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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 1-A/2001
Parecer n.º 1-A/2001, de 21 de janeiro
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 1-A/2001:
Parecer e Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira - 1999
ÍNDICE
VOLUME I
Parecer
Índice.
Índice de quadros.
Relação de siglas.
III - Considerações preambulares.
III - Apreciação global da execução orçamental.
III - Âmbito, conclusões e recomendações:
3.1 - Processo orçamental .
3.2 - Execução orçamental da receita.
3.3 - Execução orçamental da despesa.
3.4 - Investimentos do Plano.
3.5 - Subsídios e outros apoios financeiros.
3.6 - Dívida pública regional:
3.6.1 - A dívida pública directa.
3.6.2 - A dívida pública indirecta.
3.7 - Património regional.
3.8 - Operações de tesouraria.
3.9 - Fluxos financeiros entre o orçamento da RAM e o sector público empresarial regional.
3.10 - Fluxos financeiros com a UE.
3.11 - Execução orçamental dos fundos e Serviços Autónomos.
IV - As contas da Administração Pública Regional - ajustamentos:
4.1 - Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos).
4.2 - Conta consolidada da Região.
4.3 - Conta consolidada com encargos assumidos e não pagos.
IV - Parecer.
VOLUME II
Relatório
Capítulo I - O processo orçamental:
1.1 - O orçamento da RAM para 1999:
1.1.1 - Introdução.
1.1.2 - O decreto legislativo regional do Orçamento.
1.2 - Regras e princípios orçamentais:
1.2.1 - O princípio do equilíbrio orçamental.
1.3 - O decreto regulamentar regional de execução orçamental.
1.4 - Alterações orçamentais:
1.4.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada e da receita prevista:
1.4.1.1 - Alterações orçamentais da receita prevista.
1.4.1.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada.
1.4.2 - Alterações que não modificaram o montante global da despesa orçamentada:
1.4.2.1 - Por contrapartida da dotação provisional.
1.4.2.2 - Por despacho simples ou conjunto.
1.4.3 - Síntese das alterações orçamentais:
1.4.3.1 - Da receita.
1.4.3.2 - Da despesa.
1.5 - Evolução orçamental:
1.5.1 - Na óptica da receita.
1.5.2 - Na óptica da despesa.
1.6 - A Conta da Região:
A) Publicação das Contas Provisórias Trimestrais.
B) Estrutura e anexos justificativos.
Capítulo II - Execução do Orçamento da Receita:
2.1 - Considerações gerais:
A) Transferências do Estado.
B) Receitas fiscais.
2.2 - Âmbito de verificação.
2.3 - Análise global:
2.3.1 - O Orçamento da Receita.
2.3.2 - Execução do Orçamento da Receita:
2.3.2.1 - A cobrança face à previsão.
2.3.2.2 - Cobrança de receita durante 1999.
2.3.2.3 - As receitas próprias da RAM.
2.3.2.4 - A Receita Fiscal.
2.3.2.5 - As Receitas de Capital.
2.3.2.6 - Contas de Ordem.
2.3.2.7 - Recursos Próprios de Terceiros.
2.3.3 - Evolução da Receita.
Capítulo III - Execução do Orçamento da Despesa:
3.1 - Considerações gerais.
3.2 - Âmbito de verificação.
3.3 - Análise global da despesa:
3.3.1 - Política orçamental.
3.3.2 - Execução orçamental da despesa:
3.3.2.1 - Segundo a classificação económica.
3.3.2.2 - Segundo a classificação orgânica.
3.3.2.3 - Segundo a classificação funcional.
3.3.2.4 - Despesa efectiva.
3.3.2.5 - A despesa segundo a estrutura económica/orgânica.
3.3.2.6 - A despesa segundo a estrutura económica/funcional.
3.3.2.7 - Despesas de funcionamento e de investimento.
3.3.2.8 - Análise económica da despesa.
3.4 - Análise evolutiva da despesa:
3.4.1 - Evolução global da despesa.
3.4.2 - Evolução por classificação económica.
3.4.3 - Evolução segundo a classificação orgânica.
3.4.4 - Evolução funcional da despesa.
3.4.5 - Evolução da despesa efectiva.
3.5 - Encargos assumidos e não pagos (EANP):
3.5.1 - Enquadramento.
3.5.2 - Análise global dos encargos assumidos e não pagos.
3.5.3 - Análise do impacto dos encargos assumidos e não pagos.
3.5.4 - Caracterização dos EANP:
3.5.4.1 - EANP por classificação económica.
3.5.4.2 - EANP e Investimentos do Plano.
3.5.5 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos:
3.5.5.1 - Evolução global.
3.5.5.2 - Evolução do impacte dos EANP.
3.5.6 - Avaliação global dos encargos assumidos e não pagos.
3.6 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas:
3.6.1 - Fiscalização prévia:
Actos e Contratos de Empreitada.
Actos e Contratos de Aquisição de Bens e Serviços.
Actos e Contratos Geradores de Dívida Pública.
3.6.2 - Irregularidades detectadas no âmbito da preparação do Parecer.
3.7 - Resultado dos controlos efectuados:
3.7.1 - Centro Hospitalar do Funchal e Centro Regional de Saúde:
3.7.1.1 - Execução financeira.
3.7.1.2 - Orçamentação.
3.7.1.3 - Apreciação.
3.7.1.4 - Execução financeira.
3.7.1.5 - Análise das despesas assumidas sem cabimento orçamental.
3.7.2 - Escola Secundária de Francisco Franco.
Capítulo IV - Investimentos do Plano:
4.1 - Considerações gerais.
4.2 - Análise global do PIDDAR:
4.2.1 - Enquadramento na óptica do planeamento:
4.2.1.1 - Enquadramento do planeamento na RAM.
4.2.1.2 - Estrutura de planeamento regional.
4.2.1.3 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos.
4.3 - Orçamento do PIDDAR:
4.3.1 - Princípios gerais.
4.3.2 - Fontes de financiamento.
4.3.3 - Projectos por Departamento do Governo Regional.
4.4 - Execução orçamental do capítulo 50 - PIDDAR:
4.4.1 - Orçamento do capítulo 50.
4.4.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada:
4.4.2.1 - Classificação económica da despesa.
4.4.2.2 - Classificação orgânica da despesa.
4.4.2.3 - Distribuição sectorial da despesa.
4.4.2.4 - Encargos assumidos e não pagos no capítulo 50 - Investimentos do Plano.
4.4.3 - Análise dinâmica da variação e evolução das taxas de execução:
4.4.3.1 - Perspectiva económica.
4.4.3.2 - Perspectiva funcional.
4.4.3.3 - Perspectiva orgânica.
4.5 - Execução global do orçamento do PIDDAR:
4.5.1 - Execução global do PIDDAR.
4.5.2 - Fontes de financiamento do PIDDAR por sectores.
4.5.3 - Análise dos projectos inscritos no PIDDAR.
4.6 - Auditoria ao Programa "Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias":
4.6.1 - Enquadramento.
4.6.2 - Apreciação qualitativa sumária:
Consonância entre os objectivos políticos e a actividade da SRESA.
Documentos de Planeamento e Controlo.
Concretização dos objectivos de execução física globais.
Desvios em relação à Programação dos Planos.
Equidade na distribuição territorial.
Assunção da definição de objectivos como uma função de planeamento.
Fontes de informação analisadas.
4.6.3 - Observações:
4.6.3.1 - Gerais.
4.6.3.2 - Planeamento.
4.6.3.3 - Execução do programa.
4.6.3.4 - Acompanhamento e controlo.
4.6.3.5 - Recomendações.
4.7 - Auditoria aos projectos "Túnel da Encumead e seus Acessos", "Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase" e "Via
Rápida Funchal/Aeroporto 2.ª fase":
4.7.1 - Enquadramento.
4.7.2 - Apreciação qualitativa sumária:
Consonância entre os objectivos políticos e a actividade.
Planeamento e eficácia.
Documentos de planeamento e controlo.
Desvios em relação à programação financeira.
Impacte dos investimentos na geografia da acessibilidade.
Os custos da nova acessibilidade.
Fontes de informação analisadas.
4.7.3 - Observações.
4.7.4 - Recomendações.
Capítulo V - Subsídios e outros apoios financeiros:
5.1 - Considerações gerais.
5.2 - Âmbito de verificação.
5.3 - Análise global:
5.3.1 - Enquadramento jurídico.
5.4 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional:
5.4.1 - Execução orçamental:
5.4.1.1 - Secretaria Regional de Educação.
5.4.1.2 - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
5.4.1.3 - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.
5.4.1.4 - Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
5.4.1.5 - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais.
5.4.1.6 - Secretaria Regional do Turismo e Cultura.
5.4.1.7 - Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas.
5.4.1.8 - Secretaria Regional do Equipamento Social e do Ambiente.
5.4.2 - Evolução dos subsídios atribuídos.
5.5 - Apoios financeiros aos municípios:
5.5.1 - Enquadramento jurídico.
5.5.2 - Análise:
5.5.2.1 - Bonificação de juros/contratos de reequilíbrio financeiro.
5.5.2.2 - Apoio financeiro complementar.
5.5.2.3 - Co-financiamento de projectos de investimento (contratos-programa).
5.5.3 - Montantes globais atribuídos em 1999 e sua variação entre 1997 e 1999.
5.6 - Fiscalização da aplicação de subsídios:
5.6.1 - Análise global e deficiências detectadas.
5.7 - Acção de controlo realizada ao Programa "Animação e Acontecimentos Especiais":
5.7.1 - Planeamento e calendarização dos eventos:
5.7.1.1 - Procedimentos de planeamento e calendarização.
5.7.1.2 - Procedimentos de pagamento e controlo.
5.7.2 - Da legalidade dos subsídios concedidos.
5.7.3 - Análise económica dos subsídios.
5.7.4 - Conclusões:
5.7.4.1 - Planeamento e calendarização.
5.7.4.2 - Pagamento e controlo dos subsídios atribuídos.
5.7.4.3 - Legalidade e publicidade dos subsídios atribuídos.
5.7.4.4 - Análise económica dos subsídios.
Capítulo VI - A Dívida Pública Regional:
6.1 - Considerações gerais:
6.1.1 - A dívida directa.
6.1.2 - A dívida indirecta.
Secção I - A Dívida Pública Directa:
6.2 - Âmbito de verificação.
6.3 - Análise global.
6.3.1 - Situação da dívida directa da RAM em 1999.
6.3.2 - Movimento da dívida:
6.3.2.1 - Empréstimo obrigacionista.
6.3.2.2 - Empréstimo de curto prazo.
6.3.2.3 - Utilização da Conta Gratuita - Banco de Portugal.
6.3.3 - Encargos com o serviço da dívida pública directa.
6.3.4 - Cobertura do serviço da dívida.
6.3.5 - Assunção da dívida da Região pelo Estado.
6.3.6 - Endividamento líquido público regional.
6.3.7 - Execução orçamental:
6.3.7.1 - Receita - Passivos financeiros.
6.3.7.2 - Despesa - Encargos correntes da dívida e passivos financeiros.
6.3.8 - Movimento da dívida directa dos Fundos e Serviços Autónomos:
6.3.8.1 - A dívida dos Fundos e Serviços Autónomos.
6.3.8.2 - Os encargos com o serviço da dívida dos Fundos e Serviços Autónomos.
6.3.9 - Evolução da dívida pública directa (1995-1999).
6.3.10 - Evolução dos encargos com a dívida pública directa (1995-1999).
6.3.11 - Encargos pagos com o serviço da dívida directa, indirecta e a fornecedores.
6.3.12 - Situação da dívida reclamada pelo Tesouro:
6.3.12.1 - Taxa de aval.
6.3.12.2 - Execução de garantias.
6.3.12.3 - Montante global reclamado pelo Tesouro.
6.3.13 - Posição da dívida directa, indirecta e a fornecedores.
Secção II - A Dívida Pública Indirecta:
6.4 - Âmbito de verificação.
6.5 - Análise global:
6.5.1 - Avales concedidos em 1999.
6.5.2 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos.
6.5.3 - Pagamentos pela execução de avales.
6.5.4 - Evolução da concessão de avales.
6.5.5 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM.
6.6 - Acção de fiscalização:
6.6.1 - Considerações gerais.
6.6.2 - Resultados da acção:
6.6.2.1 - Empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda.
6.6.2.2 - Empresa Irmãos Castro, Lda.
6.7 - Conclusões:
6.7.1 - No âmbito da concessão de avales.
6.7.2 - Conclusões - Acção de fiscalização.
Capítulo VII - O património regional:
7.1 - Considerações gerais.
7.2 - Âmbito de verificação.
7.3 - Análise global da execução:
7.3.1 - Património financeiro da RAM:
7.3.1.1 - Acções e quotas detidas pelo Governo Regional.
7.3.1.2 - Créditos.
7.3.1.3 - Evolução global no período 1997-1999.
7.3.1.4 - Observância do limite para a realização de operações activas.
7.3.1.5 - Rendimentos patrimoniais.
7.4 - Acções de fiscalização:
7.4.1 - Património real.
7.4.2 - Património financeiro:
7.4.2.1 - Crédito concedido por execução de um aval.
Capítulo VIII - Operações de tesouraria:
8.1 - Considerações gerais.
8.2 - Âmbito de verificação.
8.3 - Análise global:
8.3.1 - Considerações prévias.
8.3.2 - Análise da execução.
8.3.3 - Observações e recomendações.
8.4 - Recursos próprios de terceiros:
8.4.1 - Alterações orçamentais.
8.4.2 - Recebimentos de recursos próprios de terceiros.
8.4.3 - Pagamentos a terceiros.
8.4.4 - Saldos transitados.
8.4.5 - Conta geral de operações de Tesouraria.
8.4.6 - Resultados da verificação interna à Conta do Tesoureiro de 1999.
Capítulo IX - Fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o sector público empresarial regional:
9.1 - Considerações gerais.
9.2 - Âmbito de verificação:
9.2.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer.
9.2.2 - No âmbito da auditoria à Imprensa Regional da Madeira, E. P.
9.3 - Análise global da execução:
9.3.1 - Enquadramento.
9.3.2 - Observações/recomendações.
9.4 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o sector público empresarial eegional (SPER):
9.4.1 - Subsídios e transferências.
9.4.2 - Fluxos de aumento de capital e de constituição de suprimentos pela RAM.
9.5 - Fluxos financeiros do SPER para o orçamento da RAM.
9.6 - Súmula das principais observações e recomendações da auditoria à Imprensa Regional da Madeira, E. P.
Capítulo X - Fluxos financeiros com a UE:
10.1 - Considerações gerais.
10.2 - Âmbito da verificação.
10.3 - Análise global:
10.3.1 - Enquadramento.
10.3.2 - Fluxos financeiros:
10.3.2.1 - Com a UE.
10.4 - O POPRAM II como instrumento de estratégia da RAM:
10.4.1 - Programação e execução financeira:
10.4.1.1 - Em 1999.
10.4.1.2 - Programação e execução acumulada.
10.4.2 - Transferências financeiras da UE no âmbito do POPRAM II, no período de 1994 a 1999.
10.5 - Sistema de controlo nacional e regional do POPRAM II.
10.6 - Acção de fiscalização ao sistema de controlo interno do FEDER:
10.6.1 - Enquadramento.
10.6.2 - Sistemas instituídos pelo FEDER:
10.6.2.1 - Intervenientes no sistema.
10.6.2.3 - Circuito dos pagamentos aos executores dos projectos.
10.6.3 - Circuito dos pagamentos da UE à RAM.
10.6.4 - Sistema de avaliação e controlo instituído para o FEDER.
10.6.5 - Programação e execução financeira do FEDER:
10.6.5.1 - Programação e execução financeira acumulada.
10.6.5.2 - Programação e execução financeira em 1999.
10.6.5.3 - Projectos aprovados em 1999.
10.6.5.4 - Pagamentos à Região no âmbito do POPRAM II - FEDER.
10.6.5.5 - Pagamentos aos executores dos projectos.
10.7 - Conclusões:
10.7.1 - Relativas à analise global dos fluxos financeiros com a UE.
10.7.2 - Relativas à acção de fiscalização ao sistema de controlo interno do FEDER.
Capítulo XI - Execução orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos:
11.1 - Considerações gerais.
11.2 - Âmbito de verificação:
11.2.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer.
11.2.2 - No âmbito da auditoria à Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
11.3 - Análise global:
11.3.1 - Considerações prévias.
11.3.2 - Análise da execução.
11.3.3 - Observações/recomendações.
11.4 - A receita dos Fundos e Serviços Autónomos.
11.5 - Contas de ordem:
11.5.1 - Execução das contas de ordem.
11.5.2 - Auditoria à Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
11.6 - A despesa dos Fundos e Serviços Autónomos:
11.6.1 - A estrutura funcional.
11.6.2 - Encargos assumidos e não pagos.
11.7 - A Conta Geral dos Fundos e Serviços Autónomos.
Capítulo XII - As Contas da Administração Pública Regional:
12.1 - Considerações gerais.
12.2 - Âmbito da verificação.
12.3 - Análise global:
12.3.1 - Análise da execução:
12.3.1.1 - Princípio do equilíbrio.
12.3.1.2 - A Conta consolidada da Região.
12.4 - Conclusões.
12.5 - Ajustamentos.
Índice de quadros
Quadro I.1 - Saldo primário do ORAM - 1999.
Gráfico I.1 - Evolução do saldo primário (1995-1999) .
Quadro I.2 - Evolução do saldo corrente (1995-1999).
Quadro I.3 - Alterações orçamentais da receita - 1999.
Quadro I.4 - Alterações orçamentais da despesa - 1999.
Quadro I.5 - Alterações orçamentais por contrapartida da dotação provisional.
Gráfico I.2 - Evolução da dotação provisional (1995-1999).
Quadro I.6 - Alterações orçamentais por despacho.
Gráfico I.3 - Evolução das alterações orçamentais 1995-1999.
Quadro I.7 - Alterações orçamentais do orçamento da receita - 1999.
Quadro I.8 - Alterações orçamentais do orçamento da despesa (por class. econ.) - 1999.
Quadro I.9 - Alterações orçamentais do orçamento da despesa (por class. func.) - 1999.
Quadro I.10 - Alterações orçamentais do orçamento da despesa (por class. org.) - 1999.
Quadro I.11 - Evolução orçamental na óptica da receita (1996-1999).
Quadro I.12 - Evolução orçamental na óptica da despesa (1996-1999).
Quadro II.1 - Previsão de receitas regionais para 1999.
Gráfico II.2 - Estrutura do orçamento inicial e rectificativo de 1999.
Quadro II.3 - Previsão e cobrança de receita, por capítulos.
Quadro II.4 - A cobrança face à previsão de receitas em 1999.
Gráfico II.5 - Receita prevista e cobrada em 1999.
Quadro II.6 - Grau de concretização da receita comunitária entre 1995-1999.
Quadro II.7 - Comportamento da cobrança de receita ao longo de 1999.
Gráfico II.8 - A cobrança de receitas durante 1999.
Quadro II.9 - As receitas próprias da RAM em 1999.
Quadro II.10 - Rácios de cobertura das despesas pelas receitas próprias.
Quadro II.10 - Rácios entre transf. OE, FC e creditícias versus receitas próprias.
Quadro II.11 - As receitas fiscais da RAM.
Quadro II.12 - Contas de ordem.
Quadro II.13 - Evolução da receita cobrada entre 1995-1999.
Quadro II.14 - Taxas de crescimento da receita entre 1995-1999.
Quadro II.15 - Evolução da receita global entre 1995-1999.
Quadro III.1 - Execução orçamental da despesa.
Quadro III.2 - Despesa segundo a classificação económica.
Quadro III.3 - Despesa segundo a classificação orgânica.
Quadro III.4 - Despesa por funções.
Quadro III.5 - Despesa segundo estrutura económica/orgânica.
Quadro III.6 - Despesa segundo estrutura económica/funcional.
Quadro III.7 - Despesas de funcionamento e de investimento.
Quadro III.8 - Incidência da despesa pública, por habitante.
Quadro III.9 - Incidência das despesas de funcionamento e de investimento por habitante.
Quadro III.10 - Evolução global da despesa.
Gráfico III.1 - Evolução da despesa - 1995-1999.
Quadro III.11 - Evolução da despesa por classificação económica.
Quadro III.12 - Evolução da despesa - Variação e taxa de execução.
Quadro III.13 - Evolução funcional da despesa.
Quadro III.14 - Evolução da despesa efectiva.
Quadro III.15 - Análise global dos EANP.
Quadro III.16 - Evolução global dos EANP e despesa assumida.
Quadro III.17 - Evolução dos EANP por Departamento.
Quadro III.18 - Impacto dos EANP nos orçamentos (em contos).
Quadro III.19 - Despesas assumidas sem dotação orçamental.
Quadro III.20 - Juros de mora.
Quadro III.21 - Orçamentos da Conta 31 - Compras.
Quadro III.22 - Execução da Conta 31 - Compras.
Quadro III.23 - Orçamentos da Conta 62 - Fornecimentos e serviços externos.
Quadro III.24 - Orçamento e despesas assumidas da Conta 62 - Fornecimentos e serviços externos.
Quadro III.25 - Execução financeira/EANP.
Quadro III.26 - Orçamento e despesas assumidas.
Quadro III.27 - CRS - Orçamentos finais e despesa assumida.
Quadro III.28 - CRS - Execução orçamental do ano 1999.
Figura IV-1 - Entidades intervenientes no sistema de planeamento da RAM.
Gráfico IV.1 - Vectores estratégicos do Programa de Governo (1996-2000).
Gráfico IV.2 - Distribuição previsional sectorial do PIDDAR/99.
Gráfico IV.2 - Fontes de financiamento do orçamento inicial.
Quadro IV.1 - Fontes de financiamento do PIDDAR.
Gráfico IV-3 - Execução global do PIDDAR.
Quadro IV-2 - Fontes de financiamento do PIDDAR (execução).
Gráfico IV.3 - Orçamento inicial e execução das por fontes de financiamento.
Quadro IV.1 - Repartição dos projectos novos e em curso.
Gráfico IV.4 - Distribuição sectorial dos novos projectos do PIDDAR - 1999.
Quadro IV.2 - Orçamento inicial e final do capítulo 50 - Investimentos do Plano.
Gráfico IV-6 - Distribuição das despesas realizadas - Capítulo 50.
Quadro IV-5 - Despesas segundo a classificação económica.
Gráfico IV.7 - Distribuição orgânica da execução do PIDDAR/99.
Quadro IV.6 - Despesas segundo a classificação orgânica.
Gráfico IV.5 - Orçamento inicial, final e execução do capítulo 50.
Quadro IV.3 - Distribuição da despesa do capítulo 50 por sectores.
Gráfico IV.6 - Fontes de financiamento do capítulo 50 por sectores.
Quadro IV.4 - Encargos assumidos e não pagos do capítulo 50.
Quadro IV.5 - Evolução da execução do capítulo 50 (classificação económica).
Quadro IV.6 - Evolução da execução do capítulo 50 (classificação funcional).
Quadro IV.7 - Evolução da execução do capítulo 50 (classificação orgânica).
Quadro IV.8 - Orçamento inicial, ajustado e execução do PIDDAR.
Quadro IV.9 - Fontes de financiamento do PIDDAR por sectores.
Gráfico IV.10 - Distribuição dos projectos do PIDDAR - 1999.
Gráfico IV.11 - Distribuição dos projectos do PIDDAR de acordo com a taxa de execução.
Quadro V.1 - Apoios financeiros.
Quadro V.1A - Repartição dos subsídios por secretaria.
Quadro V.2 - Subsídios inscritos na Secretaria Regional de Educação.
Quadro V.3 - Subsídios inscritos na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
Quadro V.4 - Subsídios inscritos na Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.
Quadro V.5 - Subsídios inscritos na Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
Gráfico V.1 - Repartição orgânica dos apoios financeiros.
Quadro V.6 - Bonificação de juros.
Quadro V.7 - Evolução dos juros.
Gráfico V.2 - Evolução dos juros.
Quadro V.9 - Distribuição dos juros por instituição.
Gráfico V.3 - Apoio financeiro complementar.
Quadro V.10 - Distribuição da comparticipação financeira.
Gráfico V.4 - Distribuição municipal do PIDD.
Quadro V.8 - Evolução da comparticipação financeira.
Quadro V.9 - Evolução dos apoios financeiros aos municípios .
Quadro V.10 - Evolução dos apoios financeiros.
Gráfico V.5 - Evolução anual dos apoios financeiros.
Gráfico V.6 - Distribuição dos subsídios por evento.
Quadro VI.I.1 - Situação da dívida em 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999.
Gráfico VI.I.1 - Dívida directa em 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999.
Quadro VI.I.2 - Divergências nos montantes da dívida em 1 de Janeiro de 1999 junto do BEI.
Quadro VI.I.3 - Limite de endividamento de curto prazo.
Quadro VI I.4 - Encargos com o serviço da dívida pública regional.
Quadro VI.I.5 - Estrutura dos encargos com o serviço da dívida pública regional.
Quadro VI.I.6 - Grau de cobertura dos encargos com o serviço da dívida.
Quadro VI.I.7 - Assunção da dívida da Região pelo Estado.
Quadro VI.I.8 - Endividamento líquido regional.
Quadro VI.I.9 - Execução da despesa - encargos com a dívida total.
Quadro VI.I.10 - Execução, por rubricas, dos encargos com a dívida total.
Gráfico VI.I.3 - Previsão e execução dos encargos com a dívida.
Quadro VI.I.11 - Protocolos celebrados pelo CHF com os fornecedores e prestadores de serviços do SRS.
Quadro VI.I.12 - Protocolo celebrado pela RAM, pelo IDRAM e pelo BANIF e pelo BCP a favor das agências de viagens.
Quadro VI.I.13 - Encargos da dívida dos FSA.
Quadro VI.I.14 - Divergências no montante de juros pagos no âmbito do SRS.
Quadro VI.I.15 - Evolução da dívida directa interna e externa.
Quadro VI.I.16 - Evolução da Estrutura da dívida.
Quadro VI.I.17 - Variação da dívida interna e externa entre 1995 e 1999.
Quadro VI.I.18 - Peso da dívida na receita.
Quadro VI.I.19 - Evolução dos encargos da dívida pública regional.
Quadro VI.I.20 - Evolução da estrutura dos encargos com o serviço da dívida directa.
Quadro VI.I.21 - Encargos com o serviço da dívida total.
Quadro VI.I.22 - Dívida por execução e por taxa de aval.
Quadro VI.I.23 - Dívida total.
Quadro VI.II.1 - Avales concedidos pela RAM em 1999.
Quadro VI.II.2 - Responsabilidades por avales concedidos.
Quadro VI.II.3 - Pagamentos pela execução de aval.
Quadro VI.II.4 - Evolução dos pagamentos por execução de aval.
Quadro VI.II.5 - Avales concedidos pela RAM entre 1995-1999.
Quadro VI.II.6 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales prestados, entre 1995-1999.
Quadro VI.II.7 - Não amortização de capital em dívida entre 1997-1999.
Quadro VI.II.8 - Não discriminação do capital em dívida na CR (anexo).
Quadro VI.II.9 - Concessão de avales para reformular avales já existentes.
Quadro VII.1 - Composição, em 31 de Dezembro de 1999, das carteiras de activos.
Quadro VII.2 - Carteira de acções e quotas detidas pela Região.
Quadro VII.3 - Empresas participadas pela RAM.
Quadro VII.4 - Balanços sintéticos das entidades participadas pela RAM - I.
Quadro VII.5 - Balanços sintéticos das entidades participadas pela RAM - II.
Quadro VII.6 - Resultados das entidades participadas.
Quadro VII.7 - Empréstimos concedidos em 1999.
Quadro VII.8 - Empréstimos concedidos no âmbito do FAFIM.
Quadro VII.9 - Variação anual dos empréstimos concedidos.
Quadro VII.10 - Situação dos créditos reportada a 31 de Dezembro de 1999.
Gráfico Estrutura da dívida ao Governo Regional em 31 de Dezembro de 1999.
Estrutura da dívida aos FSA em 31 de Dezembro de 1999.
Quadro VII.11 - Apoios reembolsáveis concedidos pelo FRIGA - 1999.
Quadro VII.12 - Evolução da situação do património financeiro activo.
Quadro VII.13 - Subscrições de capital de empresas e dos créditos concedidos pela RAM - 1999.
Quadro VII.14 - Rendimentos patrimoniais - 1999.
QuadroVII.15 - Reembolsos no período de 1989-1994 .
Quadro VIII.1 - Alterações ao orçamento inicial.
Gráfico VIII.1 - Alterações ao orçamento inicial.
Quadro VIII.2 - Execução e taxa de execução de rec. dos RPT.
Gráfico VIII.2 - Receita dos RPT.
Quadro VIII.3 - Evolução das cobranças.
Gráfico VIII.3 - Evolução das cobranças.
Quadro VIII.4 - Execução orçamental da despesa.
Gráfico VIII.4 - Execução orçamental da despesa.
Quadro VIII.5 - Evolução dos pagamentos.
Gráfico VIII.5 - Evolução dos pagamentos.
Quadro VIII.6 - Movimento de tesouraria.
Gráfico VIII.6 - Movimento de tesouraria.
Quadro VIII.7 - Evolução dos saldos.
Gráfico VIII.7 - Evolução dos saldos.
Quadro VIII.8 - Conta geral de operações de tesouraria.
Quadro IX.1 - Beneficiários de transferências.
Quadro IX.2 - Pagamentos a SAD's.
Quadro IX.3 - Fluxos de capital para entidades participadas.
Quadro X.1 - Transferências para a RAM da UE em 1999.
Gráfico X.1 - Distribuição dos fluxos com a UE.
Quadro X.2 - Transferências financeiras da UE contabilizadas na Conta da Região de 1999.
Quadro X.3 - Programação e execução financeira do POPRAM II (1999).
Quadro X.4 - Despesa pública comunitária do POPRAM II (1999).
Quadro X.5 - Programação e execução do POPRAM II (1994-1999).
Quadro X.6 - Despesa pública comunitária do POPRAM II (1994-1999).
Gráfico X.2 - Despesa pública comunitária do POPRAM II.
Quadro X.7 - Transferências da UE - POPRAM II.
Gráfico X.3 - Distribuição (por fundo) das verbas transferidas para a RAM, relativas ao POPRAM II, de 1994 a 1999.
Figura X.1 - Sistema de controlo nacional e regional do POPRAM II.
Figura X.2 - circuito das candidaturas (promotores públicos e equiparados).
Figura X.3 - Circuito dos pagamentos (serviços simples).
Figura X.4 - Circuito dos pagamentos (serviços com autonomia administrativa e financeira).
Figura X.5 - Circuito dos pagamentos da UE à Região.
Figura X.6 - Sistema de controlo nacional e regional do FEDER.
Quadro X.8 - Execução do POPRAM II - FEDER (1994-1999).
Gráfico X.3 - Programação e execução financeira acumulada (1994-1999) do POPRAM II - FEDER.
Quadro X.9 - Despesa pública comunitária na vertente FEDER do POPRAM II (1994-1999).
Quadro X.10 - Execução do POPRAM II - FEDER (1999).
Gráfico X.4 - Programação e execução do POPRAM II (FEDER) em 1999.
Quadro X.11 - Programação e execução da despesa pública comunitária do POPRAM II (componente FEDER) em 1999.
Quadro X.12 - Projectos aprovados em 1999.
Quadro X.13 - Transferências para a RAM em 1999, no âmbito do POPRAM II (componente FEDER).
Quadro X.14 - Pedidos de pagamento em 1999 (por projecto).
Gráfico XI.1 - Distribuição das cobranças.
Quadro XI.1 - Distribuição das cobranças.
Gráfico XI.2 - Receita arrecadada pelos FSA.
Quadro XI.2 - Receita arrecadada pelos FSA.
Quadro XI.2 - Receitas arrecadadas segundo a classificação económica - FSA - 1999.
Gráfico XI.3 - Decomposição das transferências.
Gráfico XI.4 - Origem das transferências.
Quadro XI.4 - Receita própria .
Quadro XI.5 - Receitas próprias da DREER.
Gráfico XI.5 - Despesas orçamentais por classif. económica.
Quadro XI.6 - Despesas orçamentais por classif. económica.
Gráfico XI.6 - Evolução da despesa orçamental - FSA - 1999.
Quadro XI.7 - Evolução da despesa orçamental - FSA - 1999.
Gráfico XI.7 - Evolução das rubricas orçamentais - FSA - 1999.
Quadro XI.8 - Evolução das rubricas orçamentais - FSA - 1999.
Quadro XI.9 - Despesa total, por classificação económica dos FSA - 1999.
Quadro XI.10 - Custo dos serviços públicos prestados.
Gráfico XI.8 - Custo dos serviços públicos prestados.
Quadro XI.11 - Responsabilidades assumidas e não pagas.
Gráfico XI.9 - Responsabilidades assumidas e não pagas.
Quadro XI.12 - Conta Geral dos Fundos e Serviços Autónomos.
Quadro XII.1 - Evolução global da Conta da Região.
Quadro XII.2 - Grau de cobertura.
Quadro XII.3 - A conta consolidada da RAM.
Quadro XII.4 - Saldo corrigido.
Relação de siglas
ADERAM Associação de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.
AF Alfândega do Funchal.
ALR Assembleia Legislativa Regional.
ANAM Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A.
APR Administração Pública Regional.
APRAM Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira.
AR Assembleia da República.
AREAM Agência Regional de Energia e Ambiente da Madeira.
art.º Artigo.
BANIF Banco Internacional do Funchal, S. A.
BBV Banco Bilbao Vizcaya, S. A.
BCP Banco Comercial Português, S. A.
BEI Banco Europeu de Investimentos
BNU Banco Nacional Ultramarino, S. A.
BPA Banco Português do Atlântico, S. A.
BPI Banco Português de Investimentos.
BSNP Banco Santander de Negócios Portugal, S. A.
BTA Banco Totta & Açores, S. A.
CE Comunidade Europeia.
CEHA Centro de Estudos de História do Atlântico.
CEIM Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda.
CGA Caixa Geral de Aposentações.
CGD Caixa Geral de Depósitos, S. A.
CHF Centro Hospitalar do Funchal.
CIDE Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Económico.
CISF Banco de Investimentos.
CITMA Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira.
CMF Câmara Municipal do Funchal.
CO Contas de ordem.
CPA Código do Procedimento Administrativo.
CR Conta da Região.
CRP Constituição da República Portuguesa.
CRS Centro Regional de Saúde.
cts. Contos.
DAFSE Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.
DGDR Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DGT Direcção-Geral do Tesouro.
DL Decreto-lei.
DLR Decreto legislativo regional.
DR Diário da República.
DRA Direcção Regional de Agricultura.
DRA-PDAR Direcção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural.
DRE Direcção Regional de Estradas.
DREER Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
DRF Direcção Regional das Finanças.
DRFP Direcção Regional de Formação Profissional.
DRg Decreto Regional.
DROC Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
DRP Direcção Regional do Planeamento.
DRR Decreto Regulamentar Regional.
DRSS Direcção Regional de Segurança Social.
DRT Direcção Regional de Turismo.
DSAT Direcção de Serviços de Animação Turistica.
DSF Direcção de Serviços de Finanças.
DUC Documento único de cobrança.
EANP Encargos assumidos e não pagos.
ECM Empresa de Cervejas da Madeira, Lda.
EEM Empresa de Electricidade da Madeira, S. A.
EJM Empresa Jornal da Madeira, Lda.
EPARAM Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
EPHTM Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.
FAFIM Fundo de Apoio à Frota Pesqueira.
FC Fundo de Coesão.
FCN Fundo de Coesão Nacional.
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEEC Fundo Especial para a Extinção da Colónia.
FEOGA O Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação).
FGAPFP Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional.
FMSC Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas.
FRIGA Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola.
FSA Fundos e Serviços Autónomos.
FSE Fundo Social Europeu.
GIOCS Gabinete da Intervenção Operacional Comércio e Serviços.
GR Governo Regional da Madeira.
IA Imposto automóvel.
IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
IBTAM Instituto do Bordado, Tapeçarias e Artesanato da Madeira.
ID Impostos directos.
IDRAM Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira.
IFADAP Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFOP Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.
IGA Instituto de Gestão da Água.
IGCP Instituto de Gestão do Crédito Público.
IGF Inspecção Geral de Finanças.
IHM Instituto de Habitação da Madeira.
II Impostos indirectos.
ILMA Indústria de Laticínios da Madeira.
INE Instituto Nacional de Estatística.
INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
IR Impostos sobre o rendimento.
IRC Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas.
IRM Imprensa Regional da Madeira.
IRS Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.
ISD Imposto sobre as sucessões e doações.
ISP Imposto sobre produtos petrolíferos.
IVA Imposto sobre o valor acrescentado.
IVM Instituto do Vinho da Madeira.
JORAM Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.
LEORAM Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
LFRA Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
LQP Lei quadro do planeamento.
LREC Laboratório Regional de Engenharia Civil.
MADIBEL Indústria de Alimentos e Bebidas, Lda.
MIGS Madeira Island Gifts Shop, S. A.
n.º Número.
OE Orçamento do Estado.
OET Operações Específicas do Tesouro.
ORAM Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
OSS Orçamento da Segurança Social.
PDAR Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural.
PDES Plano de Desenvolvimento Económico Social.
PDR Plano de Desenvolvimento Regional.
PDR Energia Plano de Desenvolvimento Regional - Energia.
PEDIP Programa Específico para o Desenvolvimento da Indústria Portuguesa.
PG Programa de Governo.
PIB Produto interno bruto.
PIDDAR Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional.
PLANAL Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira.
PME Pequenas e médias empresas.
PMLP Plano de médio e longo prazo.
PNM Parque Natural da Madeira.
POC Plano Oficial de Contabilidade.
POPRAM Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira.
POSEIMA Programa de Opções Específicas para o Afastamento e a Insularidade.
PRID Programa de Recuperação dos Imóveis Degradados.
PROCOM Programa de Apoio à Modernização do Comércio e Serviços.
QCA Quadro Comunitário de Apoio.
RA Regiões Autónomas.
RAA Região Autónoma dos Açores.
RAM Região Autónoma da Madeira.
RAVP Regime de Apoio à Valorização da Paisagem.
REGIS Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultra-Periféricas.
RIME Regime de Incentivos às Micro Empresas.
RPT Recursos próprios de terceiros.
S.D.M Sociedade de Desenvolvimento da Madeira.
SAD Sociedade Anónima Desportiva.
SAPMEI Serviço de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
SDPS Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.
SEBC Sistema Europeu de Bancos Centrais.
SEC Sistema Europeu de Contas.
SIBR Sistema de Incentivos de Base Regional.
SIDERAM Sistema de Incentivos ao Desenvolvimento Empresarial da RAM.
SIFIT Sistema de Incentivos Financeiros para o Investimento Turístico.
SPER Sector Público Empresarial Regional.
SRAFP Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas.
SRASP Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares.
SRE Secretaria Regional da Educação.
SRECE Secretária Regional da Economia e Cooperação Externa.
SRESA Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente.
SREST Secretaria Regional do Equipamento Social e Transporte.
SRMTC Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
SRPC Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
SRPF Secretaria Regional do Plano e Finanças.
SRRH Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
SRS Serviço Regional de Saúde.
SRTC Secretaria Regional do Turismo e da Cultura.
TFP Tesourarias da Fazenda Pública.
UE União Europeia.
VIALITORAL Concessões da Madeira, S. A.
VOLUME I
I - Considerações preambulares
A alínea b) do artigo 38.º do Estatuto Político-Administrativo, constante da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, comete à Assembleia Legislativa Regional da Madeira a competência para apreciar e aprovar a Conta da Região, dentro do prazo fixado pelo n.º 3 do artigo 24.º da correspondente Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro).
Por seu turno, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, conjugado com os artigos 41.º e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, fiscalizar a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, e sobre a mesma emitir parecer, no qual deve apreciar a actividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, nos domínios das receitas, das despesas, das operações de tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, designadamente nos seguintes aspectos:
a) O cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro), bem como a demais legislação complementar relativa à administração financeira;
b) Comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas;
c) O inventário e o balanço do património da Região Autónoma da Madeira, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram dos processos de privatização;
d) Os fluxos financeiros entre o Orçamento da Região e o sector empresarial regional, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações;
e) A execução dos programas plurianuais do Orçamento da RAM, com referência especial à respectiva parcela anual, designadamente os incluídos no agregado Investimentos do Plano;
f) A movimentação de fundos por operações de tesouraria;
g) As responsabilidades directas da Região, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, designadamente a concessão de avales;
h) Os apoios concedidos, directa ou indirectamente, pela Região, designadamente os subsídios ou os créditos;
i) Os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.
Neste quadro, o presente parecer, que incide sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 1999, visa emitir um juízo sobre a legalidade e correcção financeira das operações examinadas e a gestão financeira executada pela administração financeira da Região Autónoma da Madeira, apreciando a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a existência e a fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno.
A Conta da Região Autónoma da Madeira foi remetida pelo Governo Regional ao Tribunal de Contas em 29 de Dezembro de 2000.
As recomendações formuladas são particularmente dirigidas à Assembleia Legislativa Regional ou ao Governo Regional em ordem a serem supridas, em exercícios futuros, ilegalidades ou insuficiências detectadas no âmbito da gestão orçamental e de tesouraria, da dívida pública e do património, bem como de organização e funcionamento dos serviços.
No que respeita às condições em que o Tribunal tem vindo a desenvolver a sua actividade, designadamente as relativas à preparação do presente parecer, regista-se com agrado o fornecimento, em suporte informático, por parte do Governo Regional, de informação relativa ao Orçamento Regional de 1999, de alguns mapas de execução orçamental e dos relativos ao Relatório de Execução do PIDDAR. Tal facto evidenciou que sendo a informação fiável, oportuna e compatível, o acesso às bases de dados sobre a execução orçamental favorece a eficácia e a eficiência dos procedimentos de conciliação e agregação de dados. Tal acesso pode e deve ser concretizado através da criação de procedimentos, condições e meios técnicos adequados à viabilidade e eficácia dos procedimentos de controlo da execução do orçamento.
Assinala-se que o ano de 1999 foi o primeiro em que vigorou o novo modelo de relacionamento financeiro entre a República e as Regiões Autónomas, acolhido na execução dos Orçamentos de Estado e Regionais como nova forma de autonomia financeira que marcou, no domínio financeiro, uma relação constitucional e estatutária harmonizada.
A concepção dualista de igualdade e de autonomia que a CRP adoptou foi de alguma forma acautelada pela Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
Com efeito, a CRP através do art.º 6.º, n.º 2, preconiza o princípio de autonomia regional, sublinhando que o mesmo visa o desenvolvimento económico e social (art.º 227.º, n.º 2) e conferindo, para o efeito, poderes decisórios de natureza legislativa e administrativa, em matérias de interesse específico regional (cfr. art.º 229, n.º 1) -, de resto vertidos nos Estatutos Políticos Regionais, ao atribuir ao Governo Regional a competência administrativa para adoptar as medidas necessárias à promoção e desenvolvimento económico e social e à satisfação das necessidades colectivas regionais (ver nota 1).
Por outro lado, através do art.º 202.º, al. g), a CRP, reconhece ao Estado, através do Governo, uma competência administrativa genérica, que lhe permite praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento e à satisfação das necessidades colectivas.
Neste contexto, a Lei de Finanças das Regiões Autónomas constitui um instrumento de inegável importância na regulação das relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas, na medida em que ao estabelecer um novo modelo financeiro, estável e, em princípio, permanente, fixa, em termos objectivos, as transferências anuais relativas à cobertura dos custos de insularidade, e marca, igualmente, a partir de 1999, e de acordo com uma programação plurianual crescente, as transferências de um novo Fundo de Coesão, criado pela própria lei, destinado a financiar investimentos para o desenvolvimento de cada Região Autónoma.
A Lei de Finanças das Regiões Autónomas prevê ainda a adaptação do sistema tributário de cada Região às respectivas especificidades, a executar pelos órgãos parlamentares de cada Região. Tal autonomia pressupõe, igualmente, por parte dos órgãos do Governo próprio de cada Região, o dever de observar o Pacto de Estabilidade e de Crescimento, assegurando a disciplina e o controlo das finanças regionais.
Estando em curso os trabalhos de revisão da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, não caberá aqui efectuar uma avaliação global da aplicação da mesma, sem prejuízo de se proceder, através da presente apreciação, a uma primeira aproximação à execução decorrente de aspectos da aplicação da mesma.
Integram o Parecer, para além deste volume, o "Volume II - Relatório" e o "Volume III - Anexos", constando deste último as respostas das entidades às questões formuladas pelo Tribunal, a fim de dar satisfação ao princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da citada Lei n.º 98/97.
As referências apresentadas, entre parêntesis, reportam-se ao "Volume II - Relatório" seguindo uma numeração idêntica à dos respectivos capítulos.
(nota 1) Cfr. EPARAM, Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, art.º 49.º, al. b).
II - Apreciação global da execução orçamental
É da responsabilidade do Governo Regional, conforme decorre do n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a preparação das demonstrações financeiras, vertidas na Conta da Região, que apresentem de forma apropriada a execução orçamental do conjunto da Administração Regional, o resultado das operações e dos fluxos de caixa, bem como a adopção de políticas, procedimentos e critérios adequados e a manutenção de sistemas de controlo interno apropriados.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas, baseado no exame da Conta da Região, no trabalho desenvolvido junto das entidades que desempenham funções de planeamento, programação, execução e controlo orçamental e tendo como horizonte de análise o enquadramento do Orçamento Regional da Região Autónoma da Madeira para 1999, aprovado pela Assembleia Legislativa Regional através do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março, considera que o resultado daquele exame proporciona uma base aceitável para a emissão do presente parecer.
Regista-se, de uma forma geral, com agrado, que a actividade exercida pela Administração Regional, no âmbito da execução orçamental, tem vindo a pautar-se pelo acatamento das recomendações deste Tribunal, efectuadas em pareceres sobre as Contas da Região de anos anteriores.
Numa perspectiva de análise global, o Tribunal de Contas constatou o seguinte:
1) À luz do critério de equilíbrio orçamental, o Orçamento da Região para o ano económico de 1999, apresentou-se deficitário em 2,5 milhões de contos. O saldo primário, no quinquénio 1995-1999 (ver nota 1) , foi sempre negativo, o que, por significar um contínuo desrespeito pelo princípio do equilíbrio orçamental, pode constituir elemento adverso a um crescimento económico sustentado e não inflacionista, e de manutenção do elevado nível de emprego (cfr. n.º 1.2.4);
2) Na perspectiva da receita efectiva, a evolução orçamental registou um crescimento médio anual de 4,5%, no quadriénio 1996-1999, e de cerca de 0,4% relativamente a 1998 (cfr. n.º 1.5.1);
3) Na óptica da despesa, a evolução registada cifrou-se num crescimento médio anual de 4,5%, no quadriénio 1996-1999, e numa variação de cerca de 0,3% relativamente a 1998. Neste agregado, destaca-se o aumento médio de 9,3% e de 10,7%, respectivamente, de despesas correntes e de capital, registado no quadriénio referido (cfr. n.º 1.5.2);
4) Em termos de política orçamental, no ano económico de 1999, o Governo Regional, conferiu prioridade aos projectos co-financiados pelos fundos comunitários, com especial destaque para aqueles que integravam o Programa Operacional Plurifundos II, uma vez que o ano de 1999 foi o último da execução física e financeira do Plano Médio Prazo e do QCA II (1994-1999) (cfr. n.º 4.2.1.3);
Nesta vertente, é de realçar o reforço do orçamento de investimentos da SRESA, em 18,3 milhões de contos, sendo 17 085 000 contos na sequência do orçamento rectificativo aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro, e 1 188 300 contos da distribuição da verba da dotação provisional (cfr. n.º 1.4.1);
5) Ao nível da execução, o saldo apurado no ano de 1999 (ver nota 2) demonstra a existência de défice, deduzidos os juros da dívida, porquanto as despesas efectivas excederam as receitas efectivas em cerca de 2,6 milhões de contos, daí que, com o défice verificado no Orçamento da Região, não tivesse sido respeitado o princípio do equilíbrio orçamental exigido pela Lei n.º 28/92, no n.º 2 do seu art.º 4.º, nos termos do qual "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir" (ver nota 3) (cfr. n.º 1.2.4).
Existiu assim uma sobrevalorização de receitas relativas a impostos directos e indirectos, a fundos comunitários e a activos e passivos financeiros, num total de 52 milhões de contos, uma vez que o respectivo orçamento não foi elaborado de forma que todas as despesas nele previstas fossem efectivamente cobertas por receitas nele inscritas, o que provocou a existência de défice e impossibilitou a observância do princípio do equilíbrio orçamental contido no art. 105.º, n.º 4, da CRP, e no art.º 4.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Esta previsão desproporcionada da receita propiciou um aumento das despesas, sem contrapartida efectiva nos créditos orçamentais, o que provocou o agravamento da dívida pública administrativa, a qual, em 1999, cresceu 13,8 milhões de contos (+56%), totalizando, no final do ano, o montante de 38,4 milhões de contos;
6) A taxa de execução da despesa diminuiu, face ao ano anterior, passando de 80,2% em 1998, para 754% em 1999 (cfr. n.º 3.3.2);
7) As despesas de funcionamento representaram 53,93% do total da despesa pública, sendo superiores às despesas de investimento, que corresponderam a 33,38% (cfr. n.º 3.3.2.7);
8) Verificou-se um acréscimo de 7,3 milhões de contos de encargos assumidos e não pagos da Administração Pública Regional Directa, relativamente ao ano anterior, totalizando, em 31 de Dezembro de 1999, 17,4 milhões de contos, o que corresponde a cerca de 9,1% do total da despesa assumida (cfr. n.º 3.5);
9) O PIDDAR global registou uma taxa de execução financeira de 64,5%, significando 68,6 milhões de contos, o que, face ao programado (106,3 milhões de contos) representou uma deflexão de 37,7 milhões de contos (cfr. n.º 4.5.1);
10) O departamento do Governo Regional com maior peso na atribuição de subsídios foi a Secretaria Regional de Educação, com 3,9 milhões de contos (cfr. n.º 5.4.1);
11) No ano de 1999, as autarquias locais receberam cerca de 4 milhões de contos relativos a auxílios financeiros (cfr. n.º 5.5).
O Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros no montante de 30 052 365$, no âmbito dos contratos de reequilibro financeiro. Ao longo do período 1994/99, a comparticipação nos juros reduziu-se, registando-se a variação mais significativa no ano de 1999 (-60,3% em relação a 1998) (cfr. n.º 5.5.2.1).
Do valor referido no art.º 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março, (1,7 milhões de contos), foi efectivamente transferido para os municípios da Região, a título de apoio financeiro complementar, o montante de 1,5 milhões de contos, o que representa uma execução financeira de 88,8% relativamente ao previsto.
No ano económico em apreço, a Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 2,4 milhões de contos, de acordo com os autos de medição apresentados e respectivas facturas, embora estivesse prevista a transferência de 5,9 milhões de contos, o que representa um desvio global de 3,5 milhões de contos e uma taxa de execução de cerca de 41,1%.
12) A dívida directa da RAM, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999, decresceu 26%, ou seja, mais de 27,6 milhões de contos, fruto da assunção pelo Estado, nesse ano, de parte da dívida pública regional, reportada a 1 de Janeiro de 1999. Notada foi a quebra verificada na dívida externa, em perto de 20 milhões de contos, correspondendo a 96% do seu valor inicial, tendo o Estado assumido ainda, na totalidade, dois empréstimos obrigacionistas emitidos pela RAM, em 1994 e 1996, nos montantes de, respectivamente, 10 milhões de contos e 3,4 milhões de contos. A Região apenas suportou as 15.ª e 16.ª prestações contratuais (93,2 mil contos) do empréstimo Ambiente-Madeira, contraído junto do BEI (cfr. n.º 6.3);
13) No ano em análise, ocorreram os seguintes movimentos de dívida: a emissão, pela Região, de um empréstimo obrigacionista de 25 milhões de euros (com o contravalor equivalente a cerca de 5 milhões de contos), o acréscimo de 310 321 843$ no valor em dívida ao Banco de Portugal, por via da utilização da respectiva conta corrente, e a contracção de um empréstimo de curto prazo de 5 milhões de contos, cuja finalidade foi a de fazer face a necessidades de tesouraria, o que não alterou a situação de endividamento, por ter sido regularizado dentro do prazo legal (cfr. n.º 6.3.2);
14) Na sequência das reduções de dívida e das operações financeiras referenciadas, no final do ano de 1999, a dívida directa regional, interna e externa, totalizava cerca de 79,6 milhões de contos (107,2 milhões de contos em 1998) (cfr. n.º 6.3.9);
15) Em 31 de Dezembro de 1999, a Dívida Directa Consolidada ascendia a 77,84 milhões de contos e a Dívida Indirecta a 14,99 milhões de contos. No entanto, na perspectiva da expressão financeira da dívida global são ainda de considerar: 1,8 milhões de contos de dívida ao Banco de Portugal; 15,1 milhões de contos de dívida reclamada pelo Tesouro mas não assumida pela Região e 38,43 milhões de contos de Dívida a Fornecedores, perfazendo um total de 148,1 milhões de contos (cfr. n.os 3.5.5, 4.4.3.2, 6.3, 6.4 e 6.3.13);
16) Se contarmos com o valor resultante da utilização da conta corrente no Banco de Portugal, o limite de endividamento líquido de 5 milhões de contos fixado, pelo artigo 80.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, e pela Assembleia Legislativa Regional, no artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4/3, foi excedido em 229 133 983$ (cfr. n.os 1.1.1, 6.1.1 e 6.3.6);
17) Em 1999, a RAM concedeu 71 garantias financeiras, num total de 4,37 milhões de contos, com fundamento no DR n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, dos quais 2,84 milhões de contos foram para o sector das empresas (65%), 18 milhões de contos para as associações e clubes desportivos (25%), 351 mil contos para os titulares de direitos de superfície (8%), 93,9 mil contos para os municípios (2%) e 3,4 mil contos para os particulares abrangidos pelo regime da colónia (cfr. n.º 6.5);
18) Foram cumpridos no ano económico de 1999 os limites para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias, a operações financeiras e não financeiras, estipulados pelo art.º 11.º, n.os 1 e 2, do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março (cfr. n.º 6.5.1);
19) As responsabilidades detidas pela RAM, por avales concedidos, atingiam, em 31/12/99, o valor de 14,997 milhões de contos, 14,842 milhões de contos relativos a operações financeiras e os remanescentes 155 mil contos referentes a operações não financeiras; o sector das empresas surge em primeiro lugar com 53%, seguido pelos municípios, 21%, as associações e clubes desportivos, 18%, e, por último, os titulares de direitos de superfície para habitação, 8% (cfr. n.º 6.5.2);
20) Ocorreram pagamentos pela execução de avales em 1999, no montante de 44 890 722$, dos quais 30 151 752$ relativos a prestações de juros e de capital da empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., e 14 738 970$ pela prestação de juros da empresa Irmãos Castro, Lda., constatando-se que a Região não foi reembolsada dos pagamentos efectuados pela execução de avale1s concedidos (ver o Anexo XXXIII da Conta da RAM) (cfr. n.os 6.4 e 6.5.3);
21) A Administração Regional da Madeira não procedeu à revisão do regime jurídico de concessão de avales, bem como à adaptação à Região da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, continuando por garantir a salvaguarda dos interesses da Região, no que respeita aos critérios de concessão de avales (cfr. n.º 6.5.2);
22) No final do ano económico de 1999, o valor do capital social de empresas, subscrito pela RAM, mas não realizado, era de 195 milhões e contos (cfr. n.º 7.3.1.1.1);
23) Os resultados líquidos das empresas participadas atingiram, em 1999, cerca de 1,2 milhões de contos (cfr. n.º 7.3.1.1.5);
24) O valor das cobranças e dos pagamentos de Recursos Próprios de Terceiros ascendeu, em 1999, a cerca de 14 milhões de contos (+5,5% do que em 1998), correspondente a uma taxa de execução de 86%, e a um desvio face ao orçamento final de aproximadamente 2,2 milhões de contos. Em termos estruturais, verifica-se que próximo de metade das cobranças respeitaram a transferências do Orçamento do Estado destinadas às Autarquias Locais, e um quarto aos descontos de IRS e para a Caixa Geral de Aposentações. O saldo transitado para a gerência seguinte foi de 99,8 mil contos (cfr. 8.3.2 e 8.4);
25) Da comparação entre os Mapas relativos à Situação de Tesouraria, constantes da Conta da Região, com o Mapa da Conta do Tesoureiro de 1999, não resultou a identificação de qualquer divergência (cfr. 8.3.2);
26) Não se verificou qualquer operação de alienação, privatização, ou reprivatização de participações em entidades detidas pela administração regional autónoma (cfr. 9.2.1);
27) Da comparação entre os montantes transferidos pela Região para as entidades pertencentes ao sector público empresarial regional (3,3 milhões de contos) com os provenientes daquele sector (187,5 mil contos), apura-se um saldo deficitário para o orçamento regional, em termos de fluxo financeiros, da ordem dos 3,139 milhões de contos (cfr. 9.3);
28) Relativamente ao ano anterior, registou-se uma duplicação dos fluxos financeiros com destino ao SPER (de 1,686 para 3,326 milhões de contos), decorrente do aumento das participações no capital social de empresas (de 136 para 2,457 milhões de contos) e, em menor grau, do crescimento dos subsídios e das transferências correntes (de 650,6 para 869,4 mil contos) (cfr. 9.3);
29) Foram transferidos da UE para a RAM, 29,5 milhões de contos, o que, face a 1998, significou um decréscimo de 5,8 milhões de contos representando cerca de -16,4% em termos relativos. Do montante transferido, 60,7%, ou seja, cerca de 17,9 milhões de contos, destinaram-se a entidades públicas e os restantes 39,3%, traduzidos em cerca de 11,6 milhões de contos, a beneficiários privados (cfr. 10.3.2.1);
30) O Fundo de Coesão foi responsável, em 1999, pelas maiores transferências comunitárias para a Região, no valor de 11,2 milhões de contos (38% do total das transferências) (cfr. 10.3.2);
31) Durante o período de 1994-1999, foram transferidos da UE para a RAM (relativamente ao POPRAM II) 78,8 milhões de contos, representando 87,1% do total programado para aquele período (cfr. 10.4.2).
Os montantes acumulados de aprovação de despesa comunitária são superiores ao programado em 3,3 milhões de contos, o que significa que o POPRAM II apresenta um overbooking de 3,6%.
A execução global acumulada do POPRAM II, no que se refere à despesa comunitária, ascendeu a 79,5 milhões de contos, o que, face ao programado (90,4 milhões de contos), representa uma taxa de execução de 87,9%.
No que se refere à despesa pública comunitária, os montantes assumidos (19,8 milhões de contos), em 1999, superaram o programado (15,4 milhões de contos) em 28,8% (4,4 milhões de contos), onde se incluem os assumidos anteriormente.
A execução da despesa pública comunitária, em 1999, foi de 5,6 milhões de contos, o que, face ao programado (15,4 milhões de contos), representou uma taxa de execução de 36,5% (cfr. 10.6.5.2);
32) O montante acumulado de aprovações da comparticipação comunitária FEDER, até 1999 (66,934 milhares de contos), no âmbito do POPRAM II, ultrapassou o programado (59,604 milhares de contos) em 7,330 milhares de contos, o que se traduz num "overbooking" de 12,3% da componente FEDER do programa (cfr. 10.6.5.1);
33) Até 1999, a despesa pública comunitária FEDER executada (55,2 milhões de contos) foi na ordem dos 92,6% da prevista (59,6 milhões de contos), encontrando-se, assim, por executar 4,4 milhões de contos (cfr. 10.7.2);
34) Os pedidos de pagamento pelos executores dos projectos, em 1999, no âmbito das comparticipações FEDER, ascenderam a 1,5 milhões de contos, enquanto que os pagamentos atingiram os 2,5 milhões de contos, facto que se deveu à existência de pedidos de pagamentos relativos a anos anteriores, por satisfazer (cfr. 10.7.2);
35) No início de 1999, a administração indirecta integrava 19 serviços e fundos autónomos, responsáveis, nos termos da respectiva Conta Consolidada, pela movimentação de fundos públicos na ordem dos 62 milhões de contos; desses 19 serviços, dois - Administração dos Portos da RAM e Instituto de Gestão da Água - foram, no decurso daquele ano, transformados em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos (cfr. n.º 11.1);
36) As receitas orçamentais dos FSA evidenciaram uma taxa de execução de 75% (-15,7 milhões de contos que a previsão), e foram provenientes, na sua maioria, de transferências correntes e de capital (89%), enquanto a das despesas ascendeu a 72,5% (-17,5 milhões de contos que o orçamentado) (cfr. n.º 11.3.2);
37) Do total dos pagamentos efectuados pelos FSA, 46,2 milhões de contos, cerca de 46%, respeitam a despesas com pessoal (21,2 milhões de contos) e apenas 12% à aquisição de bens de capital (5,5 milhões de contos). Transitaram para o ano seguinte encargos no valor de 21 milhões de contos (mais 6,5 milhões de contos que em 1998) correspondentes a pouco menos de metade (45%) do total dos pagamentos realizados em 1999 (cfr. n.os 11.3.2. e 11.3.3);
38) Relativamente ao ano anterior, verificou-se uma redução de 1,1 milhões de contos na receita dos FSA (de 49,15 milhões de contos em 1998, para 481 em 1999) e de 1,4 milhões de contos na despesa, daqueles serviços, (de 47,60 milhões de contos em 1998, para 46,20 milhões de contos em 1999) (cfr. 11.4);
39) A taxa de crescimento da massa salarial dos FSA, que ascendeu, de 1998 para 1999, a 11%, tem sido sistematicamente superior à taxa de inflação verificada na RAM (cfr. 11.6.4).
(nota 1) Os valores apresentados no período 1995/99 são os constantes do orçamento final.
(nota 2) Incluindo na receita e na despesa, respectivamente, as verbas provenientes e destinadas a terceiras entidades - Recursos Próprios de Terceiros, por as mesmas serem objecto de inscrição orçamental, contrariamente ao que acontece com o Orçamento do Estado.
(nota 3) O orçamento deve prever as receitas necessárias à cobertura das despesas nele inscritas - art.º 105.º, n.º 4, da CRP.
III - Âmbito, conclusões e recomendações
Da análise empreendida sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 1999 salientam-se as principais conclusões alcançadas no âmbito das verificações realizadas, bem como as correspondentes recomendações que o Tribunal entende oportuno expressar.
A súmula apresentada segue uma numeração idêntica à dos capítulos do Relatório, sendo as referências adjuntas reportadas ao Relatório (Volume II).
3.1 - Processo orçamental
A) Âmbito de verificação
A análise incidiu sobre os procedimentos e os actos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do Orçamento regional do ano de 1999, bem como sobre a respectiva Conta, tendo em vista apreciar o cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro) e da demais legislação complementar relativa à administração financeira regional, atendendo ao disposto no art.º 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cujo n.º 3 manda aplicar, com as devidas adaptações, a alínea a) do n.º 1 do art.º 41.º, da mesma Lei n.º 98/97.
Para o efeito, examinaram-se o DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, que aprovou o Orçamento da RAM do ano de 1999, o DLR n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro, através do qual foram alterados os valores globais das receitas e despesas inicialmente previstos naquele DLR n.º 9/99/M, o DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, contendo as normas de execução do Orçamento regional do mesmo ano, a Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado de 1999) e o DL n.º 71/95, de 15 de Abril.
B) Conclusões e recomendações
Na sequência da análise efectuada, formulam-se as seguintes conclusões:
a) Data de apresentação da proposta orçamental à Assembleia Legislativa Regional:
A proposta orçamental da Região Autónoma da Madeira para 1999 deu entrada na Assembleia Legislativa Regional em 30 de Dezembro de 1998, pelo que não foi observado o disposto no n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, de 1/09 (Lei de Enquadramento do Orçamento da Região), que estabelece a data limite de 2 de Novembro para a apresentação da proposta de Orçamento para o ano económico seguinte (cfr. 1.1.1)
b) Anexos informativos à proposta de orçamento:
A proposta de orçamento, apresentada pelo Governo Regional da Madeira, não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos elencados no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, os quais, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art.º 3.º e no art.º 10.º da mesma lei, deveriam fazer parte do relatório justificativo da proposta de orçamento (cfr. n.º 1.1.1). Trata-se, concretamente, dos indicados a seguir:
Justificação das variações das previsões de receitas e despesas relativamente ao orçamento anterior - apenas existe uma discriminação dos valores previstos para o ano económico em apreço [cfr. a alínea a) do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro];
Benefícios fiscais e estimativa da receita cessante. - não foi feita qualquer referência aos montantes envolvidos, nem sequer à sua existência [cfr. a alínea e) do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro];
Transferências orçamentais para as empresas públicas - na parte referente às transferências para as empresas públicas sob a forma de suprimentos ou subsídios à exploração (cfr. a alínea b) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro);
Justificação económica e social dos benefícios fiscais [cfr. a alínea e) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro];
Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos - não foram apresentados, de forma sistematizada, os fundos e programas comunitários [cfr. a alínea f) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro];
Transferências do Orçamento do Estado - não foi incluída a justificação para as transferências do OE [cfr. a alínea d) do n.º 1 do art.º l3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro].
Acresce que a proposta de orçamento também não foi acompanhada de todos os elementos necessários à análise da situação do sector público empresarial regional, mais precisamente dos balanços e dos mapas da demonstração de resultados das empresas que integram esse sector (cfr. o n.º 3 do art.º 3 da Lei n.º 28/92).
c) Data da aprovação da proposta orçamental pela Assembleia Legislativa Regional:
A aprovação da proposta de Orçamento para 1999 pela Assembleia Legislativa Regional ocorreu em 2 de Fevereiro de 1999, não observando o n.º 1 do art.º 14.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que fixa a data limite de 15 de Dezembro para a aprovação do Orçamento para o ano económico seguinte, não tendo sido alheio a este facto a apresentação tardia, pelo Governo Regional, da referida proposta.
d) Data da publicação do decreto legislativo regional que aprova o Orçamento:
O diploma que aprovou o Orçamento para 1999 foi publicado em 4 de Março de 1999 (Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março), o que impediu a entrada em vigor do Orçamento da Região no inicio do ano de 1999, e obrigou a que, durante esse período, se mantivesse em vigor o Orçamento do ano anterior, por força do art.º 15.º da Lei n.º 28/98. (Cfr. n.º 1.1.1);
Em consequência do mencionado atraso na publicação daquele Decreto Legislativo Regional, as entidades autorizadoras de despesa depararam-se com a falta de dotação orçamental e com a impossibilidade de dar início à execução de novos programas do PIDDAR, obstaculizando a maximização da aplicação dos recursos públicos, a que alude o art.º 14.º do citado DLR n.º 9/99/M.
e) Data de publicação do Decreto Regulamentar Regional de execução do Orçamento:
O recreto regulamentar regional de execução do Orçamento foi aprovado em 24 de Junho de 1999 e publicado a 29 de Julho de 1999 (DRR n.º 9/99/M). Ora, nos termos do art.º 16.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, o "Governo Regional deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico";
Decorre daquele normativo que a publicação, que o diploma que contém as disposições necessárias à sua execução, ocorra, pelo menos, no início do ano económico a que se destinam;
No entanto, até à data da publicação do DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, decorreram sete meses desde o começo do ano económico de 1999, e cerca de quatro meses desde a publicação do Orçamento Regional, conduzindo a que uma grande parte da despesa já tivesse sido realizada, o que contrariou as regras previstas naquele art.º 16.º da Lei n.º 28/92. (Cfr. n.º 1.3).
f) Alterações orçamentais da competência do Governo Regional:
Em 1999 ainda não foi cumprido o preceituado no art.º 20.º, n.º 8, da Lei n.º 28/92, que manda o Governo Regional definir, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que forem da sua competência. (Cfr. n.º 1.4).
g) Constituição de sociedade:
No caso da Sociedade de Desenvolvimento de Porto Santo (SDPS, S. A.), a rubrica orçamental, por conta da qual a RAM suportou a sua participação no capital social dessa empresa, foi orçamentada em momento posterior à entrada em vigor do DLR n.º 16/99/M, de 18/05, que a criou, pelo que se assumiu a despesa em causa sem cabimento orçamental na dotação própria e no crédito específico, inobservando-se o princípio da tipicidade quantitativa das despesas, consagrado no art.º 18.º da Lei n.º 28/92 (cfr. n.º 1.4.2.1)
h) Publicação das contas provisórias trimestrais:
As contas provisórias trimestrais relativas aos 2.º e 3.º trimestres foram publicadas no JORAM, em 21 de Outubro de 1999 e 17 de Janeiro de 2000, respectivamente, quando deveriam ter sido publicadas até 30 de Setembro de 1999 e até 30 de Dezembro de 1999, contrariando, deste modo, o previsto no n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro [(cfr. n.º 1.6, A)].
i) Princípio do equilíbrio orçamental em 1999:
Tanto ao nível da previsão orçamental, como da respectiva execução, os saldos apurados (incluindo na receita e na despesa, respectivamente, as verbas provenientes e destinadas a terceiras entidades - Recursos Próprios de Terceiros, por as mesmas serem, no caso da Região, objecto de inscrição orçamental, contrariamente ao que acontece com o Orçamento do Estado), demonstram a existência de défice:
Assim, no ano de 1999, deduzidos os juros da dívida, as despesas efectivas excederam as receitas efectivas, daí que, com o défice verificado no Orçamento da Região, não tivesse sido respeitado o princípio do equilíbrio orçamental exigido pela Lei n.º 28/92, no n.º 2 do seu art.º 4.º, nos termos do qual "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir"(ver nota 2 ) (cfr. n.os 1.2.4 e 3.3.2.4).
