Acórdão n.º 462/2026, de 22 de junho

Acórdão n.º 462/2026

Processo n.º 18/26

I - Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante, designada apenas por «ECFP»), em que é recorrente Ana Maria Rosa Martins Gomes e Ana Cristina Cascarejo Chéu, esta na qualidade de mandatária financeira, foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, de 15 de outubro de 2025, relativa às contas reportadas à participação na campanha apresentada pela recorrente para a eleição para Presidente da República, realizada a 24 de janeiro de 2021, e que sancionou contraordenacionalmente as recorrentes.

2 - Por decisão de 26 de março de 2025, tomada no âmbito do processo administrativo 02/PR/21/2021 (doravante, designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas por Ana Maria Rosa Martins Gomes, relativas à campanha da referida eleição para Presidente da República, realizada a 24 de janeiro de 2021, da qual Ana Cristina Cascarejo Chéu foi mandatária financeira [v. artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP») e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»)].

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou o processo contraordenacional n.º 21/2025 contra Ana Maria Rosa Martins Gomes e Ana Cristina Cascarejo Chéu pela prática das infrações ali verificadas.

As arguidas foram notificadas do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido pela sigla «RGCO»), tendo as arguidas apresentado, em conjunto, a sua defesa.

4 - Por decisão datada de 15 de outubro de 2025, a ECFP decidiu aplicar:

a) A Ana Maria Rosa Martins Gomes a sanção de coima no valor de 3 (três) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2021, o que perfaz a quantia de €1.316,43, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

b) A Ana Cristina Cascarejo Chéu a sanção de coima no valor de 3 (três) vezes o valor do IAS fixado para o ano de 2021, que perfaz a quantia de €1.316,43, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - Notificadas daquela decisão, as arguidas interpuseram, em conjunto, recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo formulado alegações nos seguintes termos:

«I - Enquadramento

1 - As ora Recorrentes foram notificadas, por comunicação efetuada em 12 de junho de 2025, do auto de notícia relativo ao processo de contraordenação n.º 21/2025/PR2021, a fim de apresentarem a sua defesa relativamente à matéria ali enunciada.

2 - Em 11 de julho de 2025, as Recorrentes pronunciaram-se sobre a contraordenação que lhes era imputada, juntando documentos e requerendo a inquirição de cinco testemunhas.

3 - Por decisão proferida em 15 de outubro de 2025 - a ora recorrida - , a ECFP condenou as Arguidas em coima no valor de €1.316,43 (para cada uma delas), pela prática da contraordenação p. e p. pelo art. 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho.

4 - Não se conformando, é dessa decisão que é interposto o presente recurso.

5 - As situações referidas no auto de notícia foram contabilizadas nas contas da candidatura, garantindo a sua transparência; as desconformidades apontadas têm um valor diminuto, sendo quase inócuas, tendo sido todas cabalmente esclarecidas. Deste modo, o formalismo da decisão recorrida é excessivo e desproporcionado, viciando, em substância, o ato recorrido.

II - Da violação do princípio do contraditório consagrado no art. 50.º do RGCO

6 - Acerca dos termos em que deve ser assegurado o direito de defesa do arguido, está consagrado o princípio de que a audiência do arguido, em processo de contraordenação, deve contemplar todos os aspetos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, como decorre do art. 50.º do RGCO.

7 - Sobre tal matéria foi lavrado pelo STJ o Assento n.º 1/2003, do seguinte teor:

Assento n.º 1/2003, de 16.10.2002, Carmona da Mota, in D.R., Série I-A, de 25.1.2003: quando, em cumprimento do disposto no artigo 50.º do RGCO, o órgão instrutor optar, no termo da instrução contraordenacional, pela audiência escrita do arguido, mas, na correspondente notificação, não lhe fornecer todos os elementos necessários para que este fique a conhecer a totalidade dos aspetos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, o processo ficará doravante afectado de nulidade, dependente de arguição, pelo interessado/notificado, no prazo de 10 dias após a notificação, perante a própria administração, ou, judicialmente, no acto de impugnação da subsequente decisão/acusação administrativa. (sublinhado nosso).

8 - No mesmo sentido, pronuncia-se Pinto de Albuquerque:

Se a notificação não fornecer os elementos necessários para que o interessado fique a conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, o vício será o da nulidade sanável (artigos 283.º, n.º 3, do CPP e 41.º, n.º 1, do RGCO), arguível pelo interessado (artigos 120.º, n.º 1, do CPP e 41.º, n.º 1, do RGCO), no prazo de 10 dias após a notificação (artigos 105.º, n.º 1, do CPP e 41.º, n.º 1, do RGCO), perante a própria administração ou, judicialmente, no acto da impugnação (artigos 121.º, n.º 3, alínea c), e 41.º, n.º 1, do RGCO). - in Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações, Paulo Pinto de Albuquerque, anotação ao art. 50.º, pág. 212 (sublinhados nossos).

9 - In casu, na notificação efetuada às Recorrentes para se pronunciarem sobre a matéria da contraordenação, foi omitida qualquer referência a uma conduta dolosa das Recorrentes.

10 - Todavia, na decisão ora recorrida, foram aditados - relativamente ao que consta do auto de notícia - os seguintes factos dados como provados:

8 - Ao agirem conforme descrito em 4 a 7 dos factos provados as arguidas representaram como possível que não discriminassem e comprovassem devidamente as receitas e despesas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

9 - As arguidas sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

11 - Como é evidente, tais factos são especialmente relevantes para a decisão proferida, uma vez a infração em causa não é punível a título de negligência.

12 - Devia ter sido dada a possibilidade às Recorrentes de se pronunciarem em concreto sobre esses pontos de facto agora dados como provados (em termos, de resto, insubsistentes por falta de prova).

