidades públicas, onde nem sempre se verifica uma contrapartida monetária.

⁴⁵² Não incluindo os investimentos em curso.

⁴⁵³ Com base também em informação recolhida junto das entidades da SS e tratada pelo Tribunal.

⁴⁵⁴ 12 imóveis do IGFSS, 30 no ISS, 3 no ISSA e 16 no ISSM.

⁴⁵⁵ No âmbito do PCGE 2022, o ISSA sinalizou que o imóvel sito na Rua Dr. Galvão de Carvalho, n.º 46, Rabo de Peixe, fazia parte do património do ISSA. Porém, em 2023, não se verificou qualquer correção e, ainda, se detetou que o terreno do imóvel Edifício da SS da Horta está registado no património da RAA, enquanto o edificado está registado no património do ISSA. Em contraditório, o ISSA vem confirmar a titularidade dos referidos imóveis, no entanto, nada refere quanto às correções a efetuar ao nível do seu registo contabilístico.

⁴⁵⁶ 50 no ISSM (em 10 imóveis em que o valor do terreno não se encontra segregado do valor do edificado, este encontra-se implantado em propriedade alheia), 31 no ISS (em 11 imóveis em que o valor do terreno não se encontra segregado do valor do edificado, este encontra-se implantado em propriedade alheia), 3 no ISSA e 3 no FESSPBC.

⁴⁵⁷ Nota 8 do Classificador Complementar 2, que determina que o valor do terreno não está sujeito a depreciação.

⁴⁵⁸ 3 098 números de imobilizado em que 45 desses números respeitam a obras de beneficiação realizadas nos edificados e 10 imóveis não têm número de imobilizado.

⁴⁵⁹ Líquidos das depreciações acumuladas e 504 M€ brutos. Relativamente aos dados fornecidos pelo ISSA, foram desconsiderados os imóveis propriedade da RAA, no valor de 1 143 845,40€.

⁴⁶⁰ O art. 196.º do Código dos Regimes Contributivos do sistema previdencial de segurança social permite que esta aceite em pagamento a dação de móveis ou imóveis, por parte do contribuinte, para extinção total ou parcial de dívida vencida.

⁴⁶¹ Em contraditório, o IGFSS refere que, a partir de 2017, para a aceitação da dação de móveis ou imóveis, para pagamento de dívidas por parte dos contribuintes, é elaborada uma informação a submeter ao conselho diretivo, na qual deve constar uma análise de sensibilidade, risco, atratividade do imóvel e encargos futuros com a sua manutenção, bem como a quantificação e a possibilidade de existência de menos valias futuras. Os imóveis recebidos em dação em cumprimento, em data anterior a 2017, foram avaliados para determinar o seu valor; os que são de segmento habitacional encontram-se em processo de reabilitação para arrendamento e para os de segmento não habitacional estão a ser efetuadas diligências com vista à sua venda.

⁴⁶² Com base na informação constante do SIF – Módulo AA – Gestão do imobilizado, sendo a análise prejudicada pelo facto de o IGFCSS não utilizar este módulo para registo dos seus ativos.

⁴⁶³ O ISS, em contraditório, refere, que dada a dimensão e dispersão dos bens existentes nos diferentes Centros Distritais, a que acresce a escassez de recursos humanos, ainda não foi possível concluir o processo de reconciliação física e contabilística de todos os bens registados em S4HANA, e que procedem à monitorização mensal e acompanhamento de todos os bens adquiridos, através da extração regular de um relatório do S4HANA, garantindo assim, que em cada ano económico esteja garantida a inventariação dos bens adquiridos. O II, no mesmo âmbito, salienta que “Foi dada continuidade ao processo de atualização dos campos de localização ao nível da morada, com recuperação dos bens incorporados em anos anteriores” e que “Serão desenvolvidos os mecanismos necessários à atualização da localização (morada) de todos os bens adquiridos em 2023, até ao final de 2024”.

⁴⁶⁴ Portaria 671/2000, de 17/04.

⁴⁶⁵ Constante do ponto 7 anexo III, do DL 192/2015, de 11/09.

⁴⁶⁶ Não incluindo os investimentos em curso.

⁴⁶⁷ No âmbito do POCISSSS estavam relevados como existências vestuário e calçado, material de escritório, impressos, material de higiene e limpeza.

⁴⁶⁸ Em contraditório, o IGFSS salienta que “Enquanto não estiver assegurada a identificação nominativa da dívida relevada em SIF, alinhada com o que consta do Sistema de Gestão de Contribuintes (GC), entendemos que não se encontram reunidas as condições que permitam um apuramento rigoroso e consequentemente a sua relevação no balanço”.

⁴⁶⁹ 88,7% da dívida tem antiguidade superior a dois anos estando, por isso, provisionada a 100%. Existem valores em dívida desde 1976.

⁴⁷⁰ 7 677 M€ (392 915 devedores) de dívidas ao IGFSS, 252 M€ (11 622 devedores) de dívidas ao ISSM e 137 M€ (7 724 devedores) de dívidas ao ISSA.

⁴⁷¹ A arrecadação da dívida em cobrança coerciva, por falta de pagamento pelos contribuintes, de contribuições, quotizações, coimas, juros e outras dívidas, cabe às Secções de Processo Executivo (SPE), nos termos do DL 42/2001, de 09/02.

⁴⁷² A declaração de falência obsta à instauração ou ao prosseguimento de qualquer ação executiva contra o falido; porém, se houver outros executados, a execução prossegue contra estes (n.º 3 do art. 154.º do DL 315/98, de 20/10).

⁴⁷³ A declaração de insolvência determina a suspensão de quaisquer diligências executivas ou providenciais requeridas pelos credores da insolvência que atinjam os bens integrantes da massa insolvente e obsta à instauração ou prosseguimento de qualquer ação executiva intentada pelos credores da insolvência; porém, se houver outros executados, a execução prossegue contra estes (n.º 1 do art. 88.º do DL 53/2004, de 18/03).

⁴⁷⁴ N.º 6 do art. 198.º-A e n.º 8 do art. 199.º, ambos do DL 433/1999, de 26/10.

⁴⁷⁵ 1 M€ com maturidade inferior ou igual a 12 meses e 5 M€ com maturidade superior a 12 meses.

⁴⁷⁶ 3 M€ ao IGFSS (195 entidades), 3 M€ ao ISSA (5 entidades) e 186 m€ ao ISSM (5 entidades).

⁴⁷⁷ Art. 107.º do RGIT.

⁴⁷⁸ 636 contribuintes com dívidas superiores a 1 M€ (incluindo 6 com dívidas superiores a 10 M€ e 3 com dívidas superiores a 15 M€).

⁴⁷⁹ 702 M€ (120 604 devedores) de dívidas participadas pelo IGFSS, 11 M€ (1 727 devedores) de dívidas participadas pelo ISSA e 9 M€ (2 098 devedores) de dívidas participadas pelo ISSM.

⁴⁸⁰ A celeridade e eficiência na instauração dos processos é uma condição essencial para a eficácia na cobrança, com a capacidade de cobrança a diminuir, conforme evidenciado anteriormente, quanto maior a antiguidade da dívida.

⁴⁸¹ 169 M€ de dívidas ao IGFSS, 3 M€ de dívidas ao ISSA e 1 M€ de dívidas ao ISSM.

⁴⁸² Sem considerar coimas e custas. Dívida que tinha sido prescrita nos anos de 2008 (64,8 m€), 2009 (223,1 m€), 2010 (149,3 m€), 2011 (167,2 m€), 2012 (31,7 m€), 2013 (99,8 m€), 2014 (102,0 M€), 2015 (22,3 m€), 2016 (55,7 m€), 2017 (13,3 m€), 2018 (54,2 m€), 2019 (88,0 m€), 2020 (54,0 m€), 2021 (112,7 m€) e 2022 (259,7 m€).

⁴⁸³ Sobre este montante foram registadas perdas por imparidades no valor de 1 381 M€, o que corresponde a 97,3% do valor em dívida. A dívida das entidades empregadoras com maturidade inferior a seis meses não foi considerada de cobrança duvidosa, contrariamente ao efetuado em anos anteriores. Esta alteração à forma de estimar as perdas por imparidades, segundo o FGS, teve em conta o volume anual de cobranças.

⁴⁸⁴ O FGS assegura o pagamento aos trabalhadores de créditos que não possam ser pagos pela entidade empregadora por motivo de insolvência ou de situação económica difícil. Por sua vez, o Estado, através do FGADM, assegura os alimentos devidos a menores, quando a pessoa judicialmente obrigada a o fazer não satisfizer as quantias em dívida e o alimentado não tenha rendimento líquido superior ao salário mínimo nacional, nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre.

⁴⁸⁵ Contudo, em 2023, foram participadas dívidas de 20 982 devedores, num total de 87 M€ (2 505 devedores; 14 M€, em 2022).

⁴⁸⁶ 22,5% (99 M€) participada em execução fiscal e 1,5% em acordos prestacionais voluntários (7 M€). 22 M€ correspondiam a acordos prestacionais executivos.

⁴⁸⁷ 25,9% (25 M€) desta dívida estava incluída em planos prestacionais executivos.

⁴⁸⁸ O Anexo às demonstrações financeiras consolidadas não divulga o valor do desvio existente entre os dois sistemas (SIF e SICC). De acordo com a informação prestada, no ISS o valor do saldo de SIF era superior ao de SICC em cerca de 91,4 M€ e no ISSA e no ISSM o valor do saldo do SIF era inferior ao de SICC em cerca de 158,1 m€ e 54,6 m€, respetivamente.

⁴⁸⁹ O II e o ISS, em contraditório, informaram que, decorrente da estabilização do novo sistema de informação financeira, foram retomados os trabalhos para a implementação do programa de compensação, requisito essencial para a realização do acerto entre SICC e SIF e o desenvolvimento do programa que irá permitir operacionalizar contabilisticamente o nivelamento dos referidos saldos (ambos a desenvolver pelo II). O II refere, ainda, que para concluir esta operação, será necessário proceder às operações de nivelamento da informação anterior a 2021 e que prevê a sua conclusão durante o 1.º semestre de 2025.

⁴⁹⁰ Recomendações: 33-PCGE 2022, 34-PCGE 2021, 34-PCGE 2020, 31-PCGE 2019, 38-PCGE 2018, 41-PCGE 2017, 65-PCGE 2016, 80-PCGE 2015, 76-PCGE 2014 e 71-PCGE 2013. Neste âmbito, o SESS informou em março de 2024 que “Com a estabilização do novo sistema de informação financeira, será, novamente, diligenciado pelo ISS, IP junto do II, IP a retoma dos trabalhos para a implementação do programa de compensação, a desenvolver pelo II, IP requisito essencial para a realização do acerto entre SICC e SIF”.

⁴⁹¹ Cfr. recomendações formuladas em sede de PCGE desde 2013 (a última no PCGE 2022 - Recomendação34). O SESS, em março de 2024, no âmbito do acompanhamento das recomendações formuladas em pareceres anteriores, e o ISS no contraditório referem que “A constituição de provisões para cobrança duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas, (…) está dependente do desenvolvimento do SIP e respetivo lançamento dos movimentos nas contas correntes dos pensionistas através de SICC. Com este procedimento, (…) será possível aplicar a mesma metodologia para as dívidas de Pensões”. O ISS refere ainda que se aguardam os desenvolvimentos necessários sendo um projeto de grande relevo a desenvolver com a máxima prioridade possível pelo ISS e o II. O II, por sua vez, salienta que ainda é necessário proceder à gestão e processamento de todas as pensões e respetiva migração (fases que se encontram em planeamento e calendarização) e que, apenas nesse momento, serão ultrapassadas as limitações que obstam à correta constituição de provisões.

⁴⁹² A divergência referida resulta, nomeadamente, da utilização de diversos critérios contabilísticos, da migração de dados das distintas aplicações dos Centros Distritais.

⁴⁹³ O ISS, em contraditório, sublinha a complexidade da resolução das referidas dívidas “…nomeadamente, a questão do reconhecimento por parte do Ministério da Saúde do valor de 88,652M€ contabilizado no ISS, IP por integração da Ex-Caixa de Previdência dos TLP. Não obstante, encontra-se em curso os desenvolvimentos aplicacionais para a operacionalização da Medida Simplex que permitirá avançar com o apuramento dos valores das despesas de saúde dos beneficiários de Doenças Profissionais e, desta forma, diligenciar junto do Ministério da Saúde os procedimentos com vista a ultrapassar as questões ainda pendentes para a efetivação de um encontro de contas”. Já o IGFSS refere que propôs norma habilitante à resolução das dívidas com antiguidade significativa, no entanto, a mesma ainda não foi considerada na LOE e no DLEO de 2024, tendo voltado a propor a mesma norma para a proposta de articulado da LOE de 2025.

⁴⁹⁴ Dívidas do Ministério da Saúde (MS): sobre esta dívida proveniente da ex-Caixa de Previdência dos TLP (88,7 M€) e da dívida da ARS Centro (1,4 M€), o ISS informou, em junho de 2024, que se mantêm ainda os constrangimentos que não permitem a validação das faturas dos beneficiários de doença profissional, no âmbito do reembolso da comparticipação da responsabilidade do ISS pelo MS, e que “A operacionalização da Medida Simplex preconizada para desmaterialização do processo de validação de faturas entre os organismos é que irá permitir avançar com o apuramento dos valores que irão servir de base à regularização dos encargos, com as despesas de saúde dos beneficiários que passaram para a responsabilidade do OE. O projeto encontra-se em fase de testes e em validação pelos intervenientes quanto à proposta de habilitação legal”. Dívida no âmbito das Misericórdias (0,4 M€): o IGFSS informou que “…propôs uma norma para constar no Orçamento do Estado de 2023 e 2024 e no Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2024, com o objetivo de se proceder à sua regularização, não tendo a proposta sido acolhida”. Dívida do Ministério da Defesa (MD), no valor de 20 M€: sobre esta dívida o IGFSS refere que foi enviado um ofício ao referido ministério em 23/04/2023, e que não obteve resposta a esse ofício. Dívida da Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela (6 M€): o IGFSS refere que, em 2021, voltou a reiterar o pedido de regularização, não tendo obtido qualquer resposta. Dívida da Direção Regional do Trabalho e Qualificação da Região Autónoma dos Açores (2 M€): o IGFSS informou que foi remetido ofício em 03/05/2024, não tendo à data obtido qualquer resposta. – Dívidas relacionadas com adiantamentos do OSS para ações de formação profissional c/ suporte no FSE – DAFSE (2,3 M€): o IGFSS informou que efetuou recentemente novo pedido de ponto de situação à Agência para o Desenvolvimento e Coesão, sem resposta até à data.

⁴⁹⁵ Recomendações 36-PCGE 2021 e 35-PCGE 2022.

⁴⁹⁶ Verifica-se uma subvalorização de 21 M€, por ausência de registo dos montantes de aplicações em CEDIC do ISS.

⁴⁹⁷ Resulta do efeito líquido das vendas, compras e variações de justo valor das ações (+2 406 M€) e da dívida pública (+8 971 M€) (FEFSS +5 442 M€, IGFSS +3 494 M€ e FSS +34 M€), conjugado com a redução nos depósitos bancários à ordem no tesouro (-3 634 M€), nos depósitos bancários (-725 M€) e em outras aplicações de tesouraria (-55 M€), nomeadamente em derivados (-51 M€) e em fundos de investimento (-5 M€).

⁴⁹⁸ Nos termos do Despacho 12553/2023, de 14/11, do Ministro das Finanças, que previa a aplicação de disponibilidades financeiras de várias entidades do setor público administrativo em CEDIC, com maturidade de 02/01/2024, visando a cobertura das necessidades de financiamento do Estado e otimização da gestão dos fundos públicos.

⁴⁹⁹ Através do cruzamento da informação constante das contas individuais das entidades com a informação remetida pelo IGCP referente às aplicações em CEDIC.

⁵⁰⁰ Em 2023, a síntese de reconciliação bancária do IGFSS apresenta 4 contas bancárias com saldo contabilístico negativo no total de 2,1 M€.

⁵⁰¹ N.º 3 do art. 90.º do DLEO 2023.

⁵⁰² Não tendo, no entanto, havido articulação particularizada relativamente a cada um dos Fundos sob a gestão do IGFSS. Em 2024, o IGFSS informou o IGCP que “As verbas dos fundos destinam-se a pagar prestações, competindo ao IGFSS garantir o pagamento das prestações a que se destinam. Esse pagamento só pode ser efetuado através do banco de apoio para o efeito contratado, pois tem contratualizado os ficheiros de retorno a SICC das prestações não pagas.”, pelo que consideram “…que não é possível prosseguir a missão com as disponibilidades dos Fundos no IGCP.”, mas que passarão “…a reportar as disponibilidades dos Fundos na Banca Comercial, anualmente ao IGCP, por ofício”.

