Parecer n.º 48/98, de 4 de janeiro

Parecer n.º 48/98. - ADSE - Comparticipação financeira - Despesa hospitalar - Dívida - Prescrição - Serviço Nacional de Saúde - Sistema de saúde - Subsistema de saúde.

1.ª O prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, referente à entrega de documentos de despesas de saúde que devam ser comparticipadas pela ADSE, não é aplicável às despesas resultantes de cuidados de saúde prestados a beneficiários da ADSE por estabelecimentos e serviços oficiais do Serviço Nacional de Saúde.

2.ª As dívidas contraídas pela ADSE por prestação de cuidados de saúde a beneficiários seus no quadro do Serviço Nacional de Saúde prescrevem no prazo de cinco anos, por efeito da aplicação da norma especial do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, de 8 de Setembro.

Sr.ª Ministra da Saúde:

Excelência:

1 - Dignou-se V. Ex.ª solicitar a este corpo consultivo a emissão de parecer sobre as questões que se encontram assim formuladas (1):

1.ª O prazo de seis meses, para entrega de documentos de despesas, contado a partir da realização do acto a que se reportem, previsto no n.º 1 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, decorrido o qual a ADSE deixa de comparticipar as despesas que tais documentos comprovem, é inaplicável às facturas e aos demais documentos de despesa emitidos pelos estabelecimentos e serviços públicos integrados no Serviço Nacional de Saúde pela prestação de cuidados de saúde aos beneficiários da ADSE?

2.ª O prazo de prescrição de cinco anos estipulado no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, de 8 de Setembro, que regula a cobrança de dívidas pelas instituições ou serviços públicos integrados no Serviço Nacional de Saúde, é igualmente inaplicável aos créditos sobre a ADSE dos mesmos estabelecimentos e serviços?

3.ª Aos créditos referidos na questão anterior é aplicável o prazo geral de prescrição de dois anos previsto na alínea a) do artigo 317.º do Código Civil?

O pedido de parecer, formulado com a prévia concordância do Sr. Secretário de Estado do Orçamento (2), ocorre na sequência de divergências surgidas entre os serviços do Ministério da Saúde e da Direcção-Geral da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE) quanto à interpretação a dar à citada disposição do n.º 1 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83 (3). Para estes, o prazo para a entrega de documentos de despesa previsto no n.º 1 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83 é indistintamente aplicável aos beneficiários da ADSE e aos prestadores de cuidados de saúde a favor de quem devam ser processadas e pagas comparticipações de despesas de saúde (4). Aquele departamento ministerial, através do parecer emitido pela Direcção de Serviços de Contencioso, que mereceu a concordância da Sr.ª Ministra da Saúde, sustenta que o mesmo prazo não se reporta aos documentos de despesa emitidos por estabelecimentos hospitalares relativamente a cuidados de saúde prestados a beneficiários da ADSE, considerando-se antes aplicável aos créditos resultantes da prestação desses serviços o prazo prescricional previsto no artigo 317.º, alínea a), do Código Civil (5).

É, pois, neste diferente entendimento sobre o efeito e alcance da referida norma que se recorta o objecto da consulta.

2 - A Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado (ADSE) foi criada, como serviço administrativamente autónomo, pelo Decreto-Lei n.º 45002, de 27 de Abril de 1963, visando estabelecer em relação à generalidade dos funcionários públicos um esquema de prestação na doença, "capaz de abranger, com a maior latitude, as modalidades de assistência médica e cirúrgica, materno-infantil, de enfermagem e medicamentosa" (6).

O progressivo desenvolvimento da ADSE, em resultado da generalização dos respectivos benefícios à totalidade dos serventuários do Estado e dos organismos autónomos, e aos seus agregados familiares, determinou uma reorganização e redimensionamento dos serviços que foram levados a efeito pelo Decreto-Lei n.º 476/80, de 15 de Outubro.

Nos termos do artigo 1.º, n.º 1, deste diploma, a ADSE foi transformada na Direcção-Geral de Protecção Social dos Funcionários e Agentes da Administração Pública (mantendo todavia a mesma sigla), passando a constituir um serviço dotado de autonomia administrativa, na directa dependência do Ministério das Finanças, com a finalidade - conforme o n.º 2 do mesmo artigo - de "assegurar a protecção aos seus utentes nos domínios da promoção da saúde, prevenção da doença, cura e reabilitação e proceder à verificação do direito aos encargos de família e seu registo, bem como intervir a favor do beneficiário no caso de eventos de carácter geral e típico que tenham como consequência uma alteração desfavorável do equilíbrio entre as suas necessidades e os meios de que dispõe para as satisfazer".

As formas de protecção facultadas ao abrigo desse diploma poderão compreender - conforme o estatuído no artigo 2.º -, além de outras regalias sociais, "todos os cuidados hospitalares e extra-hospitalares, tanto ambulatórios como internamento, ficando a melhoria ou alargamento do âmbito desses esquemas dependentes de autorização conjunta dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais".

Em concretização desse princípio, o artigo 24.º, sob a epígrafe "Dos benefícios", confere aos beneficiários da ADSE a possibilidade de recorrerem livremente a qualquer médico de clínica geral ou de especialidades, bem como aos estabelecimentos hospitalares oficiais, particulares ou cooperativos (n.º 1).

Em relação a estabelecimentos hospitalares dependentes da Secretaria de Estado da Saúde, o direito à protecção de cuidados de saúde, em regime de internamento em enfermaria ou em regime ambulatório, é reconhecido nos termos dos acordos aprovados ou a aprovar (n.º 2) (7), podendo o mesmo regime tornar-se extensivo a quaisquer outros estabelecimentos hospitalares com os quais tenham sido ou venham a ser celebrados acordos (n.º 3).

E, assim, como se depreende do disposto no n.º 5 do mesmo artigo, só no caso de o beneficiário recorrer a instituições de cuidados de saúde com as quais a ADSE não tenha acordo, é que lhe caberá satisfazer a totalidade das despesas, ainda que com direito a uma comparticipação nos respectivos encargos.

O funcionamento e o esquema de benefícios da ADSE veio a ser regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, dentro dos princípios consignados no Decreto-Lei n.º 476/80.

Logo no seu artigo 1.º se refere que a ADSE tem por objectivo "a protecção social nos seguintes domínios: a) cuidados de saúde; b) encargos familiares; c) outras prestações de segurança social" (n.º 1).

No âmbito dos cuidados de saúde - conforme esclarece o n.º 2 do mesmo artigo - a sua acção exerce-se relativamente a:

a) Promoção e vigilância de saúde;

b) Prevenção, tratamento e recuperação da doença.

É, porém, no capítulo III, referente a "eventualidades e benefícios", que se concretiza com maior precisão a natureza e as condições de atribuição dos benefícios que se incluem no campo de intervenção da ADSE.

Como disposição geral atinente a essa matéria, o artigo 19.º define os seguintes critérios:

A concessão de benefícios depende de prévia inscrição, pela qual se adquire a qualidade de beneficiário da ADSE (n.º 1);

O pagamento pela ADSE dos cuidados prestados assenta nas técnicas de reembolso ao beneficiário e do pagamento directo à entidade prestadora do serviço, em conformidade com o legalmente estabelecido (n.º 3);

Quando seja a ADSE a pagar directamente às entidades prestadoras dos cuidados de saúde por força de acordos estabelecidos, será reembolsada:

a) Pelos beneficiários na parte que exceder os limites legalmente estabelecidos;

b) Pelas regiões e organismos autónomos, bem como pelas autarquias locais, da totalidade dessas despesas, competindo a estes reaver as comparticipações eventualmente devidas pelos beneficiários (n.º 4);

Nos acordos a celebrar pela ADSE pode vir a ser consagrado o princípio de o beneficiário pagar directamente à entidade prestadora dos cuidados de saúde a comparticipação que lhe couber (n.º 5).

Na vertente de cuidados de saúde - que essencialmente interessa ao objecto da consulta -, revestem especial relevo as normas do mesmo capítulo constantes dos artigos 21.º, 22.º e 23.º que definem as condições de atribuição dos cuidados médicos e hospitalares:

"Artigo 21.º

Da prevenção, tratamento e recuperação da doença

A protecção na doença é assegurada no País, tanto no regime ambulatório como no de internamento, através de comparticipações em:

a) Cuidados médicos;

b) Cuidados hospitalares;

c) Enfermagem;

d) Tratamentos termais;

e) Transportes e aposentadoria;

f) Produtos medicamentosos;

g) Meios de correcção e compensação;

h) Lares e casas de repouso;

i) Outros cuidados de saúde.

Artigo 22.º

Cuidados médicos

No âmbito dos cuidados médicos, a ADSE assegura:

a) Consultas de clínica geral e de especialidade;

b) Meios complementares de diagnóstico e terapêutica;

c) Intervenções cirúrgicas.

Artigo 23.º

Cuidados hospitalares

1 - No domínio dos cuidados hospitalares, a protecção é garantida em:

Hospitais do Estado, incluindo qualquer unidade de cuidados primários;

Hospitais e clínicas cooperativos;

Hospitais e clínicas privados;

nas modalidades por eles praticadas e nos termos de acordos celebrados.

2 - Quando o beneficiário recorrer a qualquer unidade hospitalar com a qual a ADSE não tenha acordo, esta concorrerá para as despesas efectuadas pelo beneficiário com as importâncias resultantes da aplicação do previsto no n.º 3 do artigo 19.º deste diploma."

Em ordem a esclarecer o sentido e alcance da norma do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83 - cuja interpretação permitirá dar resposta à primeira das questões suscitadas na consulta -, importa ainda reter por momentos a atenção nas normas dos artigos 52.º e 53.º, respeitantes à gestão financeira da ADSE (capítulo VI), e nalgumas outras incluídas nas "disposições finais e transitórias" (capítulo VII), em que se insere aliás o mencionado preceito do artigo 62.º

O n.º 1 do artigo 52.º elenca como receitas da ADSE as provenientes:

a) Do Orçamento Geral do Estado;

b) Das contribuições dos beneficiários;

c) Das comparticipações dos beneficiários;

d) Dos organismos autónomos;

e) Das regiões e autarquias locais;

f) Dos benefícios prescritos;

g) De outras receitas.

O artigo 53.º, por seu turno, classifica as despesas do seguinte modo:

a) Comparticipações em cuidados de saúde;

b) Restituição de contribuições ou comparticipações indevidas;

c) Créditos de beneficiários falecidos;

d) Acção social;

e) Administração;

f) Outras despesas.

