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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Relatório n.º 5/2005
Relatório n.º 5/2005, de 8 de julho
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Relatório n.º 5/2005. - Relatório de actividades e contas de 2004:
Ficha técnica
Direcção:
Presidente do Tribunal de Contas - Conselheiro Alfredo José de Sousa.
Coordenação geral:
Director-geral - Conselheiro José F. F. Tavares.
Coordenação técnica:
Auditora-coordenadora - Eleonora Pais de Almeida.
Equipa técnica:
Assessora principal - Maria Estrela Leitão.
Assessora principal - Lígia Ferreira.
Técnico superior de 1.ª classe - Paulo Andrez.
Reprografia:
Afonso Rebelo.
Augusto Santos.
Participação das várias áreas:
Tribunal:
Conselheiro vice-presidente - Ernesto da Cunha.
Juízes conselheiros:
João Pinto Ribeiro, José Alves Cardoso, Manuel Raminhos Alves de Melo, Maria Adelina de Sá Carvalho, Carlos Manuel Botelheiro Moreno, Adelino Ribeiro Gonçalves, José Luís Pinto Almeida, Carlos Alberto Morais Antunes, Manuel Henrique de Freitas Pereira, António José Avérous Mira Crespo, Lia Olema Correia, Lídio José Leite Pinheiro de Magalhães, José de Castro Mira Mendes, Armindo Sousa Ribeiro, Amável Dias Raposo, Helena Ferreira Lopes, Nuno Lobo Ferreira, Manuel Mota Botelho.
Ministério Público:
Procuradores-gerais-adjuntos:
António Cluny, Daciano Pinto, Jorge Leal, João Marques de Freitas, Maria Joana Raposo Vidal.
Serviços de apoio:
Subdirectores-gerais:
Helena Abreu Lopes (sede), Fernando Flor de Lima (SRA), José Emídio Gonçalves (SRM).
Auditores-coordenadores/directores de serviço/auditores-chefes/chefes de divisão e outros responsáveis:
Abílio Pereira de Matos, Ana Luísa Fraga, Ana Mafalda Morbey Affonso, Ana Maria Bento, Ana Paula Valente, António Afonso Arruda, António Botelho Sousa, António Manuel Costa e Silva, António Manuel Fonseca da Silva, António Manuel de Freitas Cardoso, António Manuel Garcia, António Marques Rosado, António Marta, António Sousa Menezes, Carolina Augusta Alves Vilar, Carlos Augusto Cabral, Carlos Manuel Maurício Bedo, Cristina Maria Cardoso, Francisco José Albuquerque, Francisco Moledo, Fernando Maria Morais Fraga, Graciosa Simões das Neves, Helena Fernandes, Jaime Gamboa Cabral, João Cipriano Mendes, João Carlos Cardoso, João Cordeiro de Medeiros, José Alves Carpinteiro, José Henrique Borges, José Manuel Costa, José Manuel Martins, Judite Cavaleiro Paixão, Júlia Serrano, Leonor Corte-Real Amaral, Luis Filipe Simões, Luís Manuel Rosa, Márcia Vala, Maria Alexandra Lourenço, Maria Augusta Alvito, Maria Conceição Vaz Antunes, Maria da Conceição Lopes, Maria da Conceição Poiares Oliveira, Maria da Luz Faria, Maria Luísa Bispo, Maria Gabriela Couto dos Santos, Maria Isabel Cabaço, Maria Isabel Leal Viegas, Maria Isabel Rodrigues, Maria João Lourenço, Maria José Sobral P Sousa, Maria Lourdes Dias, Maria Odete Cardoso, Maria Susana Ferreira da Silva, Miguel Pestana, Nuno Zibaia da Conceição, Rogério Luís, Rui Águas Trindade, Rui Manuel Fernandes Rodrigues, Salvador de Jesus.
Nota de apresentação
O presente Relatório de Actividades, elaborado nos termos da alínea c) do artigo 6.º e do artigo 43.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, é o último relativo à execução do Plano Trienal 2002-2004, sendo constituído por seis pontos: Introdução; missão e campos de actuação; a Assembleia da República, as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, o Governo e o Tribunal de Contas; O Tribunal de Contas e os órgãos de controlo interno; actividade desenvolvida; e recursos disponíveis. O Relatório integra, em anexo, a conta de gerência do Tribunal e os pareceres do auditor externo contratado para o efeito por concurso público, nos termos do artigo 113.º da Lei n.º 98/97.
Na Introdução é relatada, em síntese, a actividade mais relevante desenvolvida pelo Tribunal em 2004 e no ponto relativo à Missão e campos de actuação são identificadas a missão, nos termos da Constituição e da Lei, as competências do Tribunal e as entidades que estão sujeitas ao seu controlo.
Nos pontos terceiro e quarto é feita referência às relações estabelecidas pelo Tribunal com a Assembleia da República, as Assembleias Legislativas Regionais, o Governo e os órgãos de controlo interno.
De sublinhar no ponto terceiro a importância dos relatórios, da iniciativa do Presidente do Tribunal de Contas, entregues aos XV e XVI Governos Constitucionais sobre as necessidades duma solução legislativa designadamente quanto à articulação da 2.ª Secção, do Ministério Público e da 3.ª Secção, em matéria de efectivação de responsabilidades financeiras.
Sobre a Lei n.º 98/97 transcorreram já dois planos trienais que revelaram problemas de eficácia naquela matéria.
Como completar o probatório das situações de facto integradoras de eventuais infracções financeiras constantes dos relatórios de auditoria, quer da 2.ª Secção quer dos órgãos de controlo interno? Oficiosamente pelo Ministério Público ou pela 2.ª Secção a requerimento deste? Ou pelos órgãos de controlo interno quanto aos respectivos relatórios e a solicitação de quem?
A taxa de arquivamento desses relatórios de auditoria pelo Ministério Público e a jurisprudência da 3.ª Secção são reveladoras da dimensão do problema a requerer solução legislativa.
Na parte relativa à Actividade Desenvolvida, ponto 5, apresentam-se as principais acções de controlo desenvolvidas no âmbito dos diversos domínios de controlo do Tribunal e os resultados alcançados, bem como as acções decorrentes de outras actividades do Tribunal, nomeadamente relações com outros organismos e instituições comunitárias e internacionais.
No ponto referente aos Recursos Disponíveis é feita uma breve caracterização dos recursos humanos, informáticos e outros com que o Tribunal opera, incluindo uma breve referência à formação dos recursos humanos a que o Tribunal dá especial importância.
Este Relatório de Actividades foi aprovado pelo Plenário Geral do Tribunal de Contas, conforme previsto no n.º 2 do artigo 43.º e na alínea b) do artigo 75.º, da Lei n.º 98/97, em sessão de 18 de Maio de 2005.
Nos termos da Lei, é publicado na 2.ª série do Diário da República (artigo 9.º da Lei n.º 98/97, de 28 de Agosto), estando também disponível na Internet, no site do Tribunal (www.tcontas.pt).
O Conselheiro Presidente, Alfredo José de Sousa.
1 - Introdução
O ano de 2004 foi o último do Plano Estratégico 2002-2004, pelo que, no presente relatório, além de ser feito o balanço da actividade desenvolvida no ano, apresentam-se também alguns indicadores relativos à actividade no triénio.
A colaboração com a Assembleia da República, a quem cabe o controlo político sobre a execução orçamental, tem merecido particular atenção no desenvolvimento da actividade do Tribunal de Contas. Assim, o Tribunal procurou desenvolver a cooperação com a Assembleia da República, nomeadamente através da Comissão de Acompanhamento da Execução Orçamental, e com as Assembleias Legislativas Regionais, quer através da realização de auditorias por solicitação destes órgãos, quer através da prestação de informação técnica.
A Assembleia da República é também o destinatário primordial de um dos principais produtos da actividade do Tribunal - o Parecer sobre a Conta Geral do Estado. Em 2004, por aplicação das disposições contidas na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, republicada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto), o Tribunal de Contas teve de elaborar, além do Parecer sobre a CGE de 2002, o Parecer sobre a CGE de 2003.
A colaboração com os órgãos que integram o Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado mereceu também a atenção do Tribunal que continuou a participar nas reuniões do seu Conselho Coordenador.
Paralelamente ao desenvolvimento da sua actividade principal, em 2004, o Tribunal continuou a desenvolver a cooperação aos níveis comunitário e internacional. Neste sentido, refira-se a participação do TC nas reuniões dos grupos de trabalho e comissões de que faz parte ao nível das Instituições Superiores de Controlo (ISC) da União Europeia e nas conferências, seminários e grupos de trabalho das organizações internacionais de que é membro (INTOSAI, EUROSAI, EURORAI, Organização das ISC da CPLP e OLACEFS).
Da actividade desenvolvida pelo Tribunal (Sede e Secções Regionais), em 2004, no âmbito da sua missão de controlo da legalidade, da regularidade e da gestão financeira, salientam-se os seguintes principais resultados:
- Controlo prévio de 3 284 actos, contratos e outros documentos geradores de despesa, remetidos por 864 entidades da Administração Central, Local e Regional Autónoma, correspondentes a uma despesa no montante de 5022 milhões de euros, tendo sido recusado o visto em processos cuja despesa ascendia a cerca de 104 milhões de euros (2,1% da despesa envolvida);
- Concluídas, com relatório aprovado, 28 auditorias de fiscalização concomitante realizadas a procedimentos administrativos relativos a actos e contratos que não tinham de ser remetidos para fiscalização prévia;
- Elaborados os Pareceres sobre as Contas Gerais do Estado de 2002 e de 2003 e sobre as Contas das Regiões Autónomas, de 2002, bem como os pareceres sobre as contas da Assembleia da República (de 2002) e das Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira (de 2003);
- Concluídas 111 auditorias e verificações externas de contas, no âmbito da fiscalização sucessiva;
- Verificação interna de 470 contas, com homologação do Tribunal, relativas a 386 entidades e correspondendo a um volume financeiro de 3 480 842 milhões de euros;
- Efectivação de responsabilidades financeiras, tendo sido proferidas 9 sentenças condenatórias, 13 absolutórias e um acórdão relativo a um recurso interposto pelo Ministério Público, que foi julgado procedente. Em resultado destes processos foram ordenadas reposições por pagamentos indevidos no montante 15 992,83 euros e foram aplicadas penalidades no montante de 16 264,7 euros. Foram ainda pagos voluntariamente sanções requeridas nas petições iniciais do MP no montante de 9 432,09 euros e houve lugar a uma reposição voluntária no montante de 2 409,12 euros.
Os resultados da actividade do Tribunal foram dados a conhecer à Assembleia da República, às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, ao Governo, aos Governos Regionais, às entidades auditadas, aos órgãos que as tutelam e aos cidadãos em geral.
As recomendações feitas às entidades auditadas visaram, fundamentalmente, corrigir deficiências e evitá-las no futuro, melhorar a prestação de contas e contribuir para uma melhor gestão, sendo a finalidade última contribuir para uma melhor utilização dos dinheiros públicos.
O Tribunal continuou a investir no desenvolvimento dos seus recursos humanos, através da formação e aperfeiçoamento profissional dos seus funcionários, tendo organizado 87 acções de formação interna, para além de ter proporcionado a participação de funcionários em 79 acções de formação no exterior.
O desenvolvimento dos métodos e meios de trabalho foi também umas das preocupações do Tribunal em 2004, prosseguindo os trabalhos relativos à elaboração do volume 2 do Manual de Auditoria e Procedimentos.
Em termos de informatização dos serviços, foi elaborada a análise e especificação dos requisitos técnicos do sistema de prestação de contas por via electrónica, o qual será integrado no sistema de gestão electrónica de documentos, de processos e arquivo, que se encontra na fase de desenvolvimento aplicacional.
2 - Missão e campos de actuação do tribunal de contas
Nos termos da Constituição e da Lei, o Tribunal de Contas, órgão supremo e independente de controlo externo das finanças públicas, tem por missão fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, julgar as contas que a lei manda submeter-lhe, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado e sobre as das Regiões Autónomas, apreciar a gestão das finanças públicas e efectivar responsabilidades por infracções financeiras.
Para o exercício das suas funções, o Tribunal dispõe de competências fundamentais relativas à fiscalização prévia, à fiscalização concomitante e à fiscalização sucessiva, dispondo também de competência jurisdicional relativa à efectivação de responsabilidades financeiras.
O Tribunal tem, também, competências de natureza instrumental ou acessória, como sejam a competência regulamentar e a consultiva, podendo emitir pareceres a solicitação da Assembleia da República (AR) ou do Governo sobre projectos legislativos em matéria financeira.
O Tribunal de Contas assegura, ainda, no âmbito nacional, a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros oriundos da União Europeia em cooperação com as competentes instituições da União, em especial o Tribunal de Contas Europeu.
Estão sujeitas ao controlo do Tribunal todas as entidades que administram dinheiros públicos, em especial, os serviços e organismos que integram a Administração Pública - central, regional e local -, mas também as empresas públicas, associações e fundações. Actualmente o sistema GENT - Sistema de Gestão de Entidades - contém informação relativa a 11 728 entidades (11 172 da Sede, 395 da Secção Regional dos Açores - SRA - e 161 da Secção Regional da Madeira-SRM), sendo 4 789 da Administração Central, 5 020 da Administração Local, 235 da Administração Regional Autónoma, 1 133 do Sector Público Empresarial Estadual, Regional e Autárquico, 551 Fundações e Associações de Direito Privado.
Refira-se, no entanto, que neste universo se incluem entidades que poderão não estar obrigadas a prestar contas no ano em causa, nomeadamente juntas de freguesia e escolas cujos valores anuais de receita e despesa se situam abaixo dos limites estabelecidos por Resolução do Tribunal para prestação de contas em cada ano, bem como empresas com participação minoritária do Estado ou das Autarquias.
Os destinatários dos actos do Tribunal são: a Assembleia da República (em especial no que se refere ao Parecer sobre a Conta Geral do Estado e aos relatórios de auditoria); as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (em especial no que respeita aos Pareceres sobre as Contas Regionais produzidos pelas Secções Regionais do Tribunal); os responsáveis das entidades auditadas e os órgãos que as tutelam ou superintendem; o Ministério Público, representado junto do Tribunal (que poderá promover, junto da 3.ª Secção e Secções Regionais do Tribunal, as acções de responsabilidades financeiras nos casos em que aqueles relatórios evidenciem ilícitos financeiros e a respectiva entidade auditada esteja sujeita ao poder jurisdicional); o autor do acto ou contrato ou a entidade que o tiver autorizado (no que respeita às decisões de concessão e de recusa de visto); e os cidadãos.
O Tribunal pode, nos termos da lei, após comunicação às entidades interessadas, publicitar os seus actos através dos meios de comunicação social e de outros meios, faculdade intrinsecamente ligada à sua missão.
3 - A Assembleia da República, as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, o Governo e o Tribunal de Contas
A Assembleia da República constitui o destinatário privilegiado da actividade do Tribunal de Contas no que se refere ao Parecer sobre a Conta Geral do Estado, bem como a outros relatórios sobre a execução orçamental.
Assim, de acordo com o artigo 107.º da Constituição, a execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que, precedendo parecer deste Tribunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social. No mesmo sentido, os artigos 36.º da LOPTC e 56.º, n.º 7, alínea b) da LEO estabelecem que a Assembleia da República pode solicitar ao Tribunal de Contas relatórios intercalares sobre os resultados da fiscalização do Orçamento do Estado ao longo do ano, bem como quaisquer esclarecimentos necessários à apreciação do Orçamento do Estado e do Parecer sobre a Conta Geral do Estado.
Em Fevereiro, o Tribunal esteve representado numa reunião com a Comissão Parlamentar de Acompanhamento da Execução Orçamental, na qual foram trocadas impressões sobre o Plano de Fiscalização do Tribunal para 2004, designadamente no referente às auditorias com reflexo na Conta Geral do Estado e outros assuntos, entre os quais a conta provisória da segurança social.
O Parecer sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2002, incluindo a da Segurança Social, foi entregue pelo Presidente do TC ao Presidente da Assembleia da República, em 7 de Julho. No dia seguinte foi apresentado e discutido na Comissão Parlamentar de Execução Orçamental.
O Parecer relativo à Conta de 2003 foi remetido ao Presidente da Assembleia da República em 22 de Dezembro de 2004.
A 28 de Maio e a 4 de Junho, o Presidente do TC efectuou a entrega do Parecer sobre a Conta da respectiva região, relativo ao ano de 2002, respectivamente ao Presidente da Assembleia Legislativa Regional dos Açores e ao Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
Em 2004, foi solicitado ao Tribunal pela AR a realização de uma auditoria ao sistema de controlo interno do Serviço Nacional de Saúde. A auditoria, que envolve 23 serviços e entidades, foi planeada, tendo-se iniciado o respectivo trabalho de campo. Foi ainda solicitado ao Tribunal, por um grupo de deputados da Assembleia da República, a realização de uma auditoria aos Hospitais, S. A.. A mesma, cuja preparação se iniciou através da recolha e estudo da documentação sobre o processo de transformação dos 36 Hospitais públicos em 31 sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, vai realizar-se em 2005.
Para além do já referido, deve registar-se que no decorrer do ano, por várias vezes, a Assembleia da República, em plenário ou em comissões parlamentares, designadamente nas Comissões Parlamentares de Economia e Finanças e de Execução Orçamental, se debruçou sobre relatórios e outros documentos do Tribunal de Contas, nomeadamente os seguintes:
- Relatório da auditoria ao Sistemas de Gestão do Eixo Prioritário 3 do Programa Operacional Regional do Norte - Quadro Comunitário de Apoio III;
- Relatório da auditoria às Despesas Administrativas com os controlos do FEOGA - Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e Controlo (SIGC);
- Relatório da auditoria ao Metropolitano de Lisboa, EP;
- Relatório da auditoria à Situação do Sector Empresarial do Estado no período de 1999 a 2001;
- Desenvolvimento e Gestão do Acesso a Bases de Dados da Direcção-Geral do Tesouro, da DGDR e do IGFSE relativas ao FSE e à situação financeira do SNS;
- Informação com elementos relativos às Empresas Municipais.
Para além dos relatórios de auditoria já referidos, foram ainda remetidos ao Presidente da Assembleia da República e a algumas das suas Comissões os seguintes: da auditoria ao Sistemas de Gestão do Eixo Prioritário 3 do Programa Operacional Regional do Centro - QCA III; da auditoria ao EURO 2004 (que abrangeu seis estádios), tendo sido elaborados 6 relatórios parcelares e um global; da auditoria à gestão financeira da Componente 1 do Programa Polis; da auditoria ao projecto PIDDAC Centros de Formalidades de Empresas; da auditoria à Casa da Música - Porto 2001; da auditoria a Dividendos e Remunerações de Capital - Sector Empresarial do Estado; da auditoria ao Sector Emprego do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) e a Políticas Activas de Emprego; auditoria aos apoios da Segurança Social à Fundação Abreu Callado; auditoria às operações de consolidação da Conta da SS/2003.
Foi ainda remetido à Comissão de Execução Orçamental o relatório de "Acompanhamento de Execução do Orçamento da Segurança Social" (1.º semestre de 2004), o qual dá início à emissão periódica de relatórios sobre essa execução orçamental.
À Assembleia Legislativa Regional dos Açores foram também remetidos todos os relatórios das auditorias realizadas naquela Secção Regional.
No âmbito das suas relações institucionais, o Presidente do Tribunal deslocou-se à residência oficial do Primeiro-Ministro do XVI Governo Constitucional para entregar um Relatório, da sua iniciativa, sobre Solução Legislativa do Disfuncionamento da Efectivação de Responsabilidades e outras questões de Organização e Processo do Tribunal de Contas. Havia já sido remetido ao anterior Primeiro-Ministro, um relatório sobre o mesmo assunto.
Este disfuncionamento decorre do facto de os magistrados do Ministério Público entenderem que a lei não lhes confere competência para efectuar diligências instrutórias para esclarecer e completar os elementos probatórios das eventuais infracções financeiras descritas nos relatórios de auditoria, de molde a viabilizar a introdução na 3.ª Secção dos processos de efectivação de responsabilidade financeira. Por seu turno, a 2.ª Secção, a quem compete a realização da maior parte das auditorias do Tribunal de Contas (artigos n.os 54.º, 55.º e 78.º da Lei n.º 98/97), entende que não lhe cabe legalmente realizar aquelas diligências instrutórias nem ao Ministério Público é conferida competência para as requerer perante ela (cf. artigo 54.º, n.º 4 da Lei n.º 98/97). Acresce que também não tem sido pacífico o procedimento a seguir no que respeita aos relatórios de auditoria dos órgãos de controlo interno quanto às suas insuficiências, na perspectiva do Ministério Público.
