Acórdão n.º 89/2025, de 24 de fevereiro

Acórdão n.º 89/2025

Processo n.º 882/21

Aos vinte e nove de janeiro de dois mil e vinte e cinco, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros Carvalho, José Teles Pereira, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, Dora Lucas Neto, António José da Ascensão Ramos, e Afonso Patrão, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da ENTIDADE DAS CONTAS E DOS FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são recorrentes o Partido (A)TUA (à data denominado PARTIDO UNIDO DOS REFORMADOS E PENSIONISTAS) e JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES, na qualidade de responsável financeiro daquele partido político para as contas anuais de 2016, foram interpostos recursos da decisão daquela Entidade, datada de 21 de julho de 2021, que sancionou os recorrentes no plano contraordenacional.

2 - Por decisão de 19 de julho de 2019, tomada no âmbito do PA 19/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas anuais do Partido (A)TUA, referentes a 2016 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o Partido (A)TUA e contra JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES, este na qualidade de responsável financeiro do Partido para as contas anuais de 2016, pela prática das irregularidades ali verificadas. Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo o arguido JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES apresentado a sua defesa.

4 - Por decisão de 21 de julho de 2021, a ECFP aplicou:

a) Ao Partido (A)TUA (à data denominado PARTIDO UNIDO DOS REFORMADOS E PENSIONISTAS), a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €4.260,00 (quatro mil duzentos e sessenta euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP.

b) A JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES, a sanção de coima no valor de 5 (cinco) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €2.130,00 (dois mil cento e trinta euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - Desta decisão foi interposto recurso pelos arguidos Partido (A)TUA e JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»).

5.1 - O recorrente Partido (A)TUA formulou alegações nos seguintes termos:

«1 - Como pensamos ser do conhecimento de V. Exas., no Ano de 2016, existia uma outra CPN, presidida pelo Dr. Vítor Manuel Serra, tendo como Secretário-Geral o Sr. João Manuel Fernandes, na qualidade de Responsável Financeiro.

2 - Não é verdade, pelo que sabemos, que este Sr. João Fernandes, nunca tivesse acesso à documentação do Partido, porquanto, toda a essa documentação, estava e sempre esteve em seu poder e, até se vangloriava, que a tinha em sua casa e ninguém o “obrigava” a apresentá-la a quem quer que fosse, muito embora, alguns dos Vogais da CPN a exigissem para consulta.

3 - Aliás, foi por esta e outras razões, que mais tarde, um grupo de 20 % dos Filiados, exigiram um Congresso Eletivo, para pôr cobro a isso, o que aconteceu, e esses Órgãos acabaram por ser destituídos.

4 - Face ao exposto e, na defesa da Instituição Purp, não achamos curial e até consideramos uma violência e barbaridade, que o Partido, venha a ser castigado anos mais tarde, por uma situação, cujos principais responsáveis, estão devidamente identificados e, será a estes em nome individual que lhes deverá ser assacadas responsabilidades e nunca ao Partido.

5 - Também, deve dizer-se que o Partido, nunca teve e ainda não tem, como responder financeiramente ao cumprimento de qualquer coima, pois, nunca recebeu um qualquer subsídio Estatal e viver exclusivamente das quotas e a espaços, de donativos residuais de Filiados.

6 - Por fim, deixar à superior consciência de Vossas Excelências, a decisão de aplicar um “castigo” a uma Instituição (Purp), que não o merece, pois, quando um grupo de Pessoas, a maioria seniores, decidiu criar um Partido, cuja única finalidade, foi tão só, participar na vida política, com o intuito de ter uma voz ativa, na defesa dos mais vulneráveis, como os Jovens, Reformados e outros, sem qualquer interesse de carreira, económicos ou outros, em seu benefício.»

5.2 - O recorrente JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES concluiu as suas alegações com as seguintes conclusões:

«1) O Partido foi constituído em de julho de 2015 e só promoveu o seu 1.º Congresso Nacional a 29 de novembro de 2015.

2) O Partido tinha ao tempo a sua sede provisória na Rua Tenente Ferreira Durão, n.º 56 - R/C - Dto, em Campo de Ourique, Lisboa.

3) Porque nenhum dos responsáveis tivesse conhecimentos de “contabilidade dos partidos”, o Partido contratou uma empresa de contabilidade, para elaborar a contabilidade.

4) Na data de 29 de novembro de 2015, no 1.º Congresso Nacional do Partido, o recorrente foi eleito Secretário-Geral da primeira CPN do Partido para o triénio de 2016 a 2019 e iniciou funções a 1 de janeiro de 2016.

5) O recorrente não tinha e ainda hoje não tem quaisquer conhecimentos sobre “contabilidade dos partidos”.

6) As contas relativas ao ano de 2016 foram feitas pelo Escritório de Contabilidade contratado.

7) No dia 29 de abril de 2017, duas dúzias de filiados, mediante um “golpe interno” organizaram (sem qualquer convocatória aos filiados, ordem de trabalhos, local de realização, etc.), um pretenso Congresso dito Extraordinário, demitiram a CPN e o único titular que ainda restava na CJN e autoelegeram-se titulares dos órgãos do Partido.

8) Houve impugnação deste Congresso dito Extraordinário e dos seus pretensos resultados para o TC (Processo n.º 383/17 - 3.ª Secção).

9) O TC não aceita a impugnação e remete os impugnantes para a CJN do Partido... eleita no pretenso Congresso dito Extraordinário e contra a qual a impugnação também se insurgia.

10) Em conclusão: o recorrente e os outros titulares da legítima CPN e único titular da também legítima CJN viram-se ‘alijados borda fora’ por um bando de arruaceiros e o ‘alijamento’, mesmo que indiretamente, foi confirmado.

11) Durante os meses de maio e junho de 2017 são muitos os filiados, diga-se, os melhores filiados, que apresentam a desfiliação.

12) Houve um sentimento de ‘não valer a pena’ continuar no Partido e o recorrente desfiliou-se igualmente em meados de junho/2017.

13) Depois desta data, os órgãos do Partido nunca permitiram ou facilitaram ao recorrente a consulta de livros contabilísticos, documentos, etc., assim como o Escritório de Contabilidade nunca lhe forneceu quaisquer elementos.