De onde se vê que, apesar de o pagamento pela ADSE dos cuidados de saúde prestados poder assumir as modalidades de reembolso ao beneficiário ou pagamento directo à entidade prestadora de serviços - como determina o artigo 19.º, n.º 3 -, a correspondente despesa é sempre considerada, para efeitos contabilísticos, como uma forma de comparticipação (8).

O que está aliás em consonância com o princípio definido no artigo 21.º, segundo o qual a protecção na doença é sempre assegurada, independentemente do tipo de benefícios, por via de comparticipação, ainda que esta, na prática, como decorre do citado artigo 19.º, n.º 3, possa consistir no pagamento integral das despesas realizadas efectuado directamente à própria entidade prestadora dos serviços.

Este sentido amplo do termo "comparticipação" parece ter sido igualmente acolhido na disposição final do artigo 57.º, em cujo n.º 1 se refere:

"As comparticipações devidas aos beneficiários ou a quaisquer outras entidades serão sempre, em todo o caso, pagas em moeda nacional."

3 - Todas as disposições acabadas de mencionar que, definindo o necessário enquadramento jurídico dos benefícios concedidos aos funcionários e agentes da Administração Pública no âmbito da protecção social, fornecem já um relevante contributo interpretativo para a dilucidação das questões que vêm colocadas, carecem, em todo o caso, de ser articuladas com as normas que, nos termos gerais, regulam o direito à protecção da saúde e o respectivo sistema de financiamento.

A Constituição da República, na sua versão originária, afirmava, no seu artigo 64.º:

"1 - Todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover.

2 - O direito à protecção da saúde é realizado pela criação de um serviço nacional de saúde universal, geral e gratuito [...]"

Este serviço nacional de saúde, universal, geral e gratuito, obteve expressão prática na Lei n.º 56/79, de 15 de Setembro (Lei do Serviço Nacional de Saúde), que, no seu artigo 7.º, estatuía:

"O acesso ao SNS é gratuito, sem prejuízo do estabelecimento de taxas moderadoras diversificadas tendentes a racionalizar a utilização das prestações."

E o artigo 59.º acrescentava (9):

"Os beneficiários de esquemas de protecção na doença privativos do sector de actividades ou de estratos profissionais determinados integrar-se-ão, na parte referente a cuidados de saúde, no esquema de prestações do SNS, à medida que a sua estrutura entre em funcionamento nos respectivos distritos."

Deste normativo logo resultava o reconhecimento de existência de outros esquemas de protecção na doença, que se pretendia que fossem gradualmente integrados no SNS à medida que esta estrutura - entendida como uma rede de órgãos e serviços dependentes da Secretaria de Estado da Saúde destinada, articuladamente, a prestar cuidados globais de saúde a toda a população (10) - viesse a ser implementada em todo o território nacional.

Entretanto, o Decreto-Lei n.º 57/86, de 20 de Março - inflectindo um pouco essa orientação uniformizadora -, veio regulamentar as condições de exercício do direito de acesso ao SNS, definindo inovatoriamente a possibilidade de os estabelecimentos integrados no SNS facturarem aos subsistemas de saúde, a um preço tão próximo quanto possível do custo real, o pagamento dos cuidados que prestem aos respectivos beneficiários e, da mesma forma, de facturarem os cuidados de saúde a quaisquer entidades, públicas ou privadas, que sejam legal ou contratualmente responsáveis pelo mesmo pagamento (artigo 1.º) (11).

Do mesmo modo, esse diploma, no sentido de garantir uma maior racionalidade na utilização dos recursos humanos, técnicos e financeiros postos à disposição do SNS, introduziu as taxas moderadoras, a pagar pelo utentes, deixando estes, quando beneficiários de subsistemas de saúde, dispensados do pagamento de qualquer importância que respeite aos custos dos cuidados de saúde prestados, que passou a ser da responsabilidade desses subsistemas (artigos 2.º e 7.º) (12).

O preço dos cuidados de saúde prestados aos utentes é, neste contexto, calculado em função de tabelas aprovadas por portaria do Ministro da Saúde, que podem ser revistas e actualizadas anualmente, e que reportam o valor de custo dos actos médicos e hospitalares que tenham sido praticados (artigo 3.º, n.º 1) (13).

A primeira revisão constitucional deixou intocadas as ideias base de universalidade, generalidade e gratuitidade do SNS, mas a gratuitidade do sistema foi posta em causa pela Lei Constitucional n.º 1/89 que alterou o n.º 2 do artigo 64.º nos seguintes termos:

"O direito à protecção da saúde é realizado:

a) Através de um serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito."

A gratuitidade tendencial do SNS, reafirmada pela base XXIV, alínea c), da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 48/90, de 14 de Agosto, significa, nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, que "as prestações de saúde não estão em geral sujeitas a qualquer retribuição ou pagamento por parte de quem a elas recorra" (14) (15).

Não obstante a inexigência de um pagamento directo dos cuidados de saúde prestados pelo SNS, por parte dos utentes, a filosofia da Lei de Bases da Saúde - recuperando os princípios jurídicos definidos no Decreto-Lei n.º 57/86, de que anteriormente se deixou nota - assenta numa repartição de custos por forma a assegurar que o financiamento dos serviços de saúde prestados pelas entidades dependentes do Ministério da Saúde possam em parte derivar do pagamento efectuado por terceiros responsáveis, legal ou contratualmente, designadamente os subsistemas de saúde e as entidades seguradoras (base XXXIII, n.º 2).

Este princípio de co-responsabilização financeira foi desenvolvido nos artigos 23.º e seguintes do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de Janeiro, nos seguintes moldes:

"Artigo 23.º

Responsabilidade pelos encargos

1 - Além do Estado, respondem pelos encargos resultantes da prestação de cuidados de saúde prestados no quadro do SNS:

a) Os utentes não beneficiários do SNS e os beneficiários na parte que lhes couber, tendo em conta as suas condições económicas e sociais;

b) Os subsistemas de saúde, neles incluídas as instituições particulares de solidariedade social, nos termos dos seus diplomas orgânicos ou estatutários;

c) As entidades que estejam a tal obrigadas por força de lei ou de contrato;

d) As entidades que se responsabilizem pelo pagamento devido pela assistência em quarto particular ou por outra modalidade não prevista para a generalidade dos utentes;

e) Os responsáveis por infracção às regras de funcionamento do sistema ou por uso ilícito dos serviços ou material de saúde.

2 - São isentos de pagamento de encargos os utentes que se encontrem em situações clínicas ou pertençam a grupos sociais de risco ou financeiramente mais desfavorecidos, constantes de relação a estabelecer em decreto-lei.

3 - A demonstração das condições económicas e sociais dos utentes é feita segundo regras a estabelecer em portaria do Ministro da Saúde, podendo ser considerados os elementos definidores da sua situação fiscal.

Artigo 24.º

Seguro alternativo de saúde

1 - Podem ser celebrados contratos de seguro por força dos quais as entidades seguradoras assumam, no todo ou em parte, a responsabilidade pela prestação de cuidados de saúde aos beneficiários do SNS.

2 - Os contratos a que se refere o número anterior não podem, em caso algum, restringir o direito de acesso aos cuidados de saúde e devem salvaguardar o direito de opção dos beneficiários, podendo, todavia, responsabilizá-los, de acordo com critérios a definir.

3 - O regime de seguros a que se refere o presente artigo é definido em portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Saúde.

Artigo 25.º

Preços dos cuidados de saúde

1 - Os limites mínimos e máximos dos preços a cobrar pelos cuidados prestados no quadro do SNS são estabelecidos por portaria do Ministro da Saúde, tendo em conta os custos reais directos e indirectos e o necessário equilíbrio de exploração.

2 - Os preçários são fixados em cada região de saúde pelo respectivo conselho de administração, dentro dos limites estabelecidos no número anterior."

Em cumprimento desta última disposição, a Portaria n.º 720/93, de 10 de Agosto, veio fixar a tabela de preços a cobrar pelos cuidados de saúde prestados pelo SNS, a qual foi sucessivamente actualizada pelas Portarias n.os 388/94, de 16 de Junho, 756/96, de 24 de Dezembro, e 348-B/98, de 18 de Junho.

O que ressalta das respectivas exposições de motivos desses diplomas é que a tabela de preços pretende dar expressão prática ao princípio da repartição da responsabilidade pelos encargos decorrentes da prestação de cuidados de saúde - tido como um instrumento essencial do financiamento ao SNS (16) -, visando assegurar que a facturação aos subsistemas de saúde, por parte das entidades prestadoras de cuidados médicos, passe a acompanhar a evolução dos custos reais.

O n.º 2.º da Portaria n.º 348-B/93, de 18 de Junho, actualmente em vigor, é, por outro lado, muito claro ao afirmar - reproduzindo aliás uma norma constante já da Portaria n.º 756/96 (17) - que aos utentes beneficiários dos subsistemas de saúde, bem como das entidades, públicas ou privadas, responsáveis pelo pagamento da assistência prestada "não é cobrada qualquer importância pelos cuidados de saúde que lhes forem prestados, com excepção para as taxas moderadoras, quando devidas."

4 - Assente que os subsistemas de saúde deverão comparticipar nos custos do SNS, mediante o pagamento de despesas ocasionadas pela prestação de cuidados de saúde aos respectivos beneficiários, importa determinar se a ADSE pode ser considerada como um subsistema de saúde para efeito do aludido financiamento.

O que coloca preliminarmente a questão de saber o que se entende por subsistema de saúde.

Esta averiguação, que impõe ainda uma vez a chamada à colação das normas da Lei de Bases da Saúde, foi já efectuada no parecer do Conselho Consultivo n.º 51/95, de 22 de Fevereiro de 1996 (18), em termos que continuam a merecer inteiro acolhimento.

Conforme a base XII, n.º 1, da Lei de Bases da Saúde, o sistema de saúde "é constituído pelo Serviço Nacional de Saúde e por todas as entidades públicas que desenvolvam actividades de promoção, prevenção e tratamento na área da saúde e por todos os profissionais livres que acordam com a primeira a prestação de todas ou algumas daquelas actividades".

O SNS abrange "todas as instituições e serviços oficiais prestadores de cuidados de saúde dependentes do Ministério da Saúde" (n.º 2) (19).

