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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Resolução do Conselho de Ministros n.º 71-A/2021, de 8 de junho
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Aprova o Programa Nacional de Ação do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
TEXTO
Resolução do Conselho de Ministros n.º 71-A/2021
O Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho, é composto por três peças: Estratégia 20-30, Cadeia de Processos e Programa Nacional de Ação. Nessa Resolução foi confiada à Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., a elaboração do Programa Nacional de Ação (PNA), concluindo as peças do PNGIFR e lançando a sua execução e respetiva monitorização.
Enquanto documento nacional, o PNA tem um âmbito de atuação alargado, com programas e projetos equilibrados e de atuação nacional, procurando responder às principais necessidades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e de acordo com a estratégia do PNGIFR.
Concretamente, o PNA concretiza as orientações estratégicas e os objetivos específicos do PNGIFR, identificando vinte e oito programas e noventa e sete projetos que terão impacto no alcance da visão do PNGIFR: «Portugal protegido de incêndios rurais graves».
Adicionalmente, o PNA vem aplicar, através dos seus projetos, a teoria da mudança apresentada na Estratégia 20-30 do PNGIFR, que se traduz em ciclos de reforço positivo em que a valorização dos espaços rurais é considerada uma condição necessária para cuidar e gerir de forma sistemática esses mesmos espaços e para a adoção dos melhores comportamentos face ao risco. Desta forma, potencia-se maior eficiência e eficácia das medidas previstas para a gestão do risco, com diminuição de danos e áreas ardidas e com o consequente aumento da valorização do território e apetência para o investimento.
O PNA atribui prioridade ao aumento da sustentabilidade, atratividade e valor económico da floresta, dinamização da economia local (e.g. turismo, produtos DOC, artesanato) e aumento, diversificação e valorização do emprego rural, que serão potenciadores de ações consistentes no tempo para a necessária alteração da paisagem e gestão de combustível em elevada escala. Uma vez que os efeitos daqui resultantes começarão a ter impacto no médio e longo prazo, importa garantir como prioritárias a alteração de comportamentos de risco e a consequente redução de ignições e um enquadramento jurídico mais adequado à proteção dos espaços rurais. A orientação para uma melhor articulação das entidades e gestão dos seus recursos - incluindo uma gestão mais eficiente da resposta e supressão de incêndios - assentes em agentes cada vez mais qualificados, serão, por outro lado, o garante da diminuição do risco e o consequente aumento de atratividade para investimento no espaço rural.
Na primeira orientação estratégica «Valorizar os Espaços Rurais» destacam-se os objetivos relacionados com a implementação dos programas de reordenamento e gestão da paisagem e a gestão florestal certificada, potenciando o aumento do Valor Acrescentado Bruto Florestal. Os objetivos da segunda orientação estratégica, «Cuidar dos Espaços Rurais», centram-se em assegurar a correta gestão de combustível, enquanto os objetivos da orientação estratégica «Modificar Comportamentos» direcionam-se para a sensibilização da população e para as práticas educativas. Por fim, na última orientação estratégica, «Gerir o Risco Eficientemente», procura-se aumentar a eficiência do sistema e os seus resultados, bem como assegurar a melhoria da qualificação dos seus intervenientes.
Dada a complexidade e transversalidade do PNA, foi aplicada uma metodologia assente num processo colaborativo de construção, promovendo a confiança, compromisso e empenho das entidades envolvidas, constituindo-se assim como uma ferramenta de mobilização e de gestão da mudança. Foram igualmente recolhidos os contributos que resultaram da discussão pública do PNGIFR e consultadas entidades, também privadas, em diferentes áreas, nomeadamente económico-financeira, social, académico-científica e ambiental, para além do domínio operacional.
Mostram-se críticos, para sucesso no alcance das metas que se definem no PNA, fatores como a cooperação e partilha entre as entidades do Sistema Integrado de Gestão de Fogos Rurais, o que envolve não apenas a informação gerada pelas entidades como a necessária mobilização de recursos, financeiros e materiais. A mudança na captação de fontes de financiamento, como alternativa ao Orçamento de Estado, na sua diversificação e incremento, é uma ação igualmente relevante. Neste domínio, captar poupanças, estabelecer sinergias e implementar medidas de simplificação administrativa - em articulação com as medidas Simplex 136 e 138 - são objetivos que devem nortear a ação das entidades do Sistema.
Pretende-se assim alcançar um sistema que funcione de forma integrada numa perspetiva de melhoria contínua, pelo que é, em si mesmo, um programa subordinado à lógica de gestão adaptativa face à evolução dos seus projetos. Em cada projeto, são especificados as medidas e objetivos, com indicadores e metas associadas e com informação sobre as entidades de coordenação e entidades intervenientes no projeto.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Aprovar o Programa Nacional de Ação (PNA), constante do anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante.
2 - Determinar que o Conselho de Coordenação da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P. (AGIF, I. P.), procede ao acompanhamento regular da execução do PNA.
3 - Confiar à Comissão Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais:
a) A mobilização das entidades públicas e privadas com competências ou responsabilidades em matéria de gestão integrada de fogos rurais, promovendo a governação e gestão eficiente do risco;
b) A monitorização e o desenvolvimento das ações do PNA;
c) A revisão anual do PNA, definindo as prioridades para cada região, com previsão e planeamento das intervenções das diferentes entidades em todas as fases da cadeia de processos do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) ajustado à programação orçamental;
d) A monitorização e avaliação da execução dos programas regionais de ação e a proposta de melhorias operacionais a implementar no ano ou anos seguintes;
e) A preparação do acompanhamento do PNA para o Conselho de Coordenação da AGIF, I. P.;
f) A preparação e apresentação dos balanços trimestrais e do relatório anual do SGIFR.
4 - Estabelecer que os projetos do PNA constituem o referencial para a atuação nacional em matéria de gestão integrada de fogos rurais, devendo integrar, entre outros, o planeamento setorial e a preparação dos instrumentos de financiamento disponíveis.
5 - Determinar que as entidades visadas no PNA:
a) Desenvolvem processos de recolha para garantir os mecanismos de monitorização do PNA, na execução física e financeira;
b) Se dotam dos recursos necessários à escala das NUTS com vista a assegurar a capacitação e qualificação de recursos altamente qualificados nas escalas sub-regionais e regionais;
c) Colaboram, sempre que solicitado, na preparação das medidas e instrumentos de financiamento.
6 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Presidência do Conselho de Ministros, 27 de maio de 2021. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.
ANEXO
(a que se refere o n.º 1)
Programa Nacional de Ação
1. SUMÁRIO EXECUTIVO
O Programa Nacional de Ação (PNA) concretiza, no território continental português, as opções estratégicas definidas no Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho.
A sua elaboração foi coordenada pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P. (AGIF, I. P.)(1) em articulação com as entidades públicas do Sistema Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), que, em conjunto, construíram os programas, definiram os projetos, orçamentos e suas metas, incorporando os contributos das principais partes interessadas.
(1) AGIF, I. P., criada pelo Decreto Lei n.º 12/2018, de 16 de fevereiro, tem com principal missão a coordenação estratégica do sistema de gestão integrada de fogos rurais, a integração de políticas públicas relacionadas com incêndios rurais e a elaboração e monitorização do PNGIFR.
O PNA, numa visão integrada do planeamento à recuperação das áreas ardidas, estrutura a programação das ações, em fichas de projeto, que definem, detalham, calendarizam e orçamentam as iniciativas que se traduzirão numa despesa total do sistema de 7.122M(euro).
Trata-se de mais do que um programa de ação ou um guião, na medida em que sendo sujeito a monitorização anual, constitui-se como um instrumento de gestão para os líderes das entidades públicas (e.g. AGIF, I. P., ANEPC, ICNF, I. P., GNR, FFAA, IPMA, I. P.) estabelecerem um diálogo informado entre eles e as suas equipas, mas também com a sociedade e os decisores políticos. O PNA informa o processo de governança e de gestão adaptativa multinível (nacional, regional, sub-regional e municipal) e reajusta-se perante as lições aprendidas ou desafios emergentes. O PNA é dinâmico, flexível e resiliente e configura uma ferramenta imprescindível à construção de um território mais seguro, mais valioso e onde as atividades florestais e silvo pastoris são âncoras do desenvolvimento sustentável das regiões.
O PNA materializa as quatro orientações estratégicas identificadas no PNGIFR: OE1 - Valorizar os Espaços Rurais, OE2 - Cuidar os Espaços Rurais, OE3 - Modificar Comportamentos e OE4 - Gerir o Risco Eficientemente, assegurando uma articulação com múltiplas outras figuras do ordenamento do território.
O PNA prioriza o aumento da sustentabilidade, atratividade e valor económico da floresta, a dinamização da economia local (e.g. turismo, produtos DOC, artesanato) e o aumento, diversificação e valorização do emprego rural, que serão potenciadores de ações consistentes no tempo para a necessária alteração da paisagem e gestão de combustível em elevada escala. Uma vez que os efeitos daqui resultantes começarão a ter impacto no médio e longo prazo, importa garantir como prioritárias a alteração de comportamentos de risco e a consequente redução de ignições e um enquadramento jurídico mais adequado à proteção dos espaços rurais. A orientação para uma melhor articulação das entidades e gestão dos seus recursos - incluindo uma gestão mais eficiente da resposta e supressão de incêndios - assentes em agentes cada vez mais qualificados, serão, por outro lado, o garante da diminuição do risco e o consequente aumento de atratividade para investimento no espaço rural.
Para tornar possível em 2030 a Visão - "Portugal protegido de incêndios rurais graves" - o PNA define 12 objetivos estratégicos a serem alcançados através de 28 programas, que se desdobram em 97 projetos. Para cada um destes projetos, estabelecem-se iniciativas, resultados, indicadores de realização, calendário, metas, entidades responsáveis, orçamento e fontes de financiamento. Como ilustrado na figura 1, o número de projetos em cada um dos 28 dos programas do PNA, demonstra a concentração do esforço nas áreas prioritárias supramencionadas.
