Recomendação n.º 2/2013, de 9 de maio

Recomendação n.º 2/2013

Recomendação sobre Estado da Educação 2012 - Autonomia e Descentralização

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe são conferidas e nos termos regimentais, após apreciação do relatório sobre O Estado da Educação, elaborado no âmbito da assessoria técnica sob a direção da Comissão Coordenadora, o Conselho Nacional de Educação, em reunião plenária de 5 de dezembro de 2012, deliberou aprovar as Recomendações do referido relatório, do qual se publica a presente síntese.

Síntese do relatório O Estado da Educação 2012: Autonomia e Descentralização (1)

Introdução

Educação - base do desenvolvimento das pessoas e dos países

O terceiro Relatório sobre o Estado da Educação, relativo ao ano de 2012, sai no auge de uma crise cujos efeitos não são ainda claramente percetíveis nos dados publicados. Apesar disso, as narrativas que nos chegam através dos membros do Conselho Nacional de Educação e de responsáveis por instituições educativas, com os quais tentamos dialogar em permanência, causam-nos profundas preocupações. Não podemos deixar de assinalar, designadamente, as dificuldades de alunos e famílias, a insegurança vivida pelos professores e técnicos de educação, a diminuição dos recursos financeiros, a dificuldade de integração, num tempo muito curto, de um número significativo de mudanças que foram sendo introduzidas.

O acesso à educação e o direito de aprender são indispensáveis ao desenvolvimento dos talentos das pessoas, à afirmação dos países e ao equilíbrio e bem-estar das sociedades. Vivemos numa sociedade do conhecimento caraterizada pela diversidade, onde o direito à educação já não se restringe à possibilidade de frequência de uma escola. É também o direito à apropriação do saber e à aquisição de competências de cidadania, o que apela à necessidade de uma educação de elevadas qualidades pedagógicas e científicas.

É inquestionável que as pessoas constituem a maior riqueza de um país, razão pela qual a educação deve proporcionar a cada criança, cada jovem ou cada adulto as condições para o desenvolvimento dos seus talentos. Mas deve igualmente ter soluções para a qualificação daqueles que deixaram a escola precocemente sem as competências que a sociedade exige hoje aos seus cidadãos. São desafios complexos cujas respostas demoram tempo a construir e a consolidar.

Tal como a UNESCO defende, a educação deve promover aprendizagens de qualidade para todos, crianças, jovens e adultos. Em 2008, na Conferência Internacional de Educação da UNESCO, a tónica foi colocada no desenvolvimento da escola inclusiva e na necessidade de preparar as escolas e os sistemas educativos para lidar com a diversidade, base para o enriquecimento cultural, proporcionando a todos o acesso a aprendizagens de sucesso independentemente da origem cultural e social.

As soluções para os problemas da escola são complexas pelo muito que lhe é pedido em matéria de transmissão de conhecimentos em constante evolução, de organização das aprendizagens e trabalho dos alunos e de acompanhamento do seu desenvolvimento.

A modernização das estratégias de organização das aprendizagens é hoje uma exigência para a concretização do direito à educação ao longo da vida.

As crianças e jovens aprendem através dos mais variados meios - os media, por exemplo, são poderosíssimos instrumentos de transmissão de conhecimentos. O que distingue a ação da escola do conhecimento difundido por esses meios é a mediação dos professores, cuja competência é, mais do que nunca, decisiva para a promoção da qualidade e da equidade na educação. Por isso, a melhoria de um sistema educativo pressupõe necessariamente a valorização dos seus professores e a sua formação.

Estes são alguns dos pressupostos que o Conselho Nacional de Educação tem apoiado, apelando à necessidade de uma melhor orientação dos percursos escolares, evitando a acumulação de atrasos com intervenções oportunas e eficazes ao primeiro sinal de dificuldade.

Temos defendido, igualmente, ser imprescindível a existência de formações profissionais de qualidade, organizadas com início no Ensino Secundário, assim como uma educação de adultos que integre processos de formação adequados e o reconhecimento e validação de competências. A educação de adultos constitui uma dimensão indispensável ao desenvolvimento sustentado do país.

São muitos os jovens que, no momento de crise que atravessamos, não acreditam no valor da educação como instrumento para fazer face a um futuro tão incerto. A importância do investimento na educação não deve ser colocada em causa, antes é necessário tudo fazer para desenvolver a responsabilidade social por este sector e para que o país acredite cada vez mais na sua pertinência.

Nos tempos difíceis em que vivemos, a educação é essencial para a construção de um futuro sustentável.

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O Estado da Educação 2012

O relatório que agora se apresenta estrutura-se em duas componentes de natureza complementar, a que se seguem as recomendações aprovadas em plenário do CNE. Na primeira parte, faz-se uma leitura extensiva da informação disponível sobre oferta, acesso, apoios, recursos e resultados obtidos relativamente a cada nível de ensino ou grau de qualificação; na segunda, procura-se estudar as problemáticas da autonomia e descentralização, elegendo alguns sectores onde essa autonomia parece estar a fazer um caminho que se considera pertinente aprofundar. Num momento em que se pretende debater reformas para um Estado mais eficiente, parece útil conhecer vias que o favoreçam e obstáculos que o impedem ou condicionam.

O relatório inicia-se com um esboço global sobre as características da sociedade portuguesa que, cumprindo o objetivo de fornecer informação prévia sobre as condicionantes do desempenho do sistema, simultaneamente prepara a observação subsequente quanto aos efeitos da sua ação no desenvolvimento da estrutura de qualificações e relação com o emprego.

Reconhecendo o papel crucial que os cuidados para a infância e a educação pré-escolar podem desempenhar no caminho para a equidade, dedica-se um capítulo à análise do desenvolvimento deste tipo de oferta, equacionada na perspetiva de alicerce da escolaridade posterior.

Os capítulos seguintes analisam a oferta educativa e formativa disponível para jovens e adultos, de acordo com os níveis de ensino que compõem o sistema educativo (básico, secundário e superior), a respetiva frequência e os resultados obtidos. São também abordados os apoios disponibilizados aos alunos, o pessoal docente e os recursos financeiros envolvidos.

Sempre que oportuno, apresenta-se a posição de Portugal relativamente aos compromissos assumidos no âmbito do Quadro Estratégico de Cooperação Europeia em matéria de Educação e Formação (Metas UE 2020), mantendo-se no final dos capítulos, à semelhança dos relatórios anteriores (2010 e 2011), a identificação dos avanços e dos desafios que decorrem das situações aí caracterizadas e que servem de base às recomendações que encerram o relatório.

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O tema do ano: autonomia e descentralização

A segunda parte do EE 2012 é constituída por um conjunto de textos que se debruçam sobre a descentralização da educação e a autonomia das regiões, dos municípios e das instituições educativas, que constituem a temática específica desta edição.

