Acórdão n.º 704/2025, de 22 de setembro

Acórdão n.º 704/2025

Processo n.º 88/25

Aos 22 de julho de dois mil e vinte e cinco, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros Carvalho, José Teles Pereira, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, Dora Lucas Neto, António José da Ascensão Ramos, e Afonso Patrão, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da ENTIDADE DAS CONTAS E FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada por «ECFP»), em que são recorrentes o Partido NÓS, CIDADÃOS! (NC) e RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO, foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, de 4 de dezembro de 2024, relativa às contas apresentadas pelo NC referentes à participação na campanha para a eleição para a Assembleia da República, realizada em 6 de outubro de 2019, e que sancionou contraordenacionalmente os recorrentes.

2 - Por decisão datada de 11 de novembro de 2020, tomada no âmbito do processo PA 30/Omissão/19/2020, a ECFP notificou os recorrentes para que se pronunciassem sobre a intenção de a ECFP decidir no sentido da omissão de apresentação de contas, já que o prazo para o envio das contas relativas àquela campanha teria terminado em 12 de agosto de 2020, sem que as contas de campanha do NC tivessem sido apresentadas. Por deliberação de 30 de março de 2021, a ECFP considerou suprida a omissão, na sequência da resposta do NC, datada de 10 de dezembro de 2020, através da qual foram apresentados os elementos de prestação de contas.

3 - Por decisão datada de 21 de julho de 2021, tomada no âmbito do procedimento PA 29/AR/19/2019 (doravante designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas do NC, apresentadas em 10 de dezembro de 2020, relativas à campanha da referida eleição, da qual o segundo recorrente foi mandatário financeiro [artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante por «LFP») e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante por «LEC»)].

4 - Na sequência daquela decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou um processo contraordenacional contra o NC e contra RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO, este na qualidade de mandatário financeiro daquele partido político para as contas na campanha daquela eleição, pela prática das irregularidades ali verificadas. Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), não tendo apresentado defesa.

5 - Por decisão de 4 de dezembro de 2024, a ECFP aplicou:

a) Ao Partido NÓS, CIDADÃOS! (NC) a sanção de coima única de €10.000,00 (dez mil euros), realizado o cúmulo jurídico de (i) 20 (vinte) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2020, o que perfaz € 8.776,20 (oito mil setecentos e setenta e seis euros e vinte cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1 e 2, da LFP; (ii) 7 (sete) vezes o valor do Salário Mínimo Nacional (SMN) de 2020, o que perfaz a quantia de €4.445,00 (quatro mil quatrocentos e quarenta e cinco euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1 e 2, da LEC; e de (iii) 15 (quinze) IAS de 2020, o que perfaz a quantia de €6.582,15 (seis mil quinhentos e oitenta e dois euros e quinze cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

b) A RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO a sanção de coima única de €3.000,00 (três mil euros), realizado o cúmulo jurídico de (i) 5 (cinco) IAS de 2020, o que perfaz €2.194,05 (dois mil cento e noventa e quatro euros e cinco cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP; (ii) 3 (três) SMN de 2020, o que perfaz a quantia de €1.905,00 (mil novecentos e cinco euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.^os 1 e 2, da LEC; e (iii) 5 (cinco) IAS de 2020, o que perfaz €2.194,05 (dois mil cento e noventa e quatro euros e cinco cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

6 - Os arguidos recorreram em conjunto desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante por «LTC»), tendo concluído as alegações nos seguintes termos:

‹‹[...]Conclusões.

Aos aqui Recorrentes foi aplicada a Decisão constante da D. Sentença que ora se coloca em crise. Decisão da qual se recorre, considerando carecer de fundamentação.

O aqui Arguido individual e Recorrente é condenado por inerência do cargo que ocupava junto do NC. Tal situação é inócua em termos gerais e factuais e decorre exclusivamente do início de atividade, dos primeiros passos de qualquer organização, do voluntarismo que carateriza as “dores de crescimento” de toda e qualquer entidade. É o normal iniciar e desenvolvimento de um novo projeto. Os Arguidos ora recorrentes não tiveram uma conduta proibida, e/ou contraordenacionalmente sancionável.

Nem tão pouco, agiram - porque de facto e simplesmente NÃO AGIRAM - de forma livre, voluntária e conscientemente.

Poderemos [sic] quando muito, estar em presença de uma advertência ou censura, tanto mais quando em momento ainda que posterior, a obrigação foi cumprida.

É nesta senda que se entende que a medida da pena aplicada aos Arguidos Recorrentes é manifestamente excessiva, quando estamos em presença de uma responsabilidade indireta, decorrente da inerência de funções. A medida da pena aplicada ao Partido NÓS CIDADÃOS! peca igualmente, por manifesto excesso.

Dito isto, e com o merecido e salvado respeito que aliás é muito, importa rever a Decisão tomada e da qual ora se recorre, concluindo a final, pela absolvição dos Arguidos Recorrentes. Nestes termos e nos melhores de Direito aplicável, o NC não teve, toda e qualquer responsabilidade nos factos que lhe são imputados no âmbito dos presentes autos. Aplicar uma coima quando não houve benefício, não existiu possibilidade de comportamento lícito alternativo, nem existiu a possibilidade de menor transparência no exercício de funções públicas, vem apenas penalizar a participação de cidadãos livres na vida democrática do seu país››.

7 - Por deliberação de 21 de janeiro de 2025, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

8 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, em 23 de janeiro de 2025, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso. O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de lhe ser negado provimento. Notificados, os arguidos nada disseram.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

9 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que os presentes autos se iniciaram após a data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º), tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

10 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 4 de dezembro de 2024, são as seguintes:

a) Subsunção dos factos dados como provados aos tipos de ilícito imputados;

b) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

c) Medida concreta das coimas.

C. Mérito da decisão sancionatória

11 - Matéria de facto

11.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Partido NÓS, CIDADÃOS (NC) é um partido político português constituído em 23 de junho de 2015, encontrando-se registado junto do Tribunal Constitucional.

