Parecer n.º 331/2000, de 3 de março

Parecer n.º 331/2000. - Comp. - Direito à carreira - Cargo dirigente - Secretário - Contagem de tempo de serviço - Gestão corrente - Direito ao provimento - Carreira da função pública - Categoria.

1.ª O direito à carreira dos funcionários nomeados como dirigentes integra, no domínio da vigência do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, as seguintes faculdades: i) candidatura aos concursos de acesso que forem abertos na sua carreira de origem, durante a pendência da respectiva comissão de serviço; ii) provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira; iii) regresso ao lugar de origem, findo o exercício de funções dirigentes, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.

2.ª Quando ocorra mudança de categoria durante o exercício do cargo dirigente, nos termos do n.º 5 do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, conjugado com o disposto na alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo, o tempo de serviço relevante para a reconstituição da carreira, findo o exercício de funções dirigentes, é apenas o prestado a partir da data de provimento na última categoria profissional a que o funcionário ascendeu na pendência da comissão de serviço.

3.ª Nesta conformidade, em relação a um funcionário que na pendência do exercício de funções dirigentes, iniciadas em 21 de Outubro de 1999, ascendeu, por efeito de concurso, em 22 de Março de 2002, à categoria de assessor da carreira técnica superior, o tempo de serviço relevante para a reconstituição da carreira, finda a comissão de serviço, em 21 de Outubro de 2002, é apenas o tempo prestado nessas funções dirigentes a partir da data de provimento na referida categoria de assessor.

4.ª Uma vez que o remanescente do tempo prestado em funções dirigentes, contado a partir da data de provimento na aludida categoria de assessor, se cifra em 6 meses e 29 dias, o funcionário em causa não tem direito a provimento em categoria superior à que possuía quando cessou a comissão de serviço.

Sr.ª Ministra da Educação:

Excelência:

I - 1 - Face a entendimentos jurídicos divergentes entre os serviços do Ministério da Educação (Secretaria-Geral) e do Ministério das Finanças (Direcção-Geral da Administração Pública) acerca da criação, no quadro único de pessoal dos organismos e serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação (ver nota 1), de um lugar de assessor principal da carreira técnica superior destinado ao assessor Paulo Manuel Anglin Álvares Cabral, com fundamento na cessação de comissão de serviço, o antecessor de V. Ex.ª dignou-se solicitar a este corpo consultivo parecer complementar sobre a matéria contida no parecer n.º 331/2000, tendo em vista esclarecer se aquele funcionário tem ou não direito à criação do referido lugar (ver nota 2).

Cumpre emitir o solicitado parecer complementar.

2 - No parecer n.º 331/2000, votado na sessão de 17 de Maio de 2001 (ver nota 3), o conselho consultivo foi chamado a pronunciar-se sobre a questão da interpretação a dar ao n.º 5 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, e homóloga disposição da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.

Formularam-se então as seguintes conclusões:

"1.ª A alteração introduzida no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, pela qual o tempo de serviço prestado em funções dirigentes em regime de substituição releva para o efeito previsto na alínea a) do n.º 2 desse preceito (n.º 4), aplica-se às situações de trato sucessivo existentes à data da entrada em vigor deste último diploma.

2.ª Caso o funcionário que tenha exercido funções dirigentes tenha ascendido, por via de concurso realizado na pendência da respectiva comissão de serviço, a categoria superior àquela que possuía à data em que iniciou essas funções, é essa a categoria a ter em consideração para efeito da recomposição da carreira prevista no artigo 18.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89 (n.º 5 do mesmo artigo).

3.ª Porém, nessa hipótese, no cômputo do tempo de serviço relevante para o mesmo efeito, não poderá incluir-se o período que tenha decorrido na pendência da comissão de serviço e que se destine a completar o módulo de tempo de serviço necessário para o funcionário se apresentar, nos termos do regime geral da carreira, ao concurso.

4.ª Os funcionários que se encontrassem no exercício de funções dirigentes, no momento em que entrou em vigor a alteração ao Decreto-Lei n.º 323/89, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 34/93, beneficiavam, nos termos da norma transitória do artigo 3.º deste último diploma, do regime de contagem de tempo de serviço previsto na redacção originária do artigo 18.º, n.º 2, alínea a), que permitia a agregação do número de anos no exercício continuado de funções dirigentes com o número de anos de serviço na categoria de origem.

5.ª Todavia, face à doutrina constante da antecedente conclusão 3.ª, que é cumulativamente aplicável a um funcionário que se encontre nessas condições, a prevista agregação do tempo de serviço em funções dirigentes com o tempo de serviço na categoria de origem não opera qualquer efeito prático, visto que a categoria determinante para provimento em categoria superior é aquela a que o funcionário acedeu na pendência da comissão de serviço.

6.ª O direito à carreira reconhecido no artigo 32.º do novo estatuto do pessoal dirigente, aprovado pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, obedece a critérios similares aos previstos no artigo 18.º, n.os 2, alínea a), 4 e 5 do Decreto-Lei n.º 323/89, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 34/93 (artigo 32.º, n.os 2, alínea a), 4 e 5), pelo que, sendo esses os dispositivos que mais directamente interessam ao caso da consulta, ao interessado não aproveita a norma transitória que, com base em eventual tratamento mais favorável resultante da nova lei, prevê a reapreciação da respectiva situação (artigo 39.º, n.º 9);

7.ª Em conformidade, em relação a um funcionário que tenha exercido funções dirigentes em substituição ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 34/93, e, sem qualquer interrupção, tenha continuado no exercício dessas funções em comissão de serviço, no decurso da qual ascendeu, por efeito de concurso, a categoria superior à que detinha, o tempo de serviço relevante para a reconstituição da carreira, finda a comissão, é apenas o globalmente correspondente ao exercício de funções dirigentes, que não tenha sido necessário para completar o módulo de tempo de serviço exigido para a promoção.

8.ª Se o remanescente se cifra em 8 meses e 11 dias, o funcionário em causa não tem direito a provimento em categoria superior à que possuía quando cessou a comissão de serviço."

3 - Para uma melhor compreensão do objecto do parecer complementar solicitado, convirá identificar a factualidade relevante para o desenvolvimento do parecer e solução da questão posta.