Durante o ano de 2012, o CNE trabalhou estas questões tendo aprovado três recomendações relacionadas com o tema, as quais integram as recomendações finais deste relatório. A primeira refere-se ao papel das autarquias na educação; uma segunda aborda a autonomia e gestão das instituições de Ensino Básico e secundário; e a terceira debruça-se sobre a autonomia institucional do Ensino Superior.

Porquê a opção pelo aprofundamento destas temáticas?

A autonomia é um objetivo recorrente no discurso político, nem sempre verdadeiramente desejada e raramente concretizada. Não nos detendo por ora nos fundamentos filosóficos e políticos que lhe conferem legitimidade, o certo é que a expansão do acesso ao ensino e a qualidade dos resultados têm vindo a questionar com crescente veemência a gestão centralizada do sistema. A diversidade da oferta educativa, a especificidade de cada território, de cada população, de cada instituição, de cada indivíduo tornam necessário o aprofundamento desta problemática na procura de uma gestão de maior proximidade.

Colocam-se aqui questões relativas às margens de autonomia das regiões, dos municípios, das instituições, mas não menos importante é o uso que cada um destes níveis faz do poder que lhe é conferido. A autonomia que detêm é plenamente assumida? Como explicar a existência de práticas e resultados tão diversos?

Quisemos compreender melhor a diversidade de situações, alguns determinantes dessa variedade e o papel que a capacidade de autodeterminação das populações e das organizações pode desempenhar na transformação de problemas em oportunidades de melhoria dos resultados de aprendizagem. Algumas questões necessitariam de estudos subsequentes. Lançamos, por isso, o desafio às instituições de investigação para o aprofundamento de situações cuja compreensão em muito poderia contribuir para a melhoria da qualidade e equidade da nossa educação.

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I - Estado da Educação: Dados de Referência

1 - Caracterização da População Portuguesa

O índice de envelhecimento da população portuguesa continua a aumentar, traduzindo-se em 2011 em 128 idosos para cada 100 jovens.

A população estrangeira residente, cuja média de idades é de 34,2 anos, contribui para o rejuvenescimento relativo da população portuguesa cuja média de idades é de 41,8 anos.

A preocupação com o envelhecimento da população tem determinado a reflexão em torno das taxas de natalidade e de fecundidade, bem como da importância da promoção de medidas de política demográfica que contribuam para aumentar a natalidade.

A qualificação da população portuguesa residente relativamente ao nível de escolaridade mais elevado atingido, mostra uma evolução positiva, entre 2001 e 2011, nos escalões etários dos 15 e mais anos de idade e dos 25-64 anos, registando um decréscimo dos que possuem muito baixas qualificações (no máximo com o 1º ciclo do Ensino Básico) e um crescimento em todos os outros, nomeadamente nos diplomados do Ensino Superior.

A população residente apresenta situações de grande contraste: em 2011, existiam cerca de 3,4 milhões de indivíduos sem nenhum nível de qualificação ou apenas com o 1.º CEB e, simultaneamente, 2,7 milhões de indivíduos com o Ensino Secundário, pós secundário e Ensino Superior.

Da população residente entre os 25 e os 44 anos de idades, cerca de 2 milhões e trezentos mil indivíduos não obtiveram, ainda, um nível médio ou elevado de qualificação, ou seja detêm no máximo o 3º ciclo do Ensino Básico.

No período 2001-2011, destaca-se uma relação positiva entre os níveis de qualificação e a inserção no mercado de trabalho, sendo esta sempre mais elevada para os detentores do Ensino Superior do que para os restantes diplomados. Neste período, regista-se uma quebra na taxa de emprego em Portugal e na UE27.

Tendência, na última década, para a redução da diferença entre as taxas de emprego de homens e de mulheres, sobretudo entre os detentores de níveis mais elevados de qualificação, embora a taxa de emprego dos homens seja sempre mais elevada que a das mulheres, quer em Portugal quer na UE27.

O indicador jovens que não têm emprego, não estão a estudar ou não participam em ações de formação (NEET), nos escalões etários dos 18-24 anos e 25-29 anos, quando comparado com a média da UE27, mostra valores mais elevados para os indivíduos que adquiriram como qualificação máxima o 3º CEB e menos elevados para os que têm pelo menos o Ensino Secundário (níveis 3 a 6).

2 - Educação de Infância

Avanços

Crescimento da oferta de creches e creches familiares, com aumento significativo de acordos de cooperação celebrados pela Segurança Social com IPSS.

Crescimento ao longo da década 2001-2011 da taxa de pré-escolarização das crianças com 3, 4 e 5 anos, em ambos os sexos, aproximando-se das metas europeias para 2020, no caso das crianças entre os 4 anos e a idade de entrada na escolaridade obrigatória.

Aumento do número de crianças inscritas em estabelecimentos de educação pré-escolar, quer na rede pública quer na privada, entre 2000/01 e 2010/11.

Aumento do número de agrupamentos de referência entre 2009/10 e 2010/11, com vista à consolidação do Sistema de Intervenção Precoce na Infância.

Aumento constante, ao longo da década 2001-2011, do número de educadores com licenciatura e mestrado/doutoramento.

Problemas e Desafios

Diminuição do número de estabelecimentos de educação pré-escolar na rede pública, entre 2001 e 2011, podendo criar dificuldades no acesso das crianças e ou sobrelotação dos serviços.

Perante os dados comparativos internacionais, Portugal situa-se entre os países com o número mais elevado de crianças por grupo e educador(a).

Redução orçamental das despesas do ME com a rede pública e com a rede solidária de educação pré-escolar de 2010 para 2011.

3 - Ensinos Básico e Secundário

Avanços

Percursos escolares progressivamente menos perturbados por retenções, com percentagens crescentes de jovens a frequentarem o nível de escolaridade correspondente à sua idade, superiores nas mulheres, mas com uma considerável recuperação por parte dos homens.

Progressos assinaláveis na prevenção do abandono do sistema sem qualificação de nível secundário (saída escolar precoce) e evolução favorável das taxas de escolarização dos jovens nos níveis básico e secundário, a que não terá sido alheia a diversificação da oferta e alargamento da frequência de modalidades de dupla certificação no Ensino Secundário, acolhendo públicos cada vez mais diversos.

Desempenho acima da média em provas internacionais de Língua Materna ao nível do 4º ano de escolaridade entre 45 países participantes no PIRLS 2011.

Desempenho superior à média no 4º ano de escolaridade, em Matemática e Ciências no TIMMS 2011, sendo que Portugal está entre os países com maior evolução entre 1995 e 2011.

Um número considerável de organizações escolares que acolhem uma elevada percentagem de alunos oriundos de contextos socioeconómicos desfavoráveis consegue compensar os efeitos dessas condições e obter resultados de aprendizagem acima da média nacional, sobretudo nas regiões Centro e Norte.