2 - O NC apresentou candidatura à eleição para a Assembleia da República, realizada a 6 de outubro de 2019.

3 - O NC constituiu RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO como mandatário financeiro para as contas da campanha referida em 2.

4 - O prazo para entrega das contas da campanha referida em 2. terminou em 12 de agosto de 2020, sem que, até àquela data, o NC tivesse apresentado as contas junto da ECFP.

5 - Em 13 de novembro de 2020, a ECFP notificou o NC para se pronunciar sobre a ausência da entrega das contas de campanha.

6 - Em 10 de dezembro de 2020, o NC apresentou as contas da campanha referida em 2.

7 - Em 30 de março de 2021, a ECFP considerou suprida a falta de apresentação de contas, determinando o arquivamento do Procedimento de Omissão PA 30/Omissão/19/2020.

8 - O NC registou, nas contas referidas em 6., as seguintes despesas, não tendo procedido à respetiva integração na Lista de Ações e Meios apresentada:

8.1 - Despesa com “impressão de 500 T-shirt”, no valor de €4.836,60;

8.2 - Despesa com “4000 esferográficas, 940 pendões, 100 crachás, 100 bandeiras e 1060 arames”, no valor de €4.184,46.

9 - Nas contas referidas em 6., o NC registou receitas provenientes de atividades de angariação de fundos, no valor de €35.963,64 (trinta e cinco mil, novecentos e sessenta e três euros e sessenta e quatro cêntimos), sem identificar o tipo de atividade e a data de realização.

10 - Nas contas referidas em 6., o NC registou receitas provenientes de atividade de angariação de fundos, no valor de €194,64, depositadas na conta com IBAN 03300004547125725705 (Quotas), Millennium BCP, sem identificação da origem dos montantes:

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11 - Nas contas referidas em 6., o NC não apresentou documentação de suporte relativamente às seguintes despesas, no valor total de €7.903,98:

11.1 - Fatura com n.º B23/112, de 04/10/2019, fornecedor “Go Unik, S. A. ”, relativa a “estruturas Mupi 1,5*1, impressão, deslocação e montagem”, no valor de €1.468,62;

11.2 - Fatura com n.º B23/111, de 04/10/2019, fornecedor “Go Unik, S. A. ”, relativa a “estruturas Outdoor 8x3” e “Impressão Lonas 8x3”, no valor de €5.918,76;

11.3 - Fatura com n.º C12743, de 18/09/2019, fornecedor “Cityprint”, no valor de €516,60.

12 - Nas contas referidas em 6., o NC não registou despesas de campanha constantes de faturas emitidas pelo fornecedor “Staff for you, L.^da”, no montante global de €424,35, a saber: (i) Fatura 20191670, emitida em 27 de setembro de 2019, respeitante a “Flyer Nós, Cidadãos Leiria”, no valor total de €202,95; (ii) Fatura 20191677, emitida em 30 de setembro de 2019, respeitante a “Jornais de Campanha”, no valor de €221,40.

13 - Nas contas referidas em 6., o NC não registou as seguintes despesas correspondentes a meios utilizados em ações de campanha eleitoral:

13.1 - Outdoor “Nós, Cidadãos! Quer valorizar Setúbal” - Impressão mini e montagem; Aluguer de estrutura mini.

13.2 - Faixa “Pelo Bem Comum” - Impressão.

13.3 - Tela “Portugal sem água!” - Impressão.

13.4 - Flyer “Pelo bem comum” - Flyer papel 9,7x21cm, cores.

13.5 - Desdobrável “Revolução da Cidadania” 0,20x0.21 (aberto) com 1 dobra, a cores.

13.6 - Jornal de campanha “Revolução da Cidadania” - Jornal 8 págs. a cores.

13.7 - Fórum dos Cidadãos - Porto, realizado no dia 21 de setembro de 2019 - Encontro realizado no Seminário de Vilar, Porto.

14 - Ao agir conforme descrito em 4. a 7. dos factos provados, os Arguidos representaram como possível que não apresentavam as contas dentro do prazo legal, conformando-se com essa possibilidade e omitindo a entrega tempestiva das contas.

15 - Ao agir conforme descrito em 8. a 13. dos factos provados, os Arguidos representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas relativas à campanha eleitoral nessas condições.

16 - Os Arguidos sabiam que as suas condutas eram proibidas e contraordenacionalmente sancionáveis, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

17 - Nas contas referidas em 6., o NC registou receitas no valor de €35.963,64 e despesas no valor de €24.321,83.

18 - O NC não recebeu subvenção pública para a campanha referida em 2.

19 - Nas contas de 2023, o NC registou (i) no balanço, um total do ativo de €24.400,22, um total do passivo de €125.670,95 e capital próprio de -€101.270,73; (ii) na demonstração dos resultados, um resultado líquido negativo de €28.170,84.

20 - No ano de 2023, o NC não recebeu qualquer montante a título de subvenção pública.

11.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

11.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes do ponto 2. dos factos provados resulta do teor do Mapa Oficial n.º 9-A/2019, publicado no Diário da República n.º 203, 1.ª série de 22 de outubro de 2019.

A prova do facto constante em 3. dos factos provados resulta de fls. 9, 11 e 12 do PA.

A prova dos factos constante nos pontos 4., 5., 6. e 7. dos factos provados decorre do teor dos elementos constantes do PA 30/OMISSÃO/19/2020, de fls. 7 a 47, assim como de fls. 22 a 46 do PA. O prazo de apresentação das contas encontra-se refletido na publicação existente no sítio público na Internet da ECFP https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas, o qual teve em consideração a data do último pagamento de subvenção paga, conjugado com o prazo de 60 dias previsto no artigo 18.º, n.º 2, da LEC.

