Parecer n.º 2/2006, de 16 de março

Parecer n.º 2/2006. - Anteprojecto de proposta de lei relativo ao sistema de avaliação dos manuais escolares para os ensinos básico e secundário.

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe são conferidas, e nos termos regimentais, após apreciação do projecto de parecer elaborado pelos conselheiros relatores: Jacinto Jorge Carvalhal, Maria Paula Mayer Garção Teixeira e Maria Emília Brederode Rodrigues dos Santos, o Conselho Nacional de Educação, em sua reunião plenária de 23 de Fevereiro de 2006, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim o seu primeiro parecer no decurso do ano de 2006.

Parecer

Tendo o Governo, através da Ministra da Educação, colocado em discussão pública um projecto de proposta de lei relativo ao "regime de avaliação e adopção de manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios a que deve obedecer o apoio sócio-educativo relativamente à aquisição e empréstimo de manuais escolares", e tendo em atenção a relevância que o assunto tem para os alunos, as famílias, as escolas e para a sociedade em geral, considerou o Conselho Nacional de Educação dever dar o seu contributo para esta discussão, apelando para que o assunto seja objecto da maior ponderação.

Além da proposta de lei do Governo, para a elaboração deste parecer foram consultados os seguintes documentos:

Projecto de lei do Bloco de Esquerda;

Projecto de lei do CDS;

Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 de Novembro;

Parecer n.º 7/89 do Conselho Nacional de Educação;

Relatório do Grupo de Trabalho Manuais Escolares, de 8 de Junho de 2005, coordenado por Vasco Manuel Correia Alves;

Relatório do grupo de trabalho constituído pelo despacho n.º 43/ME/97, de 17 de Março, coordenado por Isabel Veiga;

Estudo Inovação nos Planos Curriculares dos Ensinos Básico e Secundário - Reflexões sobre Manuais e Guiões de Língua Materna, Matemática e Ciências, IIE, 2000, Amália Bárrios e outros;

"Análise ao anteprojecto de lei" da Confederação Nacional das Associações de Pais (CONFAP), das Associações de Professores de Geografia, de Português, de Filosofia, de Alemão, de Francês, de Matemática, do Secretariado Inter-Associações de Professores e da Associação Nacional de Professores;

"Parecer sobre a avaliação de manuais escolares" da comissão científica do Departamento de Educação da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa;

"Contributo para a discussão do anteprojecto da proposta de lei sobre manuais escolares", de 12 de Dezembro de 2005, de Isabel Godinho.

Além disso, por iniciativa dos relatores do presente parecer, foram ouvidas as seguintes entidades:

O coordenador do grupo de trabalho do Ministério da Educação que elaborou o relatório, de 8 de Junho de 2005, sobre manuais escolares;

O presidente da Confederação Nacional das Associações de Pais (CONFAP);

O presidente da Federação Nacional das Associações de Pais do Ensino Católico;

Autores de manuais escolares;

Representantes da Associação Portuguesa de Editores e Livreiros (APEL);

Representante da União dos Editores Portugueses (UEP).

Introdução

Afirmar, como se faz na exposição de motivos que acompanha a proposta de lei do Governo, que "a avaliação dos manuais escolares será essencial para a garantia da qualidade de ensino e para a promoção do sucesso educativo" é porventura excessivo, na medida em que tal afirmação parece querer significar que os manuais escolares são o elemento decisivo do sucesso educativo, ao mesmo tempo que inculca a ideia de que um sistema de avaliação prévia dos manuais escolares constituirá uma garantia de qualidade do ensino.

Concorda-se que os manuais, a par de outros materiais escolares, quando possuem qualidade científica e didáctica, são valiosos auxiliares do processo de aprendizagem. No entanto, o principal agente do sucesso educativo há-de continuar a encontrar-se na interacção educador-educando, o mesmo é dizer, na intervenção do professor e na acção do aluno, uma e outra desenvolvidas num ambiente de elevada competência profissional e num quadro organizacional rigoroso e exigente.

Depois, há que ter presente que à escola estão crescentemente a chegar novos meios de ensino e aprendizagem, ferramentas desenvolvidas a partir das mais recentes inovações tecnológicas, tais como a Internet, a informática, a rádio, a televisão e os demais recursos multimédia, os quais requerem também a maior atenção.

Nesta discussão não deve ainda deixar-se de parte, como, aliás, lembra o texto da exposição de motivos da proposta de lei do Governo, a importância da adequação dos recursos educativos aos públicos alvo e às características dos professores, dando prevalência a uma cultura pedagógica que preconiza a produção e a adaptação dos materiais de ensino em função da singularidade de cada escola, de cada turma, ou mesmo de cada aluno, e que presta atenção aos novos recursos didácticos complementares que, apoiados em novos suportes, constantemente aparecem.

