Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020

Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho

Emitente:

Informação da publicação

Publicação:Diário da República n.º 115/2020, 1º Suplemento, Série I de 2020-06-16

Data de Publicação:

SUMÁRIO

Aprova o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais

TEXTO

Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020

A severidade dos incêndios rurais em 2017, com um impacto nunca antes observado, em Portugal, sobre os cidadãos e o património natural e edificado, tornou evidente a necessidade de uma abordagem renovada, utilizando todas as capacidades técnicas, para transformar o modelo de governança dos incêndios rurais, atendendo desde logo a três grandes princípios: a aproximação da prevenção e do combate, a profissionalização e qualificação e a especialização na intervenção.

Coincidiu a necessidade de transformação com o fim da vigência de um instrumento anterior, o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI), que, tendo procurado responder aos problemas identificados à data da sua elaboração, apostou em cinco eixos que visavam: garantir a defesa do território nacional contra os incêndios rurais, aumentar a resiliência do território, reduzir a incidência dos incêndios, melhorar a eficácia e a eficiência do combate aos incêndios, recuperar e reabilitar ecossistemas e comunidades e tornar o Estado mais eficiente. Estes foram os vetores que se identificaram como essenciais para que o fogo deixasse de ser um problema incontrolável e ocupasse o seu lugar no universo das ferramentas de gestão da paisagem em Portugal.

Porém, conforme vieram a concluir as duas Comissões Técnicas Independentes, criadas no seio da Assembleia da República na sequência dos graves incêndios de junho e outubro de 2017, as apostas desenhadas nesse plano não se mostraram suficientes. Ainda que tenha havido um reforço do ataque inicial e vigilância, o sistema manteve-se vulnerável. Em consequência da acumulação de combustível nos anos de seca e de outras fragilidades sistémicas agravadas por ondas de calor ou eventos meteorológicos extremos, os danos pessoais e patrimoniais foram crescentes, ultrapassando metas definidas pelo PNDFCI.

Dos relatórios produzidos pelas sobreditas Comissões, mas também do debate entre especialistas e envolvimento dos cidadãos, foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes precisariam de soluções distintas das do passado (reforço da rede viária, aumento ou multiplicação de pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios), que não ofereciam garantia no médio e longo prazo, apesar de parecerem produzir um efeito imediato. A acumulação da vegetação e enviesamento da perceção do risco por parte das populações, confiantes numa resposta célere e eficaz, não viriam a alterar os comportamentos de risco, desajustados face à paisagem e a um contexto de variabilidade climática.

Esse contexto, uma paisagem que exige planeamento e gestão, e um sistema de combate que apesar das melhorias antes conseguidas sempre enfrentará naturais limitações, exige a adoção simultânea de múltiplas soluções, construídas de um modo inclusivo e participado, postas em prática e aplicadas de forma integrada e transversal. É esse o mote para o Plano que sucede ao PNDFCI, o de orientar a gestão integrada de fogos rurais, num território que se procura valorizar e cuidar, para ser vivido por uma população com comportamentos consentâneos com o contexto e sob opções eficientes de gestão de risco.

Pela complexidade associada ao envolvimento e compromisso de todas as partes interessadas - não só as públicas, mas em particular as privadas, que detêm a propriedade da maioria do território português -, o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), ora aprovado, não se reveste de um caráter determinístico, com uma descrição detalhada das medidas e recursos a envolver num horizonte razoavelmente longo e imutável. O PNGIFR introduz um modelo inovador de governação do risco, identifica objetivos estratégicos e as medidas a operacionalizar, clarificando os papéis e as responsabilidades das diversas entidades que cooperam para atingir as metas definidas. É um documento vivo, no qual participam todos os agentes, e que tem como objetivo concretizar a visão de um Portugal protegido de incêndios rurais graves, definindo uma estratégia para o conseguir, a que se associarão programas de ação, de níveis nacional e regionais, com a definição anual dos necessários objetivos e indicadores, sobre os quais incidirá a monitorização do PNGIFR.

A relevância do tema para a sociedade portuguesa motivou a colocação da estratégia do PNGIFR em discussão pública, assim como a cadeia de processos que responde a todas as fases de valor da gestão do fogo rural. No decurso de uma participação pública relevante, a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., procedeu a alterações minuciosas nos textos sujeitos a consulta, acolhendo múltiplas sugestões de melhoria, quer de cidadãos interessados no tema, quer de atores do Sistema.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), constituída pelos seguintes elementos:

a) A Estratégia 2020-2030, constante do anexo i à presente resolução e da qual faz parte integrante;

b) A Cadeia de Processos, constante do anexo ii à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Confiar à Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P., a elaboração do Programa Nacional de Ação e dos programas regionais a ele subordinados, bem como a monitorização da execução do PNGIFR.

3 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 21 de maio de 2020. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO I

(a que se refere a alínea a) do n.º 1)

Estratégia 2020-2030 do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais

1. Introdução

Os incêndios(1) de 2017 tiveram um impacto sobre os cidadãos e sobre o património natural e edificado, de uma severidade nunca registada em Portugal nem noutro país da Europa Ocidental ou do Mediterrâneo. Do debate após 2017 obteve-se consenso sobre as fragilidades sistémicas identificadas pela Comissão Técnica Independente (CTI1), algumas das quais crónicas e há muito referenciadas, como a falta de prevenção ou a não integração do conhecimento na gestão das operações. A par da dimensão da tragédia, o clamor social para que não se voltasse a repetir, exigiu uma abordagem ambiciosa, recorrendo a todas as capacidades nacionais, e ao melhor conhecimento existente a nível internacional, para reduzir a incidência dos incêndios rurais e dos seus danos para níveis aceitáveis do ponto de vista ecológico, social e económico.

Dos relatórios produzidos(2), e do debate que teve lugar na sociedade e entre os especialistas, foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes resultaram de uma formulação excessivamente simplificada de um problema complexo, onde as principais soluções e apostas (reforço da rede viária, aumento de pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios), embora com efeito no curto prazo, produziram um resultado contrário no médio prazo, uma vez que descuraram o processo de acumulação da vegetação e enviesaram a perceção do risco(3) por parte das populações. Falhou a prevenção, afirmou-se recorrentemente, num sistema que mitigava as consequências, mas descurava atacar as causas do problema.

Pela complexidade associada ao envolvimento e compromisso de todas as partes interessadas - não só as públicas, mas em particular as privadas, que detêm a propriedade da maioria do território português - foi imperativo estabelecer um Plano Integrado com uma estratégia e um programa de ação, com a participação de todos os agentes, com o objetivo de transformar os incêndios rurais severos em Portugal em eventos raros.

Foi este desafio iniciado em novembro de 2017, pela Estrutura de Missão para a Instalação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), com a realização de um encontro internacional onde se recolheu informação sobre as melhores práticas de outros países com similares problemas. No primeiro trimestre de 2018 estudou-se o modelo existente até 2017, os contornos e exigências do novo SGIFR e a sua organização, atendendo às orientações da Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, que define alterações estruturais na prevenção e combate a incêndios florestais, concretizando as propostas da CTI1. À luz deste alinhamento, desenhou-se a estratégia e os dispositivos para a campanha de incêndios de 2018 e participou-se ativamente nos trabalhos do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), de que a presente Estratégia 2020-2030 é subsidiária.

Com o arranque formal dos trabalhos das equipas de projeto, de julho a setembro de 2018, mobilizaram-se as entidades públicas a inscrever a sua ambição, propostas e recolha de contributos, consolidas num momento de codesenvolvimento com a participação alargada da Administração Central do Estado. Definida a visão e os objetivos estratégicos, dinamizaram-se sessões de trabalho e reflexão com as partes interessadas, públicas e privadas, consolidando o diagnóstico e onde se recolheram também propostas de medidas para cada um dos objetivos estratégicos identificados.