Face às conclusões anteriormente apresentadas, o Tribunal de Contas recomenda:
A observância do disposto no n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, no que concerne à data de apresentação da proposta orçamental à Assembleia Legislativa Regional, de maneira a que seja respeitada a orientação do n.º 1 do art.º 14.º da mesma Lei n.º 28/92 que fixa a data limite de 15 de Dezembro para a aprovação, pela Assembleia Legislativa Regional, do Orçamento para o ano económico seguinte;
Que o Governo Regional faça acompanhar a proposta do orçamento de todos os anexos informativos, designadamente dos previstos no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, que permitam dar uma visão global de todo o sector público regional e justificar as opções de política orçamental;
Deficiências deste tipo, ao nível da elaboração da proposta do orçamento regional, têm sido detectadas desde que o Tribunal de Contas emitiu parecer, pela primeira vez, sobre a Conta da RAM de 1989, tendo assumido particular relevância a partir da entrada em vigor da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM. Não obstante o reconhecimento de que o Governo Regional tem vindo a aumentar e a melhorar o conteúdo da informação apresentada, o executivo regional deve apresentar, em anexo à proposta do Orçamento, o respectivo relatório justificativo, integrando os anexos informativos referenciados no invocado art.º 13.º;
A tomada das medidas necessárias, por parte da Assembleia Legislativa Regional e do Governo Regional, para que o diploma orçamental e o respectivo decreto regulamentar regional de execução sejam tempestivamente aprovados e publicados, de forma a possibilitar a entrada em vigor do Orçamento no início do ano económico a que respeita, conforme decorre do art.º 16.º da Lei n.º 28/92;
A definição das regras gerais que delimitam as alterações orçamentais da competência do Governo Regional, por forma a dar cumprimento ao disposto no n.º 8 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92;
O acatamento da disciplina imposta pelo n.º 1 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92 sobre a execução do orçamento das despesas, assegurando, nomeadamente, que os encargos assumidos estejam discriminados no respectivo orçamento e tenham cabimento em dotação orçamental própria;
A publicação das contas provisórias trimestrais da Região Autónoma da Madeira, de acordo com os prazos fixados pelo n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92;
O respeito pelo princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no n.º 2 do art.º 4.º, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
3.2 - Execução orçamental da receita
A) Âmbito de verificação
A apreciação incidiu sobre a orçamentação global da receita pública regional durante o ano económico de 1999 e respectiva execução, dando especial ênfase à estrutura orçamental, ao grau de acuidade nas previsões, ao comportamento da cobrança ao longo do ano e à evolução verificada nos últimos cinco anos, no domínio das receitas, e cumprir o disposto no art.º 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cujo n.º 3 manda aplicar, com as devidas adaptações, o art.º 41.º, n.º 1, alínea b), da mesma lei.
Para o efeito, tomando por base a disciplina constitucional, estatutária (ver nota 3) e legal (ver nota 4) que orienta a orçamentação e a arrecadação das receitas, procedeu-se ao exame dos dados reflectidos no Orçamento da RAM de 1999 (inicial e final), na Conta da RAM do mesmo ano e no respectivo relatório, nas contas trimestrais, e na demais documentação enviada ao Tribunal de Contas pelas entidades certificadoras de receita regional e pela DROC.
B) Conclusões e recomendações
Na sequência da análise realizada, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações:
a) Execução orçamental da receita:
Em 1999, o orçamento final da Região (ver nota 5) previu receitas no montante global de 234,5 milhões de contos e a respectiva taxa de execução atingiu os 75% (176,4 milhões de contos), existindo um erro na previsão da cobrança de receita na ordem dos 58 milhões de contos, incluindo as CO e os RPT. (Cfr. n.º 2.3.2);
As receitas próprias da Região, no valor de 116 milhões de contos, representaram 66% do total da receita regional, cabendo 89,14 milhões de contos à receita fiscal, e cobriram apenas 67% das despesas de funcionamento e 66% das despesas totais da RAM. (Cfr. n.º 2.3.2.3).
b) Receitas próprias e transferências do OE:
No mesmo ano, as receitas próprias e as verbas relativas a transferências do OE quase que duplicaram face a 1995, apresentando taxas de crescimento de 72,6% e 108,3%, respectivamente, como consequência directa da aplicação das disposições legais da LFRA sobre as receitas regionais (art.os 10.º a 20.º) e o apoio financeiro do Estado (art.os 30.º e 31.º), sendo que este traduziu-se em transferências que totalizaram 28,2 milhões de contos, a que correspondeu uma quota de 16% na receita total (ver nota 6). (Cfr. n.º 2.3.2.3).
c) Previsão da receita:
No exercício orçamental de 1999, existiu uma sobrevalorização de receitas relativas a impostos directos e indirectos, a fundos comunitários e a activos e passivos financeiros, num total de 52 milhões de contos (ver nota 7) , uma vez que o respectivo orçamento não foi elaborado de forma que todas as despesas nele previstas fossem efectivamente cobertas por receitas nele inscritas, o que provocou a existência de défice e impossibilitou a observância do princípio do equilíbrio orçamental contido no art. 105.º, n.º 4, da CRP, e no art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro. (Cfr. n.º 2.3.1).
A conta da RAM do mesmo ano não fornece qualquer informação justificativa para o erro de previsão verificado na cobrança de receita. A repetição da situação descrita pode ser evitada se a Administração Regional Autónoma da Madeira elaborar e apresentar propostas orçamentais baseadas em métodos de previsão que ponderem o comportamento da cobrança de receita em anos anteriores e os indicadores da conjuntura económica, e utilizar, durante e em função da execução orçamental, os mecanismos de que dispõe (orçamento suplementar ou rectificativo) para ajustar ou corrigir, quer do lado da receita, quer do da despesa, os valores inicialmente previstos;
O empolamento da receita, enquanto fenómeno assente numa presumida expectativa de cobrança de receita, gera o aumento das despesas, sem contrapartida efectiva nos créditos orçamentais, e provoca o agravamento da dívida pública administrativa, a qual, em 1999, cresceu 13,8 milhões de contos (56%), totalizando, no final do ano, o montante de 38,4 milhões de contos (ver nota 8) (cfr. n.º 2.3.2.1).
Neste domínio não foram acatadas as recomendações feitas em anteriores Pareceres deste Tribunal (ver nota 9), no sentido de que tal procedimento fosse corrigido, pelo que se insiste em que a Administração Regional Autónoma da Madeira deverá ser mais rigorosa e realista na avaliação e quantificação das suas receitas, tendo em vista garantir o equilíbrio sustentável das finanças públicas regionais.
d) Regra da discriminação orçamental:
Na Conta da Região de 1999, existem rubricas que não especificam o tipo de receita comunitária a que dizem respeito, designadamente, as rubricas 05.07.01 - Transferências Correntes - Exterior - Comunidades Europeias e 09.07.01.07 - Transferências de Capital - Exterior - Outros fundos comunitários, situação que contraria a regra da discriminação orçamental fixada pelo art.º 7.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro. (Cfr. n.º 2.3.2.5.1.2);
O Tribunal de Contas reconhece a melhoria que tem existido na identificação das fontes donde a RAM obtém os seus recursos financeiros, e recomenda à Administração Regional da Madeira que dê seguimento à evolução positiva registada no cumprimento daquela regra orçamental.
3.3 - Execução orçamental da despesa
A) Âmbito de verificação
No domínio da despesa, procedeu-se à caracterização e apreciação das despesas públicas realizadas pelo Governo Regional, no ano económico de 1999, nas suas diferentes vertentes (económica, orgânica e funcional), com vista à satisfação das necessidades públicas regionais, atendendo-se, igualmente, à sua evolução relativamente a anos anteriores. Foram ainda integradas as principais observações e conclusões de acções de controlo realizadas no âmbito da fiscalização sucessiva, designadamente a referente à avaliação do impacto e da orçamentação na execução financeira do Centro Hospitalar do Funchal e do Centro Regional de Saúde, e a sua relação com a contingência relativa a encargos assumidos e não pagos.
B) Conclusões e recomendações
1. - Na sequência da análise realizada, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações de âmbito geral:
a) Execução orçamental da despesa:
A taxa de execução da despesa diminuiu, comparativamente ao ano anterior, passando de 80,2% em 1998, para 754% em 1999. (Cfr. n.º 3.3.2.1);
As despesas de funcionamento representaram 53,93% do total da despesa pública, sendo superiores às despesas de investimento, que corresponderam a 33,38%. (Cfr. n.º 3.3.2.7).
b) Encargos assumidos e não pagos:
Verificou-se um acréscimo de 7,3 milhões de contos de encargos assumidos e não pagos da Administração Pública Regional Directa, relativamente ao ano anterior, totalizando 17,4 milhões de contos, o que corresponde a cerca de 9,1% do total da despesa assumida. (Cfr. n.º 3.5.2);
O montante de encargos assumidos e não pagos do ano de 1999 comprometeu em 6,87% o Orçamento Inicial do ano económico de 2000. (Cfr. 3.5.3);
A Direcção Regional de Agricultura e a Direcção Regional de Pescas assumiram encargos que ultrapassaram as suas dotações orçamentais disponíveis em 11 364 555$ e 200 663 103$, respectivamente, em violação do determinado pelos n.os 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, facto que é susceptível de consubstanciar a infracção financeira prevista e punida pela al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. (Cfr. n.º 3.6.2).
c) Regime de Administração Financeira do Estado:
O novo Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, não foi ainda implementado na Região Autónoma da Madeira. (Cfr. n.º 3.5.1).
2. - Exame efectuado ao Centro Hospitalar do Funchal e ao Centro Regional de Saúde:
Os orçamentos iniciais aprovados pelo Conselho de Governo da RAM não correspondem aos projectos de orçamento apresentados pelos conselhos de administração do CHF e CRS, sendo os cortes orçamentais na ordem dos 45% e 91%, respectivamente. (Cfr. n.º 3.7.1);
Os valores das despesas assumidas sem dotação orçamental ascenderam a 1,2 milhões de contos no CHF e a 6,1 milhões de contos no CRS, o que desrespeita o princípio da tipicidade quantitativa consagrado no n.º 2 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, sendo ainda susceptível de consubstanciar a infracção financeira prevista e punida pela al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. (Cfr. n.os 3.7.1.1.1, 3.7.1.2.2, 3.7.1.4.1, 3.7.1.1.2 e 3.7.1.2.1).
Tendo em atenção as conclusões expostas, o Tribunal de Contas recomenda:
O cumprimento do limite imposto pelos n.os 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, para as dotações orçamentais e a assunção de encargos, evitando as violações que repetidamente têm ocorrido;
Que se providencie pela aplicação do Novo Regime de Administração Financeira do Estado;
A adequada orçamentação, na fase de coordenação e integração dos orçamentos privativos no orçamento da Região, por forma a atender aos compromissos anteriormente assumidos por parte das administrações do CRS e do CHF e à realidade orçamental financeira destas entidades, assegurando deste modo o respeito pelos normativos legais.
3.4 - Investimentos do Plano
A) - Âmbito de verificação
Foi examinada a execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em especial a sua parcela anual, ao abrigo do disposto no art.º 41.º, n.º 1, al. e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Foram ainda considerados os resultados das auditorias realizadas, no âmbito da fiscalização sucessiva, designadamente ao Programa Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias e aos Projectos Túnel da Encumeada e seus Acessos, Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase e Via Rápida Funchal/Aeroporto 2.ª fase, todos da responsabilidade da SRESA.
B) Conclusões e recomendações
1) No que respeita à execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR) extraem-se as seguintes conclusões:
a) No âmbito do planeamento:
A Lei Quadro do Planeamento (Lei n.º 43/91, de 27 de Julho), não foi até à data, adaptada à RAM. (Cfr. n.os 4.6.1 e 4.6.3.1;
O PIDDAR, por não incluir a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes nem aqueles que foram finalizados, não traduz uma visão completa do planeamento, o que não se adequa à sua natureza de instrumento de planeamento global e plurianual dos investimentos da administração pública regional. (Cfr. n.º 4.2.1.3 D);
O mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 1999, não obedece, parcialmente, ao disposto no n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM, uma vez que não evidencia, devidamente, as fontes de financiamento dos programas e projectos constantes do PIDDAR. O mesmo sucede no mapa "Anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos" constante da Conta da Região, o qual deveria, por força do previsto no art.º 26.º da LEORAM, observar a tipologia prevista, no n.º 3 do art.º 12.º da referida Lei, para o mapa IX, verificando-se, todavia, que dele não consta a discriminação das fontes de financiamento, nem os pagamentos efectuados no âmbito do PIDDAR referentes a "outras fontes". (Cfr. n.º 4.3.1).
b) No âmbito do acompanhamento e controlo de execução:
O relatório de execução do PIDDAR, relativo a 1999, não contém a análise, qualitativa e quantitativa, dos elementos financeiros nele fornecidos, não apresentando qualquer referência ao grau de execução física dos projectos incluídos, ao grau de consecução das metas previstas no plano, ou aos problemas que justificaram os desvios de execução dos programas e projectos de investimento. (Cfr. n.os 4.1 e 4.3.2);
A execução do financiamento comunitário das despesas do PIDDAR apresentou um desvio, face ao previsto no Orçamento Inicial, de 9,95 milhões de contos. (Cfr. n.os 4.3.2 e 4.6.3.4).
c) No âmbito da execução:
A execução do PIDDAR global foi de 68,6 milhões de contos, o que, face ao programado (106,3 milhões de contos), representou um desvio de 37,7 milhõesde contos, originando a taxa de execução que se cifrou nos 64,5%. (Cfr. 4.5.1).
2) A auditoria ao Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias, no âmbito do planeamento, gestão, acompanhamento e controlo, permitiu formular, entre outras, as seguintes conclusões de âmbito geral (cfr. 4.6.):
a) No âmbito do planeamento:
Os projectos inscritos no programa traduzem de forma fiel as linhas de orientação política emanadas através dos diversos documentos de planeamento;
Os objectivos globais do Programa foram, na generalidade, atingidos, embora, dada a ausência de indicadores e índices quantitativos, não seja possível avaliar a sua eficácia;
No âmbito do planeamento, o Plano de Médio e Longo Prazo (1994-1999) evidenciou algumas lacunas, principalmente no que se refere à definição dos objectivos quantificados, facto que dificulta ou até inviabiliza o acompanhamento e avaliação da consecução dos mesmos. Por outro lado, ao não indicar as fontes de financiamento das despesas e investimentos a executar pela Administração Regional, nem informar sobre os custos decorrentes da aplicação das linhas de actuação definidas no documento, impede uma avaliação do próprio Plano;
Não existe informação relativa às utilidades estratégica e substantiva dos diversos programas, em geral, e do Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias, em particular. Esta situação dificultou a avaliação da eficácia desta medida;
Denota-se a carência de articulação ao nível quer dos instrumentos quer das entidades participantes no Planeamento, principalmente no que se refere ao sistema de informação.
b) No que diz respeito à execução do Programa:
O Programa apresentou globalmente uma execução financeira de 83,1%, de 1994 a 1999;
Em 1999, 52% dos pagamentos efectuados no âmbito do PIDDAR corresponderam a despesas com este programa;
Em 1999, a execução do programa ascendeu a 33,8 milhões de contos, o que, face à execução verificada em 1994 (5,8 milhões de contos) significou um aumento de 28 milhões de contos de despesa, representando, em termos relativos, um incremento de 482,8%;
Os encargos assumidos e não pagos no âmbito do programa atingiram os 5,7 milhões de contos, em 1999.
c) No âmbito dos projectos seleccionados:
Em termos globais, as empreitadas apresentaram adjudicações superiores em 19,3% (+12,6 milhões de contos) ao valor definido como preço base e, se aquele valor for acumulado ao dos adicionais, o desvio registado face ao preço base ascendeu a 46,8% (+30,5 milhões de contos);
O desvio dos custos com adicionais, para a globalidade da amostra, face ao valor das adjudicações, foi, em média de 20,8%;
O desfasamento temporal entre o momento de facturação dos trabalhos e o seu pagamento, tem originado o pagamento acrescido de juros de mora.
d) No âmbito do acompanhamento e controlo assinala-se:
O controlo administrativo e financeiro exercido pela Direcção de Serviços Financeiros e Contabilidade considera-se adequado face às necessidades da SRESA, salientando-se, ainda, as melhorias ao nível do sistema de informação, que permitirão um melhor controlo e maior facilidade no acesso à informação indispensável ao controlo de gestão;
Os relatórios relativos à execução do PIDDAR, no período de 1994 a 1998, não apresentaram qualquer referência ao grau de execução física dos projectos e programas, ao grau de consecução dos objectivos delineados no plano, ou aos problemas que justificaram os desvios na execução dos programas e projectos de investimento.
3) A auditoria aos projectos "Túnel da Encumeada e seus Acessos", "Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2ª fase" e "Via Rápida Funchal/Aeroporto 2ª fase" permitiu extrair, entre outras, as seguintes conclusões (cfr. 4.7):
A programação financeira revelou-se insuficiente para a execução dos projectos, sendo geralmente ultrapassada, quer devido a trabalhos a mais, quer a revisões de preços;
Face ao valor da adjudicação, e atendendo ao valor médio previsto para os contratos adicionais das empreitadas integrantes dos Projectos, os acréscimos de custos rondarão, para o Túnel da Encumeada e seus Acessos +39,78%, para a Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase +23,41% e para a Via Rápida Funchal/Aeroporto, 2.ª fase +29,38%;
Não existe uma correspondência entre a execução física e a execução financeira, decorrente da entrega tardia das facturas para pagamento.
4) No contexto das conclusões que antecedem exprimem-se as seguintes recomendações:
a) Relativas à execução global do PIDDAR:
A adaptação da LQP à RAM, de forma que fiquem definidos os princípios, a organização e o funcionamento do sistema de planeamento;
O PIDDAR deverá evidenciar os projectos que foram finalizados bem como aqueles que irão ser lançados em anos seguintes;
O PIDDAR para além de dever constituir um instrumento de planeamento global e plurianual dos investimentos da Administração Pública Regional, deve permitir o controlo e a avaliação dos desvios da execução física e financeira;
Devem ser claramente definidos os objectivos conferidos aos programa e aos projectos com recurso a metas e indicadores quantificados que permitam determinar se as finalidades e os objectivos foram atingidos e avaliar o grau de eficácia dos mesmos;
O PIDDAR deverá explicitar a informação relativa à utilidade estratégica e substantiva dos diversos programas e projectos nele inseridos;
Deverá ser melhorada a articulação entre as entidades envolvidas no planeamento dos programas e projectos incluídos no PIDDAR, com vista a um funcionamento eficaz do sistema de informação que lhe dá suporte, nomeadamente através da harmonização e racionalização dos elementos solicitados pela DRP;
Deverá ser construído um conjunto de indicadores, e respectiva forma de actualização, que permitam efectuar uma monitorização dos progressos registados na rede rodoviária regional em termos de acessibilidade, sinistralidade, equidade e eficiência dos investimentos realizados;
O relatório de execução do PIDDAR, para além dos dados financeiros e análises quantitativas e qualitativas sobre essa execução, deverá conter a causa dos desvios operacionais e financeiros na execução dos programas e projectos, bem como as fontes de financiamento;
Na elaboração do Orçamento e da Conta da Região, importará respeitar as normas constantes da LEORAM, relativamente à estrutura e ao conteúdo dos mapas que expressam o orçamento do PIDDAR.
b) Relativas à auditoria ao Programa Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias:
Deve ser assumido como uma importante preocupação da Administração Regional, numa lógica de racionalidade, de planeamento e de gestão, o estudo dos custos unitários da construção de novas infra-estruturas rodoviárias;
Sendo a DRP a entidade responsável pelo acompanhamento do PIDDAR, deverá ser reforçado o seu papel de assistência e monitorização à execução dos programas e projectos, não na perspectiva de mero receptor de informação periódica, eminentemente financeira, mas na de executor de análises a elementos reais e actualizados das fases de desenvolvimento processual de cada um dos programas e respectivos projectos, de modo a incrementar, por essa via, a qualidade do PIDDAR e do sistema de informação para o planeamento estratégico.
c) Relativas à auditoria aos projectos "Túnel da Encumeada e seus Acessos", "Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase" e "Via Rápida Funchal/Aeroporto - 2ª fase" enumeram-se as seguintes recomendações:
Sugere-se a definição de objectivos mensuráveis, ao nível de cada Projecto, por forma a obter índices que permitam avaliar a sua eficácia;
Convirá adequar a programação financeira às reais necessidades dos Projectos;
Deverá ser criado um canal de informação, ao nível específico dos projectos, entre a SRESA e a SRP, através da DRF, de forma a evitar os custos relativos a juros de mora, sejam estes por razões imputáveis ao empreiteiro ou por falta de disponibilidade financeira.
3.5 - Subsídios e outros apoios financeiros
A) Âmbito de verificação
A análise versou a concessão de subsídios e outros apoios financeiros, pelo Governo Regional, no ano económico de 1999, em obediência ao preceituado na al. h) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26/08, aplicável à Região pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma. Nesta verificação, incluem-se as despesas inscritas no Orçamento e na Conta da Região, nos agrupamentos 04 - Transferências Correntes, 05 - Subsídios e 08 - Transferências de Capital, desde que tenham assumido a forma de subsídios e apoios financeiros.
Procedeu-se, igualmente, ao estudo do comportamento dos auxílios financeiros, em termos globais, no período compreendido entre 1993 e 1999, e, em particular, à análise da sua variação anual (1998/99), de acordo com a classificação orgânica e económica. Foram ainda decompostos os vários tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Pública Regional aos municípios da RAM nos termos do DLR n.º 9/99/M, de 04 de Março.
Para complementar e aprofundar as análises de âmbito genérico, realizou-se uma auditoria a aspectos específicos da actuação da Secretaria Regional do Turismo e Cultura, cujos resultados foram integrados neste capítulo. A referida acção visou a análise dos apoios/ subsídios concedidos ao sector do turismo e no âmbito do Programa Animação e Acontecimentos Especiais, incluído no PIDDAR de 1999.
B) Conclusões e recomendações
1) Da análise global dos subsídios e apoios financeiros evidenciados na Conta, formulam-se as seguintes conclusões de natureza genérica:
Devido à não aplicação das disposições legais contidas no DLR n.º 25/99/M, de 27 de Julho, a atribuição dos subsídios foi efectuada de acordo com o regime previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 21 do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, e no art.º 11.º do DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, que concede uma importante margem de discricionaridade ao Governo Regional na sua atribuição. (Cfr. n.os 5.3.1 e 5.6.1);
Foram detectadas despesas incorrectamente classificadas na Conta da RAM de 1999, algumas com base em resoluções do Conselho do Governo Regional (ver nota 10).
A indicação dos respectivos pressupostos legais foi omitida em algumas das Resoluções do Conselho do Governo Regional, que aprovaram a atribuição de subsídios para o ano de 1999, para além de que não se encontravam devidamente fundamentadas, contrariamente ao disposto no art.º 125.º do CPA. (Cfr. n.º 5.6.1);
Alguns subsídios, atribuídos por resolução do Conselho do Governo Regional, não constam das listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela DROC. (Cfr. n.os 5.1 e 5.6.1).
2) No ano de 1999, as autarquias locais receberam cerca de 4 milhões de contos relativos a auxílios financeiros. (Cfr. n.os 55.1 e 5.6.1):
O Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros no montante de 30 052 365$, no âmbito dos contratos de reequilíbriio financeiro. Ao longo do período 1994-99, a comparticipação nos juros foi sendo reduzida, tendo ocorrido a variação mais significativa no ano de 1999 (-60,3% em relação a 1998). (Cfr. n.º 5.5.2.1);
Do valor referido no art.º 3.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, (1,7 milhões de contos), foi efectivamente transferido para os municípios da Região, a título de apoio financeiro complementar, o montante de 1,5 milhões de contos, o que representa uma execução financeira de 88,8%. (Cfr. n.os 5.5.2.2);
Foram ainda transferidos no ano económico de 1999, da Administração Regional para os municípios da Região, 2,4 milhões de contos, no âmbito do co-financiamento de projectos de investimento, tendo por base os autos de medição apresentados e respectivas facturas; a previsão destas transferências ascendia a 5,9 milhões de contos, o que representou um desvio global ~ de 3,5 milhões de contos e uma taxa de execução de cerca de 41,1%. (Cfr. 5.5.2.3).
3) Do exame efectuado aos apoios/subsídios concedidos ao sector do turismo e no âmbito do Programa Animação e Acontecimentos Especiais, incluído no PIDDAR de 1999, de forma a complementar a análise de âmbito genérico, procedem, entre outras, as seguintes conclusões (cfr. n.º 5.7):
Foram concedidos a entidades privadas que apresentaram projectos de animação turística, Esc.: 119.020.000.00, a título de subsídios;
A Festa do Carnaval e a Festa da Flor foram os eventos que tiveram maior expressão financeira, no ano 1999, já que o valor de 57 265 000$ atribuído para a realização da festa do Fim do Ano, transitou como encargo assumido e não pago para o ano de 2000;
Não foram definidos previamente os critérios para a atribuição dos subsídios e para a determinação do seu montante, desconhecendo-se as razões de facto e de direito que fundamentaram o valor dos subsídios atribuídos e as que determinaram alterações aos projectos apresentados pelas entidades participantes; inexistência de actas de reuniões;
Regista-se, com agrado, que a partir do ano 2000, começaram a ser celebrados contratos-programa com as entidades participantes nos eventos, nos termos da circular n.º 3/ORÇ/2000;
O desenvolvimento de cada projecto aprovado é acompanhado com regularidade até ao dia do evento. Contudo, não foram apresentados relatórios e contas por parte das entidades participantes;
A utilidade económica da atribuição destes subsídios para o desenvolvimento da Região não se encontra demonstrada, uma vez que, esta potencial mais-valia, carece de estudos que possibilitem a avaliação do seu impacte económico e social;
O pagamento dos subsídios só ocorre normalmente em data posterior à realização do evento, e está sujeito à correspondência entre o projecto aprovado e a sua execução.
Face a estas conclusões, recomenda-se:
Sendo de louvar os esforços desenvolvidos que conduziram à produção, para ano económico de 2000, de disposições reguladoras para a atribuição de subsídios, salienta-se, no entanto, que deveria constar de diploma autónomo o enquadramento legal desta matéria;
Os actos de atribuição de subsídios devem ser devidamente fundamentados, nos termos do disposto no art.º 125.º do CPA, facto que reveste maior importância na ausência de um enquadramento legal;
O controlo da aplicação dos subsídios aos fins para que foram concedidos;
A inclusão de todos os subsídios, atribuídos por resolução do Conselho do Governo Regional, nas listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela DROC, como decorre do Acórdão n.º 5/90, de 11 de Março, proferido pela SRMTC (ver nota 11).
3.6 - Dívida pública regional
A) Âmbito de verificação
Foi objecto de verificação, no decurso do ano económico de 1999, o movimento da dívida pública directa, nos planos interno e externo, a sua evolução e variação relativamente a anos anteriores, e os encargos correspondentes (juros e amortizações), pagos pela Região ou assumidos pelo Estado, a partir do enquadramento legal fornecido pelas disposições da CRP, do EPARAM, da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, e ainda do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março.
Este capítulo integra, ainda, os resultados da análise efectuada ao movimento da dívida indirecta da RAM, no decurso do ano, especificamente no tocante à concessão de avales pelo Governo Regional, à respectiva situação em 31 de Dezembro de 1999, e à sua evolução e variação no quinquénio 1995/99, tendo por base o enquadramento legal da matéria (ver nota 12), os dados reflectidos na Conta da RAM e no respectivo relatório, bem como nas resoluções do Conselho do Governo Regional que autorizaram a atribuição, reestruturação ou substituição de avales.
Foram também considerados os resultados da acção de fiscalização, desenvolvida junto da DRF, às situações em que a Região, na condição de devedor acessório, efectuou pagamentos pela execução de avales em 1999 na sequência de incumprimento dos beneficiários.
B) Conclusões e recomendações
3.6.1 - A dívida pública directa
Na sequência da análise efectuada aos diferentes aspectos da dívida pública directa regional, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações:
a) Dívida consolidada:
O valor da dívida consolidada da RAM, a 31 de Dezembro de 1999, indicado nos Anexos da Conta, diverge, em 1 767 716 046$, do apurado pelo Serviço de Apoio da SRMTC, sendo que essa diferença resultou da não contabilização dos acréscimos de utilização (não regularizados) da Conta Gratuita da Região no Banco de Portugal, verificados nos anos económicos de 1995 a 1999 (ver nota 13) (cfr. n.º 6.3.1);
O facto apurado, além de conduzir a uma incorrecta representação da situação patrimonial da RAM, ao nível dos passivos financeiros, demonstra que não foram aceites as recomendações feitas em anteriores Pareceres deste Tribunal, no sentido de que tal procedimento fosse alterado;
É de referir, no entanto, que no final do ano de 2000, a Região procedeu ao encerramento da sua conta corrente nessa instituição, mediante a liquidação do respectivo saldo devedor de 8 608 979 831$, dando, assim, cumprimento ao disposto no art.º 48.º da LFRA.
b) Dívida directa (cfr. n.º 6.1.1):
A dívida directa da RAM, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999, decresceu 26%, ou seja, mais de 27,6 milhões de contos, fruto da assunção pelo Estado, nesse ano, de parte da dívida pública regional, reportada a 1 de Janeiro de 1999 (ver nota 14). Salienta-se uma quebra na dívida externa, de cerca de 20 milhões de contos, correspondendo a 96% do seu valor inicial, tendo o Estado assumido ainda, na totalidade, dois empréstimos obrigacionistas emitidos, pela RAM, em 1994 e 1996, nos montantes de, respectivamente, 10 milhões de contos e 3,4 milhões de contos. A Região apenas suportou as 15.ª e 16.ª prestações contratuais (93,2 mil contos) do empréstimo Ambiente-Madeira, contraído junto do BEI. (Cfr. n.os 6.3.1 e 6.3.2);
No ano em análise, ocorreram os seguintes movimentos de dívida: a emissão, pela Região, de um empréstimo obrigacionista de 25 milhões de euros (com o contravalor equivalente a cerca de 5 milhões de contos), o acréscimo de 310 321 843$ no valor em dívida ao Banco de Portugal, por via da utilização da respectiva conta corrente, e a contracção de um empréstimo de curto prazo de 5 milhões de contos, cuja finalidade foi a de fazer face a necessidades de tesouraria, o que não alterou a situação de endividamento, por ter sido regularizado dentro do prazo legal. (Cfr. n.os 6.3.1 e 6.3.2);
Na sequência das reduções de dívida e das operações financeiras referenciadas, no final do ano de 1999, a dívida directa regional, interna e externa, totalizava cerca de 79,6 milhões de contos (107,2 milhões de contos em 1998) (cfr. n.os 6.3.1 e 6.3.2);
Em 1999, a Região suportou, com o serviço da dívida directa, encargos no montante global de 1,89 milhões de contos, dos quais 1,6 milhões de contos (85,65%) inerentes a juros pagos a instituições de crédito nacionais, 161 mil contos (8,52%) ao pagamento de juros da dívida externa junto do BEI e 93,2 mil contos (4,93%) aplicados na amortização de dívida. (Cfr. 6.3.3.);
No âmbito do programa especial de redução das dívidas públicas regionais, criado pelo art.º 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, o montante assumido pelo Estado ascendeu, em 1999, a cerca de 32,9 milhões de contos, segundo o Anexo XXVII da CR de 1999 (ver nota 15) (cfr. n.º 6.3.5);
A RAM efectuou, em 1999, os seguintes pagamentos com o serviço da dívida, entendida esta em sentido amplo (directa, indirecta e administrativa), discriminados por amortizações, juros e outras despesas, e conforme o tipo de dívida (cfr. n.º 6.3.11):
... (Em escudos)
Descrição ... Amortizações ... Juros ... Outras despesas ... Total
Directa negociada/autorizada ... 93 237 860 ... 1 619 370 927 ... 17 065 562 ... 1 729 674 349
Directa - Descobertos bancários (ver nota 16) ... - ... 123 963 ... 124 848 ... 248 811
Indirecta - Execução de avales ... 26 527 779 ... 18 362 943 ... - ... 44 890 722
Fornecedores - Empreiteiros ... - ... 397 214 782 ... - ... 397 214 782
Total ... 119 765 639 ... 2 035 072 615 ... 17 190 410 ... 2 172 028 664
Em consequência da utilização dos protocolos (ver nota 18) celebrados, nos anos de 1997 e 1998, ainda em vigor em 1999, entre a RAM - através dos Centros Regionais de Saúde e Hospitalar do Funchal e do IDRAM -, e algumas instituições financeiras, as despesas com os encargos do serviço da dívida dos Fundos e Serviços Autónomos (ver nota 19) , imputáveis às gerências de 1999, ascenderam ao total de 597 412 039$80, conforme mostra o quadro seguinte (cfr. n.os 6.3.3 e 6.3.8.2):
... (Em escudos)
FSA ... Amortizações ... Juros ... Total
CHF a) ... 528 745 393 ... 6 505 313 ... 535 250 706
CRS b) ... Nd ... 50 294 030,8 ... 50 294 030,8
IDRAM c) ... Nd ... 11 867 303 ... 11 867 303
Total FSA ... 528 745 393 ... 68 666 646,8 ... 597 412 039,8
a) Ofício n.º 1430 de 11 de Maio de 2001 da DROC.
b) Ofício n.º 3821 de 27 de Outubro de 2000 da DRF.
c) Ofício n.º 2146 de 15 de Maio de 2001 do IDRAM.
Nd - Não disponível.
Sem questionar as eventuais vantagens da aplicação dos instrumentos financeiros em apreço, num contexto de subfinanciamento, e reconhecendo uma aparente diminuição dos encargos decorrentes desta dívida face ao recurso a outras formas de financiamento bancário a suportar pela Região, à que atentar, designadamente, às causas do excessivo volume de dívidas a fornecedores e às opções do Governo Regional em matéria de financiamento dos Centros Regionais de Saúde e Hospitalar do Funchal, cuja dívida rondava os 14,5 milhões de contos no final de 1999, e do programa de apoio ao desporto, através do IDRAM;
O recurso pela Região a instituições de crédito para proceder à regularização das suas dívidas a fornecedores, obrigando-se, perante aquelas, à restituição das importâncias adiantadas e ao pagamento de juros, constitui um processo indirecto de recurso ao crédito com reflexos sobre a dívida global da região.
c) A divida global:
A dívida directa consolidada atingia 77 840 457 203$ (52,53%) (ver nota 19) , não incluindo, nesse montante, 1 767 716 046$ (1,19%) fruto da utilização, nos anos de 1995 a 1999, da conta corrente da RAM no Banco de Portugal e 15 138 301 129$ (10,22%) valor reclamado como dívida pela DGT, mas não reconhecido pela Região. (Cfr. n.os 2.3.2.3.5, 3.6.12.3 e 6.6.13);
A dívida indirecta, em que a Região assegura o cumprimento de obrigações contraídas por terceiros, ascendia a 14 997 823 758$ (10,12%). (Cfr. n.os 6.5.2. e 6.6.13);
A dívida administrativa, resultante de encargos assumidos e não pagos, totalizava 38 433 097 545$ (25,94%). (Cfr. n.os 3.5, 3.5.2, 3.5.4.2, 116.2, 12.4 e 11.7);
A dívida global da administração financeira regional, reportada a 31 de Dezembro de 1999, correspondia a 148 177 395 681$ (ver nota 20).
d) Limite de endividamento:
Através do mapa seguinte, evidencia-se o reflexo do movimento da dívida pública directa da RAM (cfr. n.º 6.1.1 e 6.3.6):
Endividamento líquido regional
... (Em escudos)
Empréstimos ... Dívida contraída ... Dívida amortizada pela região ... Endividamento líquido
Dívida Interna ... 10 322 371 843 ... 5 000 000 000 ... 5 322 371 843
Dívida M. e L. Prazo ... 5 322 371 843 ... - ... 5 322 371 843
Obrig. 25 M Euro ... 5 012 050 000 ... - ... 5 012 050 000
Plafond Banco Portugal ... 310 321 843 ... - ... 310 321 843
Dívida C Prazo ... 5 000 000.000 ... 5 000 000 000 ... -
Contrato 5 MC ... 5 000 000 000 ... 5 000 000 000 ... -
Dívida Externa ... - ... 93 237 860 ... -93 237 860
BEI/Ambiente ... - ... 93 237 860 ... -93 237 860
Total ... 10 322 371 843 ... 5 093 237 860 ... 5 229 133 983
Considerando os movimentos relativos ao empréstimo de longo prazo, ao adiantamento do Banco de Portugal (não regularizados até 31 de Dezembro de 1999 (ver nota 21) e a amortização efectuada (BEI - Ambiente), o limite de endividamento líquido de 5 milhões de contos fixado pela Assembleia da República, no art.º 80.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, e pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira, no artigo 6.º do DLR n.º 9/99, de 4 de Março, foi excedido em 229 133 983$;
O Tribunal de Contas recomenda a estrita observância do limite de endividamento líquido fixado, anualmente, pela Assembleia da República, na lei que aprova o Orçamento do Estado, tal como decorre do art.º 26.º da LFRA;
Tal como em anos anteriores, a Conta da Região não faz referência ao valor global de 15 138 301 129$ decorrente da taxa de aval (712 387 400$) e de execução de garantias (14 425 913 729$) considerado como dívida pelo Tesouro. (Cfr. n.os 6.3.12.1, 6.3.12.2 e 6.3.12.3);
Constatando que não foram acatadas as recomendações formuladas em Relatórios e Pareceres anteriores, designadamente sobre a Conta da RAM de 1998 (cfr. Cap. V do Parecer), mantém-se, pois, a situação controvertida;
Uma vez que ao crédito reclamado pela DGT não é feita alusão nas sucessivas Contas Gerais do Estado e que a RAM persiste, sistematicamente, na sua negação, há que encontrar uma solução definitiva para tal divergência. Tendo em conta o disposto na al. d) do n.º 3 do art.º 61.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2001), recomenda-se ao Governo Regional da Madeira que suscite a Sua Excelência o Ministro das Finanças, a eventual anulação de tal crédito, com vista à resolução do diferendo.
3.6.2 - A dívida pública indirecta
No domínio da dívida pública indirecta, tendo presente a análise realizada e os resultados da acção de fiscalização, formulam-se as conclusões e recomendações que, de seguida, se enunciam:
a) Garantias financeiras:
Em 1999, a RAM concedeu 71 garantias financeiras, num total de 4,37 milhões de contos, com fundamento no DR n.º 23/79/M, de 16/10, dos quais 2,84 milhões de contos foram para o sector das empresas (65%), 18 milhões de contos para as associações e clubes desportivos (25%), 350 mil contos para os titulares de direitos de superfície (8%), e 93,9 mil contos para os municípios (2%), e 3,4 mil contos para remições de colonia (0,1%). (Cfr. n.º 6.5.1);
As finalidades dessas garantias foram múltiplas: regularização de passivos; constituição de fundo de maneio; aquisição, modernização, reconversão e ou reparação de embarcações de pesca; acesso antecipado a subsídios ou fundos comunitários; custeio de infra-estruturas desportivas e outros projectos de investimento, designadamente, aquisição de terrenos e/ou obras de reparação. (Cfr. n.º 6.5.1).
b) Responsabilidades detidas pela RAM, por avales concedidos:
Relativamente ao ano anterior, a atribuição de avales aumentou 12% (484 mil contos), devido ao acréscimo de 52% verificado na concessão de avales a operações não financeiras dos municípios no montante de 32 mil contos, de 47% a empresas (909 mil contos) e de 44% aos titulares de direitos de superfície (108 mil contos). (Cfr. n.º 6.5.2);
Foram cumpridos, no ano económico de 1999, os limites para a concessão de avales, ou quaisquer outras garantias, a operações financeiras e a operações não financeiras, estipulados pelo art.º 11.º, n.os 1 e 2, do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março;
As responsabilidades detidas pela RAM, por avales concedidos, atingiam, em 31 de Dezembro de 1999, o valor de 14,997 milhões de contos - 14,842 milhões de contos relativos a operações financeiras e os remanescentes 155 mil contos referentes a operações não financeiras. O sector das empresas surge em primeiro lugar, com 53%, seguido pelos municípios, 21%, as associações e clubes desportivos, 18%, e, por último, os titulares de direitos de superfície para habitação, 8%. (Cfr. 6.5.2).
c) Pagamentos pela execução de avales:
Ocorreram pagamentos pela execução de avales em 1999, no montante de 44 890 722$, dos quais 30 151 752$ relativos a prestações de juros e de capital da empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., e 14 738 970$ pela prestação de juros da empresa Irmãos Castro, Lda., constatando-se que a Região não foi reembolsada dos pagamentos efectuados pela execução de avales concedidos (ver o Anexo XXXIII da Conta da RAM). (Cfr. n.º 6.5.3);
O Tribunal de Contas recomenda à Administração Regional da Madeira que, nos termos do art.º 14.º, n.º 1, do DR n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, providencie no sentido de que as entidades devedoras restituam o capital em dívida, incluindo as prestações de juros por ela pagas.
d) Controlo e riscos inerentes a garantias prestadas:
Comprovou-se que alguns beneficiários de avales não estão a cumprir as suas obrigações, quanto ao pagamento das prestações de capital garantido e dos correspondentes juros, o que resultou no incumprimento dos planos de amortização acordados, verificando-se, inclusive, que algumas dessas entidades beneficiaram de novo aval em 1999. (Cfr. n.º 6.6.2.1).
Acresce que, no mesmo ano, a RAM prestou novas garantias, em montantes superiores aos dos avales iniciais, a várias entidades, destinadas a reformar ou a revogar avales anteriormente autorizados, sem que de tais actos transpareça a defesa do interesse regional e os motivos que os fundamentaram, quando as operações de crédito subjacentes ainda não tinham sido amortizadas. (Cfr. n.º 6.7.1);
A situação descrita torna pertinente a observação de que alguns beneficiários de aval poderão não estar a corresponder favoravelmente aos incentivos públicos destinados a apoiar e prosseguir a modernização e expansão da estrutura produtiva regional, por forma a torná-la mais competitiva e sólida, pressupostos que condicionaram a sua atribuição. (Cfr. n.º 6.7.1);
Pelo que o Tribunal de Contas recomenda à Administração Regional Autónoma que acompanhe a execução das operações de crédito por ela avalizadas, devendo a DRF proceder ao exercício dos poderes de controlo que lhe estão cometidos pelo art.º 2.º, al. e), do DRR n.º 18/93/M, de 19 de Junho (ver nota 22) , bem como efectuar uma avaliação eficaz em termos do risco inerente à garantia a conceder.
e) Informação relativa ao montante do capital em dívida:
A Conta da RAM não faculta informação detalhada que permita calcular o montante do capital garantido em dívida, discriminado por aval concedido, porquanto, no caso das entidades beneficiárias de mais do que um aval, apenas aí é inscrito o montante global por amortizar no final do ano. (Cfr. n.º 6.7.1).
Assim, o Tribunal de Contas recomenda à Administração Regional Autónoma que faça espelhar, na Conta da RAM, o saldo discriminado por aval e os movimentos ocorridos durante o ano, devendo a mesma Conta conter informação que permita determinar as amortizações e os juros pagos, ou não, em cada ano, e por cada operação avalizada.
f) Processos de prestação de garantia:
Verificou-se que os actos autorizadores da garantia pessoal da RAM, nem sempre especificavam o motivo para a intervenção de carácter excepcional, a fundamentação em termos do interesse regional salvaguardado e prosseguido com o aval prestado, a avaliação relativa à situação económico-financeira da empresa e à sua viabilidade, a demonstração da capacidade do beneficiário para assumir as respectivas responsabilidades, a prestação de contragarantias, o papel desempenhado pela empresa em causa no âmbito da economia regional e o enquadramento da correspondente operação financeira. (Cfr. n.º 6.7.2);
Por outro lado, será questionável a atribuição de avales destinados a garantir operações de crédito que visam a reestruturação de passivos, ou o pagamento de prestações de capital e de juros, normais e de mora, já vencidas;
Em face do exposto, o Tribunal recomenda a Administração Pública Regional que seja mais criteriosa na análise do processo de prestação da garantia, concretamente ao nível do preenchimento dos requisitos necessários à obtenção de aval, dos fins inerentes às garantias a prestar, do correspondente enquadramento na política governamental, do manifesto interesse regional do aval a conceder, bem como do apuramento do grau de risco envolvido em cada caso concreto.
g) Regime jurídico de concessão de avales:
A Administração Regional da Madeira não procedeu à revisão do regime jurídico de concessão de avales, nem à adaptação à Região da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, contrariamente ao recomendado em anteriores pareceres do Tribunal de Contas. (Cfr. n.º 3.6.12);
Todavia, a concessão de avales a entidades do sector público (caso das autarquias locais), ou do sector empresarial público, a empresas privadas e a particulares encontra-se regulamentada, em termos demasiado amplos, no DR n.º 23/79/M, permitindo que a prestação de garantias a terceiros, por parte da Região, se concretize mais facilmente e sem as exigências do que está previsto para o Estado, na Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, (ver nota 23), o que pode contribuir para reduzir o nível de segurança aconselhável para este tipo de operação. (Cfr. n.º 6.6.2);
Deste modo, o Tribunal de Contas recomenda que, nesta matéria, os órgãos de governo próprio da Região encontrem soluções mais eficazes e adequadas ao funcionamento da economia regional, tendo em conta a evolução verificada ao longo dos últimos anos, e que, simultaneamente, privilegiem a realização do interesse público regional, a idoneidade dos possíveis beneficiários, o respeito pela igualdade de tratamento, a imparcialidade, a transparência e as regras de concorrência.
3.7 - Património regional
A) Âmbito de verificação
Visando dar cumprimento à alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à apreciação da actividade financeira da Administração Pública Regional no ano de 1999, na vertente do inventário e do balanço do património da Região, bem como das alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorrentes de processos de privatização. Esse exercício foi orientado no sentido de conhecer a situação do património financeiro regional em 31 de Dezembro de 1999, através da identificação das participações da RAM no capital social de empresas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma (ver nota 24) , das variações ocorridas na carteira de activos, durante o mesmo ano económico, e dos direitos de participação das empresas do sector público empresarial regional (ver nota 25) .
Em concreto, a apreciação do património financeiro incidiu sobre os dois tipos de activos detidos, os créditos decorrentes da concessão de empréstimos com prazo superior a um ano e as acções, quotas e outras participações de capital detidas em empresas, envolvendo o apuramento do valor global da carteira no início e no final do ano, bem como o dos rendimentos gerados.
Para além do exame à conformidade dos documentos de prestação de contas com a Lei de Enquadramento do Orçamento da Região, procedeu-se à confirmação dos valores inscritos nos mapas anexos à Conta da Região (ver nota 26) , confrontando-os não só com aqueles constantes das Resoluções do Conselho de Governo, como também com os correspondentes registos nos mapas desenvolvidos da Conta da Região (volume II), e, nos casos em que existe obrigatoriedade de remessa ao Tribunal de Contas, com os documentos de prestação de contas das empresas.
No que respeita aos empréstimos concedidos, verificaram-se os movimentos do ano (concessão e reembolso), com base nas informações constantes da Conta da Região e das Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, a fim de apreciar a sua correcção legal e averiguar da observância do limite de 4 milhões de contos, fixado pelo art.º 12.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, para a realização de operações activas.
Relativamente ao património real, a análise ficou prejudicada, face à inexistência de Cadastro e Inventário dos bens móveis e imóveis da RAM, o que inviabilizou o cumprimento pleno do disposto na alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
B) Conclusões e recomendações
1) Da análise global realizada, extraem-se as seguintes conclusões:
No final do ano económico de 1999, o valor do capital social de empresas, subscrito pela RAM, mas não realizado, ascendia a cerca de 195 milhões de contos. (Cfr. n.º 7.3.1.1.1);
Os mapas anexos à Conta da Região XXXVII e XXXVIII, respeitantes ao Balanço sintético e à Demonstração de Resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999, não continham informação sobre todas as entidades participadas, impossibilitando, por consequência, a avaliação global da situação do sector. (Cfr. n.º 7.3.1.1.3);
Em 31 de Dezembro de 1999, o Activo das entidades participadas totalizava 181,2 milhões de contos, o capital próprio ascendia a 47,3 milhões de contos e o Passivo a 133,9 milhões de contos, dos quais 49,8 milhões de contos respeitavam a dívidas de médio e longo prazo e 4,5 milhões de contos respeitavam a dívidas de curto prazo a instituições financeiras. (Cfr. n.º 7.3.1.1.4);
Da análise realizada ao balanço das empresas, sobressai a delicada situação financeira da Empresa Jornal da Madeira, Lda., e da SILOMAD, atenta a insuficiência do activo e dos capitais próprios para a cobertura dos passivos, e a correspondente situação líquida negativa de, respectivamente, -1,166 milhões de contos e de -49 mil contos. Dada a sua descapitalização, por via dos resultados negativos apurados, destacam-se, ainda, a Imprensa Regional da Madeira, o CITMA, a Académico Marítimo Futebol, SAD, a "Marítimo da Madeira - Futebol, SAD" (cfr. n.º 7.3.1.1.4);
Os resultados líquidos das empresas participadas atingiram, em 1999, cerca de 1,2 milhões de contos. Para esse desempenho, contribuíram, positivamente, os resultados da Sociedade de Desenvolvimento da Madeira (809,1 mil contos), da Cimentos Madeira (358,4 mil contos), da Empresa de Cervejas da Madeira (242,1 mil contos) e do Grupo EEM (225,1 mil contos). Em sentido contrário, reflectiram-se os contributos da Empresa Jornal da Madeira (-335,1 mil contos), da ANAM (-81,9 mil contos), da APRAM (-71,3 mil contos) e do Grupo Horários do Funchal (- 62,6 mil contos) (cfr. n.º 7.3.1.1.5);
A composição, a situação e o valor dos bens móveis e imóveis do domínio privado regional não se encontravam inventariados e inscritos no Cadastro dos Bens da RAM, cuja organização e actualização incumbe à Direcção Regional do Património, de acordo com o n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio (cfr. n.º 7.1);
O FRIGA, face ao incumprimento da "Companhia de Engenhos do Norte", não promoveu qualquer iniciativa no sentido de reaver o capital em dívida (19 500 000$ + juros de mora), conforme determinavam os n.os 5.º e 11.º do Despacho n.º 158/91, de 26 de Abril, e os n.os 4.º e 5.º do Despacho n.º 90/96, de 17 de Abril, através dos quais foram concedidos empréstimos àquela empresa, no montante de 21 000 000$. (7.3.1.2.3)
2) Das acções de fiscalização extraem-se as seguintes conclusões:
A alienação, a título gratuito e definitivo, a favor da Associação dos Bombeiros Voluntários Madeirenses (instituição de utilidade pública) de uma viatura pertencente ao domínio privado da RAM, totalmente amortizada, não encontra fundamento no art.º 10.º do DL n.º 307/94, de 21 de Dezembro, cujo âmbito de aplicação não abrange a aquisição, gestão e alienação dos veículos automóveis do Estado (cfr. n.º 7.4.1);
Mostra-se irrecuperável o crédito de 54 420 185$ (em 31 de Dezembro de 1999) da RAM sobre um mutuário, uma vez que este não possui bens sobre os quais a Região possa exercer, quer o privilégio creditório que detém, quer outras garantias (cfr. 7.4.2.1)
3) Na sequência das conclusões anteriores, o Tribunal de Contas recomenda:
Deve o Governo Regional da Madeira, através da Direcção Regional do Património, providenciar no sentido de organizar e actualizar o cadastro dos bens do domínio privado da Região, nos termos do n.º 1 do art.º 1.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 5/82/M, de 18/05 [Património da Região Autónoma da Madeira (cadastro)];
No tocante ao reembolso de empréstimos, deve a Administração Regional providenciar no sentido de que as entidades devedoras restituam o capital emprestado e paguem os juros devidos, competindo ao FRIGA, no quadro contratual estabelecido pelos Despachos n.os 158/91, de 26 de Abril, e 90/96, de 17 de Abril, ainda não revogados nem alterados, e ambos relativos à Companhia de Engenhos do Norte, exercer o direito aos créditos, a partir do momento em que a mutuária deixou de cumprir aquilo a que se obrigara perante a Região.
Que os actos de gestão e alienação, praticados pela Administração Regional, relativos a bens móveis pertencentes ao domínio privado da Região, sejam autorizados e executados com base em legislação adequada;
Que o Governo Regional proceda à fiscalização da situação financeira e económica das entidades beneficiárias de avales, de acordo com o previsto no art.º 14.º do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, de modo a prevenir eventuais situações de incumprimento;
Deve o Governo Regional, na qualidade de accionista, diligenciar junto dos Conselhos de Administração das empresas com participação pública regional, de forma a serem cumpridos os prazos legais de prestação e aprovação de contas.
3.8 - Operações de tesouraria
A) Âmbito de verificação
Na área dos Recursos Próprios de Terceiros, procedeu-se à análise das alterações orçamentais, da execução orçamental (incluindo a confirmação contabilística dos saldos da gerência e a das receitas transferidas pela Direcção Geral das Autarquias Locais) e da sua evolução face aos anos anteriores. Na área das operações de Tesouraria, propriamente ditas, para além da análise da informação disponibilizada nos Mapas relativos à Situação de Tesouraria, procedeu-se à análise da sua consistência com o Mapa da Conta do Tesoureiro de 1999 e à evidenciação dos aspectos relevantes da verificação interna efectuada à Conta do Tesoureiro de 1999.
B) Conclusões e recomendações
Da apreciação efectuada à área das operações de Tesouraria, extraem-se as seguintes observações e recomendações:
As demonstrações financeiras, bem como as verificação efectuadas, indiciam uma correcta gestão, por parte do Governo Regional, dos fundos consignados a terceiras entidades (cfr. n.os 8.2 e 8.4.4.);
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos deverá expressar, desagregadamente, os movimentos de fundos de natureza orçamental dos relacionados Recursos Próprios de Terceiros. Deverão também, passar a ser incluídos, naquele mapa, os movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos relacionados com as operações de dívida flutuante, dado constituírem movimentos de fundos que, embora transitoriamente, ficam à responsabilidade do tesoureiro (cfr. 8.4.5.). Em sede de contraditório, a Secretaria Regional do Plano e Finanças informou que terão sido implementadas em 2000 as alterações sugeridas.
3.9 - Fluxos financeiros entre o orçamento da RAM e o sector público empresarial regional
A) Âmbito de verificação
Não se tendo verificado qualquer operação de alienação, privatização, ou reprivatização de participações em entidades detidas pela administração regional autónoma, os trabalhos desenvolvidos visaram a análise e confirmação dos fluxos financeiros decorrentes da atribuição de subsídios, de aumentos de capital, de suprimentos e ainda da distribuição de dividendos. Procedeu-se à inclusão dos resultados da auditoria efectuada à Imprensa Regional da Madeira, E. P..
B) Conclusões e recomendações
Do exame efectuado aos fluxos financeiros entre o ORAM e o SPER, extraem-se as seguintes observações e recomendações:
A atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional a entidades participadas de natureza empresarial, que exercem a sua actividade em mercados em que actuam empresas privadas, deverá ter por base um cálculo objectivo, fundamentado no custo do serviço público prestado, por forma a serem evitadas distorções na concorrência com origem na concessão de auxílios públicos (cfr. n.os 9.3.1 e 9.6);
O Governo Regional deve remeter à Assembleia Legislativa Regional, conjuntamente com a proposta de orçamento, informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas", tal como decorre do art.º 29 da LEORAM (cfr. n.º 9.3.1);
A proposta de orçamento para 1999 não contemplou as dotações necessárias à satisfação dos encargos decorrentes da transformação da Administração de Portos da RAM em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, nem os recursos necessários à concessão de suprimentos à empresa Jornal da Madeira (cfr. n.º 9.4.2).
3.10 - Fluxos financeiros com a UE
A) Âmbito de verificação
A análise aos fluxos financeiros com a UE, relativos a 1999, incidiu sobre a execução do POPRAM II, dado que este representava a principal intervenção operacional em curso na Região, no âmbito do QCA II (1994-1999), quer pelo montante de recursos financeiros envolvidos (cerca de 90,5 milhões de contos de despesa pública comunitária) quer por integrar acções co-financiadas pelo FEDER, pelo FSE, pelo FEOGA-O e pelo IFOP, bem como sobre os fluxos relativos a programas de âmbito nacional com aplicação na Região (tais como o PROCOM, o PEDIP II e o SIFIT).
Complementarmente, foram objecto de análise os fluxos financeiros provenientes do Fundo de Coesão e de Iniciativas Comunitárias (nomeadamente o REGIS II). Foram também considerados os resultados da acção de fiscalização ao Sistema de Controlo Interno do FEDER.
B) Conclusões e recomendações
1) No domínio da execução global dos Fluxos Financeiros com a UE, formulam-se as seguintes conclusões:
Foram transferidos para a RAM, 29,5 milhões de contos, o que, face a 1998, significou um decréscimo de 5,8 milhões de contos, representando -16,4% em termos relativos. Do montante transferido, 60,7%, ou seja, cerca de 17,9 milhões de contos, destinaram-se a entidades públicas e os restantes 39,3%, traduzidos em cerca de 11,6 milhões de contos, a beneficiários privados. (Cfr. n.º 10.3.2.1);
O Fundo de Coesão, em 1999, foi responsável pelas maiores transferências comunitárias para a Região, no valor de 11,2 milhões de contos (38% do total das transferências). (Cfr. n.º 10.3.2.1);
Durante o período de 1994-1999, foram transferidos da UE para a RAM (relativamente ao POPRAM II) 78,8 milhões de contos, representando 87,1% do total programado para aquele período. A parcela remanescente, cerca de 11,6 milhões de contos, incluí o saldo final de cada componente, correspondente a 20% da tranche de 1999, que será desbloqueada com a aprovação pela Comissão Europeia do respectivo Relatório Final. (Cfr. n.º 10.7.1);
Os montantes acumulados de aprovação de despesa comunitária são superiores ao programado em 3,3 milhões de contos, o que significa que o POPRAM II apresenta um overbooking de 3,6%. (Cfr. n.º 10.7.1);
A execução global acumulada do POPRAM II, no que se refere à despesa comunitária, ascendia a 79,5 milhões de contos, o que, face ao programado (90,4 milhões de contos), representa uma taxa de execução de 87,9%. (Cfr. nº 10.7.1);
Os montantes assumidos (19,8 milhões de contos), em 1999, no que se refere à despesa pública comunitária, superaram o programado (15,4 milhões de contos) em 28,8% (4,4 milhões de contos);
A execução da despesa pública comunitária foi de 5,6 milhões de contos, o que face ao programado (15,4 milhões de contos), representou uma taxa de execução de 36,5%. (Cfr. 10.7.1).
2) Da análise efectuada, no âmbito da acção de fiscalização ao Sistema de Controlo Interno do FEDER extraem-se as seguintes conclusões (cfr. 10.7.2):
A componente FEDER, do Programa Operacional Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira - 1994/1999 (POPRAM II), é a mais importante, não só pelo volume de subvenções comunitárias previstas (59,6 milhões de contos e 65,9% do total da despesa pública comunitária prevista para o período), mas, também, por integrar os vários subprogramas em que se encontra estruturado o Programa e, portanto, apoiar praticamente todos os sectores considerados relevantes para o desenvolvimento da Região;
O controlo de 1.º nível, entendido como acções de verificação a cargo dos gestores ou sob a sua responsabilidade, realizadas com o objectivo específico de controlo, não é efectuado pela EAT/DRP. Esta situação é preocupante, tendo em atenção que o art.º 3.º do Regulamento (CEE) n.º 2064/97 estabelece níveis mínimos de controlo em todas as Intervenções Operacionais até à data de encerramento do QCA II (5% da despesa total elegível), que a não serem atingidos, poderão inviabilizar pedidos de pagamentos de saldos finais. De acordo com a EAT/ DRP, esta situação será suprida com acções de fiscalização a efectuar pela IGF, no âmbito da certificação do POPRAM II;
O montante acumulado de aprovações, da comparticipação comunitária FEDER, até 1999 (66.934 milhares de contos), no âmbito do POPRAM II, ultrapassou o programado (59 604 milhares de contos) em 7.330 milhares de contos, o que se traduz num overbooking de 12,3% da componente FEDER do programa;
Até 1999, a despesa pública comunitária FEDER executada (55,2 milhões de contos) foi na ordem dos 92,6% da prevista (59,6 milhões de contos), encontrando-se, assim, por executar 4,4 milhões de contos;
Os subprogramas 1, 2 e 4 apresentam taxas de execução superiores à registada globalmente para o programa, no período de 1994 a 1999, de 99,3%, 96,6% e 109,8%, respectivamente;
As transferências, para a RAM, efectuadas, de 1994 a 1999, no âmbito do POPRAM II - FEDER, totalizaram o montante de 53,8 milhões de contos, correspondentes a 90,3% do programado para o período;
As transferências efectuadas em 1999, no montante de 1,75 milhões de contos, dizem respeito a um adiantamento efectuado pela DGDR à Região;
Os pedidos de pagamento pelos executores dos projectos, em 1999, no âmbito das comparticipações FEDER, ascenderam a 1,5 milhões de contos; por sua vez, os pagamentos atingiram os 2,5 milhões de contos;
Relativamente à acção de fiscalização ao sistema de controlo interno do FEDER, recomenda-se que a DRP/EAT efectue acções de verificação aos projectos cofinanciados pelo POPRAM II, consubstanciando as suas atribuições relativamente ao controlo de 1.º nível.
3.11 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos
A) Âmbito de verificação
Os trabalhos desenvolvidos centraram-se na análise da execução orçamental e da sua evolução relativamente aos anos anteriores, bem como na confirmação da consistência das demonstrações financeiras apresentadas pelo Governo Regional face às Contas de Gerência dos serviços.
B) Conclusões e recomendações
Da análise efectuada, no âmbito da execução orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos formulam-se as seguintes conclusões e recomendações:
A significativa dependência dos Fundos e Serviços Autónomos das transferências do orçamento regional, associada, em alguns casos, à reduzida dimensão financeira e organizacional, põe em causa a justificação do regime financeiro que lhes foi atribuído (cfr. n.º 11.4);
Em consonância com o princípio do orçamento bruto, recomenda-se que o Governo Regional proceda à contabilização, nos mapas respectivos, das reposições no Tesouro de saldos dos Fundos e Serviços Autónomos (cfr. n.º 11.3.1);
A taxa de crescimento da massa salarial dos Fundos e Serviços Autónomos, que se situou nos 11%, de 1998 para 1999, tem sido sistematicamente superior à taxa de inflação verificada na RAM (cfr. n.º 11.6.) daí que se recomende uma maior contenção deste tipo de despesas, atenta a importância que o controlo deste agregado desempenha para o equilíbrio das finanças regionais;
O mapa da execução orçamental dos serviços e fundos autónomos por classificação funcional, previsto no n.º 10 do n.º III do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, deverá contemplar apenas as despesas de carácter orçamental (cfr. n.º 11.6.1);
A acumulação das situações de incumprimento perante terceiros, expressa pelo valor dos encargos assumidos e não pagos (21 milhões de contos), pela taxa de crescimento homóloga (+45%), e pelo elevado peso relativo dos encargos face ao valor dos pagamentos efectuados em 1999 (45%), indicia um descontrolo da assunção das despesas face à real capacidade financeira dos Fundos e Serviços Autónomos (cfr. n.º 11.6.2);
É de salientar que a assunção de encargos sem cabimento orçamental é susceptível de consubstanciar a infracção financeira prevista e punida pela al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto;
O Tribunal de Contas recomenda que pelas razões que levaram à criação do novo regime de administração financeira do Estado, como sejam a gestão mais eficiente e eficaz dos dinheiros públicos, e por motivos de unidade e de coerência de sistema, a Região Autónoma da Madeira adopte aquele regime, bem como o Plano Oficial de Contabilidade Pública (incluindo os Planos de Contas Sectoriais em vigor) (cfr. n.º 11.7).
(nota 1) Na previsão e na execução, os juros da dívida incluem apenas os valores inscritos nas rubricas 03.01.04 - Encargos Correntes da Dívida, Juros, Instituições de Crédito - e 03.01.07 - Encargos Correntes da Dívida, Juros, Exterior-CEE -, respectivamente, por corresponderem aos da dívida financeira regional.
(nota 2) O orçamento deve prever as receitas necessárias à cobertura das despesas nele inscritas - art.º 105.º, n.º 4, da CRP.
(nota 3) EPARAM - Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto.
(nota 4) LEORAM - Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a LFRA - Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, o DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, que aprovou o Orçamento Regional para o ano de 1999, e o DLR n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro, através do qual foi alterado aquele diploma orçamental.
(nota 5) No orçamento inicial aprovado pelo DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, inscreveram-se receitas no valor global de 215,2 milhões de contos, tendo o orçamento rectificativo, constante do DLR n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro, aumentado a previsão de receita para os 234,5 milhões de contos.
(nota 6) As receitas comunitárias, que nos últimos anos têm constituído uma importante fonte de receita regional, diminuíram substancialmente em 1999, pois significaram apenas um encaixe de 2,985 milhões de contos, com o peso de 2% no total da receita e uma taxa de execução de 8,1%, contra os 10,59 milhões de contos arrecadados em 1998.
(nota 7) Com exclusão das CO e dos RPT.
(nota 8) Dos quais 14,6 milhões de contos respeitam à dívida do Serviço Regional de Saúde a fornecedores e prestadores de serviços - cfr. o ofício n.º 2453, de 14 de Setembro de 2000, da DROC.
(nota 9) Cfr. os pareceres sobre as contas da RAM de 1995 a 1998.
(nota 10) Publicadas no JORAM, 1.ª série, durante o ano de 1999.
(nota 11) De 31 de Dezembro de 1990, e publicado no DR, n.º 58, II Série, de 11 de Março de 1991.
(nota 12) Designadamente, o disposto no DR n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, e no DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março.
(nota 13) Nos mapas anexos XXVI e XXVII à Conta da Região de 1999, verificou-se a omissão do montante por regularizar junto do Banco de Portugal no final do ano, no valor de 1 767 716 046$, devido pela utilização da respectiva Conta Gratuita nos anos de 1995 a 1999. Deste modo, e à semelhança de anos anteriores, não só foi omitido no Anexo XXVII, na coluna "Aumentos - Outros", o montante de 310 321 843$, resultante do acréscimo verificado em 1999, como também na coluna "Dívida em 31 de Dezembro de 1999" não se contabilizou o valor global da dívida ao Banco de Portugal, de 7 886 597 977$, sendo que esta importância também não consta do anexo XXVI, na coluna "Capital em dívida".
(nota 14) Nos termos do art.º 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 1998), e do art.º 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevreiro), foi aprovado pelo Governo da República um programa especial de amortização da dívida pública regional num total de 110 milhões de contos, dos quais 10,387 milhões de contos, tendo sido amortizados pela RAM em 1997, foram assumidos e reembolsados pelo Estado no ano de 1998, 65,65 milhões de contos no mesmo ano e o remanescente, 33,59 milhões de contos, em 1999.
(nota 15) No acordo celebrado, em 15 de Setembro de 1999, entre o Estado e a Região, o Governo da República comprometera-se a assumir cerca de 33,6 milhões de contos de dívida regional, com referência a 1 de Janeiro de 1999. Todavia, os pagamentos efectuados pela DGT, a várias instituições de crédito, de acordo com o anexo XXVII da CR de 1999, totalizaram apenas 32,9 milhões de contos. Para a SRPF, "as divergências explicam-se pelo facto da dívida externa assumida pelo Estado ter sido convertida com base na taxa de câmbio em vigor na data da assunção da mesma".
(nota 16) O pagamento de juros na sequência de descobertos bancários, denota alguma falta de controlo ao nível da coordenação entre a gestão da tesouraria do Governo Regional e a gestão orçamental.
(nota 17) Através deles, a Região constitui-se devedora junto das instituições financeiras onde as facturas, emitidas pelos fornecedores e prestadores de serviços, foram descontadas, uma vez que se opera uma mudança do titular dos créditos, existe uma mobilização dos fundos próprios do Banco para satisfação de uma obrigação, com base numa factura emitida em nome do Governo Regional, e há lugar a uma cobrança de juros sobre a utilização desse capital.
(nota 18) O valor de juros pagos pelo CHF, no ano de 1999, no âmbito do SRS, declarado pela DROC, através do ofício n.º 1430 de 11 de Maio de 2001, diverge do referido no ofício da DRF n.º 3821, de 27 de Outubro de 2001, no montante de 1 417 899$. Não foi enviada a informação solicitada pelo Serviço de Apoio da SRMTC à DROC, relativamente a pagamentos efectuados pelo CRS, ao abrigo dos protocolos celebrados, e ao LREC sobre a eventual existência de juros, na sequência de descobertos bancários.
(nota 19) Cfr. o anexo XXVI da Conta da RAM de 1999. Não abrange a dívida directa dos FSA.
(nota 20) Na situação patrimonial passiva referente a 31/12/99, a dívida total da RAM ascenderá a 148 177 395 679$ ou a 133 039 094 550$, consoante se demonstre, ou não, a pertinência do crédito de 15 138 301 129$, reclamado pelo Tesouro.
(nota 21) Uma vez que os adiantamentos do Banco de Portugal não foram regularizados até ao final do ano económico, considera-se que os mesmos configuram dívida pública fundada, por aplicação da alínea b) do art.º 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro.
(nota 22) Norma que atribui competência à DRF para "Instruir e acompanhar os processos de concessão de aval da Região e fiscalizar a entidade beneficiária".
(nota 23) E mesmo em relação à sua antecessora, a Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro.
(nota 24) O Governo Regional da Madeira e os Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 25) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no Capítulo sobre "As Contas da Administração Pública Regional".
(nota 26):
Anexo XXXVI - "Participação da Região no capital social de empresas (situação em 31 de Dezembro de 1999)";
"Anexo XXXVII - Balanço sintético das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999";
"Anexo XXXVVIII - Demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999".
IV - As contas da Administração Pública Regional - Ajustamentos
4.1 - Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos)
O ajustamento apurado para a Conta da Região de 1999 é o seguinte:
Receita:
Saldo do ano anterior ... 479 955 631$00
Receita cobrada ... 176 401 300 003$60
... 176 881 255 634$60
Despesa:
Pagamentos efectuados ... 175 967 430 655$00
Saldo para o ano seguinte ... 913 824 979$60
... 176 881 255 634$60
4.2 - Conta consolidada da Região
Na elaboração do ajustamento da Conta consolidada, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Pública Regional (ver nota 1)
... (Em contos)
Receita:
Saldo do ano anterior ... 2 322 592
Receita cobrada ... 236 591 007
... 238 913 599
Despesa:
Pagamentos efectuados ... 235 876 985
Saldo para o ano seguinte ... 3 036 614
... 238 913 599
4.3 - Conta consolidada com encargos assumidos e não pagos
No ajustamento da Conta consolidada com os encargos assumidos e não pagos, que se segue, consideram-se, também, os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM) (ver nota 2).
