Resolução do Conselho de Ministros n.º 5/2014

Resolução do Conselho de Ministros n.º 5/2014, de 13 de janeiro

Em vigor

Emitente:

Informação da publicação

Publicação:Diário da República n.º 8/2014, Série I de 2014-01-13

Data de Publicação:

SUMÁRIO

Aprecia positivamente a Revisão Intercalar 2013 - 2015 da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária

TEXTO

Resolução do Conselho de Ministros n.º 5/2014

De acordo com as Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro, e no âmbito da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (ENSR), o Governo tem como prioridade o combate à sinistralidade rodoviária, levando a cabo a avaliação do sistema em execução e reforçando, em coordenação com as instituições da sociedade civil, a aposta na prevenção e na fiscalização seletiva dos comportamentos de maior risco, dedicando especial atenção à sinistralidade em meio urbano, aos utilizadores de veículos de duas rodas, bem como à condução sob o efeito do álcool ou de substâncias psicotrópicas.

No âmbito da implementação da ENSR para o período de 2008-2015, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/2009, de 26 de junho, e da execução das ações chave nela previstas, foram efetuadas, designadamente, a monitorização do desempenho e avaliação intermédia nos anos de 2011 e 2012.

Assim, em 2011 teve início o processo de Revisão Intercalar da ENSR, tendo em vista proceder à avaliação dos resultados obtidos na primeira fase, bem como o planeamento das ações a executar até 2015.

O processo de revisão intercalar foi coordenado pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), com a participação do ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa e o envolvimento de três estruturas: a Estrutura de Pilotagem, constituída pelos representantes políticos dos diversos Ministérios intervenientes no desenvolvimento da ENSR, a Estrutura Técnica, que integra as entidades oficiais com responsabilidades no sector da segurança rodoviária, e o grupo consultivo, constituído por representantes da sociedade civil.

A Revisão Intercalar da ENSR contemplou um aprofundamento conceptual relevante, ao estabelecer uma visão para a Segurança Rodoviária em Portugal: «Alcançar um Sistema de Transporte Rodoviário Humanizado», em que a sinistralidade rodoviária deverá tender, a longo prazo, para um resultado de zero mortos e zero feridos graves, reconhecendo-se como imperativo ético que «Ninguém deve morrer ou ficar permanentemente incapacitado na sequência de um acidente rodoviário em Portugal».

Após uma análise das estatísticas de sinistralidade e tendo presente a informação divulgada pela Organização Mundial de Saúde e pela Comissão Europeia, foram identificados novos grupos e fatores de risco, o que levou à redefinição dos objetivos estratégicos, com um espetro mais alargado de intervenção, mas concentrado em sete objetivos. A definição dos objetivos operacionais obedeceu ao mesmo método, o que conduziu à sua redução para 13. Deste trabalho resultou a produção de um documento de apoio à revisão intercalar e de uma proposta de constituição de 13 grupos de trabalho, no âmbito da estrutura técnica, ambos submetidos à apreciação da estrutura de pilotagem.

As atividades a desenvolver pelos grupos de trabalho tinham por missão analisar e, eventualmente, reformular os objetivos operacionais, bem como identificar um conjunto de Ações Chave a implementar em 2013 - 2015.

Das reuniões dos grupos de trabalho, que decorreram entre o final de 2012 e grande parte do ano de 2013, resultou uma proposta inicial de ações chave. No seguimento de uma análise crítica das mesmas, validada pela estrutura de pilotagem, enviaram-se orientações e recomendações a todos os grupos de trabalho, tendo em vista a sua reformulação e a apresentação dos planos de ação finais, a integrar no documento de revisão intercalar da ENSR.

A participação do grupo consultivo, por sua vez, foi assegurada através de reunião e da consulta do documento de apoio à revisão intercalar no sítio na Internet da ANSR.

Desta forma, em setembro de 2013 foi submetido à apreciação da estrutura de pilotagem um documento da revisão intercalar para o período 2013-2015 que, após ter sido objeto de ligeiras alterações, contempla 13 objetivos operacionais e 131 ações chave.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Apreciar positivamente a Revisão Intercalar 2013 - 2015 da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (ENSR), constante do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.

2 - Submeter à Assembleia da República o documento da revisão intercalar, conforme recomendação expressa, para a obtenção de contributos das diferentes forças políticas com assento parlamentar.

3 - Determinar, sem prejuízo do acolhimento dos contributos referidos no número anterior, que os grupos de trabalho devem dar início à execução do plano de ações chave.