As ofertas de AEC estão integradas no horário escolar e são frequentadas pela maioria dos alunos do 1º CEB, numa perspetiva de escola a tempo inteiro.

O programa TEIP, que pretende responder às necessidades educativas dos territórios mais sensíveis do ponto de vista sociocultural, abrangendo 9 % da rede de estabelecimentos e 11 % dos alunos inscritos, exerce um efeito positivo, principalmente na redução do abandono e do absentismo, e na contenção dos fenómenos de indisciplina.

O Programa Mais Sucesso Educativo regista um impacto positivo no que se refere ao sucesso escolar.

Disponibilização de informação sobre a condição socioeconómica e cultural da população escolar a permitir obter uma perspetiva global sobre o sistema neste domínio e uma aproximação aos efeitos da composição social das organizações escolares sobre os resultados de aprendizagem.

Problemas e Desafios

Apesar dos significativos progressos na prevenção do abandono escolar, mantem-se ainda um atraso considerável em relação à meta europeia definida para 2020 e à média da UE27, no que se refere à saída escolar precoce e à população com Ensino Secundário, a exigir uma intervenção concertada sobre os fatores que o determinam e que segundo a investigação incluem o nível de escolaridade dos pais (elevação da qualificação dos adultos), a condição socioeconómica e cultural (medidas de compensação económica) e a adequação do processo de ensino e aprendizagem (medidas de discriminação positiva e práticas docentes promotoras do sucesso de todos).

Persistem desigualdades de ordem diversa nos resultados de aprendizagem - de género, inter e entre organizações escolares e regiões - a exigir o diagnóstico das condições que o determinam e uma atuação em conformidade, com vista à sua superação.

4 - Ensino Superior

Avanços

A evolução das taxas de escolarização no Ensino Superior por idades regista uma melhoria muito significativa ao longo da década. O aumento da participação dos jovens entre os 18 e os 22 anos, com perto de 40 % dos que têm 20 anos a frequentarem o Ensino Superior, confirma o processo de democratização do acesso a este nível de ensino.

O alargamento da oferta de Cursos de Especialização Tecnológica por instituições de Ensino Superior, sobretudo no ensino politécnico, continua a processar-se, embora pareça existir alguma retração de alunos inscritos em 2011/12 face ao ano anterior. As áreas de Ciências, Matemática e Informática e de Engenharia, Indústrias Transformadoras e Construção concentram mais de 50 % dos alunos inscritos e diplomados em CET.

Diversificação da oferta de formação com forte investimento nas formações pós-graduadas de 2º e 3º ciclo. Pese embora a maior oferta de cursos de mestrado e a sua frequência decorra da reorganização das formações no âmbito do Processo de Bolonha, regista-se um crescimento muito significativo de novos estudantes inscritos em doutoramento (mais 58,8 % relativamente a 2008/09).

Crescente qualificação académica do pessoal docente do Ensino Superior apoiada pela atribuição de bolsas de doutoramento financiadas pela Fundação para a Ciência e Tecnologia. Do total de docentes em exercício de funções nos ensinos universitário e politécnico, público e privado, 44 % detinham o grau de doutor em 2010/11.

Embora ainda a uma distância de 8.5 pp da média da UE27 em 2011, a taxa de diplomados no grupo etário dos 30-34 anos neste ano é de 26,1 %, tendo aumentado 2,6 pp relativamente ao ano anterior.

Problemas e Desafios

A racionalização da rede de Ensino Superior, público e privado, quer quanto às suas instituições, quer quanto à oferta de formações, constitui o maior desafio que se coloca à regulação do sistema.

A otimização dos recursos existentes e a criação de maior massa crítica não pode circunscrever-se aos processos de autorregulação prosseguidos no âmbito institucional.

Terminado que se encontra o processo de acreditação preliminar dos cursos em funcionamento, urge desenvolver os sistemas garantia da qualidade e acreditação/certificação dos ciclos de estudos existentes.

A quantificação do abandono no prosseguimento de estudos no Ensino Superior, seja por carência económica dos estudantes, seja por insucesso escolar, deveria constituir um indicador estatístico a inscrever no sistema estatístico nacional.

O aumento do desemprego dos diplomados com qualificação na área de Educação deveria merecer a realização por parte da administração de estudos prospetivos sobre as necessidades em recursos humanos do sistema educativo que orientem a oferta de formação nesta área.

A monitorização da inserção dos diplomados no mercado de trabalho de acordo com as qualificações obtidas e a sua situação face ao emprego, enquanto instrumento de informação para os estudantes e fator de confiança no sistema de Ensino Superior, deve continuar a ser realizado ativamente pelas respetivas instituições. Importa, igualmente, assegurar a comparabilidade entre resultados das diferentes instituições.

Apesar dos progressos realizados, alcançar a meta europeia de 40 % de diplomados entre os 30-34 anos em 2020 exige um esforço continuado de captação de novos públicos e de integração das novas gerações de jovens.

5 - Financiamento da Educação

Decréscimo das despesas do Estado em educação a partir de 2011.

Em 2009, o custo/aluno em Portugal estava abaixo da média da UE27: menos 29,2 pp no CITE1; menos 9,1 pp nos CITE 2 a 4; menos 22,7 pp nos CITE 5-6.

Decréscimo das verbas transferidas para as autarquias, entre 2010 e 2012, no âmbito do FSM, destinadas ao financiamento das competências dos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1º ciclo do Ensino Básico.

A - Recomendações Gerais

1 - A prossecução das políticas educativas é crucial para o desenvolvimento estratégico da Educação e Formação e não se coaduna com alterações avulsas e pontuais na estrutura e na organização do sistema.

Os efeitos das políticas são lentos e requerem uma visão global dos fins a atingir e o esforço profundo e empenhado da população portuguesa na qualificação de todos. A qualificação é fator fundamental de desenvolvimento pessoal e do país, mas só será possível num contexto de responsabilização social alargada, tanto quanto possível assente em consensos, em que as decisões políticas os tenham em conta.

Apesar de insistentemente afirmada, a necessidade de um consenso global sobre o modo de concretizar a melhoria da Educação e Formação ainda não foi satisfeita, pelo que o Conselho Nacional de Educação, enquanto órgão de concertação social, reafirma a sua urgência e manifesta disponibilidade para contribuir para a sua construção, relativamente às políticas de educação e formação. Num quadro de escassez de recursos, é fundamental a perceção política de que partimos de um patamar de escolarização da população portuguesa muito inferior ao dos nossos parceiros europeus e que, tendo iniciado uma recuperação significativa dos níveis de qualificação de jovens e adultos, rapidamente regrediremos se não se mantiver a mobilização social, o esforço e a prioridade atribuídos ao sector da educação e formação.