13 - A omissão dessa comunicação relativa aos pontos de facto agora aditados pela decisão recorrida gera a nulidade da audição das Arguidas, afetando a tramitação subsequente dos autos, nos termos do art. 50.º do RGCO, o que se argui.

III - Da violação das garantias de defesa das arguidas consagradas no art. 54.º DO RGCO

14 - No âmbito do seu direito de defesa, o arguido tem direito a requerer diligências probatórias, designadamente inquirição de testemunhas, que se mostrem relevantes para a decisão final, no âmbito da instrução do processo administrativo, tal como previsto no art. 54.º do RGCO.

15 - Nesse sentido, pode consultar-se Pinto de Albuquerque que, embora refira jurisprudência noutro sentido, sublinha igualmente aquela em que as Recorrentes ora se louvem:

Acórdão do TRE, de 13.5.1997, in BMJ, 467, 648, acórdão do TRP, de 1.7.1998, processo 9810504, acórdão do TRC, de 7.12.2000, processo 2070/2000, e acórdão do TRP, de 4.2.2007, processo JTRP00040475, considerando que a decisão da autoridade administrativa é nula quando ela não inquire as testemunhas arroladas pelo arguido no processo administrativo em sua defesa, mesmo em face de auto de notícia válido que faz fé em juízo, e parecer da CC da PGR n.º 84/2007, em que se sustenta que na sequência da audição prevista no artigo 50.º, “o arguido pode requerer quaisquer diligências de prova que julgue relevantes a bem da sua defesa, que a autoridade administrativa deverá deferir, salvo impertinência manifesta das mesmas.”). - in Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações, Paulo Pinto de Albuquerque, anotação ao art. 55.º, pág. 230 (sublinhado nosso).

16 - Na sua defesa, as Recorrentes suscitaram questões de facto relativamente a vários pontos do auto de notícia, nos termos que a seguir se transcrevem:

3 - Relativamente ao n.º 1 do auto de notícia - produto da atividade de angariação de fundos “venda de serigrafia” -, foram apontadas três transferências para a conta bancária para pagamento de serigrafias, em relação às quais não teria sido possível identificar o comprador. Acontece que tais compradores, que efetuaram aquisições em 21/01/2021, foram devidamente identificados, com indicação do nome e do NIF, como decorre dos recibos emitidos e que se juntam como doc. 1.

A deficiente identificação constante do extrato bancário não é da responsabilidade da candidatura, que sempre reclamou a correta identificação do NIF dos adquirentes aquando da realização da transferência bancária para pagamento das serigrafias. De qualquer forma, o documento ora junto esclarece a identidade dos adquirentes. (sublinhado nosso).

4 - Relativamente ao n.º 2.1 a 2.3 do auto de notícia, são apontadas insuficiências na identificação de alguns doadores.

Acontece que, para assegurar a tramitação desses donativos, foi contratado um serviço especializado a cargo da entidade IFTHENPAY, nos termos do contrato que se junta como doc. 2.

Nesse âmbito, estava previsto que, nos donativos recebidos através de transferência bancária, o sistema obrigaria à introdução dos seguintes dados: nome e NIF; acontece que, por falha do sistema (por motivo não imputável às Arguidas), houve situações em que faltava ou estava incompleto o NIF. De qualquer forma, os valores recebidos não podiam deixar de ser contabilizados, uma vez que eram recebidos em conta bancária, sendo todos efetuados por pessoas singulares e dentro dos limites legais. (sublinhado nosso).

5 - Relativamente ao n.º 3 do auto de notícia, está em causa um donativo no valor de €100, que terá sido depositado na conta bancária da campanha em momento posterior ao encerramento da campanha.

Acontece que tal situação ficou a dever-se ao não encerramento da plataforma contratada (IFTHENPAY) no próprio dia do encerramento da campanha, por motivo imputável à referida entidade, o que permitiu ter sido efetuada a transferência em causa três dias depois do encerramento da campanha. O donativo não podia deixar de ser contabilizado, tendo sido efetuado por pessoa singular e dentro dos limites legais. (sublinhado nosso).

6 - Relativamente ao n.º 4 do auto de notícia, está em causa um descritivo incompleto quanto ao aluguer de salas no Hotel da Estrela, não tendo sido disponibilizados os detalhes necessários para aferir da observância dos valores de mercado. Para suprir qualquer dúvida, junta-se o extrato da conta da candidatura junto do Hotel da Estrela - doc. 3.

Mais se indica que as salas ocupadas foram a Sala Machado Castro, com 25 m², e a sala Pedro Nunes, com 81 m². Com estes dados pode ser verificado que os preços praticados observaram os valores de mercado. (sublinhado nosso),

17 - Em termos factualmente relevantes, as Arguidas alegaram ainda a matéria referida nos n.os 9 e 11 da defesa, com referência à ausência de dolo e à efetiva contabilização de todas as situações.

18 - Para prova da matéria fáctica alegada, as Recorrentes arrolaram, na sua defesa, cinco testemunhas, especificando os pontos de facto sobre os quais pretendiam a sua inquirição, designadamente os incisos que supra foram sublinhados, os quais se reportam a dados de facto que importava apurar, suscetíveis de serem provados por prova testemunhal.

19 - Porém, a decisão recorrida indeferiu tais diligências com o fundamento em que, por um lado, os elementos documentais seriam suficientes para a decisão, por outro lado, porque se desconheceria a razão de ciência das testemunhas arroladas, o que não permitiria “fazer um juízo da pertinência e relevância das suas inquirições”.

