Resolução do Conselho de Ministros n.º 12-B/2015, de 20 de março

Resolução do Conselho de Ministros n.º 12-B/2015

O Programa do XIX Governo Constitucional comprometeu-se a implementar políticas adequadas à integração social da população imigrante, assumindo como prioritárias as áreas da cultura e da língua, da educação e do emprego e qualificação profissional.

Por outro lado, o mesmo Programa determinou como objetivo dar um novo impulso à ligação efetiva entre Portugal e os cidadãos residentes no estrangeiro.

Em matéria económica, o fomento do empreendedorismo, da inovação e uma maior internacionalização foram também definidos como objetivos prioritários do Governo.

Portugal tem vindo já a implementar planos de integração de imigrantes e dos seus descendentes, consolidando um acervo de boas práticas conhecidas e reconhecidas. Contudo, o fenómeno migratório do nosso país tem passado por múltiplas alterações. Desde o início do século XXI tem-se assistido a nova alteração do nosso perfil migratório. Houve um decréscimo da população imigrante, numa tendência que se confirmou igualmente no ano de 2014.

Paralelamente, registou-se um aumento gradual da emigração de portugueses para o estrangeiro. Não sendo a experiência emigratória portuguesa um fenómeno recente, e tendo Portugal uma emigração acumulada bastante superior ao número de imigrantes residentes no país, foi a partir do fim da última década que o país retomou os saldos migratórios negativos.

Nas Grandes Opções do Plano para 2015, o Governo expôs um conjunto de áreas de intervenção da política migratória nos domínios demográfico, social, profissional, económico e externo. Para além do aprofundamento de linhas de política em vista de uma gestão adequada e coordenada dos fluxos migratórios e da consolidação de políticas de integração, destaca-se a definição de medidas orientadas para o apoio ao regresso e à reintegração de cidadãos nacionais emigrados, bem como para o reconhecimento e valorização dos talentos portugueses que vivem no estrangeiro.

O desenvolvimento destas áreas torna essencial o desenho de uma estratégia transversal e articulada para lhes dar resposta. O Plano Estratégico para as Migrações 2015-2020 visa adequar politicamente o país a uma realidade migratória mais complexa e desafiante, adequando-se à estratégia do fomento industrial para o crescimento e o emprego, bem como à prioridade da «Abordagem global para a migração e mobilidade» definida pela Comissão Europeia.

Com efeito, esta «Abordagem global para a migração e mobilidade», ao estabelecer um quadro abrangente para gerir a migração e a mobilidade com países terceiros, em coordenação com a política externa da União Europeia, surgiu como uma resposta natural à crescente complexidade do fenómeno das migrações. É neste quadro que a União Europeia prossegue o diálogo com países e regiões estratégicos, de origem e trânsito dos fluxos migratórios.

O plano agora aprovado será sustentado pelo financiamento europeu 2014-2020, coincidindo o seu horizonte temporal com esse mesmo período, e sem onerar por isso, de forma acrescida, o orçamento nacional. Dará um novo impulso às políticas migratórias, ajustando as iniciativas desenvolvidas às necessidades atuais e projetando novas ações que, com sensibilidade e eficácia, contribuam para a coesão social, o enriquecimento humano e material do país e o envolvimento e ligação à diáspora portuguesa.

Esta estratégia deve primar pela absoluta garantia da dignidade da pessoa humana, em estreita articulação com as políticas públicas de segurança interna e com as políticas externa e dos negócios estrangeiros.

De forma a garantir a atuação concertada de todos os ministérios prevê-se a criação de um Grupo Técnico de Acompanhamento para colaborar com o Alto Comissariado para as Migrações, I. P., com o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e com a Direção-Geral das Comunidades Portuguesas e dos Assuntos Consulares, na execução, monitorização e avaliação do Plano Estratégico para as Migrações 2015-2020. O plano será objeto de avaliação externa.

Foi ouvido o Conselho para as Migrações.

O Plano Estratégico para as Migrações 2015-2020 foi submetido a consulta pública.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Estratégico para as Migrações (2015-2020), doravante designado por PEM, que consta do anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Determinar a criação de um nível de coordenação política do PEM, integrado pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional, pelo Secretário de Estado da Administração Interna e pelo Secretário de Estado das Comunidades Portuguesas, que reúne uma vez por ano, ou sempre que necessário, para avaliar o cumprimento do PEM ou promover as alterações adequadas.