No entanto, o Ministério da Saúde e as administrações regionais de saúde podem contratar com entidades privadas a prestação de cuidados de saúde aos beneficiários do SNS, caso em que os estabelecimentos privados e os profissionais em regime liberal com quem tenham sido celebrados esses contratos passam a integrar a rede nacional de prestação de cuidados de saúde, juntamente com os estabelecimentos oficiais (n.os 3 e 4 da base XII).

Importa ainda notar que, para efeito de pagamento de cuidados de saúde ao SNS, são especificamente qualificadas como subsistemas de saúde as instituições particulares de solidariedade social [artigo 23.º, alínea b), do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde].

A estas instituições se refere a base XXXVIII da Lei n.º 48/90 nos seguintes termos:

"1 - As instituições particulares de solidariedade social com objectivos específicos de saúde intervêm na acção comum a favor da saúde colectiva e dos indivíduos, de acordo com a legislação que lhes é própria e a presente lei.

2 - As instituições particulares de solidariedade social ficam sujeitas, no que respeita às suas actividades de saúde, ao poder orientador e de inspecção dos serviços competentes do Ministério da Saúde, sem prejuízo da independência de gestão estabelecida na Constituição e na sua legislação própria.

3 - Para além do apoio referido no n.º 2 da base XXXVII, os serviços de saúde destas instituições podem ser subsidiados financeiramente e apoiados tecnicamente pelo Estado e pelas autarquias locais."

Há pois que reconhecer no âmbito do sistema de saúde dois diferentes sectores: o público, constituído por estabelecimentos oficiais prestadores de cuidados de saúde (entendido como um conjunto ordenado e hierarquizado) e por outras entidades públicas que intervêm, individual e autonomamente, em actividades de promoção, prevenção e tratamento na área da saúde; o privado, constituído por instituições particulares de solidariedade social com atribuições nessa área e por estabelecimentos privados ou profissionais liberais que tenham acordado com o Ministério da Saúde e com as administrações regionais de saúde a prestação de cuidados de saúde a beneficiários do SNS.

5 - Sistema é, por definição, "um conjunto de partes coordenadas entre si" ou, de outro modo, "a reunião ou combinação de partes reunidas para concorrerem para um certo resultado ou de modo a formarem um conjunto" (20).

No plano organizativo, um sistema pressupõe diversos elementos ou partes que se integram num todo, que são, como tal, interdependentes.

Admitindo-se, por definição legal, que o "sistema de saúde" é constituído pelo SNS e, paralelamente, por todas as outras entidades públicas que intervenham na promoção e defesa da saúde e pelas entidades privadas e profissionais liberais que estejam contratualmente obrigados a prestar cuidados de saúde a beneficiários do SNS, haverá de concluir-se que subsistemas de saúde são justamente as entidades públicas ou privadas que, estatutária ou contratualmente, sejam responsáveis pela prestação de cuidados de saúde ou outras actividades complementares no âmbito de um serviço público de saúde.

Em sentido orgânico, subsistema de saúde consiste numa estrutura organizativa, que, por lei ou convenção, se encontra associada às finalidades de protecção na doença de certo grupo de beneficiários.

Contudo, o artigo 23.º do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde já anteriormente transcrito (21), ao atribuir aos subsistemas de saúde uma responsabilidade financeira pelos encargos decorrentes da prestação de cuidados de saúde no quadro do SNS, parece ter utilizado a expressão num sentido mais restrito. Subsistema de saúde para efeito de financiamento do SNS é, não toda e qualquer estrutura organizativa que intervenha na protecção na doença dos beneficiários do SNS, mas o organismo ou instituição que, por força dos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários, seja responsável pelo pagamento da assistência prestada a certos grupos de pessoas.

6 - Em qualquer dessas acepções, a ADSE deverá ser entendida como um subsistema de saúde.

Por um lado, no âmbito da promoção e vigilância da saúde, compete-lhe cooperar em acções tendentes ao desenvolvimento de medidas sanitárias e de protecção às doenças de longa duração, interferindo, desse modo, directamente, num programa de efectivação do direito à saúde em articulação com as entidades que integram o SNS (22). A ADSE assume, pois, a verdadeira natureza de um órgão operativo integrado no sistema de saúde tal como este se encontra concebido na base XII da Lei n.º 48/90.

Por outro lado, cabe-lhe também intervir no plano da prevenção, tratamento e recuperação da doença, mediante a comparticipação aos seus beneficiários nas despesas relativas a actos médicos, hospitalares ou de enfermagem que lhes devam ser prestados e em diversos outros encargos atinentes a cuidados de saúde (23). É em resultado dessa obrigação legal, em que a ADSE se constitui perante os funcionários que tenham adquirido a qualidade de beneficiários, que se impõe a necessidade de reembolsar os estabelecimentos oficiais do montante das despesas suportadas com a assistência a esse grupo de utentes.

A ADSE é um subsistema de saúde, nos termos e para os efeitos do artigo 23.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, no ponto em que se define como entidade pública que é directamente responsável pelas despesas que beneficiários seus ocasionem quando utilizem os estabelecimentos oficiais, no quadro do serviço nacional de saúde, para obtenção de cuidados de saúde.

Esta asserção foi aliás expressamente aceite pela Portaria n.º 325/89, de 4 de Maio, que aprovou as tabelas de preços a praticar pelo SNS em relação a todos os subsistemas de saúde no domínio do Decreto-Lei n.º 57/86, de 20 de Março, e em cujo preâmbulo se lê:

"Os preços a estabelecer para os cuidados de saúde deverão aproximar-se, tanto quanto possível, do seu custo real, de forma a traduzirem os verdadeiros encargos com o sistema.

Estes encargos em caso algum serão suportados pelos utentes.

Trata-se de apurar custos reais para a facturação aos subsistemas de saúde, nomeadamente ADSE, ADME, SAMS e outras entidades públicas ou privadas." (24).

Na mesma linha, o parecer do Conselho Consultivo n.º 51/95, já citado, considerou que os Serviços de Assistência Médico-Social do Sindicato dos Bancários (SAMS), sendo tidos como um serviço particular, complementar do SNS, que presta cuidados de saúde a uma determinada categoria de trabalhadores - os bancários e as suas famílias -, caracterizam-se como um subsistema de saúde, que deve pagar os cuidados de saúde que os seus beneficiários recebam nos estabelecimentos oficiais integrados no SNS, abrindo assim caminho a que, em situação paralela, como tal se deva qualificar o organismo que desempenha a mesma função de protecção na saúde em relação aos agentes e funcionários da Administração Pública.

7 - Os princípios relativos à concessão de benefícios por parte da ADSE - a que já se deu necessário desenvolvimento mas que importa agora retomar - mantêm inteira correspondência com o regime legal de financiamento do SNS acabado de referir.

O SNS é - como se afirmou - tendencialmente gratuito. Esta regra encontra-se aliás expressamente reconhecida no n.º 2.º da Portaria n.º 348-B/98, de 18 de Junho, em relação aos beneficiários dos subsistemas de saúde - e já antes no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 57/86, de 20 de Março - ao referir-se que aos utentes que sejam beneficiários de subsistemas de saúde não é cobrada qualquer importância pelos cuidados de saúde prestados, à excepção das taxas moderadoras.

A ADSE e outros subsistemas de saúde respondem, no entanto, directamente perante os estabelecimentos oficiais de saúde pelas despesas médicas e hospitalares que tenham sido efectuadas pelos respectivos beneficiários nesses estabelecimentos.

Este princípio está em consonância com o disposto no artigo 19.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 118/83 já citado, que admite, em tese geral, que o pagamento pela ADSE dos cuidados de saúde prestados aos beneficiários possa ser efectuado por reembolso ao beneficiário ou por pagamento directo à entidade prestadora do serviço "em conformidade com o estipulado legalmente".

Cabe, pois, aos estabelecimentos que tenham prestado cuidados de saúde a utentes que sejam simultaneamente beneficiários da ADSE remeter a esta entidade os correspondentes documentos de despesa.

A questão que se coloca - e que constitui o tema da consulta - é a de saber se os referidos estabelecimentos estão sujeitos ao prazo definido no artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83 para efeito da entrega dessa documentação.

Essa norma, que se insere nas disposições finais e transitórias desse diploma, já anteriormente transcrita mas que convirá agora relembrar, dispõe o seguinte:

"Artigo 62.º

Prazo de entrega de documentos

1 - A ADSE só comparticipará em despesas cujos documentos entrem nos seus serviços dentro de um período nunca superior a seis meses após a realização do acto a que se reportem.

2 - Exceptuam-se os casos em que, por motivos alheios à vontade dos beneficiários, estes não consigam obter os respectivos documentos dentro do prazo indicado no número anterior. Quando tal aconteça, os documentos podem ser remetidos à ADSE fora do prazo estabelecido, acompanhados de requerimento devidamente fundamentado e dirigido ao director-geral, que poderá deferir ou indeferir, consoante os fundamentos invocados."

O parecer elaborado pela Direcção de Serviços de Contencioso do Ministério da Saúde arranca da distinção feita, no tocante ao pagamento de cuidados de saúde, entre o reembolso ao beneficiário e o pagamento directo às entidades prestadoras dos serviços, para concluir por uma interpretação restritiva da apontada norma, por forma a dela excluir os casos em que sejam os hospitais a apresentar documentos de despesas para efeito de reembolso.

Afigura-se, porém, que a questão não poderá ser solucionada dessa forma simplista.

O termo "comparticipação" na economia do Decreto-Lei n.º 118/83, designa a forma pela qual a ADSE assegura a protecção na doença em relação aos trabalhadores da Administração Pública que se encontrem inscritos como seus beneficiários.

A ADSE não presta directamente cuidados de saúde. Mas faculta aos beneficiários a possibilidade de recorrerem livremente a qualquer médico de clínica geral ou de especialidade e aos estabelecimentos hospitalares oficiais, particulares ou cooperativos para obterem consultas ou meios complementares de diagnóstico e terapêutica e se sujeitarem a intervenções cirúrgicas ou outros cuidados de saúde.

A ADSE comparticipa as despesas de saúde assim efectuadas, traduzindo essa comparticipação uma prestação de segurança social em que se consubstancia o benefício que a ADSE se encontra legalmente vinculada a atribuir (25).

No caso de cuidados hospitalares prestados por unidades inseridas no SNS, ou por outros estabelecimentos com os quais tenha sido acordado o pagamento directo dos serviços de saúde por parte da ADSE, não são cobradas quaisquer importâncias aos beneficiários. Noutras situações, designadamente no caso de assistência por médicos particulares, os beneficiários efectuam directamente o pagamento dos serviços prestados para reaverem posteriormente a respectiva comparticipação.