Para a prova da factualidade indicada no ponto 8. dos factos provados, foi considerada a análise conjugada da demonstração dos resultados, de fls. 28 do PA, com o mapa “M6 - Conta-Despesas de Campanha - Conceção da campanha, agências de comunicação e estudos de mercado”, que consta de fls. 37 do PA, assim como das faturas que suportam as despesas em referência, a saber: a Fatura n.º 20191599, emitida pelo fornecedor Staff 4 You, L.^da, a 11.09.2019, no valor global de €4.836,60, que consta de fls. 103 do PA; e a Fatura n.º A-20150767, emitida pelo fornecedor “Jobrinde - Helena L. Adão”, a 20.09.2019, no valor de €4.184,46, que consta de fls. 102 do PA, das quais se extrai o registo nas contas apresentadas e tais despesas. Da análise destes documentos resulta a ausência da referida comunicação.

A prova dos factos identificados no ponto 9. dos factos provados adveio da demonstração dos resultados de fls. 28 do PA, assim como do teor do mapa “M3- Receitas de Campanha- Produto de Angariação de Fundos”, que consta de fls. 33 do PA.

A prova da factualidade indicada em 10. dos factos provados resulta da análise conjugada da demonstração dos resultados de fls. 28 do PA, bem como do mapa “M3- Receitas de Campanha- Produto de Angariação de Fundos”, que consta de fls. 33 do PA, conjugado com os 16 movimentos bancários no valor de €12,00, assim como do movimento bancário no valor de €2,64, perfazendo o valor de €194,64, em 07.08.2019, com indicação “DEP NUM/CHQSMBCP/VIS”, constantes do extrato bancário da conta n.º 45471257257, sediada no Banco Millennium BCP, conforme resulta de fls. 90 verso do PA e dos extratos da conta bancária de fls. 83 a 87.

A prova da factualidade referida em 11. dos factos provados advém dos elementos de prestação de contas apresentados, que constam de fls. 26 a 47 do PA, bem como do mapa “M7: Despesas de Campanha - Propaganda, comunicação impressa e digital”, de fls. 39 do PA, dos quais se extrai a ausência dos respetivos documentos suporte.

Para a prova da factualidade indicada em 12. dos factos provados considerou-se o teor da demonstração dos resultados de fls. 28 do PA e dos mapas de despesas de campanha juntos a fls. 36 a 44 do PA, todos conjugados com o Doc. n.º 2 dos autos, a fls. 10 a 14, dos quais se extrai ausência de registo das despesas.

A prova dos factos identificados em 13. dos factos provados resulta dos elementos de prestação de contas apresentados, que constam de fls. 26 a 47 do PA, bem como do relato de ações e meios da campanha eleitoral identificados pela ECFP constantes a fls. 138 a 139 verso do PA.

A atuação dolosa dos arguidos dada como provada em 14. dos factos provados − que consiste na atuação com conhecimento de que da não entrega das contas no prazo legalmente estabelecido resultaria, como consequência, o facto punível, conformando-se os arguidos com tal possibilidade −, resulta perfeitamente demonstrada na matéria de facto, de acordo com as regras da experiência e inferências lógicas. Note-se que o conhecimento sobre o prazo de entrega das contas constitui condição necessária ao cumprimento da mais fundamental obrigação - de entrega das contas que são objeto do controlo de conformidade - que sobre os arguidos impende, sendo que, no mais constava das Recomendações emitidas pela ECFP, para aquelas eleições, disponíveis no sítio público da internet daquela Entidade (em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file), a indicação detalhada do modo de determinar o prazo de apresentação daquelas contas. Nenhuma das razões em que os arguidos fazem repousar a fundamentação para a entrega intempestiva - em concreto, a pandemia e a circunstância de ‹‹[o]s corpos dirigentes do Nós, Cidadãos! estarem demissionários desde há certa de um ano[...]›› (fls. 14, PA 30/OMISSÃO/19/2020) - permite afastar a imputação da prática da conduta a título de dolo. Não resultando dos factos provados nenhuma razão que permita justificar a apresentação extemporânea das contas, não é crível que os recorrentes pudessem deixar de revelar consciência de que, ao apresentarem as contas para além do prazo estabelecido, violavam o deveres de apresentação das contas cuja inobservância se lhes imputa.

No que respeita à atuação dos arguidos, constante do ponto 15. dos factos provados - estando em causa os factos a que se referem os pontos 9. a 13., todos relativos à inobservância do dever de completa discriminação (v. pontos 9., 12. e 13. dos factos provados) e de comprovação (v. pontos 10. e 11. dos factos provados) de receitas e de despesas de campanha, não é crível que os recorrentes -, estando em causa um dos mais elementares deveres de organização contabilística e tendo sido, desde a notificação do Relatório sobre as contas, sinalizada pela ECFP a ausência, insuficiência ou inadequação dos elementos contabilísticos apresentados (v. Relatório da ECFP de 09 de junho de 2019, a fls. 20 a 41 do PA), do qual, no mais, já constavam todas as situações de facto em que se fundam as infrações contraordenacionais -, deixassem de revelar consciência de que os elementos apresentados não serviam ao cumprimento dos deveres cuja inobservância se imputa, nem que não se tenham conformado com a dúvida de saber se da ausência daqueles elementos resultaria a violação de deveres de organização contabilística.

Semelhantes considerações se convocam a propósito da atuação dolosa dos arguidos relativa ao ponto 8. dos factos provados, em que está em causa a inobservância do dever de comunicar à ECFP as ações de campanha e os meios nelas utilizados. Sabendo os arguidos que os elementos incluídos na comunicação efetuada não eram suficientes - tal como havia sido sinalizado pela ECFP desde o Relatório datado de 9 de junho de 2019 -, e que uma tal omissão corresponderia à inobservância do dever a que estavam vinculados, não podem os arguidos ter deixado de aceitar que, nada fazendo para retificar a incompletude da comunicação, cometiam a infração imputada.

