Resolução do Conselho de Ministros n.º 22/87, de 20 de abril

Resolução do Conselho de Ministros n.º 22/87

A «estratégia de progresso controlado», preconizada no Programa do Governo, visa, inter alia, a resolução dos quatro graves problemas macroeconómicos de carácter estrutural que o País enfrenta: a inflação, o défice do Estado, o défice das contas externas e o desemprego.

O primeiro, a inflação, já não é problema maior. O Governo apostou forte no combate à inflação e estabeleceu metas para os anos de 1986 a 1988. Estão a ser cumpridas.

Os três outros problemas são objecto de abordagem sistemática, integrada e gradualista no Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego (PCEDED), que, tendo começado a ser elaborado no início de 1986, abarca um horizonte de 4 + 4 anos, enquadrando e dando mais força à execução da referida estratégia, que tem vindo a ser seguida desde Novembro de 1985.

Os referidos problemas exigem políticas e acções de médio prazo para serem levadas a cabo de modo firme, persistente e irreversível - obviamente, em situação de tranquilidade e estabilidade.

A 1.ª fase do PCEDED, que cobre os anos de 1987 a 1990, tem por objectivos fundamentais os seguintes:

Fazer crescer, em termos reais, o investimento a ritmo reforçado (8% a 10% ao ano), acima do dobro do ritmo médio de crescimento do produto;

Fazer crescer o emprego em mais de 32000 postos de trabalho, em média anual, de modo a fazer baixar a taxa de desemprego em dois pontos percentuais;

Fazer diminuir o peso relativo do défice do Estado em percentagem do PIB, atingindo 5% em 1990, contra 11% em 1985;

Modernizar a economia, promover a competitividade, assegurar a correcção estrutural do défice externo e fazer diminuir a dívida externa em percentagem do PIB.

O PCEDED exprime uma estratégia de concertação social, pressupondo um papel decisivo para os parceiros sociais.

O PCEDED consta de três volumes: o volume I - anexo à presente resolução - é a «Súmula»; do volume II consta o «Enquadramento macroeconómico»; do volume III, as «Linhas de enquadramento sectorial».

Parte crucial do PCEDED - pela operacionalidade que pressupõe e implica - é o «painel» de incentivos, apoios e políticas do Programa, publicado no volume I, o qual reúne compromissos do Governo, com calendário, e «sinais» de grande importância para os agentes económicos.

O PCEDED é, acima de tudo, um indeclinável desafio aos empresários portugueses, para que apostem na modernização, mendiante um enorme esfoço de investimento e autofinanciamento, e aos trabalhadores portugueses, para que apostem no combate ao desemprego, mediante um comportamento de moderação salarial (salários reais demasiado elevados impedem mais emprego, suscitam mais desemprego).

Nestes termos:

O Conselho de Ministros, reunido em 31 de Março de 1987, apreciou e resolveu aprovar o Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego (PCEDED), cuja súmula se publica em anexo.

Presidência do Conselho de Ministros. - O Primeiro-Ministro, Aníbal António Cavaco Silva.

Estratégia de progresso controlado

PCEDED - Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego, volume I, «Súmula», aprovado em Conselho de Ministros de 31 de Março de 1987.

Do Programa do Governo, Novembro de 1985

«O Governo tem a certeza de que as empresas portuguesas responderão ao desafio que é realizar este enorme esforço de investimento, o qual, por sua vez, criará muitos postos de trabalho.

Progressivamente, deste modo, não é só o problema do défice externo que será resolvido, é também o do desemprego.

A estratégia de progresso controlado assenta em quatro razões fundamentais para os Portugueses.

Primeiro que tudo, são as razões do nível de vida e do bem-estar das famílias. Só com a economia a crescer é que poderemos reduzir o desemprego e fazer participar os que trabalham e os pensionistas e reformados nos frutos da maior produção e da maior produtividade.

Segundo, são as razões do défice externo. Só com um grande e selectivo esforço de investimento poderemos corrigir os défices estruturais da balança comercial. É nas políticas de investimento, e não nas políticas de estabilização, que reside a verdadeira solução do défice externo.

Terceiro, são as razões de saneamento financeiro, quer do Estado, quer das empresas. As situações de desequilíbrio são tantas e tão arreigadas que só o crescimento global criará condições para as diluir progressivamente. A ausência de crescimento acentuaria a crise financeira e acabaria por degenerar em colapsos de consequências inimagináveis.

Quarto, e finalmente, são as razões de integração nas Comunidades Europeias. A modernização da economia portuguesa, o pleno aproveitamento dos recursos financeiros e do mercado das Comunidades Europeias, exigem, mais uma vez, que se faça um grande esforço de investimento.

Apostar-se-á inequivocamente na iniciativa privada como a fonte autêntica e insubstituível do desenvolvimento económico e social. Introduzir-se-á maior flexibilidade no funcionamento da economia. Garantir-se-á a racionalidade nos níveis das taxas de juro, das taxas de câmbio e da competitividade. Activar-se-á o mercado de capitais, impulsionando a criação de instrumentos e instituições financeiras. Combater-se-á a economia paralela nas suas causas, sejam estas de natureza fiscal ou de outro tipo, procurando-se criar condições para atrair os agentes económicos à economia legal.

Reconduzir-se-á o Estado ao seu papel supletivo na economia de mercado, eliminando-se a exorbitância do seu património, das suas intervenções e regulamentações, disciplinando as despesas públicas, contendo-se o volume das necessidades de financiamento do sector público, atenuando-se o efeito de compressão que o poder de império vem exercendo sobre o sector privado e repondo-se a prática de 'pessoas de bem' em todas as obrigações do Estado.

Defender-se-á o poder de compra dos salários e atacar-se-á a situação dos salários em atraso.

Reduzir-se-á a carga fiscal sobre os rendimentos de trabalho, sobre a poupança e o capital de risco, sobre os custos do emprego e sobre os custos do crédito, porque entende o Governo que nos excessos da tributação tem residido parte significativa da desmotivação e deserção dos agentes económicos, quer quando trabalham, quer quando poupam, investem ou empreendem.»

Índice

1 - O que é o PCEDED - a conciliação entre a modernização e o emprego.