No final de 2018 foi constituído, na Assembleia da República, o Observatório Técnico Independente (OTI), envolvido desde logo no processo de auscultação para apresentação de propostas para a construção do plano(4). O OTI foi produzindo estudos técnicos, relatórios e notas informativas (5), que permitiram também melhorias nos documentos acima referidos.

Conforme previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P. (AGIF, I. P., I. P.), entregou ao Governo a primeira versão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) a 7 de março e, desde então, têm sido dinamizadas várias reuniões para receber os contributos das entidades públicas e respetivas tutelas, paralelamente, foram promovidas reuniões técnicas plenárias, bilaterais e setoriais de concertação.

Aprovado no Conselho de Ministros de 5 de dezembro de 2019, o documento da Estratégia e Cadeia de Valor foram colocados em discussão pública durante 60 dias, através do sítio consultalex.pt. Durante esse período foram realizadas 73 sessões de esclarecimento de norte a sul, onde participaram mais 2000 pessoas. Foram recebidos 115 contributos escritos que permitiram a melhoria dos documentos colocados em discussão e também uma melhoria significativa do Programa de Nacional de Ação.

Sendo este um Plano Integrado, com a participação e envolvimento de todas as partes envolvidas no processo, a solução apresentada acolhe os principais contributos e propostas após consulta pública, compondo-se deste modo em: Estratégia 2020-2030 e Programa de Ação.

A Estratégia 2020-2030 estabelece a visão, a missão, valores identifica o contexto, designa as orientações e objetivos estratégicos, apresenta as metas e introduz um novo modelo de governança e de gestão do risco, detalhado no documento específico da Cadeia de Processos.

É a partir deste suporte estratégico que o Programa de Ação aprofunda, atribui prioridades e detalha as linhas de ação, ou projetos a implementar, com a respetiva calendarização, orçamento e entidades primariamente responsáveis e participantes, incorporando e reforçando, também, medidas que têm já vindo a ser implementadas nos últimos dois anos.

Recorda-se ainda o compromisso de neutralidade carbónica assumido por Portugal para o ano 2050. Para que tal aconteça, a capacidade de sumidouro carbónico do país terá que crescer até às 13 Mton/ano, valor que implica uma redução da área anualmente ardida em incêndios rurais para mais de metade. Atendendo ao aumento da temperatura que já hoje é conhecido, deveremos atingir este objetivo no mais curto intervalo de tempo.

O PNGIFR propõe um apuramento regional do Programa de Ação, de concretização gradual e sem ruturas de funcionamento do sistema que passa pela implementação faseada, de acordo com uma identificação dos processos prioritários, e recorre, sempre que desejável e possível, a pilotos e programas ad-hoc proporcionando uma implementação validada e sustentável. Este processo é tão mais relevante sabendo que o SGIFR se organizará territorialmente nas unidades territoriais NUTSII e NUTSIII, o que exige o desenvolvimento de mecanismos de articulação institucionais alinhados com esta organização territorial, ancorando-se a transição num programa de gestão da mudança baseado em pilotos territoriais, envolvendo conjuntamente o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. (ICNF, I. P., I. P.), a Guarda Nacional Republicana (GNR), a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), as Forças Armadas, as Autarquias, os Bombeiros e as Organizações de Produtores Florestais (OPF).

Por outro lado, a implementação do SGIFR e sua respetiva Cadeia de Processos(6) obriga à revisão dos diplomas que fixavam mecanismos anteriores, nomeadamente, o Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho.

A estratégia e o programa de ação relativos ao PNGIFR, que titula o intervalo 2020-2030, assume como ano-zero, de implementação, o ano de 2019, durante o qual decorreram ações que estavam inscritas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, e outras definidas nos planos de atividades dos vários organismos públicos, na Lei do Orçamento do Estado e noutros diplomas e iniciativas avulsos entretanto publicados que procuram mitigar as debilidades que ao longo do tempo tinham vindo a ser identificadas.

2. Visão, Missão e Princípios

A estratégia para os 11 anos de vigência deste PNGIFR , assim como as iniciativas que constituem o programa de ação e toda a cadeia de processos do SGIFR, atendem a uma visão ambiciosa, de onde Portugal se deverá encontrar após 2030.

Essa visão partilhada, Portugal protegido de incêndios rurais graves, permite abraçar o desafio com determinação e confiança, sabendo que só a cooperação entre todos, garante a conquista dos objetivos desejados.

Esta visão reconhece que os incêndios rurais não podem ser evitados por completo, logo, é necessário preparar o território, as pessoas e os operacionais para trabalhar no terreno de modo a incrementar a segurança de todos mas, ao mesmo tempo, utilizando o fogo(7), como fator ecológico comummente aproveitado na gestão agrícola, florestal e dos habitats, de forma tecnicamente sustentável. Com o foco na prevenção, educando e sensibilizando as comunidades para alterarem comportamentos, e com um programa ambicioso de gestão da vegetação, os incêndios rurais graves que possam ocorrer serão em menor número, destruirão muito menos valor e representarão uma menor ameaça para a segurança e vida das pessoas. Nesta visão participa o uso do fogo como ferramenta de gestão dos espaços silvestres e elemento ecológico, desde que tecnicamente suportado o seu uso, promovendo-se a sua substituição enquanto ferramenta para a eliminação dos matos, sobrantes florestais agrícolas por soluções alternativas, como a recolha para energia ou compostagem

Esta visão converge na Missão de proteger as pessoas e bens dos incêndios rurais e valorizar os espaços silvestres, mantendo os ecossistemas em bom estado de conservação através da identificação de orientações estratégicas e respetivos objetivos, para a qual é necessária concretizar de forma persistente um programa coeso de ações e projetos para o período 2020-2030 e substituir o atual Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (SGIFR).

O SGIFR e os seus processos são concebidos para maior simplicidade, agilidade, especialização e rigor, permitindo às entidades conhecer as consequências das suas ações ao colocar ao serviço da comunidade os recursos e esforços de modo integrado, sempre em estreita articulação, desempenhando operações complexas com eficiência e eficácia.

O PNGIFR aplica-se a todo o território(8) vinculando todas as entidades públicas e privadas e todos os cidadãos, encorajando-os através de um programa de ação dotado de recursos, a assumir de forma exigente as suas responsabilidades e atribuições.

O SGIFR obedece a princípios que corporizam a sua cultura. Essa cultura deve ser interiorizada pelas diferentes entidades que participam no SGIFR assim como pelos cidadãos. Traduz-se na ação das entidades em favor da comunidade e na ação dos cidadãos na garantia da sua própria segurança.

Os princípios pelos quais se rege a ação do SGIFR são os seguintes, adotando os princípios expressos pela Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) (2006) para a gestão integrada de fogos rurais:

Clareza de propósito

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve inscrever-se claramente na estratégia aprovada a nível nacional e servir os objetivos definidos. Deve ser clara a responsabilidade e o compromisso de cada uma das entidades que integram o sistema e a articulação entre elas, bem como, deve ser claro para os agentes, organismos ou indivíduos, de que forma a sua ação se inscreve no nível territorial e serve a estratégia nacional.

