Acórdão n.º 701/2025, de 19 de setembro

Acórdão n.º 701/2025

Processo n.º 1057/24

Aos 22 de julho de dois mil e vinte e cinco, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros Carvalho, José Teles Pereira, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, Dora Lucas Neto, António José da Ascensão Ramos, e Afonso Patrão, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são recorrentes o Partido Nós, Cidadãos! (NC) e António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, na qualidade de responsáveis financeiros daquele partido político para as contas anuais de 2016, foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, datada de 30 de setembro de 2024, que sancionou os recorrentes no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 12 de setembro de 2019, tomada no âmbito do PA 18/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas anuais do NC, referentes a 2016 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou o processo contraordenacional n.º 23/2020 contra o Partido NC e contra António Mendo de Castro Henriques, Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos, Renato Manuel Laia Epifânio, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Isaura França do Nascimento Costa, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia, estes últimos na qualidade de responsáveis financeiros do NC para as contas anuais de 2016, pela prática das infrações ali verificadas.

Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo os arguidos Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Isaura França do Nascimento Costa, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia apresentado a sua defesa.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 23/2020, a ECFP proferiu decisão, datada de 30 de setembro de 2024, nos termos da qual foi deliberado:

«a) Arquivar os presentes autos quanto aos Arguidos: Alberto Jorge da Costa Santos, Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Isaura França Costa, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1 da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho.

b) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 12 (doze) SMN que perfaz um total de 5.112,00 EUR ao Arguido Nós, Cidadãos! (NC);

c) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 7 (sete) SMN que perfaz um total de 2.982,00 EUR, a cada um dos seguintes Arguidos: António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, enquanto Responsáveis Financeiros do Partido pelas contas anuais de 2016».

5 - Desta decisão foi interposto recurso pelos arguidos Partido NC, António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«No final da subsecção intitulada de “Motivação” a fls. 24, a sentença que ora se põe em crise, refere que “os autos não possuem qualquer outro elemento adicional que permita identificar os membros que integram a Comissão executiva que - para além do Presidente e Vice-Presidentes, por inerência - tivessem como funções concretizar a elaboração e execução anual das contas do Partido...”. Sic. Decisão recorrida

Os aqui Arguidos individuais e Recorrentes, são condenados por inerência do cargo que ocupam junto do NC.

Não existe diferença entre os demais Arguidos individuais que foram não pronunciados e os aqui Recorrentes, acusados e condenados, António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio.

Salvo que estes Arguidos Recorrentes - por inerência de cargo - à data dos factos objeto dos presentes autos, tinham funções executivas junto da direção do movimento NÓS, CIDADÃOS!

De igual modo como os restantes arguidos individuais não são pronunciados, também estes Arguidos Recorrentes, não tiveram intervenção direta - ou mesmo indireta - na eventual ausência de prestação de contas por parte do responsável financeiro.

Tal situação, é inócua em termos gerais e factuais e decorre exclusivamente do início de atividade, dos primeiros passos de qualquer organização, do voluntarismo que carateriza as “dores de crescimento” de toda e qualquer entidade.

E o normal iniciar e desenvolvimento de um novo projeto.

Os Arguidos ora Recorrentes, não tiveram uma conduta proibida, e/ou contraordenacionalmente sancionável.

Nem tão pouco, agiram - porque de facto e simplesmente NÃO AGIRAM - de forma livre, voluntária e conscientemente.

Poderemos quanto muito, estar em presença de uma advertência ou censura, tanto mais quando em momento ainda que posterior, a obrigação foi cumprida.

É nesta senda, que se entende que a medida da pena aplicada aos Arguidos Recorrentes é manifestamente excessiva, quando estamos em presença de uma responsabilidade indireta, decorrente da inerência de funções.

A medida da pena aplicada ao Partido NÓS CIDADÃOS! peca igualmente, por manifesto excesso.

Dito isto, e com o merecido e salvado respeito que aliás é muito, importa rever a Decisão tomada e da qual ora se recorre, concluindo a final, pela absolvição dos Arguidos Recorrentes.

Nestes termos e nos melhores de Direito aplicável, o NC não teve, toda e qualquer responsabilidade nos factos que lhe são imputados no âmbito dos presentes autos.

Aplicar uma coima quando não houve benefício, não existiu possibilidade de comportamento lícito alternativo, nem existiu a possibilidade de menor transparência no exercício de funções públicas, vem apenas penalizar a participação de cidadãos livres na vida democrática do seu país.»

6 - Por deliberação de 20 de novembro de 2024, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 25 de novembro de 2024, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

9 - Notificados, os recorrentes não apresentaram resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

10 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) −, os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos /), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

11 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, são as seguintes:

a) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

b) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

c) Imputação da infração aos recorrentes na qualidade de responsáveis financeiros;

d) Medida concreta das coimas.

C. Mérito da decisão sancionatória

12 - Matéria de facto

12.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Partido Nós Cidadãos é um Partido Político português, tendo sido constituído em 23 de junho de 2015, encontrando-se registado no Tribunal Constitucional.

2 - Por comunicação escrita, datada de 4 de janeiro de 2016, o Partido identificou como responsável financeira pelas contas anuais do Partido, respeitantes ao ano de 2016, a Comissão Política Nacional (Executiva), cuja «composição é a que consta da ata do primeiro congresso realizado em 24 de julho de 2015».

3 - A Comissão Política Nacional constante da ata referida no ponto 2., era, em 25 de julho de 2015, constituída pelo Presidente, António Mendo de Castro Henriques; os Vice-Presidentes, Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos e Renato Manuel Laia Epifânio; e os Vogais, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Isaura França do Nascimento Costa, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia.

4 - O Partido apresentou, em 31 de maio de 2017, as contas relativas ao ano de 2016.

5 - À data da apresentação das contas referida em 4. integravam a Comissão Política Nacional do Partido, o Presidente, António Mendo de Castro Henriques, o Vice-Presidente, Renato Manuel Laia Epifânio; e os Vogais, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia.

6 - À data da apresentação das contas referida em 4. integravam a Comissão Executiva do Partido, pelo menos, o Presidente António Mendo de Castro Henriques e o Vice-Presidente Renato Manuel Laia Epifânio.

7 - Nas contas relativas a 2016, o Partido registou no Balancete Geral, na rubrica “Depósitos à Ordem”, as seguintes contas bancárias, relativamente às quais não apresentou os extratos bancários respeitantes aos meses de janeiro a novembro de 2016:

7.1 - Subconta “1201 Banco Quotas 257”, que corresponde à conta bancária do Banco Millenium BCP, com o n.º 45471257257, que apresenta um saldo no valor de €199,44;

7.2 - Subconta “1202 Banco Donativos 002”, que corresponde à conta bancária do Banco Millenium BCP, com o n.º 54571411002, que apresenta um saldo no valor €39,54;

7.3 - Subconta “1203 Banco Empréstimos 746”, que corresponde à conta bancária do Banco Millenium BCP, com o n.º 54571134746, que apresenta um saldo no valor de €0,00.