Finalmente, note-se que os arguidos apresentaram as contas de campanha cerca de 4 (quatro) meses para além do prazo legalmente estabelecido, pelo que dispuseram de um período de tempo extraordinariamente alargado e, com isso, de oportunidades adicionais para retificarem as irregularidades apontadas. A circunstância de nada fazerem sugere, em conjugação com os demais factos provados, que aceitaram a prática das infrações como consequência da sua atuação.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 16. dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Recorde-se ainda que, conforme decorre do artigo 9.º do RGCO, a falta de consciência da ilicitude do facto - que é, como se sabe, um problema de valoração do facto - não exclui o dolo, apenas podendo afastar a culpa quando o erro não for censurável ao agente.

A exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos. É precisamente pelas funções que desempenham os arguidos que se lhes impunha uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (v. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas das campanhas eleitorais, os responsáveis não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados. Com efeito, resulta da globalidade da prova produzida que os recorrentes efetivamente exerceram aquelas funções, tendo, além do mais, apresentado as contas de campanha - registando, discriminando e comprovando as demais receitas e despesas; e ainda comunicando ações de campanha e os meios nelas utilizados - em moldes que demonstram o conhecimento dos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova da matéria indicada em 17. dos factos provados adveio do teor da demonstração dos resultados de fls. 28 e dos mapas de receitas e despesas de fls. 29 e 36 do PA.

A prova dos factos identificados em 18. dos factos provados extrai-se do teor do Ofício n.º 0174/XIV/SG, de 27 de maio de 2020, da Assembleia da República, a fls. 16 e 17 do PA.

A prova da factualidade constante em 19. dos factos provados extrai-se dos elementos que integram as contas relativas ao ano de 2023 apresentadas pelo NC, disponíveis no site da ECFP em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/CA2023_NC.

A prova da factualidade constante em 20. dos factos provados resulta do teor do Ofício n.º 0525/XV/SG, de 28 de fevereiro de 2024, da Assembleia da República, a fls. 32-33 do PA.

12 - Matéria de direito

12.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no recente Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (v. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais − as descritas nas alíneas a) a c) − e infrações formais − as descritas nas alíneas d) e e) − «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

O juízo sobre as condutas que, nos termos dos artigos 30.º e 31.º da LFP, podem integrar o conteúdo das infrações contraordenacionais nucleares em matérias de contas de campanha eleitoral está dependente do cumprimento do dever de prestar aquelas contas, sancionado nos termos do artigo 32.º da LFP. Não é possível, com efeito, submeter os partidos políticos e as demais entidades participantes num ato eletivo ao completo controlo público de conformidade legal sem um objeto sobre o qual possa recair esse escrutínio.

Nos termos do artigo 32.º, n.º 1, da LFP, ‹‹[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não prestem contas eleitorais nos termos do artigo 27.º são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS››, estabelecendo o n.º 2 do mesmo artigo que ‹‹[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 15 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS››.

Ora, o Tribunal Constitucional já esclareceu (v. Acórdãos n.º 104/2011 e, mais recentemente, n.º 67/2023) que «para efeitos legais, a não apresentação das contas anuais [...], no prazo legalmente fixado, equivale à sua não elaboração de acordo com as normas constantes do Capítulo II da Lei n.º 19/2003, uma vez que, não sendo apreciadas nem auditadas, todas as finalidades legais subjacentes ao seu controlo saem frustradas com essa não apresentação», o mesmo valendo para as contas de campanha. Deste entendimento resulta a equiparação, para efeitos de verificação do tipo infracional previsto no artigo 32.º da LFP, entre a não entrega das contas de campanha e a sua entrega para além do prazo legalmente estabelecido.

A apresentação das contas de campanha para além do prazo legalmente estabelecido, sendo equiparada, quanto à sua relevância típica, à não apresentação daquelas contas, não se situa, todavia, no mesmo patamar de ilicitude da não apresentação das contas. A entrega extemporânea das contas constitui naturalmente um minus face à não entrega das contas de campanha, o que reclama a adequação das consequências sancionatórias, em particular considerando os casos, como o concreto, em que o controlo de conformidade das contas se chega a efetivar.

12.2 - Imputação aos recorrentes

12.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC

Na decisão recorrida imputou-se aos arguidos a prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC, com fundamento na violação do dever de comunicação previsto no artigo 16.º, n.º 1, do mesmo diploma. Em causa está a ausência de comunicação de despesas relativas à aquisição de “500 T-shirt”, no valor de €4.836,60 (v. ponto 8.1.), e de “4000 esferográficas, 940 pendões, 100 crachás, 100 bandeiras e 1060 arames”, no valor de €4.184,46 (v. ponto 8.2.), na medida em que essas despesas constituem objeto daquele dever de comunicação.

Ora, dispõe o artigo 16.º, n.º 1, da LEC, que «[o]s partidos políticos e coligações que apresentem candidaturas às eleições para a Assembleia da República, para o Parlamento Europeu, para as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas e para as autarquias locais, bem como os cidadãos candidatos às eleições para Presidente da República e os grupos de cidadãos eleitores que apresentem candidatura às eleições dos órgãos das autarquias locais, estão obrigados a comunicar à Entidade as ações de campanha eleitoral que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um mínimo».

A inobservância deste dever é sancionada nos termos do artigo 47.º do mesmo diploma, que estabelece, no n.º 1, que «[o]s mandatários financeiros, [...] que violem os deveres previstos nos artigos 15.º, 16.º e 46.º-A são punidos com coima mínima no valor de 2 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 32 salários mínimos mensais nacionais». Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no n.º 1 são punidos com coima mínima no valor de 6 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 96 salários mínimos mensais nacionais».

O dever de comunicar as ações de campanha eleitoral e os respetivos meios (artigo 16.º da LEC) não se confunde com o dever relativo à apresentação das contas de campanha eleitoral (artigo 18.º da LEC), o que resulta, desde logo, da autonomia sistemática conferida pela LEC a uma e outra normas de dever e às respetivas consequências sancionatórias.