É certo que, como também se diz na exposição de motivos, "o alargamento da escolaridade obrigatória, a extensão geral da escolarização e as insuficiências da formação, tanto inicial como contínua, dos professores dos ensinos básico e secundário, acabaram por fazer dos manuais escolares um instrumento fundamental, por vezes o único, do processo ensino-aprendizagem. Com frequência, o manual do aluno converte-se também no do professor. Para tanto concorreu também a generalização dos mecanismos de adopção formal dos manuais escolares".

Mas esta constatação de os manuais escolares serem muito utilizados pelos professores antes e durante as aulas não permite, contudo, tirar conclusões sobre o que representa, para que serve e como é utilizado o manual escolar. Designadamente, não pode a partir dela concluir-se se o manual é o único recurso utilizado nas aulas ou apenas um entre vários outros recursos utilizados; se o manual é entendido como a única fonte autorizada de informação sobre o que é e como se desenvolve o currículo; se as convicções pedagógicas dos professores sobre a educação, o ensino, a aprendizagem, o currículo, condicionam ou não as decisões que tomam quanto à utilização do manual adoptado; se o manual está ou não a fomentar a passividade dos alunos no processo de aprendizagem e, portanto, a contribuir para a manutenção de uma metodologia de ensino de pendor tradicionalista.

De resto, será bom que, no contexto da discussão, não se deixe de enfatizar a importância da utilização de outros recursos didácticos tanto ou mais eficazes do que o manual escolar e que se deixe claro que, em caso algum, será obrigatória a utilização de um manual escolar quando possa haver outros suportes que constituam uma base comum de aprendizagem.

Tomando por bom o conceito de manual do aluno constante da proposta de lei, segundo o qual este é "o recurso didáctico-pedagógico de apoio ao trabalho do aluno que visa contribuir para o desenvolvimento das competências e das aprendizagens definidas no currículo nacional para o ensino básico e para o ensino secundário, apresentando informação correspondente aos conteúdos nucleares dos programas em vigor, bem como propostas de actividades didácticas e de avaliação das aprendizagens", fica claro que a principal função do manual deverá ser a de servir de apoio ao trabalho autónomo do aluno.

Ao dizer-se principal função ficará também claro que o manual escolar pode servir, e com frequência serve, outras finalidades, designadamente quando é utilizado pelo professor. Mas por ser aquela a sua principal função, é na perspectiva do aluno e não na do professor que o manual escolar deve ser apreciado e avaliado.

Apreciação na generalidade

1 - A iniciativa do Governo de promover a aprovação de um novo quadro normativo relativo à adopção de manuais escolares parece merecer um consenso razoável da parte dos agentes educativos e recolhe também o parecer favorável deste Conselho.

Já o modelo proposto para o "regime de avaliação e de adopção aplicável aos manuais escolares dos ensinos básico e secundário" na proposta de lei suscita algumas dúvidas, mormente no que respeita à adequação desse modelo à finalidade que se quer prosseguir, finalidade essa que é a de assegurar uma melhor qualidade dos manuais escolares postos à disposição das famílias, dos alunos, das escolas e dos professores.

É que, concordando-se embora com a afirmação contida na exposição de motivos da proposta de lei de que "a generalização de uma cultura de avaliação das políticas, das organizações, dos agentes e dos recursos educativos constituirá certamente um poderoso instrumento para a promoção da qualidade", importa ter em consideração que a avaliação prévia de manuais escolares, bem como de outros factores que convergem para o funcionamento do sistema escolar, para além da dificuldade intrínseca da própria avaliação, terá de fazer-se num quadro de apertados e sérios limites legais, de que se destacam os próprios princípios orientadores constantes da proposta de lei, os quais merecem inteiro apoio.

É o caso, designadamente, do princípio da liberdade de ensino, do princípio da autonomia científica e pedagógica na concepção dos manuais escolares, da liberdade e da autonomia dos agentes educativos, mormente dos docentes, na escolha e utilização dos manuais no âmbito do projecto educativo da escola, da liberdade de concorrência na produção, edição e distribuição dos manuais.

A estes limites acresce ainda a necessidade de salvaguarda da evolução e do aperfeiçoamento do saber e do conhecimento.

De resto, deve ter-se presente que a avaliação prévia, deste como de outros elementos do processo da aprendizagem, incide sobre meios instrumentais e não sobre resultados. Mais interesse teria, por certo, avaliar e analisar os resultados da utilização dos manuais escolares, numa perspectiva de recolha de dados que seriam importantes não só para a definição de outras medidas de política educativa mas também para a própria regulação do modelo de adopção dos manuais escolares.