4 - Determinar que a assunção de compromissos para a execução das medidas previstas na ENSR depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.

Presidência do Conselho de Ministros, 21 de novembro de 2013. - O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

Revisão Intercalar 2013 - 2015 da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária

O futuro da segurança rodoviária em Portugal

A VISÃO: «ALCANÇAR UM SISTEMA HUMANIZADO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO»

A sinistralidade rodoviária em Portugal deverá tender para um resultado que vise alcançar, a longo prazo, zero mortos e zero feridos graves, reconhecendo-se como imperativo ético que «ninguém deve morrer ou ficar permanentemente incapacitado na sequência de um acidente rodoviário em Portugal».

O sistema de transporte rodoviário é artificial, sendo criado, construído, gerido, operado e utilizado pelo homem. Destinado a servir a economia e os cidadãos, faz todo o sentido que nele sejam previstos e sistematicamente incluídos os mecanismos que visem progressivamente melhorar o seu nível de segurança inerente.

Tendo em consideração o acima exposto, na presente revisão intercalar da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (ENSR) pretendeu-se evidenciar a visão que lhe está subjacente, tornando explicita a adoção da abordagem do Sistema de Transporte Rodoviário Seguro (STS), referido pela Organização Mundial de Saúde (OMS), pelo Banco Mundial (BM) e pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).

Nesta abordagem é reconhecido que os utilizadores do sistema de transporte rodoviário irão cometer erros e que estes poderão originar acidentes de viação. Por essa razão o sistema deve ser mais explicativo e intuitivo, proporcionando menos erros humanos e, simultaneamente, ser mais tolerante e respeitoso da fragilidade humana perante as consequências desses erros.

Para atingir esses objetivos é necessário conceber o sistema de modo a que, ocorrendo uma falha que se transforme num acidente rodoviário, nunca seja ultrapassada a capacidade de resistência do ser humano à transferência de energia daí resultante. A capacidade de tolerância do corpo humano ao choque passa a ser, através desta abordagem, um fator de dimensionamento fundamental do sistema de transporte rodoviário.

Mas, para que tal aconteça, é necessário que a melhoria da segurança rodoviária seja considerada uma responsabilidade partilhada por todos os intervenientes no sistema de transporte rodoviário, quer seja como seus utilizadores (peões, condutores e passageiros), ou como responsáveis pela sua conceção, construção e exploração (decisores políticos, legisladores, agentes de autoridade, gestores rodoviários, projetistas, fabricantes automóveis, entidades reguladoras, empresas, etc.).

A explicitação do STS como base da ENSR constitui o reconhecimento da importância desta abordagem como forma de atuação eficiente em matéria de segurança rodoviária, marcando o acelerar de um processo que tem por visão transformar o nosso sistema de transporte rodoviário num sistema inerentemente seguro, focado no desempenho global das medidas de segurança rodoviária, prestando atenção a todos os seus elementos constituintes e chamando todos os cidadãos e entidades a contribuírem para a segurança da sua utilização.

A revisão intercalar da ENSR tem este objetivo e esta ambição mas para a sua concretização, precisará do empenho de toda a sociedade, de forma a podermos afirmar a segurança rodoviária como um verdadeiro desígnio nacional.

Introdução

A ENSR 2008 - 2015(i), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/2009, de 26 de junho, é o instrumento de gestão das políticas públicas de segurança rodoviária que, no seu período de vigência, tem como objetivo promover a diminuição da insegurança rodoviária em Portugal, procurando obter uma descida sustentada da sinistralidade rodoviária, num processo que nos permita aproximar dos resultados obtidos pelos países da União Europeia (UE) com melhores práticas.

De acordo com o seu calendário de execução, a ENSR foi sujeita a um processo de revisão que resultou desfasado no tempo em relação ao calendário previsto, desde logo porque a efetiva entrada em vigor da Estratégia não coincidiu com o programa inicial. Por outro lado, este processo, envolvendo um vasto conjunto de entidades, ocorreu num período de redefinição de estruturas da administração pública, algumas delas com intervenção relevante na condução de trabalhos sectoriais.

A Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR) elaborou o presente documento que enquadra a revisão da ENSR, com o apoio científico e técnico do ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa tendo em vista a implementação da sua segunda fase de aplicação.

O processo de revisão contemplou, na sua primeira parte, o diagnóstico da aplicação da ENSR durante o primeiro período de vigência e, na segunda parte, o seu desenvolvimento.

