Parecer (extrato) n.º 10/2021, de 19 de abril

Parecer (extrato) n.º 10/2021

Conclusões

1.ª A Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra encontra-se investida na titularidade do Instituto Superior Miguel Torga, enquanto parcela da universalidade jurídica indivisível recebida da Assembleia Distrital de Coimbra, por efeito do despacho do Secretário de Estado da Administração Local n.º 3778/2015, de 18 de março, em cumprimento da Lei n.º 36/2014, de 26 de junho.

2.ª Sem extinguir as assembleias distritais - dotadas de consagração constitucional (cf. artigo 291.º, n.º 2 da Constituição) - a referida lei, não apenas as privou, quase por completo, de poderes, como também estabeleceu um procedimento com vista a que o património e demais situações jurídicas, ativas e passivas, sobre bens materiais ou imateriais, de cada uma, fossem cedidas a municípios do distrito, a entidades intermunicipais ou a associações municipais de fins específicos.

3.ª Mais determinou, no artigo 2.º, n.º 3, que as instituições de ensino pertencentes às assembleias distritais fossem, obrigatoriamente, compreendidas nas universalidades a transferir e sujeitas à indivisibilidade, motivo por que a Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra deve ser plenamente considerada instituidora do referido estabelecimento de ensino superior.

4.ª Apesar de constituída por contrato civil, a Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra é uma pessoa coletiva pública, uma vez que os demais elementos indiciários (v.g. fins, atribuições, organização e poderes dos órgãos) concorrem, de modo unívoco, para tal qualificação jurídica, mormente o artigo 63.º, n.º 1, da Lei n.º 75/2013, de 10 de setembro, ao definir as entidades intermunicipais como associações públicas.

5.ª Pelo contrário, o Instituto Superior Miguel Torga é de natureza particular, pois remonta à Escola Normal Social 'A Saúde', instituída em Coimbra, pela Junta Provincial da Beira Litoral, e, depois, autorizada pelo Ministério da Educação Nacional, de harmonia com o § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 30135, de 9 de dezembro de 1939, tendo, mais tarde, vindo a transitar para a Junta Distrital de Coimbra, uma vez extintas as juntas provinciais, pelo Decreto-Lei n.º 42536, de 28 de setembro de 1959.

6.ª Às pessoas coletivas públicas não estaduais era permitida a criação de escolas, as quais, sem exceção, fariam parte do ensino particular, em conformidade, primeiro, com os artigos 8.º e 57.º do Estatuto do Ensino Particular, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 23447, de 5 de janeiro de 1934, depois, com o artigo 3.º, n.º 2, do Estatuto do Ensino Particular, aprovado pelo Decreto n.º 37545, de 8 de setembro de 1949, e, mais tarde, com o artigo 2.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 271/89, de 19 de agosto, o qual aprovou o primeiro Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, concretizando o termo final da reserva, quase absoluta, que o Estado mantinha sobre o ensino superior.

7.ª A qualificação de um estabelecimento como pertencente ao ensino particular não pretendia assinalar a natureza privada da pessoa coletiva ou singular que o criou ou que, em determinado tempo, o possuísse, mas, antes, situar tal escola à margem da rede de escolas oficiais, segundo a dualidade entre ensino particular e ensino oficial que os artigos 42.º e seguintes da Constituição Política de 1933 consignavam e que perdurou, no ensino superior, mesmo após a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro).

8.ª O reconhecimento de interesse público do, então, designado Instituto Superior de Serviço Social de Coimbra teve lugar sob o Decreto-Lei n.º 271/89, de 19 de agosto, através da Portaria n.º 15/90, de 9 de janeiro, a um tempo em que o estabelecimento de ensino, por efeito da Lei n.º 77/79, de 25 de outubro, já transitara da antiga Junta Distrital para a Assembleia Distrital de Coimbra.

9.ª Seria o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de janeiro, a deixar de prever, pela primeira vez, a instituição de estabelecimentos particulares de ensino superior por pessoas coletivas públicas, mas em nada comprometendo aqueles que funcionassem sob propriedade das assembleias distritais, desde que se encontrassem devidamente reconhecidos.

10.ª Tanto assim que, ao seu abrigo, o Instituto Superior de Serviço Social de Coimbra viu serem autorizados novos cursos - de licenciatura e de mestrado - além de, a pedido da Assembleia Distrital de Coimbra, reconhecida como sua legítima instituidora, ter visto alterada a denominação para Instituto Superior Miguel Torga, através do Decreto-Lei n.º 12/98, de 24 de janeiro.

11.ª De modo implícito, este decreto-lei confirmou o entendimento de que a natureza jurídica pública, mas não estadual, da entidade instituidora, não prejudicava a permanência do Instituto Superior Miguel Torga no ensino superior privado.