⁵⁰³ Nos termos do art. 56.º da LEO, designadamente os n.ºs 1, 3 e 7 e da alínea b) do n.º 5 do art. 3.º do DL 84/2012, de 30/03.

⁵⁰⁴ O IGFCSS informou que, no que concerne ao FEFSS, “…a aplicação do disposto no n.º 3 do artigo 90.º do DLEO 2023 comprometeria manifestamente o respetivo funcionamento, pela contradição com a política de investimento e objetivos do FEFSS.” e que “…os valores depositados em contas bancárias do Fundo não correspondem a “disponibilidades e aplicações de tesouraria disponíveis” no sentido mencionado na norma citada, antes correspondendo a uma classe de ativos na qual o Fundo se encontra investido.”, estabelecendo o diploma orgânico do FEFSS que “…atendendo ao regime de gestão em capitalização, as disponibilidades financeiras de curto prazo do FEFSS não estão sujeitas ao regime de tesouraria única”.

⁵⁰⁵ Nos termos do art. 56.º da LEO, em especial dos n.ºs 1, 3 e 7, e das alíneas a) e b) do n.º 5 do art. 3.º do DL 84/2012, de 30/03.

⁵⁰⁶ Estas observações têm sido objeto de recomendações por parte do Tribunal em pareceres anteriores. Em contraditório, o IGFSS informou que tem apresentado propostas à Tutela, quer quanto à regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, quer quanto à portaria com a composição e os limites das aplicações de capital.

⁵⁰⁷ Relevados na conta “564 – Ajustamentos de transição para o SNC-AP”.

⁵⁰⁸ Essa valorização do património decorreu do facto de o IGFSS e o ISSA (ainda que apenas parcialmente) relevarem a atualização de valores de imóveis classificados em ativos fixos tangíveis e propriedades de investimento ao VPT e, ainda, do reajustamento/recálculo das respetivas depreciações do ano e acumuladas, tendo por base os períodos de vida útil definidas no CC2 (Classificador Complementar 2 - CC2 (capítulo 7 do anexo III do PCM, constante do DL 192/2015, de 11/09)). O IGFSS mensurou a quase totalidade dos seus imóveis ao VPT (exceto 1). O ISSA mensurou 17 dos seus imóveis ao VPT.

⁵⁰⁹ 2 003 M€ no IGFSS, 34 M€ no ISSA e 39 M€ no ISSM. De referir que se detetou a falta de harmonização por parte da utilização da conta de resultados transitados. O IGFSS procedeu ao registo do movimento em análise na conta 562 – Regularizações aos resultados transitados, enquanto o ISSA e o ISSM utilizaram diretamente a conta de 56 - Resultados transitados.

⁵¹⁰ N.º 3 do art. 14.º do Regime do FGS. Cfr. recomendações em sede de PCGE desde 2013 (a última no PCGE 2022 – Recomendação 39). Estas recomendações têm sido dirigidas aos membros do Governo responsáveis pela área do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social e pela área das Finanças.

⁵¹¹ O IGFSS, em contraditório, refere que a proposta de portaria que fixa os termos do financiamento do FGS foi submetida à Tutela.

⁵¹² Relevados: no ISS 83 M€ (mais 24 M€; 41,4%); no IGFSS 805 m€ (menos 18 m€; -2,2%); no II 750 m€ (mais 81 m€; +12,2%); no FGS 531 m€ e no IGFCSS 61 m€.

⁵¹³ Para fazer face a obrigações presentes (legais ou construtivas), como resultado de um acontecimento passado em que é provável que seja exigido um exfluxo de recursos.

⁵¹⁴ Valores de prestações sociais devolvidos à segurança social colocadas a pagamento aos beneficiários. A sua origem advém de todas as situações em que os beneficiários, por constrangimentos associados ao meio de pagamento, tais como a “conta bancária inválida” e “conta encerrada” ou “morada incorreta” e “morada insuficiente”, não recebem a sua prestação social.

⁵¹⁵ O saldo das prestações sociais a pagar refere-se a processamentos de prestações sociais cujo correspondente pagamento ainda não ocorreu (ciclo da despesa), que ocorrem, essencialmente, por regras próprias do processo de pagamento das prestações sociais, já que o pagamento de processamentos inferiores a 5,00€ ficam retidos, sendo apenas liquidados e pagos quando se verificarem outros processamentos ao beneficiário e que cumulativamente ultrapassem os 5,00€.

⁵¹⁶ Com destaque para: receita dos jogos sociais 649 M€; Programa PT2020-AFP 180 M€; PT2030-AFP 47 M€; transferências do FSE 34 M€; Programa para expansão da rede pré-escolar 19 M€; juros vincendos 20 M€; Programa Operacional - Apoio às Pessoas mais Carenciadas - CPN 22 M€; Programa Educação para a Saúde 19 M€; PIDDAC-OE 14 M€; QREN – linhas de crédito 7 M€.

⁵¹⁷ Respeitam: 177 M€ ao IGFSS (1,4 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 337 m€ de encargos sociais e 565 m€ referentes a outros acréscimos de gastos e ainda 175 M€ de valores a transferir para outras entidades da segurança social); 42 M€ ao ISS (25 M€ de a pagamento de férias e subsídio de férias, 7 M€ referem-se a encargos sociais e, ainda, 10 M€ em que se destaca: i) 3,8 M€ de pagamentos no âmbito do Fundo Europeu de Auxilio às pessoas Carenciadas; ii) 3,8 M€ no âmbito do programa de Emergência Alimentar; e iii) 1,2 M€ que respeitam a apoios sociais no âmbito da Unidade Média de Duração e Reabilitação (UMDR); 6 M€ ao ISSM (2,6 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 776 m€ de encargos sociais e 1,6 M€ de pagamentos no âmbito da alimentação de utentes dos estabelecimentos de apoio social); 4 M€ ao II (2,6 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 836 m€ de encargos sociais e 548 m€ relativos a outros pagamentos); 2 M€ ao ISSA (1,8 M€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 421,5 m€ de encargos sociais e 44,5 m€ relativos a transferências para entidades do perímetro de consolidação); e 1 M€ do IGFCSS (178,6 m€ de pagamento de férias e subsídio de férias, 42,4 m€ de encargos sociais e 262,4 m€ de transferências para entidades do perímetro e 35,7 m€ de outros encargos).

⁵¹⁸ No n.º 4 dos arts. 124.º, 139.º, 148.º, 119.º e 92.º das LOE 2019, 2020, 2021, 2022 e 2023, respetivamente.

⁵¹⁹ Portaria 278/2012, de 14/09 (alterada pelas Portarias 222-A/2016, de 12/08, 397/2019, de 21/11 e 309-D/2020, de 31/12).

⁵²⁰ ISS, FOR-MAR e Junta de Freguesia de Armação de Pêra.

⁵²¹ FOR-MAR, que procedeu ao pagamento da contrapartida por aplicação do princípio da onerosidade até 2021, tendo nesse ano celebrado contrato de arrendamento e a Unidade Local do Nordeste EPE, que não fez qualquer pagamento deste princípio e celebrou contrato de arrendamento em 2023.

⁵²² A Junta de Freguesia de Armação de Pêra e o ISS procederam ao pagamento da contrapartida por aplicação do princípio da onerosidade até à entrega dos imóveis que ocorreu em 2020 e 2022, respetivamente. A ARS LVT não procedeu ao pagamento e entregou um imóvel em 2023.

⁵²³ Imóveis por entidade: ARS Centro (2); ARS LVT (10); ARS Norte (9); CP (1); GNR (1); IGFEJ (1); ISS (1); e SCM Lisboa (1).

⁵²⁴ E foram corrigidos valores em dívida (296 m€) e os respetivos juros (26 m€) por alteração da área ocupada de 3 imóveis.

⁵²⁵ A Secretaria-Geral do Ministério da Saúde emitiu um parecer concluindo que o princípio da onerosidade não se aplicaria a imóveis afetos a estabelecimentos de saúde, que mereceu a concordância do Ministro da Saúde (Despacho de 14/11/2023). No entanto, o IGFSS veio discordar de tal entendimento (conforme email enviado ao GSESS de 11/12/2023) e, em sede de contraditório, veio reforçar que, no seu entendimento, não houve “…qualquer alteração legislativa que implicasse novo enquadramento da utilização dos mesmos pelos estabelecimentos de saúde e que os excecionasse desse pagamento, …”, alegando ainda que “…as entidades sob tutela do Ministério da Saúde não se pronunciaram relativamente à celebração do contrato de arrendamento que legitime a utilização dos imóveis, à exceção da ULS Nordeste EPE”.

⁵²⁶ No caso das entidades da saúde, em conformidade com o despacho do Ministro da Saúde, não poderão as mesmas reconhecer a obrigação de pagamento, criando uma necessidade urgente de uniformização de entendimento do âmbito da aplicação da norma no seio das administrações públicas.

⁵²⁷ Embora com data prevista para a entrada em produção até ao final de 2024. Considerando os atrasos que se têm verificado e o reduzido número de devedores, a participação destas dívidas poderia ser efetuada de forma manual.

⁵²⁸ Determinado no n.º 1 dos arts. 148.º, 119.º e 92.º das LOE 2021, 2022 e 2023, respetivamente.

⁵²⁹ Imóveis propriedade e património das Casas do Povo, que não se encontrem afetos exclusivamente a fins de SS, sejam transferidos para as respetivas autarquias locais.

⁵³⁰ 18 imóveis no valor de 1,3 M€ que foram temporariamente dispensados da aplicação deste princípio por despacho SESS, no âmbito do n.º 6 do art. 119.º da LOE 2022.

⁵³¹ Art. 92.º da LOE 2023. Reconhece-se que o processo de alienação de imóveis por parte do IGFSS se encontra limitado. De facto, desde janeiro de 2021, e conforme mencionado em pareceres anteriores, o IGFSS encontra-se a aguardar a prolação do despacho do Primeiro-Ministro para a alienação de um imóvel à SCML.

⁵³² Designadamente ao nível do cumprimento do n.º 1 do art. 4.º do DL 112/2004, de 13/05, que determina que o património imobiliário do ISS que não se encontre afeto à utilização pelos seus serviços ou como equipamento social seja transferido para o IGFSS, relativamente a imóveis ocupados por entidades públicas.

⁵³³ Em 2023: 39 imóveis do IGFSS e 30 imóveis do ISS, 24 alvo de pedido de informação ao ISS e 6 detetados no Despacho 3096/2024, de 22/03.

⁵³⁴ 6 imóveis do IGFSS, dos quais 4 têm prestações em dívida do princípio da onerosidade e 15 imóveis do ISS em processo de transferência para as autarquias locais. Em contraditório, o IGFSS informou que, no decorrer do ano de 2024, procedeu ao registo de três desses imóveis.

⁵³⁵ A relevação dos rendimentos e dos ativos financeiros resultantes do princípio da onerosidade referentes a imóveis não registados na contabilidade do IGFSS, apesar de terem subjacente a detenção/propriedade do imóvel que esteja a ser ocupado, origina também uma incoerência contabilística.

⁵³⁶ Manual de Implementação do SNC-AP - 2.ª versão.

⁵³⁷ O IGFSS notificou, pela primeira vez, entre 27 e 28 de dezembro de 2023 e a 25 de janeiro de 2024, três entidades, relativamente a seis imóveis, tendo reconhecido logo em 2023 1,3 M€ referentes à contrapartida por aplicação do princípio de 2019 a 2023 desses mesmos imóveis. Em sede de contraditório, o IGFSS alega que notificou as entidades com valores reportados a 2019 por se ter verificado a ocupação dos imóveis desde essa data. No entanto, a primeira notificação da aplicação do princípio da onerosidade serve para que as entidades saibam que o imóvel que ocupam está sujeito a esse princípio, até porque podem desconhecer que o mesmo é propriedade do IGFSS, e nesse sentido, decidirem se entregam o imóvel, se procedem ao pagamento das contrapartidas legalmente previstas ou, ainda, se celebram contrato de arrendamento com o IGFSS.

⁵³⁸ Com uma dotação inicial de 216 M€, sendo um património autónomo gerido pelo IGFCSS, em regime de capitalização.

⁵³⁹ N.º 2 do art. 91.º da LBSS (Lei 4/2007, de 16/01).

⁵⁴⁰ N.º 1 do art. 91.º da LBSS (Lei 4/2007, de 16/01).

⁵⁴¹ Art. 233.º da LOE 2023 (Lei 24-D/2022, de 30/12).

⁵⁴² Art. 258.º da LOE 2023 (Lei 24-D/2022, de 30/12).

⁵⁴³ Inclui 0,2 M€ de saldos de anos anteriores de imóveis e 0,02 M€ de saldos de anos anteriores de rendimentos patrimoniais.

⁵⁴⁴ E como tal registadas no Sistema de Gestão de Receitas (SGR).

⁵⁴⁵ Em 2022 já tinha ficado por transferir um valor de 4 M€, totalizando nos dois anos 5 M€ transferidos a menos.

⁵⁴⁶ Em 2022 já tinha sido transferido um valor de 21 M€ acima do arrecadado, totalizando nos dois anos 40 M€ a mais.

⁵⁴⁷ O art. 282.º consigna ao FEFSS “…a parte proporcional da coleta do IRS que corresponder ao englobamento obrigatório dos rendimentos previstos no n.º 14 do artigo 72.º do Código do IRS, na redação dada pela presente lei”. No entanto, a mesma LOE determina no n.º 7 do art. 280.º que as alterações ao art. 72.º do Código do IRS só se aplicam aos rendimentos auferidos a partir de 01/01/2023.

⁵⁴⁸ Entre 2018 e 2020 estes erros originaram um desvio negativo para o FEFSS, de cerca de 50,8 M€, cfr. ponto 3 da Parte II dos PCGE 2018 (p. 212), 2019 (pp. 179 e 180) e 2020 (pp. 206 a 208).

⁵⁴⁹ Al. a) do n.º 3 do art. 4.º da Portaria 1273/2004, de 07/10.

⁵⁵⁰ Incluem-se CEDIC e Bilhetes do Tesouro.

⁵⁵¹ A reserva estratégica foi concebida para acomodar participações de longo prazo no capital de sociedades suscetíveis de representar interesses estratégicos do Estado Português e/ou uma vertente complementar de investimento, com um perfil temporal mais longo e um prémio de rendibilidade necessariamente superior (art. 6.º da Portaria 1273/2004, de 07/10).

⁵⁵² Fundos sob gestão da FUNDIESTAMO – Sociedade Gestora de Fundos de Investimento Imobiliário, SA: Imomadalena (750 000 Unidades de Participação – UP), Imoaveiro (152 379 UP) e Imoresidências (6 222 857 UP).

⁵⁵³ A dívida pública nacional apresentou um peso nos 3 primeiros trimestres de 44,4%, 47,6% e 49,5%, respetivamente.

⁵⁵⁴ Cfr. informação disponibilizada pelo IGFCSS, em 30/10/2023.

⁵⁵⁵ De acordo com o IGFCSS, o investimento em CEDIC ou BT, como alternativa às OT, não é financeiramente atrativo.

⁵⁵⁶ Cfr. n.º 1 do art. 5.º da Portaria 1273/2004, de 07/10.

⁵⁵⁷ Portaria 1273/2004, de 7/10.

⁵⁵⁸ Arts. 1.º e 2.º da Portaria 216-A/2013, de 02/07.

⁵⁵⁹ Cfr. Recomendação 46-PCGE 2020, p. 282 e Recomendação 44-PCGE 2022, p. 210.

⁵⁶⁰ O SESS informou a 02/06/2023 que a reavaliação da portaria continua em curso.

⁵⁶¹ Muito acima do apurado em 2021, 2020, 2019 e 2018 (0,89, 0,83, 1,23 e 0,87, respetivamente).

⁵⁶² A contabilização das valias potenciais resulta da adoção da regra do justo valor. As valias potenciais podem gerar distorções nas análises de desempenho e rendibilidade, uma vez que as oscilações de valor de mercado dos títulos originam impactos elevados no valor da carteira sem que se venham a traduzir em valias efetivas.

⁵⁶³ 1989 a 2023.

⁵⁶⁴ A subida mais significativa ocorreu no mercado dos Estados Unidos da América, de -17,43% para 22,38%, seguida do mercado Zona Euro, excluindo Portugal, de -9,04% para 22,82%.

⁵⁶⁵ Destinada a proteger os beneficiários em situações de incapacidade permanente para o trabalho, de causa não profissional, sendo modelada de acordo com o grau de incapacidade (relativa ou absoluta), e pode ser acumulada com rendimentos do trabalho, no caso de invalidez relativa, com os limites legalmente fixados.