Consciência da complexidade da missão

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve garantir a sua inserção numa estratégia de gestão integrada de prevenção e supressão, garantir que estão assegurados os pressupostos a montante e avaliar a jusante os efeitos que essa ação desencadeia, definir os parceiros que envolve e as circunstâncias em que evolui. A consciência de que se age num contexto complexo, de múltiplas variáveis interligadas, deve estimular a promoção de círculos virtuosos que combinem a rentabilização do espaço rural, a subsidiação eficaz e orientada para a sustentabilidade, um peso maior de distribuição do rendimento pelos proprietários, uma adequada estruturação e cadastro da propriedade florestal, uma melhor fiscalização, um melhor conhecimento do território e as necessárias mudanças comportamentais.

Responsabilidade

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR exige uma prévia clarificação das responsabilidades, em todas as fases da sua execução, por parte dos diferentes elementos do Sistema, garantindo a adequada dotação dos recursos necessários (e.g. financeiros, humanos, outros) e a correspondente articulação entre as várias entidades, com especial ênfase na cooperação interministerial, mantendo a responsabilidade e autoridade máximas nas estruturas centrais de planeamento e controlo. A responsabilidade assumida pelos diferentes níveis territoriais (nacional, regional, sub-regional e municipal) do Sistema traduz-se num elevado nível de transparência que permite a delegação de poder a quem está mais próximo e a consequente mobilização e responsabilização dos agentes regionais e locais

Subsidiariedade

A ação é sempre realizada na maior proximidade à sua produção de efeitos, e apenas a insuficiência na resposta ou incapacidade para o fazer conduz à intervenção de um nível hierárquico ou organizativo de ordem superior, eximindo-se qualquer nível central de atuar até que os níveis inferiores esgotem a sua capacidade.

Cooperação

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve garantir a necessária coordenação e articulação de esforços entre as várias entidades do Sistema, tanto a nível central como local, tanto na prevenção como na supressão, por via da coordenação estratégica e operacional. O sistema requer articulação transversal dos diferentes ministérios e organismos centrais e desconcentra a sua atuação de forma seletiva, assegurando a coordenação e supervisão no terreno e o envolvimento dos agentes locais e proprietários.

Competência

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve incorporar na sua conceção e realização o mais relevante conhecimento científico e as melhores práticas internacionais. Cada entidade tem de investir na formação dos seus recursos humanos e na atualização técnica dos seus equipamentos e processos, de forma a assegurar um sistema cada vez mais eficaz, eficiente e capacitado.

Experiência

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve incorporar as lições aprendidas em ações anteriores, adotando as soluções que se revelaram adequadas, corrigindo erros identificados e tentando maximizar os resultados. A avaliação de cada ação deve ter como principal objetivo, mais do que premiar ou penalizar, aprender com a experiência e retirar ensinamentos para a ação seguinte. A vantagem da experiência reside não na instalação de uma rotina, mas, na capacidade de examinar de forma crítica as ações passadas, identificar os erros cometidos e usar esse saber para melhorar as práticas futuras.

Flexibilidade

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR, quer no domínio da prevenção quer da supressão, deve adotar a abordagem mais adaptada ao tipo de ameaça, aos valores em risco, aos recursos disponíveis, à paisagem, ao tipo de propriedade, às condições meteorológicas, às culturas das instituições e das comunidades em causa e possuir um sistema de comando ágil, atento às eventuais alterações dessas condições, capaz de se adaptar a elas e de promover a necessária adaptação de todos os outros agentes envolvidos.

Equilíbrio

Cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve assumir uma clara ligação às metas definidas, garantindo o balanceamento entre as atividades de prevenção e supressão, para que as sinergias individuais não se sobreponham ao todo. A estabilidade do sistema mediante a participação de cada entidade fixará grande parte do sucesso dos seus resultados e orientará em termos estratégicos o nível de compromisso de cada organismo.

3. Contexto para a mudança

Em 2017 perderam-se 117 vidas e feriram-se dezenas de pessoas no decurso dos incêndios então ocorridos. Foram, também, destruídas centenas de habitações e indústrias, apoios agrícolas e maquinaria, perderam-se animais, ganhou-se a incontestável noção de que os incêndios são uma realidade com efeitos nefastos muito para além das imagens televisivas a que os cidadãos se haviam habituado. Mais, tornou-se sobremaneira evidente que este problema, tradicionalmente remetido na linguagem comum ao universo florestal, não o era: os incêndios de que aqui se trata não conhecem a fronteira da ocupação florestal. Mais do que incêndios florestais, são incêndios rurais, afetando também áreas incultas e agrícolas, e nalguns casos entrando mesmo nos espaços verdes urbanos.

A gravidade do ocorrido em 2017 coloca Portugal perante um renovado desafio. Renovado, porquanto não novo, no tanto em que já em 2003 e 2005 se tinham registado incêndios rurais graves que à época motivaram diversos relatórios e criaram debate público acerca desta matéria. De tal modo assim foi que o ano de 2017 não encontrou um país inteiramente alheado do problema: com efeito, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006, de 26 de maio, aprovara o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI), cujo propósito era garantir a defesa do território nacional contra os incêndios rurais, através de 5 eixos estratégicos: i) aumentar a resiliência do território, ii) reduzir a incidência dos incêndios, iii) melhorar a eficácia e a eficiência do combate aos incêndios, iv) recuperar e reabilitar ecossistemas e comunidades, e v) adaptar uma estrutura orgânica e funcional eficaz.

Existe, pois, um sistema, em vigor em 2017 e no momento em que este capítulo se redige. Um sistema que, de acordo com esse mesmo PNDFCI e com o Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, se sustenta em três pilares: um pilar encarregue da prevenção estrutural, a cargo do ICNF, I. P., I.P., um pilar intermédio que tem a seu cargo a vigilância, deteção e fiscalização, assumido pela GNR e, por fim, o pilar do combate, rescaldo e vigilância de incêndios, atribuído à ANEPC(9). A este sistema deu-se, em 2006, o nome de Sistema de Defesa da Floresta contra Incêndios (SDFCI).

O ICNF, I. P., investido nas funções de autoridade florestal nacional, sendo o pilar da prevenção, é responsável no âmbito do SDFCI pela coordenação do planeamento e monitorização da execução do PNDFCI. Ao ICNF, I. P., coube definir os princípios e metodologia de elaboração dos planos setoriais de âmbito municipal que apreciaria e aprovaria, e viria ainda a suceder aos Governos Civis no que ao planeamento setorial de âmbito distrital respeita. Mais ainda, ao ICNF, I. P., foi entregue a responsabilidade de monitorização do desenvolvimento e utilização das redes de defesa da floresta contra incêndios (RDFCI), que compreende toda a infraestruturação do espaço rural para defesa da floresta contra incêndios e a sua execução (ou o desenvolvimento dos instrumentos necessários para a sua implementação) e de todas as intervenções preventivas nos territórios sob a sua administração direta.

A GNR, com o pilar da coordenação das ações de prevenção, vigilância, deteção e fiscalização, no cruzamento entre o SDFCI e o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 134/2006, de 25 de julho, disponibiliza informação permanente de apoio à decisão aos comandos nacional e distritais da proteção civil, através dos seus militares ali destacados. A coordenação das ações de prevenção operacional é feita através da constituição de uma Equipa de Manutenção e Exploração de Informação Florestal (EMEIF) a funcionar junto de cada comando distrital, e a GNR garante, também, o funcionamento da rede nacional de postos de vigia (RNPV), patrulhamento florestal, e intervenções de combate a incêndios rurais. A GNR tem igualmente um papel de colaboração essencial na implementação das medidas de caráter excecional constantes nas declarações de Situação de Alerta emitidas ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil e colabora, ainda, quando requerido de acordo com planos de envolvimento, ou quando a gravidade da situação assim o exige, sempre enquadrada pelos respetivos comandos e legislação específica.