Na fase de diagnóstico foi: (a) contextualizada a sinistralidade rodoviária (a nível global e em Portugal); (b) definido o enquadramento da ENSR; (c) avaliada a evolução da sinistralidade no seu primeiro período de implementação; (d) efetuada a comparação dessa evolução com países de referência; (e) avaliado o seu desempenho organizacional e operacional; e (f) identificado o conjunto das principais preocupações resultantes desta avaliação e as suas consequências.

A fase de desenvolvimento envolveu dois períodos. Um primeiro, de trabalho interno em que, na decorrência do diagnóstico, se procedeu a uma significativa redefinição concetual ao nível dos objetivos estratégicos e foram estabelecidos os novos objetivos operacionais.

O segundo, em que estiveram envolvidos responsáveis por um significativo número de entidades públicas, de organizações não-governamentais e outras entidades que integram a estrutura técnica e o grupo consultivo, foi dedicado à análise dos objetivos operacionais e ao estudo das ações chave que serão desenvolvidas num primeiro tempo desta 2.ª fase da ENSR.

Para a realização do diagnóstico foi editado um documento de apoio(ii) que foi sendo atualizado na fase de elaboração interna do desenvolvimento e serviu de orientação para os grupos de trabalho (GT) constituídos pelos membros da estrutura técnica. Este documento foi enviado a todos os elementos do grupo consultivo e esteve disponível para consulta no sítio na Internet da ANSR, tendo em vista a obtenção de contributos para a revisão.

PARTE 1

Diagnóstico

1.1 Sinistralidade rodoviária: Um problema à escala planetária...

A sinistralidade rodoviária, fruto da insegurança num sistema muito complexo, tem consequências devastadoras em termos humanos, sociais e económicos. Os sinistros ocorridos na estrada são reconhecidos pela OMS(iii) como uma das principais causas de morte (8.ª em 2010 e 5.ª nas projeções para 2030) a nível mundial. As suas consequências são particularmente severas para os jovens, sendo a principal causa de morte entre os 5 e os 29 anos. Os custos económicos da sinistralidade rodoviária estão estimados entre 1% e 3% do Produto Nacional Bruto, nos países com mais elevados e mais baixos rendimentos, respetivamente.

Para combater esse flagelo, tanto a Organização das Nações Unidas (ONU)(iv) como a Comissão Europeia(v) lançaram programas de ação para a corrente década, com vista a uma forte redução dessa insegurança.

... com forte incidência em Portugal

Em Portugal, os índices de sinistralidade rodoviária foram historicamente muito elevados, sendo um dos países da UE com pior desempenho em termos de segurança rodoviária.(vi)

Nos anos mais recentes registaram-se progressos consideráveis, o que teve como consequência uma redução significativa da distância que separava Portugal da média europeia.(vii) Este comportamento permitiu que a sinistralidade rodoviária passasse de 8.ª para 18.ª causa de morte no nosso país, entre 1990 e 2010.(viii)

O valor estimado (a preços constantes de 2006) do custo económico e social dos acidentes rodoviários em Portugal em 2010 foi, de acordo com um estudo publicado recentemente(ix), de 1,890 mil milhões de euros, correspondente a cerca de 1,17% do Produto Interno Bruto (PIB). O mesmo estudo aponta para que o valor acumulado do custo económico e social dos acidentes rodoviários em Portugal tenha atingido, entre 1996 e 2010, 37,549 mil milhões de euros.

1.2 ENSR: Definição e enquadramento

Na sua génese, a ENSR distinguiu-se de instrumentos anteriores e mesmo de processos com a mesma finalidade levados a cabo noutros países, ao quantificar metas, definir e quantificar objetivos (estratégicos e operacionais) e organizar, calendarizar e orçamentar as ações chave necessárias à concretização daqueles, definidas num processo participativo de colaboração entre múltiplas organizações com responsabilidades públicas.

A ENSR assumiu-se como um programa com metas ambiciosas mas assumidamente exequíveis:

. Metas quantitativas: 78 e 62 M/10(elevado a 6)H no final de 2011 e 2015, respetivamente;

. Meta qualitativa: colocar Portugal entre os 10 países da UE com mais baixos índices de sinistralidade rodoviária.

A implementação da ENSR foi divida em dois períodos (2008/2011 e 2012/2015), tendo em vista a realização de uma revisão intercalar, a executar com base na experiência da introdução dos novos métodos e processos de trabalho, bem como à luz dos progressos e resultados entretanto alcançados.