3 - Criar o Grupo Técnico de Acompanhamento do PEM, constituído por dois representantes de cada ministério, um efetivo e um suplente, para colaborar com o Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM, I. P.), com o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e com a Direção-Geral das Comunidades Portuguesas e dos Assuntos Consulares, na execução, monitorização e avaliação do PEM.

4 - Estabelecer que os membros do Grupo Técnico de Acompanhamento do PEM não são remunerados.

5 - Determinar que a assunção de compromissos para a execução das medidas do PEM, incluindo os inerentes à ação das suas estruturas de operacionalização, depende de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.

6 - Determinar que a presente resolução produz efeitos no dia seguinte à sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 12 de março de 2015. - O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

Plano Estratégico para as Migrações (2015-2020)

Parte I

1 - Enquadramento

O perfil migratório dos países tem mudado significativamente, a um ritmo acelerado, nos últimos anos. O fenómeno da globalização, as crises financeiras e as assimetrias entre blocos económicos justificam estas mudanças.

Os impactos das migrações internacionais são múltiplos, tendo inerentes a diversidade cultural das sociedades, o aprofundamento das relações entre países, o empreendedorismo e a inovação, a abertura de mercados, os contributos líquidos para as finanças públicas e os efeitos na demografia.

O fenómeno migratório também se complexificou. Já não estamos apenas a falar da imigração sul-norte. As populações migrantes tornaram-se mais diversificadas em razão dos países de origem, dos países de destino, da duração migratória e dos motivos para a imigração.

No caso português, o perfil migratório alterou-se profundamente desde os anos 60 do século passado. De um país fortemente marcado pela emigração transformou-se, na década de 90 do mesmo século, num país muito procurado por imigrantes para viverem e trabalharem.

Esta alteração de perfil tem várias explicações: a melhoria das condições económicas e sociais, que conduziu a uma maior atratividade para trabalhadores de outros Estados; um vasto programa de obras públicas e de construção de infraestruturas, que permitiu a capacidade de absorção de muitos trabalhadores nesses setores, maioritariamente em posições pouco qualificadas; e, finalmente, a instabilidade política e social em países com os quais Portugal tem históricas relações culturais e afinidades linguísticas, que justificou a procura desses trabalhadores por melhores condições de vida em Portugal.

Os fluxos migratórios em Portugal apresentam uma variabilidade assinalável ao longo dos últimos anos. No passado recente, os fluxos migratórios de entrada foram muito expressivos, conduzindo a um aumento significativo da população estrangeira residente entre os anos de 2000 e 2010. Os fluxos migratórios de saída permaneceram constantes durante o início da década, tendo-se verificado um acréscimo assinalável desde 2008. O saldo migratório apresentou, entre 2000 e 2010, valores sempre positivos, apesar de tendencialmente decrescentes. Já nos últimos anos, os saldos migratórios têm tido valores negativos.

O decréscimo na população estrangeira residente nos últimos anos não reflete, contudo, uma diminuição de todos os perfis de imigrantes. Se em 2008 as autorizações de residência para o exercício de uma atividade profissional subordinada e de reagrupamento familiar eram os títulos mais representativos, a sua importância veio a decrescer ao longo dos últimos anos. Entre 2008 e 2012, a concessão destas autorizações de residência teve quebras bastante mais acentuadas (-65,1 % e -77,7 %, respetivamente) que a quebra associada ao total de residentes (-5,3 %). Em contraste, o número de residentes estrangeiros titulares de autorização de residência para estudantes do ensino superior aumentou entre 2008 e 2012 (+109,1 %).

Por outro lado, verificou-se um aumento do número dos descendentes de imigrantes nascidos em Portugal, que, por via das alterações à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade), introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, adquiriram a nacionalidade portuguesa, tendo hoje cidadania nacional. O enquadramento legal português foi reconhecido como uma boa política de integração de imigrantes ao nível internacional.

Adicionalmente, a partir de 2010, e associando saldos naturais negativos à descida do saldo migratório, Portugal assiste a saldos populacionais totais negativos. Por outras palavras, nos últimos anos, o saldo migratório em Portugal deixou de conseguir compensar os valores negativos do saldo natural.

Portugal encontra-se numa situação de fragilidade demográfica. É neste contexto que deve ser analisado o fenómeno migratório em Portugal e ser desenhada uma política transversal que atenda à evolução deste sistema. A política de imigração em Portugal deve refletir as mudanças dos perfis migratórios.