⁵⁶⁶ Prestação paga aos trabalhadores por conta de outrem, trabalhadores independentes e beneficiários do seguro social voluntário que reúnam as seguintes condições: terem 66 ou mais anos de idade e uma carreira contributiva com um mínimo de 15 anos (ou 144 meses para os beneficiários do seguro social voluntário). Nos casos em que o beneficiário não cumpra o requisito inerente ao prazo de garantia (carreira contributiva), pode haver lugar à atribuição de uma pensão social de velhice.

⁵⁶⁷ Art. 6.º da Lei 4/2007, de 16/01 (LBSS) (princípio da universalidade).

⁵⁶⁸ Art. 54.º da LBSS que prevê, no âmbito do princípio da contributividade, que o sistema previdencial deve “ser fundamentalmente autofinanciado”.

⁵⁶⁹ Através do sistema de proteção social de cidadania – subsistemas de solidariedade e proteção familiar.

⁵⁷⁰ Relativamente ao SSS, por inexistência de dados fiáveis e por simplificação da análise, considerou-se que a cada pensão correspondeu um beneficiário passivo (pensionista) daquele sistema.

⁵⁷¹ Peso por eventualidade: velhice (70,1%), sobrevivência (24,5%) e invalidez (5,4%).

⁵⁷² Carreiras contributivas mais longas e idades mais tardias de acesso a estas prestações, bem como redução nos valores das pensões.

⁵⁷³ No triénio 2020-2022 verificou-se um aumento de 37 802 óbitos (+12,5%) nos grupos etários acima dos 70 anos, face a 2017-2019 – PORDATA – 16/05/2023.

⁵⁷⁴ 5 005 984 em 2022 e 5 222 872 em 2023 – PORDATA – 23/04/2024. Para este aumento também contribuiu a integração dos trabalhadores em funções públicas, contratados a partir de 01/01/2006.

⁵⁷⁵ Mesmo assim o dobro da média verificada entre 2019 e 2022.

⁵⁷⁶ O RPSC tornou-se um sistema fechado a 31/12/2005, passando os funcionários públicos contratados a partir de 01/01/2006 a integrar o Regime Geral da Segurança Social (RGSS), sendo que essa alteração justifica a tendência decrescente para o número de inscritos neste sistema. O número de beneficiários ativos passou de 739 664, no início de 2006, para 380 060 no final de 2023, ano em que, 49,0% dos trabalhadores em funções públicas pertenciam ao RGSS.

⁵⁷⁷ Idade média de acesso à pensão de aposentação: 66,1 anos (65,2 anos, em 2022); idade média à data do óbito: 81,9 anos (81,6, anos, em 2022); duração média da pensão: 22,2 anos (21,8 anos, em 2022); duração média da carreira contributiva: 33,9 anos (sem alteração face a 2022).

⁵⁷⁸ DL 254-B/2015, de 31/12.

⁵⁷⁹ Art. 63.º da Lei 15/2022, de 27/06 e Decreto Regulamentar 2/2022, de 07/07.

⁵⁸⁰ Criado pelo DL 118/2018, de 27/12 e atualizado anualmente nos termos do art. 4.º.

⁵⁸¹ DL 57-C/2022, de 06/09.

⁵⁸² Com um financiamento de apenas 0,9% com origem no OE para compensar a perda de receita pela aplicação de políticas de isenção/redução de taxas contributivas (receitas cessantes) e para suportar o remanescente do complemento excecional a pensionistas.

⁵⁸³ DL 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12.

⁵⁸⁴ DL 88/2012, de 11/04, e DL 145/2014, de 08/10.

⁵⁸⁵ DL 95/2017, de 10/08, na sua redação atual.

⁵⁸⁶ Nos termos do DL 14/2023, de 24/02.

⁵⁸⁷ Em contabilidade pública.

⁵⁸⁸ A CGA suportou ainda os encargos com complementos de pensão dos ex-militares por conta do ex-Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas transferido em 2014, para o qual não chegou a ser constituída qualquer reserva dado que a verba transferida para a CGA (2,4 M€), com vista à satisfação dos encargos deste fundo, se esgotou no decurso desse mesmo ano. Em média o encargo com este grupo de beneficiários ronda os 22 M€/ano. Em 2023 foram gastos cerca de 18 M€.

⁵⁸⁹ A propósito desta matéria, o TC no relatório de auditoria às transferências para a CGA dos fundos de pensões (Relatório 40/2005 - 2.ª Secção – Auditoria Orientada às Transferências para a Caixa Geral de Aposentações das Responsabilidades com Pensões do Pessoal dos CTT, RDP, CGD, ANA, NAV Portugal e INCM) sublinhou que o efeito positivo imediato que se sentiria nas finanças públicas do país com as transferências de fundos de pensões das empresas de capitais públicos para a CGA, daria lugar, no futuro, a um resultado negativo, que se sentiria por um longo período de tempo (cfr. p. 6 do referido relatório).

⁵⁹⁰ No âmbito do contraditório, e de acordo com a informação prestada pelo Ministro de Estado e das Finanças e pela DGO, a agregação do FEADER e FEAGA sob o título PEPAC 2023-2027 será vertida na CGE 2024.

⁵⁹¹ Despesa total consolidada da Administração Central – 161 081,3 M€.

⁵⁹² É no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (integrado na CSS) que estão refletidos todos os pagamentos do FSE. O Quadro CSS2 – “Execução orçamental da Conta da Segurança Social” evidencia o valor global dos pagamentos do FSE, de 723,6 M€ (412,8 M€, apenas refletidos na CSS e 310,8 M€, refletidos tanto nas contas da AC como na CSS).

⁵⁹³ Despesa considerada elegível pelas Autoridades de Gestão dos diversos Programas Operacionais que pode não estar totalmente reembolsada aos beneficiários.

⁵⁹⁴ Em 2022 a taxa de execução do Portugal 2020 foi de 83,8%.

⁵⁹⁵ Anexo revisto da Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do PRR.

⁵⁹⁶ Acordo de financiamento – empréstimos.

⁵⁹⁷ Concretizada através do Anexo revisto da Decisão de Execução do Conselho, com base na proposta da Comissão COM(2023) 555 final (pdf (europa.eu)), de 9 de outubro de 2023.

⁵⁹⁸ Cfr. Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12/02, que cria o MRR e Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do PRR de Portugal, de 07/07/2021. O pedido de reprogramação do PRR nacional, submetido à CE, em 26/05/2023, foi justificado com as transformações ocorridas na economia global, e em particulara nível nacional, nomeadamente: i) a elevada taxa de inflação registada em 2022; ii) as perturbações da cadeia de abastecimento causadas pela guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, que tornaram os investimentos mais dispendiosos e provoca ram atrasos; e iii) a revisão em alta da dotação máxima das subvenções do MRR, que passou de 13,9 mil M€ para 15,5 mil M€. Esta revisão resulta da atualização, em junho de 2022, da chave de repartição das subvenções do MRR (cfr. 2022 06 30 update maximum financial contribution RRF grants.pdf (europa.eu)).

⁵⁹⁹ Foram adicionadas as componentes “C21 – REPowerEU” e “C22 – Auditoria e Controlo”, esta última relacionada com melhorias a introduzir no acompanhamento e execução do PRR, não contendo qualquer dotação financeira associada.

⁶⁰⁰ Detalhadamente: 37% das subvenções e 28% de empréstimos.

⁶⁰¹ A Decisão de Execução do Conselho que altera o PRR português foi aprovada em 09/10/2023 e, no final do ano, estava por contratualizar 3 728,6 M€.

⁶⁰² Apesar da EMRP ter emitido mais uma Ordem de Pagamento, no valor de 4,0 M€, paga em 2024.

⁶⁰³ A EMRP refere que estes pagamentos são realizados, por vezes, com origem em fundos próprios dos BI.

⁶⁰⁴ Medida 102 e as seguintes FF: 483 – Plano de Recuperação e Resiliência-Subvenções; 48A – Saldos de Plano de Recuperação e Resiliência – Subvenções; 48B – PRR – com origem em beneficiários intermédios externos à administração central; 717 – Plano de Recuperação e Resiliência – Empréstimos; 718 – Saldos de Plano de Recuperação e Resiliência – Empréstimos.

⁶⁰⁵ Do qual 71,4 M€ em 2021 e 970,1 M€ em 2022 (cfr. PCGE 2021 e de 2022).

⁶⁰⁶ Entidades pertencentes à administração central e à segurança social.

⁶⁰⁷ O nível de execução orçamental de 2023 foi calculado comparando a despesa orçamental acumulada do PRR com o montante dos investimentos contratualizados entre a EMRP e os beneficiários diretos e intermediários integrados no perímetro da CGE (2 792,9 M€/15 034,3 M€). O total é também afetado pelo aumento resultante da reprogramação aprovada pela UE em 2023, com um reforço de 5 610 M€.

⁶⁰⁸ No PCGE 2022 foi referido um nível de execução orçamental de 19% face ao valor estimado no cronograma de execução financeira para o período em questão. No entanto, na sequência da reprogramação do PRR, não foi acordado com a CE novo cronograma de execução financeira plurianual, o que inviabilizou o cálculo do indicador para 2023 da mesma forma.

⁶⁰⁹ Recalculando o nível de execução orçamental de 2022 de acordo com o critério usado em 2023, a mesma seria no final desse ano de 8%. Refira-se que, no final de 2022, a reprogramação aprovada pela UE ainda não havia ocorrido.

⁶¹⁰ Quadro 4.4. Plano de Recuperação e Resiliência: Por Programa Orçamental.

⁶¹¹ Cfr. art. 17.º do DL 53-B/2021, de 23/06.

⁶¹² Cfr. Relatório 12/2021 - 2.ª Secção – Auditoria ao Portugal 2020.

⁶¹³ PDR do Continente, dos Açores (PRORURAL) e da Madeira (PRODERAM).

⁶¹⁴ O Programa de Opções Específicas para fazer face ao Afastamento e à Insularidade (POSEI) apoia as regiões ultraperiféricas da UE. A capacidade de desenvolvimento destas regiões remotas é fortemente limitada por fatores como a sua insularidade, pequena dimensão, relevo e condições climatéricas difíceis, bem como a dependência de um pequeno número de produtos. O nome POSEI vem do acrónimo francês "Programme d’Options Spécifiques à l’Éloignement et l’Insularité".

⁶¹⁵ Inclui as entidades públicas empresariais (pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado, por decreto-lei, para prossecução dos seus fins, sendo o seu capital designado “capital estatutário” detido pelo Estado – arts. 56.º, 57.º e 58.º do DL 133/2013, de 03/10) e as e as empresas públicas (organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante), nas quais as entidades da AC detêm maior participação relativa.

⁶¹⁶ Não incluí 2 M€ de transferências registadas pela AT como provenientes de empresas púbicas (CE 10.01.01 – Transferências de capital/Soc. e Q. Soc. não financeiras – Públicas), quando essas entidades pertencem ao setor financeiro e são privadas. A AT, em contraditório, referiu que “…O registo destes valores decorre dos elementos constantes nas guias de Receita do Estado, que são processadas pelas diversas Entidades, e apresentadas para pagamento nos serviços locais de AT, sendo (…) o acompanhamento destes registos no SGR” efetuado pela DGO.

⁶¹⁷ Não tendo em consideração a distribuição de dividendos em espécie, relativos à transferência da propriedade do edifício da sede da CGD para o Estado, avaliada em 361 M€. Em contraditório, o MEF e a DGTF vieram informar que “o montante de 76 M€ retido pela CGD a título de IRC relativo ao dividendo em espécie foi deduzido ao dividendo em numerário sobre o qual foi igualmente retido IRC, justificando, por isso, grande parte da redução de 97 M€ face ao ano de 2022”. Este esclarecimento demonstrou que o valor registado na execução orçamental corresponde ao dividendo em numerário abatido das retenções na fonte efetuadas, em incumprimento do princípio do orçamento bruto, prática que subavaliou em 150 M€ (74 M€ relativos ao IRC retido do dividendo pago em numerário e 76 M€ relativos ao IRC retido do dividendo pago em espécie) os rendimentos da propriedade e as outras despesas correntes (nas quais devem ser registadas as despesas com impostos e taxas) – atendendo à similaridade, cfr. instruções da DGO relativas à retenção na fonte de juros de aplicações financeiras (ponto 97 da Circular 1407, de 01/08/2022 – preparação do OE 2023).

⁶¹⁸ Refira-se que a ACSS, relativamente ao registo das transferências destinadas a EPR, no valor de 27 M€, utilizou incorretamente a classificação 080101 – Transferências capital/Soc. e Q. Soc. não financeiras – Públicas quando deveria ter utilizado a classificação 080306 – Transferências capital/Administração central – SFA. Este erro, apesar de não ter impacto no apuramento dos fluxos com o SEE, uma vez que as duas classificações económicas são consideradas para o efeito, afeta outros aspetos da correção da CGE, designadamente não permitindo a consolidação destes valores, uma vez que com o erro a verba foi registada como destinada a entidades fora do perímetro da CGE.

⁶¹⁹ Valor retificado após apreciação do contraditório do MEF e da DGTF. Porém, o total referido por estas entidades (2 972 M€) inclui 10 M€ relativos à participação no Fundo de Fundos para a Internacionalização que, por ter a natureza de SFA, não integra o SEE. Por outro lado, o valor indicado pelo Tribunal engloba participações geridas por outras entidades (para além da DGTF), nomeadamente o Turismo de Portugal e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

⁶²⁰ Com dotações a título de outros ativos financeiros, para a cobertura de prejuízos, que ascenderam a 550 M€ e a título de aumentos de capital estatutário, 548 M€.

⁶²¹ O valor cobrado ascendeu a 690 M€ (cfr. ponto 2.2.1), sendo normal algum desfasamento entre a arrecadação da receita consignada e a sua entrega.

⁶²² As despesas com empréstimos concedidos totalizaram 318 M€ e os reembolsos 257 M€.

⁶²³ Atribuídas pelas RCM 19/2023 de 13/02, 65/2023, de 03/07, e 116/2023, de 03/10.

⁶²⁴ Verificou-se uma sobrevalorização de +1 M€ face aos valores reportados no Quadro 3.31 “Indemnizações compensatórias / Compensações financeiras” tendo a CP informado, em 04/07/2024, que os valores foram reportados para a CGE antes do encerramento das contas.

⁶²⁵ Ponto 3.1.1.2.2 – Transferências entre o Estado e o Setor Empresarial do Estado, abrangendo sob este título outros fluxos (dividendos, dotações de capital e empréstimos).

⁶²⁶ RCGE, designadamente, Quadros 3.29 (Esforço financeiro do Estado), 3.30 (Dividendos entregues ao Estado/Direção-Geral do Tesouro e Finanças) e 3.32 (Dotações de capital e outros ativos financeiros). Os Quadros 3.28 (Despesas com indemnizações compensatórias) e 3.31 (Indemnizações compensatórias/ compensações financeiras) têm natureza distinta, apresentando as indemnizações compensatórias recebidas por empresas públicas, incluindo entidades que não pertencem à AC.

⁶²⁷ De referir que a lista divulgada pela UTAM, para além de não identificar as mudanças de universo que ocorrem ao longo do ano, também não inclui, de forma integral, entidades do SEE detidas/participadas por entidades da administração indireta ou por outras empresas públicas (por exemplo as empresas Geral Lazarim – Compra, Venda e Exploração de Imóveis, SA, detida a 100% pelo IAPMEI, e Brick and Sand, Sociedade Imobiliária, SA, detida a 100% pela Parvalorem). Em contraditório, o MEF refere que “As alterações ocorridas no universo das participações diretas detidas pelo Estado são, habitualmente, objeto de divulgação no Relatório que acompanha o Orçamento do Estado”. A informação divulgada nos ROE 2023 e 2024 não abrange todo o SEE, uma vez que se limita a assinalar alterações nas participações geridas pela DGTF, sem indicação concreta das datas em que ocorreram. Porém, para contabilizar corretamente, os serviços carecem de informação completa e permanentemente atualizada sobre a composição do SEE e não da situação relatada no ROE, em regra, relativa a meados do ano anterior.

⁶²⁸ Sobre a despesa financiada por fundos europeus, cfr. ponto 4.2. Fluxos financeiros com a União Europeia.

⁶²⁹ Como por exemplo as que sejam inferiores, por ano, a uma anualização da retribuição mínima mensal garantida e ainda outras situações (independentemente do valor) como os subsídios, subvenções, bonificações, ajudas, incentivos ou donativos cuja decisão de atribuição se restrinja à mera verificação objetiva dos pressupostos legais.