Do processo enviado, colhem-se sobre a situação funcional do interessado Paulo Manuel Anglin Álvares Cabral os seguintes elementos:

Nomeado definitivamente técnico superior de 1.ª classe da carreira técnica superior do quadro único de pessoal dos organismos e serviços centrais e regionais do Ministério da Educação, com efeitos desde 2 de Novembro de 1992 (ver nota 4);

Nomeado, em comissão de serviço, como secretário do quadro do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, por três anos, com início em 5 de Dezembro de 1994 (ver nota 5), cargo equiparado a chefe de divisão (n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 389/88, de 25 de Outubro);

Em 5 de Dezembro de 1997, cessou a comissão de serviço como secretário do quadro do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, mantendo-se no exercício dessas funções em regime de gestão corrente até 20 de Outubro de 1999;

Por ter cessado a comissão de serviço como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa em 5 de Dezembro de 1997, foi-lhe criado no quadro único do pessoal dos organismos e serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação um lugar de técnico superior principal, da carreira técnica superior, a extinguir quando vagar, com efeitos a partir de 5 de Dezembro de 1997 (ver nota 6);

Na sequência de concurso, foi nomeado, em comissão de serviço, por três anos, como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, com efeitos reportados a 21 de Outubro de 1999, cargo equiparado para todos os efeitos legais à categoria de director de serviços (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 129/97, de 24 de Maio) (ver nota 7);

Nomeado definitivamente, na sequência de concurso, como assessor da carreira técnica superior do quadro único do pessoal dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação, com efeitos desde 22 de Março de 2002 (ver nota 8);

Em 21 de Outubro de 2002, cessou a comissão de serviço como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa.

O interessado cessou a primeira comissão de serviço como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa em 5 de Dezembro de 1997; no entanto, manteve-se no exercício dessas funções em regime de gestão corrente, num momento em que vigorava o estatuto do pessoal dirigente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro.

Essa situação prolongou-se até 21 de Outubro de 1999, data em que ocorreu a sua nomeação, em nova comissão de serviço, por três anos, como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, quando tinha a categoria de técnico superior principal, da carreira técnica superior, e já se encontrava em vigor o estatuto do pessoal dirigente aprovado pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.

Por outro lado, a comissão de serviço que assim se iniciou foi dada como finda em 21 de Outubro de 2002 e, por conseguinte, o regime jurídico aplicável ao exercício de funções dirigentes era ainda o resultante da Lei n.º 49/99.

Durante a pendência desta última comissão, o interessado candidatou-se a concurso de acesso na sua carreira de origem, tendo sido nomeado assessor da carreira técnica superior do quadro único do pessoal dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação, com efeitos desde 22 de Março de 2002, suscitando-se dúvidas, precisamente, quanto a ter ou não direito ao provimento em categoria superior, findo o exercício de funções dirigentes.

Neste condicionalismo, o cerne da questão posta à apreciação do conselho respeita à interpretação do n.º 5 do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, conjugado com o disposto na alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo, e reconduz-se a apurar qual o tempo de serviço como dirigente que releva para a atribuição de categoria superior, no termo da comissão de serviço, quando ocorra mudança de categoria na pendência do exercício do cargo dirigente: i) todo o tempo de serviço correspondente ao exercício de funções dirigentes; ou ii) apenas o tempo de serviço prestado no cargo dirigente após a data de provimento na categoria resultante da última promoção verificada na pendência da comissão de serviço.

A problemática a dirimir releva, pois, numa primeira análise, no plano da aplicação das leis no tempo e impõe a apreciação das diversas disposições que sucessivamente regularam a situação jurídica em causa.

II - 1 - O Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro (ver nota 9), em vigor desde 1 de Outubro 1989, estabeleceu o "estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos" (n.º 1 do artigo 1.º).

Nos termos do artigo 5.º, o provimento de pessoal dirigente era efectuado em regime de comissão de serviço por um período de três anos, com possibilidade de renovação por iguais períodos (n.º 1), cessando essa comissão automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tivesse manifestado expressamente a intenção de a renovar, caso em que o dirigente se manteria no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular do cargo (n.º 3).

A cessação automática da comissão nos casos de não renovação expressa não determinava, portanto, uma automática cessação de funções no limite temporalmente definido.

Em tal caso, o dirigente manter-se-ia no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular de cargo.

"Manter-se no exercício de funções até à nomeação do novo titular de cargo supõe, na circunstância, um segundo grau de precariedade que só se compreende por exigências fundamentais de interesse público: não deixar um vazio de direcção no espaço interinário, e por natureza tendencialmente breve, até à designação e início de funções de novo titular. Mas a permanência no cargo também supõe, nesses mesmos termos, que não possam ser, entretanto, retomados o cargo e as funções de que o dirigente é titular (nos casos em que é funcionário titular de um lugar), como supõe que, no caso de indivíduos não vinculados à Administração, só a partir desse momento cessem efectivamente as funções e, consequentemente, os vínculos jurídicos que os ligavam à Administração (ver nota 10)."

O artigo 18.º, por seu turno, assegurava em relação aos funcionários nomeados para cargos dirigentes, finda a comissão de serviço, um direito à carreira, que, na sua redacção primitiva, ficou concretizado nos seguintes termos:

"Artigo 18.º

Direito à carreira

1 - O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado.

2 - Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço:

a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira;

b) Ao provimento na categoria de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.

3 - O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma.

4 - Serão criados, nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem, os lugares necessários para execução do disposto na alínea a) do n.º 2, os quais serão extintos à medida que vagarem.

5 - A alteração dos quadros de pessoal prevista no número anterior será feita por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da respectiva pasta, publicado na 1.ª série do Diário da República.

6 - O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço."

A propósito da versão originária do artigo 18.º, afirmou-se no parecer n.º 61/91 deste conselho consultivo (ver nota 11):

"Ao considerar que uma administração eficaz pressupõe e reclama a exigência de dirigentes competentes, capazes de gerir com eficiência crescente os serviços sob a sua responsabilidade, compreende-se que o legislador tenha querido conceder um conjunto de 'estímulos', de 'incentivos', para o exercício de cargos dirigentes, definindo um estatuto 'aliciante' e 'atractivo' do respectivo pessoal.

Assim é que o artigo 18.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89 reconhece aos funcionários nomeados para cargos dirigentes o direito, finda a comissão de serviço (-), ao provimento em categoria superior (-) à que possuíam à data da nomeação para dirigentes.

Esta categoria superior é determinada em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira."

A solução encontrada pretendia, por um lado, evitar que os dirigentes fossem, pelo exercício das respectivas funções, prejudicados no tocante à situação na carreira de que fossem oriundos, mas também intentou, por outro, compensá-los, em termos de ascensão na carreira, tendo em conta as especiais responsabilidades assumidas no desempenho de cargos dirigentes (ver nota 12).

2 - Entretanto, a versão originária do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89 foi alterada de modo substancial pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, que, nos dizeres expressos do seu preâmbulo, visou, designadamente, "definir com maior clareza o conceito de direito à carreira previsto no artigo 18.º".

O diploma é constituído por três artigos, o primeiro dos quais altera o artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, nos seguintes termos:

"Artigo 18.º

Direito à carreira

1 - O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado.

2 - Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação:

a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro (ver nota 13);

b) ...

3 - A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas.