Em 2030, na orientação estratégica que visa valorizar o território (OE1) o PNA terá concretizado os 18 projetos previstos, tendo então Portugal um sistema que monitoriza a ocupação do solo, fornece publicamente informação quantificada dos ativos florestais e do risco de incêndio e um Sistema Nacional de Informação cadastral. A divisão da propriedade fundiária não será estimulada uma vez que o regime fiscal e sucessório terá sido revisto, incluindo a obrigatoriedade das partilhas serem realizadas num horizonte temporal curto e os 20 programas de reordenamento da paisagem são geridos de forma conjunta por associações que representam os proprietários Estes são melhor remunerados pelos bens e serviços que prestam e pelo menos 20% das áreas geridas veem reconhecida a gestão por sistemas de certificação florestal.
Para cuidar do território (OE2), o PNA estrutura as iniciativas em 21 projetos que permitem até 2030 tratar 1,2 Milhões de hectares, através de maquinaria, pastorícia ou fogo controlado, em locais estrategicamente definidos e asseguram que a exploração florestal de pinhais, eucaliptais e montados são objeto de gestão ativa. As áreas que arderem com mais de 500 ha têm planos de emergência e recuperação executados e mais de 80% dos aglomerados rurais e envolvente das áreas edificadas prioritários estão adaptados ao fogo.
Na orientação modificar comportamentos (OE3), os 15 projetos do PNA reduzem em 80% as ignições (intencionais e negligentes) nos dias de elevado risco de incêndio, face à média 2010-2019, a totalidade do território com maior risco de incêndio está coberto com mecanismos de vigilância e 100% das escolas do 1.º e 2.º ciclos do ensino básico desenvolvem trabalho de conhecimento das boas práticas de prevenção de incêndios.
Para assegurar que o risco é gerido eficientemente (OE4) em 2030 o PNA prevê que através de 43 projetos, as instituições sejam reforçadas com recursos humanos qualificados e mecanismos de governança e gestão do risco, permitindo que em 2023 cerca de 80% do programa de qualificação esteja concretizado e 10.000 agentes do SGIFR operem com base em formação revista e certificada e que em 2030 todas as decisões estratégicas à escala regional e sub-regional, sejam informadas por análise de risco de base probabilística. Prevê-se ainda que o dispositivo opere com múltiplas entidades e contabilize e divulgue os custos por evento, os reacendimentos não sejam superiores a 1% e o sistema de supressão minimize o dano potencial e gere de forma eficiente os recursos e a exposição ao risco (este expresso em euros).
Será através do efeito destes programas que se esperam melhorias no desempenho dos processos do SGIFR, tornando possível assim atingir as metas do PNGIFR:
. A perda de vidas humanas em incêndios, embora sendo possível, seja um fenómeno raro,
. A percentagem dos incêndios com mais de 500ha se fixar abaixo de 0.3% do total de Incêndios,
. A área ardida acumulada no período da década seja inferior a 660.000ha.
Para concretizar estes objetivos, estima-se que os recursos financeiros necessários ao PNA terão um impacto acrescido de +383M(euro)/ano face ao despendido anualmente SGIFR (considerando 2019 como ano de referência) passando de 264M(euro) para 647M(euro) anuais, o que representa uma despesa total do SGIFR de 7.122 M(euro).(2)
(2) Valor que tem origem no levantamento de necessidades pelas entidades SGIFR da administração direta e indireta do Estado.
A despesa total anual do sistema encontra-se distribuída por cada orientação da seguinte forma:
OE1 - Valorizar os Espaços Rurais, 69M(euro)
OE2 - Cuidar os Espaços Rurais, 207M(euro)
OE3 - Modificar Comportamentos, 70M(euro)
OE4 - Gerir Eficientemente o Risco, 301M(euro)
Nos processos do SGIFR, este impacto traduzir-se-á num peso da prevenção de 58% e 42% do combate.(3)
(3) Cálculo realizado através da associação da despesa associada a cada processo do SGIFR à divisão tradicional de Prevenção - Combate. Em 2017 esta relação era de 20/80, em 2019 de 50/50.
Importa referir que estes valores serão calibrados anualmente em função do mecanismo de revisão anual do programa e orçamento, de acordo com o modelo de governança e de alterações no contexto que surjam, como por exemplo, as fontes de financiamento disponíveis.
Com efeito, esta despesa de 647M(euro)/ano será financiada por múltiplas fontes, destacando-se os fundos comunitários, prevendo-se que venham a financiar projetos relacionados essencialmente com a proteção do ambiente, capacitação das instituições e proteção das comunidades. Uma nota relevante é a inversão quase completa do peso do Orçamento do Estado na despesa anual do SGIFR passando dos atuais 70% para 34%.
De facto, o incremento face a 2019 de mais 383M(euro)/ano, será suportado por outras fontes de financiamento que não o OE em 348M(euro)/ano (~80%), ao passo que este será solicitado apenas em mais 35M(euro)/ano.
Verifica-se, assim, uma mudança na captação de fontes de financiamento alternativas ao OE, que durante o período de vigência do PNA se deverá procurar aumentar, nomeadamente no âmbito do novo quadro comunitário de apoio para Portugal para o período 2021-2027, para além do esforço a desenvolver para a captação de poupanças, sinergias e medidas de simplificação administrativa e eficiência no uso de recursos públicos.
De forma a assegurar uma execução eficaz do PNA foram ainda identificados riscos associados à sua implementação, classificados em diferentes categorias e quanto ao seu impacto e probabilidade de ocorrência.
Estes riscos podem ser sistematizados nos seguintes domínios com alguns exemplos associados:
. Pessoas (a disponibilidade dos operacionais devido à acumulação de outras atividades);
. Informação (a dificuldade de medir a informação disponibilizada e reportada);
. Legislativo (alterações de prioridades políticas);
. Operacional (a burocracia ou não cumprimento de prazos);
. Comunicação (a comunicação interna pouco efetiva entre e dentro das entidades SGIFR);
. Riscos exteriores (conflitos internacionais, crises sanitárias e/ou financeiras);
Através da monitorização anual do PNA e do processo de gestão adaptativa, prevêem-se mecanismos que previnam estes riscos e mitiguem os seus impactos. Este processo, de índole técnico-institucional, permitirá corrigir desvios e ajustar a programação, tornando mais provável alcançar o cenário(4) da plena realização do PNGIFR, intitulado de "CONSEGUIMOS".
(4) Foram perspetivados mais dois cenários. O "QUASE LÁ" que reflete uma implementação parcial do PNA atingindo-se uma área ardida acumulada de 1,5Mha. No cenário mais pessimista, com uma área ardida acumulada de 2,3Mha, o cenário "CÉU NEGRO", reflete as consequências da inércia institucional perante o agravamento do contexto climático e da deterioração da gestão do território, de um pais incapaz de concretizar a transformação do sistema, alterar processos e mobilizar os proprietários e instituições para a recuperação os mais de 0,5Mha ardidos em 2017, verificando-se cumulativamente um desinvestimento dos privados nas atividades florestais e silvo-pastoris.
Em 2030 constatar-se-á que foi possível mobilizar instituições e recursos públicos e privados para ativar o círculo virtuoso da economia florestal e diminuir o risco. Os proprietários gerem os seus ativos de forma agregada, reinvestem poupanças para alavancar fundos do PRR, PT2030 e PAC para a gestão ativa das florestas e pastagens, em particular no norte e centro litoral, com melhoria da remuneração dos ativos lenhosos e não lenhosos, incluindo receitas por serviços ambientais prestados.
Fruto da determinação política e institucional em concretizar o Programa, Portugal em 2030 beneficiará dos seguintes impactos:
1. Reconhecimento internacional e nacional - Redução do problema dos incêndios para níveis aceitáveis, em que as vítimas humanas e incêndios muito severos são eventos raros, demonstrando assim a capacidade do País transformar uma tragédia numa oportunidade, reforçando coesão nacional e confiança do cidadão e empresas no sistema político e instituições públicas;
2. Compromisso global dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e metas clima - Cumprimento das expectativas de redução das emissões de CO2 conforme o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), evitando a emissão de 47 Megatoneladas de equivalente em Co2(5) acumuladas até 2030, reduzindo do risco real e percebido e aumentando a biodiversidade;
(5) O delta de emissões provocadas por 205.000ha/ ano vs 60.000ha/ ano de área ardida.
3. Contributo de 0,3% para o PIB - Ganho económico de 701M(euro), resultante do delta entre a não execução do programa (cenário de inércia "Céu Negro") e o cenário "Conseguimos"(6) a alcançar em 2030, contabilizando a diminuição do prejuízo económico e social provocado pelos incêndios, os bens e serviços adicionais gerados nos espaços silvestres e o aumento do VAB industrial, essencialmente assente em exportações.
(6) Num contexto de agravamento meteorológico.
4. 60.000 postos de trabalho no interior - com mais de 21.000 empregos diretos criados na gestão ativa do território e 39.000 empregos indiretos na gestão das infraestruturas, logística e exploração dos serviços gerados pelos espaços florestais e pastoris.
Para atingirmos este cenário releva-se, aqui a importância vital da monitorização a realizar em vários níveis territoriais de governança e a necessidade para o desejado dinamismo do planeamento, assente num movimento circular de propostas e consensos. Considera-se um processo de desagregação descendente (top-down) que orienta e enquadra estrategicamente a construção dos programas de nível inferior, e um processo de agregação ascendente (bottom-up) que atribui aos planos de nível superior a adaptação à realidade sentida e vivida localmente, a realizar de forma sistemática ao longo do tempo.
Por todas as razões supramencionadas, conclui-se que o PNA segue princípios que materializam uma cultura de ação integrada e articulada por parte das entidades em prol da comunidade e uma cultura de ação individual dos cidadãos na promoção da sua própria segurança.