20 - Ressalvado o devido respeito, a argumentação aduzida é insubsistente, porquanto:

i) sem prejuízo da relevância da prova documental, a prova testemunhal seria relevante para a decisão a proferir, uma vez que permitiria esclarecer a posição assumida pelas Recorrentes junto dos adquirentes das serigrafias, com a plataforma IFTHENPAY e com referência às salas ocupadas no Hotel da Estrela e aos valores de mercado praticados, bem como sobre o cuidado com que as ora Recorrentes atuaram com recurso aos instrumentos de controlo adequados;

ii) o argumento de que não foi indicada a razão de ciência é despiciendo porque essa razão de ciência não teria de ser indicada (não há fundamento legal para tal exigência), a não ser que esse pedido tivesse sido formulado pela ECFP, o que não aconteceu; deste modo, o único ónus a cumprir era indicar a matéria sobre a qual a prova incidiria, o que foi efetuado.

21 - O indeferimento das diligências requeridas violou assim as garantias de defesa das Arguidas tal como consagradas no art. 54.º do RGCO, o que gera a nulidade da decisão, o que se argui.

IV - Conclusões

A. A decisão está ferida de nulidade, por violação do princípio do contraditório, consagrado no art. 50.º do RGCO, uma vez que, quando o órgão instrutor realizou a audiência escrita dos arguidos, omitiu aspetos de facto relevantes para a caracterização da natureza dolosa da contraordenação imputada às Arguidas.

B. A decisão está ferida de nulidade, por violação das garantias de defesa das Arguidas consagradas no art. 54.º do RGCO, uma vez que, sem fundamento atendível, indeferiu a inquirição das testemunhas arroladas na defesa.

Termos em que tais nulidades devem ser julgadas procedentes, por provadas, com a consequente anulação da decisão recorrida e demais consequências legais».

6 - A ECFP deliberou, em 7 de janeiro de 2026, sustentar a decisão impugnada, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LEC, após o que remeteu os autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 13 de janeiro, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de lhe ser negado provimento.

Notificadas, as recorrentes responderam, reiterando os fundamentos do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

A. Considerações gerais

9 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Nos termos deste regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

10 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 15 de outubro de 2025, são as seguintes:

a) Questão prévia: nulidade da decisão por violação do direito de defesa;

b) Subsunção dos factos dados como provados aos tipos de ilícito imputados;

c) Medida concreta das coimas.

C. Mérito da decisão sancionatória

11 - Questão prévia

11.1 - Nulidade por violação de direitos de defesa

As recorrentes invocam a nulidade da decisão sancionatória recorrida, fazendo assentar tal pretensão em duas ordens de razões.

Por um lado, sustentando que ‹‹a decisão está ferida de nulidade, por violação do princípio do contraditório, consagrado no art. 50.º do RGCO, uma vez que, quando o órgão instrutor realizou a audiência escrita dos arguidos omitiu aspetos de facto relevantes para a caracterização da natureza dolosa da contraordenação imputada às Arguidas›› (v. ponto A. das conclusões). Acrescentam, a este respeito, que ‹‹devia ter sido dada a possibilidade às Recorrentes de se pronunciarem em concreto sobre esses pontos de facto agora dados como provados [...]›› (v. ponto 12 das alegações).

Por outro lado, consideram as recorrentes que ‹‹a decisão está ferida de nulidade, por violação das garantias de defesa das Arguidas consagradas no art. 54.º do RGCO, uma vez que, sem fundamento atendível, indeferiu a inquirição das testemunhas arroladas na defesa›› (v. ponto B. das conclusões). Em causa está, nesta parte, a circunstância de o indeferimento, pela ECFP, das diligências de produção de prova testemunhal requeridas ter violado, no entender das recorrentes, as garantias de defesa consagradas no artigo 54.º do RGCO, determinando a nulidade da decisão.

Não lhes assiste, contudo, razão.

11.1.1 - Quanto ao primeiro ponto suscitado, invoca-se a circunstância de o auto de notícia, cuja notificação vem realizada nos termos o artigo 44.º, n.º 1, da LEC, não conter a imputação de factos integradores do tipo subjetivo do ilícito, tendo tais factos apenas sido comunicados através da decisão recorrida, o que, segundo as recorrentes, as impediu de se pronunciarem sobre aqueles factos, determinando a nulidade por violação do artigo 50.º do RGCO.

Ora, a nulidade arguida pelas recorrentes, dirigida ao auto de notícia, de cujo teor foram as notificadas nos termos e para os efeitos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC e do artigo 50.º do RGCO, sempre estaria sanada, nos termos do artigo 121.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Penal (adiante designado por «CPP»), aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º do RGCO.

É que as arguidas, em reação ao auto de notícia a cujo ato dirigem a nulidade arguida, com fundamento na omissão dos factos que integram os elementos subjetivos do tipo, revelam a mais perfeita compreensão do conteúdo subjetivo do tipo infracional, cuja omissão consideram tê-las impedido ‹‹[d]e se pronunciarem em concreto sobre esses pontos de facto agora dados como provados›› (v. ponto 12 das alegações).

Com efeito, resulta da defesa escrita apresentada em reação ao auto de notícia (v. fls. 39 a 41) uma pronúncia completa e minuciosa destinada a afastar a conduta dolosa (v. ‹‹Capítulo II - Em qualquer caso, da ausência de dolo››), que revela a compreensão da natureza estruturalmente dolosa das infrações em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas (‹‹[n]essa norma incriminadora não [estar] prevista a punição da conduta a título de negligência, razão pela qual, nos termos do artigo 8.º do RGCO, só a conduta dolosa seria punível››, v., ponto 8 da defesa escrita), apresentando-se, ainda, as concretas razões para afastar a atuação dolosa das arguidas (v. pontos 9 a 11 da defesa escrita).

Assim, ao invés de denunciarem, no prazo legalmente previsto, o vício encontrado no auto de notícia, por impeditivo do exercício do contraditório sobre os factos integradores do tipo, as arguidas prevalecem-se da faculdade a cujo exercício o ato anulável se dirigia (v. artigo 121.º, n.º 1, alínea c), do CPP), revelando uma tal pronúncia a regularização da putativa imperfeição. O efeito de afirmação da nulidade nada permitiria, neste caso, acrescentar que não tenha sido já alcançado no processo, pois que as arguidas revelaram o exercício pleno e completo do contraditório.