4 - Para efeitos do cômputo do tempo de serviço estabelecido no n.º 2 releva, também, o prestado em regime de substituição.

5 - O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço, caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2.

6 - Serão criados nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem os lugares necessários à execução do disposto na alínea a) do n.º 2, os quais são extintos à medida que vagarem.

7 - O disposto no número anterior pode ter lugar, a requerimento do interessado, independentemente da cessação da comissão de serviço, quando se trate da categoria mais elevada da carreira.

8 - A alteração dos quadros prevista no n.º 6 será feita por despacho normativo dos Ministros das Finanças e da respectiva pasta (ver nota 14)."

Apreciando as alterações introduzidas ao artigo 18.º pelo Decreto-Lei n.º 34/93, será de convir que duas delas merecem um especial destaque. Trata-se das alterações introduzidas à alínea a) do n.º 2 e ao n.º 6, que passou a constituir o n.º 5.

Quanto à nova redacção dada à alínea a) do n.º 2, passou a ser concedido relevo apenas ao número de anos de exercício continuado de funções dirigentes, assim se substituindo o regime anterior, que consistia na agregação daquele tempo ao número de anos na categoria de origem.

Relativamente ao n.º 5, que corresponde ao n.º 6, na redacção originária, clarifica-se que, na hipótese de o dirigente, na pendência da comissão de serviço, ser promovido a categoria superior na carreira de origem, o provimento nessa categoria é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2.

Isto é, o provimento em categoria superior na carreira de origem, na pendência da comissão de serviço, determinava a categoria superior a que o dirigente, finda a comissão de serviço, tinha direito - uma categoria superior à desse provimento, e não já superior à que possuía à data da nomeação para dirigente -, por outro lado, determinava o tempo de serviço como dirigente que relevava para a atribuição dessa categoria superior no termo da comissão - o tempo posterior ao provimento determinante, e não já todo o tempo desde a nomeação como dirigente.

No que concerne às restantes alterações, reconhecer-se-á que não se revestem de particular interesse para a apreciação da questão colocada pela consulta, sendo, no entanto, de destacar que pela nova formulação dada ao n.º 4 passou a ser concedida relevância jurídica, para efeitos do cômputo do tempo de serviço em funções dirigentes, ao tempo prestado em regime de substituição.

3 - Transcorrida uma década, o Decreto-Lei n.º 323/89 foi revogado pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (ver nota 15), que estabeleceu o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (n.º 1 do artigo 1.º).

A definição do pessoal e cargos dirigentes consta do artigo 2.º do diploma.

Da disciplina sobre o provimento e exercício de funções retenha-se que o artigo 18.º mantém a estatuição de que "[o] pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos" (n.º 1), cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar (n.º 3), sendo que, "[a]té à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso" (n.º 5).

Os subsequentes artigos 31.º, alínea a), e 32.º consagram o direito à carreira do pessoal dirigente em moldes semelhantes aos previstos no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 34/93.

O artigo 32.º da Lei n.º 49/99, sob a epígrafe "Direito à carreira", estatui, no que interessa à consulta:

"Artigo 32.º

Direito à carreira

1 - O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado.

2 - Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, findo o exercício de funções dirigentes nos termos previstos na presente lei:

a) Ao provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro (ver nota 16);

b) Ao regresso ao lugar de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.

3 - ...

4 - Para efeitos do cômputo do tempo de serviço estabelecido no n.º 2 releva, também, o prestado em regime de substituição.

5 - O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso, caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2.

6 - São criados nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem, se noutro não for acordado, os lugares necessários à execução do disposto na alínea a) do n.º 2, os quais serão extintos à medida que vagarem.

7 - O disposto no número anterior pode ter lugar, a requerimento do interessado, independentemente da cessação da comissão de serviço, quando se trate da categoria mais elevada da carreira.

8 - A alteração dos quadros prevista no n.º 5 será feita por portaria do membro do Governo competente e do que tiver a seu cargo a Administração Pública, a publicar na 2.ª série do Diário da República."

Realce-se que, à luz do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, para efeito da reconstituição do direito à carreira aí contemplado, passa a considerar-se a categoria "que [os funcionários] possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes" e não já a categoria "que possuíam à data da nomeação para dirigente", como acontecia no domínio da vigência do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89.

A apontada intervenção legislativa reflecte, assim, o propósito de conformar a redacção da norma que consagra o direito ao provimento em categoria superior, após a cessação da comissão de serviço, com a norma do n.º 5 do mesmo artigo 32.º (norma idêntica à do n.º 5 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93), a qual estipula que, em caso de promoção na pendência da comissão de serviço, a categoria determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo 32.º é a categoria resultante dessa promoção.

Nesta conformidade, o funcionário tem direito, finda a comissão de serviço como dirigente, ao provimento em categoria superior à que possua à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções de dirigente, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, sendo que, em caso de promoção na pendência da comissão de serviço, releva apenas o tempo prestado em funções dirigentes a partir da data de provimento na categoria resultante da última promoção verificada, ou seja, o provimento determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 32.º citado.

4 - Para completar o quadro de aproximação às disposições legais que interessam à problemática em apreço, caberá ainda uma referência à Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece o actual estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado (n.º 1 do artigo 1.º), revogando a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (artigo 38.º).

Sublinhe-se, antes de mais, que os trabalhos preparatórios respeitantes à Lei n.º 2/2004 (ver nota 17), que incidiram sobre a proposta de lei n.º 89/IX, "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado", e o projecto de lei n.º 347/IX, "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", não fornecem qualquer subsídio sobre os incisos que estão na base da consulta.

O actual estatuto do pessoal dirigente estipula no artigo 29.º:

"Artigo 29.º

Direito de acesso na carreira

1 - O tempo de serviço prestado no exercício de cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, como prestado no lugar de origem, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que o funcionário se encontra integrado.

2 - Quando o tempo de serviço prestado em funções dirigentes corresponda ao módulo de tempo necessário à promoção na carreira, o funcionário tem direito, findo o exercício de funções dirigentes, ao provimento em categoria superior com dispensa de concurso, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado naquelas funções.

3 - A aplicação do disposto no número anterior aos titulares de cargos dirigentes integrados em corpos especiais ou em carreiras de regime especial depende da verificação de todos os requisitos fixados nas respectivas leis reguladoras para o acesso na carreira.

4 - O tempo de serviço prestado em regime de substituição e de gestão corrente, nos termos da presente lei, conta para efeitos do disposto no n.º 2.

5 - No caso de ter ocorrido mudança de categoria ou de carreira na pendência do exercício do cargo dirigente, para efeitos do cômputo do tempo de serviço referido no n.º 2, releva apenas o prestado em funções dirigentes a partir da data de provimento na nova categoria.