Estudos demonstram o efeito positivo da imigração nas contas públicas, sendo os imigrantes contribuintes líquidos. Mas o impacto pode ainda ser medido por outras dimensões. Em paralelo com o investimento na área da educação, da investigação e desenvolvimento das infraestruturas públicas e das políticas de emprego, o investimento em políticas migratórias contribui diretamente para a inovação, para a gestão e mobilização do talento, para o progresso tecnológico, para a captação de riqueza, para a abertura cultural e para o aumento da qualificação e mobilidade do capital humano.

Finalmente, a circularidade em que hoje se processam muitas migrações e a crescente mobilidade de migrantes portugueses e estrangeiros que aproveitam oportunidades profissionais em diferentes países, aconselham a que os fluxos migratórios sejam considerados com uma visão de conjunto. É neste contexto que alguns países tradicionalmente sujeitos a significativos fluxos de imigração e de emigração têm procurado gradualmente articular e integrar as políticas migratórias, quer as relativas às entradas, quer as relativas às saídas, evitando visões parcelares ou atomistas e internalizando uma visão integrada do fenómeno imigratório e emigratório, de modo a permitir o desenvolvimento consolidado de respostas. Deste modo, é hoje evidente que uma política migratória eficaz deve fundar-se na gestão integrada e equilibrada dos fluxos migratórios.

Em face deste enquadramento, é certamente necessário consolidar o trabalho de acolhimento e de integração social e, sobretudo, redobrar esforços na correta inclusão das segundas e terceiras gerações daqueles que, descendendo de imigrantes, já são novos cidadãos portugueses, através de mais ações de integração em escola, formação e emprego e de mais boas práticas que inculquem nos jovens uma cultura de responsabilidade, participação e confiança em si e na sociedade de que fazem parte.

Para além disso, é também vital, neste seguimento, perspetivar as migrações como parte de uma estratégia de valorização e crescimento económico de Portugal, de gestão e valorização do talento, de gestão e valorização da mobilidade, reforçando e promovendo o contributo das populações migrantes para esse objetivo. Não podendo, nem devendo, ser uma política vocacionada apenas para a situação do mercado laboral interna, a política migratória deve ter em consideração uma perspetiva económica e social mais ampla e renovada que se traduza, nomeadamente, num maior reconhecimento e valorização das competências dos migrantes e nas condições de criação de novos empregos e novos projetos económicos em Portugal. Devemos, por isso, olhar para as migrações como uma via essencial para gerir e valorizar o talento. O fenómeno das migrações é estratégico no processo de transformação de talentos produzidos em talentos concretizados, que provocam um impacto na sociedade e no contexto empresarial.

O amplo consenso político em torno do tema das migrações, em Portugal, tem permitido o sucesso das políticas migratórias. Este consenso tem sido expresso na prática política e, também, nas expressivas maiorias de aprovação na Assembleia da República dos principais instrumentos legislativos de que são exemplo as alterações ao regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 1 de fevereiro, e a Lei da Nacionalidade.

Este consenso verifica-se não apenas quanto à necessidade de adequada integração dos imigrantes mas também quanto à imprescindível promoção da legalidade migratória, à erradicação de redes de imigração ilegal e à fiscalização e punição de empregadores coniventes com estas redes. Este controlo e consciência são tanto mais importantes quanto é sabido que o país atravessa uma crise económica ao mesmo tempo que as fronteiras externas da União Europeia são objeto de uma pressão migratória sem precedentes, revelando situações de grande carência humanitária.

Só esta prática integrada e o consenso existente permitem que o país continue a honrar a sua tradição personalista em todas as instâncias onde Portugal está integrado.

No debate sobre a política europeia de migrações, Portugal deve ter uma participação ativa e clara. Para além da experiência histórica de migrações, o nosso país tem uma das fronteiras exteriores mais importantes da União Europeia.

Portugal deve afirmar a sua política aberta à migração legal e atenta aos novos fluxos migratórios. Essa opção opõe-se a uma visão de Europa Fortaleza que não produz resultados e está condenada ao fracasso. Coerentemente, o país deve defender a evolução para novas formas de gestão de fronteiras, possibilitando maior comodidade aos seus utilizadores e maior segurança para o espaço europeu. É com esse espírito que Portugal é pioneiro no projeto «Smart Borders». Por fim, na importante questão humanitária existente em várias fronteiras da União Europeia, o nosso país deve estar do lado da valorização da resposta de busca e salvamento que é a mais coerente com a matriz humanista do projeto europeu. Prevenindo e evitando o efeito chamada que esta política pode ter, devem ser desenvolvidos os mecanismos de cooperação com os países de origem, no sentido de encontrar soluções para a redução da procura pela imigração ilegal.