8 - No ano de 2016, o Partido registou nas contas, na rubrica “FINANCIAMENTOS OBTIDOS”, o financiamento por pessoa singular (filiado) António José dos Santos Ferro, cujo saldo apresenta o valor de €500,00, relativamente ao qual inexiste documento de suporte que contenha informação sobre a identidade do titular, condições de reembolso e juros e suporte documental respeitante ao financiamento.

9 - Nas contas apresentadas verifica-se que os seguintes saldos credores (dívidas a pagar pelo Partido), no valor de €1.648,75, transitaram de 2015 e no ano de 2016 não registaram qualquer movimento:

9.1 - Na subconta “27821006 António Mendo Castro Henriques”, que apresenta saldo no valor de €272,75;

9.2 - Na subconta “27821007 Joaquim Manuel Rocha Afonso”, que apresenta saldo no valor de €530,00;

9.3 - Na subconta “27821009 Armando Rebelo”, que apresenta saldo no valor de €483,50;

9.4 - Na subconta “27821010 António Louro”, que apresenta saldo no valor de €362,50.

10 - No ano de 2016, o Partido registou nas contas receitas provenientes do pagamento de quotas, no valor de €1.759,67, sem que tenha entregado comprovativos dos recibos emitidos e a totalidade dos extratos bancários, pelo que não se encontram identificados os respetivos pagadores e a razão subjacente à entrega dos valores.

11 - O Partido registou nas contas apresentadas receitas referentes a donativos, no valor de €1.942,00, sem que tenha sido possível identificar o doador, uma vez que não procedeu à entrega de comprovativos de recibos emitidos nem dos extratos bancários que permitissem identificar os respetivos doadores.

12 - Nas contas apresentadas, o Partido procedeu ao reconhecimento de receitas provenientes de quotas vencidas em 2016 no valor de €1.759,67, valor correspondente às quotas efetivamente recebidas.

13 - Ao agirem conforme descrito em 6. a 11. dos factos provados, os Arguidos Partido NC e António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

14 - Os Arguidos sabiam que as suas condutas eram proibidas e contraordenacionalmente sancionáveis, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

15 - Por referência ao ano de 2016, o NC não recebeu subvenção estatal, tendo registado, no Balanço, um total do ativo de €302,40, um total de Capital Próprio negativo de €8.004,87 e um total do passivo de €8.307,27; na Demonstração dos Resultados por Naturezas, registou rendimentos no valor de €4.205,60 e gastos no valor de €2.347,76.

16 - Nas contas de 2023, o NC registou, no balanço, um total do ativo de €24.400,22, um total dos fundos patrimoniais negativo de €101.270,73 e um total do passivo de €125.670,95, apresentando um resultado líquido do período negativo no valor de €28.170,84.

12.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não se provou que:

1 - Ao agirem conforme descrito em 12. dos factos provados, os Arguidos representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

12.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas. Note-se, no mais, que os recorrentes não impugnaram os elementos de facto em que repousa a imputação da infração contraordenacional em causa, tão-só que a mesma lhes possa ser assacada por inerência das funções exercidas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes do ponto 2. dos factos provados adveio da análise do teor do documento que consta de fls. 1 a 1-C do volume I do PA. Dali resulta que, a 4 de janeiro de 2016, o Partido veio informar que «[e]m resposta à vossa solicitação sobre o dever de apresentação de contas (Artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, vimos pela presente indicar que para o efeito previsto no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, os responsáveis pela elaboração e entrega das contas anuais do Partido Nós, Cidadãos é a Comissão Política Nacional (Executiva) do mesmo com a composição que consta na Ata do 1.º Congresso realizado em 24 de Julho de 2015, e entregue no Tribunal Constitucional». Desta comunicação resulta que o Partido indicou, como responsável pela apresentação das contas anuais referentes a 2016, a Comissão Executiva do Partido, órgão interno que, sendo composto por sete membros da Comissão Política Nacional (v. artigos 31.º e 32.º dos Estatutos do Partido NC - fls. 549 a 554 verso dos presentes autos), com esta não se confunde.

É certo que a remissão que é feita pelo Partido para a composição daquela Comissão que consta da Ata do 1.º Congresso do Partido de fls. 1-A a 1-C do PA redunda numa ausência de identificação dos seus membros, uma vez que a mesma é omissa quanto à composição do referido órgão interno do Partido. A isto acresce que, conforme resulta dos autos, a esta não sobreveio qualquer informação posterior quanto à identificação dos vogais da Comissão Política Nacional que, juntamente com o Presidente e os Vice-Presidentes, comporiam a dita Comissão Executiva, nos termos previstos no artigo 31.º, n.º 2, dos Estatutos (nos termos do qual: «Compõem a Comissão Executiva o Presidente da Comissão Política Nacional e os Vice-Presidentes, bem como os membros que esta última vier a designar de entre os seus, perfazendo um total de sete elementos»). Todavia, tal circunstância não contende com a prova de que foi este o concreto órgão indicado pelo Partido como seu responsável financeiro. Por conseguinte, deu-se como provado que, por comunicação escrita, recebida pelo Tribunal Constitucional a 4 de janeiro de 2016, o Partido identificou, como responsável financeiro pelas respetivas contas do ano de 2016, a Comissão Executiva do Partido.

A prova do ponto 3. dos factos provados extrai-se do teor da Ata do 1.º Congresso do Partido NC, realizado em 24 de julho de 2015, constante de fls. 1-A a 1-C do PA, da qual resulta a composição eleita para a Comissão Política Nacional do Partido.

No que respeita aos factos constantes do ponto 4. dos factos provados, a prova da apresentação das contas relativas ano de 2016 em 31 de maio de 2017 resulta do teor de fls. 4-A do PA.

A prova dos factos constantes no ponto 5. dos factos provados obteve-se do confronto entre o teor da Ata do 1.º Congresso do Partido (cf. fls. 1-A a 1-C verso do PA) e as comunicações de renúncia ao cargo de fls. 252-A e 253 (por Célia Maria Feijão da Silva), a fls. 273 a 279 (por Alberto Jorge da Costa Santos), a fls. 293 e 294 (por Marco António da Costa e Dias), a fls. 375 a 379 (por Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro), a fls. 425 (por Isaura França do Nascimento Costa), a fls. 518 e 519 (por Joaquim António de Jesus Palma Pinto) ocorridas em data anterior à referida no ponto 4.

No que concerne quanto à composição da Comissão Executiva do Partido à data da apresentação das contas dada como provada no ponto 6. dos factos provados, na ausência de informação quanto à sua concreta constituição, esta resulta da composição da Comissão Política Nacional à data (tal como provada no ponto 5.), conjugada com o disposto no artigo 31.º, n.º 2, dos Estatutos do Partido (v. fls. 549 a 554 deste processo).