2 - Objectivos e metas do PCEDED.

3 - O papel do Estado no PCEDED.

4 - As políticas macroeconómicas no PCEDED.

5 - O investimento relevante para o PCEDED.

6 - Uma condicionante do PCEDED - o «custo relativo do emprego».

7 - O papel dos parceiros sociais - uma estratégia de concertação social.

8 - As linhas de enquadramento sectorial do PCEDED.

9 - A agricultura no PCEDED - o desafio do possível.

10 - A pesca no PCEDED - a riqueza disponível.

11 - A indústria no PCEDED - a aposta na modernização.

12 - O sector terciário no PCEDED - uma vocação de futuro.

13 - Incentivos, apoios e políticas - o «painel» PCEDED.

14 - Os anos 1974-1985 e a viragem estratégica do PCEDED.

Sumários dos outros volumes

Volume II - Enquadramento macroeconómico

Capítulo 1 - Caracterização e condicionantes globais.

Capítulo 2 - Enquadramento macroeconómico - políticas.

Capítulo 3 - Enquadramento macroeconómico - cenários.

Volume III - Linhas de enquadramento sectorial: agricultura, pescas, indústria e serviços

Capítulo 1 - A agricultura - o desafio do possível.

Capítulo 2 - Pescas - a riqueza disponível.

Capítulo 3 - Indústria - a aposta na modernização.

Capítulo 4 - Serviços - uma vocação de futuro.

1 - O que é o PCEDED - a conciliação entre a modernização e o emprego

Não é fácil conciliar num mesmo programa económico, ainda que a médio prazo, a correcção estrutural do défice externo, o que envolve alguma reestruturação da actividade económica, e, simultaneamente, redução do desemprego. Mas corrigir um destes desequilíbrios em detrimento do outro envolveria quer custos financeiros quer custos sociais inaceitáveis.

Daí que seja recomendável definir uma estratégia económica que utilize, no tempo certo e na dose adequada, as diferentes componentes das políticas macroeconómicas e sectoriais, por forma a conciliar, a prazo, objectivos potencialmente conflituantes.

Essa estratégia - que tem vindo a ser executada através de diversas medidas de política económica - está consubstanciada no PCEDED, Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego, e constitui uma das expressões da estratégia de progresso controlado assumida pelo Governo no seu Programa em Novembro de 1985.

O crescimento económico há-de permitir, por um lado, o aumento do emprego e a aproximação aos níveis de vida europeus e, por outro lado, a modernização e o robustecimento da economia, bem como a redução da dependência externa.

O Programa compreende duas fases temporal e politicamente distintas. A 1.ª, que se estende de 1987 a 1990, durante a qual continuará a ser executada a estratégia económica global agora apresentada, e uma 2.ª fase (1991-1994), que, por ultrapassar já o período de vigência normal da legislatura, apenas compreende as projecções de algumas variáveis económicas, tendo em conta os resultados das medidas tomadas e pressupondo que se mantém a orientação da política económica seguida na 1.ª fase.

As trajectórias traçadas para algumas variáveis macroeconómicas constituem um misto de previsões e objectivos, que deverão ser adaptados para fazer face a novas situações e problemas que, por certo, surgirão ao longo da vigência do PCEDED. Em ambiente de incerteza e para um horizonte temporal alargado, as projecções não podem deixar de assumir um carácter contingencial. As metas do PCEDED são - por isso, e por filosofia de actuação do próprio Governo - puramente indicativas. No entanto, a sua realização afigura-se exequível e sê-lo-á tanto mais quanto maior for a adesão empenhada dos parceiros sociais aos estímulos e às directrizes da política económica do Governo.

O PCEDED não pretende constituir um programa inflexível. Será reajustado, face à experiência e à evolução das condicionantes da economia nacional e internacional, de modo a, actualizando-o, repor a sua pertinência.

Tenciona o Governo proceder a revisões periódicas e gerais no 1.º trimestre de cada ano, com incidência obrigatória nos pressupostos e valores das projecções, bem como nas orientações da política económica.

Este posicionamento metodológico só reforça a firme convicção do Governo de que a estratégia traçada é a que melhor responde aos condicionalismos da economia portuguesa e ao objectivo de correcção dos seus desequilíbrios fundamentais. Destruída a espiral fatalista e despertadas as forças da modernização e do progresso da nossa sociedade, as transformações hão-de gerar um ritmo e marcar uma realidade que o PCEDED apenas pretende desencadear e apoiar.

2 - Objectivos e metas do PCEDED

Portugal enfrentava quatro graves problemas macroeconómicos de carácter estrutural: a inflação, o défice do Estado, o défice das contas externas e o desemprego.

O primeiro, a inflação, já não é problema maior. O Governo apostou forte no combate à inflação e estabeleceu metas para os anos de 1986 a 1988. Estão a ser cumpridas.

Os três outros problemas são objecto de abordagem sistemática, integrada e gradualista no PCEDED num horizonte de 4 + 4 anos e pressupondo sempre uma estratégia de concertação social.

Em termos mais concretos, e para a 1.ª fase do Programa (1987-1990), pretende-se atingir o seguinte quadro macroeconómico sem cuidar dos preciosismos técnicos de distinção entre objectivos finais e intermédios, ou entre metas endógenas e exógenas, ou ainda entre constrangimentos e objectivos:

a) Um aumento real do produto à taxa média anual de cerca de 4%;

b) Um aumento real do investimento a uma taxa média anual entre 8% e 10%;

c) Um crescimento real da produtividade à taxa média anual entre 2,5% e 3% e a reestruturação do sistema produtivo, de modo a reduzir:

O desequilíbrio estrutural entre a procura global de bens e serviços e a oferta de origem interna;

A vulnerabilidade da economia a eventuais choques externos adversos;

d) Um crescimento do emprego de cerca de 1% ao ano, de modo a compensar os efeitos da reestruturação da actividade económica e a diminuir a taxa de desemprego. Serão então criados anualmente 32500 postos de trabalho, em média, de 1987 a 1990;

e) Uma redução da taxa de inflação para valores da ordem dos 8% a 9% em 1987 e 4% a 6% em 1988, em média anual. A partir desta data, harmonização com a Europa comunitária, o que possibilitará a nossa eventual adesão ao Sistema Monetário Europeu;

f) A redução do défice do sector público administrativo (SPA) em relação ao PIB até atingir cerca de 5% em 1990, assim libertando meios de financiamento para o sector produtivo.