Sendo clara esta posição, Portugal deve manter-se na linha da frente do combate à migração ilegal e à utilização perversa das migrações para exploração laboral, sexual ou para recrutamento de combatentes estrangeiros para conflitos armados.

Nesse sentido, reconhecendo que as migrações têm um impacto positivo na sociedade em diferentes dimensões, Portugal enfrenta hoje cinco desafios particularmente decisivos que convocam as migrações: (i) o combate transversal ao défice demográfico e o equilíbrio do saldo migratório; (ii) a consolidação da integração e capacitação das comunidades imigrantes residentes em Portugal, continuando a tradição personalista de Portugal; (iii) a inclusão dos novos nacionais, em razão da aquisição de nacionalidade ou da descendência de imigrantes; (iv) a resposta à mobilidade internacional, através da internacionalização da economia portuguesa, na perspetiva da captação de migrantes e da valorização das migrações e do talento como incentivos ao crescimento económico; (v) o acompanhamento da emigração portuguesa, através do reforço dos laços de vínculo e do reforço das condições para o regresso e reintegração de cidadãos nacionais emigrados.

Estes cinco desafios ao nível da integração, da inclusão, da captação e do regresso dos nossos emigrantes tornam perentório o desenho de uma nova estratégia nacional para as migrações que seja articulada transversalmente.

Esta estratégia deverá promover a igualdade entre homens e mulheres em todos os eixos prioritários.

2 - Principais desafios

2.1 - Défice demográfico

Portugal enfrenta um problema de défice demográfico que é hoje uma emergência social, económica e política nacional.

As tendências demográficas recentes em Portugal são caraterizadas pelo aumento continuado da esperança de vida, redução da mortalidade infantil, aumento da emigração, saldos migratórios negativos, declínio acentuado e persistente da fecundidade e o consequente envelhecimento da população. É, pois, neste contexto que se vem agravando nos últimos anos o défice demográfico.

Apesar de se verificar uma tendência de decréscimo populacional residente em Portugal, o último recenseamento da população realizado pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P., (Censos 2011) reafirmou o contributo positivo da população estrangeira para a demografia portuguesa. Nos últimos 10 anos, a população cresceu 2 % (206.061 indivíduos), sobretudo como consequência do saldo migratório (que explica 91 % desse crescimento). A população estrangeira tem sido responsável não só pelo aumento de efetivos em idade ativa, mas também por uma percentagem significativa dos nascimentos em Portugal.

A diminuição do índice de fecundidade e dos saldos migratórios e o aumento da esperança média de vida, acompanhando a tendência verificada em outros Estados-Membros da União Europeia, induz ao reforço do envelhecimento demográfico.

Neste âmbito, Portugal apresentou em 2013 um índice sintético de fecundidade de 1,21 filhos por mulher, abaixo da média da União Europeia, e uma taxa líquida de migração negativa (-3,6 %), face a uma média positiva da União Europeia. Ora, atendendo a que, segundo um estudo do EUROSTAT, a partir de 2015 se prevê que o crescimento populacional dos Estados-membros se consiga apenas com saldos migratórios positivos.

Tal como demonstrado por inúmeros investigadores nacionais, sem o contributo das migrações e sem a manutenção de um saldo migratório positivo, as possibilidades de Portugal inverter a tendência de decréscimo de efetivos em idade ativa serão bastante mais difíceis, correndo-se o risco de se agravar cada vez mais o problema demográfico associado ao envelhecimento da população. Um saldo migratório positivo permite compensar este efeito a curto e médio prazo. É, aliás, essa a política de muitos Estados europeus, para quem o fenómeno do envelhecimento da população se tornou realidade mais cedo do que em Portugal.

Estas tendências implicam duas linhas de intervenção: uma agenda para a natalidade, também uma prioridade do Governo, e outra para as migrações, que o presente plano visa desenvolver.

2.2 - Integração e capacitação

Os benefícios da imigração têm sido sentidos em Portugal, não só no plano económico, mas também na expansão da diversidade, qualificações, ambiente de tolerância, criação de emprego e abertura ao mundo. O novo contexto exigiu da sociedade portuguesa o desenvolvimento de uma política de acolhimento e integração de imigrantes. A implementação de medidas de reconhecimento, gestão e valorização da diversidade cultural e religiosa teve em vista prevenir focos de tensão baseados no desconhecimento e hostilidade mútua, fazendo das boas práticas de integração de imigrantes um ativo do país e contribuindo para a coesão social.