⁶³⁰ A lei que regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela administração pública a particulares (Lei 64/2013, de 27/08) apresenta um âmbito mais alargado quanto ao tipo de apoio, incluindo a título de subvenção pública a cedência de bens do património público. Quanto ao universo dos concedentes, abrange a administração direta ou indireta do Estado, regiões autónomas, autarquias locais, empresas do setor empresarial do Estado e dos setores empresariais regionais, intermunicipais e municipais, entidades administrativas independentes, entidades reguladoras, fundações públicas de direito público e de direito privado, outras pessoas coletivas da administração autónoma, demais pessoas coletivas públicas e, ainda, outras entidades públicas, bem como as entidades que tenham sido incluídas no setor das administrações públicas no âmbito do SEC 2010, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional.

⁶³¹ O controlo das subvenções e benefícios públicos foi atribuído à IGF, que organiza e divulga a informação através da publicação de uma listagem (art. 4.º da Lei 64/2013, de 27/08).

⁶³² CGE 2023, Volume I, Tomo II, Relatório do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado, p. 10.

⁶³³ Ações transversais no domínio das subvenções públicas, em cumprimento das obrigações legais que lhe estão cometidas, em especial pela Lei 64/2013, de 27/08.

⁶³⁴ Centro de Competências de Planeamento, de Políticas e de Prospetiva da Administração Pública.

⁶³⁵ De referir a sobrevalorização da verba alocada em 2022 ao Sistema Nacional de Gás (dos 1 000 M€ transferidos para o Gestor Técnico Global do Sistema Nacional de Gás, foram devolvidos ao Estado 700 M€ em 2023).

⁶³⁶ Incluindo despesas extraorçamentais de 568 M€.

⁶³⁷ Conforme estabelecido nas Portarias 120-A/2023 e 120-B/2023, ambas de 11/05.

⁶³⁸ Em conformidade com o Despacho 11035/2023, de 27/10.

⁶³⁹ Dos quais 179 M€ registados como operações extraorçamentais.

⁶⁴⁰ Incluindo operações extraorçamentais de 113 M€. Consideraram-se as verbas registadas no SIGO do imposto de jogo (92 M€) e dos fundos europeus e da contrapartida pública nacional (21 M€).

⁶⁴¹ DL 103/2017, de 24/08.

⁶⁴² Corresponde ao montante efetivamente pago pela DGTF aos CTT em 2023 (inclui valores ainda respeitantes a viagens de 2022 e não inclui o SSM devido a todas as viagens de 2023, dado que uma parte é apenas paga já em 2024). Por essa razão, este valor não é idêntico ao do Gráfico 74 para 2023, que diz respeito ao SSM devido por viagens efetuadas no ano.

⁶⁴³ Já depois do exercício do contraditório, em 26 de setembro, foi publicada a Portaria 234/2024/1, que veio alterar o modo de apuramento do SSM para as viagens entre o Continente e a RAA e entre esta e a RAM.

⁶⁴⁴ A despesa é financiada através de verbas previstas no OE, pelo que a DGTF, em nome do Estado, assegura a transferência dos respetivos valores, mediante dotação orçamental inscrita para o efeito, nos termos e prazos estabelecidos com os CTT.

⁶⁴⁵ Ao valor do SSM acresce ainda a taxa de serviço paga aos CTT que, em 2023, ascendeu a 1,4 M€.

⁶⁴⁶ Os art. 7.º do DL 41/2015, de 24/03, e 9.º do DL 28/2022, de 24/03, referem, nomeadamente: documento comprovativo da identidade do beneficiário (cartão de cidadão, bilhete de identidade ou passaporte); cartão de contribuinte que permita comprovar o domicílio fiscal; cartões de embarque; fatura comprovativa da compra do bilhete, devendo conter informação desagregada sobre as diversas componentes do custo elegível.

⁶⁴⁷ O DL 50/2024, de 13/08, veio prorrogar o regime transitório até 31/03/2025.

⁶⁴⁸ Cfr. art. 2.º do DL 41/2015, de 24/03, e do DL 28/2022, de 24/03.

⁶⁴⁹ Desde que respeite a lugares em classe económica, excluindo económica sem restrições ou tarifa equivalente. Excluem-se produtos e serviços de natureza opcional, nomeadamente bagagem de porão, quando esta tenha natureza opcional, excesso de bagagem, marcação de lugares, check-in, embarque prioritário, seguros de viagem, comissões bancárias, bem como outros encargos incorridos após o momento de aquisição do bilhete.

⁶⁵⁰ Cfr. art. 22.º do Reg. (CE)1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24/09/2008.

⁶⁵¹ Até 2022 estava fixada em 1,94€. Em 09/02/2022, foi alterada para 2,95€. Em 12/09/2022, para 3,54€. Em agosto de 2023, foi fixada em 1,80€.

⁶⁵² RAM (n.º 2 do art. 17.º do DL 28/2022, de 24/03) e RAA (n.º 2 do art. 13.º do DL 41/2015, de 24/03).

⁶⁵³ Cfr. art. 11.º do DL 41/2015, de 24/03, e art. 13.º do DL 28/2022, de 24/03.

⁶⁵⁴ A IGF afirma proceder a estas verificações adicionais, quando viável, informando que, quando são reportadas situações suscetíveis de indiciar a ocorrência de irregularidades (suspeitas de alegadas fraudes ou falsificação de documentos), são as mesmas comunicadas de imediato às entidades com competência de investigação criminal (cfr. ofício 2098-2024, de 04/06).

⁶⁵⁵ Cfr. art. 12.º do DL 41/2015 e art. 14.º do DL 28/2022, de 24/03. Para a monitorização do custo elegível, devem as transportadoras aéreas, sempre que solicitado, informar a ANAC sobre: a estrutura tarifária e as respetivas condições de aplicação; os encargos adicionais ao preço do bilhete, designadamente a taxa de emissão do bilhete e a sobretaxa de combustível; e os pressupostos comerciais e económicos subjacentes à fixação do preço dos referidos encargos.

⁶⁵⁶ Não lhe sendo devido pelo Estado qualquer reembolso por pagamentos feitos indevidamente ou com base em documentação incompleta ou incorreta (cfr. n.º 2 do art. 5.º do DL 41/2015 e n.º 2 do art. 7.º do DL 28/2022).

⁶⁵⁷ DL 17/2018 de 08/03, transpondo a Diretiva (UE) 2015/2302.

⁶⁵⁸ Cfr. ofício da IGF 2098-2024, de 04/06.

⁶⁵⁹ Apenas para as viagens entre o continente e a RAM e entre esta e a RAA, o regime legal define um valor máximo para o custo elegível de 400€. Neste sentido, enquanto no caso de viagens de e para a Madeira o SSM será, no máximo, 335€, nas viagens de e para os Açores não há um limite para o SSM a suportar pelo Estado.

⁶⁶⁰ Cfr. Ofício IGF 2098-2024, de 04/06.

⁶⁶¹ Cfr. alínea b) do art. 2.º e alínea b) do n.º 1 do art. 7.º do DL 41/2015 e alínea b), i), do art. 2.º e alínea b) do n.º 1 do art. 9.º do DL 28/2022.

⁶⁶² Foi criado um grupo de trabalho que visa o estudo, a análise e a revisão do modelo do SSM e que deverá concluir os seus trabalhos até 15/09/2024, com a entrega ao Governo de um relatório final do qual conste as recomendações relativas ao modelo a adotar (Despacho 7613/2024 do MEF, a 31/05/2024, e do Ministro das Infraestruturas e Habitação, a 05/06/2024).

⁶⁶³ Por lapso, o quadro apresenta como título “Transferências e subsídios da Administração Central para entidades públicas empresarias”.

⁶⁶⁴ Apoios concedidos pelo Estado, desde o início da crise financeira de 2007/2008, sob a forma de aquisição de participações de capital e de obrigações, concessão de empréstimos, transferência de verbas para absorção de prejuízos, ou prestação de garantias pelo Estado através da DGTF, Fundo de Garantia de Depósitos, Sistema de Indemnização aos Investidores e FdR. Estão excluídas desta quantificação as operações entre os financiadores do universo do Estado, como os empréstimos do Estado (através da DGTF) ao FdR.

⁶⁶⁵ Incluindo as sociedades veículo resultantes do desmembramento do BPN e da resolução do BANIF, bem como o Fundo de Recuperação de Crédito dos Investidores (FRC) não qualificados titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte (habitualmente designados por “lesados do BES”).

⁶⁶⁶ Para este efeito, a parte dos dividendos aqui incluída (165 M€) corresponde à proporção entre o valor dos aumentos de capital efetuados pelo Estado desde 2008 (menos reduções) e o total do capital da CGD. Em 2023, a CGD entregou ao Estado dividendos no valor global de 563 M€, sendo que parte destes dividendos foram em espécie e respeitam à transmissão para o Estado do direito de propriedade do edifício sede da CGD (Cfr. ponto 4.3.1 deste Parecer).

⁶⁶⁷ Cfr. Pareceres CGE anteriores, designadamente, Gráfico 49 – Apoios públicos ao setor financeiro, despesas e receitas – 2008-2021, do ponto 4.2. do PCGE 2021.

⁶⁶⁸ Aprovado pela Lei 61/2014, de 26/08. A CGD aderiu ao REIAD, na sequência do apuramento de um resultado líquido negativo no exercício de 2016, pelo que os ativos por impostos diferidos convertidos em créditos tributários foram objeto de reembolso à CGD, o que implicou, nos termos do regime, uma redução de 682 M€ em reservas livres e a constituição de direitos de conversão do mesmo montante a atribuir ao Estado. Em 20/03/2023, a CGD efetuou o aumento do capital social de 682 M€ e a emissão de 136 314 152 novas ações, com valor nominal unitário de 5€, por via da incorporação de reservas decorrentes de igual número de direitos de conversão, emitidos a favor do Estado (acionista único). Decorrente desta conversão, o capital social da CGD passou de 3 844 M€ para 4 526 M€ (o que corresponde a 905 142 899 ações, mantendo-se o seu valor nominal inalterado).

⁶⁶⁹ Em 2023, o NB registou um aumento de capital por efeito da conversão de créditos fiscais que haviam sido atribuídos ao Estado. Esta conversão conduziu ao aumento da participação para 11,9% com a consequente diluição da participação da Lone Star e do FdR. Porém, uma vez que, nos termos do Contrato de Venda e Subscrição de 75% do capital social do NB celebrado com a Lone Star, o efeito dessa diluição deve afetar exclusivamente a participação do FdR, o Fundo transmitiu à Lone Star, o valor correspondente em ações, pelo que, em 31/12/2023, a participação do FdR no NB encontrava-se reduzida de 19,3% para 13,0%, por forma a manter a participação de 75% do acionista privado. Cfr. ponto 2.6.1. deste Parecer.

⁶⁷⁰ Autorizada por Despacho do Ministro das Finanças, de 22/02/2023.

⁶⁷¹ Alínea h) do n.º 3 do art. 13.º da LEO.

⁶⁷² De acordo com a informação disponibilizada pela AT. Abrange, para além dos BF em vigor, os revogados que continuam a gerar DF, por ainda não se terem extinguido os respetivos direitos. Neste número não se incluem os desagravamentos fiscais estruturais (DFE). Estes têm caráter tendencialmente permanente e justificam-se, designadamente, por razões intrínsecas ao sistema fiscal como o combate à fraude ou evitar a dupla tributação.

⁶⁷³ Designadamente prestações de serviços efetuadas aos respetivos promotores por atores, chefes de orquestra, músicos e outros artistas, desportistas e artistas tauromáquicos, por cooperativas, que não sendo de produção agrícola, desenvolvam atividade de prestação de serviços aos seus associados agricultores, por empresas funerárias e de cremação, e as transmissões de bens acessórios e por intérprete de língua gestual portuguesa (art. 9.º do CIVA).

⁶⁷⁴ Aplicável a sujeitos passivos com volume de negócios até 15 000€, entre outras condições (art. 53.º do CIVA).

⁶⁷⁵ Diferença entre o IVA a entregar ao Estado caso se aplicasse a taxa normal e o que é apurado utilizando as taxas preferenciais (reduzida e intermédia), corrigido do fator correspondente aos consumos intermédios.

⁶⁷⁶ As taxas reduzida e intermédia aplicam-se a um conjunto diversificado de bens e serviços, determinada de forma casuística ao longo dos anos, e não está disponível informação que permita distinguir o valor associado às diferentes finalidades.

⁶⁷⁷ Com DF quantificada e superior a 50 M€ em 2023.

⁶⁷⁸ As designações das finalidades, no geral, têm por referência legal as adotadas no Classificador dos Benefícios Fiscais – cuja estrutura refere: “Função da despesa fiscal - obrigação extra-fiscal” - critério também adotado na elaboração da CGE e no reporte da AT.

⁶⁷⁹ Apesar de ter sido revogado pela alínea b) do art. 317.º da LOE 2024, prevê-se que a DF continue a apresentar valores elevados nos próximos anos. O regime dos RNH continua a ser aplicável aos sujeitos passivos que: a 01/01/2024 já se encontrem inscritos como RNH (até esgotar os 10 anos após essa inscrição); a 31/12/2023, reúnam as condições para qualificação como residente para efeitos fiscais; se torne residente para efeitos fiscais até 31/12/2024 e declare para efeitos da sua inscrição como RNH dispor de um conjunto de elementos exigidos na lei – art. 236.º da LOE 2024 (disposição transitória no âmbito do IRS).

⁶⁸⁰ Efetuar os investimentos elegíveis permitirá reduzir o valor sujeito a imposto ou o imposto a pagar.

⁶⁸¹ A DF da maioria destes benefícios só será apurada em 2024.

⁶⁸² As principais alterações a BF em 2023, bem como as respetivas referências legais constam do Anexo D2.

⁶⁸³ Art. 204.º.

⁶⁸⁴ O MF informou, em 08/03/2024, que se preveem desenvolvimentos nesse âmbito ao longo de 2024.

⁶⁸⁵ Em contraditório, o MEF e a AT remeteram para as observações de anos anteriores, nas quais referiram designadamente a elevada complexidade e o acréscimo de custos do cálculo da respetiva despesa fiscal.

⁶⁸⁶ Em contraditório, o MEF e a AT remeteram para a fundamentação apresentada em anos anteriores de que se trata de um DFE, que cai no âmbito da tributação-regra. Como o Tribunal tem referido, desde 2015, trata-se de um regime especial, que permite um tratamento fiscal privilegiado de mais-valias realizadas pelos contribuintes que optem pela sua aplicação. Regra geral, as mais-valias realizadas concorrem para a formação do lucro tributável, mas o legislador, com o objetivo de fomentar o investimento por parte dos contribuintes, previu situações de isenção ou tributação parcial. Trata-se de um regime fiscal privilegiado e opcional, que visa finalidades extrafiscais e da sua aplicação resultam vantagens fiscais que não seriam obtidas com a aplicação do regime de tributação-regra. Por isso, integra-se no conceito de BF e a perda de receita decorrente da sua aplicação deve ser relevada como DF.

⁶⁸⁷ RCGE 2023 – Quadro 3.5. Execução das medidas adotadas no âmbito do impacto do choque geopolítico, p. 83.

⁶⁸⁸ 9 208 M€ em 2021 (74,8% da DF total) e 8 823 M€ em 2020 (68,7% da DF total).

⁶⁸⁹ Mapa 10 (receitas tributárias cessantes dos subsetores da Administração Central e da Segurança Social), Quadro 3.19 Despesa Fiscal, p. 105 do RCGE e os quadros Anexos A1, A2, A6, A7 e A8.

⁶⁹⁰ Abrange apenas os que anteriormente eram considerados BF (cfr. PCGE 2021).

⁶⁹¹ Adicionando os dados relativos às regiões autónomas, a situação é idêntica: 31 M€ para 58 246 contribuintes.

⁶⁹² Incentivo Fiscal à Recuperação, Majorações dos gastos referentes a consumos de eletricidade e gás natural e Majorações dos gastos referentes ao regime extraordinário de apoio a encargos suportados na produção agrícola.

⁶⁹³ Diferença entre o IVA a entregar ao Estado caso se aplicasse a taxa normal e o que é apurado utilizando as taxas preferenciais (reduzida e intermédia), corrigido do fator correspondente aos consumos intermédios.

⁶⁹⁴ De acordo com a AT, este procedimento consiste numa apreciação casuística das regularizações de valor igual ou superior a 10 M€, materialidade adotada tendo em consideração o custo do procedimento face ao impacto da omissão ou distorção nas avaliações e/ou decisões dos utilizadores da informação.

⁶⁹⁵ Por sua vez, a receita cessante por DFE (deduções à coleta) quantificada pela AT (3 500 M€) diminui 268 M€ (-7,1%), essencialmente pela diminuição de 199 M€ (-12,7%) nas “Despesas gerais dos agregados familiares” (que representa 39,2% das deduções) e de 70 M€ (-6,8%) nas deduções dos “Dependentes” (que representa 27,5% das deduções à coleta).