À ANEPC cumpre planear, coordenar e executar as políticas de emergência e proteção civil (designadamente na prevenção e na resposta a acidentes graves e catástrofes), de proteção e socorro de populações e de coordenação dos agentes de proteção civil, nos termos legalmente previstos. A ANEPC tem, assim, responsabilidades e competências de organização e coordenação transversais a todas as operações de proteção civil, que ultrapassam significativamente o domínio dos incêndios rurais e o seu papel de coordenação do pilar do combate conforme definido no SDFCI.

Como acima se referiu, este modelo vigora ainda, e visa prevenir, detetar e combater os incêndios. Para esse efeito, foi sendo consolidado através de avultados e crescentes gastos públicos anuais, que para o ano 2016 se estima terem atingido os 143 M(euro)(10). Com apenas cerca de 20% do orçamento anual dedicado à prevenção (se se considerar como média da despesa anual os 31 M(euro) do ano 2016), a redução da carga combustível nas florestas e matos foi insuficiente, ainda que se tenha notado uma ligeira alteração dos comportamentos da população, evidenciada pela redução do número de ignições ((menor que)5%/ano). Também fruto das melhorias na deteção, na vigilância e no combate, o sistema evoluiu assegurando um melhor ataque inicial: 96% das ignições não se transformaram em incêndios superiores a 10ha. Porém, a concentração em 2 a 3 semanas do ano, de apenas 4% de ignições não controladas, explicam mais de 90% da área ardida: é sabido que as situações de maior exigência se concentram em poucos dias do ano, quando a meteorologia condiciona, de modo decisivo, a ignição, progressão, eficácia da prevenção e sucesso do combate (Pereira et al., 2005; 2006, Trigo et al., 2006, 2013).

No período de vigência do PNDFCI (2006-2018) observou-se uma tendência de redução do número de ignições(11) mas os indicadores de área ardida ficaram aquém das metas definidas para 2012 e 2018, e.g., não se conseguiu manter a área ardida total anual abaixo dos 100 mil hectares nem garantir que a área ardida anual em povoamentos florestais ficasse consistentemente abaixo de 25 mil hectares de povoamento(12). Outras metas definidas para esse período, como a redução dos reacendimentos e o fim dos incêndios com mais de 1000ha, nunca foram alcançadas(13). Ainda que tenha havido um reforço do ataque inicial e vigilância, não se verificou operacionalização da prevenção na floresta, o que levou a um aumento da vulnerabilidade do sistema quando perante eventos meteorológicos extremos (Beighley e Hyde, 2009; Collins et al, 2013; IESE, 2015; AR, 2015; OTI, 2019). Adicionalmente, o SDFCI teve dificuldade em manter resultados face ao envelhecimento das comunidades rurais, às alterações da paisagem e à variabilidade climática, não tendo revelado capacidade de operacionalizar a prevenção e adaptar-se, em tempo útil, a fenómenos de baixa probabilidade mas com elevado impacto.

Os severos incêndios de 2017 motivaram a constituição de duas Comissões Técnicas Independentes (CTI) na Assembleia da República, juntando peritos nomeados pelos diversos grupos parlamentes a outros nomeados pelo Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas. Estas CTI produziram dois relatórios, um comummente associado ao incêndio de Pedrogão Grande - embora tenha tratado outras áreas - e outro relativo aos incêndios rurais de outubro do mesmo ano.

Nesses relatórios identificaram-se diversas debilidades, algumas específicas e outras transversais aos diferentes componentes do SDFCI referentes aos seguintes domínios:

- Prevenção estrutural: insuficiente gestão do combustível vegetal, ausência de aplicação de mosaicos à escala da paisagem, residual gestão ativa de florestas.

- Vigilância, deteção e fiscalização: incapacidade de ajustamento dos recursos a uma antevisão das necessidades operacionais, insuficiente fiscalização do cumprimento dos planos, inexistência de operacionais de meteorologia aplicada a incêndios rurais.

- Combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio: desconhecimento das populações sobre as práticas a adotar em caso de incêndio rural, desconhecimento das áreas de atuação dos diversos agentes, incorreta perceção da gravidade potencial do fogo.

- Qualificação: diferença significativa de qualificações e profissionalização dos diversos institutos envolvidos no sistema, deterioração do regime de voluntariado em termos de número de agentes e de formação dos mesmos, limitado efetivo das forças profissionais de intervenção.

- Conhecimento: carência de incorporação do conhecimento científico e técnico atual nas decisões operacionais.

- Governança: fragilidade na liderança da autoridade florestal nacional, insuficiente ou ausente articulação entre os responsáveis pela prevenção e os operacionais de combate, insuficiente conhecimento do terreno por parte dos agentes de combate, inexistência de um comando especializado que conjugue a atuação das diversas entidades em momentos de emergência.

Observou-se, deste modo, que quando o SDFCI foi testado em condições muito exigentes não provou ter suficiente capacidade de resposta às necessidades, muito por deficiente harmonização de prioridades e níveis de intervenção das diferentes entidades, como exaustivamente detalhado no Relatório da Comissão Técnica Independente. Mais ainda, são apontadas ao SDFCI deficiências transversais, de dupla natureza: tanto há falhas que se verificam nos três pilares, quanto há falhas de funcionamento harmonioso entre eles, isto é de articulação e coordenação ao nível nacional, regional e local. A forma como os dispositivos estão organizados e o SDFCI está estruturado revelou-se uma fonte de dificuldades. Por ser tão segmentado nas suas três vertentes, tende a gerar falhas de produção de informação e comunicação entre os vários protagonistas, não se constituindo como um sistema funcional com sistematização de recolha de informação e transmissão fluida da mesma, capaz de dar resposta ao problema.

Não pode, em todo o caso, dissociar-se o SDFCI do contexto natural e socioeconómico português que enformou a sua evolução, enquanto sistema formal de gestão de risco de incêndio. Que paisagem e que ocupação humana condicionam o sucesso do SDFCI? A introdução do modelo agrário mecânico-químico nos anos 40 do século XX - que tornou menos competitivos os terrenos agrícolas de minifúndio assentes em mão-de-obra familiar - e a emigração subsequente fomentaram a passagem de milhares de hectares, que estavam agricultados ou pastoreados, para o domínio da ocupação florestal (matos e áreas arborizadas). Esta evolução da ocupação, reforçada por mecanismos públicos e privados de fomento da arborização artificial, é conhecida como "processo de transição florestal"(14) e está intimamente ligado ao problema dos incêndios em Portugal (Mather e Pereira, 2006), detalhadamente descrita por Oliveira et al (2017).