Ambicionando a harmonização entre o Programa de Transformação(7) e o PNGIFR, no ano de 2020, os projetos foram já enquadrados no PNA, permitindo o seu desenvolvimento e execução orçamental em todas as orientações estratégicas, com várias medidas a serem concretizadas e monitorizadas no decorrer do ano.
(7) Tendo como ponto de partida as medidas previstas na Resolução do Conselho de Ministros nº 157-A/2017, de 27 de outubro, construiuse u)m programa que garantisse uma transformação sem ruturas a que se designou Programa de Transformação. Este programa foi sendo desenvolvido desde o final de 2017 e teve continuidade em 2020, ano em que passou a ser enquadrado no PNA.
2. ENQUADRAMENTO
O Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) é composto por três peças, Estratégia 20-30, Cadeia de Processos e PNA. Com a aprovação do PNGIFR, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho, foi confiada à AGIF, I.P., a elaboração do PNA, bem como, a monitorização da execução do PNGIFR.
Perante o desafio de elaborar o PNA, foi criada uma metodologia assente num processo colaborativo de construção, promovendo a confiança, compromisso e empenho das entidades envolvidas. Essa metodologia teve como principais resultados a concretização das fichas de projeto e a definição de bases para o processo de acompanhamento e implementação do PNA.
Numa primeira fase recolheram-se os contributos que resultaram da discussão pública (encerrada a 12 de fevereiro e da qual resultou o relatório relativo a essa consulta(8)). Durante o mês de março de 2020, iniciou-se a apresentação da proposta preliminar do PNA às principais partes interessadas, tendo-se realizado a primeira sessão com o Observatório Técnico Independente na Assembleia da República (11 de março), a que se seguiu o Conselho Consultivo da AGIF, I.P. O processo de auscultação prolongou-se até maio de 2020 com a apresentação de propostas, discussão, elaboração e integração de contributos e primeira apreciação do PNA, por parte das principais entidades públicas(9).
(8) Relatório da Consulta Pública ao PNGIFR
(9) DGT, GNR, ICNF, ANEPC, EMGFA, IPMA,, I.P., SEVI, SEADR, SECNFOT, SEAI
Paralelamente, outras entidades públicas e privadas no domínio operacional, mas também nas áreas económico-financeira, social, académico-científica e ambiental foram igualmente consultadas por terem um papel relevante no domínio SGIFR. Cerca de 28(10) entidades, do universo das partes interessadas, foram convidadas a conhecer o PNA e a dar o seu contributo.
(10) AFJ, ANAFRE, CRUP, LBP, ForestWise (no âmbito do Conselho Consultivo realizado a 14 julho); OTI; ANMP; ISA - UL; FC -UL; UC; INESCTEC; REN; CAP; Centro Pinus; Conservation; SONAE Arauco; Baladi; Navigator; INIAV; IFAP; Forestis; DSSmith; Zero; Quercus; SPEA; Geota; WWF; AVIPG
Como nota relevante mais recebida, foi constatado que o PNA é um programa ambicioso, completo e estruturado e que no cômputo geral responde aos desafios atuais e com um foco claro na prevenção dos incêndios. Foi relevada a importância da monitorização permanente dos seus resultados, aspeto considerado essencial para o sucesso do programa.
No que respeita ao enquadramento com a estratégia socioeconómica nacional, o PNA teve presente a "Estratégia Portugal 2030", aprovada pela Resolução Conselho Ministros n.º 98/ 2020 de 13 de novembro, que constitui o enquadramento estratégico para os apoios no âmbito dos fundos estruturais 21-27 e do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
Considera-se que este processo de elaboração colaborativa permitiu uma construção consistente e consolidada do PNA no qual as entidades se reveem e que se constitui como uma ferramenta de mobilização e de gestão da mudança. Enquanto documento nacional, tem um âmbito de atuação alargado, com programas e projetos equilibrados e de atuação nacional, procurando responder às principais necessidades do SGIFR e de acordo com a estratégia do PNGIFR.
O PNA concretiza as quatro orientações estratégicas e os doze objetivos específicos do PNGIFR identificando vinte e oito programas e noventa e sete projetos que terão impacto no alcance da Visão do PNGIFR "Portugal protegido de incêndios rurais graves".
Para além disso, o PNA vem aplicar através dos seus projetos, a teoria da mudança apresentada na Estratégia do PNGIFR, que se traduz em ciclos de reforço positivo em que a valorização dos espaços rurais é considerada uma condição necessária para cuidar e gerir de forma sistemática esses mesmos espaços e para a adoção dos melhores comportamentos face ao risco. Desta forma, potencia-se maior eficiência e eficácia das medidas previstas para a gestão do risco, com diminuição de danos e áreas ardidas e com o consequente aumento da valorização do território e apetência para o investimento.
A implementação do PNA permite alcançar um sistema que funcione de forma integrada numa perspetiva de melhoria contínua, pelo que é, em si mesmo, um programa subordinado à lógica de gestão adaptativa face à evolução dos seus projetos.
Em cada projeto, são especificadas as medidas e objetivos, com indicadores e metas associadas e com informação sobre as entidades de coordenação e entidades intervenientes no projeto.
Para além das três (3) metas gerais do PNGIFR (1) vítimas civis são raras; 2) número de incêndios (maior que) 500ha são menos que 0,3% do total 3) Área ardida acumulada em 2030 é menor 660.000ha) foram definidas, por orientação estratégica, 20 metas no âmbito do PNA, com resultados globais e específicos esperados em 2030.(11)
(11) Para as metas assumidas neste programa, sempre que aplicável a séries temporais, consideram-se como ponto de partida os valores médios dos últimos 10 anos
Na primeira orientação estratégica," Valorizar os Espaços Rurais", destacam-se os objetivos relacionados com a implementação dos programas de reordenamento e gestão da paisagem e a gestão florestal certificada, potenciando o aumento do VAB Florestal. Os objetivos da segunda orientação estratégica, "Cuidar dos Espaços Rurais" centram-se em assegurar a correta gestão de combustível enquanto os objetivos da orientação "Modificar Comportamentos" direcionam-se para a sensibilização da população e para as práticas educativas. Por fim, na última orientação estratégica, "Gerir o Risco Eficientemente" procura-se aumentar a eficiência do sistema e os seus resultados, bem como assegurar a melhoria da qualificação dos seus intervenientes.
Consideram-se como fatores críticos de sucesso para atingir as metas definidas, a partilha de informação e cooperação entre as entidades envolvidas e partes integrantes do Sistema Integrado de Gestão de Fogos Rurais, durante todo o processo de implementação do PNA.
Não menos relevante é a necessidade de acompanhamento, monitorização e avaliação regular do PNGIFR e seu programa, tendo por base a análise dos indicadores, cumprimento dos mesmos. Dessa análise devem ser clarificadas as eventuais causas de sucesso ou insucesso e possíveis consequências na implementação do Programa de Ação, e dos próprios processos do SGIFR.
No segundo nível territorial, NUTS II, permanece a necessidade de definir prioridades para as iniciativas (quantidades e orçamentos) e sistematizar a escala regional do Programa, consistindo esta transposição em 5 regiões, um primeiro passo, que é intermédio mas fundamental para fazer a ligação do nível nacional ao território e sobretudo atendendo às características, realidades e necessidades das NUTS III, com programas adaptados ao regime de fogo(12) local, características do solo e ecossistemas regionais e respetivas dinâmicas sociais e económicas.
(12) Definição de regime de fogo - Os regimes de fogo costumam ser descritos com base em atributos como a frequência, periodicidade, intensidade e tamanho dos fogos, a época típica de ocorrência e a severidade dos efeitos do fogo.
O terceiro nível territorial, NUTS III, tem como objetivo um maior acompanhamento ao nível operacional dos Programas propostos, com maior grau de adaptabilidade/concretização para as diferentes manchas críticas e de articulação entre entidades envolvidas, sendo o passo de ligação com o nível operacional, que se materializa nos programas de execução municipal (278).
No nível territorial municipal prevê-se a execução dos projetos a essa escala, com a responsabilidade de levantar constrangimentos e necessidades de recursos para a operacionalização dos objetivos e metas propostas, o que dará origem à análise e calibração cíclica dos vários Programas de Ação, numa lógica ascendente (bottom-up)(13) correspondente a um fluxo no sentido municipal, sub-regional, regional, nacional, tal como descrito no capítulo da "Governança e Gestão Adaptativa".
(13) RCM 45/A que aprova o PNGIFR. A cadeia de processos inscrita descreve o planeamento do sistema, através do processo PL1 e o capacitador Governança.
Estes princípios exigirão, pois, uma forma de programação iterativa e dinâmica, com um movimento circular de propostas, consensos, execução e revisão de forma a produzir resultados e atingir as metas que abaixo se enunciam.
3. RESULTADOS e METAS
Através dos seus 28 programas e 97 projetos, o PNA propõe a produção de resultados, que se traduzem nas metas resumidas nas seguintes duas páginas.
4. ARQUITETURA DO PNA
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 1: VALORIZAR OS ESPAÇOS RURAIS
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 2: CUIDAR DOS ESPAÇOS RURAIS
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 3: MODIFICAR COMPORTAMENTOS
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 4: GERIR O RISCO EFICIENTEMENTE
5. FICHAS DE PROJETO
OE1| VALORIZAR OS ESPAÇOS RURAIS
Objetivo: Considera-se que esta orientação estratégica será o impulso que visa alterar a paisagem rural de forma sustentável e duradoura. Para mobilizar a sociedade e reduzir o perigo dos incêndios é necessário que se reconheça o valor presente e futuro dos bens e serviços gerados nos espaços rurais. Os objetivos estratégicos e programas subjacentes a esta orientação estratégica têm uma forte componente de ordenamento do território, pois estabelecem políticas de valorização do território, tais como: adaptar os territórios, remunerar os serviços prestados pelo capital natural, alargar a base económica territorial com mais conhecimento, inovação e capacitação, incentivar os processos colaborativos para reforçar uma nova cultura do território e garantir a diminuição da exposição a riscos.