Para alcançar essas metas foram definidos 10 objetivos estratégicos e 30 objetivos operacionais (revisíveis em 2011/2012), tendo sido constituídos 14 GT, pluridisciplinares, liderados pelas entidades coordenadoras dos objetivos operacionais que definiram um conjunto inicial de 91 ações chave, reprogramáveis numa base tendencialmente anual. Os objetivos e as ações têm associados indicadores de desempenho: Resultados (objetivos estratégicos), cumprimento (objetivos operacionais) e atividade e resultados (ações chave).

De acordo com a citada Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/2009, de 26 de junho o sucesso da ENSR foi assumido como dependente:

1.2.1 Do envolvimento político e do empenho dos mais altos responsáveis ao nível do Governo e do Estado;

1.2.2 Da capacidade efetiva de coordenação de todo o processo pela ANSR, em sintonia com uma Comissão Interministerial - estrutura de pilotagem - a definir;

1.2.3 De um processo de monitorização e auditoria externa, para avaliação do desenvolvimento e cumprimento da ENSR.

1.3 ENSR: Evolução da sinistralidade 2008 - 2011

A determinação direta e rigorosa do número de «Mortos a 30 Dias», iniciada em 2010, revelou que o número real de vítimas mortais nesse espaço de tempo (+26,5% e +29,3% em relação às vítimas no local do acidente, em 2010 e 2011, respetivamente) era muito superior aos 14% anteriormente estimados (pós 1998).

O conhecimento desta realidade, base para a definição das metas da ENSR, traduziu-se num valor para os «M/10(elevado a 6)H» muito superior ao previsto para esses dois anos e, consequentemente, para o final do primeiro período da ENSR.

Contudo, a evolução em termos de «Mortos no Local do Acidente», de -18,9% durante este primeiro período de vigência da ENSR (2008-2011), tendo como base o número de mortos em 2006, ultrapassou a taxa de diminuição prevista e que era de -14,3%. Deve-se assinalar, como preocupação acrescida, que o ritmo de diminuição da sinistralidade abrandou no final do período em observação. No entanto, em 2012, verificou-se uma acentuada redução das vítimas mortais (-16,8%).

Na presente revisão, por uma questão de rigor estatístico, o cálculo do indicador passou também a contemplar apenas a população do Continente. Sendo assim, em 2010 o valor de «M/10(elevado a 6)H» foi de 93 (contra os anteriormente calculados 81) e em 2011 atingiu os 89, contra os 78 estabelecidos como Meta para a primeira fase da ENSR. Este desvio terá que ser, assim, recuperado até 2015 com um ainda maior esforço na diminuição da sinistralidade, caso Portugal pretenda atingir os resultados a que se propôs.

1.4 ENSR: Comparação internacional

Espanha, França e Áustria foram selecionados como países de referência para uma ação de benchmark, destinada a promover a comparação de práticas e resultados.

Nesta avaliação Portugal apresentou, no período em análise, uma evolução desfavorável da sinistralidade em relação aos países de referência, sendo de destacar, pela negativa, a «Sinistralidade dentro das localidades», onde o nosso país ocupa a penúltima posição na UE e em que o peso deste tipo de ocorrências, no total das vítimas mortais, tem vindo a aumentar.

1.5 ENSR: Principais preocupações e consequências

Também a condução sob o efeito do álcool continua a ser uma preocupação, não estando a ser atingida a meta de redução estabelecida na ENSR no que se refere à percentagem de condutores mortos: 37,1% e 32,7% de condutores autopsiados com álcool acima do valor permitido, contra os esperados 33,9% e 32,0%, em 2010 e 2011, respetivamente. Em 2012 registou-se um preocupante aumento desta percentagem para 37,4%.

Para além da «Sinistralidade dentro das localidades» e da «Condução sob o efeito do álcool e das substâncias psicotrópicas», são ainda de referir, como principais grupos de risco, os «Peões» e os «Cidadãos Seniores», situação que se tornou mais visível, ainda, com a contabilização dos «Mortos a 30 dias». É aqui de referir a existência de grupos particularmente sensíveis entre as vítimas que vêm a falecer nos 30 dias seguintes ao acidente: peões seniores (um terço das vítimas tinha 75 ou mais anos) e vítimas de atropelamento dentro das localidades.

O valor do indicador «Morto a 30 Dias» implica que Portugal não atingiu a sua primeira meta quantitativa (2011) e, com grande probabilidade, não irá alcançar em 2015 a meta qualitativa de ser um dos 10 países da UE com menor taxa de mortalidade, considerando que, em 2011, 11 países já baixaram dos 62 M/10(elevado a 6)H e um igualou essa marca e que a média dos países da UE atingiu os 60 M/10(elevado a 6)H.