... (Em contos)
Receita:
Saldo do ano anterior ... 2 322 592
Receita cobrada ... 236 591 007
... 238 913 599
Despesa:
Pagamentos efectuados ... 235 876 985
Encargos assumidos e não pagos ... 38 433 097 Saldo para o ano seguinte ... -35 396 483
... 238 913 599
(nota 1) Para efeitos de consolidação foram considerados os valores anteriormente expressos adicionados dos relativos às rubricas dos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 2) Vejam-se os n.os 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, que dispõem:
"2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei."
"4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores."
V - Parecer
Face ao exposto, e com as recomendações que se deixaram formuladas, o Colectivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, reunido, aos 10 de Julho de 2001, na Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, emite o presente parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 1999, a fim de ser remetido à Assembleia Legislativa Regional, para os efeitos do artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Sublinhe-se a necessidade de a ALR recomendar ao Governo Regional que solucione o diferendo que subsiste entre a Região e o Tesouro, relativo ao crédito reclamado no montante de 15 138 301 129$, a que alude o n.º 3.6.1 do presente parecer.
De acordo com o artigo 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3 da citada Lei n.º 98/97, este Parecer será publicado na II Série do Diário da República, sendo, também, promovida a sua publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, nos mesmos termos em que se determina a publicação no Diário da República, sem prejuízo da sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o disposto no n.º 4 do mesmo artigo 9.º.
Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, ao 10.º dia do mês de Julho do ano de 2001.
O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. - O Juiz-Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (relator), Manuel Cruz Pestana de Gouveia. - O Juiz-Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, José Faustino de Sousa. - Fui presente, O Procurador-Geral-Adjunto, João Maria Marques de Freitas.
VOLUME II
RELATÓRIO
CAPÍTULO I
O PROCESSO ORÇAMENTAL
1.1 - O orçamento da RAM para 1999
1.1.1 - Introdução
O quadro legislativo aplicável ao processo orçamental regional consta da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM), que contém os princípios e regras orçamentais a observar na elaboração, organização, discussão, aprovação, execução, alteração e fiscalização do Orçamento, assim como a estrutura da Conta da Região.
No ano de 1999, a proposta do Orçamento Regional (ver nota 1) , para além de não ter sido acompanhada de alguns dos anexos informativos descritos no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, só deu entrada na ALR em 30 de Dezembro de 1998, quando, por força do n.º 1 do art.º 9.º daquela Lei n.º 28/92, o executivo regional a devia apresentar àquele órgão legislativo até ao dia 2 de Novembro de 1998.
Esta apresentação tardia repercutiu-se na data de aprovação do Orçamento, ocorrida a 2 de Fevereiro de 1999, tendo impossibilitado a observância do disposto no n.º 1 do art.º 14.º da Lei n.º 28/92, o qual determina que a votação, pela ALR, do Orçamento da Região para o ano seguinte, tenha lugar até 15 de Dezembro.
Impediu, igualmente, a entrada em vigor do Orçamento da Região no início do ano em análise, pois o DLR n.º 9/99/M que o aprovou apenas foi publicado na I série do Diário da República, de 4 de Março de 1999, obrigando que, durante esse período transitório, se tivesse mantido em vigor o Orçamento do ano anterior, em cumprimento do disposto no art.º 15.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (ver nota 2).
O citado DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, entrou em vigor na data da sua publicação, integrando o orçamento por ele aprovado a parte do orçamento executada nos termos do art.º 15.º da Lei n.º 28/92.
A SRPF justificou o referido atraso com o facto de ter sido "a primeira proposta de Orçamento apresentada já na vigência plena da Lei de Finanças Regionais (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro). Argumentou, ainda, que [...] a elaboração da proposta de Orçamento da Região depende, em certa medida, do que é estabelecido a nível do Orçamento do Estado, nomeadamente no tocante às transferências financeiras para a Região e aos limites de endividamento líquido, facto este que só ocorre, geralmente, após a entrega/aprovação da proposta de Orçamento do na Assembleia da República."
Embora sejam válidos os argumentos apresentados pela SRPF, com o atraso verificado na entrega da proposta de orçamento à ALR, mostra-se inobservado o disposto nos artigos 9.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Conforme se salientou a proposta de Orçamento, apresentada pelo Governo Regional da Madeira, não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos elencados no art.º 13.º, da Lei n.º 28/92, os quais, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art.º 3.º e no art.º 10.º, ambos igualmente da Lei n.º 28/92, deveriam fazer parte do respectivo relatório justificativo, concretamente os indicados a seguir:
Justificação das variações das previsões de receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior - apenas existe uma discriminação dos valores previstos para o ano económico em apreço [cfr. a alínea a) do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92];
Benefícios fiscais e estimativa da receita cessante - não foi feita qualquer referência aos montantes envolvidos, nem sequer à sua existência [cfr. a alínea e) do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92];
Transferências orçamentais para as empresas públicas - na parte referente às transferências para as empresas públicas sob a forma de suprimentos ou subsídios à exploração [cfr. a alínea b) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92];
Justificação económica e social dos benefícios fiscais [cfr. a alínea e) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92];
Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos - não foram apresentados, de forma sistematizada, os fundos e programas comunitários [cfr. a alínea f) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92];
Transferências do Orçamento do Estado - Não foi incluída a justificação para as transferências do OE [cfr. a alínea d) do n.º 1 do art.º l3.º da Lei n.º 28/92].
Acresce que à proposta orçamental também não foram juntos todos os elementos necessários à análise da situação do sector público empresarial regional, mais precisamente os Balanços e os mapas da Demonstração de Resultados das empresas que integram esse sector (cfr. o n.º 3 do art.º 3 da mesma Lei n.º 28/92).
No que concerne aos anexos informativos em falta, a SRPF esclareceu que a "[...] proposta de Orçamento da Região para 2000 já inclui informação respeitante a estimativa da receita cessante", deixando entender que do orçamento desse ano continuam a não constar, em anexo, todos os elementos necessários à apreciação da situação financeira dos sectores administrativo e empresarial regionais.
Refira-se também que a Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 1999 (ver nota 3), à semelhança das suas congéneres anteriores, acolheu no seu articulado normas de aplicação directa à Região, concretamente o art.º 8.º, prevendo a retenção de montantes nas transferências do OE, e o art.º 80.º, onde se fixou, em 5 milhões de contos, a capacidade de endividamento líquido da RAM para aquele ano (ver nota 4).
1.1.2 - O decreto legislativo regional do Orçamento
O conteúdo do articulado do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, respeitou, no essencial, o modelo traçado pelo art.º 11.º da LEORAM. Assim, no capítulo I (art.º 1.º) aprovaram-se os mapas orçamentais (mapas I a VIII do orçamento da administração pública regional, incluindo os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, e o mapa IX, com os programas e projectos plurianuais), no capítulo III (art.ºs 6.º a 12.º) autorizaram-se as diversas operações passivas e activas do tesouro público regional e no capítulo IV (art.ºs 13.º a 15.º) definiram-se regras para a execução orçamental (ver nota 5).
A par disso, o articulado do citado DLR n.º 9/99/M, seguindo a prática de anos anteriores, acolheu normas alheias ao conteúdo nuclear do orçamento6 , em domínios relacionados com as finanças locais (capítulo II - art.ºs 2.º a 5.º), os mercados públicos (capítulo V - art.ºs 16.º a 20.º), a concessão de subsídios e outros apoios financeiros (capítulo VI - art.ºs 21.º a 25.º), e o património financeiro regional [capítulo IX - art.ºs 30.º (Constituição de sociedades) e 31.º (Empresas e instituições participadas pela RAM)].
Em relação ao anterior diploma orçamental, o DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, absorveu a maioria das normas que tratavam de matérias não orçamentais, importando destacar aquelas que, por via da entrada em vigor das Leis n.ºs 13/98, de 24 de Fevereiro, (Lei de Finanças das Regiões Autónomas) e 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais), exibam aspecto inovador ou alguma alteração, face ao ano anterior.
Em matéria de finanças locais (ver nota 7), os art.ºs 3.º e 5.º do capítulo II autorizavam, respectivamente, o Governo Regional a:
Transferir verbas, para os municípios da Região, até ao montante de 1,7 milhões de contos, como apoio financeiro complementar, nos termos do disposto n.º 7.º do art.º 7.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto;
Proceder à retenção das transferências destinadas aos municípios da Região, para a regularização das respectivas dívidas ao IGA e à EEM, de acordo com o previsto no art.º 8.º também da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.
No capítulo III, concernente às operações passivas e activas do tesouro público regional, o Governo Regional foi autorizado (ver nota 8):
Ao abrigo dos art.ºs 6.º e 7.º, a aumentar o endividamento líquido global até 5 milhões de contos, para financiar o Orçamento Regional de 1999, nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, através da contracção de "[...] empréstimos amortizáveis, com o prazo máximo de 30 anos, internos denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante resultante da adição dos seguintes valores:
Montante do acréscimo do endividamento líquido previsto no artigo 6.º;
Montante das amortizações da dívida pública regional realizadas durante o ano, nas respectivas datas de vencimento ou antecipadas por razões de gestão da dívida pública regional;
Montante de outras quaisquer operações envolvendo a redução da dívida pública regional".
Pelo art.º 8.º, a realizar as seguintes operações de gestão da dívida pública regional:
"a) Substituição entre a emissão das várias modalidades de empréstimos;
b) Reforço das dotações para amortização de capital;
c) Pagamento antecipado, total ou parcial, de empréstimos já contratados;
d) Conversão de empréstimos existentes, nos termos e nas condições da emissão ou do contrato, ou por acordo com os respectivos titulares, quando as condições correntes dos mercados financeiros o aconselharem."
E, com fundamento no art.º 9.º, para fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria, a contrair empréstimos internos de curto prazo, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 23.º e do art.º 25.º, ambos da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (ver nota 9).
Nas disposições finais e transitórias, inseridas no capítulo IX, ao art.º 30.º, correspondente ao art.º 28.º do diploma orçamental de 1998, dedicado à constituição de sociedades, foram adicionadas duas alíneas referentes à:
"[...]
b) Adopção dos procedimentos necessários à constituição de uma sociedade comercial que tem por objecto a gestão dos parques industriais da Região, ficando esta autorizada a participar no respectivo capital social com outras entidades públicas ou privadas;
c) Promoção da transformação da APRAM - Administração dos Portos da RAM em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos."
1.2 - Regras e princípios orçamentais
A elaboração e execução dos orçamentos são norteadas por um conjunto de regras e princípios que têm o papel de evitar a adulteração do seu espírito, encontrando-se, actualmente, consagrados na CRP, e desenvolvidos nas Leis de Enquadramento dos Orçamentos, quer do Estado, quer da RAM, quer ainda da RAA.
Os pontos a seguir reproduzidos destacam apenas os princípios que não foram integralmente observados, no que respeita à elaboração do Orçamento da Região e à sua execução para o ano em análise, mas cumprindo referir que, na generalidade, aquele encontra-se em conformidade com os princípios e regras orçamentais em vigor, enunciados e desenvolvidos na Lei n.º 28/92, de 1/09.
1.2.1 - O princípio do equilíbrio orçamental
O equilíbrio orçamental pode ser encarado sob a perspectiva do equilíbrio da previsão orçamental ou do equilíbrio da conta, uma vez que pode haver equilíbrio na previsão de receitas e despesas e a conta mostrar-se desequilibrada, isto caso a execução orçamental não corresponda à previsão. Ao equilíbrio formal, construído a partir de uma situação contabilística de igualdade entre as receitas e despesas, contrapõe-se o equilíbrio substancial assente numa relação concreta entre certo tipo de receitas e certo tipo de despesas (ver nota 10).
A CRP, no seu art.º 105.º, n.º 4, determina que o orçamento, a ser elaborado, preveja as receitas necessárias à cobertura das despesas nele inscritas. A Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, por sua vez, no art.º 4.º, n.º 2, exige o chamado equilíbrio primário, ao preceituar que "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir" (ver nota 11).
O equilíbrio primário preconizado naquela norma não é neutral perante a dívida pública, na medida em que implica o seu aumento, e isto porque, no caso de as receitas efectivas não serem superiores ou, pelo menos, iguais às despesas efectivas, o défice orçamental terá que ser financiado pelo recurso ao endividamento.
À luz do referido critério de equilíbrio orçamental, no ano económico de 1999, o orçamento da Região apresentou-se deficitário em 2,5 milhões de contos (ver nota 12), conforme se pode observar no quadro infra reproduzido e respectivo gráfico, com dados sobre a evolução do saldo primário, no quinquénio de 1995/99 (ver nota 13):
QUADRO 1.1
Saldo primário do ORAM - 1999
... (Em milhares contos)
Anos ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receita efectiva ... 153 811,4 ... 165 096,9 ... 180 738,8 ... 178 379 ... 220 151,2
Despesa efectiva ... 171 811,4 ... 193 094,9 ... 196 738,8 ... 195 379 ... 225 119,2
Saldo efectivo ... -18 000 ... -27 998 ... -16 000 ... -17 000 ... -4 968
Juros dívida ... 7 800 ... 7 764 ... 6 241 ... 5 924,3 ... 2 468
Saldo primário ... -10 200 ... -20 234 ... - 9 759 ... -11 075,7 ... -2 500
Fonte. - Contas da RAM 1995/1999 - vol. II.
GRÁFICO 1.1
Evolução do saldo primário (1995-1999)
Embora em 1999 tenha havido uma redução significativa do défice, o saldo primário, no período considerado, foi sempre negativo, o que significa um contínuo desrespeito pelo princípio do equilíbrio orçamental.
Convém salientar que uma situação de finanças públicas equilibradas constitui um elemento decisivo para um crescimento económico sustentado e não inflacionista, e para a manutenção de um nível elevado de emprego.
Face ao disposto no n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a existência de défice no saldo primário apenas será admissível se na sua origem estiverem razões conjunturais.
Em relação a esta questão, a SRPF reiterou, na sua resposta, os argumentos aduzidos em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 1998, onde ela também se colocou, repetindo, em síntese, a ideia de que numa fase em que o "Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir".
Por outro lado, importa considerar que, em política orçamental, a observância do princípio de que o défice público não deve exceder as despesas de investimento tem a consequência de equilibrar o orçamento corrente (ver nota 14). E para que haja equilíbrio é necessário que as despesas correntes sejam cobertas por receitas correntes, resultando o desequilíbrio apenas da cobertura das despesas correntes por receitas de capital.
No caso da RAM, a evolução do saldo corrente, no período compreendido entre 1995 e 1999, bem como o grau de cobertura da despesa corrente pela receita corrente, constam do quadro seguinte:
QUADRO 1.2
Evolução do saldo corrente (1995/99)
... (Em milhares contos)
Anos ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receita corrente ... 80 675,6 ... 86 843 ... 97 644 ... 110 232,6 ... 107 197,7
Despesa corrente ... 96 355,3 ... 104 553,2 ... 105 126,6 ... 111 322,1 ... 114 240,6
Grau cobertura (percentagem) ... 83,7 ... 83,1 ... 92,9 ... 99 ... 93,8
Saldo corrente ... -15 679,7 ... -17 710,2 ... -7 482,5 ... -1 089,5 ... -7 042,9
Fonte. - Orçamentos da RAM de 1995 a 1999.
Como se verifica, no ano de 1999, e ao contrário do saldo primário, o saldo corrente piorou em relação ao ano de 1998, tendo sido deficitário em, aproximadamente, 7,1 milhões de contos, o que se traduziu na necessidade de recurso às receitas de capital para cobrir os gastos correntes, quando aquelas receitas apenas deveriam ser aplicadas em despesas de investimento.
1.3 - O decreto regulamentar regional de execução orçamental
A Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, no seu art.º 16.º, dispõe que "O Governo Regional deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, devendo, no exercício do poder de execução orçamental, aprovar os decretos regulamentares contendo as disposições necessárias a tal execução, sem prejuízo da imediata aplicação das normas do decreto legislativo regional que aprovou o Orçamento que sejam directamente exequíveis".
Não obstante o conteúdo daquela norma, em 1999, as regras de execução do Orçamento da RAM só foram definidas quase cinco meses após a publicação do DLR que aprovou o Orçamento da Região para o mesmo ano, pelo DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, o que se traduziu na ausência de regras de execução orçamental durante 7 meses do ano económico, apesar de parte da despesa já ter sido assumida, realizada e paga.
Quando confrontada com a situação descrita, a SRPF informou que "Embora o Decreto Regulamentar Regional n.º 9/99/M tivesse sido publicado a 29 de Julho, já haviam sido tomadas, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, as medidas de racionalização e contenção de despesas na Administração Pública Regional tendo sido publicado a 11 de Março, a Resolução n.º 290/99".
Ora, do invocado art.º 16.º decorre que a publicação, quer do Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento, quer do diploma que contém as disposições necessárias à sua execução, ocorra no início do ano económico a que se destinam.
Por força do seu art.º 17.º, a produção de efeitos daquele diploma regulamentador da execução do Orçamento Regional de 1999, foi, no entanto, retroagida à data da entrada em vigor do Orçamento da RAM, e nele destaca-se, pelo seu carácter inovador, o conteúdo das seguintes normas:
O art.º 15.º determinou que a celebração de contratos de locação financeira pelos serviços da administração pública regional, incluindo os fundos e serviços autónomos, fosse precedida de autorização prévia do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, depois de obtido o parecer da DROC, sob pena de tais contratos serem considerados nulos (ver nota 15);
O art.º 16.º dispensou os institutos, serviços e fundos autónomos da reposição dos saldos de gerência que não excedessem 5000$.
1.4 - Alterações orçamentais
Constituindo o orçamento uma previsão, o n.º 4 do art.º 105.º da CRP admite que o mesmo possa ser objecto de alterações (ver nota 16) desde que observada a disciplina do art.º 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, podendo, consoante a natureza que assumem, competir à ALR ou ao Governo Regional, conforme sejam alterações estruturais ou fundamentais (n.ºs 1 e 2 do citado art.º 20.º), ou alterações subordinadas ou com pendor claramente executivo (n.ºs 3, 4, 5 e 7 do mesmo artigo).
No ano económico de 1999, ainda não foi dada execução ao preceituado no art.º 20.º, n.º 8, da Lei n.º 28/92, que incumbe o Governo Regional de definir, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que forem da sua competência.
A SRPF, no exercício do contraditório, alegou que "(...) após a publicação do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, que estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais foi enviada uma circular (Circular n.º 2/ORÇ/95, de 23 de Maio) a todos os serviços da Administração Pública Regional, com as instruções a observar no âmbito do processo das alterações orçamentais da competência do Governo Regional e sua tramitação."
Todavia, a referida circular não pode substituir, no plano jurídico-administrativo, o decreto regulamentar regional a que alude o n.º 8 do invocado art.º 20.º, em cujo texto a sua emissão se encontra expressamente prevista.
Nesta matéria, refira-se também que, através do art.º 15.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, o Governo Regional foi autorizado a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação em vigor, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de Abril (ver nota 17).
1.4.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada e da receita prevista
De acordo com o n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, são aprovadas por decreto legislativo da ALR "As alterações orçamentais que impliquem aumento da despesa total do Orçamento da Região Autónoma da Madeira [...]". No ano em análise, com o DLR n.º 28-B/99/M, de 26/11, foram alterados os valores globais das receitas e das despesas previstos no orçamento inicial, das diversas secretarias regionais.
Além disso, nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, de 15/04, as alterações orçamentais podem assumir, entre outras, a forma de "Créditos especiais, traduzidos na inscrição ou reforço de dotações de despesa, com compensação no aumento da previsão das receitas consignadas ou dos saldos de dotações de anos anteriores".
Fazendo uso da norma contida no n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 9/99/M, de 4/03, o Governo Regional procedeu à abertura de créditos especiais, tanto na receita como na despesa, no montante global de 1 247 487 contos.
1.4.1.1 - Alterações orçamentais da receita prevista
QUADRO 1.3
Alterações orçamentais da receita - 1999
Fonte. - DLR n.º 28-B/99/M, de 26/11, e relação trimestral das alterações orçamentais.
A observação do quadro anterior permite evidenciar:
O reforço de 19 247 487 contos verificado no total da receita prevista, operado pelo DLR n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro, no valor de 18 000 000 contos, e pela abertura de créditos especiais no montante 1 247 487 contos;
O aumento de 23 000 000 contos no capítulo "Transferências", por conta da receita prevista no âmbito do contrato de concessão da exploração de estradas adjudicado à sociedade ViaLitoral, S. A.., inscrita na rubrica de classificação económica 09.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Empresas públicas, equiparadas ou participadas - Outras;
A diminuição de 5 000 000 contos nas expectativas de cobrança dos "Impostos Directos", mais concretamente, no IRS (4 000 000 contos) e no IRC (1 000 000 contos);
A abertura de créditos especiais em cerca de 0,6% do orçamento inicial, o que demonstra uma maior acuidade na previsão das receitas;
Estes créditos especiais respeitam, principalmente, a "Recursos Próprios de Terceiros" (92,4%), destacando-se nestes a rubrica 20.02.01. - Outros Fundos Comunitários - REGIS, com o montante de 366.040 contos, e ao capítulo "Venda de Bens e Serviços Correntes", com a dotação de 64.217 contos (5,1%), aplicada no reforço dos orçamentos de diversos estabelecimentos de ensino.
1.4.1.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada
QUADRO 1.4
Alterações orçamentais da despesa orçamentada - 1999
Fonte. - DLR n.º 28-B/99/M, de 26/11, e relação trimestral das alterações orçamentais
Do quadro IV, destacam-se os seguintes aspectos:
Em termos globais, o aumento de 18 000 000 de contos, por via do orçamento rectificativo, reforçou principalmente o capítulo "Aquisição de Bens de Capital" (17 089 200 contos), destinado a financiar, em grande parte, o programa do PIDDAR "Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias", em particular os seguintes projectos:
Circular ao Funchal - Cota 200 (2ª fase) - DRE;
Via Rápida Funchal - Aeroporto (2ª fase)- DRE;
Túnel da Encumeada e Seus Acessos - DRE;
Aquisição de Terrenos para Construção de Infraestruturas Rodoviárias - SDSR.
A execução desses projectos coube à SRESA, pelo que este departamento governamental foi o que mais beneficiou (17 085 000 contos) com o reforço da dotação orçamental;
A diminuição verificada nos "Encargos Correntes da Dívida", no montante de 2 700 000 contos (variação relativa de 47,8%), na sequência da publicação do citado DLR n.º 28-B/99/M, ficou a dever-se à correcção efectuada nas dotações fixadas para os juros, em virtude de, no ano em apreço, o seu pagamento ter sido directamente suportado pelo OE;
A absorção, pelos "Recursos Próprios de Terceiros", no âmbito do orçamento da SRPC, de 92,4% do valor global dos créditos especiais, equivalente ao montante de 1 136 047 contos, enquanto que os 64 217 contos (5,1%) do capítulo "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" foram canalizados para vários estabelecimentos de ensino tutelados pela SRE;
Dos restantes 47 223 contos dos créditos especiais, inscritos em "Contas Ordem", 30 000 contos foram atribuídos ao Centro Regional de Saúde, da SRASP.
1.4.2. - Alterações que não modificaram o montante global da despesa orçamentada
1.4.2.1 - Por contrapartida da dotação provisional
Ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, articulado com o n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 9/99/M, o Secretário Regional do Plano e da Coordenação podia autorizar inscrições ou reforços de dotações orçamentais, nos diversos departamentos orgânicos do Governo Regional, para fazer face a despesas inadiáveis, não previsíveis ou insuficientemente dotadas.
No ano económico de 1999, o orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e da Coordenação contemplava, na rubrica de classificação económica 06.01. - Outras Despesas Correntes - Dotação Provisional, o montante de 5 187 300 contos, cuja movimentação, mediante despacho simples, é da competência daquele Secretário Regional, de acordo com o preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
No quadro seguinte, apresenta-se o movimento dado à referida dotação provisional:
QUADRO 1.5
Alterações orçamentais por contrapartida da dotação provisional
Fonte. - Relação trimestral das alterações orçamentais.
A análise dos elementos do quadro anterior revela:
O reforço das dotações orçamentais dos diversos departamentos regionais no valor global de 4 917 093 contos, por contrapartida da dotação provisional, o que implicou a sua anulação em igual montante e representou uma percentagem de utilização que atingiu 94,8%;
A absorção pela SRE de 33,4% (1 643 346 contos) da dotação provisional utilizada (4.917.093 contos), que, por sua vez, aplicou grande parte daquele montante (849.252 contos) no reforço do projecto do PIDDAR "Acções de fomento desportivo", particularmente na rubrica de classificação económica 04.01.03. - Transferências Correntes - Administrações Públicas - IDRAM;
A transferência, para a SRESA, de 24,2% (1 188 300 contos) da dotação provisional, com o objectivo de reforçar o capítulo "Aquisição de Bens de Capital", no projecto "Aquisição terrenos para construção de infra-estruturas rodoviárias", e na rubrica de classificação económica 07.01.00 - Terrenos;
A variação positiva ocorrida nas "Despesas de Capital" da SRECE, resultante, fundamentalmente, das alterações efectuadas no capítulo "09 - Activos Financeiros", nas rubricas de classificação económica a seguir indicadas:
09.06.03-A - Empréstimos a médio e longo prazos - Outros Sectores - Jornal da Madeira, Lda., no montante de 140 000 contos;
09.01.00-Q - Aumentos de Capital - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, ANAM S. A.. - REGIS II, no valor de 180 000 contos;
09.01.00-A - Aumentos de Capital - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.., na quantia de 30 000 contos.
Relativamente a esta última sociedade, de acordo com o art.º 5.º do DLR n.º 16/99/M, de 18 de Maio, que a criou, "O capital inicial da SDPS, S. A.., é de 100 000 000$, subscrito, em dinheiro, pela Região Autónoma da Madeira" e "Encontra-se realizada pela Região Autónoma da Madeira uma entrada correspondente a 30% do capital (...)", tendo o citado diploma entrado em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
No entanto, tendo presente o conteúdo do Despacho n.º 35/Alt/SRP/99, de 24 de Junho, apenas nesta data foi orçamentada a rubrica de classificação económica 09.01.00-A - Aumentos de Capital - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.., com a dotação para suportar aquela entrada inicial de 30% (ver nota 18), indiciando que a despesa em causa terá sido assumida sem cabimento orçamental, na dotação própria e no crédito específico.
Para esta questão, em sede de contraditório, a SRFP não forneceu qualquer explicação, o que pode ser interpretado como confirmação do não acatamento do princípio da tipicidade quantitativa das despesas, consagrado no art.º 18.º da Lei n.º 28/92.
A evolução temporal da dotação provisional utilizada está patente no gráfico seguinte:
GRÁFICO 1.2
Evolução da dotação provisional (1995-1999)
O grau de utilização da dotação provisional não foi uniforme no período compreendido entre 1995 e 1999, destacando-se o ano de 1997, em que os vários departamentos regionais absorveram 99,1% do total da dotação provisional orçamentada, enquanto que, no ano de 1999, o nível de utilização quedou-se em 94,8%, ainda assim superior ao do ano de 1998.
1.4.2.2. - Por despacho simples ou conjunto
São consideradas as alterações orçamentais que não modificaram os valores globais dos orçamentos das Secretarias Regionais, autorizadas por despacho simples, do Secretário da Tutela, ou conjunto, dos Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e da Tutela, correspondendo apenas à transferência de montantes entre rubricas de classificação económica.
Estas alterações encontram-se discriminadas no quadro seguinte:
QUADRO 1.6
Alterações orçamentais por despacho
Fonte. - Relação trimestral das alterações orçamentais.
Deste quadro, salientam-se os seguintes dados:
As alterações orçamentais, por transferências entre rubricas de classificação económica, atingiram, globalmente, o montante de 22 026 348 contos, representando uma reafectação de 10,2% do orçamento inicial;
As modificações orçamentais com maior expressão financeira ocorreram na SRESA, onde totalizaram o valor de 8 798 794 contos, com uma variação de 15,3%%, face ao orçamento inicial, e com uma quota de 39,9% do global das alterações efectuadas em todos os departamentos.
A evolução das alterações orçamentais efectuadas por despacho, entre 1995 e 1999, pode representar-se graficamente, em termos totais, como segue:
GRÁFICO 1.2
Evolução das alterações orçamentais (1995-1999)
No período analisado, houve um crescimento contínuo das transferências orçamentais entre rubricas de classificação económica, dentro de cada uma das Secretarias Regionais, tendo-se, no entanto, em 1999, registado uma ligeira redução de 2,8%, relativamente ao ano de 1998.
1.4.3 - Síntese das alterações orçamentais
1.4.3.1 - Da receita
De acordo com o art.º 8.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1/09, "A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica", pelo que a análise realizada obedeceu à orientação legal dimanada daquele preceito legal, apresentando-se, no quadro a seguir reproduzido, as alterações ocorridas no orçamento da receita do ano de 1999.
QUADRO 1.7
Alterações orçamentais do orçamento da receita - 1999
Fonte. - Orçamentos de 1999 e relação trimestral das alterações orçamentais.
Os elementos do quadro permitem extrair as seguintes conclusões:
Ao reforço orçamental global, de 19 247 487 contos, da receita prevista correspondeu o acréscimo relativo de 8,9% no orçamento inicial;
As alterações da receita modificaram, substancialmente, a sua estrutura, na medida em que, no orçamento inicial, o peso das "Receitas Correntes" (49,8%) era superior ao das "Receitas de Capital" (37,6%), e, no orçamento final, a situação inverteu-se para 43,6% e 44,3%, respectivamente;
O aumento de 23 000 000 de contos nas "Receitas de Capital", mais concretamente nas "Transferências de Capital", e a redução de 5 000 000 contos no valor previsto para a cobrança dos impostos directos, tiveram repercussões ao nível do montante global das "Receitas Correntes", que diminuíram cerca de 4 935 783 contos;
A receita fiscal constituiu a principal fonte de financiamento das despesas regionais, ao representar perto de 41,3% da receita global inscrita no orçamento final e 94,7% do valor do orçamento corrente final.
1.4.3.2 - Da despesa
Na perspectiva de sintetizar a verificação realizada à estrutura da despesa, especificada, conforme a orientação do n.º 2 do art.º 8.º da Lei n.º 28/92, em função dos códigos de classificação económica, orgânica e funcional, construíram-se os quadros seguintes, onde se evidenciam as modificações ocorridas ao nível do orçamento final, face à previsão inicial, no ano de 1999.
A) Classificação económica
QUADRO 1.8
Alterações orçamentais do orçamento da despesa (por classificação económica) - 1999
Fonte. - Orçamentos de 1999 e relação trimestral das alterações orçamentais.
Os valores constantes do quadro suscitam os seguintes comentários:
¤ No orçamento final, a redução do peso das "Despesas Correntes", de 53,1% para 48,4%, e o aumento do peso das "Despesas de Capital", de 34,3% para 39,5%, representaram, em termos absolutos, uma variação de 18.727.211 contos (25,4%, face ao orçamento inicial), justificada, principalmente, pelo reforço orçamental de 17.366.596 contos no capítulo "Aquisição de Bens de Capital" (variação relativa de 40,2%), para o qual contribuiu o orçamento rectificativo com 17.089.200 contos;
¤ A diminuição de 3.950.251 contos (variação relativa de 86,6%) nas "Outras Despesas Correntes" deveu-se, em grande parte, à utilização da dotação orçamental inscrita na rubrica de classificação económica 06.01. - Outras Despesas Correntes - Dotação Provisional;
¤ O reforço de 3.423.227 contos no capítulo "Transferências Correntes", cujo objectivo principal foi o de dotar a rubrica "Transferências para as Administrações Públicas", resultou do orçamento rectificativo (1.310.750 contos) e da dotação provisional;
¤ O aumento relativo da dotação (292,1%) verificado no capítulo "Activos Financeiros" teve, na sua origem, os reforços provenientes da dotação provisional e dos despachos simples ou conjuntos.
B) Classificação funcional (ver nota 20)
QUADRO 1.9
Alterações orçamentais do orçamento da despesa (por classificação funcional) - 1999
Fonte. - Orçamentos de 1999 e relação trimestral das alterações orçamentais
Da observação do quadro supra, destaca-se:
O reforço orçamental registado nas Funções Económicas, no montante de 18 639 728 contos, decorrente, na quase totalidade, do aumento de 17 921 225 contos na dotação da função "Transportes e Comunicações", por via do acréscimo nos Investimentos do Plano da SRESA;
A redução de 2 700 000 contos nas "Operações da Dívida Pública", resultante da assunção, pelo Estado, do pagamento dos juros da dívida pública regional;
O valor negativo na rubrica "Outras Funções - Diversas Não Especificadas", reflectindo o montante da dotação provisional, inscrito no orçamento inicial da SRPC, que, no decorrer do ano económico, reforçou dotações orçamentais de outras secretarias regionais.
C) Classificação orgânica
QUADRO 1.10
Alterações orçamentais do orçamento da despesa (por classificação orgânica) - 1999
Fonte. - Orçamentos de 1999 e relação trimestral das alterações orçamentais.
A comparação dos valores do orçamento inicial com os do final, mostra uma variação global de 8,9% (19.247.487 contos), distribuída pelas dotações das diversas Secretarias Regionais, do seguinte modo:
O orçamento da SRESA foi o mais beneficiado, tendo sido reforçado em 18 273 300 contos, na sequência do orçamento rectificativo aprovado pelo DLR n.º 28-B/99/M (17 085 000 contos) e da distribuição da verba da dotação provisional (1 188 300 contos);
A SRPC sofreu o maior corte orçamental (-4 958 224 contos), por via, principalmente, da utilização da dotação provisional (-4 086 080 contos);
Na SRE, o aumento da dotação orçamental (3 204 276 contos) resultou, sobretudo, da dotação provisional (1 643 346 contos) e do aludido orçamento rectificativo (1 496 713 contos).
1.5 - Evolução orçamental
Nos quadros seguintes, analisa-se a evolução orçamental, nas perspectivas da receita e da despesa, dando-se particular destaque aos capítulos que sofreram as modificações mais significativas.
1.5.1 - Na óptica da receita
QUADRO 1.11
Evolução orçamental na óptica da receita (1996-1999)
... (em milhares de contos)
Anos ... 1996 ... Var. 96/97 ... 1997 ... Var. 97/98 ... 1998 ... Var. 98/99 ... 1999 ... Var. 96/99
R. Correntes ... 86 843 ... 12,4 ... 97 644 ... 12,9 ... 110 23 ... -2,8 ... 107 198 ... 23,4
R. Capital ... 84 391 ... -4,6 ... 80 505 ... -10,6 ... 71 954 ... 12,3 ... 80 839 ... -4,2
Receita Total ... 205 943 ... 3,8 ... 213 695 ... 0,4 ... 214 625 ... 0,3 ... 215 253 ... 4,5
Fonte. - Orçamentos da Região de 1995 a 1999
Os valores deste quadro exigem as seguintes explicitações:
Globalmente, no período considerado, assistiu-se a um crescimento médio anual de 4,5% na previsão de receitas, resultante do efeito conjugado do aumento de 23,4% nas "Receitas Correntes" e da redução de 4,2% nas "Receitas de Capital";
A redução de 2,8% ocorrida nas "Receitas Correntes", de 1998 para 1999, explica-se pelas diminuições registadas nos capítulos "Transferências" (77,2%), "Rendimentos da Propriedade" (55,7%) e "Taxas, Multas e Penalidades" (55,2%);
Em 1999, o acréscimo de 12,3% nas "Receitas de Capital", relativamente a 1998, derivou do crescimento, em 27,4%, das "Transferências", ainda que atenuado pelas reduções ocorridas nos restantes capítulos. Os orçamentos finais confirmaram aquela tendência, face ao aumento de 83,6% nas "Receitas de Capital", em resultado do crescimento de 127,7% das transferências previstas.
1.5.2 - Na óptica da despesa
QUADRO 1.12
Evolução orçamental na óptica da despesa (1996-1999)
... (em milhares de contos)
Anos ... 1996 ... Var. 96/97 ... 1997 ... Var. 97/98 ... 1998 ... Var. 98/99 ... 1999 Var. ... 96/99
D. Correntes ... 104 553 ... 0,5 ... 105 126 ... 5,9 ... 111 322 ... 2,6 ... 114 241 ... 9,3
D. Capital ... 66 681 ... 9,5 ... 73 022 ... -3 ... 70 865 ... 4,1 ... 73 796 ... 10,7
Despesa tota ... l 205 943 ... 3,8 ... 213 695 ... 0,4 ... 214 625 ... 0,3 ... 215 253 ... 4,5
Fonte. - Orçamentos da Região de 1995 a 1999.
No período abrangido, salientam-se os seguintes aspectos:
Em termos globais, a despesa corrente aumentou 9,3%, apesar de o seu crescimento anual não ter sido regular;
O montante orçamentado para os gastos correntes foi sempre superior às despesas previstas em investimento;
Apenas no ano económico de 1998 houve uma redução nas "Despesas de Capital", por força da diminuição significativa (74,6%) verificada no capítulo "Activos Financeiros" (ver nota 21);
O crescimento de 2,6% do capítulo das "Despesas Correntes" decorreu do aumento das "Transferências Correntes", que apresentaram uma variação de 10,5%, enquanto que os "Encargos Correntes da Dívida" sofreram uma redução considerável de 80,5% no ano de 1999, face a 1998;
A diminuição de 136,6% nos "Passivos Financeiros", cuja dotação de 22 118 882 contos, em 1998, baixou para 9 348 882 contos no ano de 1999. No entanto, os orçamentos finais contrariaram esta tendência, pois, em 1999, o montante inscrito foi de 9 380 882 contos, enquanto que, no ano de 1998, tinha sido de 225 030 contos, o que se reflectiu nas "Despesas de Capital", que cresceram 75,3% no período considerado.
1.6 - A Conta da Região
Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, é da exclusiva competência da Assembleia Legislativa Regional a aprovação da Conta da Região (ver nota 22), que lhe é submetida pelo Governo Regional, até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, de acordo com o n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Aquela apreciação e aprovação é precedida do parecer da SRMTC, a emitir até 30 de Junho seguinte, por forma a observar, não só o referido no n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, como ainda o previsto no art.º 41.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM ex vi art.º 42.º, n.º 3, desse mesmo diploma, que confere ao TC, em sede de parecer sobre a Conta da Região, a competência para apreciar a actividade financeira desenvolvida pela Administração Pública Regional.
A) Publicação das contas provisórias trimestrais
O n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, manda que o resultado da execução orçamental conste de contas provisórias trimestrais e da Conta da Região. As contas provisórias trimestrais devem ser publicadas, pelo Governo Regional, 90 dias após o termo do mês a que se referem, de acordo com os n.ºs 1 e 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
As contas provisórias trimestrais relativas aos 2.º e 3.º trimestres foram publicadas no Joram em 21 de Outubro de 1999 e 17 de Janeiro de 2000, respectivamente, quando deveriam ter sido publicadas até 30 de Setembro de 1999 e até 30 de Dezembro de 1999, contrariando, deste modo, o previsto no n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
No exercício do contraditório, o responsável pela SRPF confirmou os atrasos ocorridos nas datas de publicação e deu conta que "Em 2000 esta situação já foi corrigida".
B) Estrutura e anexos justificativos
A Conta da Região relativa ao ano de 1999, foi remetida à SRMTC em 29 de Dezembro de 2000, dentro do prazo fixado pela LEORAM.
O n.º 1 do art. 26.º da Lei n.º 28/92, de 1/09, determina que "A Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento, sendo elaborada com clareza, exactidão e simplicidade, de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira". Desta forma, de acordo com o art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a Conta da Região integra:
O relatório do Secretário Regional do Plano e da Coordenação sobre os resultados da execução orçamental;
O mapa da conta geral dos fluxos financeiros da Região;
Os mapas referentes à execução orçamental;
Os mapas relativos à situação de Tesouraria;
Os mapas relativos à situação patrimonial.
O Governo Regional deve, ainda, remeter à ALR todos os elementos necessários à justificação da conta, nos termos do art.º 29.º do mesmo diploma.
No ano económico de 1999, o relatório elaborado pela SRPC, que acompanhou a Conta da Região de 1999, não continha o mapa referente à aplicação do produto dos empréstimos (al. l do ponto V do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro. Não constavam, ainda, além do mapa das despesas excepcionais [alínea b) do art.º 29.º do referido diploma legal], "todos os elementos necessários à justificação da conta apresentada", como, por exemplo, um mapa com a situação dos encargos assumidos e não pagos, bem como as razões da sua existência, a justificação do saldo final dos recursos próprios de terceiros e um mapa das alterações patrimoniais ocorridas no sector público empresarial. Face à situação apresentada, a SRPF informou que "A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos mapas e dos elementos referidos nas Contas dos anos seguintes, na medida em que os respectivos elementos estiverem disponíveis."
Ao longo dos últimos anos tem havido um esforço no sentido de tornar mais completa a informação apresentada, pois destinam-se a possibilitar que a ALR tenha maior suporte para apreciar acção do Governo Regional, e, consequentemente, aprovar a execução orçamental no ano de 1999, e também para que o Tribunal de Contas possa assegurar o cumprimento integral do previsto pelo art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável aos Pareceres do TC sobre a Conta da RAM, por força do n.º 3 do art.º 42.º da mesma Lei.
(nota 1) Para a sua preparação, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, emitiu, em 14 de Julho de 1998, um ofício circular com as instruções gerais para a elaboração e remessa dos projectos de orçamento para 1999, quer para o Orçamento da Região quer para os orçamentos privativos. Na actual estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira, aprovada pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro, a Secretaria Regional do Plano e Finanças sucedeu à Secretaria Regional do Plano e Coordenação.
(nota 2) Complementarmente foi editada a circular n.º 3/ORÇ/98, de 30 de Dezembro, da DROC, contendo medidas para a execução orçamental, em regime duodecimal. Esta Circular impôs a contenção de despesas, reduzindo-as ao estritamente necessário para o funcionamento normal dos serviços, e impediu a contracção de despesas não inscritas no Orçamento de 1998 ou que excedessem as dotações orçamentais. Apenas poderiam ser realizadas despesas com os Investimentos do Plano, quando estas se reportassem a obras em curso, ou quando resultassem de repartição de encargos efectuada nos termos da legislação aplicável.
(nota 3) Alterada pela Lei n.º 176-A/99, de 30 de Dezembro.
(nota 4) Face ao art.º 8.º, as transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para as regiões autónomas podiam "[...] ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE e da segurança social, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários", não podendo, contudo, essa retenção ser superior a 5% do montante de transferência anual prevista no art.º 30º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro. Por sua vez, o art.º 80º proibiu a RAM de contrair empréstimos que implicassem "[...] um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de contos, incluindo todas as formas de dívida".
(nota 5) O DLR n.º 9/99/M incorporou também normas conexas com a execução orçamental, concretamente nos capítulos vii (Sistema Regional de Saúde), vii (Autonomia administrativa e financeira) e ix, art.ºs 32.º (Despesas transitadas para outros departamentos), 33.º (Cobranças), 34º (Receitas das escolas) e 35.º (Acção social escolar).
(nota 6) O orçamento é um diploma específico e com carácter anual, cuja natureza implica que apenas matérias directamente relacionadas com o mesmo devam ser aí previstas - cfr. os n.os 1 e 4 do art.º 105.º da CRP. Em matérias não orçamentais, a lei do orçamento considera-se como uma lei comum, podendo ser alterada nos termos gerais e não sujeita à regra da vigência anual, salvo indicação em contrário - vd. o Acórdão n.º 641/87, do Tribunal Constitucional, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª Ed. Revista, Coimbra Editora, pág.470.
(nota 7) A atribuição de apoios financeiros aos municípios sediados na RAM, foi, pela primeira vez, disciplinada, parcialmente, no diploma que aprovou o Orçamento Regional para o ano de 1992, em obediência ao regime da então vigente Lei n.º 1/87, de 6 de Junho (Lei das Finanças Locais), e legislação complementar - vd. o parecer sobre a Conta da RAM de 1992.
(nota 8) Refira-se, ainda, que o limite para a concessão de avales da Região a operações financeiras, fixado, no ano de 1998, em 20 milhões de contos, foi alargado para 21 milhões de contos, pelo art.º 11.º do mesmo DLR n.º 9/99/M.
(nota 9) Face ao art.º 25.º da citada Lei n.º 13/98, as Regiões Autónomas, para superarem dificuldades de tesouraria, podem recorrer a empréstimos de curto prazo, que devem estar liquidados no último dia do ano, não podendo ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior.
(nota 10) Em sentido substancial, só existe equilíbrio orçamental quando certas receitas cobrem certas despesas.
(nota 11) A redacção daquela disposição é igual à do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado). O critério do equilíbrio do orçamento que delas decorre, apelando a uma separação de despesas e de receitas em efectivas e não efectivas, tem merecido, por parte da doutrina jurídico-económica e financeira, algumas críticas, dado permitir "[...] aos Governos [...] apresentarem em situação de equilíbrio orçamentos que apenas artificiosamente o estão", já que não se incluem os encargos com os juros da dívida. Vide o Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, in Reparos à Lei do Enquadramento do Orçamento, separata do Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, 1991, pág. 5, e o Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. i, 4ª edição, pág. 375.
(nota 12) Em relação aos juros da dívida, o valor considerado foi o inscrito nos orçamentos finais, excluindo a dotação da rubrica de classificação económica 03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras.
(nota 13) Os valores apresentados no período 1995-1999 são os constantes do orçamento final.
(nota 14) O equilíbrio corrente assenta numa lógica económica, pela sua neutralidade face ao aforro, dado implicar a igualdade entre as receitas correntes e as despesas correntes, originando o equilíbrio entre a redução e o aumento do consumo resultantes da actividade financeira - vd. Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 1991, 4.ª ed., pág. 97.
(nota 15) A Circular n.º 1/Orç/1999, da DROC, no ponto VII, aprovou instruções para o cumprimento dessa disposição legal.
(nota 16) Entende-se por alterações orçamentais o mecanismo que se consubstancia nas "Modificações ao Orçamento do Estado introduzidas durante a respectiva vigência para atender a situações imprevistas, que se traduzem quer no aumento de despesa ou transferência de verbas, quer na redução ou supressão de dotações". Vide in Bernard, Y. & Colli, J.C., Dicionário Económico e Financeiro, vol. II, 1998, Publicações D. Quixote, Lisboa, pág. 86.
(nota 17) O n.º 2 do mesmo art.º 15.º do DLR n.º 9/99/M autorizou, ainda, o Governo Regional a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, "[...] constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro".
(nota 18) O Governo Regional subscreveu integralmente 100 000 contos do capital social da empresa, representado por acções no valor nominal de 1.000$00, sendo que, em 31 de Dezembro de 1999, apenas tinha realizado 30% do capital subscrito - cfr. a Resolução n.º 976/99.
(nota 19) O despacho n.º 23-Alt/SREC/99, de 2 de Agosto, da SRECE dotou a rubrica 09.01.00 A- APRAM, S. A.., com o montante requerido pela participação da RAM no capital social da APRAM, S. A... Nos termos do n.º 1 do art.º 9.º do DLR n.º 19/99/M, de 1 de Julho, "A APRAM, S. A., terá inicialmente um capital social de 10.500.000$00 integralmente subscrito e realizado pela RAM à data da entrada em vigor do presente diploma." Aquele diploma entrou em vigor 30 dias após a data da sua publicação, logo no dia 31 de Julho, sendo que o citado despacho tem data posterior. Sobre esta questão, a SRFP argumentou que "[...] ainda que tenha havido um desfasamento entre a data da inscrição da rubrica relativa aos aumentos de capital e a entrada em vigor do diploma, motivado pelo facto do dia 31 ter coincidido com um sábado (logo considerou-se que o 1º dia útil, para a entrada em vigor da APRAM, S. A.., seria o dia 2 de Agosto), é de referir que desde a apresentação da proposta do Orçamento para 1999 estava contemplado esse valor ainda que sob a forma de transferências correntes e de capital para a Administração dos Portos da RAM. Com efeito, verifica-se pela análise do despacho n.º 23-Alt/SRECE/99, de 2 de Agosto, que a inscrição da rubrica "09.01 A) - APRAM, S. A." teve como contrapartida as rubricas "04.01.03 A) - Administração dos Portos da RAM" e "08.02.03 A) - Administração dos Portos da RAM".
(nota 20) Alterações orçamentais da competência do Governo Regional da Madeira, de acordo com a natureza das funções exercidas.
(nota 21) Cfr. o parecer sobre a Conta da Região de 1998.
(nota 22) Face ao art.º 25º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, "A Conta da Região abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública" e sintetiza a execução do Orçamento da RAM durante o ano económico.
CAPÍTULO II
Execução do orçamento da receita
2.1 - Considerações gerais
A autonomia financeira regional, enquanto componente do sistema político-administrativo autonómico criado pela Constituição da República Portuguesa, implica a existência de fontes de receita que disponibilizem os meios financeiros indispensáveis à prossecução das atribuições das Regiões Autónomas, num quadro de equilíbrio sustentável das finanças públicas regionais (ver nota 1).
No cumprimento do dever constitucional e estatutário de solidariedade, o Estado assegura, em cooperação com os órgãos de governo regional, o desenvolvimento económico e social das RA, visando, em especial, a correcção das desigualdades resultantes da insularidade (ver nota 2) e da ultraperiferia, bem como a realização da convergência económica com o restante território nacional e com a UE.
O Estatuto Político-Administrativo da RAM, na redacção decorrente da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, no art.º 103.º, ampliou e sistematizou as diversas dimensões do princípio da solidariedade, ao determinar que a solidariedade nacional vincula o Estado a suportar os custos da insularidade (ver nota 3) e do desenvolvimento regional, através, designadamente, das transferências do OE e de outros instrumentos de natureza financeira e contabilística, incluindo a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo (ver nota 4) .
A experiência autonómica demonstrou, no entanto, que, ao nível infra constitucional e infra-estatutário, era necessário estabelecer regras financeiras que disciplinassem o relacionamento entre o Estado e as Regiões, tornando premente encontrar um ponto de equilíbrio nessas relações, em particular a partir da verificação da dependência do modelo de financiamento das Regiões das transferências do OE, face à insuficiência das receitas e meios próprios.
Com a aprovação e entrada em vigor da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), inaugurou-se um novo ciclo nas relações financeiras entre o Estado e as RA, na medida em que foram proporcionadas condições para estas realizarem uma gestão adequada e eficiente das finanças regionais (ver nota 5) e definidos os meios de que dispõem para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos (ver nota 6) (ver nota 7).
Esse relacionamento, ainda no modelo jurídico-financeiro instituído pela LFRA, deve pautar-se pelo princípio da coordenação das finanças regionais com as finanças estaduais, a exigir um esforço comum do Estado e das RA, dominado pela preocupação de atingir os objectivos e metas orçamentais traçados no âmbito das políticas de convergência a que Portugal se tenha obrigado no seio da UE (ver nota 8).
O actual enquadramento constitucional, estatutário e legal do regime financeiro das RA, caracteriza o seu sistema de financiamento como um sistema misto, assente nas transferências estatais e na existência de receitas próprias. A CRP, saída da 4.ª revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97, de 20/09), no art.º 227.º, limita-se a especificar as receitas tributárias regionais e a referir que as Regiões dispõem de outras receitas(ver nota 9).
O Estatuto Político-Administrativo da RAM foi mais longe e detalhou ao máximo as receitas regionais, para além daquilo que é a clássica tripartição das receitas públicas, em receitas patrimoniais, tributárias e creditícias, e nele encontramos elencadas outras modalidades de receitas, considerando como tais, no art.º 108.º:
Todos os impostos, taxas, multas, coimas e adicionais, cobrados/gerados no território regional, os direitos aduaneiros e demais imposições cobradas pela alfândega (ver nota 10), e ainda os impostos incidentes sobre bens destinados à RAM e liquidados fora do seu território, bem com outros impostos que devam pertencer-lhe, nos termos do Estatuto e da lei, cobrados em função do lugar de ocorrência do facto gerador da obrigação do imposto;
O apoio financeiro do Estado, no âmbito do princípio da solidariedade, e os apoios da UE;
Os rendimentos do seu património e os benefícios decorrentes de tratados e acordos internacionais respeitantes à Região;
O produto dos empréstimos, das privatizações, reprivatizações ou venda de participações patrimoniais ou financeiras públicas, existentes, no todo ou em parte, no arquipélago e da emissão de selos e moedas com interesse numismático.
Uma análise da evolução das receitas públicas regionais, como a que é proporcionada pela leitura das contas e respectivos pareceres anuais, mostra a escassa elasticidade da generalidade das receitas regionais, daí que se faça apenas uma rápida alusão ao regime que a LFRA traçou para dois dos principais tipos de receita. São elas as receitas relativas ao apoio financeiro do Estado e aos impostos.
A) Transferências do Estado
Em conformidade com os princípios estipulados na CRP e no EPARAM, o Estado participa, na autonomia financeira, através de transferências orçamentais baseadas em critérios estáveis e transparentes fixados pela LFRA, os quais permitem a quantificação dos montantes dessas transferências, quer das devidas pelo princípio da solidariedade nacional (art.º 30.º da LFRA) (ver nota 11) , quer das provenientes do Fundo de Coesão criado pelo art.º 31.º da LFRA, que têm por objectivo financiar exclusivamente programas e projectos de investimento previstos nos orçamentos das Regiões, com vista a assegurar a convergência económica das RA (ver nota 12).
A participação financeira do Estado abrange ainda outras transferências efectuadas no âmbito do OE, nomeadamente as destinadas: a assegurar serviços em áreas da responsabilidade dos órgãos de soberania; a desenvolver na Região programas sociais com carácter nacional; a apoiar projectos de interesse comum; a financiar os défices regionais da segurança social; e ainda as verbas canalizadas para empresas que prestam serviços essenciais na Região e para as autarquias locais sediadas na RAM.
B) Receitas fiscais
De acordo com o n.º 1 do art.º 10.º LFRA, as Regiões têm direito à entrega pelo Governo da República das receitas dos impostos sobre mercadorias destinadas às RA e às receitas dos impostos que devam pertencer-lhes, de harmonia com o princípio da territorialidade, definido em função da localização geográfica do facto gerador do imposto, abrangendo nessa definição os impostos directos e indirectos, e outras que lhes sejam atribuídas por lei.
Fixado o critério para o reconhecimento do direito à percepção da receita fiscal, a delimitação exacta da parcela pertencente à Região e os demais aspectos relacionados com a forma de concretizar a efectiva entrega da receita dos impostos, constam dos art.ºs 10.º a 20.º da LFRA (ver nota 13) . No âmbito desta lei, as receitas fiscais resultam: dos impostos sobre o rendimento (IRS - art.º 12.º, IRC - art.º 13.º e obrigações acessórias - art.º 14.º) do imposto sobre as sucessões e doações (art.º 15.º), dos impostos extraordinários (art.º 16.º), do imposto de selo (art.º 20.º), do IVA (art.º21.º), e dos impostos especiais sobre o Consumo (art.º 22.º) (ver nota 14).
2.2. - Âmbito de verificação
A análise incidiu sobre a orçamentação global da receita pública regional durante o ano económico de 1999 e respectiva execução, dando especial ênfase à estrutura orçamental, ao grau de acuidade nas previsões, ao comportamento da cobrança ao longo do ano e à evolução verificada nos últimos cinco anos, tendo por objectivo apreciar a legalidade e a correcção financeira da actividade da RAM, no domínio das receitas, e cumprir o disposto no art.º 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cujo n.º 3 manda aplicar, com as devidas adaptações, o art.º 41.º, n.º 1, da mesma lei.
Para o efeito, tomando por base a disciplina constitucional, estatutária e legal que orienta a orçamentação e a arrecadação das receitas, procedeu-se ao exame dos dados reflectidos no Orçamento da RAM de 1999 (inicial e final), na Conta da RAM do mesmo ano e no respectivo relatório, nas contas trimestrais, e na demais documentação enviada ao Tribunal de Contas pelas entidades certificadoras de receita regional e pela DROC.
Os diplomas utilizados na análise foram, essencialmente, os seguintes: a CRP, Lei Constitucional n.º1/97, de 20 de Setembro, o EPARAM, Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, a LEORAM, Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a LFRA, Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, o DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, que aprovou o Orçamento Regional para o ano de 1999, e o DLR n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro, através do qual foi alterado aquele diploma orçamental.
No âmbito da LEORAM (ver nota 15) , teve-se em atenção que esta lei determina que o Orçamento da RAM deve compreender todas as receitas (e despesas) da Administração Pública Regional, bem como dos fundos e serviços autónomos, e prever os recursos necessários à cobertura de todas as despesas, e que a execução do orçamento das receitas obedece ao princípio da tipicidade, segundo o qual nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, se não tiver sido objecto de inscrição orçamental, podendo, todavia, ser arrecadada para além do montante inscrito no Orçamento.
Todavia o DLR n.º 9/99/M, no seu art.º 33.º instituiu um período complementar para a arrecadação de receitas, ao estabelecer que as "receitas depositadas nos cofres da Região até 31 de Março de 2000 que digam respeito a cobranças efectuadas em 1999 poderão excepcionalmente ser consideradas com referência a 31 de Dezembro de 1999". E ainda que o DLR n.º 28-B/99/M, no art.º 2.º, admitiu que a receita resultante da adjudicação da concessão à Vialitoral, S. A., (ver nota 16) desde que fosse depositada nos cofres da RAM até 31 de Janeiro de 2000, podia ser excepcionalmente reportada ao ano económico de 1999, pelo montante previsto naquele diploma (23 milhões de contos).
De acordo com o previsto no art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi S.ª Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças notificado para se pronunciar, querendo-o, sobre as observações resultantes do exame efectuado à matéria abrangida por este capítulo.
As respostas dadas, em sede de exercício do princípio do contraditório, foram objecto de análise, tendo os respectivos comentários e eventuais citações sido introduzidas no texto, nos termos considerados adequados. Todas as respostas recebidas constam em anexo ao presente relatório.
2.3 - Análise global
2.3.1 - O orçamento da receita
O quadro seguinte identifica as fontes de financiamento da Região e o respectivo peso no total da receita, de acordo com a previsão do DLR n.º 9/99/M, de 4/03, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 28-B/99/M, de 26/11:
QUADRO II.1
Previsão de receitas regionais para 1999
(ver documento original) Fonte. - Orçamento da RAM para 1999 aprovado e rectificado pelos DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, e 28-B/99/M, de 26 de Novembro, respectivamente.
Do quadro anterior, destacam-se os seguintes aspectos:
O orçamento inicial das receitas de 1999 previa cobranças no valor global de 215,2 milhões de contos, contribuindo para esse montante as Receitas Correntes com 107,1 milhões de contos (49,8%), as Receitas de Capital com 80,8 milhões de contos (37,6%) e, com 27,2 milhões de contos (12,6%), as CO e os RPT;
O orçamento rectificativo modificou a estrutura inicial de financiamento, por via da redução de 5 milhões de contos (-11,7%) operada nos ID, que foi, no entanto, contrabalançada pelo reforço de 23 milhões de contos (+35,2%) nas Transferências de Capital;
Com o orçamento rectificativo, ocorreram ainda dois outros reforços, na sequência da abertura de créditos especiais (ver nota 17), um no valor de 64 mil contos no capítulo relativo à Venda de bens e serviços correntes e outro, no montante de 1183 mil contos, repartido pelos capítulos dos RPT (1136 mil contos) e das CO (47 mil contos);
Em 1999, as principais fontes de receita regional (previstas) foram, por ordem decrescente de importância, as Transferências de Capital, onde se destacam 36,8 milhões de contos de verbas comunitárias; 28,5 milhões de contos de transferências do OE (ver nota 18) e 23 milhões de contos provenientes da concessão adjudicada à Vialitoral, S. A..; seguem-se a receita dos II, resultante, fundamentalmente, de 37,8 milhões de contos de IVA, 9,8 milhões de contos de ISP e de 3,7 milhões de contos de Imposto de Consumo sobre o Tabaco; e a dos ID, formada, em grande parte, pelos 26,4 milhões de contos de IRS e 11 milhões de contos de IRC; representando os Passivos Financeiros 6% do total da receita (14,3 milhões de contos);
No ano em análise, o orçamento final aumentou a receita total em 8,9% (19,247 milhões de contos), relativamente ao orçamento inicial, contrariamente ao verificado no ano de 1998, em que o orçamento final reduziu em 8,9% (19 021 milhões de contos) a receita inicialmente prevista (ver nota 19).
GRÁFICO 11.2
Estrutura do orçamento inicial e rectificativo de 1999
O gráfico anterior compara a estrutura do orçamento inicial com a do final, sendo notório o reforço de 23 milhões de contos no capítulo das Transferências de Capital, o que provocou o aumento de 28,5% nas Receitas de Capital. Sobressai ainda o peso das Transferências de Capital (37,7%), no total da receita regional.
Uma vez que o Orçamento relaciona as receitas com as despesas, fixados os gastos para 1999, em 234,5 milhões de contos, montante este que a Administração Pública Regional não podia exceder, analisa-se, de seguida, o desenrolar das cobranças ao longo daquele ano económico.
2.3.2 - Execução do orçamento da receita
No quadro seguinte e na representação gráfica que o acompanha, apresentam-se os dados relativos à previsão e à cobrança de receitas, no ano de 1999:
QUADRO II.3
Previsão e cobrança de receita, por capítulos
Os dados do quadro anterior mostram que a cobrança total verificada na receita atingiu o montante de 176,4 milhões de contos, tendo-se arrecadado 94,4 milhões de contos (53,5%) nas Receitas Correntes, 59,6 milhões de contos (33,8%) nas Receitas de Capital, 14,1 milhões de contos (8,0%) nos RPT e 8,2 milhões de contos (4,7%) nas CO.
Face ao ano anterior, constata-se que:
A taxa de execução global foi apenas de 75,2%, para o que contribuiu o desvio de -58 milhões de contos registado na previsão de cobrança, sendo que, em 1998, a execução rondou os 80,2% e o erro na previsão os 38,7 milhões de contos;
O agrupamento das Receitas Correntes teve a melhor taxa de realização, 92,3%, contra os 81,3% do ano de 1998, crescendo à taxa de 11%, não obstante a previsão orçamental não se ter confirmado (-7,8 milhões de contos);
As Receitas de Capital apresentaram a mais baixa taxa de execução, 57,4%, inferior à alcançada no ano de 1998 (86,2%), denotando existir desajustamento entre a orçamentação e a arrecadação de receita;
As taxas de execução das CO (68%) e dos RPT (86%), em 1999, foram superiores às de 1998, em 2,8% e 19,1%, respectivamente.
2.3.2.1 - A cobrança face à previsão
No quadro seguinte, confrontam-se os montantes de receita orçada e cobrada, nos diversos capítulos da receita, os desvios verificados e as correspondentes taxas de execução.
QUADRO II.4
A cobrança face à previsão de receitas em 1999
A partir dos elementos constantes do quadro supra, observa-se que:
Em 1999, a taxa de execução do orçamento da receita foi de 75,2% e o erro na previsão de cobrança de receitas ascendeu a 58 milhões de contos (ver nota 20) ;
Face às respectivas taxas de execução de, respectivamente, 61,3%, 34,9% e 76,4%, a sobreavaliação de receita foi notória nos capítulos respeitantes: às Transferências de Capital, em 34,2 milhões de contos, dos quais 33,881 milhões de contos devem-se ao empolamento de receitas comunitárias; aos Passivos Financeiros, em 9,3 milhões de contos, e aos Impostos Directos, em 8,9 milhões de contos;
A arrecadação de IVA superou as expectativas em 2,2 milhões de contos, contribuindo, positivamente, para a cobrança de 1,2 milhões de contos, para além da receita prevista, nos Impostos Indirectos.
GRÁFICO II.5
Receita prevista e cobrada em 1999
A comparação da receita orçamentada com a arrecadada, é evidenciada pelo gráfico anexo, observando-se quer os capítulos com maior expressão financeira - Passivos Financeiros e Transferências de Capital -, quer aqueles que registaram o maior empolamento, de, respectivamente, 65,1% e 38,7%.
Para aprofundar a análise efectuada, seleccionou-se a rubrica 09.07.01 - Transferências de Capital - Exterior - C.E., cuja taxa média anual de execução rondou os 39%, nos últimos cinco anos, e onde o empolamento da receita tem sido significativo e de forma continuada. Assim, de acordo com os dados constantes das contas da RAM dos anos de 1995 a 1999, a rubrica seleccionada teve o seguinte desempenho, em termos de previsão e de concretização:
QUADRO II.6
Grau de concretização da receita comunitária entre 1995-1999
... (Em contos)
Ano ... Orçamento ... Cobrança ... Desvio ... Taxa exec. (%)
1995 ... 22 000 000 ... 10 423 561 ... -9 576 239 ... 52,1
1996 ... 22 400 000 ... 10 824 691 ... -11 575 309 ... 48,3
1997 ... 26 700 000 ... 7 551 736 ... -19 148 261 ... 28,3
1998 ... 18 112 304 ... 10 591 676 ... -7 520 628 ... 58,5
1999 ... 36 867 164 ... 2 985 884 ... -33 881 280 ... 8,1
Grau de concretização das receitas comunitárias entre 95-99
Donde se conclui que, no período considerado, o ano de 1999 foi aquele que apresentou o maior erro de previsão (33,8 milhões de contos), tendo a taxa de execução das receitas comunitárias a expressão modesta de 8,1%. Para essa situação contribuíram, de forma significativa, as verbas não arrecadadas do FEDER (-31,9 milhões de contos) e do Fundo de Coesão (-1,8 milhões de contos), cujas taxas de execução de, respectivamente, 5% e de 27%, ficaram longe do previsto.
A este propósito, a SRPF, no exercício do contraditório, argumentou que "[...] os desvios verificados devem ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia".
Refira-se que a Administração Regional da Madeira, em anos anteriores(ver nota 21), tem fundamentado a sobreavaliação das receitas da UE na prática sistemática da técnica do overbooking, a qual, no entanto, pode propiciar o aumento da despesa baseado na expectativa irrealista de cobrança de receita.
No ano em análise, o orçamento rectificativo, aprovado no final do período económico, poderia ter sido utilizado para ajustar e corrigir a previsão inicial, por forma a evitar o agravamento da dívida pública administrativa (ver nota 22), dada a efectiva incapacidade dos créditos orçamentais para solver as despesas.
2.3.2.2 - Cobrança de receita durante 1999
Para apreciar o comportamento da cobrança de receita no decurso do ano de 1999, elaborou-se o seguinte quadro:
QUADRO II.7
Comportamento da cobrança de receita ao longo de 1999
Fonte. - Mapas trimestrais de execução orçamental das receitas, da DROC.
Graficamente, a distribuição trimestral da cobrança de receita regional, pelos diferentes capítulos da receita, tem a seguinte configuração:
GRÁFICO II.8
A cobrança de receitas durante 1999
Ao nível da receita fiscal, as cobranças de ID oscilaram entre os 12,8%, no 1.º trimestre, e os 17,2%, no último trimestre; já as de II, no início do ano, representavam cerca de 42,1%, decrescendo ao longo do período orçamental até chegar aos 26,4%, no final do ano.
De uma maneira geral, durante o ano económico, a arrecadação de receita processou-se de forma homogénea nos diversos capítulos, exceptuando no relativo às Transferências de Capital, que aumentaram 27,1 milhões de contos (499%) entre o 1.º e o 4.º trimestres, devido às transferências do OE (ver nota 23), no valor de 9,875 milhões de contos, e à cobrança de 23 milhões de contos da contraprestação gerada pela concessão à Vialitoral, S. A.. Nos Passivos Financeiros, a única cobrança registou-se no 3.º trimestre de 1999 e resultou da contracção, junto da banca, de um empréstimo de longo prazo, no montante de 5 milhões de contos.
2.3.2.3 - As receitas próprias da RAM
A partir dos montantes efectivamente cobrados, o quadro e o gráfico seguintes dão conta, respectivamente, das receitas próprias regionais2 e do peso dessas receitas nas correntes e de capital e na receita global:
QUADRO II.9
As receitas próprias da RAM em 1999
Fonte. - Conta da RAM de 1999.
Estrutura das receitas próprias da RAM
Assim, em 1999:
As receitas próprias da RAM perfizeram o montante de 116 milhões de contos e representaram 66% do total da receita regional (176,4 milhões de contos);
A receita fiscal constituiu a principal fonte de receita própria regional, com 89 milhões de contos (77%), repartida por 60,2 milhões de contos (52%) dos II e por 28,8 milhões de contos (25%) dos ID, seguida das receitas geradas pelas Transferências Correntes e de Capital com 23 milhões de contos (20%), pelas Taxas, multas e outras penalidades com 1,9 ilhões de contos (2%) e pela Venda de bens e serviços correntes com 1,4 milhões de contos (1%), sendo que os restantes capítulos da receita não tiveram expressão em termos estruturais;
A receita dos II foi aquela que maior peso teve no total das receitas correntes e de capital e na receita global, correspondendo a, respectivamente, 39% e 34% (ver nota 25).
Atente-se agora nos rácios de cobertura das despesas correntes (ver nota 26) , de funcionamento (ver nota 27) e de investimento (ver nota 28) , pelas receitas próprias, no período de 1995 a 1999:
QUADRO II.10
Ratios de cobertura das despesas pelas receitas próprias
... (Em percentagem)
Índices ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receitas próprias nas despesas de funcionamento... 50,1 ... 47,7 ... 52,8 ... 56,5 ... 67
Receitas próprias nas despesas de investimento ... 187,2 ... 180,6 ... 189,9 ... 186,7... 179
Receitas próprias nas despesas correntes ... 85,3 ... 88,5 ... 87,1 ... 87,0 ... 120
Receitas próprias na despesa total ... 47,9 ... 45,9 ... 50,6 ... 54,2 ... 66
No período analisado, o ratio de cobertura das despesas de funcionamento, pelas receitas próprias, foi, em média, de 54,8%, registando o ano de 1999 o grau de cobertura mais elevado (67%).