O reembolso ao beneficiário, no caso de ter sido este a suportar as despesas, ou o pagamento directo à entidade prestadora dos serviços, na hipótese inversa, é, por conseguinte, a modalidade através da qual a ADSE efectua a comparticipação.

O pagamento de despesas de saúde, mesmo quando se trate de despesas hospitalares, assume sempre a natureza de uma comparticipação (26), que, unicamente, poderá ser satisfeita ao beneficiário, a título de reembolso, ou directamente à entidade médica ou hospitalar que suportou os custos dos cuidados de saúde prestados. Como tal, não é aceitável atribuir-se à forma verbal "comparticipará", ínsita no n.º 1 do artigo 62.º, um sentido literal restrito que possibilite excluir do comando normativo, à partida, despesas que devam ser directamente pagas às entidades prestadoras de cuidados de saúde.

A solução preconizada no parecer dos serviços do Ministério da Saúde poderá justificar-se, no plano interpretativo, mas a partir de um diferente enfoque.

A situação jurídica intersubjectiva que se estabelece entre a ADSE e os seus beneficiários caracteriza-se como uma relação obrigacional complexa, inserida no quadro privativo do domínio da previdência social, que tem origem na própria lei (27).

As normas de previdência social estabelecem consequências que se analisam numa pluralidade de deveres e poderes jurídicos que vinculam entre si os dois sujeitos: o beneficiário e o organismo de segurança social. Como sublinha Mota Pinto, reportando-se à situação paralela da relação jurídica de reforma, no quadro mais amplo do direito de previdência social, "não se trata apenas de um vínculo singular com uma só posição activa e uma posição passiva - não estamos perante um só poder de exigir com um só dever de prestar. Trata-se de uma relação jurídica complexa [...] por oposição à relação obrigacional simples ou singular (mero dever de prestar). No seu conteúdo estão integrados vários poderes e deveres, formando um todo unitário e orgânico, polarizado pelo fim da relação de seguro social: a protecção contra as eventualidades susceptíveis de afectar a segurança económica do beneficiário, geralmente em contrapartida do pagamento de certas contribuições" (28) (29).

O enquadramento da mútua situação dos sujeitos - no caso a ADSE e os seus beneficiários -, tendo como fonte a própria lei e como pressuposto o exercício de uma actividade laboral, implica um quadro unitário de direitos de crédito e de correlativos deveres de prestação, deveres acessórios, ónus e sujeições.

No caso vertente, os beneficiários têm direito às prestações sociais asseguradas pela ADSE que se desdobram no domínio dos cuidados de saúde, dos encargos familiares e outras realizações de acção social (artigos 1.º e 43.º do Decreto-Lei n.º 118/83) (30). A concessão de benefícios depende, no entanto, da prévia inscrição a efectuar nos termos expressamente consignados na lei e do pagamento de contribuições que estão também legalmente definidas (artigo 19.º, n.º 1). Por outro lado, os beneficiários estão obrigados a determinados deveres (os mencionados no artigo 44.º) (31) e incorrem em responsabilidade disciplinar, civil e criminal quando usem de procedimento irregular para obtenção de regalias (artigo 45.º, n.º 1).

Entre as normas que instituem um ónus para os beneficiários da ADSE, conta-se a do citado artigo 62.º, que, no seu n.º 1, estipula um prazo de seis meses para a apresentação de documentos respeitantes a despesas destinadas a serem comparticipadas.

É líquido que as normas que estabelecem os direitos e deveres recíprocos da ADSE e dos seus beneficiários e que impõem ónus e sujeições - como todas as anteriormente mencionadas - incidem sobre a relação obrigacional de previdência social, e não pretendem regular quaisquer situações jurídicas subsistentes entre a ADSE e terceiros.

A relação jurídica que vincula a ADSE a efectuar o pagamento de despesas de saúde directamente aos estabelecimentos hospitalares é uma relação acessória, que assume uma verdadeira natureza creditória.

De resto, como se deixou já esclarecido, a obrigação que impende sobre a ADSE de pagar, directamente a estabelecimentos inseridos no SNS, as comparticipações devidas por prestação de cuidados de saúde a beneficiários seus, resulta de um princípio de co-responsabilização financeira nos custos do SNS - decorrente da base XXXIII, n.º 2, alínea b), da Lei de Bases da Saúde e do artigo 23.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do SNS - e não de quaisquer disposições legais atinentes ao regime de funcionamento da ADSE.

A norma do artigo 19.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, a que já se fez referência, não estabelece qualquer imposição no sentido de a ADSE efectuar directamente o pagamento de despesas hospitalares. Unicamente enuncia o princípio de que as comparticipações poderão ser liquidadas por reembolso ao beneficiário ou pagamento directo às instituições prestadoras dos cuidados de saúde, conforme o que estiver estipulado legal ou contratualmente.

O dever de prestar, por parte da ADSE, relativamente a entidades prestadoras de cuidados de saúde que se incluem no SNS, embora radique na relação jurídica de previdência social que intercede entre a ADSE e os seus beneficiários, deriva de uma regra jurídica que regula as relações entre o SNS e os subsistemas de saúde. Há, por isso, aqui, um outro tipo de relação obrigacional, igualmente emanada da lei, que se não confunde com a anterior relação de seguro social subsistente entre a ADSE e os seus beneficiários.

Por virtude das regras de financiamento do SNS, as instituições e serviços que o integram adquirem um direito de crédito em relação à ADSE pelos cuidados de saúde que tenham prestado aos beneficiários e que se traduz em cobrar esses serviços ao preço estipulado em tabela para os correspondentes actos médicos ou hospitalares.

É claro que, estando em causa uma relação obrigacional diversa de relação de previdência social, e uma consequência jurídica decorrente de um diferente complexo normativo, o exercício do direito de crédito por parte das entidades prestadoras de cuidados de saúde não poderia sujeitar-se ao mesmo ónus que o Decreto-Lei n.º 118/83 consigna para os beneficiários da ADSE.

A norma do n.º 1 do artigo 62.º desse diploma, ao estabelecer um prazo de caducidade para entrega de documentos de despesa abrange apenas aquelas despesas de saúde que tenham sido directamente suportadas pelos beneficiários e que sejam susceptíveis de reembolso. O cumprimento desse prazo constitui uma das condições de atribuição do benefício, pelo que só em relação aos beneficiários, e não a quaisquer outras entidades, poderá ficar liberada a responsabilidade de comparticipar.

Assim se compreende também a excepção contida no n.º 2 do mesmo artigo, ressalvando os casos em que, por facto imputável ao beneficiário, não tenha sido possível obter atempadamente os documentos comprovativos de despesa.

Quaisquer outras dívidas contraídas pela ADSE, ainda que se relacionem com a sua actividade de protecção na doença, não poderão encontrar-se condicionadas por quaisquer imposições que impendam sobre os beneficiários no quadro de relação de previdência social, encontrando-se apenas sujeitas aos critérios gerais da exercitabilidade do direito, nomeadamente no plano do regime prescricional.

8 - Aqui entroncam as duas outras questões que constituem o objecto de consulta. Essas questões conexionam-se entre si e pretendem equacionar o único problema de saber qual é o prazo prescricional aplicável aos créditos derivados da prestação de cuidados de saúde por parte das instituições e serviços integrados no SNS.

Recorde-se como se encontram formuladas essas questões:

O prazo de prescrição de cinco anos estipulados no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, de 8 de Setembro, que regula a cobrança de dívidas pelas instituições ou serviços públicos integrados no Serviço Nacional de Saúde, é igualmente inaplicável aos créditos sobre a ADSE dos mesmos estabelecimentos e serviços?

Aos créditos referidos na questão anterior é aplicável o prazo geral de prescrição de dois anos previsto na alínea a) do artigo 317.º do Código Civil?

Importa começar por conhecer o conteúdo normativo das disposições que, na perspectiva da entidade consulente, concorrem para a resolução da dúvida hermenêutica que é suscitada.

O artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, de 8 de Setembro, estatui o seguinte:

"Artigo 9.º

Prescrição

As dívidas pelos encargos referidos neste diploma prescrevem no prazo de cinco anos, contados da data em que cessou o tratamento."

Por seu turno, o artigo 317.º do Código Civil, estabelece:

"Prescrevem no prazo de dois anos:

a) Os créditos dos estabelecimentos que forneçam alojamento, ou alojamento e alimentação, a estudantes, bem como os créditos dos estabelecimentos de ensino, educação, assistência ou tratamento, relativamente aos serviços prestados;

b) [...]

c) [...]"

Para definir o sentido interpretativo daquela primeira disposição é indispensável efectuar o enquadramento sistemático da norma e recorrer aos elementos históricos que permitem a completa compreensão do sentido geral do diploma.

O Decreto-Lei n.º 194/92, como se extrai do respectivo sumário oficial, "regula a cobrança de dívidas às instituições e serviços integrados no Ministério da Saúde". É aliás nesses termos que se encontra definido o âmbito de aplicação do diploma no seu artigo 1.º, reportando, todavia, como entidades beneficiárias do novo regime legal as instituições e serviços integrados no SNS.

O exórdio do diploma é já suficientemente elucidativo quanto à natureza das dívidas que se encontram abrangidas, bem como quanto aos mecanismos de cobrança que se pretendiam instituir.

Aí se afirma:

"O financiamento do Serviço Nacional de Saúde é a justo título, uma das preocupações subjacentes à Lei de Bases (Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto), onde expressamente se prevê que 'os serviços e estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde podem cobrar o pagamento de cuidados por parte de terceiros responsáveis, legal ou contratualmente, nomeadamente subsistemas de saúde ou entidades seguradoras' [base XXXIII, n.º 2, alínea b)].

Tal poder não é um poder discricionário, antes um poder vinculado à prossecução de objectivos como sejam 'a razoabilidade da utilização dos recursos em termos de custos e benefícios' (base XXX, n.º 2, in fine), 'a utilização legal e o eficiente aproveitamento dos meios de acção disponíveis' [artigo 6.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 19/88, de 21 de Janeiro].

Numa palavra, é necessário dar consistência ao 'princípio de que os hospitais devem organizar-se e ser administrados em termos empresariais' (preâmbulo do Decreto-Lei n.º 19/88).