Embora exista, entre as duas realidades, uma parcial sobreposição, na medida em que os meios utilizados numa ação de campanha eleitoral serão concomitantemente objeto de integração nas contas de campanha, o artigo 16.º da LEC consagra um dever de comunicação especial, cujo sentido material se funda na garantia de sindicância de um subconjunto particular da atividade dos partidos políticos e dos demais sujeitos participantes eleitorais - as ações de propaganda política (v. artigo 16.º, n.º 3, da LEC). É da natureza própria de tais ações que resulta a individuação do interesse protegido pela norma e, bem assim, se justifica a edição deste dever autónomo. Note-se que da comunicação prevista no artigo 16.º da LEC resultam dados que não seriam conhecidos no contexto geral da comunicação de despesas de campanha eleitoral (v.g., relativos à identidade do organizador ou do número de participantes da ação de campanha).

Por sua vez, como o Tribunal Constitucional tem afirmado - v. os Acórdãos n.^os 872/2023, 873/2023, 875/2023 e 876/2023 -, o artigo 16.º da LEC não consagra o dever de comunicar toda a qualquer despesa realizada durante a campanha eleitoral superior a um salário mínimo nacional, mas apenas a comunicação das ações de campanha, e dos meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo nacional. A circunstância de estas despesas constituírem despesas de campanha não determina, sem mais, que sejam meios de uma ação de campanha. Uma ação de campanha, como evento complexo situado no tempo e no espaço, constitui apenas uma parte de toda atividade de propaganda realizada por um partido ou por outro sujeito eleitoral, sem que seja exigido, no quadro do artigo 16.º da LEC, a comunicação de todas essas despesas. A existência de uma obrigação de comunicação especial neste domínio justifica-se porque as ações de campanha são iniciativas relativamente complexas e alargadas, no âmbito das quais é previsível a realização de múltiplas despesas ou a angariação de receitas, as quais reclamam atenção específica e justificam, em alguns casos, particulares diligências por parte da ECFP.

No caso vertente, e muito embora os arguidos não impugnem a integração da factualidade no objeto do dever de comunicação previsto no artigo 16.º da LEC, a verificação da infração está dependente de um juízo positivo sobre a qualidade de meio de uma campanha.

Se é verdade que, em qualquer um dos casos mencionados, se ultrapassa amplamente o valor da despesa que é condição necessária para a constituição do dever de comunicação previsto no artigo 16.º da LEC, certo é que não se pode identificar uma concreta ação de campanha realizada em que os objetos titulados naquelas faturas tenham sido utilizados. Note-se que o dever de comunicação constante daquele artigo não é constituído por dois objetos independentes - ações de campanha e meios de campanha -, antes se sugerindo, em virtude da indicação da ação de campanha e dos respetivos meios, uma dinâmica de tendencial complementaridade, em termos tais que a comunicação do meio se justifica sempre que seja possível situá-lo numa concreta ação de campanha. Casos há, porém, em que a ausência da indicação de uma concreta ação de campanha associada ao meio é compensada pela existência de elementos que permitem ainda afirmar a sua qualidade de meio de ação de campanha, como seja a da idoneidade abstrata do objeto. Como o Tribunal Constitucional afirmou (v. Acórdão n.º 876/2023), pronunciando-se sobre a integração de certos «brindes» como meios de ação de campanha, «[a]pesar de não se poder afirmar em que concreta ação de campanha [f]oram utilizados estes objetos, resulta da sua natureza a integração desta despesa no objeto do dever de comunicação imposto pelo artigo 16.º da LEC, o que não só vem reforçado pela descrição formal deste objeto (“brinde”), como pela circunstância de os recorrentes não terem apresentado nenhuma razão que permitisse afastar a presunção gerada a partir da idoneidade abstrata desta despesa para constituir meio de uma ação de campanha».

Ora, considerando a natureza e quantidade dos objetos adquiridos - “500 T-shirts” (v. ponto 8.1.) e “4000 esferográficas”, “940 pendões”, “100 crachás”, “100 bandeiras” e “1060 arames” (v. ponto 8.2.) -, a circunstância de a data da realização das despesas se situar dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo - em 11 de agosto de 2019 e 20 de agosto de 2020, respetivamente (v. pontos 8.1. e 8.2.) - e, ainda, o facto de a ECFP ter identificado concretas ações de campanha realizadas pelo NC - v.g., o “1.º Fórum dos Cidadãos - Porto”, realizado em 21 de setembro de 2019 (v. Anexo do Relatório, a fls. 140 do PA) -, deve a idoneidade abstrata daqueles objetos, conciliada com a plausibilidade da sua utilização em concretas ações de campanha realizadas pelo NC, permitir concluir pela integração daquelas despesas como meios de ação de campanha. Note-se ainda que estão em causa despesas que envolveram custo superior a um salário mínimo nacional (fixado, para o ano de 2019, em €600,00, pelo Decreto-Lei n.º 117/2018, de 27 de dezembro), estando, por isso, os arguidos obrigados à sua comunicação a título de meios de ação de campanha, ainda que não tenham identificado a iniciativa específica, delimitada espácio-temporalmente, relacionada com a promoção da candidatura do NC às eleições para a Assembleia da República em 6 de outubro de 2019.

Da conduta praticada pelos arguidos resulta o preenchimento do tipo objetivo previsto e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC, por violação do artigo 16.º do mesmo diploma.

12.2.2 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento. O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha. Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora da regularidade social os casos em que uma certa despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situe à margem do domínio de decisão de uma candidatura. A ponderação necessária ao juízo de imputação só pode ser realizada em concreto.