6 - Os funcionários que beneficiem do disposto no n.º 2 têm direito à remuneração pela nova categoria e escalão desde a data da cessação do exercício de funções dirigentes."

De entre as alterações introduzidas pelo actual estatuto do pessoal dirigente no regime jurídico do direito à carreira, assinale-se que o n.º 4 do artigo 29.º passou a conceder relevância jurídica, para efeitos de cômputo do tempo de serviço em funções dirigentes, ao tempo prestado em regime de gestão corrente.

Por outro lado, o texto do n.º 5 do artigo 29.º esclarece, declaradamente, que para efeito de reconstituição do direito à carreira, na hipótese de o dirigente ser promovido a categoria superior na carreira de origem, durante a comissão de serviço, releva apenas o tempo de serviço prestado em funções dirigentes a partir da data de provimento na nova categoria.

A Lei n.º 2/2004 entrou em vigor no dia 1 de Fevereiro de 2004 (artigo 39.º), sendo certo que as respectivas normas transitórias, previstas no artigo 37.º (ver nota 18), não abrangem a situação em apreço, que decorreu no período compreendido entre 6 de Dezembro de 1997 e 21 de Outubro de 2002, pelo que, por força do princípio da eficácia futura da lei, de que é corolário o da não retroactividade [artigo 12.º do Código Civil (ver nota 19)], as enunciadas disposições do actual estatuto do pessoal dirigente não têm aplicação ao caso que se pretende dilucidar.

Estão compiladas as disposições legais atinentes à matéria em causa.

III - Reportando-se a consulta à atribuição de certo posicionamento na carreira técnica superior, importa densificar o conceito de carreira no âmbito do regime jurídico da função pública e traçar o regime específico da carreira técnica superior.

1 - Os princípios básicos em matéria de carreiras da função pública constam do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho (ver nota 20), que "estabelece o regime geral de estruturação das carreiras da função pública numa perspectiva de avaliação global das funções exercidas" (artigo 1.º).

Na definição da lei (artigo 4.º), "carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional" (n.º 1) e "categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial" (n.º 2).

As carreiras, segundo a estrutura, são verticais quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade, horizontais quando integram categorias com o conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas e mistas quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais [alíneas a) a c) do artigo 5.º].

As carreiras podem ainda classificar-se em carreiras de regime geral e carreiras de regime especial, integrando-se nestas tão-só o pessoal a quem competir assegurar funções que, atenta a sua natureza e especificidade, devam ser prosseguidas por um agrupamento de pessoal especializado e inserido numa carreira criada para o efeito (n.os 1 e 2 do artigo 8.º).

2 - Estas regras básicas sobre a figura jurídica da carreira vieram a ser desenvolvidas, nomeadamente no tocante ao aspecto dinâmico da ascensão entre categorias e dentro de cada uma delas, pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho (ver nota 21), que estabelece princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.

Do seu artigo 27.º (ver nota 22) resulta que o concurso é obrigatório para acesso nas carreiras da função pública e que o acesso se faz por promoção, que depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a) existência de vaga; b) tempo mínimo de serviço efectivo na categoria inferior; c) mérito adequado, normalmente comprovado mediante concurso.

Um outro critério legal a ter em consideração, na perspectiva de definição dos parâmetros interpretativos do direito à carreira consubstanciado no artigo 32.º da Lei n.º 49/99, é o que se refere ao mecanismo de progressão dentro de cada categoria profissional.

O artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 184/89 determina que a progressão se faz pela mudança de escalão na mesma categoria (n.º 1), remetendo para diploma próprio a definição do número de escalões em cada categoria, bem como os módulos de tempo e o mérito necessários (n.º 2).

3 - No desenvolvimento dos princípios gerais enunciados neste último diploma, o Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro (ver nota 23), embora tendo por objectivo a regulação do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, considerou necessário, atendendo às suas incidências em matéria de remuneração, integrar um capítulo III dedicado às "carreiras", no qual reiterou e desenvolveu o que diplomas anteriores já haviam prescrito quanto à promoção.

Assim, estipulou, no n.º 1 do artigo 16.º, que "[a] promoção a categoria superior depende da existência de vaga, de concurso e da prestação de serviço na categoria imediatamente inferior durante o tempo e com a classificação de serviço legalmente previstos na regulamentação da respectiva carreira" e, no artigo 19.º, que a mudança de escalão, nas carreiras verticais, depende da permanência de três anos no escalão imediatamente anterior (n.º 2), acrescentando que a atribuição de classificação de serviço de Não satisfatório ou equivalente implica a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão (n.º 3).

Desta síntese da actual caracterização jurídica da carreira do funcionalismo ressalta que ela se inscreve na tradição mais firmada na doutrina administrativa portuguesa (ver nota 24).

4 - O interessado, quando iniciou a segunda comissão de serviço como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, detinha a categoria de técnico superior principal, da carreira técnica superior, sendo que, na pendência dessa comissão de serviço, mediante concurso de acesso na sua carreira de origem, passou a deter a categoria de assessor da mesma carreira.

Ora, o regime específico da carreira técnica superior em que se integra a categoria do interessado consta, actualmente, do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro (ver nota 25), diploma que revogou, entre outros, o Decreto-Lei n.º 265/88, de 28 de Julho, que havia reestruturado as carreiras técnica e técnica superior.

A estrutura da carreira técnica superior consta do mapa anexo ao diploma, sendo as condições de recrutamento e de acesso nas respectivas categorias fixadas no artigo 4.º, que dispõe:

Artigo 4.º

Carreira técnica superior

1 - O recrutamento para as categorias da carreira técnica superior obedece às seguintes regras:

a) Assessor principal, de entre assessores com, pelo menos, três anos de serviço classificados de Muito bom ou cinco anos classificados de Bom;

b) Assessor, de entre técnicos superiores principais com, pelo menos, três anos de serviço classificados de Muito bom ou cinco anos classificados de Bom, mediante concurso de provas públicas, que consistirá na apreciação e discussão do currículo profissional do candidato;

c) Técnicos superiores principais e de 1.ª classe, de entre, respectivamente, técnicos superiores de 1.ª classe e de 2.ª classe com, pelo menos, três anos nas respectivas categorias classificados de Bom;

d) Técnico superior de 2.ª classe, de entre indivíduos habilitados com licenciatura em área de formação adequada ao conteúdo funcional do lugar a prover, aprovados em estágio com classificação não inferior a Bom (14 valores).

2 - A área de recrutamento prevista na alínea c) do número anterior para a categoria de técnico superior principal é alargada aos técnicos especialistas principais com curso superior que não confira o grau de licenciatura, desde que previamente habilitados com formação adequada.

3 - Aos titulares de mestrado ou doutoramento, desde que o conteúdo funcional seja do interesse da instituição, é reduzido em 12 meses o tempo legalmente exigido para progressão na carreira, previsto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1."