Para além da questão principal relativa ao citado disfuncionamento na efectivação de responsabilidades financeiras, outras sugestões de alteração à Lei n.º 98/97, já dadas a conhecer no Relatório de Actividades de 2003, foram apresentadas, sobre os pontos seguintes, as quais, por maioria, foram aprovadas na generalidade pelo Plenário Geral do Tribunal e cuja apreciação na especialidade ficou dependente de iniciativa legislativa por parte dos órgãos legislativos competentes:
- Melhor controlo do sector público empresarial [artigos 2.º, n.º 2, 5.º, n.º 1, alínea e), 10.º, n.os 3 e 4, 59.º, n.º 2 e 66.º, n.º 4];
- Maior equilíbrio no recrutamento dos juízes (artigos 18.º, n.º 3 e 19.º);
- Maior eficácia na programação da actividade fiscalizadora do Tribunal (artigos 37.º a 41.º);
- Credibilidade da fiscalização prévia (visto) garantindo as necessidades de eficácia da Administração Pública no que respeita aos contratos [artigos 45.º, 46.º e 77.º, n.º 2, alínea e) e n.º 3];
- Melhor caracterização da responsabilidade financeira reintegratória (artigo 59.º, n.º 2 e n.º 4 e 65.º, n.º 5);
- Mais eficácia no funcionamento das secções especializadas [artigo 71.º, n.º 4 e n.º 6, e artigo 74.º, n.º 1, alínea c)];
- Simplificação processual da função jurisdicional da 3.ª Secção [artigos 58.º, 80.º, alínea a) e 89.º a 94.º];
- Maior eficácia do funcionamento das Secções Regionais dos Açores e Madeira, com clarificação das competências dos respectivos juízes (artigos 104.º a 109.º).
O Presidente do Tribunal deslocou-se, ainda, ao Gabinete da Ministra de Estado e das Finanças para troca de impressões sobre questões relativas ao Tribunal.
4 - o Tribunal de Contas e os órgãos de controlo interno
Nos termos do artigo 12.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, os órgãos de controlo interno, nomeadamente as Inspecções-Gerais e quaisquer outras entidades de controlo ou auditoria dos serviços e organismos da Administração Pública, encontram-se sujeitos a um dever de colaboração com o Tribunal de Contas. No cumprimento de tal dever, deverão comunicar ao TC os seus programas anuais e plurianuais de actividades e respectivos relatórios de actividades, bem como, remeter os relatórios das suas acções sempre que contenham matéria de interesse para a acção do Tribunal.
Em 2004 foram recebidos no Tribunal 100 relatórios de diversos órgãos de controlo interno, designadamente IGE, IGF, IGS e DGO (96 na Sede, 3 na SRA e 1 na SRM), sendo 43 relativos a organismos da Administração Central, 56 da Administração Local e 1 da Administração Regional. Dos 514 relatórios para apreciação em 2004 (dos quais 414 transitados de 2003, sendo 139 relativos a organismos da Administração Central e 275 da Administração Local), foi concluída a analise de 122, tendo transitado 392 para 2005, dos quais 189 com diligências em curso determinadas pelo Juiz Conselheiro da área respectiva.
O Tribunal participou, ainda, nos termos da Lei, como observador, na 14.ª reunião do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno, na qual foi apresentado o trabalho relativo à Caracterização das Funções do Estado, a ser utilizado no âmbito das reformas da Administração Pública, como o referiu a Ministra de Estado e das Finanças, presente na reunião. O Presidente do Tribunal de Contas, também presente na reunião, destacou a importância daquele trabalho.
5 - Actividade desenvolvida
5.1 - Síntese
Para o desenvolvimento da sua actividade o Tribunal de Contas dispõe de três secções especializadas na Sede, duas Secções Regionais de competência genérica e Serviços de Apoio técnico e instrumental. Funciona em plenário geral, em plenário de secção, em subsecção e em sessão diária de visto, havendo ainda uma Comissão Permanente. Nas duas Secções Regionais, reúne, ainda, um colectivo, constituído pelo Presidente do Tribunal e pelos Juízes de ambas as Secções Regionais, a quem compete a aprovação dos Pareceres sobre as Contas das Regiões Autónomas.
Em 2004, o Plenário Geral do Tribunal de Contas, de que fazem parte todos os juízes, incluindo os das Secções Regionais, nas 6 sessões realizadas, apreciou e aprovou os Pareceres sobre a Conta Geral do Estado de 2002 e de 2003 e o Parecer sobre a conta da Assembleia da República de 2002, o Relatório de Actividades de 2003, os Objectivos Estratégicos 2005-2007,os projectos de orçamento (Sede e Secções Regionais) e os programas de fiscalização para 2005.
A Comissão Permanente, presidida pelo Presidente do Tribunal e constituída pelo Vice-Presidente e por um Juiz de cada Secção, em 9 sessões, desenvolveu os trabalhos que levaram à identificação e aprovação da proposta de objectivos estratégicos para o triénio 2005-2007, aprovou a proposta de Plano Trienal 2005-2007, o projecto da Parte Geral introdutória do Plano de Acção e o projecto de orçamento do TC para 2005.
A 1.ª Secção reuniu em 47 sessões, tendo proferido 22 acórdãos em processos de recurso ordinário e aprovado 2 resoluções, em Plenário. Em subsecção, constituída por três juízes, aprovou 12 relatórios de auditoria de fiscalização concomitante e proferiu 183 acórdãos. Em sessão diária de visto foram proferidas 1 364 decisões numeradas.
A 2.ª Secção, em 33 sessões, para além da aprovação do programa de fiscalização para 2005, aprovou 7 resoluções, 2 instruções, 12 relatórios de auditoria, 1 dos quais realizado a pedido da Assembleia da República, e 2 relatórios de verificação externa de contas, em Plenário. Em Subsecção, aprovou mais 35 relatórios de auditoria. Foi também homologada a verificação interna de 347 contas.
A 3.ª Secção, em 10 sessões - 1 em Plenário e 9 de julgamento em 1ª instância -, proferiu 1 acórdão e 8 sentenças, tendo ainda ordenado o arquivamento de 11 processos, 9 dos quais por pagamento voluntário. Das 8 sentenças, 4 foram proferidas em processos de responsabilidade financeira (1 condenatória, 2 absolutórias e 1 relativa a um incidente de habilitação de herdeiros) e 4 em processos de multa (1 condenatória, 2 absolutórias e 1 de extinção de instância por pagamento voluntário).
No âmbito dos processos de responsabilidade financeira (Sede - 3.ª Secção) foram ordenadas reposições no montante de 7 775,73 euros resultantes de pagamentos indevidos. Nos processos abertos por incumprimento de prazos de remessa a Visto, por incumprimento de prazos de remessa de contas e por intempestividade na prestação de informações ou não remessa de documentos solicitados foram aplicadas multas no valor de e 1050.
Foram, ainda, pagas voluntariamente sanções requeridas nas petições iniciais do MP no montante de e 9 432,09 e efectuada uma reposição voluntária de e 2 409,12.
Na Secção Regional dos Açores realizaram-se 25 sessões ordinárias, 1 sessão do colectivo especial referente à aprovação do Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2002 e do Parecer sobre da Conta da Assembleia Legislativa Regional de 2003 e 83 sessões diárias de visto. Quanto a decisões, foram aprovados 29 relatórios de auditoria (2 de fiscalização prévia, 7 de fiscalização concomitante e 20 de fiscalização sucessiva), 30 relatórios de verificação interna de contas e tomadas 142 decisões relativas a processos de visto (107 em sessões diárias de visto e 35 em sessões ordinárias).
Na Secção Regional da Madeira realizaram-se 1 sessão do colectivo especial, 43 sessões ordinárias, 3 extraordinárias e 44 sessões diárias de visto. Proferiram-se 2 deliberações respeitantes aos Pareceres sobre as contas da RAM de 2002 e as contas da Assembleia Legislativa da Região Autónoma de 2003, 162 decisões numeradas relativas a processos de visto, 91 homologações de contas (verificações internas) e foram aprovados 29 relatórios de auditoria (9 de controlo concomitante e 20 de controlo sucessivo) e 9 de verificação externa de contas. No âmbito dos processos de responsabilidade financeira foram ordenadas reposições no montante de e 8 217,1, resultantes de pagamentos indevidos, e foram pagas sanções no montante de 15 214,7 euros.
Junto do Tribunal funciona ainda o Ministério Público (MP) que se fez representar, na Sede, por três Procuradores-Gerais Adjuntos e, em cada Secção Regional, por um magistrado para o efeito designado pelo Procurador-Geral da República.
O MP é apoiado por um núcleo de funcionários da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, os quais desenvolvem a actividade de apoio técnico e administrativo na sua directa dependência funcional.
5.2 - Controlo financeiro prévio
O controlo financeiro prévio ou a priori compete à 1.ª Secção do Tribunal, na Sede, e às Secções Regionais dos Açores e da Madeira, sendo exercido mediante a concessão ou recusa de Visto aos actos e contratos, nos termos da lei.
A Fiscalização Prévia consiste no exame da legalidade financeira dos actos, contratos e outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras (directas ou indirectas) tipificados na lei.
Em 2004 deram entrada no Tribunal (Sede e Secções Regionais) para efeitos de fiscalização prévia 3 469 novos processos, continuando a verificar-se uma tendência para a sua diminuição - 4 152 em 2002, 3 659 em 2003 e 3 469 em 2004 -, situação a que não devem ter sido alheias as restrições no recurso ao crédito.
Foram objecto de fiscalização 3 284 processos relativos a actos e contratos remetidos por 864 entidades da Administração Central, Local e Regional Autónoma, aos quais corresponde uma despesa no montante de 5 022 milhões de euros (ver Quadro 1 e Quadro 5 relativo à Evolução da despesa controlada e inviabilizada de 2002 a 2004).
QUADRO 1
Movimento processual do visto em 2004
No decurso do ano foram efectuadas 2 850 devoluções de processos para complemento de instrução (2 521 na Sede, 111 na SRA e 218 na SRM), foram feitas 2 905 reaberturas de processos (2 582 na Sede, 105 na SRA e 218 na SRM) e foram devolvidos por não estarem sujeitos a Visto 110 processos.
A devolução dos processos permitiu, num número significativo de casos, suprir as deficiências detectadas e, consequentemente, conceder o visto aos contratos.
GRÁFICO 1
Movimento processual do visto em 2004
Da totalidade dos processos concluídos, 3 171 foram visados, foi recusado o Visto a 64 e obtiveram Visto tácito 49.
GRÁFICO 2
Processos sujeitos a Visto em 2004
A recusa de Visto pelo Tribunal teve origem, entre outros, nos seguintes motivos:
- Contratos incorrectamente qualificados como de trabalhos a mais ou que ultrapassavam os limites legalmente fixados nesta matéria, ou que foram autorizados por entidade sem competência para autorizar a despesa;
- Em contratos de empréstimo contraídos pelas Autarquias Locais por se pretender o seu enquadramento na lei vigente ao tempo do procedimento pré-contratual e não à data da sua contracção;
- Em contratos de empréstimo, por não reunirem os pressupostos de aprovação das candidaturas a fundos comunitários para efeitos do seu enquadramento no regime de excepção ao endividamento liquido atribuído a cada autarquia ou por terem sido alteradas as finalidades constantes dos contratos inicialmente celebrados;
- Em contratos de empreitada celebrados na sequência de ajuste directo sem que se verificassem as condições legalmente impostas;
- Em contratos de empreitada em que todas as propostas, ou a mais conveniente, ofereciam preço total consideravelmente superior ao preço base do concurso;
- Obrigações contratuais ilegais impostas ao empreiteiro adjudicatário de fornecer viaturas e outros equipamentos para uso das equipas de fiscalização das obras públicas e de suportar os respectivos custos;
- Falsa representação dos pressupostos legais que permitiriam utilizar o procedimento administrativo seguido na adjudicação de empreitadas de obras públicas;
- Em contratos com produção de efeitos financeiros antes do visto.
QUADRO 2
Actos e contratos sujeitos a visto em 2004, por tipo de decisão e espécie processual
Do total dos processos submetidos a Visto, cerca de 73,5% são processos de contratos de empreitadas, 10,2% de empréstimos, 8,1% de fornecimento de bens e serviços e os restantes correspondem a processos de aquisição de imóveis, pessoal e representativos de outros encargos e responsabilidades.
No referente à sua distribuição por Administração (Quadro 3 e Gráfico 3), verifica-se que cerca de 70% dos mesmos provêm de entidades da Administração Local, cerca de 24% de entidades da Administração Central e apenas cerca de 5% de entidades da Administração Regional (Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira).
QUADRO 3
Origem dos processos submetidos a visto em 2004
GRÁFICO 3
Em termos de evolução, nos últimos três anos, o número de processos submetidos a visto tem vindo a diminuir, como se pode ver nos Quadro 4 e Gráfico 4, o que tem a ver com a diminuição do número de processos entrados no Tribunal, já atrás referido. Por tipos de decisão, verifica-se que o número de recusas de visto, depois de ter aumentado de 2002 para 2003, voltou a diminuir em 2004, e o número de processos com Visto tácito tem vindo a registar uma diminuição bastante acentuada.
QUADRO 4
Evolução do número de processos de visto
GRÁFICO 4
Com a recusa de Visto a lei inviabiliza a realização da totalidade ou parte da despesa do acto ou contrato respectivo. Assim, em 2004, de um montante de 5 021 milhões de euros dos processos submetidos a Visto, foi inviabilizada a realização total ou parcial de despesa no montante de 104 milhões de euros, relativa aos 64 processos a que foi recusado o Visto, o que corresponde a 2% do montante sujeito a Visto. Veja-se o Quadro 5, do qual consta esta informação também para os anos de 2002 e 2003.
De um universo de cerca de 8 300 entidades que estão sujeitas ao controlo prévio do Tribunal de Contas, submeteram processos a Visto: 922 em 2002, 977 em 2003 e 864 em 2004 (Quadro 5).
QUADRO 5
Evolução da despesa sujeita a Visto e inviabilizada de 2002 a 2004
O Tribunal, no exercício do controlo prévio, em face da desconformidade dos actos e contratos com as leis em vigor, recusa o Visto ou concede o Visto com recomendações aos serviços e organismos no sentido de suprirem ou evitarem no futuro tais ilegalidades, quando se trate de ilegalidade que altere ou possa alterar o respectivo resultado financeiro (em 2004 foram visados com recomendações 200 processos - 141 na Sede, 14 na SRA e 45 na SRM).
As principais ilegalidades e irregularidades detectadas nos contratos submetidos a Visto do Tribunal em 2004 foram, entre outras, as seguintes:
- Não inclusão da fórmula de revisão de preços no caderno de encargos ou no texto contratual;
- Admissão indevida de concorrentes face à lei e aos requisitos previamente fixados nas peças concursais;
- Incumprimento do prazo mínimo de 30 dias, fixado pelo n.º 2 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2/03, para a apresentação das propostas, por parte dos eventuais concorrentes;
- Não autonomização, na proposta contratual, do item relativo à montagem e desmontagem do estaleiro;
- Obrigações impostas ao empreiteiro de fornecer viaturas e outros equipamentos para uso das equipas de fiscalização das empreitadas de obras públicas e de suportar os respectivos custos;
- Diluição nas propostas dos empreiteiros de valores relacionados com a aquisição de bens, nomeadamente viaturas, não relacionados directamente com as empreitadas;
- Correcção do conteúdo das propostas em momento da tramitação procedimental anterior à adjudicação, em desrespeito pelo princípio da intangibilidade das propostas;
- Inclusão, na avaliação do mérito das propostas, de factores de ponderação destinados à apreciação da capacidade económico-financeira e técnica dos concorrentes;
- Indevida aplicação da Portaria que fixa os valores mínimos dos indicadores de capacidade financeira dos concorrentes susceptíveis de serem admitidos a concurso;
- Adjudicações por preços consideravelmente superiores aos preços base postos a concurso;
- Lançamento de obras sem fixação prévia do respectivo preço base;
- Inadequação entre a programada execução financeira da obra e o valor cabimentado;
- Inobservância dos prazos de remessa do acto ou contrato para fiscalização prévia;
- Qualificação como "trabalhos a mais" de trabalhos não enquadráveis no respectivo conceito legal e compensação indevida de trabalhos a mais com trabalhos a menos;
- Incumprimento das regras relativas à competência para autorizar despesas, nomeadamente nos contratos adicionais;
- Pagamentos ao abrigo de contratos promessa sem que estes tivessem sido submetidos a fiscalização prévia;
- Pagamentos anteriores à submissão a fiscalização prévia dos contratos;
- Insuficiência de verbas para fazer face aos encargos assumidos, nomeadamente ao nível do PIDDAC e do Plano Plurianual de Investimentos;
- Inexistência de autorização para a repartição dos encargos em mais de um ano económico;
- Não quantificação das verbas afectas aos projectos a financiar com empréstimos.
Refira-se que, na generalidade das situações, e relativamente às recomendações formuladas pelo Tribunal em controlos efectuados em anos anteriores, as entidades visadas procuraram acatá-las, não repetindo nos procedimentos subsequentes os vícios apontados.
No decurso de 2004 foram concluídas 2 auditorias (1 na Sede e 1 na SRA) a procedimentos concretos com vista a avaliar com maior rigor a legalidade dos contratos sujeitos ao controlo do Tribunal. Em resultado destas auditorias foi visado um contrato na Sede e foi devolvido ao serviço, a seu pedido, um processo na SRA.
Em 2004 foram abertos 107 novos processos de multa para efeitos de apuramento de responsabilidade financeira sancionatória, por remessa não atempada de contratos e outros instrumentos de despesa a Visto. Dos 268 processos para apreciar, foram mandados arquivar 29, foram remetidos para apreciação do Ministério Publico 38 e transitaram 201 para 2005.
QUADRO 6
Processos por remessa não atempada a visto em 2004
No âmbito da fiscalização prévia, o Ministério Publico é notificado de todas as decisões de concessão, recusa, e isenção de Visto, podendo recorrer de quaisquer decisões finais, está presente e intervém nas sessões semanais e no plenário da Secção e emite parecer nos recursos. São-lhe remetidos os relatórios de fiscalização prévia e concomitante.
As decisões finais de recusa, concessão e isenção de Visto, bem como as que respeitem aos emolumentos calculados pelo Tribunal, incluindo as proferidas pelas Secções Regionais, podem ser impugnadas por recurso para o plenário da 1.ª Secção recurso ordinário.
QUADRO 7
Recursos ordinários - movimento processual em 2004
Assim, no ano de 2004, foram interpostos 29 recursos e proferidas 23 decisões em processos de recurso ordinário instaurados no âmbito da actividade de controlo prévio. Destas, 7 decisões foram no sentido de considerar procedente o recurso (revogando a decisão recorrida) e 14 improcedente (confirmando a decisão da qual se recorreu). Dois dos processos foram indeferidos liminarmente. Veja-se o Quadro 7.
QUADRO 8
Recursos ordinários - decisões por Administração em 2004
Relativamente à origem dos processos de cujas decisões foram interpostos recursos (Quadro 8), verifica-se que 74% dos mesmos provêem de entidades da Administração Local (17 processos) e 26% de entidades da Administração Central (6 processos). A repartição por espécie processual é a constante do quadro 9.
QUADRO 9
Recursos ordinários - decisões por espécie processual em 2004
5.3 - Controlo financeiro concomitante
O controlo financeiro concomitante é exercido mediante a realização de auditorias aos procedimentos administrativos relativos a actos e contratos geradores de despesa pública que não devam ser remetidos para fiscalização prévia, da competência da 1.ª Secção, e à actividade financeira antes do encerramento da respectiva gerência, da competência da 2.ª Secção, bem como em ambos os casos da competência das Secções Regionais.
Os relatórios de auditoria de fiscalização concomitante podem dar origem à verificação da respectiva conta e a processo de efectivação de responsabilidades ou de multa. A fiscalização concomitante permite ainda que se ordene a remessa de actos e contratos para fiscalização prévia quando são detectadas ilegalidades nos respectivos processos.
Refira-se que, sendo as auditorias de fiscalização concomitante desenvolvidas ao longo de todo o ano, os respectivos relatórios são, normalmente, aprovados no ano seguinte.
Durante o ano de 2004 foram concluídas com a aprovação do respectivo relatório 28 auditorias orientadas de fiscalização concomitante (12 na Sede, 7 na Secção Regional dos Açores e 9 na Secção Regional da Madeira).
