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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020) destinada a melhorar a qualidade do ar para a proteção da saúde humana, da qualidade de vida dos cidadãos e da preservação dos ecossistemas
TEXTO
Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/2016
A qualidade do ar é um elemento determinante do ambiente, em particular para a saúde pública e a qualidade de vida. Apesar das melhorias significativas das últimas décadas, persistem problemas de poluição atmosférica com repercussões na saúde humana e nos ecossistemas, principalmente relativos às partículas em suspensão de diâmetro inferior a 10 micrómetros (PM10), ao ozono (O3) e ao dióxido de azoto (NO2). A implementação de várias medidas de redução de emissão de poluentes não foi ainda suficiente para a desejada melhoria da qualidade do ar, em particular nas áreas urbanas.
Consciente deste facto, a Comissão Europeia, após análise da política europeia para o ar, apresentou, em dezembro de 2013, uma estratégia designada «Programa Ar Limpo para a Europa». Esta estratégia visa o pleno cumprimento das normas existentes em matéria de qualidade do ar até 2020 e a criação de condições para a União Europeia (UE) atingir o objetivo a longo prazo de não exceder os valores-guia para a saúde humana da Organização Mundial de Saúde, nem as cargas e níveis críticos que definem os limites de tolerância dos ecossistemas.
As medidas incluídas nesta nova Estratégia Europeia têm por base a Estratégia Temática sobre a Poluição Atmosférica de 2005 e possibilitam novos progressos para o alcance dos objetivos a longo prazo dos 6.º e 7.º Programas de Ação em matéria de Ambiente. A estratégia é acompanhada de uma proposta de revisão da Diretiva relativa a Tetos de Emissão Nacionais e de uma proposta de diretiva que permitirá, pela primeira vez, limitar as emissões provenientes de médias instalações de combustão. A estratégia inclui, igualmente, medidas não regulamentares que visam reforçar a capacidade e a cooperação dos diferentes níveis de governação, encontrando-se entre os domínios prioritários a poluição atmosférica urbana, a investigação, a inovação e a dimensão internacional da política em matéria de poluição atmosférica, esta última com especial foco no âmbito do Protocolo de Gotemburgo, na sua versão revista de 2012, a fim de adaptar o quadro regulamentar da UE.
No nível nacional, de harmonia com as políticas europeias, têm sido envidados esforços de prevenção e controlo das emissões, quer em instrumentos normativos, quer pela implementação de vários planos e programas, como sejam o Programa dos Tetos de Emissão Nacional, o Plano de Redução das Grandes Instalações de Combustão, os Planos de Melhoria da Qualidade do Ar e o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC). Por outro lado, e quanto à qualidade do ar, foram estabelecidos objetivos destinados a evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos para a saúde humana e para o ambiente, vertidos no Decreto-Lei n.º 102/2010, de 23 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 43/2015, de 27 de março, que transpõe para o direito interno a Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa, e a Diretiva 2004/107/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2004, ao arsénio, ao cádmio, ao mercúrio, ao níquel e aos hidrocarbonetos aromáticos policíclicos no ar ambiente.
Em resultado das políticas e medidas implementadas, as emissões de muitos dos poluentes atmosféricos diminuíram substancialmente nas últimas décadas, verificando-se uma importante melhoria global da qualidade do ar no país, não obstante persistirem problemas de qualidade do ar, em particular nas zonas urbanas densamente povoadas.
Por outro lado, é assumida nacionalmente a prioridade de transição para uma economia circular que fomente em Portugal um mercado interno de reutilização de matérias-primas e produtos, envolvendo toda a cadeia de valor e todo o ciclo económico, reforçando a inovação e a promoção de novas oportunidades de negócio, situando-o no contexto dos objetivos macro de crescimento económico e emprego, promovendo a eficiência no uso dos recursos e, assim, contribuir para o cumprimento dos objetivos de melhoria da qualidade do ar.
Dados os novos objetivos e a experiência de gestão e avaliação da qualidade do ar acumulada na última década, é evidente a necessidade de uma abordagem integrada do recurso ar, com a articulação de políticas e medidas setoriais e entre os vários níveis de governação. Considera-se importante a criação de estruturas que respondam ao elevado nível de articulação requerido entre a esfera nacional, regional e local.
A Estratégia Nacional para a Qualidade do Ar (ENAR 2020), aprovada pela presente resolução, visa alcançar os objetivos de qualidade do ar propostos no Programa Ar Limpo para a Europa e contribuir para o cumprimento das metas nacionais, estando alinhada com os instrumentos nacionais da política climática, designadamente com as medidas com benefício para a qualidade do ar e as alterações climáticas. Constituirá, ainda, um quadro de referência para a elaboração de planos de melhoria da qualidade do ar, da responsabilidade das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), permitindo, assim, uma efetiva integração entre as medidas de âmbito local, regional e nacional.
A ENAR 2020 assenta em três eixos: avaliar, antecipar e atuar. Com base no diagnóstico da situação existente e nas projeções das emissões e níveis de qualidade do ar para 2020, apuraram-se os aspetos críticos e prioritários em termos de necessidade de intervenção e estabeleceram-se as bases para delinear os quatro vetores estratégicos de atuação. Estes quatro vetores - Conhecimento e Informação, Iniciativas Setoriais para as Emissões Atmosféricas, Investigação & Desenvolvimento e Governança - constituíram, assim, o suporte para a identificação das medidas e ações a adotar no curto a médio prazo.
Destaca-se, ainda, a coerência entre a ENAR 2020 e o PNAC, instrumentos assentes nos mesmos cenários macroeconómicos e energéticos e com medidas comuns, em particular no que respeita às iniciativas setoriais. É de referir, também, que o pacote de medidas identificado inclui, por um lado, medidas já preconizadas no âmbito de outros planos e programas, consideradas essenciais para a prossecução dos objetivos da ENAR 2020 e, por outro, medidas específicas para a gestão, a avaliação e a melhoria da qualidade do ar a nível nacional.
Atendendo as sinergias existentes entre as políticas e medidas climáticas e do ar, a avaliação do progresso na sua implementação será efetuada através do Sistema Nacional de Políticas e Medidas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, previsto no Quadro Estratégico para a Política Climática, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, que, conjuntamente com o Sistema Nacional de Inventário de Emissões por Fontes e Remoções por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos, em articulação e sem prejuízo das atribuições das entidades públicas competentes em razão da matéria, permitirá avaliar o progresso alcançado e demonstrar o cumprimento das obrigações ao nível comunitário e da Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiras a Longa Distância, para a qual todos os setores abrangidos devem contribuir.
O acompanhamento da política do Ar e das políticas setoriais com impacto nos objetivos nacionais em matéria de ar será assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar e Alterações Climáticas, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho.
Com o compromisso de tornar a interação de cidadãos e agentes económicos com o Estado mais transparente e de agilizar o funcionamento da Administração Pública, para uma melhor qualidade do ar e uma comunicação mais eficiente, a ENAR 2020 prevê também medidas que possibilitem a melhor articulação entre requerentes e entidades públicas, bem como de entidades públicas entre si.
