Acórdão n.º 158/88, de 29 de julho

Acórdão n.º 158/88

Processo n.º 132/88

Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:

1 - O procurador-geral da República-adjunto em exercício no Tribunal Constitucional requereu, nos termos do disposto no artigo 281.º, n.º 2, da Constituição e no artigo 82.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes do n.º 1 do artigo 9.º (na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando), da alínea a) do n.º 1 do artigo 10.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º e do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, que define as infracções de contrabando e descaminho, estabelece as correspondentes sanções e define regras sobre o seu julgamento.

Todas as normas em causa - invoca o procurador-geral-adjunto - já foram julgadas inconstitucionais em três (ou mais) casos concretos.

Assim, a norma constante do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 187/83, na parte em que fixa a punição do crime de contrabando, foi julgada inconstitucional pelos seguintes acórdãos:

1) Acórdão n.º 254/86, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 273, de 26 de Novembro de 1986:

2) Acórdão n.º 187/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 162, de 17 de Julho de 1987;

3) Acórdão n.º 385/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 287, de 15 de Dezembro de 1987;

4) Acórdão n.º 436/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 19, de 23 de Janeiro de 1988;

5) Acórdão n.º 459/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 60, de 12 de Março de 1988;

6) Acórdão n.º 460/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 60, de 12 de Março de 1988;

7) Acórdão n.º 2/88, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 60, de 12 de Março de 1988; e

8) Acórdão n.º 54/88, inédito.

Por seu turno, a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 10.º do mesmo diploma foi julgada inconstitucional nos seguintes arestos:

1) Acórdão n.º 65/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 89, de 16 de Abril de 1987;

2) Acórdão n.º 2/88, já citado; e

3) Acórdão n.º 54/88, já citado.

Quanto à norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º do decreto-lei em causa, foi objecto de julgamento de inconstitucionalidade nos seguintes acórdãos:

1) Acórdão n.º 173/85, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 6, de 8 de Janeiro de 1986;

2) Acórdão n.º 427/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 3, de 5 de Janeiro de 1988; e

3) Acórdão n.º 59/88, inédito.

Finalmente, a norma constante do artigo 35.º do referido Decreto-Lei n.º 187/83 foi julgada inconstitucional em seis acórdãos:

1) Acórdão n.º 356/86, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 85, de 11 de Abril de 1987;

2) Acórdão n.º 357/86, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 85, de 11 de Abril de 1987;

3) Acórdão n.º 67/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 89, de 16 de Abril de 1987;

4) Acórdão n.º 70/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 89, de 16 de Abril de 1987;

5) Acórdão n.º 96/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 108, de 12 de Março de 1987; e

6) Acórdão n.º 394/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 290 (suplemento), de 18 de Dezembro de 1987.

Alega o procurador-geral-adjunto que, por um lado, as mencionadas normas versaram inovatoriamente sobre matérias integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, pois o seu objecto se reporta ou à definição de penas ou à definição de crimes ou a processo criminal, e que, por outro lado, as mesmas normas foram emitidas pelo Governo sem que para tal estivesse validamente credenciado, pois a autorização legislativa concedida pelas alíneas d) e e) do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro, havia caducado, nos termos do artigo 168.º, n.º 4, da Constituição, com a dissolução da Assembleia da República operada pelo Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro, antes, portanto, de o Governo ter aprovado o Decreto-Lei n.º 187/83 em Conselho de Ministros realizado em 24 de Março de 1983.

Consequentemente, conclui o requerente, as normas assinaladas encontram-se feridas de inconstitucionalidade orgânica, por violação do preceituado na alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da lei fundamental.

2 - Notificado o Governo, na pessoa do Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, limitou-se o mesmo, na sua resposta, a oferecer o merecimento dos autos.

Cumpre agora decidir.

3 - Conforme já se assinalou, o Decreto-Lei n.º 187/83 define as infracções de contrabando e descaminho, estabelece as correspondentes sanções e define regras sobre o seu julgamento.

No artigo 9.º, n.º 1, determina-se que «quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias».

Por seu turno, no artigo 10.º, n.º 1, alínea a), preceitua-se que «se o crime previsto no artigo anterior for cometido de noite ou em lugar ermo ou com uso de armas ou com emprego da violência ou por duas ou mais pessoas a pena será a de prisão de 6 meses a 3 anos e a multa não será inferior a 150 dias».

Quanto ao artigo 22.º, n.º 1, alínea a), aí se estabelece que constitui contra-ordenação «todo o facto que tenha por fim retirar das alfândegas ou fazer passar através delas quaisquer mercadorias que não sejam de importação ou exportação proibidas sem serem submetidas ao competente despacho ou mediante despacho com falsas indicações, para evitar o pagamento, total ou parcial, dos direitos e demais imposições estabelecidos ou ainda, no caso de mercadorias livres de direitos, para evitar o cumprimento das formalidades de despacho».

Finalmente, no artigo 35.º dispõe-se que «as guias e documentos a que se refere a alínea c) do n.º 2 do artigo 9.º devem ser apresentadas no decurso do inquérito perliminar, quando a ele haja lugar, sem o que a autoridade que o dirige requererá instrução preparatória».

Todas as normas acima referidas - a do artigo 9.º, n.º 1, apenas na parte em que fixa a punição do crime de contrabando - foram efectivamente já julgadas inconstitucionais nos acórdãos mencionados no pedido do requerente.

Encontra-se, assim, verificado o pressuposto exigido pelo artigo 281.º, n.º 2, da Constituição, segundo o qual o «Tribunal Constitucional aprecia e declara ainda, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos».

Por outro lado, a entidade requerente possui legitimidade para apresentar o pedido, porquanto tal resulta do preceituado no artigo 82.º da Lei n.º 28/82, onde se estabelece que a iniciativa do processo, nestes casos, pode caber ao Ministério Público.

4 - Ao conhecimento do pedido não obsta o facto de o Decreto-Lei n.º 187/83 ter sido já revogado pelo Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, que regulou ex novo a matéria relativa à definição das infracções de contrabando e descaminho, ao estabelecimento das correspondentes sanções e à definição das regras sobre o seu julgamento.

É que, na verdade, ainda se encontram pendentes de recurso de constitucionalidade várias decisões judiciais em que foram aplicadas normas do Decreto-Lei n.º 187/83 ou em que foi recusada a aplicação de normas constantes do mesmo diploma. Ora, o trânsito em julgado dessas decisões ou a sua revogação depende apenas do juízo que vier a ser feito sobre a questão de inconstitucionalidade das normas em causa, para nada relevando a mencionada publicação do Decreto-Lei n.º 424/86.

5 - De acordo com o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da lei fundamental, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre «definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal».

Ora, todas as normas impugnadas se inscrevem nesta matéria reservada à competência legislativa do parlamento.

Com efeito, a norma do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 187/83, ao estabelecer a punição do crime de contrabando, veio, obviamente, regular matéria atinente à definição de penas. E, ao regular essa matéria, fê-lo de forma substancialmente inovatória, porquanto o contrabando passou a ser punido com prisão e multa quando anteriormente era punido, geralmente, apenas com multa [cf. artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 31664, de 22 de Novembro de 1941 (Contencioso Aduaneiro)].

O mesmo, aliás, se pode dizer quanto à norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 10.º, já que também aí se estabelece a punição do contrabando (neste caso, o contrabando qualificado) com prisão e multa.

Do mesmo modo, também se afigura evidente que a norma do artigo 35.º incide sobre matéria de processo criminal. E, por outro lado, tal norma também é claramente inovadora, pois «veio prever um novo caso de obrigatoriedade de instrução preparatória» (cf. Acórdão n.º 67/87).

Ao invés, já se poderia questionar se a norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º se inscrevia no âmbito de previsão da alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, já que em tal norma se qualificam determinadas condutas como contra-ordenações e que em matéria de actos ilícitos de mera ordenação social a lei fundamental só reserva à Assembleia da República a legislação atinente ao respectivo «regime geral de punição» [artigo 168.º, n.º 1, alínea d)].

Todavia, a verdade é que, ao mandar punir certas condutas como contra-ordenações, a disposição em causa, simultânea e implicitamente, teve como efeito que tais condutas deixassem de ser punidas como crimes de descaminho, já que assim eram legalmente qualificados anteriormente (cf. artigos 41.º e 45.º do Contencioso Aduaneiro).

Ora, como se concluiu no Acórdão n.º 56/84 deste Tribunal (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 9 de Agosto de 1984), há-de-se entender que também a eliminação de certas condutas do quadro legal dos crimes se encontra constitucionalmente reservada à Assembleia da República pela alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º Afirmou-se então, e reafirma-se agora:

Esta competência exclusiva da Assembleia da República não se exerce apenas pela positiva, isto é, não se confina à modelação, por via legislativa, de crimes e penas em sentido próprio.

Realiza-se também, e em termos altamente significativos, pela negativa, isto é, pela supressão do quadro criminal de tipos de ilícito. Seria, na verdade, ilógico e inconsequentemente que esta última competência lhe não coubesse por inteiro, por várias razões. Em primeiro lugar, a alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição não faz qualquer distinção. Em segundo lugar, a não se entender assim, a competência da Assembleia da República para criar tipos crime e penas reduzir-se-ia a zero sempre que o Governo, e de imediato, lhe revogasse as leis penais que editasse, o que resultaria inadmissível. Em terceiro lugar, a implementação do quadro geral de ilícitos criminais e penas, em sentido estrito, reclama que, analisada detidamente a realidade social, se seleccionem, especifiquem e graduem, segundo parâmetros de referência constitucional, os comportamentos humanos infractores de bens jurídicos essenciais e se estabeleçam penas proporcionadas a cada facto; daí que a simples eliminação de um modelo de crime reflexamente altere todo o quadro, o que equivale a dizer que, neste campo, a competência negativa tem, ao cabo e ao resto, profundos efeitos positivos.

Por estes motivos, e muito em especial pelo facto de estas duas vertentes da competência, a positiva e a negativa, não serem perfeitamente separáveis, impõe-se a interpretação de que só a Assembleia da República pode intervir legislativamente em todo este domínio.

6 - A matéria sobre que incidem as normas em apreço, pertencendo à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pode, porém, ser objecto de uma autorização legislativa ao Governo.

E, no caso vertente, tal autorização consta efectivamente do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, segundo o qual ficou o Governo autorizado a «alterar o Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31664, de 22 de Novembro de 1941, nomeadamente no sentido do pagamento transaccional» [alínea d)], bem como a «legislar sobre a definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabelecimento de penas e crimes, bem como sobre o respectivo processo, com a consequente reestruturação dos respectivos tribunais (organização e competência)» [alínea e)].

Por outro lado, tal autorização legislativa, conforme se preceitua no n.º 3 do artigo 201.º da lei fundamental, foi expressamente invocada pelo Governo ao emitir o decreto-lei em apreço.

Assim sendo, resta saber se à data dessa emissão a referida autorização legislativa havia ou não caducado.

7 - Segundo o preceituado no n.º 4 do artigo 168.º da CRP, «as autorizações caducam com a demissão do Governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República».

No caso em apreço, poder-se-ia suscitar desde logo a questão de saber se é constitucionalmente admissível conceder autorizações legislativas a um governo já demitidido, sabendo-se, como se sabe, que tal demissão, no caso vertente, ocorrera muito antes da aprovação da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro, por via da publicação do Decreto n.º 136-A/82, de 23 de Dezembro, do Presidente da República. E, se se desse resposta positiva a esta questão, ainda restaria saber em que casos e condições seria constitucionalmente legítima a concessão de tais autorizações.

No entanto, pode igualmente invocar-se o facto de a autorização legislativa haver caducado com a dissolução da Assembleia da República, ocorrida por força do Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro (publicado em suplemento ao Diário da República, da mesma data).

Comecemos então por analisar essa questão.

8 - Publicado em 13 de Maio de 1983, o Decreto-Lei n.º 187/83 havia sido promulgado em 23 de Abril e aprovado em Conselho de Ministros de 24 de Março do mesmo ano.

Verifica-se, assim, que mesmo a sua aprovação ocorreu em data posterior à da dissolução da Assembleia da República.

Caducando as autorizações legislativas com a dissolução do parlamento (cf. citado n.º 4 do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa) e inscrevendo-se a matéria constante das normas em apreço, como se viu, na reserva relativa de competências legislativa da Assembleia da República, tanto pareceria bastar para se concluir, sem mais, pela inconstitucionalidade das referidas normas.

Acontece, porém, que a Lei n.º 2/83, em cujo artigo 19.º se conferia a autorização legislativa em causa, é a lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1983.

E, conforme se sabe, já tem sido sustentado que as autorizações legislativas contidas na lei do orçamento não caducam nos casos previstos no n.º 4 do artigo 168.º, por o seu período de vigência acompanhar sempre o da lei em que se inscrevem, isto é, e em princípio, o ano económico (cf. José Manuel Cardoso da Costa, «Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento», número especial do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, vol. III, pp. 407 e segs.).

Ora, a adoptar-se tal tese e a considerar-se a mesma aplicável ao caso em apreço, teríamos que faleceria a inconstitucionalidade orgânica invocada pelo requerente, porquanto o diploma em apreço teria sido editado ao abrigo de credencial bastante: a questionada autorização legislativa constante do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, a qual não teria então caducado com a dissolução do parlamento.

9 - Não parece, porém, que a doutrina exposta no citado estudo possa servir de arrimo suficiente para se sustentar a constitucionalidade das normas desaplicadas.

Na verdade, tal doutrina - aceitando-a agora sem contradita - só pode ser defendida para as autorizações legislativas em matéria fiscal, embora se admita que não tenham directa, mas apenas indirectamente, a ver com a política financeira ou económico-financeira; e isto porque o fundamento material do regime específico que se entende dever ser aplicável a tais autorizações legislativa consiste no facto de se reconhecer que elas não podem «ser havidas como autorizações concedidas a 'um governo determinado' [...] mas antes só com autorizações concedidas ao 'Governo', sem mais», na medida em que «representam elementos programáticos integrantes da política financeira globalmente definida pela Assembleia da República para o ano económico» (Estudos ..., cit., pp. 434 e 435).

Assim, mesmo que se admita que as autorizações legislativas constantes da lei do orçamento, quando referentes a matérias abrangidas pela alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º («criação de impostos e sistema fiscal»), não caducam com a dissolução da Assembleia da República, ter-se-á de concluir que a autorização legislativa constante do artigo 19.º da Lei n.º 2/83 havia caducado à data da aprovação do Decreto-Lei n.º 187/83, porquanto incidia sobre matéria atinente à alínea c) do citado n.º 1 do artigo 168.º, e não à sua alínea i), não havendo qualquer razão substancial que justifique a adopção de um regime específico para as autorizações legislativas conferidas em tal matéria, ainda que integradas na lei do orçamento.

Este entendimento, aliás, tem vindo a se adoptado uniformemente por este Tribunal desde o citado Acórdão n.º 173/85 e já serviu de suporte à declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma da alínea c) do n.º 2 do artigo 9.º do diploma em causa (cf. Acórdão n.º 187/87, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 17 de Junho de 1987).

10 - Nestes termos, declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes do artigo 9.º, n.º 1 (na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando), do artigo 22.º, n.º 1, alínea a), e do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, por violação do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.

Lisboa, 12 de Julho de 1988. - Luís Nunes de Almeida - Mário de Brito - Antero Alves Monteiro Dinis - Martins da Fonseca - Raul Mateus - Vital Moreira - Messias Bento - José Magalhães Godinho - José Manuel Cardoso da Costa (vencido, nos termos da declaração de voto junta ao Acórdão n.º 187/87, citado no texto) - Armando Manuel Marques Guedes.