Como se decidiu já no Acórdão n.º 568/2024, que versou sobre as contas anuais de 2015 apresentadas pelo Partido NC, não resultando do processo qualquer indicação quanto à concreta composição da Comissão Executiva à data da apresentação das contas anuais em análise, nenhum outro elemento da Comissão Política Nacional - para além do seu Presidente e dos Vice-Presidentes em funções - pode ser tido como responsável financeiro para as contas anuais.

Assim, a prova existente nos autos permite concluir tão só que, em 31 de maio de 2017, aquele órgão era composto, pelo menos e por inerência, pelo Presidente António Mendo de Castro Henriques e pelo Vice-Presidente Renato Epifânio (por ser o único que à data se mantinha em funções) da Comissão Política Nacional.

No que respeita aos factos dados como provados nos pontos 7. a 7.3., a prova baseou-se na análise conjugada do Balancete de fls. 2 e dos extratos bancários de fls. 4, 5 e 6 do Anexo I do PA e, bem assim, dos demais documentos apresentados no procedimento de prestação de contas, dos quais se extrai a ausência de entrega dos sobreditos extratos bancários.

A prova dos factos constantes do ponto 8. dos factos provados extrai-se do teor do Balancete constante a fls. 2 do Anexo I ao PA, concretamente da subconta “251501 António José dos Santos Ferro”, do teor de fls. 11 do Anexo às Demonstrações Financeiras, concretamente do ponto 3.1., alínea f2) e, bem assim, dos demais documentos de prestação de contas apresentados, de cuja análise se extrai a falta do sobredito documento de suporte.

A prova dos factos elencados no ponto 9. a 9.4. dos factos provados adveio da análise conjugada dos Balancetes e dos extratos de conta corrente dos anos de 2015 e 2016, de fls. 2 frente e verso, e fls. 8 e 9 do Anexo I ao PA e fls. 566 a 579 dos presentes autos.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 10. e 11. dos factos provados, foi valorada a análise conjugada dos Balancetes e dos extratos de conta corrente dos anos de 2015 e 2016, de fls. 2 frente e verso e fls. 8 e 9 do Anexo I ao PA e fls. 566 a 579 dos presentes autos, o documento discriminativo dos donativos pecuniários constante de fls. 3, ambas constantes do Anexo I ao PA, a demonstração dos resultados por natureza e a demonstração dos fluxos de caixa de fls. 6 e 7 do PA e, bem assim, dos demais documentos de prestação de contas de cuja análise se extrai as referidas ausências.

Relativamente ao facto provado no ponto 12., respeitante ao registo contabilístico do valor das quotas respeitantes a 2016, foi dado como provado o que consta objetivamente do balancete geral de fls. 2 do Anexo I ao PA e das demonstrações financeiras e anexo de fls. 5 a 14 do PA, documentos dos quais resulta que o Partido registou receitas provenientes de quotas, respeitantes ao ano de 2016, no valor de €1.759,67, montante que corresponde ao efetivamente pago pelos filiados (no decurso dos anos de 2015 e 2016) e que se concretizou em conformidade no sobredito facto provado. Todavia, foi eliminado deste facto a referência, constante da decisão recorrida, à circunstância de o registo ter sido efetuado numa ótica exclusiva de caixa, assim como à norma estatutária segundo a qual os rendimentos provenientes de quotas têm caráter obrigatório e da qual decorre que «o seu registo contabilístico deve ser reconhecido independentemente do seu recebimento», porquanto tais juízos não têm uma índole factual, antes incorporando uma valoração de natureza jurídica cuja fixação é objeto de discussão e, no mais, que não tem cabimento no plano do julgamento da matéria de facto. Ademais, cumpre notar que os autos não contêm elementos probatórios bastantes que permitam aferir qual o valor global das quotas vencidas no ano de 2016 - designadamente o número de filiados com inscrição em vigor cujas quotas se venceram nesse ano que, considerando o montante da quota anual prevista no artigo 18.º do “Regulamento de Admissão, Disciplina e Quotas” do Partido NC (https://noscidadaos.pt/o-nos-cidadaos/regulamentos-e-documentos/), permitisse o respetivo cálculo aritmético - e cuja inscrição deveria constar das contas, independentemente do seu efetivo recebimento.

A prova da factualidade elencada nos pontos 13. e 14. dos factos provados extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, no essencial, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

A atuação dolosa dos arguidos dada como provada em 13. dos factos provados − que consiste na atuação com conhecimento de que daí pode resultar, como consequência, o facto punível, e conformando-se o agente com tal possibilidade −, resulta perfeitamente demonstrada na matéria de facto, de acordo com as regras da experiência e inferências lógicas. A factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que os recorrentes, por força das funções que exerciam, tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 7. a 11. dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade.

Note-se que, à data da apresentação das contas, os arguidos António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio haviam sido eleitos, respetivamente, Presidente e Vice-Presidente da Comissão Política Nacional do Partido (v. a ata de fls. 1 a 1-C do PA), sendo assim - por inerência e sem que a investidura estivesse dependente de ato de nomeação autónomo - membros da sua Comissão Executiva, tal como decorre do referido artigo 31.º, n.º 2, dos Estatutos do NC.

Do exposto resulta que os arguidos eram não só titulares do dever de garantir a regular apresentação e conformidade das contas anuais do Partido e, justamente por isso, destinatários das normas de sanção constantes do artigo 29.º da LFP, como dispunham de plenos poderes para intervir diretamente na operação de apresentação das contas anuais e para garantir a sua regularidade.

É certo que os recorrentes alegam que não tiveram intervenção, direta ou indireta, na prestação de contas aqui em análise. No entanto, para além de não terem apresentado qualquer elemento probatório que sustente essa argumentação, a mesma seria insuficiente para afastar a factualidade dada como provada no ponto 13. Com efeito, os arguidos, tendo conhecimento, por força das funções que à data exerciam no Partido - em concreto, Presidente e Vice-Presidente da Comissão Política Nacional e, por inerência, membros da sua Comissão Executiva -, de que eram responsáveis financeiros do Partido para a apresentação daquelas contas, facto que não impugnam, não poderiam, atuando positiva ou negativamente - seja por ação, mediante efetiva apresentação das contas em desconformidade; seja por omissão, alheando-se do cumprimento das obrigações - deixar de antecipar que as contas apresentadas pudessem, ao menos em parte, ser desconformes com as exigências legais, conformando-se com aquela possibilidade de violarem a LFP.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 14. dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Recorde-se ainda que, conforme decorre do artigo 9.º do RGCO, a falta de consciência da ilicitude do facto - que é, como se sabe, um problema de valoração do facto - não exclui o dolo, apenas podendo afastar a culpa quando o erro não for censurável ao agente. Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos. É precisamente pelas funções que desempenham os arguidos que se lhes impunha uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (v. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas de partidos políticos, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados.