Importa ainda destacar as medidas para quantificação dos efeitos da poluição atmosférica sobre a saúde humana, que constituirão uma base de conhecimento para políticas sustentadas para a saúde e o bem-estar das pessoas, em articulação com planos e programas nacionais para a saúde.
Adicionalmente, no sentido de garantir uma gestão e uma avaliação da qualidade do ar eficazes, a ENAR 2020 estabelece um conjunto de medidas de melhoria e de otimização dos sistemas existentes, cuja implementação será efetuada pelas entidades competentes, nomeadamente, a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., as CCDR e as Direções Regionais do Ambiente das regiões autónomas.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Aprovar a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020), que consta do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.
2 - Determinar que o acompanhamento da implementação e da revisão das medidas setoriais da ENAR 2020 é efetuado através do Sistema Nacional de Políticas e Medidas, definido no Quadro Estratégico para a Política Climática, no âmbito do Programa Nacional para as Alterações Climáticas.
3 - Definir que a implementação das medidas de otimização da gestão e da avaliação da qualidade do ar é assegurada pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e pelas Direções Regionais do Ambiente, no caso das regiões autónomas, sob a coordenação da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P.
4 - Estabelecer que os planos de melhoria da qualidade do ar devem ser elaborados pelas CCDR, nos termos do Decreto-Lei n.º 102/2010, de 23 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 43/2015, de 27 de março, com observância das linhas de orientação consagradas na ENAR 2020, sem prejuízo de outras medidas de caráter regional ou local que devam ser consideradas relevantes para o cumprimento dos objetivos de qualidade do ar.
5 - Definir que a assunção de compromissos para a execução das medidas previstas na presente resolução depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.
6 - Determinar que a revisão da ENAR 2020, à luz dos desenvolvimentos técnicos e científicos, dos compromissos nacionais entretanto assumidos e do estado da qualidade do ar alcançado, deve ter lugar até ao final do ano de 2020.
Presidência do Conselho de Ministros, 8 de junho de 2016. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.
ANEXO
(a que se refere o n.º 1)
ESTRATÉGIA NACIONAL PARA O AR (ENAR 2020)
RESUMO
Apesar das melhorias significativas nas últimas décadas, persistem problemas de poluição atmosférica com repercussões na saúde humana e nos ecossistemas, principalmente relativos às partículas em suspensão de diâmetro inferior a 10 micrómetros (PM(índice 10)), ao ozono (O(índice 3)) e ao dióxido de azoto (NO(índice 2)). Efetivamente, a implementação de várias medidas de redução de emissão de poluentes nem sempre se traduziu em melhoria da qualidade do ar ambiente, sobretudo nas áreas urbanas.
A nova visão para o território português, no âmbito do Programa Nacional de Reformas, assume, como desígnios estratégicos, a descarbonização profunda da economia e a transformação do modelo de funcionamento do Estado, apostando na descentralização e na simplificação administrativa para promover um desenvolvimento económico equilibrado e ambientalmente sustentável, mediante a utilização racional dos seus recursos.
Com base nesta visão e na experiência acumulada, na última década, relativa à gestão e avaliação da qualidade do ar, tornou-se evidente a necessidade de estabelecer uma abordagem integrada do recurso ar, com a articulação de políticas e medidas ao nível setorial e entre os vários níveis de governação, tendo sempre em conta o melhor interesse das pessoas e das empresas que necessitam de uma resposta ágil e adequada por parte da Administração Pública.
A atual conjuntura de revisão da política europeia para um ar mais limpo veio reforçar esta necessidade, tendo alavancado a elaboração da Estratégia Nacional para o Ar para 2020 (ENAR 2020), baseada no pressuposto de uma abordagem holística, privilegiando as inter-relações com outros domínios relevantes, por forma a garantir coerência entre as políticas e medidas em matéria de emissões e de qualidade do ar, com vista à redução dos impactos na saúde e nos ecossistemas, associada a um processo transparente e devidamente articulado com pessoas e agentes económicos.
É com este propósito que a ENAR 2020, cuja visão assenta em melhorar a qualidade do ar, com vista à proteção da saúde humana, da qualidade de vida dos cidadãos e à preservação dos ecossistemas preconiza os seguintes objetivos principais:
a) Cumprimento em 2020 dos objetivos de emissões e de qualidade do ar;
b) Cumprimento das metas para a melhoria da qualidade do ar preconizadas para 2020;
c) Delinear o caminho para que sejam atingidos a longo prazo objetivos de qualidade do ar recomendados pela Organização Mundial de Saúde (OMS);
d) Alinhar medidas com a Política Climática que incidam simultaneamente nos poluentes atmosféricos e nos gases com efeito de estufa com cobenefício para a qualidade do ar e alterações climáticas.
Para a prossecução destes objetivos, a ENAR 2020 assenta em três eixos:
a) «Avaliar», com o diagnóstico das emissões e da qualidade do ar;
b) «Antecipar», através das projeções das emissões atmosféricas e qualidade do ar previstas para 2020;
c) «Atuar», com a definição dos vetores estratégicos de atuação e a identificação das respetivas medidas.
Os eixos «Avaliar» e «Antecipar» permitiram identificar os aspetos críticos na estratégia de gestão do recurso ar que irão exigir maior atenção na definição dos vetores estratégicos de atuação. Desses aspetos críticos destacam-se:
a) O incumprimento de valores-limites da qualidade do ar;
b) As lacunas de informação e conhecimento;
c) Dificuldades de articulação ao nível da Governança;
d) A necessidade de perspetivar a evolução de políticas (emissões e qualidade do ar).
Em face destes constrangimentos e lacunas, foram preconizados quatro vetores estratégicos como orientação primordial das medidas e ações a curto e médio prazo:
a) Conhecimento e Informação;
b) Iniciativas Setoriais para as Emissões Atmosféricas;
c) Investigação e Desenvolvimento;
d) Governação.
Os setores da indústria, dos transportes e da agricultura, e o setor residencial e comercial foram identificados como os mais relevantes para a atuação de redução de emissões de poluentes atmosféricos.
Para garantir uma eficaz gestão e avaliação da qualidade do ar, a ENAR 2020 estabelece, também, um conjunto de medidas de melhoria e de otimização dos sistemas existentes cuja implementação é efetuada pelas entidades responsáveis na matéria, nomeadamente a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e as Direções Regionais do Ambiente das regiões autónomas.
As medidas transversais, não diretamente focadas para a mitigação da poluição atmosférica, são decisivas para a implementação de todo o conceito estratégico para a melhoria da qualidade do ar.
Atendendo às sinergias entre as políticas e medidas climáticas e do ar, a avaliação do progresso na implementação das políticas e medidas setoriais com impacto na qualidade do ar será efetuada através do Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM) previsto no Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC) que, conjuntamente com o Sistema Nacional de Inventário de Emissões por Fontes e Remoções por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA), permitirá avaliar o progresso alcançado e demonstrar o cumprimento das obrigações ao nível comunitário e da Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiras a Longa Distância (CLRTAP), para os quais todos os setores abrangidos devem contribuir.