Assim, tendo em conta as dificuldades de efectuar uma avaliação prévia dos manuais escolares que não ofenda princípios fundamentais do nosso ordenamento jurídico e que se traduza na formulação de juízos suficientemente qualificados e seguros sobre a matéria avaliada, julga-se que, em vez de um "regime de avaliação e adopção aplicável aos manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como dos princípios e objectivos a que devem obedecer o apoio sócio-educativo relativamente à aquisição e empréstimo dos manuais escolares", seria preferível instituir e regular um processo de apreciação e acreditação de manuais escolares dos ensinos básico e secundário e de fixação dos princípios e objectivos a que deve obedecer o apoio sócio-educativo à aquisição e empréstimo de manuais escolares.

De resto, no que concerne a esta última matéria, a da política de acção social escolar a promover neste âmbito, bem poderia optar-se por tratá-la em diploma próprio ou no contexto da acção social escolar em geral, consagrando-se aqui uma mera referência genérica.

Este modelo de apreciação e acreditação que, com vantagem, substituiria o proposto modelo de avaliação e adopção, deveria comportar a possibilidade de ser accionado pelos editores interessados, em dois momentos alternativos do processo de produção e edição do manual escolar: antes ou depois da edição.

Optando por submeter o manual à acreditação antes da respectiva edição, o editor apresentá-lo-ia para o efeito ainda em projecto, na linha, aliás, do que já anteriormente foi defendido no Parecer n.º 7/89 do CNE.

Mas deveria deixar-se ao editor a liberdade de poder solicitar a acreditação somente depois de o manual ter sido editado, salvo quando, requerida antes da edição, a acreditação desse manual tivesse sido recusada.

Os manuais acreditados constituiriam o universo dos manuais sobre o qual recairiam as escolhas das escolas, sem prejuízo de casos transitórios, de carácter excepcional, adiante referidos, em que estas escolhas se poderiam fazer também relativamente a manuais que ainda não tivessem sido objecto de apreciação.

2 - Outro aspecto da proposta de lei que suscita reparo tem a ver com a estrutura concebida para levar a cabo a tarefa da avaliação, uma estrutura que se afigura pesada e de duvidosa eficácia. Seria preferível prever simplesmente a criação de "comissões de apreciação e acreditação", constituídas por professores e ou investigadores especialmente qualificados para o efeito, de reconhecida idoneidade e competência, nomeados por despacho do(a) Ministro(a) da Educação.

Organizadas por ciclo, disciplina ou área curricular e compostas por um pequeno número de membros (de três a cinco membros), sem quaisquer interesses directos ou indirectos na actividade editorial, estas comissões emitiriam pareceres fundamentados com a proposta final de "acreditado" ou "não acreditado", a homologar pelo(a) Ministro(a) da Educação.

A apreciação efectuada por estas comissões deveria ser divulgada junto das escolas, assim constituindo um valioso contributo para o trabalho dos professores no que concerne à escolha dos manuais escolares.

3 - No que respeita aos critérios de análise e de apreciação, são essenciais o rigor científico e linguístico, a adequação metodológica, a obediência aos objectivos e conteúdos programáticos, a consonância com o estádio de desenvolvimento dos alunos, a qualidade didáctica e a qualidade gráfica.

Os manuais devem ainda combater a discriminação de género, de pessoas ou de grupos, contribuindo para eliminar preconceitos ainda existentes.

Os critérios enunciados na proposta de lei constituem um quadro geral de referência que as comissões de análise e apreciação deverão desenvolver e especificar.

As grelhas de apreciação para este efeito elaboradas e os relatórios produzidos, deverão ser publicamente divulgados e constituirão, como acima se disse, um valioso contributo para o trabalho dos professores na escolha dos manuais.

Uma vez divulgados os objectivos e os programas escolares, bem como os critérios de apreciação dos manuais escolares, manual que não respeite integralmente esses critérios deverá ser eliminado do conjunto dos manuais susceptíveis de serem adoptados pelas escolas.

Ainda a propósito dos critérios de análise e apreciação, convirá ter presente que, a par dos conhecimentos científicos e técnicos, a generalidade das disciplinas e áreas disciplinares incluídas nos programas escolares dos ensinos básico e secundário têm preocupações nos domínios da educação cívica e sócio-cultural.

Este deverá ser também um elemento a ter em conta na avaliação dos manuais escolares.

4 - Apoia-se a ideia de que, não obstante a criação do sistema de acreditação dos manuais escolares, a adopção em concreto dos manuais escolares deverá continuar a competir às escolas ou agrupamento de escolas, isto é, aos professores que integram o corpo docente de cada escola ou agrupamento de escola. É que o próprio modo como os manuais são seleccionados nas escolas constitui um aspecto relevante da prática pedagógica dos professores.

Por se considerar que nenhum manual é "à prova de professor" e que manuais diferentes podem ser igualmente bons, apoia-se o princípio de que as escolas dos diferentes níveis de ensino possam escolher mais de um manual para cada ano de escolaridade - ou mesmo nenhum - desde que façam essa escolha com base em critérios fundamentados e de acordo com o projecto educativo e pedagógico da escola.

A não adopção de manual escolar, insiste-se, deve ser encarada em pé de igualdade com a adopção. Importará, contudo, que seja devidamente fundamentada, assumindo os professores que façam essa opção a responsabilidade de colocar à disposição dos alunos materiais alternativos ou de os orientar na pesquisa da informação necessária ao desenvolvimento das aprendizagens.

5 - A estabilidade do manual escolar é uma ideia que merece apoio.

Deverá, contudo, evitar-se demasiada rigidez nesta matéria, designadamente na fixação dos prazos de duração da escolha. Acautelados que sejam os efeitos perniciosos de cariz orçamental que possam afectar as famílias e as escolas, há que deixar margem à escola para que possa corrigir as escolhas que vieram a mostrar-se menos acertadas e que muitas vezes só a prática revela.

Daí que seja prudente, por um lado, acautelar situações em que pode ser conveniente do ponto de vista pedagógico proceder à substituição do manual anteriormente adoptado e, por outro lado, ponderar as consequências da opção pela fixação de um período de tempo tão longo - seis anos - para todos os ciclos e disciplinas abrangidos.

6 - Concorda-se com a ideia de fixar um calendário para a promoção dos manuais nas escolas, mas parecem pouco realistas e, por isso, de eficácia duvidosa as normas da proposta de lei relativas às restrições a impor à actividade de promoção e divulgação de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos.

Não se vê que a divulgação dos manuais escolares venha a constituir problema que mereça detalhado tratamento legal, mesmo considerando que continuará a verificar-se a disputa de mercado entre os vários manuais acreditados, a não ser para prevenir e punir eventuais violações da deontologia profissional por parte dos professores envolvidos em processos de adopção de manuais escolares.

Fora isso, parece-nos que a divulgação dos manuais disponíveis é não só útil como necessária.

7 - O apoio financeiro aos alunos carenciados para a aquisição de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos, sendo matéria da acção social escolar, deve ser tratado em diploma específico, conforme já se referiu e parece ser a orientação da proposta de lei.

Para além disso, deverá prever-se a possibilidade de os manuais escolares serem disponibilizados gratuitamente a todos os alunos através de um sistema de empréstimo e reutilização.

Na verdade, a questão da reutilização dos manuais escolares não é uma questão que deva ser confinada no quadro do apoio aos alunos carenciados.

Deverá, outrossim, ser encarada como uma questão de dever social, de economia e de ambiente que respeita a todos.

A proposta de lei abre vagamente a possibilidade de as escolas poderem vir a instituir o empréstimo de manuais escolares. Parece, no entanto, que esta deveria ser a regra em todas as escolas e para todos os alunos: os manuais deveriam ser pertença da escola, cedidos aos alunos que os requisitassem no início de cada ano e recolhidos no final do mesmo, para voltarem a ser utilizados por novos alunos no ano seguinte, ligando-se assim o empréstimo ao princípio da reutilização. Isto com salvaguarda das situações em que esta prática não seja possível, que as haverá.

Apreciação na especialidade

A opção por um modelo diferente daquele que consta da proposta de lei em discussão torna inadequada uma análise muito detalhada do respectivo articulado.

Não obstante isso, far-se-á a seguir o elenco das observações que, consequentes com a posição assumida, o texto suscitou:

Artigo 1.º - Objecto. - Em vez de o "regime de avaliação e de adopção aplicável aos manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objectivos a que deve obedecer o apoio sócio-educativo relativamente à aquisição e empréstimo de manuais escolares", preconiza-se que o objecto do diploma seja a definição do regime de apreciação e acreditação de manuais escolares dos ensinos básico e secundário, bem como os princípios e objectivos a que deve obedecer o apoio sócio-educativo à aquisição e empréstimo de manuais escolares.

Artigo 2.º - Princípios orientadores. - Se em relação aos princípios enunciados no n.º 1 nada há a objectar, já em relação ao n.º 2 nos parece excessiva a afirmação de que é tarefa do Estado proceder à avaliação regular dos manuais escolares. Com efeito, julga-se desnecessário enfatizar desta maneira uma competência que se insere naturalmente nas competências do Estado relativas à organização e ao funcionamento do sistema educativo.

Artigo 3.º - Conceitos. - Não é adequado definir legalmente "programa" num diploma que versa a avaliação de manuais escolares.

Do mesmo modo que é inadequado estabelecer neste diploma outros conceitos, salvo o de manual escolar, para o qual se preconiza a seguinte definição: "um recurso didáctico-pedagógico para apoio do aluno no seu trabalho autónomo, especialmente no âmbito das aprendizagens previstas nos programas curriculares em vigor para os ensinos básico e secundário, contendo informação, propostas de actividade e modos de avaliação das aprendizagens".

O conceito de "manual escolar" que se propõe é semelhante ao de "manual do aluno" constante da alínea d).

O chamado "guia do professor" é um documento de trabalho dos professores. A sua escolha não deve influenciar a apreciação do manual escolar.

Artigo 4.º - Programas escolares. - Uma lei sobre manuais escolares não é sede apropriada para fixar o período de vigência dos programas escolares. Acresce que, se assim se proceder, todas as possíveis alterações de programas ficarão subordinadas aos acordos com os editores sobre os manuais.

Este diploma deverá limitar-se a definir o quadro relativo à apreciação e acreditação de manuais escolares e aos princípios e objectivos a que deve obedecer o apoio sócio-educativo à aquisição e empréstimo de manuais escolares.

Não quer isto dizer que não se reconheça a relevância que terá para a qualidade e a adequação dos manuais escolares a fixação de um período mínimo de vigência dos programas das disciplinas, bem como a definição dos respectivos objectivos e das competências a adquirir em cada disciplina e no final de cada ciclo de estudos. Só que outra deve ser a sede para esta matéria.

Artigo 5.º - Elaboração, produção e distribuição. - O princípio a consagrar neste domínio só pode ser o da livre iniciativa de elaboração, produção e distribuição.

Concorda-se com a ideia de uma intervenção supletiva do Estado quando falte a iniciativa particular.

Artigo 6.º - Responsabilidade pelo fornecimento de manuais escolares. - A atribuição de responsabilidades tal como vem formulada levanta fundadas dúvidas. Parece, aliás, colidir com o princípio da liberdade de iniciativa.

Capítulo II - Avaliação dos manuais escolares (artigos 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 13.º, 14.º, 15.º e 16.º). - A avaliação prévia tal como parece estar regulada neste capítulo deveria ser clarificada, pelas razões supra-aduzidas. Em seu lugar, instituir-se-ia um simples processo de apreciação e acreditação de manuais escolares, tendo o cuidado de evitar que qualquer das suas regras possa colidir com o princípio da livre iniciativa de elaboração, produção e distribuição.

Artigo 7.º - Princípios gerais. - O sistema de apreciação e acreditação a instituir deveria deixar aos autores e editores plena liberdade de a ele submeterem os seus projectos de manuais, sem prejuízo de o Ministério da Educação poder e dever tomar a iniciativa de promover a apreciação e acreditação de qualquer manual escolar já editado.

As escolas ficariam com a liberdade de adoptar qualquer manual, excepto aqueles que, tendo sido objecto de apreciação, não tivessem sido acreditados.

As comissões de apreciação e acreditação, constituídas por professores e ou investigadores especialmente qualificados para o efeito e de reconhecida competência e idoneidade, seriam nomeadas pelo Ministro da Educação.

Organizar-se-iam por ciclo e disciplina ou por área disciplinar e o parecer por elas elaborado incluiria a proposta de "acreditado" ou "não acreditado", sujeita a homologação do Ministro da Educação.

A apreciação efectuada por estas comissões deveria ser divulgada junto das escolas para servir de apoio aos professores no processo de adopção dos manuais escolares. Caso o manual adoptado, de entre os ainda não apreciados, viesse a receber uma apreciação negativa, deveria ser retirado das escolas.

Artigo 8.º - Avaliação prévia de manuais escolares. - Pelas razões supra-aduzidas, julga-se que esta ideia de instituir a avaliação prévia à edição, com carácter obrigatório para os editores, deverá ser abandonada ou melhor clarificada.

Mas concorda-se que o Governo tome a iniciativa de proceder à apreciação e acreditação dos manuais escolares antes de eles poderem vir a ser adoptados pelas escolas.

Artigo 9.º - Avaliação de outros recursos didáctico-pedagógicos. - Sendo objecto do diploma, tal como aparece enunciado no artigo 1.º, a avaliação dos manuais escolares, não parece apropriado incluir nele a avaliação de "outros recursos didáctico-pedagógicos".

Artigo 10.º - Conselho de avaliação dos manuais escolares. - Como decorre do que reiteradamente atrás se deixou dito, afigura-se inadequada a criação de um órgão desta natureza e com a composição proposta. Rapidamente poderia evoluir para um conselho de concertação de interesses, pouco eficaz, oneroso, que nada de útil acrescentaria às decisões, uma vez que estas deverão ter uma natureza predominantemente científica e pedagógico-didáctica.

Artigo 12.º - Comissões de avaliação. - As comissões de apreciação e acreditação que se defendem disporiam de autonomia científica, técnica e pedagógica e seriam constituídas por despacho do Ministro da Educação.

Organizar-se-iam, como acima se disse, por ciclo e disciplinas ou área curricular disciplinar (e não por ano) e integrariam entre três e cinco professores e ou investigadores qualificados para o efeito, de reconhecida idoneidade e competência, designados de entre aqueles que não tivessem qualquer interesse directo ou indirecto no negócio editorial de manuais escolares.

Artigo 13.º - Candidatura à atribuição de certificado de qualidade. - Deverá ser abandonada a ideia da atribuição de certificados de qualidade, a favor do modelo de acreditação que se propõe.

O preço dos manuais deveria ficar fora do âmbito da competência das comissões de apreciação e acreditação. Seria assunto para ser tratado em sede do regime de preços a que se pretende sujeitar os manuais escolares.

Artigo 14.º - Critérios de avaliação. - De um modo geral, concorda-se com os critérios enunciados na proposta de lei.

Mas julga-se dever insistir em que a apreciação de cada manual deve constar de uma grelha elaborada de acordo com os parâmetros prefixados, grelha essa objecto de divulgação.

Os critérios respeitantes ao valor científico, linguístico e técnico-didáctico, bem como à adequação dos manuais ao desenvolvimento das competências definidas no currículo, devem prevalecer sobre quaisquer outros.

Artigo 15.º - Efeitos de avaliação. - O processo de apreciação e acreditação terminaria com uma única decisão, a de "acreditado" ou "não acreditado".

Não deverá abrir-se às comissões de apreciação e acreditação a possibilidade de fazer recomendações aos editores, designadamente sobre alterações do conteúdo dos manuais que apreciam.

Capítulo III - Adopção dos manuais escolares (artigo 17.º - Princípios gerais). - Apoia-se o princípio de que a adopção de manuais escolares é da competência da escola ou do agrupamento de escolas.

Para facilitar a escolha por parte das escolas, os manuais escolares deveriam passar a conter uma menção do tipo "acreditado", "ainda não apreciado" ou "não acreditado".

As escolas fariam as suas escolhas entre os manuais "acreditados" e ou "ainda não apreciados", sendo esta categoria de manuais - os "ainda não apreciados" - uma categoria provisória a aguardar, transitoriamente, a capacidade do Ministério da Educação para proceder à sua apreciação, nomeadamente os manuais presentemente já editados.

A estabilidade do manual escolar é uma ideia que merece apoio, mas, como já se referiu, deve evitar-se demasiada rigidez nesta matéria, designadamente na fixação dos prazos de duração das escolhas. Há que deixar margem à escola para que possa corrigir escolhas que a prática venha a revelar menos acertadas.

Deve abandonar-se a ideia, contida no n.º 3, de abertura à recomendação de adopção.

Artigo 18.º - Não adopção. - A possibilidade de não adopção deverá ser assegurada sem quaisquer reservas, salvo a exigência de que uma tal decisão seja devidamente fundamentada.

Considera-se também que a escola deveria poder adoptar mais de um manual, atendendo às necessidades cada vez mais diferenciadas dos alunos.

Artigo 19.º - Alunos com necessidades educativas especiais. - Nada a opor ou a acrescentar.

Artigo 20.º - Alterações à lista de manuais escolares. - É prudente, pelas razões que já se invocaram, prever a possibilidade de o manual escolar adoptado poder ser substituído por outro, no final do primeiro ano de utilização, quando para tanto forem invocadas razões de natureza pedagógica ou didáctica.

Artigo 21.º - Procedimento de adopção e divulgação. - Deverá ter-se o maior cuidado para, em sede regulamentar, não subverter o sentido e alcance do quadro legislativo adoptado.

Recomenda-se o livre acesso à base de dados dos manuais escolares, bem como ao levantamento estatístico e outros estudos que sobre ela recaiam.

Artigos 22.º, 23.º e 24.º. - Pelas razões já invocadas na apreciação na generalidade desta proposta de lei, afigura-se inútil ou de reduzida eficácia desenhar um quadro normativo muito aprimorado para as questões da promoção e da divulgação dos manuais escolares.