Note-se que o artigo 121.º, n.º 1, alínea c), do CPP, aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º do RGCO, é manifestação de um modelo equilibrado de reconhecimento de nulidades que, todavia, admite a possibilidade de sanação de vícios ‹‹sempre que o acto processual, apesar do vício que o afecta, realizar os objectivos definidos pelo legislador em abstracto e queridos pelo agente naquele caso concreto. Seria um exagero formal, destituído de qualquer fundamento substancial, inutilizar a actividade processual desenvolvida, principalmente porque a sua repetição não traz nada que já não tenha sido alcançado. Os direitos, liberdades e garantias individuais acabaram por não ser afectados com a imperfeição›› (cf. João Conde Correia, Contributo para a análise da inexistência e das nulidades processuais penais, Coimbra, Coimbra Editora, 1999, p. 180). Como explica o autor, um tal sistema, ‹‹[e]mbora seja uma clara manifestação do princípio da conservação dos actos imperfeitos, destina-se também a evitar que o interessado, em vez de arguir de imediato a nulidade, guarde esta possibilidade para utilizar no momento mais oportuno, se e quando for necessário. Conduta processual que, para além de ser muito reprovável, teria como consequência necessária a inutilização de todo o processado posterior, muitas vezes apenas na sua fase decisiva e no fim de uma longa marcha, que só com muito custo poderá ser refeita›› (cf. João Conde Correia, Contributo..., p. 179).

Importa, ainda, notar que não têm razão as arguidas quando, em resposta ao parecer do Ministério Público que se pronuncia pelo não provimento do recurso, entendem não se ter prevalecido da faculdade a cujo exercício o ato anulável se dirigia, considerando que tal efeito estaria limitado ao momento da impugnação judicial. Todavia, a limitação que as arguidas encontraram a partir do Assento do Supremo Tribunal de Justiça n.º 1/2003, publicado no Diário da República, 1.ª série A, de 25 de janeiro de 2003, que fixou jurisprudência, não encontra aplicação ao caso, pois que as arguidas aqui exerceram plenamente o contraditório em momento anterior ao da impugnação judicial.

Finalmente, sempre se dirá que a reserva de imputação dos factos a título de dolo, própria das contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (cf., entre outros, os Acórdãos n.^os 98/2016 e 26/2022), assim como a duplicação dos momentos da fase contraordenacional do processo suscetíveis de reação - o auto de notícia, nos termos do artigo 44.º da LEC, e a decisão sancionatória, nos termos do artigo 26.º da LEC -, compreendidos no contexto da singularidade dos processos em matéria de contas dos partidos políticos e campanhas eleitorais, sugerem que se admita, nestes processos, uma redução do conteúdo mínimo necessário ao conhecimento da imputação subjetiva do tipo infracional no momento da comunicação prevista no artigo 44.º da LEC.

Improcede, nesta parte, o recurso.

11.1.2 - Quanto ao segundo ponto, está em causa a nulidade por violação das garantias de defesa consagradas no artigo 54.º do RGCO, por indeferimento de prova testemunhal requerida pelas arguidas, relativamente à qual também as recorrentes não têm razão.

É certo que o artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa prevê que, nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados aos arguidos os direitos de audiência e defesa. Esta norma implica a inviabilidade constitucional da aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar ou de outra natureza, sem que o arguido seja previamente ouvido (direito de audição) e possa defender-se das imputações que lhe são feitas (direito de defesa), reagindo contra uma imputação prévia, apresentando meios de prova e requerendo a realização de diligências tendentes a apurar a verdade - v. Acórdãos n.^os 659/06 e 405/2009.

Corolário deste princípio, o artigo 50.º do RGCO impede a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contraordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre, conferindo ao arguido, para além do direito a ser ouvido no processo de contraordenação, a possibilidade de intervir no processo, apresentando provas ou requerendo a realização de diligências.

Todavia, compete à entidade administrativa, no âmbito dos seus poderes de investigação e instrução do processo (cf. o artigo 54.º, n.º 2, do RGCO), decidir pela realização ou não das diligências de prova que lhe forem requeridas. Note-se que a ECFP, enquanto entidade competente para dirigir a investigação e tramitação do processo de contraordenação, não está obrigada deferir todas as diligências de produção de prova requeridas pelo arguido, devendo inclusivamente recusar a produção de prova que não seja legalmente admissível, necessária ou adequada em função do objeto do processo. Em suma, a decisão de indeferimento tomada pela ECFP é admissível em abstrato, mediante decisão fundamentada.

Por outro lado, o juízo de indeferimento foi, no caso concreto, perfeitamente adequado. Veja-se que as recorrentes vieram, no contexto do exercício do seu direito de audição e defesa (v. o artigo 44.º, n.º 2, da LEC), requerer a inquirição de cinco testemunhas, indicando diligências que se destinavam, no seu conjunto, à prova dos factos alegados em 3, 4, 5, 6, 9 e 11 da defesa escrita, todos relativos à infração contraordenacional imputada (cf. fls. 40 verso dos autos).

A matéria de facto relativa à inobservância de deveres contabilísticos de natureza formal, relativos à comprovação e discriminação de despesas e receitas de campanha, não é apta a ser provada por via testemunhal. Como é evidente, estando o desvalor material da infração satisfeito com um mero juízo de inexistência ou insuficiência de documentação no processo de prestação de contas de campanha, cuja demonstração não pode senão ser efetuada por prova documental, nada há de essencial à verificação do tipo infracional que seja demonstrável por prova testemunhal.