O corte das raízes do défice externo exige reajustamentos estruturais da economia, que passam por um grande esforço de investimento, e este, por sua vez, implica, inevitavelmente, um acréscimo de importações.

O défice da balança começa, pois, por subir, mas desce mais tarde, porque o esforço de investimento deve ser orientado por critérios de rápida recuperação em divisas, em mercado aberto e concorrencial. Ou seja, o fluxo emergente de exportações e substituição competitiva de importações deve permitir, em poucos anos, mais do que compensar o défice inicial.

O défice da balança de bens e serviços descreve, a sim, uma espécie de corcova que demorará vários anos até completar a sua curvatura: faz a vertente ascendente durante a 1.ª fase do PCEDED, atinge o pico em 1990 ou 1991 e passa a fazer a vertente descendente na 2.ª fase do PCEDED.

De forma aparentemente paradoxal, o PCEDED começa por gerar mais défice externo. Mas trata-se de um défice virtuoso, porque autocorrector.

O crescimento a bom ritmo do produto e do investimento há-de fazer-se em obediência à lógica das vantagens comparativas. Tendencialmente, essa lógica não é no sentido das actividades intensivas em capital ou sofisticadas em tecnologia, muito embora possa, num número reduzido de casos, escapar a esse sentido predominante. Há, por isso, razões para esperar que o crescimento económico projectado no PCEDED seja feito com significativo crescimento do emprego, a par de sensíveis melhorias da produtividade e da competitividade.

Projecções macroeconómicas do PCEDED

(ver documento original)

3 - O papel do Estado no PCEDED

Tendo em conta a natureza do investimento pretendido, considera-se que a maior parte do esforço de investimento deverá ser realizada pelo sector privado - nacional e estrangeiro -, cabendo ao Estado, fundamentalmente:

a) Proporcionar um clima económico favorável ao investimento produtivo, para o que muito contribuirá a estabilidade, a coerência e a transparência da política económica global;

b) Reforçar os instrumentos de segurança social que minorem os efeitos do desemprego sectorial e regional emergente das acções de modernização e reestruturação;

c) Realizar as infra-estruturas que, directa ou indirectamente, reduzam ou eliminem certos bloqueamentos e criem condições favoráveis à concretização do investimento produtivo;

d) Conceder incentivos fiscais e comparticipações financeiras adequados à realização dos investimentos que se enquadrem nos objectivos do PCEDED;

e) Fazer um grande esforço para atrair investimento directo estrangeiro, seja dos países tradicionalmente investidores em Portugal, seja dos países recentemente industrializados;

f) Modernizar a Administração Pública, desburocratizando e simplificando procedimentos e aumentando-lhes a eficiência;

g) Promover a difusão de informação relevante para os investidores sobre tecnologias, novos produtos, novos processos, sobre oportunidades e vantagens comparativas da nossa economia no quadro da evolução previsível da economia mundial e da especialização internacional.

Face aos níveis de qualificação dos trabalhadores nas indústrias mais atingidas pela reestruturação, torna-se imperativo promover activamente a sua adequação profissional às novas necessidades e oportunidades de emprego, a par de um reforço substancial das medidas de política no âmbito da protecção social dos trabalhadores desempregados.

Deste modo, a política de formação e reciclagem profissional e o reforço da Segurança Social constituem também componentes essenciais de uma política económica e social integrada, cabendo-lhes amortecer os efeitos do processo de ajustamento na área do emprego. Para o efeito, serão utilizadas verbas disponíveis do Fundo Social Europeu.

O PCEDED, em si mesmo, desempenha já uma importante função de informação e de redução da incerteza, na medida em que oferece aos agentes económicos, por um lado, uma visão global da evolução futura da economia e das principais orientações de política económica e, por outro, uma espécie de estudo de mercado genérico, evidenciando as debilidades e as potencialidades nos principais sectores de actividade.

Esta análise das condicionantes e vantagens comparativas potenciais serve de suporte a um conjunto de políticas sectoriais convenientemente enquadradas na estratégia económica global a médio prazo.

No entanto, embora se considere desejável que o investimento produtivo se oriente para a superação dessas debilidades e o aproveitamento dessas vantagens, o Governo entendeu que não deveria ter um papel muito activo na orientação sectorial do investimento. Considerou que apenas deveria incentivar genericamente os investimentos para os fins do PCEDED - correcção do desequilíbrio externo e criação de emprego - e difundir, como já se disse, informação económica relevante para o efeito, pois não pretende substituir-se, de modo algum, aos potenciais investidores na decisão e orientação do investimento para este ou aquele sector de actividade.

4 - As políticas macroeconómicas no PCEDED

Para alcançar os objectivos finais, a estratégia do PCEDED assenta nas seguintes orientações de política económica global:

i) Uma adequada combinação das principais políticas macroeconómicas orientadas para a redução dos custos unitários de produção.

A política de rendimentos terá um papel fundamental na moderação do custo relativo do factor trabalho, o que facilitará a expansão do emprego, a redução da inflação e a manutenção da competitividade externa. Tendencialmente, os salários reais devem aumentar menos do que o crescimento esperado da produtividade, para assegurar rentabilidade ao investimento e, consequentemente, criação de postos de trabalho. É este, aliás, um dos grandes desafios do PCEDED à concertação social, a que se refere o n.º 7, infra.

A política cambial, tendo em conta a necessidade de controlar a inflação e o efeito perverso sobre a modernização que advém do proteccionismo por sobredesvalorização do escudo, não será usada activamente para influenciar os fluxos da balança de pagamentos, mas não deixará comprometer os actuais níveis de competitividade externa.

A política fiscal continuará a orientar-se no sentido da gradual moderação da carga tributária que, directa ou indirectamente, onera os custos da produção.

Por sua vez, as políticas monetária e orçamental serão convenientemente articuladas com vista a uma gestão equilibrada da procura interna, a uma manutenção das taxas de juro em níveis reais adequados e a um crescimento moderado dos custos de produção;

ii) Componente também essencial na estratégia do PCEDED é a progressiva redução das necessidades de financiamento do SPA (para valores da ordem dos 5% do PIB em 1990) e das empresas pública.