A carreira técnica superior é, assim, uma carreira do regime geral, que se mostra estruturada como carreira vertical e tem uma dotação global, o que significa que o número de lugares não está determinado por categorias, mas sim ao nível da carreira [alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 141/2001, de 24 de Abril].

IV - 1 - Face a todas as precedentes considerações, é já possível avançar uma resposta ao problema concreto que vem suscitado.

O interessado, entre 5 de Dezembro de 1994 e 5 de Dezembro de 1997, exerceu, em comissão de serviço, funções dirigentes como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, mantendo-se no exercício dessas funções em regime de gestão corrente até 20 de Outubro de 1999.

Aquele exercício de funções em regime de gestão corrente decorre, como se viu, do preceituado no n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 323/89, que vigorou até 30 de Junho de 1999, e no n.º 5 do artigo 18.º da Lei n.º 49/99, que entrou em vigor em 1 de Julho de 1999, revogando o Decreto-Lei n.º 323/89.

Em 21 de Outubro de 1999, o interessado iniciou uma nova comissão de serviço, como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa, que cessou em 21 de Outubro de 2002, e na pendência desta comissão de serviço candidatou-se a concurso de acesso na sua carreira de origem, sendo nomeado assessor da carreira técnica superior do quadro único do pessoal dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação, com efeitos desde 22 de Março de 2002.

Ora, a comissão de serviço cumprida entre 5 de Dezembro de 1994 e 5 de Dezembro de 1997 não se cumula com a que se iniciou em 21 de Outubro de 1999, já que entre ambas se interpõe o exercício de funções em regime de gestão corrente.

Sobre o exercício de funções em regime de gestão corrente pronunciou-se já este conselho consultivo (ver nota 26) da seguinte forma:

"Trata-se, no exercício de funções em regime de gestão corrente, de, no respeito pelo princípio da continuidade do serviço público (ver nota x), assegurar o despacho dos assuntos correntes e a prática dos actos indispensáveis ao regular funcionamento dos serviços (ver nota x1).

Desta circunstância decorre uma significativa redução dos poderes que cabem ao dirigente a exercer funções em regime gestão corrente, redução que não existe no caso de exercício de funções em regime de substituição (ver nota x2).

Há entre as duas situações diferenças qualitativas e quantitativas que constituem fundamento material bastante para o seu diferente tratamento jurídico. Nesta medida, afigura-se não haver desrespeito dos princípios constitucionais da justiça e da igualdade nem justificação para, por via interpretativa, se aplicar, ao exercício de funções em regime de gestão corrente, o disposto no n.º 4 do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, segundo o qual releva para efeitos de recomposição da carreira o tempo de serviço prestado em regime de substituição. Isto é assim, mesmo que o exercício de funções em regime de gestão corrente seja seguido de (nova) comissão de serviço em cargo dirigente (ver nota x3)."

Quando o interessado iniciou as anteditas funções em regime de gestão corrente, vigorava o estatuto do pessoal dirigente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 323/89, sendo que, em 1 de Julho de 1999, entrou em vigor o estatuto do pessoal dirigente aprovado pela Lei n.º 49/99, diploma cuja vigência se prolongou até 31 de Janeiro de 2004.

No domínio da vigência dos diplomas legais referidos, o tempo de serviço prestado em regime de gestão corrente não era considerado para efeito do reposicionamento na carreira do funcionário nomeado para cargos dirigentes, finda a respectiva comissão de serviço - cf. artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 34/93, e artigo 32.º da Lei n.º 49/99.

Por outro lado, como oportunamente se esclareceu, o disposto no n.º 4 do artigo 29.º do actual estatuto do pessoal dirigente (Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro), que passou a conceder relevância jurídica, para efeitos de cômputo do tempo de serviço em funções dirigentes, ao tempo prestado em regime de gestão corrente, não tem aplicação no caso vertente.

Assente, face ao anteriormente explicitado, que o tempo de exercício de funções dirigentes em regime de gestão corrente - correspondente ao período que mediou entre 6 de Dezembro de 1997 e 20 de Outubro de 1999 - não releva para efeitos de cômputo do tempo de serviço em funções dirigentes, continua ainda por resolver a interrogação formulada quanto a saber se, finda a última comissão de serviço, como secretário do Instituto Superior de Engenharia de Lisboa - que cessou em 21 de Outubro de 2002 -, o assessor Paulo Manuel Anglin Álvares Cabral tem ou não direito a ser provido na categoria de assessor principal da carreira técnica superior.

2 - Como já se referiu, a alínea a) do artigo 31.º da Lei n.º 49/99 (ver nota 27) consagra o "direito à carreira" (ver nota 28) dos funcionários nomeados para cargos dirigentes, proclamando o n.º 1 do subsequente artigo 32.º o princípio geral de que "[o] tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado".

Quer isto dizer que os funcionários nomeados para cargos dirigentes conservam o seu lugar na carreira de origem, por isso têm direito, finda a comissão de serviço, ao regresso ao lugar de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 32.º

Por outro lado, o direito à carreira do pessoal dirigente engloba ainda o normal direito de acesso na carreira de origem, estipulando o n.º 5 do artigo 32.º que "[o] disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso, caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2".

Enfim, o direito à carreira dos funcionários nomeados para cargos dirigentes compreende ainda o direito ao provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções (alínea a) do n.º 2 do artigo 32.º).

Esse provimento é efectuado em lugar expressamente criado para o efeito (n.º 6 do artigo 32.º).

Na expressão impressiva do citado parecer n.º 99/98, "esta terceira faceta da noção complexiva de direito à carreira é que constitui aquilo que de verdadeiramente específico e inovatório ela comporta".

De facto, prossegue o mesmo parecer, "o provimento em questão traduz-se em assinaláveis benefícios concedidos aos dirigentes, no tocante ao acesso nas suas categorias de origem. Esse acesso baseia-se apenas no cômputo de anos de serviço, prescindindo da respectiva classificação e, o que sobretudo releva, da realização de concurso na passagem de categoria para categoria. Estes particulares benefícios terão sido considerados pelo legislador como uma compensação concedida aos dirigentes pelas especiais responsabilidades que o exercício das correspondentes funções implica - e também, porventura, pelas dificuldades que as mesmas levantam à apresentação aos concursos de acesso na carreira de origem".

Sintetizando do excurso precedente, o direito à carreira dos funcionários nomeados como dirigentes integra, de harmonia com o disposto no artigo 32.º da Lei n.º 49/99, as seguintes faculdades: i) candidatura aos concursos de acesso que forem abertos na sua carreira de origem, durante a pendência da respectiva comissão de serviço; ii) provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro; iii) regresso ao lugar de origem, findo o exercício de funções dirigentes, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.