Metas da Orientação estratégica:
. Informação do Sistema de Monitorização da Ocupação do Solo (SMOS) atualizada e disponível para tomada de decisão (bienal, anual e mensal)
. Sistema Nacional de Informação Cadastral implementado nos territórios vulneráveis
. Regime sucessório determina horizonte temporal para partilhas
. 20 Planos de Reordenamento e Gestão da Paisagem (com gestão agregada)
. Alcançar 20% de área de floresta certificada
. Aumento para 8% do VAB florestal e serviços conexos
Orçamento total da Orientação Estratégica: 769 M (euro)
Fontes de Financiamento: Orçamento do Estado, Fundo Ambiental, Fundos Comunitários, SAMA, FEADER, FEAGA, PO e PO Regionais, Fundos de Investimento, Horizonte Europa, Plano de Recuperação e Resiliência
Articulação com outros Planos: Lei de Bases de Política Florestal; Estratégia Nacional para as Florestas; Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território; Programas Regionais de Ordenamento Florestal; Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação; Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e Biodiversidade; Estratégia Nacional para a Adaptação às Alterações Climáticas; Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030; Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050; Plano Nacional Energia e Clima 2030; PAC 2014-2020; Plano Estratégico PAC pós-2020; Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030, Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050; Plano Nacional Energia e Clima 2030, Programa de Revitalização do Pinhal Interior; Programa de Transformação da Paisagem; Plano de Recuperação e Resiliência 21-26
OB 1.1| CONHECER A OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO E REDIMENSIONAR A GESTÃO FLORESTAL
Programa 1.1.1| INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA DE SUPORTE
OB 1.1| CONHECER A OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO E REDIMENSIONAR A GESTÃO FLORESTAL
PROGRAMA 1.1.2| CADASTRO DA PROPRIEDADE
OB 1.1| CONHECER A OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO E REDIMENSIONAR A GESTÃO FLORESTAL
PROGRAMA 1.1.3| REDIMENSIONAMENTO DA PROPRIEDADE RÚSTICA
OB 1.2| REFORMAR O MODELO DA GESTÃO INTEGRADA
PROGRAMA 1.2.1| AUMENTAR A ÁREA COM GESTÃO INTEGRADA
OB 1.2| REFORMAR O MODELO DA GESTÃO INTEGRADA
PROGRAMA 1.2.2| MOBILIZAR O POTENCIAL ECONÓMICO DOS RECURSOS ENDÓGENOS
OB 1.2| REFORMAR O MODELO DA GESTÃO INTEGRADA
PROGRAMA 1.2.3| FOMENTAR A INOVAÇÃO E MELHORIA DA COMPETITIVIDADE DAS EMPRESA DO SECTOR FLORESTAL
OB 1.3| DISPONIBILIZAR INCENTIVOS JURIDICOS E FINANCEIROS À VALORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO RÚSTICO
PROGRAMA 1.3.1| ALARGAR INCENTIVOS À VALORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO
OE2| CUIDAR DOS ESPAÇOS RURAIS
Objetivos: Ser proprietário ou gestor de um espaço rural (área com floresta, matos, agricultura e pastagens) envolve direitos e obrigações à escala pessoal, empresarial e social para além de uma geração. Os responsáveis por estes espaços têm a obrigação de zelar pela sua sustentabilidade, de os proteger contra os incêndios e de garantir que não constituem uma ameaça para os proprietários vizinhos, acrescentando perigo ou gerando externalidades negativas para a comunidade local e global.
Cuidar dos espaços rurais e das comunidades exige o conhecimento dos riscos e a capacidade para antever e minimizar os perigos, as competências necessárias para intervir a tempo e eficazmente em caso de incêndio e a disponibilidade para contribuir para o esforço coletivo, de forma que o incêndio não se propague com consequências severas.
Metas da Orientação estratégica:
. 100 Áreas Integradas de Gestão da Paisagem constituídas e com registo predial em territórios vulneráveis
. Assegurar que os proprietários que prestam serviços de ecossistema passam a ser remunerados com base numa gestão ativa
. 1,2 Milhões de hectares (ha) com gestão de combustível efetiva | 20-30 acumulado 2,6 milhões de ha no período e 2020-2030
. Área ardida com mais de 500 ha com os planos de emergência e recuperação executados
. 80% dos aglomerados rurais e envolvente das áreas edificadas prioritários estão adaptados ao fogo
Orçamento total da Orientação Estratégica: 2 275 M(euro)
Fontes de Financiamento: Fundo Ambiental, POSEUR, FEADER, FEAGA, Orçamento do Estado, FSUE, Privados, PDR, PT 2020, FEDER, PERSU, PRR
Articulação com outros Planos: Lei de Bases de Política Florestal; Estratégia Nacional para as Florestas; Programas Regionais de Ordenamento Florestal; Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação; Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e Biodiversidade, Estratégia Nacional para a Adaptação às Alterações Climáticas e Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030; PAC 2014-2020; Plano Estratégico PAC pós-2020; Plano Nacional da Água; Planos de gestão de região hidrográfica; Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial, Proteção aos Aglomerados; Prevenção de Comportamentos de Risco; Sensibilização e Aviso à População; Evacuação de Aglomerados; Locais de Abrigo e Refúgio; Medidas de Autoproteção, Programas Regionais de Ordenamento Florestal; PDIM; PDM, Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva; Plano de Recuperação e Resiliência 21-26
OB 2.1| PLANEAR E PROMOVER UMA PAISAGEM DIVERSIFICADA
PROGRAMA 2.1.1| RECONVERTER A PAISAGEM
OB 2.2| DIMINUIR A CARGA DE COMBUSTIVEL À ESCALA DA PAISAGEM
PROGRAMA 2.2.1| EXECUTAR O PROGRAMA PLURIANUAL DE GESTÃO DE COMBUSTÍVEL
OB 2.2| DIMINUIR A CARGA DE COMBUSTIVEL À ESCALA DA PAISAGEM
PROGRAMA 2.2.2| ALTERAR O PROCESSO DE ELIMINAÇÃO E PROMOVER O REAPROVEITAMENTO DE SOBRANTES
OB 2.3| AUMENTAR A EFICÁCIA DA PROTEÇÃO DAS POPULAÇÕES E DO TERRITÓRIO EDIFICADO
PROGRAMA 2.3.1| APOIAR A IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS DE AUTOPROTEÇÃO DE PESSOAS E INFRAESTRUTURAS
OE3| MODIFICAR COMPORTAMENTOS
Objetivos: Os espaços rurais são vulneráveis aos incêndios e as pessoas também o são, pelo que os comportamentos dos cidadãos precisam de se adequar a essas vulnerabilidades, que diferem no tempo e no espaço. O perfil de risco altera-se pela situação meteorológica e a composição, carga e estrutura da vegetação, enquanto para pessoas e comunidades é determinado em função da sua experiência, condições físicas, idade e cultura.
A modificação de comportamentos visa promover junto da população a adoção das melhores práticas de defesa e também evitar o uso irrestrito do fogo, reduzir as fontes de ignição em períodos de maior risco, como as queimas e queimadas, as fogueiras, as máquinas e todas as fontes de calor que possam dar origem a um incêndio, e demonstrar que as técnicas utilizadas atualmente para gerir os sobrantes nas propriedades agrícolas e silvícolas não podem ser as mesmas de outrora. Uma população mais reduzida, que usa o fogo como ferramenta pode já não ter as condições físicas necessárias para controlar uma propagação inesperada.
Modificar comportamentos é, também, dar a conhecer as boas práticas de prevenção de incêndios e gestão do território e divulgar os conhecimentos científicos sobre o uso do fogo.
Metas da Orientação estratégica:
. Face à média (2010-2019) registam-se menos 80% de ignições (intencionais e negligentes) nos dias de elevado risco de incêndio
. Totalidade do território com maior risco de incêndio coberto com mecanismos de vigilância
. Adoção de melhores práticas por 70% da população das áreas com maior risco
. 100% das escolas do 1.º e 2.º ciclos do ensino básico desenvolvem trabalho de conhecimento das boas práticas de prevenção de incêndios.
Orçamento total da Orientação Estratégica: 766 M (euro)
Fontes de Financiamento: OE, Fundo Ambiental, FAEDER
Articulação com outros Planos: Plano Nacional Estratégico de Gestão de combustível, Diretiva Operacional Nacional, DON2, Lei de bases da proteção civil, Plano de Comunicação Integrada, Estratégia Nacional para as Florestas, Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva; Plano de Recuperação e Resiliência 21-26.
OB 3.1| REDUZIR AS IGNIÇÕES DE MAIOR RISCO
PROGRAMA 3.1.1| REDUZIR O NÚMERO E O RISCO DE QUEIMAS E QUEIMADAS
OB 3.1| REDUZIR AS IGNIÇÕES DE MAIOR RISCO
PROGRAMA 3.1.2| REFORÇAR A CAPACIDADE DE VIGILÂNCIA E DISSUASÃO
OB 3.1| REDUZIR AS IGNIÇÕES DE MAIOR RISCO
PROGRAMA 3.1.3| REVER O ENQUADRAMENTO JÚRIDICO PARA OS COMPORTAMENTOS DE RISCO
OB 3.2| ESPECIALIZAR A COMUNICAÇÃO DE RISCO: MELHORAR A PERCEÇÃO DO RISCO E ADOÇÃO DAS MELHORES PRÁTICAS
PROGRAMA 3.2.1| COMUNICAR PARA O RISCO: PORTUGAL CHAMA
OB 3.2| ESPECIALIZAR A COMUNICAÇÃO DE RISCO: MELHORAR A PERCEÇÃO DO RISCO E ADOÇÃO DAS MELHORES PRÁTICAS
PROGRAMA 3.2.2| ORIENTAR PRÁTICAS EDUCATIVAS PARA O RISCO
OE4| GERIR O RISCO EFICIENTEMENTE
Objetivos: A gestão eficiente do risco é não só uma forma de reduzir os impactos negativos concretos, mas também uma forma de aumentar a confiança das populações, promovendo dessa forma uma ocupação e uma exploração adequada do território.
A comunicação do risco tem de ser suportada por evidências e conhecimento consolidado e assegurada por especialistas de comunicação e, em caso de perigo, os avisos devem ser prioritariamente orientados e adequados a cada segmento-alvo.
No enquadramento institucional há que melhorar as práticas de governança, os sistemas de informação e decisão e a capacitação técnica dos agentes. Este é, aliás, um tema onde o reforço de mecanismos de cooperação e coordenação interagências tem relevante espaço de melhoria, assente num modelo de ensino, reconhecimento e certificação de competências. Dada a complexidade do problema e a existência de múltiplos agentes, a monitorização de resultados, avaliação e comunicação são essenciais para instituir um modelo de governança do risco adequado ao desafio da Visão do SGIFR. Para tal, será decisivo estimular a cooperação e confiança interagências, promover a partilha de dados, conhecimento e experiências e consolidar culturas e regras institucionais que fomentem o mérito e ciclos de melhoria contínua.
Metas da Orientação estratégica:
. 70% do Programa de Ação Nacional foi implementado e está em funcionamento o modelo territorial regional e sub-regional
. 100% das decisões estratégicas à escala regional e sub-regional, são informadas por análise de risco de base probabilística
. Reduzir os danos potenciais
. Máximo de 1% de reacendimentos
. Programa de qualificação implementado a 80% e totalidade das funções são executadas por operacionais habilitados e credenciados
Orçamento total da Orientação Estratégica: 3 312 M (euro)
Fontes de Financiamento: SAMA, Orçamento do Estado, POSEUR, Fundos Comunitários, Plano de Recuperação e Resiliência
Articulação com outros Planos: Lei de Bases de Política Florestal; Estratégia Nacional para as Florestas; Programas Regionais de Ordenamento Florestal; Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva, Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva; Decreto-Lei 2/2019, Resolução do Conselho de Ministros nº12/2019, RCM 13/2019, Decreto-Lei 12/2018, Resolução do Conselho de Ministros nº 20/2018, Orgânicas e estatutos das entidades SGIFR, Diretiva Operacional Nacional 2 (DECIR); SIOPS; Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030
OB 4.1| IMPLEMENTAR O PLANEAMENTO INTEGRADO INCORPORANDO A AVALIAÇÃO DE RISCO
PROGRAMA 4.1.1| ESPECIALIZAR A ANÁLISE DE RISCO
OB 4.1| IMPLEMENTAR O PLANEAMENTO INTEGRADO INCORPORANDO A AVALIAÇÃO DE RISCO
PROGRAMA 4.1.2| IMPLEMENTAR O PLANEAMENTO
OB 4.1| IMPLEMENTAR O PLANEAMENTO INTEGRADO INCORPORANDO A AVALIAÇÃO DE RISCO
PROGRAMA 4.1.3| ORÇAMENTAR SISTEMA COM UMA VISÃO INTEGRADA
OB 4.2| IMPLEMENTAR UM MODELO CAPACITADO DE GOVERNANÇA DO RISCO
PROGRAMA 4.2.1| REFORÇAR AS COMPETÊNCIAS DE GOVERNANÇA DO RISCO
OB 4.2| IMPLEMENTAR UM MODELO CAPACITADO DE GOVERNANÇA DO RISCO
PROGRAMA 4.2.2| IMPLEMENTAR UM SISTEMA DE MELHORIA CONTÍNUA
OB 4.2| IMPLEMENTAR UM MODELO CAPACITADO DE GOVERNANÇA DO RISCO
PROGRAMA 4.2.3| DEFINIR POLÍTICAS DE ACORDO COM O ENQUADRAMENTO SUPRANACIONAL
OB 4.2| IMPLEMENTAR UM MODELO CAPACITADO DE GOVERNANÇA DO RISCO
PROGRAMA 4.2.4| DESENVOLVER SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO INTEGRADOS
OB 4.3| REDESENHAR A GESTÃO DO SISTEMA
PROGRAMA 4.3.1| IMPLEMENTAÇÃO DE MELHORIAS ORGANIZACIONAIS
OB 4.3| REDESENHAR A GESTÃO DO SISTEMA
PROGRAMA 4.3.2| GESTÃO EFICIENTE DAS OCORRÊNCIAS
OB 4.4| AUMENTAR A QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES SGIFR
PROGRAMA 4.4.1| IMPLEMENTAR O PROGRAMA NACIONAL DE QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES SGIFR
OB 4.4| AUMENTAR A QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES SGIFR
PROGRAMA 4.4.2| PROGRAMA DE INTERCÂMBIO DE PERITOS INTERNACIONAIS
OB 4.4| AUMENTAR A QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES SGIFR
PROGRAMA 4.4.3| GESTÃO DO CONHECIMENTO
6. ORÇAMENTO
Em 2019, ano baseline, a despesa anual do SGIFR cifrou-se em 264M(euro), valor que com o PNA terá um aumento previsto de despesa (pública e privada) de 383M(euro)/ano, passando para um valor anual de 647M(euro). Este valor representa, nos 11 anos do programa, um total de 7.122 M(euro)(20). É de referir, no entanto, que estes valores deverão ser calibrados anualmente em função do mecanismo de monitorização do programa e do seu orçamento e conforme o modelo de governança previsto.
(20) Esta análise tem origem no levantamento de necessidades pelas entidades SGIFR da administração direta e indireta do Estado envolvidas
Como se pode verificar o PNA reforça o investimento em todas as áreas de atuação das quatro orientações estratégicas.
A orientação Estratégica "Valorizar os Espaços Rurais" é uma orientação que até 2019 teve uma expressão praticamente inexistente no SGIFR. Esta orientação estratégica tem ligações estreitas com outros mecanismos de valorização económica e é alavancada por estratégias e outros planos de cariz transversal, como o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) 21-26(21). Daí se considerar que o investimento estimado, pelas entidades, neste exercício, integra as iniciativas que pela sua natureza mais podem impactar os processos do SGIFR.
(21) O propósito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, disponível no âmbito do Next Generation EU, é apoiar a concretização de investimentos e reformas que capacitem as economias dos Estados-Membros, tornando-as mais resilientes e mais bem preparadas para o futuro. O Plano de Recuperação e Resiliência nacional (PRR) orienta-se pelas estratégias e políticas nacionais, inserindo-se no quadro de resposta europeia e alinhando-se com a prioridade europeia conferida às transições climática e digital.
Assim, passa a considerar uma despesa anual de 69M(euro), num total agregado para os 11 anos de 769M(euro). Os dois programas com projetos associados com maior investimento associado e que representam 90% do total anual para a OE1 são:
. Programa "mobilizar o Potencial económico dos recursos endógenos" com 44 M(euro)/ano cujos principais projetos são os modelos de financiamento multifundos e multifuncionalidade dos sistemas agroflorestais a contribuir para o programa com 26M(euro) /ano e 10 M(euro)/ ano respetivamente.
. Programa "fomentar a inovação e melhoria da competitividade dos proprietários e das empresas do setor florestal" com 16M(euro)/ano, com o projeto associado aumento do rendimento da fileira florestal, com 15 M(euro)/ano.
A orientação estratégica "Cuidar dos Espaços Rurais" apresenta um aumento de 99M(euro)/ano face a 2019, perfazendo um valor anual de 207M(euro)/ano, com uma despesa total para os 11 anos de 2.275M(euro). Este aumento reflete-se maioritariamente em 2 programas:
. Programa "reconverter a paisagem" que apresenta uma despesa de 40M(euro)/ano com três projetos a representar 80% do total do montante previsto para o programa: "áreas Integradas de gestão da paisagem" que prevê uma despesa anual de 15M(euro)/ano; "recuperação pós fogo e intervenção das áreas ardidas com mais de 500ha" a contribuir para o programa com 10 M(euro)/ano; e gestão da paisagem e remuneração de serviços de ecossistemas com 7M(euro)/ano.
. Programa "executar o programa plurianual de gestão de combustível" com 149M(euro), com quatro projetos dependentes a representar 95% da despesa total do programa: "garantir a gestão da rede primária de faixas de combustíveis" com 27M(euro)/ano; "garantir a gestão da rede secundária" com 51M(euro)/ano; "áreas estratégicas de mosaicos de gestão de combustível" com 47M(euro)/ano; "proteção de áreas de elevado valor" com 17M(euro)/ano.
A orientação estratégica "Modificar Comportamentos" centra a sua prioridade na redução das ignições de maior risco, demonstrada pelo aumento 46M(euro)/ano face a 2019, passando a assumir um valor anual de 70M(euro)/ ano e logo de 766M(euro) para os 11 anos.
Nesta orientação destaca-se o programa "reforçar a capacidade de vigilância e dissuasão", com 57M(euro)/ano, através do projeto, "ações de vigilância em períodos e áreas rurais criticas" com uma despesa de 37M(euro) ano, decorrente do reforço de recursos humanos e utilização de UAV para as ações de vigilância e do projeto "presença das forças armadas nas áreas críticas" que apresenta uma despesa de cerca de 27M(euro)/ ano, assente em recursos humanos e meios permanentes para apoio às ações de vigilância e dissuasão.
O Programa "comunicar para o risco: Portugal Chama" reflete o valor total de 8M(euro)/ano, com os projetos "comunicação integrada para o risco" e "comunicação especializada de proximidade", com uma despesa de 4M(euro)/ano para cada um destes projetos.
A orientação estratégica "Gerir o Risco Eficientemente" apresenta um aumento anual de 163M(euro)/ano face a 2019, com uma despesa anual de 301M(euro)/ano, para um total de 3.312M(euro) para 20-30.