Só assim será possível proporcionar ao investimento privado os meios de financiamento necessários no contexto de uma política monetária não expansionista, imposta pela necessidade de controlar a inflação.

Todavia, a redução do défice do SPA terá de ser gradual. Por um lado, a reforma fiscal deverá aliviar a carga fiscal para os contribuintes cumpridores. Por outro lado, a grande rigidez das despesas do Estado e da Segurança Social, bem como a necessidade de o Estado apoiar o investimento produtivo, através da realização de infra-estruturas e da concessão de incentivos fiscais, limitam a margem de manobra das finanças públicas.

Por sua vez, as necessidades das empresas públicas serão programadas tendo em conta o financiamento global da economia, consistente com os objectivos macroeconómicos fixados, e as necessidades de financiamento dos restantes sectores de actividade;

iii) Sistemas de estímulos ao investimento, porventura a mais importante variável do PCEDED, que incentivem a realização de um grande volume de projectos com efeitos positivos na criação de emprego e na correcção do desequilíbrio externo. A ela se refere o n.º 5, infra.

No fluxograma condensa-se, simplificadamente, a teia de relações entre as políticas macroeconómicas e os objectivos do PCEDED.

(ver documento original)

5 - O investimento relevante para o PCEDED

Os objectivos do PCEDED requerem diversas acções e políticas para estimular e encaminhar o investimento das empresas nas direcções desejáveis.

Quais são essas acções e políticas?

E quais são as direcções desejáveis? Isto é, qual é o investimento relevante?

O «painel» dos incentivos, apoios e políticas do PCEDED, publicado no n.º 13 do presente volume I, dá resposta esquemática à primeira pergunta.

Quanto à segunda pergunta, a resposta tem a ver com os critérios de apreciação macroeconómica do investimento.

Na óptica do PCEDED, o mérito relativo de um investimento há-de assentar em dois critérios que emergem da lógica e dos fins do próprio PCEDED.

Um dos critérios exige que o investimento não seja excessivamente «capital-intensivo», o que parece convergir, tendencialmente, com as vantagens comparativas da economia portuguesa e, seguramente, com a situação de no País o trabalho ser um factor abundante e o capital ser um factor relativamente escasso.

É certo que a modernização do tecido produtivo requer, em muitos casos, investimento abundante, mas tal não é sinónimo de investimento pesado. É verdade também que a produtividade e a competitividade exigem muito e bom investimento, mas, mais uma vez, isso não significa, necessariamente, investir em profundidade.

Entre actividades «capital-intensivas» que exijam elevados coeficientes «capital/produto» e «capital/emprego» e actividades menos intensivas em capital que consigam bons níveis de eficiência com menores níveis daqueles coeficientes afigura-se ao Governo que no presente estádio da economia portuguesa haverá que dar preferência geral às segundas e apenas salvaguardar projectos especiais das primeiras, desde que, nuns casos e noutros, a balança cambial do investimento seja favorável em poucos anos.

Casos haverá, aliás, de balança cambial longinquamente positiva, ou até sempre negativa, que se justificarão, mas que escapam à lógica da política de incentivos do PCEDED. Hão-de merecer outro tratamento.

A balança cambial do projecto leva-nos ao segundo critério. Traduz-se em estimar o número de anos de produção normal (anos de cruzeiro) necessários para que as exportações correntes, líquidas das importações correspondentes, paguem as divisas gastas na fase do investimento.

Poder-se-á perguntar por que não usar apenas este segundo critério. É indispensável ter em conta a totalidade dos recursos envolvidos na consecução do valor acrescentado do investimento. De contrário, um projecto que proporcionasse um dado ganho de divisas relativamente ao consumo de divisas seria qualificado como meritório para o PCEDED, independentemente do volume de recursos internos que mobiliza, o que estaria incorrecto. O duplo objectivo do défice externo e do desemprego não seria globalmente satisfeito.

São, por conseguinte, dois critérios que se completam: A), o coeficiente «capital/produto» e, B), o prazo de recuperação em divisas, ambos sujeitos a níveis máximos. Resultam quatro hipóteses possíveis para um qualquer projecto de investimento: i), satisfaz a A) e a B); ii), satisfaz a A), mas não a B); iii), satisfaz a B), mas não a A); iv), não satisfaz a A) nem a B).

Exige-se a triagem simultânea nos dois critérios, pelo que só na situação i) o investimento terá mérito relativo para o PCEDED. No volume II (capítulo 2, § 8.1) do PCEDED são explicados mais desenvolvidamente os critérios A) e B).

6 - Uma condicionante do PCEDED - o «custo relativo do emprego»

O Governo está, com a ponderação que os problemas económicos e sociais em presença exigem, a procurar motivar o crescimento um pouco mais pelo lado do emprego. Conta para isso com a efectiva possibilidade de reduzir o custo relativo do emprego, o que pressupõe o preenchimento de cinco condições, que se revestem de importância decisiva:

a) Fazer incidir as medidas da «política de redução dos custos unitários de produção» mais sobre os encargos que oneram o emprego - designadamente os de natureza fiscal ou parafiscal - do que sobre os encargos que oneram os outros factores de produção, sem, obviamente, criar artificialismos, que se pagam caros, nos custos do uso da energia ou dos equipamentos;

b) Restaurar a faculdade de uma empresa gerir pelos processos normais a componente laboral das escalas microeconómicas da produção. Os «contratos a prazo» têm constituído um subterfúgio que permite aos empresários atenuar o sobrecusto associado à rigidez laboral da escala; é indispensável acabar com este sobrecusto e com o recurso anómalo aos «contratos a prazo»; durante anos temos assistido, por essa razão, a um encarecimento relativo do factor trabalho, e uma das manifestações mais delicadas deste encarecimento é de ordem psicológica e não contabilizável, mas com severos efeitos na propensão para investir e criar emprego em Portugal;

c) «Europeizar» a legislação laboral - o que abrange o pressuposto anterior - no sentido de colocar as empresas portuguesas em pé de igualdade com as empresas da CEE, no que respeita ao mercado do trabalho, e no sentido de tornar o recurso ao factor trabalho mais condizente com a racionalidade empresarial e, portanto, mais atraente quando posto em comparação com as hipóteses alternativas de simplesmente não investir ou de investir poupando o trabalho e reforçando o capital técnico (acentuando o coeficiente capital/emprego);

d) Investir dinheiros públicos e fundos comunitários na valorização profissional dos recursos humanos, deste modo elevando a sua produtividade potencial e baixando o seu normal custo relativo;

e) Congregar o entendimento dos parceiros sociais no sentido de uma política de rendimentos que ajude a promover o emprego, em vez de o contrariar. Os excessos salariais têm-se revelado efémeros; a moderação salarial é susceptível não só de proporcionar melhorias duradouras do nível de vida, como também de suscitar reduções do desemprego.