No âmbito do Sector Público Administrativo Estadual, Central e Regional Autónomo, concluíram-se as 14 auditorias (6 do SPA Central e 8 do SPA Regional) seguintes:
- Na área da educação: à Escola Superior Agrária de Elvas - Instituto Superior de Portalegre (empreitadas e ou aquisições de bens e serviços), à Secretaria Regional da Educação da Madeira, ano de 1998, à Universidade da Madeira, ano de 2001;
- Na área da saúde: ao Hospital Curry Cabral e ao Centro Hospitalar do Funchal, ano de 1998;
- Outras áreas:
- Pela Sede: à Casa Pia de Lisboa, a actos geradores de despesas de pessoal; ao Centro Regional de Segurança Social - LVT e ao Instituto Nacional do Transporte Ferroviário, contratos de empreitada e ou de aquisições de bens e serviços;
- Pela Secção Regional dos Açores: à aplicação do regime de controlo de efectivos da administração Regional (descongelamentos); de verificação da cabimentação de compromissos;
- Pela Secção Regional da Madeira: à Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira, ano de 2003; à Direcção Regional do Emprego e Formação Profissional, ano de 2002; ao Laboratório Regional de Engenharia Civil, ano de 2002; à Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, ano de 1998.
As 14 auditorias restantes realizaram-se junto de entidades do Sector Público Administrativo Autárquico:
- Pela Sede: Câmaras de Odivelas e de Albufeira e Câmara Municipal e Serviços Municipalizados da Covilhã, a actos e contratos geradores de despesas de pessoal; Câmaras de Matosinhos e da Maia, no âmbito dos Programas Especiais de Realojamento; Câmaras de Lisboa e do Vimioso, direccionadas para o acompanhamento de contratos, seleccionados na sequência de uma análise múltipla de riscos;
- Pela Secção Regional dos Açores: Municípios da Povoação, de Santa Cruz das Flores e das Lajes das Flores, a processos de material, Município das Velas a processos de pessoal e gratificações;
- Pela Secção Regional da Madeira: Câmara Municipal de Santa Cruz (ano de 2003) e aos actos e contratos a que foi recusada a concessão de visto (anos de 2001 e 2002).
Nos quadros 10 e 11 apresentam-se dados relativos ao número de auditorias de fiscalização concomitante concluídas no triénio 2002-2004.
QUADRO 10
QUADRO 11
Ainda em 2004, no âmbito da fiscalização concomitante, foi aprovada uma deliberação recomendando à Assembleia da República que proceda à regulação das fontes contratuais de natureza creditícia susceptíveis de integrar o cálculo do endividamento das Autarquias Locais.
Os relatórios das auditorias integram um conjunto de observações formuladas pelo Tribunal relativamente aos procedimentos levados a cabo pelas entidades auditadas, das quais se destacam as seguintes:
Relativas a actos e contratos geradores de despesa de pessoal:
- Violação das regras aplicáveis ao recrutamento e selecção de pessoal bem como dos princípios e garantias gerais a que o mesmo deve obedecer, designadamente: admissão de candidaturas sem que reunissem os requisitos habilitacionais, não realização da audiência de interessados, designação dos membros dos júris dos concursos após a publicação dos respectivos avisos de abertura e termo do prazo para a apresentação das candidaturas, incumprimento dos prazos legalmente fixados para a tramitação dos concursos;
- Admissão de candidatos a concursos de acesso que não preenchiam o requisito especial relativo ao tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior;
- Omissão ou não indicação atempada dos critérios de apreciação e ponderação da avaliação curricular e ou entrevista profissional, bem como da fórmula de classificação final;
- Insuficiente fundamentação das entrevistas profissionais de selecção e das classificações atribuídas nas provas de conhecimentos;
- Ponderação excessiva do método de selecção entrevista profissional de selecção, em detrimento da prova de conhecimentos e da avaliação curricular;
- Violação das normas aplicáveis ao recrutamento e nomeação para cargos dirigentes, designadamente, no que respeita aos módulos de experiência profissional que os interessados deveriam possuir;
- Inobservância da regra de cabimento prévio e, por vezes, inexistência de verba disponível na rubrica orçamental, antes da autorização das despesas;
- Admissão e posterior transição para o quadro de pessoal em categoria de acesso quando, de acordo com o regime de instalação, apenas podia ser admitido para categoria de ingresso;
- Autorização de reclassificações profissionais com desrespeito pelas normas legais aplicáveis, designadamente para cargos de chefia;
- Ausência ou insuficiência de fundamentação na celebração de contratos de trabalho a termo certo, falta de elementos considerados essenciais nas ofertas públicas de emprego e deficiências ao nível dos procedimentos de selecção dos candidatos;
- As despesas decorrentes da celebração de contratos a termo certo foram suportadas por verbas provenientes de transferências do OE, quando tal não é permitido;
- Recurso generalizado ao procedimento por ajuste directo sem consultas na contratação de prestação de serviços quando o valor estimado ou as circunstâncias de facto para a sua realização não o permitiriam;
- Qualificação como contratos de prestação de serviços, quando se verificavam indícios de subordinação que apontavam para a existência de relações de trabalho subordinado;
- Acumulações de funções autorizadas por entidades sem competência para o efeito e celebração de contratos de tarefa com médicos legalmente impedidos de acumularem o exercício de funções públicas;
- Remunerações acima das tabelas aplicáveis em situações relativas a acumulações de funções;
Relativas a processos de empreitadas de obras públicas e de aquisição de bens e serviços:
- Ausência ou deficiente gestão e controlo das despesas a realizar, traduzindo-se na: inexistência de estimativa dos custos prováveis; na realização de despesas sem a necessária autorização do órgão competente; não obtenção da prévia autorização dos Ministros das Finanças e da Tutela quando legalmente exigida; inexistência de Cadernos de Encargos; não exigência da prestação de qualquer garantia aos respectivos co-contratantes particulares; não consignação do escalonamento dos contratos escritos geradores de encargos em mais de um ano económico; incumprimento do prazo contratual sem que tenham sido accionadas quaisquer medidas compulsórias (caução, aplicação de multas, etc.).
- Incumprimento das formalidades constitutivas dos procedimentos pré-contratuais ou da sua sequência, como seja: ausência de documento, designadamente Cadernos de Encargos e Programa de concurso, que permita caracterizar qualitativa e quantitativamente os bens e serviços pretendidos e definir os elementos essenciais a atender na fase da execução dos respectivos negócios jurídicos; inexistência de referência aos critérios para adjudicação ou utilização de critérios vagos; deficiente fundamentação das adjudicações efectuadas; inicio do cumprimento das obrigações constituídas antes da formalização dos respectivos contratos.
- Desformalidade procedimental evidenciada pela: inobservância da regra do cabimento prévio e cabimentação orçamental de despesas após a sua autorização; inexistência de um registo dos compromissos assumidos; ausência de aprovação das minutas dos contratos a outorgar; não exigência aos potenciais co-contratantes de demonstrarem que possuíam a sua situação regularizada relativamente a dívidas por impostos ao Estado e por contribuições para com a Segurança Social; dispensa de celebração de contrato escrito sem estarem reunidos os requisitos legais para tal exigidos.
- Falta de fiabilidade dos documentos constitutivos de vários processos de contratação, como revelam: as divergências entre as condições propostas pelos concorrentes eleitos e as que se consignaram nos contratos ulteriormente celebrados; a acentuada divergência entre o valor estimado para a aquisição dos bens e ou serviços pretendidos e o valor por que efectivamente foram adjudicados; a realização de uma empreitada distinta da posta a concurso.
- Admissão de concorrentes e de propostas que não satisfaziam os requisitos exigidos pela lei e pelas peças dos procedimentos;
- Recurso à celebração de contratos de factoring, por falta de disponibilidade orçamental efectiva para suportar os encargos contraídos;
Relativas a auditorias aos Programas Especiais de Realojamento (PER):
- Aquisição de bens imóveis [fogos e equipamentos de apoio] sem observância do procedimento pré-contratual aplicável concurso público ou limitado com apresentação de candidaturas ou o procedimento da hasta pública;
- Concessão de isenção, no âmbito dos vários Protocolos de Acordo celebrados com entidades construtoras, do pagamento de taxas e licenças municipais diversas;
- Concessão de isenção do pagamento de taxas devidas pelo licenciamento de obras a diversas entidades construtoras de fogos no âmbito do PER;
- Pagamento de despesas que, legalmente, competem ao co-contratante particular;
- Compensação de créditos pecuniários por dação em cumprimento (fogos por terrenos), estipulada em vários contratos de Compra e Venda de terrenos municipais, promessa de Compra e Venda de fracções e contratos definitivos de Compra e Venda das referidas fracções, em violação dos princípios orçamentais da não consignação e não compensação;
- Utilização de fundos obtidos através de empréstimos obrigacionistas em fins diferentes daqueles a que se destinavam;
- Pagamento de verbas a titulo de actualização de preços a diversas entidades construtoras dos fogos em violação dos princípios da economia, eficiência e eficácia.
Os relatórios integram ainda as recomendações feitas pelo Tribunal no sentido da correcção das irregularidades detectadas.
Na generalidade os serviços continuam a acatar as recomendações do Tribunal, procedendo à correcção das ilegalidades ou irregularidades detectadas ou até à anulação dos respectivos actos ou contratos (quando é caso disso), quer durante o desenvolvimento do próprio trabalho de campo, quer no momento do exercício do contraditório ou ainda posteriormente. Daí poder salientar-se o carácter pedagógico e preventivo da fiscalização concomitante.
5.4 - Controlo financeiro sucessivo
O controlo sucessivo ou a posteriori, da competência da 2.ª Secção e das Secções Regionais, é exercido depois de terminado o exercício ou a gerência e elaboradas as contas anuais e consubstancia-se em operações e actos de simples apreciação.
Uma das principais modalidades de controlo sucessivo consiste na apreciação da execução do Orçamento do Estado e concretiza-se na elaboração do Parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, cuja aprovação compete ao Plenário Geral do Tribunal (nas Secções Regionais elabora-se o Parecer sobre a conta da respectiva Região Autónoma, que é aprovado por um Colectivo especial que para o efeito reúne na sede de cada Secção Regional).
No âmbito da elaboração do Parecer, o Tribunal aprecia a actividade financeira do Estado nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, incluindo os fluxos financeiros com a União Europeia e entre o Orçamento do Estado e o sector empresarial do Estado.
A competência de fiscalização sucessiva, exerce-se ainda através da:
- Realização de auditorias sobre a legalidade, a boa gestão financeira e os sistemas de controlo interno, tendo por base determinados actos, procedimentos, aspectos parcelares da gestão financeira ou a sua globalidade;
- Verificação externa de contas das entidades do SPA, com vista a efectuar a avaliação dos respectivos sistemas de controlo interno, apreciando a legalidade, a eficiência e a eficácia da sua gestão financeira (é feita com recurso aos métodos e técnicas de auditoria);
- Verificação interna de contas, que consiste na análise e conferência da conta apenas para demonstração numérica das operações realizadas que integram o débito e o crédito da gerência com evidência dos saldos de abertura e de encerramento.
Síntese da actividade desenvolvida
No decurso do ano de 2004, na Sede e nas Secções Regionais, foram concluídos os relatórios e Pareceres sobre a Conta Geral do Estado de 2002 e a Conta Geral do Estado de 2003, sobre as contas das Regiões Autónomas de 2002, bem como os pareceres sobre as contas da Assembleia da República de 2002 e das Assembleias Legislativas Regionais de 2003; foram concluídas 98 auditorias (64 na Sede, 21 na SRA e 13 na SRM), realizadas no âmbito dos diversos domínios de controlo; foi feita a verificação externa de 13 contas (2 na Sede e 11 na SRM); e foi realizada a verificação interna de 470 contas com homologação do Tribunal (347 na Sede, 32 na SR dos Açores e 91 na SR da Madeira). Outras acções foram desenvolvidas, mas não concluídas, transitando para 2005. Entre estas refira-se a relativa à elaboração do 2.º volume do Manual de Auditoria e Procedimentos.
GRÁFICO 5
Auditorias concluídas por domínios de controlo em 2004
No triénio foram realizadas, na Sede e Secções Regionais, 254 auditorias (88 financeiras, 85 orientadas, 36 operacionais ou de resultados (auditorias de gestão), 19 de sistemas, 17 de projecto ou programa e 9 integradas) e 30 VEC, distribuídas por cada um dos anos, como a seguir se representa:
GRÁFICO 6
Auditorias concluídas, por tipo, e VEC, no triénio 2002-2004
O Ministério Público é notificado de todos os relatórios a fim de, sempre que se verifiquem factos constitutivos de responsabilidade financeira, serem desencadeados eventuais procedimentos jurisdicionais, na 3.ª Secção e Secções Regionais, bem como eventuais processos criminais ou do contencioso administrativo.
Actividade desenvolvida no âmbito do controlo sucessivo, por Programas
Pareceres sobre a Conta Geral do Estado (CGE) e as contas
das Regiões Autónomas (RA)
De referir que, nos termos da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de Enquadramento Orçamental), alterada e republicada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto, a Conta Geral do Estado de 2003 é a primeira que se rege pelas disposições aí contidas. Em termos de prazos para a sua apresentação à Assembleia da Republica, este foi encurtado de 6 meses, pelo que, em 2004, o Tribunal teve de elaborar, além do Parecer sobre a CGE de 2002, o Parecer sobre a CGE de 2003.
Dos trabalhos desenvolvidos, em 2004, com vista à elaboração dos Pareceres sobre a CGE de 2002 e sobre a CGE de 2003 e as contas das RA de 2002, para além das auditorias mencionadas no âmbito do controlo das despesas de investimento e desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) e dos Fundos Comunitários, refira-se a conclusão de 30 auditorias (27 na Sede e 3 na SRM), de 63 acções de análise interna (46 na Sede, 22 na SRA e 15 na SRM) e a elaboração do Parecer sobre a conta da Segurança Social de 2002.
O Parecer sobre a CGE de 2002, incluindo a Segurança Social, foi aprovado pelo Plenário Geral, em sessão de 30 de Junho de 2004, e o Parecer sobre a CGE de 2003, em 20 de Dezembro de 2004. Os Pareceres sobre as Contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, relativos ao ano de 2002, foram aprovados pelo Colectivo previsto no n.º 1 do artigo 42 da Lei n.º 98/97,de 26 de Agosto, respectivamente em sessões de 28 de Maio de 2004 e de 4 de Junho de 2004.
No âmbito do Parecer sobre a CGE de 2002 foram concluídas, na Sede, 15 auditorias (12 orientadas e 3 financeiras), para além das indicadas, no âmbito do controlo do PIDDAC e do controlo dos Fundos Comunitários. Estas auditorias, das quais apenas as primeiras quatro com relatório autónomo aprovado, tendo as restantes sido integradas no Parecer, tiveram por objecto:
- Apoios concedidos:
- Pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT);
- Pelo Instituto da Comunicação Social;
- Os benefícios fiscais do artigo 39.º do EBF (DGCI);
- A contabilização da receita de Impostos sobre o Rendimento pelo serviço administrador (auditoria financeira);
- Os procedimentos de consolidação de contas do sector público administrativo, o estado de concretização da RAFE na área da despesa e o grau de implementação do POCP;
- A dívida garantida;
- Operações de gestão da dívida pública;
- Assunção de passivos e regularização de situações do passado;
- Responsabilidades assumidas pelo Estado através da COSEC;
- Operações com reflexo no património financeiro do Estado;
- Operações com reflexo no património financeiro dos FSA - Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana;
- Reembolsos de IVA no âmbito do encerramento da CGE de 2002;
- Reembolsos de 2002 no âmbito da DGAIEC;
- A contabilização da receita do Imposto sobre o Valor Acrescentado pelo serviço administrador (auditoria financeira);
- À Direcção-Geral do Tesouro, no âmbito da Contabilidade do Tesouro de 2002 (auditoria financeira).
Ainda no âmbito da preparação do Parecer sobre a CGE de 2002, foram realizadas 23 acções de análise interna nos domínios: das alterações orçamentais; da despesa e da receita globais; das operações de tesouraria; da dívida pública (movimentos da dívida e aplicação do produto dos empréstimos); do património financeiro; dos fluxos financeiros com a União Europeia; e da execução global do PIDDAC. Foi ainda elaborado o Parecer sobre a conta da Segurança Social de 2002.
No âmbito do Parecer sobre a CGE de 2003 foram concluídas, na Sede, 12 auditorias (11 orientadas e 1 financeira), para além das descritas no âmbito do controlo do PIDDAC e do controlo dos Fundos Comunitários. Estas auditorias (das quais apenas as duas primeiras com relatório autónomo aprovado e as restantes integradas no Parecer) tiveram por objecto:
- Apoios concedidos pelo Fundo de Fomento Cultural;
- Indemnizações compensatórias a empresas do sector da comunicação social e dos transportes;
- Procedimentos de consolidação de contas do sector público administrativo, o estado de concretização da RAFE na área da despesa e o grau de implementação do POCP;
- Dívida garantida;
- Operações de gestão da dívida pública;
- Assunção de passivos e regularização de situações do passado;
- Operações com reflexo no património financeiro do Estado;
- Operações com reflexo no património financeiro dos FSA - Serviços Sociais do Ministério da Saúde;
- A contabilização da receita do Imposto sobre o Valor Acrescentado pelo serviço administrador;
- A contabilização da receita de Impostos sobre o Rendimento pelo serviço administrador;
- Os benefícios fiscais dos artigos 18.º e 21.º do EBF;
- A contabilidade do Tesouro em 2003 (auditoria financeira).
Ainda no âmbito da preparação do Parecer sobre a CGE de 2003, foram realizadas 23 acções de análise interna nos domínios: do orçamento e alterações orçamentais; da despesa e da receita globais; das operações de encerramento da conta; da dívida pública; do património financeiro; dos fluxos financeiros entre o OE e o SPE; das operações de tesouraria; da operação de cessão de créditos fiscais; da execução global do PIDDAC; dos fluxos financeiros entre a União Europeia. Concluíram-se, ainda, os trabalhos inerentes à elaboração do projecto de Parecer sobre a Conta da Segurança Social de 2003, que não culminou com a aprovação pelo Plenário Geral por, entretanto, o Tribunal ter decidido, nos termos da Resolução n.º 1/04-PG, de 27 de Outubro, não emitir Parecer sobre essa conta.
Dos trabalhos desenvolvidos com vista à elaboração do Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2002 realizaram-se 22 acções de análise interna versando os diversos pontos que o constituem.
Para o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2002 foram realizadas e concluídas 15 acções de análise interna e 3 auditorias orientadas que tiveram por objecto:
- O Património Móvel da Região (parque de viaturas) em 2002 e 2003;
- Contratos-programa celebrados no âmbito da Administração Regional Directa em 2002 e 2003;
- Aquisição do novo navio de ligação ao Porto Santo - "Lobo-Marinho II", em 2002.
Relativamente aos trabalhos preparatórios das contas das Regiões Autónomas de 2003, foram concluídas 17 acções preparatórias de análise interna (5 na SRA e 12 na SRM) e 1 auditoria ao Projecto "Construção/Aquisição de Fogos e Grandes Reparações" 2003, na SRM.
De entre as principais observações e recomendações formuladas no âmbito dos trabalhos atrás referidos enumeram-se as seguintes:
Observações:
- Apresentação de divergências de escrituração na conferência da despesa orçamental de 2002 e 2003, essencialmente no valor das reposições, por cerca de 33% dos serviços cujos mapas de despesa foram conferidos;
- Subavaliação dos valores das responsabilidades acumuladas no final de 2002, apresentados pela COSEC e pelo Conselho de Garantias Financeiras;
- Registo, como amortização a deduzir às responsabilidades do Estado no âmbito de um financiamento, de um valor que não correspondia ao montante de capital efectivamente pago pelo Estado em execução da garantia prestada;
- À semelhança de anos anteriores, foram publicados nas CGE de 2002 e 2003 os valores da despesa fiscal, relativamente aos impostos sobre o rendimento, valor acrescentado, produtos petrolíferos, automóvel, tabaco, álcool e bebidas alcoólicas. Tais valores, porém, não são definitivos, porquanto correspondem às estimativas elaboradas para efeitos do Orçamento do Estado, divergindo por isso dos fornecidos pela DGCI ao Tribunal após o encerramento da Conta;
- Implementação do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, em curso, mantendo-se o grau de implementação das principais condições analisadas insuficiente para extinguir o regime transitório previsto no artigo 50.º daquele diploma;
- Incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado, que estabelecem a obrigatoriedade dos serviços e fundos autónomos manterem depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria em contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro a partir de 1 de Janeiro de 2002;
- Incumprimento ainda da alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do mesmo regime, de acordo com a qual cabe à Direcção-Geral do Tesouro assegurar aos serviços e fundos autónomos a prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária nas mesmas condições de eficiência;
- Necessidade de um controlo regular sobre os protocolos celebrados entre a Segurança Social e as IPSS, decorrente do processo de determinação das verbas a transferir;
- Inexistência de acompanhamento da execução física dos projectos de investimento por parte do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação;
- Falta de coerência no novo classificador económico das receitas e despesas públicas inviabilizando o apuramento da totalidade dos fluxos financeiros entre o OE e o SPE, a saber:
- Pelo que respeita às despesas públicas, o novo classificador agrega as sociedades financeiras, não distinguindo as públicas das privadas, embora essa distinção se mantenha em relação às sociedades não financeiras;
- No que concerne às receitas, o novo classificador não individualiza as receitas provenientes do SPE ao nível das sociedades financeiras, nem ao nível das sociedades ou quase sociedades não financeiras no que respeita aos activos financeiros;
- Formulação de uma reserva geral sobre a Conta da Segurança Social 2002 por a respectiva execução orçamental ser considerada como não definitiva e os procedimentos de consolidação não terem a fiabilidade suficiente;
- Inexistência na Conta da RAA de qualquer referência ao acompanhamento e controlo da aplicação das verbas do Plano;
- Falta no ordenamento jurídico da RAM de um diploma específico disciplinador da concessão de apoios financeiros por parte da Região;
- Inexistência na sua ordem jurídica da RAM de normas relativas à utilização e classificação do parque automóvel.
Recomendações:
- A análise pela Direcção-Geral do Orçamento e pela Direcção-Geral dos Impostos da situação particular das guias de reposição e a implementação pelos mesmos organismos de procedimentos que permitam o seu controlo de forma mais eficaz;
- Um maior rigor no apuramento das responsabilidades do Estado;
- Alteração à Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, no sentido de prever os efeitos do incumprimento, quer do dever de informação relativos aos pagamentos, quer da obrigação de envio dos elementos comprovativos previstos no seu artigo 19.º;
- Publicação na CGE de toda a despesa fiscal com valores não estimados mas definitivos;
- Evolução para um sistema de controlo interno mais adequado para assegurar a aderência às normas jurídicas que regulam o funcionamento da Tesouraria do Estado, a prevenção e detecção de erros e fraudes, o rigor e a plenitude dos registos contabilísticos e a preparação tempestiva de informação financeira credível;
- Obtenção pela Direcção-Geral do Tesouro em conjugação com a Direcção-Geral do Orçamento de informação completa, fiável e tempestiva sobre a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, nomeadamente quanto ao cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado e das normas que determinam a entrega dos juros auferidos pela aplicação de disponibilidades que deveriam estar em contas do Tesouro;
- Exercício pela Direcção-Geral do Tesouro das funções que lhe competem para assegurar maior eficácia na prossecução do princípio da unidade de tesouraria, através da prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária nas mesmas condições de eficiência, bem como a promoção de medidas adequadas à aplicação das normas que determinam a entrega dos juros auferidos por serviços e fundos autónomos pela aplicação de disponibilidades não depositadas no Tesouro;
- Publicitação no Diário da República dos protocolos anuais celebrados com as Uniões sectoriais, fixando as comparticipações a transferir, e a intensificação do controlo regular sobre o seu cumprimento;
- Instituição de procedimentos no sentido de ser exercido um efectivo acompanhamento e controlo da execução física e financeira dos programas/projectos de investimento;
- Ponderação sobre a alteração do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, que aprovou o novo classificador económico das receitas e despesas públicas;
- Promoção do acompanhamento e controlo da aplicação dos apoios financeiros;
- Concessão de apoios financeiros pela Administração Regional apenas nas situações legalmente previstas e admitidas quando devidamente autorizada por entidade competente para o efeito;
- Criação das condições necessárias ao equilíbrio entre os objectivos da transparência e o rigor no controlo das despesas inerentes à frota de viaturas da RAM.
Ainda neste âmbito, no referente ao acolhimento e implementação das recomendações formuladas em anos anteriores, registou-se o seguinte:
- O IGCP passou a classificar correctamente as amortizações e juros de Certificados Especiais de Dívidas a Curto Prazo (CEDIC's) nas rubricas correspondentes aos "Títulos de curto prazo - Administrações públicas", conforme recomendado pelo Tribunal no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001;
- O processamento manual das operações relativas à contabilidade do Tesouro tem vindo a ser progressivamente substituído pela transmissão automática dos dados provenientes dos serviços que geram informação contabilística relativa à actividade de Tesouraria do Estado;
- O sistema de contabilização da actividade da Tesouraria do Estado tem vindo a evoluir no sentido de assegurar o registo diário e unitário das operações ou de um código específico que as identifique;
- O Serviço Administrador da receita do IVA passou a distinguir, na respectiva contabilização, os valores dos reembolsos das restituições daquele imposto;
- Passaram a ser elaborados balanços à Tesouraria do Governo da RAM de modo a conferir suporte documental à contagem física dos meios monetários a cargo do tesoureiro.
Os Pareceres sobre a Conta Geral do Estado e sobre as contas das Regiões Autónomas integram as conclusões bem como as recomendações feitas pelo Tribunal. Os mesmos, para além de terem sido remetidos à Assembleia da República e às Assembleias Legislativas Regionais, foram publicados na 2.ª série do Diário da República, onde podem ser consultados.
Assim:
- Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2002 - Diário da República, n.º 229, 2.ª série, de 28 de Setembro de 2004, 1.º suplemento;
- Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2003 - Diário da República, n.º 28, 2.ª série, de 9 de Fevereiro de 2005, 1.º suplemento;
- Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2002 - Diário da República, n.º 165, 2.ª série, de 15 de Julho de 2004, 1.º suplemento;
- Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2002 - Diário da República, n.º 219, 2.ª série, de 16 de Setembro de 2004, 1.º suplemento.
No âmbito da actividade de acompanhamento da execução orçamental, deu-se continuidade ao trabalho de validação da informação remetida periodicamente pela Direcção Geral do Orçamento, quer na área da despesa quer na área da receita, a fim de ser assegurada a qualidade da informação a tratar, condição básica para o efectivo acompanhamento da execução orçamental.
Assim, procedeu-se à análise da informação contida no Sistema Central de Receitas relativa ao ano de 2003, bem como à validação da informação respeitante à execução, em termos acumulados, da receita e da despesa de 2003 e dos meses de Janeiro a Setembro de 2004, remetida mensalmente ao Tribunal.
Foram elaborados dois relatórios de acompanhamento da execução do orçamento da Segurança Social relativos aos períodos de Janeiro a Junho e de Janeiro a Setembro de 2004.
Controlo do Sector Público Administrativo do Estado, da RAA e da RAM
No âmbito do controlo do Sector Público Administrativo do Estado, foram concluídas 32 auditorias (14 na Sede, 13 na SRA e 5 na SRM) e 10 verificações externas de contas (2 na Sede e 8 na SRM) e foram elaborados os Pareceres da Conta da Assembleia da República, relativa ao ano de 2002, e das Assembleias Legislativas Regionais, relativos ao ano de 2003.
Assim, no âmbito do controlo das despesas de investimento e desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) foram realizadas 5 auditorias (4 de projecto ou programa e 1 orientada), na Sede:
- À gestão financeira ao sub-projecto "Via Cintura Sul Coimbra - Ponte Europa", do Programa "Estradas Nacionais";
- À gestão financeira do projecto "Centro de Formalidades Empresariais - CFE";
- Ao projecto "Palácio Nacional de Queluz", do Programa "Obras de Recuperação de Monumentos Classificados";
- Ao projecto "Construção do Tribunal Judicial de Sintra", do Programa "Instalações de Tribunais";
- Às despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo -SIGC - (auditoria orientada).
E na SRA, 2 auditorias (1 financeira e 1 de sistemas):
- Aos Investimentos do Plano Regional na área da Cultura, Programa Património e actividades culturais - ano de 2001;
- Aos sistemas de acompanhamento da execução do Plano de Investimentos da Administração Regional (auditoria de sistemas).
Das auditorias realizadas destacam-se as seguintes observações e recomendações:
Observações:
- Os Centros de Formalidades Empresariais são uma estrutura de sobreposição de serviços que complementam, mas não substituem, os serviços já existentes, aumentando os custos (de investimento, de estrutura e de funcionamento), suportados pelos agentes económicos e pela economia do país e, directa ou indirectamente, incorporados no custo final dos produtos;
- Não foi regulamentada a concessão de comparticipações financeiras atribuídas para a implementação dos CFE que densificassem os critérios de atribuição e assegurassem a igualdade, a publicidade e a transparência, indispensáveis garantias da legalidade administrativa e financeira;
- No processo decisório, que se arrastou aproximadamente por duas dezenas de anos, não há evidência de ter sido preparado qualquer estudo económico e financeiro ou análise de investimento que fundamentasse a decisão de construção de um Palácio da Justiça em Sintra;
- Existência de encargos assumidos e não pagos no final dos anos económicos de 2000 e 2001, no âmbito dos Investimentos do Plano Regional da RAA na área da Cultura.
Recomendações:
- Deverá ser estudada a forma de se constituir uma empresa em dois momentos, com base no princípio de que é necessário facultar ao cidadão/utente/empresário as condições que lhe permitam operar de imediato e de forma competitiva, sem acréscimos desnecessários dos custos induzidos pela criação e sustentação de estruturas complementares às estruturas já existentes;
- Deverá ser regulamentada a concessão das comparticipações financeiras atribuídas pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, não abrangidas por medidas especialmente previstas, de forma a garantir a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência indispensáveis;
- As decisões e propostas dos responsáveis pela gestão do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça deverão ser suportadas em estudos económicos e financeiros e análises de investimento;
- Deverão ser evitadas situações de dívida administrativa, que ao transitar para o ano seguinte, comprometem parte das respectivas dotações orçamentais, para além de, em algumas situações, serem um fenómeno de desorçamentação.
Ainda neste âmbito, no que respeita ao acolhimento de recomendações formuladas pelo Tribunal, verificou-se o seguinte:
- Criação e regulamentação de instrumentos que evidenciem o financiamento global de investimento público decorrente das Grandes Opções do Plano, em articulação com o Quadro Comunitário de Apoio, decorrendo esta necessidade da crescente pluralidade e diversidade de entidades não incluídas na Administração Central envolvidas no financiamento do referido investimento;
- Inclusão das grandes opções estratégicas nos mapas XV do OE e da CGE, nos termos que resultam dos artigos 32.º e 75.º, n.º 7, da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, na redacção dada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto (anteriores artigos 29.º e 71.º, n.º 7). De acordo com informação do DPP, no Orçamento do Estado para 2005 foram introduzidas várias alterações ao nível dos programas orçamentais, passando alguns a integrar as despesas de investimentos e de funcionamento, aos quais estão associados indicadores e metas, com vista a aprofundar e melhorar a articulação entre os objectivos estratégicos e a programação financeira;
- No âmbito do Programa/Projecto "Centros de Formalidades Empresariais" foram acolhidas pelo IAPMEI as seguintes recomendações:
- Inclusão nos documentos da identificação nominal e funcional do seu autor e da data em que foram produzidos, bem como da identificação nominal e funcional de quem profere os despachos, incluindo a indicação do exercício de competências delegadas ou em substituição, sendo caso disso. Na prossecução deste objectivo passaram a ser exigidas a identificação nominal e funcional dos intervenientes;
- Junção da verificação da regularidade financeira às autorizações da despesa, com o pagamento observando e reflectindo formalmente todas as fases que o integram e baseando-se em suportes documentais adequados. Neste sentido passaram a ser autonomizadas as fases processuais da despesa: cabimento, autorização da despesa e autorização do pagamento.
- O IPPAR acolheu a generalidade das recomendações feitas pelo TC no âmbito de uma auditoria ao Palácio Nacional de Queluz, passando nomeadamente a fixar os preços base dos concursos, a formalizar os trabalhos a mais como contratos adicionais aos contratos de empreitada e a autonomizar os encargos com os estaleiros, corrigindo além disso o procedimento adoptado de introdução de elementos avaliativos das empresas nos factores e sub factores do critério de adjudicação, em cumprimento nomeadamente dos princípios inscritos nos artigos 98.º, 100.º, n.º 3, e 24.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março, e 55.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.
- No âmbito do Programa/Projecto "Construção/Estradas Nacionais", sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa" foi acolhida a seguinte recomendação:
- Efectivação das diligências necessárias com vista à reposição das importâncias indevidamente pagas. Estas diligências concretizaram-se na solicitação à entidade envolvida da emissão de uma Nota de Crédito da importância (de 4 641) paga em excesso.
No âmbito das Funções Gerais de Soberania e Funções Económicas realizaram-se as seguintes 9 auditorias - 5 financeiras e 4 orientadas - (3 na Sede, uma das quais para elaboração do Parecer da Conta da Assembleia da República de 2002, 3 na SRA e 3 na SRM):
- À Alta Autoridade para a Comunicação Social - Gerência de 2002 (auditoria financeira);
- Às contas de gerência da Guarda Nacional Republicana dos anos de 1994/1995 (auditoria financeira);
- À conta da Assembleia da República, ano de 2002 (auditoria financeira);
- À cobrança e contabilização da receita proveniente de reposições não abatidas nos pagamentos (auditoria financeira) - pela SRA;
- Aos avales concedidos pela Região Autónoma dos Açores (auditoria financeira) - pela SRA;
- Ao cumprimento de recomendações formuladas em auditorias efectuadas à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (auditoria orientada) - pela SRA;
- Às despesas com a aquisição de bens e serviços dos fundos e serviços com autonomia administrativa e financeira tutelados pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, no ano económico de 1998 (auditoria orientada) - pela SRM;
- Ao Comando e Quartel General da Zona Militar da Madeira - ADME - Gerência de 1996 (auditoria orientada) - pela SRM;
- À Zona Militar da Madeira - Sistema de Controlo Interno - Ano de 2001 (auditoria orientada) - pela SRM.
e as seguintes 5 verificações externas de contas (1 na Sede e 4 na SRM), das quais 1 para a elaboração do Parecer sobre as contas da Assembleia Legislativa Regional da Madeira e sem relatório autónomo aprovado):
- Às contas de 2003 do Cofre da Sede do Tribunal de Contas;
- Ao Serviço Regional de Protecção Civil - gerências de 1994 a 1996 - pela SRM;
- Ao Instituto de Gestão da Água - gerências de 1992 a 1996 - pela SRM;
- À Direcção Regional de Portos - anos de 1992 a 1994 - pela SRM;
- À Conta da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, ano de 2003 - pela SRM.
Das observações e recomendações formuladas nos relatórios das auditorias realizadas, destacam-se as seguintes:
Observações:
- Os registos relativos aos bens da AR em inventário, efectuados numa aplicação informática e a sua codificação, revelaram insuficiências;
- A Alta Autoridade para a Comunicação Social procedeu ao pagamento de remunerações suplementares não previstas na lei;
- A Contabilização das Reposições não Abatidas nos Pagamentos efectua-se sem que se proceda ao controlo da origem e conformidade do seu valor (RAA);
- No âmbito dos avales concedidos pela RAA, os respectivos pedidos não foram devidamente formalizados nalguns casos;
- Nenhum dos serviços auditados, tutelados pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas da RAM, possuía inventário nos termos legalmente exigidos;
- Foi detectado um acréscimo anormal das comparticipações da Assistência na Doença aos Militares do Exército (ADME) em duas das Unidades integradas na Zona Militar da Madeira (ZMM).
Recomendações:
- As guias de Reposição não Abatidas nos Pagamentos devem indicar a autorização de pagamento que lhes deu origem (RAA);
- Na instrução processual deverão juntar-se os documentos mencionados no regime jurídico da concessão de avales da RAA (Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro);
- Deve ser implementado o inventário, procedendo os serviços à identificação, numeração, chapeamento e arrolamento dos bens;
- As Secções de Logística e o Centro de Finanças (CF) devem implementar a fiscalização do sistema da ADME, nomeadamente ao nível da verificação da consistência dos actos clínicos comparticipados.
Neste âmbito, no referente ao acolhimento de recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores no âmbito do Parecer sobre as contas da Assembleia da República (AR), verificou-se o seguinte:
- O Conselho de Administração (CA) da AR iniciou um processo que visa a adopção do POCP;
- De acordo com informação recebida do CA, a comunicação automática e completa entre os módulos RH+ e GESTOR da contabilidade ficará definitivamente resolvida com o Sistema Integrado de Apoio à Gestão para a Administração (SIPAG-AP) de que o CA tem perspectivas de dispor a curto prazo;
- Relativamente à aquisição directa pelos serviços da AR dos passes sociais para a cidade de Lisboa a abonar a todos os Deputados, foi adoptada uma medida alternativa à recomendada, consubstanciada na Resolução da Assembleia da República n.º 4/2004, de 9 de Janeiro, através da qual deixou de ser atribuído aos Deputados o indicado passe social.
No âmbito da auditoria à Alta Autoridade para a Comunicação Social foram efectuadas diligências pela entidade responsável no sentido da normalização das situações existentes, eventualmente, por via legislativa.
Na área da Educação e Cultura concluíram-se 6 auditorias (2 na Sede e 2 em cada uma das Secções Regionais), sendo 4 financeiras, 1 integrada e 1 orientada. Na Sede, 2 financeiras: à Universidade de Coimbra e à Universidade do Porto, ambas com incidência na gerência de 2000. Na SRA, uma financeira à Escola Básica 3/Secundária das Laranjeiras e uma integrada à Escola Básica 3/S da Ribeira Grande. Na SRM, uma financeira à Universidade da Madeira e uma orientada à Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação - gerência de 1999.
Ainda nesta área, foram realizadas, pela SRM, 4 verificações externas de contas: à Escola Básica e Secundária Gonçalves Zarco, ano de 1997; à Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, gerência de 1 de Janeiro a 14 de Julho de 1999; à Escola Preparatória do Porto Santo, anos de 1995 a 1997; ao Centro de Estudos de História do Atlântico, ano de 1998.
Das principais observações e recomendações feitas no âmbito da Educação e da Cultura assinalam-se as seguintes:
Observações:
- Insuficiência do sistema de controlo interno da Universidade de Coimbra (UC) para assegurar a boa contabilização das propinas em dívida e das disponibilidades manuseadas pelas faculdades e outras unidades orgânicas;
- Pagamento pela Universidade do Porto (UP) de valores a pessoal avençado sem a cobertura de contrato adequado nem de despacho autorizador;
- Em alguns casos, os títulos de cedência de bens a entidades de direito privado são inexistentes, ou de valor jurídico questionável, ou não prevêem cláusulas de salvaguarda dos activos da Reitoria da Universidade do Porto;
- Inexistência de um inventário de bens móveis devidamente actualizado em algumas escolas auditadas da RAA e da RAM.
Recomendações:
- Instituição de regras e procedimentos de controlo, rigorosos e eficazes, que assegurem a inclusão no orçamento e contas da UC de toda a receita gerada pelas faculdades e outras unidades bem como os fundos públicos, de origem nacional ou comunitária, que lhes sejam atribuídos;
- Implementação de procedimentos de controlo que permitam assinalar, com a antecedência necessária, o termo dos contratos de pessoal;
- Formalização pela UP da cedência temporária dos bens móveis e imóveis da sua propriedade a outras entidades através de instrumentos jurídicos adequados, de forma a garantir a salvaguarda e o controlo da afectação dos seus activos patrimoniais, deles fazendo constar, entre outras, cláusulas adequadas à protecção da propriedade - cláusulas de reversão, cláusulas referentes à extinção, dissolução ou cessação de actividade da cessionária, particularmente no caso das entidades de direito privado;
- Identificação dos bens existentes e respectivo controlo com carácter de regularidade.
Nos domínios da Saúde e das Finanças concluíram-se 5 auditorias (3 financeiras e 2 integradas) na SRA, desenvolvidas junto das seguintes entidades:
- Hospitais do Santo Espírito de Angra do Heroísmo, da Horta e do Divino Espírito Santo de Ponta Delgada (3 auditorias financeiras);
- Aos Centros de Saúde da Ribeira Grande e da Madalena (2 auditorias integradas).
Na Sede e ainda nesta área, foi realizada 1 verificação externa de contas ao Hospital Júlio de Matos e 1 acção de análise das respostas sobre acatamento das recomendações formuladas em relatórios de auditoria.
Das auditorias realizadas na área da Saúde destacam-se pelo seu carácter mais genérico e frequente as seguintes observações e recomendações:
Observações:
- O sistema de controlo interno do Hospital Júlio de Matos (HJM) apresentava limitações derivadas de:
- Divergências nas reconciliações bancárias,
- Divergências entre os valores em cofre, o Balancete de Tesouraria e a Folha de Caixa,
- Divergências entre as quantidades existentes em armazém e os valores registados na aplicação informática,
- Não inventariação de todos os bens do imobilizado e em alguns deles divergência entre o valor de registo na ficha de inventário e o valor de aquisição,
- Inexistência de registo automático para controlo de assiduidade,
- Os protocolos celebrados entre o Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde e os sindicatos dos bancários serviram de base a perdão ilegal de dívida dos Serviços de Assistência Médica e Social (SAMS) ao HJM;
- Cada funcionário dos hospitais e Centros de Saúde da RAA auditados faltou em média entre 22 e 55 dias úteis por ano, por outro motivo que não férias;
- O trabalho extraordinário processado aos médicos e pessoal técnico dos hospitais e Centros de Saúde da RAA auditados ultrapassou o limite legal de um terço da remuneração principal.
Recomendações:
- O Conselho de Administração do HJM deverá implementar medidas de controlo interno de modo a suprir as deficiências detectadas;
- A tutela deverá clarificar as relações entre os subsistemas e o SNS de forma a evitar a celebração de protocolos sem base legal com os subsistemas de saúde que originem a não arrecadação de receita devida pela prestação de serviços de saúde;
- Deverão ser inventariadas as medidas/soluções que permitam minorar as ausências ao serviço e designadamente, proceder à verificação domiciliária da doença;
- O trabalho extraordinário prestado em regime de prevenção pelos médicos e pessoal técnico dos hospitais e Centros de Saúde da RAA auditados deverá ser considerado para efeitos do cálculo do limite previsto no n.º 7 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 62/79, de 30 de Março, e deverão ser adoptadas medidas, no âmbito do recrutamento e gestão de pessoal, de forma a evitar que serviços regulares sejam assegurados e pagos extraordinariamente.
No referente ao acolhimento das recomendações formuladas pelo Tribunal:
- Relativamente à reponderação do Regime de Protecção Social da Função Pública de modo a garantir a sua sustentabilidade, ao cumprimento dos seus objectivos gerais e à segurança jurídica dos respectivos subscritores e pensionistas, foram adoptadas medidas alternativas às recomendadas através da publicação da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, que prossegue alguns dos objectivos visados pelas recomendações;
- Os orçamentos das entidades do Serviço Nacional de Saúde passaram a deixar de incluir rubricas de receita fictícia, permissiva de contracção de encargos sem cabimento;
- Foram feitas diligências pelo Ministério da Saúde no sentido de providenciar junto do Ministério das Finanças pela regularização das situações irregularmente constituídas no designado Parque de Saúde de Lisboa (PSL), em terrenos afectos ao Hospital Júlio de Matos relativamente a bens do domínio privado indisponível do Estado;
- Foram integrados, com reflexo no resultado do exercício de 2003, nas contas do Hospital de S. João, do Porto, os fluxos financeiros gerados e utilizados pelo Centro de Cirurgia Torácica, entre Janeiro de 1992 e Outubro de 2001.
Na área da Segurança Social, Emprego e Formação Profissional foram concluídas 5 auditorias (4 pela Sede e 1 pela SRA), sendo 1 financeira, 1 de sistema, 2 orientadas e 1 operacional ou de resultados, que incidiram sobre:
- O Sector Emprego do Instituto do Emprego e Formação Profissional (auditoria orientada);
- As Políticas Activas de Emprego (auditoria operacional ou de resultados);
- As operações de consolidação da Conta da Segurança Social - 2003 (auditoria orientada);
- Os Sistemas de Atribuição e Controlo de Prestações de Apoio à Maternidade e 1.ª Infância (auditoria de sistemas);
- O Gabinete de Gestão Financeira do Emprego (auditoria financeira), pela SRA.
De referir que as duas primeiras auditorias derem origem a um só relatório.
Das observações e recomendações feitas pelo Tribunal no âmbito das auditorias referidas destacam-se:
Observações:
- Deficiências reveladas pela análise da medida isenção/redução de contribuições para a Segurança Social, a saber:
- Dados estatísticos contendo erros, devido à utilização de programas informáticos antigos em simultâneo com os novos e à desactualização das bases de dados;
- Diversas lacunas ao nível processual relacionadas designadamente com a deficiente instrução, o não cumprimento de prazos para deferimento e a não confirmação de determinadas informações prestadas pelas Entidades Empregadoras;
- Falta de garantia de arrecadação das contribuições que são devidas nas situações de indeferimento e cessações de contratos.
- Deficiências no processo de atribuição do Subsídio Familiar a Crianças e Jovens, com destaque para:
- Possibilidade de introdução do mesmo requerimento mais do que uma vez, visto que a aplicação informática o permite;
- Determinação do posicionamento do beneficiário no escalão respectivo pelo operador e não de forma automática mediante a declaração de rendimentos;
- Falta de controlo dos rendimentos declarados pelo beneficiário por parte dos serviços.
- Deficiências de instrução nos documentos de prestação de contas, entregues no TC pelo Gabinete de Gestão Financeira do Emprego da RAA.
Recomendações:
- Para fazer face às deficiências reveladas pela análise da medida isenção/redução de contribuições para a Segurança Social:
- Adopção de medidas concretas e automatizáveis para reduzir/eliminar os erros existentes nos diversos sistemas informáticos, ao nível dos Centros Distritais e das Regiões Autónomas;
- Emanação de orientações específicas dirigidas aos Centros Distritais, para que estes, na fase de instrução dos processos, respeitem o prazo legal para apreciação dos pedidos de isenção/redução de contribuições e comuniquem às Entidades Empregadoras o indeferimento dos processos e o valor em dívida, para possibilitar a regularização do respectivo débito;
- Tomada, em coordenação com o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), das medidas consideradas necessárias tendo em vista promover a arrecadação das contribuições que forem devidas nos casos em que se verificou indeferimento dos processos e em todas as situações idênticas.
- Relativamente ao Abono de Família para Crianças e Jovens:
- Introdução de mecanismos de controlo na aplicação informática processadora destas prestações de modo a ficar inviabilizado o carregamento do mesmo requerimento mais do que uma vez;
- Determinação do posicionamento do beneficiário no respectivo escalão pela aplicação informática, mediante o carregamento das remunerações declaradas;
- Controlo dos valores declarados pelo beneficiário através do cruzamento de informação com a base de dados de registo de remunerações ou outras.
- Organização e documentação da conta conforme definido na Instrução n.º 1/2004 - 2.ª Secção, de 14 de Fevereiro, aplicada à RAA pela Instrução n.º 1/2004-SRATC, de 14 de Fevereiro.
Tiveram acolhimento algumas das recomendações formuladas em anos anteriores ao Centro de Formação Profissional de Reparação Automóvel (CEPRA) e aos Serviços Sociais do Ministério da Segurança Social e do Trabalho (SSMSST), das quais se destacam as seguintes:
- Elaboração pelo CEPRA do mapa de fluxos de caixa, suporte indispensável à adequada gestão e acompanhamento da actividade económica e financeira do organismo;
- Cancelamento pelo CEPRA das contas bancárias paralelas às do HomeBanking, respeitando o princípio da unidade de tesouraria do Estado, definido no Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho;
- Conclusão ainda pelo CEPRA da verificação física do imobilizado corpóreo, bem como adequada etiquetagem e afixação de listagens com afectação por sala, tendo como orientação o disposto na Portaria n.º 671/2000 (2.ª série), de 17 de Abril (cadastro e inventário dos bens do Estado);
- Cumprimento pelos SSMSST do previsto na Portaria n.º 378/94, de 16 de Junho, quanto ao registo dos bens inventariáveis e demais requisitos tendentes à salvaguarda dos bens patrimoniais, procedendo em consonância com as instruções dispostas na Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril;
- Cumprimento pelos SSMSST não só dos regulamentos das comparticipações e subsídios atribuídos aos beneficiários, mas também dos procedimentos de controlo inerentes à atribuição de comparticipações e subsídios, à organização dos processos de receita e despesa e conexa instrução das autorizações de pagamento/recebimento, certificando-se, nomeadamente, de que todas as formalidades neles previstas são respeitadas e toda a documentação pertinente é convenientemente validada, assinada em conformidade e anexada aos processos;
- Determinação complementar do regime de substituição a adoptar em caso de ausência dos responsáveis pelos diversos sectores dos SSMSST.
Controlo dos recursos próprios e fundos comunitários
No referente ao controlo dos Fundos Comunitários, foram concluídas as seguintes 9 auditorias (6 pela Sede e 3 pela SRA):
- Ao sistema de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central regionalmente desconcentrada" do Programa Operacional da Região Norte (PONORTE) - QCA III (auditoria de sistemas);
- Ao sistema de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central regionalmente desconcentrada" do Programa Operacional da Região Centro (POCENTRO) - QCA III (auditoria operacional ou de resultados);
- De gestão financeira da componente 1 do Programa POLIS (ver nota 1) - Operações Integradas de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental (auditoria de sistemas);
- Às Intervenções da componente 1 do Programa POLIS - Operações Integradas de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental (auditoria de projecto ou programa);
- À Assistência Técnica do PORLVT - Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo (auditoria operacional ou de resultados);
- Aos sistemas de contabilização e suporte dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social, do QCA III (auditoria orientada);
- Sistema de gestão e avaliação do PEDRAA II FEOGA - O (auditoria financeira), pela SRA;
- Projecto Integrado no âmbito do PRODESA/FEOGA - O (auditoria financeira), pela SRA;
- Projecto Integrado no âmbito do PRODESA/FEDER (auditoria financeira), pela SRA.
(nota 1) Programa Polis um projecto do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente que, em parceria com as Autarquias Locais, visa melhorar a qualidade de vida nas cidades através de intervenções nas vertentes urbanística e ambiental, aumentando a atractividade e competitividade de pólos urbanos que têm um papel relevante na estruturação do sistema urbano nacional.
Relativamente às principais observações e recomendações feitas pelo TC, destacam-se as seguintes:
Observações:
- Não foi assegurada a regularidade na transferência dos montantes relativos à realização do capital social das Sociedades Polis;
- Os registos contabilísticos inscritos na CGE reflectem uma execução em que, por vezes, os montantes em causa estão totalmente imputados a rubricas de classificação económica referentes à componente nacional e em que existem despesas totalmente imputadas a rubricas de classificação económica de componente comunitária. Verificou-se ainda que, os reembolsos do Gestor, relativos a um determinado ano, acabavam por ser disponibilizados ao serviço já no ano seguinte, existindo um deslizamento temporal entre o fluxo comunitário emitido e a efectiva execução da despesa, o que comprova a incompatibilidade entre o regime jurídico e os sistemas de contabilização por um lado e as regras comunitárias em vigor por outro, nomeadamente o regime dos reembolsos;
- A informação sobre os custos dos controlos locais respeitantes ao FEOGA - Garantia, no âmbito do SIGC, encontra-se dispersa por diferentes unidades orgânicas envolvidas neste sistema, pelo que se caracteriza por ser incompleta, fragmentada e incoerente, impossibilitando apurar valores suficientemente precisos e fiáveis dos custos reais dos controlos no local;
- A transferência da comparticipação do Orçamento da RAA foi efectuada da SRAP para o Instituto Regional de Ordenamento Agrário (IROA) sem que aquele Departamento Governamental solicitasse ao Instituto a apresentação de comprovativos sobre a sua aplicação.
Recomendações:
- O Estado e os Municípios, enquanto subscritores do Capital Social das Sociedades Polis, deverão providenciar pela plena realização do Capital subscrito;
- Mantendo-se o modelo actual de inscrição dos financiamentos da UE, deveria, a nível interno, ser alterado o princípio estabelecido no QCA III do reembolso das despesas efectuadas para a modalidade dos adiantamentos. Em alternativa, deveria ser alterado o modelo de orçamentação e inscrição dos fundos comunitários;
- Deverá ser concebido e posto em funcionamento um sistema que permita garantir a produção expedita de informação coerente e fiável sobre os custos administrativos dos controlos efectuados, sistema esse que deverá incluir as diversas modalidades de inspecções e de tipos de ajudas ao FEOGA-Garantia;
- Deverá ser exercido um maior controlo das verbas transferidas através do Plano de Investimentos da RAA.
No que respeita ao acolhimento das recomendações formuladas pelo Tribunal e relativamente às formuladas no âmbito dos Sistemas de Gestão do Eixo Prioritário 3 dos Programas Operacionais Regionais do Norte e do Centro - QCA III realça-se o seguinte:
- Maior celeridade na implementação e no desenvolvimento dos Sistemas de Informação para cada Fundo, encontrando-se o histórico em fase de recuperação;
- Estudo da capacidade de comprometimento e de execução das verbas afectas à Medida 3.7 "Formação para a Sociedade de Informação" (FSE) e à Acção "Portugal Digital" da Medida 3.6 "Sociedade de Informação" (FEDER), com a finalidade de evitar perdas de verbas e de modo a, se necessário, reprogramar atempadamente as verbas afectas à mesma;
- Ponderação, no âmbito das competências do Gestor do Programa Operacional Regional do Norte, de eventual proposta ao Governo no sentido da alteração dos prazos de aprovação das candidaturas nas Medidas em que seja maior a exigência de determinados requisitos para a sua aprovação;
- Maior adequação de meios nas ligações a nível informático, entre os Coordenadores e o Gestor, a fim de se garantir uma visão clara, integrada e actualizada do QCA III e a transferência atempada de dados com repercussões sobre a gestão dos vários Fundos;
- Maior celeridade nas transferências de verbas para o Instituto de Emprego e Formação Profissional ao abrigo dos Contratos Programa com esse Instituto;
- Incremento das acções de controlo tendo em atenção a ausência de controlo verificado, nas Medidas 3.5 - Ciência, Tecnologia e Inovação, 3.12 - Acessibilidades e Transportes, 3.15 - Infra-Estruturas de Portos, 3.17 - Assitência Técnica FEDER, e 3.18 - Assitência Técnica FSE. Neste sentido o Gestor informou que já foram finalizadas algumas acções de controlo a estas medidas, encontrando-se outras programadas.
As recomendações feitas pelo TC no âmbito de uma auditoria à assistência técnica relativa ao PO de Lisboa e Vale do Tejo QCA III, com destaque para a inclusão em cadernos de encargos e respectivos contratos de uma cláusula relativa a eventual substituição de auditorias impossíveis de realização superveniente, foram na generalidade acolhidas.
No âmbito das auditorias feitas à Componente 1 do Programa Polis foram acolhidas algumas recomendações, entre as quais:
- Disponibilização pela coordenação do Polis de um conjunto de directrizes para o conjunto das intervenções relativamente à produção e tratamento de informação periódica, com vista à alimentação de um sistema de informação de gestão, encontrando-se definida uma recolha periódica de informação tipificada destinada a tratamento informático;
- Particular atenção a prestar pelos serviços do Polis à contratação pública por ajuste directo, quando este não é o procedimento aplicável em razão do valor, nomeadamente quanto ao rigor da sua fundamentação, quanto aos procedimentos contratuais adoptados e quanto à plena execução do contrato, sob pena de ser desvirtuado e de se tornar objecto de suspeição um tipo de procedimento, previsto na lei;
- Implementação das medidas tendentes ao encurtamento, não só dos períodos de aglomeração da despesa de modo a poderem efectuar-se pedidos de pagamento relativos a períodos mais curtos, mas também dos períodos que decorrem entre as várias fases, que vão desde a realização da despesa e apresentação de um pedido de pagamento até à sua validação;
- Realização pelos responsáveis pelas intervenções do programa Polis das acções previstas na reprogramação do investimento, de modo a evitar o desperdício dos recursos neles previstos;
- Regulamentação específica do destino a dar ao património activo e passivo das Sociedades Polis, no momento da respectiva liquidação, encontrando-se em preparação um Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e Administração Pública e das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional sobre a liquidação das Sociedades Polis, abrangendo a partição e destino do património activo e passivo de cada Sociedade.
Relativamente aos fluxos financeiros com a União Europeia salientam-se algumas das recomendações acolhidas no âmbito da Auditoria à Análise dos mecanismos de Suporte e Sistemas de Contabilização dos Fluxos Financeiros Comunitários no que se refere ao PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III (FSE), a saber:
- Maior celeridade na concretização das acções de controlo de primeiro e segundo níveis de forma a garantir as obrigações fixadas no Regulamento do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCAIII (FSE). Neste sentido e a fim de facilitar a concretização do esforço de controlo (de 5%), foi aprovada, no âmbito do Sistema Nacional de Controlo, uma nova "Metodologia para o cálculo do esforço de controlo (artigo 10.º do Regulamento (CE) 438/2001), no que se refere ao FSE";
- A contabilização da totalidade das transferências da UE, ocorridas no âmbito do FSE III, nos documentos de prestação de contas do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
Foram ainda acolhidas as seguintes recomendações formuladas em relatórios de auditorias realizadas pela Secção Regional da Madeira em 2003:
- No âmbito dos apoios concedidos pelo Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM através do SIME (Sistema de incentivos à Modernização Empresarial), SIPIE (Sistema de incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais) e URBCOM (Sistema de incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial) - 2001, foram acolhidas as recomendações do TC, tendo aquele Instituto enviado cópia dos procedimentos adoptados para apuramento de despesas elegíveis e do correlativo montante do incentivo no âmbito do SIME, antes de efectuar o pagamento da despesa, nomeadamente no que se refere ao controlo do mapa de investimento;
- Foi ainda publicado no Jornal Oficial da RAM n.º 23, de 25/02/04, o Despacho Normativo n.º 1/2004, da Vice-Presidência do Governo Regional e da Secretaria Regional do Plano e Finanças, com efeitos a partir de 01/04/2004, o qual, nos termos do n.º 1 do artigo 11.º do DLR n.º 21/2000/M, determina o período e a dotação orçamental dos projectos do SIPIE;
- No que se refere ao Sistema de Controlo Interno dos Fundos Comunitários na RAM, foram acolhidas as recomendações do TC, tendo o Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários informado que se encontram recuperados os montantes relativos à correcção financeira dos 5 projectos objecto de controlo de 1.º nível no âmbito do FSE, que se encontravam concluídos na data da auditoria do TC.
Procedeu-se ainda, na Sede, à preparação e ao acompanhamento de 16 auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas Europeu a entidades nacionais, sendo 3 nos domínios do FEOGA-Orientação e FEOGA-Garantia, 4 do FEDER, 1 do Fundo de Coesão, 5 do FSE, 2 de outros Instrumentos Financeiros Comunitários e 1 dos Recursos Próprios Comunitários, e iniciou-se a preparação de outras auditorias a realizar. Daquelas auditorias, 11 foram realizadas e concluídas no âmbito dos procedimentos que visam elaborar a declaração sobre a fiabilidade das contas (DAS) da União Europeia, bem como examinar a legalidade, a regularidade e a boa gestão financeira das receitas e despesas comunitárias e das operações subjacentes.
Na SRM, foi feito o acompanhamento de 1 auditoria desenvolvida pelo Tribunal de Contas Europeu, relativa ao encerramento do POPRAM II - Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira - vertente FSE - 2.ª missão.
Na Sede, foi ainda realizado um estudo comparado, no âmbito das ISC da União Europeia, sobre gestão e controlo dos Fundos Estruturais.
Controlo do sector público administrativo
das autarquias locais
No âmbito do controlo do Sector Público Administrativo das Autarquias Locais, na Sede, foram concluídas 7 auditorias financeiras: aos Municípios de Arruda dos Vinhos, de Bragança, de Setúbal, de Santa Maria da Feira e de Viana do Castelo; à Associação de Municípios do Vale do Ave; e à Freguesia de Santa Maria dos Olivais, em Lisboa. Procurou-se incluir uma Freguesia e uma Associação de Municípios, dado que este tipo de entidades tem sido alvo de poucas acções de fiscalização por parte dos órgãos de controlo interno. Os trabalhos destas auditorias centraram-se nas seguintes áreas: crédito/capacidade de endividamento, participações financeiras, transferências, subsídios, fundos permanentes, empreitadas e fornecimentos de bens e serviços e pessoal.
Ainda neste âmbito e pela SRA, foram concluídas 2 auditorias financeiras às Câmaras Municipais de Angra do Heroísmo e da Horta e 1 integrada à Câmara Municipal da Madalena.
Pela SRM, foi realizada 1 auditoria orientada aos Apoios/Subsídios ao Desporto, em 1997, e 3 verificações externas de contas à Câmara Municipal de Santa Cruz, relativas à gerência de 1997, à gerência de 1993 e à gerência de 1994.
