Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 16/2025, de 17 de dezembro

Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 16/2025

Proc. n.º 4025/23.0T9AVR.P1-A.S1

Recurso de fixação de jurisprudência

Acordam no Pleno das Secções Criminais do Supremo Tribunal de Justiça:

I - Relatório

1 - «Fórmula Extravagante, Unipessoal, L.^da», arguida em processo de contraordenação, interpõe recurso extraordinário para fixação de jurisprudência do acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 24.01.2024, que julgou improcedente o recurso que interpôs da decisão de 07.09.2023 do Juízo Local Criminal de Ovar, do Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro, que não admitiu, por extemporâneo, um recurso de impugnação judicial da decisão administrativa que a condenou numa coima de 24.000 euros pela prática da contraordenação p. e p. pelos artigos 87.º, n.º 2, e 90.º, n.º 1, al. i), do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro, que unifica o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos sujeitos ao princípio da responsabilidade alargada do produtor, transpondo as Diretivas n.^os 2015/720/UE, 2016/774/UE e 2017/2096/UE, e 24.º, n.º 4, al. b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, que aprova a lei quadro das contraordenações ambientais.

Alega a recorrente que, ao decidir que ao prazo de impugnação da decisão judicial de aplicação da coima previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo (Regime Geral da Contraordenações - «RGCO»), não é aplicável o regime previsto no artigo 279.º, al. e), do Código Civil («CC»), e, em consequência, que a impugnação judicial apresentada pela recorrente foi extemporânea por o prazo não se suspender durante as férias judiciais, o fez em oposição ao decidido no acórdão de 19.05.2015 do Tribunal da Relação de Évora no processo n.º 7/14.0T8ORQ.E1, transitado em julgado e publicado na base de dados «Acórdãos do Tribunal da Relação de Évora», em https://www.dgsi.pt¹, que indica como acórdão fundamento, o qual decidiu que o termo do prazo de recurso de impugnação judicial que caia em período de férias judiciais «[se] transfere [...] - ao menos - para o primeiro dia útil seguinte ao fim das férias judiciais».

2 - Por acórdão de 31.10.2024, da 3.ª Secção, foi julgada verificada a oposição de julgados e determinado o prosseguimento do recurso, nos termos do artigo 441.º, n.º 1, segunda parte, do Código de Processo Penal («CPP»).

A questão de direito, devidamente identificada no recurso, traduz-se, pois, em saber se ao prazo de 20 dias para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, estabelecido no artigo 59.º, n.º 3, do RGCO, é aplicável ou não o disposto no artigo 279.º, al. e), do CC, o qual dispõe que «[o] prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo».

Concluiu-se no acórdão preliminar que, perante idênticas situações de facto, esta questão de direito foi objeto de decisões contraditórias no acórdão recorrido e no acórdão fundamento, pois que: (a) no caso dos presentes autos, o acórdão recorrido concluiu que não é aplicável a alínea e) do artigo 279.º do CC, pelo que manteve a decisão que não admitiu o recurso de impugnação, por o considerar extemporâneo; (b) no caso do processo em que foi proferido o acórdão fundamento, este concluiu que é aplicável a alínea e) do artigo 279.º do CC, pelo que revogou a decisão que não admitiu o recurso, ordenando que fosse substituída por outra que o considerasse tempestivo e o admitisse.

3 - Foram notificados os sujeitos processuais, nos termos do disposto no artigo 442.º, n.º 1, do CPP, tendo a recorrente e o Ministério Público apresentado as suas alegações.

1 - A recorrente «Fórmula Extravagante, Unipessoal, L.^da», defendendo que a jurisprudência a fixar deverá ser no sentido de que, «ocorrendo durante as férias judiciais o termo do prazo de 20 dias estabelecido no art. 59.º, n.º 3, do RGCO, para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima [o termo do prazo transfere-se] para o primeiro dia útil seguinte ao fim das férias judiciais, tendo em conta o disposto no art. 279.º, al. e), do Código Civil», formula as seguintes conclusões:

«1 - O que se pretende com o presente recurso é que seja fixada jurisprudência no sentido de determinar-se que, ocorrendo durante as férias judiciais o termo do prazo de 20 dias estabelecido no art. 59.º, n.º 3, do RGCO, para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima se transfere para o primeiro dia útil seguinte ao fim das férias judiciais, tendo em conta o disposto no art. 279.º, al. e), do Código Civil.

2 - Estamos perante um recurso de impugnação judicial, como tal definido por lei - art. 59.º, n.º 1, do RGCO, em processo contra-ordenacional e não em processo administrativo, pelo que, para a sua interposição, é necessário apresentar escrito dirigido ao tribunal judicial competente - artigo 61.º RGCO - não obstante tal requerimento seja apresentado à entidade administrativa decisora.

3 - A apresentação do recurso de impugnação judicial praticado junto da entidade administrativa é um acto praticado em juízo, na medida em que se trata de um recurso “de impugnação judicial” que apenas é praticado junto da entidade administrativa seguindo uma tradição sistemática idêntica aos recursos penais que, não obstante dirigidos a tribunais superiores, são apresentados no tribunal recorrido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 414.º do CPP.

4 - O acto não deixa de ser um recurso de “impugnação judicial” (e não de “impugnação administrativa”) e, portanto, deve ser considerado um acto “praticado em juízo”, pelo que, como tal, é-lhe aplicável o artigo 279.º, al. e), do Código Civil: “o prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo”.

5 - Note-se que não afirmamos - por ser irrelevante para o caso concreto - que o prazo se suspende em férias judiciais. Afirmamos que o acto a praticar, quando o respectivo prazo termine em período de férias judiciais, pode ser praticado no primeiro dia útil fora destas. Trata-se, pois, do termo do prazo, que não da suspensão do mesmo, realidades distintas que conduzem a diferentes termos do prazo.

6 - Do teor das alegações apresentadas, resulta que não pode afirmar que ao processo contraordenacional é aplicável o processo administrativo, qualquer que ele seja, pois que nada na lei o permite, nem os princípios suportam.

7 - No dizer do Prof. Figueiredo Dias (in Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, pag. 153, Coimbra Editora, 2004), o direito contra-ordenacional “se não é direito penal, é em todo o caso direito sancionatório de carácter punitivo”.

8 - O processo contra-ordenacional, é um processo autónomo e complexo que não é tributário do direito administrativo, nem pode ser “espartilhado” por fases.

9 - Estamos perante um direito que deixou de ser de “bagatelas” e tem hoje um peso enorme sobre cidadãos e empresas - como se evidencia do valor da coima no processo em apreço -, implicando em casos concretos várias actuações abusivas e, também por isso, comprometendo numa magistratura actual como ideia directora aquilo que o prussiano moleiro sabia ter em concreto.

10 - Temos assim de concluir forçosamente que a contagem do prazo de vinte dias após a notificação da decisão administrativa de aplicação da coima, de que o arguido dispõe para interpor recurso faz-se nos termos do artigo 60.º do RGCO, donde resulta que o prazo se suspende aos sábados, domingos e feriados.

11 - A contagem deste prazo, de vinte dias, efetua-se nos termos do artigo 60.º do RGCO, ou seja, suspende-se aos sábados, domingos e feriados e quando o termo do prazo cai em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.

12 - No entanto, caso o prazo de interposição da impugnação judicial termine em período de férias judiciais, o mesmo transfere-se para o primeiro dia útil seguinte, por força do preceituado no art. 279.º, al. e), do CC.

13 - Dispõe o artigo 279.º, alínea e) do Código Civil: “e) O prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo.”

14 - Por conseguinte, o nó górdio que brota destes autos - é o de saber se o termo do prazo de interposição de recurso judicial da decisão administrativa de aplicação da coima, quando coincida com período de férias judiciais, se deve transferir para o primeiro dia útil seguinte, por força do disposto na alínea e) do art. 279.º do CC.

15 - O artigo 296.º do Código Civil estabelece que “As regras constantes do artigo 279.º são aplicáveis, na falta de disposição especial em contrário, aos prazos e termos fixados por lei, pelos tribunais ou por qualquer outra autoridade.”

16 - Como resulta inequivocamente do processo contra-ordenacional, a apresentação do requerimento de interposição de recurso judicial de decisão de aplicação da coima em processo de contraordenação é um acto a praticar em juízo. O que não é o mesmo que dizer-se que o prazo é um prazo judicial. Ou seja, nada tem a ver aquela afirmação com a natureza do prazo não judicial, tal como acima o definimos.

17 - A natureza judicial do recurso resulta do facto de o pedido ser dirigido ao tribunal e cuja decisão lhe está cometida em exclusividade. O facto de o requerimento de interposição do recurso dever ser apresentado na entidade administrativa onde foi instaurado o processo de contraordenação em nada interfere com a natureza do acto.

18 - Neste caso, a entidade administrativa é, funcionalmente, um mero recetáculo do requerimento e é assim também que é percecionado pelo interessado em recorrer.

19 - Face ao exposto deve ser fixada jurisprudência no sentido de que ocorrendo durante as férias judiciais o termo do prazo de 20 dias estabelecido no art. 59.º, n.º 3 do RGCO, para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima se transfere para o primeiro dia útil seguinte ao fim das férias judiciais, tendo em conta o disposto no art. 279.º, alínea e) do Código Civil».

2 - O Ministério Público, pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal de Justiça, em divergência, defende que ao prazo de 20 dias previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, não é aplicável o disposto no artigo 279.º, al. e), do CC, pelo que, quando caia em férias judiciais, o seu termo não se transfere para o primeiro dia útil subsequente.

Formula as seguintes conclusões:

«1 - Os artigos 59.º e 60.º do RGCO, na redacção actualmente em vigor, prevêem que o prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima se suspende aos sábados, domingos e feriados.

2 - O entendimento de que o prazo de apresentação de recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima se suspende durante as férias judiciais não tem qualquer suporte na letra da lei.

3 - Resulta da análise do processo legislativo que conduziu a alterações da redacção dos artigos 59.º e 60.º do RGCO que o legislador não quis permitir a possibilidade de suspensão do prazo de impugnação da decisão administrativa que aplica uma coima durante o período das férias judiciais.

4 - Ciente das dificuldades de interpretação dos artigos 59.º e 60.º do RGCO, e visando aperfeiçoar a coerência interna do regime geral do ilícito de mera ordenação social, coordenando as disposições nele constantes com a legislação penal e processual penal, o legislador optou por prever expressamente a suspensão do prazo para impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica um coima aos sábados, domingos e feriados e o alargamento desse prazo para 20 dias, nada estabelecendo quanto à suspensão do referido prazo no período das férias judiciais.

5 - Não se está perante uma lacuna que seja necessário colmatar com recurso às normas do Código Civil e, mais concretamente, ao disposto no artigo 279.º al. e), do Código Civil ex vi artigo 296.º do mesmo diploma legal, mas sim uma opção do legislador.

6 - A forma de contagem do prazo estabelecida pelo legislador aponta para a especificidade e autonomia da sua regulamentação visando assegurar a eficácia e celeridade que o processo de contraordenação deve garantir em áreas de intervenção e regulação que, pela sua relevância económico-social, exigem do ordenamento jurídico uma resposta rápida e eficaz.

7 - Não ocorrem razões para não considerar válida a jurisprudência fixada no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 2/94, de 10.03.1994, in DR, I-A, de 07-05-94, o qual se mantém em vigor, no que se refere à questão ora em apreço, não obstante a posterior publicação do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro.

8 - A compreensão exposta não viola o direito de acesso ao direito e aos tribunais o princípio do processo equitativo e/ou das garantias de defesa, previstos nos artigos 20.º, n.os 1 e 4, e 32.º, n.os 2 e 10, da Constituição da República Portuguesa.

Propõe-se, em conformidade, que a oposição de julgados existente entre o acórdão de 24 de janeiro de 2024 do Tribunal da Relação do Porto, proferido no processo n.º 4025/23.0T9AVR.P1, e o acórdão de 19 de Maio de 2015 do Tribunal da Relação de Évora, este prolatado no processo n.º 7/14.0T8ORQ.E1, seja resolvida com fixação de jurisprudência no sentido de que:

Ao prazo de 20 dias para apresentação da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, não é aplicável o disposto no artigo 279.º, al. e), do Código Civil, pelo que, quando o termo desse prazo ocorra em férias judiciais, o mesmo não se transfere para o primeiro dia útil subsequente.»

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II - Da oposição de julgados

4 - Tendo em conta o disposto no artigo 692.º, n.º 4, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 4.º do CPP, não sendo a decisão da secção criminal vinculativa, impõe-se previamente reexaminar a oposição de julgados afirmada no acórdão de 31.10.2024.

5 - Dispõe o artigo 437.º do CPP que:

«1 - Quando, no domínio da mesma legislação, o Supremo Tribunal de Justiça proferir dois acórdãos que, relativamente à mesma questão de direito, assentem em soluções opostas, cabe recurso, para o pleno das secções criminais, do acórdão proferido em último lugar.

2 - É também admissível recurso, nos termos do número anterior, quando um tribunal de relação proferir acórdão que esteja em oposição com outro, da mesma ou de diferente relação, ou do Supremo Tribunal de Justiça, e dele não for admissível recurso ordinário, salvo se a orientação perfilhada naquele acórdão estiver de acordo com a jurisprudência já anteriormente fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça.

3 - Os acórdãos consideram-se proferidos no domínio da mesma legislação quando, durante o intervalo da sua prolação, não tiver ocorrido modificação legislativa que interfira, directa ou indirectamente, na resolução da questão de direito controvertida.

4 - Como fundamento do recurso só pode invocar-se acórdão anterior transitado em julgado.

5 - O recurso previsto nos n.os 1 e 2 pode ser interposto pelo arguido, pelo assistente ou pelas partes civis e é obrigatório para o Ministério Público».

Por sua vez, o artigo 438.º do CPP estabelece que:

«1 - O recurso para a fixação de jurisprudência é interposto no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido em último lugar.

2 - No requerimento de interposição do recurso o recorrente identifica o acórdão com o qual o acórdão recorrido se encontre em oposição e, se este estiver publicado, o lugar da publicação e justifica a oposição que origina o conflito de jurisprudência.

3 - O recurso para fixação de jurisprudência não tem efeito suspensivo.»

6 - Por aplicação subsidiária das normas do processo penal ao processo contraordenacional, determinada pelo artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, é admissível a fixação de jurisprudência em matéria de contraordenações pelo Supremo Tribunal de Justiça, para resolução de conflitos entre acórdãos dos tribunais da relação, os quais, atento o disposto no artigo 75.º, n.º 1, do mesmo diploma, não admitem recurso ordinário.

Irrecorribilidade que, como requisito específico relativo aos acórdãos da relação, é imposta pelo artigo 437.º, n.º 2, do CPP.

Com efeito, justifica-se, por apelo aos princípios, que, ao dispor que não cabe recurso das decisões da 2.ª instância, o artigo 75.º, n.º 1, do RGCO se limite aos recursos ordinários, a isso não se opondo o artigo 73.º, n.º 2, com âmbito de previsão diverso, ao admitir o recurso para a Relação «para melhoria da aplicação do direito» ou «promoção da uniformidade de jurisprudência»².

7 - O recurso de fixação de jurisprudência é um recurso de natureza extraordinária que tem por finalidade o estabelecimento de interpretação uniforme de normas jurídicas aplicadas de forma divergente e contraditória em acórdãos dos tribunais da Relação ou do Supremo Tribunal de Justiça, com a eficácia prevista no artigo 445.º do CPP³, contribuindo para a realização de objetivos de segurança jurídica e de igualdade perante a lei, que constituem exigências do princípio de Estado de direito (artigo 2.º da Constituição).

Tendo por objeto a apreciação de decisões em matéria de direito, requer que, como seu pressuposto e fundamento (artigo 437.º do CPP), as mesmas normas tenham sido aplicadas diversamente, com base em soluções opostas ou inconciliáveis obtidas em resultado de interpretações diferentes quanto à mesma questão de direito, no acórdão recorrido e no acórdão fundamento. O que interessa saber «é se, para a resolução do caso concreto, os tribunais, em dois acórdãos diferentes, chegaram a soluções antagónicas» quanto ao sentido da mesma norma aplicada nesses dois acórdãos⁴.

A questão de direito a resolver por via do recurso há de corresponder a uma idêntica «situação de facto» colocada perante uma idêntica «hipótese normativa», na consideração dos seus diversos elementos relevantes, requerendo uma «decisão por um critério de interpretação» de entre «hipóteses interpretativas» divergentes⁵.

8 - Estando em causa a força do caso julgado, que prossegue idênticos objetivos de segurança jurídica, impõe a lei exigentes requisitos, os quais se evidenciam, desde logo, na sua específica regulamentação⁶.

Tendo presentes estas disposições legais, vem o Supremo Tribunal de Justiça, em jurisprudência uniforme e reiterada, requerendo a verificação de um conjunto de pressupostos de admissibilidade do recurso, uns de natureza formal e outros de natureza substancial⁷.

Em síntese, verificam-se os pressupostos de natureza formal quando: (a) o recorrente tenha legitimidade e interesse em agir; (b) a interposição do recurso tenha lugar no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido em último lugar (acórdão recorrido); (c) o recorrente identifique o acórdão com o qual o acórdão recorrido se encontre em oposição (acórdão fundamento), bem como, no caso de estar publicado, o lugar da publicação; (d) se verifique o trânsito em julgado dos dois acórdãos em conflito, e (e) o recorrente apresente justificação da oposição entre o acórdão fundamento e o acórdão recorrido que motiva o conflito de jurisprudência.

E verificam-se os pressupostos de natureza substancial quando: (a) os acórdãos sejam proferidos no âmbito da mesma legislação, isto é, quando, durante o intervalo de tempo da sua prolação, não tiver ocorrido modificação legislativa que interfira, direta ou indiretamente, na resolução da questão de direito controvertida; (b) as asserções antagónicas dos acórdãos invocados como opostos tenham tido como efeito consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito, isto é, quando haja entre os dois acórdãos em conflito «soluções opostas»; (c) a questão decidida em termos contraditórios tenha sido objeto de decisões expressas; e (d) haja identidade das situações de facto subjacentes aos dois acórdãos em conflito, pois que só assim é possível estabelecer uma comparação que permita concluir que relativamente à mesma questão de direito existem soluções opostas.

9 - Mostram-se reunidos os pressupostos formais, nomeadamente os relativos ao prazo de 30 dias de interposição do recurso (que teve lugar em 02.05.2024), a contar da data do trânsito em julgado do acórdão recorrido (ocorrido em 15.04. 2024⁸), e à identificação do acórdão fundamento e respetiva publicação, bem como à justificação da oposição.

A recorrente, com a qualidade de arguida, tem legitimidade para o recurso e interesse em agir, pois viu confirmada, em recurso, a decisão de não admissão de impugnação judicial da decisão de aplicação da coima pela autoridade administrativa com fundamento na não aplicação do artigo 279.º, al. e), do CC.

Importa, pois, verificar a presença dos pressupostos de natureza substantiva.

10 - Conforme se verificou no acórdão preliminar, a questão de direito inscrita na ratio decidendi de ambos os acórdãos, que decidiram de forma contraditória, coloca-se perante situações de facto substancialmente idênticas.

Quer neste caso, quer no outro, os prazos terminaram durante as férias judiciais, que decorrem de 22 de dezembro a 3 de janeiro, do domingo de Ramos à segunda-feira de Páscoa e de 16 de julho a 31 de agosto - artigo 28.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário). Na situação descrita no acórdão recorrido, o prazo terminou no dia 29 de dezembro; na do acórdão fundamento, em 25 de julho.

Ambos os recursos foram apresentados no primeiro dia útil seguinte ao fim das férias judiciais - o primeiro no dia 4 de janeiro, o segundo no dia 1 de setembro.

Conhecendo dos recursos judiciais das decisões que não admitiram os recursos de impugnação judicial, os acórdãos dos tribunais da Relação concluíram, porém, em sentidos divergentes, em contradição um com o outro, na base de proposições de direito antagónicas obtidas em resultado de interpretações diferentes das normas aplicáveis, no domínio da mesma legislação: o acórdão recorrido concluiu que não é aplicável a alínea e) do artigo 279.º do CC, pelo que manteve a decisão que não admitiu o recurso de impugnação, por o considerar extemporâneo; o acórdão fundamento, concluiu que é aplicável a alínea e) do artigo 279.º do CC, pelo que revogou a decisão que não admitiu o recurso, ordenando que fosse substituída por outra que o considerasse tempestivo e o admitisse.

Confirma-se, pois, a oposição de julgados, em conformidade com o disposto no artigo 437.º, n.º 1, do CPP, tal como se decidiu no acórdão preliminar, de 31.10.2024.

III - Fundamentação

11 - A questão que constitui o objeto do recurso consiste, como já se enunciou, em saber se ao prazo de 20 dias para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, estabelecido no artigo 59.º, n.º 3, do RGCO, é aplicável ou não o disposto no artigo 279.º, al. e), do CC, o qual dispõe que «[o] prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo».

Esta questão nunca foi objeto de fixação de jurisprudência pelo Supremo Tribunal de Justiça.

11.1 - O acórdão recorrido decidiu pela improcedência do recurso, no essencial com a seguinte fundamentação:

(a) «[...] em face do disposto no artigo 60.º, n.º 1 do RGCO o prazo de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa não é um prazo contínuo, ao contrário do que acontece no CPP, onde a regra é a continuidade dos prazos, como decorre do disposto no artigo 104.º, n.º 1 do CPP, atento o disposto no n.º 1, do actual artigo 138.º do Código de Processo Civil. [...].»; a modificação legislativa operada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12.12, que estabeleceu a regra de continuidade dos prazos, suspendendo-se apenas durante as férias judiciais, aplicável ao processo penal (artigos 144.º, n.º 1, do CPC de 1961 e 104.º, n.º 1, do CPP), não se repercutiu no prazo de impugnação de impugnação da decisão de aplicação da coima;

(b) «[...] o prazo de interposição de recurso de impugnação judicial mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do RGCO é um prazo de natureza administrativa, não judicial ou processual»; «tal entendimento foi consagrado no Assento n.º 2/94» - «que fixou a seguinte jurisprudência: “Não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (RGCO), com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro”» - o qual continua válido na sua fundamentação «na parte referente à definição do prazo previsto no artigo 59.º, n.º 3, como de natureza administrativa e não de natureza judicial, pois que as alterações que foram posteriormente introduzidas ao RGCO pelo DL 244/95, de 14/09, em nada a beliscam. [...] com o DL 244/95 o legislador quis unicamente alargar o prazo previsto no artigo 59.º, n.º 3, do RGCO de 8 para 20 dias e estabelecer outras regras quanto à sua contagem desse prazo no artigo 60.º do RGCO, nada permitindo extrapolar que tivesse querido qualificar esse prazo como judicial e/ou estender-lhe a aplicação do regime previsto no artigo 279.º do CC.»

(c) «[...] ao recurso de impugnação judicial do processo contraordenacional aplicam-se as normas do RGCO; em caso de lacuna neste aplicam-se as normas do CPP (cf. artigo 41.º do RGCO); e em caso de lacuna deste, aplicam-se as normas do CPC (cf. artigo 4.º do CPP). As alterações legislativas que foram posteriormente introduzidas ao RGCO pelo DL 244/95, de 14.09 estabeleceram no artigo 60.º as regras relativas à contagem desse prazo, fazendo-o em divergência com o regime dos prazos judiciais previstos no CPP e no CPC, que também se suspendiam nas férias judiciais. Por outro lado, impõe-se ter em atenção que [...] os prazos previstos no artigo 279.º do CC são aplicáveis, na falta de disposição especial em contrário, aos prazos e termos fixados na lei», pelo que «importa averiguar se existe “disposição especial em contrário”, pois havendo-a é essa disposição legal que é aplicável». Acrescentando que «não ocorre qualquer lacuna no RGCO nas regras de contagem do prazo de interposição de recurso de impugnação da decisão administrativa que houvesse de ser colmatada pela aplicação subsidiária (ex vi do artigo 41.º, n.º 1) do regime processual penal civil por força do artigo 4.º do CPP» e que «[p]elo contrário, existe disposição legal, só que é contrária ao artigo 279.º do CC, nomeadamente à sua al. e), mais concretamente o art. 60.º do RGCO.»

(d) «[...] o processo de contraordenação tem duas fases distintas: uma fase administrativa e uma fase judicial. [...] a fase judicial do processo de contraordenação só existirá se, tendo sido apresentado recurso, a autoridade administrativa não revogar a decisão condenatória e enviar os autos ao Ministério Público e se este os tornar presentes ao juiz, valendo este ato como acusação. E só se iniciará, portanto, com esta apresentação dos autos em juízo; consequentemente, só a partir de então, se poderá afirmar a existência de actos processuais. Ora, o recurso de impugnação da decisão administrativa fazendo parte, ainda, da fase administrativa do processo, não se pode considerar como um acto processual praticado em juízo e, por isso, não se aplicam as regras do processo civil nem do processo penal na contagem do prazo.»

(e) «[...] a jurisprudência do STA citada pela recorrente [acórdãos de 21.09.2011, 12.05.2021 (e não 05.05.2021) e 23.06.2021] é tirada em sede de processo de contraordenações tributárias e fiscal, onde o RGCO é meramente subsidiário, contando-se os prazos do procedimento tributário e de impugnação judicial nos termos do artigo 279.º do CC.»

Pelo que, tendo o prazo terminado no dia 29.12.2022 (em férias judiciais), o seu termo não se transferiu para o dia 04.01.2023 (primeiro dia útil após férias), data em que o requerimento de recurso de impugnação judicial foi apresentado.

11.2 - No processo em que foi proferido o acórdão fundamento, o arguido interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Évora da decisão judicial de 24.11.2014, que não admitiu, por extemporâneo, o recurso interposto pela recorrente, nos termos do artigo 59.º do RGCO, de impugnação judicial da decisão do «IMT» que lhe aplicou a coima de 1.000,00 euros, pela prática da contraordenação p. e p. pelo artigo 4.º, n.º 1, e 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 126/2009, de 27 de maio. O arguido pediu a revogação da decisão da 1.ª instância e a sua substituição por outra que admitisse o recurso de impugnação, com fundamento no artigo 279.º, al. e), do CC, pois que, na sua interpretação, por aplicação desta disposição, o termo do prazo de impugnação da previsão do artigo 59.º do RGCO que termine em férias transfere-se para o primeiro dia útil após férias.

O Tribunal da Relação, em longa e detalhada argumentação, que, no essencial, visou afastar a tese da vigência do acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/94 - convocando, designadamente, a natureza, estrutura e unidade do processo contraordenacional, a natureza e o regime próprios do direito de mera ordenação social, afastando-o do direito administrativo e o regime do direito processual subsidiário aplicável e as alterações ao artigo 32.º da Constituição (direito de defesa no processo de contraordenação) -, concedeu provimento ao recurso, determinando que o tribunal recorrido admitisse o recurso de impugnação judicial, por aplicação do artigo 279.º do CC, com base, no essencial, nos seguintes argumentos:

(a) A apresentação do requerimento de recurso de impugnação da decisão administrativa de aplicação da coima junto da autoridade administrativa é um ato praticado «em processo contraordenacional, não em processo administrativo», «e, portanto, deve ser considerado um ato praticado em juízo» para efeitos do artigo 59.º do RGCO; «como tal é-lhe aplicável o artigo 279.º, al. e), do Código Civil»⁹.

(b) Este entendimento «não contraria formalmente o decidido no Acórdão n. 2/94, pois que aí apenas se discutia - e se decidiu - sobre a suspensão do prazo de recurso através da aplicação do artigo 144.º, n.º 3 do Código de Processo Civil, algo que aqui não está diretamente em causa na medida em que este artigo afirmava que o prazo judicial se suspendia, no entanto, durante as férias, sábados, domingos e feriados»¹⁰; o Acórdão n.º 2/94 do STJ havia fixado jurisprudência no sentido de considerar que «[n]ão tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro», «surgindo como consequência lógica que o prazo se não suspendia durante as férias, aos Sábados, Domingos e feriados».

(c) A alteração ao artigo 60.º introduzida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro¹¹, consistente numa alteração legislativa «que alterou os termos da questão de direito decidida no acórdão»¹², levou a que o acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/94 se mostre «caduco» quanto à suspensão dos prazos aos sábados, domingos e feriados e à transferência da possibilidade da prática do ato no primeiro dia útil seguinte, «na medida em que o legislador tomou posição sobre a questão», mas deixou por resolver a questão de «saber se ocorre suspensão do prazo em férias judiciais na medida em que tal hipótese ficou excluída porque não prevista no novo preceito, mas que resulta da normal aplicação do direito subsidiário, isto é, o Código de Processo Penal e o Código de Processo Civil.»

Assim, tendo o prazo de impugnação previsto no artigo 59.º do RGCO terminado em férias judiciais de verão, o prazo para impugnar judicialmente a decisão administrativa transferiu-se para o primeiro dia útil após férias, data em que foi apresentado o requerimento de recurso de impugnação.

12 - A jurisprudência conhecida dos tribunais da relação, nos quais se esgota a competência para conhecimento de recursos judicias ordinários de decisões dos tribunais da 1.ª instância proferidos em recursos de impugnação das decisões administrativas de aplicação de coimas (artigo 73.º do RGCO), para além do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, reflete a divergência que justifica o presente recurso¹³.

No sentido do acórdão recorrido, identificam-se os acórdãos de 30.11.2015 e de 04.06.2018, do Tribunal da Relação de Guimarães¹⁴, de 15.11.2017, do Tribunal da Relação do Porto¹⁵, de 18.12.2018, do Tribunal da Relação de Lisboa¹⁶, e de 24.10.2017 e de 12.01.2021, do Tribunal da Relação de Évora¹⁷.

Na doutrina, no mesmo sentido, convocando o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 473/2001, se pronuncia Pinto de Albuquerque: «O prazo conta-se nos termos do artigo 60.º, com suspensão aos sábados, domingos e feriados [...]. Se o último dia do prazo corresponder a um dia não útil, o mesmo transfere-se para o dia útil seguinte, por força do artigo 60.º, n.º 2. Terminando em férias judiciais o prazo de interposição de recurso, o mesmo não se transfere para o primeiro dia útil após o termos destas, não sendo aplicável o artigo 279.º, al. e), do CC [...], o que bem se compreende uma vez que as autoridades administrativas não beneficiam das férias judiciais»¹⁸.

No sentido do acórdão fundamento, podem ver-se os acórdãos de 03.11.2015 e de 06.12.2016, do Tribunal da Relação de Évora¹⁹.

13 - A questão da conformidade constitucional das normas dos artigos 59.º, n.º 3, e 60.º, n.^os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na interpretação de que o prazo para a interposição do recurso de decisão de autoridade administrativa que aplica uma coima no processo de contraordenação não se suspende durante as férias judiciais foi apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional nos acórdãos n.º 473/01 e 395/02²⁰.

Em ambos os casos se apreciou a alegada inconstitucionalidade dessa interpretação por violação do artigo 20.º, n.º 1 (acórdão 473/01) e 20.º, n.^os 1 e 4, e 32.º, n.^os 1 e 10 (acórdão 395/02), da Constituição, tendo o Tribunal declarado que a não suspensão do prazo do recurso durante as férias judiciais não viola os direitos consagrados e garantidos por estas normas constitucionais, ou seja, o direito de acesso ao direito e aos tribunais, o direito a um processo equitativo e o direito de defesa em processo de contraordenação.

14 - Dispõe o artigo 59.º do RGCO, sob a epígrafe «Forma e prazo», inserido no Capítulo IV («Recurso e processo judiciais») da II Parte («Do Processo de Contra-Ordenação») do RGCO, na sua redação atual:

«1 - A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é suscetível de impugnação judicial.

2 - O recurso de impugnação poderá ser interposto pelo arguido ou pelo seu defensor.

3 - O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.»

O prazo de impugnação, estabelecido no n.º 3, que era de 5 dias, na sua redação originária, passou a ser de 8 dias com o Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro, e de 20 dias com o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro.

E acrescenta o artigo 60.º do mesmo diploma, do mesmo Capítulo do RGCO, com a alteração de redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro²¹, que, sob a epígrafe «Contagem do prazo para impugnação», estabeleceu, pela primeira vez, regras próprias nesta matéria:

«1 - O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados.

2 - O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.»

A história destes preceitos (sucessão dos diplomas legais que os alteraram, trabalhos preparatórios e ratio, contexto, sentido e finalidades visadas pelas intervenções do legislador) fornecem elementos importantes de interpretação.

15 - Dispõe o artigo 9.º do Código Civil, onde se indicam as regras da interpretação da lei, que «[a] interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada» (n.º 1), tendo sempre em conta que «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3).

Sendo válidas para o direito processual penal, «se bem que seja diversa a teleologia, a função e o fundamento do critério jurídico-penal», e subsidiariamente, pela aplicação dos princípios gerais do processo, para o direito sancionatório de mera ordenação (artigo 41.º, n.º 1, do RGCO²², e artigo 4.º do CPP²³), estas regras constituem o «limite da interpretação admissível»^{24 25} da lei processual, comandada «pelo conteúdo de sentido próprio do princípio da legalidade» (artigos 43.º do RGCO²⁶ e 2.º do CPP) ²⁷.

É neste contexto que se adverte para a «função primordial» das «palavras»²⁸ da lei, do «teor literal» da norma e para seu papel decisivo enquanto limite da interpretação - o sentido a obter através da interpretação há-se ser sempre compatível com o elemento literal, ter expressão no texto da lei²⁹.

E é neste quadro que o intérprete e aplicador do direito encontra o sentido e finalidade da norma, que devem obter-se também da história do preceito da lei, do elemento ou «momento» histórico de interpretação, dentro dos limites do teor literal da norma³⁰. A norma jurídica «não poderá ser compreendida se não a perspetivarmos pela coordenada história da sua emergência»; «decisiva é a sua intencionalidade constituinte», conjuntamente com os demais elementos de interpretação (gramatical, sistemático e teleológico) ³¹.

Sendo o direito contraordenacional realizado através do processo, subordinado ao princípio da legalidade, e sendo o direito processual penal, que subsidiariamente o estrutura, verdadeiro «direito constitucional aplicado», ganha aqui particular relevo o princípio da «interpretação conforme à Constituição», nomeadamente no que se refere à garantia de direitos processuais e às condições de legitimação do critério de proporcionalidade das restrições aos direitos fundamentais em que se traduz o poder sancionatório do Estado, a par de uma interpretação «axiológica e teleológica»³² que molda todo o sistema.

16 - O Decreto-Lei n.º 244/95, que conferiu ao n.º 3 do artigo 59.º e ao artigo 60.º a redação atualmente em vigor, foi editado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 13/95, de 5 de maio, que justificou as alterações pela intenção de «reforço» das «garantias» e dos «direitos» dos particulares, visando, por um lado, um significativo alargamento do prazo de impugnação judicial da decisão administrativa de aplicação da coima (n.º 3 do artigo 59.º) e, por outro, o estabelecimento de regras de contagem desse prazo (artigo 60.º).

O Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro, que havia alargado o prazo de impugnação judicial de 5 para 8 dias, justificou essa alteração dizendo (no preâmbulo): «Revela-se necessário proceder a um reforço das garantias dos particulares, alterando o processo contra-ordenacional de modo a alargar o actual prazo de recurso para os tribunais das decisões da aplicação de coimas pelas autoridades administrativas, uma vez que os cinco dias previstos se têm demonstrado manifestamente insuficientes para garantir um pleno acesso aos tribunais pelos interessados.»

Na mesma linha, com idêntica finalidade, foi consideravelmente mais longe o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, concretizando o propósito anunciado na Proposta de Lei n.º 119/VI/4³³, que esteve na sua origem, e vertido na autorização legislativa concedida pelo artigo 3.º, al. q), da Lei n.º 13/95, de 5 de maio. Lê-se no respetivo preâmbulo: «Em ordem ao reforço dos direitos e garantias dos arguidos [...]. Deve, a este propósito, ser também referid[o] [...] o alargamento significativo do prazo para impugnação da decisão administrativa - esclarecendo regras sobre o modo como deve contar-se - e do prazo de recurso da decisão judicial [...]».

Dizia a norma de autorização legislativa (artigo 3.º, al. q), da Lei n.º 13/95): «na concretização das diretrizes» enunciadas de reforço dos direitos e garantais dos particulares: «[...] fica o Governo autorizado a: [...] q) «Alargar para 20 dias o prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa, fixando regras sobre a sua contagem [...]».

17 - Por sua vez, o artigo 279.º («Cômputo do termo») do CC, na parte que agora interessa, estabelece que:

«À fixação do termo são aplicáveis, em caso de dúvida, as seguintes regras:

[...]

e) O prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o ato sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo.»

Esclarecendo o artigo 296.º do mesmo diploma que:

«As regras constantes do artigo 279.º são aplicáveis, na falta de disposição especial em contrário, aos prazos e termos fixados por lei, pelos tribunais ou por qualquer outra autoridade.»

Como resulta diretamente da letra do preceito, as regras estabelecidas no artigo 279.º só são aplicáveis «em caso de dúvida».

Em anotação a estas disposições, esclarecem Pires de Lima e Antunes Varela, quanto ao artigo 279.º: «Os princípios contidos neste artigo são aplicáveis em caso de dúvida. São, portanto, de natureza supletiva e interpretativa»; e quanto ao artigo 296.º: «O artigo 279.º só se aplica, diretamente, aos prazos fixados por declaração negocial. Subsidiariamente é, porém, aplicável, por força deste artigo 296.º, aos prazos fixados por lei, pelos tribunais ou por qualquer outra autoridade. Aplica-se, pois, tanto no campo do direito privado como no direito público, designadamente aos prazos fixados por lei ou pelos tribunais». O que, nota-se, só sucede «na falta de disposição em contrário», como expressamente se extrai do seu teor»³⁴.

18 - O acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/94 de 02.03.1994, convocado no acórdão recorrido e no acórdão fundamento em suporte de decisões contraditórias, ilustrando persistente controvérsia a propósito da sua vigência e alcance³⁵, fixou jurisprudência no sentido de que «Não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro»³⁶.

Como se viu, considera-se no acórdão recorrido que este acórdão continua a ser válido na parte referente à definição do prazo previsto no n.º 3 do artigo 59.º como sendo um prazo de natureza administrativa e não de natureza judicial, pois que não foi «beliscado» pelo Decreto-Lei n.º 244/95, nada permitindo concluir que este diploma, ao alterar esse prazo e ao fixar regras para a sua contagem (artigo 60.º), tivesse querido qualificar esse prazo como prazo judicial ou aplicar-lhe o regime previsto no artigo 279.º do CC. Já, porém, o acórdão fundamento, considerou que este acórdão «caducou» na parte relativa à suspensão dos prazos aos sábados, domingos e feriados, por nesta parte ter sido substituído pela alteração ao artigo 60.º pelo Decreto-Lei n.º 244/95, mas não dispôs sobre a suspensão do prazo durante as férias judiciais, matéria que foi deixada para o direito subsidiário, sendo aplicável o artigo 279.º do CC.

19 - A questão da caducidade do Acórdão n.º 2/94 face à alteração decorrente do Decreto-Lei n.º 244/95 suscitou um debate jurisprudencial que originou pronúncia do Supremo Tribunal de Justiça no acórdão de 03.11.2010, proferido no processo n.º 103/10.3TYLSB.L1-A.S1, em recurso extraordinário de decisão proferida contra jurisprudência fixada naquele acórdão, nos termos do artigo 446.º do CPP³⁷, no qual se concluiu que «não se mostra ultrapassada nem contrária à Constituição a doutrina do Acórdão de Fixação de Jurisprudência n.º 2/94. [...] este Acórdão não caducou em toda a sua extensão, mantendo-se em vigor quando dispõe que o prazo previsto no n.º 3 do art. 59.º do RGCO não é um prazo judicial, daí derivando nomeadamente a inaplicabilidade àquele prazo da regra do n.º 6 do art. 107.º do CPP».

Disse então este Supremo Tribunal de Justiça, na parte que agora interessa:

«Ao fixar o entendimento de que o prazo do art. 59.º, n.º 3, do RGCO não era um prazo judicial, o Acórdão n.º 2/94 veio estabelecer que a tal prazo não se aplicava o disposto no n.º 3 do art. 144.º do CPC, na redacção que então vigorava, e que, consequentemente, o prazo corria continuamente. É este o sentido do Acórdão n.º 2/94.

Da mesma forma, e decorrendo da natureza não judicial do prazo, não seriam aplicáveis ao mesmo prazo as restantes regras atinentes aos prazos judiciais, como os arts. 104.º, n.º 1, e 107, n.º 5, do CPP.

O DL n.º 244/95 [...] veio modificar supervenientemente o quadro legislativo. Mas fê-lo apenas em dois aspectos: ampliando o prazo de 8 para 20 dias; e determinando a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, mas já não nas férias judiciais.

Quer dizer: o DL n.º 244/95 não veio expressamente alterar a natureza do prazo de recurso das decisões administrativas que aplicam coimas, nem sequer estabelecer um regime de contagem idêntico ao dos prazos judiciais, hipótese em que se poderia argumentar a favor de uma tácita intenção de modificar a sua natureza. O que o DL n.º 244/95 fez, ao estabelecer que o prazo se suspende nos sábados, domingos e feriados, foi fazer coincidir o regime de contagem desse prazo com o dos prazos administrativos em geral, previsto no art. 72.º, n.º 1, b), do Código de Procedimento Administrativo, e em contraste com o modo de contagem dos prazos judiciais, que eram suspensos nos sábados, domingos, feriados e nas férias judiciais.

Ou seja: o DL n.º 244/95 não converteu, expressa ou tacitamente, o prazo previsto no art. 59.º, n.º 3, num prazo judicial. Pelo contrário, acentuou a sua natureza administrativa.

Com a reforma introduzida no CPC pelo DL n.º 329-A/95, de 12-12, os prazos judiciais passaram a ser contínuos, suspendendo-se, porém, durante as férias judiciais (art. 144.º, n.º 1), regra que é aplicável ao processo penal, por força do n.º 1 do art. 104.º do CPP.

Contudo, essa modificação legislativa não se repercutiu no prazo para impugnação das decisões administrativas em matéria de aplicação de coimas, que se mantém idêntico: suspende-se (apenas) nos sábados, domingos e feriados, mas não em férias, pois na administração pública não existem férias.

É certo que o DL n.º 244/95 em alguma medida contradiz o Acórdão n.º 2/94: na parte em que estabelece a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, quando da doutrina do Acórdão resultava que o prazo corria continuamente. Quanto a essa parte, não pode haver dúvidas de que a doutrina do Acórdão caducou.

Mas apenas nessa parte, e já não quanto à não suspensão nas férias judiciais.

Irrelevante é, para a discussão da matéria em discussão, a chamada à colação do art. 41.º, n.º 1, do RGCO. Na verdade, esta disposição limita-se a estabelecer o carácter subsidiário do processo penal, o que pressupõe evidentemente, e como aliás o próprio preceito refere, que é necessária a constatação de uma lacuna legislativa para que se recorra ao processo penal, o que não sucede no caso em análise.»

20 - Não relevando agora equacionar outras questões que poderia suscitar³⁸, recolhem-se deste acórdão duas ideias essenciais:

(a) Por um lado, que, ao estabelecer que o prazo de impugnação da decisão de aplicação da coima se suspende apenas aos sábados, domingos e feriados, o Decreto-Lei n.º 244/95, sujeitou o regime de contagem do prazo a regime idêntico ao dos prazos administrativos em geral, previsto no art. 72.º, n.º 1, b), do Código de Procedimento Administrativo - acentuando-se assim a sua natureza processual ou procedimental -, em contraste com o modo de contagem dos «prazos judiciais»³⁹, que eram suspensos nos sábados, domingos, feriados e nas férias judiciais, e que, em consequência, aquele prazo não se suspende durante as férias judiciais; e,

(b) Por outro, não havendo lacuna, que não há lugar à aplicação do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, segundo o qual, sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, como direito subsidiário, os preceitos reguladores do processo criminal.

O que dá substancial corpo à ideia de que o regime de contagem do prazo estabelecido no artigo 60.º do RGCO é um regime autónomo, completo e autossuficiente, que, como tal, não carece de norma subsidiária, a qual, a ser necessária, se deveria encontrar por via da aplicação do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.

21 - A diferenciação de regimes de contagem do prazo e a autonomização do regime do prazo do processo de contraordenação do artigo 60.º do RGCO estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, relativamente ao regime dos prazos do processo civil, consolidou-se, pois, em dois momentos: primeiro, à data da publicação deste diploma, pela determinação da suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, como no processo civil, mas já não nas férias judiciais, diferentemente do processo civil; segundo, com o Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro, que estabeleceu a regra da continuidade dos prazos em processo civil, com suspensão nas férias judiciais.

Com estes diplomas, editados no mesmo tempo histórico das reformas legislativas então levadas a efeito, definiram-se regimes totalmente separados e distintos de contagem de prazos processuais: suspensão do prazo no processo de contraordenação e não suspensão no processo civil aos sábados, domingos e feriados; suspensão do prazo no processo civil e não suspensão no processo de contraordenação durante as férias judiciais.

Não se suspendendo o prazo de impugnação do artigo 60.º do RGCO durante as férias judiciais, isto é, podendo o prazo terminar em férias, logicamente se poderia colocar a questão de saber se, nesse caso, o respetivo termo se transfere para o primeiro dia útil seguinte.

O que, dadas as exigências de regulação legal, de interpretação da lei e determinação do direito aplicável, requer, como se viu (supra, 15), a existência de norma expressa, direta ou subsidiariamente aplicável, em respeito pelos limites da interpretação admissível.

22 - Como já se verificou, nada se diz expressamente nos artigos 59.º e 60.º do RGCO sobre a possibilidade de transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil seguinte quando caia em férias judiciais. Pelo que, dispondo-se no n.º 1 do artigo 60.º que o prazo em que é possível impugnar decisão de autoridade administrativa se suspende (apenas) aos sábados, domingos e feriados, a aplicação de outras normas requereria a determinação da necessidade de aplicação subsidiária de normas previamente determinadas nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO - normas de «preceitos reguladores de processo penal», na formulação deste preceito - ou de normas de «integração de lacunas»⁴⁰, por remissão do artigo 4.º do CPP, segundo o qual, «nos casos omissos, quando as disposições deste Código não puderem aplicar-se por analogia, [se] observam as normas do processo civil que se harmonizem com o processo penal e, na falta delas, [se] aplicam os princípios gerais do processo penal».

23 - Como se sublinhou no Acórdão de Fixação de Jurisprudência n.º 3/2025⁴¹, de 27 de fevereiro, o processo de contraordenação, que regula o exercício do poder sancionatório contraordenacional das entidades administrativas (artigo 54.º do RGCO) - processo que se inicia com a participação da autoridades administrativa⁴² - dispõe de regime geral próprio [...] estabelecido na II Parte do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, constituído pelo corpo de normas dos artigos 33.º a 95.º do RGCO e, por remissão, dos preceitos do Código de Processo Penal subsidiariamente aplicáveis em caso de insuficiência daquelas disposições.

Relembrando a fundamentação desse acórdão:

«Sublinha-se, por um lado, a autonomia⁴³ em relação ao procedimento administrativo e, por outro, a autonomia relativamente ao processo penal⁴⁴.

A circunstância de a fase preliminar do processo, que termina com a decisão de aplicação ou não aplicação da coima, se traduzir numa atividade materialmente administrativa⁴⁵, resultante de às autoridades administrativas se reconhecerem poderes de investigação e decisão, não lhe confere a natureza de «procedimento administrativo», em sentido próprio, que lhe é conferido pelo CPA⁴⁶, enquanto procedimento formalizado num «processo administrativo» - com a definição que consta do n.º 2 do artigo 1.º do CPA⁴⁷ -, destinado à formação da vontade da administração nas suas relações com os particulares, nem o submete à disciplina do CPA. A finalidade sancionatória [...], embora não impondo uma reserva absoluta de jurisdição⁴⁸, sem questionar a sua autonomia, aproxima-o do processo penal⁴⁹, exigindo, por imposição constitucional, garantias similares de um processo equitativo (artigo 32.º, n.º 10, da Constituição⁵⁰). Como tem sido sublinhado, o processo de contraordenação não pode ser considerado um procedimento administrativo tal como definido no artigo 1.º, n.º 1, do CPA, nem um «procedimento administrativo especial» para efeitos do artigo 7.º, n.º 2, deste mesmo diploma⁵¹. O que, desde logo, afasta a aplicação subsidiária do CPA à fase administrativa do processo de contraordenação⁵².

Trata-se de um processo que tem como direito subsidiário, em todas as suas fases, o direito processual penal, nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.

A concretização do princípio da subsidiariedade do processo penal pressupõe, logicamente, a autonomia do processo de contraordenação⁵³. [...]».

24 - Não obstava a isto a jurisprudência fixada no Acórdão n.º 2/94, que considerou que o prazo previsto no artigo 59.º do RGCO não devia ser considerado um prazo judicial⁵⁴, sem prejuízo de daí não resultar que se deva convocar o CPA para regular questões processuais, sejam de prazos ou outras: “o que resulta é que o prazo de impugnação judicial aqui em causa não deve ser contínuo como os prazos judiciais (artigo 138.º do CPC, aplicável ao CPP por remissão do artigo 104.º, n.º 1, deste diploma), na medida em que o ato a praticar - apresentação do recurso de impugnação judicial - não pode ser praticado aos sábados, domingos e feriados, junto das autoridades administrativas, pelo que, por isso, têm de ser aplicadas a esse prazo as regras que preveem a suspensão dos prazos administrativos nos dias não úteis, tendo esta interpretação jurisprudencial acabado por ser consagrada no artigo 60.º do RGCO, através da alteração introduzida pelo DL 244/95, de 14/09”.

25 - A aplicação do artigo 279.º, al. e), do CC, pressuporia a identificação de uma lacuna. O que equivaleria à afirmação de que a solução de rejeição da aplicação do artigo 279.º, al. e), do CC deixaria desprotegido ou carente de concretização um direito da recorrente, situação que só poderia ser corrigida por convocação desse regime para integração de uma lacuna, comprovado que a aplicação das normas de processo penal e de processo civil a título subsidiário - artigo 41.º, n.º 1 do RGCO, que não comporta remissão para o Código Civil - se mostraria insuficiente.

Cabe notar, a este propósito, como na jurisprudência deste Tribunal anteriormente citada, que a recusa da suspensão do prazo de impugnação das decisões das autoridades administrativas durante as férias judiciais se coaduna perfeitamente com o propósito legislativo de assegurar a celeridade dos processos de contraordenação. Com efeito, sendo a impugnação apresentada junto da própria autoridade administrativa, carece de sentido a suspensão do prazo durante as férias judiciais, uma vez que as entidades administrativas funcionam normalmente durante tal período.

Não se dando conta de nenhum obstáculo material à possibilidade de a recorrente apresentar o recurso de impugnação no período referido, nenhum dos seus direitos se vê prejudicado por não se admitir a transferência para o primeiro dia útil seguinte do termo do prazo que termine durante as férias judiciais⁵⁵.

Certo é que a interposição de recurso se dirige ao tribunal - falando-se, por isso, em «impugnação judicial» - e que durante as férias judiciais neles não se praticam atos processuais senão em processos urgentes; mas tal só infirmaria o que se disse caso a recorrente se achasse em consequência disso impossibilitada de interpor recurso durante o período em causa, o que não sucede, visto que ele é apresentado na entidade administrativa.

26 - Para maior clareza em relação a este aspeto, lembre-se o que se escreveu no já mencionado Acórdão de Fixação de Jurisprudência n.º 3/2025:

“O direito de impugnação judicial de uma decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, que se efetiva através do «recurso de impugnação» previsto no artigo 59.º do RGCO, funda-se, como resulta dos princípios e é unanimemente reconhecido, no artigo 20.º, n.º 1, que garante o direito à tutela jurisdicional efetiva - a qual implica o direito de acesso aos tribunais [...], órgãos imparciais e independentes aos quais incumbe «assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (artigos 202.º e 203.º da Constituição) - e no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, que assegura a garantia geral do recurso contencioso contra os atos da Administração⁵⁶, concretizando este direito no que particularmente respeita à proteção dos direitos e interesses dos particulares na sua relação com os poderes públicos de natureza administrativa⁵⁷.

O artigo 20.º da Constituição garante a todos «o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos» (n.º 1), impondo que esse direito se efetive «mediante processo equitativo», que os procedimentos possibilitem uma «decisão em prazo razoável» e sejam «caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos» (n.^os 4 e 5) ⁵⁸.

Como se observa no Acórdão do Tribunal Constitucional («TC») n.º 378/2021⁵⁹, convocando, designadamente o Acórdão n.º 172/2021⁶⁰, do plenário, a jurisprudência constitucional «mostra-se consolidada na consideração de que o direito de acesso aos tribunais implica a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efetiva, cujo âmbito normativo abrange, nomeadamente: (a) o direito de ação, no sentido do direito subjetivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional; (b) o direito ao processo, traduzido na abertura de um processo após a apresentação daquela pretensão, com o consequente dever de o órgão jurisdicional sobre ela se pronunciar mediante decisão fundamentada; (c) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas, no sentido de a decisão haver de ser proferida dentro dos prazos preestabelecidos, ou, no caso de estes não estarem fixados na lei, dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à complexidade da causa; (d) o direito a um processo justo baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade, no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas⁶¹ [...]».

A exigência de um processo equitativo, constante do n.º 4 do artigo 20.º da CRP, salienta-se neste acórdão do TC, impõe que as normas processuais proporcionem aos interessados “meios efetivos de defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nomeadamente prazos razoáveis de ação, sendo proibidos os prazos de caducidade demasiados reduzidos, incompatíveis com o direito a um processo orientado para a justiça material⁶². Sem prejuízo de que, como vem sendo repetidamente afirmado, «[a] exigência de um processo equitativo, consagrada no referido artigo 20.º, n.º 4, da Constituição, não afasta a liberdade de conformação do legislador na concreta modelação do processo. Contudo, impõe, no seu núcleo essencial, que os regimes adjetivos proporcionem aos interessados meios efetivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, não estando o legislador autorizado a criar obstáculos que dificultem ou prejudiquem, arbitrariamente ou de forma desproporcionada, o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva»”⁶³.

Conclui, assim, o Tribunal Constitucional que, «[e]m suma, dispondo o legislador de ampla margem de conformação no que respeita à modelação do regime de acesso à via jurisdicional, designadamente na fixação de prazos para impugnação judicial de decisões administrativas sancionatórias, mostra-se, em todo o caso, vinculado a instituir um regime célere e eficiente, mas que assegure igualmente a todos os sujeitos processuais o exercício dos seus direitos processuais, em especial o direito de defesa do arguido.»

Entrado o processo na «fase judicial», na sequência da «impugnação» das decisões administrativas perante os tribunais, submete-se o processo às garantias constitucionais dos processos judiciais referidas no artigo 20.º da Constituição e que dimanam do princípio do Estado de Direito democrático⁶⁴”.

São justamente estas garantias constitucionais que não se mostram afetadas pela aplicação do artigo 60.º, n.º 1, do RGCO, sem convocação das regras de suspensão e de transferência do termo do prazo⁶⁵.

27 - De tudo o que vem de se expor se impõe, pois, a conclusão de que a omissão legal no artigo 60.º do RGCO de previsão da transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil após o seu termo obedeceu a uma intenção do legislador e que a regulação legal da contagem do prazo de impugnação da decisão administrativa de aplicação da coima no RGCO é completa - incluindo o sentido assumido no acórdão recorrido obstando à aplicação de direito subsidiário para convocar outra solução normativa. Não decorre daqui a violação de nenhum direito da recorrente que imponha o reconhecimento da existência de uma lacuna.

Por seu lado, importa acrescentar, a regra do artigo 279.º, al. e), do CC, ganha sentido num contexto que aqui não se reproduz (não havendo necessidade de a convocar para proteger qualquer direito, pois nenhum aqui está posto em causa). Referindo-se a prazos de natureza substantiva⁶⁶, a convocação deste preceito, de natureza interpretativa (supra, 17), só teria lugar em caso de dúvida e na falta de disposição em contrário, pressupostos que manifestamente não se verificam.

Em consequência do que se conclui que deve ser fixada jurisprudência no sentido do decidido no acórdão recorrido.

IV- Decisão

28 - Pelo exposto, acorda-se no pleno das secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça em:

a) Confirmar o acórdão recorrido;

b) Fixar a seguinte jurisprudência:

“Ao prazo de 20 dias para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, não é aplicável o disposto no artigo 279.º, al. e), do Código Civil, pelo que, quando ocorra em férias judiciais, o termo desse prazo não se transfere para o primeiro dia útil subsequente”.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC, nos termos do artigo 513.º do CPP e da Tabela III anexa ao Regulamento das Custas Processuais.

Cumpra-se o disposto no n.º 1 do artigo 444.º do CPP.

Supremo Tribunal de Justiça, 19 de novembro de 2025. - José Luís Lopes da Mota (relator) - Nuno A. Gonçalves - Jorge Gonçalves - Heitor Bernardo Cardoso Vasques Osório - Celso José das Neves Manata - Antero Luís - Horácio Correia Pinto - António Augusto Manso - José Alberto Vaz Carreto - Carlos Alberto Gameiro de Campos Lobo - Jorge Manuel Ortins de Simões Raposo - Maria Margarida Ramos de Almeida - Jorge Manuel de Miranda Natividade Jacob - José Piedade - Ernesto de Jesus Deus Nascimento - Ana de Lurdes Garrancho da Costa Paramés - Helena Isabel Gonçalves Moniz Falcão de Oliveira.

¹ https://www.dgsi.pt/jtre.nsf/134973db04f39bf2802579bf005f080b/559fd05ff3992a7580257f02003bf314.

² Neste sentido, entre outros, o acórdão de 08.03.2018, Proc. 102/15.9YUSTR.L1-A.S1, António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, Almedina, 2022, p. 283-284, e Damião da Cunha, “Fixação de Jurisprudência e Ilícito de Mera Ordenação Social”, Revista do Ministério Público, n.º 146, pp. 179ss., notando-se que são vários os acórdãos em que o Supremo Tribunal de Justiça assumiu esta competência, entre os quais o assento 1/2001 (DR I-A de 20.04.2001) e os acórdãos de fixação de jurisprudência 11/2005 (DR I-A de 19.12.2005), 1/2009 (DR I de 16.01.2009), 4/2011 (DR I de 11.2.2011), 5/2013 (DR I de 15.2.2013) e 2/2014 (DR I de 14.4.2014).

³ «Artigo 445.º (Eficácia da decisão):

1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 443.º, a decisão que resolver o conflito tem eficácia no processo em que o recurso foi interposto e nos processos cuja tramitação tiver sido suspensa nos termos do n.º 2 do artigo 441.º

2 - O Supremo Tribunal de Justiça, conforme os casos, revê a decisão recorrida ou reenvia o processo.

3 - A decisão que resolver o conflito não constitui jurisprudência obrigatória para os tribunais judiciais, mas estes devem fundamentar as divergências relativas à jurisprudência fixada naquela decisão.»

⁴ Alberto dos Reis apud Simas Santos/Leal Henriques, Recursos Penais, 9.ª ed., Rei dos Livros, 2020, pp. 213-214.

⁵ Acórdão de 28.9.2022, Proc. n.º 503/18.0T9STR.E1-A.S1, em www.dgsi.pt, citando Ulrich Schroth, «Introdução à Filosofia do Direito e à Teoria do Direito Contemporâneas», Hermenêutica Filosófica e Jurídica, A. Kaufmann/W. Hassemer, Fundação Calouste Gulbenkian, 3.ª ed., Lisboa, 2015, p. 398.

⁶ Assim, por todos, o acórdão de 3.11.2021, Proc. 36/21.8GJBJA-A.E1-A.S, em www.dgsi.pt.

⁷ Cfr., por todos, o acórdão do pleno das secções criminais de 8.7.2021, Proc. 3/16.PBGMR-A.G1.S1, em www.dgsi.pt.

⁸ Tendo em conta a data presumida da notificação da decisão do Tribunal Constitucional e o decurso do prazo de 10 dias para arguição de nulidades após a notificação, bem como o disposto no artigo 80.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, segundo o qual, transitada em julgado a decisão que não admita o recurso ou lhe negue provimento, transita também a decisão recorrida, se estiverem esgotados os recursos ordinários.

⁹ Convocando, a seu favor, os acórdãos do STA de 21.09.2011, Proc. 0318/11, e de 28.05.2024, Proc. 0311/14, e a jurisprudência daquele Tribunal em matéria tributária (infra, notas 18 e 19).

¹⁰ Versão então vigente, a do Decreto-Lei n.º 381-A/85, de 28.09, que estipulava: (3) «O prazo judicial suspende-se, no entanto, durante as férias, sábados, domingos e feriados»

¹¹ A redação anterior (originária) do artigo 60.º, dada pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que «era irrelevante para o caso», sob a epígrafe “Renúncia ao recurso”, estabelecia: «A todo o tempo, durante o prazo previsto no artigo anterior, poderão os recorrentes renunciar ao recurso».

¹² Nova redação do artigo 60.º, vigente: «1 - O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados. 2 - O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte».

¹³ Nas seguintes menções não se incluem nem as decisões jurisprudenciais nem os pronunciamentos doutrinários relativos a saber se o prazo aqui em apreço é ou não um prazo judicial, visto que tal não corresponde à questão em apreço.

¹⁴ Proc. n.^os 3/14.8T8CBT.G1 e 2185/14.0EAPRT.G1, respetivamente, em www.dgsi.pt.

¹⁵ Proc. n.º 723/17.5Y2VNG.P, em www.dgsi.pt.

¹⁶ Proc. n.º 1970/18.8T9PDL.L1-5, em www.dgsi.pt.

¹⁷ Proc. n.º 247/17.0T8LLE.E1 e 615/20.0T89LAG.E1, respetivamente, em www.dgsi.pt.

¹⁸ In Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2.ª ed., Lisboa: Universidade Católica Editora, 2022 (colabor. de Gabriel Mateus de Albuquerque), p. 302. Notando que, «contudo, o STA tem entendido que o prazo do artigo 80.º do RGIT [sob a epígrafe «Recurso das decisões de aplicação das coimas»] é um prazo judicial, não sendo relevante o facto de que o requerimento do recurso seja entregue nos serviços tributários, sendo aplicável o artigo 60.º do RGCO, mas terminando o prazo em férias judiciais deve transferir-se o respetivo termo para o primeiro dia útil seguinte ao das férias judiciais (acórdão do STA de 20.12.2006, processo 09992/06, de 21.9.2011, processo 0318/11, e de 28.5.2014, processo 0311/14[...]». Sublinhou o STA neste último acórdão, em jurisprudência que tem mantido a propósito do artigo 80.º do RGIT (cf. o acórdão de 23.06.2011, Proc. 0571/20.5BEPNF) que, «ainda que eventualmente se viesse a concluir não ser esta a melhor interpretação, em face da uniformidade da jurisprudência da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo e da susceptibilidade dela gerar a confiança dos interessados na manutenção daquela posição, sempre seria de manter tal jurisprudência, por evidentes razões de sensatez e razoabilidade e porque não está em causa a necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes.». Daí a reafirmação de que «porque esse prazo não respeita a ato a praticar num processo judicial, antes constituindo um prazo de caducidade de natureza substantiva, não lhe é aplicável o regime dos prazos processuais. No entanto, terminando esse prazo em férias judiciais, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte, por força do preceituado no art. 279.º, alínea e), do CC.»

¹⁹ Proc. n.º 62/15.6T8EVR.E1 e 236/15.0T8PTM.E1, respetivamente, em www.dgsi.pt. Neste sentido se tem igualmente pronunciado o Supremo Tribunal Administrativo em conhecimento do recurso de decisão de aplicação de coimas da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, al. l), da Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (cf., entre outros, os acórdãos de 21/9/2011, 28/05/2014 e 20/04/2020, proferidos, respetivamente, nos processos 0318/11, 0311/14 e 0653/19.6BECBR). Sobre este ponto, salientando o sentido da jurisprudência do STA, de que dão nota, embora mencionando a conformidade constitucional da interpretação contrária, com referência ao acórdão do TC 473/2001, Manuel Simas Santos/Jorge Lopes de Sousa, Contra-Ordenações - Anotações ao Regime Geral, 6.ª ed., Lisboa, Vislis 2001, p. 517.

²⁰ Acessíveis em https://acordaosv22.tribunalconstitucional.pt/.

²¹ Na sua redação anterior (redação originária, de 1982), o artigo 60.º dispunha sobre matéria completamente diferente - «Renúncia ao recurso» - nos seguintes termos: «A todo o tempo, durante o prazo previsto no artigo anterior, poderão os recorrentes renunciar ao recurso.»

²² Artigo 41.º («Direito subsidiário»): «1 - Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal».

²³ Artigo 4.º («Integração de lacunas»): «Nos casos omissos, quando as disposições deste Código não puderem aplicar-se por analogia, observam-se as normas do processo civil que se harmonizem com o processo penal e, na falta delas, aplicam-se os princípios gerais do processo penal».

²⁴ Cfr. Figueiredo Dias, Direito Penal Parte Geral, Tomo I, Questões Fundamentais, 3.ª ed., Gestlegal, 2019, pp. 218-226. Cfr. também, Ulrich Schroth, «Hermenêutica Filosófica e Jurídica», Introdução à Filosofia do Direito e à Teoria do Direito Contemporâneas (A. Kaufmann e W. Hassemer, org.), Fundação Calouste Gulbenkian, 3.ª ed., 2015, p. 399.

²⁵ Ou, numa «revisão» do sentido tradicional da interpretação jurídica, elementos do designado «critério metodológico» de realização do direito, partindo dos «sentidos possíveis do texto como quadro e limite da interpretação», impostos pela «expressão» ou «teor verbal» da lei (Castanheira Neves, Metodologia Jurídica, Problemas Fundamentais, Coimbra Editora, 1993, pp. 115ss).

²⁶ Artigo 43.º («(Princípio da legalidade»): «O processo das contra-ordenações obedecerá ao princípio da legalidade».

²⁷ Artigo 2.º «Legalidade do processo»): «A aplicação de penas e de medidas de segurança criminais só pode ter lugar em conformidade com as disposições deste Código». Leia-se agora

²⁸ Idem, ibid., p. 221. Neste sentido, sublinhando o papel do suporte literal, o acórdão («assento») do STJ n.º 1/2002, DR Série I-A, de 21.5.2002.

²⁹ Assim, também salientando este ponto, Karl Engisch, Introdução ao Pensamento Jurídico, 3.ª ed. Fundação Calouste Gulbenkian, 1977, p. 119.

³⁰ Figueiredo Dias, loc. cit., p. 221 e 225, e Karl Engisch, loc. cit., p. 120.

³¹ Castanheira Neves, loc. cit., p. 149-150. Como adverte Arthur Kaufmann, independentemente de outros tipos de argumentação, deverá o juiz, no processo de determinação do direito, continuar a ater-se primeiramente aos cânones tradicionais da interpretação (Filosofia do Direito, 5.ª ed., Fundação Calouste Gulbenkian, 2014, p. 127-129).

³² Figueiredo Dias, Direito Processual Penal, Coimbra Editora, reimp. 2004, p. 95, Karl Engisch, loc. cit., p. 120, e Ulrich Schroth, ob. cit., p. 381ss.

³³ Diário da Assembleia da República 2.ª série-A, n-º 20, de 9.2.1995.

³⁴ Pires de Lima/Antunes Varela, Código Civil Anotado, Volume I, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1979, p. 250. Foi com base neste entendimento que, por exemplo, o assento de 5.12.1973 ordenou a aplicação do artigo 279, al. c), do CC à contagem da pena de prisão fixada em meses (ECLI:PT:STJ:1973:033882.E3).

³⁵ Sobre o tema, cf. António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, Almedina, Coimbra, 2022, pp. 177ss.

³⁶ Diário da República, Série I-A, de 7.5.1994 pp. 2372-2373.

³⁷ Publicado na base de dados de «Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça», em https://www.dgsi.pt, e no Diário da República em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/a.s1-2010-89752075. Dispõe o artigo 446.º («Recurso de decisão proferida contra jurisprudência fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça») do CPP:

«1 - É admissível recurso directo para o Supremo Tribunal de Justiça, de qualquer decisão proferida contra jurisprudência por ele fixada, a interpor no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da decisão recorrida, sendo correspondentemente aplicáveis as disposições do presente capítulo.

2 - O recurso pode ser interposto pelo arguido, pelo assistente ou pelas partes civis e é obrigatório para o Ministério Público.

3 - O Supremo Tribunal de Justiça pode limitar-se a aplicar a jurisprudência fixada, apenas devendo proceder ao seu reexame se entender que está ultrapassada.»

³⁸ Nomeadamente quanto à natureza judicial ou não judicial do prazo, tendo em conta, nomeadamente, que, a partir do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro, que procedeu à revisão do anterior CPC, deixou de se falar em «atos judiciais», falando-se em «atos processuais» (artigos 142.º e segs. e artigos 131.º e segs. do novo CPC). Sobre o tema, cf. António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, cit., pp. 177ss.

³⁹ Que, no anterior CPC, antes da revisão de 1995, se incluíam nos «prazos processuais» (artigos 141.º ss).

⁴⁰ Sobre a distinção entre aplicação subsidiária e processo de integração de lacunas, cf. Frederico Costa Pinto, «Acesso de particulares a processos de contra-ordenação arquivados - Um estudo sobre o sentido e os limites da aplicação do Direito Processual Penal ao processo de contra-ordenação», in Estudos de Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Colaço, Vol. II, Almedina, Coimbra, 2002, pp. 616-617: «A aplicação subsidiária de um ramo de Direito ou de um regime jurídico a uma matéria é uma técnica legislativa de delimitação do regime jurídico aplicável numa certa área da vida e não um processo de integração de lacunas [...]. No processo de integração de lacunas, o texto a interpretar não é ab initio omisso. A omissão legislativa é encontrada de acordo com as regras gerais dos arts. 10.º e 11.º do Código Civil, se não existirem regras especiais para o efeito (como acontece, por exemplo, no art. 4.º do CPP)».

⁴¹ Que, excluindo a aplicação do Código de Procedimento Administrativo, fixou jurisprudência no sentido de que «A dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, al. b), do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não é aplicável à contagem do prazo de recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que instituiu o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo» (DR n.º 41/2025, Série I de 27.02.2025.

⁴² Dispõe o artigo 54.º:

«Artigo 54.º

(Da iniciativa e da instrução)

1 - O processo iniciar-se-á oficiosamente, mediante participação das autoridades policiais ou fiscalizadoras ou ainda mediante denúncia particular.

2 - A autoridade administrativa procederá à sua investigação e instrução, finda a qual arquivará o processo ou aplicará uma coima.

3 - As autoridades administrativas poderão confiar a investigação e instrução, no todo ou em parte, às autoridades policiais, bem como solicitar o auxílio de outras autoridades ou serviços públicos.»

⁴³ Sobre a autonomia material e processual e a subsidiariedade da intervenção penal, ver Frederico Costa Pinto, «O Ilícito de Mera Ordenação Social e a Erosão do Princípio da Subsidiariedade da Intervenção Penal», em Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, Volume I, Problemas Gerais, Coimbra Editora, 1998, pp. 209-274.

⁴⁴ Autonomia própria de um «direito novo», que justifica a sua criação, «em cada um dos planos em que releva: o dogmático, o sancionatório e o processual». [...] (Figueiredo Dias, Direito Penal Económico e Europeu, cit., pp. 18-33). Reconhecendo a importância das especificidades do processo para a afirmação desta autonomia diz Figueiredo Dias (Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, GestLegal, Coimbra 2019, pp. 185-186): «Os fundamentos em seu tempo apontados por Eb Schmidt para a autonomização do direito de mera ordenação social e para a sua consideração substancial como direito administrativo, antes que como direito penal, permanecem intocados na sua essência: seja o relacionado com a natureza do ilícito, seja o relacionado com a natureza da sanção, seja o relacionado com as especificidades processuais. Decisivos no contexto das nossas preocupações se relevam porém unicamente os dois primeiros [...]», acrescentando, em nota: «Sem prejuízo de dever reconhecer-se que também as especificidades do processo contraordenacional [...] ajudam - a muitos título poderosamente - a consolidar a distinção material entre o direito penal e do direito das contraordenações».

⁴⁵ «Pura atividade administrativa», na expressão de Eduardo Correia, em «Direito penal e direito de mera ordenação social», Direito Penal Económico e Europeu, cit., pp. 14. [...].

⁴⁶ Artigo 1.º, n.º 1, do CPA: «Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.» [...].

⁴⁷ Artigo 1.º, n.º 2, do CPA: «Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo.»

⁴⁸ Mas assegurando o direito ao recurso a um tribunal, o direito a uma tutela jurisdicional efetiva [...]. Assim, Nuno Brandão, op. cit., p. 875-877.

⁴⁹ Neste sentido, a generalidade da doutrina de maior autoridade, de autores como Eduardo Correia, in “Direito Penal e de Mera ordenação Social”, Boletim da Faculdade de Direito, XLIX, FDUC, Coimbra, 1973; José de Faria Costa, in “A importância da recorrência no pensamento jurídico. Um exemplo: a distinção entre o ilícito penal e o ilícito de mera ordenação social”, in AA. VV., Direito Penal Económico: textos Doutrinários, Vol. I, Problemas Gerais, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; Figueiredo Dias, in «O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social», in AA. VV., Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários - Volume I: Problemas Gerais, Instituto de Direito Penal Económico e Europeu, FDUC, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; Mário Ferreira Monte, in Lineamentos de Direito das Contraordenações, AEDUM, Braga, 2014; Manuel da Costa Andrade, in «Contributo para o conceito de contraordenação (a experiência alemã)», in AA. VV., Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários - Volume I: Problemas Gerais, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; Germano Marques da Silva, in Direito Penal Português, Parte Geral I, introdução e teoria da lei penal, Verbo, Lisboa, 2001; Miguel Pedrosa Machado, in «Elementos para o estudo da legislação portuguesa sobre contra-ordenações», in AA. VV., Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários - Volume I: Problemas Gerais, Instituto de Direito Penal Económico e Europeu da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 1998; Alexandra Vilela, in O Direito de mera ordenação Social, entre a ideia de recorrência e a de erosão de um Direito Penal clássico, Coimbra Editora, Coimbra, 2013.

⁵⁰ Decorrente do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, aplicável ao processo contraordenacional (Acórdão Ӧztürk c. Alemanha, TEDH, de 21-02-1984, em aplicação dos «critérios Engel» - Engel and Others v. The Netherlands, de 8.6.1976 - de definição de «acusação» como conceito de direito autónomo para efeitos da Convenção). Artigo 32.º («Garantias de processo criminal») da Constituição: «1. O processo criminal assegura todas as garantias de defesa, incluindo o recurso. [...] 10. Nos processos de contra-ordenação [...] são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.».

⁵¹ O qual dispõe: «5 - As disposições do presente Código, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais.»

⁵² Assim o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 84/2007, em https://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/1677 e António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, Almedina, Coimbra, 2023, p. 20. Incluem-se nos procedimentos especiais os procedimentos dispersos em legislação administrativa, nomeadamente licenciamentos, loteamentos urbanos ou procedimentos concursais.

⁵³ Sublinhando este ponto, Frederico Costa Pinto, loc. cit. p. 213.

⁵⁴ Para uma análise crítica deste entendimento, v. António Leones Dantas, loc. cit..

⁵⁵ Assim o decidiu o Tribunal Constitucional na Decisão Sumária n.º 224/2024, de 27-03-2024, na linha dos acórdãos n.º 473/2001 e 395/2002, veiculando, entre outros argumentos para rejeitar que da solução normativa em apreço decorresse qualquer inconstitucionalidade, o seguinte: «não ocorre qualquer violação do direito de acesso ao direito e aos tribunais, princípio do processo equitativo e ou das garantias de defesa, respetivamente previstos no artigo 20.º, n.os 1 e 4, e 32.º, n.os 2 e 10, da Constituição, atendendo, designadamente, a que (a) os serviços administrativos não estão fechados durante as férias judiciais, nem se vislumbra qualquer dificuldade material que obste à apresentação da peça processual de impugnação judicial nesse período; (b) a Constituição não impõe uma determinada forma de contar prazos, inexistindo qualquer razão atendível que permita concluir que a defesa se encontra irremediavelmente comprometida perante a não suspensão do prazo durante as férias judiciais [...]».

⁵⁶ Assim, com desenvolvimentos, J.P.F. Cardoso da Costa, «O recurso para os tribunais judiciais da aplicação de coimas pelas autoridades administrativas», em Ciência e Técnica Fiscal, n.º 366, abril-junho de 1992, p.40-69.

⁵⁷ Assim, por todos, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pp. 186-202, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, Vol. I, 2007, pp. 416-417, e Vol. II, 2010, pp. 827-829, e Pinto de Albuquerque, Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2011, p. 244.

⁵⁸ Os direitos ao processo equitativo e à tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente garantidos, encontram igualmente proteção, nas suas várias dimensões, nos instrumentos que vigoram na ordem interna e vinculam o Estado Português ao sistema internacional de proteção dos direitos humanos, nomeadamente nos artigos 6.º e 13.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, bem como na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no que respeita à aplicação do direito da União.

⁵⁹ Em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20210378.html.

⁶⁰ DR n.º 81/2021, Série I de 2021-04-27, pp. 7-21, que «declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no n.º 6 do artigo 10.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de junho, quando interpretada no sentido de estabelecer uma presunção inilidível em relação ao autor da contraordenação, independentemente da prova que sobre a autoria for feita em processo judicial».

⁶¹ Remetendo para o Acórdão n.º 187/2018.

⁶² Referindo Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 2004, pp. 415 e 416

⁶³ Remetendo para o Acórdão n.º 460/2011.

⁶⁴ Acórdão do TC n.º 135/2009.

⁶⁵ Lembre-se, nesta linha, o que o decidiu o Tribunal Constitucional na Decisão Sumária n.º 224/2024, de 27-03-2024, na linha dos acórdãos n.º 473/2001 e 395/2002, veiculando, entre outros argumentos para rejeitar que da solução normativa de recusa da transferência do termo do prazo decorresse qualquer inconstitucionalidade, o seguinte: “não ocorre qualquer violação do direito de acesso ao direito e aos tribunais, princípio do processo equitativo e ou das garantias de defesa, respetivamente previstos no artigo 20.º, n.os 1 e 4, e 32.º, n.os 2 e 10, da Constituição, atendendo, designadamente, a que (a) os serviços administrativos não estão fechados durante as férias judiciais, nem se vislumbra qualquer dificuldade material que obste à apresentação da peça processual de impugnação judicial nesse período; (b) a Constituição não impõe uma determinada forma de contar prazos, inexistindo qualquer razão atendível que permita concluir que a defesa se encontra irremediavelmente comprometida perante a não suspensão do prazo durante as férias judiciais [...]”.

⁶⁶ Neste sentido Leones Dantas, ob. cit., p. 183: «A sujeição da impugnação de atos administrativos a um prazo de natureza substantiva, contado nos termos do artigo 279.º do Código Civil, deriva da natureza da impugnação de tais atos, o que nada tem a ver com a impugnação de decisões condenatórias proferidas em processo de contraordenação.»

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