São estas cinco condições que conferem ou retiram força ao objectivo que o Governo assume de combater o desemprego. As condições a) e d) estão, em grande parte, nas mãos do Governo, que não deixará de as fazer cumprir ano após ano, com melhoria graduais sensíveis. Referência especial merecem as medidas já tomadas em 1986.

Os pressupostos b) e c) não dependem, porém, só da vontade do Governo. Considera o Governo ser muito pouco provável que o País consiga resultados excelentes em matéria de combate ao desemprego se não houver novas leis do trabalho. Ou seja, os pressupostos b) e c) fogem ao controle do Governo e sem eles não se poderá garantir objectivos ousados de redução do desemprego, ainda que o produto e o investimento venham, de facto, a crescer ao bom ritmo que se projecta.

O pressuposto e) não depende só da posição do Governo. Mas o Conselho Permanente de Concertação Social (CPCS) chegou já a acordos de grande significância na matéria.

Se os pressupostos a), b), c), d) e e) forem preenchidos em grau satisfatório, tornar-se-á provável que o emprego cresça, em média, significativamente acima de 1% ao ano. O cenário base «esforçado», que consta do volume II, ganhará então bastante maior viabilidade.

7 - O papel dos parceiros sociais - uma estratégia de concertação social

A estratégia para atingir simultaneamente objectivos potencialmente conflituantes, como são a modernização da economia e a redução do desemprego, tem de ser uma estratégia de concertação social.

Um passo importante já foi dado com a aprovação em 29 de Julho de 1986 e em 16 de Fevereiro de 1987 no CPCS de acordos sobre «Política de rendimentos para 1987» (anexo II.1 do volume II), a que devem seguir-se outros igualmente necessários.

É também uma estratégia deste tipo que a Comissão das Comunidades Europeias aconselha para reduzir o desemprego para níveis mais aceitáveis ao recomendar recentemente uma «estratégia de cooperação para o crescimento e o emprego» para todos os Estados membros (anexo II.3 do volume II).

Neste novo ciclo da vida do País o Governo vem encontrando da parte dos parceiros sociais uma nova postura perante o Estado, uma nova atitude face ao mercado, uma nova responsabilidade perante a sociedade.

O PCEDED representa uma resposta voluntarista e activa de transformação da economia portuguesa, rompendo com anos de fatalismo em que a política económica se limitava a horizontes de curto prazo e a responder, sempre com atraso, aos efeitos negativos da envolvente externa. Mas sem a cooperação dos parceiros sociais não haverá sucesso, qualquer que seja o programa de modernização da economia portuguesa.

O PCEDED assenta numa estratégia de concertação social que assegure a moderação dos rendimentos salariais e não salariais, bem como da tributação.

Os trabalhadores aceitarão uma evolução dos salários reais que salvaguarde a competitividade e estimule o emprego: salários reais positivos, mas moderados, em troca de menos desemprego.

Os empresários adoptarão uma gestão dos preços e das margens de lucro em consonância com o processo desinflacionário e apostarão no reinvestimento produtivo dos lucros.

O Estado procederá à redução gradual da carga fiscal e parafiscal sobre o emprego e a iniciativa: sobre quem trabalha, quem aforra, quem arrisca.

Além disso, a progressiva redução do peso do défice do sector público libertará meios de financiamento para o investimento das empresas, assegurando, todavia, a criação de infra-estruturas e também uma adequada afectação de recursos à Segurança Social, face a um eventual maior esforço decorrente das implicações da modernização.

Há indícios promissores de que os parceiros sociais poderão chegar a um acordo histórico em torno do PCEDED. Em reunião de 13 de Março de 1987 o CPCS deliberou, «na sequência de um longo processo de trabalho neste domínio por parte do Governo e dos parceiros sociais», o seguinte:

O CPCS reconhece que os objectivos de correcção estrutural do défice externo, de promoção do emprego e de crescimento da produtividade e da competitividade são fundamentais para o País.

No decurso dos trabalhos os parceiros sociais formularam diversas sugestões, às quais o Governo se mostrou sensível.

Nestes termos, o CPCS aguarda a aprovação pelo Governo da versão final deste Programa.

Os parceiros sociais consideram que existem condições, na base do diálogo social, para chegar a uma plataforma de convergência no apoio ao programa referido, salvaguardadas e compatibilizadas as sugestões que apresentaram.

Esta convergência é susceptível de se materializar num acordo indispensável para o País, no que respeita a uma estratégia de cooperação para o crescimento e o emprego.

8 - As linhas de enquadramento sectorial do PCEDED

O PCEDED visa constituir um quadro de referência para os agentes económicos de cuja iniciativa e dinamismo depende o relançamento e consolidação da economia.

O PCEDED não é nem uma carta ou guia do investimento nem um plano na acepção constitucional do termo. Pressupondo uma estratégia de concertação, implica uma atitude de rotura com a espiral de empobrecimento que o País vinha percorrendo e em que muitas das medidas adoptadas geravam o seu próprio contraciclo e determinavam actuações de sentido inverso.

Das orientações e metas globais decorrem linhas de enquadramento para as actividades dos sectores mais influentes nas variáveis estratégicas do PCEDED: o emprego e o ajustamento da capacidade produtiva às necessidades de expansão, sem reavivar o fogo inflacionário que tem consumido as energias do tecido produtivo.