Só assim se tornaram possíveis os progressos significativos que alcançámos, em matéria de acesso, resultados e qualidade da educação. Esta continuidade não invalida, antes exige, a melhoria nos níveis de eficiência e de equidade e a resolução dos constrangimentos existentes no sistema educativo.

2 - Um plano para o desenvolvimento educativo que defina as áreas estratégicas, as prioridades de intervenção e as medidas a desenvolver é necessário para que se possa, consistentemente, projetar a evolução desejada e monitorizar a sua realização.

Na última década, assistimos a uma melhoria progressiva dos níveis de qualificação da população portuguesa e a uma descida consistente do abandono precoce do sistema. Em 2011, a percentagem da população entre 20 e 24 anos que concluiu pelo menos o nível secundário atingiu 64,4 %, e os níveis de saída precoce do sistema passaram numa década de 44,2 % para 23,2 %. Permanece, contudo, a necessidade de garantir ritmos elevados de recuperação que nos permitam superar o atraso e alcançar as metas com que nos comprometemos no horizonte de 2020. É, portanto, crucial que se promovam as políticas adequadas, envolvendo a sociedade no seu desenvolvimento e no acompanhamento dos progressos e resultados obtidos.

Num permanente esforço de prestação de contas à sociedade, importa difundir a informação adequada para que todos reconheçam os progressos realizados, compreendam os compromissos e metas assumidos e tenham oportunidade de contribuir para a melhoria do sistema.

É de extrema importância aperfeiçoar e disponibilizar atempadamente a informação necessária a uma mais completa avaliação das escolas, em especial no que se refere ao apuramento do valor acrescentado, isto é, a capacidade de cada escola para ultrapassar as dificuldades de partida dos seus alunos, designadamente as que decorrem dos contextos sociais em que a escola intervém. Deve, ainda, proceder-se à definição de um conjunto de indicadores de resultados e de qualidade, centrados nas dimensões caracterizadoras do que o CNE define como uma "boa escola": equidade no acesso e nos percursos dos alunos e qualidade do sucesso para todos.

3. Em tempos de crise, Educação e Ciência são garantia de futuro pelo que é fundamental que a Educação e a Formação sejam encaradas como garante do desenvolvimento das pessoas e dos países e, como tal, não devem deixar de ocupar o centro das políticas públicas e constituir uma prioridade do investimento público, respeitando o preceito constitucional de uma escolaridades obrigatória gratuita.

Uma Educação de qualidade para todos constitui uma alavanca para sair da crise atual, na medida em que promove a instrução e o enriquecimento cultural dos cidadãos, a sua capacidade de iniciativa, de criatividade e de compromisso com o bem comum.

É necessário avaliar as consequências das medidas de restrição orçamental resultantes do programa de ajustamento com que o país está comprometido. Por outro lado, impõe-se um alerta continuado sobre os efeitos da crise nas escolas e nos percursos escolares dos alunos, de modo a evitar que tenham consequências nefastas no seu aproveitamento e frequência, sobretudo dos mais desfavorecidos.

Num país em que a maior parte das famílias não teve oportunidade de usufruir de uma escolaridade que hoje se considera mínima na Europa (Ensino Secundário regular ou profissional) e em que não é um dado adquirido a aposta numa escolaridade longa, é fundamental que não se criem obstáculos no acesso. As dúvidas de muitos jovens e famílias sobre as vantagens do cumprimento da escolaridade obrigatória têm sido agravadas num tempo em que a crise de emprego tem levado muitos a descrer da importância das qualificações no seu futuro profissional.

A necessidade de tornar mais eficiente o sistema educativo, de racionalizar meios e recursos, não deve prejudicar o investimento continuado e consistente na Educação e Formação de jovens e adultos.

É indispensável garantir a melhoria da equidade e da qualidade da educação, evitando que os cortes financeiros, mesmo quando se revelem indispensáveis, recaiam sobre áreas que comprometam o aumento dos níveis de qualificação dos portugueses e o desenvolvimento sustentado e harmonioso da sociedade.

4 - Vencer as desigualdades tem de ser um objetivo permanente porque, apesar dos progressos realizados em termos de acesso e qualidade da educação, persistem problemas de equidade no sistema, situação que a crise que o país atravessa pode vir a agravar.

O desafio de uma efetiva igualdade de oportunidades está longe de ser cumprido e impõe a mobilização de todos na sua construção.

Desigualdades face ao acesso

Na análise dos percursos escolares está bem patente a existência de alunos que não cumpriram a escolaridade. Impõe-se que cada nível da administração, cada instituição e cada pessoa, no âmbito das suas atribuições e possibilidades, unam esforços para a construção de uma efetiva Educação para Todos, bandeira da UNESCO. Perante dificuldades crescentes, a Ação Social Escolar, concretizada no âmbito de uma articulação local das várias valências sociais que intervêm na vida das crianças e dos jovens, pode desempenhar um papel decisivo na sua formação, em todos os níveis de ensino.

Desigualdades face ao sucesso escolar

Portugal tem um Ensino Básico que não se adequou suficientemente à evolução trazida pela democratização do acesso à educação e consequente diversificação da população escolar que o frequenta. Por outro lado, tornou-se, num curto período de tempo, num país também de imigração, o que coloca novos desafios à capacidade de enquadramento dos alunos provenientes de contextos de multiculturalidade e diversificação social extrema. As migrações hoje são múltiplas, complexas e instáveis. Não se é já um país só de emigração ou imigração mas de várias e temporárias migrações.

Os insistentes níveis de insucesso e o "desvio etário" (2) - indicadores estudados pelo CNE nos relatórios sobre o Estado da Educação - são reveladores das dificuldades de concretização de uma escola inclusiva e de qualidade para todos. A permanência de franjas da população discente condenadas a trajetórias de insucesso recorrente não alterará positivamente a perceção, por parte das famílias, da relação prospetiva e benéfica entre os custos e as oportunidades decorrentes do prolongamento de estudos. Persistem profundas desigualdades sociais que estão na origem do insucesso escolar e comprometem a qualidade dos percursos educativos.

O CNE retoma, a este propósito, recomendações já anteriormente aprovadas que apontam para a necessidade de promover a melhoria das aprendizagens e intervir aos primeiros sinais de dificuldade, como forma de evitar a acumulação de insucessos e repetências nos percursos escolares. A melhoria da formação de professores constitui fator decisivo de mudança, assim como a focalização da avaliação externa das escolas nas aprendizagens e resultados escolares, desde que se considere o valor acrescentado do processo educativo.

Mas, insiste-se, a escola e a família, que desempenham um papel essencial na educação das crianças e jovens, terão por si sós enorme dificuldade em responder de forma isolada a todos os problemas. Cabe à sociedade em geral uma forte responsabilidade nessa missão e às autarquias, em particular, uma atenção privilegiada sobre os progressos educativos das suas populações, uma maior articulação dos recursos locais em torno de projetos de enquadramento educativo e social e a disponibilidade para proporcionar respostas mais atempadas aos problemas. O desenvolvimento harmonioso das crianças e jovens exige uma responsabilidade social de importância acrescida em situações de risco, que deve abranger a promoção de condições para a integração social, em que o papel das estruturas locais, em especial das autarquias, assume a maior importância.

Desigualdades entre gerações

Os relatórios sobre o Estado da Educação têm posto em evidência que a geração de portugueses com mais de 35 anos foi profundamente afetada pelo abandono escolar precoce, apresentando baixas qualificações face à geração mais jovem.

Em média, em 2011, nos países da UE27, 73,4 % da população entre os 25 e os 64 anos completou o nível secundário de ensino, sendo que a população entre os 20 e os 24 anos atinge 79,5 %. No entanto, em Portugal, apenas cerca de 35 % do grupo etário dos 25-64 anos alcançou este nível de qualificação, enquanto no grupo etário dos 20-24 anos 64,4 % concluiu pelo menos o Ensino Secundário.

O acesso à educação de adultos deve ser considerado como um direito e um fator estratégico de desenvolvimento.

O reconhecimento e a certificação de saberes e competências já adquiridos podem constituir um excelente estímulo para a procura de mais educação e formação por parte dos cidadãos, para a aquisição de maiores competências de empregabilidade e melhoria de oportunidades num contexto de aprendizagem ao longo da vida.

Desigualdades entre regiões e entre municípios

A análise do "desvio etário" e dos resultados nos exames revelam diferenças entre regiões que importa aprofundar.

A equidade do sistema exige uma atenção redobrada às desigualdades que persistem neste domínio, muitas vezes denunciando efeitos negativos de políticas habitacionais segregadoras ou de desenvolvimento assimétrico do território nacional. Estas desigualdades impõem, designadamente, a correção de assimetrias na distribuição de recursos que são oferecidos a crianças e jovens de ambos os sexos e na qualidade dos seus percursos de aprendizagem que são oferecidos. Impõem também que se identifiquem os fatores que determinam a persistência de resultados mais baixos em determinadas regiões e municípios e dos níveis mais elevados de abandono precoce do sistema, com especial relevo para as Regiões Autónomas, para que a prazo a situação se possa inverter.

Desigualdades entre escolas

A análise dos resultados das escolas permite constatar a existência de profundas desigualdades na composição socioeconómica dos alunos que as frequentam, com repercussões evidentes na qualidade do sucesso dos seus alunos, em termos gerais. Há, no entanto, algumas escolas que têm sabido compensar estas dificuldades, apresentando resultados que claramente as distinguem das suas congéneres.

O sistema aprende se acompanhar as estratégias destas escolas e as medidas de diferenciação positiva que disponibilizam, apoiando as que se revelarem mais promissoras e contribuindo para a sua divulgação.

Desigualdades entre sexos

As análises dos resultados escolares e do desvio etário apontam para a existência de desigualdades nos percursos escolares entre sexos. As desigualdades vão-se estabelecendo desde os primeiros anos de escolaridade como nos mostram os dados sobre o desvio etário. Seria importante que as escolas e os professores recebessem formação no sentido de um melhor conhecimento deste processo, que não é específico de Portugal mas que assume proporções preocupantes, designadamente em termos de abandono precoce da escolaridade (na região dos Açores este valor é superior, nos homens, a 50pp, sendo nas mulheres de 35,6pp, enquanto no Continente o abandono masculino é de 28,2pp e o feminino de 18,1pp).

5 - Uma melhor qualificação dos portugueses e o prolongamento da escolaridade obrigatória até ao 12º ano ou até aos 18 anos são opções políticas estruturais que correspondem a uma aposta social na nossa capacidade coletiva de escolarizar e qualificar adequadamente as novas gerações, num momento em que o conhecimento constitui, cada vez mais, um fator distintivo das pessoas, dos países e das economias.

Escolarizar prolongadamente as crianças e os jovens requer que seja desenhada uma arquitetura de ensino e de formação de nível secundário não só capaz de acolher todos como, sobretudo, capaz de proporcionar um percurso educativo de qualidade a cada um, numa fase crucial da vida dos jovens de descoberta de si, dos outros e do mundo.

Acresce que os níveis de escolarização e de qualificação dos portugueses são ainda muito baixos, pese embora o incremento significativo da formação escolar e profissional nos últimos anos. Diversificaram-se as ofertas para acolher populações específicas, assim contribuindo para evitar abandonos precoces da escolaridade, e implementaram-se os sistemas de reconhecimento e validação de competências que têm proporcionado a diminuição do número de adultos subcertificados.

No intervalo de uma década, o Ensino Superior diversificou-se também, novas oportunidades de formação foram criadas para novos públicos, as instituições desbravaram caminhos na sua ligação à sociedade e ao tecido empresarial e têm sabido fazer face aos crescentes constrangimentos financeiros que a situação do país impõe. A democratização do acesso ao Ensino Superior e a sua frequência generalizou-se, sendo hoje superior a 38 % a taxa de escolarização dos jovens de 20 anos neste nível de ensino - mais de um em cada três jovens de 20 anos frequenta o Ensino Superior.

As dificuldades exigem políticas adequadas e esforços redobrados dos sistemas de educação e formação e das suas práticas, mas também mais uma vez o envolvimento das instituições e atores sociais e das estruturas do tecido empresarial. O contributo das empresas pode ser decisivo, quer pela valorização das qualificações em novas admissões, quer pela aposta na elevação do nível de qualificação dos seus colaboradores ou na promoção do seu desenvolvimento profissional. A sua intervenção contribuirá inequivocamente para a assunção da importância do desenvolvimento das competências transversais, em todas as ofertas educativas/formativas, como sejam a capacidade de iniciativa, as competências digitais e de comunicação, incluindo em língua estrangeira, que aumentam as perspetivas de emprego.

Além disso, é necessário que se proceda à revisão e à reorientação das prioridades de educação e formação de adultos, tendo em vista permitir que todos os cidadãos possam não só atingir os novos patamares educacionais exigidos, como também ver dignamente reconhecidos os níveis de educação e formação adquiridos ao longo da vida.

6 - A concretização da autonomia das escolas e a clarificação das competências da administração central, dos municípios e das escolas/agrupamentos são fatores imprescindíveis para uma crescente adequação entre processos e resultados.

A clarificação das competências da administração central, dos municípios e das escolas/agrupamentos deverá valorizar critérios de proximidade e, consequentemente, o conhecimento mais fiel das realidades sociais e escolares, o envolvimento dos parceiros sociais de cada contexto, a responsabilização de todas as entidades nacionais, regionais e locais com intervenção na educação e formação de crianças, jovens e adultos. Na concretização da autonomia das escolas, igualmente se deverá valorizar a articulação estratégica entre todos os intervenientes, o projeto educativo proposto e a gestão pedagógica, administrativa e financeira que lhe dará corpo.

A este propósito, o CNE tem chamado a atenção para os disfuncionamentos e perdas de "produtividade" que derivam da permanente instabilidade e sobreposição legislativa,

que desorientam e desfocam os atores educativos dos seus objetivos primordiais. As Regiões Autónomas refletem bem as dificuldades que decorrem do ajustamento permanente a alterações legislativas excessivamente frequentes que se têm registado na Educação.

Sendo certo que, nos últimos anos, a intervenção de alguns municípios na área da educação tem evoluído positiva e consideravelmente, intervenção essa que ultrapassa, muitas vezes, as responsabilidades que legalmente e em termos de transferências financeiras lhes são cometidas, não existe ainda uma matriz global que permita uma assunção conjunta de compromissos entre o Ministério da Educação e Ciência, as Autarquias e as Escolas. Sem prejuízo da definição dessa matriz, a assunção pelas autarquias da responsabilidade social que lhes cabe na educação das respetivas populações tem vindo a afirmar-se. Acresce, ainda, a necessidade de criar adequados sistemas de informação entre o MEC e a Administração Local que possibilitem uma visão integrada desta função do Estado, designadamente no âmbito da execução financeira, conferindo eficiência e eficácia aos processos de acompanhamento e controlo.

As cartas educativas, instrumentos de planeamento e de gestão da rede escolar ao nível concelhio, devem ser dinâmicas e estar mais integradas nas competências de nível local, municipal e até supramunicipal, sempre que a dimensão dos municípios o aconselhe. Estes instrumentos e a sua gestão ao longo do tempo podem fomentar maior participação social na educação, agregando não só mais parceiros, como também parceiros mais comprometidos.

Incrementar a responsabilização dos municípios por todos os que vivem nos seus territórios e dar consistência a cada comunidade educativa, fazem parte do desafio que se coloca a todos os atores do sistema educativo - encontrar os caminhos concretos que permitam melhores aprendizagens, sem segregação dos alunos e sem reprodução das desigualdades sociais.

B - Recomendações Específicas

1 - Educação de Infância e Ensinos Básico e Secundário

Promoção da equidade na educação

Avaliações internacionais recentes, em que Portugal participou, alertam para o perigo de serem as crianças de meios mais desfavorecidos as que têm menos acesso à educação pré-escolar. Apesar da melhoria observada nas taxas de pré-escolarização, Portugal está entre os países em que é menos nítida a diferença de desempenho em níveis de escolaridade subsequentes por parte de crianças que frequentaram a educação pré-escolar, em relação aos seus pares que dela não usufruíram (PISA 2009).

Esta situação apela a uma monitorização mais sistemática, não só das condições de acesso à educação de infância, mas também da qualidade dos processos educativos e de funcionamento dos estabelecimentos. Para que a educação a este nível possa melhor cumprir a sua missão de primeira etapa da educação básica das crianças e de promoção da equidade nos percursos escolares subsequentes, a formação de educadores (inicial e contínua) e a correta aplicação das orientações curriculares estabelecidas desempenham um papel fundamental.

Importa prosseguir a universalização da educação de infância, proporcionando a sua frequência a todas as crianças, em particular às crianças a partir dos 4 anos de idade, de acordo com a meta da UE 2020.

Combate a atrasos sistemáticos na escolaridade dos alunos

O desfasamento etário dos alunos em relação à idade modal de frequência está generalizado a todos os graus de ensino, o que evidencia o recurso frequente à retenção em detrimento de outras medidas mais eficazes que possam agir sobre as dificuldades de aprendizagem que apresentam. Este fenómeno é gerador de desmotivação e abandono escolar precoce, o que reverte em desfavor da equidade e da eficácia do sistema, das condições para a universalização da escolaridade obrigatória de 12 anos e do cumprimento das metas com que nos comprometemos a nível europeu.

A persistência destes desvios apela a uma mudança profunda nas práticas escolares procurando centrar a intervenção nas dificuldades que afetam a aprendizagem e agir sobre elas atempadamente. O CNE tem defendido a necessidade de encontrar alternativas pedagógicas, de modo a que os alunos trabalhem mais e aprendam mais nas escolas, beneficiando dos apoios de que necessitam. Esta mudança exige, porém, maior número de professores e de psicólogos nas escolas, com formação adequada para intervirem aos primeiros sinais de dificuldade, e maior autonomia das escolas para organização dos recursos a disponibilizar.

Tratando-se de um fenómeno com contornos nacionais, o desvio etário apresenta especificidades regionais que são recorrentemente confirmadas nos resultados das provas de aferição e de exames nacionais. A persistência destes desvios recomenda a realização de estudos mais aprofundados sobre as causas de ocorrência sistemática destas situações. Também o estudo dos fatores presentes nas regiões onde há menor retenção e que, simultaneamente, apresentam resultados superiores à média em provas nacionais poderá contribuir para elucidar a problemática, identificando práticas bem sucedidas que ajudem a inverter a situação.

O CNE recomenda ainda que sejam lançadas e devidamente acompanhadas iniciativas dirigidas a grupos já identificados como apresentando maiores dificuldades nos seus percursos escolares: alunos do sexo masculino, alunas e alunos provenientes de meios sociais desfavorecidos, da imigração e de minorias étnicas.

A solução deste problema de novo apela a uma responsabilização social alargada, sendo importante a intervenção das autarquias, em especial no papel que lhes compete de mobilização e articulação de entidades e esforços para apoio às famílias e às escolas em cada concelho.

Aposta na transparência e comparabilidade dos resultados da aprendizagem

A avaliação dos resultados de aprendizagem dos alunos é um indicador fundamental para a monitorização do sistema, para informar sobre os constrangimentos ao seu bom funcionamento e para traçar as linhas de política que permitam dotá-lo de maior eficácia face aos desafios assumidos.

As provas de aferição e os exames nacionais têm constituído elementos essenciais nesse processo, mas só poderão cumprir cabalmente esta missão se houver estabilidade nos níveis de exigência e na composição matricial das provas.

Para o desenvolvimento destes instrumentos de monitorização do sistema, após os esforços de lançamento e consolidação que vêm sendo desenvolvidos, o CNE recomenda que se aposte na transparência e comparabilidade dos resultados. Esta aposta implica também uma clarificação dos fatores de enquadramento social e cultural das escolas, que permitam analisar os resultados à luz do valor acrescentado com que cada escola contribui e da diversidade de ofertas educativas que disponibiliza.