Entre 1995 e 1998, as receitas próprias foram insuficientes para o pagamento das despesas correntes da Administração Regional da Madeira, apenas garantindo, em média, 87% daquelas despesas; em 1999, a situação inverteu-se, com as receitas próprias a superarem em 20% as despesas correntes.
As despesas de investimento, constantes do PIDDAR (ver nota 29), são cobertas na sua totalidade pelas receitas próprias regionais, as quais, naquele período, excederam, em média, 84% aquelas despesas.
As receitas próprias da RAM duplicaram em 1999, face a 1995, verificando-se que o seu peso, na receita global, cresceu a partir de 1996, ultrapassando a fasquia dos 50% em 1997, e que, de 1998 para 1999, aumentou 12% (ver nota 30).
No mesmo período de 1995 a 1999, as transferências do OE, os fundos comunitários e as receitas creditícias tiveram, em relação às receitas próprias da Região, a seguinte expressão:
QUADRO II.10
Ratios entre transf. OE, FC e creditícias versus receitas próprias
... (Em percentagem)
Índices ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Transferências do OE nas receitas próprias ... 21,4 ... 19,8 ... 22,4 ... 25,7 ... 25,3
Receitas comunitárias nas receitas próprias ... 15,4 ... 14,5 ... 9,6 ... 12,6 ... 2,6
Receitas creditícias nas receitas próprias ... 27,4 ... 44,5 ... 32,7 ... 19,9 ... 4,3
CIDE e FC (valores em contos) ... 13 247 739 ... 13 865 084 ... 16 710 854 ... 20 803 951 ... 28 167 933
Os dados anteriores indicam que o peso das transferências do OE nas receitas próprias regionais tem aumentado, particularmente, em consequência do acréscimo registado nas transferências do Estado para a RAM, que duplicaram nesse mesmo período (ver nota 31). Em 1999, os montantes transferidos do OE corresponderam a 18,3% do total da receita regional desse ano, com exclusão das CO e dos RPT.
Em sentido contrário, as receitas comunitárias e as receitas creditícias apresentaram taxas de crescimento negativas em idêntico período, de, respectivamente, 70% e 73%, devido à redução das verbas comunitárias e aos limites legais fixados para o endividamento regional.
Os elementos fornecidos pelo quadro seguinte evidenciam a tendência de as receitas próprias reforçarem a sua importância nas diferentes espécies da receita e na receita total, como o indiciam os resultados obtidos em 1999, em que o respectivo peso, no caso da receita total, cresceu à taxa de 38%, face ao ano de1995:
... (Em percentagem)
Índices ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receitas próprias na receita efectiva ... 55,2 ... 57,1 ... 61,3 ... 60,8 ... 67,9
Receitas próprias na receita corrente e de capital ... 61,1 ... 55,9 ... 61,3 ... 62,7 ... 75,6
Receitas próprias na receita total ... 47,9 ... 45,6... 51,7 ... 54,5 ... 66,3
2.3.2.4 - A Receita fiscal
Tendo presente os elementos constantes da Conta da RAM de 1999, no quadro infra, apresentam-se a previsão orçamental da receita fiscal e a respectiva realização, no decurso desse ano:
QUADRO II.11
As receitas fiscais da RAM
Fonte. - Conta da RAM de 1999.
Do quadro XI, retiram-se as seguintes ilações:
O orçamento rectificativo reduziu a receita prevista dos impostos sobre o rendimento, IRS e IRC, em 5 milhões de contos, medida essa que não impediu o desvio, na ordem dos -8,85 milhões de contos, ocorrido entre a previsão e a cobrança;
A receita fiscal arrecadada pela RAM correspondeu a 57,9% do total da receita regional, com exclusão das CO e dos RPT;
Globalmente, a cobrança de impostos directos e indirectos atingiu os 89,1 milhões de contos, dos quais: 40 milhões de contos pertencentes ao IVA, 28,6 milhões de contos ao IR e 9,8 milhões de contos ao ISP;
A taxa de execução da receita fiscal foi de 92%, sendo que o Imposto de consumo sobre o tabaco, o IVA e o IA registaram um grau de realização superior a 100% (106,9%, 105,8% e 102,6%, respectivamente), enquanto que o IRC (62,8%) e o ISD (71,4%) apresentaram baixas taxas de cobrança, face à previsão;
Relativamente a 1998, a receita fiscal aumentou 10%, com o IA e o IVA a crescerem, em termos relativos, 14% e 13%, respectivamente, e os IR a obterem o ligeiro aumento de 2%. Os II representaram 63,8% das Receitas Correntes e os ID 30,6%, percentagens bastante idênticas às verificadas no ano anterior (62,6% e 31,4%) (ver nota 33).
A Administração Regional, quando confrontada com a sobreavaliação da receita fiscal em 10,2 milhões de contos, designadamente, nos impostos directos e indirectos, explicou que, na globalidade, a arrecadação neste tipo de receita ficou "aquém das expectativas".
2.3.2.5. - As receitas de capital
2.3.2.5.1. - Transferências de capital
2.3.2.5.1.1. - Empresas públicas, equiparadas ou participadas
No dia 11 de Outubro de 1999, a Vialitoral, S. A.., divulgou, publicamente, junto dos potenciais interessados a oportunidade de participarem no aumento de capital da empresa para (Euro) 500.000. A esse convite respondeu apenas o agrupamento formado pelas seguintes empresas: FINPRO SGPS, S. A..; Construtora do Tâmega, S. A..; Avelino Farinha & Agrela, Lda.; Somague - Engenharia, S. A..; Zagope, S. A..; Tecnovia Madeira S. A.., e Somague - Concessões e Serviços S. A..
O processo negocial então encetado conduziu à assinatura, em 28 de Janeiro de 2000, do contrato de concessão, nos termos do qual a concessionária ficou obrigada a pagar à RAM a quantia de 50 milhões de contos, como contrapartida da transferência para a sociedade das secções viárias em que se dividem as vias concessionadas (ver nota 34).
Em 31 de Janeiro de 2000, deu efectivamente entrada na Tesouraria do Governo Regional, a primeira tranche da contrapartida acordada, no montante de 23 milhões de contos, receita esta imputada ao ano económico de 1999 (ver nota 35).
O Governo Regional da Madeira (ver nota 36) , invocou para fundamento legal daquela operação o art.º 2.º do DLR n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro (ver nota 37), segundo o qual as receitas de concessão de exploração, no montante previsto no Mapa I do mesmo diploma (ver nota 38) , que dessem entrada na Conta da RAM, até 31 de Janeiro de 2000, podiam ser excepcionalmente reportadas ao ano económico de 1999.
Aceita-se a justificação, uma vez que o DLR que institui a concessão e os demais actos que ocorreram em 1999, podendo considerar-se como factos constitutivos desta receita nesse ano, não obstante, esta só ter sido arrecadada em 31 de Janeiro de 2000.
2.3.2.5.1.2. - Receitas comunitárias
A diversidade dos apoios de que a RAM tem beneficiado, bem como a multiplicidade dos circuitos financeiros envolvidos e a variedade de entidades intervenientes, constituem factores que dificultam o apuramento dos montantes das receitas comunitárias. Por outro lado, nem sempre na Conta da RAM as rubricas especificam o tipo de receita comunitária a que dizem respeito, designadamente, a proveniência, de que são exemplo a 05.07.01 - Transferências Correntes - Exterior - Comunidades Europeias 09.07.01.07 - Transferências de Capital - Exterior - Outros fundos comunitários, facto que dificulta a respectiva certificação junto de outras entidades.
A Administração Regional Autónoma, de alguma forma, confirma as conclusões anteriores, quando refere que "A especificação da receita tem sido efectuada na medida do possível".
2.3.2.5.2. - Activos financeiros
Tanto no Orçamento Inicial, como no Orçamento Rectificativo, na rubrica Activos Financeiros - Títulos a médio e longo prazos - Outros sectores - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Empresas públicas, equiparadas ou participadas, inscreveu-se a importância de 750 mil contos, que não registou qualquer concretização.
A Conta da RAM de 1999 não fornece qualquer informação para a ausência de cobrança nesta rubrica, o que sugere o seu empolamento, conducente a que não existisse equilíbrio substancial entre as receitas e as despesas previstas.
De acordo com a SRPF, a cobrança do montante em causa foi prevista na sequência da projectada "alienação de participações detidas pela RAM junto da Empresa de Cervejas, Lda., e da Madibel, S. A.., que não se concretizou".
2.3.2.5.3. - Passivos financeiros
O Orçamento Inicial e o Orçamento Rectificativo previam o financiamento de 14,3 milhões de contos na rubrica Passivos Financeiros - Empréstimos a médio e longo prazos - Outros sectores. A RAM contraiu no final do ano de 1999 um empréstimo de longo prazo no montante de 5 milhões de contos, ficando o montante de 9,3 milhões de contos por realizar. Esta situação encontra justificação no facto de a Assembleia da República, nos termos do art.º 26.º da LFRA, ter fixado, para o ano de 1999, em 5 milhões de contos, o limite máximo de endividamento regional líquido, por força do art.º 80.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o OE.
Este dado objectivo, não foi, no entanto, tido em conta na elaboração do orçamento inicial, nem, com pertinência acrescida, aquando da elaboração do orçamento rectificativo, pelo que persistiu a sobredotação irreal da rubrica, daí advindo consequências negativas para a execução orçamental. O relatório anexo à Conta da RAM não faz qualquer referência à finalidade daquele empréstimo. Para a SRPF, a situação descrita nos Passivos Financeiros resultou da "não concretização de dois empréstimos, um no montante de cerca de 6 milhões de contos para saldar a conta corrente detida pela RAM junto do Banco de Portugal", reconhecendo, assim, tratar-se de dívida fundada, "e outro, de curto prazo, no valor de 3 milhões de contos".
2.3.2.6. - Contas de ordem
Neste capítulo (ver nota 39), no ano de 1999, foram os seguintes os valores orçados e cobrados:
QUADRO II.12
Contas de ordem
... (Valores em contos)
Designação ... Orçado... Cobrado... Desvio ... Tx. ex. (%)
Assembleia Legislativa Regional ... 21 923 ... 20 061... - 1 862 ... 91,5
Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa:
Administração dos Portos da RAM ... 1 792 050 ... 1 189 494 ... - 602 556 ... 66,4
Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas:
Fundo Madeirense do Seg. de Colheitas ... 112 143 ... 18 407 ... - 93 736 ... 16,4
Fundo Reg. de Intervenção e Garantia Agrícola ... 36 600 ... 5 420 ... - 31 180 ... 14,8
Instituto do Vinho Madeira ... 78 390 ... 31 879 ... - 46 511 ... 40,7
Parque Natural da Madeira ... 66 511 10 462 - 56 049 15,7
Direcção Regional de Agricultura - PDAR ... 2 062 528 ... 1 001 354 ... -1 061 174 ... 48,5
Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente:
Instituto de Gestão da Água ... 1 373 750 ... 486 914 ... - 886 836... 35,4
Instituto de Habitação da Madeira ... 1 700 000 ... 1 029 754... - 670 246 ... 60,6
Laboratório Regional de Engenharia Civil ... 125 800 ... 64 386 ... - 61 414 ... 51,2
Secretaria Regional dos Recursos Humanos ... ... ... ...
Instituto Bordado, Tapeç. e Art. da Madeira ... 151 044 ... 68 401 ... - 82 643 ... 45,3
Secretaria Regional da Educação:
Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira ... 135 149 ... 91 723 ... ... 67,9
Fundo Gestão p/ Acomp. Progr. de Form. Prof. ... 3 714 600 ... 3 692 434 ... -22 166 ... 99,4
Instituto do Desporto da RAM ... 101 400 ... 76 697 ... - 24 703 ... 75,6
Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares:
Centro do Hospital do Funchal ... 446 500 ... 334 816 ... -111 684 ... 75
Centro Regional de Saúde 100 000 86 310 - 13 690 86,3
Serviço Regional de Protecção Civil ... 17 450 ... - ... -17 450 ... -
Total ... 12 035 838 ... 8 208 511 ... -3 827 327 ... 68,2
Os dados sobre a movimentação de Contas de ordem no OR, suscitam os seguintes comentários:
A previsão de receita rondou os 12 milhões de contos, enquanto que o valor efectivamente arrecadado foi de 8,2 milhões de contos, a que correspondeu o défice de cobrança de 3,8 milhões de contos e a taxa de execução de 68,2%;
Pela positiva, quanto à acuidade na previsão orçamental, salienta-se o Fundo de Gestão para o Acompanhamento de Programas de Formação Profissional, com o maior grau de realização, na ordem dos 99,4%, e a receita cobrada em valor mais elevado, 3,7 milhões de contos; a Assembleia Legislativa Regional e o Centro Regional de Saúde tiveram taxas de execução de 91,5% e de 86,3%, respectivamente;
Em sentido inverso, os organismos que tiveram baixas taxas de execução orçamental foram: a DRA-PDAR que apresentou uma taxa de 48,5%, traduzida na cobrança de receita em montante ligeiramente superior a 1 milhão de contos, o IGA e o IHM com taxas de execução de 35,4% e de 60,6%, resultantes de erros de previsão de 886 mil contos e de 670 mil contos, respectivamente;
Relativamente ao ano anterior, nas Contas de Ordem, registou-se uma redução de 5%, correspondente, em termos absolutos, a -434 mil contos.
2.3.2.7. - Recursos próprios de terceiros
A análise dos Recursos Próprios de Terceiros é feita em capítulo próprio do presente Relatório, concretamente no relativo às Operações de Tesouraria, para onde se remete (ver nota 40).
2.3.3 - Evolução da receita
O quadro seguinte representa, em termos absolutos, as receitas cobradas pela Região no período compreendido entre 1995 e 1999:
QUADRO II.13
Evolução da receita cobrada entre 1995-1999
Fonte. - Contas da RAM de 1995 a 1999.
A evolução das receitas regionais, no mesmo período, a preços correntes, foi a seguinte:
QUADRO II.14
Taxas de crescimento da receita entre 1995-1999
Fonte. - Contas da RAM de 1995 a 1999.
Os elementos facultados pelos quadros anteriores, evidenciam que:
A receita total, entre 1995 e 1999, cresceu a uma taxa média anual de 5,7%, a que correspondeu, em termos absolutos, o acréscimo de 35 milhões de contos e a taxa de crescimento de 25%, apresentando em 1999 a maior cobrança alguma vez efectuada, 176 milhões de contos;
As Receitas Correntes deram o maior contributo para a arrecadação de receitas regionais, além de que, naquele quinquénio, obtiveram o acréscimo de cobranças mais significativo, na ordem dos 26,6 milhões de contos, em termos absolutos, como o comprovam a taxa de crescimento verificada de 39,4% e a taxa média anual de 8,7%. Destaca-se ainda que todos os capítulos da receita corrente registaram um aumento no período em análise;
As Receitas de Capital apresentam uma evolução algo irregular, cresceram 36% entre 95/96, para decrescerem 13,6% de 96 para 97 e 3,7% de 1997 para 1998; em 1999 recuperaram 22,4%, devido ao aumento de 10,8 milhões de contos verificado nas cobranças. O seu crescimento foi de 38,5% no total do período e a taxa média anual de 8,5%;
As Contas de Ordem manifestam taxas de crescimento negativas a partir de 1997/1998, período em que registaram um decréscimo significativo de receita de 1,5 milhões de contos (-15,1%), sendo que, entre 1998 e 1999, voltaram a registar uma quebra de 5%. O seu crescimento médio anual foi de 4%;
Os Recursos Próprios de Terceiros revelaram uma variação negativa até ao biénio 1998/99, período em que as receitas aumentaram 5,5% (735 mil contos). As verbas arrecadadas para entrega a terceiros sofreram, entre 95/99, uma diminuição, em termos absolutos, de 9,1 milhões de contos (-39,3%), sendo a respectiva taxa média anual de crescimento negativa (-11,7%).
No quadro seguinte, patenteia-se a evolução da receita global da RAM (com excepção das Contas de Ordem e dos Recursos Próprios de Terceiros), na perspectiva das receitas próprias, das transferências do OE e do OSS, das receitas comunitárias e das creditícias, em idêntico período (entre 1995 e 1999), bem como a respectiva taxa média de crescimento anual:
QUADRO II.15
Evolução da receita global entre 1995-1999
Os valores do quadro anterior demonstram que a cobrança de receitas próprias e de verbas oriundas do OE e do OSS duplicou entre 1995 e 1999, o que equivale a uma taxa média de crescimento anual de 20,1% e de 14,7%, respectivamente. A essa evolução positiva não será estranha a aplicação, a partir de 1998, do regime criado pela LFRA sobre as receitas regionais e o apoio financeiro do Estado.
Por outro lado, no mesmo período, é notório o decréscimo dos fundos provenientes da UE (-7,3 milhões de contos) e das receitas creditícias (-13,5 milhões de contos), com taxas médias de variação negativas de, respectivamente, -26,3% e -27,9%.
(nota 1) A autonomia financeira das Regiões Autónomas goza das seguintes prerrogativas: 1) exercer poder tributário próprio; 2) dispor das receitas fiscais nela cobradas ou geradas e de uma participação nas receitas tributárias do Estado; 3) afectar as suas receitas à realização das suas despesas; 4) adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais - alíneas i), j) e t) do n.º 1 do art.º 227 da CRP.
(nota 2) Cfr. o art.º 229.º da CRP sobre o princípio da cooperação. A definição fornecida pelo texto constitucional para o princípio da cooperação, foi acolhida no art.º 101.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto (1.ª revisão do Estatuto Político- Administrativo da RAM), que lhe aditou o conceito de ultraperificidade. Este conceito terá sido importado do Tratado da UE, revisto em Amesterdão, no âmbito do qual enquadra o apoio comunitário às regiões ultraperiféricas. O EPARAM dedicou o seu art.º 104.º, composto por quatro números, à explicitação do conceito de ultraperificidade.
(nota 3) Designadamente no respeitante a transportes, comunicações, energia, educação, cultura, saúde e segurança social.
(nota 4) No âmbito daquele art.º 103.º e do princípio da solidariedade, para além das transferências orçamentais (n.º 1.º e 2.º), o Estado assegura que a RAM beneficie de todos os fundos da UE (n.º 3) e garante a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo (n.º 7). A par disso, o Estado assume as obrigações de serviço público à Região, co-financia os projectos de interesse comum levados a cabo no território regional e apoia a Região em situações imprevistas resultantes de catástrofes naturais, para as quais esta não disponha dos necessários meios financeiros - n.º 4.º, 5.º e 6.º do mesmo art.º 103.º
(nota 5) Atente-se no apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais - art.º 47.º
(nota 6) Cfr. o n.º 1 do art.º 1.º da LFRA. De acordo com o n.º 2 do art.º 2.º da LFRA, a autonomia financeira desenvolve-se no respeito pelos princípios da legalidade, da economicidade, da despesa pública e da sua sujeição aos controlos administrativo, jurisdicional e político, nos termos da Constituição e dos respectivos estatutos político-administrativos.
(nota 7) Na mesma lei, ao princípio da solidariedade nacional é atribuída não só outra amplitude, a reciprocidade, como também a sua compatibilidade com a autonomia financeira e com a obrigação de as Regiões contribuírem para o equilibrado desenvolvimento do País - cfr. o art.º 4.º da LFRA.
(nota 8) Cfr. o art. 3.º da LFRA.
(nota 9) Face ao citado art.º 227.º, n.º 1, alínea j), as Regiões dispõem "nos termos dos estatutos e da lei de finanças das regiões autónomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional, e de outras receitas que lhes sejam atribuídas e afectá-las às suas despesas".
(nota 10) A referência aos direitos aduaneiros tem de ser compatibilizada com os compromissos assumidos no quadro da UE, pelo que não são receita da Região os direitos de importação e exportação a que alude o art.º 4.º, n.os 10 e 11, do Código Aduaneiro Comunitário, porquanto constituem recursos próprios da UE, de acordo com a Decisão do Conselho de 24 de Junho de 1988.
(nota 11) Trata-se de uma transferência específica anual por conta do OE, a título de Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Regional, cujo montante é apurado aplicando a fórmula do n.º 2, ou de acordo com a parte final do n.º 1, ambos do citado art.º 30.
(nota 12) No âmbito do FC, o limite máximo do montante transferido para a RAM, em 1999, correspondeu a 25% do valor estipulado no art.º 30.º, n.º 2, da LFRA. A periodicidade da entrega à Região das verbas relativas ao FC ficou definida através de protocolo celebrado entre o Ministro das Finanças e o Governo Regional, em 2 de Julho de 1999, com efeitos reportados a 1 de Janeiro desse ano, e pela Portaria n.º 585/99, de 2 de Agosto, em que as prestações à RAM deverão ser efectuadas "trimestralmente, até ao dia 15 do 1.º mês do trimestre a que se referem". A mesma portaria regulamentou as transferências do FC, não só quanto à periodicidade das mesmas, como também definiu regras para a sua efectivação, nomeadamente, a de que o GR deverá apresentar ao Ministério das Finanças uma listagem dos projectos de investimento a realizar para esse efeito, sendo que a primeira tranche só será enviada para a RAM após a aprovação do respectivo Orçamento.
(nota 13) Com o intuito de clarificar o processo de entrega de receita fiscal pelo Estado à RAM, a 26 de Outubro de 1998, foi celebrado um protocolo entre a Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais e a SRPC, conducente à concretização do disposto na LFRA, especificamente no art.º 10.º, n.º 2 a 4. Nesse protocolo, aquela Secretaria de Estado comprometeu-se a promover todas as medidas necessárias a assegurar que as receitas fiscais, definidas no n.º 1 do referido artigo e nos artigos 12.º a 17.º (IRS, IRC, ISD) e 20.º (Imposto do Selo), sejam entregues à Região "[...] até ao 15.º dia do mês seguinte ao da sua cobrança". Prevê ainda o referido protocolo que, perante a impossibilidade do Estado em apurar os montantes de IR a entregar à RAM, dentro do prazo estipulado no n.º 2 do art.º 10.º (até ao dia 15 de mês seguinte ao da respectiva cobrança), o Estado recorre, por norma, ao procedimento previsto no n.º 4 do mesmo art.º 10.º (o de efectuar a transferência do valor idêntico à receita de IR cobrada no mês homólogo do ano anterior). E, a verificarem-se acertos de receita, nos termos da cláusula 6.ª, alínea c), os mesmos deverão ser efectuados trimestralmente, desde que resultem num acréscimo de receita. Na alínea d) da referida cláusula 6.ª, ficou também estabelecido que, no final do ano, mais propriamente em Dezembro, será efectuado o acerto de contas definitivo relativamente a cada ano económico.
(nota 14) Esta enumeração viria a subsistir com a 1.ª revisão do EPARAM, determinada pela Lei n.º 130.º, de 21 de Agosto, e não difere da prevista na LFRA, limitando-se o Estatuto a elencar, a título exemplificativo, as mesmas espécies de impostos e a remeter para a lei a especificação dos casos em que deva ocorrer a percepção de qualquer receita fiscal pela Região - cfr. o n.º 1 do art.º 112.º do EPARAM. A possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional, formalizada na Constituição, no Estatuto e na LFRA teve expressão prática com a aprovação dos Decretos Legislativos Regionais n.os 5/2000/M e 6/2000/M, ambos de 8 de Fevereiro, 2/2001/M, de 20 de Fevereiro, e 3/2001M, de 22 de Fevereiro.
(nota 15) Cfr., respectivamente, os art.ºs 3.º, 4.º e 17.º
(nota 16) Cfr. o DLR n.º 21-A/99/M, de 24 de Agosto.
(nota 17) Sobre esta matéria, designadamente, as regras a que obedecem as alterações orçamentais no ano económico em análise, ver Capítulo I "Processo Orçamental" do presente Relatório.
(nota 18) Por conta dos custos de insularidade e de desenvolvimento económico e do fundo de coesão nacional.
(nota 19) O orçamento final de 1999 aumentou em 19,9% (38,8 milhões de contos) a receita global da RAM, comparativamente com o de 1998.
(nota 20) Os erros havidos na previsão de receitas nos orçamentos regionais de 1995 a 1999, assim como as correspondentes taxas de execução, foram os seguintes:
Designação ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Taxa de execução (%)... 80 ... 77 ... 71 ... 80 ... 75
Erros de previsão (1000 contos) ... -34 835 ... -48 151 ... -63 431 ... -38 727 ... -58 099
(nota 21) Sobre esta questão ver os quesitos colocados à Administração Pública Regional nos anos de 1995 (quesito LI), 1996 (quesito XXI), 1997 (quesito XIV) e 1998 (quesito X).
(nota 22) No final de 1999, o montante de encargos assumidos e não pagos de todos os serviços dependentes do Governo Regional da Madeira, incluindo os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, atingia os 38,4 milhões de contos (cfr. o ofício n.º 2453, de 14 de Setembro de 2000, da DROC).
(nota 23) Esse montante resultou de 8,2 milhões de contos, transferidos a título de CIDE e de FC, e de acertos, no valor de 1,675 milhões de contos, de importâncias entregues a menos pelo Governo da República à RAM durante o ano de 1999.
(nota 24) Para o cômputo das receitas próprias, foram excluídas as importâncias relativas a transferências do OE, do Orçamento da Segurança Social (através do Centro de Segurança Social da Madeira) para emprego e formação profissional, e da UE, bem como os saldos transitados da gerência anterior.
(nota 25) Cfr. o quadro seguinte:
Capítulo ... % na rec. própria ... % nas rec. cor. e de cap. ... % na rec total
ID ... 25 ... 19 ... 16
II ... 52 ... 39 ... 34
Taxas, multas e outras penalidades ... 2 ... 1 ... 1
Transferências ... 20 ... 15 ... 13
Venda de bens serv. cor. ... 1 ... 1 ... 1
(nota 26) São despesas que detêm a capacidade de criar utilidade pública visando a satisfação das necessidades colectivas (despesas produtivas) por oposição às despesas reprodutivas que aumentam a capacidade produtora do País (através das despesas públicas efectuadas com a construção de estradas, nos transportes, nos meios de comunicação, na investigação, entre outras), cfr. Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, pág.142-143.
(nota 27) De acordo com o Prof. Doutor Sousa Franco, são consideradas despesas de funcionamento todos os "dispêndios necessários ao normal desenvolvimento da actividade da máquina administrativa", despesas realizadas pelos serviços públicos no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, com vista à prossecução das suas atribuições, integrando aquele conceito todos os capítulos pertencentes à despesa, à excepção dos Encargos Correntes da Dívida (pagamento de juros) - cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. II, pág. 2.
(nota 28) São as despesas constantes do capítulo 50 do Orçamento Regional.
(nota 29) Às despesas de investimento da RAM, de 1999, é dado maior desenvolvimento no capítulo sobre os Investimentos do Plano do actual Relatório.
(nota 30) A este aumento não será estranha a receita de 23 milhões de contos proveniente da concessão à Vialitoral, S. A.
(nota 31) A taxa de crescimento foi, portanto, de 112,6%. Para este aumento contribuiu a LFRA (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro) com as verbas dos CIDE e do FC.
(nota 32) Impostos abolidos pelos Decretos n.º 442-A/88 e 442-B/88, ambos de 30 de Novembro.
(nota 33) Em relação aos ID, foram cobrados em território regional 24,8 milhões de contos, mas deram entrada nos cofres da RAM 28,6 milhões de contos, ou seja, um valor superior em 3,8 milhões de contos, donde se depreende que, tratando-se de impostos cuja cobrança pode ser efectuada em qualquer TFP do país, poderá estar a ser canalizada para a Região a receita fiscal que a ela pertence na sequência da entrada em vigor da Lei de Finanças das Regiões Autónomas. O montante entregue à Região incluiu acertos dos IR, no valor global de 1,617 milhões de contos, relativos a cobranças efectuadas no ano de 1997.
(nota 34) A partir de 31 de Dezembro de 2001, e durante o prazo de 25 anos da concessão, a RAM vinculou-se ao pagamento à sociedade das importâncias relativas à utilização das ditas vias pelos automobilistas.
(nota 35) Através do ofício n.º 519 de 10 de Abril de 2001, procedeu-se à confirmação, junto da DROC, dos elementos comprovativos da efectiva entrada da receita referida (a guia n.º 12241, de 31 de Janeiro de 2000, embora esta não especifique a origem daquela importância, bem como o comunicado da entidade bancária, o BPI, a confirmar que o referido montante foi creditado, na conta à ordem do Governo Regional da Madeira, com data valor de 31 de Janeiro de 2001).
(nota 36) Através do ofício n.º 1208, de 18 de Abril de 2001, da DROC.
(nota 37) Diploma que alterou o Orçamento da RAM de 1999 aprovado pelo DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março.
(nota 38) Mapa que evidencia um reforço suplementar do Orçamento Regional em 23 milhões de contos, provenientes de "Empresas públicas, equiparadas ou participadas".
(nota 39) É uma rubrica do OR que congrega as receitas próprias arrecadadas nas tesourarias privativas dos serviços detentores de autonomia administrativa e financeira, que as fazem passar pela Tesouraria do Governo Regional, para assim poderem afectá-las às suas despesas, dando cumprimento ao princípio orçamental da universalidade. O desenrolar da actividade destes organismos é apreciado no capítulo XI (Fundos e Serviços Autónomos) do presente relatório.
(nota 40) Ver o capítulo VIII.
CAPÍTULO III
Execução do orçamento da despesa
3.1 - Considerações gerais
No presente capítulo procede-se ao exame das despesas públicas realizadas no ano económico de 1999, nas suas diferentes vertentes (económica, orgânica e funcional), com vista à satisfação das necessidades públicas regionais. Pretende-se analisar o conteúdo e a verificação da natureza da despesa pública, atendendo que abrange realidades distintas que traduzem a actividade financeira do Governo da Região Autónoma. Neste capítulo, para além, da análise do orçamento da despesa, quanto à estrutura, ao nível de execução verificado em 1999, atender-se-á à sua evolução relativamente a anos anteriores.
Efectua-se também uma análise dos encargos assumidos e não pagos, independentemente do ano em que foram assumidos, procurando caracterizar a sua constituição, nas vertentes económica, organizacional e temporal, assim como as razões do seu não pagamento.
Apontam-se, ainda, as irregularidades detectadas, no decurso da actividade de fiscalização do Tribunal de Contas no ano económico de 1999, no domínio da fiscalização prévia e sucessiva, durante a preparação do presente relatório.
Inclui-se o resultado de uma acção direccionada à aferição da orçamentação e da execução financeira do Centro Hospitalar do Funchal e do Centro Regional de Saúde, bem como a sua relação com os encargos assumidos e não pagos.
Este capítulo integra, ainda, a síntese do relatório de auditoria à Escola Secundária de Francisco Franco, relativa ao ano económico de 1999, no domínio do controlo financeiro do Tribunal.
No sentido de dar expressão plena ao exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, e assegurar o conhecimento das posições da Administração Regional, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças o documento com a análise efectuada, pelos serviços de apoio da SRMTC, à execução do orçamento da despesa e o resultado da acção direccionada para a área da orçamentação e execução financeira do Centro Hospitalar do Funchal e do Centro Regional de Saúde, e também a S.ª Ex.ª o Secretário Regional dos Assuntos Sociais, bem como aos Exmºs. Srs. Presidentes do Conselho de Administração do Centro Hospitalar do Funchal e do Conselho de Administração do Centro Regional de Saúde, o resultado da referida acção.
Decorrido o prazo legal para a apresentação das alegações, cumprida a fase da audição dos interessados e remetidos os pertinentes esclarecimentos, o presente parecer e relatório contém, no Volume III, as versões integrais das repostas recebidas da Secretaria Regional do Plano e Finanças. É de realçar que a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, o Conselho de Administração do Centro Hospitalar do Funchal e o Conselho de Administração do Centro Regional de Saúde, nada alegaram.
3.2 - Âmbito de verificação
Em cumprimento do disposto na Lei n.º 98/97, de 26/8, no relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma, o Tribunal de Contas aprecia, em resultado da conjugação do n.º 1 do art.º 41º e n.º 1 do art.º 42º da referida lei, a actividade financeira do Governo Regional, nomeadamente no domínio da despesa. (ver nota 1)
3.3 - Análise global da despesa
Neste capítulo procede-se à análise da despesa pública executada pela administração regional directa nas suas diferentes perspectivas: económica, orgânica e funcional. Dentro de cada uma procede-se à comparação entre a despesa prevista em termos de orçamento final e a despesa efectivamente paga, de acordo com os valores expressos na conta da RAM remetida a esta SRMTC. É também examinada a evolução da despesa pública regional, considerando-se períodos não homogéneos, uma vez que os agregados apresentam realidades associadas distintas (ver nota 2).
Na análise, nas suas diferentes perspectivas, foram utilizados diversos indicadores, nomeadamente, a taxa de variação anual, a variação no período e taxa média de crescimento anual (TMCA), assim como o apuramento das taxas de execução das diversas componentes da despesa.
3.3.1 - Política orçamental
A política orçamental desenvolvida pelo Governo Regional, no ano económico de 1999, evidenciou a prioridade a obras e projectos co-financiados pelos fundos comunitários, com especial destaque para aqueles que integravam o Programa Operacional Plurifundos II, uma vez que o ano de 1999 foi o ano final da execução física e financeira do Plano Médio Prazo e do QCA II (1994/99). Com vista à obtenção daquele objectivo foram determinadas medidas de contenção e de rigor nas despesas com o funcionamento normal dos serviços (ver nota 3).
3.3.2 - Execução orçamental da despesa
3.3.2.1 - Segundo a classificação económica
O resultado da análise relativa à classificação económica da despesa encontra-se expressa no quadro seguinte, que fornece uma visão global da execução da despesa, focando questões de natureza estrutural, permitindo apreciar cada um dos seus agregados: despesas correntes e de capital, recursos próprios de terceiros e contas de ordem. Na prossecução do interesse público por parte da Administração Regional, no ano económico de 1999, foram gastos cerca de 175,9 milhões de contos.
QUADRO III.1
Execução orçamental da despesa
Fonte. - Conta da Região.
O nível de execução da despesa prevista para o ano económico de 1999 cifrou-se em 75,04% sendo que a taxa de execução referida corresponde a um desvio, relativamente ao programado, na ordem dos 58,5 milhões de contos.
As "Despesas de Capital" representaram cerca de 32% do valor total da despesa, sendo que a taxa de execução associada rondou os 61,21%, representando pagamentos no valor de 56,6 milhões de contos.
A componente mais significativa do Orçamento da despesa da RAM refere-se a "Despesas Correntes" que correspondem a 55,12% do valor total, o que representa aproximadamente 96,9 milhões de contos e uma taxa de execução na ordem dos 85,4%.
No que concerne às despesas relativas a "Contas de Ordem" e a "Recursos Próprios de Terceiros" estas apresentam um peso menor no valor total do Orçamento da RAM, 4,66% e 8,03%, respectivamente. A taxa de execução da componente "Contas de Ordem" situou-se nos 68,2% revelando um desvio de 3,8 milhões de contos face ao previsto em Orçamento.
Deste modo, passaram pelo mecanismo de contas de ordem cerca de 8,2 milhões de contos.
Os "Recursos Próprios de Terceiros" efectuam a contabilização das entregas provenientes e destinadas a terceiras entidades, nomeadamente, os Fundos Comunitários, o FGM, o FCM e o IRS. Este agregado apresentou uma taxa de execução de 86,37% correspondendo a um volume de despesa de 14,1 milhões de contos.
Analisando a despesa segundo as diferentes rubricas agregadas, e ponderando o seu peso no total da despesa da Região, constata-se que as "Despesas de Pessoal", as "Transferências Correntes" e a "Aquisição de Bens de Capital" representam 71,01% das despesas efectuadas.
QUADRO III.2
Despesa segundo a classificação económica
Fonte. - Conta da Região.
Assume especial relevância o valor correspondente às "Despesas de Pessoal", que absorveu 24,09% dos gastos públicos, o que significa em termos absolutos 42,38 milhões de contos, logo seguido do valor relativo a "Transferências Correntes", que representou 22,34% do total da despesa com 39,30 milhões de contos.
3.3.2.2 - Segundo a classificação orgânica
A classificação orgânica da despesa permite conhecer quais os montantes de recursos financeiros públicos afectos a cada Departamento (ver nota 5) da Administração Pública Regional (ALR e executivo regional) para satisfação das necessidades públicas dos diferentes sectores a seu cargo. Os dados do quadro seguinte permitem aquilatar, por classificação orgânica, as despesas(ver nota 5) realizadas por cada um dos departamentos do Governo Regional bem como pela Assembleia Legislativa Regional.
QUADRO III.3
Despesa segundo a classificação orgânica
Fonte. - Conta da Região
Relacionando a estrutura dos pagamentos efectuados, com a do orçamento final, é possível observar que os Departamentos da Administração Pública Regional de menor dimensão (Assembleia Legislativa Regional, Presidência do Governo Regional, Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, Secretaria Regional de Turismo e Cultura e Secretaria Regional dos Recursos Humanos) mantiveram as suas posições relativas.
As mudanças mais significativas, em termos da estrutura da despesa, ocorreram nos departamentos com ponderação mais elevada, quer com aumentos quer com diminuições. Com particular destaque para o incremento do peso relativo da Secretaria Regional de Educação (de 21,64% para 27,65% da despesa paga) e da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares (de 14,9% para 15,12%) contrabalançado pela diminuição dos meios adstritos à Secretaria Regional do Plano e Coordenação (de 18,17% para 14,25%) e à Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente (de 32,31% para 29,69%).
Esta realidade reflecte, em parte, as opções tomadas pelo Governo Regional ao eleger como vector estratégico de actuação os Recursos Humanos (ver nota 6), nas suas diferentes vertentes, a educação (escolar/desporto/ambiente), o emprego (investimento público), a saúde e solidariedade social (habitação inclusive) e a cultura (bases/património).
A Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, e a Secretaria Regional de Educação foram responsáveis por mais de metade dos pagamentos realizados no ano económico de 1999, com 29,69% (52,2 milhões de contos) e 27,65% (48,6 milhões de contos), respectivamente, totalizando 57,34%, o que, no que se refere à SRESA, pode explicar-se pelo facto de ser o serviço executor de muitas obras que beneficiam outras áreas de actuação de Departamentos do Governo Regional (ver nota 7).
3.3.2.3 - Segundo a classificação funcional
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação de recursos financeiros da Região, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Pública Regional nos sectores social, económico, cultural, etc. Assim, a aplicação desses recursos está reflectida no quadro infra:
QUADRO III.4
Despesa por funções
... (Em escudos)
Fonte. - Conta da Região.
Pela análise constata-se que as intenções de despesa, manifestadas no Orçamento Regional, coincidem, grosso modo, com as efectivamente executadas, uma vez que, comparando a estrutura do orçamento final com a sua execução, observa-se que não se alteraram as prioridades definidas pelo Governo Regional para o ano 1999.
Analisada a execução financeira, no ano económico de 1999, por Funções, foi possível verificar que a "Função Social" obteve primazia sobre as restantes, com 52,01% do total da despesa pública da Administração Pública Regional, seguindo-se as "Funções Económicas" com 31,83% (56,1 milhões de contos).
O peso das despesas relativas às "Funções Sociais", quer em termos orçamentais, quer em termos de execução, permite concluir pela prioridade dada pelo Executivo Regional à "Educação" que, à semelhança do ano anterior, recebeu a percentagem mais elevada do total da despesa, apesar de no ano em questão ser ligeiramente inferior (29% em 1998 e 27,5% em 1999), tendo-lhe ainda correspondido a mais alta taxa de execução verificada (92,3%), esta ligeiramente superior à de 1998 (91%) (ver nota 8).
No que se refere aos desvios entre a previsão e a execução, saliente-se, pelo seu elevado valor absoluto, os registados nos agrupamentos "Funções Sociais" (com menos 27,1 milhões de contos) e as "Funções Económicas" (com menos 16,6 milhões de contos), que deram origem a taxas de execução de 77,2% e 77,13%, respectivamente.
Com importância significativa, a nível da execução, evidenciam-se para além do sector da "Educação" com 27,53%, as funções relacionadas com os "Transportes e Comunicações" com 23,91%, a "Saúde" com 15,43%, e os "Serviços Gerais da Administração Pública" com 14,6%, do total dos gastos públicos.
As despesas com as "Funções Económicas (ver nota 9)" representaram 31,83% do total da despesa do Governo Regional, destacando-se dentro deste agrupamento os "Transportes e Comunicações", que absorveram 75,11% dos recursos financeiros, o que corresponde a 42,1 milhões de contos e uma taxa de execução na ordem dos 78,3%, ligando-se esta função a um vector estratégico do Programa de Governo - as Acessibilidades - quer na sua vertente externa (aeroporto/portos/meios) quer nas vias de penetração (ordenamento do território). Do valor total relativo às "Funções Económicas", 18,49% das despesas destinaram-se à "Agricultura e Pecuária, Silvicultura, Caça e Pescas" (10,3 milhões de contos), seguindo-se o "Comércio e Turismo" com 4,18%, concordante com os objectivos de desenvolvimento constantes do Plano Médio Prazo da Região Autónoma para 1994/99, assente, entre outros aspectos, no reforço do potencial económico (ver nota 10).
3.3.2.4 - Despesa efectiva
O princípio do equilíbrio orçamental é uma exigência substancial quanto ao conteúdo do Orçamento. A regra base do equilíbrio orçamental encontra-se definida no n.º 1 do art.º 4º do Lei n.º 28/92, de 1/9, no qual se prevê que o Orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas. O n.º 2 do referido artigo define o equilíbrio em sentido substancial11 , conforme o adoptado na lei, assumindo para tal o critério do activo de tesouraria, ou seja, as receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas (ver nota 12), excluídos os juros da dívida pública. No ano económico de 1999 a despesa efectiva foi de 175.847,7 mil contos, tendo aumentado em relação ao ano de 1998, em que representava 156.662 mil contos.
3.3.2.5 - A despesa segundo a estrutura económica/orgânica
A estrutura económica dos pagamentos efectuados pelos diferentes Departamentos da Administração Pública Regional, no ano económico de 1999, expressa-se no quadro seguinte:
QUADRO III 5
Despesa segundo estrutura económica/orgânica
O agregado de "Despesas Correntes" foi o que obteve maior preponderância na maioria dos Departamentos (ALR, PGR, SRAFP, SRTC, SRRH, SRE, SRASP), devido em grande parte ao peso das rubricas de "Despesas com Pessoal", "Aquisição de Serviços Correntes" e ou "Transferências Correntes"
Por outro lado, a Secretaria Regional do Equipamento Social concentrou a sua despesa em "Despesas de Capital" (87,2%), mais concretamente com "Aquisições de Bens de Capital", que representaram 78,4% do total dos gastos da Secretaria, uma vez que este departamento realiza um grande número de obras da responsabilidade do Governo Regional
3.3.2.6 - A despesa segundo a estrutura económica/funcional
Da análise da estrutura da despesas por funções, tendo por base a classificação económica da despesa, conclui-se que dos recursos disponíveis para as "Funções Sociais", 80% foram aplicados em "Despesas Correntes", e 95% em "Outras Funções"; destas a rubrica "Encargos correntes da dívida" representou 94%.
QUADRO III.6
Despesa segundo estrutura económica/funcional
Fonte. - Conta da RAM.
Da observação do quadro verifica-se que dos recursos aplicados nas "Funções Sociais", 33% corresponderam a "Transferências Correntes" para a Administração Pública, pelo que parte significativa das funções sociais do Governo Regional foram desenvolvidas pela Administração indirecta da RAM.
Nas "Funções Económicas", 72% concentraram-se nas "Despesas de Capital", com peso preponderante na "Aquisição de Bens de Capital" os quais representaram 62%.
3.3.2.7 - Despesas de funcionamento e de investimento
Procurando compreender a estrutura que a despesa pública apresenta, as consequências e efeitos sobre a economia regional, efectua-se a observação dos gastos públicos segundo duas ópticas distintas: por um lado, as despesas de funcionamento, e por outro, as despesas de investimento.
Como despesas de funcionamento consideram-se "[...] as despesas necessárias a garantir o normal funcionamento da máquina administrativa estadual [...]", ou seja, aquelas despesas que os serviços públicos realizam, no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, e como despesas de investimento "[...] todas as despesas efectuadas na formação de capital técnico [...]" (ver nota 13).
O quadro seguinte desagrega as despesas de cada departamento orgânico em "Despesas de Funcionamento", "Despesas de Investimento" e "Recursos Próprios de Terceiros" incluindo "Contas de Ordem":
QUADRO III.7
Despesas de funcionamento e de investimento
Fonte. - Conta da RAM.
As despesas, no ano económico de 1999, totalizaram 153,6 milhões de contos, excluindo "Recursos Próprios de Terceiros" e "Contas de Ordem", as quais somaram 22,3 milhões de contos e representam 12,7% do total da despesa pública.
As despesas de funcionamento ascenderam a 94,8 milhões de contos representando 53,93% do total da despesa, o que, em termos absolutos, correspondeu a um aumento de 5,8 milhões de contos em relação a 1998, mas, o que, em termos relativos, face ao valor total da despesa do ano de 1998 (89 milhões de contos) significa um decréscimo em termos percentuais, uma vez que no ano de 1998 o seu peso rondou os 56,8%.
De entre os departamentos que obtiveram maior expressão nas despesas de funcionamento, destacam-se a Secretaria Regional da Educação, com 43,9 milhões de contos correspondendo a 46,28% do total dessas despesas, e a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, com 25,8 milhões de contos representando 27,25%, o que decorre do peso directo e indirecto das despesas com o pessoal nestas secretarias, dadas as suas áreas de actuação.
Dos 58,7 milhões de despesas de investimento, a grande maioria foi canalizada através do orçamento da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente (77,54%) que na respectiva execução se responsabilizou pela movimentação de 45,5 milhões de contos. Por ordem decrescente de grandeza, é também de referir a participação da Secretaria Regional do Plano e Coordenação (6,6 milhões de contos representando 11,39% do total).
Conclui-se que mais de 50% da despesa da RAM foi empregue no funcionamento da administração, tendo apenas 33,8% sido empregue em despesas que contribuem para a formação de capital técnico.
3.3.2.8 Análise económica da despesa
Foi solicitado(ver nota 15) à Direcção Regional de Estatística, o valor do PIB para o biénio 1998/99, por forma a concretizar a análise económica da despesa, tal não se mostrou viável, uma vez que o valor deste agregado, para o ano de 1999, não está ainda disponível; as Contas Económicas Regionais integram na actual metodologia de apuramento diversos princípios que constam no novo sistema de contabilidade económica - Sistema Europeu de Contas Económicas Nacionais e Regionais (SEC-95), encontrando-se em curso a revisão da série de 1995 a 1998, segundo o SEC-95, pelo que os dados existentes poderão estar sujeitos a alterações.
Atendendo à despesa pública nas suas diversas vertentes, e procurando perceber o seu impacto na economia, relacionou-se o volume da despesa à população total residente na Região, nos ano de 1998 e 1999 (ver nota 16). A incidência da despesa pública, por habitante residente na RAM, no ano de 1999, foi de 674,231, contos, registando-se um crescimento de cerca de 11,7% comparativamente ao ano de 1998 em que o valor era de 603,693 contos.
QUADRO III.8
Incidência da despesa pública, por habitante
O valor global apurado por habitante pode decompor-se face aos diferentes componentes da despesa pública em função das suas possíveis classificações.
QUADRO III.9
Incidência das despesas de funcionamento e de investimento por habitante
Assim, o custo da manutenção da Administração Pública Regional por habitante, no ano de 1999, foi de 363,6 contos, crescendo 6,1% relativamente a 1998. Contudo, o valor de investimento realizado pela Administração Pública Directa, por habitante, foi de 225,03 contos no ano de 1999, registando uma variação positiva de 28,44% em relação ao ano anterior.
No tocante às áreas preferenciais de actuação da Administração Pública Regional, constata-se que nas "Funções Sociais" cada cidadão beneficiou de 350,7 contos, distribuídos principalmente pela "Educação" com 185,61 contos, seguindo-se a "Saúde" com 104,02 contos, registando este último agregado uma variação negativa relativamente ao ano de 1998 em 1,94%.
3.4 - Análise evolutiva da despesa
3.4.1 - Evolução global da despesa
Ao longo do período em análise, e em termos absolutos, a despesa total do Governo Regional aumentou, em 34,8 milhões de contos, o que representa uma variação, entre 1995 e 1999, de 24,7%.
QUADRO III.10
Evolução global da despesa
Fonte. - Contas da RAM.
No entanto, há que atender a variações irregulares no período em observação, uma vez que, entre o ano de 1996 e o de 1997, a variação foi negativa (-5,75%), apresentando a partir de então variações positivas, que atingiram entre 1998 e 1999 uma variação de 12,18%. Quanto à taxa média de crescimento anual, esta situou-se nos 5,67%.
3.4.2 - Evolução por classificação económica
O gráfico e o quadro seguintes perspectivam a evolução da despesa pública regional, segundo a classificação económica, no período compreendido entre 1995 e 1999.
GRÁFICO III.1
Evolução da despesa - 1995-1999
Fonte. - Contas da RAM entre 1995 a 1999.
Da sua análise pode concluir-se que, em valor absoluto, a despesa pública foi registando aumentos, atingindo o valor mais elevado no ano de 1999, excepcionando um decréscimo registado no ano de 1997.
QUADRO III.11
Evolução da despesa por classificação económica
... (Em milhares de contos)
Designação/Anos ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Despesas correntes ... 79 281 ... 84 861 ... 89 699 ... 97 704 ... 96 992
1 - Despesa de pessoal ... 30 145 ... 33 206 ... 35 553 ... 38 583 ... 42 388
2 - Aquisição de serviços correntes ... 8 541 ... 9 374 ... 9 745 ... 11 431 ... 11 347
3 - Encargos correntes dívida ... 6 035 ... 6 108 ... 6 402 ... 6 494 ... 2 213
4 - Transferência correntes ... 31 425 ... 33 671 ... 35 135 ... 38 882 ... 39 305
5 - Subsídios ... 2 062 ... 2 326 ... 2 705 ... 2 104 ... 1 469
6 - Outras despesas correntes ... 1 073 ... 176 ... 159 ... 210 ... 270
Despesas de capital ... 32 110 ... 47 470 ... 39 559 ... 36 881 ... 56 637
7 - Aquisição de bens de capital ... 23 593 ... 27 579 ... 24 245 ... 24 677 ... 43 270
8 - Transferências de capital ... 5 567 ... 5 856 ... 7 998 ... 10 917 ... 10 823
9 - Activos financeiros ... 288 ... 473 ... 1 742 ... 1 080 ... 2 424
10 - Passivos financeiros ... 2 662 ... 13 562 ... 5 574 ... 207 ... 120
11 - Outras despesas capital ... - ... - ... - ... - ... -
75 - Rec próprias de terceiros ... 22 694 ... 23 777 ... 14 791 ... 13 639 ... 14 132
80 - Contas de ordem ... 7 029 ... 7 527 ... 10 178 ... 8 643 ... 8 208
Total ... 141 114 ... 163 635 ... 154 227 ... 156 867 ... 175 969
Verificou-se que apenas as "Despesas de Capital" cresceram a um ritmo superior (15,24%) à taxa média de crescimento anual, averbando os restantes agregados taxas inferiores ("Despesas correntes" com 5,17%, "Contas de Ordem" com 3,95%) ou mesmo negativas, como os "Recursos Próprios de Terceiros" (-11,17%).
Quanto às "Despesas Correntes" e no período entre 1995 e 1999, registou-se um crescimento na ordem dos 22,34%, valor inferior ao registado para o período 1995/1998, resultante da diminuição significativa dos agregados "Encargos Correntes da Dívida" (-65,92%) e "Subsídios" (-30,18%) no ano de 1999.
As taxas de execução e de variação ao longo do período (1995 a 1999) apontam para uma elevada realização do agregado "Despesas Correntes" comparativamente ao agregado "Despesas Capital", que, pese embora o seu crescimento em termos de valor absoluto, apresenta taxas de execução inferiores.
3.4.3 - Evolução segundo a classificação orgânica
A perspectiva orgânica do crescimento da despesa, através do seu apuramento de acordo com a respectiva classificação orçamental, permite identificar qual a evolução dos meios financeiros afectos pelo executivo a determinada função de regulamentação da economia ou à satisfação de um conjunto de necessidades públicas relativamente homogéneo, cuja expressão financeira está formalizada no montante atribuído e despendido por cada departamento.
Face à estrutura orgânica do Governo Regional determinada pelo D.L.R. n.º 24-A/96/M, de 4/12, o estudo da evolução da despesa de acordo com os departamento instituídos e a ALR, apenas é possível no período compreendido entre 1997 e 1999. Ao longo do período em análise, de 1997 a 1999, constata-se que a estrutura da despesa atendendo aos departamentos regionais mantém as posições relativas dos mesmos.
No entanto, verifica-se que a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente tem vindo a cimentar a sua posição de primazia (em 1997 era de 19,99% e em 1999 passou a 29,69%), e em contrapartida a Secretaria Regional do Plano e Coordenação tem vindo a perder posição, representando em 1999 14,25% da despesa total, em virtude da diminuição dos valores transferidos por conta dos fundos comunitários, face ao terminus do II QCA.
QUADRO III.12
Evolução da despesa - variação e taxa de execução
Fonte. - Contas da RAM de 1997 a 1999.
3.4.4 - Evolução funcional da despesa
A análise da evolução da despesa, encarada na perspectiva funcional, permite conhecer as áreas prioritárias de actuação financeira do executivo regional, definindo-se os sectores que beneficiaram de uma maior intervenção da administração pública. O quadro infra revela a estrutura, por funções, da despesa pública ao longo do período de 1996 a 1999.
QUADRO III.13
Evolução funcional da despesa
Fonte. - Contas da RAM.
De uma forma geral, a estrutura da despesa, atendendo à classificação funcional, ao longo do período considerado (1996 a 1999) manteve-se. O Governo Regional deu prioridade às "Funções Sociais", cujo peso cresceu ao longo dos anos, atingindo o peso máximo em 1998 com 56,2%, e verificando-se no ano de 1999 uma ligeira alteração percentual (52%), que, nas suas diferentes vertentes, pretendia alcançar os objectivos estratégicos definidos no Plano Médio Prazo de 1994/1999 (ver nota 17) e no Programa de Governo da legislatura de 1996 a 2000.
3.4.5 - Evolução da despesa efectiva
A evolução da despesa no período de 1995 a 1999, expressa no quadro seguinte, tem em atenção os agrupamentos "Passivos Financeiros", "Despesa Efectiva" e "Despesa Total".
QUADRO III.14
Evolução da despesa efectiva
Dos elementos do quadro, é possível constatar:
O crescimento da despesa efectiva, componente importante do princípio orçamental vigente (ver nota 18), com declínios registados entre 1996 e 1997, retomado em 1998 e mais acentuado em 1999, com uma variação de 12,25%.
A diminuição significativa do agrupamento "Passivos financeiros", que, após um crescimento ocorrido no ano de 1996, correspondente a uma variação de 409,47% em relação a 1995, registou decréscimos sucessivos, o que não é alheio à assunção, por parte do Estado, da dívida regional.
3.5 - Encargos assumidos e não pagos (EANP)
3.5.1 - Enquadramento
São analisadas as despesas assumidas pelos serviços da Administração Regional, no decurso do ano económico de 1999, mas que, por motivos de ordem procedimental e administrativa, por ausência de autorização de pagamento ou por insuficiência de tesouraria, não foram pagas até ao final do ano económico de 1999, incluindo o período complementar para o pagamento das despesas (ver nota 19).
Para a determinação do valor dos encargos assumidos e não pagos, foi utilizada a listagem fornecida pela DROC (ver nota 20) , onde constam os valores distribuídos pelos diferentes departamentos do Governo Regional. Foi igualmente solicitada (ver nota 21) a discriminação dos encargos assumidos e não pagos por classificação económica, o ano económico em que a despesa foi assumida e as razões do seu não pagamento.
O Novo Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo D.L. n.º 155/92, de 28 de Julho, não foi ainda implementado na Região Autónoma da Madeira (ver nota 22) , pelo que, e nesta matéria, continua a aplicar-se o D.L. n.º 265/78, de 30 de Agosto, o qual, no seu art.º 1º, determina que "Os encargos relativos a anos anteriores serão satisfeitos de conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento.", assim como condiciona, no art.º 2º, "A satisfação dos encargos relativos a anos anteriores (...) de adequada justificação das razões do seu não pagamento em tempo oportuno.".
3.5.2 - Análise global dos encargos assumidos e não pagos
O valor absoluto dos encargos assumidos e não pagos de toda a Administração Regional - Directa e Indirecta - foi, no ano económico de 1999, de esc. 38 433 097 545$00. Esta situação traduz-se, na prática, num financiamento privado destas despesas, assegurado à custa das entidades a quem ficaram por pagar os encargos pela Região. As razões apresentadas para o seu não pagamento radicam-se em dificuldades de tesouraria (ver nota 23).
QUADRO III.15
Análise global dos EANP
Fonte. - Relação dos encargos assumidos e não pagos fornecida pela DROC.
Da análise ao quadro conclui-se que 54,62% dos EANP, no ano de 1999, foram da responsabilidade da administração indirecta da RAM (ver nota 24), correspondente a 20,9 milhões de contos, cifrando-se o valor da Administração Regional directa em 17,4 milhões de contos, ou seja, 45,38% do total. Comparativamente com o ano de 1998 (ver nota 25) , constata-se um aumento do valor dos encargos assumidos e não pagos da Administração Directa, em termos absolutos, em 7,3 milhões de contos.
Analisando o valor dos encargos assumidos e não pagos, por departamento do Governo Regional, verifica-se que estes se concentraram essencialmente na Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, responsável por 81,91% dos encargos assumidos e não pagos, correspondente a 14,2 milhões de contos, seguindo-se-lhe a Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pesca, com 1,4 milhões de contos.
3.5.3 - Análise do impacto dos encargos assumidos e não pagos
As repercussões dos EANP no orçamento inicial do ano de 2000 implicaram que 6,87% do orçamento inicial estava comprometido com encargos assumidos e não pagos transitados de 1999.
Ao nível dos departamentos regionais, constata-se que foi a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente em que o orçamento se encontrava mais comprometido, com 18,46% do orçamento afecto à satisfação de encargos assumidos e não pagos do ano de 1999. Seguia-se-lhe a Secretaria Regional do Turismo e Cultura e a Secretaria Regional de Agricultura, Floresta e Pescas, com um grau de comprometimento de 10,97% e 10,26%, respectivamente.
3.5.4 - Caracterização dos EANP
3.5.4.1 - EANP por classificação económica
Da análise dos encargos assumidos e não pagos discriminados por rubrica de classificação económica, destaca-se de entre estas as relacionadas com as rubricas de capital, que representam 84,79% do total dos encargos, em oposição aos 15,21% dos encargos com despesas correntes.
De entre os encargos não pagos reportados a Despesas Correntes, destaca-se a rubrica relacionada com a Aquisição de Bens e Serviços Correntes, que representa 77,84% do total do agrupamento, seguindo-se a parcela respeitante a Transferências Correntes com 8,77%.
Do estudo à rubrica 7 - Aquisição de bens de capital, que representava 97,63% do total dos encargos assumidos e não pagos por conta de despesas de capital, constatou-se que esta abrangia um leque variado de situações, com particular destaque para as rubricas 07.01.03 - Edifícios (7,3 milhões de contos) (ver nota 26) e 07.01.04 - Construções diversas (6,1 milhões de contos) (ver nota 27).
Deste modo conclui-se que, grosso modo, os encargos assumidos e não pagos se relacionam com empreitadas de obras públicas e com aquisições de bens e serviços.
3.5.4.2 - EANP e Investimentos do Plano
Em termos globais, o valor dos encargos assumidos e não pagos é maioritariamente referente ao capítulo dos Investimentos do Plano, correspondendo estes a 90,8% do total (15,8 milhões de contos), sendo que os restantes 9,2% reportam-se a encargos das diferentes secretarias regionais e seus serviços de apoio (1,6 milhões de contos).
3.5.5 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos
3.5.5.1 - Evolução global
O quadro seguinte elucida a relação entre a Despesa Assumida de toda a Administração Regional, Directa e Indirecta, e os seus encargos assumidos e não pagos (ver nota 28).
QUADRO III.16
Evolução global dos EANP e despesa assumida
Verificou-se um crescimento substancial relativamente ao valor dos encargos assumidos e não pagos (180,9%) no período de 1995 a 1999, face a um crescimento menos acentuado da Despesa Assumida (38%) para o mesmo período.
A análise da evolução dos encargos assumidos e não pagos, atendendo à classificação orgânica, concentra-se no triénio 1997/1999 (ver nota 29), e atende ao seu peso no total da despesa assumida, ou seja, a despesa paga e não paga.
QUADRO III.17
Evolução dos EANP por Departamento
Fonte. - Relação dos encargos assumidos e não pagos e despesa assumida do triénio.
Da análise dos dados do quadro conclui-se que, após uma diminuição dos encargos assumidos no ano de 1998, correspondente a uma variação de -9,3%, este agregado cresceu substancialmente (+72,49%) no ano económico de 1999.
Da análise à variação ocorrida no triénio, verifica-se que após a sensível diminuição dos encargos assumidos e não pagos registados no ano de 1998 comparativamente a 1997, em quase todas as Secretarias Regionais (ver nota 30), a tendência inverteu-se no ano de 1999, assinalando-se variações consideráveis, nomeadamente, na Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa (+540,59%), na Secretaria Regional dos Recursos Humanos (+346,07%) e na Secretaria Regional dos Assuntos Sociais (+186,75%).
Esta tendência manteve-se na Secretaria Regional de Equipamento Social e Ambiente (+85,46%).
3.5.5. - Evolução do impacto dos EANP
O quadro seguinte expõe o impacto dos encargos assumidos e não pagos dos diversos anos nos orçamentos iniciais do ano seguinte àquele a que respeitam, apurando-se que no triénio 1997/1999 os encargos assumidos e não pagos afectavam, respectivamente, 5,24%, 4,74% e 6,87% do orçamento inicial dos anos de 1998, de 1999 e de 2000.
QUADRO III.18
Impacte dos EANP nos orçamentos
... (Em contos)
Serviços ... EANP RAM 1997 ... Orçamento 1998 ... % ... Orçamento final 1998 ... %
2 - Pres. do Governo Regional ... 34 602 ... 643 208 ... 5,38 ... 659 446 ... 5,25
3 - Sec. Reg. do Plano e Coordenação ... 1 441 225 ... 69 812 610 ... 2,06 ... 40 617 005 ... 3,55
4 - Sec. Reg. de Economia e Cooperação Externa ... 419 199 ... 7 993 484 ... 5,24 ... 8 465 619 ... 4,95
5 - Sec. Reg. de Agricultura, Floresta e Pescas ... 1 112 451 ... 11 457 174 ... 9,71 ... 12 243 288 ... 9,09
6 - Sec. Reg. do Equipamento Social e Ambiente ... 6 656 844 ... 44 122 565 ... 15,09 ... 46 571 061 ... 14,29
7 - Sec. Reg. do Turismo e Cultura ... 524 326 ... 3 529 458 ... 14,86 ... 4 013 684 ... 13,06
8 - Sec. Reg. dos Recursos Humanos ... 155 722 ... 2 060 075 ... 7,56 ... 2 140 725 ... 7,27
9 - Sec. Reg. de Educação ... 690 334 ... 44 177 019 ... 1,56 ... 47 125 579 ... 1,46
10 - Sec. Reg. dos Assuntos Sociais e Parlamentares 112 906 29 054 632 0,39 31 992 843 0,35
Total EANP ... 11 147 609 ... 212 850 225 ... 5,24 ... 193 829 250 ... 5,75
Serviços ... EANP RAM 1998 ... Orçamento 1999 ... % ... Orçamento final 1999 ... %
2 - Pres. do Governo Regional ... 18 136 ... 558 026 ... 3,25 ... 603 826 ... 3,00
3 - Sec. Reg. do Plano e Coordenação ... 278 897 ... 47 556 741 ... 0,59 ... 42 598 517 ... 0,65
4 - Sec. Reg. de Economia e Cooperação Externa ... 96 689 ... 7 720 135 ... 1,25 ... 8 500 125 ... 1,14
5 - Sec. Reg. de Agricultura, Floresta e Pescas ... 815 161 ... 13 765 175 ... 5,92 ... 13 930 586 ... 5,85
6 - Sec. Reg. do Equipamento Social e Ambiente ... 7 702 247 ... 57 490 125 ... 13,40 ... 75 763 425 ... 10,17
7 - Sec. Reg. do Turismo e Cultura ... 140 198 ... 2 698 449 ... 5,20 ... 3 055 411 ... 4,59
8 - Sec. Reg. dos Recursos Humanos ... 36 469 2 ... 430 294 ... 1,50 2 ... 517 165 ... 1,45
9 - Sec. Reg. de Educação ... 1 004 097 ... 47 547 096 ... 2,11 ... 50 751 372 ... 1,98
10 - Sec. Reg. dos Assuntos Sociais e Parlamentares ... 19 100 ... 33 666 150 ... 0,06 ... 34 942 028 ... 0,05
Total EANP ... 10 110 994 ... 213 432 191 ... 4,74 ... 232 662 455 ... 4,35
Serviços ... EANP da RAM ... Orçamento 2000 ... %
2 - Pres do Governo Regional ... 24 508 543 ... 871 ... 4,51
3 - Sec. Reg. do Plano e Coordenação ... 194 980 ... 51 017 365 ... 0,38
4 - Sec. Reg. de Economia e Cooperação Externa ... 619 382 ... 10 910 064 ... 5,68
5 - Sec. Reg. de Agricultura, Floresta e Pescas ... 1 358 785 ... 13 248 325 ... 10,26
6 - Sec. Reg. do Equipamento Social e Ambiente ... 14 284 824 ... 77 372 940 ... 18,46
7 - Sec. Reg. do Turismo e Cultura ... 378 152 ... 3 447 923 ... 10,97
8 - Sec. Reg. dos Recursos Humanos ... 162 678 ... 2 508 705 ... 6,48
9 - Sec. Reg. de Educação ... 362 633 ... 54 766 373 ... 0,66
10 - Sec. Reg. dos Assuntos Sociais e Parlamentares ... 54 770 ... 39 948 680 ... 0,14
Total EANP ... 17 440 712 ... 253 764 246 ... 6,87
Fonte. - Relações de encargos assumidos e não pagos do triénio, orçamento final de 1998 e 1999 e orçamento inicial de 2000.
3.5.6 - Avaliação global dos encargos assumidos e não pagos
Dos pontos antecedentes e numa perspectiva global dos encargos assumidos e não pagos, no ano económico de 1999, relativos à Administração Pública Directa, bem como à Administração Pública Indirecta, conclui-se que, do total dos encargos assumidos e não pagos, os valores mais significativos são da responsabilidade da Administração Indirecta, com cerca de 54,6% do total.
A Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente e a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares são os Departamentos do Governo Regional que apresentam maior volume de encargos assumidos e não pagos, representando 46,8% e 38,2%, respectivamente.
No tocante ao impacto dos encargos assumidos e não pagos no Orçamento Inicial do ano de 2000 constata-se que 32,8% do orçamento da Administração Indirecta se encontra comprometido à satisfação destes, em contraposição aos 6,87% da Administração Directa.
3.6 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas
5.6.1 - Fiscalização prévia
As principais ilegalidades ou outras deficiências detectadas e relatadas, no ano de 1999, e no âmbito da fiscalização prévia, foram, em síntese, as seguintes:
Actos e contratos de empreitada
Incumprimento dos prazos de remessa dos processos ao Tribunal de Contas, previsto no n.º 2 dos art.º 81 e 82º da Lei n.º 98/97, de 26/8.
Realização de "trabalhos a mais" em que não se encontravam preenchidos os pressupostos legais necessários à sua execução, na medida em que, pela natureza dos mesmos, consubstanciavam obras novas.
Assunção de encargos pelos Municípios da Região sem contrapartida orçamental, em virtude da demora na aprovação dos financiamentos externos, provenientes dos fundos comunitários e dos contratos programas assinados com o Governo Regional da Madeira.
Adjudicação de obras por preço consideravelmente superior ao preço base dos respectivos contractos.
Aquisição de viaturas e de equipamentos informáticos através de contratos de empreitadas.
Divergência entre as diversas peças de um mesmo concurso quanto à natureza dos alvarás exigidos e à enumeração dos critérios e factores de apreciação de propostas.
Utilização de concurso de concepção e construção em obras cuja complexidade técnica não ficou demostrada.
Actos e contratos de aquisição de bens e serviços
Insuficiente fundamentação dos actos autorizadores de ajuste directo, quando o valor estimado das despesas envolvidas implicava a realização de procedimentos mais solenes;
Assunção de encargos sem cabimento orçamental, especialmente no sector da saúde.
Actos e contratos geradores de dívida pública
Insuficiente especificação das finalidades dos empréstimos, designadamente quanto à identificação dos projectos de investimento a financiar.
3.6.2 - Irregularidades detectadas no âmbito da preparação do parecer
Analisando a execução orçamental e financeira da Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, verificou-se que dois dos seus serviços, a Direcção Regional de Agricultura e a Direcção Regional de Pescas, assumiram despesa sem dotação orçamental disponível, no valor global de esc. 212 027 658$00.
O quadro infra efectua a comparação entre a dotação orçamental, os pagamentos efectuados, os encargos assumidos e não pagos e o saldo orçamental disponível.
QUADRO III.19
Despesas assumidas sem dotação orçamental
... (Em escudos)
... Dotação orçamental ... Pagamentos efectuados ... Saldo disponível ... EANP ... Diferença
5 - Secretaria Regional de Agricultura, Floresta e Pescas:
Direcção Regional de Agricultura ... 3 234 375 000 ... 3 112 099 932 ... 122 275 068 ... 133 639 623 ... -11 364 555
Direcção Regional de Pescas ... 803 337 000 ... 726 481 251 ... 76 855 749 ... 277 518 852 ... -200 663 103
A execução do orçamento da despesa rege-se nos termos do previsto no art.º 18º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro. O n.º 1 e n.º 2 do citado artigo determinam que as dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, e que "Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental".