A sul do Tejo, a grande propriedade conseguiu encontrar viabilidade económica na utilização florestal e silvopastoril de vastas áreas antes ocupadas por cereais de sequeiro, quer através da cultura do eucalipto, quer da pastorícia extensiva do agro-sistema do montado de sobro e azinho, a par de subsídios às perdas de rendimento provenientes das políticas europeias que ajudaram a manter num nível baixo o perigo de incêndio nesta região. No litoral norte do Tejo, com propriedades de pequena dimensão, solos pobres e em terrenos declivosos que suportavam a agricultura de subsistência, os modelos de gestão florestal clássicos não encontraram escala que permitisse implementar as boas práticas silvícolas ou silvopastoris, que permitiriam reduzir o perigo e gerar valor de forma sustentável. Entretanto, na faixa atlântica do norte do país, o tecido urbano e industrial expandiu-se sobre o território florestal, em consequência do êxodo rural, criando uma extensa e recortada interface urbano-rural. Por sua vez, na região interior a norte do Tejo, as aldeias e lugares demograficamente deprimidos, viram-se rodeados de antigas áreas agrícolas que se asilvestraram e, para além destas, de espaços florestais (arborizados e matos) outrora geridos, mas agora já sem intervenção

Este processo de transição florestal foi muito rápido, consequência de uma variação demográfica negativa num intervalo de 50 anos. A população rural que nos anos 60 do século XX representava 60% da população total, reduziu-se para os atuais 5%. Não só muitas das terras outrora dedicadas à agricultura deixaram de ser trabalhadas, como os lugares e aldeias perderam população, tendo os habitantes remanescentes deixado de depender economicamente do valor gerado pela terra, com a exceção de alguma atividade agrícola complementar a um emprego na indústria ou serviços locais, uma vez que o seu bem-estar passou a ser suportado, sobretudo, por estes rendimentos enquanto parte da pouca população ativa, mas essencialmente de pensões e remessas dos familiares emigrados.

Após os anos 70, o aumento dos fatores de produção e a redução do valor pago ao proprietário pelos produtos lenhosos desincentivaram a gestão florestal do pinhal e de outras espécies autóctones do minifúndio, enquanto as políticas públicas fomentaram a arborização com novos pinhais e eucaliptais. Perante a incapacidade de introduzir um modelo de gestão florestal que agregasse as propriedades para uma intervenção pensada à escala da paisagem, separando propriedade da gestão, esta foi evoluindo de forma anárquica através de uma dinâmica rentista dos milhares de proprietários, transformando uma paisagem outrora constituída por mosaicos diversos e muito agricultados e pastoreados numa paisagem monótona, num continuum de floresta industrial (essencialmente destinada a trituração) e matos com elevadas cargas de combustível vegetal.

Desde a década de 90, a globalização, a urbanização e a política agrícola comum fomentaram o abandono da agricultura tradicional. Só entre os dois últimos censos da agricultura, estima-se que 1 milhão de hectares da superfície arável útil deixou de ser utilizado, estando em pousio, sub-pastoreado ou abandonado, contribuindo, deste modo, para este contínuo de materiais combustíveis. Nos dois últimos decénios observou-se um aumento da proporção de área queimada agrícola ou outrora agricultada, afetando de forma significativa populações rurais, seus pertences, culturas e animais. Contribui este facto para a noção de "incêndio rural", em detrimento do "incêndio florestal". Em rigor, estes espaços bem mais vastos, ocupados por áreas arborizadas, matos, pastagens e agrícolas não irrigados ou com diversos usos não-urbanos, sobre os quais é preciso atuar, somam mais de 8 milhões de hectares, sendo que, nos últimos 15 anos, a paisagem foi afetada por mais de 291 mil ignições, totalizando 1,9 milhões de hectares de área ardida, valor muito próximo dos 2,5 milhões de hectares mais suscetíveis ao fogo no território continental, que contêm mais de 70% da área ardida ao longo dos anos (Verde e Zêzere, 2010).

Com a variação demográfica que se apontou, e com a cronologia acima expressa, verifica-se que em territórios escassamente habitados, um pequeno número de ignições gera incêndios de grandes dimensões que explicam mais de dois terços da área ardida, enquanto nos distritos do litoral, povoados, como Viana do Castelo, Braga, Porto e Aveiro, que concentram 70% das ocorrências, a sua contribuição para a área ardida é de muito menor expressão, já que a paisagem é composta por diversas manchas ladeadas por áreas urbanas (consolidadas ou não) ou zonas ainda agrícolas. Acresce a pressão social sobre os mecanismos de resposta, que é superior em regiões mais habitadas.

De acordo com o PNPOT(15) o duplo envelhecimento (menor natalidade e aumento da esperança de vida) irá contribuir para decréscimo populacional (acima de 1%/ano) e a inversão da pirâmide etária transversal a todo o país. Este efeito será mais acentuado no interior, uma vez que se estima que as migrações internas vão continuar a favorecer as duas metrópoles e as principais cidades. Dada a estreita relação entre número de ocorrências e densidade populacional (Pereira et al 2006, Catry et al, 2010) estima-se um aumento de ocorrências nas periferias das áreas metropolitanas e uma redução nos espaços rurais do interior.

Deste contexto resultam incêndios que ameaçam todos os anos a vida, o património periurbano, infraestruturas agrícolas, florestas e áreas de conservação, inibem o investimento florestal no interior e degradam o ambiente e os ecossistemas, alimentando o ciclo vicioso do abandono. Sem operacionalizar a prevenção (tratar a vegetação e reduzir ignições) que quebre este ciclo e que reduza o número de incêndios e a quantidade de vegetação, conforme descrito por Collins et al (2013), Portugal ficaria aprisionado na "armadilha do combate", onde um dispositivo de combate com cada vez maiores investimentos é, apesar disso, incapaz de suster a propagação do fogo nos dias com condições meteorológicas extremas, e de outro modo vítima do seu sucesso, gerando oportunidade para a acumulação de combustível vegetal que virá a arder nos dias em que o combate não tem na meteorologia qualquer ajuda.

Bem a propósito, a acumulação de combustível e a ocorrência de episódios de meteorologia severa - no que à dificuldade para controlar os incêndios interessa - potencia danos pessoais e patrimoniais que têm sido crescentes (2010, 2013 e 2016)(16). O SDFCI é muito vulnerável à meteorologia, com mais de dois terços da variabilidade inter-anual da área ardida a ser explicada por variáveis meteorológicas. Tal sucederá também com outros dispositivos congéneres, como em Espanha, mas com menor dispersão em torno do valor médio da incidência do fogo por área arborizada, sendo de referir que este é 5 vezes menor do que a média nacional portuguesa.

Ainda de acordo com o PNPOT, a pressão sobre os ecossistemas, populações e economia do efeito das alterações climáticas constitui uma variável muito relevante, uma vez que todas as projeções até 2040 estimam aumentos da temperatura máxima no verão entre 0,5ºC na zona costeira e 2ºC no interior, podendo chegar até aos 3ºC e 7ºC, com um incremento da frequência e intensidade de ondas de calor. Sobre a precipitação, que tem efeito sobre a quantidade da vegetação que cresce anualmente e sua disponibilidade para arder, os cenários para 2100 estimam uma redução de 20 % a 40% da redução da precipitação na primavera, verão e outono. Os efeitos combinados da temperatura e seca, far-se-ão sentir em maior número de dias do ano propensos a ocorrência de incêndios e maior disponibilidade dos combustíveis mortos e em particular dos vivos, o que implicará um aumento considerável do perigo meteorológico extremo (Durão e Corte-Real, 2006; Trigo et al, 2013).

Tudo indica, portanto, que Portugal terá em 2030 um território mais vulnerável, acentuando-se a dualidade entre o norte litoral e sul e interior, com o vale do rio Tejo e o maciço montanhoso central a marcar ainda mais a divisão entre o País homogeneamente mais quente a sul e o de temperatura mais moderada a norte. Estima-se assim, que o sul continuará a ter o seu regime de incêndios dependente da acumulação da vegetação (fuel limited, nas palavras de Pausas e Munõz, 2012), sendo muito relevante a manutenção da regime agroflorestal e gestão com escala das áreas arborizadas no Alentejo e Algarve, enquanto o norte e centro litoral estarão mais expostos a variabilidade meteorológica (mais dias e mais quentes). Este avanço para norte, para territórios com mais vegetação lenhificada e declives mais acentuados, tornará mais prováveis e frequentes eventos extremos como os de 2017, aumentando de forma significativa a exposição ao risco dos ativos florestais e naturais e expondo as populações peri-urbanas do litoral centro e norte aos efeitos de incêndios muito intensos e rápidos.