Cerca de 94% deste montante está atribuído a dois programas:
. "reforçar as competências de governança do risco", direcionado essencialmente para o projeto "funcionamento e reforço das instituições", passando o SGIFR a despender anualmente 52M(euro)/ano neste vetor. Esta despesa assenta essencialmente em recursos humanos canalizados essencialmente para a reorganização orgânica às diferentes escalas do território.
. "gestão eficiente das ocorrências" com 233 M(euro)/ano destacando-se aqui dois projetos: "gestão dos meios aéreos" que aumenta de 42M(euro)/ano em 2019 para 74M(euro)/ano média anual com o PNA, resultado da proposta de edificação e aquisição de meios aéreos com investimento de +24M(euro)/ano; e "gestão da supressão" que varia de 62M(euro) em 2019 para 161M(euro) média anual PNA (+99M(euro)) fruto da capacitação do segmento GFR na supressão através do reforço dos recursos humanos essencialmente da FSBF e outras forças do ICNF, I. P. na supressão e da UEPS.
Analisando o impacto dos projetos do PNA na cadeia de processos do SGIFR constata-se que todas as fases apresentam um aumento face a 2019, exceto a respeitante aos sistemas de informação e comunicação, sendo que as fases de "Prevenção" e "Supressão e Socorro" apresentam o maior peso da despesa.
Relativamente aos capacitadores da cadeia de processos, destaca-se o aumento na Governança, justificado pela capacitação das instituições e o incremento no investimento na implementação do Programa de Qualificação dos Agentes SGIFR.
Considerando a separação da execução orçamental entre os eixos tradicionais de Prevenção e Combate(23), a partir 2020-2030 regista-se um incremento do orçamento na prevenção, passando a representar um peso no sistema de 58% face ao combate com 42%. Esta é uma alteração face ao ano baseline (2019) que registava uma despesa de cerca de 132 M(euro) em Prevenção e 132 M(euro) em Combate, representando um peso no sistema de 50-50 do total de despesa.(24)
(23) Valor apurado com base na imputação a estes eixos das despesas estimadas em cada fase da cadeia de processos
(24) Relatório de atividades SGIFR 2019
No que diz respeito à distribuição da despesa por natureza, verifica-se um peso de 31% nos Recursos Humanos, 25% nos Meios e Equipamentos e 44% nos Serviços e Outras Despesas.
Na categoria de Recursos Humanos, o incremento assenta no reforço das instituições nas diferentes escalas territoriais (nacional, regional e sub-regional), na maior presença dos efetivos das Forças Armadas no sistema e no reforço das funções qualificadas e na especialização dos agentes.
Na categoria de Meios e Equipamentos, destaca-se o investimento previsto para a aquisição de meios aéreos e do reforço de meios e equipamentos para os eixos Gestão de Fogo Rural (GFR) e Proteção Contra Incêndios Rurais (PCIR), incluindo equipamentos de proteção individual (EPI).
Na categoria Serviços e Outros, encontra-se uma despesa prevista de mais de 200M(euro)/ano ~3.000M(euro) para os 11 anos do programa - que dizem respeito aos incentivos financeiros e fiscais e às verbas destinadas à valorização e gestão do território. Também o desenvolvimento das campanhas de sensibilização e ações de qualificação estão categorizadas como Serviços e Outros.
Ao analisar como a variação de 2019 para a média 2020-30 se distribui pelas principais entidades do SGIFR verifica-se que,
. O ICNF, I. P. tem o maior aumento refletido na categoria Serviços e Outros, justificada pelo aumento na contratação de serviços para a gestão de combustível e recuperação de áreas ardidas (+77M(euro)/ano). A variação prevista nos RH diz respeito ao reforço das Equipas Sapadores Florestais (eSF) e à constituição das Forças de Sapadores Bombeiros Florestais (FSBF), com +9M(euro)/ano reforço do funcionamento da instituição dando cumprimento à sua orgânica com +7M(euro)/ano;
. A ANEPC tem o seu maior aumento anual nas categorias de RH e Equipamentos dada a capacitação prevista na sua lei orgânica, da estrutura à escala regional e sub-regional com +39M(euro)/ano e maior capacitação na supressão com +50M(euro)/ano para os bombeiros fruto da especialização em PCIR e GFR.
. Na GNR, o aumento da despesa em +36M(euro)/ano é explicada em 70% (+23M(euro)/ano) pelo aumento de RH, previstos para capacitação na vigilância e supressão e +9M(euro)/ano previstos em Equipamento destinam-se essencialmente a recursos tecnológicos na área da vigilância como já anteriormente referido;
. As Forças Armadas preveem um aumento nos Recursos Humanos e Equipamentos, fruto da capacitação que se deseja permanente para as ações de apoio à prevenção, vigilância e supressão, em +27M(euro)/ano;
. A Força Aérea destaca-se com uma variação de +24M(euro)/ ano na rúbrica Equipamentos motivada pela aquisição de meios aéreos para edificação de capacidade permanente que se prevê venha a necessitar dum investimento total de 74M(euro)/ ano.
. As outras entidades representadas no PNA apresentam valores menos significativos nas categorias de recursos humanos e equipamentos.
Há a referir ainda que na categoria Serviços e Outros referente às outras entidades encontram-se previstas despesas relevantes, nomeadamente, a contratação de serviços para gestão de combustível nas infraestruturas e utilities, com cerca de 52M(euro)/ano, incentivos financeiros à valorização e gestão dos espaços rurais com 74M(euro)/ano, e verbas para aumento do rendimento dos proprietários em projetos direcionados para a multifuncionalidade dos espaços florestais e modelos de financiamento multifundos, as áreas integradas de gestão da paisagem, o aumento do rendimento da fileira florestal, pagamento dos serviços de ecossistema e outros serviços contratualizados em diferentes projetos.
Relativamente à forma de financiamento, o PNA visa ser financiado por múltiplas fontes, destacando-se os Fundos Comunitários, Fundo Ambiental e o Orçamento do Estado.
Face a 2019, estima-se um incremento anual de 383M(euro)/ano dos quais 35M(euro) suportados pelo OE e 348M(euro) por outras fontes de financiamento. Relevante é a inversão quase completa do peso do OE na despesa anual do SGIFR passando dos atuais 70% para 34%, tendência que deve ser aumentada na preparação do quadro comunitário 21-27.
No reforço orçamental previsto para 2020-2030, cerca de metade está previsto no âmbito de outros planos e programas nacionais, tais como, o Programa de Recuperação e Resiliência, Programa de Transformação da Paisagem, Programa de Revitalização do Pinhal Interior, Programa de Valorização do Interior, Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030, Estratégia para Agricultura 2020-2030, entre outros. Entendeu-se, no entanto, relevante que esses valores estivessem patentes no PNA para garantir que a monitorização dos projetos e do orçamento alocado aos mesmos irá trazer os resultados esperados, no âmbito das orientações estratégicas previstas e contribuir a montante para o SGIFR.
7. GOVERNANÇA E GESTÃO ADAPTATIVA
O PNA, de alto nível, define os projetos com o detalhe adequado ao nível nacional. Os Programas Regionais de Ação (PRA) e os Programas Sub-regionais de Ação (PSA) detalham esses projetos com informação cada vez mais granular à medida que se aproximam da realidade local, sendo nos Programas Municipais de Execução (PME), transpostos para os Planos de Atividades e Orçamentos dos Municípios - que os projetos ganham operacionalidade, tornam-se obra, havendo lugar à calendarização, objetivos, identificação de locais onde fazer, com que recursos fazer, e com quem fazer.
Este planeamento é dinâmico, assente num movimento circular de propostas e consensos sempre que possível; considera um processo de desagregação descendente (top-down) - transpondo a visão estratégica até à dimensão tática - que orienta, a partir de um enquadramento comum, a construção dos programas de nível inferior, e processo de desagregação ascendente (bottom-up) que atribui aos planos de nível superior a consistência e harmonização com a realidade percebida e vivida localmente.
1. O PNA identifica enquadramento estratégico, os principais programas e projetos, respetivas metas, orçamentos e fontes de financiamento preferenciais. Identifica também as metas para 2030 e metas intercalares. Um exercício anual permitirá identificar as metas dos projetos que contribuirão anualmente para a concretização da visão para 2030.
2. Com base neste Programa Nacional construir-se-ão os Programas Regionais e Sub-Regionais de ação onde se definem os projetos, metas, orçamentos e fontes de financiamento, incorporando já o contributo das autarquias promovido no processo de programação sub-regional, onde as mesmas têm papel ativo.
3. Estes programas servirão de guia para a construção dos PME, essencialmente orientados para a concretização de atividades. Os PME estruturam à escala municipal o PSA que lhes dá origem, identificando de entre os projetos nele inscritos, aqueles que devem ser prioritariamente implementados. Para além dos projetos que derivam dos PSA, os PME podem incluir outros projetos localmente definidos e fundamentados.
Depois de validados os PME são transpostos e incluídos nos Planos de Atividades e Orçamentos dos Municípios, peças fundamentais deste novo modelo de planeamento que estão na base de toda a sua arquitetura e a unidade que dá coerência a este modelo orientado para a concretização. Desta forma a operacionalização das medidas e ações de Gestão Integrada de Fogos Rurais são inscritas, através do PME, em instrumentos de planeamento que já existem, não sendo acrescentado nenhum novo instrumento ao nível municipal, o que só viria a confundir o cidadão e acrescentar complexidade desnecessária.
4. A construção e a monitorização subsequente do PME servirão para identificar metas concretas e o seu grau de concretização, constrangimentos e oportunidades de melhoria e de se proporem revisões aos programas sub-regionais, regionais e, consequentemente, ao programa nacional de forma a garantir as metas previstas para 2030.
Estas revisões anuais serão igualmente a base para as propostas a apresentar para o Orçamento do Estado do ano seguinte, negociação de fundos comunitários e verbas a transferir para as autarquias. Estas propostas terão sempre uma visão plurianual a quatro anos.