A decisão recorrida reconduziu 5 (cinco) instâncias concretas ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.º 1, com fundamento na violação do dever imposto pelo artigo 12.º, ex vi do artigo 15.º, todos da LFP:

i) Discriminação insuficiente de receitas de campanha provenientes de atividades de angariação de fundos (v. ponto 9. dos factos provados);

ii) Comprovação insuficiente de receitas de campanha provenientes de atividades de angariação de fundos (v. ponto 10. dos factos provados);

iii) Comprovação insuficiente de despesas de campanha (v. ponto 11. dos factos provados);

iv) Discriminação incompleta de despesas de campanha (v. ponto 12. dos factos provados);

v) Ausência de discriminação de despesas de campanha (v. ponto 13. dos factos provados).

12.2.2.1 - No que diz respeito à factualidade constante dos pontos 9. dos factos provados, está em causa o registo, nas contas de campanha do NC, de receitas provenientes de atividades de angariação de fundos, no valor de €35.963,64, relativamente às quais não foi identificado o tipo de atividade e a data de realização.

O produto de atividades de angariação de fundos é, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea d), da LFP, uma receita da campanha que se submete ao dever especial de discriminação previsto no artigo 12.º, n.º 7, alínea b), ex vi do artigo 15.º, todos da LFP, nos termos do qual se estabelece que ‹‹[c]onstam de listas próprias discriminadas e anexas à contabilidade dos partidos [...] b) As receitas decorrentes do produto da atividade de angariação de fundos, com identificação do tipo de atividade e data de realização››.

Ao incluir, nas contas apresentadas, receitas provenientes do produto de atividades de angariação de fundos sem identificar o tipo de atividade e a sua data de realização, os recorrentes praticaram a contraordenação prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, por violação do dever imposto pelo artigo 12.º, n.º 7, alínea b), ex vi do artigo 15.º, todos da LFP, na modalidade de insuficiente discriminação de receitas de campanha.

12.2.2.2 - Está em causa, na imputação ii., a factualidade descrita em 10. dos factos provados, da qual resulta que o NC não titulou as receitas provenientes de atividades de angariação de fundos por meios que permitissem identificar a origem dos montantes, já que recebeu, na conta bancária com o IBAN n.º 03300004547125725705, 16 (dezasseis) transferências de €12,00 e, ainda, 1 (uma) transferência no valor de €2,64, na sua totalidade perfazendo o montante global de €194,64, sem que o comprovativo da transferência, ou qualquer outra informação bancária disponível, permitisse identificar a origem dos montantes recebidos.

Ora, o produto de atividades de angariação de fundos é, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea d), da LFP, uma receita da campanha que, para além de estar sujeita aos limites pecuniários impostos pelo artigo 16.º, n.º 4, daquele diploma - em concreto, 60 IAS por doador -, obedece a requisitos formais de recebimento, exigindo-se que aquelas receitas sejam ‹‹[o]brigatoriamente tituladas por cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem››.

A circunstância de o NC não ter garantido a conformidade das receitas com os requisitos formais de titulação das receitas provenientes de atividades de angariação de fundos previstos no artigo 16.º, n.º 4, da LFP constitui um impedimento a que as receitas de campanha se encontrem devidamente comprovadas.

É certo que o NC é interveniente passivo no recebimento daqueles montantes, mas nem assim deixou de ter oportunidade de retificar a titulação daquelas receitas, designadamente por via da solicitação de elementos complementares aos comprovativos de transferência, constituindo-se, nesta medida, pela inobservância da dimensão positiva daquele dever, em violação do dever especial de comprovação de receitas provenientes de atividade de angariação de fundos.

Assim, encontra-se preenchido o elemento objetivo do tipo previsto pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na modalidade específica de não comprovação de receitas de campanha eleitoral.

12.2.2.3 - A imputação referida em iii. diz respeito à factualidade constante do ponto 11. dos factos provados, estando em causa a não apresentação de suporte relativamente a despesas de campanha que totalizam o montante de €7.903,98.

Com efeito, as despesas referidas em 11.1 a 11.3. dos factos provados, constituindo um encargo associado a um dever próprio do ato eleitoral constante do artigo 21.º, n.º 4, da LFP - em concreto, a publicidade inerente à campanha eleitoral, que integra como meios os objetos titulados por aquelas faturas -, realizada nos seis meses imediatamente anteriores à data da eleição, sem que exista nenhuma razão para que se questione - nem, de resto, os recorrentes o fazem - o respetivo inerente intuito eleitoral, não pode deixar de constituir uma despesa da campanha eleitoral, nos termos e para os efeitos do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, sujeita ao dever de comprovação nas contas de campanha apresentadas, nos termos do artigo 19.º, n.º 2, in fine.

A ausência de entrega de documentação de suporte relativa àquelas despesas de campanha constitui, pois, violação do artigo 19.º, n.º 2, da LFP, significando a inobservância do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, que preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não comprovação de despesas de campanha eleitoral.

12.2.2.4 - A imputação referida em iv. diz respeito à matéria de facto constante do ponto 12. dos factos provados, verificando-se, segundo a decisão recorrida, a ausência de discriminação de despesas de constantes de faturas do fornecedor “Staff for you, L.^da”, no valor de €424,35.

Ora, considerando o objeto da aquisição titulado pelas faturas - em concretos, “Flyers” e “Jornais de Campanha” -, o momento temporal da aquisição, sopesado com o facto de estarem em causa objetos com inerente intuito eleitoral, tanto mais quanto da própria descrição de uma das faturas se inclui a referência à campanha eleitoral (‹‹jornais de campanha››), não se encontra nenhuma razão que permita recusar a qualificação daqueles encargos como despesas de campanha, nos termos e para os efeitos do artigo 19.º, n.^os 1 e 2, da LFP, termos em que estariam sujeitas ao dever de discriminação nas contas de campanha apresentadas.

A atuação dos recorrentes é subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, com fundamento na violação do dever de discriminação de despesas de campanha.

12.2.2.5 - Já no que respeita à imputação v., relativa à factualidade referida em 13. dos factos provados, está em causa, segundo a decisão recorrida, a ausência de discriminação de ‹‹despesas e/ou receitas relacionadas com as ações de campanha eleitoral e respetivos meios››, identificadas pela ECFP por via da monitorização das ações e meios de campanha eleitoral da eleição para a Assembleia da República de 2019, que não foram refletidas nas contas de campanha apresentadas pelo NC.