Para uma articulação coerente das diversas componentes da política do ar no sentido de garantir o cumprimento dos objetivos e obrigações estabelecidos a nível nacional, europeu e no âmbito da CLRTAP é importante um sistema de governação, sem prejuízo das competências próprias em matéria de política do ar acometidas às diferentes entidades, que assegure a coordenação política e enquadre um maior dinamismo e responsabilidade setorial. Neste contexto, dadas as sinergias entre o ar e as alterações climáticas, esta coordenação política é assegurada por uma Comissão Interministerial para o Ar e Alterações Climáticas (CIAAC), criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho.
A ENAR 2020 constituirá, ainda, um quadro de referência para uma articulação sinérgica entre as entidades dos setores do ar e da saúde, que permita melhorar a cadeia de informação integrada entre ar e saúde, bem como para a elaboração de planos de melhoria da qualidade do ar, da responsabilidade das CCDR, permitindo, assim, uma efetiva integração entre as medidas de âmbito local, regional, nacional e (inter)setorial.
A ENAR 2020 dirige-se fundamentalmente aos setores da Administração Pública que, ao nível central, regional e local, contribuam para assegurar, no âmbito das respetivas competências e domínios de atuação, uma trajetória de melhoria da qualidade do ar. Paralelamente, e ao constituir-se ainda como um quadro de referência em matéria de informação, conhecimento e sensibilização, a ENAR 2020 dirige-se também a um conjunto alargado de partes interessadas, como sejam profissionais, organizações não-governamentais e cidadãos em geral, cujas atividades e comportamentos poderão contribuir, de forma mais ou menos direta, para mitigar os efeitos da poluição atmosférica.
As medidas e ações preconizadas na ENAR 2020 visam alcançar os objetivos propostos, tendo em conta o Programa Ar Limpo para a Europa, e estão em alinhamento com o Programa Nacional das Reformas, com os objetivos legais estabelecidos, bem como com a proposta de revisão da Diretiva 2001/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2001, relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos, doravante, Diretiva Tetos.
1 - VISÃO, OBJETIVOS E ESTRUTURA
A ENAR 2020 tem como visão «melhorar a qualidade do ar, para a proteção da saúde humana, qualidade de vida dos cidadãos e preservação dos ecossistemas.»
Neste sentido, foram estabelecidos os seguintes objetivos prioritários:
a) Cumprimento em 2020 dos objetivos de emissões e de qualidade do ar;
b) Cumprimento dos valores estabelecidos pela legislação e preconizados para a melhoria da qualidade do ar para 2020 e 2030;
c) Delinear o caminho para que sejam atingidos, a longo prazo, os objetivos de qualidade do ar recomendados pela OMS;
d) Alinhar medidas com a Política Climática que incidam simultaneamente nos poluentes atmosféricos e nos gases com efeito de estufa com cobenefício para a qualidade do ar e alterações climáticas assentes em três eixos: Avaliar, Antecipar e Atuar, tal como representado na figura 1.
Figura 1: Visão e eixos da Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020)
Na realização destes três eixos, fez-se uma abordagem integrada e holística do recurso ar em que se avalia o estado e as pressões bem como os impactos e as respostas adotadas. O diagnóstico da situação atual e a projeção do cenário de evolução para 2020 permitiram identificar os aspetos críticos e priorizá-los nos quatro vetores de atuação consubstanciados na ENAR 2020. A monitorização dos resultados das medidas e ações implementadas é determinante para aferição da sua efetividade e para o processo de revisão a ocorrer no ano 2019.
O presente anexo consiste no relatório síntese da ENAR 2020, suportado por um conjunto de documentos de base, com informação mais extensa e detalhada, nomeadamente:
a) Enquadramento e diagnóstico das emissões de poluentes atmosféricos e da qualidade do ar ambiente;
b) Cenários de procura energética, projeções de emissões de poluentes atmosféricos e simulações da qualidade do ar para 2020;
c) Vetores estratégicos de atuação para atingir uma melhoria efetiva da qualidade do ar em Portugal.
2 - ENQUADRAMENTO
2.1 - POLUENTES ATMOSFÉRICOS E SEUS EFEITOS
Nem todas as substâncias presentes no ar são poluentes. Na verdade, entende-se como poluente atmosférico apenas uma substância presente no ar ambiente que possa ter efeitos nocivos na saúde humana ou no ambiente na sua globalidade.
Para além da atividade humana, muitos fenómenos naturais (erupções vulcânicas, incêndios florestais, tempestades de areia) libertam poluentes para a atmosfera, os quais são, por vezes, transportados a longas distâncias, dependendo das condições de dispersão atmosférica.
As concentrações dos poluentes no ar ambiente dependem essencialmente de dois fatores: quantidades emitidas e condições meteorológicas que condicionam a sua dispersão e as suas reações físico-químicas.
Relativamente às fontes poluidoras destacam-se: o tráfego rodoviário, especialmente em áreas urbanas, como fonte de óxidos de azoto (NO(índice x)), monóxido de carbono (CO), partículas em suspensão (PM), benzeno (C(índice 6)H(índice 6)) e outros compostos orgânicos voláteis (COV); e as fontes industriais, no que respeita às emissões de dióxido de enxofre (SO(índice 2)), NO(índice x) e PM.
Diferentes poluentes têm tempos de residência na atmosfera distintos e vários tipos de impactos seja na saúde humana, nos ecossistemas ou no clima.
Os efeitos da má qualidade do ar têm sido sentidos mais fortemente em duas áreas:
a) Em áreas urbanas, onde a maioria da população europeia vive, com efeitos adversos na saúde humana;
b) Em ecossistemas, onde as pressões da poluição do ar prejudicam o crescimento da vegetação e causam danos na biodiversidade, particularmente nefastos em áreas de proteção especial.
Apesar das melhorias significativas nas últimas décadas, a poluição do ar na Europa e em Portugal continua a prejudicar a saúde e o ambiente (tabela 1). Em particular, a poluição por PM, O(índice 3) e NO(índice 2) representa graves riscos para a saúde dos cidadãos portugueses, afetando a qualidade de vida e reduzindo a esperança média de vida, sendo que, em relação ao NO(índice 2), a persistência de valores de concentração elevados ocorre essencialmente em algumas zonas urbanas de Portugal.
Tabela 1: Situações críticas e impactos da poluição do ar na saúde humana e ambiente
2.2 - INSTRUMENTOS E POLÍTICAS DE GESTÃO DO AR
A Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiras a Longa Distância de 1979 (CLRTAP - Convention on Long-range Transboundary Air Pollution) foi o primeiro instrumento internacional sobre poluição atmosférica. A CLRTAP tem com objetivo prevenir, limitar e reduzir a poluição do ar, incluindo a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância ao nível do hemisfério norte. A CLRTAP compreende oito protocolos específicos para reduzir as emissões dos poluentes atmosféricos, sendo o mais recente o designado por Protocolo de Gotemburgo.
Ao nível europeu, têm vindo a ser tomadas, desde a década de 70 e principalmente a partir dos anos 80, medidas para dar resposta aos problemas da qualidade do ar, nomeadamente através de instrumentos e políticas de redução das emissões e do estabelecimento de objetivos e normas de qualidade do ar.