14) No mês de maio de 2017, o recorrente tinha entre mãos a documentação que o Escritório de Contabilidade lhe remetera e entre nada fazer ou remeter para a ENTIDADE o que lhe tinha chegado às mãos optou por esta última solução.

15) O recorrente viu-se na impossibilidade de facto e de direito de completar a documentação, pelas razões já referidas.

16) No documento que capeou a remessa da documentação o recorrente faz referência a esta situação (as contas seguiram para a ENTIDADE sem terem sido aprovadas, conforme determinavam os Estatutos).

17) A ENTIDADE não aceitou a prova por testemunhas, mas também não fundamentou de facto e de direito a sua decisão violando as normas dos artigos 43.º e 266.º, n.º 1, do RGCO e da CRP, respectivamente: “a autoridade administrativa, ao não aceitar as diligências de prova, terá de fundamentar a sua decisão”...

18) Alegando “porque se mostram inócuas e sem qualquer pertinência ou utilidade e são dilatórias”, o que configura uma mera apreciação e não uma fundamentação.

19) Alegando “porque os elementos documentais junto aos autos são suficientes e aptos a proferir uma decisão”, mais uma vez do ponto de vista da ENTIDADE, o que configura uma mera apreciação e não uma fundamentação.

20) A falta de fundamentação nesta matéria, porque ofende norma imperativa, gera nulidade da decisão no seu todo.

21) Finalmente, só é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previsto na lei, com negligência.

22) A afirmação da existência do elemento intelectual do dolo exige que o agente tenha conhecimento da ilicitude.

23) O recorrente não tinha consciência de que nas circunstâncias concretas e determinadas estivesse a cometer um ilícito.

24) Com efeito…os factos alegados nas presentes conclusões (1.ª a 17.ª) são demonstrativos desta realidade: no contexto não se verifica consciência da ilicitude e dolo, mesmo que eventual, o que fere de nulidade toda a decisão.

25) Os factos que se passaram depois de 29 de abril até finais de maio de 2017 (demissão do recorrente das funções de Secretário-Geral, recusa do Partido de facultar a documentação e desfiliação), colocaram o recorrente numa situação de impossibilidade de facto e de direito de poder cumprir a norma.»

6 - Por deliberação de 31 de agosto de 2021, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 9 de novembro de 2021, pelo qual se admitiram liminarmente os recursos interpostos.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento aos recursos.

9 - Notificados, os recorrentes não apresentaram resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

10 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica, por se tratar de processo novo.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

11 - Em face do teor das alegações, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 21 de julho de 2021, são as seguintes:

a) Nulidade da decisão por omissão de diligências probatórias;

b) Requerimento de produção de prova;

c) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

d) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

e) Medida concreta das coimas.

C. Mérito da decisão sancionatória

12 - Questões prévias

12.1 - Nulidade por omissão de diligências probatórias

Nas conclusões apresentadas no recurso, o recorrente João Manuel de Assunção Fernandes suscita a nulidade da decisão administrativa, sustentando que a ECFP indeferiu as diligências de prova que havia requerido através de decisão não fundamentada de facto e de direito, bem como contrária a norma imperativa. Para tal, alega que «a ENTIDADE afasta a audição das testemunhas apresentadas pelo recorrente, sem um argumento válido, de facto ou direito, que fundamente a sua decisão, com efeito: a) A afirmação “porque se mostram inócuas e sem qualquer pertinência ou utilidade e são dilatórias”, do ponto de vista da ENTIDADE, configura uma mera apreciação e não uma fundamentação de facto ou de direito; b) A afirmação “porque os elementos documentais junto aos autos são suficientes e aptos a proferir uma decisão”, mais uma vez do ponto de vista da ENTIDADE, configura uma mera apreciação e não uma fundamentação de facto ou de direito. Não tendo o recorrente outras quaisquer provas que pudesse apresentar em sua defesa, ficou sem possibilidade de contraditório, logo estava/está à partida “condenado”.»

Cumpre apreciar.

O artigo 50.º do RGCO, sob a epígrafe «[d]ireito de audição e defesa do arguido», determina que «[n]ão é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contraordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre».

Esta disposição, que concretiza o direito de defesa em processo contraordenacional, consagrado no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, para além do direito a ser ouvido no processo de contraordenação, de forma a poder exercer o contraditório, confere ainda ao arguido a possibilidade de intervir em tal processo, apresentando provas ou requerendo a realização de diligências.

Em primeiro lugar, importa notar que a ECFP, enquanto entidade competente para dirigir a investigação e tramitação do processo de contraordenação, não está obrigada a deferir todas as diligências de produção de prova requeridas pelo arguido, devendo inclusivamente recusar a produção de prova que não seja legalmente admissível, necessária ou adequada em função do objeto do processo. A decisão de indeferimento produzida pela ECFP é, assim, admissível em abstrato, mediante decisão fundamentada. Como se escreveu no Acórdão n.º 261/2022, «[n]a fase de investigação e instrução, que incumbe à entidade administrativa, o arguido, no exercício do seu direito de defesa, pode apresentar provas e requerer diligências, mas a entidade administrativa não é obrigada a realizar todas as diligências de prova que lhe sejam requeridas», sendo certo que a entidade administrativa, «[c]aso não aceite as diligências de prova requeridas pelo arguido, terá de fundamentar a sua decisão, em obediência ao princípio da legalidade (cf. artigos 43.º do RGCO e 266.º, n.º 1, da CRP)».

Em segundo lugar, verifica-se que o juízo de indeferimento realizado pela ECFP é, em concreto, perfeitamente adequado. O recorrente, no contexto do exercício do seu direito de audição e defesa (v. o artigo 44.º, n.º 2, da LEC), veio requerer a inquirição de quatro testemunhas, indicando que a diligência se destinava à prova dos factos alegados nos pontos 1.º a 12.º do requerimento, todos relativos às relações do recorrente com o Partido. Ora, a matéria relativa ao «golpe interno» no PURP (v. ponto 4 a 10 da defesa) não é objeto do presente processo de contraordenação, tendo, no mais, sido decidido em definitivo pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 241/2021, de 21 de abril. Por outro lado, os factos relativos à responsabilidade material pela elaboração das contas anuais, que o recorrente atribui a um escritório de contabilidade (v. pontos 11 a 15 da defesa), embora relevantes para aferir da responsabilidade contraordenacional do recorrente, não são aptos a ser provados por via testemunhal. Com efeito, tal meio de prova não é idóneo a formar a convicção do julgador quanto à contratação de um escritório de contabilidade para a elaboração das contas anuais apresentadas pelo Partido (A)TUA, tratando-se de matéria de facto que, sem prejuízo da eventual relevância complementar da prova testemunhal, deverá ser demonstrada essencialmente através de prova documental, que não foi junta ou requerida pelo arguido.