Bastará prevenir e acautelar eventuais situações de violação das normas que deontologicamente deverão reger o comportamento daqueles que participam nas comissões de apreciação e acreditação.

Defende-se, por outro lado, a ideia de que os professores devem ter acesso gratuito aos manuais que vão escolher.

Capítulo IV - Preços dos manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos (artigo 25.º). - Nada a opor ou a acrescentar.

Artigo 26.º - Regime de preços. - Não suscita reparo a adopção do regime de preços convencionado. Mas valeria a pena ponderar se este regime é o que melhor protege o interesse das famílias.

Artigo 27.º - Indicação do preço. - Nada a opor quanto ao previsto.

Capítulo V - Acção social escolar (artigo 28.º - Apoios económicos). - Os apoios sócio-económicos respeitantes à aquisição de manuais escolares devem constar do diploma geral relativo à acção social escolar. Concorda-se, pois, com a remissão.

Já não se compreende, porém, a razão de ser do prazo de três anos consagrado neste preceito, que parece inaceitável.

Artigo 29.º - Empréstimo de manuais escolares. - Por todas as razões já invocadas - cidadania, ambiente, finanças domésticas -, afigura-se desejável que se fomente a generalização do sistema de empréstimo de manuais, estendendo-o a todos os alunos do sistema educativo.

Capítulo VI - Regime sancionatório (artigos 30.º, 31.º, 32.º, 33.º e 34.º). - A inutilidade ou a reduzida eficácia de quaisquer normas sobre a promoção e a divulgação dos manuais, acima defendida, conduz a que se considere também de nenhum interesse consagrar um regime sancionatório para este efeito. Mais ainda se se tiver em conta as dificuldades de tipificar as condutas a punir.

E no que respeita às normas sobre preços, será mais curial que as respectivas sanções estejam associadas ao respectivo regime.

Capítulo VII - Disposições finais e transitórias (artigos 35.º, 36.º, 37.º e 38.º). - A adopção de um sistema de apreciação e de acreditação como o que se defende neste parecer imporá naturalmente a completa revisão e alteração da redacção do artigo 35.º

Deveria estabelecer-se a obrigação de o Ministério da Educação calendarizar a apreciação e acreditação dos manuais já existentes no mercado.

Também o teor do artigo 36.º deverá ser alterado.

Conclusões e recomendações

As disposições constitucionais e legais que protegem a liberdade científica, cultural e de iniciativa e, acima de tudo, os princípios enformadores da nossa sociedade e da nossa economia aconselham que se seja prudente na regulação de matérias que possam de algum modo limitar ou restringir a liberdade de iniciativa na elaboração, produção e distribuição de manuais escolares, bem como de outros instrumentos de apoio utilizáveis no processo de ensino-aprendizagem.

Parece, no entanto, compatível com tais princípios - e desejável que o Estado, no exercício da função de regulação do sistema escolar, crie mecanismos apropriados para assegurar a melhoria da qualidade científica e pedagógica dos instrumentos de trabalho utilizados na escola, como será o caso da instituição de um quadro normativo aplicável à apreciação e à acreditação dos manuais escolares.

Sublinha-se, contudo, que o sistema de apreciação e acreditação que se preconiza não deverá conter impedimentos a que possam surgir no mercado, por conta e risco do editor, outros manuais para além dos que forem objecto de acreditação. Já no que respeita à adopção dos manuais, as escolhas das escolas ficariam confinadas aos "acreditados" e aos "ainda não apreciados".

Julga-se, por outro lado, que o modelo de apreciação e acreditação será tanto mais proveitoso e eficaz quanto mais simples, realista e despretensioso se apresentar.

Nesse sentido, o CNE é de opinião de que:

i) O sistema a instituir não deverá ser construído sobre estruturas complexas, pretensamente representativas de todos os interesses em presença, sob pena de poder vir a transformar-se num mero sistema de concertação desses interesses;

ii) Em vez de um sistema de avaliação prévia, a que seriam sujeitas e de que dependeriam todas as iniciativas editoriais de manuais escolares, deverá aprovar-se um sistema de apreciação e de acreditação, de acesso facultativo para os editores, confiado a comissões de peritos, cuja constituição e propostas de decisão sejam objecto de despacho ministerial de aprovação;

iii) A apreciação dos manuais deverá constar de um relatório elaborado de acordo com os critérios preestabelecidos e ser divulgada junto das escolas. Não deverá conter qualquer recomendação de adopção;

iv) As escolas e os professores não poderão adoptar qualquer manual apreciado e não acreditado. Deverão manter a liberdade de adoptar qualquer dos manuais "acreditados" ou de adoptar transitoriamente manuais "ainda não apreciados", bem como a liberdade de adoptar mais de um manual ou de não adoptar nenhum, ficando, neste caso, obrigados a fundamentar a respectiva escolha;

v) Deve promover-se adequada investigação no sentido de avaliar e analisar os resultados da utilização dos manuais escolares, numa perspectiva de recolha de dados que possa contribuir para a definição de outras medidas de política educativa e também para a própria regulação do modelo de adopção dos manuais escolares;

vi) O empréstimo de manuais escolares deverá ser a regra em todas as escolas e para todos os alunos, salvaguardadas naturalmente as situações em que esta regra possa eventualmente não poder ser aplicada.

Recomenda-se, pois, que o anteprojecto de proposta de lei em discussão seja revisto e alterado de acordo com as sugestões contidas neste parecer.

23 de Fevereiro de 2006. - O Presidente, Júlio Pedrosa de Jesus.

Declaração de voto. - Declaro ter-me abstido por considerar que, com as alterações introduzidas no texto do projecto, ficou salvaguardado o princípio geral da certificação obrigatória dos manuais previamente à adopção, remetendo as excepções para um carácter transitório, em caso de incapacidade de assegurar a apreciação em tempo útil. Embora subsistam outras questões com que não concordo, conforme exprimi em intervenções em plenário, não considerei por isso necessário votar contra. - Rui Santos.

Declaração de voto. - A minha abstenção na votação do parecer em apreciação deve-se ao facto de ter sido esta a primeira reunião em que estive presente após a minha posse como conselheiro, não tendo por isso a possibilidade de formular um juízo de valor que me pudesse levar a uma conclusão visto não ter participado em nenhum dos debates havidos. Deste modo justifico a minha abstenção. - Carlos Alberto Chagas.

Declaração de voto. - Abstive-me pelas seguintes razões:

1 - O parecer do CNE relativamente ao artigo 8.º do anteprojecto de proposta de lei em apreço é o seguinte:

"Pelas razões supra-aduzidas, julga-se que esta ideia de instituir a avaliação prévia à edição, com carácter obrigatório para os editores, deverá ser abandonada ou melhor clarificada." (Itálico meu.)

No artigo 8.º do anteprojecto de proposta de lei em apreço lê-se:

"Os manuais escolares são objecto de avaliação da qualidade previamente à sua adopção pelo órgão de coordenação e orientação educativa da escola ou do agrupamento de escolas, com o objectivo de atribuição de uma certificação de qualidade científico-pedagógica." (Itálico meu.)

Este erro de leitura não é devido a distracção, pois houve no plenário vários alertas para o mesmo. Em nenhum ponto do anteprojecto é referida a figura de avaliação prévia à edição; a sugestão do CNE para abandonar esta, a que meios de comunicação deram ampla cobertura, não se destina, portanto, ao anteprojecto em apreço.

Assinale-se que, no seu parecer, o CNE é favorável à ideia da análise prévia à adopção pelas escolas, a única que no anteprojecto de proposta de lei se visa instituir:

"Mas concorda-se que o Governo tome a iniciativa de proceder à apreciação e acreditação dos manuais escolares antes de eles poderem vir a ser adoptados pelas escolas." (Na apreciação na especialidade relativa ao artigo 8.º)

2 - O CNE, contrariamente à proposta dos relatores do parecer, acabou por se aproximar da posição que merecia o meu acordo, ao aceitar como regra que as escolas só possam adoptar manuais de entre os que tiverem sido previamente avaliados ou apreciados favoravelmente. De facto, no dizer do parecer aprovado pelo CNE:

"Os manuais acreditados constituiriam o universo dos manuais sobre o qual recairiam as escolhas das escolas, sem prejuízo de casos transitórios, de carácter excepcional, adiante referidos, em que as escolhas se poderiam fazer também relativamente a manuais que ainda não tivessem sido objecto de apreciação [no final do n.º 1 da apreciação na generalidade].

As escolas fariam as suas escolhas entre os manuais 'acreditados' e ou 'ainda não apreciados' sendo esta categoria de manuais os 'ainda não apreciados' - uma categoria provisória a aguardar, transitoriamente, a capacidade do Ministério da Educação para proceder à sua apreciação, nomeadamente os manuais presentemente já editados [na apreciação na especialidade relativa ao artigo 17.º]."

3 - Há outras posições do parecer de que discordo. Como se referem a aspectos menos relevantes, não considero necessário comentá-las aqui de modo específico; fi-lo no plenário. - Bártolo Paiva Campos.