Também não há, quanto à prova da alegada ausência de dolo a que se referem os factos 9 e 11 da defesa apresentada, o que justifique a produção da prova testemunhal requerida. Com efeito, a factualidade indicada no ponto 9, relativa à decisão de delegar a organização das contas em “pessoas responsáveis e sabedoras”, está perfeitamente documentada nos autos; por outro lado, o facto 11, através do qual se afirma que “todas as situações referidas no auto de notícia foram contabilizadas, garantindo a transparência das contas da candidatura”, não constitui, por sua vez, um facto ao serviço da imputação subjetiva.

Improcede, também nesta parte, o recurso.

12 - Matéria de facto

12.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - Ana Maria Rosa Martins Gomes apresentou candidatura à eleição para Presidente da República, realizada em 24 de janeiro de 2021.

2 - A Candidatura de Ana Maria Rosa Martins Gomes constituiu Ana Cristina Cascarejo Chéu como mandatária financeira das contas de campanha.

3 - A Candidatura apresentou, em 20 de julho de 2021, as contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 1, tendo complementado o seu envio no dia 21 de agosto de 2021.

4 - Nas contas apresentadas, a Candidatura registou receitas no valor total de €600,00, a título de produto de atividade de angariação de fundos com «Venda de serigrafia», cujo valor foi depositado na conta bancária da campanha identificada com o IBAN PT50 003507860007340493018, da Caixa Geral de Depósitos, sem que a documentação de suporte permita a identificação da origem dos seguintes movimentos bancários:

4.1 - Transferência com o descritivo «TRF CXDOL 0172766291», no valor de €200,00, datada de 21/01/2021;

4.2 - Transferência com o descritivo «adquirir serigrafia 0172831707», no valor de €200,00, datada de 21/01/2021;

4.3 - Transferência com o descritivo «TRANFERÊNCIA 0172890522», no valor de €200,00, datada de 21/01/2021.

5 - Nas contas apresentadas, a Candidatura registou, a título de donativos, o valor total de €2.182,00, sem que a documentação de suporte permita identificar o doador, pois:

5.1 - Os elementos de identificação (NIF) dos respetivos doadores não eram válidos no Portal da Autoridade Tributária e Aduaneira, sem que a Candidatura tenha oferecido qualquer outro elemento que permitisse uma cabal identificação dos doadores dos seguintes donativos:

5.2 - O suporte documental de donativos no valor de €1.686,00 não contém qualquer elemento individualizador para além do nome:

5.3 - O suporte documental de donativos no valor de €386,00 não contém qualquer elemento individualizador para além do nome, não existindo correspondência entre a pessoa que fez a transferência bancária e o recibo emitido:

6 - Nas contas apresentadas, a Candidatura registou uma receita proveniente de donativo de Eugénio Costa Rodrigues, no valor de €100,00, suportado pelo recibo n.º 525, com data de 23/02/2021, depositada na conta bancária de campanha, em 25/02/2021, em momento posterior ao terceiro dia útil após o último dia de campanha.

7 - Nas contas apresentadas, a Candidatura registou a despesa respeitante à fatura n.º FT197/197, emitida pelo fornecedor “Três Séculos Realizações Hoteleiros, L.^da (Hotel Estrela)”, em 4 de fevereiro de 2021, no valor de €1.304,00, respeitante a “aluguer de salas”, sem que o descritivo inclua a indicação da capacidade das “salas alugadas”.

8 - Ao agirem conforme descrito em 4 a 7 dos factos provados, as arguidas representaram como possível que não discriminavam e comprovavam devidamente as receitas e despesas da campanha, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

9 - As arguidas sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

10 - Nas contas apresentadas, a Candidatura registou receitas no valor de €167.132,98, despesas no valor de €135.452,83 e saldo positivo de campanha no valor de €31.680,15.

11 - A Candidatura recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1, no valor de €132.434,57.

12.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

12.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para prova do facto referido em 1 foi considerado o teor do Mapa Oficial n.º 1-A/2021, publicado no Diário da República n.º 27, 1.ª série, de 9 de fevereiro de 2021.

A prova do ponto 2 extrai-se do teor de fls. 2, 3, 6, 7 e 26 do PA.

A prova do facto constante do ponto 3 baseou-se nos elementos constantes de fls. 33 a 76, 80 a 86 e em todo o conteúdo do Anexo I do PA.

A prova do facto identificado em 4 adveio do teor da demonstração dos resultados de fls. 35 do PA, conjugado com o mapa M4 de fls. 57 do PA, balancete geral de fls. 75 do Anexo I do PA, ficha de identificação da conta bancária de campanha que consta de fls. 8 do PA e extratos bancários que constam de fls. 58 verso do Anexo I do PA e demais documentação do processo de prestação de contas, da qual a mesma se extrai. Note-se, ainda a este propósito, que os documentos apresentados com o recurso, constantes de fls. 42 a 45 e que já se encontravam nos autos, não permitem afirmar a correspondência com as transferências bancárias efetuadas a título de receitas provenientes de angariação de fundos, tratando-se, antes, de elementos de identificação atomísticos e sem comprovada relação com as transferências efetuadas.

A prova da factualidade indicada no ponto 5 resulta do teor do mapa resumo de receitas que consta de fls. 40 do PA, bem como do mapa M3: Conta - receitas de Campanha - Donativos, que consta de fls. 43 a 56 do PA.

Os factos descritos em 5.1 resultam, em particular, do teor dos recibos n.^os 132, 338, 441 e 471, que constam de fls. 214, 324 verso, 376 e 391 do PA. A prova dos factos indicados no ponto 5.2 resulta do teor dos recibos n.^os 2, 3, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 22, 23, 64, 90, 91, 92, 110, 111, 192, 193, 220, 231 e 265, que constam de fls. 132, 133, 135, 136, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 149, 150, 152, 153, 175, 189, 190, 191, 201, 202, 245, 246, 261, 267 e 285 do PA.