Actuação que se impõe seja tanto mais rápida quanto é certo que as dívidas aos estabelecimentos de saúde - os públicos incluídos - estão sujeitas ao regime das prescrições presuntivas e, por inerência, a uma prescrição de curto prazo [artigo 317.º, alínea a), do Código Civil], que é concretamente de dois anos no caso de a unidade de saúde que prestou tratamento ou assistência ao lesado exercer o seu direito de crédito contra o próprio assistido ou familiares.

Mas mesmo na hipótese de o hospital interpelar o terceiro responsável pela lesão corporal ou quem por sub-rogação haja assumido tal responsabilidade (v. g. entidades seguradoras), o prazo de prescrição não vai além dos três anos (artigo 498.º do Código Civil).

Acresce que o recurso, sempre moroso, à acção declarativa, como forma de obter a declaração de direitos quase sempre certos e indiscutíveis, funciona, muitas vezes, como obstáculo de vulto à efectiva cobrança dos créditos das unidades de saúde, quer em relação aos utentes [alínea e) do n.º 2 da base XIV da Lei n.º 48/90], quer em relação a terceiros responsáveis [base XXXIII, n.º 2, alínea b)]. Daí os insatisfatórios resultados conseguidos com o Decreto-Lei n.º 147/83, de 5 de Abril.

Daí, também, a solução consagrada no artigo 6.º da Lei n.º 1981, de 3 de Abril de 1940, que atribui força de título executivo às certidões de dívida pelo tratamento de doentes passadas pelos Hospitais Civis de Lisboa.

Tal solução, de acerto indiscutível, tem, em todo o caso, um âmbito de aplicação restrito que importa generalizar a todas as unidades de saúde públicas."

O principal vector do diploma é - como bem se vê - o de conferir força executiva às certidões de dívida por serviços ou tratamentos prestados por qualquer das entidades que se integram no SNS.

É esse princípio que se encontra enunciado logo no artigo 2.º (32), sob a epígrafe "Exequibilidade das certidões de dívida", e que é do seguinte teor:

"1 - As certidões de dívida a qualquer das entidades a que se refere o artigo anterior, por serviços ou tratamentos prestados, são títulos executivos.

2 - São condições de exequibilidade do título:

a) A identificação do assistido e dos terceiros legal ou contratualmente responsáveis, se os houver, nos termos do presente diploma;

b) A menção precisa e individualizada dos serviços prestados;

c) A indicação da quantia exequenda, calculada nos termos do presente diploma;

d) A assinatura do presidente do órgão de administração da entidade credora ou de quem legitimamente o substitua;

e) A autenticação do título de dívida com a aposição do selo branco em uso na instituição credora."

O artigo 3.º define o montante da dívida - que inclui os juros moratórios à taxa legal - e o momento da constituição em mora do devedor, enquanto que outras disposições estabelecem regras processuais relativas à execução, conforme se trate de dívidas resultantes de tratamento a sinistrados por acidente de viação (artigos 4.º e 5.º), por acidente de trabalho (artigo 6.º) e por facto criminalmente punível (artigo 7.º) ou dívidas resultantes de tratamentos a beneficiários de seguro de saúde (artigo 8.º).

O artigo 10.º estabelece o foro competente para a execução, indicando que "as acções de execução por dívida [...] são instauradas no tribunal de comarca em que se encontre sediada a entidade exequente" e o artigo 11.º contém uma norma de isenção de pagamento de preparos e custas em favor dessa mesma entidade.

A regra prescricional estabelecida no artigo 9.º reporta-se, pois, às dívidas contraídas perante as instituições e serviços que constituem o SNS para efeito da prestação de cuidados médicos ou hospitalares no âmbito do serviço público de saúde.

O alcance visado por essa norma - que constitui um dos objectivos do diploma, a par da atribuição de força executiva às certidões de dívida - é o de alargar o prazo prescricional das dívidas aos estabelecimentos de saúde, derrogando assim o prazo mais curto estabelecido em geral na alínea a) do artigo 317.º do Código Civil para as dívidas resultantes de serviços prestados por estabelecimentos de assistência ou tratamento.

A preocupação sentida pelo legislador, no que concerne ao prazo de prescrição das despesas de saúde, é expressamente mencionada no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 194/92 quando se refere que o regime aplicável - mesmo em relação aos estabelecimentos públicos - era de prazo curto que, mesmo no caso de haver terceiros responsáveis, no âmbito da responsabilidade civil, não ia além de três anos.

O legislador tinha presente que o prazo prescricional definido no artigo 317.º, alínea a), do Código Civil compreendia os créditos resultantes de cuidados de saúde, incluindo os que fossem prestados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde por estabelecimentos oficiais, pelo que pretendeu instituir um prazo de prescrição especial para este último tipo de créditos. Nestes termos, a norma da alínea a) do artigo 317.º mantém o seu campo de aplicação próprio, reportado aos créditos derivados de serviços prestados no âmbito da saúde, mas passa a abranger apenas os estabelecimentos privados, ou quaisquer outros estabelecimentos públicos que, por se não encontrarem sujeitos à tutela ou superintendência do Ministério da Saúde, não possam considerar-se integrados no SNS (33).

"A questão colocada na consulta reconduz-se a saber se este prazo prescricional especial - derrogatório do prazo geral definido no citado artigo 317.º, alínea a), do Código Civil -, tem aplicação às dívidas contraídas perante estabelecimentos do SNS quando a entidade devedora seja a ADSE.

Como se constatou já, a ADSE, enquanto subsistema de saúde, comparticipa nos custos do SNS mediante o pagamento das despesas ocasionadas pela prestação de cuidados de saúde a beneficiários seus.

Essa é uma obrigação legal que decorre de um princípio de co-responsabilidade financeira pelos encargos resultantes de cuidados de saúde prestados no quadro do SNS - envolvendo subsistemas de saúde, entidades seguradoras e quaisquer terceiros responsáveis pelo pagamento de despesas de saúde -, que se encontra enunciado na base XXXIII, n.º 2, da Lei de Bases da Saúde e particularmente concretizado no artigo 23.º, n.º 1, alíneas b), c) e d), do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde.

As dívidas que a ADSE pode contrair perante os estabelecimentos oficiais de saúde são as que derivam de uma relação de previdência social estabelecida com os respectivos beneficiários, que implica tendo em conta o regime de financiamento do SNS - que a estes não devam ser cobradas quaisquer importâncias (salvo as taxas moderadoras) por cuidados de saúde que recebam naqueles estabelecimentos oficiais.

Não há nenhuma razão para crer que tais dívidas se não encontrem sujeitas ao regime de cobrança definido pelo Decreto-Lei n.º 194/92. O preâmbulo deste diploma, ao justificar as medidas legislativas que se pretendiam introduzir - e que passam pela exequibilidade das certidões de dívida e pelo alargamento do prazo de prescrição -, expressamente se refere ao sistema de financiamento do SNS, dando realce à norma da base XXXIII, n.º 2, alínea b), da Lei de Bases da Saúde, que prevê que os serviços e estabelecimentos do SNS possam cobrar "o pagamento de cuidados de saúde por parte de terceiros responsáveis, legal ou contratualmente, nomeadamente subsistemas de saúde ou entidades seguradoras".

O legislador teve, portanto, em vista, entre outras, as dívidas que tenham sido contraídas perante os estabelecimentos oficiais de saúde pelas entidades - entre as quais se conta a ADSE - que sejam directamente responsáveis pelo pagamento de cuidados de saúde em relação a certos grupos de utentes do SNS.

O parecer da Direcção de Serviços de Contencioso do Ministério da Saúde sustenta, porém, a inaplicabilidade à ADSE do regime decorrente do Decreto-Lei n.º 194/92, por considerar que o processo executivo e o foro perante o qual deve ser instaurado esse processo se não compadece com a natureza jurídica da entidade devedora.

O argumento é inconsistente.

Como se considerou, a ADSE é tida como um serviço administrativamente autónomo (34) ou, utilizando a terminologia do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 118/83, como um serviço dependente do Ministério das Finanças, dotado de autonomia administrativa.

O acórdão do STA de 16 de Março de 1996 (35) caracteriza a autonomia administrativa (36), quando atribuída a organismos ou serviços não personalizados, do seguinte modo:

"Tradicionalmente, a autonomia administrativa é definida como o poder conferido aos órgãos de pessoa colectiva pública de praticar actos de carácter definitivo e que possam tornar-se imediatamente eficazes. Envolve, por conseguinte, uma capacidade de exercício de direitos públicos que implica que os órgãos representativos da pessoa colectiva pública possam produzir decisões, vinculando os seus destinatários, sem necessidade de intervenção de quaisquer outros órgãos da mesma pessoa ou de outra pessoa colectiva pública.

Quando atribuída a serviços ou organismos desconcentrados da mesma pessoa colectiva ou a entidades ou departamentos de nível intermédio da respectiva estrutura orgânica, a autonomia administrativa corresponde à possibilidade de os respectivos órgãos praticarem os actos administrativos compreendidos no âmbito dos seus poderes materiais, sem necessidade de qualquer prévia delegação de competências por parte dos órgãos dirigentes centrais. A autonomia administrativa tem, nesse caso, o sentido de atribuir uma competência própria e exclusiva a órgãos subalternos, permitindo que estes possam definir a situação jurídica concreta através de actos de eficácia externa.

Esse expediente jurídico tem sido usado pelo legislador mesmo em relação a serviços não personalizados que se encontram integrados em departamentos ministeriais, o que só poderá justificar-se pelo propósito de reservar a esses organismos uma competência dispositiva originária no seu campo específico de actuação (v. DL n.os 104/80, de 10 de Maio, 442/86, de 31 de Dezembro, e 96/93, de 2 de Abril).

A atribuição de autonomia decisória, tendo esse sentido inequívoco de uma competência reservada, torna-se incompatível com a admissão, paralelamente, de um recurso hierárquico necessário, e sugere antes a imediata impugnabilidade contenciosa dos actos que tenham sido produzidos por tais órgãos." (37)

Aplicando na hipótese vertente os mesmos princípios, deverá concluir-se que os actos administrativos praticados pelo director-geral da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (bem como os actos praticados por entidades subalternas com delegação de poderes) são directamente impugnáveis perante os tribunais administrativos de círculo, nos termos do artigo 51.º, n.º 1, alínea a), do ETAF. E da mesma forma, as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, no âmbito da relação jurídica de previdência social, bem como os pedidos de suspensão de eficácia, de intimação para passagem de certidão ou consulta de documento, e de execução de julgados, deverão ser instaurados contra a mesma autoridade administrativa perante os aludidos tribunais administrativos da 1.ª instância, de acordo com a regra de competência territorial que for aplicável [artigo 51.º, n.º 1, alíneas f), l), m) e n), do ETAF] (38).