Observações:
- Pagamentos ilegais na sequência de adjudicações efectuadas sem observância dos procedimentos legalmente exigidos;
- Acumulação de funções públicas sem a necessária autorização;
- Assunção de dívida resultante de cedência de créditos por terceiro, no âmbito da celebração de contratos de "factoring";
- Verificação de alguns pontos negativos relacionados com a execução de um contrato de concessão (água e saneamento), como seja:
- Inexecução de parte do objecto do contrato (saneamento) por parte da CM derivada de alterações legislativas após a assinatura do contrato,
- Entrega de subsídio à concessionária a título de incentivo à exploração, cujo montante é equivalente a 70% do valor da concessão,
- Inexistência de controlo eficaz que permita aferir do cumprimento da cláusula remuneratória do contrato de concessão de exploração de parques de estacionamento;
- Financiamento público de obras que integram o património de uma empresa privada com fins lucrativos, sem a correspondente contrapartida para a autarquia;
- Celebração de um contrato de comodato entre um município e uma SA, que titula a realização de obras para implantação de infra-estruturas de um Parque Empresarial cujas cláusulas não são subsumíveis ao conceito de comodato definido no artigo 1129.º do Código Civil;
- Inexistência de normas e procedimentos no âmbito da arrecadação de receitas em algumas Câmaras Municipais da RAA;
- Ausência de mecanismos de acompanhamento e controlo na aplicação das verbas atribuídas em alguns Municípios da RAA e da RAM.
Recomendações:
- Cumprimento dos procedimentos legais referentes às empreitadas de obras públicas;
- Observância dos requisitos previstos no DL n.º 413/93, de 23/12 relativamente à autorização de acumulação de funções públicas;
- Não assunção de dívidas resultantes de contratos em que o Município não é parte legítima;
- Em relação à concessão da exploração e gestão dos serviços públicos municipais de água e saneamento:
- Rápida resolução pela autarquia das questões que a têm impedido de realizar os investimentos a seu cargo, previstos no contrato de concessão para a vertente de saneamento,
- E regularização pela autarquia, em conjugação com a concessionária, da situação dos funcionários requisitados naquela entidade e aí a exercer funções já para além do limite máximo temporal previsto na lei,
- Controlo eficaz do cumprimento da cláusula remuneratória do contrato de concessão de exploração de parques de estacionamento;
- Regularização da situação relativamente às despesas de construção das infra-estruturas de um Parque Empresarial, uma vez que foram suportadas por financiamento público e as obras realizadas integram o património de uma SA, empresa privada com fins lucrativos, sem a correspondente contrapartida para a autarquia;
- Adequação da situação de um Parque Empresarial ao regime legal em vigor para a instalação e gestão de Áreas de Localização Empresarial (Decreto-Lei n.º 46/2001, de 10 de Fevereiro);
- Definição, no âmbito do Sistema de Controlo Interno (SCI), das normas e procedimentos para a arrecadação de receitas e respectivas operações de controlo;
- Instituição de mecanismos de acompanhamento e de controlo dos apoios atribuídos, exigindo às entidades beneficiárias a elaboração de relatórios de actividades/prestação de contas.
Foram acolhidas algumas das recomendações formuladas em anos anteriores, das quais se destacam as seguintes:
- Celebração de contratos programa, quando as disposições legais o exigem, na atribuição de subsídios a entidades desportivas, fazendo-os preceder de apresentação de programas de desenvolvimento desportivo;
- Observância do princípio da segregação de funções designadamente no que respeita aos cheques, que devem ser emitidos pela Contabilidade;
- Elaboração de balanços à Tesouraria, nos termos legais;
- Elaboração de normas de controlo interno à luz do estatuído no ponto 2.9 do POCAL;
- Tramitação sequencial da realização das despesas, de acordo com os preceitos legais, de modo a que todas as despesas sejam cabimentadas antes de serem autorizadas;
- Estabelecimento de periodicidade e designação de um responsável não afecto à Tesouraria e que não tenha acesso às contas correntes das instituições bancárias para efectuar as reconciliações, de modo a permitir um efectivo controlo das contas bancárias;
- Revisão de todos os procedimentos concernentes à movimentação do Fundo Permanente, à luz do que sobre a matéria dispõe o POCAL.
Controlo do sector público empresarial estadual e regional
No domínio do Sector Público Empresarial do Estado foram realizadas, pela Sede, as seguintes 5 auditorias, (3 operacionais ou de resultados e 2 orientadas), tendo uma dado origem a 6 relatórios parcelares e um global:
- À Situação do Sector Empresarial do Estado, tendo como objectivo geral apreciar a composição, evolução e situação económico-financeira do SEE (conjunto de empresas públicas que o Estado detém directa e maioritariamente), apurar o esforço financeiro realizado pelo Estado com aquelas empresas e, bem assim, averiguar em que medida estas empresas adoptam práticas de governo das sociedades. Foi abrangido um conjunto de 48 empresas daquele universo, cobrindo o período de 1999 a 2001 (auditoria orientada);
- À Casa da Música/Porto 2001, SA, que teve por objectivo a actividade da sociedade Porto 2001, SA, à qual coube por missão a concepção, o planeamento, a promoção, a execução e a exploração de todas as acções que integraram o evento Porto - Capital Europeia da Cultura 2001, tendo abrangido o período de 1998 a 2003;
- Ao Euro 2004 (1.ª fase), que teve como incidência a fase de concepção/construção das infra-estruturas fundamentais, nomeadamente os Estádios, estacionamentos e acessibilidades, sob a responsabilidade e controlo da Sociedade Portugal 2004, SA, abrangendo, por esse facto, seis estádios de futebol, tendo dado origem a 7 relatórios de auditoria:
- Euro 2004 - Estádio de D. Afonso Henriques - CM de Guimarães;
- Euro 2004 - Estádio de Braga - CM de Braga;
- Euro 2004 - Estádio de Aveiro, EM;
- Euro 2004 - Estádio Cidade de Coimbra - CM de Coimbra;
- Euro 2004 - Estádio de Dr. Magalhães Pessoa - LEIRISPORT;
- Euro 2004 - Estádio Algarve;
- Euro 2004 - Global;
- A dividendos e remunerações de capital do Sector Empresarial do Estado, a qual teve por objectivo a apreensão da forma como são obtidos e gerados os dividendos das participações públicas e a relação que a distribuição daqueles pode apresentar com a criação de valor. Abrangeu um conjunto de empresas directamente detidas pela Administração Central através da Direcção-Geral do Tesouro, cobrindo o quinquénio de 1999 a 2003;
- Ao Metropolitano de Lisboa, EP, tendo por objectivo aferir o grau de implementação das recomendações do Tribunal, feitas no âmbito de uma auditoria concluída em 2001, no contexto da evolução entretanto verificada, e, também, o aprofundamento e actualização de algumas áreas de risco, com enfoque na empreitada de construção da estação do Terreiro do Paço e no projecto de fecho de rede, cobrindo o quadriénio de 1999-2002 (auditoria orientada).
Pela SRA e no âmbito do Sector Público Empresarial Regional, foram desenvolvidas as 2 auditorias seguintes:
- À EDA - Empresa de Electricidade dos Açores (auditoria financeira);
- De acompanhamento do processo de alienações de Participações Sociais (auditoria orientada).
Pela SRM e no âmbito do mesmo sector, foi desenvolvida 1 auditoria de projecto à Sociedade de Desenvolvimento da Ponta do Oeste, S.A., relativa à gestão de 2002.
Das observações e recomendações feitas pelo Tribunal referem-se as seguintes:
Observações:
- O exercício da função accionista encontra-se disperso, sem que exista uma entidade centralizadora, que promova o acompanhamento sistemático destas entidades. A ausência de orientações estratégicas por parte do accionista/tutela tem constituído um óbice ao bom desempenho da gestão;
- Mostra-se ténue a sensibilização à adopção de práticas de governo das sociedades, em especial no que concerne à divulgação de informação de carácter institucional e relativa aos órgãos de administração;
- No que diz respeito à política de distribuição de dividendos, no conjunto das empresas observadas, os estatutos ou contratos sociais mostraram-se, em regra, omissos, excepto nas empresas cotadas. Por outro lado, as contas públicas também não reflectem, de forma global, os dividendos que as empresas percebem das suas participadas (caso da holding PARPÚBLICA), mas apenas os que aquelas distribuem efectivamente à DGT, na sua qualidade de accionista;
- A decisão de constituir a sociedade comercial Casa da Música/Porto 2001, SA para organizar o evento PORTO 2001 não teve por base estudo de Value for Money;
- Na empresa Electricidade dos Açores não existe um regulamento específico para a assunção de despesas de representação;
- Detectaram-se deficiências ao nível dos procedimentos de adjudicação das prestações de serviços e das empreitadas lançadas pela Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A.
Recomendações:
- O accionista Estado deve intensificar o acompanhamento das empresas que detém, exercendo, para o efeito, cabalmente as funções que lhe competem, que passam, nomeadamente, pela definição de orientações estratégicas precisas e claras, e de forma expressa e formal, com objectivos e metas quantificadas, veiculadas pela Assembleia Geral, coincidentes com a extensão temporal dos mandatos dos administradores, e revistas anualmente;
- O Accionista Público deve adoptar as medidas necessárias ao seguimento das boas práticas de governo das sociedades pelas suas empresas, nos moldes divulgados pela Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, nomeadamente incentivando e promovendo a divulgação de informação institucional relativa às empresas públicas, com vista a garantir maior grau de transparência no desempenho da gestão de recursos públicos;
- O Estado deve promover a divulgação da política de distribuição de resultados, sobretudo, nas empresas geradoras de dividendos ou com esse potencial, nomeadamente ao nível estatutário, de acordo com as expectativas e planos de negócio, bem como, em concreto e fundamentadamente, nos respectivos relatórios anuais de gestão e contas;
- O Estado e demais entes públicos devem avaliar previamente as vantagens da opção de criar sociedades comerciais quando se proponham empreender grandes projectos;
- Deve ser aprovada regulamentação interna na EDA relativamente à assunção de despesas de representação;
- Devem ser aperfeiçoados os procedimentos de adjudicação das prestações de serviços e das empreitadas lançadas pela empresa.
Acolhimento de recomendações formuladas pelo TC em anos anteriores:
- Aferição dos sectores em que o Estado deve permanecer e dos que poderão ser desempenhados pela iniciativa privada, atentos o interesse público e a natureza social do serviço a prestar, tendo sido enunciadas medidas através da Resolução da AR n.º 24/2004, de 26/02, sobre a Revisão do Programa de Estabilidade e Crescimento para 2004-2007;
- Dinamização, a nível da Administração Central, da produção de relatórios regulares e sistemáticos sobre o Sector Empresarial do Estado (SEE) e dotação das estruturas do Ministério das Finanças com os meios adequados e necessários para a execução cabal de tal tarefa, em particular a Direcção Geral do Tesouro, tendo sido enunciadas medidas através da Portaria n.º 204/2004, de 3 de Março, que aprova novos formulários dos mapas através dos quais os entes públicos ou equiparados remetem à IGF a relação das participações em entidades societárias e não societárias;
- Adopção pelo Accionista Público das medidas necessárias ao seguimento das boas práticas de governo das sociedades pelas suas empresas, nos moldes divulgados pela Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, tendo sido tomadas medidas através do Despacho n.º 26 811/2004 (2.ª série), publicado no Diário da República, em 24 de Dezembro de 2004;
- Adopção de medidas quanto a empresas do SEE na sequência de alteração introduzida ao artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais.
- Nomeação pelo Metropolitano de Lisboa (ML) de um Gestor por empreendimento, com funções específicas em cada obra;
- Reestruturação das funções da Área de Gestão das Infra-estruturas do ML, munindo este Departamento de meios próprios para o exercício do acompanhamento e controlo de empreendimentos, e constituição de equipas de delegados do ML com funções próprias de dono de obra e fiscalização;
- Separação absoluta entre a elaboração dos projectos de empreitadas e a respectiva fiscalização, sem a interferência da participada Ferconsult no controlo dos processos de concursos de obras públicas do ML;
- Maior exigência em matéria de aprofundamento dos estudos de reconhecimento geológico e geotécnico do ML;
- Definição de um modelo de gestão adequado à exploração da Casa da Música/Porto 2001, S. A., destacando com rigor o modelo de financiamento e a forma institucional que se tenha por adequada;
- Finalização das obras e aquisição de equipamentos relativos à Casa da Música, reportando aos accionistas todos os factos que as possam comprometer, não deixando também de os tornar públicos sempre que o interesse da opinião pública o aconselhe;
- Limitação do endividamento da Casa da Música ao estritamente necessário para a conclusão daquele empreendimento, informando com rigor o accionista e a opinião pública da sua evolução;
- Processo de reestruturação da Rádio Televisão Portuguesa (RTP) em curso desde 2002/2003 e celebrado o Acordo de Reestruturação Financeira em 22/09/03;
- Implementação de um modelo de gestão e de controlo interno na RTP, em obediência a princípios de racionalização de custos, tendo já resultado numa poupança da ordem dos 100M nos respectivos custos de funcionamento.
Controlo do sector público empresarial das autarquias locais
No domínio do controlo do Sector Público Empresarial Autárquico foram concluídas 3 auditorias operacionais ou de resultados, na Sede, às seguintes empresas:
- RESULIMA - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, SA;
- INDÁQUA - Feira - Insdustria de Águas de Santa Maria da Feira, SA;
- GESRUDA - Gestão de Equipamentos Municipais e Prestação de Serviços, EM.
Estas auditorias visaram, entre outros, os seguintes aspectos: análise da pertinência da adopção das diversas fórmulas jurídicas auto-organizativas; enquadramento jurídico-legal da entidade com vista ao apuramento da sua natureza e regime jurídico, bem como ao estudo de diversas problemáticas detectadas neste âmbito; implementação do modelo efectivamente previsto; evolução da entidade; exame e avaliação dos respectivos sistemas de controlo interno; verificação da existência e eficácia dos instrumentos de gestão previsional e de avaliação; apreciação da estrutura económico-financeira; e análise dos processos de endividamento numa perspectiva de legalidade, regularidade e boa gestão.
Pela SRM, foi realizada 1 auditoria operacional ou de resultados à Empresa Intermunicipal da Região Autónoma da Madeira, anos de 2000 a 2002.
Neste domínio e de entre as principais observações e recomendações destacam-se as seguintes:
Observações:
- Inexistência de critérios para a determinação das remunerações dos órgãos sociais, das senhas de presença e das regalias complementares (CA, AG);
- Requisição de funcionários do Município para empresas municipais ou concessionárias por período superior ao legalmente previsto (três anos);
- Estudos de viabilidade técnica, económica ou financeira não realistas ou insuficientemente fundamentados.
Recomendações:
- À Assembleia da República e ao Governo para fixar por via legislativa critérios objectivos para determinação das remunerações dos membros do Conselho de Administração das empresas municipais públicas, de capitais públicos ou maioritariamente públicos;
- Regularização das situações ilegais por excederem o prazo limite de requisição.
Das recomendações formuladas foram acolhidas, designadamente:
- No que se refere à Empresa Municipal GESRUDA - Gestão de Equipamentos Municipais e Prestação de Serviços, EM:
- Reformulação dos estatutos da GESRUDA, com vista a uma mais adequada formulação do seu objecto social e de autonomia de gestão,
- Celebração com o Município dos contratos-programa adequados - de acordo com o prescrito no artigo 31.º da Lei n.º 58/98, de 18/08 -, nomeadamente nas situações em que a empresa esteja a praticar preços sociais, com vista a ser ressarcida das perdas operacionais daí advindas,
- Implementação de um sistema de recolha e tratamento de reclamações de acordo com a legislação vigente sobre a matéria e que acautele os interesses e direitos dos utentes,
- Implementação de normas de controlo interno adequadas à realidade da empresa,
- Reintegração do capital social da empresa;
- Revisão da cláusula 6.ª do acordo parassocial da Sociedade RESULIMA - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, SA, de 16 de Agosto de 1996, em ordem a adaptá-la aos novos modelos de tratamento de resíduos, decorrentes da publicação do DL n.º 152/02, de 23/05;
- Realização do capital social na sociedade Laboratório Regional de Trás-os-Montes, L.da pelo Município de Bragança, de modo a haver correspondência com as declarações constantes da respectiva escritura e a ficarem salvaguardados os interesses da autarquia na referida sociedade.
Controlo de associações, fundações e outras entidades não integradas no sector público administrativo ou empresarial
Neste âmbito e na Sede, foram concluídas 2 auditorias orientadas: ao Controlo da legalidade e utilização de fundos públicos atribuídos ao Instituto Português de Reumatologia e aos Apoios da Segurança Social à Fundação Abreu Calado.
Na SRM foi realizada 1 auditoria operacional ou de resultados ao Contrato da Concessão RAM/Via Litoral, ano económico de 2002.
No domínio das Associações, Fundações e outras entidades não integradas no Sector Público Administrativo ou Sector Público Empresarial, de entre as principais observações e recomendações destacam-se as seguintes:
Observações:
- A relação contratual existente entre o Instituto Português de Reumatologia (IPR) e a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) encontra-se desenquadrada da legislação vigente para as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS);
- A ARSLVT não estabeleceu mecanismos de controlo adequados para certificação da prestação efectiva dos cuidados de saúde facturados;
- A uma IPSS têm sido atribuídos subsídios, empréstimos e outros apoios com origem na Segurança Social que extravasam a sua importância a nível específico da acção social e alguns deles sem cobertura legal.
Recomendações:
- A tutela deverá desenvolver e implementar medidas para que os hospitais da rede do SNS ou entidades convencionadas, nos termos estabelecidos na lei ou em regulamento, prestem os cuidados de saúde necessários no âmbito da especialidade de reumatologia, de forma a evitar situações de desenquadramento legal como as que se verificaram no Instituto Português de Reumatologia;
- A ARSLVT deverá implementar mecanismos de controlo adequados que permitam assegurar a efectividade dos serviços prestados;
- Deverão ser tomadas medidas legislativas e/ou regulamentares que clarifiquem e concretizem as situações em que as IPSS podem ser beneficiárias de apoios financeiros através das verbas da Segurança Social.
Verificação Interna de Contas
As contas susceptíveis de serem controladas pelo TC e que não são objecto de verificação externa, podem ser objecto de verificação interna pelos serviços de apoio do Tribunal, sendo homologadas, homologadas com recomendações ou recusada a homologação (Resolução n.º 6/03 - 2.ª série, de 18 de Dezembro de 2003) pela 2.ª Secção e Secções Regionais. Estas contas podem, no entanto, ser isentas de controlo sem prejuízo da possibilidade de serem analisadas com o objectivo de aferir o cumprimento das resoluções do Tribunal de Contas, de recolher informação financeira e de criar e/ou movimentar dossiers permanentes sobre as entidades sujeitas a controlo.
Assim, durante o ano de 2004, considerando o estabelecido nas Resoluções n.º 3/03 e n.º 4/03 - 2.ª Secção, de 4 de Dezembro, e n.º 6/03 - 2.ª Secção, de 18 de Dezembro de 2003, e nas Resolução n.º 1/03 e n.º 2/03 do Plenário Geral, de 18 de Dezembro, foram objecto de verificação interna e de homologação 470 contas (347 na Sede, 32 na SR dos Açores e 91 na SR da Madeira), relativas a 386 entidades e correspondendo a um volume financeiro controlado de cerca de 3 480 842 milhões de euros (3 478 009 milhões pela Sede, 1 232 milhões pela SRA e 1 600 milhões pela SRM).
Das 347 contas homologadas pela 2.ª Secção (Sede), 88 foram homologadas com a formulação de recomendações e não foi recusada a homologação de qualquer conta. Relativamente às contas homologadas com recomendações é fixado um prazo para as entidades corrigirem as situações irregulares detectadas.
QUADRO 12
Verificação interna de contas - contas homologadas em 2004
Sede e Secções Regionais
Da totalidade das contas homologadas, 51% são relativas a entidades da Administração Central e correspondem-lhe 96% do volume financeiro controlado, 33% a entidades da Administração Local e correspondem-lhe apenas 3% do volume financeiro controlado, e as restantes 16% são relativas a entidades da Administração Regional e correspondem-lhe 0,06% do volume financeiro controlado.
Os dados referentes às contas homologadas em 2004, distribuídos por Sede e Secções Regionais, são os que constam do Quadro 13.
QUADRO 13
Verificação interna de contas - contas homologadas em 2004
Em termos de evolução, ao longo dos três últimos anos, verifica-se que o n.º de contas homologadas diminuiu - de 878 em 2002, para 470 em 2004 -, mas o correspondente volume financeiro aumentou - de 136 628 milhões de euros em 2002, para 3 480 842 milhões em 2004 -, como o retrata o Gráfico 7.
GRÁFICO 7
Análise de denúncias
As denúncias recebidas no Tribunal são analisadas e, sempre que possam conter factualidade pertinente, são efectuadas as diligências entendidas necessárias.
Em 2004, deram entrada no Tribunal 138 denúncias (137 na Sede e 1 na SRM) relativas a organismos da Administração Central (12) e da Administração Local (126). Dos 264 processos de denúncia para análise (126 transitados de 2003), só foi possível concluir 135 (134 na Sede e 1 na SRM) e apenas 5 destes foram remetidos ao Ministério Público, na Sede.