Ora, tais disposições legais não foram respeitadas, constatando-se que foram assumidas despesas que ultrapassavam o crédito orçamental disponível.
De referir que esta não é uma situação inédita, já que nos anos de 1997 e 1998, a Direcção Regional de Pescas assumiu encargos sem a correspondente dotação orçamental, nos valores de 225 562 759$00 e 181 623 327$00, respectivamente.
No exercício do contraditório, a Secretaria Regional do Plano e Finanças (ver nota 31) alegou o seguinte:
"De acordo com informação prestada pela Direcção Regional de Pescas (fax n.º 7960, de 23 de Maio de 2001) "a assunção de encargos sem cabimento orçamental deve-se à dívida entre ao anos de 1987 e 1992 no valor de 231 714 446$00 à empresa de Electricidade da Madeira."
Por outro lado, e no caso da Direcção Regional de Agricultura, "a contracção de encargos para além das dotações orçamentais ficou a dever-se a motivos excepcionais e inevitáveis."
No entanto, estas observações não prejudicam a posição exposta quanto à violação dos dispositivos legais.
O anexo XXVIII - "Relação das amortizações e juros pagos em 1999, por entidade credora", mapa integrante da Conta da Região de 1999, revela que foram pagos juros de mora às empresas abaixo discriminadas, decorrente de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional.
Os pagamento dos juros de mora estão a coberto do disposto nos art.º 190º do D.L. n.º 235/86, de 18 de Agosto, e art.º 194º do D.L. n.º 405/93, de 10 de Dezembro, consoante as obras tivessem sido postas a concurso até ou posteriormente a 10/6/1994.
QUADRO III.20
O n.º 3 do art.º 18º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, determina que "Nenhuma despesa deve (...) ser efectuada sem que (...) seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia".
De igual modo, o art.º 14º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, dispõe que "O Governo Regional tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência, de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos.", disposição reforçada pelo n.º 1 do art.º 3º do D.R.R. n.º 9/99/M, de 29 de Julho, (...) os serviços da administração pública regional deverão observar normas de rigorosa economia na administração das dotações orçamentais atribuídas às suas despesas."
Embora seja legal o pagamento de juros de mora é de concluir, atendendo ao referido no parágrafo anterior, que o atraso nos pagamentos, que conduziram à obrigação do pagamento de juros de mora, no montante global de 397 214 782$00, contraria o espírito do preceituado nas disposições normativas citadas.
Esta situação foi já objecto de anteriores recomendações nos Pareceres sobre as Contas da Região dos anos económicos de 1997 e 1998.
3.7 - Resultado dos controlos efectuados
3.7.1 - Centro Hospitalar do Funchal e Centro Regional de Saúde
Tendo se realizado uma acção direccionada para aferir do impacto da orçamentação na execução financeira do Centro Hospitalar do Funchal e do Centro Regional de Saúde, assim como a sua relação com a contingência de encargos assumidos e não pagos, expõe-se seguidamente, em síntese, o observado.
3.7.1.1 - Execução financeira
3.7.1.1.1 - CHF
Dos dados fornecidos pelo orçamento do CHF e pelo mapa de fluxos, referentes ao ano de 1999, constata-se uma taxa de execução na ordem de 85,6% (ver nota 32).
Face aos valores do orçamento, da despesa paga e dos encargos assumidos e não pagos do ano de 1999, é possível concluir que foram assumidos encargos sem a correspondente disponibilidade orçamental no valor total superior a 1,2 milhões de contos, com especial incidência na conta relativa à aquisição de bens correntes.
3.7.1.1.2 - CRS
Dos dados fornecidos pelo orçamento do CRS e pelo mapa de fluxos, referentes ao ano de 1999, constata-se uma taxa de execução na ordem dos 70,3%, decorrente de elevadas taxas de execução na maioria das componentes da despesa, excepção feita com a aquisição de bens e serviços correntes.
Face aos valores do orçamento, da despesa paga e dos encargos assumidos e não pagos do ano de 1999, verifica-se que foram assumidos encargos sem a correspondente disponibilidade orçamental, essencialmente por conta de aquisições de serviços correntes, no valor total de 6,084 milhões de contos.
3.7.1.2 - Orçamentação
O facto de existirem despesas assumidas pelo CHF e pelo CRS sem disponibilidade orçamental reflecte-se sobre a elaboração e preparação dos respectivos orçamentos privativos no triénio 1997/99.
Em qualquer dos casos, cabe ao respectivo Conselho de Administração a apresentação do correspondente projecto de orçamento privativo, que traduz as reais necessidades do Centro, e é apresentado à Secretaria Regional do Plano e Coordenação, através da DROC (ver nota 33), entidade que tem a seu cargo, nos termos da lei, a elaboração e a execução do Orçamento e da contabilidade da RAM e o controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas.
Quanto às propostas de projecto de Orçamento, apresentadas pelo Centro Hospitalar do Funchal e pelo Centro Regional de Saúde e aprovadas pelo Conselho de Governo da RAM, não correspondem às propostas elaboradas pelos respectivos Conselhos de Administração, pois apresentam divergências acentuadas em termos de dotações orçamentais disponíveis, que acabam por se traduzir numa suborçamentação face às exigências da gestão dos Centros.
A Secretaria Regional do Plano e Finanças, em sede de contraditório (ver nota 34) informou o seguinte:
Os orçamentos de todos os serviços, institutos e fundos autónomos resultam de uma opção política e estratégica, consideradas as disponibilidades financeiras e definidas as prioridades.
A proposta do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, é aprovada pelo Governo Regional, sendo em seguida remetida para apreciação, discussão e aprovação à Assembleia Legislativa Regional."
No respeito pelos normativos legais, a entidade competente para aprovar os referidos orçamentos, deve atender ao facto de que os orçamentos iniciais têm que contemplar os compromissos anteriormente assumidos por parte das administrações, e em ordem a possibilitar uma efectiva execução orçamental e financeira destas entidades.
3.7.1.2.1 - Orçamentação - CHF
Por forma a demonstrar as questões relacionadas com a suborçamentação, o quadro infra confronta os valores apresentados pelo CHF, nos seus projectos de orçamento para o triénio 97/99, e os valores referentes aos orçamentos aprovados pelo Conselho de Governo para as subcontas 31 - Compras.
QUADRO III.21
Orçamentos da conta 31 - Compras
Os cortes orçamentais entre os valores projectados pelo CHF e os montantes aprovados evidenciam que o orçamento aprovado:
Não levou em linha de conta as necessidades de financiamento evidenciadas pela execução orçamental de anos anteriores;
Não atendeu em termos de gestão à planificação da actividade do serviço.
Por outro lado, foi posta em causa a gestão orçamental que possibilita a coordenação das actividades da entidade, com eventuais reflexos na cobertura de cuidados de saúde. Constata-se que os cortes orçamentais nestas subcontas, no ano de 1999, rondaram em média os 45%, pondo em causa a viabilidade orçamental e financeira da instituição.
Confrontando os valores da execução realizada no ano económico de 1998, nas vertentes de despesa paga e montantes em dívida, com os valores que figuram no orçamento inicial aprovado para 1999, constata-se que nas contas em apreço, em média, 83,6% do orçamento de 1999 já estava comprometido com a satisfação dos encargos assumidos, registando-se mesmo na conta 31652 - "Material de consumo clínico" que o valor orçamentado se mostrava insuficiente face aos encargos assumidos e não pagos.
QUADRO III.22
Execução da Conta 31 - Compras
A memória justificativa dos projectos de orçamento privativo prevê para a conta "Compras" que "Os valores inscritos foram calculados tendo em conta os consumos do ano anterior, e os valores cabimentados correspondentes ao primeiro semestre de 1998.". No entanto, o valor que foi aprovado desprezou estas estimativas.
3.7.1.2.2 - Orçamentação - CRS
O quadro seguinte espelha o problema de suborçamentação nas subcontas 62 - "Fornecimentos e serviços externos", ao confrontar os valores apresentados pelo CRS, nos seus projectos de orçamento, e os valores referentes aos orçamentos aprovados pelo conselho de Governo para o triénio 97/99.
QUADRO III.23
Orçamentos da Conta 62 - Fornecimentos e serviços externos
Deste quadro, é particularmente relevante o facto de, no orçamento inicial para o ano de 1999, parte das rubricas constantes em orçamentos anteriores não se encontrarem previstas.
Relativamente aos anos 97/99, os cortes orçamentais entre os valores propostos pelo CRS e os aprovados registados rondaram os 26%, 75% e 91%, respectivamente.
Estabelecendo o confronto entre o orçamento inicial, o orçamento final, e as despesas assumidas (com e sem dotação orçamental disponível) relativas a 1999, verifica-se que o orçamento inicial levou em linha de conta, quer o volume e a viabilidade da actividade registada em anos anteriores, quer a repartição dos custos incorridos. Verificou-se assim que um elevado volume de despesas assumidas sem dotação orçamental no ano de 1998, não poderiam ser pagas em 1999, se se considerar o orçamento inicial do ano, por não se encontrarem previstas dotações suficientes onde estivessem classificadas.
QUADRO III.24
Orçamento e despesas assumidas da Conta 62 - Fornecimentos e serviços externos
O projecto de orçamento do CRS é, na sua memória justificativa, claro quanto às dificuldades orçamentais afirmando: "O presente Orçamento traduz as reais necessidades do Centro Regional de Saúde para 1999."
"Apesar de todos os esforços desenvolvidos, no sentido de contenção orçamental e rigor de execução, continuam a ser manifestamente insuficientes as dotações orçamentais distribuídas a este organismo, pelo que realçamos a necessidade de se respeitar os valores aqui propostos, caso contrário será nitidamente impossível satisfazer os nosso compromissos com fornecedores e outros credores. De realçar que dada a insuficiente dotação orçamental em 1998, as facturas dos Subcontratos/ Reembolsos, a partir de Fevereiro e parte de Janeiro/98 deixaram de ter cabimento."
Igualmente clara é a descrição efectuada à conta 6.9 - "Custos e Perdas Extraordinárias": "Em consequência da insuficiente dotação orçamental, bem como a não transferência da totalidade do valor dos duodécimos, os encargos assumidos em anos anteriores e não pagos, são transferidos para esta rubrica. O valor inscrito no presente projecto de orçamento foi calculado com base na dívida existente nesta data, na previsão das facturas a entrar e das requisições de fundos a satisfazer até ao final do ano.
À dotação inscrita nesta rubrica não pode ser aplicada nenhuma redução nem deve ser abrangida por congelamento ou cativação (...) por se tratar de encargos já assumidos os quais são necessariamente os primeiros a serem pagos no ano económico a que se refere o presente orçamento."
Recorda-se, por fim, que o D.L. n.º 265/78, de 30/ de Agosto, no seu art.º 1º, determina que "Os encargos relativos a anos anteriores serão satisfeitos de conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento.", assim como, condiciona, no art.º 2º do mesmo diploma, "A satisfação dos encargos relativos a anos anteriores (...) de adequada justificação das razões do seu não pagamento em tempo oportuno.".
3.7.1.3 - Apreciação
Os orçamentos aprovados para o triénio 1997/99 do CHF e CRS revelaram-se insuficientes para satisfazer as necessidades orçamentais de modo a permitir a actuação das administrações no estrito cumprimento da lei e das suas obrigações para com os seus fornecedores e credores.
O orçamento inicial aprovado, para o ano de 1999, do CHF e do CRS não respeitou a regra da universalidade (ver nota 35) , segundo a qual o orçamento deve conter a discriminação de todas as receitas e despesas. Por outro lado, o princípio da plenitude também não se encontra respeitado, uma vez que as despesas assumidas em anos anteriores, decorrentes da lei e do orçamento, estão à margem do orçamento que foi aprovado. Face às insuficiências orçamentais, o CHF e o CRS têm procedido à realização de despesas sem cabimento orçamental.
Embora o reconhecimento do interesse geral dos fornecimentos dos serviços de saúde se imponha relativamente a questões de regulação financeira, a prática seguida pode, a prazo, conduzir a um desequilíbrio, quer orçamental, quer do próprio sistema, ao colocar em causa interesses múltiplos de terceiros.
Proporcionar serviços de saúde é uma forma importante de promover a coesão social e territorial, no sentido que lhe é atribuído pelo art.º 16º do Tratado da UE, reforçado pela CRP, que reconhece o direito à saúde como direito fundamental.
Mas, a prática seguida de contrair encargos para além das dotações, originando passivos, evidencia uma violação do princípio da tipicidade quantitativa, que deve presidir à execução do orçamento da despesa, previsto no art.º 18º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, uma vez que a despesa é autorizada em espécie e em quantidade.
E constata-se que o valor dos encargos assumidos e não pagos do CHF e do CRS têm vindo a aumentar de ano para ano, comprometendo os orçamentos dos anos seguintes, sendo que o orçamento inicial para o ano de 2000 encontrava-se cativo em cerca de 20% no CHF e na ordem dos 55% no CRS (ver nota 36).
3.7.1.4 - Execução financeira
3.7.1.4.1 - CHF
A execução da despesa relativamente aos anos de 1997/1999, registou um crescimento entre 1997/1998 na ordem dos 23% e um decréscimo acentuado de 31% entre 1998/99, reflexo das dificuldades financeiras vividas pelo CHF no ano de 1999.
Noutra perspectiva, e indagando o comportamento da conta 31 - "Compras", no ano de 1999, preparou-se o quadro que seguidamente se reproduz, onde se evidenciam:
QUADRO III.25
Execução financeira/EANP
Fonte. - Mapa de controlo orçamental, Mapa de fluxos financeiros, ofício n.º 104443/3, de 26 de Abril de 2001 e n.º 104640/3, de 7 de Maio de 2001 do CHF.
O orçamento final para o ano de 1999, afecto às subcontas em análise, foi inferior em cerca de 39%, relativamente ao proposto pela administração do CHF, verificando-se que a variação negativa mais elevada ascendeu a 55,6%.
O nível de execução financeira, em termos globais, foi de apenas 31,35%, reflectindo a falta de meios financeiros.
Foram processadas despesas, nestas subcontas, no valor total de 1.680.746 contos, tendo sido pagos 531.022 contos.
Os encargos assumidos e não pagos atingiram 1.149.723 contos.
No entanto, segundo informação prestada através do ofício n.º 104640/3, de 7 de Maio de 2001, do CHF, e após solicitação de esclarecimentos por parte da SRMTC (ver nota 37) , foram assumidas ao longo do ano, através de Resoluções do Conselho de Governo, despesas no valor total de 2.573.156 contos que não dispunham de dotação orçamental.
Mais se afirma, no referido ofício, que no final do ano de 1999 apenas 715.827 contos se encontravam na situação de despesas assumidas sem cabimento orçamental, e tão só na conta 31 651.
A razão apresentada para tal desigualdade foi assim explicada: "as diferenças de valor da lista de despesas assumidas sem disponibilidade orçamental no ano de 1999, no valor de 2.573.156.241$00 e o valor da mesma despesa encontrada em 31 de Dezembro de 1999, de 715.826.964,00 resulta, fundamentalmente, das alterações ocorridas ao longo do ano de 1999, no orçamento do Centro Hospitalar do Funchal e de libertações de verbas cabimentadas em diversos processos de aquisição que, por falta de realização, foram possibilitando a regularização de outras despesas assumidas."
Atendendo às dotações orçamentais que se encontravam disponíveis no fim do ano económico, e partindo do pressuposto que todas as despesas processadas no ano de 1999 absorveram estes encargos assumidos sem dotação orçamental, verifica-se que, face ao volume que os encargos apresentam, permanece à margem do orçamento um valor significativo de despesa ( 518.602 contos), a acrescer aos 715.827 contos declarados na conta 31651, o que perfaz o montante global de 1.234.429 contos de despesa sem dotação orçamental.
Nesta perspectiva, importa evidenciar que a assunção e a autorização de despesas sem cabimento orçamental violam o disposto no n.º 2 do art.º 18º da Lei n.º 28/92, de 1/9, segundo o qual: "Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei."
Ainda no decurso da análise efectuada, constatou-se que as despesas assumidas sem dotação orçamental ao longo do ano corresponderam, globalmente, a cerca de 152% do orçamento final:
QUADRO III.26
Orçamento e despesas assumidas
Fonte. - Projecto de Orçamento, Orçamento final e dados do ofício n.º 104640/3, de 7 /5/2001 do CHF.
Importa, contudo, salientar que, do levantamento do sistema de controlo (ver nota 38) efectuado aos procedimentos e circuitos implementados, à data, na área de aquisição de bens e serviços, e em relação ao cabimento da despesa, verificou-se a existência de processos de despesa designados por "suspensos". Nestes processos, foram desencadeados todos os procedimentos até à fase de adjudicação, ficando depois "suspensos" por falta de cabimento orçamental, situação ultrapassada através da autorização da despesa dada pelo Conselho do Governo Regional, através de Resoluções, seguindo então os processos os trâmites normais, excepto no que respeita ao seu pagamento.
A este propósito, foram publicadas 173 Resoluções do CGRAM que deram origem a 2066 procedimentos de compras (ver nota 39), distribuídos pelas diferentes subcontas, os quais foram autorizados sem cabimento orçamental. O procedimento e a prática evidenciam uma suborçamentação, verificada, grosso modo, nas rubricas de maior volume financeiro, onde se registam os maiores "cortes" orçamentais.
3.7.1.4.2 - CRS
A execução financeira da conta 62 - "Fornecimentos e serviços externos", nos três anos em análise, revela uma diminuição das despesas pagas, constatando-se uma variação negativa de cerca de 33,7% entre 1997/1998 e na ordem dos 16,3% entre 1998/1999, reflexo das dificuldades financeiras vividas pelo Centro.
Confrontando os valores apresentados pelo CRS, no triénio 97-99, referentes aos orçamentos finais, com as despesas assumidas e, dentro destas, as que foram assumidas sem cobertura orçamental da conta 62 - "Fornecimentos e serviços externos", resulta o seguinte quadro:
QUADRO III.27
CRS - Orçamentos finais e despesa assumida
Da sua análise resultam as seguintes observações:
A despesa assumida no período em análise sofreu aumentos na ordem dos 11,4%, entre 97/98, e de cerca de 11,5% entre 1998-1999, o que, em termos totais, correspondeu a um crescimento de 24,2%;
No entanto, a assunção destas despesas não foi acompanhada de um crescimento das dotações orçamentais correspondentes;
Constata-se que foram assumidas, em todos os anos económicos, despesas sem dotação orçamental;
Esse valor tem vindo a sofrer variações positivas, de 126,6% entre 97/98, e de 53,6% entre 98/99;
Em termos absolutos, essa variação corresponde a um aumento, de 1,7 milhões de contos, no ano de 1997, para 6 milhões de contos, em 1999 (ver nota 40).
Analisando a conta 62 - "Fornecimentos e serviços externos", bem como a respectiva execução orçamental e financeira do CRS, no ano de 1999, obteve-se os seguintes indicadores:
QUADRO III.28
CRS - Execução orçamental do ano 1999
Fonte. - Mapa de controlo orçamental, Mapa de fluxos financeiros, ofício n.º 4777/2, de 27 de Abril de 2001 e n.º 4879/2, de 4 de Maio de 2001 do CRS.
Da análise constata-se:
O orçamento final para o ano económico de 1999, afecto às subcontas, foi inferior em 68,5% relativamente ao proposto pela administração do Centro, verificando-se em algumas das contas que a variação foi negativa em 89,1% face ao previsto;
A assunção de despesas pelo CRS, no ano de 1999, por conta destas subcontas, foi na ordem dos 9,3 milhões de contos. Destes, apenas cerca de 3,2 milhões de contos dispunham de suficiente dotação orçamental, remanescendo 6,1 milhões de contos assumidos à margem do orçamento legalmente aprovado, o que corresponde a uma percentagem de 189,6% da despesa assumida.
As razões apresentadas para esta situação encontram-se expressas no ofício n.º 4777/2, de 27 de Abril de 2001, do CRS: "A assunção de encargos sem a correspondente disponibilidade orçamental prende-se com o facto desses encargos serem assumidos pelos utentes, ao abrigo da Convenção celebrada entre a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e o Conselho Médico da Ordem dos Médicos da Região Autónoma da Madeira, sem intervenção a priori do C.R.S. Só após a assunção desses encargos junto dos fornecedores e prestadores de serviços da Área Convencionada, é que são apresentadas as facturas para processamento e pagamento."
No que concerne à execução financeira, verifica-se ainda que:
O nível de execução global da conta 62 -"Fornecimentos e serviços externos" foi de 61.3%;
Ao nível das subcontas, registaram-se situações de baixas taxas de execução e mesmo de taxas nulas, ou seja, contas pelas quais não se efectuaram quaisquer pagamentos;
Encontravam-se por pagar, no ano de 1999, por conta de fornecimentos e serviços externos, 7,3 milhões de contos, que transitaram para o ano de 2000, englobando valores com e sem dotação orçamental.
Segundo o exposto no ofício n.º 4777/2, de 27 de Abril de 2001, do CRS, "(...) o motivo do não pagamento dos encargos assumidos deve-se à não transferência da totalidade dos duodécimos bem como à falta de cabimento orçamental, originada pelos cortes efectuados no projecto de Orçamento do Centro Regional de Saúde."
3.7.1.5 - Análise das despesas assumidas sem cabimento orçamental
Da auditoria realizada ao sistema de controlo interno do CHF e do CRS, e em conformidade com a análise realizada ao processo orçamental e à execução financeira destas entidades, verificou-se que os serviços assumiram encargos sem cabimento orçamental, sendo a despesa autorizada por Resoluções do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira, reunido em plenário, no caso concreto do CHF.
Analisando a conformidade do procedimento adoptado com as normas legais que se encontravam em vigor, e que se impunham a todos os órgãos da administração pública regional, conclui-se:
A LEORAM estabelece, entre outras, as regras referentes ao Orçamento da Região Autónoma da Madeira, os procedimentos para a sua elaboração, discussão, aprovação, execução e alteração, bem como as regras relativas à organização da Conta da Região;
Esta lei é, no plano jurídico, uma lei de valor reforçado, pelo que assume primazia em termos de hierarquia, devendo os decretos legislativos regionais anuais que aprovam o orçamento subordinar-se àquela;
Isto porque os decretos legislativos regionais que aprovam o orçamento (ver nota 41) são normativos legais vinculados e, como tal, devem ser elaborados com respeito pelas normas e pelos princípios estabelecidos na LEOR, para que não sejam considerados ilegais e, em última instância, inconstitucionais, por violarem o disposto nos n.ºs 1 e 2 do art.º 109.º da C.R.P.;
À execução dos orçamentos impõe-se, da mesma forma, o cumprimento e o respeito pelo disposto na LEOR, podendo a sua violação acarretar igualmente sanções financeiras.
Atendendo aos factos em análise - assunção de despesas sem dotação orçamental - a validade de tais actos administrativos, em termos financeiros, depende da sua conformidade com os orçamentos aprovados, uma vez que, de acordo com o princípio da legalidade, os actos financeiros desconformes com o orçamento não devem ser autorizados pelo órgão administrativo responsável pela realização da despesa.
Conclui-se, assim, que na execução do orçamento da despesa existe um procedimento, constituído por um conjunto de actos e formalidades que deverão, de acordo com o princípio da legalidade, obedecer aos requisitos e aos normativos impostos na respectiva lei de orçamento e na LEOR.
Pelo que, no mínimo, será controversa a legalidade do disposto no art.º 26º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, onde se diz "Os encargos de anos anteriores assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública poderão ser satisfeitos pelo Centro Regional de Saúde, com dispensa de quaisquer formalidades."
E, no referente à despesa, temos também que esta, além de legal, deverá encontrar-se devidamente discriminada no orçamento, "ter cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos [...]" (cfr. do n.º 2 do art.º 18º da Lei do Enquadramento da Região Autónoma da Madeira).
Por conseguinte, a realização de despesas sem cabimento orçamental, ultrapassando, em muito, as respectivas dotações, subsume-se numa violação do princípio da tipicidade quantitativa, que preside à execução do orçamento da despesa, expresso no citado artigo, uma vez que a despesa é autorizada não só em espécie mas também em quantidade.
Contudo, no caso da actuação descrita, será de ponderar que a falta de cabimento orçamental excede o âmbito da responsabilidade dos responsáveis do CHF e do CRS e não houve o intuito de violar as disposições legais previstas na LEOR, mas sim o de satisfazer necessidades primárias inadiáveis para as quais não existam verbas disponíveis.
Assim, a suborçamentação originou a assunção da despesa sem cabimento decorrente das Resoluções do Conselho do Governo.
Mas, sendo o cabimento uma forma específica de verificar a conformidade entre o acto gerador da despesa e o orçamento, deveria o disposto no n.º 2 do art.º 18º da Lei n.º 28/92, de 1/9, ser observado antes da despesa estar consumada, caso contrário a sua inobservância, além de violar o princípio da cabimentação prévia, determina a ilegalidade e irregularidade de todo o procedimento subjacente à realização da despesa.
3.7.2 - Escola Secundária de Francisco Franco
De acordo com o Programa de Fiscalização da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC) para o ano de 2000, foi realizada uma verificação externa à conta de gerência de 1999, da Escola Secundária de Francisco Franco (ESFF), que obteve, entre outros, os seguintes resultados:
A conta de gerência encontrava-se, na generalidade, elaborada de forma correcta, conforme previsto nas Instruções do Tribunal de Contas;
Em relação a alguns bens adquiridos pelos Serviços da Acção Social Escolar (SASE), designadamente na sequência de procedimentos por negociação e ajustes directos com consulta, válidos por um ano civil, detectou-se o incumprimento de algumas das fases de realização das despesas;
Foram realizadas algumas despesas sem a devida observância das formalidades legais que regulam as aquisições de bens e serviços, designadamente as relacionadas com a celebração de contrato escrito e com a fundamentação da escolha do procedimento de contratação;
À data da realização da acção de fiscalização, a ESFF ainda não tinha procedido à elaboração do regimento do CA e do regulamento interno previsto no DL n.º 172/91, de 10/5. Esta situação foi, no entanto, corrigida após a realização da acção de fiscalização;
A assunção e o pagamento das despesas foram, em geral, autorizados pelo vice-presidente do CA, sem que para tal existisse uma delegação específica do CA (órgão legalmente competente, nos termos do art.º 26º do DL n.º 172/91, de 10 de Maio). Esta situação foi, igualmente, corrigida após a realização da acção de fiscalização;
No período de 1997/1999, o número de alunos (-9,18%), e de turmas (-16,15%) evoluiu em relação inversa ao do pessoal docente e não docente (+3,11%);
Da actividade financeira registada no período em análise (1997-1999) ressaltam as seguintes constatações:
Um aumento de cerca de 25% da despesa média anual por aluno, entre 1997 e 1999, a que corresponde um crescimento da capitação de 579 contos para 724 contos;
Uma execução orçamental da despesa na ordem dos 96%, na gerência de 1999;
Um aumento da despesa global do ano de 1997 para o ano de 1999, na ordem dos 13,6%;
Um decréscimo acentuado, na ordem dos 66,35%, das despesas de capital no mesmo período.
(nota 1) Alínea b) do n.º 1 do art.º 41º, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
(nota 2) A saber, nas perspectivas económica e funcional, entre 1995 e 1999; na perspectiva orgânica, devido à alteração da estrutura do Governo Regional, apenas entre 1997 e 1999.
(nota 3) In Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 1999.
(nota 4) De acordo com a estrutura orgânica do Governo Regional da RAM, estabelecida pelo D.L.R. n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro.
(nota 5) Inclui "Recursos Próprios de Terceiros" e "Contas de Ordem".
(nota 6) Vector estratégico definido no Programa de Governo.
(nota 7) Transportes, Comunicações e Meteorologia, Educação, Desporto e Ocupação dos Tempos Livres, Cultura, Saúde, Habitação e Urbanismo, Defesa e Conservação do Ambiente, Investigação e Acções de Investigação e Desenvolvimento no Domínio dos Recursos Naturais Energia e Ambiente e Administração Pública Regional.
(nota 8) Vide Relatório da Conta da Região de 1998.
(nota 9) Neste grupo de funções inserem-se as despesas com os assuntos ligados ao desenvolvimento e à promoção da actividade económica, visando, designadamente, o desenvolvimento económico, a correcção dos desequilíbrios regionais, a criação de oportunidades de emprego, e o fomento das actividades comerciais e turísticas.
(nota 10) A estratégia de desenvolvimento orienta-se no sentido do reforço e diversificação da base produtiva regional, aumento da sua competitividade, desenvolvimento da capacidade empresarial, de inovação, de cooperação, de internacionalização e de acesso ao mercado.
(nota 11) Determinar uma relação concreta entre certo tipo de receitas que cobrem certas despesas.
(nota 12) "[...] são aquelas que se traduzem sempre numa diminuição do património monetário do Estado. Quer se trate de despesas em bens de consumo quer em bens duradouros". V. Mestre Domingos Pereira de Sousa, Finanças Públicas, Instituto Superior de Ciências Sociais e Política, Lisboa 1992.
(nota 13) Vd. Mestre Domingos Pereira de Sousa, Finanças Públicas Instituto Superior de Ciências Sociais Políticas, Lisboa 1992, pág. 131.
(nota 14) Na Secretaria Regional do Plano e Coordenação absorve todos os Recursos Próprios de Terceiros no valor de 14.132.374 contos, sendo que os remanescentes valores das diversas secretarias correspondem a Contas de Ordem.
(nota 15) Ofício n.º 606, de 23 de Abril de 2001, dirigido à Direcção Regional Estatística.
(nota 16) Dados provisórios fornecidos pela DRE através do ofício n.º 592/01, de 27 de Abril de 2001, da População residente média, via INE e ofício n.º 631/01, de 3/5/2001, em aditamento ao primeiro:
População residente na Região :
Em 1998 - 259 850;
Em 1999 - 260 990.
(nota 17) Nomeadamente, valorizar o potencial humano e promover a melhoria da situação de emprego, do nível de rendimento e de qualidade de vida das populações.
(nota 18) Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, art.º 4º.
(nota 19) Definido no n.º 3 do art.º 8º do D.R.R. n.º 9/99/M, de 29 de Julho.
(nota 20) Remetida através do ofício n.º 2.20.0015 (2453), de 14 de Setembro de 2000.
(nota 21) Através do nosso ofício n.º 237, de 21 de Fevereiro de 2001, com resposta através do ofício n.º 763, de 13 de Março de 2001, da DROC.
(nota 22) Assim como a não foi feita a aplicação do D.L. n.º 232/97, de 3 de Setembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), que constitui um elemento fundamental na reforma da administração financeira e das contas públicas.
(nota 23) Ofício n.º 1009, de 27 de Março de 2001, da DROC
(nota 24) A análise a estes valores efectuar-se-á no capítulo XI - "Fundos e Serviços Autónomos".
(nota 25) O valor de encargos assumidos e não pagos, no ano económico de 1998, foi de 10 110 994 contos.
(nota 26) Dos quais 5 milhões de contos correspondem a encargos inseridos no PIDDAR no Sector do Saneamento Básico e 1,1 milhão de contos no Sector das Infra-Estruturas de Ensino Básico e Secundário ambos da responsabilidade da SRESA.
(nota 27) Dos quais 5 milhões inserem-se no PIDDAR nos projectos do Programa de Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias da responsabilidade da SRESA.
(nota 28) Os valores em análise são globais, uma vez que não é possível, para os dados anteriores a 1997, separar os encargos assumidos e não pagos entre a Administração Directa e Indirecta da RAM.
(nota 29) Por não se encontrarem disponíveis os valores dos encargos assumidos e não pagos, por departamento, desagregados por Administração Regional Autónoma Directa e Indirecta, referente a anos anteriores a 1996, a análise comparativa restringe-se aos anos de 1997 a 1999.
(nota 30) As excepções são a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, com acréscimo de 15.7%, e a Secretaria Regional de Educação, com mais 45,45%.
(nota 31) Através de ofício n.º 1746/01/SRF, de 30 de Maio de 2001.
(nota 32) No ano de 1998 a taxa de execução global foi de 86,22%.
(nota 33) Cabendo à sua Divisão dos Orçamentos Privativos, nos termos das alíneas b) e h) do art.º 14º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, coordenar com a Direcção de Serviços do Orçamento e da Conta (DSOC) a inclusão dos projectos de orçamentos privativos dos fundos e serviços autónomos no orçamento da Região, assim como pronunciar-se sobre os orçamentos privativos.
(nota 34) Através do ofício n.º 1800/01/SRF de 5 de Junho de 2001.
(nota 35) Cfr. n.º 1 do art.º 3º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 36) Vide capítulo XI - "Fundos e Serviços Autónomos".
(nota 37) Cfr. ofício n.º 595, de 19 de Abril de 2001, e aditamento ofício n.º 632, de 27 de Abril de 2001.
(nota 38) Cfr. relato de auditoria ao Centro Hospitalar do Funchal (relato n.º 2-A/99-CC).
(nota 39) Informação disponibilizada através do ofício n.º 104640/3, de 7 de Maio de 2001.
(nota 40) O que corresponde a uma variação entre 1997-1999 de cerca de 248,17%.
(nota 41) Com DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, relativo a 1999.
CAPÍTULO IV
Investimentos do Plano
4.1 - Considerações gerais
A análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em especial da sua parcela anual, visou dar cumprimento ao disposto no art.º 41º, nº1, al. e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
As condicionantes e limitações da presente acção preparatória do Parecer decorreram do facto de ser reduzida a informação contida no Relatório de Execução do PIDDAR de 1999, enviado pela DRP, e ainda, da desconformidade da informação inclusa no Orçamento (inicial) da RAM com a Conta da RAM.
O Relatório de Execução do PIDDAR, relativo ao ano de 1999, procede, apenas, a uma análise global sucinta, apresentando, ainda, os quadros de execução financeira do PIDDAR, mas não faz qualquer referência ao grau de execução física dos projectos, ao grau de consecução das metas previstas no plano (PIDDAR), nem à justificação para os desvios de execução dos programas e projectos de investimento.
Contudo, a disponibilização em suporte informático, pela DRP, do relatório de execução do PIDDAR de 1999, permitiu um estudo mais aprofundado e eficiente da execução do PIDDAR. Refira-se, ainda, que o relatório de execução do PIDDAR, relativo ao ano de 1998, apenas deu entrada na SRMTC a 29 de Agosto de 2000 (ver nota 1), pelo que não pôde ser tido em consideração aquando da elaboração do Parecer sobre a Conta de 1998.
No que toca à análise das transferências efectuadas para os municípios, no âmbito do PIDDAR, estas serão objecto de análise aprofundada no capítulo relativo aos "Subsídios e Outros Apoios Financeiros".
No sentido de dar expressão plena ao exercício do contraditório, nos termos do art.º 13º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, e assegurar o conhecimento das posições da Administração Regional, o presente parecer e relatório contém, no volume III, as versões integrais das respostas recebidas.
4.2 - Análise global do PIDDAR
4.2.1 - Enquadramento na óptica do planeamento
4.2.1.1 - Enquadramento do planeamento na RAM
De acordo com o disposto na alínea i) do art.º 81º da CRP, o Estado fica incumbido de criar os instrumentos jurídico-técnicos necessários ao planeamento.
Da análise aos poderes das Regiões Autónomas, enunciados no n.º 1 do art.º 227º da CRP, verifica-se que estas podem criar os respectivos instrumentos de planeamento, dado que, nos termos das alíneas p) e r) do n.º 1 do citado artigo, os seus órgãos de governo próprio têm competência para, nos casos, respectivamente, da Assembleia Legislativa Regional e do Governo Regional, a aprovação do plano de desenvolvimento económico e social da Região e participação na definição e execução das políticas financeiras.
Mas é à Assembleia da República, que, nos termos da alínea m) do n.º 1 do 165º da CRP (ver nota 2), compete legislar sobre o regime dos Planos de Desenvolvimento Económico e Social.
Assim, em cumprimento do disposto na al. i) do art.º 81º da CRP, a Lei n.º 43/91, de 27 de Julho, aprovou a LQP, a qual estabelece os princípios do sistema de planeamento e dispõe sobre a sua organização e o seu funcionamento, tendo entrado em vigor, no território continental, a 1 de Agosto de 1991, mas, no que se refere às Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, e nos termos do disposto no respectivo art.º 14º, salvaguardou o direito de as Assembleias Legislativas Regionais regulamentarem o seu sistema de planeamento.
Por esta via, a AR criou um regime especial de planeamento para o território nacional, mas permitiu que vigorem nas Regiões Autónomas regimes diversos do que vigora no território continental.
Subjacente à ressalva estabelecida (ver nota 3), assiste o interesse específico das regiões, daí a atribuição aos seus órgãos de governo próprio com competência legislativa, do poder de regulamentar a matéria. Todavia, a sua não regulamentação pela respectiva ALR pode significar também a vontade daquela em vincular-se ao regime nacional, e a consideração de que o regime estabelecido no diploma nacional não colide com os interesses específicos da região. Desta forma, afigura-se sustentável a tese de que a Lei nº 43/91, por não haver sido regulamentada em relação à RAM, vigora nesta, no que se refere aos princípios fundamentais (ver nota 4) nos mesmos termos em que vigora no território continental.
No entanto, porque o art.º 14º da LQP não consubstancia uma verdadeira autorização legislativa, dado que não observa os requisitos previstos nos n.ºs 2 e 3 do art.º 227º e n.º 2 do art.º 165º da CRP, nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 227º da CRP, continua a ser lícito à ALR da Madeira exercer os seus poderes nesta matéria, podendo ainda entender-se, dado que a LQP é uma lei geral da República, que na falta de regulamentação sobre esta matéria na Região, aquela entrou em vigor em 10 de Agosto de 1991, devendo o seu regime, relativo aos princípios fundamentais, ser observado a titulo subsidiário.
Assim, e atendendo às características do sistema de planeamento regional, diversas do todo nacional, justifica-se que as suas disposições sejam adaptadas à realidade regional, pelo que se considera conveniente que a ALR regulamente esta matéria, definindo ou reformulando os princípios, a organização e o funcionamento do sistema de planeamento para a RAM.
A este propósito a SRPF, no exercício do contraditório, afirmou que está ciente "[...] da necessidade de um diploma quadro de planeamento [...]", tencionando "[...] iniciar o processo de elaboração do mesmo, o qual poderá eventualmente, basear-se na Lei n.º 43/91, de 27 de Julho, nomeadamente nos artigos que sejam justificadamente aplicáveis à Região.".
4.2.1.2 - Estrutura de planeamento regional
A estrutura de planeamento regional integra:
A) Os planos de médio e longo prazos
Os planos de médio e longo prazo, ou seja, os PDES, reflectem a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social definida pelo Governo Regional, tanto a nível global como sectorial. A elaboração da proposta do PDES5 é da competência do Governo Regional, com respeito pela CRP, o EPARAM e a LFRA, competindo, posteriormente, à ALR (ver nota 6) a sua aprovação.
B) Os planos anuais
Os planos anuais enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional, no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação do PIDDAR e da sua execução financeira, prevista no Orçamento Regional. A elaboração é da competência do Governo Regional e a aprovação da ALR.
Em termos genéricos, as entidades intervenientes no sistema de planeamento da RAM possuem as seguintes atribuições:
FIGURA IV-1
Entidades intervenientes no sistema de planeamento da RAM
4.2.1.3 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos
As opções estratégicas e os objectivos da política de investimentos, para o período em análise, encontram-se delineadas em diversos documentos, a saber:
a) Plano de Médio e Longo Prazo (1994-1999);
b) Programa de Governo (1996-2000);
c) POPRAM II (1994-1999);
d) PIDDAR para 1999.
A) Plano de médio e longo prazo (1994-1999)
A Resolução da ALR da RAM que aprovou o PMLP de 1994 a 1999, não foi, contrariamente ao disposto na alínea e) do art.º 3º da Lei 6/83, de 29 de Julho (ver nota 7) , objecto de publicação na 1ª Série do Diário da República, carecendo, neste plano, de eficácia jurídica. O PMLP (1994-1999) é um documento de natureza estratégica no qual foram identificadas as grandes orientações e os eixos de actuação prioritários, tendo em vista a consecução dos objectivos definidos pelo Governo Regional para esse período. É, ainda, formalmente, o documento mais importante, em termos de planeamento, elaborado por este órgão.
No que se refere aos grandes objectivos e orientações estratégicas, para o período 1994-1999, estes encontram-se descritos no capítulo II do supra mencionado documento, denominado "Estratégia de Desenvolvimento". Assim, para o período 1994-1999, os objectivos estratégicos a alcançar através da implementação de adequadas linhas de actuação seriam os seguintes:
"Reforçar o potencial económico";
"Valorizar o potencial humano e promover a melhoria da situação de emprego";
"Promover a melhoria do nível de rendimento e da qualidade de vida da população";
"Proteger e melhorar a qualidade do ambiente";
"Reduzir as assimetrias internas de desenvolvimento".
A estratégia a seguir com vista à prossecução dos objectivos enunciados passaria, de acordo com o previsto no PMLP, por actuações nos seguintes vectores estratégicos:
"Fortalecimento e melhoria da eficiência da base produtiva";
"Desenvolvimento e up-grading de uma base industrial de exportação";
"Desenvolvimento de um sector diversificado de serviços";
"Melhoria de acesso ao mercado".
B) Programa de Governo (1996-2000)
O programa do Governo Regional constitui-se como um documento distinto que contém as principais orientações e medidas a adoptar ou a propor nos diversos domínios da actividade governamental.
Na perspectiva do enquadramento programático das políticas regionais traçado pelos programas dos respectivos Governos, são enunciadas opções de caracter político e objectivos prioritários, definidas orientações e medidas de política para cada sector, que configuram um modo de planeamento enquadrável nesta análise.
No âmbito do capítulo II - "Vectores estratégicos", constavam as principais áreas de actuação sobre as quais iria incidir a actuação do Governo Regional com vista à consecução dos objectivos delineados para o desenvolvimento.
GRÁFICO IV.1
Vectores Estratégicos do Programa de Governo (1996-2000)
Fonte. - Programa de Governo (1996-2000)
C) POPRAM II (1994-1999)
O Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira (POPRAM II) (ver nota 8) "constitui o instrumento principal da estratégia de desenvolvimento da Região, atendendo ao significativo volume de recursos financeiros que envolve e por incluir um conjunto de acções coerentes entre si, decorrentes dos eixos estratégicos de intervenção e das prioridades definidas para o desenvolvimento da Região no período 1994-1999".
O POPRAM 1994/1999 define os seguintes grandes objectivos de desenvolvimento da Região:
"Elevação do nível de rendimento e melhoria da qualidade do ambiente de vida da população;
Preservação, protecção e melhoria da qualidade do ambiente;
Reforço do potencial económico;
Melhoria da situação de emprego;
Redução das assimetrias intra-regionais;"
D) O PIDDAR para 1999
O PIDDAR relativo ao ano de 1999 reafirma os principais objectivos de médio/longo prazo, inseridos na estratégia de desenvolvimento sócio-económico da Região definida no PMLP (1994-1999) e no Programa de Governo (1996-2000). Os objectivos enunciados são os seguintes:
Reforçar o potencial económico, criando condições propícias à geração de emprego, ao aumento da competitividade, à diversificação da base produtiva e à internacionalização do tecido produtivo de bens e serviços;
Valorizar o potencial humano e promover a melhoria da situação de emprego;
Promover a defesa do ambiente e a melhoria da qualidade de vida e reduzir as assimetrias internas de desenvolvimento.
Apesar de o PIDDAR ser um plano de investimento global e plurianual da Administração Pública Regional, verifica-se que o mesmo não inclui a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes nem aqueles que foram finalizados.
A estrutura previsional dos investimentos, para o ano de 1999, a realizar no âmbito do PIDDAR, privilegia as seguintes áreas de actuação, com maior peso no investimento previsto, intimamente ligadas aos objectivos definidos no PMLP (1994-1999) e no PG (1996-2000):
As acessibilidades (31%);
A habitação, o urbanismo e o ambiente (26%);
A valorização dos recursos humanos (15%).
Os investimentos no âmbito do PIDDAR distribuíam-se sectorialmente, de acordo com o documento previsional, da seguinte forma:
GRÁFICO IV.2
Distribuição previsional sectorial do PIDDAR/99
Face a esta distribuição, as grandes apostas em termos de investimentos públicos foram, como foi acima referido, os sectores das "Acessibilidades", da "Habitação e Ambiente" e o dos "Recursos Humanos", que, em conjunto, representavam cerca de 72% dos investimentos previstos no âmbito do PIDDAR global.
4.3 - Orçamento do PIDDAR
4.3.1 - Princípios gerais
Nos termos da LEORAM (ver nota 9) o Orçamento da RAM compreende "todas as receitas e despesas da administração pública regional, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos" (ver nota 10) , e na "elaboração da proposta do Orçamento deve ser dada prioridade às obrigações decorrentes de lei ou de contrato e à política de investimento e desenvolvimento" (ver nota 11). Assim, o PIDDAR constitui uma prioridade a que a proposta de orçamento deverá atender.
A LEORAM dispõe, ainda, que a proposta orçamental a submeter à Assembleia Legislativa Regional deverá conter (ver nota 12), entre outros, o mapa IX - PIDDAR, que deve "apresentar os programas e projectos que integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento" (ver nota 13).
Através da análise do mapa ix - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 1999, constata-se que o mesmo evidenciava, devidamente, as fontes de financiamento. Apresentava, ainda, para os diversos programas e projectos, o valor da despesa orçamentada para o cap. 50 - Investimentos do Plano, bem como o total de despesa prevista para o PIDDAR (incluindo outras fontes).
Dele não constava, porém, a informação acerca da componente de financiamento comunitário e regional incluídos no cap. 50 - Investimentos do Plano e nas "Outras Fontes".
Face ao exposto, verifica-se que o mapa IX, anexo ao Orçamento da RAM para 1999, não foi elaborado em conformidade com o n.º 3 do art.º 12º da LEORAM. Refira-se, ainda, que, sob a epígrafe "Princípios fundamentais", o art.º 26º da LEORAM impõe que a Conta da Região apresente uma estrutura idêntica à do Orçamento, de modo a possibilitar a análise e avaliação económica e financeira da execução.
Neste sentido, o mapa "anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos" constante da Conta da Região de 1999, devia obedecer à estrutura e organização prevista para o mapa IX, anexo ao Orçamento da Região. Tal, no entanto, não se verificou, contendo apenas o anexo XII a discriminação por projecto, dos montantes pagos no âmbito restrito do cap. 50. Também não constam do referido anexo a discriminação das fontes de financiamento, nem os pagamentos efectuados no âmbito do PIDDAR referentes a "Outras Fontes", pelo que não foi observado o cumprimento do previsto no art.º 26º da LEORAM.
4.3.2 - Fontes de financiamento
Da informação contida nos documentos previsionais relativos ao PIDDAR, resultava a seguinte estrutura de financiamento:
GRÁFICO IV.2
Fontes de financiamento do orçamento inicial
QUADRO IV.1
Fontes de financiamento do PIDDAR
Fonte. - Relatório do Orçamento Inicial do PIDDAR (DRP).
A previsão inicial do PIDDAR apontava para uma contribuição de financiamento comunitário de cerca de 17,4 milhões de contos, que corresponderia a 20,7% do financiamento total do PIDDAR global. A execução financeira global do PIDDAR, por fontes de financiamento, pode ser observada no quadro seguinte:
GRÁFICO IV.3
Execução global do PIDDAR
QUADRO IV.2
Fontes de financiamento do PIDDAR (execução)
Fonte. - Relatório de execução do PIDDAR 1999 (DRP).
A execução global do PIDDAR foi financiada, fundamentalmente, com recurso a financiamento regional, que ascendeu a 89,2% (61,1 milhões de contos) do total da despesa realizada, sendo os restantes 10,8% (7,4 milhões de contos) assegurados por financiamento comunitário. Face ao previsto no orçamento inicial, verificou-se uma queda do peso do financiamento comunitário, ou seja, a previsão de 20,7% de financiamento comunitário registou somente uma execução de 10,8%.
A comparação entre o Orçamento Inicial do PIDDAR e a respectiva execução, por fontes de financiamento, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.3
Orçamento inicial e execução das por fontes de financiamento
No âmbito do contraditório, relativamente ao desvio verificado no financiamento comunitário, a SRPF veio acrescentar que o "(...) desvio face ao previsto no orçamento inicial de menos 10 pontos percentuais, [..] pode ser explicado, em parte, pela baixa execução verificada em três projectos de investimento - "Sistema Integrado de Tratamento e Destino Final de Resíduos Sólidos, incluindo ETRS da Meia Serra"; "Reforço e Melhoria do Sistema de Captação, Adução e Tratamento de Água" (IGA); e "Apoio aos Projectos da Administração Pública Regional (PDAR)" -, sendo estes projectos responsáveis pelo desvio de menos 7 pontos percentuais".
4.3.3. - Projectos por Departamento do Governo Regional
No quadro seguinte demonstra-se a repartição dos projectos novos e em curso, inscritos no PIDDAR, pelos diferentes departamentos do Governo Regional, conforme o documento previsional inicial.
QUADRO IV.1
Repartição dos projectos novos e em curso
Fonte. - Orçamento inicial do PIDDAR.
O orçamento inicial do PIDDAR atingiu, em 1999, cerca de 84 milhões de contos, dos quais 97,9% ou seja, cerca de 82,3 milhões de contos, referiam-se a dotações para projectos em curso e os restantes 2,1% significando cerca de 1,77 milhões de contos, destinavam-se a projectos novos.
Os projectos de investimento integrados no orçamento da SRESA representaram 28,3%, representando 145 projectos do total dos projectos do Governo Regional, aos quais correspondeu, igualmente, a maior dotação inicial, no montante global de 52,07 milhões de contos, ou 62% da dotação inicial do PIDDAR. Relativamente aos restantes departamentos, salientam-se as dotações atribuídas à SRE, à SRPC e à SRAFP com cerca de 10,4%, 8,9% e 8,4%, respectivamente.
Em conjunto, estes departamentos do Governo Regional e a SRESA representavam, em termos de previsão de despesa, 89,7% do orçamento inicial do PIDDAR.
No orçamento inicial do PIDDAR, constavam 513 projectos inscritos, dos quais 447 (87,1%) já se encontravam em curso, reduzindo-se a 66 (12,9%) os novos projectos.
O número reduzido de novos projectos deveu-se, fundamentalmente, ao facto de 1999 ser o ano final de execução física e financeira das obras e projectos incluídos no Plano de Desenvolvimento de Médio Prazo apoiado pela União Europeia através do POPRAM II (1994-1999). Neste sentido, a prioridade do Governo Regional foi para os projectos em curso e com co-financiamento pelos fundos comunitários, com especial relevo para os integrados no POPRAM II (ver nota 14).
Os novos projectos concentram-se, fundamentalmente, na SRESA (com 22 novos projectos) e na SRPC ( 18 projectos), que em conjunto foram responsáveis por 60,6% dos novos projectos. No que se refere às dotações iniciais para os novos projectos, destacam-se a SRESA, com 656 mil contos e a SRECE, com 380 mil contos.
Sectorialmente, os novos projectos possuíam a seguinte distribuição:
GRÁFICO IV.4
Distribuição sectorial dos novos projectos do PIDDAR - 1999
Dos 513 projectos incluídos no PIDDAR, cerca de 26,5%, representavam 136 projectos comparticipados por fundos comunitários. Refira-se, ainda, que, de acordo com as informações fornecidas no Orçamento Inicial do PIDDAR, somente 9 projectos novos, cerca de 13,6%, seriam co-financiados por fundos comunitários.
4.4 - Execução orçamental do Cap. 50 - PIDDAR
A apreciação da execução do PIDDAR (Cap. 50) incidiu sobre o grau de execução em cada departamento do Governo Regional bem como na distribuição da despesa segundo as classificações orgânica e económica.
4.4.1 - Orçamento do Cap. 50
As dotações orçamentais iniciais inscritas no Cap. 50 - Investimentos do Plano, e destinadas à execução anual do PIDDAR, ascenderam, em 1999, a cerca de 75,9 milhões de contos, às quais acresceram 19,9 milhões de contos, resultantes de alterações orçamentais da competência da Assembleia Legislativa Regional, bem como do Governo Regional, ascendendo o orçamento final do Cap. 50 a 95,9 milhões de contos, o que representou um acréscimo de 26,3% face ao orçamento inicial. O orçamento inicial do Cap. 50 - Investimentos do Plano, por departamento, e as alterações orçamentais verificadas, assim como, os valores constantes das dotações finais podem ser observadas no quadro seguinte:
QUADRO IV.2
Orçamento inicial e final do Cap. 50 - Investimentos do Plano
Fonte. - Conta da Região de 1999, Orçamento Inicial da RAM de 1999 e DLR n.º 28-B/99/M.
As alterações orçamentais da competência da Assembleia Legislativa Regional (ver nota 15) foram aprovadas através do DLR nº28-B/99/M, de 26 de Novembro, tiveram origem, essencialmente, no aumento de receitas resultante da transferência de 23 milhões de contos proveniente da concessão de exploração da Via Litoral à sociedade Via Litoral, S. A., e destinaram-se, sobretudo, a reforçar a dotação do Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias, cuja execução é da responsabilidade da SRESA.
No que se refere às alterações orçamentais da competência do Governo Regional, estas tiveram como principais destinatários a SRESA, com 1 milhão de contos, e a SRE com 936 mil contos. No caso da SRESA, o montante também se destinou, essencialmente, ao Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias. No que se refere ao incremento nas dotações do cap. 50 da SRE, estas visaram, essencialmente, o Programa Acções de Fomento Desportivo.
O orçamento do cap. 50 da SRESA registou a maior variação, face às dotações iniciais, ao aumentar 18,1 milhões de contos, representando um acréscimo de 36,4% em termos relativos.
4.4.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada
4.4.2.1 - Classificação económica da despesa
O quadro e gráfico seguintes permitem visualizar a distribuição das despesas por classificação económica:
GRÁFICO IV-6
Distribuição das despesas realizadas - Capítulo 50
QUADRO IV-5
Despesas segundo a classificação económica
Fonte. - Conta da Região de 1999.
Nas despesas de capital, que representaram 82,7% da despesa, predominaram os pagamentos relativos à aquisição de bens de capital, que totalizaram cerca de 79,2% destas.
Salienta-se, ainda, o peso das transferências de capital que atingiram o montante de cerca de 9,2 milhões de contos, representando 14,2%. Neste âmbito, ressaltam as transferências efectuadas pela SRPC para os Municípios, no montante de 2,5 milhões de contos, e as transferências efectuadas pela SRESA para o Instituto da Habitação da Madeira e para o Instituto de Gestão da Água, nos montantes de 2,1 e 1,7 milhões de contos, respectivamente.
As transferências correntes significaram cerca de 5,9 milhões de contos, ou seja, 52,9% das despesas correntes.
Neste âmbito, destacaram-se as transferências efectuadas pela SRE para o Instituto do Desporto da RAM que atingiram o montante de 4,1 milhões de contos, relativas ao Programa Acções de Fomento Desportivo, o que, em relação à despesa global do ano de 1998, 3,4 milhões de contos, significou um acréscimo em 700 mil contos.
4.4.2.2 - Classificação orgânica da despesa
O quadro e gráfico seguintes reflectem as despesas previstas e pagas pelo Cap. 50, bem como o correspondente peso e a taxa de execução, por departamento do Governo Regional:
GRÁFICO IV.7
Distribuição orgânica da execução do PIDDAR/99
QUADRO IV.6
Despesas segundo a classificação orgânica
Fonte. - Conta da Região 1999.
O valor total das despesas pagas ascendeu, em 1999, a 64,8 milhões de contos o que, face aos 95,9 milhões de contos programados, significou um desvio de 31,1 milhões de contos, originando uma taxa de execução de 67,6%, inferior à registada em 1998, que se cifrou em 71,6% (ver nota 16). Cerca de 80,6% dos pagamentos efectuados são da responsabilidade de dois departamentos: SRESA e SRE, destacando-se a SRESA que, em 1999, representou 71,9% do total da execução dos Investimentos do Plano.
Da análise do quadro anterior, verifica-se ainda que metade das Secretarias apresentaram taxas de execução que variaram entre os 68,7% (da SRESA) e os 90,9% (da SRE). Os restantes departamentos do Governo Regional, SRASP (33,3%), SRPC ( 41,3%), SRAFP (61,5%) e SRRH (65,6%), apresentaram taxas de execução inferiores à media, 67,6%.
Por Secretaria, compara-se, ainda, o orçamento inicial e final e a despesa paga, do seguinte modo:
GRÁFICO IV.5
Orçamento inicial, final e execução do cap. 50
4.4.2.3 - Distribuição sectorial da despesa
O quadro e gráfico seguintes reportam-se à distribuição da despesa do Cap. 50, por sectores, apreciada, de acordo com as fontes de financiamento, e corresponde à despesa efectivamente realizada pelos executores dos programas.
QUADRO IV.3
Distribuição da despesa do cap. 50 por sectores
Fonte. - Relatório de Execução do PIDDAR de 1999 (DRP).
O financiamento regional do cap. 50 - Investimentos do Plano atingiu os 93,9%, sendo os restantes 6,1% assegurados por financiamento comunitário. A título comparativo, refira-se que, em 1998, cerca de 11,95 milhões de contos das despesas do PIDDAR, cerca de 23,5% do total foram asseguradas por financiamento comunitário e os restantes 76,5% por financiamento regional.
GRÁFICO IV.6
Fontes de financiamento do cap. 50 por sectores
Fonte. - Relatório de execução do PIDDAR de 1999 (DRP).
Da análise à estrutura sectorial, constata-se que, relativamente ao investimento total, o sector dos "Transportes e Comunicações" foi o maior consumidor de recursos representando cerca de 56,6%, apesar do financiamento comunitário, no ano em apreço, ter sido nulo, seguido do sector de "Habitação e Urbanismo" e do "Desporto e Lazer", com respectivamente, 9,3% e 6,7% do total. Em conjunto, estes três sectores representaram 72,6% do investimento e consumiram, em 1999, recursos no montante global de 46,4 milhões de contos. Esta estrutura da despesa reflecte os objectivos e linhas de actuação estratégicas definidas nos diversos documentos de planeamento.
Os sectores que apresentaram as taxas mais elevadas de financiamento comunitário foram o do "Turismo", o do "Emprego e Formação Profissional" e o dos "Apoios", representando cerca de 82,7%, 80,1% e 73,6% do total executado por sector. Contudo, estes investimentos são pouco representativos dado representarem cerca de 5% do total.
4.4.2.4 - Encargos assumidos e não pagos no capítulo 50 - Investimentos do Plano
A despesa assumida no âmbito do cap. 50 - Investimentos do Plano - incluindo a despesa paga e os encargos assumidos e não pagos, podem ser observados no quadro seguinte:
QUADRO IV.4
Encargos assumidos e não pagos do capítulo 50
Fonte. - Conta da RAM de 1999 e informação prestada pelo oficio nº 2439/2000 da DROC.
Em 1999, 19,6% da despesa assumida pela Administração Regional não foi paga, transitando para o ano de 2000 encargos assumidos e não pagos no montante global de 15,8 milhões de contos. Saliente-se que 87,8% dos encargos transitados são relativos a programas e projectos da responsabilidade da SRESA.
O incremento dos encargos assumidos e não pagos, face a 1998 (estes atingiram os 8,15 milhões de contos), foi de 94,5%, representando em termos absolutos um crescimento de 7,7 milhões de contos. No capítulo III - Despesa (v. pág. 64 e segs.) foi efectuada uma análise aos encargos assumidos e não pagos no âmbito da administração pública directa.
4.4.3 - Análise dinâmica da variação e evolução das taxas de execução
4.4.3.1 - Perspectiva económica
A evolução da execução orçamental do PIDDAR (Cap. 50) nos três últimos anos, bem como as variações verificadas nesse período, em termos de classificação económica das despesas, podem ser visualizadas no quadro seguinte:
QUADRO IV.5
Evolução da execução do capítulo 50 (classificação económica)
Fonte. - Contas da Região de 1997, 1998 e 1999.
Globalmente, a variação dos pagamentos efectuados através do Cap. 50, registou um crescimento de cerca de 19,3 milhões de contos, de 1998 para 1999, o que representou, em termos relativos, um acréscimo de despesa na ordem dos 42,3%. O forte crescimento deveu-se, quase exclusivamente, ao aumento registado com as despesas de capital, que cresceram 19,2 milhões de contos o que representa uma variação na ordem dos 55,9%.
As despesas correntes cresceram, no mesmo período, 0,6%, ao qual correspondeu um acréscimo de despesa no montante de 72,3 milhares de contos. No que se refere à distribuição dos pagamentos efectuados, verificou-se que as despesas correntes perderam a sua importância, dado que representavam 24,5% dos pagamentos em 1997 e 1998, passando para os 17,3% em 1999.
4.4.3.2 - Perspectiva funcional
A evolução das despesas do PIDDAR (Cap. 50), no período de 1997 e 1999, de acordo com a classificação funcional pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO IV.6
Evolução da execução do capítulo 50 (classificação funcional)
Fonte. - Contas da Região de 1997, 1998 e 1999.
Tal como nos restantes anos do período, em 1999, as "Funções Económicas" representaram a maioria das despesas com o PIDDAR com 67,2% do total executado. Seguem-se-lhe as despesas com as "Funções Sociais" com 28,9% e finalmente as "Funções Gerais de Soberania" com 3,8% dos investimentos. Esta tendência manifestou-se também nos anos anteriores.
Globalmente, verifica-se que o crescimento das despesas, de 1998 para 1999, deveu-se, fundamentalmente, ao acréscimo de despesa, em 19,3 milhões de contos, destacando-se, dentro das Funções Económicas, o sector de "Transportes e Comunicações", que aumentou 19,98 milhões de contos, ou seja um crescimento de 108,2% face a 1998. Esta evolução foi atenuada pelos decréscimos de despesa ocorridos nos sectores do "Comércio e Turismo", com um decrescimento de cerca de 1,2 milhões de contos, e na "Agricultura, pecuária, silvicultura e pescas" que registou uma diminuição de 323,9 mil contos.
As "Funções Sociais" e as "Funções Gerais de Soberania" apresentaram, de 1998 para 1999, uma evolução mais moderada de, respectivamente, 1,3% e 12,2%, correspondentes a um acréscimo de despesa de 237,7 e 268,4 milhares de contos, respectivamente.
As componentes das "Funções Sociais", registaram um crescimento assimétrico, de 1998 para 1999. Por um lado, as despesas com os sectores "Habitação e Serviços Colectivos" e "Serviços Culturais, recreativos e religiosos" observaram um crescimento de, respectivamente, 12,4% e 12,2%; por outro, os sectores "Educação" e "Saúde" registaram reduções no investimentos, respectivamente, em 12,3% e 26,8%.
4.4.3.3 - Perspectiva orgânica
Por departamento do Governo Regional, a distribuição e a evolução dos pagamentos, no período de 1997 a 1999, é traduzida pelos mapa e gráfico seguintes:
QUADRO IV.7
Evolução da execução do capítulo 50 (classificação orgânica)
Fontes: Contas da Região de 1997, 1998 e 1999
A maioria das Secretarias do Governo Regional, intervenientes na execução do Cap. 50, apresentaram, de 1998 para 1999, variações negativas na evolução das despesas, destacando-se, entre estas, a SRASP (-62,7% face a 1998) e a SRTC (-37%). No entanto, estas variações não têm grande expressão no total da despesa, e foram amplamente ultrapassadas pelo forte crescimento registado na SRESA (+73,7%), que representou um aumento de 19,8 milhões em relação a 1998.
Face ao ano de 1997, a despesa cresceu, até 1999, cerca de 23,67 milhões de contos (o que representou um aumento de 57,5%), impulsionada, fundamentalmente, pelo aumento em 22,3 milhões de contos dos investimentos realizados pela SRESA; em termos nominais o crescimento foi de 92,2%.
4.5 - Execução global do orçamento PIDDAR
4.5.1 - Execução global do PIDDAR
A execução global do PIDDAR pode ser observada no quadro seguinte, onde constam o orçamento inicial e ajustado do PIDDAR, bem como a respectiva execução por departamento do Governo Regional.
QUADRO IV.8
Orçamento inicial, ajustado e execução do PIDDAR.
Fonte. - Relatório de execução do PIDDAR de 1999.
A execução global do PIDDAR atingiu, em 1999, cerca de 68,6 milhões de contos, o que, face aos 106,3 milhões de contos programados, representou um desvio de 37,7 milhões de contos, cifrando-se a taxa de execução em cerca de 64,5%. Em relação a 1998, a despesa cresceu cerca de 17,8 milhões de contos o que correspondeu a um acréscimo de 35%, em termos relativos; no entanto, a taxa de execução caiu face ao mesmo ano em que atingiu os 68,5%.
O PIDDAR, face aos montantes efectivamente realizados, no âmbito do Cap. 50 - Investimentos do Plano, pelos executores dos programas atingiu cerca de 63,9 milhões de contos, o que representou um acréscimo de despesa no montante de 4,68 milhões de contos.
No que se refere à estrutura dos investimentos, por departamento do Governo Regional, verifica-se que a SRESA continuou a ser o departamento que apresentava o volume mais elevado, com 67,65% do total da despesa.
Ao compararmos as taxas de execução registadas pelos diversos departamentos do Governo Regional, no Cap. 50 - Investimentos do Plano, com as taxas registadas para o PIDDAR global, verificamos que duas Secretarias (a SRPC e a SRTC) mantiveram as suas taxas de execução, 5 apresentam taxas de execução inferiores (SRECE, SRAFP, SRESA, SRH e SRE), e a SRASP foi o único departamento a apresentar uma taxa de execução para o PIDDAR global superior à registada para o Cap. 50 - Investimentos do Plano (passando de 33,3% para 60,8%). Globalmente, a taxa de execução é inferior à registada para o Cap.50 - Investimentos do Plano (que foi de 67,6% passando para 64,5% no PIDDAR Global).
A SRPF, no âmbito do exercício do contraditório, apresentou as razões dos desvios em 7 projectos de maior dimensão, responsáveis pelo decréscimo da taxa de execução global em 10 pontos percentuais.
A SREST, por sua vez, apresentou razões justificativas da não execução financeira de alguns dos seus projectos, previstos no PIDDAR.
4.5.2 - Fontes de financiamento do PIDDAR por sectores
A distribuição sectorial do investimento e as respectivas fontes de financiamento podem ser apreciadas no quadro seguinte:
QUADRO IV.9
Fontes de financiamento do PIDDAR por sectores.
Fonte. - Relatório de execução do PIDDAR de 1999 (DRP).
A comparação entre a estrutura de financiamento do PIDDAR global com a do Cap. 50, permite verificar que a taxa de financiamento comunitário sobe dos 6,1% para os 10,8%, e que, por sua vez, o financiamento regional desce dos 93,9% para os 89,2% (ver nota 17).
Os 7,4 milhões de contos de financiamento comunitário dirigiram-se, fundamentalmente, para os sectores do "Emprego e Formação Profissional", representando 57,2% e 4,25 milhões de contos da despesa, do "Turismo" com 13,7% e 972,8 milhares de contos e da "Educação" com 5,2% e 386,5 milhares de contos). Em conjunto, estes três sectores representam 76,1% do financiamento comunitário.
O financiamento regional do PIDDAR global concentrou-se, fundamentalmente, nos sectores de "Transportes e Comunicações" com 59,3% do total, equivalente a 36,2 milhões de contos, "Habitação e Urbanismo" aplicando 9,9% ou 6,06 milhões de contos e "Desporto e Lazer" utilizando 7,1% e 4,3 milhões de contos. Estes três sectores beneficiariam de financiamento regional que ascendeu a cerca de 46,6 milhões de contos, o que representava 76,3% do total.
4.5.3 - Análise dos projectos inscritos no PIDDAR
Relativamente aos projectos inseridos no PIDDAR global, a sua distribuição, em termos de despesa efectiva, pode ser observada no gráfico ao lado.
GRÁFICO IV.10
Distribuição dos projectos do PIDDAR - 1999
Fonte. - Relatório de execução do PIDDAR de 1999 (DRP)
O gráfico permite observar que o PIDDAR é, essencialmente, constituído por pequenos projectos cuja execução, em 1999, foi inferior a 50.000 contos. Encontram-se nesta situação 410 projectos (77% dos projectos). Refira-se, ainda, que 128 projectos que representam 24,2% dos projectos inscritos no PIDDAR, não apresentaram qualquer execução em 1999 e que, desses, 48 apresentaram um orçamento final nulo.
A distribuição dos projectos de acordo com as taxas de execução pode ser observada no quadro seguinte:
GRÁFICO IV.11
Fonte. - Relatório de execução do PIDDAR de 1999 (DRP).
A distribuição dos projectos do PIDDAR global, de acordo com a taxa de execução, é significativamente assimétrica. Assim, existe um número considerável de projectos com taxas de execução inferiores a 25% (em número de 184 os quais representam 35% do total) e por outro lado existe, igualmente, um número significativo de projectos (167 que representam 32%) com taxas de execução superiores a 75%. Esta distribuição indicia uma forte aposta em projectos determinados em detrimento de outros.
Saliente-se, ainda, que dois projectos da SRASP, no âmbito do PIDDAR, apresentaram taxas de execução superiores a 100%, a saber "Apetrechamento dos Centros de Saúde" e "SISRAM - Centro Regional de Saúde", com taxas de execução de, respectivamente, 119,1% e 115,3% face ao previsto.
4.6 - Auditoria ao Programa "Construção e Conservação de Infraestruturas Rodoviárias"
4.6.1 - Enquadramento
A auditoria, inserida no âmbito da fiscalização sucessiva, visou o acompanhamento, exame e avaliação da execução física, financeira e temporal de um programa governamental específico e traduziu-se na análise aos sistemas de planeamento, de execução dos programas e dos projectos que o constituem, assim como, às medidas de controlo, acompanhamento e avaliação dos objectivos.
O exame foi desenvolvido junto das entidades que, na perspectiva orgânica e funcional, intervinham nos sistemas de planeamento e de acompanhamento do PIDDAR, bem como na execução do programa objecto da auditoria.