Os grandes incêndios serão assim cada vez mais prováveis, em particular nas áreas sem gestão agregada dos estratos herbáceos e arbustivos, o que, a manterem-se os atuais usos do solo, ocorrerá a norte do Tejo, numa paisagem onde existe um profundo défice de planeamento e de gestão ativa onde comunidades com comportamentos inadequados ao atual contexto, utilizam o fogo de forma negligente. Uma incorreta perceção do risco, que deposita demasiada expectativa de proteção num sistema de combate, que apesar das melhorias operacionais terá sempre limitações, exige a adoção simultânea de múltiplas soluções, construídas de um modo inclusivo e participado, postas em prática e aplicadas de forma integrada e transversal, com iniciativas dos programas de ação ajustadas às realidades e dinâmicas regionais. Por exemplo, considerando as debilidades já enunciadas, será prioritário no norte litoral investir de forma frequente e recorrente na redução da carga combustível em torno de infraestruturas e edificações vulneráveis ou críticas e nas áreas arborizadas e de matos, subordinadas a gestão agregada dos seus usos e ocupações, o que pressupõe particular atenção aos estímulos socioeconómicos aos proprietários e capacitação das suas organizações associativas ou cooperativas e a regulação dos mercados que exploram os recursos florestais.

A sul, a frequência de secas mais longas e severas poder-se-á traduzir também em incêndios mais rápidos. Assim, é crítico manter o mosaico agroflorestal pastoreado, atuar nas áreas arborizadas com maior carga combustível, assegurar uma redução das ocorrências acidentais associadas ao uso de maquinaria ou transporte de energia e antecipar que num contexto de menor disponibilidade de água em barragens é necessário dimensionar o dispositivo de supressão com meios aéreos de carga em pista e disponibilidade de máquinas tipo skidder.

A organização da paisagem e da propriedade, e a responsabilidade que isso coloca sobre proprietários e autarquias, não é despicienda. Bem assim, atendendo às causas de natureza social e económica, que explicam a acumulação da vegetação numa vasta área de território e que tornam muito vulneráveis a vida e a atividade económica, e apesar dos sistemas de deteção e supressão existentes, é muito relevante conseguir desenhar as políticas públicas e os seus estímulos capazes de serem aplicados de forma regional para que os proprietários privados, que detêm a maioria do território, se mobilizem, preferencialmente através de associações, para serem uma parte ativa da construção de paisagens mais adaptadas e resilientes.

Conforme relatório de diagnóstico aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2019, de 21 de janeiro, que destaca a dimensão, contributo e relevância para as contas económicas nacionais do setor florestal e das indústrias florestais (2,5% do PIB e 9% das exportações), os espaços florestais (áreas arborizadas e matos) ocupam mais de 2/3 do território e contribuem para a geração de outros bens e serviços não lenhosos, destacando-se os serviços dos ecossistemas. No entanto, há constrangimentos e desafios, nomeadamente a perda de rentabilidade para o proprietário (aumento dos custo das operações de gestão e redução do preços de venda) que opta por não intervir e abandona os seus ativos a um risco de incêndio crescente. Às falhas de mercado nos bens lenhosos, que agravaram dada a assimetria de poder negocial entre uma produção atomizada e uma procura concentrada, somam-se a ausência de mecanismos (políticas e estímulos) que ainda não permitem capturar pelo proprietário os serviços ambientais gerados. O prejuízo e perda de valor potencial constitui, assim, para muitos proprietários, a decisão racional que leva ao abandono. A estrutura da propriedade privada é extremamente fragmentada, sobretudo a norte do Tejo (em 14 dos 18 distritos, a média dos prédios rústicos é de 0,57 hectares), tornando por via dos custos administrativos, custos unitários operacionais e de contexto, que a gestão individual e em pequenas parcelas implica, tornando ainda mais débil o já de si frágil retorno económico das espécies florestais mais rentáveis (eucalipto, pinheiro e sobreiro), quanto mais das espécies autóctones de crescimento lento. Acresce a esta disfuncionalidade da escala de gestão o facto de existirem muitos proprietários, nomeadamente herdeiros, que desconhecem a localização, limites e titularidade dos prédios, que assim, e em muitos casos, ficam sem gestão.

É ainda mencionado que 24% do solo rústico português se encontra afeto à exploração produtiva da floresta, 36% encontra-se assilvestrado, ou seja, sujeito a nenhuma ou a muito ténues ações de gestão e, como tal, exposto a um conjunto de riscos ambientais inter-relacionados, dos quais se destacam incêndios, pragas, doenças e proliferação de espécies invasoras.

Quanto à gestão, o relatório refere que a mesma está distribuída entre proprietários privados (84%), comunitários (14%) e públicos (2%), o que coloca Portugal como um dos países do mundo com maior percentagem de área florestal privada. A comparação com o resto da Europa (UE-28), onde 40% da floresta é detida por entidades públicas (com valores que oscilam entre 86% na Bulgária e 19% na Áustria), tornam evidente o quão singular é o regime de propriedade florestal em Portugal.

Olhando ao que acima se expôs, é legítimo afirmar-se que a manutenção da ocupação florestal, no contexto português, depende muito da intensidade e frequência com que se efetua a gestão dos matos. A expansão florestal do coberto florestal mantém-se enquanto as soluções informais e locais funcionam estando estas intimamente ligadas à presença da atividade económica que gera benefícios para quem está próximo e a práticas que asseguram a sua proteção.

Com o desligamento do uso florestal ao contexto nacional deu-se um atraso significativo das instituições e operadores em Portugal na adoção de orgânicas dotadas com quadros técnicos e operacionais (corpo de conhecimento) para governar e gerir o risco de forma eficaz (Oliveira, 2017 e Pacheco et al. 2015). Como exemplo, refira-se o atraso do movimento associativo florestal (anos 90), a insistência em explicar o problema dos incêndios ou sua dimensão através de incendiários ou falta de deteção, de dificuldades do Estado em regular a exploração dos recursos florestais, não dispondo de uma lei de cortes por não haver cadastro para parte significativa do território, sendo necessário aprofundar políticas ativas de mobilização dos proprietários rurais para a gestão conjunta ou alterar as normas do direito sucessório. Bem a propósito de políticas ativas, é decisiva a integração das políticas públicas de energia, indústria, ambiente, agricultura, floresta, conservação da natureza, ordenamento, desenvolvimento regional, emprego, ensino, económica, judicial e fiscal.

Após épocas de grandes incêndios, tem sido comum a produção legislativa. No entanto, quer por falhas no arranque da concretização das intenções ou programa ou a sua não persistência no tempo, as áreas que foram ardendo ao longo da últimas duas décadas, não têm sido objeto de gestão com escala e de forma agregada, fruto das dinâmicas socioeconómicas, associadas a baixa rentabilidade dos investimentos na floresta. Havendo agora necessidade de rever os diplomas associados aos incêndios, em consequência da transformação que foi determinada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, e de apurar processos mais simples e que consumam menos tempo e recursos ao Estado, a legislação sobre a regulação do usufruto da floresta e conservação da natureza também carece de inúmeros avanços e deve ser objeto de atenção política profunda, como identificado nas peças legais acima referidas, já que muito do problema radica nos direitos e obrigações dos milhares de proprietários e herdeiros que detêm a esmagadora maioria da propriedade e, portanto, se o caminho que se identifica para tornar os portugueses menos expostos ao perigo de eventos severos passa por uma atuação em mosaicos e áreas que excedem largamente mais do que um prédio, é necessário encontrar mecanismos legais que estimulem as diversas formas de gestão agregada, permitindo assim o controlo da intervenção sobre a ocupação, uso e, em particular, a alteração da carga combustível.