Nas várias dimensões da integração, Portugal apresenta resultados positivos, em termos de baixos índices de discriminação, políticas de reagrupamento familiar, acesso a educação, mobilidade no mercado laboral ou passagem de visto a autorização de residência temporária e posteriormente a permanente, reconhecidos internacionalmente.

Se estes bons resultados devem hoje ser consolidados e aprofundados, é também necessário ter em consideração novos problemas e dimensões no domínio da integração e capacitação, atendendo à maior diversidade e mobilidade dos perfis migratórios.

Desde logo, nas duas últimas décadas as políticas de imigração privilegiaram os projetos migratórios de permanência, dirigindo uma parte substancial do esforço legislativo para a inserção e integração de imigrantes, na perspetiva de uma estada longa com uma inserção laboral estável. A integração foi essencialmente laboral, tentando-se por essa via uma melhor inserção na sociedade portuguesa. Aliás, a integração laboral foi condição para um conjunto de regularizações extraordinárias e é hoje central enquanto condição de entrada e permanência regular.

As políticas públicas privilegiaram a integração dos imigrantes pouco qualificados que se encontram já em território nacional. Atualmente, Portugal tem uma imigração muito polarizada, com entrada de imigrantes altamente qualificados e imigrantes de baixas qualificações, com fenómenos de imigração sazonal e circular, importando desenhar políticas de integração para ambos. Nessa medida, há que apostar em esforços de captação e integração dos imigrantes altamente qualificados e de procura de soluções para os seus problemas.

Nestes termos, é hoje crucial promover uma maior correspondência entre as qualificações dos imigrantes e a utilização destas qualificações pelo mercado de trabalho nacional, de modo a prevenir o recrutamento de indivíduos qualificados para o exercício de profissões em que essas qualificações não são aproveitadas. Serão desenvolvidas novas medidas de integração que atinjam o melhor aproveitamento das competências dos imigrantes e promovidos estudos de caracterização das necessidades a nível local e regional. Serão também alargadas as políticas de integração a perfis migratórios que delas estavam excluídas, como é o caso dos estudantes internacionais.

Serão ainda reforçadas as medidas tendentes à promoção da igualdade de género e ao reforço da integração pessoal, profissional e cívica nas mulheres imigrantes na sociedade portuguesa.

O país precisa de reforçar a prevenção e luta contra a discriminação racial, particularmente em contexto de trabalho, combater situações de exploração de mão-de-obra sazonal, melhorar a interação com os serviços e agentes públicos, descentralizar intervenções públicas, e direcionar recursos para medidas de educação, formação e capacitação dos imigrantes e seus descendentes. Novos programas de acompanhamento social e relacional dos imigrantes, de que é exemplo o programa mentores, serão igualmente postos em prática para alcançar estes objetivos.

2.3 - Inclusão e capacitação dos novos nacionais

As políticas de integração visam uma melhor inserção na sociedade portuguesa dos imigrantes e seus descendentes, incluindo desta forma todos aqueles que obtiveram a nacionalidade portuguesa, seja por nascimento, seja por naturalização.

Este universo de novos cidadãos portugueses alargou-se nos últimos anos. De acordo com os dados dos últimos Censos 2011, residiam em Portugal 871 813 portugueses nascidos no estrangeiro, o que representa mais do dobro dos estrangeiros residentes em Portugal (394 496). Através da mesma fonte, conclui-se ainda que 92 700 cidadãos de nacionalidade portuguesa têm pelo menos um progenitor de nacionalidade estrangeira. Estes dados, ainda que por aproximação, permitem ter em conta a efetiva importância dos descendentes de imigrantes na sociedade portuguesa, bem como o ritmo e eficácia do processo de naturalização de imigrantes nos últimos anos.

A naturalização é, de resto, apresentada no relatório International Migration Outlook 2014 da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) como uma das justificações para a diminuição do número de imigrantes em Portugal.

Entre 2007 e 2013, o número de cidadãos a quem foi concedida a nacionalidade portuguesa atingiu os 268 831, quando entre 2001 e 2006 esse número se situava apenas nos 14 865. Com a atual política de aquisição de nacionalidade, todos os residentes estabelecidos e que desejam permanecer no país podem aceder à nacionalidade portuguesa e tomar parte da vida coletiva portuguesa.