Os principais instrumentos internacionais, comunitários e nacionais relativos à prevenção e ao controlo das emissões de poluentes para o ar, atualmente em vigor, constam na tabela 2. No que respeita à qualidade do ar, a figura 2 reflete o enquadramento legislativo nacional e comunitário da última década.
Mais recentemente, em dezembro de 2013, a Comissão apresentou a revisão da política comunitária para o ar, vertida no Programa «Ar mais limpo para a Europa». Esta revisão, para além de pretender reforçar a implementação dos instrumentos já existentes, propõe medidas adicionais de redução de emissões de poluentes atmosféricos de instalações industriais, máquinas não rodoviárias, médias instalações de combustão, equipamentos de aquecimento doméstico que utilizam biomassa, e o incremento de boas práticas agrícolas, visando reduzir o seu impacto na saúde humana e no ambiente.
Tabela 2: Instrumentos para a prevenção e controlo das emissões de poluentes atmosféricos
Figura 2: Representação esquemática do enquadramento legislativo da avaliação e gestão qualidade do ar ambiente na União Europeia e em Portugal
No plano nacional, e acompanhando de perto as políticas comunitárias, têm sido envidados esforços de prevenção e controlo das emissões quer por via de instrumentos normativos, quer pela implementação de vários planos e programas, como o Programa dos Tetos de Emissão Nacional, o Plano de Redução das Grandes Instalações de Combustão, os Planos de Melhoria da Qualidade do Ar e o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC). Por outro lado, e em termos de qualidade do ar, foram estabelecidos objetivos destinados a evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos para a saúde humana e para o ambiente, os quais se encontram vertidos no Decreto-Lei n.º 102/2010, de 23 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 43/2015, de 27 de março, que transpõe para o direito interno a Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa, e a Diretiva 2004/107/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2004, relativa a arsénio, cádmio, mercúrio, níquel e hidrocarbonetos aromáticos policíclicos. Esses objetivos são sumariados na tabela 3.
Tabela 3: Objetivos ambientais em matéria de qualidade do ar definidos no Decreto-Lei n.º 102/2010, de 23 de setembro
Ainda de acordo com o Decreto-Lei n.º 102/2010, de 23 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 43/2015, de 27 de março, a responsabilidade da avaliação e da gestão da qualidade do ar é partilhada entre a APA, I. P., e as entidades regionais.
Às entidades regionais é cometida na sua área de jurisdição, a manutenção e a gestão das redes de monitorização, bem como a elaboração, a promoção, a aplicação e o acompanhamento da execução dos planos de melhoria da qualidade do ar.
À APA, I. P., cabe garantir, coordenar e harmonizar os procedimentos de avaliação e gestão, em cooperação com as entidades regionais, e assegurar os fluxos de informação e compromissos a nível europeu.
Para a avaliação e a gestão da qualidade do ar foram definidas unidades funcionais baseadas nos conceitos de zona e aglomeração:
a) Zona: área geográfica de características homogéneas, em termos de qualidade do ar, ocupação do solo e densidade populacional;
b) Aglomeração: uma zona que constitui uma conurbação caracterizada por um número de habitantes superior a 250 000 habitantes ou em que o número de habitantes se situe entre os 250.000 e os 50 000 e tenha uma densidade populacional superior a 500 hab./km2. Uma aglomeração é ela própria uma zona, mas definida por critérios demográficos rigorosos.
Na figura 3 apresenta-se o zonamento atual para o poluente PM(índice 10).
No que respeita às redes de monitorização, contemplam-se vários tipos de estação, classificados de acordo com as características do local de implantação da estação (tipo de ambiente) e do tipo de fonte dominante (figura 4):
a) Tipo de ambiente envolvente: Urbana, suburbana, rural;
b) Tipo de fonte de emissão dominante: Tráfego, industrial, fundo.
Toda esta informação, conjuntamente com os dados medidos nas estações de monitorização, é permanentemente atualizada e disponibilizada online no sítio na Internet da APA, I. P.
Figura 3: Representação da delimitação das zonas e aglomerações em Portugal para PM10 (zonamento em vigor em 2012)
Figura 4: Representação das estações de monitorização localizadas em Portugal Continental, operacionais em 2012 (à esquerda por tipo de fonte de emissão dominante, à direita por tipo de ambiente envolvente).
3 - SITUAÇÃO ATUAL E EVOLUÇÃO PREVISÍVEL PARA 2020
3.1 - SITUAÇÃO ATUAL DE EMISSÕES DE POLUENTES ATMOSFÉRICOS
A Diretiva Tetos visa limitar as emissões de poluentes acidificantes e eutrofizantes e de precursores de O(índice 3), com o objetivo de reforçar a proteção do ambiente e da saúde humana, estabelecendo tetos de emissão, a serem atingidos em 2010, expressos em quilotoneladas (kton):
a) 160 kton de SO(índice 2);
b) 250 kton de NO(índice x);
c) 180 kton de COVNM;
d) 90 kton de amónia (NH(índice 3)).
Estes poluentes atmosféricos, os GA, têm como principal origem as atividades de combustão, incluindo os transportes, as atividades agrícolas (aplicação de fertilizantes e pecuária) e os processos industriais com utilização de solventes.
De acordo com o Inventário Nacional de Poluentes Atmosféricos para o ano 2012 (IIR 2014), as emissões totais de GA situaram-se abaixo dos respetivos tetos embora, no caso dos COVNM, o valor esteja muito próximo do respetivo limiar (tabela 4).
Tabela 4: Cumprimento dos tetos nacionais de emissões (2011 e 2012)
As emissões de poluentes atmosféricos têm vindo a decrescer desde 1990, sendo que as reduções mais acentuadas se registaram no período 2005-2012 (tabela 5 e figura 5). A diminuição das emissões teve como principais fatores:
a) Alteração nos tipos de combustíveis utilizados nos diversos setores, principalmente na indústria (exemplo: alteração do consumo de gás alto forno por eletricidade na siderurgia, introdução de tecnologias de produção de eletricidade de fonte renovável);
b) Redução da atividade industrial (exemplo: cessação da produção de vidro plano desde 2009 (IIR, 2014);
c) Introdução de tecnologias de controlo de emissão (exemplo: introdução de sistemas de dessulfurização em duas grandes instalações de combustão que, a partir de 2009, acentuaram o decréscimo das emissões de SO(índice 2) (IIR, 2014);
d) Introdução de tecnologias mais eficientes, principalmente pela renovação do parque automóvel.
Tabela 5: Variação das emissões de poluentes atmosféricos em Portugal
Figura 5: Evolução histórica das emissões de Gases com Efeito de Estufa e poluentes atmosféricos (Adaptado de APA, I. P., 2014)
3.2 - DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO ATUAL DA QUALIDADE DO AR AMBIENTE
A redução significativa das emissões de poluentes atmosféricos, observada nas últimas décadas, resultou numa importante melhoria global da qualidade do ar no país. No entanto, as concentrações de poluentes são ainda elevadas em alguns locais e os problemas de qualidade do ar persistem, em particular em zonas urbanas densamente povoadas.
Atualmente, em Portugal, as partículas em suspensão (PM(índice 10)), O(índice 3) e o NO(índice 2) são os poluentes atmosféricos mais problemáticos, já que continuam a ultrapassar os limites legais estabelecidos para a proteção da saúde humana. É de referir que o incumprimento de PM(índice 10) face aos limites legislados reflete situações problemáticas de exposição de curta duração, com vários dias de concentrações elevadas, enquanto as ultrapassagens do NO(índice 2) aos parâmetros legislados refletem a ocorrência de exposições prolongadas a poluição atmosférica.
A Tabela 6 apresenta o resumo da tendência evolutiva da qualidade do ar em Portugal:
a) Desde 2003, tem ocorrido uma tendência decrescente nas concentrações médias de PM(índice 10), SO(índice 2), CO e mais ligeira para o NO(índice 2) e as PM(índice 2,5). O níquel (Ni) e o benzo-a-pireno (B(a)P), que chegaram a apresentar médias anuais elevadas, também têm tido uma tendência evolutiva descendente;
b) No caso do O(índice 3), a evolução das concentrações não tem apresentado uma tendência definida, tendo sido ultrapassado repetidamente o valor alvo para a proteção da saúde humana e da vegetação. Também os níveis de chumbo (Pb) e arsénio (As) têm oscilado ao longo dos anos, mas sempre em torno de concentrações reduzidas;
c) Surgem, com tendência crescente, concentrações médias de C(índice 6)H(índice 6) (ainda que em níveis reduzidos de concentração). O cádmio (Cd) tem apresentado uma média anual crescente ao longo dos anos, mas não atinge concentrações elevadas;
d) No último ano em análise (2012), houve um decréscimo nas concentrações de PM(índice 10), PM(índice 2,5), NO(índice 2) e SO(índice 2) em relação ao ano anterior;
e) Analisando a tendência evolutiva das concentrações por tipologia de estação, verifica-se que, em estações de tráfego, a concentração média de PM(índice 10) e PM(índice 2,5) tem vindo a baixar e a de NO(índice 2) não tem sofrido reduções significativas;
f) Em locais industriais as concentrações de NO(índice 2), PM(índice 10) e SO(índice 2) têm vindo a diminuir ao longo dos anos. Os níveis de metais, como o As e o Ni, são mais elevados em ambientes de influência industrial;
g) Em localizações urbanas e suburbanas de fundo os níveis de partículas e de NO(índice 2) são mais reduzidos do que os observados nos locais de tráfego e têm apresentado uma tendência decrescente;
h) Em locais rurais de fundo registam-se as concentrações mais elevadas de O(índice 3), não apresentando tendência decrescente. Os níveis de PM, NO(índice 2) e SO(índice 2) são bastante baixos e têm-se mantido constantes desde 2008.
O diagnóstico efetuado permitiu identificar margens significativas para a melhoria da qualidade do ar em Portugal Continental.
Tabela 6: Resumo da tendência evolutiva das concentrações médias (entre 2003 e 2012) e situação de conformidade legal (em 2012)
3.3 - PROJEÇÃO DE EMISSÕES DE POLUENTES ATMOSFÉRICOS PARA 2020
Abordagem metodológica
A estimativa de emissões sustentou-se numa abordagem metodológica consistente com a do IIR (Informative Inventory Report) do Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) (APA, I. P., 2014) e por cenários de evolução da economia portuguesa considerados no âmbito do Plano Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC). A Figura 6 sintetiza a metodologia adotada.
Figura 6: Abordagem metodológica adotada para as projeções de emissões
A metodologia de cálculo utilizada foi suportada na metodologia do IIR (APA, I. P., 2013 e 2014), nomeadamente no que se refere a fatores de emissão específicos por tipo combustível e fatores de emissão de processo. Os fatores de emissão para 2020 têm como base os fatores de emissão atuais e consideram, sempre que exista informação disponível, as alterações estruturais nos setores relativamente a tecnologias de controlo de emissões a implementar até 2020.
A estimativa de emissões de poluentes atmosféricos assenta necessariamente na projeção das variáveis de atividade que estão associadas à sua origem. Estas, por sua vez, decorrem de cenários de procura de serviços de energia nos vários setores (serviços, doméstico, indústria e transportes) e de materiais (em algumas indústrias) para acomodar trajetórias de evolução da economia portuguesa.
Para o presente trabalho adotou-se o quadro de cenarização subjacente ao PNAC, projeto a decorrer em simultâneo ao presente. A título informativo, e como nota de enquadramento, o PNAC assenta no conjunto de políticas e medidas (i) já em curso, decorrentes do quadro de política climática definido pelo Protocolo de Quioto até 2013, e (ii) planeadas, decorrentes de objetivos de política setorial com impacto direto na geração e/ou mitigação de emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE), e está enquadrado pelo Roteiro Nacional de Baixo Carbono (APA, I. P., 2012) que define expectativas de trajetórias de baixo carbono até 2050. Muitas destas medidas terão impacto nas atividades económicas e, consequentemente, na geração de emissões de poluentes atmosféricos.
As atividades do sistema energético foram modeladas com recurso ao modelo TIMES_ PT (figura 5) - modelo de otimização de base tecnológica, suportado por uma base de dados de tecnologias de energia, caracterizadas por parâmetros técnicos e de custo, e tendo como função-objetivo a minimização do custo do sistema energético. Esta componente de projeção das atividades energéticas, resultante da modelação com o TIMES_PT, decorre diretamente dos resultados do PNAC.
O setor da agricultura e pecuária até 2020, concretizado na evolução de indicadores específicos (e.g. áreas agrícolas e efetivos pecuários), teve em consideração os dados apurados no RNBC (Roteiro Nacional de Baixo Carbono). A componente de resíduos e águas residuais até 2020, concretizada na evolução de capitações e atividade industrial, decorreu diretamente das projeções efetuadas no âmbito do PNAC.
A estimativa de emissões de GA, PM(índice 2,5) e PM(índice 10) foi efetuada com base no cenário socioeconómico alto com crescimento do PIB a uma taxa de 3 %/ano e um aumento da população, e no cenário de políticas correspondente ao REFaj do PNAC. O cenário REFaj pressupõe as políticas em vigor e em implementação, como, por exemplo, o PNAER (Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis) e o PNAEE (Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética), aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril de 2013, até ao ano 2020, mas assumindo algum conservadorismo em relação aos setores eletroprodutor e transportes após o ano 2020, nomeadamente: o descomissionamento das centrais termoelétricas a carvão de Sines e do Pego até 2021 e 2026, respetivamente; não foi considerada a implementação das duas novas centrais termoelétricas de ciclo combinado a gás natural de Sines e Lavos; um máximo 8.8 GW de energia hídrica em 2030. No setor dos transportes, a introdução de veículos elétricos para mobilidade rodoviária de passageiros foi condicionada a um mínimo de 2110 veículos em 2020.
O exercício de cenarização realizado esteve, também, em consonância com o trabalho relativo à estimativa de emissões de GA e partículas finas para 2030, efetuado no âmbito do processo de revisão da Diretiva Tetos, atualmente em curso. A revisão desta Diretiva surge da necessidade de dar continuidade à redução dos riscos para a saúde humana e para o ambiente causados pela poluição atmosférica e do alinhamento da legislação europeia com os novos compromissos internacionais, nomeadamente no que diz respeito à revisão do Protocolo de Gotemburgo, levada a cabo em 2012.