Importa todavia notar que a acção executiva regulada no Decreto-Lei n.º 194/92 não corresponde a qualquer dos meios processuais referenciados nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 51.º do ETAF e para os quais está definida a competência dos tribunais administrativos de círculo.

E, designadamente, a aludida acção executiva não pode confundir-se com a execução de julgados a que se refere a alínea n) do n.º 1 daquele artigo e que se encontra processualmente regulada nos artigos 95.º e 96.º da LPTA e nos artigos 5.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho (39).

Como salienta António Cordeiro (40) "o meio processual execução de julgados do contencioso administrativo nada tem a ver com a estrutura do processo executivo, sendo um mero processo declarativo complementar ou especial que visa definir as operações que a Administração deve executar para cumprir as sentenças anulatórias e fixar as indemnizações devidas se a Administração inexecutar essas sentenças".

Não está, portanto, de nenhum modo, excluído que uma acção executiva para cobrança de dívidas - meio processual diverso de execução de julgados do contencioso administrativo - possa ser instaurada contra uma pessoa colectiva de direito público, ou contra um serviço administrativo autónomo a quem a lei reconheça personalidade jurídica, e possa seguir os seus termos perante um tribunal judicial comum (41).

O artigo 74.º da LPTA, sob epígrafe "Execuções judiciais", expressamente admite essa possibilidade:

"A instauração, no tribunal judicial, de execução, por quantia certa, de decisão condenatória de pessoa colectiva de direito público só pode ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através da requisição prevista no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho."

Esta norma começou por ser interpretada como tendo atribuído competência aos tribunais judiciais para a execução por quantia certa em que funcione como título executivo uma sentença condenatória da Administração (42).

A jurisprudência do STA veio, no entanto, a inflectir a sua inicial posição, passando a entender que os tribunais administrativos seriam competentes para conhecer de execuções por quantia certa que tivessem por fundamento decisões condenatórias proferidas por esses mesmos tribunais (43). Essa nova perspectiva assentava na ideia de que o preceito não constituía uma norma de atribuição de competência, mas limitava-se tão-só a estabelecer um pressuposto processual naqueles casos em que a execução devesse ter lugar nos tribunais comuns (por a decisão condenatória ter sido proferida nessa ordem de tribunais), pressuposto esse que se traduzia no prévio recurso ao mecanismo previsto no artigo 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77 (44) (45).

Neste sentido interpretativo, um poderoso argumento foi invocado pelo citado Acórdão de 14 de Novembro de 1996, ao considerar que se a norma do artigo 74.º fosse interpretada como atributiva de competência aos tribunais judiciais para toda e qualquer acção executiva fundada em sentença condenatória seria organicamente inconstitucional, por carência de credencial legislativa bastante, visto que a LPTA não foi precedida de autorização legislativa e a definição da competência dos tribunais é matéria da competência reservada da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República].

No entanto, Robin de Andrade adverte - na anotação já citada, que incidiu sobre o aresto agora mencionado -, que, não contendo aquele artigo uma norma atributiva de competência, nem sendo possível reconduzir a execução judicial aí prevista a um mero processo de execução de julgados, a questão da competência contenciosa para as acções executivas teria de ser solucionada à luz do regime geral definido no artigo 90.º do Código de Processo Civil, que determina: "para a execução que se funde em decisão proferida nos tribunais portugueses, é competente o tribunal de primeira instância em que a causa for julgada" (46).

Quer isto dizer que o foro competente para a execução judicial será o tribunal da comarca ou o tribunal administrativo de círculo, conforme a sentença condenatória da administração que serve de título executivo seja proferida por um tribunal da jurisdição comum ou da jurisdição administrativa.

Em todo o caso, à mesma solução conduzia já a orientação jurisprudencial firmada nos citados Acórdãos de 9 de Março de 1995, de 14 de Novembro de 1996, e de 15 de Janeiro de 1998, que, baseando-se no disposto no artigo 51.º, n.º 1, alínea n), do ETAF e revertendo a acção executiva prevista no artigo 74.º da LPTA a um mero processo de execução de julgados, aceita a competência dos tribunais administrativos para conhecer dessa acção executiva quando a sentença condenatória promane de um tribunal dessa natureza.

Seja como for, o que importa reter, numa aproximação do problema que nos é colocado, é que a norma do artigo 74.º da LPTA, tendo apenas por finalidade estabelecer um pressuposto processual em relação às execuções judiciais que devam ser instauradas perante os tribunais comuns, admite implicitamente que a acção executiva para pagamento de quantia certa possa ser deduzida contra uma pessoa colectiva de direito público (ou um organismo ou serviço a quem seja reconhecida personalidade judiciária) no próprio foro comum.

E se essa possibilidade se verifica quando a execução tem por base uma sentença condenatória (situação versada na norma do artigo 74.º), por identidade de razão ocorrerá se a execução se fundar em qualquer outro título executivo.

O Decreto-Lei n.º 194/92 veio justamente conferir exequibilidade às certidões de dívida emitidas pelas instituições e serviços do SNS e no seu artigo 10.º atribui competência ao tribunal da comarca em que se encontra sediada a entidade exequente para as acções executivas que tenham por base esse título (47).

Nenhum motivo há para excluir do regime assim definido as dívidas contraídas pela ADSE ou por qualquer outra entidade pública que se torne responsável perante o SNS por despesas de saúde em relação a certos grupos de utentes. O uso pelo credor da acção executiva é uma faculdade imanente ao próprio Estado de Direito e à garantia da tutela jurisdicional efectiva que está, designadamente, consagrada no artigo 2.º, n.º 2, do Código de Processo Civil (48). E - como se viu - o artigo 74.º da LPTA fornece uma indicação precisa no sentido de que é viável a instauração de uma execução por quantia certa contra a Administração.

O artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 194/92 - que contém uma mera regra especial de competência concernente às execuções por dívidas reguladas nesse diploma e que, como tal, tem apenas o efeito de afastar a regra geral subsistente no ordenamento jurídico quanto à mesma matéria (49) - não autoriza, por si só, que se adopte uma interpretação restritiva ou redutora quanto ao âmbito de aplicação do referido diploma.

E, de resto - como se deixou já esclarecido - é o próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.º 194/92 que revela o propósito de instituir um regime coercivo de cobrança de dívidas como um instrumento complementar do sistema de financiamento do SNS e tendo, portanto, como destinatárias todas as entidades que, legal ou contratualmente, assumam a responsabilidade pelo pagamento de cuidados de saúde.

Abrangendo o aludido regime - como se impõe concluir - as dívidas assumidas pela ADSE perante estabelecimentos oficiais do SNS, o correspondente prazo prescricional é naturalmente o do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, sendo que essa norma, dada a sua natureza especial, preclude a aplicação do princípio geral que derivaria do artigo 317.º, alínea a), do Código Civil (50).

Todavia, poderá ser necessário ainda confrontar aquela aludida disposição com a do artigo 311.º, n.º 1, do Código Civil, que, em relação aos direitos reconhecidos em sentença ou outro título executivo, faz prevalecer o prazo prescricional ordinário de 20 anos sobre qualquer outro mais curto eventualmente previsto na lei (51).

Esta disposição pretende afastar o prazo de prescrição que se encontra previsto para determinadas situações no artigo 310.º (5 anos) ou no artigo 317.º (2 anos), tornando aplicável a prescrição normal de 20 anos, quando acresça a existência de uma sentença transitada em julgado ou qualquer outro título executivo.

Resulta assim do disposto no n.º 1 do artigo 311.º do Código Civil que os créditos de hospitais pelos serviços prestados, encontrando-se normalmente sujeitos a uma prescrição presuntiva, passam a beneficiar da prescrição verdadeira e própria reportada ao prazo mais amplo de 20 anos, sempre que tais créditos tenham adquirido força executiva própria (52) (53). E isso sucede, não só quando o crédito se tenha tornado litigioso e seja confirmado judicialmente por sentença transitada em julgado, como também quando se encontre titulado por qualquer documento que possua força executiva nos termos do artigo 46.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

Uma das espécies de título executivo para que o artigo 311.º, n.º 1, do Código Civil faz remissão é a prevista na alínea d) da mencionada norma adjectiva, ou seja os títulos a que, "por disposição especial, seja atribuída força executiva". E entre estes se incluem, seguramente, as certidões de dívida a instituições e serviços integrados no SNS a que o Decreto-Lei n.º 194/92 conferiu exequibilidade.

No entanto, como vimos, o Decreto-Lei n.º 194/92, do mesmo passo que atribuiu força executiva às certidões de dívida a estabelecimentos oficiais de saúde (artigo 2.º), também estabeleceu para essas mesmas dívidas um prazo prescricional de cinco anos contado da data em que cessou o tratamento (artigo 9.º).

O legislador, ao conferir eficácia executiva às referidas certidões de dívida, não poderia ignorar que as dívidas cobertas por esse título executivo passariam a ficar sujeitas, nos termos gerais - por aplicação do disposto no artigo 311.º, n.º 1, do Código Civil -, à prescrição normal de 20 anos. Ao definir para elas simultaneamente um regime prescricional específico de 5 anos, apenas pode ter pretendido postergar a aplicação daquele prazo geral (54). Deste modo, como tudo indica, a norma do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, afastando embora a prescrição presuntiva prevista na alínea a) do artigo 317.º do Código Civil, contempla igualmente uma excepção ao regime decorrente do artigo 311.º, n.º 1, desse diploma.

9 - Pelo exposto, extraem-se as seguintes conclusões:

1.ª O prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro, referente à entrega de documentos de despesas de saúde que devam ser comparticipadas pela ADSE, não é aplicável às despesas resultantes de cuidados de saúde prestados a beneficiários da ADSE por estabelecimentos e serviços oficiais do Serviço Nacional de Saúde;

2.ª As dívidas contraídas pela ADSE por prestação de cuidados de saúde a beneficiários seus no quadro do Serviço Nacional de Saúde prescrevem no prazo de cinco anos, por efeito da aplicação da norma especial do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, de 8 de Setembro.

(1) Ofício com a referência SC/1.10, de 18 de Maio de 1998, que deu entrada na Procuradoria-Geral da República no dia imediato.