Novos cidadãos portugueses são também os que nasceram no estrangeiro, filhos de pai ou mãe portuguesa. Mais de 1/3 dos novos cidadãos portugueses nos últimos anos estão nesse perfil.

Mesmo sendo escassa a informação estatística a seu respeito, dado que esta é apenas recolhida segundo a nacionalidade do indivíduo, estes novos cidadãos portugueses carecem de medidas ativas que previnam e combatam situações de exclusão social, fomentem o aproveitamento e a criação de oportunidades e reforçam as integrações em educação, formação e emprego.

No plano da educação, Portugal teve uma evolução positiva da integração dos alunos de origem imigrante de acordo com os resultados do Programme for International Student Assessment, OCDE, 2013, que avalia os sistemas de ensino dos vários países da OCDE. Este relatório indica que Portugal é um dos exemplos de evolução positiva entre os 34 países analisados pela OCDE. Em 2012, 7 % dos alunos avaliados eram imigrantes ou descendentes de imigrantes, quando em 2009 representavam 5 % do total de alunos avaliados.

A este nível, é fundamental dar continuidade ao trabalho desenvolvido na promoção da inclusão de crianças e jovens provenientes de contextos socioeconómicos vulneráveis, tendo em vista a promoção da igualdade de oportunidades e o reforço da coesão social. O Programa Escolhas será alargado, em todas as áreas, até aos jovens de 30 anos, de maneira a aumentar as respostas para os jovens sem emprego ou formação, designados NEET, de forma a combater o desemprego jovem.

O reforço da autonomia, da responsabilidade e do empreendedorismo traduzir-se-á no aprofundamento das ações no âmbito dos projetos de empreendedorismo inclusivo e económico.

Pretende-se uma maior focalização em problemas específicos, garantindo uma lógica de «maior resposta, maiores recursos».

Tratando-se de um universo com um peso populacional relevante e em que a experiência migratória é também definidora de identidades pessoais, um plano estratégico para as migrações não pode deixar de refletir a realidade mais atual do que é a cidadania portuguesa. Por isso mesmo, a participação cívica e política é também uma área especialmente visada no presente plano.

2.4 - Mobilidade internacional, gestão do talento e valorização da atratividade do país

Até hoje, a imigração tem sido considerada de um ponto de vista essencialmente passivo. Portugal recebia os imigrantes que procuravam o nosso país para viver e trabalhar, tudo fazendo para os acolher e integrar condignamente.

Porém, num mundo de competição pelo talento o investimento nas políticas migratórias é também um instrumento de modernização e competitividade, que exige organização e proatividade. O capital humano é hoje considerado o principal catalisador da mudança e crescimento económico.

Em muitos casos, os imigrantes apresentam taxas de autoempregabilidade cada vez mais elevadas. Os imigrantes contribuem positivamente para a economia nacional, não só em termos fiscais, mas também em criação líquida de emprego, bens e serviços. Segundo dados dos Censos 2011, entre 1981 e 2011, a importância relativa de empregadores estrangeiros no total de empregadores do país passou de 1,4 % para 5,2 %. Este crescimento é ainda mais relevante se se considerar que de 1981 a 2011 a taxa de variação de empregadores estrangeiros foi seis vezes superior à registada para os portugueses.

O país precisa de uma política migratória mais ampla e moderna, que se concentre na manutenção de um saldo migratório positivo, pela gestão integrada dos fluxos de emigração e imigração, e promova soluções criativas para os problemas da economia nacional. Este saldo só poderá ser alcançado se forem desenvolvidas políticas de captação de migrantes que possam contribuir com os seus talentos e competências para o desenvolvimento nacional e regional. As referidas soluções implicam o reforço da capacidade de intervenção transversal, não devendo a política de imigração ser uma política exclusivamente assente no mercado laboral interno. Uma perspetiva económica de conjunto afigura-se fundamental.

Portugal pode aproveitar este espaço de mobilidade migratória para captar talento e empreendedores qualificados. As migrações permitem novos investimentos, atividades, serviços e movimentos económicos. É possível, através dos fluxos migratórios, alcançar novos mercados, com produtos diferenciados e novos públicos e sedimentar relações económicas mais profundas. Os migrantes são portadores de conhecimento, redes e competências de trabalho. Portugal pode aumentar os benefícios provenientes deste ambiente, geradores de riqueza e indutores de emprego.

Outros países avançaram já com enquadramentos legais para captar novas migrações económicas, que podem passar pelo incentivo à criação de pequenas e médias empresas, ao autoemprego e ao desenvolvimento de projetos que promovam a retenção, o regresso e a integração ao nível regional.