3.3.1 - PROJEÇÃO DE EMISSÕES PARA 2020
A Tabela 7 sistematiza os valores totais dos poluentes em análise para os anos 2005 e 2010 a 2012 (APA, I. P., 2014), bem como as estimativas para 2015 e 2020. A figura 7 apresenta a comparação entre os valores estimados e os objetivos de tetos de emissão para 2020 estabelecidos no âmbito da revisão do Protocolo de Gotemburgo e constantes da proposta de revisão da Diretiva Tetos. Face aos resultados apresentados, verifica-se que:
a) Todos os poluentes analisados apresentam uma redução substancial nas emissões nos anos de 2015 e 2020, quando comparados com os valores de 2005;
b) O SO(índice 2) é o poluente atmosférico que apresenta a redução mais significativa em 2020, sendo que, em 2012, se verificou uma redução de 42 % em relação às emissões verificadas em 2005. Este facto resulta de vários fatores, nomeadamente de alterações no perfil de consumo de energia final - principalmente, o aumento do consumo de energias renováveis e a introdução de tecnologias mais eficientes.
As estimativas efetuadas apontam para o cumprimento dos tetos de emissão nacionais estabelecidos na revisão do PG, prevendo-se para os poluentes SO(índice 2), NO(índice x) e COVNM valores inferiores aos fixados, o que providencia uma margem para o seu cumprimento. Para os poluentes PM(índice 2,5) e NH(índice 3) a proximidade entre as estimativas nacionais com os valores do PG sugere uma particular prudência em relação à sua evolução.
Tabela 7: Emissões totais de gases acidificantes e partículas (kton)
Figura 7: Comparação da estimativa de emissões dos poluentes incluídos no PG da Convenção sobre a Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância da UNECE (CLRTAP)
No que diz respeito às emissões estimadas por setor de atividade, as tabelas seguintes sistematizam, de forma desagregada, a contribuição dos diversos setores para o balanço global de emissões de acidificantes e de partículas.
Tabela 8: Balanço de emissões de COVNM e SO(índice 2)
Tabela 9: Balanço de emissões de NO(índice x) e NH(índice 3)
Tabela 10: Balanço de emissões de PM(índice 2,5) e PM(índice 10)
3.4 - SIMULAÇÃO DA QUALIDADE DO AR PARA 2020
3.4.1 - SISTEMA DE MODELOS, CONDIÇÕES DE APLICAÇÃO E DADOS DE ENTRADA
Embora o diagnóstico da qualidade do ar tenha sido efetuado com base nos valores obtidos nas estações de monitorização, optou-se por proceder à simulação da qualidade do ar para 2012, por forma a estabelecer uma referência para a análise comparativa com as projeções para 2020.
A simulação da qualidade do ar para os anos em análise foi efetuada através de um sistema de modelos representado de forma esquemática na figura 8:
a) Modelo meteorológico de mesoscala (Weather Research and Forecasting - WRF), do National Center for Atmospheric Research (NCAR) (Skamarock e Klemp, 2008), versão 3.5;
b) Modelo químico de transporte multiescala EURopean Air pollution Dispersion-Inverse Model extension (EURAD-IM), versão 5.6, desenvolvido pelo Rhenish Institute for Environmental Research da Universidade de Colónia (Elbern et al., 2007; Strunk et al., 2010).
Os dados de entrada necessários ao modelo químico de transporte EURAD-IM compreendem informação:
a) Meteorológica, fornecida pelo modelo WRF,
b) Dados detalhados de emissões antropogénicas e biogénicas e condições fronteira,
c) Caracterização fisiográfica da região (topografia e uso do solo).
Os resultados obtidos incluem campos de concentração e de deposição dos vários poluentes gasosos e aerossóis simulados pelo modelo químico.
O sistema de modelação foi previamente validado, comparando os seus resultados com valores medidos nas redes de monitorização e recorrendo à ferramenta DELTA-TOOL, desenvolvida no âmbito da rede europeia FAIRMODE (Miranda et al., 2013a; 2013b).
Figura 8: Sistema de modelos WRF-EURAD-IM
No que diz respeito às condições de aplicação, o sistema de modelos foi configurado com três domínios de simulação (recorrendo à técnica de nesting), de modo a conseguir uma resolução elevada sobre Portugal Continental (5 x 5 km2), fundamental para uma avaliação detalhada da qualidade do ar (figura 9). Os resultados da modelação serão, assim, válidos para ambientes urbanos e rurais de fundo, cuja representatividade se adequa à malha de 5 x 5 km2 mas não representativos de hotspots de tráfego.
Figura 9: Domínios de simulação para avaliação da qualidade do ar em Portugal Continental: domínio continental (125 x 125 km2 de resolução horizontal), Península Ibérica (25 x 25 km2 de resolução horizontal) e Portugal Continental (5 x 5 km2 de resolução horizontal).
O modelo químico requer dados de emissões, sob a forma de emissões totais em grelha, por setor de atividade e por poluente, sendo desagregados temporalmente pelo módulo de pré-processamento do sistema de modelação EURAD-IM. As fontes de dados de emissões utilizados foram as seguintes:
a) Domínio Continental e Península Ibérica: inventário de emissões EMEP, desagregado de acordo com uma metodologia similar à descrita por Schmidt et al. (2001);
b) Domínio de Portugal Continental: recorreu-se a dados de emissões totais provenientes do INERPA, referentes ao ano de 2012 (APA, I. P., 2014);
c) A simulação da qualidade do ar para 2020 teve como base as projeções de emissões para o mesmo ano, melhor detalhadas no relatório "Cenários e projeções para 2020" que acompanha a ENAR 2020.
As projeções de emissões para o ano 2020, disponibilizadas por setor de atividade, para os poluentes óxidos de azoto (NO(índice x)), SO(índice 2), amónia (NH(índice 3)), COVNM e partículas (PM(índice 2,5)) e PM(índice 10) foram desagregadas espacialmente e temporalmente, de acordo com as necessidades específicas de dados de entrada do sistema de modelação.
3.4.2 - ANÁLISE DE RESULTADOS DA QUALIDADE DO AR PARA 2020
A previsão de níveis de concentração em 2020 incidiu sobre os poluentes com níveis mais elevados - NO(índice 2), O(índice 3), PM(índice 10) e PM(índice 2,5) e SO(índice 2) - no ano de referência, por forma a antever as zonas mais problemáticas, bem como o cumprimento, ou não, dos valores estabelecidos pela legislação para 2020.