O País precisa de vários programas sectoriais de modernização - autênticas «leis de reconstrução económica» - que o preparem para a mudança de milénio. Os sobressaltos em que a vida política do País se desenvolveu depois da factura social de 1974 não têm favorecido os trabalhos de criatividade sobre os principais sectores de actividade económica e social do País, num espaço irreversivelmente mais aberto, mais complementar e mais competitivo, onde cada economia terá de conquistar a sua própria especialização.

O PCEDED inicia esse novo ciclo e avança desde já algumas direcções em que vão desenvolver-se os principais sectores nele intervenientes.

Sem carácter absoluto, sem pretensiosismos de infalibilidade, sem ilusões quanto à capacidade do Estado para se substituir ao investidor - que é quem sabe como, quando e onde investir e desinvestir -, o PCEDED traça no seu volume III algumas linhas de enquadramento sectorial, de que se retém, neste volume I, uma breve síntese.

9 - A agricultura no PCEDED - o desafio do possível

O sector primário constitui o maior desafio do PCEDED. As empresas agrícolas poderão contribuir para os objectivos de correcção do défice externo e de modernização com efeitos espectaculares na economia.

A estratégia subjacente traduz-se na criação e, sobretudo, no correcto aproveitamento de um conjunto de condições altamente propícias à rápida transformação e modernização da estrutura produtiva do sector. A linha directriz há-de ser a das vantagens comparativas, por forma a assegurar o sucesso da integração da agricultura portuguesa no espaço comunitário e a proporcionar o aumento da oferta interna de produtos agrícolas necessários para a redução do défice da balança alimentar e para a melhoria do rendimento global dos agricultores.

O Estado terá de promover a justa e definitiva superação das limitações e dos bloqueamentos diversos que, ao nível dos recursos e das estruturas de produção, constrangem a iniciativa empresarial na agricultura.

A adesão à CEE proporcionou ao País a possibilidade de aceder a um vasto conjunto de incentivos que permitem corrigir as principais distorções da agricultura portuguesa, modernizar e intensificar os sistemas e tecnologias de produção adoptados neste sector.

E veio introduzir duas alterações profundas no quadro das políticas agrícolas que determinarão a evolução deste sector no decurso do PCEDED:

i) Ajustamentos dos preços no produtor dos diferentes produtos e factores de produção agrícola, operados através dos esquemas acordados para a aproximação gradual aos preços institucionais comunitários;

ii) Aumento significativo da capacidade de financiamento do desenvolvimento da agricultura.

A grande vantagem do novo sistema de preços traduz-se em dispor de um quadro de longo prazo para adaptar gradualmente as explorações agrícolas.

O sistema de preços agrícolas foi, sem dúvida, um dos grandes responsáveis pelo atraso da agricultura do País desde há algumas décadas.

O artificialismo dos preços e o proteccionismo do mercado perverteram a natureza da própria actividade e impediram-na de ajustar recursos naturais, tecnologias e emprego pelo padrão da produtividade e do mercado.

A nova política de preços reduz a margem de manobra das autoridades nacionais, poderá deteriorar alguns preços relativos da agricultura e conduzir, na hipótese de permanência das actuais condições de produção e distribuição, à perda de rendimento de alguns agentes económicos ligados ao sector.

Trata-se, porém, de um caminho sem recuo, cuja única saída está na elevação dos níveis médios de produtividade, com recurso a fundos de investimento nacionais e comunitários em quantidade e acessibilidade que o País nunca antes conheceu.

Impõe-se, pois, aproveitar o compasso de espera proporcionado pelo diferimento da aplicação integral dos preços o dos mecanismos comunitários de regulação dos mercados, contemplado no Tratado de Adesão, para promover e apoiar os investimentos básicos e, em especial, as acções de valorização dos recursos humanos da agricultura, mobilizando para tal o vasto leque de apoios da CEE de natureza sócio-estrutural, alguns dos quais introduzidos para aplicação específica a Portugal.

É no domínio da política sócio-estrutural que se irão concentrar as acções que permitirão operar a transformação e modernização da agricultura portuguesa. Este esforço não se restringirá às infra-estruturas, devendo igualmente abranger as próprias empresas agrícolas e as instituições orientadas para a prestação de serviços de apoio técnico e administrativo a este sector.

Está em causa um autêntico ajustamento estrutural da agricultura.

Será dada prioridade às acções que relevem para a melhoria do nível de instrução dos agricultores, para a fixação e formação de jovens agricultores, para a melhoria dos serviços de extensão rural e para o aperfeiçoamento dos sistemas de informação para a agricultura. A necessidade de obter rapidamente resultados positivos nos domínios acima assinalados deverá ser claramente assumida como um pré-requisito para a transformação estrutural da agricultura portuguesa e para o efectivo e integral aproveitamento dos recursos comunitários mobilizáveis para o financiamento do investimento associado àquele processo de reestruturação.

A acção do Governo concentrar-se-á, pois, na criação de estruturas operacionais e na gestão eficaz dos sistemas de incentivos com impacte directo nos domínios considerados prioritários, o que irá exigir um esforço financeiro muito considerável ao Orçamento do Estado (OE) - precisamente quando se visa também a redução progressiva das necessidades de financiamento do sector público.

10 - A pesca no PCEDED - a riqueza disponível

A evolução do sector das pescas assenta numa vasta zona económica exclusiva (ZEE) e na existência, na costa, de condições únicas para as actividades da aquacultura. Num caso e noutro estamos muito aquém da exploração adequada desses recursos.

As perspectivas do mercado, quer interno, quer externo, conjugadas com o acesso ao financiamento dos fundos comunitários e do OE, tornam legítimo prever uma renovação muito importante das nossas estruturas produtivas e um aumento da produção.

O comportamento dos agentes do sector nos últimos anos tem evidenciado um forte dinamismo e sentido do futuro, pelo que estão reunidos os requisitos para definir no espaço económico europeu um lugar compatível com a função que o mar teve na nossa economia.

As acções apoiadas pelo Estado no âmbito do PCEDED visam:

Favorecer o melhor aproveitamento dos recursos da ZEE através da estabilização, renovação, diversificação e modernização da frota, conjugadamente com o desenvolvimento de infra-estruturas de apoio logístico em terra e com a melhoria das condições de distribuição e comercialização do pescado;

Apoiar o desenvolvimento da aquacultura e o ordenamento das zonas marinhas protegidas;

Desenvolver as actividades de transformação e comercialização dos produtos da pesca em correspondência aos novos hábitos de consumo e favorecendo a reconversão do emprego que o aumento de produtividade deixará disponível;

Investir na formação profissional e na criação de um novo quadro mais favorável à integração dos conhecimentos científicos e técnicos no quotidiano do sector, desde as capturas à conservação e transformação.

Está ao alcance do País, através de acções concertadas nestes domínios, reduzir ou até eliminar o défice alimentar deste sector, regularizar o abastecimento e consolidar a sua posição no mercado externo de frescos e de produtos transformados.

11 - A indústria no PCEDED - a aposta na modernização

A correcção duradoura do défice externo exige o reforço da indústria nacional vocacionada para o mercado dos bens transaccionáveis internacionalmente. E isso passa pela alteração da estrutura produtiva industrial, no sentido da elevação dos níveis de competitividade, do alargamento da gama de produções e dos mercados externos e do desenvolvimento das capacidades tecnológicas e científicas nacionais.

A estratégia a seguir abandona algumas linhas de actuação passadas - designadamente um certo excesso de intervenção e orientação sectorial, bem como a concessão de privilégios sem clara articulação entre si - e concentra-se em quatro linhas de orientação fundamentais:

i) Ajustamento estrutural da indústria e energia, visando o desenvolvimento de sectores com elevado potencial de crescimento, a modernização de indústrias tradicionais, a reestruturação de segmentos industriais em crise e as medidas de reforço da conservação e diversificação energética.

Relativamente aos dois primeiros domínios terá papel dominante o SEBR - Sistema de Estímulos de Base Regional.

É ainda relevante para a modernização de indústrias tradicionais a instalação, em curso, de centros tecnológicos, em cuja organização e dinamização a actividade empresarial terá papel dominante.

Para a reestruturação de sectores em crise serão desenvolvidas acções sectoriais ou de natureza regional, mas sempre transitórias, com vista à minoração dos efeitos sociais e ao reforço de novas opções empresariais em bases economicamente sãs e auto-sustentadas.

No domínio da energia os principais vectores de política orientar-se-ão através do Sistema de Estímulos à Utilização Racional de Energia, do programa comunitário VALOREN, do novo programa de apoio a auditorias energéticas e do ajustamento dos sistemas tarifários à fim de não incentivar as indústrias de alto consumo energético;

ii) Flexibilização da estrutura empresarial. - Esta linha de orientação de política industrial é essencialmente dirigida às PME, incluindo as muito pequenas e as novas empresas.

Será implementado, no quadro da política geral de difusão de informação relevante, um sistema de informação para a indústria que permita o acesso pelas empresas a fontes organizadas de informação nas áreas económica, tecnológica, financeira, fiscal e de mercado.

No domínio dos pequenos projectos industriais, designadamente dos que, pela sua dimensão, não se enquadram no SEBR, foi posto em execução um programa que contempla apoios financeiros aos projectos elegíveis;

iii) Inovação tecnológica e qualidade industrial, com vista ao desenvolvimento de novos produtos e processos, reforço da qualidade nas empresas e dos meios laboratoriais postos à sua disposição.

Para aqueles objectivos, e para além dos incentivos contemplados no SEBR em matéria de inovação, foi posto em execução um programa específico para apoio financeiro a projectos de I & D com prioridade para as tecnologias avançadas, designadamente a microelectrónica, as tecnologias de informação, as novas tecnologias de produção, a biotecnologia e a tecnologia dos materiais.

No domínio da qualidade está em vias de aplicação um esquema de apoio financeiro a projectos para aquisição de equipamentos destinados a laboratórios de ensaio e metrológicos nas empresas e, bem assim, à estruturação dos organismos com função de normalização ou certificação;

iv) Infra-estruturas de apoio à indústria que complementem o esforço de adaptação estrutural. Para além do lançamento de centros tecnológicos, acima mencionados, estão previstas acções de reforço do potencial científico e tecnológico mais directamente associado às necessidades da indústria, nomeadamente através da criação de empresas de investigação e desenvolvimento em sectores de tecnologia avançada, e a progressiva articulação dos programas de investigação promovidos por institutos e laboratórios do Estado com a actividade industrial.

No plano regional, com vista à dinamização de acções supletivas à actividade empresarial, serão criados centros de desenvolvimento industrial do interior.

12 - O sector terciário no PCEDED - uma vocação de futuro

No que respeita ao sector de serviços, as acções a empreender visam potenciar as vantagens comparativas de Portugal - particularmente importantes no subsector turístico - e diminuir a nossa dependência externa em alguns dos outros subsectores. Desta acção conjugada espera-se um significativo contributo para a correcção do défice externo e para o crescimento do emprego.

Relativamente à expansão do turismo, prevê-se realizar um conjunto de investimentos públicos no domínio das infra-estruturas básicas, da formação profissional e da promoção que, conjuntamente com o sistema de incentivos à actividade privada, permitirá aumentar a oferta e garantir novos mercados.

Nos transportes e comunicações os investimentos a realizar em infra-estruturas rodoviárias, ferroviárias, portuárias, de telecomunicações e na modernização e expansão da marinha mercante, articuladas com medidas de organização sectorial, permitirão reduzir a dependência externa, bem como expressivas melhorias de produtividade e reduções de custos para a actividade económica em geral.

Na área do comércio interno as principais linhas de actuação vão no sentido da modernização do sector, criando um adequado quadro legal, promovendo acções de formação e, no domínio dos investimentos, dinamizando o processo de criação dos mercados abastecedores e o apoio à introdução de novas tecnologias.

Quanto aos serviços de apoio ao comércio externo, visa-se a introdução de novas modalidades de financiamento à exportação, a melhor articulação entre os sistemas de crédito, de seguro e de garantias de crédito, o desenvolvimento de programas de prospecção de mercados e de promoção de exportações.

13 - Incentivos, apoios e políticas - o «painel» PCEDED

As palavras, as ideias e as intenções são importantes. Mas ficariam inconsequentes se não dessem origem a acções.