(2) Despacho, sem data, do Sr. Secretário de Estado do Orçamento que incidiu sobre a comunicação feita pela Sr.ª Ministra da Saúde no sentido de ser ouvido sobre o assunto o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

(3) A norma em causa tem a seguinte redacção:

"Artigo 62.º

Prazo de entrega de documentos

1 - A ADSE só comparticipará em despesas cujos documentos entrem nos seus serviços dentro de um período nunca superior a seis meses após a realização do acto a que se reportam.

2 - Exceptuam-se os casos em que, por motivos alheios à vontade dos beneficiários, estes não consigam obter os respectivos documentos dentro do prazo indicado no número anterior. Quando tal aconteça, os documentos podem ser remetidos à ADSE fora do prazo estabelecido, acompanhados de requerimento devidamente fundamentado e dirigido ao director-geral, que poderá deferir ou indeferir, consoante os fundamentos invocados."

(4) A posição da ADSE sobre a matéria encontra-se expressa num despacho do Senhor Director-Geral da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública, de 17 de Março de 1997, que serviu de base à devolução de documentos de despesa enviados pelo Hospital Distrital de Faro, e num ofício da mesma entidade que foi remetido ao Senhor Director-Geral de Saúde (ofício n.º 41571, de 31 de Março de 1997).

(5) Parecer da Direcção de Serviços de Contencioso de 3 de Junho de 1997, com despacho de concordância da Sr.ª Ministra da Saúde de 30 desse mês.

(6) Do respectivo preâmbulo.

(7) Esta regra - como adiante melhor se verá - deverá considerar-se derrogada na parte em que faz depender o acesso a cuidados de saúde hospitalares, por parte dos beneficiários da ADSE, do prévio acordo com os estabelecimentos hospitalares. Em face do princípio da repartição de responsabilidade de encargos entre o SNS e os subsistemas de saúde - decorrente da base XXXIII, n.º 2, alínea b), da Lei de Bases da Saúde e do artigo 23.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde -, os beneficiários da ADSE poderão utilizar os estabelecimentos inseridos no SNS sem qualquer encargo, salvo as taxas moderadoras, cabendo à ADSE pagar os cuidados de saúde prestados aos preços fixados em tabela.

(8) Quando a ADSE tenha efectuado o pagamento das despesas de saúde directamente à entidade credora, pode haver lugar ao reembolso por parte do beneficiário da parte que tenha excedido os limites legalmente estabelecidos para o tipo de intervenção. Esse reembolso é também designado como uma comparticipação (comparticipação do beneficiário nos encargos suportados pela ADSE), que, como tal, se inscreve nas receitas da ADSE nos termos da transcrita disposição do artigo 52.º

(9) Este normativo foi revogado pelo artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 254/82, de 29 de Junho, diploma que instituiu as administrações regionais de saúde. Esse artigo, porém, veio a ser declarado inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/84, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 5 de Maio de 1984, com a consequente repristinação dos preceitos por ele revogados desde a entrada em 10 vigor da norma declarada inconstitucional.

(10) Cf. artigo 2.º da Lei n.º 56/79.

(11) A facturação dos serviços médicos e hospitalares aos subsistemas de saúde e outras entidades responsáveis é justificada no intróito do Decreto-Lei n.º 57/86 pela necessidade de estabelecer uma "correcta e racional repartição dos encargos do Serviço Nacional de Saúde de forma a reduzir os limites financeiros e, consequentemente, as restrições à garantia legal e constitucional do direito à saúde".

Como se afirma no mesmo preâmbulo, "é, pois, indispensável permitir que os estabelecimentos oficiais sejam reembolsados, por todas as referidas entidades, públicas ou privadas, dos encargos que suportam com os beneficiários destas, sem o que estariam, na prática, a financiar indirectamente aquelas entidades.

[...]

Na verdade, a fixação dos preços dos cuidados de saúde - que nunca serão pagos pelos utentes beneficiários de subsistemas de saúde, mas sim directamente por estes permitirá que sejam exactamente esses subsistemas e restantes entidades responsáveis a suportar os encargos do Serviço Nacional de Saúde com os seus beneficiários.

A universalidade e gratuitidade garantidas, para os cidadãos em geral, significam que a cada um deve ser assegurado o acesso ao Serviço Nacional de Saúde sem que tenha de pagar o preço da sua própria utilização. Mas é evidente que alguém tem de suportar os encargos com o funcionamento daquele Serviço e, além das dotações do Orçamento do Estado, é justo que os diversos subsistemas existentes, em larga medida, aliás, também subsidiários daquele Orçamento, comparticipem no respectivo financiamento".

(12) Anteriormente ao regime definido neste diploma, a assistência hospitalar a beneficiários da ADSE era efectuada nos termos do acordo estabelecido entre a ADSE e a Direcção-Geral dos Hospitais, homologado por despachos dos respectivos directores-gerais de 25 de Outubro de 1965, e que previa já o pagamento total dos encargos por parte da ADSE, sem prejuízo da exigência ao beneficiário da comparticipação que for devida, sendo o pagamento de diárias e serviços feito de harmonia com as tabelas anexas.

Posteriormente, a mesma assistência passou a ser prestada nos termos da circular normativa n.º 13/78, de 22 de Agosto, da Direcção-Geral dos Hospitais, que continua a garantir o tratamento gratuito dos beneficiários da ADSE nos hospitais oficiais dependentes da Secretaria de Estado da Saúde, incluindo o acesso a meios complementares de diagnóstico e terapêutica, mantendo-se o regime de pagamento segundo tabelas gerais de encargos hospitalares.

(13) As tabelas de preços, até à entrada em vigor do regime decorrente da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto, e do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/83, de 15 de Janeiro, foram sucessivamente aprovadas pelas Portarias n.os 344-B/86, de 5 de Julho, 918/87, de 2 de Dezembro, 325/89, de 4 de Maio, 409/90, de 31 de Maio, e 378-A/92, de 2 de Maio.

(14) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, p. 343.

(15) A base XXXIV da Lei de Bases da Saúde prevê uma taxa moderadora, definida como uma medida reguladora de uso dos serviços de saúde - e não como uma retribuição do serviço prestado -, de que isenta os grupos populacionais sujeitos a maiores riscos e os financeiramente mais desfavorecidos.

(16) Do preâmbulo da Portaria n.º 756/96, de 24 de Dezembro.

(17) E que já resultava, no regime anterior, do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 57/86, de 20 de Março.

(18) Homologado por despacho de 18 de Março de 1996 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 13 de Setembro de 1996.

(19) O artigo 1.º do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde define este serviço como um conjunto ordenado e hierarquizado de instituições e serviços oficiais prestadores de cuidados de saúde, funcionando sob a superintendência ou a tutela do Ministro da Saúde.

(20) Grande Dicionário da Língua Portuguesa, coordenação de José Pedro Machado, vol. XI, Lisboa, 1981, palavra "sistema".

(21) Em execução do princípio igualmente definido na base XXXIII, n.º 2, alínea b), da Lei de Bases da Saúde.

(22) Cf. artigos 1.º, n.º 2, alínea a), e 20.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro.

(23) Cf. artigos 1.º, n.º 2, alínea b), e 21.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro.

(24) Fernando Augusto Simões Alberto inclui entre os subsistemas de saúde, no que respeita aos servidores do Estado, além dos mencionados no texto, a SAD/PSP, a SAD/GNR, os Serviços Sociais do Ministério da Justiça, a Imprensa Nacional-Casa da Moeda e a ADM Porto de Lisboa ("A protecção na doença dos funcionários e agentes da administração pública", in Administração. Revista de Administração Pública de Macau, n.º 26, vol. VII, Dezembro de 1994, pp. 695-702).

(25) "Comparticipação" pode definir-se como uma prestação pecuniária atribuída por uma pessoa colectiva de direito público, ou um organismo autónomo, a uma entidade pública ou sujeito privado para a cobertura de, pelo menos, parte de despesas que este tenha de efectuar em qualquer obra, empreendimento ou actividade de interesse geral (Cf. Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2.ª ed., entrada "Comparticipação").

(26) Assim se compreende que, nos termos do disposto no artigo 53.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 118/83, as despesas com cuidados de saúde se qualifiquem sempre como comparticipações.

(27) A vocação da ADSE como órgão central de protecção social da Administração Pública inserida nos princípios informadores da segurança social é claramente reconhecida no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro.

(28) Revista de Direito e Estudos Sociais, Janeiro e Fevereiro de 1971, ano XVIII, n.os 1, 2, 3 e 4, pp. 346-347.

(29) Na mesma linha, Sérvulo Correia, "Teoria da Relação Jurídica de Seguro Social", in Estudos Sociais e Corporativos, ano VII, Setembro de 1968, n.º 27, pp. 125-126.

(30) A protecção social no domínio dos encargos familiares traduz-se no pagamento do abono de família e das prestações complementares enumeradas no artigo 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, o qual é efectuado através dos organismos processadores de vencimentos.

As restantes prestações de segurança social são concedidas, de acordo com as disponibilidades orçamentais da ADSE, quando o beneficiário ou a sua família se encontrem em situação económica desfavorável.

(31) Esses deveres são o cumprimento das normas e regulamentos da ADSE e a comunicação imediata, através dos serviços, de todas as alterações de natureza profissional, pessoal ou familiar que tenham reflexos nas relações do beneficiário com a ADSE.

(32) O Tribunal Constitucional, em apreciação concreta da constitucionalidade, formulou um juízo de conformidade constitucional em relação a esta disposição do artigo 10.º, por referência às normas dos artigos 13.º, 20.º, n.º 1, e 205.º, n.º 1, da lei fundamental. Designadamente, ponderou-se no aresto que a atribuição de uma especial fé a uma declaração de crédito não põe em causa a possibilidade de questionar quer a obrigação exequenda (aí se compreendendo o respectivo montante), quer o responsável pelo seu cumprimento, havendo apenas que exercitar os meios de defesa através de um formalismo processual específico que será os embargos de executado (cf. Acórdão n.º 761/95, in Diário da República, 2.ª série, de 28 de Fevereiro de 1996).

(33) Reafirme-se aqui que o SNS, em sentido orgânico, abrange as instituições e serviços oficiais prestadores de cuidados de saúde dependentes do Ministério da Saúde (base XII, n.º 2, da Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto, e artigo 1.º do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de Janeiro), e que o Decreto-Lei n.º 194/92 tem o seu âmbito de aplicação circunscrito aos créditos obtidos por essas instituições e serviços.