Cumprimento da nova obrigatoriedade escolar, em condições de equidade e de justiça

O CNE considera que a nova escolaridade universal e obrigatória até ao 12º ano ou até aos 18 anos de idade deve ser aproveitada como uma oportunidade para o país investir mais em educação e melhorar a qualificação dos seus jovens, com equidade e justiça social, mesmo no contexto de escassez de recursos financeiros que o país atravessa. O seu cumprimento é um dever de toda a sociedade portuguesa e não apenas dos jovens, dos professores ou dos governantes, sendo necessária a participação de todos os atores sociais.

Gerar oportunidades educativas de qualidade para todos os alunos é um dos meios para o conseguir e requer que os agrupamentos escolares, as escolas e os centros de formação se preparem com tempo e muita ponderação para, sem descurar a exigência, flexibilizar a gestão de programas, adequando e diferenciando os currículos e as práticas educativas em função da heterogeneidade social e cultural dos seus alunos.

Defende-se, igualmente, a reorganização da rede de ofertas de ensino e formação, alargando a oferta dos percursos de dupla certificação e uma maior ligação às empresas e ao mundo do trabalho, de modo a permitir a exploração concreta dos interesses dos alunos no processo de construção da sua identidade vocacional, bem como o desenvolvimento da sua formação geral e profissional.

Currículo aberto e coerente, atento às mudanças, construído e revisto de forma participada, respeitador da autonomia das Regiões e das instituições e da competência profissional dos atores

O CNE recomenda que o modo de fazer ou rever os curricula seja periódico, participado, fundado em estudos, adequado aos destinatários, coerente em todas as suas componentes e na relação dos meios com os fins. Deve ter em conta as características e necessidades da sociedade contemporânea, os novos conhecimentos e novas competências necessários para enfrentar positivamente o futuro e, simultaneamente, construir a base da sociedade do conhecimento. O referencial europeu de competências-chave deve ser plenamente adotado.

A população escolar é muito diferente da que acedia à escola há 30 ou 40 anos. Aprendizagens antes feitas em casa e com a família são hoje incumbência da escola -aprendizagens sociais, culturais, emocionais, diferentes formas de aprender... O currículo deve, por isso, ser vasto e rico, abranger tanto as disciplinas consideradas "estruturantes" como outras que convocam formas de aprendizagem menos assentes no raciocínio lógico-dedutivo e mais noutros tipos de inteligência e assim poder acolher todos de forma diferente, embora para atingir resultados afins.

Deve também ser aberto, contemplar um tronco comum e permitir adaptações personalizadas, ou seja, ser um currículo europeu, nacional e com espaços crescentes de opção individual. Recomenda-se igualmente que o currículo seja suficientemente aberto para acolher especificidades regionais, de que o Currículo Regional do Ensino Básico (CREB) é um exemplo.

A Região Autónoma dos Açores formulou um currículo regional que está agora a dar os primeiros passos; a Madeira optou pela introdução de componentes regionais em algumas disciplinas. Em ambos os casos, o objetivo é favorecer o sucesso dos alunos, criando oportunidades de aprendizagem a partir da sua realidade mais próxima, tornando-a mais significativa, mas ao mesmo tempo construindo e afirmando uma identidade específica.

Importa que o currículo nacional adquira a abertura indispensável à integração destas práticas e que seja capaz de acolher os seus aspetos positivos.

Autonomia das escolas e descentralização

Os problemas educativos que Portugal ainda revela não podem prescindir para a sua resolução de uma responsabilidade social alargada que comprometa e promova a cooperação, empenhada e harmoniosa, entre os vários níveis de administração.

O CNE recomenda que se incentive a celebração dos contratos de autonomia entre as escolas/ agrupamentos de escolas e a tutela, tendo em vista ampliar a responsabilidade pelos processos e resultados educativos. Considera também que deve haver um inequívoco reforço da concentração das atividades de gestão pedagógica nas escolas, o mais perto possível dos alunos, permitindo, mesmo nas escolas agrupadas, a aplicação de um projeto educativo próprio. De igual modo, vê como fundamental que se estimule o funcionamento dos órgãos de gestão pedagógica intermédia, com uma dimensão apropriada, e se promova o seu envolvimento nas principais decisões da vida das escolas/agrupamentos.

Acresce que o processo de avaliação externa das organizações escolares deve estar mais articulado com as políticas de descentralização e de autonomia das escolas/agrupamentos de escolas, sendo que o aprofundamento da autonomia e a sua contratualização devem constituir uma das premissas básicas da avaliação externa. De outro modo, pode tornar-se um moroso e inconsequente processo burocrático que descredibiliza as próprias avaliação e a autonomia. O CNE recomenda, ainda, que se reforcem os mecanismos de autoavaliação das escolas e de prestação de contas.

O caminho já feito em prol do reforço da autonomia das escolas/agrupamentos de escolas tem contribuído para reforçar a centralidade do território e o envolvimento sociocomunitário na promoção da educação de todos os cidadãos e ao longo da vida, o que constitui um enorme potencial para o futuro desenvolvimento da educação em Portugal. No entanto, o desigual envolvimento territorial dos atores sociais locais requer a consideração de vários ritmos de desenvolvimento da descentralização da educação, desde que considerados todos dentro de um cenário mais global e claro de evolução, sendo que o CNE considera que a única entidade local com legitimidade democrática para assumir mais responsabilidades pela educação é o município.

Nesse sentido, o CNE recomenda que se reveja e estabeleça, de forma clara e sucinta, utilizando uma matriz organizada em domínios e níveis de decisão (3), o enquadramento legal das competências das autarquias em matéria de educação, que preencha eventuais lacunas identificadas e, sobretudo, integre, harmonize e simplifique a diversa legislação existente, em especial nas suas interfaces com a administração central e a autonomia das escolas, ficando claro o que compete a cada um e aquilo por que cada um deve prestar contas e ser avaliado.

Por outro lado, deve ser definido, de forma estável, o enquadramento financeiro e o financiamento das autarquias no domínio da educação de acordo com as reais

competências descentralizadas e através de critérios transparentes e objetivos, de âmbito nacional, assentes em indicadores que caracterizem o concelho em termos educativos, como sejam, entre outros, o número de alunos a escolarizar, as características geográficas e sociais do território abrangido, as condições e tipologia da rede e do parque escolar e o diagnóstico elaborado no âmbito da Rede Social.

Os conselhos gerais das escolas/agrupamentos de escolas e os conselhos municipais de educação (CME) têm favorecido uma lenta e progressiva assunção de responsabilidades no campo da educação por parte dos agentes sociais locais, pelo que se apela a uma mais efetiva descentralização da educação, considerando os CME órgãos imprescindíveis de caráter consultivo e reforçando-se, ao mesmo tempo, o papel regulador da administração central. Não sendo esta uma matéria em que haja um consenso alargado, o CNE recomenda o reforço do diálogo entre os agentes locais, e entre estes e a administração central, bem como a realização de estudos que apresentem um retrato nacional das condições existentes, das vantagens e inconvenientes de descentralizar outras competências no domínio da educação.