A dispersão da propriedade, a necessidade de alinhamento da política - como a de ordenamento do território, florestal e pastoril - e a utilidade de aprimorar algumas disposições legais, oferece soberana oportunidade para mitigar um dos problemas presentes no território nacional: a ineficiente proteção do território edificado e a melhor forma de gestão de combustíveis vegetais circundantes. Não existindo práticas instituídas de construção resistente ao fogo em espaços rurais ou de promoção da consolidação do edificado para incremento da proteção coletiva, não se afiguram bastantes as disposições legais relativas às faixas de gestão de combustível vegetal em torno das propriedades, por excesso ou defeito, havendo lugar a uma regulamentação técnica mais precisa e variável no território, atendendo às características da paisagem. Essa regulamentação permitirá considerar aspetos de ordem económica e social na gestão de combustível das interfaces, prevendo a possibilidade de promover intervenções produtivas nesses espaços. Ademais, torna-se relevante garantir que os seguros associados às edificações não são omissos relativamente a riscos externos e que premeiam as práticas de redução de exposição da propriedade aos perigos a que esteja sujeita.

Identificada a paisagem e dispersão da propriedade, e observada a relevância dos cidadãos para a resolução do problema, não seria correto deixar por referir debilidades de governança que também impactam o sucesso do SDFCI e de qualquer sistema que lhe suceda. Os dispositivos de resposta aos incêndios foram organizados em torno de uma hierarquia com três níveis (nacional, distrital e municipal) mas isso não teve igual tradução nos outros domínios, como o planeamento e a prevenção. As competências estão bastante dispersas entre a Administração Central do Estado, os Municípios e organizações não-governamentais que se afirmaram como relevantes partes interessadas, o que exige uma fortíssima cooperação horizontal e vertical, em todos os domínios de intervenção para lá do combate aos incêndios. Destacam-se os relatórios recentes que analisaram o problema, nomeadamente do OTI (2019; 2020) e do Tribunal de Contas (2019).

Apesar de um forte envolvimento das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, no último decénio do século XX, no tema do planeamento - também do espaço florestal - não houve capacidade de imprimir de forma persistente um processo que assegurasse a ligação entre a visão nacional e o planeamento operacional de nível intermédio, e a consequente e organizada operacionalização da prevenção à escala municipal ou local, prometida pelos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) Não é surpreendente que uma vez aprovada a Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de agosto), em 1996, nunca se tenha implementado o postulado na alínea d) do n.º 2 do artigo 10.º "Instituir uma estrutura nacional, regional e sub-regional com funções de planeamento e coordenação das ações de prevenção, deteção e de colaboração no combate aos incêndios". A retração política do nível distrital e a emergência desde o final do século XX das NUTSII e III, enquanto unidade de planeamento, e da emergência das Comissões Intermunicipais, mais recentemente, sugere uma harmonização do edifício de governança política, institucional e operacional a esta escala, sendo determinante, para assegurar a consistência do edifício de planeamento e avaliação, a existência de uma instância supramunicipal.

Por fim, se a paisagem é de propriedade fragmentada e a governança necessita de incrementada articulação, a perceção de risco precisa também de ser trabalhada, por que o contexto nacional obriga a uma comunicação muito apurada, dirigida a públicos heterogéneos, de todas as idades, assente nas melhores práticas de previsão, antevisão e apoio à decisão. Os sistemas de informação geográfica e as facilidades de caracterização da ocupação do solo e de suscetibilidade aos incêndios têm utilização reduzida. A tecnologia de simulação do comportamento do fogo, que pode contribuir para prever a propagação esperada e agir em tempo útil tem tido aplicação residual e contribui para inibir uma comunicação direcionada e atempada. Considerando a complexidade do problema e a multiplicidade dos atores e as suas diferentes visões do problema, para assegurar uma política de gestão do fogo rural consistente e tecnicamente viável, é necessário investir de forma relevante em comunicação de risco.

É este, pois, o contexto nacional, que exige mudança. Um contexto de incerteza face à variabilidade climática e variabilidade meteorológica inter-anual, à orografia e ocupação e uso do solo, e às expectáveis resistências sociais e económicas perante a transformação. Dado que o problema se formula à escala da paisagem, é urgente iniciar dinâmicas sociais que aumentem o valor dos espaços rurais e mobilizem os seus proprietários (públicos, comunitários e privados) a gerirem de forma agregada o seu património, constituindo-se através do movimento associativo ou cooperativo como uma parte muito relevante da solução (ocupação e uso do solo à escala da paisagem). Para assegurar a gestão com escala há que executar práticas de gestão da vegetação que reduzam o perigo, estimular a alteração de comportamentos e preparar os cidadãos e as comunidades para a possibilidade de ocorrência de eventos extremos, criando dispositivos mais eficazes que permitam evitar esses acontecimentos ou gerir a sua ocorrência quando não é possível evitá-los.

Sendo necessárias modificações para responder aos problemas identificados, o presente Plano clarifica, ex ante, os objetivos e metas a atingir no horizonte temporal 2020-2030 e identifica e preconiza as mudanças processuais a levar a cabo durante a sua execução, incluindo nos processos de planeamento, prevenção, pré-supressão, supressão e pós-evento, às atividades transversais como a governança, qualificação e sistemas de informação e comunicação. De forma a atingir uma situação onde o conhecimento e a utilização do fogo possa ser capitalizado na prevenção, e não só na supressão, de incêndios, é preciso agir sobre as causas das debilidades estruturais identificadas e sinalizar pontos de alavancagem para modificar o sistema, alterar comportamentos e transformar a paisagem no sentido desejado.

Para este efeito, o Plano ancora parte da sua estratégia noutros instrumentos de política pública, ganhando assim em coerência e consistência. Em primeiro lugar, no PNPOT, que constitui o instrumento cimeiro do Sistema de Gestão Territorial e que, nas suas diversas peças técnicas, incluindo o diagnóstico e cenários, mas em particular no pensamento estratégico que enforma, realça a preocupação com o território e a sua vulnerabilidade aos incêndios. Ao priorizar a importância do valor dos ativos naturais para a conservação da natureza, a economia do setor florestal e agroflorestal como âncoras de desenvolvimento dos territórios rurais; ao estimular a melhoria da governança territorial, destacando a sua criticidade enquanto ferramenta para prevenir e mitigar o risco acrescidos das alterações climáticas, o PNPOT oferece um excelente referencial para a construção das orientações estratégicas do presente Plano.

Porém, há todo um enquadramento anterior que foi adicionalmente considerado nesta sede: a Lei de Bases de Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de agosto), que contém um conjunto de orientações, duas das quais já concretizadas no processo de transformação iniciado após 2017, e que em muito irão contribuir para resolver o problema dos incêndios, nomeadamente a aprovação dos PROF e aprovação da orgânica do ICNF, I. P, em 2019, que concretiza nesta entidade uma organização nacional, regional e sub-regional com funções de planeamento e coordenação das ações de prevenção e deteção e de colaboração no combate aos incêndios rurais.