Nos números precedentes deste volume I do PCEDED traça-se a sua filosofia, descrevem-se as razões e os fins da sua estratégia, enquadra-se genericamente o papel do Estado e dos agentes económicos, sublinha-se a importância da concertação social. No presente número figura a parte crucial do PCEDED, porque tem a ver com a sua instrumentalidade.

O «painel» inventaria e sintetiza os meios de acção que o Governo já pôs ou vai pôr em funcionamento, de modo a estimular e orientar o investimento nas quantidades e na qualidade requeridas pelos objectivos do PCEDED.

O «painel» reúne também as medidas de protecção ao desemprego e promoção do emprego indispensáveis para atenuar os efeitos inevitáveis da modernização ao nível de alguns sectores objecto de mais profundas reestruturações.

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14 - Os anos 1974-1985 e a viragem estratégica do PCEDED

Com o objectivo de constituir pro memoria, interessa referir um pouco da recente evolução económica do nosso país.

Na década que precedeu o primeiro choque petrolífero, em 1973-1974, a generalidade das economias da OCDE não teve grande dificuldade em conciliar o crescimento económico e o quase pleno emprego com uma relativa estabilidade dos preços e do equilíbrio externo.

Beneficiada ainda pelo forte fluxo emigratório, a economia portuguesa não foi excepção. Contudo, a partir de então e de Abril de 1974, essa conciliação passou a ser muito mais difícil e, em termos globais, não se atingiu nenhum daqueles objectivos senão de forma ocasional e efémera. Para o efeito contribuíram, fundamentalmente, as seguintes razões:

Perturbações no sistema produtivo em 1974 e 1975, com incidências particularmente negativas nas estratégias empresariais;

Aumento da população activa residente em consequência do quase estancamento da emigração, que tradicionalmente absorvia mão-de-obra excedentária, da diminuição sensível das necessidades de recrutamento militar e do regresso brusco e maciço de cidadãos das ex-colónias;

Hesitações e atrasos no reajustamento aos choques petrolíferos: o reajustamento ao primeiro choque só se veio a verificar em 1978-1979 e ao segundo em 1983-1985;

Especialização produtiva particularmente vulnerável às alterações de preços relativos, do que resultou uma forte deterioração nas razões de troca com o exterior;

Instabilidade política e condicionantes ideológicas que impediram a definição de política(s) adequada(s) à absorção dos choques internos e externos.

Com efeito, a esses choques respondeu-se predominantemente com políticas de curto prazo não especialmente vocacionadas para a correcção dos desequilíbrios estruturais da economia.

A desvalorização do escudo e as restrições ao crédito foram os instrumentos invariável e sistematicamente usados para ganhar competitividade externa e transferir recursos para o sector dos bens transaccionáveis internacionalmente, conseguindo-se, assim, reequilibrar precariamente a balança de transacções correntes (BTC). Não se utilizaram correctamente as políticas de rendimentos e orçamental, de modo a conseguir a redução dos custos de produção e melhores condições de financiamento da actividade produtiva, não se tendo também tentado reduzir o elevado grau de rigidez do mercado de trabalho.

Os ajustamentos, realizados através de quebras acentuadas nos salários reais, de contracções bruscas na procura interna e de grandes variações no custo e disponibilidade do crédito (em parte resultante das necessidades de financiamento do SPA), geraram situações de relativa instabilidade e incerteza pouco propícias ao investimento produtivo e à reestruturação da actividade económica. Não admira, pois, que os períodos de maior expansão de investimento coincidissem com um agravamento do desequilíbrio externo e que houvesse que sacrificar o investimento produtivo sempre que foi necessário reequilibrar a BTC.

A economia portuguesa tem, assim, vivido alternadamente períodos de expansão e de recessão, determinados, em grande parte, por ajustamentos conjunturais de emergência face a um desequilíbrio externo de natureza estrutural, o que, por si só, justifica uma viragem na política económica.

Os excedentes na BTC conseguidos em 1985 e 1986, mercê dos efeitos do programa de estabilização económica de 1983-1985 e de uma conjuntura internacional bastante favorável, não diminuem a necessidade de um programa de correcção estrutural do desequilíbrio externo. As causas estruturais do défice da balança de bens e serviços com o exterior permanecem e nada garante que, na ausência daquelas circunstâncias e no contexto de um crescimento económico razoável e duradouro, não possam surgir de novo défices insustentáveis na BTC.

Se esta razão não chegasse, bastaria considerar a conveniência em aliviar o peso relativo da dívida externa (acumulada no passado) e a necessidade de aproveitar da melhor maneira possível a nossa integração nas Comunidades Europeias e os benefícios proporcionados por uma envolvente externa favorável para justificar a correcção estrutural do défice externo (na balança de bens e serviços) e do desemprego, outro desequilíbrio fundamental na vertente interna.

De facto, depois de 1974, na sequência do processo de descolonização e da quase paragem do fluxo emigratório, a economia portuguesa teve de enfrentar um forte crescimento da população activa num período de crescimento económico irregular e sem correspondência com o aumento da capacidade produtiva da economia. Consequentemente, agravou-se o subemprego em alguns sectores de actividade e o desemprego subiu rapidamente de níveis baixos para valores da ordem dos 10%, onde ainda se mantém actualmente. Os custos humanos, económicos e sociais desta situação impõem que a mesma seja encarada com determinação.

Por fim, merece referência a evolução dos preços em Portugal.

Constata-se que de 1974 a 1985 a taxa de inflação ocupou, grosso modo, a casa dos 20% a 30%. A excepção mais saliente foi 1980:

(ver documento original)

Quebrar o «destino» da inflação persistente foi um dos objectivos importantes da política económica que o actual governo adoptou quando tomou posse em Novembro de 1985.

O sucesso obtido pelo Governo na redução da inflação ficou a dever-se à utilização integrada de cinco políticas: de rendimentos e concertação social (acordos de 29 de Julho de 1986 e 16 de Fevereiro de 1987 do CPCS); monetária (forte redução das taxas de juro); cambial (quebra do ciclo vicioso inflação-desvalorização-inflação); de poupança (novos instrumentos da captação do aforro); fiscal (redução da carga fiscal e parafiscal sobre as empresas).