Finalmente, importa saber se a decisão de indeferimento da ECFP carece de fundamentação. A este propósito, sublinhe-se que não bastaria à ECFP, sob pena de incorrer em petição de princípio, limitar-se a afirmar a falta de pertinência ou utilidade da diligência, com isso concluindo pelo seu carácter dilatório, quando é precisamente a ausência de pertinência ou utilidade da diligência que se teria de demonstrar. Caberia à ECFP fundamentar a decisão de indeferimento em termos tais que dela resultasse, com nitidez, a compreensão precisa das razões para o indeferimento. Foi isso que fez. No essencial, a ECFP fez repousar a sua fundamentação na inutilidade da diligência probatória requerida, por considerar que «tal diligência probatória, face às concretas questões suscitadas nos autos, mostra-se inócua e não tem qualquer pertinência ou utilidade, conforme infra explanaremos, pelo que constitui diligência probatória que, por isso, não será realizada», acrescentando que «atendendo a que os elementos documentais juntos aos autos são suficientes e aptos a proferir a decisão, não se considera existir qualquer utilidade na inquirição das testemunhas arroladas, pelo que vai a requerida diligência indeferida»

Improcede, assim, nesta parte, o recurso.

12.2 - Dos requerimentos de produção de prova

O recorrente João Manuel de Assunção Fernandes vem solicitar ao Tribunal Constitucional que admita a produção de prova documental e testemunhal.

No que concerne à primeira, vem - alegando não ter acesso à documentação do Partido e com vista à instrução dos presentes autos e melhor decisão sobre a falta de consciência da ilicitude e inexistência do dolo - requerer que se determine a extração de cópia:

«a) da documentação relativa ao 1.º Congresso do Partido de 29/11/2015, tão só a acta de eleição dos órgãos do Partido e identificação dos titulares, a extrair do processo de constituição do Partido (Processo n.º 341/15 (56/PP) da 3.ª Secção do TC;

b) do requerimento inicial, resposta do Partido e decisão do Tribunal, a extrair do processo de impugnação do Congresso dito Extraordinário do Partido de 28/04/2017 (Processo n.º 383/17 - 3.ª Secção do TC);

c) da documentação apresentada pelo Partido relativa ao Congresso dito Extraordinário de 28/04/2017, acta de eleição dos órgãos do Partido, neste Congresso dito Extraordinário, e respectivos titulares, a extrair do mesmo Processo 341/15 (56/PP) da 3.ª Secção do TC».

Relativamente à prova testemunhal, veio requerer a inquirição de três testemunhas à matéria alegada sob os n.^os 1 a 19 das alegações de recurso apresentadas (situação de impossibilidade em que o arguido se encontrava para prestar quaisquer esclarecimentos sobre as contas do Partido).

Cumpre apreciar.

Enquanto exercício do direito de defesa do arguido em processo de contraordenação (v. o artigo 50.º do RGCO), pode o recorrente solicitar, no requerimento de interposição de recurso, que sejam produzidos outros meios de prova que acrescem à prova documental que acompanha o requerimento (v. o artigo 46.º, n.º 3, da LEC), sendo ao Tribunal Constitucional que cabe, nos termos do n.º 2 do artigo 72.º do RGCO, determinar o âmbito da prova a produzir.

Não existe, porém, um regime que disponha, no contexto da impugnação judicial da decisão sancionatória proferida pela ECFP, de critérios específicos disciplinadores da produção de prova. Uma tal omissão parece apontar no sentido da relevância material do artigo 340.º do Código de Processo Penal, mormente os critérios objetivos consagrados nos seus n.^os 3 e 4, aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º do RGCO. Mas a convocação desses critérios neste âmbito não pode deixar de comportar especificidades, em virtude da natureza essencialmente documental dos factos contabilísticos a que os processos de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais respeitam e da circunstância de o legislador ter reservado o julgamento do recurso ao plenário de um órgão jurisdicional dotado da vocação e da composição preceituadas nos artigos 221.º e 222.º da Constituição. Com efeito, se no âmbito do processo criminal a regra é a do deferimento do requerimento de prova, podendo este ser indeferido apenas quando seja notória a impertinência do meio requerido, já no âmbito dos processos de contas e financiamentos políticos cabe ao juiz determinar, ponderadas as particularidades relevantes do caso concreto, se o meio de prova requerido é pertinente; daí a latitude do poder discricionário concedido ao relator pelo n.º 2 do artigo 103.º-A da LTC. Neste domínio, pois, os critérios objetivos dos n.^os 3 e 4 do artigo 340.º operam, não como meros limites, mas como verdadeiras condições, da produção de prova.

Firmadas estas premissas, cabe decidir da admissibilidade da prova requerida.

Relativamente à prova documental, está em causa requerimento apresentado pelo recorrente no sentido de este Tribunal diligenciar pela junção de cópia de peças processuais a extrair dos Processos n.º 341/15 e 383/17, que aqui correram termos. Sustenta o arguido que a tal pedido subjaz a circunstância de lhe estar vedado o acesso à documentação do partido. Todavia, considerando a natureza pública dos elementos documentais pretendidos, não se vislumbra razão impeditiva da obtenção daqueles documentos pela defesa, através dos seus próprios meios, e sua atempada junção ao recurso, momento adequado para a apresentação dos elementos probatórios que se considere relevantes para a apreciação da causa. Não resulta dos autos, pois, fundamento bastante para o deferimento desta pretensão.

No tocante às três testemunhas cuja inquirição vem requerida nesta fase processual, certo é que a mesma visa a demonstração de factos que, em abstrato, se revestem de importância para a atribuição de responsabilidade contraordenacional ao arguido, designadamente a alegada ocorrência de circunstâncias impeditivas do cabal exercício de funções como responsável financeiro do Partido para as contas anuais de 2016 e que ao mesmo não seriam imputáveis. Porém, em face dos elementos documentais que o processo fornece e conforme melhor se explanará na motivação da matéria de facto dada como provada nos autos, o suporte probatório já existente permite conhecer da sobredita alegação, sem que se anteveja que a junção desses elementos probatórios adicionais implicasse decisão diversa.

Face ao exposto, importa concluir que os autos contêm todos os elementos probatórios relevantes para apreciar a presente impugnação, de onde se extrai que a prova requerida carece de pertinência, razão pela qual se indefere, com fundamento na leitura conjugada da alínea b) do n.º 4 do artigo 340.º do Código de Processo Penal, do n.º 2 do artigo 72.º do RGCO, da alínea e) do artigo 9.º e do n.º 2 do artigo 103.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, e dos artigos 221.º e 222.º da Constituição.

13 - Matéria de facto

13.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Partido Unido dos Reformados e Pensionistas (PURP) é um Partido Político português, tendo sido constituído a 13 de julho de 2015, encontrando-se registado no Tribunal Constitucional.

2 - Pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 183/2024, de 6 de março de 2024, foi ordenada a anotação das alterações referentes à denominação e sigla do mesmo Partido, que passaram a ser «(A)TUA» e «A)T».

3 - Por comunicação eletrónica de 19 de dezembro de 2016, o Partido identificou, como Responsável Financeiro pelas contas anuais do Partido de 2016, João Manuel de Assunção Fernandes.

4 - Por comunicação eletrónica de 4 de julho de 2017, o Partido informou a ECFP que «Por força, do 1.º Congresso Extraordinário do PURP, que se realizou em 29-04-2017, vem o PURP - Partido Unidos dos Reformados e Pensionistas, comunicar a V. Exas. o seguinte: 1 - O referido Congresso, elegeu novos Órgãos do Partido, na data atrás citada, ratificados pelos Senhores Doutores Juízes/Conselheiros em Acórdão. 2 - Assim, a partir dessa data (29-04-2017, o responsável do Partido perante V. Exas. passou a ser o Sr. António Manuel Mateus Dias, que exerce estatutariamente a função de Secretário- Geral. Mais informamos que, o Ano de 2016 e 2017 (Janeiro até 29 de Abril-2017), a responsabilidade das contas e afins, no todo, deverão ser atribuídas ao SP. João Manuel de Assunção Fernandes, que exerceu as funções anteriores ao Congresso e que foi destituído».

5 - O Partido apresentou, a 29 de maio de 2017, as contas relativas ao ano de 2016.

6 - O Partido não entregou o Anexo relativo às demonstrações financeiras.

7 - O Partido não entregou os extratos bancários da conta bancária registada na contabilidade do Partido, na subconta de depósito à ordem “1201-Banco Popular Portugal_Partido”, que apresenta o saldo de €602,04.

8 - O Partido não entregou o suporte documental dos registos contabilísticos.

9 - Ao agir conforme descrito em 6. a 8. dos factos provados, o Partido representou como possível que não obedecia às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

10 - O Partido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

11 - Nas contas de 2016, o Partido registou:

11.1 - No balanço: um total do ativo de € 1.008,82, um total dos fundos patrimoniais de € 1.626,23 e um total do passivo de € 2.635,05;

11.2 - Na demonstração de resultados do ano: rendimentos no valor de € 1.282,15 e gastos no valor de €1.785,32.

12 - Por referência aos anos de 2016 e 2019, o Partido não recebeu subvenção estatal.

13.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não se provou que:

1 - Ao agir conforme descrito em 6. a 8. dos factos provados, o arguido João Manuel de Assunção Fernandes representou como possível que não obedecia às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

2 - O arguido João Manuel de Assunção Fernandes sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

13.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada nos pontos 1. e 2. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai, bem como o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 183/2024, o qual ordenou a anotação das alterações referentes à denominação e sigla do mesmo partido, passando a designar-se por “Partido (A)TUA”.

A prova do facto constante do ponto 3 dos factos provados adveio do teor de fls. 3 do PA 19/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), documento no qual vem identificada a identidade do responsável financeiro.

No que concerne ao ponto 4. dos factos provados, foi valorado o teor da comunicação escrita, enviada à ECFP por correio eletrónico, datada de 4 de julho de 2017 (v. fls. 12 do PA), da qual resulta a indicação de novo responsável financeiro em data anterior à da apresentação das contas anuais referentes a 2016.

A prova da matéria factual referida no ponto 5. dos factos provados resulta do teor de fls. 6 a 11 do PA, documentos respeitantes à apresentação das contas anuais pelo Partido. A este propósito, releva ainda o documento de fls. 18 do PA, no qual o responsável financeiro e aqui arguido João Manuel de Assunção Fernandes reconheceu a autoria da entrega das contas anuais relativas a 2016.

No que concerne aos factos constantes dos pontos 6. a 8. dos factos provados, importa ter presente, desde logo, que os recorrentes não impugnaram os elementos objetivos da matéria de facto em que repousa a imputação das infrações contraordenacionais. Ademais, teve-se por base as contas apresentadas, concretamente a globalidade dos documentos contabilísticos apresentados a fls. 6 a 11 do PA, e bem assim a fls. 2 a 13 do Anexo I do referido PA, dos quais se extrai a ausência de entrega dos sobreditos elementos, mormente o anexo às demonstrações financeiras, os extratos bancários da conta identificada no ponto 7. dos factos provados e o suporte documental dos registos contabilísticos respeitantes às despesas e receitas anuais apresentadas. Ainda no que tange à prova do registo da conta bancária e respetivo saldo na contabilidade, considerou-se o teor de fls. 11 do balancete junto a fls. 10 a 13 do Anexo I do PA apenso aos presentes autos.

A prova da factualidade enunciada no ponto 9. dos factos provados extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, na ausência de confissão, por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

No que respeita à atuação do partido recorrente, este sustentou, nos requerimentos dirigidos ao processo - nas suas duas fases, de apreciação da regularidade das contas e de aferição de responsabilidade contraordenacional -, que «[n]ão foi pelo PURP disponibilizada mais documentação da que foi apresentada, de suporte à prestação de contas do exercício de 2016, por motivo de força maior e alheio à vontade dos responsáveis do PURP, isto é, por a sede do Partido, em data anterior à da apresentação dessas contas ter sido assaltada e toda a documentação ter desaparecido (presume-se que roubada), estando em curso processo judicial pela correspondente queixa no DIAP. O referido assalto e roubo do recheio da sede do PURP aconteceu após a destituição da anterior Comissão Política Nacional (CNP), onde se incluía o seu Secretário-Geral e consequente eleição de uma nova CNP em Congresso Extraordinário de 29/04/2017, sendo certo que a anterior Direção (leia-se, CNP) não fez entrega de quaisquer documentos à nova Comissão Política» (v. fls. 54 a 56 do PA), visando, desta forma, eximir-se da responsabilidade pela prática das sobreditas irregularidades na apresentação das contas anuais de 2016 e repercuti-la exclusivamente na esfera jurídica do responsável financeiro.

Ora, o que vem alegado não afasta o dolo do tipo contraordenacional.

Desde logo, já no Relatório da ECFP de fls. 15 a 19 do PA, relativo à apreciação das contas aqui em apreço, se identificavam todas as situações aqui em análise, tendo sido o partido e o arguido João Manuel de Assunção Fernandes do mesmo notificados (v. fls. 47 e 49 do PA) e, sendo-lhes concedido prazo para retificarem as contas no decurso da fase administrativa, não o fizeram.

No que concerne às circunstâncias exógenas invocadas pelo partido como fundamento para as apontadas omissões nas suas contas anuais - a subtração dos elementos contabilísticos por motivos que não lhe são imputáveis - cabe referir que nenhum suporte probatório foi apresentado para a demonstração do alegado. Ainda que assim fosse, certo é que tais circunstâncias também não seriam impeditivas da apresentação de todos os elementos contabilísticos necessários à apreciação das contas anuais ou, posteriormente, para efeito de sanação das respetivas irregularidades apontadas pela ECFP através da junção dos documentos em falta. Com efeito, considerando as infrações em causa - a omissão de entrega do anexo às demonstrações financeiras, de extratos bancários de conta titulada pelo partido e o suporte documental dos registos contabilísticos respeitantes às despesas e receitas anuais apresentadas - encontrava-se ao alcance do Partido a sua obtenção por meios próprios, designadamente mediante preenchimento do anexo às demonstrações financeiras, requisição dos extratos bancários da conta por si titulada junto da respetiva instituição bancária, emissão de documentos certificativos dos rendimentos e ganhos obtidos no exercício ou solicitação de segunda via dos documentos de suporte em falta junto de cada uma das entidades fornecedoras.

Por outro lado, a conduta dolosa do Partido − que consiste na atuação com conhecimento de que daí pode resultar, como consequência, o facto punível, conformando-se o agente com tal possibilidade −, resulta ainda da circunstância de o recorrente, titular do dever de garantir a conformidade das contas anuais apresentadas e, precisamente por isso, destinatário das normas de sanção constantes do artigo 29.º da LFP, ao nomear um responsável financeiro e outorgando-lhe os correspetivos poderes de representação e disponibilidade dos elementos contabilísticos do partido, não ter desenvolvido mecanismos de controlo adequados a sindicar a informação contabilística apresentada nas contas anuais do partido e, bem assim, a garantir a observância do dever de organização contabilística. De tais circunstâncias, quando associadas às invocadas vicissitudes contemporâneas dos factos em causa - v.g. a destituição do responsável financeiro dessas funções e também do cargo de Secretário-geral do partido em data anterior à da apresentação das contas, a alegada ocorrência de um furto da documentação existente na sede do Partido e a omissão de entrega de quaisquer documentos à atual Comissão Política -, resulta a impossibilidade de este não ter antecipado que os seus procedimentos e as contas apresentadas pudessem, ao menos em parte, ser desconformes com as exigências legais. Certo é que, apesar de tal consciência, o partido decidiu apresentar as contas nestas condições, daqui se inferindo, com suficiente grau de verosimilhança, que se conformou com aquela possibilidade de as contas anuais apresentadas violarem a LFP.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 10. dos factos provados, refere a decisão recorrida que o Partido sabia que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

Conforme decorre do artigo 9.º do RGCO, a falta de consciência da ilicitude do facto - que é, como se sabe, um problema de valoração do facto - não exclui o dolo, apenas podendo afastar a culpa quando o erro não for censurável ao agente. Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP. É precisamente pelas funções que desempenham os arguidos que se lhes impunha uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (v. os Acórdãos n.^os 77/2011, 86/2012 e, mais recentemente, 875/2023), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas dos partidos políticos, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados.

Resulta da globalidade da prova produzida que o Partido apresentou as contas anuais em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Ademais, os elementos cuja não apresentação se imputa - o anexo às demonstrações financeiras, extratos bancários e documentos de suporte às despesas e receitas registadas - constituem os mais elementares documentos do processo de prestação de contas anuais dos partidos políticos, sendo razoável assumir que a sua apresentação fosse do conhecimento do Partido recorrente, em particular considerando o contacto que tem com a ECFP e a circunstância de as recomendações públicas que esta dirige aos partidos políticos incluírem a indicação de que os elementos omitidos são de apresentação obrigatória. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e inferências lógicas.

A prova dos factos constantes do ponto 11. a 11.2. dos factos provados emergiu de fls. 8 e 9 do PA.

Por fim, a prova da matéria indicada no ponto 12. dos factos provados, relativa ao não recebimento da subvenção estatal, resulta do teor de fls. 14 do PA e de fls. 9 e 10 dos presentes autos.

No que se refere aos factos dados como não provados - relativos ao elemento subjetivo do tipo, mas aqui circunscrito à conduta do arguido João Manuel de Assunção Fernandes -, ponderou-se a globalidade dos elementos probatórios acima elencados, em particular os documentos de fls. 3, 17 e 18 do PA, dos quais resulta que, à data da apresentação das contas anuais, o arguido já não exercia as funções de responsável financeiro do Partido.

Vejamos.

No recurso apresentado, o recorrente alegou que, após a realização do Congresso Extraordinário ocorrido em 29 de abril de 2017, no qual foi destituído de funções, deixou de ter acesso à documentação contabilística do partido, que lhe foi vedado pela nova direção e pelo escritório de contabilidade, optando por entregar as contas anuais referentes a 2016 conforme lhe foram remetidas pelo referido gabinete e somente com os elementos de que dispunha (v. pontos 6 a 13 das alegações). Mais arguiu não ter quaisquer «conhecimentos especiais sobre contabilidade dos partidos», confiando na competência dos contabilistas que haviam sido contratados para o efeito. Conclui, assim, pela «impossibilidade de facto e de direito de completar a documentação», desta forma impugnando o caráter doloso da sua conduta.

Analisados os elementos documentais carreados para os autos, verifica-se que, na pendência do processo administrativo de apreciação da regularidade das contas, por requerimento datado de 23 de março de 2018, veio o arguido informar a ECFP que: «no Congresso Extraordinário de 29 de Abril de 2017, convocado e realizado fraudulentamente, o PURP - Partido Unido dos Reformados e Pensionistas deliberou, votou e procedeu à destituição da Comissão Política Nacional então em funções, sem qualquer fundamento de facto e de direito, eleita no Congresso de 29 de Novembro de 2015, da qual fiz parte como Secretário-Geral. Depois daquela data, entreguei no Tribunal Constitucional as contas relativas ao exercício de 2016, elaboradas pela empresa de contabilidade ao tempo contratada pelo partido. Posteriormente desliguei-me do partido como filiado. Não estou na posse de quaisquer documentos e não tenho acesso a quaisquer documentos, nem me parece que tenha legitimidade para isso», declinando, assim, a possibilidade de colaborar com a auditoria em curso (v. fls. 18 do PA).

Ora, quanto à alegada «impossibilidade de facto e de direito de completar a documentação», resulta do processo que o recorrente João Manuel de Assunção Fernandes exerceu efetivamente as funções de responsável financeiro do Partido e reconheceu ter apresentado as respetivas contas, consciente de que o fazia de forma incompleta. Sucede que, conforme se alcança das comunicações remetidas à ECFP pela direção do Partido, o arguido João Manuel de Assunção Fernandes foi nomeado como responsável financeiro em 29 de novembro de 2015 (v. fls. 3 do PA), mas cessou o exercício dessas mesmas funções em 29 de abril de 2017 (v. fls. 17 do PA), pelo que apenas no decurso deste período foi titular do dever de garantir a regular apresentação e conformidade das contas anuais do Partido e, por essa razão, destinatário das normas de sanção constantes do artigo 29.º da LFP.

Daqui decorre que, se até essa mesma data de 29 de abril de 2017, o arguido dispunha de plenos poderes para intervir diretamente na operação de apresentação das contas anuais e para garantir a sua regularidade, deixou após aquela de ser titular dessas mesmas funções e, por conseguinte, do dever de garantir que o Partido cumpria as suas obrigações contabilísticas, nomeadamente a prestação das contas até ao fim do mês de maio de 2017 (v. o artigo 25.º da LEC, conjugado com o n.º 1 do artigo 26.º da LFP). A tal conclusão não obsta a circunstância de ter, de facto, apresentado as contas em 29 de maio de 2017, pois, nessa data, o arguido já não dispunha de poderes de representação do partido nessa matéria.

Em suma, havendo deixado de exercer os cargos que o imbuíam da qualidade de responsável financeiro do Partido para as contas de 2016 em data anterior ao termo do prazo para a sua apresentação, não se poderá afirmar que o arguido pudesse ainda representar como possível que não obedecia às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições, ou que soubesse que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

14 - Matéria de direito

14.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que os arguidos incorreram na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística, imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP («[n]ão cumprimento das obrigações impostas ao financiamento») dispõe, no seu n.º 1, que «os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo II são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos» e, no seu n.º 2, que «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. A infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso vertente, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que estabelece, no seu n.º 1, que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei», aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está, como é bom de ver, a verificação de deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas, impedindo o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos e não possibilitando a verificação do cumprimento das obrigações a que eles estão legalmente adstritos.

Ora, o conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo; mas a violação do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando embora a violação de deveres legais específicos, se verifiquem deficiências ou insuficiências de organização contabilística que comprometam a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que «o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas» (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013, e 246/2021).

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que «na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”», é igualmente seguro que «a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia».

Por último, e no que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que «estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido» (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, mecanismos e procedimentos que previnam a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

14.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever genérico de organização contabilística, previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, daquele diploma, consubstanciada em três núcleos factuais:

i) Omissão de entrega do anexo às demonstrações financeiras (v. ponto 6. dos factos provados);

ii) Ausência de entrega de extratos bancários de movimentos de contas (v. ponto 7. dos factos provados);

iii) Ausência de entrega de documentação de suporte aos registos contabilísticos (v. ponto 8. dos factos provados).

14.2.1 - Está em causa, na imputação i., relativa aos factos referidos em 6. dos factos provados, a omissão de entrega do anexo referente às demonstrações financeiras, correspondente à inobservância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Preceitua o artigo 12.º, n.º 1, da LFP, aplicável às contas anuais ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, que «[o]s partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei».

Para tal, nos termos do disposto no artigo 12.º, n.º 2, da LFP, «a organização contabilística dos partidos rege-se pelos princípios aplicáveis ao Sistema de Normalização Contabilística (SNC), com as adaptações e simplificações adequadas à natureza dos partidos políticos».

Este preceito remete para o regime previsto no Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho (que aprova o Sistema de Normalização Contabilística), o qual prevê, no seu artigo 11.º, n.º 1, que as entidades sujeitas ao Sistema de Normalização Contabilística são obrigadas a apresentar as seguintes demonstrações financeiras: balanço [alínea a)]; demonstração dos resultados por naturezas [alínea b)]; demonstração das alterações no capital próprio [alínea c)]; demonstração dos fluxos de caixa [alínea d)]; e anexo [alínea e)].

Ademais, pela ECFP foi aprovado o Regulamento n.º 16/2013 (publicado no Diário da República, 2.ª série - n.º 7 - 10 de janeiro de 2013, pp. 1373-1398), aplicável entre 1 de janeiro de 2013 e 19 de abril de 2018, referente à normalização de procedimentos relativos a contas de partidos políticos e de campanhas eleitorais, com vista à sua uniformização e comparabilidade, o qual vigorava à data da apresentação das contas em apreço.

No que ora particularmente releva, previa o ponto 4.1 da Secção I do referido Regulamento, respeitante ao «Regime Contabilístico adaptado aos Partidos Políticos (RCPP)», que se entende que «um conjunto completo de demonstrações financeiras, para o efeito da apresentação de contas anuais pelos partidos políticos, é constituído por:

a) Balanço (ver Anexo V);

b) Demonstração de Resultados (ver Anexo VI);

c) Demonstração das alterações dos fundos patrimoniais (ver Anexo VII);

d) Demonstração dos fluxos de caixa (ver Anexo VIII);

e) Anexo (ver Anexo IX)».

O conteúdo que este Anexo deve contemplar mostrava-se densificado no referido anexo IX, no qual é efetuada uma compilação das divulgações entendidas como necessárias para a apresentação de contas pelos partidos políticos.

Do exposto decorre que o Anexo relativo às demonstrações financeiras é, efetivamente, um instrumento contabilístico de entrega obrigatória pelos partidos aquando da apresentação das suas contas anuais, visando a divulgação de cada rubrica materialmente relevante das demonstrações financeiras.

Por conseguinte, a omissão do cumprimento desta obrigação consubstancia a inobservância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, do mesmo diploma.

14.2.2 - O segundo núcleo factual consiste na omissão da entrega de extratos bancários de movimentos de contas (v. ponto 7. dos factos provados), correspondente à inobservância do dever específico previsto no artigo 12.º, n.º 7, alínea a), da LFP - e, bem assim, do dever geral de organização contabilística consagrado no artigo 12.º, n.º 1, do mesmo diploma −, nos termos do qual se prevê que «constam de listas próprias discriminadas e anexas à contabilidade dos partidos: a) os extratos bancários de movimentos das contas e os extratos de conta de cartão de crédito».

Resulta da factualidade dada como provada que o Partido não entregou os extratos bancários da conta bancária registada na contabilidade do Partido, na subconta de depósito à ordem “1201-Banco Popular Portugal_Partido”, que apresenta o saldo de €602,04.

A atuação do recorrente é, pois, subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do dever previsto no artigo 12.º, n.º 7, alínea a), do mesmo diploma.

14.2.3 - No que diz respeito à imputação iii., relativa aos factos referidos no ponto 8. dos factos provados, está em casa a ausência de entrega de documentação de suporte aos registos contabilísticos do exercício.

A exigência de apresentação, com as contas anuais dos partidos políticos, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Com efeito, no Acórdão n.º 81/2021, afirmou-se que: «a não apresentação da documentação de suporte dos rendimentos e gastos registados e do extrato bancário relativo à conta de depósitos bancários referentes a 2012 constitui uma violação do dever de organização contabilística que impende sobre os partidos políticos, já que, por força da remissão para o Sistema de Normalização Contabilística, constante do n.º 2 do referido artigo 12.º, a apresentação de tais documentos constitui uma obrigação legal», acrescentando-se que «constituindo uma insuficiente comprovação das despesas e receitas do partido em violação de um dos deveres impostos no Capítulo II da LFP, tal atuação é subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no n.º 1 do artigo 29.º da referida Lei, pelo qual o arguido é responsável no plano contraordenacional». Mais recentemente, no Acórdão n.º 866/2023, conclui-se que «por força da remissão para o Sistema de Normalização Contabilística, constante do n.º 2 do referido artigo, a entrega de documentação de suporte dos rendimentos e gastos registados constitui um dever dos partidos políticos, pelo que a respetiva inobservância integra o tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.os 1 e 2, da LFP.»

No caso vertente, está em causa a circunstância de as contas anuais do Partido não permitirem, por ausência de suporte documental, comprovar os factos sujeitos a contabilização incluídos nas contas apresentadas, não fornecendo o recorrente nenhum fundamento atendível que justifique a inobservância do dever pertinente.

Verifica-se, por isso, a violação do dever genérico de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, do mesmo diploma.

14.2.4 - Ao arguido recorrente João Manuel de Assunção Fernandes vem imputada a prática da sobredita contraordenação na qualidade de responsável financeiro pela apresentação das contas anuais em causa.

Recordando o preceituado no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita aos critérios de imputação da responsabilidade aos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, afirmou o Tribunal, por diversas vezes (por todos, v. o Acórdão n.º 198/2010), que os dirigentes partidários a que estes preceitos se referem «são aquelas pessoas que exerceram, no período em causa, “funções de direcção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial, neles se incluindo os dirigentes das estruturas descentralizadas ou autónomas”, sendo que “uma vez que se trata de matéria atinente à organização interna dos partidos, só por via dos respectivos estatutos é que se pode apurar quem são as pessoas com funções de direcção”. Por outro lado, acrescentou-se ainda, “importa considerar que só pode ser imputada responsabilidade contra-ordenacional aos dirigentes «que tenham participado pessoalmente» nas infracções verificadas relativamente às contas dos partidos. Assim, tal responsabilidade fica limitada aos dirigentes com responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas do partido, pois só esses podem ter tido participação pessoal no incumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística, devendo, também aqui, recorrer-se aos estatutos de cada Partido para verificar a quem foram atribuídas competências nesse domínio”. Com efeito, sobre estes dirigentes recai o dever de garantir o cumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística. Trata-se de um dever de garante, pelo que, como tal, compete a tais dirigentes, no exercício dos seus poderes, desenvolver, no interior das estruturas partidárias, fórmulas procedimentais e mecanismos de responsabilização interna, de modo a tornar mais difíceis as condições que comprometam o cumprimento das obrigações que oneram os partidos. Deste modo, os dirigentes em causa são contra-ordenacionalmente responsáveis, nos termos previstos na Lei n.º 19/2003, não apenas nas hipóteses em que, por acções suas, tiverem originado directamente o resultado antijurídico, mas, também, quando tiverem contribuído, por omissão, causal ou co-causal, para a produção de tal resultado.»