⁶⁹⁶ O regime jurídico e fiscal dos “residentes não habituais” foi criado pelo DL 249/2009, de 23/09, e opera pela aplicação de taxas preferenciais. A DF deste benefício tem aumentado significativamente desde 2017, como ilustra o Gráfico 76. De notar que esta DF é apurada pelo método da “reliquidação” (cfr. ponto 5.3.1 do PCGE 2018), considerando-se a diferença entre o valor pago e o valor que seria pago se esses contribuintes fossem residentes sem usufruir do regime, sujeitando os rendimentos auferidos no estrangeiro à metodologia de cálculo da DF aplicada a residentes. Os elevados montantes desses rendimentos implicam valores significativos de DF, mas que não correspondem integralmente a uma efetiva perda de receita para o Estado.

⁶⁹⁷ De um total de 41 528 declarações entregues, uma vez que relativamente a algumas declarações a DF é nula.

⁶⁹⁸ Arts. 16.º, 17.º e 21.º do EBF.

⁶⁹⁹ Art. 15.º-A do EBF. Acresce que a informação desse relatório, tal como o Tribunal tem vindo a referir, não é comparável com a informação divulgada na CGE, dado abranger um universo mais vasto (administrações públicas) e seguir uma ótica diferente no apuramento da DF.

⁷⁰⁰ Despacho do SEAF 254/2023 - XXIII que se refere à avaliação ex post dos BF cuja caducidade ocorra em ou até 31/12/2024.

⁷⁰¹ Lei 20/2023, de 17/05, que alterou o regime de vários BF, constantes de códigos tributários e do EBF.

⁷⁰² Informação de 08/03/2024 (cfr. n.º 3 do Despacho do SEAF 254/2023). Os BF caducam cinco anos após a sua criação, regra geral. No âmbito da avaliação de BF, e tal como referido no ponto 4.4.2., a LOE 2023 revogou os BF Remuneração convencional do capital social e Dedução por lucros retidos e reinvestidos – ver Anexo D2.

⁷⁰³ A U-TAX foi criada pelo DL 19/2024, de 02/02, que alterou, designadamente, o art. 2.º do DL 118/2011, de 15/12, que aprova a estrutura orgânica da AT, e aditou os arts. 13.º-A e 13.º-B, que estabelecem as respetivas competências (arts. 2.º e 4.º). O diploma criador da U-TAX foi recentemente alterado pelo DL 40/2024, de 07/06, destacando-se a norma que atribui competência à AT para a divulgação, no portal das finanças, das avaliações dos BF novos e existentes – n.º 5 do art. 13.º-A.

⁷⁰⁴ Informação de 08/03/2024. A U-TAX é dotada de autonomia técnica e profissional, prevendo-se a designação de consultores especializados para o exercício das respetivas funções – n.º 4 do art. 13.º-A e art. 13.º-B do DL 19/2024. De referir que, até 01/07/2024, não constava da Bolsa de Emprego Público qualquer processo de recrutamento.

⁷⁰⁵ No âmbito deste controlo (existência de dívidas fiscais), em 2023, foi gerado 1 M€ de acréscimo à coleta dos contribuintes em IRS (cfr. Quadro 23 do Relatório sobre o Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras de 2023).

⁷⁰⁶ Sendo um BF automático (ou seja, porque resulta direta e imediatamente da lei), aplicam-se, por expressa remissão do n.º 6 do art. 14.º do EBF, as condições cumulativas previstas nas alíneas a) e b) do n.º 5 do mesmo artigo para os benefícios dependentes de reconhecimento.

⁷⁰⁷ Caso se mantenha a situação de incumprimento e essa dívida não tenha sido objeto de reclamação, impugnação ou oposição, com a prestação de garantia idónea, quando exigível.

⁷⁰⁸ De um total de 39 909 contribuintes (RNH) considerados no cálculo da DF em 2023.

⁷⁰⁹ Esta situação ocorre quando não é possível localizar rendimentos ou bens penhoráveis associados ao contribuinte.

⁷¹⁰ Informação da AT, de 28/06/2024.

⁷¹¹ Tal desvio não é justificado por razões fiscais (meramente técnicas, inerentes ao próprio sistema de tributação). Sobre o conceito de BF, nomeadamente o de se traduzir numa medida de caráter excecional, cfr. Centro de Arbitragem Administrativa-CAAD, Decisão Arbitral relativa ao Proc. 223/2017-T, IRC - benefícios fiscais para efeitos do artigo 92.º do CIRC – acréscimos de reintegrações e amortizações resultantes de reavaliação fiscal efetuada ao abrigo de legislação fiscal, p. 46.

⁷¹² No caso presente, designadamente, o incentivo à captação de recursos humanos qualificados para o mercado português (cfr. estudo “Os benefícios fiscais em Portugal, – conceitos, metodologia e prática”, maio 2019).

⁷¹³ Circular 4/2019, de 08/10, sobre o regime fiscal dos residentes não habituais.

⁷¹⁴ Designadamente, pela AT, no Manual de Quantificação da DF (desde a primeira versão deste documento em 2016) e, pelo Ministério das Finanças com a inclusão da DF associada ao regime dos RNH na CGE e no Relatório sobre a Despesa Fiscal que anualmente apresenta à Assembleia da República.

⁷¹⁵ Por exemplo, isenções relativas a seguros de vida e fundos de pensões ou a veículos elétricos.

⁷¹⁶ Encontram-se sujeitos a este controlo (para efeitos de confirmar, aquando da liquidação, se a situação tributária do contribuinte se encontra regularizada) os BF previstos no código do IRS com: Programa Regressar – regime fiscal dirigido a ex-residentes, criado com o objetivo de apoiar as intenções de regresso a Portugal de cidadãos que tenham emigrado, previsto no art. 12.º-A do CIRS, que permite a exclusão de tributação de rendimentos do trabalho dependente, empresariais e profissionais, durante cinco anos, para aquele que se torne residente fiscal em Portugal em 2024, 2025 e 2026; o IRS Jovem – visa facilitar a integração dos jovens no mercado de trabalho e incentivar os jovens qualificados a permanecer em Portugal, regime fiscal constante do art. 12.º-B do CIRS, que prevê uma isenção parcial para os rendimentos de trabalho dependente e independente, durante cinco anos, do sujeito passivo que tenha entre 18 e 26 anos; e alguns BF concedidos a pessoas com deficiência – condição à qual foi associado um conjunto de benefícios previstos nos arts. 56.º-A e 87.º do CIRS, que se traduzem, respetivamente, numa isenção parcial dos rendimentos e em deduções à coleta, verificando-se que apenas é controlado pela AT, para efeito do art. 14.º do EBF, o BF que opera por isenção.

⁷¹⁷ Cfr. arts. 36.º e 36.º-A do EBF, cuja DF não integra a CGE por ser imputada à RAM.

⁷¹⁸ Situações de desconformidade pela aplicação do regime de auxílios da Zona Franca da Madeira a empresas que utilizaram BF em sede de IRC, sem o correspondente enquadramento legal – Decisão C (2020) 8550 final da Comissão, de 04/12/2020.

⁷¹⁹ Informação recebida a 26/04/2023 e a 12/06/2023.

⁷²⁰ Na sequência do deferimento das alegações dos contribuintes no exercício do direito de audição prévia (informação da AT de 18/04/2024).

⁷²¹ Por sua vez, a prestação e o acionamento de uma garantia entre entidades do perímetro orçamental já não tem impacto no saldo e na dívida refletidas na CGE.

⁷²² Quadro 2.20 – Garantias concedidas por outras entidades: posição em 31 de dezembro de 2023, p. 67.

⁷²³ Volume II, Tomo I.

⁷²⁴ Art. 106.º da LOE 2023.

⁷²⁵ Parte das dotações financeiras a efetuar pelo Estado para reforço do capital do FCGM têm sido substituídas por garantias comumente intituladas de 3.º grau, por se tratar de garantias às contragarantias prestadas pelo FCGM.

⁷²⁶ A que correspondiam responsabilidades efetivas de 10 969 M€. As responsabilidades assumidas por garantias concedidas só se tornam efetivas à medida das utilizações das operações de financiamento. Em sentido inverso, as responsabilidades assumidas/efetivas vão sendo reduzidas à medida que as respetivas operações de financiamento vão sendo amortizadas.

⁷²⁷ Sobre a dívida das entidades da AC, ver ponto 2.5. deste Parecer.

⁷²⁸ Ao abrigo da Lei 112/97, de 16/09 – Regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas coletivas de direito público.

⁷²⁹ No final de 2023, o correspondente valor das responsabilidades efetivas era 399 M€.

⁷³⁰ Autorizada pelo Despacho 1004/2023, de 30/12, do Ministro das Finanças. Esta garantia foi concedida em 2023, mas o despacho é de final de 2022. Cfr. PCGE 2022, ponto 4.5.2.

⁷³¹ Face a 2022, diminuiu 159 M€.

⁷³² Face a 2022, diminuiu 116 M€.

⁷³³ Como já referido, o Mapa 25 da CGE não apresenta valores para as garantias dos SFA.

⁷³⁴ As linhas associadas à crise pandémica encontram-se todas encerradas.

⁷³⁵ O total das contragarantias executadas foi de 116 M€.

⁷³⁶ A garantia de 270 M€ incide sobre um financiamento ao importador no âmbito de um contrato com a CGD referente à empreitada de requalificação da Base Naval do Soyo, a executar pela Mota Engil, Engenharia e Construção África, SA. Quanto à Convenção, as condições de cobertura passaram a assumir a natureza de garantia (anteriormente, seguro de crédito) com a transição, em 2021, da função de agência de crédito à exportação da COSEC para o BPF (cfr. ponto 4.5.2 do PCGE 2021).

⁷³⁷ Criada em 2008 e disponibilizada através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México.

⁷³⁸ DL 111/2012, de 23/05, que institui as normas gerais de intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas.

⁷³⁹ Cfr. n.ºs 1, 2 e 3 do art. 26.º e da alínea b) do art. 33.º do DL 111/2012, de 23/05.

⁷⁴⁰ O relatório foi submetido para aprovação em março de 2024, tendo ocorrido a cessação de funções do XXIII Governo Constitucional a 02/04/2024. Não obstante, sobre o desajustamento dos prazos de publicitação dos boletins, a UTAP argumentou (cfr. comunicação 9/2021, ponto 5, reiterada nas comunicações 15/022 e 06/2024) que tem vindo a indicar junto da tutela que a atual redação do art. 26.º do DL 111/2012 se encontra “…desajustada daquela que é a realidade e efetiva capacidade de geração/registo, agregação, análise e explicitação dos dados de execução referentes aos encargos assumidos em cada trimestre (ou seja, da “situação [de execução] dos encargos [previamente] estimados e assumidos” e, por consequência, da efetiva capacidade de cumprimento do prazo para elaboração e submissão do relatório”.

⁷⁴¹ CGE 2023, Volume I, Tomo I, pp. 51 a 60 e 68 a 72.

⁷⁴² Porto de Douro e Leixões (Terminal de contentores de Leixões e Terminal de Carga de Leixões); Porto de Lisboa (Terminal de Contentores de Alcântara); e Porto de Sines (Terminal de Contentores de Sines XXI).

⁷⁴³ A informação que consta no RCGE é remetida pela UTAP criada pelo DL 111/2012, de 23/05, com a natureza de entidade administrativa e dotada de autonomia administrativa, na dependência direta do membro do governo responsável pela área das finanças.

⁷⁴⁴ Cfr. PCGE 2021, p. 236.

⁷⁴⁵ Após 01/07/2021, a SIRESP, SA, empresa de capitais integralmente públicos, inserida no setor empresarial do Estado, passou a desenvolver a sua atividade de acordo com o DL 81-A/2019, de 17/06, e a atividade de gestão, operação e manutenção da rede SIRESP “passa a ser explorada, em regime de concessão de serviço público, pela SIRESP, S.A.” – cfr. n.º 2 do art. 3.º, com as alterações operadas por força do DL 34-B/2021, de 14/05, e do DL 8/2022, de 10/01. Ainda em 2022 foram adjudicados contratos da rede SIRESP, para 5 anos, com o valor global de 75 M€ – cfr. relatório e contas de 2023 da SIRESP, SA.

⁷⁴⁶ Desde 2000 e até 31/12/2028.

⁷⁴⁷ Contratos celebrados entre o Estado Português e a REN – Rede Elétrica Nacional, SA – cfr. Relatório 6/2023 - 2.ª S – Empreendimento de obras públicas, disponível em www.tcontas.pt.

⁷⁴⁸ A UTAP considera: encargos líquidos – a diferença entre os encargos brutos e as receitas diretas da titularidade do parceiro público; encargos brutos – todos os pagamentos efetuados pelo respetivo parceiro público, designadamente remunerações e compensações contratuais, e também pagamentos relativos a processos de reposição do equilíbrio financeiro.

⁷⁴⁹ Esta situação é consequência, sobretudo, dos encargos líquidos do setor da saúde terem tido uma execução inferior ao orçamentado em 30 M€ (-18,9%), situação inversa à ocorrida por força do aumento dos encargos líquidos relativos aos setores rodoviário (+16 M€) e ferroviário (+3 M€). De realçar a receita proveniente do setor aeroportuário (8 M€), que superou o montante previsto (291 m€).

⁷⁵⁰ Contrato de concessão da exploração do serviço de transporte suburbano de passageiros no eixo ferroviário Norte-Sul.

⁷⁵¹ A variação decorre da evolução, contratualmente prevista, nomeadamente a diminuição nos pagamentos por disponibilidade às subconcessões (-132 M€), cujo efeito foi parcialmente mitigado pelo aumento dos pagamentos por disponibilidade nas concessões (46 M€).

⁷⁵² Cfr. Contrato de Concessão celebrado entre o Estado Português e a ANA e CGE 2021/2022/2023. O modelo de remuneração contratualizado com a concessionária assenta nas receitas provenientes da prestação de atividades e serviços aeroportuários, de atividades comerciais ou outras relativas à atividade de gestão, que a concessionária se encontra contratualmente obrigada a partilhar com o concedente apenas a partir do 11.º ano da concessão.

⁷⁵³ A concessionária do Oceanário é remunerada pelo produto das receitas de bilhética e de exploração comercial das atividades concessionadas. A receita do parceiro público resulta do pagamento pela concessionária de uma remuneração fixa mensal e de uma componente variável calculada com base nas receitas do ano anterior.

⁷⁵⁴ Reiterando o exposto no PCGE 2021, pp. 230 e 231. Considerando também as observações constantes do Relatório 14/2021 ‑ 2.ª Secção – Auditoria à implementação da LEO e do SNC‑AP – seguimento de recomendações, disponível em www.tcontas.pt.

⁷⁵⁵ Nomeadamente a NCP 4 – Acordos de concessão de serviços: concedente.

⁷⁵⁶ Dados apresentados pelas entidades gestoras dos contratos de PPP com distintos formatos e critérios.

⁷⁵⁷ A base de dados considerada para efeitos do acompanhamento dos “riscos e contingências” é estruturada e desagregada nos mesmos moldes (cfr. Comunicação UTAP 006/2024).

⁷⁵⁸ Cfr. comunicação UTAP 006/2024 e comunicação por correio eletrónico de 08/08/2024.

⁷⁵⁹ Nos termos e para os efeitos previstos no art. 27.º do DL 111/2012, de 23/05.

⁷⁶⁰ O RCGE 2023 reporta também a contingência resultante do contrato de parceria do Oceanário (de 2021), envolvendo um pedido de prorrogação do prazo contratual, com fundamento no impacto da pandemia.

⁷⁶¹ A previsão dos encargos plurianuais não considera as estimativas de resolução de processos litigiosos.

⁷⁶² Os encargos inscritos no ROE 2024 não incluem os pagamentos referentes à contratualização da PPP para a conceção, construção, manutenção e financiamento do Hospital de Lisboa Oriental, sendo expectável que o contrato, celebrado a 02/02/2024, venha a entrar em execução ainda em 2024.

⁷⁶³ Cfr. art. 13.º da LEO.

⁷⁶⁴ A Recomendação 47-PCGE 2021 não foi objeto de acompanhamento.

⁷⁶⁵ Não foi solicitada informação para financiamentos de valor reduzido, nem foram alocadas verbas destinadas a entidades supraconcelhias (por exemplo comunidades intermunicipais).

⁷⁶⁶ Definido pelo DL 301/99, de 05/08 e regulamentado pela Portaria 1 122/2000, de 28/07.

⁷⁶⁷ Uma vez que se mantém o conceito de entidade administradora na LEO 2015, nos termos do n.º 4 do seu art. 49.º.