5. O resultado deste processo irá orientar a revisão dos programas às diferentes escalas territoriais, reiniciando-se no ponto 1.
No ciclo de planeamento, os Programas de Ação são elaborados pelas diferentes comissões do SGIFR, cujas responsabilidades neste âmbito, são as que abaixo se elencam:
Nas diversas Comissões participam as entidades do SGIFR de acordo com a sua orgânica e respetiva escala territorial.
No que concerne ao ciclo de monitorização, este está assente num acompanhamento e reporte do grau de execução dos projetos e dos seus resultados, o que significa que a monitorização do projeto deverá ser realizada pela respetiva equipa, atendendo ao seu RASCIF, constituída pelas entidades coordenadoras, responsáveis e envolvidas nesses mesmos projetos.
Esta metodologia possibilita um acompanhamento e monitorização com um fluxo de informação e alinhamento entre as entidades envolvidas nos projetos nas suas várias dimensões regionais garantindo-se assim uma maior uniformização neste processo. Para além disso, ao existir uma plataforma de acompanhamento às diferentes escalas regionais - com o conhecimento próximo das necessidades do território e constrangimentos na execução - será mais eficaz e célere a atuação sobre os problemas e tomadas de decisão conducentes ao atingimento de resultados.
Com este mesmo objetivo, serão apresentados periodicamente os resultados da monitorização em sede do conselho de coordenação da AGIF, I. P., mantendo as entidades e áreas governativas com atuação no SGIFR, a posse de informação atualizada e fidedigna, apoiando o processo de decisão estratégica deste fórum.
Prevê-se ainda a apresentação pública, a realizar periodicamente, do balanço das atividades previstas no PNA.
8. GESTÃO DE RISCO DO PNA
Para a concretização do PNGIFR através do PNA é essencial a utilização do instrumento de análise e gestão de risco.
Conhecendo a priori os desafios, ameaças internas e externas ao programa, consolida-se a possibilidade de abordar de modo estruturado os riscos, com soluções de prevenção e mitigação durante o seu período de vigência.
Para tal e com base no grau de concretização do programa e nos resultados alcançados pelos processos do SGIFR até 2030, produziram-se 3 cenários:
Para testar a sensibilidade do programa, confrontaram-se os cenários acima com diferentes contextos meteorológicos possíveis para a década 2020-2030 e os seus impactos na área ardida.
Num contexto de agravamento meteorológico tal como proposto por Beighley e Hyde (2018)(25), verifica-se o aumento da área ardida de 139.000ha/ano(26) para 205.000ha/ano, assumindo uma perspetiva de inércia em que o programa não é executado - "Céu Negro". No período de 11 anos referimo-nos, assim a um aumento de 1.530.000ha para 2.255.000ha (+47%).
(25) Cenário onde a possibilidade de um ano muito quente e seco, conduz a uma probabilidade de 5% duma campanha com 750.000 ha de área ardida.
(26) Média anual de área ardida verificada entre 2010 a 2019. Fonte SGIF-ICNF
O cenário "Conseguimos" é de facto o único que em todos os cenários meteorológicos conseguirá atingir as metas do roteiro para a neutralidade carbónica previstas para 2030, com 60.000ha/ ano de área ardida (total de 660.000ha no período 2020-2030) e que manterá "Portugal protegido de incêndios rurais graves"(27).
(27) Os 60.000ha/ de área ardida anual representam uma incidência de 0,9% do território nacional vulnerável aos incêndios e comparam com valores 0,5% em França e 0,8% em Espanha.
Neste cenário, foi possível mobilizar instituições e recursos públicos e privados para ativar o círculo virtuoso da economia florestal, assegurando que os proprietários gerem os seus ativos de forma agregada, canalizando de forma eficiente poupanças e fundos do PRR, PT2030 e PAC para a gestão ativa das florestas e agroflorestas, em particular, no norte e centro litoral, com melhoria da remuneração dos ativos lenhosos e não-lenhosos e inclusão de receitas por serviços ambientais prestados.
Com um forte compromisso das fileiras industriais da floresta, da carne, do queijo e do turismo, as áreas ardidas de 2017 foram recuperadas e concretizados modelos de gestão que executam boas práticas de silvicultura, pastorícia e prevenção de incêndios.
As atividades associadas à gestão florestal e silvopastoril consolidaram-se como âncoras do desenvolvimento territorial, contribuindo para o aumento do emprego no interior. A dependência energética de fontes exógenas destes territórios diminuiu, fruto da recolha de biomassa à escala local e encurtamento das cadeias logísticas associadas. Em particular a norte do Tejo, a quantidade da vegetação em torno das habitações reduziu-se significativamente e foram implementadas as faixas de gestão de combustível e mosaicos, contribuindo para a eficácia das operações de supressão de incêndios.
Em face de alternativas como a compostagem e maior consciencialização, a população alterou os seus comportamentos na forma como utilizava o fogo para a gestão de sobrantes e o número de incêndios reduziu-se em 80% e, em particular, nos dias de maior risco, o número de incêndios foi, em média, inferior a 40. Apesar do incremento do risco de incêndio, por mais dias com meteorologia extrema, através do reforço institucional dos agentes públicos e privados, foi possível executar operações que reduziram o perigo (vegetação e ignições) em todos os locais prioritários, o que permitiu ganhos de eficiência do sistema de supressão, que também se transformou, com agentes especializados, capacitados e todas as agências foram capazes de cooperar e assegurar o funcionamento do sistema de operações de forma integrada e eficiente.
As forças operacionais realizaram as missões de acordo com procedimentos e referenciais internacionais de capacitação e operação comuns, adequando táticas e técnicas de acordo com meteorologia, orografia e tipo de vegetação, garantindo que todos os incêndios tiveram controlo perimetral e em consequência, o número de reacendimentos foi menor que 3%.
Nos raros eventos de maior dimensão, as populações foram confinadas ou evacuadas atempadamente e os prejuízos prontamente suportados por seguros paramétricos.
As áreas ardidas com mais de 500ha representaram menos de 0,3% dos incêndios e foram, de imediato, objeto de operações de estabilização de emergência e recuperação, com planos e programas executados atempadamente.
Neste cenário, entre 2020 e 2030 reduziram-se para valores mínimos as vítimas de incêndios rurais e a totalidade da área ardida face ao cenário de inércia "Céu Negro" reduziu-se em 71%, aproximando-se agora das métricas internacionais, tendo totalizado 660.000ha (60.000ha/ano ou 0,9% de incidência).
Neste segundo cenário, foi possível mobilizar apenas parte dos recursos financeiros do PT2030 e PAC e dar prioridade à sua aplicação nas áreas geridas pelo Estado e baldios, Parques e Reserva naturais, que concretizam programas de silvicultura e gestão de combustíveis. A norte do Tejo, não se concretizou a capacitação das organizações de proprietários e a melhoria da remuneração de bens e serviços prestados pelos espaços florestais foi insuficiente para a mobilização dos proprietários.
A gestão florestal agregada pelos proprietários foi localizada e subsistiram falhas de mercado, agora também nos serviços dos ecossistemas. As empresas exportadoras não assumiram plenamente a sua responsabilidade social e ambiental e as fileiras perpetuaram dinâmicas de gestão não sustentável da floresta de produção. Falhas de regulação não consolidaram iniciativas locais de produção de energia com recurso a biomassa, tendo as poucas iniciativas fomentadas sido absorvidas pelas assimetrias de mercado. As áreas ardidas de 2017 não foram recuperadas com planeamento e gestão agregada e uma significativa parte destas áreas continuou por ser gerida, com o consequente aumento da carga combustível.
No entanto, foram apenas implementadas as faixas de gestão de combustível e mosaicos em áreas públicas e em baldios e em torno das habitações verificam-se efetivos esforços de prevenção, o que contribui para a eficácia das operações de proteção da maioria das aldeias e proteção de áreas florestais críticas.
A população utilizou o fogo de forma menos frequente para a gestão de sobrantes e o número de incêndios reduziu-se em mais de 50%, mas de forma não significativa nas sub-regiões do centro e norte, uma vez que nos piores dias, estas regiões continuaram a contribuir para que em média se verificassem 100 incêndios. As forças operacionais não usam sistemas e processos totalmente compatíveis, embora frequentem programas de qualificação equiparáveis, mas não integrados.
Perante eventos extremos, em meteorologia mais adversa e com territórios com combustíveis que potenciam comportamento rápido e intenso destes incêndios, o sistema de supressão foi ultrapassado e apenas assegurou a defesa perimetral das povoações e comunidades, tendo conseguido na sua maioria confinar ou evacuar a população.
Debilidades no comando e controlo de eventos complexos, não asseguram que todos os incêndios tivessem controlo perimetral e o número de reacendimentos apenas foi reduzido para menos de 10%.
As áreas ardidas com mais de 500ha não foram totalmente recuperadas, e nas menos produtivas verificou-se o abandono da atividade florestal.
Em termos económicos, as atividades florestais e silvopastoris mantiveram a tendência de perda de importância, tendo-se agravado o desequilíbrio na balança comercial agroflorestal.
Neste cenário, não foram cumpridos os objetivos da agenda do clima apesar de o território exibir resiliência nas áreas geridas pelo Estado, Baldios e Parque Naturais. A soma da área ardida até 2030 reduziu-se em 33% face ao cenário de "inércia", totalizando em 1.501.500ha (136.500ha/ano de média ou 2,1% de incidência).
Neste cenário de inércia, não foi possível concretizar melhorias fundamentais, incluindo a revisão de processos e acesso a recursos financeiros do PPT, PT2030 e PAC não produziu impactos no território, verificando-se cumulativamente pelos privados um desinvestimento nas atividades florestais e silvopastoris.