O recurso à diplomacia migratória é, a este respeito, essencial para valorizar Portugal enquanto destino de migrações.

Neste contexto, o Governo tem vindo a aprovar medidas nos diferentes setores que reforçam a atratividade e internacionalização da economia nacional, tirando maior partido da mobilidade, com as quais o presente plano se encontra em consonância.

No desenvolvimento das políticas de captação e de boa gestão dos fluxos, a gestão integrada da imigração e emigração é outra condição indispensável para o sucesso e para a manutenção da confiança pública na política migratória.

A prossecução de uma estratégia de captação de fluxos migratórios não pode deixar de considerar em primeira linha os portugueses na diáspora ou os luso-descendentes, considerando as suas qualificações, conhecimento e experiências. Dispondo Portugal de uma vasta e muito qualificada diáspora, hoje enriquecida por novos perfis migratórios de jovens que têm procurado outros destinos, estará aí a primeira fonte de migrantes que nos interessa enquanto nação captar.

Sendo certo que o país deve explorar este espaço de mobilidade migratória para atrair e reter talento, sem diferenciar entre cidadãos, é indisputável que os portugueses no estrangeiro constituem o primeiro grupo de migrantes com os quais devemos reforçar as nossas relações, mantendo vivas as suas ligações ao território nacional e criando condições que apoiem e acompanhem no regresso a Portugal. Além do dever de solidariedade nacional que lhe está inerente, estabelecer como prioridade a criação de canais reforçados de ligação e apoio ao regresso dos portugueses na diáspora contribui também para reter e potenciar o capital humano nacional.

2.5 - Melhor articulação entre imigração e emigração e o apoio ao regresso e à reintegração dos emigrantes portugueses

Num contexto de maior mobilidade e de ampliação dos instrumentos de ação, as políticas migratórias modernas não podem ignorar a gestão integrada do binómio imigração/emigração.

Hoje, mais do que nunca, os governos dos países dos dois lados do movimento migratório - origem e acolhimento - reconhecem a importância deste envolvimento estratégico dos emigrantes e procuram novas formas de cooperação. Os países de origem procuram atrair o talento e os recursos da diáspora, enquanto os países de destino procuram otimizar a eficácia das políticas de integração. Os dois lados têm um objetivo comum: fortalecer o papel das populações migrantes no desenvolvimento do seu país.

O caminho reconhecido de Portugal no domínio da integração de imigrantes deve ser acompanhado por outro caminho no aprofundamento do apoio à reintegração de emigrantes portugueses regressados. Torna-se, assim, fundamental fortalecer o conhecimento e a ligação às migrações portuguesas, criando, em seguida, condições para a manutenção de uma relação estável, tendo por base informação específica, constante e atualizada.

Nesse sentido, torna-se também fundamental empreender estratégias focadas de apoio ao regresso dos emigrantes portugueses, bem como o desenvolvimento de vias criativas e inovadoras de ligação entre o país e os seus novos emigrantes.

A integração progressiva de serviços migratórios internos, a nível local, de apoio aos imigrantes e emigrantes, permitirá uma melhor articulação entre políticas e um melhor aproveitamento de recursos.

O país deve incentivar e apoiar o regresso e a integração de emigrantes portugueses que desejem voltar, trazendo consigo a valorização que obtiveram com a sua experiência no estrangeiro. Estudos recentes demonstram que existe uma expetativa dos emigrantes portugueses, particularmente da emigração temporária, quanto ao regresso. Além disso, o país deve estimular a aproximação e o estreitamento de laços mais profundos com a nova emigração portuguesa, mais dispersa e menos organizada nas tradicionais comunidades portuguesas.

Políticas com estes objetivos - incentivar o retorno de emigrantes e incentivar a religação à diáspora - têm sido aplicadas noutros países com amplo sucesso. Na verdade, são os migrantes oriundos do próprio Estado os primeiros e mais sensíveis a reagirem a políticas ativas de captação, retorno e aproximação.

Esta política permite atingir, pelo menos, importantes objetivos:

1) Reequilibrar o saldo migratório, através da reentrada de pessoas que haviam saído;

2) Promover e facilitar o processo de reintegração de emigrantes socialmente vulneráveis em território nacional;

3) Envolver os profissionais e talentos portugueses emigrados, ou os novos cidadãos portugueses luso-descendentes, cuja valorização académica e profissional no estrangeiro constitua uma mais-valia para os próprios e para o país;

4) Criar e promover os incentivos e condições existentes para o regresso de cidadãos emigrados a Portugal, respondendo à sua mobilidade de forma positiva e contribuindo para a captação e remigração de profissionais, trabalhadores e empreendedores portugueses;

5) Fortalecer a relação entre as instituições governamentais, as comunidades portuguesas e stakeholders num trabalho conjunto de mobilização da diáspora portuguesa.