Ora, resulta da globalidade da prova produzida que os arguidos António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio exerceram funções, respetivamente, como Presidente e Vice-Presidente da Comissão Política Nacional do Partido, tendo, além do mais, apresentado as contas anuais em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova dos factos constantes do ponto 15. dos factos provados, resulta do teor do ofício de fls. 22 e 23 do PA e bem assim dos elementos de prestação de contas apresentados, concretamente, o Balanço e a Demonstração dos Resultados por Natureza, constantes, respetivamente, de fls. 5 e 6 do PA, de cuja análise a mesma se extrai.

Para prova da factualidade elencada no ponto 16. dos factos provados, teve-se por base o Balanço e a Demonstração dos Resultados por Natureza que integram as contas relativas ao ano de 2023 apresentadas pelo NC e que se encontram publicadas no site da ECFP, em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_eleicoes-partidos-2023.html#1111.

Por fim, no que respeita ao facto não provado referido no ponto 1., respeitante à conduta descrita em 12. dos factos provados, a razão de ser do juízo é a circunstância de tais factos, pelas razões que se apresentarão na fundamentação da matéria de direito, não permitirem imputar qualquer infração e, por isso, não faria sentido (a não ser por erro dos próprios, que aqui não é plausível) dar como provado que os arguidos tinham consciência dessa inexistente infração. É certo que, na razão de ordem de uma decisão judicial, a apreciação jurídica, nomeadamente quanto ao preenchimento do tipo objetivo, é posterior ao julgamento da matéria de facto, pelo que se trata aqui da antecipação de uma conclusão ainda por obter. Sucede que a atribuição a um agente de um conteúdo mental representativo de um estado de coisas que consiste na divergência entre a sua conduta e um parâmetro - o elemento intelectual do dolo numa infração de dever − pressupõe logicamente, senão um juízo de ilicitude objetiva, pelo menos a verosimilhança desta. Isto é particularmente evidente quando a prova do elemento subjetivo do tipo se baseia em primeira linha, como é o caso das infrações que incidem sobre a violação de deveres funcionais, em presunções judiciais estabelecidas a partir de regras da experiência acerca da conduta e as atitudes dos portadores do estatuto relevante. Há, pois, uma certa e inevitável desarmonia entre a ordem expositiva e a ordem judicativa do processo decisório, atento o figurino linear da primeira e circular da última, desarmonia essa que é reveladora da conhecida aporia metodológica da dicotomia convencional entre questão-de-facto e questão-de-direito.

13 - Matéria de direito

13.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que os arguidos incorreram na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística, imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP («[n]ão cumprimento das obrigações impostas ao financiamento») dispõe, no seu n.º 1, que «os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo II são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos» e, no seu n.º 2, que «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. Assim, a infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso vertente, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que determina, no seu n.º 1, que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei», aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está a verificação de deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas, impedindo o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos e não possibilitando a verificação da observância dos deveres a que estão legalmente adstritos.

O conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo. Mas a inobservância do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando embora a inobservância de deveres legais específicos, se verifiquem deficiências ou insuficiências de organização contabilística que comprometam a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que «o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas» (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013, e 246/2021). No Acórdão n.º 81/2021, afirmou-se que «a não apresentação da documentação de suporte dos rendimentos e gastos registados e do extrato bancário relativo à conta de depósitos bancários referentes a 2012 constitui uma violação do dever de organização contabilística que impende sobre os partidos políticos, já que, por força da remissão para o Sistema de Normalização Contabilística, constante do n.º 2 do referido artigo 12.º, a apresentação de tais documentos constitui uma obrigação legal, o mesmo sucedendo, por força da alínea a) do respetivo n.º 7, com os extratos bancários», acrescentando-se que «constituindo uma insuficiente comprovação das despesas e receitas do partido em violação de um dos deveres impostos no Capítulo II da LFP, tal atuação é subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no n.º 1 do artigo 29.º da referida Lei, pelo qual o arguido é responsável no plano contraordenacional».

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que «na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”», é ainda seguro que «a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia».

No que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que «estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido» (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, procedimentos profiláticos destinados a prevenir a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

Traçado este quadro geral, apreciemos a infração concretamente imputada aos recorrentes na decisão sancionatória.

13.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever genérico de organização contabilística, consagrado no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, daquele diploma, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, consubstanciada em cinco núcleos factuais:

i) Ausência de entrega de extratos bancários de movimentos de contas (v. ponto 7. dos factos provados);

ii) Ausência de suporte documental relativo a financiamento obtido (v. ponto 8. dos factos provados);

iii) Incerteza quanto à situação financeira e patrimonial do Partido (v. ponto 9. dos factos provados);

iv) Incumprimento do regime legal relativo a quotas de filiados (v. pontos 10. e 12. dos factos provados);

v) Incumprimento do regime legal relativo aos donativos (v. ponto 11. dos factos provados).

13.2.1 - O primeiro núcleo factual consiste na omissão da entrega de extratos bancários de movimentos de contas (v. ponto 7. dos factos provados), correspondente à inobservância do dever específico previsto no artigo 12.º, n.º 7, alínea a), da LFP - e, bem assim, do dever geral de organização contabilística consagrado no artigo 12.º, n.º 1, do mesmo diploma −, nos termos do qual se prevê que «constam de listas próprias discriminadas e anexas à contabilidade dos partidos: a) os extratos bancários de movimentos das contas e os extratos de conta de cartão de crédito».

Resulta da factualidade dada como provada que o Partido não entregou os extratos bancários de três contas bancárias registadas na contabilidade do Partido, respeitantes aos meses de janeiro a novembro de 2016: (i) subconta “1201 Banco Quotas 257”, que corresponde à conta bancária do Banco Millenium BCP, com o n.º 45471257257, que apresenta um saldo no valor de €199,44; (ii) subconta “1202 Banco Donativos 002”, que corresponde à conta bancária do Banco Millenium BCP, com o n.º 54571411002, que apresenta um saldo no valor €39,54; e (iii) subconta “1203 Banco Empréstimos 746”, que corresponde à conta bancária do Banco Millenium BCP, com o n.º 54571134746, que apresenta um saldo no valor de €0,00.

Esta conduta traduz-se, assim, na ausência de entrega de documentos contabilísticos legalmente exigidos e essenciais ao conhecimento e comprovação da situação económica e financeira do Partido.

A atuação dos recorrentes é, pois, subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do dever previsto no artigo 12.º, n.º 7, alínea a), do mesmo diploma.

13.2.2 - Está em causa, no segundo núcleo factual, a imputação da violação do dever de organização contabilística, decorrente de os arguidos terem registado nas contas, na rubrica “FINANCIAMENTOS OBTIDOS”, o financiamento de pessoa singular (filiado) António José dos Santos Ferro, cujo saldo apresenta o valor de €500,00, relativamente ao qual inexiste documento de suporte que contenha informação sobre a identidade do titular, condições de reembolso e juros e suporte documental respeitante ao financiamento.

Nos termos do artigo 12.º, n.º 3, alínea b), subalínea i), com referência ao artigo 3.º, n.º 1, alínea f), ambos da LFP, o regime contabilístico próprio dos partidos políticos implica a discriminação das receitas advenientes do «produto de empréstimos, nos termos das regras gerais da atividade dos mercados financeiros».

Está, assim, em causa a representação contabilística a que os partidos estão obrigados, num quadro de tipificação das fontes admissíveis de financiamento, porquanto «as contas apresentadas devem permitir o conhecimento integral e objetivo da situação patrimonial dos partidos políticos e, em especial, escrutinar as suas fontes de receita e as suas despesas. Tal impõe, de forma inequívoca, a existência de suporte documental para tais negócios jurídicos, de onde constem as respetivas condições contratuais, sem o que qualquer possibilidade de escrutínio externo, nos termos em que a LEC e a LFP cometem à ECFP, ficaria absolutamente inviabilizado.» - v. Acórdão n.º 566/2024.

Por conseguinte, tal como o Tribunal afirmou no Acórdão n.º 245/2021, «[m]esmo com a permissão legal para a contratação de empréstimos entre filiados e Partido, é necessário que estes sejam fiscalizáveis de forma a diferenciar-se de outras tipologias de donativos às quais se aplicam limites próprios (v.g., doações, contribuições). Caso não seja possível configurar, por meio de prova, os empréstimos efetivamente como tal, eles tornam-se indistinguíveis de outras modalidades de receita e, assim, não se consegue certificar que a transação financeira respeita os critérios exigidos pela LFP. Com efeito, como já determinou o Tribunal Constitucional, nos Acórdãos n.º 146/2007, 70/2009, 314/2014 e 420/2016, os partidos devem «fornecer todas as informações necessárias respeitantes a tais empréstimos (v.g., identidade dos respetivos titulares, as suas condições de reembolso e juros e o respetivo suporte documental), sob pena de a ECFP não poder controlar se se trata de verdadeiros empréstimos onerosos, ou, afinal de contas, de donativos de natureza pecuniária encapotados - assim se contornando os limites legais a eles respeitantes».

No caso, a circunstância de o Partido não ter apresentado suporte documental relativamente ao financiamento obtido obsta à aferição das condições contratuais negociadas entre as partes (identidade do titular, condições de reembolso e juros e suporte documental respeitante ao financiamento) e, nessa medida, à determinação da natureza e conteúdo do contrato celebrado.

Consequentemente, a conduta dos arguidos é subsumível ao tipo previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com referência à violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 3, alínea b), subalínea i), da LFP.

13.2.3 - Vejamos agora a imputação iii., relativa à incerteza quanto à situação financeira e patrimonial do Partido relativamente à natureza, exigibilidade e regularização de saldos credores (v. ponto 9. da matéria de facto).

Está em causa a circunstância de existirem verbas de passivo no valor global de €1.648,75 (contas a pagar pelo Partido), que transitaram do ano de 2015 e não registaram qualquer movimento no ano de 2016.

Segundo a decisão recorrida, a factualidade apurada conduz a «uma incerteza quanto à natureza, recuperação e regularização posterior, que não se coaduna com o dever geral de organização contabilística a que os partidos estão obrigados», o que implica incumprimento do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Resultando do dever de organização contabilística consagrado no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, a obrigatoriedade de a contabilidade dos partidos políticos refletir a sua situação financeira e patrimonial, cabe ao Partido e seu responsável financeiro assegurar a completude da informação contabilística prestada, em termos tais que dela não advenha ambiguidade ou obscuridade.

Daqui decorre que a subsistência de saldos credores, com antiguidade superior a um ano, sem que tenha ocorrido regularização ou esclarecimento quanto à sua permanência, obsta à cabal compreensão da situação patrimonial do Partido e gera ambiguidade quanto à transparência e fiabilidade das contas apresentadas.

Note-se que a incerteza imputada na decisão recorrida não diz respeito à correção dos valores inscritos na contabilidade, à identidade dos sujeitos envolvidos ou sequer a alguma imperfeição da documentação de suporte. A incerteza diz respeito à própria natureza dos negócios subjacentes ao registo contabilístico dos saldos, e traduz-se no seguinte: a existência de saldos do passivo reconhecidos pelo partido e inscritos na respetiva contabilidade, mas que permanecem por regularizar ao longo de extenso período de tempo, não permite, por um lado, aferir da fidedignidade das operações que originaram a sua inscrição (lançando a dúvida sobre a eventual dissimulação de formas ilegais de financiamento) e, por outro, sindicar a admissibilidade das despesas em causa.

Em suma, a persistência dos sobreditos saldos credores por período superior a um ano e sem a prestação de esclarecimentos que justifiquem a sua subsistência gera uma situação de incerteza quanto à informação contabilisticamente registada, o que é manifestamente incompatível com as exigências de transparência e fiabilidade que as contas anuais devem refletir.

Face ao exposto, verificando-se um estado de incerteza quanto à informação indicada no ponto 9. dos factos provados, não pode senão concluir-se que a atuação dos arguidos é subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, da LFP.

13.2.4 - Na imputação referida em iv), está em causa o incumprimento do regime legal do recebimento de quotas em duas diferentes vertentes: (i) registo de receitas provenientes de quotas e contribuições de filiados sem comprovação dessa qualidade (v. ponto 10. dos factos provados); e (ii) incorreto registo contabilístico do valor anual das quotas numa ótica de caixa (v. ponto 12. dos factos provados).

No que concerne à primeira, verificou-se que o Partido reconheceu receitas provenientes de quotas, no valor de €1.759,67, sem que tenha sido possível identificar os filiados que as pagaram, em virtude de não terem sido entregues os recibos emitidos ou os extratos bancários.

Nos termos do artigo 12.º, n.º 3, alínea b), subalínea ii), da LFP, constitui requisito especial do regime contabilístico dos partidos políticos a discriminação das receitas, designadamente das previstas no artigo 3.º do mesmo diploma. Neste preceito enumeram-se aquelas que podem constituir receitas próprias dos partidos políticos, entre as quais figuram, na parte relevante para o presente recurso, as quotas e outras contribuições dos seus filiados.

A especial acuidade da identificação da qualidade em que pessoas singulares efetuam entregas patrimoniais a um partido político prende-se com a limitação legal às fontes de financiamento. Com efeito, existe uma taxatividade das fontes de receita própria dos partidos políticos, as quais se encontram enumeradas no artigo 3.º da LFP.

Nos termos do n.º 1, alínea a), desse preceito, constituem receitas próprias dos partidos políticos «as quotas e outras contribuições dos seus filiados».

Como decorre do ponto 10. dos factos provados, o Partido inscreveu nas contas anuais de 2016 um conjunto de valores, respeitantes a perceção de receitas, que atribuiu a quotas pagas pelos seus filiados. Sucede, porém, que as contas revelam uma ausência de documentação de suporte que permita identificar estes contribuidores.

A perceção daquela receita deve ser titulada por documento contabilístico que contenha os dados suficientes, não apenas para individualizar adequadamente o sujeito e o conteúdo da receita - nome do contribuidor, montante pago, data do recebimento, meio de pagamento, inter alia -, como para comprovar, se necessário, as condições de admissibilidade substantiva dessa receita. No caso vertente, a condição essencial é a qualidade de filiado do partido, pois só quotas ou contribuições pagas por quem esteja investido nessa qualidade podem ser subsumíveis à receita prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da LFP.

Ora, renunciar à possibilidade de estabelecer essa correspondência, de forma inequívoca e objetiva, equivale a renunciar à possibilidade de escrutinar as contas dos partidos políticos, mormente assegurando que as receitas próprias por si percebidas e registadas correspondem às que são legalmente admitidas.

Conforme se escreveu no Acórdão n.º 394/2011: «[...]os partidos políticos têm de estar em condições de identificar a origem das receitas que auferem, nomeadamente quem foi o autor da contribuição e o respetivo montante, de modo a que se possa verificar que as mesmas não constituem receitas proibidas, conservando os elementos necessários para tal identificação. Além disso, embora as listas dos filiados dos partidos não sejam elementos de suporte indispensáveis para a inscrição das receitas, os partidos políticos têm o ónus de disponibilizar os meios que permitam identificar a origem dos fundos e dissipar quaisquer dúvidas que se possam colocar sobre a qualidade de filiado de quem efetivamente contribuiu com as verbas que forem inscritas na rubrica das respetivas contas anuais relativa a «quotas» e a «outras contribuições de filiados».

Por conseguinte, ao omitirem os documentos contabilísticos de suporte às receitas inscritas nas contas provenientes do recebimento de quotas, os arguidos violaram o artigo 12.º, n.º 1, da LFP, com referência ao seu artigo 3.º, n.º 1, alínea a), o que constitui atuação subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, ambos do mesmo diploma legal.

Já no que concerne à segunda vertente infracional, está em causa a factualidade dada como provada no ponto 12. dos factos provados e da qual resulta que, nas contas apresentadas, o Partido procedeu ao reconhecimento de receitas provenientes de quotas vencidas em 2016 no valor de €1.759,67.

A este propósito, a decisão recorrida considerou ter ocorrido um incorreto registo contabilístico do valor anual das quotas numa ótica de caixa, pelo que «a omissão do registo contabilístico, da globalidade das receitas provenientes de quotas, vencidas no respetivo ano, constitui uma incorreta prática contabilística, atendendo, desde logo, ao seu caráter obrigatório, o que confirma a violação do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003».

Vejamos.

Como vimos, as quotas e outras contribuições dos filiados constituem receitas próprias dos partidos, as quais devem ser objeto de adequado tratamento e registo contabilístico, nos termos exigidos pelas disposições conjugadas dos artigos 3.º, n.º 1, alínea a), e 12.º, n.º 1 e 2, da LFP.

Ora, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, alínea j), dos Estatutos do Partido NC - fls. 549 a 554 verso dos presentes autos - um dos deveres dos seus filiados é «proceder ao pagamento atempado das quotas nos termos do Regulamento da Admissão, Disciplina e Quotas».

Neste Regulamento, na sua versão em vigor à data dos factos (aprovado por deliberação da Comissão Política Nacional de 24 de Outubro de 2015 e disponível para consulta em https://noscidadaos.pt/o-nos-cidadaos/regulamentos-e-documentos/), são densificadas estas obrigações, ali se prevendo, além do mais, a sua natureza anual (v. artigo 16.º, n.º 2), o tipo de quotas (v. artigo 17.º), montante das quotas e joia (v. artigo 18.º) e respetiva data de vencimento (v. artigo 19.º n.º 1).

Do exposto decorre que é dever dos filiados proceder ao pagamento de uma quota anual obrigatória, a qual se vence de forma automática, isto é, sem necessidade de qualquer ato do partido razão pela qual o seu registo contabilístico deve ser reconhecido numa ótica económica - isto é, independentemente do seu recebimento - e não numa ótica de caixa.

De facto, como resulta do parágrafo 22 da Estrutura Conceptual do Sistema de Normalização Contabilística, publicada pelo Aviso n.º 15652/2009, no Diário da República, 2.ª série - n.º 173 - 7 de setembro de 2009, aplicável com as devidas adaptações, «os efeitos das transacções e de outros acontecimentos são reconhecidos quando eles ocorram (e não quando caixa ou equivalentes de caixa sejam recebidos ou pagos) sendo registados contabilisticamente e relatados nas demonstrações financeiras dos períodos com os quais se relacionem».

Ora, analisada a factualidade dada como provada, resulta tão só demonstrado que o Partido procedeu ao reconhecimento de receitas provenientes de quotas vencidas em 2016 no valor de €1.759,67, valor esse que corresponde ao montante efetivamente pago pelos filiados. Todavia, não tendo sido apurado e dado como provado qual o valor correspondente à globalidade das quotas vencidas nesse ano e que, independentemente do recebimento, deveria ter sido inscrito nas contas anuais, tal inviabiliza, por falta desta última premissa, a formulação de qualquer conclusão quanto a uma eventual divergência entre tais valores e, consequentemente, um juízo relativo à dita prática contabilística.

Assim, inexistem razões para considerar que o registo do valor das quotas referentes ao ano de 2016 incumpre qualquer dever de organização contabilística, não se mostrando preenchido, quanto a esta situação, o elemento objetivo do tipo contraordenacional.

13.2.5 - Está em causa, na imputação v., relativa ao facto referido no ponto 11. dos factos provados, o recebimento de donativos relativamente aos quais não é possível identificar a origem, factualidade que a decisão recorrida subsume à inobservância do regime previsto nos artigos 7.º, n.^os 1 e 2, e 12.º, n.º 1 e 2 da LFP, aplicável às contas anuais ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Resulta da factualidade dada como provada que o Partido registou receitas referentes a donativos, no valor de €1.942,00, sem que tenha sido possível identificar o doador, uma vez que não procedeu à entrega dos recibos emitidos nem dos extratos bancários que permitissem identificar os respetivos contribuidores.

Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alínea h), da LFP, constituem receitas próprias dos partidos políticos, além do mais, os donativos de pessoas singulares.

Porém, estes donativos estão sujeitos a obrigações específicas, mormente relacionados com o seu meio de realização, limite anual e regime de discriminação contabilística.

Quanto ao meio previsto para a sua realização, nos termos do n.º 2 do mesmo normativo, estas fontes de receita, «[q]uando em numerário, são obrigatoriamente tituladas por meio de cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem e depositadas em contas bancárias exclusivamente destinadas a esse efeito, nas quais apenas podem ser efetuados depósitos que tenham essa origem».

Ademais, relativamente ao limite anual, prevê o artigo 7.º, n.º 1, da LFP, que «[o]s donativos de natureza pecuniária feitos por pessoas singulares identificadas estão sujeitos ao limite anual de 25 vezes o valor do IAS por doador e são obrigatoriamente titulados por cheque ou transferência bancária», sendo que também aqui se preceitua que «[o]s donativos de natureza pecuniária são obrigatoriamente depositados em contas bancárias exclusivamente destinadas a esse efeito e nas quais só podem ser efetuados depósitos que tenham esta origem» - cf. artigo 7.º, n.º 2, da LFP.

Já no que concerne ao regime previsto para a sua discriminação contabilística, releva o disposto no artigo 12.º, n.º 3, alínea b), subalínea i), da LFP, no qual se consagra o dever contabilístico especial de discriminação das receitas, que inclui as previstas em cada uma das alíneas do artigo 3.º, nomeadamente os donativos de pessoas singulares.

No caso em apreço, resultou demonstrado que, relativamente aos donativos recebidos pelo Partido, foi omitida a necessária documentação de suporte da receita (ausência de emissão de recibo e/ou extratos bancários que permitissem identificar os respetivos contribuidores). Ora, considerando as sobreditas limitações introduzidas pela LFP ao recebimento de donativos efetuados por pessoas singulares, a existência de documentação de suporte que permita identificar a sua origem e registar as quantias recebidas como donativos torna-se essencial enquanto mecanismo de controlo daquele particular regime.

Conforme afirmou o Tribunal nos Acórdãos n.^os 70/2009 e 394/2011: «os partidos políticos têm de estar em condições de identificar a origem das receitas que auferem, nomeadamente quem foi o autor da contribuição e o respetivo montante, de modo a que se possa verificar que as mesmas não constituem receitas proibidas, conservando os elementos necessários para tal identificação».

Temos assim que, com a descrita conduta, o Partido não logrou fornecer suporte documental que permitisse confirmar a natureza da receita em causa, consequentemente obstando à verificação do cumprimento dos pressupostos legais respeitantes às fontes de financiamento partidário e aos seus limites.

Face ao exposto, os factos apurados representam uma inobservância do regime dos donativos singulares, contido nos artigos 3.º, n.º 1, alínea h), e n.º 2, 7.º, n.^os 1 e 2, e 12.º, n.^os 1, 2 e 3, alínea b), subalínea i), todos da LFP, subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, do mesmo diploma.

13.2.6 - Aos arguidos recorrentes António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio vem imputada a prática da sobredita contraordenação na qualidade de responsáveis financeiros pela apresentação das contas anuais em causa.

Recordando o preceituado no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita aos critérios de imputação da responsabilidade aos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, afirmou o Tribunal por diversas vezes (por todos, v. o Acórdão n.º 198/2010), que os dirigentes partidários a que estes preceitos se referem «são aquelas pessoas que exerceram, no período em causa, “funções de direção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial, neles se incluindo os dirigentes das estruturas descentralizadas ou autónomas”, sendo que “uma vez que se trata de matéria atinente à organização interna dos partidos, só por via dos respetivos estatutos é que se pode apurar quem são as pessoas com funções de direção”. Por outro lado, acrescentou-se ainda, “importa considerar que só pode ser imputada responsabilidade contraordenacional aos dirigentes «que tenham participado pessoalmente» nas infrações verificadas relativamente às contas dos partidos. Assim, tal responsabilidade fica limitada aos dirigentes com responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas do partido, pois só esses podem ter tido participação pessoal no incumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística, devendo, também aqui, recorrer-se aos estatutos de cada Partido para verificar a quem foram atribuídas competências nesse domínio”. Com efeito, sobre estes dirigentes recai o dever de garantir o cumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística. Trata-se de um dever de garante, pelo que, como tal, compete a tais dirigentes, no exercício dos seus poderes, desenvolver, no interior das estruturas partidárias, fórmulas procedimentais e mecanismos de responsabilização interna, de modo a tornar mais difíceis as condições que comprometam o cumprimento das obrigações que oneram os partidos. Deste modo, os dirigentes em causa são contraordenacionalmente responsáveis, nos termos previstos na Lei n.º 19/2003, não apenas nas hipóteses em que, por ações suas, tiverem originado diretamente o resultado antijurídico, mas, também, quando tiverem contribuído, por omissão, causal ou co-causal, para a produção de tal resultado.»

Quanto à necessidade de concretização dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional dos dirigentes financeiros no âmbito do regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, sob convocação do critério previsto no artigo 16.º do RGCO, havia sido já afirmado, no Acórdão n.º 99/2009, o seguinte: «[d]enotando, do ponto de vista dogmático, “a especialidade mais notável” no plano da autonomia do ilícito contraordenacional face ao ilícito penal, a primeira proposição do n.º 1 do art.16.º consagra um conceito extensivo de autor (Figueiredo Dias, O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social, Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, V. I, pg. 30, e, mais explicitamente, para uma dogmática do direito penal secundário, ob. cit., pg. 64, nota 104), conceito de acordo com o qual é considerada suficiente para a imputação do facto a um agente a simples identificação de um nexo causal entre a conduta deste e o facto previsto no tipo de ilícito contraordenacional. Segundo tal entendimento - sufragado e desenvolvido por Frederico Lacerda da Costa Pinto -, «o critério material da autoria deve [...] encontrar-se na teoria da causalidade: qualquer contributo causal para o facto da parte de uma pluralidade de agentes faz com que cada um deles incorra em responsabilidade por contraordenação», uma vez que «o que se exige para imputar uma contraordenação a um agente é [...] que esse agente tenha um contributo causal ou co-causal para o facto, que pode inclusivamente consistir numa ação ou numa omissão» (ob. cit., pg. 222). De acordo com o conceito extensivo de autor, «autor de uma contraordenação é todo o agente que tiver contribuído causalmente para a sua realização, independentemente da maior ou menor extensão do tipo preenchido» [itálico aditado] (ob. cit., pg. 230)”.

Mais recentemente, o Acórdão n.º 414/2024 debruçou-se sobre o conceito extensivo de autoria no quadro da titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao responsável financeiro nos seguintes termos: «a questão suscitada tem subjacente um problema distinto e metodologicamente prévio, que é o de determinar os critérios que delimitam a autoria do facto contraordenacional, para o que importará recordar a relevância da titularidade de deveres no plano da atribuição da responsabilidade, designadamente por via da adoção da matriz dogmática do conceito extensivo de autoria consagrado no artigo 16.º do RGCO. Para o que nos importa, daqui resulta que a titularidade do dever de garante - decorrente da atribuição legal de competências pela apresentação, e pela conformidade legal, das contas anuais apresentadas - permite imputar a prática da infração aos recorrentes, já que, ao não terem atuado de forma a evitar a realização do ilícito, contribuíram para a sua realização».

Temos assim que a responsabilidade dos dirigentes dos partidos políticos pela prática das infrações previstas e punidas pelo artigo 29.º, n.º 2, da LFP, exige, desde logo, que se apure uma efetiva investidura dos órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de garante no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas dos partidos, seja por via da comunicação oportunamente veiculada pelo Partido, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 18.º da LEC, seja, na ausência desta, em função do que resulta dos respetivos estatutos partidários.

Certo é que, existindo uma «convergência mais do que tendencial entre a titularidade formal dos poderes e competências estatutariamente atribuídos e a titularidade do dever de garante» (v. Acórdão n.º 198/2010), «a titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao recorrente na qualidade de responsável financeiro é condição suficiente para a imputação objetiva do facto típico, dispensando o esclarecimento cabal das concretas e efetivas relações entre os dirigentes» (v. Acórdão n.º 414/2024), pelo que autor será a pessoa singular ou coletiva que surge investida no dever de garante da regularidade das contas e cuja conduta, por ação ou omissão, concorre para a sua violação.

No caso em apreço, resultou demonstrado que, por comunicação escrita, datada de 4 de janeiro de 2016, o Partido identificou, como responsável financeira pelas respetivas contas do ano de 2016, a Comissão Executiva do Partido, sendo que, à data da apresentação das contas anuais de 2016, integravam essa mesma Comissão Executiva, pelo menos, o presidente António Mendo de Castro Henriques e o Vice-Presidente Renato Manuel Laia Epifânio.

Aliás, nos termos dos Estatutos do Partido NC, competia precisamente à Comissão Executiva concretizar a elaboração e execução anual das contas e orçamento, no âmbito das responsabilidades da Comissão Política Nacional - v. o artigo 32.º, n.º 3, dos Estatutos.

Daqui decorre que os dirigentes com efetiva responsabilidade no âmbito da prestação das contas do Partido NC para o ano de 2016 e, por isso, seus responsáveis financeiros, são os membros da referida Comissão Executiva tal como identificados no ponto 6. dos factos provados, entre os quais os arguidos e recorrentes António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, sobre quem recaía o respetivo dever de garante e cuja conduta - por ação ou omissão - contribuiu para a sua inobservância. Por conseguinte, a estes são pessoalmente imputáveis as infrações decorrentes do procedimento de elaboração e apresentação de contas a que se referem os pontos 13.2.1. a 13.2.5., nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da LFP.

13.2.7 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 13.2.1. a 13.2.5., baseia-se nos factos provados nos pontos 13. e 14. dos factos provados e dos quais decorre que os arguidos agiram com dolo eventual.

13.3 - Consequências Jurídicas

Importa determinar em que medida as conclusões alcançadas quanto às imputações constantes dos pontos 13.2.1. a 13.2.5. supra., das quais resulta que subsistem as infrações que aos arguidos vinham imputadas, ainda que reduzido ao núcleo factual descrito nos pontos 7., 8., 9., 10. e 11. dos factos provados.

A infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, é punida com coima que, no caso dos partidos políticos, varia entre 10 e 400 vezes o valor do IAS, e que, no caso dos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS. Contudo, considerando que estamos perante factos ocorridos antes de 2018, é de atentar no disposto nos artigos 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro, e 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, nos termos dos quais o valor a considerar é o do salário mínimo nacional (SMN) de 2008, enquanto o valor do IAS não o ultrapassasse. Visto que tal apenas sucedeu no ano de 2018 (cf. Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro), a unidade de medida a considerar é o salário mínimo nacional vigente no ano de 2008, no valor de €426,00.

A decisão recorrida sancionou os arguidos com coima fixada, relativamente ao Partido NC, no valor de 12 (doze) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €5.112,00 (cinco mil cento e doze euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, e, relativamente a António Mendo de Castro Henriques e a Renato Manuel Laia Epifânio, no valor de 7 (sete) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de € 2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Para tal, ponderou, por um lado, o grau mediano da gravidade da conduta dos recorrentes, medido pelo número de vezes em que cada um dos deveres foi violado e pela consideração do peso relativo das infrações no total da despesa e da receita (cifrando-se em 99 % do valor global dos rendimentos) e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual; e ponderando ainda o tempo de existência do partido e a sua situação económica.

No recurso apresentado, sustentam os arguidos que «a medida da pena aplicada aos Arguidos Recorrentes é manifestamente excessiva, quando estamos em presença de uma responsabilidade indireta, decorrente da inerência de funções», mais alegando que «não houve benefício, não existiu possibilidade de comportamento lícito alternativo, nem existiu a possibilidade de menor transparência no exercício de funções públicas».

Ora, apesar de, no presente caso, estarem em causa infrações de natureza formal - e que subsiste agora menos uma infração do que as imputadas pela decisão recorrida -, importa notar, para efeitos de ponderação da gravidade da infração, que os arguidos violaram uma pluralidade de deveres de organização contabilística. Esta circunstância acentua a ilicitude da conduta, sendo incompatível com a reduzida gravidade da contraordenação.

Por outro lado, importa atender à circunstância de estar em causa a prática de uma infração contraordenacional fundada na verificação de irregularidades de natureza formal, da qual não resultou, para os arguidos, benefício económico algum. Acresce que, conforme resulta dos factos provados, o Partido NC não recebeu, no ano a que a prática da infração diz respeito, nenhuma subvenção estatal.

Considerando o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do RGCO, e não se afigurando existir razões para uma reponderação global da decisão, cabe apenas fazer repercutir nesta a procedência do recurso nos termos assinalados. Esta traduz-se numa redução marginal da ilicitude, de modo que é adequado e proporcional reduzir a medida concreta da coima a aplicar a cada um dos recorrentes em um salário mínimo nacional vigente em 2008.

Fixa-se, assim, a coima a aplicar ao Partido NC, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, em 11 SMN de 2008, o que perfaz um total de €4.686,00 (quatro mil seiscentos e oitenta e seis euros), e a coima a aplicar aos responsáveis financeiros António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, em 6 SMN de 2008, o que perfaz um total, para cada um dos responsáveis, de €2.556,00 (dois mil quinhentos e cinquenta e seis euros).

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar parcialmente procedente o recurso interposto por Partido Nós, Cidadãos! (NC) e António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio, da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Partidários, de 30 de setembro de 2024 e, em consequência:

i) Condenar o Partido Nós, Cidadãos! (NC), ante as condutas descritas sob os pontos 7., 8., 9., 10. e 11. dos factos provados, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, na coima correspondente a 11 SMN de 2008, perfazendo a quantia de €4.686,00 (quatro mil seiscentos e oitenta e seis euros)

ii) Condenar António Mendo de Castro Henriques, ante as condutas descritas sob os pontos 7., 8., 9., 10. e 11. dos factos provados, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 6 SMN de 2008, perfazendo a quantia de €2.556,00 (dois mil quinhentos e cinquenta e seis euros);

iii) Condenar Renato Manuel laia Epifânio, ante as condutas descritas sob os pontos 7., 8., 9., 10. e 11. dos factos provados, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 6 SMN de 2008, perfazendo a quantia de €2.556,00 (dois mil quinhentos e cinquenta e seis euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 22 de julho de 2025. - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes.

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