As instituições públicas e privadas não foram capacitadas e as inúmeras iniciativas legislativas não saíram do papel. A agregação dos proprietários ficou circunscrita apenas a alguns territórios, acentuaram-se as falhas de mercado e aprofundou-se a exploração anárquica e extractivista pela maioria dos operadores florestais, levando a exclusão das marcas portuguesas nos mercados mais exigentes em critérios de responsabilidade social e ambiental.
Sem verem justamente valorizados os seus produtos e serviços ambientais prestados, as dinâmicas de abandono da gestão florestal alargam-se ao litoral centro e norte, o que contribuiu para o aumento do perigo de incêndio urbano, que, entretanto, também não viu contida a sua expansão.
Sem alternativas para a eliminação dos sobrantes, a população continuou a utilizar o fogo de forma frequente, perante uma fiscalização insuficiente. Com um maior número de dias de risco de incêndio acrescido, mantiveram-se o número de incêndios negligentes e nos piores dias do ano, foram cerca de 300 os incêndios que se iniciam, dos quais 15% resultam de reacendimentos de eventos de dias anteriores.
Mais de metade das áreas ardidas de 2017 voltaram a arder de forma ainda mais rápida e intensa, em múltiplos eventos, embora desta vez tenha havido alguma capacidade de antecipação e mobilização dos recursos, evitando a magnitude da tragédia de então, mas ainda assim com vítimas humanas a lamentar.
No entanto, não foi possível evitar a perda de vidas e avultados danos materiais, apesar do reforço de equipamentos e operacional verificado. As debilidades no comando e controlo de eventos complexos agravaram-se por ausência de cooperação interagências e não-cumprimento de procedimentos definidos, com forças a operar nos eventos de forma não integrada.
Neste cenário, de colapso territorial e institucional, os custos e prejuízos agravaram-se e não foram cumpridos os objetivos da agenda do Clima apesar de o território exibir alguma resiliência nas áreas geridas pelo Estado e parque naturais. A área ardida total entre 2020 e 2030 ascendeu a 2.255.000ha (205.000ha/ano ou 3,2% de taxa de incidência).
Formas de Prevenção e Mitigação dos Riscos identificados
Uma vez antevistos estes cenários, torna-se relevante identificar avaliar, catalogar os potenciais tipos de risco e apresentar de forma proativa e ex ante as formas de prevenção e mitigação, fazendo uma gestão eficiente e eficaz de planeamento, políticas, execução e oportunidades de melhoria.
Neste contexto, a gestão de risco identifica ainda os fatores externos e internos, o nível de risco e o seu impacto e probabilidade de ocorrência desses riscos.
Quer a identificação dos fatores externos e internos inerentes ao processo de implementação do PNA, quer o exercício de levantamento de necessidades, possibilita o processo de desenvolvimento de respostas que deverá ser desenvolvido, com as entidades SGIFR, num processo construtivo de gestão do risco com uma metodologia estruturada, evolutiva e consistente.
Na esfera de ação estratégica, neste capítulo apresentam-se os tipos de risco e matriz de risco para melhor compreender e definir as prioridades estratégicas, e apresentar as respostas, no exercício de gestão de risco, sejam estas no sentido de transferir, aceitar ou eliminar o risco.
Tipologia de riscos:
Pessoas/ Instituições
. Resistência à mudança de paradigma
. Falta de envolvimento / colaboração das entidades
. Desmotivação das equipas de projeto
. Ceticismo / descrença face ao Programa
. Alterações na gestão do Programa
. Lacunas no conhecimento técnico e operacional de cada Programa / Projeto
. Disponibilidade dos membros das equipas operacionais (devido à acumulação de outras atividades)
Informação
. Falta de fiabilidade da informação disponibilizada e reportada
. Reduzida agilidade na obtenção de informação das diversas entidades/ equipas operacionais de Projeto
. Inexistência de informação
Legislativo/ Governança
. Alterações de prioridades políticas
. Ausência de alinhamento sectorial
. Falta de enquadramento legal para a execução dos projetos
. Não admissão/ rejeição das propostas legislativas
Operacional
. Burocracia no processo de tomada de decisão do Programa
. Falta de monitorização do plano de trabalho
. Falta de resposta das infraestruturas (e.g. informáticas)
. Não cumprimento de prazos
. Falta de qualidade dos entregáveis (e.g. diagnósticos as-is)
Comunicação/ Mobilização social
. Comunicação pouco efetiva / antecipada para as entidades SGIFR / equipas
. Incapacidade de mobilização dos atores locais/ setor privado
Riscos exteriores
. Catástrofes ambientais
. Crises sanitárias
. Crise financeira
. Crise petrolífera
. Conflitos internacionais
. Desvalorização da moeda
Tendo em conta os cenários e os riscos associados, os fatores críticos de sucesso que se consideram como alicerces para a prevenção, mitigação do risco e consequente aproximação ao cenário mais favorável "Conseguimos", centram-se em:
1) Planeamento integrado à escala nacional, regional, sub-regional e municipal, com a mesma linha de orientação e com as prioridades das regiões elencadas;
2) Capacitação das instituições públicas e privadas de acordo com o previsto no novo sistema (SGIFR) e orgânicas;
3) Incentivos direcionados às áreas prioritárias de ação numa lógica integrada de preparação, prevenção, pré-supressão, supressão e pós-evento;
4) Prioridade às áreas com maior dano potencial em grandes incêndios;
5) Investimento permanente e persistente para a valorização e manutenção dos espaços rurais;
6) Qualificação dos Agentes SGIFR, com base na especialização e profissionalização;
7) Alterar comportamentos que decorrem de todas as ações de prevenção: desde a gestão de combustível, à educação e à comunicação eficaz;
8) Gestão eficiente dos meios de prevenção e combate, garantindo o prontidão e empenho dos mesmos, redirecionando o financiamento de acordo com as prioridades para o Sistema;
9) Monitorização e melhoria de procedimentos, em alinhamento com as novas orientações provenientes da cadeia de processos;
10) Criação de unidades piloto ao nível das NUTIII para implementação do PNA e da cadeia de processos.
Como tal, deverão ser garantidas as condições em três grandes domínios, durante o período de vigência do PNGIFR, designadamente nos seguintes domínios:
1) da execução do PNGIFR para alcançar as metas e objetivos;
2) da Governança para concretizar a mudança de paradigma operacional e organizacional convergindo para uma gestão integrada de fogos rurais;
3) da eficiência do sistema incluindo processos de melhoria contínua de forma a melhorá-los e garantir a sua capacitação.
9. IMPACTOS
Do cumprimento das metas do PNGIFR, são quatro os principais impactos produzidos pelo Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e pelo respetivo PNA:
1. A capacidade de o País transformar uma tragédia numa oportunidade, reduzindo o problema dos incêndios para níveis aceitáveis, em que as vítimas humanas e incêndios muito severos são eventos raros, demonstrando assim que os portugueses e as suas instituições conseguiram superar o desafio, que é na verdade um desafio do Estado e da sociedade como um todo;
2. O cumprimento das expectativas de redução das emissões de CO2 conforme o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), evitando a emissão de 47 Megatoneladas de equivalente em CO2(28) acumuladas até 2030, a redução do risco real e percebido e o aumento da biodiversidade
(28) O delta de emissões provocadas por 205.000ha/ anuais vs 60.000ha/ anuais de área ardida.
3. O contributo anual em +701M(euro), provocado pelo delta entre a não execução do programa no cenário de inercia "Céu Negro" e o cenário "Conseguimos"(29), a alcançar em 2030.
(29) Num contexto de agravamento meteorológico.
Variação do VAB no pior cenário meteorológico e cenário prospetivo (M(euro))
Esta variação assenta em:
. Redução do prejuízo dos bens e serviços gerados nos espaços florestais e agroflorestais, em que o benefício da implementação do programa é de 483M(euro)/ ano o que equivale a 0,23% do PIB expresso em VAB;
. Um acréscimo de +138M(euro)/ ano na soma de bens e serviços gerados nos espaços silvestres (6,5M ha), incluindo o sequestro de carbono, passando-se assim de 1.694M(euro)/ano (0,8% do PIB) para um de 1.832M(euro) (0,9% do PIB);
. Um aumento de +80M(euro)/ ano, passando-se para um valor total anual de 2.790M(euro) (1,3% do PIB) na indústria de transformação - painéis, pasta e papel, cortiça -, atividade essencialmente exportadora, potenciada pelo aumento da oferta.
Estima-se, assim, uma contribuição total deste programa para a riqueza nacional de mais 701M(euro)/ano (+0,3 p.p.), passando assim estas atividades a representar em 2030 2,3% do PIB.
4. Criação de 60.000 postos de trabalho até 2030
Neste domínio e considerando que o PNA se desenvolve em 3 fases -"Preparar", "Fertilizar" e "Colher", do total de empregos diretos e indiretos criados, 18.000 resultam diretamente de empregos que executam a gestão ativa dos espaços florestais e agrosilvopastoris, 3.000 resultado do aumento da profissionalização em atividades do SGIFR em áreas operacionais e em áreas técnicas de gestão, nomeadamente mapeamento, cadastro, sensibilização, formação e gestão da informação e infraestruturas.
Este aumento de atividade irá ainda fomentar a criação de 39.000 novos empregos(30) nas áreas do transporte e logística, da manutenção e reparação de materiais, da restauração, alojamento e do turismo rural - este último com resultados consideráveis na criação de postos de trabalho, que deverão aumentar +4.6% (em CAGR 2020-2030) e ver a sua contribuição económica, por via do PNA, valorizada em +5%.
(30) O racional para chegar a estes valores passou por identificar o PIB e o número de empregos rurais, com base numa estimativa associada à natureza destas economias, para ter o PIB rural/ empregado rural e analisado a % do Orçamento do PNA que será canalizado para os territórios rurais
GLOSSÁRIO
a) Atribuição de responsabilidades
A atribuição de responsabilidades prevista nos projetos do PNA é efetuada com a instituição de um modelo RASCIFAa de acordo com a codificação abaixo.
b) Entidades envolvidas
c) Fontes de financiamento
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