A criação, desenvolvimento ou revitalização do conselho municipal de educação -conselho local da educação no contexto dos Açores -, pode constituir uma estratégia importante de concertação e coordenação da educação a nível local, nomeadamente quanto à melhoria dos resultados de aprendizagem, à redução do abandono desqualificado, à mobilização de recursos locais, a gerir de forma integrada para a concretização destes fins.

As atividades de enriquecimento curricular - AEC - constituem, apesar de muitas limitações, uma experiência de maior envolvimento das autarquias nas atividades de apoio ao ensino, pelo que o CNE entende que se deve proceder a uma cuidadosa avaliação das AEC, destacando as experiências dos níveis de responsabilidade na administração educacional.

2 - Orientação escolar e profissional

Uma função estratégica na qualificação

A orientação escolar e profissional deve desempenhar um papel estratégico na elevação dos níveis de qualificação da população portuguesa, ao facilitar o acesso à informação sobre a oferta de educação e formação disponível, ajudando jovens e adultos na construção de uma identidade pessoal e vocacional. Não se preconiza, no entanto, o encaminhamento precoce dos jovens para a frequência de vias de formação profissional/vocacional.

A orientação escolar e profissional deve também desempenhar uma função muito relevante nos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências, acompanhando e alicerçando a construção de percursos formativos e profissionais.

A expansão e diversificação das alternativas de formação e a sua procura por parte de novos públicos exigem uma presença mais próxima dos serviços de orientação, quer nas escolas, quer noutras estruturas da comunidade, que a indefinição do sector tem vindo a prejudicar.

A orientação educativa dos jovens é uma das áreas de atividade das escolas que é mais colocada à prova no cumprimento da nova escolaridade universal e obrigatória até ao 12º ano ou até aos 18 anos de idade. Importa, por isso, melhorar as condições em que tal serviço é proporcionado aos alunos no termo da escolaridade básica e ao longo da nova escolaridade obrigatória, bem como as estratégias de trabalho com os alunos e as suas famílias tendo em vista a redução do absentismo e do insucesso escolar.

O CNE recomenda a definição de uma política clara para a orientação escolar e profissional que possa reforçar as estruturas já instaladas e integrar as necessidades decorrentes da expansão e diversificação do sistema de educação e formação, tendo em conta os critérios já propostos no Estado da Educação de 2011:

Favorecer a aquisição da capacidade de orientação ao longo da vida;

Facilitar o acesso de jovens e adultos aos serviços de orientação;

Desenvolver a qualidade e flexibilidade na prestação de serviços de orientação vocacional, atendendo à natureza dos destinatários;

Definir uma política de recrutamento de profissionais de orientação que reconheça a natureza especializada do aconselhamento vocacional;

Equilibrar o rácio psicólogo/alunos e reduzir a dispersão geográfica do atendimento;

Incentivar a coordenação e cooperação dos diversos intervenientes a nível nacional, regional e local.

3 - Ensino Superior

Sustentar mudanças e melhorias sistémicas

A autonomia de que gozam as instituições de Ensino Superior foi enquadrada por um novo modelo de organização e gestão (Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior -RJIES) que introduziu muitas mudanças no governo das instituições. A mais importante, no caso das instituições públicas, foi, sem dúvida, a criação dos Conselhos Gerais, órgãos que representam a passagem de um modelo colegial de múltiplas sedes de governança institucional para um modelo em que este órgão assume as responsabilidades pelo governo das instituições e onde participam elementos externos, incluindo o seu próprio presidente. O modo como cada uma adotou a organização institucional que considerou mais adequada à concretização da sua missão e à especificidade do contexto em que desenvolve a sua ação constitui uma experiência diversa que necessita de tempo para a sua completa apropriação. Disfuncionalidades observadas na aplicação do novo modelo de governo das instituições podem e devem ser corrigidas ao nível dos seus próprios estatutos e regulamentos, pelo que se recomenda que não sejam efetuadas alterações legislativas prematuras ao quadro geral definido no RJIES.

A possibilidade aberta às instituições que reuniram condições para optarem por se constituírem como fundações públicas com regime de direito privado começa agora a estabilizar-se após um esforço considerável de organização gestionária e financeira, de ligação à sociedade e do envolvimento da comunidade académica. Enquanto vertente inovadora de um modelo de autonomia reforçada conferida a instituições do Ensino Superior públicas, recomenda-se que a sua experiência seja mantida e sujeita a avaliação específica.

A rede de Ensino Superior, as suas instituições e os cursos que oferecem caracterizam-se por uma grande dispersão territorial, evidenciando sobreposições que, em última análise, impedem o desenvolvimento de centros de referência em muitas áreas do saber. A situação requer a intervenção urgente da tutela na regulação do sistema. A preocupação com a otimização dos recursos existentes no Ensino Superior e a criação de maior massa crítica deverão orientar a reorganização e diferenciação da rede de Ensino Superior, tendo em conta a importância deste nível de ensino para o desenvolvimento harmonioso de todas as regiões do país.

No que concerne ao Ensino Superior privado, seria de prever maior flexibilidade legal nos modelos institucionais relativos às entidades instituidoras, no sentido de uma maior agilização dos processos de transmissão, integração ou fusão dos estabelecimentos e num esforço de concentração de recursos.

As dificuldades com que o país se debate têm impedido o cumprimento do reforço de financiamento previsto aquando da celebração do Contrato de Confiança com as instituições de Ensino Superior em 2010. Anualmente, as instituições têm vindo a ser confrontadas com muitas limitações e restrições à gestão dos seus orçamentos, enquadradas nos diplomas orçamentais do Estado, designadamente, cativações das dotações orçamentais inscritas, provenientes quer do OE, quer das receitas próprias arrecadadas pelas instituições. A situação existente coloca graves limitações à autonomia institucional do Ensino Superior.

Deverão ser envidados todos os esforços para manter e, se possível, aumentar os níveis de financiamento afeto à atribuição de bolsas de estudo aos estudantes carenciados, condição essencial ao desenvolvimento da equidade do sistema.

(1) O texto integral deste relatório encontra-se publicado e está disponível no sítio do CNE (www.cnedu.pt)

(2) Considera-se desvio etário o número de anos de diferença entre a "idade normal ou ideal" de frequência de um dado ano ou ciclo de escolaridade e a idade real dos alunos que os frequentam.

(3) Por exemplo, os utilizados no estudo: «Regards sur l'Education 2012 - Les Indicateurs de L'OCDE».

5 de dezembro de 2012. - A Presidente, Ana Maria Bettencourt.

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