⁷⁶⁸ Para além da SS, as entidades que contabilizam valores mais relevantes destas receitas como impostos são: Turismo de Portugal (295 M€), SCML (192 M€), ACSS (117 M€), IPDJ (75 M€), Fundo de Fomento Cultural (26 M€) e Autoridade Nacional de Proteção Civil (17 M€).

⁷⁶⁹ Estas receitas da SCML e Turismo de Portugal estão classificadas em outros impostos indiretos.

⁷⁷⁰ Apurados na nota de liquidação resultante da entrega da Modelo 3 do IRS. Esta pode dar origem a reembolsos (por ter ocorrido excesso de retenções ou pagamentos por conta) ou a notas de cobrança (na situação inversa). Quando o contribuinte não paga voluntariamente no prazo legal, é chamado a regularizar a situação em processo de execução fiscal.

⁷⁷¹ Repartido por 85,5% de contributo pelas retenções na fonte e de 1,2% para os pagamentos por conta.

⁷⁷² Os reembolsos a efetuados num dado ano corrigem o excesso de cobrança do ano anterior.

⁷⁷³ N.º 1 do art. 84.º do CPPT (que se refere ao pagamento voluntário dos impostos e demais prestações tributárias). Na fase de cobrança voluntária (durante o prazo de pagamento voluntário) a lei permite que possam ser efetuados pelo contribuinte pagamentos parciais, que não podem ser inferiores a um determinado montante (metade da unidade de conta, salvo quando se trate do pagamento do remanescente em dívida) – n.ºs 2 e 3 do art. 84.º do CPPT.

⁷⁷⁴ Art. 78.º do CPPT.

⁷⁷⁵ Constitui obrigação principal do sujeito passivo o pagamento da dívida tributária (n.º 1 do art. 31.º da Lei Geral Tributária) e, do lado da entidade de direito público, existe o direito de exigir o cumprimento de prestações tributárias, e de cobrar impostos, função atribuída, essencialmente, à AT (cfr., designadamente, n.º 3 do art. 103.º da Constituição da República Portuguesa, n.ºs 2 e 3 do art. 1.º e alínea a) do n.º 2 do art. 8.º da LGT, e alínea a) do n.º 1 do art. 10.º do CPPT).

⁷⁷⁶ Arts. 55.º e 59.º da LGT, que respeitam, respetivamente, aos princípios do procedimento tributário e ao princípio da colaboração mútua – entre a administração tributária e os contribuintes existe um dever de colaboração recíproco.

⁷⁷⁷ Aprovado pelo DL 125/2021, de 30/12, que alterou, designadamente, o regime de pagamento em prestações de tributos nas fases pré-executiva e executiva, tendo revogado a parte relativa ao pagamento em prestações constante do DL 492/88, de 30/12 (que regulamentava a cobrança e as formas de reembolso do IRS e IRC) - art. 18.º. O diploma referido entrou em vigor em 01/07/2022.

⁷⁷⁸ Arts. 2.º a 8.º do DL 125/2021, de 30/12.

⁷⁷⁹ Arts. 9.º a 12.º do DL 125/2021, de 30/12.

⁷⁸⁰ Preâmbulo do DL 125/2021.

⁷⁸¹ Aprovado pela Lei 3/2022, de 04/01, tendo entrado em vigor a 01/07/2022 (art. 6.º).

⁷⁸² N.º 1 do art. 1.º da Lei 3/2022, relativamente ao IRS, IRC, IVA, IEC, IMI, Adicional ao IMI, IMT, IS, IUC e ISV. O art. 90.º do CPPT já prevê a compensação no caso de existência de dívidas tributárias com créditos tributários por iniciativa do contribuinte, mas com esta lei passa a poder ser utilizado para créditos tributários que ainda não estão em fase de execução fiscal – o pedido pode ser apresentado a partir do momento da liquidação e até à extinção do processo de execução fiscal – n.º 2 do art. 1.º e n.º 2 do art. 3.º.

⁷⁸³ Arts. 2.º, 3.º e n.º 3 do art. 4.º – a AT efetua a compensação, extinguindo a obrigação (e o processo de execução fiscal, se a dívida estiver nessa fase) quando o montante do crédito for suficiente e constituindo um pagamento parcial, quando inferior.

⁷⁸⁴ A AT pode, no prazo de um ano contado da data em que foi requerida a compensação tacitamente diferida, intentar ação judicial visando a declaração da sua ineficácia, por não estarem verificados os respetivos pressupostos (art. 5.º).

⁷⁸⁵ Regime previsto no art. 16.º-C do DL 125/2021, de 30/12, aditado pelo art. 6.º do DL 85/2022, de 21/12 (que introduz, designadamente, medidas de flexibilização de diversas obrigações declarativas, de pagamento e de faturação, tendo alterado o DL 125/2021), em vigor a partir de 01/01/2023 (art. 9.º). De notar que não permite transferir obrigações de pagamento entre anos económicos.

⁷⁸⁶ Cfr. Quadro 3.56 do RCGE. Em 2022, o correspondente valor foi de 29 463 M€.

⁷⁸⁷ Considerando apenas os valores da CGE (Mapa 15 – Movimento da dívida direta do Estado, o acréscimo do endividamento do ano foi de 8 941 M€, sem operações de derivados financeiros, e comparando com o valor usado no Quadro 3.54) do RCGE. Se expurgarmos os fluxos de capital de swaps desta demonstração do RCGE, a diferença entre usar o valor nominal ou o valor de encaixe é ainda maior, passando de 1 477 M€ para 2 048 M€.

⁷⁸⁸ O exemplo que melhor evidencia, em 2023, a diferença entre usar no cálculo do endividamento os valores nominais ou os de encaixe é o das OT. Em valor nominal, as emissões de OT totalizaram 13 294 M€, o correspondente valor de encaixe foi inferior em 2 001 M€ (o valor recebido foi 11 293 M€). Da mesma forma, em valor nominal, as amortizações de OT totalizaram 15 440 M€, o correspondente custo foi de 15 567 M€ (+127 M€) (cfr. ponto 2.5.4.).

⁷⁸⁹ No âmbito do contraditório, o MEF e o IGCP referem que “…o valor de EUR 8.596 milhões é apurado a partir da classificação económica da base de dados da receita e da despesa de passivos financeiros da DGO”.

⁷⁹⁰ Em contraditório, o MEF e o IGCP referem que o “…valor de EUR 943 milhões corresponde ao valor do endividamento líquido do subsetor dos SFA (incluindo EPR) face a outros de acordo com a execução orçamental final de 2023 da DGO”.

⁷⁹¹ Alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 113.º.

⁷⁹² Integram o Volume II, Tomo I, Mapas 28 “Créditos satisfeitos por dação em pagamento ou por compensação”, 29 “Créditos objeto de consolidação, alienação, conversão em capital ou qualquer outra forma de consolidação” e 32 “Créditos anulados por força de decisão judicial ou por qualquer outra razão”.

⁷⁹³ RCGE, Quadro 2.12 Participações detidas pelas empresas públicas reclassificadas em 2022 e 2023.

⁷⁹⁴ Prestou informação sobre o património financeiro gerido em 2023, não tendo comunicado o encerramento da liquidação.

⁷⁹⁵ Em março de 2023 foi aprovada a adoção de Deliberação Unânime por Escrito relativa à dissolução e entrada em liquidação do FRME.

⁷⁹⁶ Ocorreram registos de receita como, nomeadamente, “Transferências correntes”, “Venda de bens e serviços correntes”, “Outras receitas correntes” e “Ativos financeiros”.

⁷⁹⁷ A maioria das entidades efetuou o registo conforme as orientações da DGO.

⁷⁹⁸ Embora essas entregas continuem a ser realizadas pelos SFA/EPR, não constituem uma obrigação, conforme é reconhecido pelo IGFCSS.

⁷⁹⁹ Complemento solidário para idosos; Rendimento social de inserção; Pensão social de invalidez do regime especial de proteção na invalidez; complemento de prestação social para a inclusão, Pensão social de velhice; Subsídio social de desemprego; agregados familiares em que uma das crianças é titular de abono de família do 1.º ou 2.º escalão ou em que o apuramento do rendimento de referencia do mesmo agregado corresponde a situações de pobreza extrema segundo os parâmetros definidos pelo INE (rendimento total anual do seu agregado familiar for igual ou inferior a 5 808€, acrescido de 50% por cada elemento do agregado familiar (até ao máximo de 10 pessoas) que não tenha qualquer rendimento.

⁸⁰⁰ Revoga os arts. 4.º a 8.º do DL 28-A/2022, de 25/03.

⁸⁰¹ Prestações de desemprego; prestações de parentalidade com remuneração de referência mensal que não ultrapasse 2 700€ (exceto beneficiários de pensões), subsídios de doença e doença profissional, prestado por um período não inferior a um mês e com remuneração de referência mensal que não ultrapasse 2 700€; rendimento social de inserção, sendo maiores de 18 anos de idade; prestação social para a inclusão, sendo maiores de 18 anos de idade; complemento solidário para idosos, sem pensão atribuída; subsídio de apoio ao cuidador informal principal.

⁸⁰² Alterado pela Lei 56/2023, de 06/10, e pelos DL 91/2023, de 11/10, 103-B/2023, de 09/11, e 43/2024, de 02/07. O art. 158.º do DL 17/2023, de 29/01, introduziu regras para o apuramento dos dados do apoio.

⁸⁰³ Foram identificados 6 imóveis no IGFSS e 21 imóveis no ISS. Em contraditório o ISS refere que “…o património imobiliário de que eram titulares os organismos extintos, incluindo ativos e passivos, foram automaticamente transferidos para o ISS, I.P., sem dependência de qualquer formalidade, pelo que, parte dos valores relevados nas demonstrações financeiras contêm valores históricos, dos quais por vezes não é possível reconstituir, na totalidade, os respetivos suportes documentais dada a antiguidade dos factos.”. No entanto, essa justificação apenas torna menos compreensível o facto do ISS não ter utilizado a prerrogativa de mensuração dos imóveis ao VPT, quando não existe informação fiável sobre o seu custo, de forma assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma adequada o valor dos mesmos. Refere ainda que “…procede ao registo contabilístico dos imóveis que estejam regularizados na Conservatória de Registo Predial”, mas essa política contabilística não tem respaldo no SNC-AP. Já o IGFSS salienta que à exceção de um imóvel em processo judicial, “…aplicou a relevação contabilística de acordo com as normas do SNC-AP com base na documentação existente, no decurso do corrente ano de 2024”.

⁸⁰⁴ No ISS (seis imóveis constituídos por terreno e edificado e oito terrenos).

⁸⁰⁵ Conforme disposto no ponto 1.3.13 do Manual de Implementação do SNC-AP “…Na transição para o SNC-AP, quando não existir informação fiável e atualizada sobre o custo ou sobre o custo depreciado, estes podem ficar mensurados pelo seu valor patrimonial tributário (VPT), em substituição do justo valor”.

⁸⁰⁶ A mensuração ao VPT aumentou o valor dos imóveis em 68,5 M€. O IGFSS, refere na nota 8 do Anexo às Demonstrações Financeiras (ADF), que “Após o reconhecimento inicial, as propriedades de investimento serão mensuradas ao justo valor, de acordo com o valor de mercado obtido através de avaliação periódica, numa base quinquenal, ou seja, um quinto do acervo patrimonial por ano”. Foram mensurados ao VPT todas as PI à exceção do terreno urbano da Praia das Angeiras, em Matosinhos, registado nas contas do IGFSS por 1,7 M€.

⁸⁰⁷ O IGFSS releva 59 M€, o ISS contabiliza 177 M€, o ISSA releva 28 M€ (mais 642 m€; 2,4%, face a 2022) e o ISSM contabiliza 27 M€ (mais 378 m€; 1,4%, face a 2022).

⁸⁰⁸ Os imóveis do FESSPBC já apresentavam vidas úteis compatíveis com o CC2.

⁸⁰⁹ Do PCM, conforme o ponto 7 do anexo III ao DL 192/2015, de 11/09, devendo este ajustamento obedecer às instruções emanadas pela Comissão de Normalização Contabilística FAQ 44.

⁸¹⁰ FAQ 25 da CNC.

⁸¹¹ O ISS, em contraditório, refere que “…atendendo ao respetivo impacto desta avaliação nas Demonstrações Financeiras do ISS, IP, considerado de responsabilidade acrescida e que deve ter tempos de execução ajustados à dimensão do universo sujeito a sua verificação, não foi possível assegurar no exercício da migração dos dados, quer face ao cronograma do mesmo e do vasto universo de imobilizados que teriam que ser sujeitos a verificação/alteração prévia, quer face ao facto dos mesmos se referirem não só a unidades orgânicas centrais mas também a serviços desconcentrados, conforme estrutura do ISS, IP”. Ora, importa referir que, não obstante a transição para o SNC-AP apenas se tenha efetivado em 2023, a mesma já vinha sendo preparada há algum tempo, tendo as entidades conhecimento da sua obrigação, pelo que se esperaria que nesse decurso de tempo se tivesse identificado os ajustamentos necessários a efetuar.

⁸¹² Fiscalização e obras de adaptação de frações a serviços.

⁸¹³ Reconstrução de muro e obras num edifício. Em contraditório, o ISSA refere que a situação já se encontra regularizada, tendo procedido à transferência dos valores para o imobilizado definitivo.

⁸¹⁴ Em contraditório, o ISS refere que “…tem vindo a desenvolver um trabalho de análise às não conformidades e proposta de correções, de forma a assegurar que os cálculos das amortizações sejam realizados nos termos legalmente estabelecidos, de forma a permitir uma correta e integral inventariação contabilística dos imóveis, pelo que, vai proceder à sua regularização. Relativamente aos imóveis implantados em propriedade alheia apenas são relevados os valores respeitantes aos edifícios”. O ISSA, no mesmo âmbito, refere que a segregação do valor do terreno do valor do edificado já se encontra em curso.

⁸¹⁵ 10 não têm número de inventário atribuído nem valor.

⁸¹⁶ A regularização da situação matricial e registal dos imóveis envolve a intervenção da Direção Regional do Património, serviço a quem incumbe a administração do património imobiliário daquela entidade. No momento estão a decorrer procedimentos por iniciativa da Direção Regional do Património, nomeadamente levantamentos topográficos que permitirão avançar com a regularização da titularidade.

⁸¹⁷ Em contraditório, o IGFSS salienta que “…tem vindo a ser realizado um trabalho de regularização da situação registal e cadastral dos imóveis (…) Contudo, subsistem ainda algumas situações de maior complexidade (…) estando em curso a contratação de serviços externos para apoiar na realização de diligências nesta matéria”. O ISS no mesmo âmbito refere relativamente aos 30 imóveis identificados, que 5 já se encontram registados na Conservatória, e foi concluída a transferência de 1 imóvel para o IGFSS, bem como, a anulação do imobilizado do imóvel do edifício da ex-Caixa das Pescas. Informa ainda, quanto aos imóveis implantados em terrenos do Domínio Público Marítimo do Estado, que não foi possível proceder ao seu registo junto da Conservatória. O Tribunal reitera que, não obstante as dificuldades referidas pelo ISS, isso não consubstancia motivo para o não reconhecimento dos imóveis na sua contabilidade, não prevendo o SNC-AP a obrigatoriedade de apenas reconhecer os imóveis registados na conservatória, antes pelo contrário.

⁸¹⁸ No ISSA, o valor das doações do edificado é de 187 928,12€.

⁸¹⁹ Esta informação já tinha sido recolhida junto do ISS aquando da elaboração do PCGE 2022.

⁸²⁰ O IGFSS, em contraditório, refere que os imóveis que se encontram devolutos a 31/12/2023, encontram-se nas seguintes situações: “Em fase de procedimento de contratação pública para efeitos de reabilitação e conservação (…) com o objetivo (…) arrendamento. Em processo de avaliação (…) para determinação do valor de mercado para arrendamento ou venda. Aguardar a Prolação do Despacho do Senhor Primeiro-Ministro, nos termos do artigo 82.º do Decreto-Lei n.º 31/2022, de 9 de maio…”.

⁸²¹ Para 7 imóveis do IGFSS, apesar de na situação terem a indicação de que se encontram devolutos, nas observações referem que os imóveis estão ocupados indevidamente. Em contraditório, o IGFSS refere que a incoerência da informação fornecida ocorreu por lapso, dado o volume de dados inserido no ficheiro.

⁸²² Este valor difere do número de imóveis apurado no ponto 3.3.8. (26) uma vez que existem 4 imóveis que não se encontram registados contabilisticamente, mas está a ser cobrada a contrapartida financeira às entidades ocupantes desses imóveis.

⁸²³ Centros Infantis; Centros de Reabilitação; Equipamentos de Acolhimento Temporário; Centros de Educação Especial, etc.