Nesta análise, foi utilizada a abordagem constante do Relatório Impact Assessment da Comissão Europeia (CE, 2014), que classifica os níveis de concentração de poluentes em três classes distintas face ao cumprimento da legislação: provável, incerto e improvável. Da figura 10 à figura 14 apresentam-se os mapas com os resultados, perspetivando-se as seguintes situações:
a) Cumprimento improvável previsto para o O(índice 3), em 2012 e 2020, em algumas áreas das regiões Norte e Centro de Portugal, o que é demonstrado pelas ultrapassagens ao valor alvo. Relativamente ao restante território, o cumprimento da legislação é provável ou incerto;
b) Cumprimento incerto previsto para o NO(índice 2), em 2012 e 2020, em algumas áreas urbanas (ex.: Porto e Lisboa), uma vez que os valores de concentração simulados estão bastante próximos dos valores limite legislados (figura 10);
c) Cumprimento incerto para PM(índice 10) nas áreas urbanas do Porto e Aveiro relativamente a 2012 e cumprimento provável para 2020 (figura 11);
d) Cumprimento provável para todo o território no que diz respeito a PM(índice 2,5) (figura 12) e SO(índice 2) (figura 14) para ambos os cenários (2012 e 2020).
Figura 10: Cumprimento dos valores limite de NO(índice 2) e NOx: a) 19.ª máxima média horária referente a 2012; b) média anual de NO(índice 2) referente a 2012; c) média anual de NOx referentes a 2012; d) 19.ª máxima média horária referente a 2020; e) média anual de NO(índice 2) referente a 2020; e f) média anual de NOx referente a 2020.
Figura 11: Cumprimento dos valores limite de PM(índice 10): a) média anual relativa a 2012; b) 36.ª máxima média diária relativa a 2012, c) média anual relativa a 2020; d) 36.ª máxima média diária relativa a 2020.
Figura 12: Cumprimento dos valores limite de PM(índice 2,5): a) para 2012 e b) para 2020
Figura 13: Cumprimento dos valores limite de Ozono: a) para 2012 e b) para 2020
Figura 14: Cumprimento dos valores limite de SO(índice 2): a) 25.ª máxima média horária referente a 2012; b) 4.ª máxima média diária referente a 2012; c) média de inverno referente a 2012; d) 25.ª máxima média horária referente a 2020; e) 4.ª máxima média diária referente a 2020; e f) média de inverno referente a 2020.
4 - ASPETOS CRÍTICOS E VETORES ESTRATÉGICOS DE ATUAÇÃO
4.1 - ASPETOS CRÍTICOS
O diagnóstico e as projeções para 2020 permitiram identificar os aspetos críticos que irão exigir maior atenção na fase de definição dos vetores estratégicos de atuação.
Assim, no que diz respeito às emissões totais de GA (SO(índice 2)), NO(índice x), COVNM, NH(índice 3), verifica-se que, em 2012, estas situaram-se abaixo dos valores definidos no âmbito da Diretiva Tetos, não se registando incumprimentos (embora no caso dos COVNM a margem de cumprimento tenha sido reduzida).
Relativamente a 2015 e 2020, os resultados das projeções apresentam uma redução substancial nas emissões, quando comparadas com o valor registado em 2005, estando em linha com os objetivos dos tetos de emissão para 2020, embora para o NH(índice 3) e PM(índice 2,5) se perspetive uma grande proximidade com os valores do Protocolo de Gotemburgo, o que recomenda uma particular atenção em relação à sua evolução.
Quanto às concentrações de poluentes atmosféricos, observa-se que a redução de emissões prevista para 2020 conduzirá, de uma forma genérica, a uma melhoria da qualidade do ar, em 2020, para a maioria dos poluentes, comparativamente com 2012. Contudo, perspetiva-se a continuidade de situações de incumprimento legal, para os poluentes NO(índice 2) e O(índice 3):
a) NO(índice 2): problemas atuais nas áreas urbanas de Lisboa e Porto, em locais de tráfego (parâmetro em incumprimento: valor limite anual). A tendência é de melhoria sendo que, para 2020, prevê-se cumprimento incerto em algumas áreas urbanas;
b) O(índice 3): problemas atuais em locais urbanos e rurais um pouco por todo o país, as concentrações não têm decrescido ao longo do tempo (parâmetro em incumprimento: valor alvo para a proteção da saúde e vegetação). Para 2020 é expectável cumprimento improvável nas regiões norte e centro de Portugal e, no restante território, este varia entre provável e incerto.
Os resultados apresentados mostram que, se toda a legislação existente e as medidas aprovadas até 2013 forem implementadas, ocorrerá uma melhoria da qualidade do ar, nomeadamente no que diz respeito às partículas em suspensão. No entanto, não serão suficientes para garantir, de forma sustentada, o cumprimento dos valores estipulados para os O(índice 3) e NO(índice 2).
No que concerne à estrutura administrativa existente, importa realçar os constrangimentos detetados entre as esferas nacional, regional e local para a consecução da política nacional para o ar. Efetivamente, a responsabilidade pela implementação no terreno das medidas não está, na maioria das vezes, alinhada com a atribuição da competência para a avaliação e a gestão da qualidade do ar. Por outo lado, a deficiente articulação entre os diferentes organismos da Administração Pública e a ausência de alinhamento das estratégias individuais numa estratégia coordenada impõe a necessidade de equacionar o modelo de governação adequado.
Identificados os aspetos mais críticos e prioritários que requerem intervenção, nomeadamente, o incumprimento dos objetivos de qualidade do ar, as lacunas de conhecimento e de informação, e as dificuldades de articulação ao nível da governação e necessidade de integração entre as políticas do ar e políticas de outras áreas e de diferentes âmbitos, selecionaram-se vetores estratégicos de atuação que visam atingir os objetivos propostos.
Na figura 15 agrupam-se os aspetos críticos identificados nos quatro vetores estratégicos de atuação: Conhecimento e Informação; Iniciativas Setoriais para as Emissões Atmosféricas; Investigação e Desenvolvimento [Cf. nota supra.]; Governança (figura 16).
Figura 15: Aspetos críticos e lacunas identificadas
Figura 16: Vetores estratégicos
4.2 - VETORES ESTRATÉGICOS DE ATUAÇÃO
Para que se atinjam os objetivos inerentes à ENAR 2020 o conjunto dos vetores estratégicos identificado deverá constituir a orientação primordial das políticas e medidas do ar a adotar no curto/médio prazo. Estes vetores abrangem setores com impacto relevante na qualidade do ar ambiente, mas também outras áreas transversais, tais como as questões ligadas à sustentabilidade e à Governação. As medidas transversais, não sendo diretamente focadas para a mitigação da poluição atmosférica, poderão ser decisivas para a implementação de todo o conceito estratégico inerente à prevenção/melhoria da qualidade do ar ambiente.
A ENAR 2020, além de preconizar medidas de âmbito nacional, constitui um quadro de referência para a elaboração de planos de melhoria da qualidade do ar, da responsabilidade das CCDR, permitindo a integração efetiva das medidas de âmbito local, regional e nacional.
Dada a natureza maioritariamente urbana dos problemas de poluição atmosférica, o âmbito geográfico das medidas de atuação a considerar nos planos de melhoria da qualidade do ar será essencialmente focado/direcionado para a escala urbana, em particular para as cidades de grande dimensão onde há maior população exposta, em particular para Lisboa e Porto No entanto, as medidas propostas não se cingem às escalas nacional e local, dirigindo-se também às cidades de média dimensão.