Outro instrumento de política, ainda neste domínio, é a Estratégia Nacional para as Florestas (Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015, de 4 de fevereiro), que recomendava, em 2015, "que independentemente de avaliações intercalares então em curso, as medidas essenciais do PNDFCI (2006-2018) devem continuar a ser seguidas, em particular o pleno funcionamento das estruturas orgânicas criadas para o seu desenvolvimento harmonioso". Os relatórios da CTI1 e 2 recomendaram mudanças sistémicas, incluindo ao nível estratégico (especialização por eixos de GFR e PCIR), da governança do risco e dos processos que gerem o risco, e a seleção de prioridades, nomeadamente as que assegurem de facto, e de forma harmoniosa, a articulação e coordenação de políticas e iniciativas. Já no final de 2019, um relatório de auditoria do Tribunal de Contas (2019) vem destacar a desarticulação do edifício de planeamento de DFCI entre o nível nacional e municipal, reforçando assim a oportunidade de melhoria no edifício de governança do risco de incêndio.

Em complemento, a Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e Biodiversidade (Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/2018, de 7 maio) veio reconhecer o valor do património natural, promover a melhoria do estado de conservação e fomentar a apropriação dos valores naturais e da biodiversidade pela sociedade.

No que diz respeito a compromissos nacionais, europeus e internacionais em matéria de emissões de CO2, refira-se o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), publicado em julho de 2019, que constitui a estratégia de longo prazo submetida à convenção das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, destacando-se como "objetivo a redução de emissões de GEE para Portugal entre 85 % e 90 % até 2050, face a 2005, e a compensação das restantes emissões através do uso do solo e florestas, a alcançar através de uma trajetória de redução de emissões entre 45 % e 55 % até 2030, e entre 65 % e 75 % até 2040".

Nesta matéria, a estratégia portuguesa suporta-se na redução de emissões e aumento de sequestro na floresta, sendo um fator crítico de sucesso a redução em 60% das áreas ardidas (dos cerca de 164 mil ha de média entre 1998 e 2017 para 70 mil ha/ano em 2050), assegurando-se que não transitam para a ocupação de matos, que se verificam aumentos de produtividade média por melhoria de gestão, que se arborizam 8 000ha/ano de áreas não florestadas e que se recorre a utilização de pequenos ruminantes na redução de cargas combustíveis. Sabendo-se que os picos de emissões de GEE estão associados a anos com maior área ardida, o ano de 2017 explica sobremaneira a subida acentuada de emissões (em mais de 10Mt CO2eq), sendo assim determinante desenvolver estratégias que reduzam a probabilidade de anos idênticos aos de 2003, 2005 ou 2017. A monitorização das emissões, resultante de alterações de uso de solo e florestal para o período 2021-2025-2030 está potenciada pelo compromisso assumido por Portugal (Regulamento (UE) n.º 2018/841 do Parlamento Europeu e do Conselho a 30 de maio de 2018).

Por último, realçar que a Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva (Resolução do Conselho de Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro) define cinco objetivos estratégicos, alinhados com as prioridades do Quadro de Sendai, designadamente: a) Fortalecer a governança na gestão de riscos; b) Melhorar o conhecimento sobre os riscos; c) Estabelecer estratégias para redução de riscos; d) Melhorar a preparação face à ocorrência de riscos e e) Envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos.

Em síntese, o processo de construção PNGIFR iniciou-se, conforme já referido, através da partilha do problema e desafios a conquistar, em sessões de trabalho que envolveram dirigentes das Administração Central do Estado e auscultação das partes interessadas. Posteriormente, refletiu-se sobre as fraquezas e forças, as ameaças e oportunidades (vulgo SWOT), identificaram-se e sistematizaram-se os desafios-chave e os fatores críticos de sucesso, cruzando-os com o benchmarking internacional e os desafios e recomendações constantes em policy briefs da especialidade (Rego et al, 2018 e IUFRO, 2019). Este exercício técnico foi posteriormente cruzado com os instrumentos de política e de ordenamento de território vigentes.

Apesar da consistência destes diagnósticos e das propostas, o contexto tem-se agravado e os programas operacionais, sendo cada vez mais urgentes, para ultrapassar os bloqueios identificados são também eles mais complexos e exigentes. Reconhecendo a natureza sistémica do problema, o PNGIFR adota uma abordagem holística e multinível procurando contribuir para a tão necessária mudança de paradigma.

4. A estratégia

4.1. O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais

Sendo Portugal signatário do Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes 2015-2030 da Nações Unidas (UNDRR) e membro da FAO, que preconiza princípios e orientações para a gestão dos incêndios, adota-se como elemento da estratégia um sistema de gestão integrada do fogo. De uma forma resumida, estes sistemas consideram as políticas setoriais que se intercetam e têm por base um planeamento e gestão operacional, incluindo a dimensão do valor social, económico, cultural e ecológico com o objetivo de minimizar o dano e maximizar o benefício do fogo. Estes sistemas ponderam uma combinação de estratégias de prevenção e supressão de incêndios, que integram técnicas que regulam o correto uso do fogo (FAO, 2006; Rego et al, 2010). Estes sistemas integrados de planeamento e operações devem ser suportados na avaliação dinâmica do risco (perigo, valor e sua vulnerabilidade e exposição, considerando cenários meteorológicos e sociais) e estarem orientados para eficácia e eficiência, com programas dedicados à revisão da legislação, à capacitação institucional, à governança, ao planeamento, à gestão do conhecimento, à educação da comunidade, à gestão da vegetação, à existência de sistema de avisos e alertas, à prontidão e mitigação do risco, à recuperação da capacidade das comunidades e do ambiente e monitorização (FAO, 2006).

Considerando os incêndios enquanto um problema complexo de natureza socioeconómica, com múltiplos atores públicos e privados afetados diferenciadamente, as decisões políticas e operacionais devem ser suportadas por processos de avaliação do risco, evoluindo do atual paradigma da estatística simples para a análise de risco probabilística, debate de alternativas custo-benefício e deliberação (Renn et al, 2011). Esta evolução para um sistema integrado, tanto na esfera da governança como da gestão operacional será determinante para a concretização da visão, uma vez que a minimização da possibilidade de danos resultantes em eventos extremos é o objetivo último da estratégia. A capacitação das instituições é crítica para que o SGIFR atinja este desígnio e exigirá o consumo de conhecimento científico, através de agentes capacitados a operar processos com uma clara atribuição de responsabilidades.

Proteger Portugal de incêndios rurais graves - a visão enunciada na estratégia - converge na missão de proteger as pessoas e bens dos incêndios rurais e valorizar os espaços silvestres mantendo os ecossistemas em bom estado de conservação.

Cumprir esta missão, com dois propósitos distintos, complementares e interdependentes, que exige abordagens e recurso a técnicas diferenciadas requer a transformação do anterior sistema.

Como tal, o SGIFR, assenta nos dois eixos que as Comissões Técnicas Independentes consideraram fundamentais para a redução do impacto dos incêndios rurais. A existência destes dois eixos, a Gestão de Fogos Rurais (GFR) e a Proteção Contra Incêndios Rurais (PCIR), marca uma diferença relevante face ao plano antecedente3F(17), que vigorou entre 2006 e 2018.

Estes dois eixos exigem uma especialização e as consequentes qualificações, de forma a poder dar uma resposta mais eficaz à gestão do território e a eventos que se anteveem cada vez mais complexos. Por outro lado, permitirão alavancar o caminho da profissionalização e assim garantir uma disponibilidade de recursos mais estável e menos sujeita a definições de períodos críticos cada vez mais imprevisíveis. Este Sistema dá resposta às debilidades, a que se aludiu em capítulo anterior, e ao conceito de duplo envolvimento - aproximação da prevenção e combate, associados, expresso na Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A, de 27 de outubro, materializado na Diretiva Única de Prevenção e Combate, Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março, e prosseguido na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro.

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Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho