Acórdão n.º 319/2021, de 15 de junho

Acórdão n.º 319/2021

Processo n.º 575/20

Aos 18 dias do mês de maio de dois mil e vinte e um, achando-se presentes o Conselheiro Presidente João Caupers e os Conselheiros José António Teles Pereira, Joana Fernandes Costa, Maria José Rangel de Mesquita, Maria da Assunção Raimundo, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Fernando Vaz Ventura (por videoconferência), Pedro Machete, Mariana Rodrigues Canotilho, Maria de Fátima Mata-Mouros (por videoconferência), José João Abrantes e Lino Rodrigues Ribeiro, foram trazidos à conferência os presentes autos.

Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Pelo Acórdão n.º 236/2021 (acessível, assim como os demais adiante referidos, a partir da ligação https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/) foi decidido:

a) Julgar parcialmente procedente o recurso interposto por Henrique José de Sousa Neto, enquanto candidato à Eleição para Presidente da República, realizada em 24 de janeiro de 2016, e, consequentemente, reduzir o montante da coima que lhe foi aplicada pela Entidade Das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP), pela prática da contraordenação prevista e punida pelas disposições conjugadas dos artigos 12.º, 15.º, n.º 1 e 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 19 de abril (LFP), para o valor de 1 e 1/2 (um e meio) salários mínimos nacionais (SMN) de 2008, perfazendo a quantia de (euro)639,00 (seiscentos e trinta e nove euros);

b) Julgar parcialmente procedente o recurso interposto por António José Manteigas Lopes Curto, enquanto mandatário financeiro, e, consequentemente, reduzir o montante da coima que lhe foi aplicada pela ECFP, pela prática da contraordenação prevista e punida pelas disposições conjugadas dos artigos 12.º, 15.º, n.º 1 e 31.º, n.º 1, da LFP, para o valor de 1 e 1/2 (um e meio) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro)639,00 (seiscentos e trinta e nove euros).

Notificados do citado Acórdão, vêm os arguidos invocar a prescrição do procedimento contraordenacional e requerer o respetivo reconhecimento, nos termos e com os fundamentos seguintes:

«1 - Nos termos do artigo 27.º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), o procedimento por contra-ordenação extingue-se por efeito da prescrição logo que sobre a prática da contra-ordenação hajam decorrido os seguintes prazos:

a) Cinco anos, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável uma coima de montante máximo igual ou superior a (euro) 49.879,79;

b) Três anos, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável uma coima de montante igual ou superior a (euro) 2.493,99 e inferior a (euro) 49.879,79;

c) Um ano, nos restantes casos.

De facto,

2 - Segundo o n.º 1 do artigo 31.º (sob a epígrafe: "não discriminação de receitas e despesas") da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho (Financiamento dos Partidos Políticos) os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral\ são punidos com coima mínima no valor do IAS (indexante de apoios sociais: 438,81(euro) em 2021) e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS (= a 35.104,806).

I.e.,

3 - No presente caso nem estaremos perante uma contra-ordenação a que seja aplicável uma coima de montante igual ou superior a (euro) 2.493,99/inferior a (euro) 49.879,79, pois o respectivo valor mínimo é de 438,81(euro), o qual é indubitavelmente inferior a 2.493,99(euro).

4 - Deste modo o prazo de prescrição aplicável é de 01 (um) ano, o qual já está amplamente verificado, o que se requer seja reconhecido.

Contudo e caso assim não se entenda, o que apenas por mera cautela de patrocínio se concebe, sem conceder,

5 - Não poderá deixar de se reconhecer como verificada a previsão legal da alínea b) do artigo 27.º do RGCO.

Neste caso,

6 - Nos termos do n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, a prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo de prescrição acrescido de metade,

Ou seja,

7 - Os 03 anos (da prescrição), mais a sua metade (01 ano e 06 meses), num global de 04 anos e 06 meses, sobre a prática da contra-ordenação.

8 - As eleições, aqui em causa, para Presidente da República, ocorreram em 24.01.2016. Cfr. ponto 1 do factos provados (vide pág.ª 11.ª da decisão em apreço).

9 - As contas da sua candidatura à eleição para Presidente da República (aqui em infundada crise), foram apresentadas em 14.03.2016, junto do TC. Cfr. 1.ª parte do ponto 3 do factos provados (vide pág.ª 11.ª da decisão em apreço).

Ora,

10 - Entre 14.03.2016 e 22.04.2021 (data do Acórdão) decorreram 05 (cinco) anos e 39 dias, estando assim reunidos todos os pressupostos de facto e de direito para se suscitar a apreciação da aludida prescrição do procedimento contra-ordenacional aqui em causa, a qual - independentemente do demais - também se terá por verificada, mesmo se tivermos em consideração a data da retificação das contas da campanha [realizada em 13.09.2016. C/r. última parte do ponto 3 do factos provados (vide pág.ª 11.ª da decisão em apreço)], tendo já sido ultrapassados desde essa data 04 (quatro) anos e 07 (sete) meses e 09 (nove) dias.»

2 - Notificado para, querendo, se pronunciar sobre o requerido, veio o Ministério Público dizer, sob invocação da jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional neste domínio, nomeadamente a do Acórdão n.º 231/2021, e verificando, após comparação, que o regime mais gravoso em matéria de prescrição seria o da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, na sua redação originária - a lei antiga -, que, no regime mais favorável, ao abrigo da lei nova - isto é, o regime aplicável em função das alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 1/2018, 19 de abril - o prazo máximo de prescrição ocorre seis meses depois do dia 20 de dezembro de 2020, isto é, em 20 de junho de 2021, e que, uma vez que o Acórdão n.º 236/2021 em causa nos presentes autos data de 20 de abril de 2021, não se verificou a prescrição do procedimento contraordenacional invocada pelos requerentes.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

3 - As contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais previstas na LFP - que regula o financiamento das campanhas eleitorais - e processadas segundo os trâmites estabelecidos na Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (LEC) - que regula a organização e funcionamento da ECFP -, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO).

É nesse regime geral que se encontram as normas sobre os prazos de prescrição, fixados em função do limite máximo - e apenas desse, sob pena de inexplicável incoerência normativa - da moldura sancionatória aplicável, e sobre as causas suspensivas e interruptivas do prazo prescricional. É também aí, nomeadamente no artigo 27.º, n.º 3, que se fixa o prazo máximo de prescrição: a «prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo de prescrição acrescido de metade».

A este respeito, importa ter presente que o regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas das campanhas eleitorais também integra causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que, nos termos da ressalva estatuída no artigo 27.º-A, n.º 1, do RGCO, importa considerar na contagem do respetivo prazo. É o que se verifica, por exemplo, em relação à previsão de situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo constante do artigo 22.º da LEC.

4 - No caso em apreço, está em causa a contraordenação prevista pelas disposições conjugadas dos artigos 12.º, 15.º, n.º 1, e 31.º, n.º 1, da LFP, punida com uma coima máxima de (euro)34.080,00, correspondente a 426 x 80 SMN de 2008 (cf. o artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na sua redação originária, aplicável ex vi artigo 152.º, n.os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, em conjugação com o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro, e o artigo 114.º, alínea a), da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro). Significa isto que o prazo normal de prescrição aplicável é o de 3 (três) anos (cf. o artigo 27.º, alínea b), do RGCO), a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas da campanha eleitoral (e não, como erradamente é assumido pelos arguidos nos n.os 9 e 10 do seu requerimento, a data da efetiva apresentação das contas). In casu, atentas as contraordenações praticadas - violação do dever de organização contabilística - e o prazo previsto nos artigos 27.º, n.º 1, da LFP e 35.º, n.º 1, da LEC (aplicável por igual a todas as candidaturas às eleições presidenciais de 2016, independentemente de as mesmas terem ou não recebido a subvenção pública aí referida): 20 de junho de 2016.

É este o termo final do prazo de entrega das contas relativas à campanha eleitoral, então, no Tribunal Constitucional. Em função do mesmo termo, verifica-se que, tendo ocorrido interrupções, o prazo máximo de prescrição, sem contar com as causas de suspensão - gerais e específicas - termina em 20 de dezembro de 2020.

Com efeito, o n.º 3 do artigo 28.º do RGCO fixa esse prazo máximo através de dois elementos indissociáveis: (i) o prazo normal de prescrição acrescido de metade; (ii) e o tempo de suspensão. Daí que o prazo máximo de prescrição seja determinado pela soma do tempo de suspensão e do prazo normal de prescrição acrescido de metade, independentemente de todas as interrupções que possam ter tido lugar. No caso dos presentes autos, tal prazo corresponde a quatro anos e seis meses mais os períodos de suspensão aplicáveis (cf. também os n.os 6 e 7 do requerimento dos arguidos).

5 - Acontece que, entre a data da prática das infrações imputadas aos arguidos e a data da decisão administrativa sancionatória - 6 de maio de 2020 -, o regime e o processamento das contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais foi alterado pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril (cf. também o ponto 8 do Acórdão n.º 236/2021), com evidente repercussão na contagem do prazo de prescrição do procedimento, quer porque se restringiu o alcance das causas suspensivas previstas no artigo 22.º da LEC, quer porque o processo de prestação de contas assumiu nova estruturação, com a consequente alteração dos eventos subsumíveis às causas que, à luz do regime geral, têm virtualidade interruptiva e/ou suspensiva.

Não obstante não ter havido encurtamento ou ampliação do prazo de prescrição previsto no regime geral em vigor à data da prática das infrações, nem do limite máximo da moldura por referência à qual tal prazo é fixado, a modificação dos factos interruptivos ou suspensivos que resultaram daquelas alterações influi na contagem concreta do prazo de prescrição do procedimento, visto que as concretas causas de interrupção e de suspensão constituem fatores imprescindíveis a ter em conta na determinação do prazo máximo de prescrição do procedimento.

Conforme este Tribunal tem entendido, ocorrendo sucessão de leis no tempo, é necessário determinar se o novo regime legal amplia ou diminui o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional (cf., por último, os Acórdãos n.os 231/2021 e 232/2021). Traduzindo-se a prescrição do procedimento numa renúncia do Estado ao direito de sancionar, condicionada pelo decurso de um determinado lapso temporal, cuja razão de ser se situa na não realização dos fins das sanções, as normas sobre prescrição do procedimento, para além da indiscutível vertente processual, têm natureza substantiva. Tal natureza determina, no domínio da aplicação da lei no tempo, a sujeição das respetivas normas ao princípio da aplicação retractiva do regime jurídico concretamente mais favorável ao agente da infração (n.º 2 do artigo 3.º do RGCO). Significa isto que não pode ser aplicada lei sobre prescrição que se revele, em concreto, mais gravosa do que a vigente à data da prática dos factos, bem como deve ser aplicado retroativamente o regime prescricional que eventualmente se mostre, em concreto, mais favorável.

Ora, na determinação do regime de prescrição mais favorável deve proceder-se à aplicação do regime legal da prescrição, no seu todo, que vigorava à data da prática das infrações, por comparação com o ou os regimes que lhe sucederam até à data em que a decisão sancionatória - in casu, o Acórdão n.º 236/2021 - transita em julgado. Ou seja, aplica-se a lei antiga (LA) e a seguir a lei nova (LN), uma e outra integralmente, comparando-se os resultados.

Impõe-se, pois, conhecer da prescrição do procedimento contraordenacional em função do regime concretamente mais favorável.

6 - Para além das causas interruptivas e suspensivas previstas no RGCO, a lei vigente à data da consumação da contraordenação considerada - a LEC, na sua versão originária - previa no artigo 22.º uma causa especial de suspensão: «a prescrição do procedimento pelas contraordenações previstas na Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, e na presente lei suspende-se, para além dos casos previstos na lei, até à emissão do parecer a que se referem, consoante os casos, os artigos 28.º, 31.º, 39.º e 42.º». Ou seja, o tempo decorrido enquanto a causa suspensiva se mantiver não se conta para a prescrição; mas o tempo decorrido antes que a causa surja é contado, juntando-se ao tempo que correr depois de cessada.

Tratando-se da responsabilidade contraordenacional por violação das regras de apresentação das contas de campanhas eleitorais, o «parecer» a que se refere aquela norma era o previsto no artigo 42.º da LEC na sua versão originária, e que devia ser emitido no prazo máximo de 70 dias «a partir do fim do prazo de apresentação das contas da campanha eleitoral» (cf. o respetivo n.º 3).

Significa isto que o prazo máximo de prescrição, ao abrigo da LA - os quatro anos e seis meses -, além de contar com os acréscimos decorrentes da aplicação das causas de suspensão da prescrição previstas no regime geral (cf. o artigo 27.º-A do RGCO), contava, também, com um acréscimo de 70 dias imputável a uma causa de suspensão da prescrição específica (cf. o artigo 42.º, n.º 3, da LEC, na sua redação originária).

7 - Como mencionado, a Lei Orgânica n.º 1/2018 veio introduzir diversas alterações na LFP e na LEC, nomeadamente no regime processual de apreciação das contas (cf. supra o n.º 5). Acresce que, à data da entrada em vigor desta Lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) - os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, pelo que tal regime lhes é aplicável - e foi efetivamente aplicado -, nos termos da norma transitória constante do respetivo artigo 7.º (cf. o ponto 8 do Acórdão n.º 236/2021).

Uma das alterações relevantes em matéria de prazo de prescrição do procedimento contraordenacional foi a eliminação da causa de suspensão da prescrição anteriormente prevista no artigo 49.º da LEC, decorrente da revogação desse artigo (cf. o artigo 8.º, alínea b), da Lei Orgânica n.º 1/2018 e a redação por esta dada ao artigo 22.º da LEC). Em consequência, ao prazo máximo de prescrição, no âmbito da lei nova, deixou de se somar o período correspondente àquela causa específica, continuando, nos termos já antes referidos, a poder somar-se o tempo correspondente às causas de suspensão do procedimento contraordenacional previstas no regime geral.

8 - Uma outra alteração muito significativa introduzida pelo novo regime processual constante da Lei Orgânica n.º 1/2018 tem que ver com a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e para aplicar as respetivas coimas: até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional; com a nova lei passou a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP; v. também o Acórdão n.º 421/2020). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Tribunal Constitucional apreciar, em sede de recurso de plena jurisdição, em Plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da Lei do Tribunal Constitucional).

Uma das consequências desta modificação é a operatividade de uma das causas gerais de suspensão da prescrição previstas no artigo 27.º-A, n.º 1, do RGCO: a «prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: c) [e]stiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso», sendo certo que, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, a suspensão não pode ultrapassar seis meses. Com efeito, e como mencionado, até à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, aquela causa de suspensão geral, embora aplicável porque integrante do regime de prescrição da LA, não podia ser convocada, visto que os atos procedimentais e processuais praticados não lhe eram subsumíveis, tendo em conta que a ECFP - a autoridade inexistia - carecia de competência para aplicar as sanções previstas na LFP (cf. o artigo 46.º, n.º 1, da LEC, na sua redação originária). A punição das contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais era da competência exclusiva do Tribunal Constitucional (v. idem, ibidem).

9 - Analisando a tramitação observada no procedimento, verifica-se que, no decurso do procedimento contraordenacional, foram praticados diversos atos com virtualidade interruptiva da prescrição: (i) a notificação do relatório sobre a auditoria às contas das campanhas eleitorais, em 9 de março de 2017 (cf. o artigo 41.º, n.º 3, da LEC, na sua redação originária); (ii) a notificação do despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, proferido na sequência da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018 e da consequente inaplicabilidade do artigo 43.º da LEC na sua redação originária, a ordenar a remessa dos autos à ECFP, em 16 de outubro de 2018 (v. fls. 74); (iii) a notificação da decisão da ECFP relativa às irregularidades das contas da campanha eleitoral (artigos 43.º e 44.º da LEC, na redação de 2018), em 3 de setembro de 2019; (iv) a notificação da instauração do procedimento de contraordenação, em 4 de setembro de 2019 (fls. 42-43); (v) a notificação da decisão condenatória e de aplicação de coima, de 6 de maio de 2020, em 7 de maio de 2020 (fls. 155-157); (vi) a notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, em 10 de julho de 2020 (fls. 189-190); (vii) a notificação do despacho que admitiu os recursos interpostos pelos arguidos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, em 17 de setembro de 2020 (fls. 197-199); (viii) a notificação da promoção do Ministério Público, em 29 de setembro de 2020 (fls. 211-213); e (ix) a notificação do Acórdão n.º 236/2021, proferido em 21 de abril de 2021, em 22 de abril de 2021 (fls. 254-256).

Com efeito, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estas notificações correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Considerando que na data da notificação referida em (i) ainda não havia decorrido o prazo de três anos a contar da consumação da contraordenação - 20 de junho de 2016 - e que entre as datas das demais nunca passaram três anos, o prazo máximo de prescrição a considerar é o de quatro anos e seis meses - a terminar em 20 de dezembro de 2020 -, acrescido do período de suspensão (cf. o artigo 28.º, n.º 3, do RGCO).

Por outro lado, a notificação referida em (vii) determina a aplicação do disposto no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), do RGCO: a suspensão do prazo de prescrição por um período máximo de seis meses (cf. o n.º 2 do mesmo preceito).

Assim, e independentemente do regime prescricional concretamente aplicável, aos quatro anos e seis meses de prazo máximo de prescrição acrescem os seis meses desta suspensão.

10 - Isto significa que, ao abrigo da LA, o prazo máximo de prescrição finda seis meses mais setenta dias depois do 20 de dezembro de 2020 (cf. supra o n.º 6), isto é, em 29 de agosto de 2021.

Ao abrigo da LN, o prazo máximo de prescrição finda seis meses depois do dia 20 de dezembro de 2020, isto é, em 20 de junho de 2021 (cf. supra o n.º 7).

O regime previsto na LN é, assim, concretamente mais favorável, sendo por isso retroativamente aplicável aos presentes autos (cf. supra o n.º 5).

Dado que o Acórdão n.º 236/2021 foi prolatado em 21 de abril de 2021 e transitou em julgado em 6 de maio de 2021, verifica-se que o presente procedimento contraordenacional não prescreveu.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir o requerido e julgar improcedente a invocada prescrição do procedimento contraordenacional.

Atesto os votos de conformidade dos Conselheiros Maria de Fátima Mata-Mouros e Fernando Vaz Ventura, nos termos do disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio. João Pedro Caupers.

Lisboa, 18 de maio de 2021. - José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - Pedro Machete - Mariana Canotilho - José João Abrantes - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers.

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