O âmbito geográfico e os domínios de intervenção estão representados na figura 17.
Figura 17: Esquematização dos diferentes domínios geográficos de intervenção das medidas da Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020)
Os quatro vetores estratégicos de atuação identificados apresentam objetivos concretos (Figura 18), que se traduzem no conjunto de medidas e ações propostas.
Figura 18: Objetivos e descrição de cada um dos vetores estratégicos de atuação
A Tabela 11 apresenta as medidas e ações associadas aos vetores estratégicos.
Foi identificado um conjunto de 18 medidas, elencando-se algumas ações que decorrem das necessidades já reconhecidas, sem prejuízo de, no decurso da implementação da ENAR 2020, poderem ser enquadradas novas ações para a concretização dos objetivos.
Tabela 11: Vetores estratégicos, medidas e ações
5 - OPERACIONALIZAÇÃO E REVISÃO DA ESTRATÉGIA NACIONAL PARA O AR (ENAR 2020)
Considerando as sinergias entre as políticas do ar e do clima, numa perspetiva de utilização eficiente de recursos, o acompanhamento da implementação das políticas e medidas setoriais preconizadas na ENAR 2020 será efetuado através do SPeM previsto âmbito do QEPiC que, conjuntamente com o SNIERPA, permitirá avaliar o progresso alcançado e demonstrar o cumprimento das obrigações ao nível comunitário e da CLRTAP, para os quais todos os setores abrangidos devem contribuir.
A avaliação do progresso da implementação da ENAR 2020 será também aferida, ainda que indiretamente, pela verificação anual do cumprimento dos objetivos da qualidade do ar em todas as zonas e aglomerações.
Para uma articulação coerente das diversas componentes da política do ar no sentido de garantir o cumprimento dos objetivos/obrigações estabelecidos a nível nacional, comunitário e no âmbito da CLRTAP, é importante a definição de um sistema de governação, sem prejuízo das competências próprias em matéria de política do ar acometidas às diferentes entidades, que assegure a coordenação política e enquadre um maior dinamismo e responsabilidade setorial. Neste contexto, a coordenação política será assegurada pela CIAAC, dadas as sinergias entre estas duas temáticas.
A gestão e a avaliação da qualidade do ar serão garantidas pelas entidades responsáveis na matéria, nomeadamente a APA, I. P., as CCDR e as Direções Regionais do Ambiente das regiões autónomas, sem prejuízo de outras que venham a considerar-se relevantes. Neste contexto, importa referir o Grupo Técnico para o Ar instituído em 2000, com representantes das CCDR, Direções Regionais do Ambiente e universidades, para harmonização dos procedimentos de avaliação e gestão do ar. Atendendo a que a política do ar tem uma execução partilhada e interinstitucional, importa assegurar que o planeamento anual das diversas instituições (CCDR e APA, I. P.) seja articulado por forma a não comprometer a realização dos programas de medição e as medidas de gestão da qualidade do ar.
O financiamento das políticas e medidas que se enquadrem na ENAR 2020 será efetuado essencialmente ao abrigo dos fundos estruturais e de investimento no período 2014-2020 - Portugal 2020, e dos programas operacionais e regionais que o materializam.
No que respeita às medidas de investigação e desenvolvimento, procurará tirar-se partido das linhas de financiamento do Programa Horizonte 2020, bem como do LIFE.
Ainda em 2019, deverá ser iniciada a revisão da ENAR 2020 com base na avaliação do estado da qualidade do ar alcançado e da implementação das medidas preconizadas nos vários vetores estratégicos, colhendo, sempre que aplicável, a informação da execução das medidas conexas com outros planos e programas nacionais. Por outro lado, a prossecução da política europeia será outro dos aspetos a ter em conta no processo de revisão, devendo ser equacionada a necessidade de incorporar as medidas daí decorrentes, para um horizonte temporal até 2030.
6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ENAR 2020 preconiza as medidas e ações para cumprimento integral dos objetivos legais em vigor até 2020, permitindo ambicionar que, em 2030, Portugal se posicione mais próximo dos objetivos recomendados pela OMS para a proteção da saúde.
Uma política sólida em matéria de qualidade do ar responde a uma legítima pretensão dos cidadãos em termos de saúde e bem-estar, traz benefícios económicos resultantes da melhoria da produtividade e da redução de custos de cuidados de saúde e oferece, num contexto de economia circular, oportunidades para as tecnologias e os serviços.
O diagnóstico da aplicação da legislação existente levou à identificação da necessidade de uma melhor coordenação e do reforço das capacidades de avaliação e gestão, considerando-se premente a criação de estruturas que respondam ao elevado nível de articulação requerido entre as esferas nacional e regional.
O pacote de medidas proposto inclui, por um lado, medidas já preconizadas no âmbito de outros planos e programas, identificadas como essenciais para a prossecução dos objetivos da ENAR 2020, e, por outro, medidas específicas para a redução de poluentes atmosféricos e para a melhoria da qualidade do ar.
Neste contexto, as ações destinadas à dimensão urbana devem ser implementadas a curto/médio prazo nas grandes cidades identificadas como as áreas críticas em termos de qualidade do ar, por forma a contribuir para a correção das situações de incumprimento no mais curto espaço de tempo.
Foi ainda verificado o enquadramento da ENAR 2020 face ao regime de avaliação ambiental estratégica, definido pelo Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio. Assim, tendo-se verificado que as medidas preconizadas na presente estratégia são de caráter imaterial, não se consubstanciando em projetos tangíveis, qualifica-se a ENAR 2020 como não estando sujeita a avaliação ambiental estratégica.
A ENAR 2020 será objeto de acompanhamento regular, monitorização e exame no final do ciclo, com vista à identificação do desempenho atingido e da necessidade de outras abordagens que colham sinergias entre as políticas do ar e das alterações climáticas por forma a encontrar soluções sustentáveis a longo prazo.
7 - CONSULTA PÚBLICA
Durante o processo de elaboração da estratégia nacional para o ar, iniciada em 2013, foram promovidas várias consultas às entidades com responsabilidades específicas, designadamente à Direção-Geral das Atividades Económicas, à Direção-Geral de Energia e Geologia, à Direção-Geral da Saúde, ao Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral, ao Instituto de Mobilidade e Transportes, I. P., bem como às entidades regionais competentes em matéria do ar (CCDR e DRA).
Na fase de aferição de medidas foi efetuada uma consulta às entidades interessadas sobre a proposta de ENAR 2020 e sobre o conjunto de atuações que contribuirão para que Portugal cumpra, em 2020, os objetivos e metas em matéria de emissões e de qualidade do ar. A 20 de abril de 2015, em sessão pública realizada pelo Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, a Estratégia foi publicamente apresentada e dado início à discussão pública, com termo em 11 de maio de 2015.
Neste período foram recebidos vários comentários e sugestões, incluídos no relatório da consulta pública e parte integrante desta Estratégia, os quais mereceram análise e ponderação nas correções e melhorias efetuadas nos documentos finais.
De notar, na apreciação geral dos contributos recebidos, o reconhecimento e a distinção desta Estratégia, considerada bem estruturada para dar cumprimento aos objetivos da política do ar.