(34) Como tal caracterizado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 45002, de 27 de Abril de 1963.

(35) Publicado no apêndice ao Diário da República de 31 de Agosto de 1998, p. 2267.

(36) Quanto ao conceito de autonomia administrativa, num sentido tradicional, v. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., t. I, 1973, p. 222, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, 1982, p. 194.

(37) Em reforço deste entendimento aponta a definição legal de autonomia administrativa tal como resulta do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, destinado a regular o regime financeiro de serviços e organismos da Administração Pública, e que tem directa aplicação à ADSE. O artigo 3.º desse diploma estatui: "Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente."

(38) É já discutível que as acções de responsabilidade civil (contratual ou extracontratual) possam ser instauradas directamente contra a ADSE, visto que este organismo não detém personalidade jurídica, não funcionando, nesse domínio, o princípio da extensão da personalidade judiciária aos órgãos administrativos, aplicável no âmbito do contencioso por natureza - e que assenta na ideia de que é ao autor do acto administrativo impugnado ou à autoridade a quem compete reconhecer o direito ou interesse legítimo invocado, que cabe intervir no processo para defender a sua posição jurídica e dar cumprimento ao julgado.

Em princípio, tais acções deverão ser deduzidas contra o Estado, enquanto pessoa colectiva de direito público em que se integra o departamento ministerial de que depende funcionalmente a ADSE.

No entanto, o STA, nas acções administrativas de responsabilidade, tem decidido com alguma maleabilidade quanto à exigência do requisito processual da personalidade judiciária, admitindo, por vezes, que a acção seja interposta contra o órgão administrativo em cuja competência se inserem os actos tidos como ilícitos.

(39) Neste sentido, Robin de Andrade, anotação ao Acórdão do STA de 14 de Novembro de 1996, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 5, p. 20.

(40) Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. IV, pp. 291-296, entrada "Execução de julgados".

(41) A execução por quantia certa e a execução para entrega de coisa certa ou para prestação de facto, como espécies de processo executivo, a par da execução de julgados (entendida como execução de decisão de tribunal administrativo transitada em julgado), estão previstas no projecto de Código de Contencioso Administrativo.

(42) Neste sentido, Artur Maurício, Dimas de Lacerda e Simões Redinha, Contencioso Administrativo, Rei dos Livros, 1988, p. 183, Santos Botelho, Contencioso Administrativo, Anotado e Comentado, Coimbra, 1995, p. 277, Vieira de Andrade, Direito Administrativo e Fiscal (Lições ao 3.º ano do curso de 1993-1994, da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra), p. 161, e Acórdão do STA de 14 de Novembro de 1991, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 414, p. 279.

(43) Cf. Acórdãos do STA de 9 de Março de 1995, in apêndice ao Diário da República de 18 de Julho de 1997, p. 2466, de 14 de Novembro de 1996, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 5, p. 13, e de 15 de Janeiro de 1998, no processo n.º 37/49.

(44) Nesta linha veio a pronunciar-se também, revendo a sua anterior posição, Vieira de Andrade, em A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 1998, p. 129.

(45) Este dispositivo prevê que o Conselho Superior da Magistratura emita a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, e que incidirão sobre as dotações que os orçamentos das pessoas colectivas de direito público deverão inscrever para pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais.

(46) Aceitando embora que o artigo 74.º da LPTA não é uma norma atributiva de competência e que a execução judicial aí prevista não corresponde à execução de julgados, afigura-se que a competência dos tribunais administrativos, na hipótese considerada, advém, não do disposto no artigo 66.º do Código de Processo Civil, que é uma norma de competência territorial, no quadro da ordem judiciária comum, mas do artigo 51.º, n.º 1, alínea q), do ETAF, que estabelece uma regra geral de competência dos tribunais administrativos de círculo em todos os demais recursos e acções não mencionados nas alíneas anteriores e que, pertencendo ao contencioso administrativo, não estejam expressamente atribuídos a outro tribunal.

(47) O Tribunal Constitucional julgou inconstitucional a norma do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 194/92, enquanto interpretada no sentido de que incumbe aos tribunais de competência genérica o processamento das execuções tendentes à cobrança coerciva de dívidas hospitalares decorrentes de tratamentos a lesões sofridas em consequência de acidentes de trabalho, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição da República (Acórdão n.º 381/96, in Diário da República, 2.ª série, de 16 de Julho de 1996). O juízo assenta no entendimento de que a referida norma é substancialmente inovadora no que respeita à determinação do foro competente em razão da matéria para as acções executivas aí previstas, face ao preceituado na Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais [artigo 64.º, alínea n) na redacção da Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro] e no Código de Processo do Trabalho [artigo 91.º, alínea e)].

A declaração de inconstitucionalidade, reportando-se às execuções relativas a dívidas hospitalares por tratamento de sinistrados em acidentes de trabalho, não afecta o critério legal definido na norma do artigo 10.º quanto às dívidas pelas quais é responsável a ADSE, visto que neste caso se trata de dívidas por prestação de cuidados de saúde no âmbito geral da protecção na doença.

Em todo o caso, a definição de qual deva ser o tribunal competente para a acção executiva não interfere na análise jurídica do problema que vem suscitado. O argumento dos serviços de contencioso do Ministério da Saúde é o de que a própria natureza jurídica da ADSE inviabiliza a aplicação a esse organismo do regime decorrente do Decreto-Lei n.º 194/92, considerando o formalismo processual que nesse diploma é definido para a cobrança de dívidas (a possibilidade de instauração de execução independentemente da fase declarativa da existência da dívida).

Ora, como se procurou demonstrar, nada obsta que a acção executiva possa ser deduzida contra um ente público (independentemente do tribunal em que a execução deva ser instaurada), o que logo exclui o espectro da inidoneidade do meio processual em que aqueles serviços fundamentam a sua posição.

Há, todavia, que reconhecer, na linha do já explanado na antecedente nota 38 relativamente às acções de responsabilidade civil, que as acções executivas por obrigações civis resultantes da prestação de cuidados de saúde a beneficiários da ADSE, em princípio, por ausência de personalidade judiciária da ADSE, apenas poderão ser instauradas contra o Estado, por ser este o ente público em que aquele organismo se insere.

(48) A mesma garantia está instituída na relação entre os administrados e a Administração no artigo 268.º, n.º 4, da CRP.

(49) Na ausência dessa disposição especial, a norma aplicável seria a do artigo 94.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

(50) Parece dever dar-se como assente que, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 194/92, que estabeleceu um prazo especial para as dívidas às instituições e serviços do SNS, a matéria relativa à prescrição dos créditos dos hospitais tanto oficiais como particulares era regulada no artigo 317.º, alínea a), do Código Civil (neste sentido, o parecer do Conselho Consultivo n.º 1/68, de 19 de Fevereiro de 1968, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 250, p. 68).

(51) E o seguinte o teor do n.º 1 do citado artigo 311.º:

"Artigo 311.º

Direitos reconhecidos em sentença ou título executivo

1 - O direito para cuja prescrição, bem que só presuntiva, a lei estabelecer um prazo mais curto do que o prazo ordinário fica sujeito a este último, se sobrevier sentença passada em julgado que o reconheça, ou outro título executivo.

2 - [...]"

(52) Na prescrição presuntiva, como é aquela que se encontra prevista no artigo 317.º do Código Civil, a extinção do crédito assenta numa presunção de cumprimento que deriva de as dívidas em causa serem normalmente liquidadas a curto prazo e não ser usual exigir recibo ou conservá-lo quando este tenha sido passado. O credor é admitido, em certos termos, a produzir a prova da existência da dívida, verificando-se a prescrição no caso de não conseguir ilidir a presunção. A protecção do devedor é efectuada através de mecanismo processual liberatório do ónus da prova do cumprimento. Na prescrição extintiva o que está em causa não é, pelo menos em primeira linha, a protecção do devedor, mas a necessidade de, no interesse geral do tráfico, conferir estabilidade jurídica a uma determinada situação de facto mantida por um certo lapso de tempo. O efeito extintivo resulta da inércia do credor (Cf., Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 103.º, n.º 3421, p. 254, e Sousa Ribeiro, Revista de Direito e Economia, n.º 2, Julho-Dezembro de 1979, p. 394).

Como esclarece Sousa Ribeiro, é esta diferenciação funcional entre os dois institutos que permite que a prescrição presuntiva não exclua a aplicação, nos termos gerais, das regras da prescrição ordinária (artigo 315.º), implicando que a mesma dívida fique sujeita simultaneamente à prescrição presuntiva e à prescrição ordinária (loc. cit., p. 395).

Com o funcionamento do disposto no artigo 311.º, n.º 1, o que sucede é que a dívida, em virtude de se encontrar titulada por documento com força executiva, deixa de beneficiar da presunção de cumprimento, passando a submeter-se à regra da prescrição ordinária. A prescrição ordinária substitui a prescrição presuntiva.

(53) Uma explicitação deste regime de sobreposição de regras constante das diversas normas do Código Civil relativas à prescrição, pode ver-se no Acórdão do STJ de 12 de Novembro de 1996, in Colectânea de Jurisprudência - Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, ano IV, t. III, 1996, p. 97.

(54) Este entendimento parece ter sido, pelo menos implicitamente, aceite pelos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 241/97 e 256/97 (in Diário de República, 2.ª série, de 15 de Maio de 1997 e de 30 de Junho de 1997, respectivamente), que não declararam a inconstitucionalidade do referido artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 194/92, na perspectiva de uma eventual violação do princípio da igualdade, interpretando-o como tendo estabelecido para as dívidas às instituições ou serviços do SNS um prazo prescricional (de cinco anos) diferente e mais longo do que o das dívidas aos estabelecimentos particulares (este de dois anos).

Este parecer foi votado na sessão do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República de 29 de Abril de 1999.

José Narciso da Cunha Rodrigues - Carlos Alberto Fernandes Cadilha (relator) - Maria Cândida Guimarães Pinto de Almeida - Isabel Celeste Alves Pais Martins - Eduardo de Melo Lucas Coelho - José Adriano Machado Souto de Moura - Luís Novais Lingnau da Silveira - Alberto Esteves Remédio

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Saúde de 17 de Setembro de 1999.)

Está conforme

Lisboa, 13 de Dezembro de 1999. - O Secretário, José Luís Lopes da Mota.