⁸²⁴ No âmbito do n.º 6 do art. 119.º da Lei 12/2022, de 27/06.

⁸²⁵ Informação de cada entidade extraída do Módulo AA – Gestão do imobilizado.

⁸²⁶ Corresponde a 6 324 números de imobilizado (um número de imobilizado pode incluir vários bens). II: 602 m€, 5 273 números e ISSA 858 m€, 1 051 números.

⁸²⁷ Ativo bruto de 205,6 M€: contas 430 – Bens do domínio público, património histórico artístico, e cultural; 433 – Equipamento básico; 434 – Equipamento de transporte; 435 – Equipamento administrativo; 436 – Equipamentos biológicos e 437 – Outros ativos fixos tangíveis.

⁸²⁸ Corresponde a 5 953 números de imobilizado.

⁸²⁹ Recomendações: 27-PCGE 2022, 27-PCGE 2021, 26-PCGE 2020, 24-PCGE 2019, 30-PCGE 2018, 43-PCGE 2017, 57-PCGE 2016, 69-PCGE 2015, 68-PCGE 2014, 67-PCGE 2013, 61-PCGE 2012 e 67-PCGE 2011.

⁸³⁰ O IGFSS e o ISSM não têm bens por localizar.

⁸³¹ No II.

⁸³² 0,3% em termos líquidos das depreciações acumuladas.

⁸³³ Bens adquiridos no ano sem localização (em número e em valor) / bens adquiridos no ano. Consideraram-se como bens adquiridos no ano os bens com data de aquisição e incorporação do ano, uma vez que se verifica a existência de bens com data de aquisição do ano, mas data de incorporação anterior.

⁸³⁴ No ISS e no II.

⁸³⁵ Classificador Complementar 2 – Cadastro e vidas úteis dos ativos tangíveis, intangíveis e propriedades de investimento, publicado no DL 192/2015, de 11/09.

⁸³⁶ O ISS informou no contraditório ao PCGE 2022, que iria proceder às respetivas correções, no entanto a situação persiste, tendo referido em contraditório ao PCGE 2023 que irá identificar os imobilizados registados em grupo e proceder à sua regularização.

⁸³⁷ 45 números de imobilizado em que 21 (1 do IGFSS, 35 do ISS, 5 do II e 4 do ISSA) respeitam a ativos de obras e reparações. O ISS, em contraditório, sublinha que, já procedeu à sua análise, pelo que serão objeto de regularização contabilística no corrente exercício económico, o IGFSS salienta que “…não tendo sido possível a regularização, em sede de migração (2023), já se encontra para ocorrer em 2024” e o ISSA refere que os imobilizados que respeitam a obras e reparações serão alvo de processo de regularização no ano de 2024.

⁸³⁸ O SNC-AP contempla classificadores complementares a utilizar em diferentes operações, designadamente na identificação de entidades com as quais existem transações relativas a aplicações financeiras, empréstimos, transferências e subsídios (CC1), e na tipologia de bens e direitos, de cadastro e determinação das quantias das depreciações e amortizações (CC2), §5 do anexo III, do DL 192/2015, de 11/09.

⁸³⁹ Ponto 7 do anexo III, do DL 192/2015, de 11/09.

⁸⁴⁰ O ISS em contraditório refere que irá proceder à análise dos registos dos imobilizados e respetivas classes e promover a sua correção nos termos do CC2 Por sua vez, o IGFSS expõe que “…os prazos de vida útil (…) correspondem aos prazos (…) que se encontram parametrizados no Sistema de Informação Financeira, de acordo com a contabilização efetuada, atendendo à natureza do bem e ao tipo de utilização”. Ora, não obstante o referido pelo IGFSS, os referidos prazos deverão atender ao previsto no CC2.

⁸⁴¹ 1 no IGFSS, 1 030 no ISS e 1 no II.

⁸⁴² Recomendações: 29-PCGE 2022, 29-PCGE 2021, 29-PCGE 2020, 27-PCGE 2019, 33-PCGE 2018, 38-PCGE 2017, 62-PCGE 2016, 63-PCGE 2016, 76-PCGE 2015, 78-PCGE 2015, 71-PCGE 2014, 69-PCGE 2013 e 68–PCGE 2011. Em 24/09/2021, no âmbito do PCGE de 2020, o SESS tinha informado que não estavam garantidas todas as condições necessárias à reconciliação, em termos comparativos, entre o SIF, GC e SEF de valores em dívida por contribuinte e que todas as instituições da segurança social estavam envolvidas no sentido de dirimir aquelas dificuldades. O SESS, em março de 2024, no âmbito do acompanhamento das recomendações formuladas em pareceres anteriores, informou que “A grande abrangência de extrações e operações de contabilização existentes que têm de ser reformuladas de forma a permitir uma melhor comparação entre sistemas”. E que “Foram realizadas reuniões entre o IGFSS, IP, ISS, IP e o II, IP no sentido de se definir regras de reconciliação entre os dados no Sistema de Informação Financeira e a conta corrente de Gestão de Contribuintes (GC). Neste seguimento foi possível, com base nas extrações informáticas, reconciliar a dívida com o balancete, para o período compreendido entre janeiro a dezembro de 2023”. Refere-se, ainda, “Continuação das reuniões de trabalho com vista à reconciliação dos valores anuais” refere por último que “Em 2024 prevê-se implementar as operações de GC na framework assente na nova versão do SIF em S4Hana. A nova metodologia assenta em três fatores: revisão dos processos de extração de SEF – Sistema de Execuções Fiscais, GC – Gestão de Contribuições, SICC – Sistema Integrado de Conta Corrente, CI – Conta Integrada para envio de informação a SID – Sistema Integrado de Dívida (passo 1); Implementação em SID dos processos de receção de informação, agrupamento e envio para SIF por operações dentro de cada subsistema (passo 2); Implementação da contabilização de cada operação na nova framework em S4Hana (passo 3)”. Em contraditório, o II salienta que o processo de validação com recurso a cruzamento entre o SIF e o GC já foi iniciado em 2023 e que se prevê que esteja terminado para efeitos da CSS de 2024, isto é, no 1.º trimestre de 2025.

⁸⁴³ A falta de extração de informação do sistema GC no âmbito do processo de encerramento de contas não permite aplicar um procedimento básico de encerramento de contas que confirme que o total do balancete auxiliar (lista de saldos por contribuinte) corresponde ao saldo do razão geral (valor relevado no balanço).

⁸⁴⁴ Em contraditório, o IGFSS refere que “…dívida residente em conta corrente, que se encontre em imparidade, a mesma terá de ser objeto de análise através de um trabalho de qualificação das contas correntes, por forma a corrigir eventuais situações de dívida indevida ou ainda não participada a SEF”.

⁸⁴⁵ Não está em causa a existência de informação ao nível da consulta da situação concreta de um contribuinte ou a identificação de movimentos relacionados com vários contribuintes nas respetivas contas correntes, incluídos numa extração de dados para efeitos de contabilização em SIF, mas sim a inexistência de informação para efeitos do processo de encerramento de contas. Recorde-se que não são produzidos relatórios para a totalidade dos contribuintes com o valor em dívida.

⁸⁴⁶ A inexistência de extração de informação do sistema GC no âmbito do processo de encerramento de contas, não permite verificar a antiguidade da dívida residente naquele sistema e não participada a execução fiscal, para efeitos de classificação da dívida em termos contabilísticos. O Plano de contas multidimensional previsto no SNC-AP, contempla as contas 21311 – Contribuintes – Realizável até 12 meses e 21312 – Contribuintes – Realizável a mais de 12 meses, contudo, estas contas, não apresentam saldos.

⁸⁴⁷ Juros de mora calculados na sequência de cobrança do valor do capital fora do prazo estabelecido em fase de cobrança voluntária e não participada a execução fiscal (GC).

⁸⁴⁸ Conta 213411 – Contribuintes c/c – Juros de mora – Regime dos trabalhadores independentes e do regime de segurança social de inscrição facultativa: IGFSS: 20,4 M€ e ISSM: 691,2 m€

⁸⁴⁹ A anulação de valores já registados como prescritos em virtude de só mais tarde se detetar que o pagamento já tinha sido efetuado, implica que a dívida tenha sido reduzida em duplicado: uma por via da cobrança e outra por via da prescrição. Trata-se de uma situação que não contribui para a fiabilidade do valor da dívida relevado nas demonstrações financeiras, não sendo possível estimar o respetivo impacto.

⁸⁵⁰ Recomendações: 31-PCGE 2022, 32-PCGE 2021, 32-PCGE 2020, 29-PCGE 2019, 35-PCGE 2018 e 39-PCGE 2017. Em contraditório o II refere, que, em 2025 poderá avançar com a concretização do levantamento de requisitos, com vista à classificação como dívida em cobrança duvidosa de toda a dívida que se encontre nessa situação.

⁸⁵¹ 77 M€ pelo IGFSS (correspondendo 0,9% da dívida participada), 2 M€ pelo ISSM (0,7% da dívida participada) e 2 M€ pelo ISSA (1,6% da dívida participada)

⁸⁵² Garantia idónea e suficiente, ou tenha sido atribuída isenção ou em que o valor em dívida, à data do deferimento do acordo para plano prestacional reúna as condições para atribuição de dispensa de garantia e enquanto as condições do acordo se mantiverem a ser cumpridas.

⁸⁵³ A declaração de insolvência determina a suspensão de quaisquer diligências executivas ou providências requeridas pelos credores da insolvência que atinjam os bens integrantes da massa insolvente e obsta à instauração ou ao prosseguimento de qualquer ação executiva intentada pelos credores da insolvência, porém, se houver outros executados, a execução prossegue contra estes.

⁸⁵⁴ A do FGS resulta das quantias que não chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação de créditos nos processos de insolvência, quando estes processos já se encontrem definitivamente encerrados.

⁸⁵⁵ A do FGADM advém de importâncias que nunca chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação de créditos nos processos de prestações substitutivas de alimentos a menores, que dependem do não cumprimento, obrigatório, dessa prestação de alimentos, quando já não exista qualquer forma de a vir a recuperar.

⁸⁵⁶ Para mais desenvolvimentos sobre esta matéria cfr. ponto 3.3.4 da Parte I do PCGE 2018, pp. 174 e 175.

⁸⁵⁷ Recomendações: 32-PCGE 2022 e 33-PCGE 2021. Apesar da existência, na atual aplicação informática que dá suporte ao FGS, de um módulo para registo de acordo de recuperação de valores, o FGS não faz uso deste módulo porque entende que o mesmo não responde às necessidades, uma vez que não permite obter informação sobre a totalidade da dívida. Em 2021 foi solicitado ao II “…a alteração de campos relacionados com a dívida e sua discriminação”. No acompanhamento de recomendações o SESS, em março do corrente ano, informou que, “No caso do Fundo de Garantia Salarial (FGS) continua a não existir sistema informático para as contas correntes dos devedores (Entidade Empregadora). Logo não é possível registar a incobrabilidade, dado a inexistência de apuramento do valor da dívida a anular”. Em contraditório, o II vem referir que, em 2023, foi iniciado um novo sistema de suporte ao negócio do FGS, com base numa articulação totalmente nova com o SICC, que tem por objetivo o registo das dívidas das entidades empregadoras perante o FGS, de forma a realizar processos de recuperação desta dívida, sendo que, para a implementação deste projeto é indispensável a colaboração do Ministério da Justiça, estando a ocorrer reuniões com o referido ministério prevendo a conclusão do novo projeto do FGS em 2025.

⁸⁵⁸ Ofício de 19/03/2024.

⁸⁵⁹ “A conta corrente dos beneficiários e devedores do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores reside em SICC – Sistema Integrado de Conta Corrente. No final do ano o II, IP indica o montante da dívida em SICC, em plano prestacional e a dívida participada. Com base nesta informação, é possível obter a maturidade da dívida (por escalões), o que possibilita efetuar a provisão, no final do ano. A dívida participada e considerada incobrável ainda não é apurada”.

⁸⁶⁰ Art. 90.º da LOE 2023 “O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social, a proceder à anulação de créditos e débitos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que os mesmos carecem de justificação, estão insuficientemente documentados, a sua irrecuperabilidade decorra de inexistência de bens penhoráveis do devedor …”. Também as LOE de anos anteriores incluem norma idêntica.

⁸⁶¹ Recomendações: 35-PCGE 2022, 36-PCGE 2021, 33-PCGE 2020, 30-PCGE 2019 e 37-PCGE 2018.

⁸⁶² De acordo com o art. 24.º do Regime do FGS, o fiscal único efetivo e o fiscal único suplente devem ser revisores oficiais de contas ou sociedades de revisores oficiais de contas, sendo designados mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do emprego e da segurança social. No relatório e parecer do Fiscal Único relativo a 2023, consta que: “…na qualidade de Revisores Oficiais de Contas, emitimos a nossa Certificação Legal das Contas, na modalidade de opinião sem reservas” e que o Fiscal Único “…é de parecer que os documentos de prestação de contas do exercício de 2023 (…) estão elaborados em conformidade com o referencial contabilístico aplicável ao Fundo”.

⁸⁶³ IGFSS (25 contas) e ISS (31 contas). Outras cinco entidades (II, ISSM, ISSA, FGS e FSS) também apresentavam alguns movimentos por reconciliar, mas são pouco significativos e com datas do próprio ano, sobretudo do final do ano e as restantes cinco entidades (FCE, FESSPAC, FEFSS, IGFCSS e FESSPBC) não tinham movimentos por reconciliar em 31/12/2023.

⁸⁶⁴ IGFSS (16 180 documentos) e ISS (3 859 documentos). Em contraditório, o IGFSS referiu que a existência de documentos por reconciliar de anos anteriores derivam de diversos constrangimentos relativos a erros das interfaces e de dificuldades de identificação de depósitos/transferências bancárias e que, apesar das várias diligências junto dos bancos, estes justificam que não podem facultar informações adicionais devido à proteção de dados. O II informou que o aumento significativo de documentos por reconciliar deve-se a uma alteração no sistema de controlo de recebimentos, com origem na referência multibanco e que, em 2022, foi implementada a extração dos valores em clarificação no subsistema que os controla, havendo necessidade de operacionalizar nas demais aplicações. Está em curso o desenvolvimento nas aplicações: Gestão de Contribuições (GC); Sistema de Execuções Fiscais (SEF); Sistema Integrado de Conta Corrente (SICC); Sistema Integrado de Dívida (SID); e Sistema de Informação Financeira da Segurança Social (SIF), sendo previsível a seu término no 2.º semestre de 2025.

⁸⁶⁵ IGFSS (4 013 M€) e ISS (13 M€). O volume financeiro dos documentos por reconciliar foi apurado através da soma do valor em módulo de cada documento por reconciliar, do banco e da contabilidade, independentemente do sinal (entrada ou saída de fluxo financeiro). O ISS, em contraditório, informou que, no decorrer do 1.º semestre de 2024, foi registada uma recuperação da contabilização dos movimentos quer em valor, quer em número de documentos por reconciliar.

⁸⁶⁶ No IGFSS menos 50 088 documentos e no ISS mais 894 documentos.

⁸⁶⁷ Mais 2 815 M€ no IGFSS e mais 0,7 M€ no ISS.

⁸⁶⁸ No IGFSS menos 45 866 documentos e no ISS mais 495 documentos.

⁸⁶⁹ No IGFSS mais 3 128 M€ e no ISS mais 114 m€. O crescimento do valor por reconciliar diz respeito a uma conta titulada pelo IGFSS junto do IGCP.

⁸⁷⁰ No IGFSS 856 documentos, no valor de 1,7 M€, e no ISS 382 documentos, no montante de 767,5 m€.

⁸⁷¹ O ISSA alega que não pôde reportar o valor de depósitos a prazo devido às regras de validação do E-contas, quer relativas às reconciliações bancárias, quer entre as diferentes demonstrações orçamentais e financeiras, levando a que a solução para envio com sucesso da informação fosse a reclassificação dos valores da conta 13.1* para a 122*. De salientar que, estas são validações de coerência entre os diferentes mapas reportados no E-contas e esta situação só ocorre pelo facto de não ter sido registada como despesa de ativos financeiros a aplicação de valores em depósitos a prazo, em incumprimento do previsto no classificador constante do DL 26/2002, de 14/02.

⁸⁷² 39 imóveis do IGFSS e 30 imóveis do ISS, 24 alvo de pedido de informação ao ISS e 6 detetados no Despacho 3096/2024, de 22/03.

⁸⁷³ Segundo o art. 4.º do DL 112/2004, de 13/05, o património imobiliário do ISS que não se encontre afeto aos respetivos serviços deverá ser transferido para o IGFSS, permitindo que esses imóveis, quando ocupados por entidades públicas, sejam sujeitos ao pagamento das contrapartidas do princípio da onerosidade até à celebração do contrato de arrendamento.