Sobre a autonomia do dever de comunicação previsto pelo artigo 16.º da LEC face aos deveres de organização contabilística a que estão sujeitas as contas de campanha dos partidos, em particular no que respeita à discriminação e comprovação de receitas e despesas de campanha, remete-se para o segmento 12.2.1. supra desta decisão.

Ora, estando em causa a realização de atividades funcionais à candidatura do NC às eleições para a Assembleia da República, realizadas em 6 outubro de 2019, efetuadas com intuito eleitoral e em cumprimento da condição temporal que é requisito da definição de despesas de campanha, nos termos e para os efeitos do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, não pode senão concluir-se que as despesas associadas aos encargos referidos em 13. dos factos provados constituem despesas de campanha sujeitas a discriminação nas contas de campanha. Quanto ao apuramento de eventuais receitas que, resultando dos meios ou eventos indicados em 13. dos factos provados, deveriam ter sido sujeitas a registo contabilístico, nada existe nos autos que concorra para a demonstração do recebimento de receitas em virtude daqueles, termos em que a imputação se deve limitar à ausência de tratamento contabilístico dos encargos associados ao ponto 13. dos factos provados, a título de despesas de campanha.

A não discriminação dos encargos indicados em 13. dos factos provados, como despesas de campanha, consubstancia violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

12.2.3 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 32.º, n.º 1, da LFP.

Dispõe o artigo 32.º, n.º 1, da LFP que os mandatários financeiros ‹‹[q]ue não prestem contas eleitorais nos termos do artigo 27.º são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS››, estabelecendo o n.º 2 que ‹‹[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 15 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS››. Nos termos do artigo 27.º, n.º 1, da LFP, em conjugação com o artigo 35.º da LEC, cada candidatura deve prestar as contas discriminadas da sua campanha eleitoral no prazo máximo de 60 dias após o pagamento integral da subvenção pública.

No caso das eleições para a Assembleia da República, realizadas a 6 de outubro de 2019, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 12 de agosto de 2020 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP, artigo 35.º, n.º 1, da LEC, em conjugação com o artigo 7.º, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e com o artigo 5.º, da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio).

A infração relativa à não apresentação de contas de campanha reporta-se, pois, à data de 12 de agosto de 2020 (v. ponto 4. dos factos provados). Ora, o NC apresentou as contas de campanha em 10 de dezembro de 2020 (v. ponto 6. dos factos provados).

A não apresentação tempestiva das contas, constituindo variação da inobservância do dever de as apresentar dentro do prazo perentório legalmente estabelecido para o efeito, é facto que tem relevância típica atribuída pelo artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

É certo que, no presente caso, a não apresentação tempestiva de contas de campanha não impediu que o controlo de conformidade das contas de campanha, do que veio a resultar a imputação de infrações contraordenacionais que precisamente repousam no controlo efetuado, só que essa circunstância em nada prejudica o juízo relativo à relevância típica da conduta.

A atuação dos recorrentes é, pois, subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever de entrega das contas de campanha.

12.2.4 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo relativamente às condutas a que se referem os segmentos 12.2.1. e 12.2.2. supra baseia-se nos factos provados nos pontos 15. e 16. dos factos provados, subsumível às infrações previstas no artigo 47.º, n.^os 1 e 2, da LEC e, ainda, no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, respetivamente.

O preenchimento do elemento subjetivo do tipo relativamente às condutas a que se refere o segmento 12.2.3. supra baseia-se nos factos provados nos pontos 14. e 16. dos factos provados, sendo subsumível à infração prevista no artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

12.2.5 - O arguido RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO foi mandatário financeiro para as contas de campanha do NC (v. o ponto 3. dos factos provados e artigos 18.º, n.º 2, da LEC e artigo 21.º, n.º 1, da LFP), sendo-lhe pessoalmente imputáveis as infrações decorrentes do procedimento de elaboração e apresentação de contas, nos termos previstos nos artigos 31.º, n.º 1, e 32.º, n.º 1, da LFP e artigo 47.º, n.º 1, da LEC.

12.3 - Consequências Jurídicas

Os recorrentes foram condenados, em concurso efetivo, pela prática de 3 (três) infrações.

Por um lado, no que respeita à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 1 e 80 vezes o valor do IAS, e no caso dos partidos políticos, entre 10 e 200 vezes o valor do IAS.

Atento o disposto na Portaria n.º 27/2020, de 31 de janeiro, a medida a considerar é o IAS fixado para o ano de 2020, no valor de €438,81, o que significa que as molduras abstratas se situam entre €438,81 e €35.104,80 para o mandatário financeiro; entre €4.388,10 e €87.762,00 para o partido político. A ECFP aplicou ao recorrente NC, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a sanção de coima no valor de 20 (vinte) vezes o valor do IAS de 2020, o que perfaz a quantia de €8.776,20, aplicando ao recorrente RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1, da LFP, a coima no valor de 5 (cinco) vezes o valor do IAS de 2020, que perfaz a quantia de €2.194,05.

Por outro lado, quanto à infração prevista e punida no artigo 47.º, n.º 1, da LEC, a violação do dever de comunicação previsto no artigo 16.º daquele diploma é punível com coima que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 2 e 32 vezes o valor do SMN e, no caso dos partidos políticos, entre 9 e 96 vezes o valor do SMN. Considerando que o salário mínimo nacional foi fixado, para o ano de 2020, no valor de €635,00 - cf. artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 167/2019, de 21 de novembro -, as molduras abstratas situam-se entre €1.270,00 e €20.320,00, para o mandatário financeiro; e entre €3.810,00 e €60.960,00, para o partido político.