Quanto aos factos indicados em 5.3, veja-se a ficha de identificação da conta bancária que consta de fls. 8 do PA e do teor dos recibos n.^os 1, 4, 7, 8, 9, 21 e 65, que constam de fls. 131, 134, 137, 138, 139, 151 e 176 do PA, conjugados com as transferências bancárias que constam de fls. 54 a 64 do Anexo I.

A prova dos factos constante do ponto 6 adveio do teor da demonstração de resultados de fls. 35 do PA, conjugado com o mapa de receitas M3 que consta fls. 43 a 59 do PA, com o recibo n.º 525 que consta de fls. 418 do PA, com a listagem de donativos recebidos através da Ifthenpay, L.^da que consta de fls. 500 a 522 do PA, com a ficha de identificação da conta bancária da campanha que consta de fls. 8 do PA e com o extrato da conta bancária referente ao período de 01.02.2021 a 28.02.2021 que consta de fls. 59 do Anexo I do PA.

A prova dos factos enunciados no ponto 7 adveio do mapa M10 que consta de fls. 68 do PA e do teor das faturas de fls. 462 e 463 do PA e do extrato de conta corrente de fls. 89 verso do Anexo I do PA, de onde se extrai o registo da despesa com o descritivo “aluguer de espaço com catering” no valor de €1.304,00, sendo que a documentação de suporte, no que se refere ao “aluguer de espaço” (fatura de fls. 462 e 463 do PA), apenas descreve “aluguer de salas”, no valor total de €1.110,00, não constando da mesma as características do espaço.

A atuação dolosa das arguidas dada como provada no ponto 8 dos factos provados - que consiste na atuação com conhecimento de que daí pode resultar, como consequência, o facto punível, conformando-se o agente com tal possibilidade - resulta perfeitamente demonstrada na matéria de facto, de acordo com as regras da experiência e inferências lógicas, daí se extraindo que representou como possível o resultado da sua conduta e se conformou com essa possibilidade.

Desde logo, já no Relatório da ECFP emitido ainda no âmbito do procedimento relativo à apreciação das contas aqui em apreço, identificavam-se as situações sob análise. Apesar de notificadas desse Relatório, sendo concedido prazo para se pronunciarem ou retificarem as contas, as arguidas não o fizeram. Por outro lado, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que as recorrentes tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 4 a 7 infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade.

De facto, estando em causa a ausência ou insuficiência de registos de despesas e receitas de campanha, assim como a ausência de documentação de suporte adequada à sua comprovação, não é crível que as arguidas não tenham representado a possibilidade de as contas apresentadas serem irregulares ou incompletas, conformando-se com esse facto. É que as infrações imputadas correspondem aos mais básicos deveres de prestação de contas, não se estando perante matérias que reclamem particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.

Note-se que a circunstância de as arguidas terem celebrado um contrato que delega, em entidade especializada, a execução material de parte de deveres previstos na lei (cf. fls. 490 a 494 do PA) não autoriza a diminuição do patamar de exigência para a prova do conhecimento e vontade inerente ao dolo. Pelo contrário, teriam as recorrentes, prima facie, condições especialmente favoráveis à representação da inobservância dos deveres legais cuja prática se imputa, com a qual se conformaram.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 9 dos factos provados, refere a decisão recorrida que as arguidas sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Resulta da globalidade da prova produzida que as arguidas apresentaram as contas de campanha - registando, discriminando e comprovando as demais receitas e despesas - em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova da matéria de facto indicada no ponto 10 adveio da demonstração de resultados de fls. 35 do PA, conjugada com o teor dos mapas de fls. 40 e 60 do PA.

A prova do facto constante em 11. extrai-se do conteúdo do Ofício n.º 0393/XIV/SG, de 6 de maio de 2021, da Assembleia da República, junto a fls. 30 do PA.

13 - Matéria de direito

13.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre da comparação entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (v. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente, à ECFP), nos termos previstos no artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts. 16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem mutuamente.

O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

13.2 - Imputações às recorrentes

13.2.1 - Contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, no que concerne seja às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que toca às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha. Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose.

Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre - não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação.

Com efeito, estarão fora da regularidade social os casos em que uma certa despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situe à margem do domínio de decisão de uma candidatura. A ponderação necessária ao juízo de imputação só pode ser realizada em concreto.

A decisão recorrida permite reconduzir quatro núcleos factuais ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na violação do dever imposto pelo artigo 12.º, ex vi do artigo 15.º, daquele diploma:

i) Ausência de comprovação de receitas provenientes de atividades de angariação de fundos (v. ponto 4 dos factos provados);

ii) Insuficiência de comprovação de receitas provenientes de donativos (v. ponto 5 dos factos provados);

iii) Recebimento de donativo fora do prazo legal (v. ponto 6 dos factos provados);

iv) Registo de despesas tituladas por documentação de suporte incompleta (v. ponto 7 dos factos provados).

13.2.2 - Está em causa, na imputação referida em i., a circunstância de a Candidatura ter registado as receitas de campanha provenientes de angariação de fundos, referidas no ponto 4 dos factos provados, sem apresentar, quanto a estas, documentação de suporte que permita comprovar a origem das receitas.

A exigência de apresentação, com as contas de campanha, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.

O artigo 16.º, n.º 1, alínea d), da LFP faz incluir no elenco reservado de receitas admissíveis de campanha eleitoral as provenientes do produto de atividades de angariações de fundos.

O produto de atividades de angariação de fundos é, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea d), da LFP, uma receita da campanha que, para além de estar sujeita aos limites pecuniários impostos pelo artigo 16.º, n.º 4, daquele diploma - em concreto, 60 IAS por doador - , obedece a requisitos formais de recebimento, exigindo-se que as receitas sejam ‹‹[o]brigatoriamente tituladas por cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem››.