3 - A alínea a) do n.º 2 do artigo 32.º configura-se, pois, como um excepcional direito de promoção (eventualmente per saltum), sem sujeição a concurso e não condicionado pela existência de vaga. Surge na cessação da comissão de serviço (ou independentemente da cessação do exercício de funções dirigentes, quando se trate da categoria mais elevada da carreira - n.º 7 do artigo 32.º) em função, apenas, do tempo de serviço prestado no cargo dirigente (ver nota 29).

Ora, tal excepcional direito de promoção não significa a exclusão do direito normal de promoção, ou seja, o funcionário em comissão de serviço como dirigente não é prejudicado no normal direito de acesso na sua carreira de origem.

Isto mesmo traduz o n.º 5 do artigo 32.º quando prescreve que o dirigente pode candidatar-se aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.

E nesse caso - esclarece a mesma norma -, a categoria determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo 32.º é a categoria resultante dessa promoção.

O que significa que, em caso de promoção na pendência da comissão de serviço, os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito ao provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do tempo prestado nessas funções a partir da data de provimento na categoria resultante da última promoção verificada, ou seja, o provimento determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 32.º citado.

No já citado parecer do conselho consultivo n.º 14/99, em alusão ao direito à carreira consignado no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 34/93, norma que obedecia a critérios similares aos previstos no artigo 32.º da Lei n.º 49/99, afirmou-se o seguinte:

"Na verdade, o direito à carreira, tal como foi desenhado no artigo 18.º, especialmente no n.º 2, alínea a), traduz a preocupação proclamada pelo legislador de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem do dirigente.

Ora, para o dirigente que, na pendência da comissão de serviço, se apresenta aos concursos de acesso na carreira de origem e é provido na categoria seguinte da respectiva carreira, o exercício de funções dirigentes não acarreta qualquer prejuízo no desenvolvimento da sua carreira.

Por outro lado, a evitação de um prejuízo não comporta conferir 'dupla' relevância jurídica ao mesmo período de tempo de exercício continuado de funções dirigentes. Considerar o mesmo período para efeitos de integrar o módulo de tempo indispensável para o dirigente se poder candidatar aos concursos de acesso e para efeitos de ser provido em categoria superior, finda a comissão de serviço, traduzir-se-ia numa vantagem injustificada e que a razão de ser do artigo 18.º não compreende.

Assim, a alínea a) do n.º 2, em conjugação com o n.º 5, do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89 deve ser interpretada restritivamente, por forma que, no cômputo do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, para efeitos de provimento em categoria superior, na cessação da comissão de serviço, não seja considerado o módulo de tempo indispensável para o dirigente se apresentar a concurso de promoção.

[...]

Poder-se-á argumentar que a interpretação a que chegamos não beneficia os dirigentes que se tenham apresentado a concursos de acesso na pendência da comissão de serviço - porventura com acrescidas dificuldades decorrentes das especiais responsabilidades implicadas no exercício de funções dirigentes -, em confronto com aqueles dirigentes que são providos em categoria superior, finda a comissão de serviço, pelo mero decurso do tempo.

Não cremos que o argumento releve.

Desde logo, porque - reafirma-se - o legislador, ao editar a norma do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, o que visou foi evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem.

Também, porque o dirigente que se apresente a concursos de acesso na pendência da comissão de serviço, ao ser provido em categoria superior, alcança a subida na hierarquia do serviço público, com todas as vantagens que lhe estão ligadas, antes de cessar a comissão de serviço.

Ainda, porque a interpretação a que chegamos não inviabiliza que o dirigente, que venha a ser provido em categoria superior na pendência da comissão de serviço, seja provido na categoria seguinte, no termo da comissão de serviço, se, entretanto, se mostrar completado o módulo de tempo indispensável."

O entendimento assim firmado neste conselho consultivo tem vindo a ser também perfilhado pela jurisprudência do Tribunal Central Administrativo [v. Acórdãos de 6 de Dezembro de 2001 (ver nota 30) e de 13 de Fevereiro de 2003 (ver nota 31)] e do Supremo Tribunal Administrativo [v. Acórdão de 13 de Maio de 2004 (ver nota 32)].

No citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo concluiu-se:

"De facto, e contrariamente ao pretendido pelo recorrente, a interpretação da alínea a) do n.º 2 e do n.º 5 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, não comporta outra interpretação que não seja a de que o funcionário nomeado para cargo dirigente tem direito, depois de finda a respectiva comissão de serviço, ao provimento em categoria superior à que possuía à data da nomeação para o cargo dirigente, a atribuir, nos termos da norma em causa, em função do número de anos de exercício continuado nas funções do cargo dirigente, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira.

E se, na sequência de concurso de acesso a que, entretanto, foi opositor, for promovido, relevará a nova categoria, nos termos do n.º 5 do preceito, mas também aqui segundo a contagem dos módulos de tempo necessários à progressão na carreira, contados a partir da aceitação desta categoria(itálico nosso)."

Mantendo-se válido este ponto de vista, deverá entender-se, retomando o caso concreto, que para efeito de provimento em categoria superior, finda a comissão de serviço, há que reportar o tempo de serviço em funções dirigentes à última categoria profissional a que o funcionário ascendeu na pendência dessas funções.

Esta interpretação acaba, aliás, por ser confortada com a versão do preceito homólogo do actual estatuto do pessoal dirigente, aprovado pela Lei n.º 2/2004, ao estabelecer que, no caso de ter ocorrido mudança de categoria na pendência do exercício do cargo dirigente, releva apenas o tempo de serviço prestado em funções dirigentes a partir da data de provimento na nova categoria (n.º 5 do seu artigo 29.º).

4 - Nesta conformidade, em relação a um funcionário que durante o exercício de funções dirigentes, iniciadas em 21 de Outubro de 1999, ascendeu, por efeito de concurso, em 22 de Março de 2002, à categoria de assessor da carreira técnica superior, o tempo de serviço relevante para a reconstituição da carreira, finda a comissão de serviço, em 21 de Outubro de 2002, é apenas o tempo prestado nessas funções dirigentes a partir da data de provimento na referida categoria de assessor.

Uma vez que o remanescente do tempo prestado em funções dirigentes, contado a partir da data de provimento na aludida categoria de assessor, se cifra em 6 meses e 29 dias, o funcionário em causa não tem direito a provimento em categoria superior à que possuía quando cessou a comissão de serviço.

Com efeito, esse tempo de serviço não é suficiente para operar o provimento do interessado em categoria superior à que detinha no termo da comissão, visto que o intervalo de tempo mínimo exigido para aceder à categoria de assessor principal da carreira técnica superior é de três anos.

Deste modo, o funcionário em causa deverá manter-se, finda a comissão de serviço, na categoria que já detinha.

V - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª O direito à carreira dos funcionários nomeados como dirigentes integra, no domínio da vigência do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, as seguintes faculdades: i) candidatura aos concursos de acesso que forem abertos na sua carreira de origem, durante a pendência da respectiva comissão de serviço; ii) provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício con tinuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira; iii) regresso ao lugar de origem, findo o exercício de funções dirigentes, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior;

2.ª Quando ocorra mudança de categoria durante o exercício do cargo dirigente, nos termos do n.º 5 do artigo 32.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, conjugado com o disposto na alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo, o tempo de serviço relevante para a reconstituição da carreira, findo o exercício de funções dirigentes, é apenas o prestado a partir da data de provimento na última categoria profissional a que o funcionário ascendeu na pendência da comissão de serviço;

3.ª Nesta conformidade, em relação a um funcionário que na pendência do exercício de funções dirigentes, iniciadas em 21 de Outubro de 1999, ascendeu, por efeito de concurso, em 22 de Março de 2002, à categoria de assessor da carreira técnica superior, o tempo de serviço relevante para a reconstituição da carreira, finda a comissão de serviço, em 21 de Outubro de 2002, é apenas o tempo prestado nessas funções dirigentes a partir da data de provimento na referida categoria de assessor;

4.ª Uma vez que o remanescente do tempo prestado em funções dirigentes, contado a partir da data de provimento na aludida categoria de assessor, se cifra em 6 meses e 29 dias, o funcionário em causa não tem direito a provimento em categoria superior à que possuía quando cessou a comissão de serviço.

(nota 1) É este o quadro único referido no projecto de portaria de criação do lugar em causa, sendo certo que nas respectivas "nota justificativa" e "nota de encargos" adopta-se uma designação diversa, "quadro único de pessoal dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação".

(nota 2) Ofício n.º 8556, processo n.º 16.3/2003.857, de 19 de Novembro de 2003, que deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 19 de Novembro seguinte.

(nota 3) Homologado por despacho do Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira de 17 de Fevereiro de 2003 e publicado do Diário da República, 2.ª série, n.º 67, de 20 de Março de 2003

(nota 4) Cf. apêndice n.º 5 ao Diário da República, 2.ª série, n.º 20, de 25 de Janeiro de 1993, a p. 2.

(nota 5) Cf. Diário da República, 2.ª série, n.º 299, de 28 de Dezembro de 1994, a p. 13 250.

(nota 6) Cf. Diário da República, 2.ª série, n.º 103, de 4 de Maio de 1999, a p. 6581.

(nota 7) Cf. Diário da República, 2.ª série, n.º 293, de 18 de Dezembro de 1999, a p. 19 206.

(nota 8) Cf. apêndice n.º 71 ao Diário da República, 2.ª série, n.º 128, de 4 de Junho de 2002, a p. 2.

(nota 9) Objecto de rectificação no Diário da República, 1.ª série, n.º 76, de 31 de Março de 1990, alterado pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, e ainda pelo Decreto-Lei n.º 239/94, de 22 de Setembro, relativamente ao artigo 18.º, e pela Lei n.º 13/97, de 23 de Maio, quanto aos artigos 3.º e 4.º, tendo-lhe sido aditados os artigos 4.º-A e 4.º-B, sem interesse directo para a economia do parecer.

(nota 10) Cf. parecer do conselho consultivo n.º 47/96, de 31 de Outubro, publicado do Diário da República, 2.ª série, n.º 284, de 10 de Dezembro de 1997.

(nota 11) De 22 de Setembro de 1992, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992.

(nota 12) Cf. parecer do conselho consultivo n.º 99/98, de 25 de Fevereiro de 1999, inédito.

(nota 13) O Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, estabelece regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, e dispõe no artigo 19.º:

"Artigo 19.º

Progressão

1 - A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.

2 - A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo:

a) Nas carreiras horizontais, quatro anos;

b) Nas carreiras verticais, três anos.

3 - A atribuição de classificação de serviço de Não satisfatório ou equivalente determina a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão.

4 - O disposto nos números anteriores não prejudica a fixação de regras próprias de progressão para carreiras de regime especial e corpos especiais."

(nota 14) Após a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 239/94, de 22 de Setembro, o n.º 8 do artigo 18.º passou a dispor: "A alteração dos quadros prevista no n.º 6 será feita por portaria do Ministro das Finanças e da respectiva pasta a publicar na 2.ª série do Diário da República."

(nota 15) Com início de vigência em 1 de Julho de 1999 (n.º 1 do artigo 41.º), que foi objecto da Declaração de Rectificação n.º 13/99, de 21 de Agosto.

(nota 16) Cf. n. 13.

(nota 17) Proposta de lei n.º 89/IX, in Diário da Assembleia da República (doravante designado DAR), 2.ª série-A, n.º 2, de 20 de Setembro de 2003; projecto de lei n.º 347/IX, in DAR, 2.ª série-A, n.º 3, de 25 de Setembro de 2003; parecer da Comissão de Administração Pública, Trabalho e Emprego da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, in DAR, 2.ª série-A, n.º 9, de 23 de Outubro de 2003; parecer da Comissão de Política Geral da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, in DAR, 2.ª série-A, n.º 10, de 25 de Outubro de 2003; relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, in DAR, 2.ª série-A, n.º 11, de 31 de Outubro de 2003; relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, in DAR, 2.ª série-A, n.º 11, de 31 de Outubro de 2003; discussão e votação na generalidade, in DAR, 1.ª série, n.º 18, de 31 de Outubro de 2003; votação final global, in DAR, 1.ª série, n.º 25, de 28 de Novembro de 2003; relatório da votação na especialidade e texto final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, in DAR, 2.ª série-A, n.º 17, de 29 de Novembro de 2003; decreto n.º 146/IX, in DAR, 2.ª série-A, n.º 24, de 6 de Janeiro de 2004.

(nota 18) O artigo 37.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, é do seguinte teor:

"Artigo 37.º

Normas transitórias

1 - A entrada em vigor da presente lei não prejudica as nomeações do pessoal dirigente existentes àquela data, nem a contagem dos respectivos prazos.

2 - A suspensão das comissões de serviço, ao abrigo do disposto no artigo 19.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, mantém-se até ao termo dos mandatos que lhes deram origem.

3 - As equiparações dos cargos dirigentes feitas antes da entrada em vigor da presente lei consideram-se eficazes para efeitos do disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 2.º da mesma.

4 - Mantêm-se válidos os concursos cujos avisos de abertura se encontrem publicados à data de entrada em vigor da presente lei, os quais deverão prosseguir os seus termos ao abrigo da legislação em vigor à data da sua abertura.

5 - Mantém-se em vigor o disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro.

6 - O disposto no artigo 33.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, aplica-se aos dirigentes que se encontrem em funções à data da entrada em vigor da presente lei e que preencham os requisitos nele previstos até à cessação da respectiva comissão de serviço."