A dimensão, lato senso, dos problemas da sinistralidade, o ritmo da sua evolução recente, a revelação da realidade do «Morto a 30 dias» e o desempenho da «sinistralidade dentro das localidades» marcam, de forma globalmente negativa do ponto de vista estatístico, a primeira fase de implementação da ENSR.

Esta situação, sendo preocupante e merecedora da maior atenção por parte de todos os responsáveis e de todas as entidades envolvidas, não deve constituir um bloqueio para o futuro, antes deve ser um estímulo para ultrapassar os constrangimentos, tal como sucedeu, por exemplo, na Suécia (1996-2007), um dos países líderes neste combate à insegurança rodoviária.

1.6 ENSR: Avaliação de desempenho (2008 - 2011)

Não se verificaram, neste período, os pressupostos anteriormente referidos como fatores de sucesso da ENSR (cf. 1.2.1, 1.2.2 e 1.2.3) ou de qualquer estratégia de prevenção e segurança rodoviária corajosa e focada nos resultados.

Consequentemente, não se concretizaram importantes processos operacionais do que resultou um grau de execução muito baixo das ações chave (47% por executar), bem como do seu previsto desenvolvimento, e a não identificação dos indicadores de resultados para os fatores de risco dos objetivos estratégicos.

Neste período da ENSR também se verificou uma diminuição acentuada no investimento em campanhas de comunicação e em estudos de comportamentos e atitudes dos utilizadores do sistema de transporte rodoviário.

PARTE 2

Desenvolvimento

2.1 Análise e redefinição de objetivos estratégicos e operacionais

Na primeira fase de desenvolvimento da revisão intercalar da ENSR foi necessário, de acordo com o diagnóstico, criar um novo grupo de risco, «Ciclistas» e um novo fator de risco, «Utilização dos Meios de Comunicação Móvel na Condução», para incorporar em dois objetivos estratégicos existentes, um novo objetivo estratégico, «Condutores em deslocação de trabalho», e 10 novos objetivos operacionais, «Utilização dos Meios de Comunicação Móvel na Condução», «Regulamentação das Redes Rodoviárias Municipais», «Planos Municipais de Segurança Rodoviária (PMSR)», «Fadiga e sono na condução», «Condução sob o efeito de medicamentos e/ou em condições físicas e/ou psicológicas adversas», «Condutores de veículos pesados de mercadorias e passageiros», «Definição de um modelo de financiamento da segurança rodoviária» e «Programa de informação sobre condutores e veículos», «Limitadores de velocidade nos veículos comerciais ligeiros» e «Introdução de limites de utilização dos veículos de transporte público de passageiros em função da idade». Todos estes objetivos operacionais foram integrados nos novos objetivos operacionais entretanto definidos.

A definição do novo grupo de risco e dos novos objetivos estratégicos e operacionais, bem como o conhecimento existente quanto aos que haviam sido inicialmente previstos, levaram a uma alteração significativa do seu modelo de organização, modificando-os, de forma profunda, consciente e deliberada, tendo em vista a sua melhor organização e a eficácia do processo de desenvolvimento e implementação. Esta alteração também teve em conta os documentos entretanto elaborados pela OMS e pela Comissão Europeia. Recorde-se que os objetivos estratégicos haviam sido considerados inicialmente como imutáveis ao longo do período de vigência da ENSR.

Depois de tomada essa decisão, procedeu-se à reclassificação e ao reajuste dos objetivos estratégicos e dos objetivos operacionais, organizando-os em 7 objetivos estratégicos e 13 objetivos operacionais. Os diagramas seguintes ilustram esse processo de redefinição e concentração:

NOTA:

Nos diagramas referentes aos objetivos estratégicos fundo verde identifica os objetivos estratégicos anteriores e o fundo vermelho os objetivos estratégicos novos ou que mudaram de designação. Os retângulos correspondem aos anteriores objetivos estratégicos ou aos que foram, entretanto, acrescentados e os círculos representam os objetivos estratégicos propostos para a 2.ª fase de implementação da ENSR.

No caso dos objetivos operacionais, o fundo azul significa os objetivos operacionais anteriores e o fundo vermelho os objetivos operacionais novos ou que mudaram de designação. Os retângulos correspondem aos anteriores objetivos operacionais ou aos que foram, entretanto, acrescentados e os círculos representam os objetivos operacionais propostos para a 2.ª fase de implementação da ENSR.

Objetivos estratégicos (OE)

OE1 - Melhoria da segurança dos condutores

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