5.5 - Efectivação de responsabilidades financeiras: Ministério Público, 3.ª Secção e Secções Regionais
A efectivação de responsabilidades financeiras cabe, em 1.ª instância, à 3.ª Secção, na Sede, e às Secções Regionais dos Açores e da Madeira.
No que respeita às Secções Regionais, os processos de efectivação de responsabilidades de cada Secção são julgados pelo Juiz da outra Secção Regional.
Compete exclusivamente ao Ministério Público requerer, perante a 3.ª Secção e as Secções Regionais, o julgamento dos processos de efectivação da responsabilidade financeira com base nos indícios de infracções financeiras contidos nos relatórios das acções de controlo realizadas pelas 1.ª e 2.ª Secções e pelas Secções Regionais, bem como em relatórios dos órgãos de controlo interno.
Durante o ano de 2004, foram remetidos ao MP, na Sede e nas Secções Regionais, 375 processos.
O MP requereu julgamento em 32, sendo 12 relativos a incumprimento de prazo de remessa a fiscalização prévia, 8 a incumprimento de prazo de remessa de contas, 2 relativos a relatórios de auditoria, 4 a relatórios de verificação externa de contas, 2 a relatórios de verificação interna de contas e 4 a relatórios de órgãos de controlo interno. Pronunciou-se pelo arquivamento de 250 processos (220 por inviabilidade de elementos probatórios e factuais e 30 por as respectivas entidades não estarem sujeitas a efectivação de responsabilidades financeiras). Foram arquivados por amnistia 32 processos. Terminaram por outras razões 84 processos.
À 3.ª Secção, funcionando em plenário, compete ainda, o julgamento dos recursos das decisões em matéria de responsabilidades financeiras proferidas em 1.ª instância, na Sede e nas Secções Regionais, bem como os recursos de decisões de fixação de emolumentos da 2.ª Secção e Secções Regionais.
As responsabilidades financeiras efectivam-se mediante processos de:
- Julgamento de contas que têm origem em relatórios de verificação externa de contas;
- Julgamento de responsabilidades financeiras que têm origem em relatórios de auditoria elaborados fora do processo de verificação externa de contas;
- Fixação de débitos aos responsáveis ou de declaração de impossibilidade de julgamento, que têm origem na não prestação de contas ao Tribunal ou, quando prestadas, seja impossível formular um juízo sobre a consistência, fiabilidade e integridade das mesmas;
- Multa.
A responsabilidade financeira pode assumir as formas de responsabilidade financeira reintegratória e de responsabilidade sancionatória ou punitiva.
A responsabilidade financeira reintegratória é efectivada mediante a instauração de processos, em caso de alcance ou de desvio de dinheiros ou outros valores, de pagamentos indevidos realizados pelos gestores públicos, de prática, autorização ou sancionamento doloso que implique a não liquidação, cobrança ou entrega de receitas com violação das normas legais aplicáveis e traduz-se na condenação dos responsáveis na reposição nos cofres do Estado das importâncias abrangidas pela infracção (artigos 59.º e 60.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto).
A responsabilidade financeira sancionatória é efectivada mediante a instauração de processos próprios nos casos em que ocorrem infracções financeiras previamente tipificadas na lei e traduz-se na aplicação de multas (artigo 65.º e 66.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto).
Em 2004, dos processos de efectivação de responsabilidades financeiras na 3.ª Secção e nas Secções Regionais, foram extintos os respectivos procedimentos em 27, por pagamento voluntário e outros motivos, e foram julgados 22, tendo sido proferidas sentenças condenatórias em 9 e absolutórias em 13.
5.6 - Consultadoria e planeamento
No âmbito das funções de natureza consultiva, de estudo e de investigação para apoio aos sistemas de fiscalização e controlo e à participação do Tribunal no âmbito da União Europeia e das organizações internacionais de que o Tribunal é membro, realizaram-se diversas acções que a seguir se mencionam.
Para apoio ao controlo prévio, concomitante e sucessivo e para além da participação em equipas de trabalho multidisciplinares, nomeadamente a relativa ao Manual de Auditoria e Procedimentos, elaboraram-se 12 estudos dos quais se salientam os seguintes, por temas/assuntos:
- Áreas de Direito Administrativo especial nas quais se enquadram boa parte dos contratos de "obras públicas";
- Análise da terceira alteração à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO);
- Análise das disposições relativas à orçamentação por programas e sua concretização na proposta e na Lei do orçamento para 2004;
- Reforma da Administração Pública;
- Concessão de subsídios e outros apoios por entidades públicas, tendo em vista, designadamente, "aferir da razoabilidade e oportunidade de se recomendar a elaboração de uma lei-quadro sobre os auxílios do Estado";
- Organização interna das secções - áreas de responsabilidade - no contexto dos Objectivos estratégicos/Linhas de orientação estratégica (2005/2007).
Elaboraram-se ainda 11 pareceres dos quais se destacam, por temas/assuntos, os seguintes:
- Aplicabilidade das regras e princípios orçamentais consagrados na LEO às Autarquias Locais;
- Análise jurídica de um Acordo de Regularização de Dívida celebrado entre o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e a Santa Casa da Misericórdia de Cascais;
- Análise de várias questões relativas a um contrato classificado de "comodato" no âmbito da auditoria ao Município de Viana do Castelo;
- Controlo das Autarquias Locais;
- Regime a que se encontram sujeitas as empresas públicas em matéria de aquisição de bens e serviços e de empreitadas de obras públicas;
- Resposta a um conjunto de questões acerca da auditoria a investimentos no âmbito da Lei de Programação Militar.
No âmbito do apoio às relações externas foram, ainda, elaborados e desenvolvidos 7 estudos ou temas para apresentação em congressos, encontros ou seminários, dos quais se referem:
- Contributo para a elaboração de texto a incluir em livro sobre "Situação actual e perspectivas de desenvolvimento do Controlo Financeiro na Europa", a publicar por ocasião do VI Congresso da EUROSAI;
- Contribuição para um relatório no âmbito do sub tema "A Receita Pública e os poderes executivo e legislativo" para o Congresso da EUROSAI, a realizar em 2005;
- Elaboração de textos sobre dois dos temas para debate no Congresso INCOSAI-2004;
- Contribuição para a preparação da comunicação a apresentar no 3.º Seminário da EUROSAI/OLACEFS, sobre "Auditoria no séc. XXI";
- Preparação de comunicações sobre "o controlo interno" e sobre "a independência das ISC", para a Assembleia-Geral das ISC da CPLP-2004;
- Análise da Proposta de Lei sobre Organização e Funcionamento do Tribunal de Contas de Cabo Verde.
Foram ainda elaboradas sínteses de três documentos: do Relatório do Ano de 2003 do Tribunal de Contas francês; do Relatório do Fundo Monetário Internacional sobre transparência fiscal em Portugal; e da Jurisprudência do TC de Espanha, publicada na Revista n.º 16/2004.
A solicitação de instituições congéneres comunitárias e internacionais foram preparadas respostas a vários questionários e pedidos de informação - do TC Alemão, do TC da Holanda, da ISC da Dinamarca, de ISC da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, do Ministério das Finanças da Hungria, do National Audit Office e outras.
No domínio do planeamento, para além das tarefas anuais de coordenação e elaboração do Relatório de Actividades do ano transacto e do Plano de Acção do ano seguinte, foi dinamizado o processo de elaboração do Plano Trienal 2005-2007.
Procedeu-se, ainda, ao tratamento documental e registo informático de informação jurídica, bem como, à preparação e edição de diversas publicações.
5.7 - Relações externas
5.7.1 - Relações comunitárias
No âmbito das relações comunitárias, o Tribunal de Contas português participou na reunião anual do Comité de Contacto dos Presidentes das ISC da UE e nas duas reuniões anuais dos Agentes de Ligação, bem como em reuniões de grupos de trabalho e comissões de que faz parte, destacando-se: grupo de trabalho (GT) sobre a Gestão e Controlo dos Fundos Estruturais; e o GT do IVA.
Na reunião do Comité de Contacto dos Presidentes das ISC da União Europeia, realizada no Luxemburgo, foram analisados diversos assuntos, dos quais se destacam: Relatório da ISC da Estónia sobre os "Resultados dos projectos PHARE (ver nota 2)"; Relatório da ISC da Itália sobre as "Relações financeiras com a UE e a aplicação dos fundos comunitários em 2003"; Relatório da ISC da Holanda sobre "Consequências financeiras da política europeia"; Funcionamento do Comité de Contacto; Relatório do GT sobre a cooperação entre as ISC da UE; Actividades no domínio da PAC; Domínios possíveis de cooperação reforçada entre as ISC; Relações das ISC com os países candidatos; e GT's sobre a Gestão dos Fundos Estruturais, sobre a contratação pública e sobre o IVA.
(nota 2) Programa PHARE instrumento de cooperação financeira e técnica da Comunidade Europeia com o objectivo de ajuda económica a favor dos países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão.
Na 1.ª reunião dos Agentes de Ligação das ISC da União Europeia, realizada em Paris, foram objecto de análise e discussão, entre outros, os seguintes assuntos: Desenvolvimento da Cooperação entre as ISC da União Europeia e o Tribunal de Contas Europeu; Projecto de Constituição Europeia - seguimento dado à carta do Comité de Contacto ao Presidente da CIG sobre a posição do Tribunal de Contas Europeu; "Guidelines sobre qualidade em auditoria"; Actividades recentes da SIGMA/OCDE-UE; Quadro futuro da cooperação com os Países candidatos/Novos Estados membros; e perspectivas da actividade do Grupo de Trabalho sobre os Manuais de Auditoria. Na 2.ª reunião, realizada no Luxemburgo, analisaram-se e discutiram-se, entre outros, os seguintes assuntos: Relatório do GT sobre a Gestão dos Fundos Estruturais; Actividades sobre o IVA e actividades na área da Agricultura; GT sobre relatórios das ISC nacionais sobre a gestão financeira dos fundos da UE; Cooperação entre TCE e ISC nacionais; DAS-declaration d assurance do Tribunal de Contas Europeu; Guidelines sobre qualidade em auditoria; actividades do SIGMA; e Normas de Auditoria da INTOSAI.
O TCP participou em duas reuniões do GT sobre os Fundos Estruturais. A primeira realizou-se no Luxemburgo e os temas tratados foram os seguintes: O resultado do controlo efectuado pelo Tribunal de Contas Europeu, questões metodológicas e a estrutura dos relatórios nacionais. Foi ainda feito o ponto de situação das auditorias paralelas das ISC. A segunda teve lugar em Bratislava e na mesma foi apreciado o relatório do GT, na generalidade e na especialidade, tendo sido elaborado um projecto de resolução destinado ao Comité de Contacto dos Presidentes.
A reunião do GT sobre o IVA teve como principal finalidade a apresentação de novas perspectivas para combater este tipo de fraude e reflexão sobre o regime transitório do IVA. Foi ainda feita a análise da situação da fraude carrossel nos Países da União Europeia, bem como a definição de "general guidelines" para a auditoria do sistema de administração do IVA.
O TCP, enquanto interlocutor nacional do Tribunal de Contas Europeu (TCE), organizou e participou, durante o ano de 2004, em 16 auditorias realizadas pelo TCE no âmbito do controlo da utilização dos diversos fundos comunitários, já referidas no ponto 5.4. deste relatório.
Em Novembro, deslocou-se ao TCP uma delegação do TCE, chefiada pelo membro português, para a apresentação aos responsáveis da Administração Pública Portuguesa do Relatório Anual daquele Tribunal, relativo ao exercício de 2003.
5.7.2 - Relações internacionais
A) Relações com os Tribunais de Contas da CPLP
No âmbito das relações de cooperação com os Tribunais de Contas da Comunidade dos Países da Língua Portuguesa (CPLP), o Tribunal de Contas português desenvolveu relações de cooperação bilaterais e multilaterais.
Uma Delegação do Tribunal participou, em Fortaleza, Brasil, na III Assembleia-Geral da Organização das ISC da CPLP e numa reunião do seu Conselho Directivo (integrado pelos Tribunais de Contas da União do Brasil, de Angola e de Portugal). A Assembleia-Geral debruçou-se sobre os seguintes temas: A relação das ISC com o controlo interno e A independência das ISC.
O Tribunal de Contas português participou, em Brasília, na Conferência Internacional de Auditoria Ambiental subordinada ao tema "Contribuições do Controlo Externo para o Desenvolvimento Sustentável" e organizada pelo Tribunal de Contas da União, do Brasil.
A solicitação daquele Tribunal, um técnico do Tribunal de Contas português deslocou-se ao Tribunal de Contas da União, do Brasil, com vista a apresentar o quadro legal português sobre Parcerias Público-Privadas (PPP) e referir a experiência portuguesa no âmbito das PPP, nomeadamente nos resultados alcançados através das acções de controlo neste domínio.
Dois técnicos deslocaram-se ao Tribunal de Contas da Guiné Bissau para efectuarem o levantamento do estado de funcionamento e das necessidades do Tribunal, com vista à sua reorganização, e outros dois ao Tribunal de Contas de Cabo Verde, com o objectivo de analisar e sugerir soluções para a problemática inerente à existência e acumulação de contas em atraso.
Foram recebidos no Tribunal de Contas: o Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, do Brasil, com o objectivo de conhecer a organização, funcionamento e actividade do TC; o Presidente do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, na sequência da renovação do Protocolo de Cooperação Técnica, assinado em Salvador, em Fevereiro de 2003, com o objectivo de analisar a cooperação existente entre ambas as Instituições, nomeadamente no que respeita às acções a desenvolver no futuro; um membro da Directoria do Instituto Ruy Barbosa (Associação Civil de Estudos e Pesquisas dos Tribunais de Contas do Brasil), com vista a aprofundar o intercâmbio de conhecimentos entre o Instituto Ruy Barbosa e o Tribunal de Contas português; e uma Delegação do Tribunal de Contas de Cabo Verde, chefiada pelo seu Presidente, com o objectivo de analisar a cooperação existente entre ambas as Instituições.
No âmbito da cooperação existente entre o Tribunal Administrativo de Moçambique, a Instituição Superior de Controlo da Suécia e o Tribunal de Contas português, o TCP participou, em Maputo, num Seminário para planeamento da segunda fase do Projecto PRO-AUDIT - Capacitação Institucional do Tribunal Administrativo de Moçambique que terá a duração aproximada de três anos. Participou ainda, na 7.ª reunião do Comité Directivo do mesmo projecto, realizada em Estocolmo, e na 8.ª reunião realizada em Lisboa, no TCP. Nesta última foi feito o ponto de situação sobre o Memorando de Entendimento e o Acordo Específico entre a Suécia e Moçambique para o período 2005-2006.
Foi ainda prestado apoio à elaboração do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de Moçambique de 2002, no âmbito da cooperação com o Tribunal Administrativo de Moçambique.
Por fim, refira-se que um Procurador da República do Tribunal de Contas de São Tomé e Príncipe participou num curso organizado pelo TCP.
B) Outras relações internacionais
O Tribunal de Contas português é membro de outras organizações internacionais, designadamente da INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), da EUROSAI (European Organization of Supreme Audit Institutions), da EURORAI (European Organization of Regional Audit Institutions) e da OLACEF (Organização Latino-Americana e das Caraíbas de Entidades Fiscalizadoras Superiores), sendo membro do Conselho Directivo da INTOSAI, desde 1995 (eleito no Congresso do Cairo e reeleito no Congresso de Seul de 2001 para um segundo mandato de 6 anos que termina em 2007) e membro observador do Conselho Directivo da EUROSAI.
Como membro dessas organizações internacionais, o TCP, em 2004, participou em reuniões, conferências e seminários, das quais se destacam as seguintes:
- No âmbito da INTOSAI - XVIII Congresso da INTOSAI (INCOSAI), realizado em Budapeste; IX reunião do GT sobre Auditoria ambiental, em Brasília; 52.ª e 53.ª reuniões do Conselho Directivo da INTOSAI, ambas realizadas em Budapeste, e mais uma reunião extraordinária, realizada em Viena; reunião da Comissão da Dívida Pública, em Moscovo; Simpósio INTOSAI sobre A Independência das Instituições Superiores de Controlo, realizado em Viena, Áustria;
- No âmbito da EUROSAI - XXVIII reunião do Conselho Directivo, em Vilnius, Lituânia; 10.ª e 11.ª reuniões do Comité de Formação da EUROSAI, realizadas respectivamente em Vilnius, na Lituânia, e em Londres; reunião do GT sobre Auditoria Ambiental, realizada em Sófia; reunião do grupo de trabalho sobre tecnologias de informação (EUROSAI IT Working Group), em Berna; 3.º seminário EUROSAI/OLACEFS, realizada em Londres; seminário sobre "SAI's in control of IT), baseada na metodologia Cobit, organizado pelo TCP e realizado em Lisboa;
- No âmbito da EURORAI - 5.º Congresso da EURORAI subordinado ao tema "A nova gestão pública da modernização da Administração".
- No âmbito da OLACEFS, de que o TC é membro colaborador - XIV Sessão da sua Assembleia-Geral, em Buenos Aires, tendo o TC apresentado uma contribuição escrita relativamente a dois dos três temas tratados;
- Instituições Superiores de Controlo Financeiro dos Países da NATO - Reunião anual para discussão e formulação de comentários sobre o Relatório de Actividades do IBAN - International Board of Auditors for NATO, relativo ao ano de 2003;
- F-16 SAI Conference (órgão de fiscalização composto pelas ISC dos Estados signatários - Estados Unidos da América, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Noruega e Portugal - do F-16 MNFP - Multinational Fighter Program relativo à cooperação na produção e pós produção do avião de caça F-16) - reunião anual, realizada em Bruxelas.
De referir que, na 52.ª reunião do Conselho Directivo da INTOSAI, que ocorreu durante o XVIII Congresso da INTOSAI, em Budapeste, foi aprovada uma Resolução instituindo a língua portuguesa como língua oficial da INTOSAI.
Uma delegação do TCP participou, em León, Espanha, no II Encontro dos Tribunais de Contas de Espanha e de Portugal (o I Encontro realizou-se em Portugal, em 2003), no qual foram discutidos os seguintes temas: Novas instituições no âmbito do controlo público; Contabilidade orçamental e contabilidade nacional; Responsabilidades derivadas da gestão pública e valor probatório dos relatórios de auditoria no âmbito dos processos jurisdicionais de efectivação das responsabilidades.
O Tribunal de Contas português participou, em Vilnius, Lituânia, numa Missão de colaboração com o National Audit Office da Lituânia, no âmbito de um controlo de twinning, a qual integrou um seminário e vários encontros tipo Workshop sobre o Fundo de coesão.
Uma delegação do Tribunal de Contas português participou, em Palermo, no Seminário internacional subordinado ao tema Os Tribunais de Contas dos Países mediterrânicos: as funções jurisdicionais em matéria financeira, cuja organização esteve a cargo do Tribunal de Contas italiano.
O Presidente do TCP participou na cerimónia comemorativa do 170.º Aniversário do Tribunal de Contas da Grécia que contou com a apresentação duma obra colectiva que integra um artigo de sua autoria, intitulado "The auditor's independence".
No âmbito da cooperação bilateral, destacam-se as visitas ao TCP de delegações do Comissariado de Auditoria de Macau, do Tribunal de Contas da Polónia e da Auditoria Geral da Índia, com o objectivo de conhecerem a organização, o funcionamento e a actividade do Tribunal português. Uma funcionária do Comissariado de Auditoria de Macau realizou um estágio no TCP que versou as diversas áreas de actividade do Tribunal.
5.7.3 - Comunicação social
Nos termos do n.º 4 do artigo 9.º da sua Lei de Organização e Processo, o Tribunal de Contas sempre que o entende oportuno ou conveniente publicita os seus actos através dos meios de comunicação social, com o objectivo de informar os cidadãos sobre a forma como são geridos os recursos financeiros e patrimoniais públicos.
A prática adoptada no relacionamento com os órgãos de comunicação social continuou a ser de total igualdade de circunstâncias no acesso aos Relatórios de Auditoria, Acórdãos, Sentenças e outros documentos cuja iniciativa de divulgação coube ao Tribunal. Continuou a ser dada cada vez maior atenção aos jornais on-line.
O sítio do TC na Internet (www.tcontas.pt) tem sido outro excelente veículo para difusão da informação não só para o público em geral, como também para os media.
Durante o ano de 2004, foram difundidas pelos órgãos de comunicação social, em resultado da iniciativa de divulgação por parte do Tribunal, 1 049 notícias, sendo 946 na imprensa escrita e 103 em meios audiovisuais (rádio e televisão), o que corresponde a uma média mensal de 87 notícias. Estas notícias tiveram origem em documentos oficiais do Tribunal (Acórdãos, Pareceres, Resoluções, Relatórios de auditoria), Notas à Comunicação Social, Esclarecimentos, Direitos de Resposta, Cartas ao Director e outros textos informativos.