(nota 19) O artigo 12.º do Código Civil prevê:

"Artigo 12.º

Aplicação das leis no tempo. Princípio geral

1 - A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.

2 - Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor."

(nota 20) Alterado pelos Decretos-Leis n.os 317/86, de 25 de Setembro, 265/88, de 28 de Julho, 2/93, de 8 de Janeiro, 275/95, de 25 de Outubro, 404-A/98, de 18 de Dezembro, 141/2001, de 24 de Abril, e, ainda, pela Lei n.º 10/2004, de 22 de Março.

(nota 21) Alterado pelas Leis n.os 30-C/92, de 28 de Dezembro, 25/98, de 26 de Maio, 10/2004, de 22 de Março, e 23/2004, de 22 de Junho.

(nota 22) O artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, dispõe:

"Artigo 27.º

Acesso

1 - É obrigatório concurso para acesso nas carreiras da função pública.

2 - O acesso faz-se por promoção.

3 - A promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior.

4 - A promoção depende da verificação cumulativa das seguintes condições mínimas:

a) Mérito adequado;

b) Tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estipulado;

c) Existência de vaga.

5 - O acesso nas carreiras horizontais faz-se por progressão, não carecendo de concurso."

(nota 23) Rectificado por declarações publicadas nos Diários da República, 1.ª série, n.os 299, de 30 de Dezembro de 1989, e 49, de 28 de Fevereiro de 1990, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 393/90, de 11 de Dezembro, 204/91, de 7 de Junho, 420/91, de 29 de Outubro, 137/92, de 16 de Julho, 106/96, de 1 de Agosto, 404-A/98, de 18 de Dezembro, 412-A/98, de 30 de Dezembro, 498/99, de 19 de Novembro, e 70-A/2000, de 5 de Maio.

(nota 4) Cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, t. II, 10.ª ed., 5.ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, pp. 785-787, João Alfaia, Dicionário Jurídico da Administração Pública, fascículo 17, entradas "Carreira" e "Categoria", Atlântida Editora, Coimbra, pp. 222-223 e 294-295, do mesmo autor, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, I vol., Almedina, Coimbra, 1985, pp. 51-69, Paulo Veiga e Moura, função pública, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra Editora, 2001, pp. 67-81 e 421-436.

Na doutrina estrangeira, cf. Marcel Piquemal e Guy Bahier, Droits et Garanties des Fonctionnaires, Berger-Levrault, Paris, 1989, pp. 227-256 ("la carrière est le temps compris entre la nomination et la cessation definitive des fonctions durant lequel le fonctionnaire peut accéder à divers grades après inscription au tableau d'avancement, sur la liste d'aptitude ou après examen ou concours" - p. 227), Alain Claisse e Marie-Christine Meininger, Fonctions Publiques en Europe, Montchrestien, 1994, pp. 45-59 e 85-94, Tabrizi Ben Salah, Droit de la Fonction Publique, Masson, Paris, 1992, pp. 133-150, com abundantes referências de doutrina, Luís Miguel Arroyo Yanes, La Carrera Administrativa de los Funcionarios Públicos, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, pp. 59-88, em especial, pp. 69-72.

(nota 25) Alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 44/99, de 11 de Junho, e ainda pelos Decretos-Leis n.os 141/2001, de 24 de Abril, 77/2001, de 5 de Março, 23/2002, de 1 de Fevereiro, 91/2002, de 12 de Abril, 149/2002, de 21 de Maio, 54/2003, de 28 de Março, e 57/2004, de 19 de Março.

(nota 26) No parecer n.º 62/2002, de 21 de Novembro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 67, de 20 de Março de 2003.

(nota x) Sobre este princípio, v. Jean Rivero, Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1981, p. 501, e o parecer do conselho consultivo n.º 3/2002, de 2 de Maio (Diário da República, 2.ª série, n.º 193, de 22 de Agosto de 2002).

(nota x1) Ressalvadas as diferenças para o direito administrativo, importa referir que a densificação dos actos de gestão corrente tem obtido tratamento privilegiado no direito constitucional, a propósito dos governos de gestão - cf. o parecer do conselho consultivo n.º 213/78, de 6 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, n.º 21, de 25 de Janeiro de 1979), Diogo Freitas do Amaral, Governos de Gestão, 2.ª ed. revista e actualizada, Principia, passim, e J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, p. 743.

(nota x2) Cf. o artigo 21.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.

(nota x3) Esta última circunstância - o exercício sequencial de nova comissão de serviço - não apaga, no caso que nos ocupa, o hiato existente entre ambas, durante o qual as funções são exercidas em regime de gestão corrente. É esta - o exercício de funções em diversa qualidade -, a diferença essencial relativamente a situações em que o exercício de funções é levado a cabo ao mesmo título (como sucede no caso de exercício de funções por parte do substituto, que continua em regime de substituição mesmo no período em que, eventualmente, o substituído se encontre em regime de gestão corrente) ou naquelas em que é desenvolvido a título substancialmente equivalente (como para os cargos de chefia, se prevê no n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro).

(nota 27) Diploma a que pertencem os demais preceitos a citar neste ponto, sem menção da origem.

(nota 28) Cf., a propósito do "direito à carreira", entre as mais recentes pronúncias deste corpo consultivo, para além dos já citados pareceres n.os 99/98 (n. 12), 331/2000 (n.º 3) e 62/2002 (n.º 26), os pareceres n.os 7/96, de 30 de Maio, inédito, 25/97, de 25 de Setembro, inédito, e 14/99, de 16 de Junho de 2000, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 28, de 2 de Fevereiro de 2001.

(nota 29) Cf. o citado parecer do conselho consultivo n.º 14/99 (n.º 28), que, neste ponto, se acompanha.

(nota 30) Processo n.º 1909/98, publicado em texto integral nas bases de dados do Ministério da Justiça (http://10.0.0.3/jtca.nsf).

(nota 31) Processo n.º 1945/98, publicado em texto integral nas bases de dados do Ministério da Justiça (http://10.0.0.3/jtca.nsf).

(nota 32) Processo n.º 01625/03, número convencional JSTA0003846, da 1.ª subsecção do contencioso administrativo, publicado em texto integral nas bases de dados do Ministério da Justiça (http://10.0.0.3/jsta.nsf).

Este parecer foi votado na sessão do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República de 16 de Dezembro de 2004.

José Adriano Machado Souto de Moura - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol (relator) - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos - José António Barreto Nunes - Paulo Armínio de Oliveira e Sá - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel - Mário António Mendes Serrano - Anídio Pinho Alves da Silva.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª a Ministra da Educação de 10 de Janeiro de 2005.)

Está conforme.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 2005. - O Secretário, Jorge Albino Carlos José de Sousa Mendes.