Alegam as recorrentes, a este respeito, que a deficiente identificação do extrato bancário não é da responsabilidade da candidatura, afirmando ainda que apresentaram, com o doc. 1 junto às alegações, os recibos com indicação de nome e NIF (v. ponto 16 das alegações de recurso).

Como este Tribunal já afirmou a respeito do dever especial de comprovação previsto no artigo 16.º, n.º 4, da LFP (v. Acórdão n.º 704/2025), qualquer destinatário de dever de comprovação de receitas, sendo embora interveniente passivo no recebimento dos montantes, ‹‹nem assim deixou de ter oportunidade de retificar a titulação daquelas receitas, designadamente por via da solicitação de elementos complementares aos comprovativos de transferência, constituindo-se, nesta medida, pela inobservância da dimensão positiva daquele dever, em violação do dever especial de comprovação de receitas provenientes de atividade de angariação de fundos››.

Em suma, da circunstância de a Candidatura não ter solicitado informação complementar às transferências indicadas no ponto 4 dos factos provados resulta que não garantiu a conformidade das receitas com os requisitos formais de titulação das receitas provenientes de atividades de angariação de fundos previstos no artigo 16.º, n.º 4, da LFP, o que constitui impedimento a que as receitas de campanha se encontrem devidamente comprovadas.

13.2.3 - Está em causa, na imputação ii., a insuficiente comprovação de receitas provenientes de donativos (v. ponto 5 dos factos provados).

A exigência de apresentação, com as contas de campanha, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Ora, o produto de donativos de pessoas singulares é, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea c), da LFP, uma receita da campanha que, para além de estar sujeita aos limites pecuniários impostos pelo artigo 16.º, n.º 4, daquele diploma - em concreto, 60 IAS por doador -, obedece a requisitos formais de recebimento, exigindo-se que aquelas receitas sejam ‹‹[o]brigatoriamente tituladas por cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem››. A observância da comprovação da identidade do autor material do donativo não é apenas condição de transparência das contas, mas dever funcional à salvaguarda do limite legal às fontes de financiamento das campanhas eleitorais, sendo, nessa medida, especialmente relevante.

Por conseguinte, a circunstância de a Candidatura não ter garantido a conformidade das receitas com os requisitos formais de titulação das receitas provenientes de donativos de pessoas singulares, previsto no artigo 16.º, n.º 4, da LFP, constitui um impedimento a que as receitas de campanha se encontrem devidamente comprovadas.

Dos factos indicados em 5.1 a 5.3 resulta a ausência de identificação válida (v. ponto 5.1), completa (v. ponto 5.2) e consistente com as receitas obtidas (v. ponto 5.3), em termos que não garantiram a observância dos requisitos formais de titulação de donativos de pessoas singulares, previsto no artigo 16.º, n.º 4, da LFP.

As recorrentes consideram que ‹‹para a tramitação desses donativos foi contratado um serviço especializado a cargo da entidade IFTHENPAY [...] acontece que, por falha no sistema, houve situações em que faltava ou estava incompleto o NIF›› (v. ponto 16.4 das alegações de recurso).

Só que a contratação de um serviço que execute materialmente o recebimento de donativos não constitui uma autorização implícita para a inobservância de deveres em matéria de organização contabilística. Com efeito, são as recorrentes que, na sua qualidade de destinatárias das normas de dever e de sanção previstas na LFP e na LEC, estão adstritas à observância daqueles deveres legais, cabendo-lhe garantir, em todos os casos em que deleguem a execução material de certas funções em matéria de organização contabilística, a supervisão necessária à garantia da conformidade das contas, respondendo, num tal contexto, também por aquilo que deixaram de fazer. Em todo o caso, a alegação de “falha do sistema” não vem acompanhada por prova.

Assim, encontra-se preenchido o elemento objetivo do tipo previsto pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não comprovação de donativos de pessoas singulares.

13.2.4 - Está em causa, na imputação iii., o recebimento de donativo para além do limite temporal admitido (v. ponto 6 dos factos provados).

O produto de donativos de pessoas singulares é, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea c), da LFP, uma receita da campanha legalmente admitida. Resulta do n.º 5 deste artigo, ‹‹as receitas referidas no número anterior, quando respeitantes ao último dia de campanha, são depositadas até ao terceiro dia útil seguinte››.

O artigo 16.º, n.º 5, da LFP impõe condições temporais ao recebimento de certas receitas de campanha, indicando, por um lado, que o último dia de campanha é o limite do prazo para a realização material das receitas e, por outro, que a formalização daquelas receitas, nas condições legais indicadas no n.º 4 da norma (em concreto, o recebimento por meio bancário) encontra, no terceiro dia útil contado do limite do prazo de realização das receitas, o seu limite. Em suma, o primeiro limite é material e respeita à realização da receita (último dia da campanha); o segundo limite é de forma e relativo à formalização (terceiro dia útil após o último dia de campanha).

Ora, o donativo indicado no ponto 6 dos factos provados foi recebido, por depósito bancário, a 25 de fevereiro de 2021, cerca de um mês após o dia do ato eleitoral (24 de janeiro de 2021). Ainda que a receita em causa pudesse considerar-se integrada no limite temporal previsto no artigo 16.º, n.º 5, constituindo, deste modo, receita de campanha eleitoral materialmente admitida, sempre estaria largamente ultrapassado o limite formal para o seu recebimento.

As recorrentes consideram que os factos imputados resultam de uma falha de atuação da IFTHENPAY (v. ponto 16.5 das alegações). Remete-se, no essencial, para o que se disse em 13.2.3. supra, sendo que também aqui as recorrentes não concretizam, nem provam, a alegada falha.

Assim, encontra-se preenchido o elemento objetivo do tipo previsto pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP, por inobservância do artigo 16.º, n.º 5, da LFP.