12.ª Com a entrada em vigor do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, constante da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, não sobreveio motivo dirimente algum para alterar a situação do Instituto Superior Miguel Torga, pelo que a Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra - sua atual proprietária e instituidora - não está obrigada a renunciar à orientação do projeto educativo, nem a encontrar uma entidade particular ou cooperativa que adquira o estabelecimento.

13.ª Com efeito, o artigo 183.º, n.º 3, do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, embora determine a adaptação das entidades instituidoras aos novos requisitos, não o exige de modo indiscriminado e pressupõe a permanência de tais sujeitos com a natureza jurídica que tivessem.

14.ª É certo que os requisitos enunciados nos n.os 1 e 2 do artigo 32.º não permitem a criação de estabelecimentos particulares ou cooperativos de ensino superior por pessoas coletivas públicas, a menos que estas sejam de natureza cultural ou social, não possuam fins lucrativos e incluam, entre as suas atribuições, o ensino superior, o que não é o caso da Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra.

15.ª É certo, de igual modo, que apenas cooperativas, fundações e associações privadas (n.º 1) - ou, mediante condições muito estritas, sociedades anónimas ou por quotas (n.º 2) - podem criar estabelecimentos de ensino superior privados.

16.ª Contudo, os requisitos atinentes à criação não exigem adaptação por parte das instituidoras públicas que já o fossem, pois a sua aplicação tem como pressuposto a instituição de novos estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo, o que se torna mais claro a partir da comparação com outros requisitos que incidem sobre as entidades instituidoras, em geral, compreendendo as que já o fossem com relação a escolas superiores reconhecidas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de janeiro.

17.ª A Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra, como proprietária do Instituto Superior Miguel Torga, está obrigada, isso sim, a introduzir adaptações aos estatutos do estabelecimento, e, ela própria, a demonstrar que satisfaz aos pertinentes requisitos, designadamente, os que são enunciados pelo artigo 30.º, pelo artigo 32.º, n.º 4, e pelos artigos 138.º e seguintes, do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior.

18.ª A presença de um estabelecimento particular de ensino superior no património da Assembleia Distrital de Coimbra e, posteriormente, da Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra, deve-se, pois, às razões históricas já identificadas, cujo contributo para a interpretação do artigo 183.º, n.º 3, do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, não deve ser subestimado.

19.ª No elemento histórico da interpretação pesam os trabalhos preparatórios, pesa a intenção reguladora do legislador, mas devem pesar também as normas e princípios jurídicos que, ao longo dos tempos, disciplinaram o mesmo instituto jurídico, como sucede com a antiga distinção entre ensino oficial e ensino particular, que se manteve, ao nível do ensino superior, até ao Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de janeiro, e que explica a razão por que um estabelecimento de ensino superior possuído por uma assembleia distrital não faz parte do ensino público.

20.ª Acresce que o caráter indivisível da universalidade recebida da Assembleia Distrital de Coimbra pela Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra (cf. artigo 2.º da Lei n.º 36/2014, de 26 de junho) sairia comprometido pela obrigação de esta alienar o Instituto Superior Miguel Torga a um instituidor particular ou cooperativo.

21.ª Por seu turno, o artigo 7.º da Lei n.º 36/2014, de 26 de junho, introduz uma derrogação às normas que consignam as atribuições das comunidades intermunicipais, ao assumir-se como «título bastante para a transferência da titularidade de todas as posições jurídicas pertencentes às assembleias distritais», incluindo as situações jurídicas assentes em «alvarás e licenças».

22.ª Motivo por que, embora a prestação de ensino superior não se encontre entre as atribuições das comunidades intermunicipais, nem tão-pouco nas atribuições dos municípios, a Comunidade Intermunicipal da Região de Coimbra acha-se habilitada - e até vinculada - a prosseguir, como instituidora, a missão que lhe foi atribuída, a título de recetora do Instituto Superior Miguel Torga, pelo referido despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 18 de março de 2015, pois tal estabelecimento de ensino é uma parcela indissociável da universalidade oriunda da Assembleia Distrital de Coimbra.

https://www.ministeriopublico.pt/sites/default/files/documentos/pdf/pp2021010.pdf

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 04 de novembro de 2021.

João Alberto de Figueiredo Monteiro - Eduardo André Folque da Costa Ferreira (Relator) - Maria Isabel Fernandes da Costa - João Condes Correia dos Santos - Maria da Conceição Silva Fernandes Santos Pires Esteves - Marta Cação Rodrigues Cavaleira - Maria de Fátima da Graça Carvalho.

Este parecer foi homologado por despacho de 18 de dezembro de 2021, de Sua Excelência o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

5 de abril de 2022. - A Secretária-Geral da Procuradoria-Geral da República, Ana Cristina de Lima Vicente.

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