Quanto à necessidade de concretização dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional dos dirigentes financeiros no âmbito do regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, sob convocação do critério previsto no artigo 16.º do RGCO, havia sido já afirmado, no Acórdão n.º 99/2009, o seguinte: «Denotando, do ponto de vista dogmático, “a especialidade mais notável” no plano da autonomia do ilícito contra-ordenacional face ao ilícito penal, a primeira proposição do n.º 1 do art.16.º consagra um conceito extensivo de autor (Figueiredo Dias, O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social, Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, V. I, pg. 30, e, mais explicitamente, Para uma dogmática do direito penal secundário, ob. cit., pg. 64, nota 104), conceito de acordo com o qual é considerada suficiente para a imputação do facto a um agente a simples identificação de um nexo causal entre a conduta deste e o facto previsto no tipo de ilícito contra-ordenacional. Segundo tal entendimento - sufragado e desenvolvido por Frederico Lacerda da Costa Pinto -, «o critério material da autoria deve [...] encontrar-se na teoria da causalidade: qualquer contributo causal para o facto da parte de uma pluralidade de agentes faz com que cada um deles incorra em responsabilidade por contra-ordenação», uma vez que «o que se exige para imputar uma contra-ordenação a um agente é [...] que esse agente tenha um contributo causal ou co-causal para o facto, que pode inclusivamente consistir numa acção ou numa omissão» (ob. cit., pg. 222). De acordo com o conceito extensivo de autor, «autor de uma contra-ordenação é todo o agente que tiver contribuído causalmente para a sua realização, independentemente da maior ou menor extensão do tipo preenchido» [itálico aditado] (ob. cit., pg. 230)”».

Mais recentemente, o Acórdão n.º 414/2024 debruçou-se sobre o conceito extensivo de autoria no quadro da titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao responsável financeiro, nos seguintes termos: «A questão suscitada tem subjacente um problema distinto e metodologicamente prévio, que é o de determinar os critérios que delimitam a autoria do facto contraordenacional, para o que importará recordar a relevância da titularidade de deveres no plano da atribuição da responsabilidade, designadamente por via da adoção da matriz dogmática do conceito extensivo de autoria consagrado no artigo 16.º do RGCO. Para o que nos importa, daqui resulta que a titularidade do dever de garante - decorrente da atribuição legal de competências pela apresentação, e pela conformidade legal, das contas anuais apresentadas - permite imputar a prática da infração aos recorrentes, já que, ao não terem atuado de forma a evitar a realização do ilícito, contribuíram para a sua realização».

Temos assim que a responsabilidade dos dirigentes dos partidos políticos pela prática das infrações previstas e punidas pelo artigo 29.º, n.º 2, da LFP, exige, desde logo, que se apure uma efetiva responsabilidade dos órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao referido dever de garante no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas dos partidos, seja por via da comunicação oportunamente veiculada pelo Partido, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 18.º da LEC, seja, na ausência desta, em função do que resulta dos respetivos estatutos partidários.

Certo é que, existindo uma «convergência mais do que tendencial entre a titularidade formal dos poderes e competências estatutariamente atribuídos e a titularidade do dever de garante» (v. Acórdão n.º 198/2010), «a titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao recorrente na qualidade de responsável financeiro é condição suficiente para a imputação objetiva do facto típico, dispensando o esclarecimento cabal das concretas e efetivas relações entre os dirigentes» (v. Acórdão n.º 414/2024), pelo que autor será a pessoa singular ou coletiva que surge como destinatária do dever de garante da regularidade das contas e cuja conduta, por ação ou omissão, concorre para a sua violação.

No caso em apreço, resultou demonstrado que, por comunicação escrita, datada de 19 de dezembro de 2016, o Partido identificou, como responsável financeiro pelas respetivas contas do ano de 2016, o seu Secretário-geral, João Manuel de Assunção Fernandes.

Todavia, conforme resulta do ponto 4. dos factos provados, após 29 de abril de 2017, o arguido deixou de exercer aquelas funções, pois «a partir dessa data (29-04-2017, o responsável do Partido perante V. Exas. passou a ser o Sr. António Manuel Mateus Dias, que exerce estatutariamente a função de Secretário-Geral).»

Em face dos factos dados como provados, importa concluir que o arguido João Manuel de Assunção Fernandes, não obstante ter exercido as funções de responsável financeiro e Secretário-geral do Partido, já não era, à data do termo do prazo para a apresentação das contas anuais, titular desses mesmos cargos, desta forma cessando o dever de garante que sobre si impendia quanto ao cumprimento das obrigações contabilísticas do Partido que estão em discussão nos presentes autos.

Por conseguinte, afastada fica a responsabilidade contraordenacional do arguido recorrente pela prática da sobredita infração.

Em suma, o recurso apresentado pelo recorrente João Manuel de Assunção Fernandes merece total procedência.

14.2.5 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas do Partido (A)TUA a que se referem os pontos 14.2.1. a 14.2.3, baseia-se nos factos provados nos pontos 7. e 8. dos factos provados e dos quais decorre que, em cada uma das referidas situações subsumíveis à infração prevista no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, o Partido agiu com dolo eventual.

14.3 - Consequências jurídicas

A infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, é punida com coima que, no caso dos partidos políticos, varia entre 10 e 400 vezes o valor do IAS.

Contudo, considerando que estamos perante factos ocorridos antes de 2018, é de atentar no disposto nos artigos 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro, e 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, nos termos dos quais o valor a considerar é o do salário mínimo nacional (SMN) de 2008, enquanto o valor do IAS não o ultrapassasse. Visto que tal apenas sucedeu no ano de 2018 (cf. Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro), a unidade de medida a considerar é o salário mínimo nacional vigente no ano de 2008, no valor de € 426,00.

A decisão recorrida sancionou o Partido com coima fixada no mínimo legal, aplicando a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de € 4.260,00 (quatro mil duzentos e sessenta euros e zero cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP.

O Partido recorrente não impugna a medida concreta da coima, tanto mais que, como referido, esta foi fixada no seu respetivo mínimo legal.

Considerando o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do RGCO, que proíbe a reformatio in pejus, resta confirmar a decisão recorrida.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar procedente o recurso interposto por JOÃO MANUEL DE ASSUNÇÃO FERNANDES da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, proferida em 21 de julho de 2021, e, em consequência, absolvê-lo da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP;

b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo PARTIDO (A)TUA da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, proferida em 21 de julho de 2021, e em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) SMN de 2018 (no valor de € 426,00), o que perfaz a quantia de € 4.260,00 (quatro mil duzentos e sessenta euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas

Atesto o voto de conformidade da Senhora Conselheira Mariana Canotilho, que participa na sessão por meios telemáticos. Gonçalo Almeida Ribeiro

Lisboa, 29 de janeiro de 2025. - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes.

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