A informação produzida na área da fiscalização prévia e concomitante deu origem a 160 notícias e os relatórios de auditoria de fiscalização sucessiva a 570 notícias. Os Pareceres sobre a Conta Geral do Estado de 2002 e a Conta de 2003 e sobre as Contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira foram objecto de 124 notícias. A actividade da Secção Regional dos Açores do TC foi objecto de 90 notícias e a Secção Regional da Madeira de 42 notícias. A restante actividade do Tribunal originou mais 63 notícias.
Refira-se ainda que, no decurso do ano, foram dadas algumas entrevistas pelo Presidente do Tribunal a órgãos de comunicação social, designadamente ao Expresso, à SIC Notícias e à Antena 1, com o objectivo fundamental de divulgar a missão do Tribunal de Contas.
6 - Recursos disponíveis
6.1 - Recursos humanos
No final do ano de 2004, o Tribunal dispunha de 20 Conselheiros (14 com formação de base em Direito e 6 em Economia/Finanças/Gestão), incluindo o Conselheiro Presidente, e de 596 funcionários em exercício de funções nos seus Serviços de Apoio (511 na Sede, 44 na Secção Regional dos Açores e 41 na Secção Regional da Madeira). Destes, 225 integravam o corpo especial de fiscalização e controlo (excluindo 41 que exercem funções de dirigente).
Dos 19 Conselheiros, 17 exercem funções na Sede (4 afectos à 1.ª Secção, com competência relativa à fiscalização prévia e concomitante, 9 à 2.ª Secção, com competência relativa à fiscalização sucessiva, e 4 à 3.ª Secção com competência relativa à efectivação de responsabilidades financeiras) e 1 em cada uma das Secções Regionais dos Açores e da Madeira.
Como se pode ver no Quadro 14, o número de efectivos em exercício de funções diminuiu de 2003 para 2004.
QUADRO 14
Evolução do n.º de efectivos dos serviços de apoio
Dos 596 funcionários, 57% estavam afectos às áreas técnico-operativas; 25% exerciam funções na gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais do Tribunal; 17% encontravam-se afectos ao desenvolvimento de tecnologias de informação, ao tratamento da documentação, informação e arquivo, à gestão de entidades e à Secretaria do Tribunal e 1% às funções de Direcção.
GRÁFICO 8
Efectivos por áreas funcionais em 2004 - Serviços de Apoio (Sede e SR)
A distribuição dos efectivos em exercício de funções por áreas funcionais e pela Sede e Secções Regionais dos Açores (SRA) e da Madeira (SRM) é a constante do quadro 15:
QUADRO 15
Efectivos por áreas funcionais
GRÁFICO 9
Efectivos por grupos profissionais - Serviços de Apoio
A distribuição por grupos profissionais (Gráfico 9) mostra que o corpo especial de fiscalização e controlo é o grupo com maior representatividade, o qual, a 31 Dezembro, era constituído por 50 auditores, 10 consultores, 127 técnicos verificadores superiores e 38 técnicos verificadores.
O índice de tecnicidade em sentido lato, para o conjunto dos serviços de apoio, incluindo as Secções Regionais, situa-se actualmente em 73,3%.
O Tribunal recorre, ainda, quando a especificidade das auditorias o aconselha, à contratação de peritos externos. Em 2004 foram contratados: um perito da área de informática para apoio à auditoria ao Serviço Nacional de Saúde; um da área de engenharia civil para apoio à auditoria ao programa de Acessibilidades do Euro 2004; e um da área de consolidação de contas para apoio à auditoria às operações de consolidação da conta da SS - 2003.
O Tribunal procura desenvolver o potencial dos seus recursos humanos, organizando acções de formação profissional. Assim, no ano de 2004, realizaram-se um total de 87 acções de formação internas (organizadas pelo Tribunal e realizadas nas suas instalações - 75 na Sede, 7 na SRA e 5 na SRM), com uma participação média de cerca de 16 funcionários por acção. Houve também participação de funcionários em 79 acções no exterior (60 acções frequentadas por pessoal da Sede, 2 por pessoal da SRA e 17 por pessoal da SRM), englobando cursos, seminários, conferências, congressos ou colóquios.
Na totalidade das acções, internas e externas, houve 1 501 participações correspondentes a 18 087 horas de formação (estes dados integram as participações de Conselheiros).
QUADRO 16
Formação e desenvolvimento profissional em 2004
Sede e Secções Regionais
Em relação ao ano de 2003, aumentou de 11% o número de participações (1 347 em 2003) mas diminuiu de 9% o número de horas utilizadas em formação (19 776 em 2003).
GRÁFICO 10
Formação 2002-2004
Relativamente aos formadores, o Tribunal recorre a docentes oriundos do meio universitário e a especialistas ligados a instituições de formação e de consultadoria, mas também a formadores do próprio Tribunal.
A formação abrangeu acções distribuídas por diversas áreas: Auditoria, Gestão e Contabilidade; Direito; Informação e Informática; Tribunal de Contas; União Europeia; Desenvolvimento Organizacional e Recursos Humanos.
A distribuição da formação por grupos de pessoal é a constante do quadro 17.
QUADRO 17
Formação por grupos de pessoal
A solicitação de organismos públicos ou privados, os funcionários do Tribunal intervêm, ainda, como formadores em acções de formação para o exterior.
Nesse sentido, em 2004 realizaram-se 51 intervenções de formadores do Tribunal da Sede em 36 acções de formação organizadas por outros organismos, correspondendo a um total de 661,5 horas de formação dada.
O TC organizou em 2004, em colaboração com o INA - Instituto Nacional de Administração, um seminário sobre o tema O Estado no Século XXI: Redefinição das suas Funções.
6.2 - Recursos financeiros
O Tribunal, Sede e Secções Regionais, dispôs em 2004 de um orçamento global corrigido de 27 779 524 euros, financiado em 52,6% pelo Orçamento do Estado (e 14 609 894, nos quais se incluem e 86 083 inscritos em PIDDAC) e em 47,4% pelos Cofres do Tribunal (e 13 169 630, nos quais se incluem e 70 031 de PIDDAC).
Refira-se que o orçamento inicial, no montante de 22 365 375 euros (14 709 274 a financiar pelo OE e 7 656 101 pelos Cofres), foi insuficiente para cobrir todas as despesas, pelo que teve de ser reforçado através da abertura de um crédito especial, por recurso ao saldo das gerências anteriores dos Cofres do Tribunal, após dispensa da aplicação da regra de equilíbrio orçamental prevista no artigo 25.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
Em termos de despesa efectuada, o seu montante elevou-se a 24 311 177 euros, sendo 21 120 960 euros na Sede, 1 543 510 euros na Secção Regional dos Açores e 1 646 707 euros na Secção Regional da Madeira, o que corresponde a um grau de execução de 87,5% (87,9% na Sede, 76,6% na SRA e 94,3% na SRM). Por fontes de financiamento, o grau de execução é de 99,6% para o A estrutura da despesa por fontes de financiamento é a constante do Gráfico 11, tendo 59,8% da mesma sido financiada pelo Orçamento do Estado e 40,2% pelos Cofres do Tribunal.
GRÁFICO 11
Despesa por fontes de financiamento
Por classificação económica da despesa, a estrutura é a que consta do Quadro 18.
QUADRO 18
Estrutura da despesa por classificação económica
A estrutura da despesa por actividades é a constante do Quadro 19, destacando-se com a maior parcela a actividade de Apoio Instrumental, o que se deve ao facto de à mesma terem sido afectas as despesas não directamente imputadas às restantes actividades, nomeadamente os encargos com as instalações, as comunicações e os equipamentos.
Segue-se-lhe a actividade de Controlo Sucessivo, que em termos de funcionários afectos também surge em segundo lugar (as despesas com pessoal são o gasto de maior peso), com 41% da despesa.
QUADRO 19
Estrutura da despesa por actividades em 2004
No referente à evolução da despesa global do Tribunal, relativa à Sede e às Secções Regionais, esta manteve-se quase ao mesmo nível nos três anos (ver Quadro 20).
QUADRO 20
Evolução da despesa de 2002 a 2004, por classificação económica
Por outro lado, numa análise por fontes de financiamento, verifica-se que a evolução foi diferente, tendo ocorrido reduções nos orçamentos financiados pelo OE e acréscimos nos orçamentos financiados pelos Cofres do Tribunal (Quadro 21).
QUADRO 21
Evolução da despesa de 2002 a 2004, por fontes de financiamento
A evolução da despesa, na sua repartição por Sede e Secções Regionais, é a constante do Quadro 22.
QUADRO 22
Evolução da despesa de 2002 a 2004, por sede e secções regionais
6.3 - Outros recursos
Recursos informáticos
O Tribunal de Contas possui um parque informático que assegura a afectação de um computador de secretária ou portátil a todos os funcionários que dele necessitem para o exercício das suas funções, bem como o acesso à INTERNET, para o mesmo fim. Todos os equipamentos estão ligados em rede, dispondo o Tribunal de uma INTRANET que permite a difusão interna de todos os documentos considerados de interesse.
Como meio privilegiado de difusão externa dos actos do Tribunal, nomeadamente, os acórdãos, os relatórios de auditoria, as instruções e outros actos, o Tribunal de Contas dispõe de um site na Internet - www.tcontas.pt, relativamente ao qual se verificou, em 2004, um total de 1.472.208 acessos às diferentes páginas, que corresponde a um valor médio diário de 4 033 acessos, superior em 27,5% ao valor registado em 2003 (3 164 acessos).
O Tribunal dispõe, igualmente, de uma solução de vídeo-conferência destinada, não só a interligar o Tribunal de Contas com outros tribunais, nomeadamente na audiência de testemunhas à distância, mas também a interligar a Sede e as Secções Regionais, enquanto instrumento de comunicação.
Ao nível de soluções informáticas, o Tribunal dispõe de um conjunto de aplicações das quais se destacam: TCJURE (Sistema de Informação Jurídica), SIOCGE (sistema de gestão da informação da Conta Geral do Estado), GESPRO (sistema de gestão processual das contas, emolumentos e processos da secretaria), SIPAG (sistema de informação de planeamento e acompanhamento de execução), PATRIM (sistema de gestão do património), RECORTES (gestão de recortes de imprensa digitalizados), SIC (sistema de informação contabilística), SRH (sistema de informação de gestão de recursos humanos) e PORBASE 5 (sistema de gestão integrada da Bibliotca/Centro de Documentação e Informação).
Em 2004, na área de análise e desenvolvimento aplicacional, foi elaborada a análise e especificação dos requisitos técnicos do sistema de prestação de contas por via electrónica - TC e-Contas, o qual se irá interligar, fundamentalmente, com o sistema integrado de gestão electrónica de documentos, de processos e arquivo - TC Doc, que se encontra na fase de desenvolvimento aplicacional.
No âmbito da gestão da rede e da administração dos sistemas e tecnologias de informação do Tribunal de Contas, em 2004, concretizou-se o reforço da segurança da rede informática, através da instalação e parametrização de um software de filtragem de conteúdos, via mail e Internet. Foram também actualizados os sistemas operativos dos servidores com a migração destes para o sistema operativo MS Windows Server 2003.
Em 2004, na Sede, no âmbito da continuada modernização do parque informático, procedeu-se à aquisição, instalação e configuração de 67 novos equipamentos informáticos (49 PC's de secretária, 15 PC's portáteis e 3 impressoras), bem como ao abate de 56 PC's de secretária, 16 PC's portáteis e 22 impressoras.
Recursos documentais e de informação
O Tribunal dispõe também de uma Biblioteca/Centro de Documentação e Informação que disponibiliza os recursos documentais e de informação necessários ao desenvolvimento das actividades do Tribunal e dos seus Serviços de Apoio.
A Biblioteca é de livre acesso, sendo especializada em Finanças Públicas, Administração Pública, Direito Público, Economia e Gestão. A bibliografia e periódicos constam das respectivas bases de dados, disponíveis para consulta.
O Tribunal dispõe ainda de um sector que prepara e edita as suas próprias publicações.
Relatórios de auditoria de 2003 publicados na INTERNET pela 2.ª Secção
Número de Relatório ... Assunto
01 ... Sector Empresarial do Estado - Situação Financeira e Práticas de Bom Governo
02 ... GESRUDA - Gestão de Equipamentos Municipais e Prestação de Serviços, EM
03 ... Município de Arruda dos Vinhos
04 ... Município de Bragança
05 ... Metropolitano de Lisboa, EP
08 ... Sistemas de Atribuição e Controlo de Prestação de Maternidade e 1.ª Infância
09 ... Sistemas de Gestão do Eixo Prioritário 3 do Programa Operacional Regional do Centro (PO Centro) - QCA III
10 ... RESULIMA - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S. A. - exercício de 2002
11 ... Sistemas de Gestão do Eixo Prioritário 3 do Programa Operacional Regional do Norte (PO Norte) - QCA III
12 ... Euro/2004 Estádio D. Afonso Henriques - CM de Guimarães
13 ... Euro/2004 Estádio de Braga - CM de Braga
14 ... Euro/2004 Estádio de Aveiro, EM
15 ... Euro/2004 Estádio Cidade de Coimbra - CM de Coimbra
17 ... Euro/2004 Estádio Dr. Magalhães Pessoa - LEIRISPORT
18 ... Euro/2004 Estádio Algarve
19 ... Euro/2004 Global
20 ... Despesas Administrativas com os controlos do FEOGA - Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e Controlo (SIGC)
21 ... Gestão Financeira à Componente 1 do Programa Polis (Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental)
23 ... Gestão Financeira ao Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais"
25 ... Casa da Musica/Porto 2001
26 ... Mecanismos de Suporte e Sistemas de Contabilização dos Fluxos Financeiros Comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III (FSE)
27 ... Universidade do Porto - gerência de 2000
29 ... Apoios da Segurança Social à Fundação Abreu Callado
30 ... Município de Viana do Castelo
31 ... Dividendos e Remuneração de Capitais - Sector Empresarial do Estado
32 ... Sector Emprego do IEFP e Políticas Activas de Emprego
33 ... Município de Setúbal
34 ... INDÁQUA-Feira - Indústria de Águas de Santa Maria da Feira, S. A.
35 ... Controlo de Legalidade e Utilização dos Fundos Públicos atribuídos ao Instituto Português de Reumatologia
36 ... Projecto PIDDAC "Palácio Nacional de Queluz"
37 ... Município de Santa Maria da Feira
39 ... Assistência Técnica no âmbito do Programa Operacional Regional de Lisboa e Vale do Tejo (PORLVT) - QCA III
41 ... Universidade de Coimbra - gerência de 2000
42 ... Operações de Consolidação da Conta da Segurança Social - 2003
44 ... Intervenções da Componente 1 do Programa Polis (Operações Integradas de Requalificação Urbana e Valorização ambiental)
45 ... Programa/Projecto PIDDAC "Construção do Tribunal Judicial de Sintra"
46 ... Alta Autoridade para a Comunicação Social - Contas de 2002
... Parecer sobre a Conta da Assembleia da República
Conta e pareceres do auditor externo [artigo 113.º, alíneas c) e d), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto]
Conta e pareceres do auditor externo [artigo 113.º, alíneas c) e d), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto]
Relatório da Barroso, Dias, Caseirão & Associados - SROC
Exmo. Sr. Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas:
Lisboa, 31 de Março de 2005. - (Assinatura ilegível.)
Relatório da Barroso, Dias, Caseirão & Associados - SROC
Exmo. Sr. Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas:
Lisboa, 31 de Março de 2005. - (Assinatura ilegível.)
Relatório da Barroso, Dias, Caseirão & Associados - SROC
Exmo. Sr. Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas:
Funchal, 8 de Abril de 2005. - (Assinatura ilegível.)
Siglas
ADME Assistência na Doença aos Militares do Exército
AG Assembleia-Geral
APER Apoio ao Saneamento Financeiro de Pequenas e Médias Empresas Regionais, Comerciais e Industriais
APS Associação Portuguesa de Seguradores
AR Assembleia da República
ARSLVT Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo
ATRICOM Associação dos Membros dos Tribunais de Contas
CEPRA Centro de Formação Profissional de Reparação Automóvel
CGE Conta Geral do Estado
CFE Centro de Formalidades Empresariais
COSEC Companhia de Seguros de Crédito
CP Comissão Permanente
CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CRA Contas das Regiões Autónomas
DAS Declaração de Fiabilidade das Contas
DG Direcção-Geral
DGAIEC Direcção-Geral das Alfândegas e Impostos Especiais sobre o Consumo
DGDR Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional
DGCI Direcção Geral dos Impostos
DGO Direcção-Geral do Orçamento
DGT Direcção-Geral do Tesouro
DGTC Direcção-Geral do Tribunal de Contas
DL Decreto-Lei
DLR Decreto Legislativo Regional
DR Diário da República
EB 2/3 Escola Básica do 2.º e 3.º ciclos
EBI Escola Básica Integrada
EBF Estatuto dos Benefícios Fiscais
EDA Electricidade dos Açores
EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores
EM Empresa Municipal
EP Empresa Pública
EPM Empresa Pública Municipal
ESG/B Escola Secundária Geral e Básica
EURORAI European Organization of Regional Audit Institutions
EUROSAI European Organization of Supreme Audit Institutions
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEOGA Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola
FMI Fundo Monetário Internacional
FRA Fundo Regional de Abastecimento
FSA Fundos e Serviços Autónomos
FSE Fundo Social Europeu
GENT Sistema de Gestão de Entidades
GESPRO Sistema de Gestão Processual das contas, emolumentos e processos de secretaria
GOP Grandes Opções do Plano
GT Grupo de Trabalho
HJM Hospital Júlio de Matos
IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento
IEFP Instituto de Emprego e Formação Profissional
IGE Inspecção-Geral da Educação
IGF Inspecção-Geral de Finanças
IGFSE Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
IGS Inspecção-Geral da Saúde
INCOSAI International Congress of Supreme Audit Institutions
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions
INA Instituto Nacional de Administração
IPDT Instituto Português da Droga e da Toxicodependência
IPE Investimentos e Participações Empresariais
IPSS Instituições Particulares de Solidariedade Social
IROA Instituto Regional de Ordenamento Agrário
ISC Instituições Supremas de Controlo
IVA Imposto sobre o valor acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LEOE Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado
LOE Lei do Orçamento do Estado
LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
LVT Lisboa e Vale do Tejo
MP Ministério Público
NATO Organização do Tratado do Atlântico Norte
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OE Orçamento do Estado
OLACEFS Organização Latino-Americana e das Caraíbas de Entidades Fiscalizadoras Superiores
OLAF Organismo Europeu de Luta Anti-Fraude
PAC Política Agrícola Comum
PEDRAA Programa Específico de Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores
PER Programas Especiais de Realojamento
PG Plenário Geral
PIDDAC Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central
PIDDAR Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional
POA Programa Operacional do Ambiente
POCAL Plano Oficial de Contas da Administração Local
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública
POE Programa Operacional de Economia
POS Programa Operacional da Saúde
POPRAM Plano Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira
PPI Plano Plurianual de Investimento
PPP Parcerias Público-Privadas
PRIME Programa de Incentivos à Modernização da Economia
PRODESA Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores
QCA Quadro Comunitário de Apoio
RA Região Autónoma
RAA Região Autónoma dos Açores
RAFE Regime de Administração Financeira do Estado
RAM Região Autónoma da Madeira
RTC Rádio Televisão Comercial
RTP Rádio Televisão Portuguesa
SA Sociedade Anónima
SCI Sistema de Controlo Interno
SEE Sector Empresarial do Estado
SIC Sistema de Informação Contabilística
SIGC Sistema Integrado de Gestão e Controlo
SIPAG Sistema de Informação de Planeamento e Acompanhamento da Execução
SIPIDDAC Sistema de Informação para o PIDDAC
SIPIE Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais
SISPLAN Sistema de Planeamento
SNS Serviço Nacional de Saúde
SPA Sector Público Administrativo
SPE Sector Público Empresarial
SPEA Sector Público Empresarial Autárquico
SR Secção Regional
SRA Secção Regional dos Açores
SRH Sistema de gestão de Recursos Humanos
SRM Secção Regional da Madeira
SRTCA Secção Regional do Tribunal de Contas dos Açores
SRTCM Secção Regional do Tribunal de Contas da Madeira
SS Segurança Social
SSMSST Serviços Sociais do Ministério da Segurança Social e do Trabalho
TC Tribunal de Contas
TCE Tribunal de Contas Europeu
TCJURE Sistema de Informação Jurídica
TCP Tribunal de Contas Português
UE União Europeia
URBCOM Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial
VIC Verificação Interna de Contas
VEC Verificação Externa de Contas