⁸⁷⁴ Em contraditório, o ISS informa que tem realizado reuniões regulares com o IGFSS com vista à identificação dos imóveis que não se encontram afetos à utilização pelos serviços ou como equipamento social, passíveis de serem transferidos para aquele Instituto no âmbito do art. 4.º do DL 112/2004, de 13/05.

⁸⁷⁵ Imóvel ocupado pelo IGFEJ.

Siglas e Abreviaturas

Ficha Técnica

Índice de Quadros

Quadro 1 - Prestação de contas relativas a 2023

Quadro 2 - Prestação de contas relativas a 2023 em SNC-AP

Quadro 3 - Previsão orçamental, execução e desvios na conta consolidada da AC e SS de 2023 - contabilidade pública

Quadro 4 - Medidas de política orçamental no ROE 2023/PE 2023-2027 e a execução no RCGE 2023 - contabilidade nacional

Quadro 5 - Receitas e despesas consolidadas (AC e SS) - 2022-2023

Quadro 6 - Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional

Quadro 7 - Reflexo orçamental das medidas de mitigação do choque geopolítico

Quadro 8 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2022-2023

Quadro 9 - Fluxos financeiros destinados à administração local - 2022-2023

Quadro 10 - Previsão e execução orçamental do FFD

Quadro 11 - Aceitação das competências

Quadro 12 - FFD por área e competências (dotação corrigida e pagamentos em 2023)

Quadro 13 - Alterações orçamentais consolidadas (AC)

Quadro 14 - Utilização da dotação provisional (AC)

Quadro 15 - Receita de impostos diretos - 2022-2023

Quadro 16 - Impostos indiretos - 2022-2023

Quadro 17 - Proveniência das receitas consignadas

Quadro 18 - Receita não fiscal - 2022-2023

Quadro 19 - Ciclo da dívida em cobrança coerciva

Quadro 20 - Processos declarados em falhas - dívida por tipo de contribuinte

Quadro 21 - Processos declarados em falhas - dívida por entidade emissora

Quadro 22 - Processos declarados em falhas - dívida por ano de instauração

Quadro 23 - Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais

Quadro 24 - Receitas e despesas não efetivas

Quadro 25 - Dívida financeira consolidada e dívida financeira total

Quadro 26 - Dívida pública

Quadro 27 - Composição do stock da dívida pública direta (valor nominal) - 2022-2023

Quadro 28 - SFA - Dívida financeira não consolidada

Quadro 29 - Dívida financeira dos SFA - principais entidades - 2023

Quadro 30 - Fluxos financeiros associados à dívida direta

Quadro 31 - Fluxos financeiros associados à dívida não consolidada - SFA

Quadro 32 - Património financeiro da administração central - 2023-2022

Quadro 33 - Carteira de ativos financeiros do Estado - 2022-2023

Quadro 34 - Património financeiro não consolidado dos SFA - 2022-2023

Quadro 35 - Património financeiro da AC - principais fluxos financeiros - 2023

Quadro 36 - Receita com operações imobiliárias - 2023

Quadro 37 - Despesa com imóveis - 2023

Quadro 38 - Pagamento das contrapartidas do princípio da onerosidade - 2014-2023

Quadro 39 - Balanço da tesouraria do Estado - 2022-2023

Quadro 40 - Fundos fora do IGCP detidos por entidades com despacho de dispensa do cumprimento da UTE

Quadro 41 - Orçamento da Segurança Social - alterações orçamentais - 2023

Quadro 42 - Receitas por classificação económica - 2022-2023

Quadro 43 - Transferências da AC e da UE para a SS - 2022-2023

Quadro 44 - Despesas por classificação económica - 2022-2023

Quadro 45 - Despesa em prestações sociais, formação e políticas ativas de emprego

Quadro 46 - Saldos de execução orçamental por sistemas, componentes e subsistemas

Quadro 47 - Investimentos - 2022-2023

Quadro 48 - Inventários - 2022-2023

Quadro 49 - Contas a receber - Valores agregados - 2022-2023

Quadro 50 - Contas a receber - Contribuintes - 2020-2023

Quadro 51 - Contribuintes em cobrança duvidosa - 2022-2023

Quadro 52 - Meios financeiros líquidos - 2022-2023

Quadro 53 - Património líquido - 2022-2023

Quadro 54 - Passivo - 2022-2023

Quadro 55 - Acréscimos e diferimentos - 2022-2023

Quadro 56 - Princípio da onerosidade - valores cobrados e em dívida a 31/12/2023

Quadro 57 - Receitas fiscais consignadas 2023: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos

Quadro 58 - Receitas fiscais consignadas 2017-2023: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos

Quadro 59 - Variação do valor da carteira do FEFSS - 2019-2023

Quadro 60 - Despesa com pensões e complementos - 2019-2023

Quadro 61 - Financiamento da despesa com pensões - 2019-2023

Quadro 62 - Financiamento do sistema previdencial - repartição (contributivo) - 2019-2023

Quadro 63 - Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) - 2019-2023

Quadro 64 - Financiamento do sistema de regimes especiais - 2019-2023

Quadro 65 - Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) - 2019-2023

Quadro 66 - Transferências para a UE

Quadro 67 - Transferências da UE

Quadro 68 - Revisão do PRR

Quadro 69 - Despesa financiada com origem no MRR

Quadro 70 - Financiamento líquido da administração central ao SEE - 2022-2023

Quadro 71 - Apoios 2023 - Principais entidades concedentes

Quadro 72 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2023

Quadro 73 - Saldo dos apoios públicos ao setor financeiro - 2008-2023

Quadro 74 - Apoios públicos ao setor financeiro - por tipo de instrumento - em 31/12/2022 e 31/12/2023

Quadro 75 - Universo de benefícios fiscais e despesa fiscal quantificada em 2023

Quadro 76 - Principais benefícios fiscais e despesa fiscal, classificados por finalidade, em 2023

Quadro 77 - Estimativas OE vs Despesa fiscal CGE 2023 (diferenças mais significativas)

Quadro 78 - Despesa fiscal - 2022-2023

Quadro 79 - Principais benefícios da despesa fiscal em IRC

Quadro 80 - Garantias concedidas - posição global em 2022-2023

Quadro 81 - Responsabilidades do Estado por garantias a seguros de crédito - 2022-2023

Quadro 82 - Despesa por execução de garantias e de acionamento de seguros - 2019-2023

Quadro 83 - Universo de PPP por setor de atividade

Quadro 84 - Encargos com PPP: execução versus orçamento 2022 e 2023

Quadro 85 - Contingências com PPP

Quadro A 1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2023 vs previsão no ROE 2023/PE 2023-2027 (contabilidade nacional)

Quadro B 1 - Erros detetados na identificação de fluxos financeiros com as autarquias locais

Quadro B 2 - Receitas fiscais consignadas por entidades destinatárias - 2021-2023

Quadro B 3 - Receita não fiscal - principais entidades

Quadro B 4 - Taxas não identificadas - principais entidades

Quadro B 5 - Despesa consolidada da AC por classificação económica - 2022-2023

Quadro B 6 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2023

Quadro C 1 - Financiamento das medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro C 2 - Medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro C 3 - Medidas excecionais e temporárias com impacto na CSS 2023

Quadro C 4 - Sistema de Proteção Social de Cidadania

Quadro C 5 - Sistema Previdencial

Quadro C 6 - Sistema dos Regimes Especiais

Quadro C 7 - N.º de imóveis por entidade a 31/12/2023

Quadro C 8 - Valores do património imobiliário a 31/12/2023

Quadro C 9 - Bens móveis

Quadro C 10 - Bens móveis sem localização

Quadro C 11 - Bens móveis com localização completa

Quadro C 12 - Bens móveis adquiridos em 2023

Quadro C 13 - Bens móveis adquiridos em 2023 sem localização

Quadro C 14 - Bens móveis adquiridos em 2023 com localização completa

Quadro C 15 - Antiguidade da dívida em SEF - 2020-2023

Quadro C 16 - Estado da dívida em SEF sem organismos públicos - 2022-2023

Quadro C 17 - Cobrança de valores participados a SEF em 2023

Quadro C 18 - Valores instaurados por ano e cobrança de valores participados a SEF - 2023

Quadro C 19 - Valor das cobranças - Dívida em SEF em 2023

Quadro C 20 - Situação das dívidas objeto de cobranças - Dívida em SEF - 2023

Quadro C 21 - Documentos com movimentos por reconciliar - 2022-2023

Quadro C 22 - Depósitos bancários - 2023

Quadro C 23 - Meios financeiros líquidos - Por entidade - 2022-2023

Quadro C 24 - Situação dos imóveis em análise detidos pelo ISS

Quadro D 1 - Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital, indemnizações compensatórias e outros fluxos

Quadro D 2 - Limites da LOE 2023 para a concessão de garantias

Quadro D 3 - Informação registada no SIGO vs reporte do RCGE 2023

Índice de Gráficos

Gráfico 1 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS de 2023 - em contabilidade pública

Gráfico 2 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS de 2023 - em contabilidade pública

Gráfico 3 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2023

Gráfico 4 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2023

Gráfico 5 - Saldo da AC e SS, da receita e da despesa efetiva - 2019-2023

Gráfico 6 - Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2023 e variação face a 2022

Gráfico 7 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais - 2019-2023

Gráfico 8 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2019-2023

Gráfico 9 - Fluxos financeiros para as autarquias locais - 2019-2023

Gráfico 10 - Fluxos para as autarquias locais, por região

Gráfico 11 - Distribuição dos municípios por volume de fluxos financeiros recebidos

Gráfico 12 - Fluxos financeiros da Descentralização - 2021-2023

Gráfico 13 - Evolução dos pagamentos efetuados pelo orçamento do ME

Gráfico 14 - Peso da descentralização no financiamento corrente dos municípios

Gráfico 15 - Dotação provisional - 2019-2023 (AC)

Gráfico 16 - Dotações centralizadas do MF - 2019-2023 (AC)

Gráfico 17 - Cativações - 2019-2023 (AC)

Gráfico 18 - Receita consolidada - 2023 e variação face a 2022

Gráfico 19 - Receita dos principais impostos diretos - 2019-2023

Gráfico 20 - Receita de outros impostos diretos- 2019-2023

Gráfico 21 - Receita dos principais impostos indiretos - 2019-2023

Gráfico 22 - Receita de outros impostos indiretos- 2019-2023

Gráfico 23 - Receitas fiscais consignadas: 2019-2023

Gráfico 24 - Destinatários das receitas fiscais consignadas - 2023 e variação face a 2022

Gráfico 25 - Componentes da carteira de dívida gerida pela AT - 2022-2023

Gráfico 26 - Composição da carteira por situação da dívida - 2016-2023

Gráfico 27 - Evolução da despesa consolidada da AC por classificação económica - 2022-2023

Gráfico 28 - Estrutura da despesa consolidada da AC em 2023

Gráfico 29 - Principais desvios das despesas de investimento face ao OE

Gráfico 30 - Distribuição da despesa consolidada por programa orçamental - 2023

Gráfico 31 - Despesas com habitação - 2019 a 2023

Gráfico 32 - Pagamentos em atraso - evolução mensal - 2023

Gráfico 33 - Pagamentos em atraso - 2015-2023

Gráfico 34 - Dotações de capital para regularização de dívidas vencidas e dívida vencida dos estabelecimentos de saúde EPE - final do ano 2022-2023

Gráfico 35 - Dívida em % PIB e em valor nominal - 2003-2023

Gráfico 36 - Principais instrumentos de financiamento em 2023

Gráfico 37 - Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo

Gráfico 38 - Detentores da dívida transacionável - 2022-2023

Gráfico 39 - Custo da dívida direta do Estado (%)

Gráfico 40 - Distribuição da carteira de participações do Estado em 2023

Gráfico 41 - Distribuição da carteira de participações da Parpública em 2023

Gráfico 42 - Despesa com imóveis - 2019-2023

Gráfico 43 - Rendas pagas relativas ao princípio da onerosidade, por Ministério - 2023

Gráfico 44 - Emissão e amortização mensal de CEDIC - dezembro de 2021 a janeiro de 2024

Gráfico 45 - Principais incumpridores da UTE (ex. IES), por tipo de entidade - 2023 e variação face a 2022

Gráfico 46 - Esforço financeiro do Estado - OE - 2022-2023

Gráfico 47 - Estrutura do financiamento do sistema da SS - 2014-2023

Gráfico 48 - Aumento extraordinário de pensões - 2017-2023

Gráfico 49 - Saldo anual efetivo do SSS - 2014-2023

Gráfico 50 - Valor médio de apoio anual por beneficiário por distrito

Gráfico 51 - Distribuição de apoios por valor atribuído

Gráfico 52 - FEFSS - Composição da carteira - 2022-2023

Gráfico 53 - Contributos para o valor da carteira do FEFSS - 2019-2023

Gráfico 54 - Valorização do FEFSS - 2014-2023

Gráfico 55 - FEFSS - Taxa de Cobertura das Pensões - 2014-2023

Gráfico 56 - FEFSS - Rendibilidade e risco - 2014-2023

Gráfico 57 - FEFSS - Rendibilidade das componentes da carteira - 2022-2023

Gráfico 58 - Universo de pensões

Gráfico 59 - Efeito das políticas de retenção na vida ativa no universo das novas pensões de velhice- CGA - 2010-2023

Gráfico 60 - Efeito das políticas de retenção na vida ativa no universo das novas pensões de velhice- SSS - 2010-2023

Gráfico 61 - Índice de dependência dos beneficiários passivos - 2006-2023

Gráfico 62 - Financiamento da despesa com pensões - 2019 e 2023

Gráfico 63 - Financiamento do pagamento de pensões nos fundos de pensões cujas reservas se extinguiram

Gráfico 64 - Evolução das reservas dos fundos de pensões integrados na CGA- 2022-2023

Gráfico 65 - Fluxos financeiros entre Portugal e a UE - 2020-2022

Gráfico 66 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2023 (PT 2020)

Gráfico 67 - Execução financeira acumulada do Portugal 2020

Gráfico 68 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia relativos ao PT 2030

Gráfico 69 - Principais empresas destinatárias - 2023 e variação face a 2022

Gráfico 70 - Apoios concedidos por principais finalidades e origem do financiamento - 2023

Gráfico 71 - Apoios concedidos por finalidades - 2021-2023

Gráfico 72 - Finalidades dos apoios concedidos pelo Fundo Ambiental - 2023

Gráfico 73 - Finalidades dos apoios concedidos pela DGTF - 2023

Gráfico 74 - Montantes do subsídio social de mobilidade pagos pelo Estado

Gráfico 75 - Subsídio social de mobilidade por beneficiário - 2015-2023

Gráfico 76 - Residentes não habituais inscritos e despesa fiscal - 2019-2023

Gráfico B 1 - Recebedores de maior volume de fluxos financeiros

Gráfico B 2 - Recebedores de menor volume de fluxos financeiros

Gráfico B 3 - Evolução das componentes do IRS entre 2019 e 2023

Gráfico D 1 - Previsão dos encargos plurianuais com as parcerias público-privadas

Índice de Figuras

Figura 1 - POCISSSS vs SNC-AP

Figura 2 - Principais marcos da cronologia do processo orçamental de 2023

Figura 3 - Contributos para a previsão da receita e da despesa da AC e SS de 2023 - em contabilidade pública

Figura 4 - Ilustração das etapas de um processo de revisão da despesa

Figura 5 - Universo de entidades da conta da segurança social

Figura 6 - Caracterização da dívida incobrável

Figura 7 - Principais apoios à habitação concedidos em 2023

Figura 8 - Património financeiro do Estado - ativos e entidades mais representativas - 2023 e variação face a 2022

Figura 9 - Património financeiro dos SFA - ativos e entidades mais representativas - 2023 e variação face a 2022

Figura 10 - Sistemas e subsistemas da segurança social

Figura 11 - Principais reservas e ênfases

Figura 12 - Limitações no âmbito da consolidação orçamental

Figura 13 - Caracterização do património imobiliário da segurança social - ocupação e principais finalidades

Figura 14 - Caraterização do valor dos juros por tipo de maturidade

Figura 15 - Desagregação da dívida em SEF por tipo de dívidas

Figura 16 - Desagregação da dívida em SEF por entidades devedoras

Figura 17 - Fontes de Financiamento do FEFSS

Figura 18 - Sistema público de pensões em Portugal

Figura 19 - Principais alterações a benefícios fiscais em 2023

Figura 20 - Garantias acumuladas a 31/12/2023

Figura 21 - Situação das recomendações emitidas no PCGE 2021

Anexo – Exercício do contraditório

Entidades às quais o anteprojeto foi enviado, matéria correspondente e apresentação de alegações

318220353