3 - Eixos prioritários

As exigências do momento presente, nos planos demográfico, económico e social, impõem uma estratégia transversal articulada tendo por base políticas que permitam maximizar os recursos disponíveis.

Depois dos I e do II Plano para a Integração dos Imigrantes aprovados, respetivamente, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 63-A/2007, de 3 de maio e pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2010, de 12 de agosto, os atuais desafios impõem o desenvolvimento de um plano estratégico na área das migrações assente em cinco eixos políticos prioritários:

i) Eixo I - Políticas de integração de imigrantes

Os objetivos deste eixo visam a consolidação do trabalho de integração, capacitação e combate à discriminação dos imigrantes e grupos étnicos na sociedade portuguesa, tendo em vista uma melhor mobilização do seu talento e competências, a valorização da diversidade cultural e religiosa, o reforço da mobilidade social, da descentralização das políticas de integração e uma melhor articulação com a política de emprego e o acesso a uma cidadania comum.

ii) Eixo II - Políticas de promoção da integração dos novos nacionais

Os objetivos deste eixo têm em vista o reforço de medidas de promoção da integração e inclusão dos novos nacionais, nomeadamente dos descendentes de imigrantes e de todos aqueles que entretanto acederam à nacionalidade portuguesa, através de ações nos domínios da educação, formação profissional, transição para o mercado de trabalho, participação cívica e política, inclusão digital, empreendedorismo e capacitação.

iii) Eixo III - Políticas de coordenação dos fluxos migratórios

Os objetivos deste eixo dirigem-se à valorização e promoção internacional de Portugal enquanto destino de migrações, através de ações nacionais e internacionais de identificação, captação e fixação de migrantes, contribuindo para uma gestão mais adequada e inteligente dos fluxos migratórios e para o reforço da atração e circulação de talento e capital humano.

iv) Eixo IV - Políticas de reforço da legalidade migratória e da qualidade dos serviços migratórios

Os objetivos deste eixo prendem-se com o reforço da capacidade de intervenção transversal na execução da política migratória, através do aprofundamento da rede de parcerias com entidades públicas e privadas, do enquadramento e acompanhamento dos potenciais migrantes, do recurso a ferramentas eletrónicas, da flexibilização dos procedimentos de entrada e da afirmação de uma cultura reforçada de qualidade e de boas práticas na prestação dos serviços migratórios.

v) Eixo V - Políticas de incentivo, acompanhamento e apoio ao regresso dos cidadãos nacionais emigrantes

Os objetivos deste eixo visam ações e programas, em articulação estreita com o Ministério dos Negócios Estrangeiros, que promovam, acompanhem e apoiem o regresso de cidadãos nacionais emigrados no estrangeiro ou o reforço dos seus laços de vínculo a Portugal, contribuindo por essa via para a reversão do movimento emigratório de cidadãos portugueses para o estrangeiro.

4 - Avaliação e monitorização do Plano Estratégico para as Migrações (2015-2020)

Para efeitos de uma rigorosa avaliação e acompanhamento da implementação do presente plano, é elaborado, pelo Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM, I. P.), um relatório bianual da respetiva execução, o qual é apresentado ao Conselho para as Migrações.

Compete aos membros do Grupo Técnico de Acompanhamento apresentar ao ACM, I. P., até 31 de janeiro de cada ano, informação sobre execução das medidas previstas no PEM relativo ao ano anterior, depois de validado pelo respetivo membro do Governo.

Os dados relativos à execução das medidas, que reportem a pessoas, são sempre desagregados por sexo.

No ano de 2017, deve ser realizada uma avaliação intercalar, externa e independente, das medidas que se encontram na parte II do anexo I ao presente plano. Deste modo, o mecanismo de monitorização e avaliação previsto reflete a capacidade do presente plano de se adaptar e ajustar a novos desafios e oportunidades que se venham a verificar ao longo do seu período de implementação, de forma a potenciar as ações e objetivos definidos.

Para além da monitorização e avaliações intercalares, o PEM deve ser, no final do seu período de vigência, objeto de uma avaliação externa e independente.

Parte II

Medidas

(ver documento original)