13.2.5 - A imputação referida em iv. diz respeito à factualidade constante do ponto 7 dos factos provados. Segundo a decisão recorrida, a incompletude das faturas identificadas determina a impossibilidade de aferir a conformidade legal dos preços dos bens, consubstanciando uma violação do disposto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, aplicável ex vi do artigo 15.º, ambos da LFP.

Ora, no plano da representação contabilística ao qual devem obedecer as receitas e despesas da campanha eleitoral, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, a forma como são faturadas e contabilizadas deve permitir a aferição da sua conformidade legal.

O índice dos preços de mercado que operam como parâmetro de regularidade das despesas efetuadas é constituído pela listagem mencionada nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso, a Listagem n.º 2/2020 (publicada no Diário da República n.º 117/2020, Série II, de 18 de junho). A Listagem prevê intervalos de custos com os principais meios de campanha e de propaganda política, nomeadamente em virtude da duração, formato, qualidade e quantidade.

A ausência de descrição completa desses elementos, para os itens indicados, impede que se proceda à comparação pertinente, dado que o mercado disponibiliza variedade significativa de meios, razão pela qual a Listagem contempla múltiplos intervalos de preços neste domínio.

Assim, a exigência de discriminação das faturas é condição necessária da formulação de um juízo acerca da conformidade dos preços de aquisição do bem com os preços de mercado aplicáveis, já que só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas (identificando a sua natureza, qualidade e quantidade) será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem n.º 2/2020 e, de seguida, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.

A título de enquadramento geral relativo ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, justifica-se reiterar o que se escreveu no Acórdão n.º 509/2023:

«Nos Acórdãos n.^os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:

«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.

Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.

Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.

No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.

Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

Assim:

- as faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;

- as faturas do grupo (b) são consideradas regulares;

- as faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;

- relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.

Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições - , e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»

Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. - , deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.

Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal - , verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» - designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.

Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão n.º 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo - designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.

Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP».

No caso, está em causa a circunstância de a fatura referida no ponto 7 dos factos provados, com n.º FT197/197, emitida pelo fornecedor “Três Séculos Realizações Hoteleiros, L.^da (Hotel Estrela)”, em 4 de fevereiro de 2021, no valor de €1.304,00, relativa ao “aluguer de salas”, não permitir, por ausência de informações quanto à capacidade da sala, cotejar o respetivo preço com os intervalos de valores que constam da Listagem.

Ora, resulta da Listagem n.º 2/2020, em concreto dos pontos 4.1 a 4.5 da página 104, relativa a “sala de espetáculos”, a indicação de intervalos de valores dependentes da capacidade das salas, sendo o valor mais baixo próprio de uma capacidade inferior a 100 pessoas e o valor mais elevado relativo a sala com capacidade superior a 2000 pessoas.

A exigência de inclusão, na fatura indicada em 7. dos factos provados, da dimensão da sala corresponde, pois, a uma condição necessária ao cotejo do valor pago com os valores da Listagem, sem a qual se considera a despesa insuscetível de aferição da sua conformidade legal.

Em suma, não tendo as recorrentes prestado ou completado a informação constante da fatura, nem tendo juntado com as contas apresentadas elementos aptos a esclarecer os referidos aspetos relativos à dimensão da sala, em termos que permitissem uma análise dos custos em causa face ao valor praticado no setor para bens ou serviços análogos, é de concluir que esta fatura se mostra incompleta, inviabilizando a determinação dos respetivos valores correntes de mercado.

Trata-se, pois, de um caso enquadrável no grupo a) da tipologia, que consubstancia uma violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

13.2.6 - A arguida Ana Cristina Cascarejo Chéu foi mandatária financeira e responsável pela apresentação das contas de campanha em causa (v. o ponto 2 dos factos provados e artigos 18.º, n.º 2, da LEC e 21.º, n.º 1, da LFP), pelo que lhe é pessoalmente imputável a infração decorrente do procedimento de elaboração e apresentação de contas a que se referem os pontos 13.2.2 e 13.2.5, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 31.º da LFP.

13.2.7 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 13.2.2 e 13.2.5 baseia-se nos factos provados nos pontos 8 e 9 e dos quais decorre que, em cada uma das referidas situações subsumíveis às infrações previstas no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, as arguidas agiram com dolo eventual.

13.3 - Consequências jurídicas

As recorrentes foram condenadas pela prática da infração prevista no artigo 31.º, n.º 1, da LFP. Nos termos deste artigo, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima que, para o caso dos candidatos às eleições presidenciais e dos mandatários financeiros, varia entre 1 e 80 vezes o valor do IAS.

Atento o disposto na Portaria n.º 27/2020, de 31 de janeiro, a medida a considerar é o IAS fixado para o ano de 2021, no valor de €438,81, o que significa que as molduras abstratas se situam entre €438,81 e €35.104,80.

A ECFP aplicou a cada uma das recorrentes, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP, a sanção de coima no valor de 3 (três) vezes o valor do IAS de 2021, o que perfaz a quantia de €1.316,43.

Para a determinação da coima, a ECFP ponderou a gravidade da conduta, traduzida no número de vezes em que se traduziu a violação de cada um dos deveres formais de organização contabilística e na consideração do peso relativo das infrações no total da despesa e da receita. Por sua vez, considerou a existência de culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual, ponderou a ausência de benefício e a situação económica das arguidas, aferida pelo valor da subvenção pública recebida para a campanha em apreço. Não merece censura a ponderação efetuada na decisão recorrida, sendo de manter as sanções concretamente aplicadas.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente o recurso interposto por Ana Maria Rosa Martins Gomes e Ana Cristina Cascarejo Chéu da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 15 de outubro de 2025, e, em consequência, confirmar a condenação de cada uma na coima no valor de 3 (três) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2021, o que perfaz a quantia de €1.316,43, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 19 de maio de 2026. - João Carlos Loureiro - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - Joana Fernandes Costa - Maria Benedita Urbano - José Eduardo Figueiredo Dias - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes.

320012677