A ECFP aplicou ao recorrente NC, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.º 1, da LEC, a sanção de coima no valor de 7 (sete) vezes o valor do SMN de 2020, o que perfaz a quantia de €4.445,00 e ao recorrente RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO coima de 3 (três) vezes o SMN de 2020, o que perfaz a quantia de € 1.905,00.

Finalmente, a infração prevista no artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP é punível com coima que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 5 e 80 vezes o valor do IAS e, no caso dos partidos políticos, entre 15 e 200 vezes o valor do IAS. Considerando que o valor do IAS para o ano de 2020 foi fixado em €438,81 (v. Portaria n.º 27/2020, de 31 de janeiro), as molduras abstratas situam-se, no caso dos mandatários financeiros, entre €2.194,05 e 35.104,80; e, no caso dos partidos políticos, entre €6.582,15 e €87.762,00 EUR.

A ECFP aplicou ao recorrente NC, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a sanção de coima no valor de 15 (quinze) IAS de 2020, o que perfaz a quantia de €6.582,15, aplicando ao recorrente RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO a coima fixada em 5 (cinco) IAS de 2020, o que perfaz de €2.194,05.

Ora, para a determinação de cada uma das coimas, a ECFP ponderou, por um lado, a elevada gravidade da conduta, traduzida na violação da obrigação de comunicação de múltiplos objetos que constituem meios de ações de campanha; na violação plúrima de deveres formais de organização contabilística; e, ainda, na entrega das contas de campanha cerca de 4 (quatro) meses para além do termos do termo do prazo perentório legalmente estabelecido. Por outro lado, considerou a existência de culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual, ponderou a longevidade do NC - com aproximadamente 4 anos à data da prática dos factos - e a sua situação económica, aferida pelo valor da subvenção pública recebida para a campanha em apreço e ainda pelas contas apresentadas no ano de 2023.

Note-se que, nos termos do artigo 19.º, n.^os 1 a 3, do RGCO, quem tiver praticado várias contraordenações é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infrações em concurso, não podendo a coima a aplicar ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contraordenações ou exceder o dobro do limite máximo mais elevado das infrações em concurso. A justificação para o regime especial de punição do cúmulo jurídico previsto no artigo 19.º do RGCO radica nas finalidades das sanções, exigindo uma ponderação da culpa e das razões de prevenção (prevenção geral positiva e prevenção especial), no conjunto dos factos incluídos no concurso.

Assim, a ECFP decidiu aplicar ao recorrente NC a coima única no montante de €10.000,00, considerando o limite mínimo de €8.776,20 (coima mais elevada das concretamente aplicadas às infrações) e o limite máximo de €19.803,35 (soma das coimas concretamente aplicadas às infrações em concurso); por sua vez, ao recorrente RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO a ECFP aplicou coima única no montante de €3.000,00, tomando em conta o limite mínimo de €2.194,05 e o limite máximo da moldura do cúmulo no valor de €6.293,10.

Os recorrentes pugnaram pela aplicação de simples admoestação.

Nos termos do disposto no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente.

No caso vertente, embora as infrações cometidas sejam imputáveis aos arguidos a título de dolo eventual, é de entender, tendo em atenção os factos provados, que a gravidade da conduta dos recorrentes, traduzida na prática de infrações contraordenacionais múltiplas e materialmente diversas, é elevada, em particular quando, para além da inobservância de deveres de organização contabilística, os recorrentes não cumpriram a mais essencial obrigação a que estavam adstritos em matéria de contas de campanha. E se é certo que, por um lado, se encontra, no facto de a entrega intempestiva das contas não ter impedido o controlo quanto à sua conformidade, uma circunstância que reduz a ilicitude da conduta - em concreto, já que da verificação do tipo contraordenacional não resultou a agressão completa ao valor protegido pelo tipo infracional -, certo é, por outro, que as contas foram apresentadas 4 (quatro) meses após o termo do prazo, não se tratando, pois, da ultrapassagem de prazo menor que, por não implicar qualquer ajustamentos à atividade de controlo de conformidade das contas - por exemplo, nada mais exigindo à ECFP em atenção aos prazos de prescrição -, fosse compatível com a reduzida gravidade da contraordenação.

Pelas razões apresentadas, e considerando que a medida concreta das coimas aplicadas na decisão recorrida se situou num patamar que se aproxima do mínimo legal, não merece censura a ponderação efetuada na decisão recorrida, sendo de manter as sanções concretamente aplicadas.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

(A) Julgar improcedente o recurso interposto pelo NÓS, CIDADÃOS! (NC) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 4 de dezembro de 2024 e, em consequência, confirmar a sua condenação em sanção de coima única de €10.000,00 (dez mil euros), realizado o cúmulo jurídico de (i) 20 (vinte) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2020, o que perfaz € 8.776,20 (oito mil setecentos e setenta e seis euros e vinte cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP; (ii) 7 (sete) vezes o valor do Salário Mínimo Nacional (SMN) de 2020, o que perfaz a quantia de €4.445,00 (quatro mil quatrocentos e quarenta e cinco euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.^os 1 e 2, da LEC; e (iii) 15 (quinze) IAS de 2020, o que perfaz a quantia de €6.582,15 (seis mil quinhentos e oitenta e dois euros e quinze cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

(B) Julgar improcedente o recurso interposto por RENATO MANUEL LAIA EPIFÂNIO da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 4 de dezembro de 2024 e, em consequência, confirmar a sua condenação em sanção de coima única de €3.000,00 (três mil euros), realizado o cúmulo jurídico de (i) 5 (cinco) IAS de 2020, o que perfaz €2.194,05 (dois mil cento e noventa e quatro euros e cinco cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP; (ii) 3 (três) SMN de 2020, o que perfaz a quantia de €1.905,00 (mil novecentos e cinco euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 47.º, n.^os 1 e 2, da LEC; e (iii) 5 (cinco) IAS de 2020, o que perfaz €2.194,05 (dois mil cento e noventa e quatro euros e cinco cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 22 de julho de 2025. - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes.

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