A auditoria visou, em termos gerais, promover o controlo da legalidade e da regularidade, da boa gestão financeira, bem como avaliar da utilidade social dos programas e projectos de investimento da Administração Regional, procurando, complementarmente, controlar os grandes fluxos financeiros que envolviam maior risco. Os trabalhos efectuados traduziram-se numa auditoria ao sistema de gestão deste programa do PIDDAR, envolvendo os centros de planeamento e decisão, acompanhamento, controlo e avaliação, bem como a verificação do grau de execução dos objectivos definidos para o efeito.
No âmbito da SRESA e no que concerne às entidades com responsabilidades de planeamento, execução e/ou acompanhamento do programa, foram objecto de fiscalização o GAI - no âmbito da aquisição de terrenos para a construção de estradas regionais -, a DRE - à qual cabia a construção, beneficiação, conservação e reconstrução de estradas regionais, bem como a elaboração de projectos de construção das estradas (regionais), a DRU - que tinha a seu cargo a construção de estradas municipais e caminhos agrícolas, o GEP - enquanto responsável pelo acompanhamento e avaliação dos programas/projectos inseridos no PIDDAR da SRESA - e a DSFC à qual cabia proceder ao controlo orçamental de todas as despesas da SRESA.
Por seu turno na estrutura da SRPC as entidades cujos papéis de planeamento e/ou no acompanhamento do programa, foram as seguintes: a DRP - entidade responsável pela elaboração da proposta técnica do PIDDAR e respectivo acompanhamento - , a DRF - entidade responsável pelos pagamentos, na estrutura do Governo Regional, bem como pelo apuramento e pagamento de juros de mora no âmbito do planeamento - e a DROC à qual competia o controlo da execução do Orçamento da Região.
Refira-se, ainda, que a SREST, em sede de contraditório, veio reconhecer a pertinência das observações enunciadas manifestando a intenção de acatar as recomendações formuladas.
4.6.2 - Apreciação qualitativa sumária
Consonância entre os objectivos políticos e a actividade da SRESA.
A auditoria permitiu constatar, com alguma segurança, que os projectos inscritos no Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias traduzem as linhas de orientação política emanadas através dos diversos documentos de planeamento, denotando-se, nos diversos serviços da Secretaria Regional, que actuam na área das acessibilidades, e na própria cultura deste departamento do Governo Regional, uma preocupação pelo cumprimento das linhas políticas de orientação.
Documentos de planeamento e controlo
A questão das acessibilidades foi abordada nos diversos documentos de planeamento elaborados no período de 1994 a 1999:
PMLP (1994-1999);
Programa de Governo (1996-2000);
POPRAM II (1994-1999);
POTRAM;
PIDDAR.
Da análise efectuada a esses documentos de planeamento, no âmbito das acessibilidades, salientam-se, em termos globais, as seguintes asserções determinantes:
A constância e clareza das prioridades e grandes objectivos;
A ausência de fixação de objectivos concretos e metas quantificadas.
Saliente-se, ainda, a não elaboração, por parte da SRESA, de planos de actividade, no período em análise. Ao não elaborar os planos de actividades, a SRESA não está a considerar aspectos essenciais de uma salutar prática de gestão, como sejam o rigor, a transparência e a preocupação de apresentar e justificar os desvios em relação aos objectivos traçados.
Relativamente aos documentos de acompanhamento elaborados no período, relativos às acessibilidades, estes foram os seguintes:
Relatório de execução do PIDDAR;
Relatório de execução do POPRAM II;
Relatório de actividades da SRESA.
Neste domínio, salientam-se os relatórios de execução do POPRAM II, que denotam uma preocupação que ultrapassa a mera verificação das execuções financeiras, uma vez que inclui indicadores físicos sobre o andamento das obras.
Concretização dos objectivos de execução física globais
Não foi possível aferir da concretização dos objectivos da execução física global, uma vez que estes não foram fixados para o programa. No entanto, refira-se que as obras previstas nos diversos documentos de planeamento foram abertas ao tráfego.
Desvios em relação à Programação dos Planos
A existência de desvios em relação à Programação dos Planos é de difícil análise, uma vez que não é efectuada uma calendarização para o lançamento dos diversos projectos, nem para a sua conclusão. Neste sentido, apenas se subentende que os projectos deverão estar concluídos no prazo de vigência destes.
Em termos gerais, os projectos foram abertos ao tráfego dentro da vigência dos planos onde se encontravam programados. No entanto, a efectiva conclusão de um número significativo de projectos ultrapassou os prazos definidos nos documentos de planeamento.
No que se refere à programação financeira, a auditoria permitiu constatar a existência de desvios financeiros significativos, em relação aos valores previstos para a execução do programa e dos respectivos projectos.
Os desvios financeiros, face ao programado, resultaram, por um lado, de um deficiente planeamento, no que se refere ao apuramento dos custos dos projectos a desenvolver e, por outro, dos custos acrescidos com trabalhos a mais e revisões de preços.
Aos custos referidos anteriormente adicionam-se, ainda, os pagamentos relativos a juros de mora, derivados dos atrasos nos pagamentos.
Os encargos assumidos e não pagos cresceram significativamente, no período em análise, passando dos 0 escudos registados em 1994, para os 5,4 milhões de contos em 1999.
Equidade na distribuição territorial
Se dividirmos a RAM em três grandes áreas (Norte, Sul e Porto Santo), obteremos a seguinte distribuição do investimento efectuado no âmbito do Programa, no período de 1994 a 23 de Outubro de 2000:
Zona Norte (10,3%) - 10,7 milhões de contos;
Zona Sul (89,4%) - 93,3 milhões de contos;
Porto Santo (0,3%) - 336,6 milhares de contos.
A elevada concentração dos investimentos na Zona Sul da Região deve-se, essencialmente, à construção do eixo rodoviário que liga a Ribeira Brava ao Aeroporto (denominado Via Litoral).
Assunção da definição de objectivos como uma função de planeamento
Os diversos documentos de planeamento carecem de definição dos objectivos, dado que não os discriminam com a profundidade desejável (nomeadamente com recurso a indicadores quantificados).
Refira-se, ainda, que não existe informação relativa às utilidades estratégica e substantiva dos diversos programas, em geral, e do Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias, em particular. Esta situação dificulta o estudo e a avaliação desta medida, uma vez que os seus resultados contribuem para a elaboração das linhas estratégicas políticas delineadas no PMLP e no PG.
Fontes de informação analisadas
Foram analisados os diversos documentos de planeamento e controlo elaborados pela Administração Pública Regional, bem como as Contas da Região do período, e, ainda, os diversos elementos fornecidos pela SRESA relativos ao Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias.
4.6.3 - Observações
4.6.3.1 - Gerais
1) Os projectos inscritos no Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias traduzem as linhas de orientação política emanadas através dos diversos documentos de planeamento.
2) Os objectivos globais do Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias foram, na generalidade, atingidos, embora não seja possível, dada a ausência de objectivos e índices quantitativos precisos, avaliar a sua eficácia.
3) A organização geral da SRESA considera-se adequada, atendendo aos recursos humanos disponíveis.
4) A lei quadro do planeamento carece de adaptação à RAM.
4.6.3.2 - Planeamento
1) O PMLP (1994-1999) revelou algumas lacunas, nomeadamente no que se refere à definição dos objectivos, dado que não os discriminou com a profundidade desejável, designadamente recorrendo a indicadores quantificados, inviabilizando desse modo o acompanhamento e a avaliação da sua consecução. O plano não indicava as fontes de financiamento dos investimentos a executar pela Administração Regional, e não continha informação sobre os custos decorrentes da aplicação das linhas de actuação definidas.
2) No âmbito do PIDDAR, pese embora não ter sido estabelecida a estrutura da hierarquia dos projectos, as opções de investimento foram determinadas pela seguinte ordem decrescente de prioridade:
1.º Projectos em curso, com contrapartida comunitária;
2.º Projectos novos com contrapartida comunitária;
3.º Projectos em curso, sem contrapartida comunitária;
4.º Projectos novos, sem contrapartida comunitária.
3) Os desvios verificados, face às programações financeiras e à importância atribuída à parcela anual, transformam o PIDDAR, no que se refere à execução, numa programação quase exclusivamente anual.
4) Do estudo efectuado aos documentos de planeamento (PMLP, Programa de Governo, POPRAM II), no âmbito das acessibilidades, salientam-se, em termos globais, as seguintes asserções determinantes:
A constância e clareza das prioridades e dos grandes objectivos;
A ausência na fixação de objectivos de metas quantificadas.
5) Não existe informação relativa à utilidade estratégica e substantiva dos diversos programas, em geral, e do Programa Construção e Conservação de Infra-Estruturas Rodoviárias, em particular. Esta postura dificultou o estudo e a avaliação desta medida.
6) Denotou-se a carência de articulação dos instrumentos e entidades intervenientes no planeamento, principalmente no que se refere ao sistema de informação.
7) No período abrangido pela auditoria (1995-2000) a SRESA não elaborou planos de actividade (PA). A ausência de PA constituiu um constrangimento ao objecto da auditoria, no sentido da determinação do grau de consecução dos objectivos previstos no programa auditado.
8) A calendarização das obras a lançar foi efectuada de forma informal não existindo um documento que definisse o momento do seu lançamento.
4.6.3.3 - Execução do programa
1) As dotações iniciais atribuídas aos projectos, no período de 1994 a 1999, revelaram-se insuficientes, com especial destaque para o ano de 1999, apesar da dotação inicial do programa ter sido reforçada em 17,6 milhões de contos;
2) Em 1999, a execução financeira do programa ascendeu a 33,8 milhões de contos, o que face à execução verificada em 1994 (5,8 milhões de contos), significou um aumento de 28 milhões de contos, representando um incremento de 482,8%.
3) Em 1999, 52% dos pagamentos efectuados no âmbito do PIDDAR global diziam respeito a despesas incorridas com este programa.
4) O programa apresentou uma taxa média de execução financeira de 83,1%, de 1994 a 1999.
5) A execução do programa, de 1 de Janeiro de 1994 a 23 de Outubro de 2000 (ver nota 18), registou a seguinte distribuição por áreas de actuação:
Construção de Estradas (80,2%) - 95,1 milhões de contos;
Aquisição de Terrenos (8,6%) - 10,2 milhões de contos;
Reconstrução de Estradas Regionais (7,7%) - 9,2 milhões de contos;
Conservação de Estradas Regionais (3,1%) - 3,7 milhões de contos;
Elaboração de projectos (0,4%) - 0,48 milhões de contos.
6) A distribuição do investimento do programa efectivado nas áreas da RAM (Norte, Sul e Porto Santo), no período de 1994 a 23 de Outubro de 2000, foi a seguinte:
Zona Norte (10,3%) - 10,7 milhões de contos;
Zona Sul (89,4%) - 93,3 milhões de contos;
Porto Santo (0,3%) - 0,34 milhões de contos.
7) A distribuição da despesa por classificação económica, naquele período, atingiu 3,2 milhões de contos relativas a despesas correntes e 115,4 milhões de contos relativas a despesas de capital representando 2,7%, e 97,3%, respectivamente.
8) Os encargos assumidos e não pagos, no âmbito do programa, registaram o seu valor mais alto em 1999, atingindo os 5,7 milhões de contos.
9) Do estudo efectuado no âmbito da gestão dos projectos , resultam as seguintes constatações:
A maior quantidade de lançamento de obras ocorreu em 1997, tendo sido consignadas 16 obras;
Em termos globais, o valor das adjudicações foi superior ao valor definido como preço base em 19,3% (+12,6 milhões de contos); adicionando o valor dos adicionais, o desvio face ao preço base foi de 46,8% (+30,5 milhões de contos);
O valor dos adicionais, para a globalidade da amostra, face ao valor das adjudicações, representou, em média, 20,8%;
Dos pagamentos efectuados, até 23 de Outubro de 2000, no montante global de 103,5 milhões de contos, 92,5 milhões de contos referiam-se a trabalhos efectuados (89,3%) e os restantes 11 milhões de contos (10,7%) a revisões de preços;
A maioria das obras foi aberta ao tráfego em 2000 (10 projectos), ano que marcou o término do Programa de Governo 1996-2000;
O pedido efectuado ao GAI, por parte dos serviços, para a realização de expropriações foi, geralmente, tardio, o que provocou dilação na disponibilização dos terrenos e consequentemente nas consignações;
Verificou-se como prática corrente da DRE a não elaboração dos autos de recepção provisória, após a conclusão das obras;
Registou-se um desfasamento temporal entre o momento de facturação dos trabalhos e o seu pagamento, originando a ocorrência de pagamentos de juros de mora;
4.6.3.4 - Acompanhamento e controlo
1) A Auditoria Regional de Obras Públicas e a Inspecção Regional de Finanças, entidades com atribuições na área do acompanhamento e controlo do programa não se encontram, ainda, implementadas.
2) O controlo exercido pela DRP, face às atribuições que lhe são acometidas legalmente, considera-se insuficiente, ao limitar-se à elaboração da listagem anual da execução dos projectos.
3) O controlo administrativo/financeiro exercido pela DSFC considera-se adequado face às necessidades da SRESA, salientando-se a implementação, em curso, de programas informáticos que poderão potenciar um controlo eficaz e um melhor acesso à informação necessária à gestão do Programa.
4) Os relatórios de execução do PIDDAR, no período de 1994 a 1998, não apresentaram qualquer referência quer ao grau de execução física dos projectos/programas e de consecução dos objectivos delineados no plano, quer às causas que justificam os desvios ocorridos na execução dos investimentos.
5) O Relatório de Actividades elaborado pela SRESA não expressou a análise dos resultados obtidos face ao programado, não informando quais os desvios verificados e causas correlativas, limitando-se a descrever, de forma genérica, as tarefas realizadas no âmbito da execução do PIDDAR.
4.6.3.5 - Recomendações
No contexto da matéria exposta no presente relatório e resumida nas conclusões que antecedem, tendo em vista contribuir para a melhoria da gestão do programa examinado e, por indução, fornecer pistas para o futuro baseadas na análise atenta dos factos do passado e nas disfunções observadas, formulam-se as seguintes recomendações:
1) A adaptação à RAM da LQP;
2) As finalidades e os objectivos relativos aos programas e projectos devem ser claramente definidos, com recurso a metas e indicadores quantificados, que permitam avaliar do grau de eficácia dos programas e projectos inseridos no PIDDAR;
3) Com vista a um funcionamento mais eficaz do sistema de informação, nomeadamente através de uma harmonização e racionalização dos suportes de informação solicitados e utilizados pela DRP, deverá ser aperfeiçoada a articulação entre as entidades envolvidas no planeamento dos programas/projectos incluídos no PIDDAR;
4) A SRESA deverá, de futuro, elaborar um PA que hierarquize, discrimine e quantifique os objectivos a atingir e a estratégia a adoptar, indicando, para o efeito, os programas, procedimentos, metodologias a utilizar e os recursos a afectar;
5) O PIDDAR deverá explicitar a utilidade estratégica e substantiva dos diversos programas/projectos nele inseridos;
6) Deverá ser adoptado um conjunto de indicadores, e respectiva forma de actualização, que permita efectuar uma monitorização dos progressos registados na rede rodoviária regional, em termos de acessibilidade, sinistralidade, equidade e eficiência dos investimentos realizados;
7) Numa lógica de racionalidade, planeamento e gestão, o estudo dos custos unitários da construção de novas infra-estruturas rodoviárias deve ser assumido como uma importante preocupação da Administração Regional;
8) Os empreendimentos devem ser planeados de forma a que, em tempo útil, esteja assegurado o acesso a todas as parcelas de terreno que interfiram com a obra.
Neste âmbito, deve ser requerida com maior antecedência a expropriação das parcelas, de forma a que não implique atrasos na consignação das obras;
9) A implementação da AROPA, na SRESA, e da IRF na SRPC, podem constituir factores de incremento do controlo e acompanhamento dos programas e projectos;
10) Deverá ser reforçado o papel de assistência e monitorização da execução dos programas e projectos, cometidas actualmente à DRP, como entidade responsável pelo acompanhamento do PIDDAR, na perspectiva de executor de análises a elementos reais e actualizados, de desenvolvimento processual de cada um dos programas e respectivos projectos, de modo a incrementar, por essa via, a qualidade do PIDDAR, enquanto plano, e do sistema de informação como recurso essencial para um planeamento estratégico, transpondo o papel de mero receptor de informação periódica, eminentemente financeira;
11) Os relatórios de execução do PIDDAR deverão incluir elementos sobre a execução física dos projectos, o grau de consecução dos objectivos e as causas dos desvios ocorridos face ao programado;
12) O RA da SRESA deverá conter informação relativa aos resultados obtidos face à programação delineada nos planos de actividades, os desvios verificados e as suas causas, bem como sobre soluções correctivas a implementar.
4.7 - Auditoria aos projectos "Túnel da Encumeada e seus Acessos", "Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase" e "Via Rápida Funchal/Aeroporto 2.ª fase"
4.7.1 - Enquadramento
A auditoria visou a apreciação e avaliação do planeamento, acompanhamento e execução física, financeira e temporal de projectos governamentais específicos. A apreciação traduziu-se na análise dos sistemas de planeamento e execução dos mesmos assim como nas medidas de controlo, acompanhamento e avaliação dos objectivos. A auditoria pretendeu apreciar a eficácia dos projectos, e analisar, nomeadamente, os desvios ocorridos entre o planeamento e a execução.
De uma forma geral a auditoria, inserida no âmbito da fiscalização concomitante, pretendeu promover o controlo da legalidade e da regularidade, da boa gestão financeira de alguns projectos de investimento da Administração Regional, procurando controlar os grandes fluxos financeiros que envolveriam maior risco.
Do estudo do sistema de gestão do PIDDAR, por identificação e análise do inter-relacionamento dos processos e dos subsistemas de planeamento e de acompanhamento de programas/projectos daquele programa de investimentos, resultou a selecção das seguintes entidades: Secretarias Regionais do Equipamento Social e Ambiente (SRESA), do Plano e da Coordenação (SRPC), das Direcções Regionais de Estradas (DRE), de Planeamento (DRP), de Finanças (DRF) e do Orçamento e Contabilidade (DROC), e ainda o Gabinete de Estudos e Planeamento (GEP) e a Direcção de Serviços de Finanças e Contabilidade (DSFC).
Refira-se, ainda, que a SREST, em sede de contraditório, veio reconhecer a pertinência das observações formuladas manifestando, a intenção de acatar as recomendações formuladas.
4.7.2 - Apreciação qualitativa sumária
Consonância entre os objectivos políticos e a actividade
Constatou-se consonância entre os objectivos políticos definidos pelo Governo Regional, expressos no seu Programa de Governo, e a actividade executora da SRESA, que tinha a seu cargo o sector dos Transportes, no qual se integram os três projectos em análise.
Planeamento e eficácia
O planeamento físico realizado para os três projectos não seguiu um critério uniforme. As obras foram lançadas com base num projecto de concepção/construção, ou seja, com base num estudo prévio, verificando-se no entanto, factos imprevistos relacionados com as características morfológicas dos solos da RAM, bem como opções estratégicas, tomadas em função de estudos ou opções políticas, que alteraram os traçados. Quanto ao planeamento financeiro realizado, constata-se um desfasamento entre os valores previstos face às disponibilidades financeiras e ao processamento das despesas.
Documentos de planeamento e controlo
Na fase de planeamento dos projectos, foram produzidos documentos em áreas especificas, que serviram de base ao lançamento dos concursos para a realização das obras, assim como documentos de controlo, nomeadamente, os relatórios produzidos no âmbito da assessoria à fiscalização das obras integradas nos projectos.
Desvios em relação à programação financeira
Constataram-se desvios em relação à programação financeira prevista inicialmente, face ao aumento dos custos das obras decorrente da existência de trabalhos a mais, que vieram requerer novos meios financeiros, bem como atrasos verificados nos pagamentos dos valores facturados, que irão prolongar no tempo a execução financeira destes projectos para além do previsto, o que obrigará a uma reprogramação financeira.
Impacte dos investimentos na geografia da acessibilidade
A realização dos investimentos nas três vias objecto da presente auditora veio alterar a geografia das acessibilidades regionais. Com a conclusão do eixo de circulação Ribeira Brava/Aeroporto, o tempo de deslocação entre os dois pontos da ilha diminuiu significativamente. A circular à Cidade do Funchal permitiu descongestionar o trânsito do centro da cidade. A criação de um novo acesso ao Norte da Ilha reduziu o tempo de deslocação e promoveu o desenvolvimento sócio-económico daquelas zonas.
Os custos da nova acessibilidade
Os custos das novas acessibilidades são significativamente superiores aos inicialmente previstos, registando-se acréscimos na ordem dos 39.78% relativamente ao projecto "Túnel da Encumeada e seus Acessos" (3,8 milhões de contos), de 23.41% no que respeita ao projecto "Construção da Circular à Cidade do Funchal à Cota 200 - 2.ª fase" (3,3 milhões de contos) e de 29.38% quanto à "Construção da Via Rápida Funchal/Aeroporto - 2.ª fase" (4,6 milhões de contos).
O total pago por conta dos projectos , até à data de realização da presente auditoria, foi de 5,6 milhões de contos para o projecto "Túnel da Encumeada e seus Acessos", 15,2 milhões de contos para o projecto "Construção da Circular à Cidade do Funchal à Cota 200 - 2.ª fase" e 14,4 milhões de contos para "Construção da Via Rápida Funchal/Aeroporto - 2.ª fase".
Fontes de informação analisadas
Foram analisados os documentos produzidos no âmbito dos três projectos nas áreas do planeamento, execução física e controlo, bem como os de execução financeira.
4.7.3 - Observações
Os instrumentos de planeamento definem os Projectos em si, bem como os próprios objectivos a alcançar para o Programa "Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias" (A programação financeira elaborada em orçamento revelou-se insuficiente para a execução dos projectos, sendo geralmente ultrapassada, quer devido a TM quer a RV).
Face ao valor da adjudicação, e atendendo ao valor médio previsto para os contratos adicionais das empreitadas integrantes dos Projectos, os acréscimos rondarão para o Túnel da Encumeada e seus Acessos - 39,78%, para a Circular à Cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase - 23,41% e para a Via Rápida Funchal/Aeroporto 2ª fase - 29,38%.
Existem atrasos nos pedidos de expropriações que condicionam a utilização das frentes de trabalho, e consequentemente o desenrolar e o terminus da obra.
Não existe uma correspondência entre a execução física e a execução financeira/pagamento. Os valores que estão inscritos no mapa de execução do PIDDAR são os dos pagamentos que ocorrem com um desfasamento de vários meses ou até mais de um ano em relação à execução dos trabalhos.
Verificou-se um desfasamento entre a data de factura e a data do pagamento da despesa, o que originou o pagamento de juros de mora.
O acompanhamento e fiscalização das obras foi adequado.
A contratação da assessoria à fiscalização realizou-se tardiamente, sem que, no entanto, tenha comprometido a qualidade das obras.
Uma vez que os três projectos objecto desta auditoria não se encontravam ainda concluídos, não foi possível determinar os seus custos totais.
4.7.4 - Recomendações
Deve haver a definição de objectivos mensuráveis, ao nível do Projecto, por forma a obter índices precisos que permitam avaliar a sua eficácia.
A programação financeira em orçamento deve ser adequada às reais necessidades dos Projectos.
A solicitação das expropriações, por parte da DRE, deve ser feita com maior antecedência, por forma a que a disponibilização das parcelas se efectue de modo atempado, uma vez que o processo jurídico conexo com as expropriações é demorado.
Ao nível administrativo e financeiro, recomenda-se, dado o sistema de informação adoptado, a aposição nos processos de despesa de informação sobre se os mesmos se encontram pagos e em que momento o foram.
Deve a SRESA procurar que não seja tardia a entrega da factura, após a elaboração do auto de medição, por forma a que o processo de despesa seja prontamente elaborado e paga a despesa, evitando o surgimento e acumular de juros de mora.
Impõe-se a criação de um canal de informação, ao nível desta área em específico, entre a SRESA e a SRP, através da DRF, por forma a minimizar os custos conexos dos projectos gerados pelos juros de mora, por razões imputáveis ao empreiteiro ou por falta de disponibilidade financeira.
A assessoria à fiscalização deverá ocorrer em tempo oportuno, e não depois do início dos trabalhos.
(nota 1) Através do ofício n.º 2060/1.01 da DRP.
(nota 2) Esta matéria, embora seja da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, enquadra-se no âmbito da sua reserva relativa, podendo ser regulamentada pelo Governo da República, nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 198.º da CRP, mediante lei de autorização legislativa da Assembleia, concedida nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 165.º da CRP.
(nota 3) Nos termos do art.º 14º da LQP.
(nota 4) Cfr. arts. 1.º a 5.º da LQP.
(nota 5) Nos termos da alínea m) do art.º 69.º do EPARAM.
(nota 6) Nos termos da al. p) do n.º 1 do art.º 227.º da CRP e da alínea b) do n.º 1 do art.º 36.º do EPARAM.
(nota 7) Lei que se encontrava à data em vigor. Actualmente, a obrigação de publicação no Diário da República decorre do disposto na al. c) do n.º 3 do art.º 3.º da Lei 74/98, de 11 de Novembro.
(nota 8) O POPRAM II, para o período de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1999, foi aprovado por decisão da Comissão das Comunidades Europeias de 4 de Março de 1994.
(nota 9) Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 10) Cfr. n.º 1 do art.º 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, onde estão consagrados os princípios da unidade e universalidade.
(nota 11) Cfr. n.º 2 do art.º 9.º, da LEORAM.
(nota 12) Cfr. n.º 1 do art.º 12.º, da LEORAM.
(nota 13) Cfr. n.º 3 do art.º 12.º, da LEORAM.
(nota 14) Cfr. Conta da Região Autónoma da Madeira de 1999 (volume I).
(nota 15) No capítulo I - "Processo orçamental" as alterações orçamentais da competência da ALR e do Governo Regional são an nota alisadas com maior profundidade.
(nota 16) Vide ponto n.º 3.3.1. do capítulo V do parecer sobre a conta da RAM de 1998.
(nota 17) A título comparativo, refira-se que, em 1998, cerca de 76,5% do PIDDAR foi objecto de financiamento regional, e os restantes 23,5% assegurados por financiamento comunitário.
(nota 18) Data de realização da auditoria.
CAPÍTULO V
Subsídios e outros apoios financeiros
5.1 - Considerações gerais
Constitui objecto de análise, no presente capítulo, a concessão de subsídios, créditos e outros apoios financeiros, pelo Governo Regional, no ano económico de 1999.
Neste exame, incluem-se as despesas inscritas no Orçamento e na Conta da Região, nos agrupamentos 04 - Transferências Correntes, 05 - Subsídios e 08 - Transferências de Capital, desde que assumissem a forma de subsídios e outros apoios financeiros.
Procedeu-se, igualmente, ao estudo do comportamento dos auxílios financeiros, em termos globais, no período compreendido entre 1993 e 1999, e, em particular, à análise da sua variação anual (1998-1999), de acordo com a classificação orgânica e económica. Foram ainda analisados os vários tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Pública Regional aos municípios da RAM, e que se encontram previstos no DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março.
Por fim, é expresso o resultado de uma acção de controlo, que visou a análise dos apoios/subsídios concedidos pela Secretaria Regional do Turismo e Cultura, ao sector do turismo e no âmbito do Programa Animação e Acontecimentos Especiais, incluído no PIDDAR de 1999.
É ainda de registar a disponibilização em suporte informático das listagens trimestrais dos subsídios atribuídos, elaboradas pela DROC.
No que concerne às condicionantes e limitações relativas à elaboração do presente capítulo, refira-se a desconformidade entre os valores dos subsídios e outros apoios financeiros constantes das listagens trimestrais remetidas pela DROC, das Resoluções do Governo Regional e da própria Conta da RAM.
5.2 - Âmbito de verificação
Em obediência ao preceituado na al. h) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, no relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a actividade da Região no ano a que a Conta se reporta, sob, entre outros aspectos, o dos apoios concedidos directa ou indirectamente pela RAM.
5.3 - Análise global
5.3.1 - Enquadramento jurídico
No ano de 1999, e atenta a necessidade de se regulamentarem critérios, por forma a que os subsídios fossem atribuídos com isenção, transparência e independência, foi estabelecido, através do DLR n.º 25/99/M, de 27/8, o sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a projectos de interesse cultural ou de promoção turísticas.
Apesar da data de entrada em vigor do citado DLR n.º 25/99/M (ver nota 1) , a concessão de subsídios e outros apoios financeiros não se regeu pelo disposto naquele diploma. Permanece assim a questão destes serem atribuídos sem que encontrem claramente definidos os seus termos e condições, de forma isenta, objectiva e transparente, e em obediência aos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé, cujo âmbito abarca a consagração contratual dos direitos e deveres de cada uma das partes; tal exigência constituiria a forma de salvaguardar a Administração Pública Regional contra a utilização indevida dos dinheiros públicos por parte dos particulares, através da criação de disciplina rigorosa dos trâmites da avaliação à posteriori dos resultados e dos benefícios sociais atingidos (ver nota 2).
Face àquela situação, foram inseridas algumas disposições normativas no DLR n.º 9/99/M, de 4/3, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 1999, e no DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, que o pôs em execução, e que permitiram ao executivo regional conceder apoios financeiros durante aquele ano económico.
Assim, nos termos dos n.os 1 e 2 do art.º 21º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, o Governo Regional estava "[...] autorizado a conceder apoios financeiros a entidades públicas e privadas no âmbito das acções de desenvolvimento, prioritariamente àquelas que [...]" visassem "[...] o fortalecimento ou o aumento da produção regional.", mas ainda "[...] a acções de carácter sócio-económico, cultural e desportivo".
O art.º 22º do mesmo diploma autorizava o Governo a conceder apoios a entidades de utilidade pública (ver nota 3), "[...] mediante a celebração de contratos-programa e desde que [...]" estivesse "[...] devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação de necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".
Refira-se também o disposto no art.º 11º do DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, que impunha que a concessão de subsídios fosse objecto de resolução do Conselho do Governo Regional, sob proposta fundamentada do titular do respectivo sector, a não ser que o subsídio a atribuir se encontrasse suficientemente regulamentado em diploma legal (ver nota 4).
As disposições anteriormente descritas, por terem uma redacção idêntica à constante nos diplomas congéneres do ano anterior, mantendo o seu carácter genérico, e conferem ao Governo Regional um ainda vasto poder discricionário na concessão de apoios financeiros.
5.4 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional
Aqui apresenta-se detalhadamente a execução orçamental, relativa ao ano de 1999, dos apoios financeiros atribuídos, desagregados nas perspectivas económica e orgânica, bem como a sua evolução.
5.4.1 - Execução orçamental
De acordo com a classificação económica das despesas, os apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional, apresentam a seguinte distribuição:
QUADRO V.1
Apoios financeiros
Como se verifica pela análise dos dados constantes no mapa, as transferências correntes e de capital representam 80,4% do total dos apoios financeiros concedidos e que ascenderam a 7,3 milhões de contos.
Em 1999, o valor das transferências correntes - 5,9 milhões de contos - foi superior ao registado no ano anterior - 5,3 milhões de contos - registando as transferências para as instituições particulares um aumento na ordem dos 669 milhares de contos, apresentando uma taxa de execução de 94,9% e o maior peso no total dos apoios na ordem dos 59,7%.
É nos subsídios atribuídos que se verifica o desvio mais significativo entre o valor previsto no orçamento final e a execução financeira, sendo que, relativamente aos subsídios a empresas públicas, o desvio representou 38,3% do total. Os valores foram repartidos da seguinte forma:
QUADRO V.1A
Repartição dos subsídios por secretaria
... (Em escudos)
Cód. ... Departamentos ... 1999
2 ... Pr. Governo Regional ... 350 000
3 ... S. R. P. Coordenação ... 1 249 329 635
4 ... S. R. Ec. Coop. Externa ... 570 570 088
5 ... S. R. A. Florest. Pescas ... 187 060 602
6 ... S. R. Eq. S. Ambiente ... 3 017 376
7 ... S. R. Turismo Cultura ... 357 741 520
8 ... S. R. Rec. Humanos 5... 52 231 700
9 ... S. R. Educação ... 3 979 496 606
10 ... S. R. A. S. Parlamentares ... 440 709 550
... Total ... 7 340 507 077
5.4.1.1 - Secretaria Regional de Educação
QUADRO V.2
Subsídios inscritos na Secretaria Regional de Educação
Com base nos elementos constantes da Conta da Região de 1999, elaborou-se o quadro anterior, no qual constam os apoios concedidos por esta Secretaria Regional:
Constata-se que o total dos apoios financeiros atribuídos ascendeu a 3,9 milhões de contos, relevando para isso o valor das transferências correntes, que representa 98,1% desse total.
Dentro destas, salientam-se os valores destinados à Escola Complementar do Til - APEL com 355,3 mil contos, à Escola Salesiana de Artes e Ofícios com 328,3 mil contos), e ainda à Provência C. M. Congregação Irmãs Franciscanas com 321,1 mil contos.
Verifica-se, igualmente, que, do total dos apoios financeiros atribuídos por esta Secretaria, apenas 31 mil contos assumiram a forma de subsídios e destinaram-se ao apoio à Formação Profissional, o que pouco difere do valor atribuído, para o mesmo efeito, no ano de 1998 e que se cifrou em 33,2 mil contos.
Quanto às Transferências de Capital, resumem-se às efectuadas para Instituições Particulares, que, apesar de apresentarem uma taxa de execução na ordem dos 71,4%, apenas representam 1,1% do total dos apoios.
5.4.1.2 - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação
QUADRO V.3
Subsídios inscritos na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação
No que concerne a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, os subsídios e outros apoios financeiros atribuídos em 1999 encontram-se reproduzidos no quadro supra.
Da sua leitura ressalta que, dos 1,2 milhões de contos pagos, 64,5% constituíram transferências correntes, que atingiram os 806,3 mil contos em 1999, valor superior ao registado em 1998, que se cifrou em 628,4 mil contos. Ainda dentro das Transferências Correntes, destacam-se os apoios ao Clube Sports Madeira, no valor de 150 mil contos, ao Clube de Golfe do Santo da Serra, no valor de 140,3 mil contos e à Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses, cujo valor atingiu 114 mil contos.
No que respeita os subsídios concedidos, estes apenas representam 35,5% do cômputo geral e uma taxa de execução na ordem dos 75,6%, destacando-se, dentro destes, os subsídios atribuídos à PLANAL (Madeira), S. A., no valor de 166 mil contos, e ao Madeira Tecnopolo, no valor de 156,9 mil contos.
5.4.1.3 - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa
No quadro seguinte, são apresentados os apoios financeiros inscritos na Conta da Região, relativos a esta Secretaria Regional:
QUADRO V.4
Subsídios inscritos na Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa
Verifica-se que foram distribuídos apoios financeiros, através do orçamento desta Secretaria, no valor global de 570,5 mil contos, o que representa um decréscimo acentuado face ao valor registado em 1998 - 1 milhão de contos.
Os subsídios atribuídos representam cerca de 99,8% do total dos apoios, ressaltando dentro destes o valor de 92 mil contos atribuído à Empresa Jornal da Madeira, Lda., que representa 16,1% desse total.
5.4.1.4 - Secretaria Regional dos Recursos Humanos
Durante o ano de 1999, a SRRH concedeu os auxílios financeiros abaixo discriminados:
QUADRO V.5
Subsídios inscritos na Secretaria Regional dos Recursos Humanos
As transferências correntes efectuadas por esta Secretaria no ano de 1999, ascenderam a 315,3 mil contos, o que representa 57,1% do total da despesa paga. Dentro desta classificação económica, destacam-se as Transferências para o Projecto Apoio ao Programa Ocupacional de Desempregados, no valor de 90,6 mil contos que representa 16,4% dos auxílios financeiros.
No que respeita os subsídios atribuídos, salienta-se o projecto do PIDDAR de "Apoio à contratação", através do qual foram atribuídos 60 mil contos a empresas privadas, bem como o Projecto Iniciativas Locais de Emprego, que levou à atribuição de 76,3 mil contos, também a empresas privadas.
5.4.1.5 - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais
As Transferências Correntes para Instituições Particulares atingiram 281,2 mil contos, que representam 63,8% do total dos apoios concedidos, destacando-se dentro destas a que foi efectuada para a Escola de Enfermagem S. José de Cluny, cujo valor atribuído representa 40,3% dos apoios e apresenta uma taxa de execução na ordem dos 90%.
Destaca-se, igualmente, pelo elevado valor absoluto (140 mil contos), o montante transferido a título de Transferência de Capital, para Apoio à Instalação de Quartéis de Bombeiros Voluntários, que representaram 31,8% do total dos apoios concedidos e uma taxa de execução de 100%.
5.4.1.6 - Secretaria Regional do Turismo e Cultura
O total dos apoios concedidos atingiu os 357,7 mil contos, valor bastante inferior ao do ano anterior, quando esse total se cifrou nos 574,9 mil contos. Deste montante ressalta o valor de 109,9 mil contos, destinado a apoiar a descentralização cultural, e que representa 30,7% dos apoios concedidos.
No que respeita à taxa de execução (79,6%), verifica-se que esta é substancialmente inferior à do ano anterior (96,9%).
5.4.1.7 - Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas
Dos auxílios financeiros efectivamente pagos em 1999, 84 mil contos destinaram-se à rubrica Subsídios - Empresas Privadas - UCALPLIM que absorveram 45,6% do total dos subsídios atribuídos, o que, à semelhança do verificado no ano de 1998, foi o valor concedido mais elevado. No entanto, em termos absolutos verifica-se um decréscimo na ordem dos 36 mil contos, nesta rubrica, relativamente ao ano anterior.
Salienta-se, igualmente, o valor de 35,04 mil contos atribuído a empresas individuais, que se destinou a apoiar a frota pesqueira e representou 19% dos apoios concedidos.
5.4.1.8 - Secretaria Regional do Equipamento Social e do Ambiente
Os dados constantes da Conta da Região permitem verificar que estas transferências se destinaram particularmente à Associação Portuguesa de Biólogos, cujo valor ascendeu a 1,7 mil contos e à Agência Regional de Energia e Ambiente da RAM (AREAM), ascendendo o seu valor a 10 mil contos, o que representa 76,8% do total dos apoios concedidos.
5.4.2 - Evolução dos subsídios atribuídos
GRÁFICO V.1
Evolução da dotação provisional (1995-1999)
O montante global dos apoios financeiros sofreu um decréscimo para o que contribuiram as elevadas variações negativas registadas nas Secretarias Regionais da Economia e Cooperação Externa, e do Turismo e Cultura.
A Secretaria Regional da Educação foi a que, ao longo do triénio de 97-99, atribuiu o valor mais elevado de apoios financeiros. Por outro lado, a Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa foi o departamento do Governo Regional que, ao longo do triénio de 97-99, sofreu as reduções mais significativas.
5.5 - Apoios financeiros aos municípios
5.5.1 - Enquadramento jurídico
As disposições normativas que permitiram ao Governo Regional conceder apoios financeiros aos municípios no ano económico de 1999 encontram-se previstas nos art.º 2.º a 5.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, diploma que aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 1999.
O Governo Regional ficou autorizado, através do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, segundo o disposto no n.º 1 do art.º 2.º do citado diploma, a conceder auxílios financeiros às autarquias locais da Região, nos termos do art.º 7 da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais (ver nota 5) e do DL n.º 363/88, de 14 de Outubro (ver nota 2) que estabelece os critérios e o processo de concessão de subsídios e comparticipações do Estado às autarquias locais que se encontrassem nas situações previstas no mencionado art.º 7.º
O n.º 1 do mesmo art.º 7.º consagra, como principio geral, a proibição de qualquer forma de subsídio ou comparticipação financeira às autarquias locais, por parte do Estado, das Regiões Autónomas, dos institutos públicos ou dos fundos autónomos. E a Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, diploma que aprovou a Lei de Finanças das Regiões Autónomas e disciplinou, entre outras, as relações financeiras entre as regiões e as autarquias locais, no que respeita à concessão de apoios financeiros, determinou no seu art.º 44.º que "Qualquer forma de apoio financeiro regional às autarquias locais para além do já previsto na lei deve ter por objectivo o reforço da capacidade de investimento das autarquias".
Aquela proibição justifica-se pela opção de atribuir auto suficiência às autarquias locais, por forma a que a execução dos seus planos de actividades não fique dependente de critérios de atribuição de meios financeiros definidos pelo poder central, e que aquelas entidades detenham autonomia na gestão dos meios. Tem, também, como premissa a justa repartição dos recursos públicos, em respeito pelos princípios constitucionais de legalidade e solidariedade nacional entre o Estado e as autarquias locais, de acordo com o peso das atribuições destas no contexto das tarefas públicas em geral.
É nesta linha de orientação, e subjacente ao princípio da cooperação entre o Estado e as autarquias locais, que o n.º 2 daquele normativo permite ao Governo inscrever excepcionalmente verbas para financiamento de projectos das autarquias locais de grande relevância para o desenvolvimento regional e local, quando se verifique a sua urgência e a comprovada e manifesta incapacidade financeira das autarquias para lhes fazer face.
Porém, e além da situação supra referida, o n.º 3 do citado art.º 7.º prevê ainda a possibilidade do Governo tomar, excepcionalmente, providências orçamentais necessárias à concessão de auxílio financeiro nos casos exclusivamente previstos pelas suas alíneas (ver nota 3), regulamentada pelo referido DL n.º 363/88, de 14 de Outubro (ver nota 4), e que não deverão constituir valores com expressão financeira significativa.
O art.º 3.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, autorizou o Governo Regional, no âmbito do apoio financeiro complementar, a transferir para os municípios da Região até ao montante de 1,7 milhões de contos, devendo a distribuição, por cada município, efectuar-se de acordo com a fórmula especificada no seu n.º 2.
Nesta fórmula, a população do município tem um peso significativo na determinação do montante dos valores a distribuir, sendo que a população dos municípios de Ponta do Sol e de Porto Santo majorada como forma de compensação pelo não recebimento de qualquer montante por conta do serviço da dívida do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, e, no caso do Porto Santo, como forma de compensação dos efeitos negativos decorrentes da dupla insularidade (ver nota 5).
Pelo n.º 1 do art.º 4.º, ficou "[...] o Governo Regional autorizado, através do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, a celebrar contratos-programa de natureza sectorial ou plurissectorial com uma ou várias autarquias locais, associações de municípios ou empresas concessionárias destes, assim como acordos de colaboração, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 7 da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto".
Por outro lado, os programas e projectos executados pelas autarquias locais da Região que se encontrassem incluídos no Plano de Desenvolvimento Regional para a RAM e fossem financiados pelos fundos comunitários, podiam, nos termos do n.º 7 do art.º 7.º da citada Lei n.º 42/98, ser comparticipados até ao limite de 25% pelo Orçamento da Região, ficando dispensados da celebração de contratos-programa ou de acordos de colaboração. Aqueles mesmos programas e projectos poderiam, caso as autarquias locais o solicitassem, ser assumidos pela RAM, encontrando-se, também, dispensados da celebração de contratos-programa ou de acordos de colaboração.
O n.º 4 do artigo em análise manteve em vigor, durante o ano de 1999, os contratos-programa celebrados em data anterior, e cujo término não tivesse ocorrido em final de 1998, sem quaisquer formalidades adicionais, excepto o novo escalonamento para o Orçamento de 1999 dos encargos que não tenham sido suportados pelo Orçamento de 1998.
Finalmente, o art.º 5.º concedeu ao Executivo autorização para proceder à retenção das transferências para os municípios da RAM para a regularização das dívidas ao IGA e à EEM, nos termos do disposto no art.º 8 da Lei n.º 42/98, de 6/8.
5.5.2 - Análise
No ano económico de 1999, o relacionamento financeiro entre o Governo Regional e as autarquias da Região apresentou os seguintes pontos, evidenciados no Orçamento Regional:
Bonificação de juros concedida pelo Governo Regional, no âmbito de contratos de reequilíbrio financeiro;
Apoio financeiro complementar;
Comparticipações da Administração Regional nos projectos de investimento dos Municípios, ao abrigo de contratos-programa (a esta comparticipação, inscrita no capítulo 50 da Secretaria Regional das Finanças, acrescem os respectivos co-financiamentos comunitários, também registados no capítulo 75 do Orçamento Regional).
5.5.2.1 - Bonificação de juros/contratos de reequilíbrio financeiro
O Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros1 no montante de 30 052 365$, encontrando-se este valor discriminado por município no quadro infra:
QUADRO V.6
Bonificação de juros
No mapa seguinte (e respectivos gráficos) encontram-se discriminados, por entidades e por anos, os juros pagos, bem como as variações anuais:
QUADRO V.7
Evolução dos juros
Ao longo do período de 1994-1999, a comparticipação nos juros tem vindo a reduzir-se, tendo ocorrido a variação mais significativa no ano de 1999 (-60,3% em relação a 1998), que ficou a dever-se à redução de 59,8% que ocorreu, tanto na Direcção Geral do Tesouro como na Caixa Geral de Depósitos.
GRÁFICO V.2
Evolução dos juros
QUADRO V.9
Distribuição dos juros por instituição
Dos 46,3 mil contos previstos no orçamento da RAM relativos às bonificações de juros a transferir para as autarquias, apenas 64,9% foram efectivamente transferido.
A comparação dos elementos extraídos da Conta com os valores inscritos nas listagens da DROC, confirma a não existência de divergências entre os montantes autorizados em 1999 e os que foram efectivamente pagos nesse ano.
5.5.2.2 - Apoio financeiro complementar
Ao abrigo do art.º 3.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, o Governo Regional ficou autorizado a transferir para os municípios, no ano económico de 1999 e no âmbito do apoio financeiro complementar, até 1,7 milhões de contos, a distribuir de acordo com a fórmula expressa no seu n.º 2, que teve em conta vários factores (ver nota 11).
Esta fórmula visa a justa repartição dos valores a distribuir entre os municípios da RAM, permitindo um desenvolvimento equilibrado de toda a Região e assegurando um nível adequado dos serviços públicos e actividades de satisfação dos interesses municipais, sem sacrificar as desigualdades existentes.
Do valor referido no art.º 3º do DLR n.º 9/99/M, de 4/3, apenas foi efectivamente transferido para os municípios da Região o montante de 1,5 milhões de contos, o que representa uma execução financeira de 88,8%.
O município que recebeu o apoio financeiro complementar mais elevado foi o do Funchal, cujo montante representa cerca de 27% do total desse apoio, registando o município do Porto Santo o valor mais reduzido (1,3%). Em termos de município, a execução financeira encontra-se exposta no gráfico infra:
GRÁFICO V.3
Apoio financeiro complementar
Atento à fórmula adoptada para o cálculo dos valores a distribuir a título de apoio complementar, verifica-se que são os municípios com maior densidade populacional (Funchal e Machico) que obtiveram um volume superior de apoio financeiro complementar.
5.5.2.3 - Co-financiamento de projectos de investimento (contratos-programa)
A Lei n.º 42/98, de 6/8, no seu art.º 7.º, autoriza o Estado a conceder apoios financeiros às autarquias locais, no âmbito da cooperação técnica e financeira, encontrando-se por definir, nos termos do seu n.º 4º, os princípios e regras orientadoras dos sistemas financeiros de apoio, mantendo-se em vigor o DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, na parte que não contrariar o novo regime jurídico das finanças locais.
No ano económico de 1999, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da sua dotação relativa ao Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), comparticipou projectos de investimento a realizar pelos Municípios da Região, estando os valores previstos e realizados, assim como a respectiva taxa de execução financeira, patentes no quadro e gráficos seguintes:
QUADRO V.10
Distribuição da comparticipação financeira
GRÁFICO V.4
Distribuição Municipal do PIDD
No ano económico de 1999, a Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 2,4 milhões de contos, de acordo com os autos de medição apresentados e respectivas facturas, embora estivesse prevista a transferência de 5,9 milhões de contos, o que representa um desvio global de 3,5 milhões de contos e uma taxa de execução muito baixa (41,1%).
A Câmara Municipal do Funchal e a Câmara Municipal de Câmara de Lobos receberam, respectivamente 483,1 e 462,9 mil contos, o que representou, aproximadamente a cada uma, 19% do total dos pagamentos efectuados e taxas de execução financeira na ordem 30,2% e 57,9%, respectivamente.
A Câmara Municipal de Santana apresentou a taxa de execução financeira mais elevada (74,8%) para o ano de 1999. Por oposição, a taxa de execução financeira mais baixa foi a do Município da Ribeira Brava (19,8%) seguindo-lhe a Câmara Municipal do Porto Santo (25,6%).
São, em seguida, considerados os montantes globais das comparticipações atribuídas pela Administração Regional Directa, através da rubrica de classificação económica 08.02.05. - Transferências de Capital - Administrações Públicas - Administração Local - Regiões Autónomas, do orçamento da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, bem como as respectivas variações.
QUADRO V.8
Evolução da comparticipação financeira
Em termos globais, no ano de 1999, houve uma redução de 14,7% nos apoios efectivamente concedidos por contratos-programa, no âmbito do PIDDAR. Para esta redução foram significativas as variações ocorridas nos auxílios financeiros à Câmara Municipal da Calheta (-45,6%), à Câmara Municipal do Funchal (-49,5%) e à Câmara Municipal da Ribeira Brava (-46,3%). Por outro lado, verificou-se que em relação ao ano de 1998 o município que mais beneficiou foi o do Porto Moniz, apresentando um acréscimo na ordem dos 446,4%.
5.5.3 - Montantes globais atribuídos em 1999 e sua variação entre 1997 e 1999
No quadro infra reproduzido é apresentada a estrutura dos apoios financeiros concedidos por município:
QUADRO V.9
Evolução dos apoios financeiros aos municípios
A análise do quadro permite verificar que, no ano económico de 1999, o montante recebido pelas autarquias representou um decréscimo na ordem dos 7,6%, o que se deveu, sobretudo, à variação negativa ocorrida nas câmaras municipais do Funchal, da Calheta e da Ribeira Brava, apesar de se ter verificado um acréscimo bastante significativo na Câmara Municipal do Porto Moniz (141,3%).
A estrutura da distribuição dos diversos tipos de apoios financeiros encontra-se no quadro seguinte:
QUADRO V.10
Evolução dos apoios financeiros
No ano de 1999, as autarquias receberam cerca de 4 milhões de contos em auxílios financeiros, valor ligeiramente inferior ao do ano anterior (4,3 milhões de contos). Esta variação deveu-se, particularmente, aos apoios concedidos no âmbito dos contratos-programa, que sofreram um decréscimo na ordem dos 419 mil contos, bem como ao valor relativo às bonificações dos juros, que também foi reduzido em cerca de 45,5 mil contos.
Do total dos auxílios concedidos às autarquias, cerca de 61% destinaram-se a comparticipar as obras efectuadas no âmbito do PIDDAR, compromisso assumido pelo Governo Regional através de contratos-programa. O apoio financeiro complementar também apresenta um valor significativo, pois representa 38,2% do total.
GRÁFICO V.5
Evolução anual dos apoios financeiros
5.6 - Fiscalização da aplicação de subsídios
Não obstante a concessão de subsídios ou de comparticipações revestir a natureza jurídica de acto administrativo (ver nota 12) , a sua atribuição está cada vez mais condicionada pela aceitação, por parte do beneficiário, de certas condições, assumindo o subsídio um carácter condicional, dando lugar, muitas vezes, à celebração de contratos-programa (ver nota 13) , que prevêem a realização, escalonada no tempo, de actividades e acções a desenvolver e de resultados a obter por aquela entidade.
A concessão de subsídios confere à Administração um conjunto de poderes relacionados com a garantia da prossecução do interesse público, por forma a evitar que o valor pecuniário atribuído seja desviado dos fins que deram origem à sua atribuição.
Dos factos enunciados, decorre a necessidade de o Governo Regional providenciar pela fiscalização da aplicação dos subsídios às finalidades para que foram concedidos, em obediência ao art.º 21.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que aprovou o Enquadramento do Orçamento da RAM, que evidencia a importância que assume o controlo da execução orçamental.
Naqueles termos, foi aprovada a estrutura orgânica da Inspecção Regional de Finanças (ver nota 13), como serviço de controlo financeiro de alto nível e de apoio técnico da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, cujo âmbito de actuação se estende sobre todas as entidades do sector público administrativo da administração regional e local da Região.
5.6.1 - Análise global e deficiências detectadas
No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer sobre a Conta da Região para 1999, foram detectadas as seguintes deficiências:
Não aplicação das disposições contidas no DLR n.º 25/99/M, de 27/8, persistindo a questão de a disciplina se efectuar de acordo com o regime previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 21.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março e no art.º 11.º do DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho, insuficiente para garantir os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, e da boa-fé.
Através do ofício n.º 746, de 22 de Maio de 2001, S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças apresentou os seguintes esclarecimentos: "O artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (Aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000), veio introduzir alterações substanciais na atribuição de auxílios públicos.
Esse artigo, conjuntamente com o artigo 22.º do mesmo diploma, que regula os apoios a atribuir às entidades de utilidade pública, complementados pela circular n.º 3/Orç/2000 (provisória) da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que esclarece o teor daqueles artigos, constitui o regime jurídico que disciplina a atribuição de apoios financeiros pela Região Autónoma da Madeira.
Esse regime jurídico define os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos."
Sendo de louvar os esforços desenvolvidos pelos responsáveis, que, inclusivamente, conduziram à publicação das referidas disposições, salienta-se, no entanto, que estas deveriam constar de diploma autónomo, dada a importância da matéria a que respeitam.
Após análise das Resoluções do Conselho do Governo Regional que aprovaram a atribuição de subsídios para o ano de 1999, o Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas observou que, nalgumas situações, persiste a omissão na indicação dos respectivos pressupostos legais, pelo que aquelas não se encontravam devidamente fundamentadas, violando o disposto no art.º 125º do C.P.A.
Em sede de contraditório, S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças informou que "A concessão dos subsídios é efectuada por Resolução do Conselho do Governo Regional, mediante proposta fundamentada do titular da pasta, ao abrigo do artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março. Esta formalidade é dispensada se o subsídio a atribuir se encontrara suficientemente regulamentado em diploma legal.".
O n.º 1 do art.º 125.º do CPA (ver nota 15) determina que a exposição dos fundamentos de direito da decisão constitui um requisito da fundamentação legal do acto administrativo. A inexistência ou a insuficiência de fundamentação acarreta a invalidade, e consequente anulabilidade, do acto administrativo.
Naqueles termos, e apesar dos esclarecimentos prestados, a falta de referência ao suporte legal, aquando da atribuição dos apoios financeiros em análise, configura um desrespeito pelo preceituado no referido n.º 1 do art.º 125º do CPA.
Verificou-se que não foram incluídos alguns subsídios, atribuídos por resolução do Conselho do Governo Regional, nas listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela DROC, como decorria do Acórdão n.º 5/90, de 11/3, proferido pela SRMTC (ver nota 16).
A este propósito, o responsável pela pasta do Plano e Finanças referiu que os subsídios não foram incluídos na relação enviada, por lapso, ou dos diversos serviços das Secretarias Regionais, ou da DROC. Resta, pois, referir que o citado lapso concorre para o desrespeito pelo disposto na al. b) do n.º 2 do ponto II do n.º 17 do mencionado Acórdão n.º 5/90, de 11/3.
Da análise às Resoluções do Conselho do Governo Regional (ver nota 17), bem como à Conta da RAM de 1999, verificaram-se alguns casos de errada classificação de despesas, ocorrendo, nomeadamente, situações em que os subsídios atribuídos pela Secretaria Regional de Agricultura Florestas e Pescas às casas do povo foram indevidamente classificadas na rubrica 06.03.00. A este respeito veio S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças referir que "Serão tidas em conta as observações feitas pelo Tribunal de Contas[...]".
Da análise efectuada conclui-se:
O valor dos subsídios atribuídos no ano de 1999, pelos departamentos do Governo Regional, foi ligeiramente inferior ao do ano de 1998 (-0,6%), registando-se a maior variação positiva na Secretaria Regional do Plano e Coordenação e a maior variação negativa na Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa;
O departamento do Governo Regional com maior peso na atribuição de subsídios foi a Secretaria Regional de Educação, sendo de destacar dentro desta o peso das transferências correntes no total dos apoios atribuídos (98,1%);
Se considerarmos o volume das transferências, o departamento que possui a maior expressão é a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, entidade, dentro da orgânica do Governo Regional, responsável pela execução da política de cooperação financeira entre a RAM e as autarquias locais;
No ano de 1999, as autarquias locais receberam cerca de 4 milhões de contos relativos a auxílios financeiros, destinando-se 61% a comparticipar obras efectuadas mediante a celebração de contratos-programa;
O município do Funchal foi o que recebeu o apoio financeiro de valor mais elevado, e o município do Porto Santo o de valor financeiro mais reduzido, representando, respectivamente, 22,6% e 2,9% do total atribuído.
5.7 - Acção de controlo realizada ao Programa Animação e Acontecimentos Especiais
A acção visou apreciar e analisar os subsídios atribuídos pela Secretaria Regional do Turismo e Cultura, através da Direcção de Turismo, ao sector do Turismo e no âmbito de um Programa específico: "Animação e Acontecimentos Especiais", sendo que dentro deste se incluem, nomeadamente, as festas do Carnaval, da Flor, do Vinho e do Fim do Ano. Pretendeu-se verificar a legalidade e regularidade dos procedimentos adoptados pela SRTC na atribuição dos subsídios em causa, e avaliar a economia, eficiência e eficácia, segundo critérios de boa gestão financeira.
5.7.1 - Planeamento e calendarização dos eventos
O âmbito de análise recaiu nos procedimentos adoptados pela DRT no planeamento e calendarização dos eventos, bem como na atribuição dos subsídios e outros apoios relativos às acções de animação.
5.7.1.1 - Procedimentos de planeamento e calendarização
O calendário de animação turística é elaborado pela DSAT por um período de cinco anos, figurando naquele os grande eventos de cartaz turístico, que depois de discutido entre a DSAT e a DRT, e por aquela com o Secretário Regional, é aprovado por despacho do Secretário Regional do Turismo e Cultura. Existe, igualmente, um calendário anual de animação, aprovado nos mesmos termos que o anterior e onde constam as datas exactas das festas a promover pela DRT, o qual é distribuído pelos diversos tour operators, grupos de turismo e agências de viagens. A partir deste momento este calendário é vinculativo.
Compete à DSAT efectuar as diligências necessárias à concretização dos eventos. Assim, é remetido um ofício/convite às entidades seleccionadas em função do conhecimento e da experiência que a SRTC tem da sua participação em eventos anteriores, e que, por essa razão, oferecem garantias de um espectáculo de qualidade.
O ofício/convite é remetido cerca de dois meses antes da data fixada para a entrega do projecto, que também deverá ser apresentado cerca de dois meses antes da realização do evento.
O projecto é depois discutido em reunião realizada entre as entidades, o DRT e o próprio Secretário Regional, podendo daí resultar algumas alterações ao projecto. Das reuniões tidas com as entidades, não são lavradas actas, pelo que não constam, por escrito, as razões que levaram a eventuais alterações ao projecto apresentado pelas entidades participantes, nem o valor dos subsídios atribuídos.
Confrontado com a situação acima descrita, em sede de contraditório, Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, remeteu a resposta para o fax n.º 1626, de 29 de Maio de 2001, da SRTC, onde informou que "Presume-se que no acto da convocação para a assinatura do termo de compromisso o projecto considera-se aceite e os montantes dos subsídios fixados. Contudo existem pormenores que com a própria execução do projecto são passíveis de alteração, que advêm muitas vezes da complexidade dos mesmos e da transposição do projecto apresentado em documento e imagens(realidades bidimensionais) para o trabalho final (realidade tridimensional). Seria pouco viável que essas inúmeras alterações fossem todas registadas em actas das reuniões tidas entre ambas as partes."
A concessão do subsídio é um acto administrativo unilateral (ver nota 18) que, no caso em apreço, além de integrar o projecto apresentado pela entidade beneficiária, tem, também, como fundamento de facto, a execução integral do projecto, nos termos em que o mesmo foi, previamente, aprovado pela a DRT (ver nota 19).
Desta forma, e sempre que se verifique a necessidade de alterar os aspectos substanciais do projecto, esta alteração está sujeita a aprovação da DRT/SRTC. Ora, e uma vez que todos os actos administrativos, além de carecerem de fundamento, devem revestir a forma escrita (ver nota 20), cabia à DRT/SRTC manifestar e fundamentar a sua decisão por escrito.
5.7.1.2 - Procedimentos de pagamento e controlo
No que respeita ao pagamento dos subsídios, este é, normalmente, posterior à data de realização do evento, o que, por vezes, obriga os grupos a recorrerem à banca para fazerem face às suas despesas. Este pagamento fica sujeito à assinatura de um termo de compromisso, por parte das entidades, como executarão integralmente o seu projecto tal como foi aprovado (ver nota 19).
O critério é discricionário, daí a importância de ficarem expressas as razões de facto e de direito que fundamentam o valor do subsídio atribuído. Observa-se que, no caso das Festas de Carnaval e da Flor, o valor do subsídio atribuído é, em regra, igual para todas as entidades participantes nos cortejos alegóricos (ver nota 21). Nos outros casos, o valor do subsídio depende do tipo de projecto apresentado.
No que respeita aos factos acima referidos, S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças remeteu os esclarecimentos tidos por devidos para o fax n.º 1626, de 29 de Maio de 2001 da Secretaria Regional do Turismo e Cultura, e através do qual aquela Secretaria informou que: "Não concordamos que o critério de definição dos montantes dos subsídios possa ser considerado "discricionário", quando em mais de 20 anos nunca houve por parte das entidades qualquer queixa ou reparo, formal ou informal, em relação à Secretária Regional do Turismo e Cultura/Direcção Regional do Turismo."
A tomada de decisões necessárias à prossecução do interesse público, por parte dos órgãos administrativos, é uma actividade administrativa vinculada à lei. Todavia, quando a lei não prevê as medidas a aplicar ao caso concreto, a administração possui liberdade de escolher as medidas adequadas às circunstancias em concreto. É nesta liberdade de escolha, conferida por lei a um órgão da administração, que se traduz a discricionaridade. O acto de determinação dos montantes de subsídios a atribuir à entidade em concreto é discricionário, uma vez que não existe na lei a definição dos pressupostos que permitem ao Conselho do Governo Regional da RAM, mediante proposta da DRT/SRTC, chegar ao montante do subsídio atribuído.
No entanto, é importante referir que a escolha discricionária da administração (ver nota 22) pressupõe a prévia definição de critérios que assentam em parâmetros estabelecidos na lei, e que garantem uma actuação imparcial bem como o respeito por princípios fundamentais, nomeadamente, os princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade e da justiça. Assim, compete ao Conselho do Governo Regional definir os critérios para a determinação dos montantes a atribuir bem como fundamentar as razões pelas quais julga ser aquela que, dentro da lei, seja a medida mais adequada e razoável para a prossecução do interesse público.
Uma vez aprovado o projecto, a DSAT e a DRT acompanham com regularidade o seu desenvolvimento até ao dia do evento, quer através de reuniões com as entidades, quer através de visitas ao local dos ensaios.
O resultado final do projecto executado encontra-se documentado através de registo fotográfico.
Não são, contudo, apresentados relatórios e contas, por parte das entidades.
5.7.2 - Da legalidade dos subsídios concedidos
A necessidade de se criarem, definirem e regulamentarem critérios para a atribuição de subsídios e outros apoios, de forma isenta, transparente e independente, esteve na origem do DLR n.º 25/99/M, de 27 de Agosto, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Este diploma estabelece o sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a projectos de interesse cultural ou de promoção e animação turística.
Em 1999, os subsídios foram, na sua quase totalidade, atribuídos em conformidade com o disposto nos art.ºs 21º e 22º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março e no art.º 11.º do DRR n.º 9/99/M, de 29 de Julho. Com efeito, nesse ano, apenas os subsídios atribuídos pela Resolução n.º 15/00, às entidades que participaram nas festas do Fim do Ano, estariam sujeitos ao regime jurídico estabelecido pelo referido DLR n.º 25/99/M, dada a data da sua publicação (ver nota 23), verificando-se, no entanto, que a atribuição desses subsídios também não respeitou o disposto no novo diploma.
Pela circular n.º 3/ORÇ/2000, 7 de Junho, foram estabelecidas as formalidades exigidas para a atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional a entidades públicas e privadas.
Nos casos em apreço, não é solicitada às entidades participantes a apresentação de documentos que certifiquem que estas reúnem os pressupostos legais acima referidos, já que o convite para a sua participação depende do conhecimento e experiência que a SRTC tem destas, pela sua participação há muitos anos nestes eventos, e que, por essa razão, oferecem garantias de uma boa prestação.
Importa, contudo, salientar que as formalidades seguidas pela SRTC evidenciam alguma preocupação pelo respeito dos princípios de transparência, igualdade e justiça.
A Lei 26/94, de 19/8, aplicada à RAM pelo DLR n.º 5/95/M, de 29/4, determina, no n.º 1 do art.º 1º, a obrigatoriedade de serem publicados no JORAM os subsídios concedidos pelo Governo Regional da RAM, indicando-se naquela a entidade decisória, o beneficiário, o montante do subsídio e a data em que foi atribuído.
No n.º 2 do n.º 17 do Acórdão n.º 5/90, publicado no Diário da República, II série, n.º 58 de 11 de Março de 1991, estabeleceu-se que a DROC deve informar, trimestralmente, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas sobre os subsídios ou auxílios financeiros concedidos pela Região através do Governo Regional.
No entanto, os requisitos supra referidos não foram integralmente cumpridos pela DROC, pois verifica-se pela publicitação das listas trimestrais relativa aos subsídios atribuídos no âmbito do Programa Animação e Acontecimentos Especiais, que estes não preenchem na totalidade os referidos pressupostos legais, não se encontrando, nestes termos, em conformidade com a lei.
Por fim, importar referir que, a partir do ano 2000, começaram a ser celebrados contratos-programa com as entidades participantes nos eventos, nos termos da já referida Circular n.º 3/ORÇ/2000, embora se tenha verificado que o disposto no DLR n.º 25/99/M, de 27 de Agosto, ainda não regulamenta os subsídios atribuídos pela Secretaria Regional do Turismo.
5.7.3 - Análise económica dos subsídios
Pelo confronto das resoluções do Conselho do Governo Regional, publicadas no JORAM, 1.ª série, com as listas trimestrais da DROC, verificou-se que 119 020 000$ foram concedidos, a título de subsídios, a entidades privadas que apresentaram projectos de animação turística, visando esses subsídios cumprir os objectivos de política económica definida pelo Governo Regional através da S.R.T.C., e existindo, subjacente à sua atribuição, uma série de agentes e actividades económicas, nomeadamente a industria hoteleira, que beneficiam desta iniciativa.
Esta mais valia não está contabilizada pela DRT, não sendo possível reflectir aqui a utilidade económica da atribuição destes subsídios no desenvolvimento económico da região.
Os subsídios foram distribuídos pelos cinco projectos do Programa Animação e Acontecimentos Especiais" do PIDDAR 1999, sendo co-financiados por verbas da U.E. as Festas de Carnaval, da Flor, do Vinho e do Fim do Ano, nos seguintes termos:
GRÁFICO V.6
Distribuição dos subsídios por evento
Fonte. - Resoluções do Conselho do Governo Regional da RAM.
Verifica-se, pelo exposto no gráfico, que a Festa do Carnaval e da Flor foram aquelas que maior representação tiveram em termos de execução no ano de 1999. No entanto, o valor de 57 265 000$ atribuídos para a realização da festa do fim do ano transitou como encargo assumido e não pago para o ano de 2000, como se pode constatar pela análise do contas correntes da rubrica 04.02.01Y e da rubrica 04.03.01Y, e como tal não se encontra reflectido no quadro. Caso contrário seria esta a festa com maior peso. O valor de 5 000 000$, pago no ano de 1999 e relativo à Festa do Fim do Ano, refere-se aos encargos assumidos e não pagos no ano de 1998, com esse evento, que transitaram para a gerência de 1999.
5.7.4 - Conclusões
5.7.4.1 - Planeamento e calendarização
O calendário de animação turística é elaborado pela DSAT por um período de cinco anos, figurando naquele os grande eventos de cartaz turístico;
O ofício/convite é remetido para as entidades, convidadas com base no conhecimento e experiência que a SRTC tem da sua participação em eventos anteriores, cerca de dois meses antes da data fixada para a entrega do projecto, que também deverá ser apresentado cerca de dois meses antes da realização do evento;
Das reuniões tidas com as entidades não são lavradas actas, pelo que não constam, por escrito, as razões que levaram a eventuais alterações ao projecto apresentado pelas entidades participantes, nem o valor dos subsídios atribuídos;
Apenas no caso das Festas de Carnaval e da Flor, o valor do subsídio atribuído é igual para todas as entidades participantes nos cortejos alegóricos. Nos outros casos depende do projecto apresentado.
O projecto é depois discutido em reunião realizada entre as entidades, o DRT e o próprio Secretário Regional, podendo daí resultar algumas alterações ao projecto.
5.7.4.2 - Pagamento e controlo dos subsídios atribuídos
Uma vez aprovado o projecto, a DSAT e DRT acompanham com regularidade o seu desenvolvimento até ao dia do evento, quer através de reuniões com as entidades, quer através de visitas ao local dos ensaios;
No que respeita ao pagamento dos subsídios, este é, normalmente, posterior à data de realização do evento, o que, por vezes, obriga os grupos a recorrerem à banca para financiamento do projecto desenvolvido. Este pagamento fica sujeito à assinatura de um termo de compromisso, por parte das entidade de como executarão o seu projecto tal como foi aprovado;
É o Plenário do Governo Regional que, através de resolução e com fundamento no n.º 2 do art.º 21.º do DLR n.º 9/99/M, de 4/3, aprova e atribui os subsídios;
Existem registos fotográficos dos projectos apresentados pelas entidades beneficiárias dos subsídios.
5.7.4.3 - Legalidade e publicidade dos subsídios atribuídos
Em 1999, os subsídios foram atribuídos em conformidade com o disposto nos art.ºs 21º e 22º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, e no art.º 11.º do DRR n.º 9/99/M, de 29/7, verificando-se que em relação aos atribuídos pela Resolução n.º 15/00, de 6 de Janeiro, não foi respeitado o regime jurídico estabelecido no DLR n.º 25/99/M, de 27 de Agosto (ver nota 24);
As listas trimestrais publicitadas pela DROC, e relativas aos subsídios atribuídos no âmbito do Programa "Animação e Acontecimentos Especiais" não preenchem os pressupostos legais e não se encontram, nestes termos, em conformidade com a lei;
Os trabalhos relativos à ornamentação da montra da DRT e dos palcos onde actuam os grupos participantes nos eventos, afigura-se que os montantes atribuídos não deveriam ter assumido a forma de subsídio, mais configurando uma prestação de serviços, o que obrigaria a uma tramitação processual completamente diferente.
Confrontado com a situação supra exposta, S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças remeteu os pertinentes esclarecimentos através do fax n.º 1626 de 29 de Maio de 2001, da SRTC, onde foi informado que " Relativamente à ornamentação da montra e dos palcos onde actuam os grupos participantes nos eventos, os montantes atribuídos assumem a forma de subsídios por, em nossa opinião, revestirem uma grande capacidade criativa e artística. [...] É este caracter artístico que em nossa entender extravasa a simples prestação de serviços."
Não obstante os argumentos apresentados, o facto de os projectos apresentados requererem uma capacidade criativa e artística, não significa que com isto se "extravasa a simples prestação de serviços", dado que o regime jurídico da realização de despesas públicas com a prestação de serviços não é afastado pela exigência dessa capacidade, pois inclui procedimentos que se adoptam, independentemente do valor, com fundamento na aptidão artística dos prestadores.
5.7.4.4 - Análise económica dos subsídios
Foram concedidos em 1999, 119 020 000$ a título de subsídios, a entidades privadas que apresentaram projectos de animação turística. Não é possível reflectir a utilidade económica que a atribuição destes subsídios possui no desenvolvimento económico da Região uma vez que não existem estudos nesse sentido. O Sr. Director Regional do Turismo esclareceu que " A contabilização da utilidade económica da atribuição destes subsídios no desenvolvimento económico da Região apresenta-se extremamente complexa. É difícil quantificar o número de visitantes que única e exclusivamente visitam a Região motivados pela realização destes eventos".
(nota 1) 28 de Agosto de 1999.
(nota 2) Não obstante, é de salientar a Circular n.º 3/ORÇ/2000, de 7 de Junho, da DROC, relativa às formalidades exigidas para a atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional para o ano de 2000, e que se destina a todos os serviços da administração regional.
(nota 3) Definidas pelo DL n.º 460/77, de 7 de Novembro, adaptado à RAM pelo Decreto Regulamentar n.º 26/78/M, aprovado a 28 de Abril, que apresenta a noção de pessoa colectiva de utilidade pública, e as condições gerais, a competência e o processo de declaração de utilidade pública.
(nota 4) Já a Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, aplicável à RAM pelo DLR n.º 5/95/M, de 29 de Abril, impunha a obrigatoriedade de publicação dos beneffícios concedidos pela Administração Pública a particulares.
(nota 5) A Lei n.º 42/98 entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 1999, em conformidade com o disposto no seu art.º 37, revogando a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro. O novo regime financeiro dos municípios e das freguesias "é directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, sem prejuízo da sua regulamentação pelas assembleias regionais[...]", facto que ainda não se verificou.
(nota 6) De acordo com o disposto no n.º 2 do art.º 36.º da Lei n.º 42/98,de 6 de Agosto "Mantêm-se em vigor até a respectiva substituição os diplomas legais vigentes publicados em execução de anteriores leis das finanças locais, na parte não contrariada pela presente lei." No ano de 1999 não se verificou a publicação de novos diplomas que pusessem em execução a actual lei, mantendo-se em vigor a anterior regulamentação.
(nota 7) A saber:
"a) Calamidade pública;
b) Municípios negativamente afectadas por investimento da responsabilidade da administração central;
c) Edifícios sede de autarquias locais, negativamente afectados na respectiva funcionalidade;
d) Circunstâncias graves que afectam drasticamente a operacionalidade das infra-estruturas e dos serviços municipais de protecção civil;
e) Instalação de novos municípios ou freguesias
f) Recuperação de áreas de construção clandestina ou de renovação urbana quando o seu peso relativo transcende a capacidade e a responsabilidade autárquica nos termos da lei."
(nota 8) Diploma em vigor nos termos do n.º 2 do art.º 36 da Lei n.º 42/98, de 06 de Agosto.
(nota 9) Cfr. n.º 3 do art.º 3.º do DLR n.º 9/99/M.
(nota 10) Os contratos de reequilíbrio financeiro, foram celebrados entre os municípios da Região, a Direcção-Geral do Tesouro e a Caixa Geral de Depósitos e, bem assim, o adicional ao contrato de reequilíbrio financeiro, outorgado entre alguns municípios e o Banco Internacional do Funchal, ao abrigo dos Decretos-Lei n.º s 75/87 e 359/89, respectivamente de 13 de Fevereiro e de 18 de Outubro.
(nota 11) O valor dos encargos suportados pelo município com o serviço da dívida para 1999 dos empréstimos do Protocolo de Reequilibro Financeiro;
A população residente do município e;
A área do município.
(nota 12) Acto unilateral, praticado por um órgão administrativo, no exercício da função administrativa, e que visa a produção de efeitos jurídicos num caso concreto.
(nota 13) Contratos realizados entre a Administração Pública e entidades privadas ou autarquias, cujo objectivo principal é o de permitir a execução de um plano.
(nota 14) Cfr. DRR n.º 15/94/M, de 26 de Novembro.
(nota 15) Aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro e alterado pelo DL n.º 6/96, de 31 de Janeiro.
(nota 16) De 31 de Dezembro de 1990, e publicado no Diário da República, II série, n.º 58, de 11 de Março de 1991.
(nota 17) Publicadas no JORAM, I série, durante o ano de 1999.
(nota 18) No caso em apreço a decisão em que se consubstancia o acto administrativo deve ser formalizada em documento escrito que reveste a forma de resolução
(nota 19) De acordo com as Resoluções n.os 1654/99, 126/99, 127/99, 591/99 e 1211/99, tomadas em reuniões do Conselho do Governo Regional, a atribuição do subsídio pressupõe a assunção do compromisso "[...]de que executarão integralmente os projectos que, previamente, submeterem à aprovação da DRT".
(nota 20) Conforme dispõe o n.º 1 do art.º 122º do C.P.A, "os actos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstância do acto".
(nota 21) O valor do subsídio atribuído às entidades responsáveis pela montagem do palco e decoração da montra da Delegação do Turismo, nestas festas, varia do das restantes entidades.
(nota 22) A manifestação da vontade da administração, que se traduz numa decisão ou deliberação, conforme a composição do órgão, deve se fundamentada e tomada por escrito.
(nota 23) 27 de Agosto.
(nota 24) A partir do presente ano (2001), começaram a ser celebrados contratos-programa com as entidades participantes nos eventos, nos termos da referida circular n.º 3/ORÇ/2000 (provisória).
CAPÍTULO VI
A Dívida Pública Regional
6.1 - Considerações gerais
Em sede de relatório e parecer sobre a Conta da RAM, o Tribunal de Contas aprecia a actividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, sob, entre outros aspectos, o "[...] das responsabilidades directas do Estado, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, designadamente a concessão de avales", em obediência ao art.º 41.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região Autónoma da Madeira por força da remissão do art.º 42.º, n.º 3, do mesmo diploma legal.
Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, notificou-se S.ª Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças para se pronunciar sobre as observações decorrentes da análise efectuada à matéria abrangida pelo presente capítulo.
As respostas apresentadas constam em anexo a este relatório, e sendo algumas citações introduzidas no texto, com os comentários considerados adequados.
6.1.1 - A dívida directa
A dívida pública directa abarca, no caso da RAM, um conjunto de situações passivas resultantes do recurso ao crédito público, por parte da Região, através do qual lhe foram facultados activos financeiros, em troca do seu reembolso e do pagamento de juros. É a chamada dívida pública financeira, formada pela dívida flutuante, decorrente do crédito a curto prazo, e pela dívida fundada, derivada do crédito a longo prazo (ver nota 1).
Embora a possibilidade de as RA contraírem empréstimos não esteja prevista expressamente no texto constitucional, o recurso ao endividamento constitui uma consequência lógica da autonomia orçamental das Regiões, consentida pela alínea h) do n.º 1 do art.º 227.º da Lei n.º 1/97, de 20 de Setembro (quarta revisão constitucional), quando alude ao poder de as regiões celebrarem os actos e contratos em que tenham interesse.
É no EPARAM (ver nota 2) e na LFRA (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro) que o regime de endividamento público regional dispõe de quadro legislativo próprio. Com efeito, aquele Estatuto, no art.º108.º, alínea f), incluiu o produto dos empréstimos entre as receitas da Região, e também harmonizou a abordagem estatutária do endividamento regional, nos art.os 113.º a 117.º (ver nota 3) da Subsecção III da Secção I do capítulo II, com aquela que fora dada à mesma matéria pela LFRA, que consagrou os art.os 23.º a 29.º ao crédito público regional.
Nos termos da LFRA, os empréstimos de longo prazo, que constituem dívida pública fundada (ver nota 4) , destinam-se, exclusivamente, a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos, e obedecem aos limites fixados de harmonia com o disposto na supra-referida lei, carecendo de autorização das assembleias legislativas regionais, de acordo com os respectivos estatutos regionais (n.º 2 do art.º 23.º e art.º 24.º).
Para além destas condições, os empréstimos externos ou em moeda estrangeira dependem ainda de prévia autorização da Assembleia da República, e têm em atenção, quer a necessidade de se evitarem distorções na dívida pública externa, quer a de não provocarem reflexos negativos no rating da República - n.º 3 do mesmo art.º 23.º
Os empréstimos de curto prazo, que constituem dívida pública flutuante, reservam-se para fazer face a dificuldades de tesouraria, devendo estar liquidados no último dia do ano, e não podendo ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior, em obediência ao art.º 25.º do diploma em análise.
O art.º 26.º prevê a fixação anual, na Lei do Orçamento do Estado, de limites máximos do endividamento líquido regional, tendo por base as propostas apresentadas pelos governos regionais ao Governo da República, e obedecendo às metas por este estabelecidas quanto ao saldo global do sector público administrativo. A fixação daqueles limites atenderá ainda, de acordo com o n.º 3 do mesmo art.º 26.º, ao facto de que, em resultado de endividamento adicional ou de aumento do crédito à Região, o serviço de dívida total, incluindo as amortizações anuais e os juros, não pode exceder, em caso algum, 25% das receitas correntes do ano anterior, excluídas as transferências e comparticipações do Estado para cada Região.
Em cumprimento do normativo referido no parágrafo anterior, a Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1999, no seu art.º 80.º, fixou, em 5 milhões de contos, o limite de endividamento líquido da RAM para aquele ano. Igualmente o DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março (Orçamento da RAM de 1999), acolheu no art.º 6.º aquela limite, ao autorizar o Governo Regional "Para fazer face às necessidades de financiamento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira [...] a aumentar o endividamento líquido global até 5 milhões de contos" (ver nota 5), através da contracção de novos empréstimos sujeitos às condições definidas no art.º 7.º do mesmo diploma regional (ver nota 6).
Ainda no diploma orçamental da RAM destinado ao ano de 1999, destacam-se as normas autorizadoras do art.º 8.º (ver nota 7) , para a realização de operações de gestão da dívida pública regional, e do art.º 9.º, para a contracção de "[...] empréstimos internos de curto prazo, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 23.º e do artigo 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro".
Também no capítulo VII do DLR n.º 9/99/M, concernente ao sistema regional de saúde, merecem referência os art.os 26.º e 27.º, o primeiro por consentir que os encargos de anos anteriores, assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública, pudessem ser satisfeitos pelo CRS e pelo CHF, com dispensa de quaisquer formalidades, e o segundo por, sob a epígrafe Operações passivas de curto prazo, autorizar aqueles Centros "[...] a contrair empréstimos a curto prazo, qualquer que seja a forma que revistam, destinados a suprir défices de tesouraria, nas condições definidas no número seguinte, não podendo, porém, resultar desses empréstimos aumento líquido da dívida pública regional, concorrendo para o limite fixado pelo artigo 6.º", cabendo ao Secretário Regional do Plano e da Coordenação, mediante portaria conjunta com o secretário da tutela, fixar o limite máximo desses empréstimos.
Para a análise da dívida pública regional, importa igualmente ter presente o disposto nos art.ºs 27.º, 29.º, 47.º e 48.º da LFRA:
O art.º 27.º possibilita às RA recorrerem ao apoio do IGCP, "[...] quer para a organização de emissões de dívida pública regional quer para o acompanhamento da sua gestão, com vista a minimizar os custos e a coordenar as operações da dívida do sector público nacional".
O art.º 29.º admite que os empréstimos a emitir pelas RA possam beneficiar de garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei (ver nota 8).
O art.º 47.º, no n.º 1, incumbiu o Governo da República, directamente ou através dos seus serviços autónomos ou ainda de empresas de que seja accionista, de comparticipar num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, por forma a assegurar, de acordo com programação acordada com cada Região, a amortização ou assunção de dívida pública garantida, ou, na sua falta, de dívida não garantida das duas RA. Para o ano de 1999, o Estado comprometera-se a assumir dívidas da RAM até ao montante correspondente "à diferença entre 110 milhões de contos e a amortização efectuada no ano anterior".
Quanto ao art.º 48.º, determinou o encerramento, até 31 de Dezembro de 2000, das contas correntes das RA no Banco de Portugal, de maneira a criar as condições para o efectivo cumprimento dos compromissos assumidos no âmbito da UE e do disposto no art.º 18.º, n.º 1, da Lei n.º 5/98, de 31 de Janeiro (ver nota 9) , que veda ao Banco central português, como membro do SEBC, a possibilidade de conceder descobertos ou qualquer outra forma de crédito ao Estado, a outras pessoas colectivas de direito público e a empresas públicas ou quaisquer entidades sobre as quais o Estado, as RA ou as autarquias locais possam exercer, directa ou indirectamente, influência dominante (ver nota 10).
Pela sua importância e carácter orientador, justifica-se também uma breve alusão à Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro (ver nota 11), que estabeleceu o regime geral de emissão e gestão de dívida pública, aplicável à dívida pública directa de todas as entidades do sector público administrativo, e que abrange, nos termos do seu art.º 18.º, a das RA "[...] sem prejuízo das disposições especiais da Lei das Finanças Regionais e da Lei das Finanças Locais".
Referimo-nos, em particular, aos princípios que devem presidir à emissão e à gestão da dívida directa, enunciados nos n.os 1 e 2 do seu art.º 2.º, com saliência para a orientação neles presente de que a gestão da dívida pública deve guiar-se "por princípios de rigor e eficiência" (ver nota 12), por forma a assegurar "a disponibilização do financiamento requerido por cada exercício orçamental", e a salvaguardar "no médio prazo, o equilíbrio tendencial das contas públicas".
6.1.2 - A dívida indirecta
Em sentido amplo, a dívida pública regional compreende não só as posições passivas derivadas do recurso ao crédito público, mas também a prática de outras operações de crédito, designadamente as consubstanciadas na concessão de avales (dívida indirecta ou acessória), actos através dos quais a Região se obriga acessoriamente pelo cumprimento de obrigações que a título principal pertencem a outras entidades públicas ou privadas.
A Região, na sequência da prestação de avales, garante o cumprimento de obrigações contraídas por terceiros, colocando-se, por via disso, na posição de devedor acessório do beneficiário do aval (devedor principal), e assumindo, em caso de incumprimento da entidade avalizada, as respectivas responsabilidades.
Entendendo-se a concessão de avales pelo Governo Regional da Madeira como um crédito, ela dá origem à dívida de garantia ou dívida garantida, o que, por si só, não implica um acréscimo de dívida pública, mas apenas uma obrigação potencial por parte da RAM; verificando-se o incumprimento do devedor principal, a Região tem mecanismos legais que lhe permitem reaver as quantias despendidas por força da garantia prestada (privilégio mobiliário geral sobre os bens da entidade avalizada).
No ano económico de 1999, o quadro legal disciplinador deste tipo de dívida constava do DEC. REG. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro (ver nota 13), cuja nota preambular destaca a importância que a garantia pessoal dada pela RAM assume no conjunto da economia regional, para o fomento de iniciativas empresariais ou para evitar situações de falência, bem como invoca a necessidade de adequar a utilização deste instrumento às prioridades fixadas no Plano Regional.
Para além daquele diploma regional, e de encontro com as recomendações feitas pelo Tribunal de Contas, a Assembleia Legislativa Regional tem definido anualmente um limite máximo para a concessão de avales pelo Governo Regional, o qual, nos termos do art.º 11.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, foi fixado, para 1999, em 21 milhões de contos para operações financeiras e em 1,7 milhões de contos para operações não financeiras.
SECÇÃO I
A DÍVIDA PÚBLICA DIRECTA
6.2 - Âmbito de verificação
Esta secção tem por objecto o tratamento da dívida pública directa, nos planos interno e externo, atendendo, nomeadamente, ao respectivo movimento no decurso do ano económico de 1999, à sua evolução e variação relativamente a anos anteriores, aos encargos correspondentes (juros e amortizações), pagos pela Região ou assumidos pelo Estado, culminando com a exposição, de forma sintetizada, da situação passiva da Administração Regional, em 31 de Dezembro de 1999.
6.3 - Análise global
6.3.1 - Situação da dívida directa da RAM em 1999
A partir dos anexos XXVI e XXVII da Conta da Região e, complementarmente, do anexo XXIV - Conta geral de operações de tesouraria -, elaborou-se o seguinte mapa, para mostrar as posições da dívida directa regional (de curto, médio e longo prazo), nos planos externo e interno, em 1 de Janeiro e em 31 de Dezembro de 1999, e a respectiva variação líquida:
QUADRO VI.I.1
Situação da dívida em 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999
Da observação do quadro anterior, conclui-se que:
O valor da dívida consolidada da RAM, a 31 de Dezembro de 1999, indicado nos referidos anexos, diverge, em 1 767 716 046$, do apurado pelo Serviço de Apoio da SRMTC, sendo que esse montante resultou dos acréscimos de utilização (não regularizados) da Conta Gratuita da Região no Banco de Portugal, verificados nos anos económicos de 1995 a 1999, o qual não foi contabilizado na Conta do ano de 1999;
A dívida directa da RAM, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999, decresceu 26%, ou seja, mais de 27,6 milhões de contos, fruto da assunção pelo Estado, nesse ano, de parte da dívida pública regional, reportada a 1 de Janeiro de 1999 (ver nota 14). Particularmente, ressalta a quebra na dívida externa, em perto de 20 milhões de contos, correspondendo a 96% do seu valor inicial. Foram ainda amortizados pelo Estado, na totalidade, dois empréstimos obrigacionistas emitidos, pela RAM, em 1994 e 1996, nos montantes de, respectivamente, 10 milhões de contos e 3,4 milhões de contos. A Região apenas suportou as 15.ª e 16.ª prestações contratuais (93 mil contos) do empréstimo Ambiente-Madeira, contraído junto do BEI;
O empréstimo de curto prazo de 5 milhões de contos, cuja finalidade foi a de fazer face a necessidades de tesouraria, foi regularizado dentro do prazo legal, não alterando a situação de endividamento;
Na sequência das aludidas reduções de dívida, no final do ano de 1999, a dívida financeira pública regional, interna e externa, totalizava cerca de 79,6 milhões de contos (107,25 milhões de contos em 1998), englobando naquele montante os movimentos registados nesse ano relativos ao empréstimo obrigacionista de 25 milhões de euros (com o contravalor equivalente a cerca de 5 milhões de contos) e o acréscimo de 310 321 843 ocorrido no valor em dívida ao Banco de Portugal, por via da utilização da respectiva conta corrente.
Os gráficos seguintes permitem visualizar a posição da dívida no início e no final do ano económico de 1999, dando o primeiro os montantes, quer da dívida total, quer das suas componentes, e os segundo e terceiro, as contribuições de cada uma das variantes da dívida para o seu total:
GRÁFICO VI.I.1
Dívida directa em 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1999
GRÁFICO VI.I.2
Estrutura da dívida
Situação da dívida em 1 de Janeiro de 1999
Situação da dívida em 31 de Dezembro de 19/99
No decurso do ano, o principal destaque vai para a evolução da dívida externa versus dívida interna, registando a primeira uma redução de 19% para 1%, o que representa, em termos absolutos, um decréscimo de 19,566 milhões de contos, e passando a segunda de 81% para 99%, por via da assunção pelo Governo da República, nesse ano, da quase totalidade do montante da dívida externa. No cômputo da dívida global, a dívida da Região cinge-se, praticamente, à ordem interna, e nela é notório o peso da dívida obrigacionista, que de 69%, em 1998, subiu para 83%, em 1999, reforçando a sua posição relativa.
No âmbito do programa especial de redução das dívidas públicas regionais, foi celebrado um Acordo, em 15/9/99, entre o Estado e a RAM, através do qual o Governo da República assumiu dívida pública regional no montante correspondente à diferença entre 110 milhões de contos e a amortização efectuada em 1998. Contudo, nem todos os montantes da dívida em saldo, por referência a 1 de Janeiro de 1999, indicados no mapa anexo ao mesmo acordo, coincidem com os indicados no mapa anexo XXVII da conta da Região do ano económico de 1999.
No quadro seguinte, assinalam-se as divergências, ao nível da dívida externa regional, entre os montantes referidos no mapa anexo XXVII da "Conta da Região Autónoma da Madeira de 1999, volume I, relatório e anexos", e os referidos no citado Acordo (ver nota 15):
QUADRO VI.I.2
Divergências nos montantes da dívida em 1 de Janeiro de 199 junto do BEI
6.3.2 - Movimento da dívida
Em 1999, foram contraídos pela Região dois empréstimos, um de curto prazo, no valor de 5 milhões de contos, e outro de longo prazo no montante de 25 milhões de euros (com o contravalor de 5 012 050 000$).
6.3.2.1 - Empréstimo obrigacionista
Foi submetido à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, em sessão ordinária de 21 de Julho de 1999, o processo (ver nota 16) relativo ao empréstimo obrigacionista de longo prazo (até 10 anos), consubstanciado na emissão de 5 milhões de obrigações escriturais, com o valor nominal unitário de 5 (Euros) , no montante global de 25 milhões de Euros, por subscrição privada e directa, a emitir pela RAM, junto do Banco Totta & Açores, S. A.. e do Banco Chemical Finance, S. A.
O referenciado empréstimo obrigacionista destinou-se a assegurar o equilíbrio do Orçamento da RAM de 1999 e tinha por fim viabilizar a execução de projectos de investimento integrantes do PIDDAR. O encaixe desta receita realizou-se integralmente na data de subscrição, os juros contam-se diariamente e vencem-se semestral e postecipadamente.
6.3.2.2 - Empréstimo de curto prazo
Em 26 de Abril de 1999, a RAM e o Banco Totta & Açores, S. A.. acordaram na abertura de uma linha de crédito em Conta Corrente Caucionada, até ao limite de 5 milhões de contos, válida até 31 de Dezembro de 1999, de modo a fazer face às dificuldades momentâneas de tesouraria da RAM, tendo ficado definido que os juros seriam contados dia a dia sobre o saldo devedor existente e pagos trimestral e postecipadamente, iniciando-se o 1.º trimestre na data da primeira utilização de capital.
Esta operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira em 22 de Abril de 1999 (ver nota 17), nos termos do art.º 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, e do art.º 9.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março. O acto em questão, por tratar-se de dívida pública flutuante, não se enquadra no âmbito de aplicação do art.º 46.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, relativo à incidência da fiscalização prévia, pelo que não foi submetido a visto.
Refira-se que foi observado o disposto no artigo 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, pois o montante deste empréstimo - o único de curto prazo realizado no ano económico - não excedeu 35% das receitas correntes do ano de 1998, conforme se demonstra no quadro que segue (ver nota 18):
QUADRO VI.I.3
Limite de endividamento de curto prazo
... (Em escudos)
Descrição ... Valor
Receitas correntes/98 ... 86 089 792 062,70
Limite (35%) receitas correntes ... 30 131 427 221,94
Empréstimos de curto prazo ... 5 000 000 000,00
Saldo ... 25 131 427 221,94
6.3.2.3 - Utilização da Conta Gratuita - Banco de Portugal
Verificou-se, no mapa anexo XXVII (Movimento da dívida da RAM reportado a 31 de Dezembro de 1999) à Conta da Região de 1999, a falta de inscrição do montante, por regularizar junto do Banco de Portugal, de 1 457 394 203$, resultante da utilização da Conta Gratuita nos anos de 1995 até 1998, e, nos mapas anexos à Conta da Região de 1999 - anexo XXVI (Dívida da RAM em 31 de Dezembro de 1999) e anexo XXVII (Movimento da dívida da RAM reportado a 31 de Dezembro de 1999) -, de 1 767 716 046$, decorrente também da utilização da Conta Gratuita junto do Banco de Portugal nos anos de 1995 a 1999. Do mesmo modo, omitiu-se o montante de 310 321 843$, relativo ao movimento derivado do acréscimo da utilização, realizado em 1999.
As importâncias adiantadas pelo Banco de Portugal, por estarem depositadas nas contas bancárias detidas pela Região, à guarda do tesoureiro do Governo Regional, não deixam de ser fundos alheios, os quais devem ser restituídos ao mutuante, ainda que não obrigatoriamente dentro do ano económico, devendo, por isso, constar dos correspondentes mapas anexos à Conta da Região na coluna "Capital em dívida", do anexo XVI, e nas colunas "Dívida em 1 de Janeiro de 1999" e "Dívida em 31 de Dezembro de 1999", do anexo XXVII.
Ora, apenas foi inscrito o montante de 6 118 881 931$ nos mapas anexo XXVI e anexo XXVII, quando os valores a inscrever, reportados a 1 de Janeiro de 1999 e a 31 de Dezembro de 1999, deveriam ser, respectivamente, 7 576 276 134$ e 7 886 597 977$.
Isto porque a Região, ao optar por manter disponibilidades na sua Tesouraria, deverá ter procedido ao registo do correspondente saldo nos mapas da dívida regional, nas colunas relativas às situações inicial e final.
Refira-se ainda que a RAM, ao realizar um encaixe, em 1999, no montante de 310 321 843$, através da sua Tesouraria, deveria ter contabilizado este fluxo de entrada na coluna "Aumentos - Outros", do anexo XXVII, independentemente de proceder à amortização, até 31 de Dezembro de 1999, das verbas sacadas a descoberto sobre o Banco de Portugal. E, caso a RAM tivesse regularizado, em 31 de Dezembro de 1999, a sua situação devedora junto do Banco de Portugal, o movimento de saída de fundos deveria reflectir-se na coluna "Diminuições - Outros". Esse procedimento foi, aliás, o adoptado pela Região, ao inscrever os movimentos de contracção e de regularização do empréstimo de curto prazo - utilização a descoberto de conta corrente, até ao montante de 5 milhões de contos -, cujo contrato foi celebrado em 26 de Abril de 1999, independentemente do(s) montante(s) do(s) encaixe(s) realizado(s).
Sobre esta questão, a SRPF argumentou que "No anexo XXVI da conta da Região de 1999, apenas foi inscrita a importância referente à conta gratuita junto do Banco de Portugal considerada como dívida fundada, a qual foi regularizada a 29 de Dezembro de 2000.".
Considera-se, todavia, porque os adiantamentos do Banco de Portugal não foram regularizados até ao final do ano económico, que os mesmos configuram dívida pública fundada, por aplicação da alínea b) do art.º 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, pelo que a sua não escrituração na Conta da Região conduz a uma incorrecta representação da situação patrimonial da RAM, ao nível dos passivos financeiros.
6.3.3 - Encargos com o serviço da dívida pública directa
O mapa seguinte, elaborado com base no anexo XXVIII da Conta da Região (relação das amortizações e juros pagos em 1999, por entidade credora (ver nota 19), cujos montantes foram objecto de cruzamento, nos casos aplicáveis, com as resoluções do Conselho de Governo, de autorização da liquidação de encargos com juros e amortizações), identifica os encargos do serviço da dívida regional durante o ano de 1999:
QUADRO VI I.4
Encargos com o serviço da dívida pública regional
Em seguida, de forma agregada, apresenta-se a estrutura dos referidos encargos com o serviço da dívida:
QUADRO VI.I.5
Estrutura dos encargos com o serviço da dívida pública regional
Da observação dos quadros anteriores, verifica-se que:
Em 1999, o montante global dos encargos com o serviço da dívida regional foi de 1,89 milhões de contos, dos quais 1,62 milhões de contos (85,65%) inerentes a juros pagos a instituições de crédito nacionais, 161 mil contos (8,52%) ao pagamento de juros da dívida externa junto do BEI e apenas 93,2 mil contos (4,93%) foram aplicados na amortização de dívida;
É na ordem interna que o peso dos encargos é mais elevado, em particular com a dívida de médio e longo prazo, 85,72% da despesa, em que 84,82% se destinou ao pagamento de juros.
6.3.4 - Cobertura do serviço da dívida
O grau de cobertura dos encargos com o serviço da dívida consta do quadro infra:
QUADRO VI.I.6
Grau de cobertura dos encargos com o serviço da dívida
... (Em milhões de contos)
Designação ... 1999
Receita efectiva 1 ... 71,39
Encargos com o serviço da dívida ... 1,89
Grau de cobertura (percentagem) ... 9,068
Os valores dos encargos têm pouco significado, fazendo com que o grau de cobertura seja bastante elevado, 9,068%.
6.3.5 - Assunção da dívida da Região pelo Estado
No âmbito do programa especial de redução das dívidas públicas regionais, a comparticipação de 110 milhões de contos do Governo da República (ver nota 20) nos encargos da dívida regional, teve a seguinte aplicação:
QUADRO VI.I.7
Assunção da dívida da Região pelo Estado
... (Em escudos)
Empréstimo ... 1997 ... 1998 ... 1999 ... Soma
1 - Empréstimo obrigacionista de 41,9 m.c.:
Banco de Portugal ... 6 999 561 000 ... 34 999 561 000 ... - ... 41 997 374 000
2 - Empréstimo obrigacionista de 40,8 m.c.:
Instituições de crédito - várias ... 3 387 703 515 ... 30 652 594 455 ... - ... 34 040 297 000
3 - Outros empréstimos:
Instituições de crédito - várias ... - ... - ... 33 591 591 835 ... 33 591 591 835
Total ... 10 387 264 515 ... 65 650 407 455 ... 33 591 591 835 ... 109 629 263 805
O montante assumido pelo Estado ascendeu, em 1999, a perto de 33,6 milhões de contos. Todavia, os pagamentos efectuados pela DGT, a várias instituições de crédito, segundo o Anexo XXVII da CR de 1999, totalizaram apenas 32,9 milhões de contos (ver nota 21).
Para a SRPF, "as divergências explicam-se pelo facto da dívida externa assumida pelo Estado ter sido convertida com base na taxa de câmbio em vigor na data da assunção da mesma".
6.3.6 - Endividamento líquido público regional
Através do mapa seguinte, evidencia-se o reflexo do movimento da dívida pública directa da RAM no endividamento líquido regional, no decurso do ano económico de 1999 (ver nota 22):
QUADRO VI.I.8
Endividamento líquido regional
... (Em escudos)
Empréstimos ... Dívida contraída ... Dívida amortizada pela Região ... Endividamento líquido
Dívida Interna ... 10 322 371 843 ... 5 000 000 000 ... 5 322 371 843
Dívida a médio e a longo prazos ... 5 322 371 843 ... - ... 5 322 371 843
Obrigações 25 M Euro ... 5 012 050 000 ... - ... 5 012 050 000
Plafond Banco Portugal ... 310 321 843 ... ... - ... 310 321 843
Dívida de curto prazo ... 5 000 000 000 ... 5 000 000 000 ... -
Contrato 5 MC ... 5 000 000 000 ... 5 000 000 000 ... -
Dívida Externa ... - ... 93 237 860 ... -93 237 860
BEI/Ambiente ... - ... 93 237 860 ... -93 237 860
Total ... 10 322 371 843 ... 5 093 237 860 ... 5 229 133 983
De acordo com este mapa, a RAM contraiu dívida (por empréstimos de longo prazo e de curto prazo e pela utilização do montante de 310 321 843$, na conta gratuita do Banco de Portugal, não regularizado até 31 de Dezembro de 1999), no valor global de 10,322 milhões de contos, tendo despendido 5,093 milhões de contos com amortizações (do empréstimo de curto prazo e do BEI - Ambiente).
Assim, o limite de endividamento líquido de 5 milhões de contos, fixado pelo artigo 80.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o OE para 1999, e confirmado pela Assembleia Legislativa Regional, no artigo 6.º do DLR n.º 9/99, de 4 de Março, foi excedido em 229 133 983$ (ver nota 23).
A SRPF afirmou o seguinte: "Não concordamos com a interpretação de que o limite do endividamento líquido em 1999 foi ultrapassado em 229 133 983$ face ao valor autorizado pela Assembleia da República e pela Assembleia Legislativa Regional (5 milhões de contos)".
Na base desta divergência está, logicamente, a contabilização, naquele mapa, do montante correspondente à utilização da conta então aberta no Banco de Portugal, sem a qual o total do endividamento líquido se reduz a 4 918 812 140$.
6.3.7 - Execução orçamental
6.3.7.1 - Receita - Passivos financeiros
O encaixe de receita proveniente de empréstimos, contabilizado na Conta da Região, ascendeu a 5 012 050 000$, conforme se observa no quadro seguinte:
11.12 Passivos financeiros - empréstimos a médio 14 348 882 000 5 012 050 000 -9 336 832 000 35 e a longo prazos - outros sectores.
A execução não foi além de 35% do montante previsto. O facto de a Assembleia da República, nos termos do art.º 26.º da LFRA, ter fixado, para o ano de 1999, em 5 milhões de contos, o limite máximo de endividamento regional líquido, por força do art.º 80.º da citada Lei n.º 87-B/98, terá contribuído para o resultado alcançado.
Este elemento objectivo, não foi, no entanto, tido em consideração na elaboração do orçamento inicial, nem, com pertinência acrescida, aquando da elaboração do orçamento rectificativo, daí advindo consequências negativas no tocante ao grau da execução orçamental.
Para a SRPF, a situação descrita nos Passivos Financeiros resultou da "não concretização de dois empréstimos, um no montante de cerca de 6 milhões de contos para saldar a conta corrente detida pela RAM junto do Banco de Portugal", reconhecendo, assim, tratar-se de dívida fundada, "e outro, de curto prazo, no valor de 3 milhões de contos".
6.3.7.2 - Despesa - encargos correntes da dívida e passivos financeiros
O quadro seguinte, elaborado de acordo com a classificação económica da despesa, sintetiza os montantes orçados e os pagamentos dos encargos com a dívida da RAM (ver nota 24) - amortizações, juros e outras despesas -, no ano de 1999, bem como os respectivos desvios e as correspondentes taxas de execução:
QUADRO VI.I.9
Execução da despesa - encargos com a dívida total
Nota: Inclui pagamentos de encargos relativos a todas as formas de dívida (directa, indirecta e administrativa).
Os agrupamentos respeitantes a encargos correntes com a dívida directa tiveram taxas de execução diversas, sobressaindo, por um lado, Juros, cuja taxa ficou relativamente próxima da previsão (77%), e, por outro, a rubrica Amortização da dívida, com uma execução muito baixa (1%).
Esses encargos apresentam-se agora, de forma desagregada, por rubrica:
QUADRO VI.I.10
Execução, por rubricas, dos encargos com a dívida total
Tendo por base os valores do quadro anterior, em relação à dívida directa, destaca-se que:
Os encargos com juros, quer da dívida interna, quer da externa, ascenderam ao total de 2,196 milhões de contos, a que correspondeu a taxa de execução de 77%;
Daquele montante, 1,637 milhões de contos foram canalizados para diversas instituições de crédito nacionais;
Nos Passivos Financeiros, a taxa de execução da rubrica Amortização da dívida deteve-se em 1% (93 mil contos), devido à contabilização, na rubrica de Empréstimos a médio. e longo prazos - Exterior, da amortização de um dos empréstimos do BEI. Na rubrica 10.01.09 - Empréstimos a c/prazo - Outros sectores, não foi escriturado o pagamento de qualquer despesa, sendo que, do montante de 9 118 882 000$, inicialmente previsto, 6 118 881 931$ destinavam-se à regularização da dívida ao Banco de Portugal, que só ocorreu no ano económico de 2000, e, com o valor remanescente de 3 milhões de contos, pretendia-se amortizar um empréstimo de dívida flutuante (ver nota 25).
Tendo sido prevista a amortização de um empréstimo de curto prazo, no montante de 3 milhões de contos, na rubrica 10.01.09. - Empréstimos a c/prazo - Outros sectores, da despesa, detectou-se a falta de previsão do mesmo na receita, em 11.09. - Empréstimos a curto prazo - Outros sectores.
A SRFP, no exercício do contraditório, informou reconhecer que "neste ponto particular verificou-se um lapso aquando da elaboração do Orçamento da Região para 1999. Concretamente sobre a previsão no lado da receita do empréstimo de curto prazo, no valor de 3 milhões de contos, [...], referindo também "que a baixa execução da rubrica 10.01.11 - Empréstimos a médio e longo prazo - Exterior decorre de se ter previsto o montante de encargos com a amortização do empréstimo BEI-Estradas, o qual veio a ser assumido pelo Estado com referência a 1.01.1999".
Esclareceu, ainda, "que a taxa de execução da rubrica 10.02 -Outros passivos financeiros ficou a dever-se ao facto do encargo com execução de avales correspondente à 6.ª prestação do empréstimo avalizado pelo Governo Regional a favor da Fashion Factory, prevista naquela rubrica, só ter ocorrido no ano de 2000, nos termos da Resolução do Conselho de Governo n.º 450 de 30 de Março".
Em jeito de conclusão, os gráficos seguintes espelham o movimento (a previsão, a concretização e a correspondente taxa de execução) dos encargos com a dívida da RAM, no ano de 1999:
GRÁFICO VI.I.3
Previsão e execução dos encargos com a dívida
Orçamento e execução dos encargos com o serviço da dívida
Grau de execução dos encargos correntes da dívida
6.3.8 - Movimento da dívida directa dos Fundos e Serviços Autónomos
Do anexo XVIII da Conta da RAM, - Movimento da dívida dos Serviços e Fundos Autónomos durante o ano de 1999 - consta que "Não houve qualquer movimento da dívida dos Serviços e Fundos Autónomos, nos termos do artigo 6.º e n.º 4 do artigo 13.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março" (ver nota 26).
6.3.8.1 - A dívida dos Fundos e Serviços Autónomos
6.3.8.1.1 - Centro Hospitalar do Funchal
Através do ofício 9395, de 25 de Outubro de 2000, o CHF informou que "[...] durante o ano de 1999 não houve recurso a operações de crédito, bem como não houve quaisquer descobertos bancários".
Verificou-se também que o CHF não celebrou protocolos no ano de 1999, no âmbito do Sistema Regional de Saúde, com vista à regularização das suas relações financeiras com os fornecedores ou prestadores de serviços de saúde, continuando em vigor, no mesmo ano, os protocolos assinados em 1997 e 1998, identificados no quadro seguinte:
QUADRO VI.I.11
Protocolos celebrados pelo CHF com os fornecedores e prestadores de serviços do SRS
Nos termos daqueles protocolos - outorgados pela RAM, representada por SS. Ex.as os Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e ou dos Assuntos Sociais e Parlamentares, pelas Instituições Financeiras e pelo CHF - as Instituições Financeiras envolvidas disponibilizam, aos fornecedores de bens e serviços aderentes, linhas de crédito que poderão ser movimentadas contra a apresentação de facturas comprovativas da prestação de serviços aos organismos do SRS.
A Região, através do orçamento daquele Centro, obriga-se a proceder ao reembolso das importâncias adiantadas pelas instituições financeiras, comprometendo-se a provisionar as suas contas pelos valores necessários ao pagamento das facturas resumo, num prazo máximo de 12 meses. Durante os primeiros 120 dias a contar da data da emissão das facturas, as despesas de utilização da linha de crédito correm por conta do fornecedor ou prestador de serviço (Armazenista de Produtos Farmacêuticos e prestadores em regime de subcontrato). A partir dessa data, os juros passam a ser suportados pelo organismo devedor (CHF), cabendo às Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação e dos Assuntos Sociais e Parlamentares, no âmbito das suas atribuições, disponibilizar os meios financeiros necessários ao cumprimento dos protocolos por parte do CHF.
Os protocolos em análise conduzem ao endividamento da Região, desde o momento em que o fornecedor/prestador de serviço recorre à linha de crédito, atento o facto de a Instituição de Crédito se substituir à Região no pagamento daquelas dívidas, passando esta, a partir dessa altura, a ser devedora ao Banco das importâncias adiantadas por este e, eventualmente, após um determinado prazo, de juros bancários (ver nota 27).
Da análise do clausulado da maior parte dos protocolos em apreço, constata-se que houve uma efectiva transmissão de crédito, atendendo a que, por um lado, o fornecedor entrega ao Banco o documento probatório do crédito, devidamente recibado e, por outro, recebe do Banco a importância em dívida, cabendo a esta entidade efectuar a cobrança à Região da dívida, nos termos outorgados.
6.3.8.1.2 - Centro Regional de Saúde
Segundo informou o CRS, "No ano económico de 1999, [...] não realizou directamente quaisquer operações de crédito" (ver nota 28). O CRS (ver nota 29) não forneceu quaisquer elementos sobre os protocolos eventualmente celebrados e ou em vigor no ano de 1999, no âmbito do SRS.
6.3.8.1.3 - Instituto do Desporto
O Instituto do Desporto remeteu cópia do Protocolo celebrado, em 17 de Setembro de 1998, entre a RAM, o IDRAM, o BANIF e o BCP, e de um aditamento a ele efectuado, datado de 9 de Outubro de 1998 (ver nota 30).
Nos termos daquele protocolo outorgado pela RAM, as Instituições Financeiras subscritoras disponibilizam, a favor das Agências de Viagens, adiantamentos até 100% do valor das facturas emitidas pelas Agências aderentes, referentes a passagens aéreas e marítimas fornecidas aos Clubes e Associações desportivas da RAM.
As Agências de Viagens apresentam aos Clubes e Associações, de uma só vez, nos primeiros 10 dias do mês seguinte àquele a que respeitam, facturas resumo, que os Clubes e Associações remetem ao IDRAM, nos 5 dias subsequentes, depois de verificadas e visadas, acompanhadas dos correspondentes justificativos.
O IDRAM, após verificação da sua conformidade com os contratos-programa de desenvolvimento desportivo e demais regulamentação, visa a facturação resumo e envia-a às instituições financeiras, no prazo máximo de 60 dias, contados da data da sua recepção. As instituições financeiras creditam as contas das Agências por valores não superiores aos das facturas resumo, procedendo à regularização, a crédito ou a débito, das respectivas contas bancárias das Agências, consoante as facturas resumo sejam de valor superior ou inferior às entretanto apresentadas, e descontadas, pelas Agências.
A Região, através do orçamento do IDRAM, obriga-se a reembolsar as importâncias adiantadas pelas instituições financeiras, comprometendo-se a provisionar as suas contas bancárias pelos valores necessários ao pagamento das facturas resumo, num prazo máximo de 12 meses. Durante os primeiros 120 dias, a contar da data da emissão das facturas resumo, os encargos inerentes aos adiantamentos são da exclusiva responsabilidade dos respectivos beneficiários. A partir dessa data, o IDRAM suporta os juros, contados dia a dia e pagos trimestral e postecipadamente, à taxa Lisbor (3 meses), e com um spread de 1%. Se o prazo máximo for ultrapassado, aplica-se a sobretaxa de 4% ao ano.
O protocolo em causa assemelha-se aos celebrados no âmbito do SRS, por implicar também a transmissão de créditos. Deste modo, as operações em causa traduzem o aumento do endividamento da Região, uma vez que a Instituição de Crédito procede ao pagamento das dívidas às Agências, em substituição da Região, constituindo-se esta devedora ao Banco das importâncias por ele adiantadas e, eventualmente, após determinado prazo, de juros bancários (ver nota 31).
Apresenta-se, de seguida, um quadro resumo do referido Protocolo:
QUADRO VI.I.12
Protocolo celebrado pela RAM, pelo IDRAM e pelo BANIF e pelo BCP a favor das agências de viagens
6.3.8.2 - Os encargos com o serviço da dívida dos Fundos e Serviços Autónomos
O quadro seguinte mostra as despesas com encargos da dívida, imputável à gerência de 1999, em consequência da utilização dos instrumentos financeiros referidos anteriormente:
QUADRO VI.I.13
Encargos da dívida dos FSA
... (Em escudos)
FSA ... Amortizações ... Juros ... Total
CHF (ver nota a) ... 528 745 393 ... 6 505 313... 535 250 706
CRS (ver nota b) ... Nd ... 50 294 030,8 ... 50 294 030,8
IDRAM (ver nota c) ... Nd ... 11 867 303 ... 11 867 303
Total FSA ... 528 745 393 ... 68 666 646,8 ... 597 412 039,8
(nota a) Ofício n.º 1430 de 11 de Maio de 2001 da DROC.
(nota b) Ofício n.º3821 de 27 de Outubro de 2000 da DRF.
(nota c) Ofício n.º2146 de 15 de Maio de 2001 do IDRAM.
Nd - não disponível.
Da observação dos valores do quadro, resulta que só existe informação completa relativamente ao CHF, desconhecendo-se os montantes pagos pelo CRS e pelo IDRAM com amortizações, e concluindo-se que, nos juros, o valor mais elevado foi suportado pelo CRS (ver nota 32):
Assinala-se, ainda, que, no respeitante ao CHF e ao CRS, os valores constantes do quadro anterior foram por eles indicados (ver nota 33), mas, quando cruzados com outros dados sobre o mesmo assunto, igualmente provenientes dessas entidades, revelam as seguintes discrepâncias:
QUADRO VI.I.14
Divergências no montante de juros pagos no âmbito do SRS
... (Em escudos)
FSA ... Ofício n.º1430 DROC ... Ofício n.º 3821 DRF ... Divergências
CHF ... 6 505 313 ... 7 923 212 ... 1 417 899
CRS ... Nd ... 50 294 030,8 ... 50 294 030,8
Total SRS. ... 6 505 313 ... 58 217 242,8 ... 51 711 929,8
Nd - não disponível.
Face ao exposto, e sem questionar as eventuais vantagens da aplicação dos instrumentos financeiros em apreço, dado o evidente sub-financiamento do SRS, atenta a redução do volume de juros de mora suportados pela Região e os seus efeitos em termos da sanidade financeira dos fornecedores do Governo Regional, serão, não obstante, controversas as causas do excessivo volume de dívidas a fornecedores, designadamente no que respeita às opções do Governo Regional em matéria de financiamento dos Centros Regionais de Saúde e Hospitalar do Funchal.
Com efeito, através deles, a Região constitui-se devedora junto das instituições financeiras onde as facturas foram descontadas, uma vez que se opera uma mudança do titular dos créditos, existe uma mobilização dos fundos próprios do Banco para satisfação de uma obrigação, com base numa factura emitida em nome do Governo Regional, e há lugar a uma cobrança de juros sobre a utilização desse capital.
Estamos, assim, e independentemente da qualificação jurídica dos referidos instrumentos financeiros, perante um processo indirecto de recurso ao crédito para satisfação de dívidas a fornecedores, mediante o qual a Região recorre a uma instituição de crédito para proceder à regularização das suas dívidas, obrigando-se à restituição das importâncias adiantadas e ao pagamento de juros.
Tais operações têm os contornos próprios de um mútuo, pelo que haverá que definir se consubstanciam empréstimos de curto ou de médio e longo prazo. Para tal, ter-se-á que atender à noção constante no art.º 3.º, al. a), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, que caracteriza a dívida flutuante como sendo a "Dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada".
Assim, da aplicação daquela disposição ao caso vertente, resultava que todas as linhas de crédito deveriam ser saldadas até ao final de cada exercício económico, para poderem ser qualificadas como dívida flutuante. E, tratando-se de dívida fundada, concorriam para o cálculo dos limites de endividamento líquido da Região.
Contudo, mesmo que se trate de dívida pública, não é pacífico que a definição de dívida pública fundada, constante do art.º 3.º da citada Lei n.º 7/98, possa ser aplicada directamente às Regiões Autónomas. Isto não só face à redacção do artigo 1.º, ao referir que o diploma em apreço "regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública directa do Estado", o que não inclui as RA, como ainda porque o art.º 18.º daquela Lei refere que os princípios nela contidos "[...] aplicam-se à dívida pública directa de todas as entidades do sector público administrativo, sem prejuízo das disposições especiais da Lei das Finanças Regionais e da Lei das Finanças Locais".
Mas, da leitura do preceito normativo anteriormente citado, pode entender-se que as disposições normativas constantes da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, aplicam-se às RA, salvo as que contendam com o clausulado da LFRA e com a Lei das Finanças Locais o que não acontecerá no caso das definições constantes do art.º 3.º daquela Lei n.º 7/98, as quais, por conseguinte, e no que respeita a esta matéria, são aplicáveis à RAM.
6.3.9 - Evolução da dívida pública directa (1995-1999)
Os elementos do quadro seguinte permitem observar a evolução da dívida pública directa da Região, nos planos interno e externo, no período 1995- 1999:
QUADRO VI.I.15
Evolução da dívida directa interna e externa
... (Em milhares de contos)
Descrição ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Dívida interna ... 109 313 ... 125 325 ... 134 622 ... 86 776 ... 78 699
Dívida externa ... 21 043 ... 20 868 ... 20 682 ... 20 475 ... 910
Dívida total ... 130 356 ... 146 193 ... 155 304 ... 107 251 ... 79 609
Assim, a dívida directa da RAM, atingiu, em 1997, o valor mais elevado de sempre (155 milhões de contos). Após esse ano, por força da assunção de passivos da Região pelo Governo da República, concretizada através do apoio especial à amortização da dívida pública regional, esta decaiu, no ano de 1999, no fim do qual o stock da dívida se situou na ordem dos 79,6 milhões de contos.
A estrutura da dívida pode ser examinada, de seguida, quanto às fontes internas ou externas:
QUADRO VI.I.16
Evolução da estrutura da dívida
... (Em percentagem)
Descrição ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Dívida interna ... 84 ... 86 ... 87 ... 81 ... 99
Dívida externa ... 16 ... 14 ... 13 ... 19 ... 1
Dívida total ... 100 ... 100 ... 100 ... 100 ... 100
Através da análise da estrutura da dívida, no decurso do quinquénio em apreço, constata-se o predomínio, com evolução crescente, do peso da dívida interna na dívida global, o que teve a sua expressão máxima em 1999, com 99%, invertendo a alteração da tendência registada em 1998. O mapa infra reproduzido dá conta das variações apuradas entre 1995 e 1999, em termos absolutos e relativos, na dívida directa da RAM, interna e externa, em paralelo com a receita efectiva arrecadada pela Região em idêntico período:
QUADRO VI.I.17
Variação da dívida interna e externa entre 1995 e 1999
Do mapa anterior, resulta que a dívida directa da RAM registou um decréscimo absoluto de 50,75 milhões de contos, a que equivaleu uma variação anual de -12%, em média, em consequência, sobretudo, da redução da dívida interna em 1998 e da dívida externa em 1999, após o Estado ter assumido parte significativa da dívida regional.
No concernente à relação entre a receita efectiva arrecadada e o stock da dívida, verificou-se que a receita efectiva aumentou 40% (cerca de 48,87 milhões de contos e uma taxa média de crescimento anual de 9%), enquanto que a dívida regional evoluiu em sentido inverso, -12% ao ano, em média, traduzindo um decréscimo global de 50,75 milhões de contos, no período de 1995 a 1999.
Esta evolução conduziu a que o peso da dívida, na receita efectiva e na total, decaísse a partir de 1998, inclusive, e registasse, em 1999, o mais baixo valor do período, conforme consta do mapa seguinte:
QUADRO VI.I.18
Peso da dívida na receita
... (Em milhões de contos)
Descrição ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receita efectiva ... 122,52 ... 131,48 ... 127,52 ... 139,88 ... 171,39
Dívida pública regional directa ... 130,36 ... 146,19 ... 155,30 ... 107,25 ... 79,61
Peso dívida na receita total ... 92 ... 89 ... 101 ... 68 ... 45
Peso dívida na receita efectiva ... 106 ... 111 ... 122 ... 77 ... 46
6.3.10 - Evolução dos encargos com a dívida pública directa (1995-1999)
Os quadros infra apresentam a evolução dos encargos da dívida pública regional, com amortizações e juros, e a respectiva estrutura, ocorrida no período 1995/1999:
QUADRO VI.I.19
Evolução dos encargos da dívida pública regional
... (Em milhares de contos)
Encargos ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Amortizações ... 2 662 ... 13 562 ... 5 574 ... 207 ... 93
Juros ... 6 035 ... 6 108 ... 5 794 ... 5 612 ... 1 780
Total ... 8 697 ... 19 670 ... 11 368 ... 5 819 ... 1 873
QUADRO VI.I.20
Evolução da estrutura dos encargos com o serviço da dívida directa
... (Em percentagem
Encargos ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Amortizações ... 31 ... 69 ... 49 ... 4 ... 5
Juros ... 69 ... 31 ... 51 ... 96 ... 95
Total ... 100 ... 100 ... 100 ... 100 ... 100
É notória a perda de peso estrutural das amortizações de capital no total dos encargos liquidados com o serviço da dívida, evidenciada a partir de 1997, embora tenha estabilizado em 1999, relativamente ao ano anterior. Esta variação decorreu do apoio do Estado à amortização de dívida da RAM (ver nota 34) e do facto de os empréstimos que a Região possui em carteira, contraídos recentemente, implicarem apenas despesas com juros, atentos os respectivos períodos de carência.
As despesas com os encargos da dívida directa registaram um decréscimo relativo de -78%, tendo sido mais acentuado no último ano do período (-68%), variação motivada pelo menor volume de despesa com juros, cujo peso de 95% é o mais significativo no conjunto dessas despesas (em média, desceram, anualmente, 32%).
Em 1999, o montante global dos encargos (1,874 milhões de contos, de juros e de amortizações) decresceu 68%, face ao do an anterior (5,819 milhões de contos), correspondendo, em termos absolutos, a uma diminuição da despesa na ordem dos 3,946 milhões de contos (ver nota 35), justificada pela assunção de parte da dívida regional pelo Estado, que desobrigou a RAM da amortização das parcelas anuais dessa dívida e do pagamento dos correspondentes juros.
6.3.11 - Encargos pagos com o serviço da dívida directa, indirecta e a fornecedores
O quadro seguinte resume os pagamentos efectuados pela RAM, em 1999, de encargos com o serviço da dívida, entendida esta em sentido amplo, discriminados por amortizações, juros e outras despesas, e conforme o tipo de dívida:
QUADRO VI.I.21
Encargos com o serviço da dívida total
... (Em escudos)
Descrição ... Amortizações ... Juros ... Outras despesas ... Total
Directa Negociada/Autorizada ... 93 237 860 ... 1 619 370 927 ... 17 065 562 ... 1 729 674 349
Directa - Descobertos bancários ... - ... 123 963 ... 124 848 ... 248 811
Indirecta - Execução de avales ... 26 527 779 ... 18 362 943 ... - ... 44 890 722
Fornecedores - Empreiteiros ... - ... 397 214 782 ... - ... 397 214 782
Total ... 119 765 639 ... 2 035 072 615 ... 17 190 410 ... 2 172 028 664
6.3.12 - Situação da dívida reclamada pelo Tesouro
6.3.12.1 - Taxa de aval
Persiste, à semelhança de anos anteriores, a omissão na Conta da Região, de qualquer referência ao valor da taxa de aval, presentemente no montante de 712 387 400$, que continua a ser considerado como dívida pelo Tesouro, sendo 704 110 800$ por taxa de garantia sobre crédito interno e 8 276 600$ por taxa de garantia sobre crédito externo (ver nota 36).
A discordância quanto à existência desta dívida, reclamada pelo Tesouro e não reconhecida pela Região, tem vindo a ser focada em qualquer dos Pareceres emitidos por este Tribunal sobre as Contas da Região Autónoma da Madeira relativas aos anos económicos de 1989 a 1998.
Na base dessa controvérsia reside o entendimento sobre a aplicação da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro (ver nota 37), da qual, na óptica do Tesouro, decorria a obrigação de a RAM pagar uma taxa, enquanto beneficiária de avales, sendo que os quantitativos correspondentes à aplicação dessa taxa ainda estarão por liquidar.
6.3.12.2 - Execução de garantias
A Conta da Região também não faz menção ao montante, igualmente considerado em dívida pelo Tesouro, de 14 425 913 729$ (ver nota 38), obtido em resultado de pagamentos por execução de garantias em anos anteriores (ver nota 39), no valor de 6 022 690 049$ (ver nota 40) e de 8 403 223 680$ dos respectivos juros.
6.3.12.3 - Montante global reclamado pelo Tesouro
Em síntese, apresenta-se o montante reclamado pela DGT, como devido pela RAM, em 31 de Dezembro de 1999:
QUADRO VI.I.22
Dívida por execução e por taxa de aval
6.3.13 - Posição da dívida directa, indirecta e a fornecedores
Apresenta-se no quadro seguinte a expressão financeira dos montantes, nas três formas de dívida: directa, indirecta e administrativa, que caracterizavam a situação patrimonial passiva da administração financeira regional, em 31 de Dezembro de 1999:
QUADRO VI.I.23
Dívida total
... (Em escudos)
Descrição ... Valor ... Peso
Dívida directa consolidada (ver nota a) ... 77 840 457 203 ... 53
Dívida directa não consolidada (ver nota b) ... 16 906 017 175 ... 11
Dívida indirecta (ver nota c) ... 14 997 823 758 ... 10
Dívida a fornecedores ... 38 433 097 545 ... 26
Dívida total ... 148 177 395 681 ... 100
(nota a) Cfr. o anexo XXVI da Conta da RAM de 1999. Não abrange a dívida dos FSA.
(nota b) Inclui 1 767 716 046$ fruto da utilização da c/c detida pela RAM junto do Banco de Portugal nos anos de 1995 a 1999 ver nota 41), e 15 138 301 129$ valor reclamado como dívida pela DGT, mas não reconhecido pela Região. Não abrange a dívida dos FSA.
(nota c) Trata-se de dívida de garantia, em que a Região assegura o cumprimento de obrigações contraídas por terceiros, na sequência da concessão de avales.
SECÇÃO II
A DÍVIDA PÚBLICA INDIRECTA
6.4 - Âmbito de verificação
Analisa-se, na presente secção, o movimento da dívida indirecta da RAM no ano económico de 1999, ao nível da concessão de avales pelo Governo Regional, da respectiva situação em 31 de Dezembro do mesmo ano, e da evolução e variação da dívida acessória no quinquénio 1995-1999, a partir dos dados reflectidos na Conta da RAM e no respectivo relatório, bem como nas resoluções do Conselho do Governo Regional que autorizaram a atribuição, reestruturação ou substituição de avales.
Para o efeito, teve-se em atenção o enquadramento legal da matéria concernente à concessão de avales, designadamente o disposto no Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, na Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, quanto à definição dos limites de endividamento constantes do art.º 26.º, e ainda no DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, que aprovou o Orçamento Regional para 1999.
O presente capítulo integra ainda o resultado da acção de fiscalização desenvolvida na Direcção Regional de Finanças (DRF), abrangendo as situações em que a Região efectuou pagamentos pela execução de avales em 1999, face ao incumprimento dos beneficiários.
6.5 - Análise global
6.5.1 - Avales concedidos em 1999
O quadro e mapa seguintes evidenciam, em termos absolutos e em termos relativos, os avales atribuídos pelo GR, durante o ano económico de 1999, por entidade beneficiária:
QUADRO VI.II.1
Avales concedidos pela RAM em 1999
... (Em contos)
Descrição ... Valor ... Peso (percent.)
Empresas ... 2 837 451 ... 65
Dtos. superf. - habitação ... 350 790 ... 8
Particulares (colónia) ... 3 400... -
Associações e clubes desportivos ... 1 085 000 ... 25
Municípios ... 93 903 ... 2
Total ... 4 370 544 ... 100
Estrutura dos avales concedidos em 1999
Os dados do quadro e gráfico precedentes (ver nota 42) evidenciam que:
Em 1999, a RAM concedeu 71 garantias financeiras, com fundamento no DEC. REG. n.º 23/79/M, de 16/10, das quais: 40 foram no âmbito de direitos de superfície - habitação, 24 destinaram-se a empresas, 4 a associações e clubes desportivos, 2 ao abrigo do regime de colonia e uma última à Câmara Municipal do Funchal, sendo que o valor global das operações financeiras e não financeiras avalizadas ascendeu a 4,37 milhões de contos (ver nota 43);
Por ordem decrescente de importância, a maior percentagem dos avales concedidos foi para o sector das empresas, com 65% do total, seguido pelas associações e clubes desportivos com 25%, pelos titulares de direitos de superfície (8%), pelos municípios (2%) e pelos beneficiários do regime de colónia (0,1%);
No "sector das empresas" (ver nota 44) , cujo montante global de avales concedidos em 1999 foi superior a 2,8 milhões de contos, a Cruz Vermelha Portuguesa detém a maior percentagem, com 17% (480 mil contos), secundada por duas cooperativas de produção agrícola, a COOPOBAMA, com 16% (462 mil contos), e a CAPFM com 13% (378 mil contos). Este sector apresentou uma taxa de utilização correspondente a 100%;
Os avales prestados a titulares de direitos de superfície em lotes de terreno destinados à habitação, no montante de 350 mil contos, apresentaram uma taxa de utilização de 31%;
As Associações e Clubes Desportivos beneficiaram de avales no montante global de 1,08 milhões de contos, dos quais 500 mil contos (46%) para o Clube de Futebol União; 310 mil contos (29%) para o Clube Desportivo Nacional; 150 mil contos (14%) para o Clube Desportivo da Ribeira Brava e 125 mil contos (12%) para o Clube Naval do Funchal;
Atribuíram-se avales a entidades que nunca tinham usufruído deste tipo de garantia, destacando-se: o sector das empresas com 6 avales concedidos (no valor global de 142 mil contos), o dos direitos de superfície com 23 (num total de 286,5 mil contos) e, por último, o do regime de colónia contemplado com 2 avales (no montante de 3,4 mil contos);
Foram ainda concedidos avales que reformaram ou revogaram outros, todos respeitantes ao sector empresarial, como são os casos da Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda. (com dois novos avales, num total de 28 mil contos) e dos armadores: Porto Seguro - Sociedade de Pescas, Lda. (também com dois novos avales, com o valor total de 210 mil contos); Sousas & Cabral (137 mil contos); Arlindo Andrade (27 mil contos) e MACHIPESCA - Actividade Pesqueira, Lda. (67 mil contos);
Os fins a que se destinaram essas garantias foram múltiplos: regularização de passivos (4 avales); constituição de fundo de maneio (2 avales); aquisição, modernização, reconversão e ou reparação de embarcações de pesca (6 avales); acesso antecipado a subsídios ou fundos comunitários (6 avales); custear infra-estruturas desportivas (4 avales) e outros projectos de investimento, designadamente, aquisição de terrenos e ou obras de reparação de sede (3 avales);
Relativamente ao ano anterior, a atribuição de avales pelo Governo Regional aumentou 12% (484 mil contos), devido ao acréscimo de 52% (32 mil contos) verificado na concessão de avales a operações não financeiras dos municípios, de 47% (909 mil contos) a empresas e de 44% (108 mil contos) aos titulares de direitos de superfície;
Foram cumpridos no ano económico de 1999 os limites para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias a operações financeiras e a operações não financeiras, estipulados no art.º 11.º, n.ºs 1 e 2, do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março.
6.5.2 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos
O quadro e gráfico seguintes identificam, em termos absolutos e em termos relativos, o stock dessas responsabilidades, reportadas a 31 de Dezembro de 1999, discriminadas por tipo de beneficiário:
QUADRO VI.II.2
Responsabilidades por avales concedidos
Estrutura das responsabilidades detidas pelo GR por avales concedidos
A análise do quadro e gráfico anteriores mostra que (ver nota 45):
As responsabilidades detidas pela RAM, por avales concedidos, atingiam, em 31/12/99, o valor de 14,997 milhões de contos (14,842 milhões de contos relativos a operações financeiras e os remanescentes 155 mil contos, referentes a operações não financeiras); o sector das empresas surge em primeiro lugar com 53%, seguido pelos municípios, 21%, as associações e clubes desportivos, 18%, e, por último, os titulares de direitos de superfície para habitação, 8%.
Foram 6 as entidades que amortizaram a totalidade do capital em dívida no decurso do ano de 1999, sem que para isso tivessem recorrido a qualquer tipo de reforma do empréstimo obtido ou a novo aval (ver nota 46);
Em relação ao ano de 1998, as responsabilidades assumidas pela RAM, na sequência da concessão de avales, na sua globalidade, aumentaram 291 mil contos (2%), sendo o sector das associações e clubes desportivos aquele que apresentou um maior crescimento, em termos absolutos e em termos relativos, na ordem dos 694 mil contos (34%); em contrapartida, o sector das cooperativas apresentou uma redução de 100% (o total do capital em dívida encontrava-se regularizado no final do ano) e os municípios também desceram cerca de 20% (788 mil contos);
As responsabilidades detidas pela RAM, no final de 1999, correspondiam a, aproximadamente, 16% das receitas correntes cobradas nesse ano.
6.5.3 - Pagamentos pela execução de avales
Em 1999, o Governo Regional foi interpelado pela banca para honrar a sua posição de avalista, face à situação de incumprimento das empresas Irmãos Castro, Lda., e Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., pagando para o efeito as prestações de juros e de capital em falta, nas condições seguintes:
QUADRO VI.II.3
Pagamentos pela execução de aval
Fonte. - Anexo XXXIV da Conta da RAM de 1999 (pagamentos efectuados pelo Governo Regional da Madeira pela execução de avales).
Verifica-se que ocorreram pagamentos pela execução de avales: um pela prestação de juros dos Irmãos Castro, Lda., no valor de 14 738 970$00, e os restantes relativos a prestações de juros e de capital, no valor global de 30 151 752$, da empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda..
Foram devidamente contabilizados na CR de 1999 os montantes dos juros pagos pela execução de avales, 18 362 943$, e os da amortização de capital, 26.527 779$00, que foram suportados pelas rubricas 03.01.04 - Juros - instituições de crédito e 10.02 - Passivos financeiros - Outros passivos financeiros, respectivamente.
Salienta-se que, já em 1997 e 1998, a RAM havia pago pela execução de avales aos Irmãos Castro, Lda., as importâncias de 38 936 928$80 e de 33 811 049$, respectivamente (ver nota 47).
O total de pagamentos realizados pela RAM, na sequência de execução de avales concedidos àquela empresa, ascende, assim, a 87 486 947$.
A evolução dos pagamentos com esta natureza é passível de ser analisada no quadro seguinte:
QUADRO VI.II.4
Evolução dos pagamentos por execução de aval
Verifica-se, pois, que os pagamentos por execução de aval estão a aumentar, particularmente no caso da empresa Irmãos Castro, Lda., uma vez que a mesma não tem amortizado o capital em dívida (que, em 1 de Janeiro de 1998 e em 1 de Janeiro de 1999, era de 415 mil contos, tendo aumentado em 1999 para 427 363 184$).
De acordo com o anexo XXXIII (ver nota 48) da Conta da Região, em 1999, a RAM não foi reembolsada em consequência de pagamentos efectuados por execução de aval em anos anteriores, nomeadamente pelos relativos à empresa Irmãos Castro, Lda.
6.5.4 - Evolução da concessão de avales
O mapa seguinte evidencia a evolução anual, quer absoluta, quer relativa, da concessão de avales pela RAM, no período compreendido entre 1995 e 1999:
QUADRO VI.II.5
Avales concedidos pela RAM entre 1995-1999
Fonte. - Contas da RAM de 1995 a 1999.
No período considerado, observa-se que:
O sector empresarial absorve a maior absorção dos avales concedidos, apresentando um crescimento de 49% (932 mil contos), correspondente a uma taxa média anual de 10%;
Os titulares de direitos de superfície, cujas operações financeiras avalizadas têm baixa expressão, face ao total avalizado pela RAM, revelam o maior crescimento do período (2163%), a que equivale uma taxa média anual de 118%;
As associações e clubes desportivos, no biénio 96/97, aumentaram o volume das responsabilidades assumidas, na ordem dos 985 mil contos (1313%), decrescendo desde então;
Cabe destaque para as cooperativas de habitação que em consequência da amortização integral do capital em dívida e da não realização de operações avalizáveis, de ano para ano, têm reduzido o capital avalizado, atingindo em 1999 uma redução de 100%;
No total dos avales concedidos pela RAM, os particulares abrangidos pelo regime de colonia e os municípios têm expressão rduzida.
6.5.5 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM
A evolução e variação do stock da dívida indirecta, no quinquénio 95-99, foi a constante do quadro seguinte:
QUADRO VI.II.6
Responsabilidades detidas pela RAM por avales prestados, entre 1995-1999
Com base nos dados constantes do quadro supra reproduzido, conclui-se que:
Em termos absolutos, as responsabilidades detidas pela RAM, na sequência da concessão de avales, entre 1995 e 1999, aumentaram 1,2 milhões de contos (9%) e cresceram à taxa média anual de 2%.
No período em análise, o sector que manifestou o maior crescimento, em termos absolutos, foi o das empresas, com 2,1 milhões de contos (36%), a uma taxa média anual de 8%, sendo um sector predominantemente dominado pelas cooperativas de produção agrícola e por armadores de pesca. Em termos relativos o crescimento relevante verificou-se para os titulares de direitos de superfície (321%), que apresentaram um crescimento médio anual de 43%. Em contrapartida, as cooperativas de habitação chegaram ao final de 1999 sem deter qualquer responsabilidade por dívida avalizada, fruto da amortização total da mesma; seguem-se os municípios, que vêm diminuindo, quase na totalidade, a sua dívida contraída no âmbito do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, -47% ou cerca de 2,79 milhões de contos.
Na sua globalidade, as responsabilidades assumidas pela RAM na sequência da concessão de avales, entre 1996 e 1999, aumentaram 1,4 milhões de contos, atingindo no último ano o montante mais elevado, de 14,998 milhões de contos. Esta situação torna pertinente duas questões: uma relativa à forma de fixação do limite de responsabilidade da RAM relativamente aos avales a conceder, pois, em caso de incumprimento por parte das entidades avalizadas, a RAM poderá deparar-se com situações de ruptura de tesouraria, bem como do consequente aumento de endividamento regional, não esquecendo que, até 1999, a RAM desembolsou 117,6 mil contos e que os pagamentos por execução de aval estão a evoluir; a outra é relativa à forma de controlo que tem sido feito pela RAM às entidades alvo de concessão de avales.
Salienta-se que a Conta da RAM, nomeadamente o seu anexo XXXII, em relação à situação do capital em dívida por parte de alguns beneficiários, não contempla de forma discriminada qual o capital em dívida por aval, o que inviabiliza o apuramento da imputação do montante amortizado ao aval correspondente.
6.6 - Acção de fiscalização
6.6.1 - Considerações gerais
Da análise efectuada ao anexo XXXIV da Conta da RAM (ver nota 49) constatou-se que, à semelhança da situação verificada em anos anteriores, o Governo Regional da Madeira foi chamado, pela banca, a honrar a sua posição de avalista, cumprindo as prestações de juros e de capital devidas por algumas das entidades beneficiários de aval, de que se destacam as empresas Irmãos Castro, Lda. e Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., atingindo a despesa envolvida o valor global de 44 890 722$ (ver nota 50).
A factualidade apurada esteve na origem da realização de uma acção de controlo, desenvolvida junto da DRF (ver nota 51), tendo por objectivo apreciar as diligências tomadas e as medidas desencadeadas pelo GR, no ano económico de 1999, face a situações de incumprimento por parte dos beneficiários de aval, particularmente, as empresas supra referidas, bem como no tocante ao exercício do direito relativo ao "gozo do privilégio mobiliário geral", nos termos do art.º 15.º do Dec. Reg. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.
6.6.2 - Resultados da Acção
6.6.2.1 - Empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda.
No ano de 1997, foi autorizada a concessão de um aval à empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., através da Resolução n.º 1047/97, de 31 de Julho, para garantir uma operação de crédito, no montante de 47.750.000$00, a contrair, por aquela empresa, junto do BANIF, destinada à constituição de fundo de maneio e à aquisição do equipamento e das matérias-primas pertencentes à empresa Sheenotto Industries, Ltd (ver nota 52).
A Fashion Factory, Lda., empresa que há vários anos explora a indústria têxtil na zona franca, comprometeu-se, no pedido de aval que dirigiu à DRF, a retomar a laboração da Sheenotto Industries, Ltd, bem como a garantir os postos de trabalho de cerca de 200 trabalhadores, que aguardavam o reinicio da laboração desta unidade industrial. Por seu lado, a entidade mutuante fez depender a concessão do empréstimo da confirmação de que a RAM garantia o cumprimento das obrigações assumidas pela citada empresa.
No contrato de empréstimo, ficou convencionado que o mesmo teria um prazo de três anos (com nove meses de carência de capital e de juros), sendo os reembolsos efectuados em nove prestações trimestrais de capital, vencendo-se a 1.ª em 1 de Agosto de 1998; os juros teriam vencimento trimestral, com início a 1 de Novembro de 1997, ocorrendo o pagamento relativo aos três primeiros trimestres em 1 de Maio de 1998.
Do processo analisado constava também um ofício do Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Bordados, Tapeçarias, Têxteis e Artesanato da RAM, dirigido aos Secretários Regionais do Plano e da Coordenação, de Economia e dos Recursos Humanos, alertando para o facto de existirem trabalhadores desempregados, alguns dos quais não auferiam subsídio de desemprego (ver nota 53).
A empresa beneficiária do aval não levou ao conhecimento da DRF, em nenhum momento, a sua situação de impossibilidade de satisfazer os encargos com amortizações e juros devidos pela contracção do referenciado empréstimo.
Face à existência de prestações em falta, a entidade mutuante procedeu à notificação da DRF, exigindo o pagamento das prestações de capital e de juros entretanto vencidas, tendo nessa sequência a DRF dirigido um ofício à Fashion Factory, a solicitar a regularização do capital em dívida e dos juros (incluindo os juros de mora devidos pelo incumprimento dos prazos contratuais). O citado ofício, do qual constava, em anexo, a informação do BANIF, não obteve qualquer resposta por parte da empresa.
A RAM saldou, na globalidade, o valor em dívida pela Fashion Factory, Lda. no montante de 52 424 980$, procedendo em 1999 ao pagamento das cinco primeiras prestações de capital e de juros, com a importância de 30 151 752$ (ver nota 54), e, em 2000, as quatro restantes prestações, no valor de 22 273 228$ (ver nota 55).
Perante a situação de incumprimento das obrigações assumidas pela entidade beneficiária do aval, o GR, através da DRF, não desencadeou, em 1999, qualquer das medidas que se inserem no exercício do direito de proceder à fiscalização financeira, económica, técnica e administrativa da entidade beneficiária, conferido pelo art.º 14.º, n.º 1, do DEC. REG. n.º 23/79/M, de 16/10.
Cabe, no entanto, salientar que a DRF, a 23 de Setembro de 1999, remeteu um ofício ao BANIF solicitando esclarecimentos alusivos às diligências efectuadas por aquela instituição financeira relativamente ao cumprimento das cláusulas do contrato de penhor mercantil em favor daquele Banco, tendo o BANIF, em resposta veiculada a 7 de Dezembro de 1999, dado conta:
Da impossibilidade de proceder à verificação da existência, estado de conservação e valor dos bens, com vista a sua substituição ou ao reforço da garantia, face à inactividade da empresa e à ausência, do território da Região, do seu proprietário;
Da inventariação dos bens da referida empresa, levada a efeito pela Alfândega do Funchal;
De o Banco ter requerido a execução ordinária para efeitos da venda judicial dos bens dados de penhor, através do processo desencadeado junto da 1.ª Secção da Vara Mista da Comarca do Funchal - Processo n.º 58/99-V.
A RAM, após ter liquidado integralmente a dívida da Fashion Factory, só a 9 de Novembro de 2000 efectuou diligências tendentes à satisfação do seu crédito, tendo a DRF solicitado, nessa data, à Alfândega do Funchal56 , informação sobre o valor dos bens pertencentes à empresa, englobando os direitos aduaneiros em dívida por aquela entidade, para o que enviou, em anexo, um inventário dos bens em causa, tendo em atenção que, na sequência da regularização da dívida, a RAM passaria, ela própria, a ser detentora de direitos reais sobre os mesmos. Contudo, até à data da realização da acção, a RAM ainda não tinha obtido qualquer resposta ao pedido formulado.
Importa, porém, identificar algumas das medidas que a Administração Regional se absteve de levar a cabo, perante a constatação de que a empresa beneficiária do aval não estava a cumprir as suas obrigações, a saber:
O accionamento, pelo GR, do direito de regresso relativo ao pagamento das três primeiras prestações de capital e de juros (não obstante os dados disponíveis induzirem no sentido de que a empresa não procederia à liquidação das restantes prestações de capital e juros decorrentes do empréstimo avalizado pelo executivo regional);
A exigência, à entidade devedora, de reembolso dos valores pagos pela RAM;
O desencadear das providências previstas no âmbito do art.º 15.º do DEC. REG. n.º 23/79/M, de 16/10;
O controlo pela DRF sobre a operação financeira avalizada, nos termos do art.º 2.º, alínea e), do DRR n.º 18/93/M, de 19 de Junho, e bem assim, do n.º 1 do art.º 14.º do DEC. REG. n.º 23/79/M, na medida em que compete, a esta Direcção Regional, "acompanhar os processos de concessão de aval da Região e fiscalizar a entidade beneficiária".
Quanto ao preenchimento dos pressupostos legais necessários à obtenção de aval pela Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., apurou-se ainda que, dos elementos que integravam a instrução do respectivo processo de prestação de garantia, não constavam:
O fundamento para a intervenção de carácter excepcional;
A fundamentação em termos do interesse regional do aval a prestar;
A avaliação relativa à situação económica e financeira da empresa e à sua viabilidade;
A demonstração de que o beneficiário de aval apresentava características económicas, financeiras e organizacionais capazes de oferecer segurança suficiente para fazer face às responsabilidades que pretendia assumir;
A prestação de contragarantias ao GR, para obtenção de aval;
Quaisquer informações relativas ao papel desempenhado pela empresa em causa no âmbito da economia regional, bem como do enquadramento da operação financeira a garantir nos objectivos e estratégias definidos na política económica do GR.
Acresce que o processo não continha documentação comprovativa de que o empréstimo foi utilizado para o fim a que se destinava, nem, tão pouco, qualquer comunicação da Fashion Factory, Lda. a dar conta, à DRF, da sua situação de impossibilidade em proceder à satisfação dos encargos com amortizações e juros, por forma a que a RAM pudesse dar-lhes cumprimento na data do respectivo vencimento, evitando, desta forma, a contabilização de juros de mora.
No exercício do princípio do contraditório, a SRPF alegou que "o empréstimo ficava garantido por penhor dos equipamentos adquiridos pela "Fashion Factory, Lda. no processo de execução fiscal movido contra a "Sheenotto Industries, Ltd." e que corria os seus termos na Repartição de Finanças de Machico".
6.6.2.2 - Empresa Irmãos Castro, Lda.
No ano de 1996, o Governo Regional concedeu um aval à empresa Irmãos Castro, Lda., através da Resolução n.º 679/96, de 30 de Maio, para garantir uma operação de crédito, no montante de 320 mil contos, a contrair junto dos bancos BCP, BPA, CGA, BNU e BTA, destinada a reestruturar o passivo da empresa junto das entidades mutuantes referidas e a saldar dívidas para com terceiros. Em momento posterior, pela Resolução n.º 1420/96, de 9 de Outubro, que revogou a primeira, foi autorizada a reformulação do aval para o montante de 415 mil contos (ver nota 57).
Para efeitos de fundamentação da concessão do aval, a RAM considerou-o enquadrável no Plano Regional, em especial, por tratar-se de uma iniciativa que visava a promoção da modernização e inovação do equipamento técnico e tecnológico, bem como o fortalecimento da competitividade e da eficiência do tecido empresarial regional.
Por outro lado, tendo em conta a finalidade do aval, a saber, a reestruturação do passivo da empresa e a renegociação da sua dívida para com a banca, foi ponderada, pelo GR, a necessidade de garantir o abastecimento regular aos residentes no Porto Santo, como forma de atenuar a dependência daquele espaço regional face ao exterior, bem como a situação de dupla insularidade, a sazonalidade de mercado e dos problemas inerentes ao abastecimento da população, i. e, todo um conjunto de factores exógenos à própria empresa.
Neste âmbito, o Gabinete de Estudos e Pareceres Económicos procedeu à análise do pedido de aval, através da informação n.º 18, de 30 de Maio de 1996, na qual foi exarado despacho do Director Regional de Finanças no sentido de a empresa beneficiária de aval ser objecto de um controlo a concretizar "trimestralmente por um técnico do Governo Regional".
O prazo do empréstimo seria de 14 anos, com 4 anos de carência, efectuando-se os reembolsos através de 20 prestações semestrais constantes de capital e juros, a ocorrerem nos 20 últimos semestres do período de vigência do contrato.
Em 1997, a RAM foi interpelada para efectuar o pagamento de duas prestações de juros em atraso, no montante de 38 936 928$ (ver nota 58), tendo o Gabinete de Estudos e Pareceres Jurídicos, na sua informação n.º 6, de 17 de Dezembro de 1997, sustentado a posição de que a RAM deveria "exercer de imediato o direito de regresso relativo ao pagamento das primeiras duas prestações de juros", atendendo à difícil situação económica da empresa, que colocava dúvidas quanto à possibilidade de a mesma liquidar as restantes prestações em dívida. A referida informação não obteve despacho superior.
O cumprimento do art.º 14.º, n.º 1, do DEC. REG. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, foi igualmente sugerido pela DRF, através da informação n.º 3, elaborada a 11 de Março de 1998, na qual foi proferido despacho concordante por S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças.
Não obstante, entre 1998 e 2000, a RAM despendeu, em virtude do aval prestado à empresa em apreço, um montante superior a 129,6 mil contos, respeitante à regularização de prestações de juros, conforme o mapa seguinte:
No mesmo período, a RAM recebeu da empresa Irmãos Castro, Lda., o montante de 26 808 185$ (ver nota 59), sendo o seu saldo credor de 102 866 070$.
Conclui-se, assim, que a entidade mutuária manteve-se sucessivamente numa situação de incumprimento, não tendo procedido, até 2000, ao pagamento de qualquer prestação de encargos com juros na sequência do compromisso assumido.
Entretanto, esta empresa encontra-se em situação de falência (processo n.º 8/99, que corre os seus trâmites legais no Tribunal Judicial de Porto Santo), sendo de registar que, declarada a falência da entidade mutuária (o devedor), cessará o privilégio mobiliário geral de que a RAM goza, conforme resulta do art.º 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril.
Porém, apesar da situação de incumprimento por parte da empresa Irmãos Castro, Lda., o GR ainda não desencadeou diligências quanto:
Ao exercício do direito de proceder à fiscalização financeira, económica, técnica e administrativa da entidade beneficiária de aval, previsto no art.º 14.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 23/79/M, de 16 de Outubro;
À exigência, à entidade avalizada, de reembolso dos valores pagos pela RAM, uma vez que em 1999, não ocorreram reembolsos resultantes do pagamento por execução de aval;
Ao gozo do privilégio mobiliário geral, consagrado no art.º 15.º do Decreto Regulamentar n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.
6.7 - Conclusões
6.7.1 - No âmbito da concessão de avales
No exame efectuado aos mapas anexos à Conta da RAM concernentes à dívida garantida, designadamente os anexos XXXI (situação dos avales concedidos pela RAM reportada a 31 de Dezembro de 1999) e XXXII (avales concedidos pela RAM em 1999), bem como às resoluções autorizadoras dos avales, proferidas pelo Conselho de Governo Regional da Madeira, no ano de 1999, apuraram-se as situações relatadas a seguir:
a) Não amortização de capital em dívida, entre 1997 e 1999, por alguns beneficiários de aval:
Dos mapas anexos às Contas da RAM dos últimos três anos (de 1997 a 1999), que contêm a relação do avales concedidos pelo GR reportada a 31 de Dezembro, comprovou-se a inexistência de amortização de capital em dívida por alguns beneficiários de aval, conforme se espelha no quadro seguinte:
QUADRO VI.II.7
Não amortização de capital em dívida entre 1997-1999
Perante a não amortização de capital em dívida no triénio 1997-1999 foi questionada a SRPF quanto às alterações ao plano de reembolsos das operações por ela avalizadas, bem como quanto ao conhecimento que delas detém, nos termos do art.º 9.º do Decreto Regulamentar 23/79/M, de 16 de Outubro, sendo ainda suscitada a questão sobre se o sector empresarial estaria a corresponder favoravelmente aos incentivos públicos inscritos na conta da RAM, nomeadamente, em termos de prosseguir a modernização e expansão da estrutura produtiva regional, por forma a torná-la mais sólida e competitiva.
A este propósito, a SRPF, em sede de contraditório, informou que a maioria das situações em causa abarcam garantias bancárias destinadas a permitir o adiantamento aos beneficiários de aval de apoios e subsídios a obter junto do IFADAP, INGA e SAPMEI, as quais são regularizadas após a obtenção dos mesmos, sendo que as situações inerentes aos beneficiários David Nicolau Moniz Silva, Martinha Andrade F. P. Rebolo e José A. L. Rebolo, Óscar Damião Freitas Spínola e Emanuel F. Ramos, foram, por lapso, consideradas no anexo XXXI da conta da RAM, encontrando-se regularizadas.
E relativamente à empresa MEC - Madeira Engineering, C.ª Lda., argumentou que "Até à presente data, a mutuária não regularizou qualquer prestação de capital e juros vencidos, pelo que o mutuante, BNU, já accionou o aval da Região.", referindo ainda que a beneficiária Maria Assis Teixeira Félix "encontra-se em mora, estando esta Secretaria Regional a efectuar diligência para a sua regularização".
A esta última beneficiária, Maria Assis Teixeira Félix, foi concedido novo aval em 1999, no montante de 4 mil contos, facto que torna pertinente a actuação da DRF, relativamente ao exercício dos poderes de controlo, que lhe estão cometidos pelo art.º 2.º, al. e), do DRR n.º 18/93/M, de 19 de Junho (ver nota 60), e da avaliação que é feita em termos do risco inerente à garantia a conceder.
b) Inscrição, na Conta da RAM, da situação em dívida de alguns beneficiários, sem a devida discriminação por aval
O anexo XXXI, que contém a situação do capital em dívida a 31 de Dezembro de 1999, nem sempre reflecte devidamente qual o capital em dívida discriminado por aval concedido, isto porquanto, no caso das entidades beneficiárias de mais do que um aval, apenas aí é inscrito o montante global em dívida no final do ano, sem que se encontre discriminado por aval.
O quadro seguinte apresenta as situações que não contemplam a discriminação do capital em dívida por aval no final de 1999:
QUADRO VI.II.8
Não discriminação do capital em dívida na CR (anexo)
Fonte. - Anexo XXXI da Conta da RAM de 1999 (situação a 31 de Dezembro de 1999 dos avales concedidos pelo Governo Regional da Madeira).
Donde se conclui que, nos casos acima mencionados, a Conta da RAM não faculta informação detalhada que permita apreciar qual o capital em dívida, discriminado por aval concedido.
Sublinhe-se, ainda, que não é referido qual o saldo, discriminado por aval, que ficou por utilizar no final do ano, e bem assim, quais os movimentos ocorridos durante o ano económico de 1999. Por outro lado, através da análise da mesma Conta, não é possível determinar as amortizações e os juros que foram pagos, ou não pagos, nesse ano, por aval.
c) Cumprimento, em 1999, dos critérios legais para autorização de aval
No tocante às finalidades básicas de prestação de aval, no ano económico de 1999, e tendo presente que estas nem sempre estão especificadas nas resoluções que os atribuem, detectou-se que:
A resolução n.º 855/99, de 11 de Junho, por força da qual foi concedido um aval de 27 737 contos ao armador Arlindo Andrade, é omissa quanto à finalidade do mesmo;
A resolução n.º 1711/99, de 18 de Novembro, que autorizou a concessão de um aval de 10 mil contos à empresa Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda., não contém igualmente qualquer referência à finalidade do aval;
Através das resoluções infra-identificadas, foram concedidos avales a duas empresas, tendo por fim garantir operações de crédito que visavam a reestruturação do passivo das entidades beneficiárias:
A resolução n.º 487/99, de 8 de Abril, que concede um aval de 137 403 116$ à empresa Sousas & Cabral, Lda.;
Resoluções n.os 947/99, de 24 de Abril, e 1355/99, de 9 de Setembro, que concedem avales de 78 967 279$ e de 131 837 567$, respectivamente, à empresa Porto Seguro - Sociedade de Pescas, Lda. (em 31 de Dezembro de 1998, o montante do capital em dívida pela empresa ascendia a 138 698 526$).
Pela resolução n.º 1496/99, de 14 de Outubro, o Governo Regional concedeu um aval à empresa Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda., destinado a garantir prestações de capital e de juros, normais e de mora, vencidas em Fevereiro e Maio de 1999;
Por meio da Resolução n.º 1327/99, de 2 de Setembro, foi concedido um aval de 93 902 955$ à CMF, para garantia do pagamento, a entidades várias, de indemnizações em dívida, na sequência de expropriações (de bens imóveis e ou benfeitorias) realizadas por utilidade pública.
Neste contexto, destaca-se a atribuição de novo aval à empresa Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda., quando, através da resolução n.º 1496/99, de 14 de Outubro, já tinha sido concedido, àquela mesma entidade, um outro aval no mês anterior, no montante de 18 mil contos, com a finalidade de garantir o pagamento, quer de prestações de capital em dívida, quer dos respectivos juros, normais e de mora.
Em face do exposto, foi questionada a Administração Pública Regional relativamente à forma como verificou o preenchimento dos requisitos necessários à obtenção de aval, e à avaliação levada a efeito em termos de enquadramento na política governamental das garantias anteriormente concedidas para os fins anteriormente apurados, bem como quanto ao apuramento do grau de risco envolvido em cada caso concreto.
A SRPF limitou-se a informar que a empresa Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda., tem apresentado uma "melhoria dos resultados económicos", entre 1995 e 1999.
No encadeamento do que foi dito, é pertinente a dúvida sobre se o sector empresarial estará a responder favoravelmente aos "estímulos" públicos contidos na Conta da Região Autónoma da Madeira, em termos que permitam a modernização e a expansão da estrutura produtiva regional, por forma a torná-la mais competitiva e sólida.
d) Atribuição de novos avales em 1999, para reformulação de avales anteriormente concedidos:
No ano de 1999, foram concedidos avales, pelo GR, destinados a reformar ou a revogar avales anteriormente autorizados, como se evidencia no próximo quadro:
QUADRO VI.II.9
Concessão de avales para reformular avales já existentes
Fonte. - Anexo XXXI da Conta da RAM de 1999 (situação a 31 de Dezembro de 1999 dos avales concedidos pelo Governo Regional da Madeira).
Foi questionado o Governo Regional da Madeira relativamente ao fundamento e acompanhamento que é por ele efectuado das operações avalizadas que entretanto foram reformuladas por novos avales, tendo o mesmo esclarecido que tal medida visou o "ajustamento do plano de pagamento dos empréstimos à situação económica e financeira dos respectivos mutuários".
e) Publicação incompleta de uma resolução prestadora de aval:
Detectou-se que, no Jornal Oficial em que foi publicada a Resolução n.º 1327/99, de 2 de Setembro, a conceder um aval à Câmara Municipal do Funchal, no montante de 93 902 955$, e contrariamente ao que é referido no conteúdo da mesma, não consta, em anexo, a listagem das entidades objecto de expropriação por utilidade pública.
A listagem das entidades objecto de expropriação "embora não tenha sido publicada" também não foi remetida ao Tribunal de Contas, na sequência do exercício do contraditório.
6.7.2 - Conclusões - Acção de fiscalização
Perante a situação de incumprimento das empresas Irmãos Castro, Lda., e Fashion Factory - Têxteis e Malhas, Lda., a RAM, ao honrar a sua posição de avalista, não lançou mão de diligências quanto:
Ao exercício do direito de proceder à fiscalização financeira, económica, técnica e administrativa da entidade beneficiária de aval, concedido pelo art.º 14.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 23/79/M, de 16 de Outubro;
À exigência de reembolso dos valores pagos pela RAM às entidades avalizadas, uma vez que em 1999, não ocorreram reembolsos resultantes do pagamento por execução de aval;
Ao gozo do privilégio mobiliário geral previsto no art.º 15.º do Decreto Regulamentar n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.
Verificou-se, ainda, que os elementos que instruíam o processo de prestação de garantia relativo à empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., são omissos quanto:
Ao fundamento para a intervenção de carácter excepcional;
À fundamentação em termos do interesse regional salvaguardado e prosseguido com o aval prestado;
À avaliação relativa à situação económica e financeira da empresa e à sua viabilidade;
À demonstração de que o beneficiário do aval apresentava características económicas, financeiras e organizacionais capazes de oferecer segurança suficiente para fazer face às responsabilidades que pretendia assumir;
À prestação de contragarantias ao GR para obtenção de aval;
Ao papel desempenhado pela empresa em causa no âmbito da economia regional, bem como ao enquadramento da correspondente operação financeira.
(nota 1) A dívida pública consubstancia-se no "[...] conjunto de situações passivas que resultam para o Estado do recurso ao crédito público" que se podem traduzir na contracção de empréstimos, na concessão de avales - dívida de garantia ou dívida garantida -, nas esperas dos pagamentos - dívida administrativa - e na dívida de pagamento, forma de titular pagamentos diferidos - Cfr. Prof. Doutor Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vols. I e II, 4.ª edição, Almedina, Coimbra, 1993, e 1992, págs. 295 e 87, respectivamente.
(nota 2) Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, primeira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
(nota 3) Face ao art.º 113.º, no n.º 1, a Região pode recorrer a empréstimos, em moeda com curso legal em Portugal ou em moeda estrangeira, a curto e a longo prazo, restringindo no n.º 2 o âmbito de aplicação do produto dos empréstimos de longo prazo, ao permitir apenas a sua utilização para financiar investimentos ou substituir e amortizar empréstimos contraídos, dependendo a sua contracção de autorização da ALR, nos termos do art.º 114.º O recurso ao crédito de curto prazo destina-se a fazer face a dificuldades de tesouraria, de acordo com o art.º 115.º O art.º 116.º estende à dívida pública regional o tratamento fiscal de que goza a dívida pública do Estado, permitindo o art.º 117.º que a RAM, nos empréstimos que emita, beneficie de garantia pessoal do Estado.
(nota 4) Cfr. o art.º 3.º, al. b), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, que estabeleceu o regime geral de emissão e gestão da dívida pública. Entende-se por dívida pública fundada a "Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada", e, por dívida flutuante, a "Dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada", nos termos do art.º 3.º, al. a), da Lei n.º 7/98.
(nota 5) A questão resultante da divergência entre o limite fixado pela Lei do OE e o definido pelo DLR que aprova anualmente o Orçamento Regional, foi recentemente sanada pelo Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 532/2000, de 6 de Dezembro de 2000, publicado no Diário da República, I série A, n.º 297, de 27 de Dezembro de 2000. Nesse aresto, aquele Tribunal declarou ilegal uma norma contida no DLR n.º 4-A/2000, de 9 de Fevereiro, que fixou um valor para o limite de endividamento líquido superior ao constante do artigo 93º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril.
(nota 6) Segundo o qual "Nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, fica o Governo Regional autorizado a contrair empréstimos amortizáveis, com o prazo máximo de 30 anos, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante resultante da adição dos [...] valores " relativos a "Montante do acréscimo do endividamento líquido previsto no artigo 6.º [...]", "Montante das amortizações da dívida pública regional realizadas durante o ano [...]" e "Montante de outras quaisquer operações envolvendo a redução da dívida pública regional".
(nota 7) Consubstanciadas em: "a) Substituição entre a emissão das várias modalidades de empréstimos; b)Reforço das dotações para amortização de capital; c) Pagamento antecipado, total ou parcial, de empréstimos já contratados; d) Conversão de empréstimos existentes, nos termos e nas condições da emissão ou do contrato, ou por acordo com os respectivos titulares, quando as condições correntes dos mercados financeiros assim o aconselharem.".
(nota 8) Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro.
(nota 9) Aprovou a Orgânica do Banco de Portugal.
(nota 10) O EPARAM, no art.º 151.º (título V - "Disposições Finais e Transitórias") prevê que a Região possa "levantar junto do Banco de Portugal, sem quaisquer encargos de juros, até 10% do valor correspondente ao das receitas cobradas no penúltimo ano, nos termos e prazos decorrentes do Tratado da União Europeia". Por força do art.º 48.º da LFRA estas contas correntes não podiam, portanto, vigorar depois de 31 de Dezembro do ano de 2000. A RAM, dando cumprimento a essa disposição, procedeu ao seu encerramento e à liquidação dos montantes em dívida no prazo fixado.
(nota 11) Tendo entrado em vigor, nos termos do seu art.º 19º, no dia 1 de Março de 1998.
(nota 12) Prosseguindo os seguintes objectivos: " a) Minimização de custos directos e indirectos numa perspectiva de longo prazo; b) Garantia de uma distribuição equilibrada de custos pelos vários orçamentos anuais; c) Prevenção de excessiva concentração temporal de amortizações; d) Não exposição a riscos excessivos; e) Promoção de um equilibrado e eficiente funcionamento dos mercados financeiros".
(nota 13) A Lei n.º 112/97, de 16/09, que aprovou o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou outras pessoas colectivas de direito público, exclui do seu âmbito de aplicação (art.º 4.º) as RA, por gozarem de independência orçamental, no caso da RAM nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º e do n.º 1 do art.º 109.º, ambos da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto.
(nota 14) Nos termos do art.º 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 1998), bem como do art.º 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), foi aprovado pelo Governo da República um programa especial de amortização da dívida pública regional num total de 110 milhões de contos, dos quais 10,387 milhões de contos, amortizados pela RAM em 1997, foram assumidos e reembolsados pelo Estado no ano de 1998, 65,65 milhões de contos no mesmo ano e o remanescente, 33,59 milhões de contos, em 1999.
(nota 15) Através do ofício n.º 1406 de 10 de Maio de 2001, em resposta ao ofício n.º 598 de 20 de Abril, de 2001, do Serviço de Apoio da SRMTC, a DROC explicou as divergências referindo que os valores do mapa XXVII da Conta da RAM eram os constantes dos clausulados dos contratos, nomeadamente: 1) BEI/Infra-estruturas, 14 000 000 000$; 2) BEI/Reconstrução, 4 212 000 000$; sendo que relativamente ao "BEI/Estradas", se encontravam deduzidas as amortizações pagas até 1 de Janeiro de 1999 - cujo início se verificara em 1992.
(nota 16) Processo n.º 1214/99, visado pela SRMTC, através da decisão n.º 10/CV/99.
(nota 17) Cfr. a resolução n.º 586/99.
(nota 18) O valor máximo autorizado para a realização de empréstimos de curto prazo - conforme decorre daquele normativo, conjugado com o valor das Receitas Correntes, apresentado na Conta da Região do ano económico de 1998 -, cerca de 30,1 milhões de contos, não foi atingido, ficando 25,1 milhões de contos por utilizar.
(nota 19) Não inclui a dívida assumida pelo Estado: pagamento de juros e amortização de dívida, incluindo os realizados pela Região, posteriormente reembolsados pelo Estado.
(nota 20) Cfr. o art.º 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 1998), bem como o art.º 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro).
(nota 21) Cfr. a informação remetida à SRMTC pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, através do ofício n.º 3968, de 12 de Fevereiro de 2001. Embora solicitada ao IGCP, não foi recebida informação discriminada dos montantes pagos pela DGT.
(nota 22) Devido às dificuldades de apuramento do movimento da dívida contraída pelos Fundos e Serviços Autónomos (em particular no caso do Centro Regional de Saúde), não foi possível incluir no quadro os dados relativos a essa entidade.
(nota 23) A este propósito, ver o Acórdão n.º 532/2000 do Tribunal Constitucional de 6 de Dezembro de 2000, publicado no Diário da República, I série-A, n.º 297, de 27 de Dezembro de 2000, que declara ilegal idêntica norma contida no DLR n.º 4-A/2000, de 4 de Abril, por fixar um limite superior ao constante da lei que aprovou o OE.
(nota 24) Além dos encargos com a dívida directa, incluem os relacionados com a dívida indirecta (amortização e juros) e a administrativa (juros).
(nota 25) Posteriormente, entendeu-se que este tipo de operações não deveria ser reflectido na Conta da Região - cfr. o ofício n.º 1476, de 18 de Maio de 2001, da DROC, o qual, por sua vez, anexa o ofício n.º 652, de 15 de Maio, da Direcção Regional de Planeamento e Finanças, dirigido àquela Direcção Regional.
(nota 26) No caso do Laboratório Regional de Engenharia Civil, em 22 de Outubro, 17 de Novembro e 24 de Novembro de 2000, foram debitadas despesas com transferências de vencimentos, originando descoberto bancário na sua conta junto do BPI, a partir da data do 1.º movimento (22 de Outubro de 2000). O Serviço contactou o Banco e foi regularizada a situação, em 27 de Dezembro de 2000, com a mesma data. Por este estorno ter sido efectuado com data valor posterior à dos débitos das despesas, desconhece-se se foram debitados juros, no período compreendido entre 22 de Outubro e 27 de Dezembro de 1999. O LREC não prestou qualquer informação sobre este assunto, não obstante a solicitação que lhe foi feita nesse sentido.
(nota 27) E não de juros de mora, exigíveis quando se trata de dívida administrativa.
(nota 28) Cfr. o ofício n.º 11218, de 30 de Outubro de 2000.
(nota 29) Não obstante a solicitação efectuada pelo ofício 598, de 20 de Abril de 2001, do Serviço de Apoio da SRMTC.
(nota 30) Cfr. o ofício n.º 2146, de 15 de Maio de 2001, em resposta ao ofício n.º 663, enviado em 8 do mesmo mês, pelo Serviço de Apoio da SRMTC.
(nota 31) E não de juros de mora, exigíveis quando se trata de dívida administrativa.
(nota 32) O CRS não forneceu os elementos solicitados pelo ofício n.º 598, de 20 de Abril de 2001, do Serviço de Apoio da SRMTC; O LREC não confirmou a existência de débitos, em conta bancária, relativos de juros decorrentes de descobertos bancários.
(nota 33) Enviados a coberto dos ofícios n.º 1430 de 11 de Maio de 2001, da DROC, e n.º 3821, de 27 de Outubro de 2000, da DRF, respectivamente.
(nota 34) De facto, o Estado assumiu todos os empréstimos contraídos pela RAM em data anterior a 1996, incluindo um contraído nesse ano, com excepção do empréstimo "Ambiente-Madeira" concedido pelo BEI em 1987, ainda em vigor.
(nota 35) Note-se que, até ao final de 1997, o Estado suportou 50% dos encargos relativos a juros decorrentes de empréstimos de longo prazo contraídos pela RAM, situação alterada com a aprovação da LFRA (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1998, data a partir da qual a Região passou a suportar a totalidade dos encargos com juros, nos termos do art.º 47.º da referida lei.
(nota 36) Cfr. o ofício n.º 3968, de 12 de Fevereiro de 2001, da Direcção-Geral do Tesouro.
(nota 37) Embora tivesse sido revogada pela Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, a Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, encontrava-se em vigor quando foram concedidos, pelo Estado Português, os avales à RAM, cuja taxa de garantia é reclamada pela DGT.
(nota 38) O direito de regresso do montante tido como devido pela Região ao Estado português podia ser exercido nos termos da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, sendo, por isso, que a DGT reclamou o pagamento daquele montante, acrescido dos juros correspondentes.
(nota 39) Cfr. o ofício n.º 3968, de 12 de Fevereiro de 2001, da Direcção-Geral do Tesouro: em 30 de Outubro de 1988, ao BTA, 4 005 455 516$, em 8 de Junho de 1989, ao BANIF, 2 016 323 392$ e em 2 de Agosto de 1989, ao BANIF, 911 141$.
(nota 40) Este valor, obtido pelo somatório dos pagamentos por execução de garantias , constantes do ofício n.º 3968, de 12 de Fevereiro de 2001, da Direcção-Geral do Tesouro, diverge do valor que foi apurado, em sede de pareceres sobre as Contas da RAM, em anos anteriores, de acordo com o valor então comunicado pela DGT, 6 022 690 049$. O valor em dívida diverge, em 1$, do apresentado em anos anteriores pela DGT ( 6 022 690 048$).
(nota 41) Em relação à dívida ao Banco de Portugal, a RAM procedeu, no dia 29 de Dezembro de 2000, ao encerramento da sua conta corrente nessa instituição, dando, assim, cumprimento ao disposto no art.º 48.º da LFRA. Para o efeito, procedeu à liquidação do respectivo saldo devedor, no montante de 8 608 979 831$, na sequência da contracção de um empréstimo, sensivelmente no mesmo valor, junto do consórcio bancário formado pela CGD e BCP.
(nota 42) Cfr. o anexo XXXII que contém a relação dos avales concedidos pelo Governo da RAM no decurso do ano de 1999.
(nota 43) O aval da RAM, em 1999, à única operação não financeira verificada, no montante de 93,9 mil contos, a qual foi realizada pela Câmara Municipal do Funchal, teve por finalidade garantir o pagamento de dívidas detidas por aquele município junto de entidades alvo de expropriação por utilidade pública de prédios e benfeitorias de que eram proprietárias (cfr. a Resolução n.º 1327/99, de 2 de Setembro). No ano de 1998, a CMF obteve uma garantia do GR (cfr. a Resolução n.º 875/98, de 7 de Julho) para a realização de uma outra operação não financeira, no valor de esc. 61 665 663$, com idêntica finalidade.
(nota 44) Conforme designação constante do anexo XXXII.
(nota 45) O anexo XXXI da Conta da RAM de 1999 contém a relação relativa à situação reportada a 31 de Dezembro de 1999 dos avales concedidos pelo Governo Regional da Madeira.
(nota 46) Foram as seguintes as entidades que amortizaram na totalidade o capital em dívida em 1999, as empresas: Novo Mundo - Cooperativa Bordados da Madeira, C. R. L., e João Gabriel Ferreira; os titulares de direitos de superfície: António Lucílio S. Gonçalves; Andreia Micaela Sardinha Nascimento e João Isidoro Gonçalves; e as cooperativas de habitação O Meu Apartamento", C.R.L., e COLMO, C.R.L.
(nota 47) Cfr. os anexos IX e XXXIV às Contas da RAM de, respectivamente, 1997 e 1998.
(nota 48) Contém a relação dos reembolsos à RAM, no ano de 1999, resultantes de pagamentos por execução de avales.
(nota 49) Contém a relação dos pagamentos efectuados pelo GR, em 1999, decorrentes da execução de avales prestados em anos anteriores.
(nota 50) Cfr. as resoluções do Conselho de Governo com os n.os 424/99, de 25 de Março, 729/99, de 21 de Maio, 1128/99, de 23 de Julho, e 1276/99, de 19 de Agosto.
(nota 51) A acção decorreu entre os dias 24 a 27 de Abril do ano de 2001, nos termos constantes da Proposta n.º 1/2001-UAT 1, de 3 de Abril de 2001, aprovada por despacho do Juiz Conselheiro da SRMTC.
(nota 52) À data, encontrava-se a decorrer um processo de execução fiscal movido contra aquela empresa por parte da Repartição de Finanças de Machico, prevendo-se que os bens apreendidos viessem a ser adquiridos na sequência da venda judicial a levar a efeito.
(ver nota 53) Cfr. o ofício n.º 364/97, de 23 de Julho de 1997, do Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Bordados, Tapeçarias, Têxteis e Artesanato da RAM.
(nota 54) Cfr. a Resolução n.º 424/99, de 25 de Março (relativa ao pagamento das três primeiras prestações de capital e de juros), e as Resoluções n.ºs 729/99, de 21 de Maio, e 1276/99, de 19 de Agosto (relativas ao pagamento das 4.ª e 5.ª prestações de capital e de juros, respectivamente).
(nota 55) Cfr. as Resoluções n.os 450/00, de 30 de Março (relativa ao pagamento da 6.ª e 7.ª prestações de capital e de juros normais e de mora, num total de 11 366 727$0, 803/00, de 1 de Junho (relativa à 8.ª prestação de capital e de juros, e ainda juros de mora, no valor total de 5 445 806$) e 1405/00, de 19 de Setembro (relativa ao pagamento da 9.ª e última prestação de capital e juros no valor de 5 460 695$).
(nota 56) Cfr. o ofício n.º 4005, da DRF, dirigido ao Director da Alfândega do Funchal.
(nota 57) Conforme o quadro seguinte, sendo arredondado para 415 mil contos:
Entidade credora ... Montante
BCP ... 225 404 751$00
BPA ... 62 900 376$00
CGD ... 18 935 685$00
BNU ... 71 499 000$00
BTA ... 35 477 327$00
Total ... 414 217 139$00
(nota 58) Cfr. as resoluções n.os 807/97 e 1698/97, tomadas em Conselho de Governo em, 19 de Junho e 27 de Novembro, respectivamente, que autorizaram a liquidação das 1.ª e 2.ª prestações de juros.
(nota 59) Por reembolsos resultantes de pagamentos por execução de avales em 1998, 8 657 979$, e em 2000, 18 150 206$.
(nota 60) Norma que atribui competência à DRF para "Instruir e acompanhar os processos de concessão de aval da Região e fiscalizar a entidade beneficiária".
CAPÍTULO VII
O Património regional
7.1 - Considerações gerais
Decorre do art.º 41.º, n.º 1, al. c), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM, por força do art.º 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, a obrigação de o Tribunal de Contas, em sede de emissão de parecer sobre a Conta da RAM, apreciar a actividade financeira da Administração Pública Regional no ano a que a Conta se reporta, no domínio do património, sob o aspecto do inventário e do balanço do património da Região, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram de processos de privatização.
A Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), alude brevemente ao património regional, no título V, ao reiterar que as Regiões dispõem de património próprio e de autonomia patrimonial, nos termos da CRP, dos estatutos político-administrativos e da legislação aplicável. No mesmo sentido dispõe o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, revisto pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, no art.º 143.º, elencando, respectivamente, nos art.os 144.º e 145.º, a composição dos domínios público e privado da Região (ver nota 1).
O conceito de património do Estado (ou da Região) pode definir-se como o "Conjunto dos bens que constituem o domínio do Estado e das relações jurídicas com valor económico de que o Estado é sujeito activo ou passivo" (ver nota 2), abrangendo nessa definição não só o património real ou corpóreo, como também o património creditício ou obrigacional (financeiro).
Dentro de tal orientação, e uma vez que os bens do domínio público não relevam para a apreciação da situação patrimonial da Região, para efeitos da emissão do relatório e parecer sobre a Conta, apenas se atende ao património privado da RAM, englobando nele o conjunto dos bens e direitos reais (disponíveis) que integram a esfera jurídica daquela pessoa colectiva, no tocante ao património real, e o património financeiro, constituído a partir dos direitos de crédito, das participações e das obrigações pecuniárias da Região, com conteúdo incorpóreo (ver nota 3).
Nesse âmbito, dispõe o n.º 1 do art.º 1º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, [Património da Região Autónoma da Madeira (cadastro)], que "Os bens do domínio privado regional serão obrigatoriamente inventariados e inscritos no Cadastro dos Bens da Região Autónoma da Madeira", incumbindo à Direcção Regional do Património proceder à tarefa de organizar e actualizar o cadastro central e o inventário dos bens da Região, em obediência ao determinado no art.º 4.º, n.º 1, al. h), do DRR n.º 11/93/M, de 13 de Maio, que aprovou a sua orgânica (ver nota 4).
Todavia, os bens do domínio privado da Região não se encontram inventariados, nem constam de Cadastro, prevendo a Direcção Regional do Património que, em 2001, seja possível apresentar a Conta Patrimonial da Região (ver nota 5).
Embora sejam de apreciar os esforços desenvolvidos pela Direcção Regional do Património, nesta matéria, a Conta Patrimonial da Região é de extrema importância, pois só assim é possível ter conhecimento do conjunto dos bens patrimoniais da RAM, das responsabilidades que sobre eles recaem, e dos direitos e obrigações com conteúdo económico de que aquela é titular.
Dando cumprimento ao disposto no art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi S. Ex.ª o Secretário Regional do Plano e Finanças notificado para se pronunciar, querendo-o, sobre as observações resultantes da análise efectuada à matéria abrangida por este capítulo.
As respostas dadas, em sede de exercício do princípio do contraditório, foram objecto de análise, tendo os respectivos comentários e eventuais citações sido introduzidas no texto, em tipo de letra diferente, nos termos considerados adequados.
Todas as respostas recebidas constam do volume III do presente relatório e parecer.
7.2 - Âmbito de verificação
À semelhança do que acontece ao nível do Estado, a apreciação da actividade financeira da Região, no domínio do património, encontra-se limitada pela natureza do sistema contabilístico utilizado pela maior parte dos serviços públicos (sistema unigráfico), pela insipiência do processo de inventariação e, consequentemente, pela ausência de um Balanço do Património da Região (comparação entre activos e passivos).
Face a essas limitações, no respeitante ao património financeiro regional, a análise foi orientada no sentido de conhecer a sua situação em 31 de Dezembro de 1999, procedendo-se à identificação das participações no capital social de empresas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma (ver nota 6) , das alterações ocorridas durante o mesmo ano económico e dos direitos de participação das empresas do sector público empresarial regional (ver nota 7).
No exame realizado, verificou-se a conformidade dos elementos apresentados com a LEORAM, procedeu-se à confirmação dos valores inscritos nos mapas anexos à Conta da Região (ver nota 8), relativos às participações no capital social de empresas (e sua evolução ao longo do ano), confrontando-os com os constantes das Resoluções do Conselho de Governo Regional da Madeira e os correspondentes registos nos mapas desenvolvidos da Conta da Região (volume II), e, nos casos em que existe obrigatoriedade de remessa ao Tribunal, com os documentos de prestação de contas das empresas.
Nas operações activas de crédito, apuraram-se e confirmaram-se os movimentos do ano em apreço (concessão de empréstimos e reembolsos), com base nas informações fornecidas pela Conta da Região e pelas Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, e averiguou-se do cumprimento do limite de 4 milhões de contos fixado pelo art.º 12 º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, para este tipo de operações.
Em termos formais, no ano de 1999, as dotações respeitantes aos empréstimos concedidos pela RAM e às suas participações no capital social de algumas empresas foram inscritas, no Orçamento Regional, na rubrica de classificação económica "09-Activos Financeiros". Refira-se ainda que o diploma orçamental de 1999 (DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março) incorporou, no art.º 30.º, normas sobre a constituição de sociedades.
Relativamente ao património real, a análise ficou prejudicada, face à inexistência de Cadastro e Inventário dos bens móveis e imóveis da RAM, inviabilizando o cumprimento pleno do disposto na alínea c) do n.º 1 do art.º 41º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
A este propósito, a SRPF, em sede de contraditório, remeteu os esclarecimentos para o seu ofício n.º 81, de 28 de Março de 2000, que continha, em anexo, uma cópia de uma circular informativa, com as instruções necessárias à uniformização dos procedimentos relativos à execução do Cadastro e Inventário dos Bens Móveis da RAM (ver nota 9).
7.3 - Análise global da execução
7.3.1 - Património financeiro da RAM
A par dos processos de alienação de participações sociais e de reprivatização, tem-se assistido, nos últimos anos, a uma tendência para o crescimento do número de entidades de cariz empresarial participadas ou detidas por entes públicos (sob a forma de parcerias com outros entes públicos ou entre estes e o sector privado), e que, em maior ou menor grau, ficam sob a orientação e tutela governamental.
Esta evolução, cujo fundamento assenta nos ganhos de eficiência e eficácia tradicionalmente associados à gestão privada, tem assumido as mais diversas formas (constituição de novas empresas, transformação de organismos públicos em empresas, concessões de serviços públicos, etc), sendo comum a todas elas o facto de envolverem a transferência, para fora do Sector Público Administrativo, de atribuições e competências (e de meios financeiros) originariamente pertencentes ao Estado (ou à Região).
Este processo não está, todavia, isento de riscos. Desde logo, existe o perigo da redução do controlo democrático sobre a gestão de tais entidades (decorrente da diluição da responsabilidade dos membros do Governo sobre os actos de gestão praticados pelos administradores e da diminuição dos poderes de acompanhamento da gestão por parte do Parlamento). Por outro lado, caso as referidas entidades não sejam auto-suficientes ou recorram ao endividamento para se financiarem, poder-se-á assistir (se a respectiva capacidade de endividamento não for limitada) ao aumento das responsabilidades contraídas que, em última análise, serão suportadas pelos contribuintes.
No caso da RAM, enquanto que o ano de 1998 foi caracterizado pela entrada do Governo Regional no capital social de Sociedades Anónimas Desportivas, o ano de 1999 ficou marcado pela constituição das seguintes entidades de natureza empresarial, cuja actividade desenvolve-se no âmbito da prestação de serviços públicos:
Pelo DLR n.º 19/99/M, de 2 de Julho, foi criada a sociedade de capitais exclusivamente públicos denominada, APRAM - Administração dos Portos da RAM, S. A., que sucedeu, a partir de 1 de Agosto de 1999, à Administração dos Portos da Madeira, que tinha a natureza de instituto público.
Nos termos dos respectivos estatutos, o objecto da sociedade compreende "[...] a administração dos portos, cais e marinas da Região Autónoma da Madeira, visando a sua exploração económica, conservação e desenvolvimento e abrangendo o exercício das competências e prerrogativas de autoridade portuária que lhe estejam ou venham a estar cometidas";
O DLR n.º 16/99/M, de 18 de Maio, criou a Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A., cujo objecto social consiste, estatutariamente, na gestão dos "[...] projectos e acções inseridas no âmbito da Operação Integrada de Desenvolvimento [...]", incluindo "[...] a concepção, execução e construção dos correspondentes empreendimentos." Para a prossecução dos seus fins, foram conferidos à sociedade poderes para: "[...] agir como entidade expropriante dos imóveis necessários à prossecução do seu escopo social [...]"; "[...] utilizar e administrar os bens do domínio público que estejam ou venham a estar afectos ao exercício da sua actividade [...]", "[...] proceder à gestão técnica, administrativa e financeira das intervenções operacionais incluídas no Quadro Comunitário de Apoio [...]";
A Sociedade "Vialitoral, Concessões Rodoviárias da Madeira, S. A.", de capitais exclusivamente públicos, foi constituída pelo DLR n.º 21-A/99/M, de 24/08, e tem por objecto "[...] a exploração e manutenção do troço rodoviário da ER 101 compreendido entre a Ribeira Brava e Machico, em regime de concessão de serviço público, de exclusividade e de portagem sem cobrança aos utilizadores (SCUT)" (ver nota 10).
As participações da RAM em capital social de empresas e ainda as comparticipações financeiras e os créditos, constituem uma parte importante, pelo valor e pela função que exercem ou podem exercer, do património da Região.
O quadro seguinte apresenta, em valor e em estrutura, a composição, em 31 de Dezembro de 1999, das carteiras de activos( acções, quotas e créditos) dos dois subsectores tratados no presente capítulo:
QUADRO VII.1
Composição, em 31 de Dezembro de 1999, das carteiras de activos
Fonte. - Conta da Região de 1999 e ofícios recebidos.
Como se pode verificar, a carteira do subsector Governo Regional é composta, em grande parte, por acções e quotas (ver nota 11), enquanto que a do subsector Fundos e Serviços Autónomos, cujo valor é de cerca de 12% da anterior, é constituída, essencialmente, por créditos decorrentes de empréstimos concedidos, tratando-se de carteiras com volumes financeiros desiguais e pouco diversificadas.
Comparativamente com a situação existente no final do ano de 1998, houve o acréscimo global de 25%, traduzido, em termos absolutos, no crescimento de 3,3 milhões de contos, dos quais 2,8 milhões de contos respeitam a acções e quotas e 469,5 mil contos a empréstimos concedidos.
7.3.1.1 - Acções e quotas detidas pelo Governo Regional
7.3.1.1.1 - Participações directas
Na sequência da análise efectuada, detectaram-se algumas incorrecções no mapa "Anexo XXXVI - Participação da Região no capital social de empresas (situação em 31 de Dezembro de 1999)", relacionadas com a participação da Região, através do Instituto do Desporto da RAM, nas Sociedades Desportivas Madeira Andebol SAD (ver nota 12) e Marítimo da Madeira Futebol SAD (ver nota 13), que motivaram a remessa pela Direcção Regional de Finanças de um novo mapa.
A contraditório submeteu-se a necessidade de ser corrigido o valor da participação da RAM na ANAM, informando a SRFP que "A diferença apontada é de 50 000 contos, valor que não foi referido no mapa "Anexo XXXVI - Participação da Região no capital social de empresas (situação em 31 de Dezembro de 1999)" e no correspondente mapa relativo ao ano de 1998. Aquela importância respeita ao valor da participação da Região no aumento do capital social da ANAM, efectuado no exercício económico de 1993, o qual equivale a 20% de 250 000 contos. [...] autorizada pela Resolução n.º 1335/93 de 16 de Dezembro, a qual foi revogada pela Resolução n.º 1390/93 de 30 de Dezembro. Esta última, autorizou a Região Autónoma da Madeira a efectuar, a favor da ANAM, suprimentos no valor de 50 000 contos, os quais foram atribuídos em 7 de Janeiro de 1994, através da rubrica orçamental 09.01.01.00.09.05.03.A."
Com base nos elementos disponibilizados, a carteira de acções e quotas detidas pela Região compreendia, em 31 de Dezembro de 1999, títulos representativos de 26 empresas (ver nota 14), mais 4 do que no início desse ano (ver nota 15), conforme se dá conta no quadro seguinte, onde se identificam as entidades, a participação da RAM no capital social de cada uma delas e a percentagem correspondente a essa participação:
QUADRO VII.2
Carteira de acções e quotas detidas pela Região
O quadro anterior mostra que a participação pública regional, no capital de empresas, atingia, no final de 1999, o valor nominal de 12,6 milhões de contos, tendo registado, no mesmo ano, em relação ao anterior, uma variação de +2,8 milhões de contos, o que representa um crescimento de 29%.
Daquele universo, sobressaem as participações nas empresas: Horários do Funchal Transportes Públicos, S. A., Empresa de Electricidade da Madeira, S. A. e "ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A., que, no seu conjunto, perfazem cerca de 75% do total.
Para além das modificações patrimoniais, resultantes da participação no capital de novas empresas, destaca-se o acompanhamento do aumento de capital da ANAM, de 13,5 para 17,3 milhões de contos, o que implicou a subscrição pela Região de acções no valor de 760 mil contos (ver nota 16).
Em 31 de Dezembro de 1999, o capital social da APRAM - Administração dos Portos da RAM, S. A., estava integralmente subscrito e encontrava-se representado por um fundo de constituição, que transitou do instituto que deu origem àquela empresa, no valor de 630 428 contos, e por 1 304 955 acções (ver nota 17) , com o valor nominal de 1000$.
No caso da SDPS - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, o Governo Regional subscreveu integralmente os 100 000 contos do capital social da empresa, representado por acções ao valor nominal de 1000$, sendo que, a 31 de Dezembro de 1999, apenas tinha realizado 30% do capital subscrito (ver nota 18).
O capital social inicial de (Euro) 100 000 da VIALITORAL - Concessões da Madeira, S. A., subscrito e realizado, na totalidade, pela RAM, pode ser aumentado, até ao montante global de (Euro) 15 000 000, por via da emissão de novas acções, desde que a participação social da Região não seja inferior a 20% do capital (ver nota 19).
A "Agência de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira", constituída em 25 de Junho de 1999, sob a forma de associação sem fins lucrativos dotada de utilidade pública, tem o objecto de promover iniciativas de desenvolvimento local e regional e de apoio ao tecido empresarial. A participação da Região na associação, consubstanciada no pagamento de uma jóia de 600 contos, não foi realizada durante o ano de 1999.
A empresa "Madeira Island Gifts Shop, S. A.", detida a 51,5% pelo IBTAM, ainda não iniciou a sua actividade. Segundo aquela entidade pública (ver nota 20) , aguarda-se a eleição dos órgãos sociais da Associação de Jovens Empresários da Madeira (que participou no capital da empresa com 1000 contos) para ser discutida a situação da empresa.
No final do ano económico em apreço, o montante de capital subscrito, mas não realizado, rondava os 1,095 milhões de contos (ver nota 21).
7.3.1.1.2 - Participações indirectas
A estratégia de crescimento externo das empresas, motivada pelo aproveitamento das oportunidades de negócio que se lhes apresentam, também se reflectiu no sector público empresarial regional, originando a criação de grupos empresariais. Neste contexto, as empresas participadas pela Região são, por vezes, titulares de participações noutras empresas. São as denominadas participações públicas indirectas.
No quadro infra, identificam-se as empresas (ver nota 22) que estão nessa situação e a percentagem das respectivas participações sociais:
QUADRO VII.3
Empresas participadas pela RAM
7.3.1.1.3 - A situação patrimonial das entidades participadas em 31 de Dezembro de 1999
Para além da identificação dos meios financeiros ou bens que a Região pôs à disposição das entidades participadas (geradores de direitos de participação na gestão da empresa e nos resultados da actividade), importa analisar, ainda que sumariamente, duas vertentes essenciais da situação do SPER:
A situação patrimonial, através da apresentação do Balanço das entidades envolvidas, uma vez que esta peça contabilística evidencia o património da entidade, sob a perspectiva qualitativa (desagregando os seus componentes em bens, direitos e obrigações) e quantitativa (afectando a cada uma das componente o respectivo valor);
A rendibilidade das empresas, recorrendo-se à identificação dos resultados líquidos das empresas (e, no caso das empresas detidas em mais de 50% pela Região, à apresentação da demonstração dos resultados).
A análise foi efectuada a partir dos mapas Anexos à Conta da Região ("Anexo XXXVII - Balanço sintético das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999" e "Anexo XXXVIII - demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999"), dos documentos de prestação de contas das entidades empresariais que se encontram obrigadas, nos termos do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 14/96, de 20 de Abril, ao seu envio ao Tribunal de Contas (ver nota 23) e dos elementos remetidos pela Direcção Regional de Finanças.
7.3.1.1.4 - O balanço das entidades participadas
Do mapa seguinte (ver nota 24), constam as principais componentes do balanço das entidades participadas (com excepção da Planal - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira, S. A., dado que os documentos de prestação de contas ainda não se encontravam aprovados, e da "Marítimo da Madeira Futebol, SAD", em virtude de ter adoptado um período anual de imposto não coincidente com o ano civil):
QUADRO VII.4
Balanços sintéticos das entidades participadas pela RAM - I
QUADRO VII.5
Balanços sintéticos das entidades participadas pela RAM - II
Embora os elementos do anterior, por não terem sido sujeitos a consolidação, assim como pela circunstância de a participação pública e a dimensão das diversas empresas serem diferentes, possam retirar solidez à análise (sobretudo no que respeita à coluna das somas), considerou-se pertinente proceder à sua apresentação, na medida em que permite, com as devidas salvaguardas, apreender, em traços gerais, a dimensão e as componentes do património das empresas. Assim:
O activo das entidades participadas totalizava cerca de 181,2 milhões de contos, sendo que 81% correspondia a imobilizado (146,6 milhões de contos) e 18% a capital circulante (32,5 milhões de contos, dos quais 20,2 milhões de contos eram créditos sobre clientes);
O capital próprio ascendia a 47,3 milhões de contos (48,5 milhões de contos do capital social e reservas, - 2,4 milhões de contos dos resultados transitados de exercícios anteriores e 1,2 milhões de contos dos resultados líquidos do exercício de 1999);
De entre as componentes do passivo de 133,9 milhões de contos, destaca-se o montante de 68,4 milhões de contos por dívidas a terceiros (51% do Passivo), onde 51,6 milhões de contos assumiam a forma de dívida de médio e longo prazos (49,8 milhões de contos a instituições financeiras) e 16,8 milhões de contos de curto prazo (4,5 milhões de contos a instituições financeiras), notando-se, ainda, o peso significativo dos acréscimos e deferimentos, com 35% daquele Passivo, equivalente, em termos absolutos, a 63,8 milhões de contos.
Observa-se também que o património global das entidades participadas ficou influenciado pela dimensão da ANAM e da EEM, que representavam, respectivamente, 42% e 39,3% do total dos activos e 45,7% e 38,7% do total do passivo, justificando-se, por isso, uma referência particular ao Balanço destas duas entidades:
No caso da ANAM (ver nota 25) , no que ao imobilizado concerne, cumpre referir que a estimativa do custo global do projecto de ampliação do aeroporto, à data da prestação de contas de 1999, orçava os 106 milhões de contos [54,2 milhões de contos da 1.ª fase, 35,9 milhões da 2.ª fase e 15,9 milhões da 3.ª fase (ver nota 26)], a que correspondia uma execução financeira de 66% (84% da 1.ª fase, 61% da 2.ª fase e 14% da 3.ª fase).
Dos 14, 8 milhões de contos de capitais próprios, 13,5 milhões de contos respeitavam a capital, 3,6 a reservas, -2,2 milhões de contos a resultados transitados e -81 mil contos ao resultado líquido do exercício.
O passivo da empresa resulta, essencialmente, dos empréstimos de médio e longo prazos, contraídos junto do BEI, para financiamento do projecto de ampliação do aeroporto e dos proveitos diferidos, decorrentes dos subsídios para investimento;
No caso da EEM (contas consolidadas), para além do peso significativo do imobilizado (52,5 milhões de contos), há a destacar o elevado valor do capital circulante e, de entre as suas componentes, o volume de créditos a entidades oficiais, contabilizado em 13,5 milhões de contos (+1,5 milhões de contos do que no ano precedente) (ver nota 27) . Segundo o Relatório e Contas de 1999, esta situação é apontada como a principal responsável pela continuada subida do endividamento da empresa.
A EEM era responsável pela maior contribuição para o total dos capitais próprios das empresas participadas (41%), traduzida, em termos absolutos, no montante de 19,4 milhões de contos, sendo de realçar, comparativamente com as restantes entidades do SPER, o elevado valor, na ordem dos três milhões de contos, dos resultados transitados.
No passivo, destacam-se pela sua importância as dívidas de médio e longo prazos (34,9 milhões de contos de empréstimos bancários e 970 mil contos de impostos diferidos) e os acréscimos e diferimentos (11 milhões de contos resultantes de subsídios ao investimento).
Relativamente às restantes empresas, salientam-se os seguintes aspectos:
A delicada situação financeira da Empresa Jornal da Madeira, Lda., e da SILOMAD, atenta a insuficiência do activo e dos capitais próprios para a cobertura dos passivos, e a correspondente situação líquida negativa de, respectivamente, -1,166 milhões de contos e de -49 mil contos;
A evidência de que o princípio contabilístico da continuidade da Imprensa Regional da Madeira, do CITMA e da Académico Marítimo Futebol, SAD, depende da reconstituição dos capitais próprios e do apoio financeiro dos accionistas, tendo presente a descapitalização dessas empresas, por via dos resultados negativos apurados;
A subavaliação do imobilizado da APRAM, devido, de acordo com o Relatório de Gestão da empresa, ao facto de os Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e da Economia e Cooperação Externa (ver nota 28) não terem aprovado a avaliação do património, já concluída à data da prestação de contas de 1999, o que motivou a sua não consideração nas contas desse ano.
Com base no Balanço da Marítimo da Madeira - Futebol, SAD, relativo ao exercício económico findo em 31 de Julho de 2000, verificou-se que o activo ascendia a 821,7 mil contos, dos quais 546,5 mil contos pertenciam ao imobilizado incorpóreo (representativos, na sua quase totalidade, de direitos desportivos - 546,4 mil contos). Dos 305,9 mil contos do total do capital próprio, 500 mil respeitavam ao capital social e -194 mil contos ao resultado líquido do exercício. O total do passivo atingia 515,8 mil contos, sendo 295,5 mil contos de dívidas a médio e longo prazos (ao Estado e outros entes públicos) e 214,8 mil contos de dívidas a curto prazo. Os acréscimos e diferimentos totalizavam 5,5 mil contos.
7.3.1.1.5 - Os resultados da entidades participadas
Constituindo o resultado líquido um dos mais importantes indicadores, em termos absolutos, da rendibilidade das empresas, elaborou-se o quadro seguinte para identificar os resultados líquidos das entidades participadas entre 1996 e 1999 (ver nota 29), bem como a parcela daqueles que, em função da percentagem da participação no capital, podem ser imputados à RAM.
Alerta-se, no entanto, para a necessidade de ponderar os resultados, já que os mesmos estão influenciados (em alguns casos, de forma determinante), por recebimentos (designadamente, sob a forma de subsídios à exploração) oriundos do orçamento regional.
QUADRO VII.6
Resultados das entidades participadas
Da análise global, assumem relevo os seguintes:
Os resultados líquidos das empresas participadas atingiram, em 1999, cerca de 1,2 milhões de contos, sendo imputáveis à RAM cerca de 228,5 mil contos, por força da participação detida no capital daquelas entidades; para esse desempenho, contribuíram, positivamente, os resultados da Sociedade de Desenvolvimento da Madeira (809,1 mil contos), da Cimentos Madeira (358,4 mil contos), da Empresa de Electricidade da Madeira (225,1 mil contos) e da Empresa de Cervejas da Madeira (242,1 mil contos);
Em sentido contrário, destacam-se os maus resultados obtidos pela Empresa Jornal da Madeira (-335,1 mil contos), que, de acordo com o Relatório e Contas, ficaram a dever-se ao decréscimo dos subsídios à exploração (ver nota 30);
Das restantes empresas com resultados líquidos negativos, assinalam-se os obtidos pela ANAM (-81,9 mil contos) (ver nota 31), pela APRAM (-71,3 mil contos) e pelo Grupo Horários do Funchal (-62,6 mil contos) (ver nota 32);
A influência decisiva dos subsídios à exploração, que ascenderam a 1,7 milhões de contos, nos resultados apresentados pelas entidades participadas (ver nota 33);
Pese embora a duplicação dos resultados líquidos das entidades participadas, entre 1998 e 1999 (de cerca de 576,6 mil contos para 1,2 milhões de contos), a parcela que coube à RAM registou uma evolução em sentido contrário (de 249,4 para 228,5 mil contos), originada pelo menor desempenho comparativo das empresas detidas em maior percentagem pela Região.
7.3.1.1.6 - Demonstração dos resultados das empresas detidas maioritariamente pela Região
Em virtude da significativa dimensão do universo de entidades participadas pela Região, apresenta-se, de seguida, e de forma simplificada, a demonstração dos resultados por natureza (ver nota 34) (ver nota 35) das entidades que, por força da participação pública no capital (?50%), são administradas sob as orientações das respectivas tutelas:
QUADRO VII.4
Balanços sintéticos das entidades participadas pela RAM - I
Comparando os resultados líquidos deste subgrupo de empresas (-255,8 mil contos) com os resultados líquidos da totalidade das empresas participadas (+1,2 milhões de contos), constata-se uma menor rendibilidade das empresas controladas pela Região.
Assim, na perspectiva dos resultados operacionais (ver nota 36) , que constituem um indicador da capacidade do negócio das empresas para gerarem excedentes, independentemente da forma de financiamento dos seus recursos, traduzindo, em termos abstractos (ver nota 37), a viabilidade ou inviabilidade económica da actividade, verificou-se que:
Com excepção da EEM, que obteve um resultado positivo na ordem dos 1,16 milhões de contos (ver nota 38), os resultados operacionais das restantes empresas apresentaram valores negativos ou muito próximos do resultado nulo, concorrendo, em termos consolidados, para um resultado operacional total a rondar os 641,4 mil contos. Para este desempenho, foram decisivos os contributos da Empresa Jornal da Madeira (-331,4 mil contos), da APRAM (-101,5 mil contos) e, em menor escala, os do Grupo Horários do Funchal (-48,7 mil contos) e da Madeira Tecnopólo (-36,4 mil contos);
Na formação do resultado operacional total (+641,4 mil contos), participaram, decisivamente, os subsídios à exploração, calculados em cerca de 1,5 milhões de contos, dos quais 1,2 milhões de contos destinaram-se à EEM, no âmbito do Protocolo de convergência dos tarifários nacionais de energia eléctrica (ver nota 39) ;
São também significativos os subsídios atribuídos: ao Centro de Empresas e Inovação da Madeira, 116 mil contos, que representaram mais de 80% dos proveitos do ano; ao Jornal da Madeira, 97 mil contos; e à Académico Marítimo Andebol SAD, 85 mil contos (87% dos proveitos totais desta entidade).
Os resultados financeiros evidenciam os lucros ou prejuízos decorrentes das decisões de financiamento ou aplicação de excedentes, por parte das empresas, e, no ano em análise, contribuíram, de forma negativa, para a formação do resultado líquido total com cerca de -1,34 milhões de contos (os ganhos e proveitos financeiros foram de 144,9 mil contos, enquanto que os custos totalizaram 1,48 milhões de contos).
Este comportamento foi marcado pelo resultado financeiro da EEM de -1,34 milhões de contos, resultante dos custos significativos dos empréstimos contraídos. O Relatório e Contas da EEM mostra que aquele resultado traduz uma redução de 16,3 % da despesa financeira total (explicada pela descida das taxas de juro). Não obstante, verificou-se o aumento do endividamento bancário, justificado pelas necessidades de cobertura parcial do investimento realizado e, ainda, pelo financiamento provocado pela não recuperação dos créditos concedidos a entidades oficiais, no valor de 13,5 milhões de contos.
Os resultados extraordinários totais ascenderam a cerca de 731 mil contos (928,5 mil contos de proveitos extraordinários e 197,5 mil contos de custos).
No cômputo global, destaca-se, novamente, a influência dos resultados da EEM, que atingiram 644,4 mil contos, alcançados através da conjugação de 768,1 mil contos de proveitos (decorrentes da amortização dos proveitos diferidos, relacionados com subsídios ao investimento recebidos) e de 123,7 mil contos de custos, dos quais 101 mil contos respeitam a donativos.
7.3.1.2 - Créditos
Neste n.º, analisam-se os créditos resultantes da concessão de empréstimos a entidades regionais públicas e privadas no ano de 1999, bem como os créditos em dívida no final daquele ano económico.
7.3.1.2.1 - Empréstimos concedidos no ano de 1999
O art.º 12º do DLR n.º 9/99/M, de 4/03, autorizou o Governo Regional a realizar "operações activas até ao montante de 4 milhões de contos", tendo parte desta verba sido utilizada na concessão de empréstimos, da forma que se indica no quadro seguinte:
QUADRO VII.7
Empréstimos concedidos em 1999
Fonte.- Conta da Região - vol. II, conta de gerência do IHM.
Em 1999, nos orçamentos das entidades públicas identificadas no quadro anterior, inscreveu-se, para operações activas, o montante total de 608 610 000$, do qual foram utilizados 592 438 000$, o que equivale a uma taxa de execução de 97,3%. Esta elevada taxa resultou, em grande parte, da transferência integral, para a "Empresa Jornal da Madeira, Lda.", da quantia de 357 120 000$, a título de suprimentos da accionista Região, absorvendo a mesma empresa 60,3% do total dos crédito concedidos.
Da dotação inscrita na Secretaria Regional dos Recursos Humanos (44 330 000$), transferiu-se para a Direcção Regional de Recursos Humanos, no âmbito do programa "Iniciativas Locais de Emprego", o montante de 29 400 000$, que, por sua vez, concedeu empréstimos a diversas entidades no valor global de 29 278 920$, tendo reposto, no cofre do Tesouro Regional, o saldo residual de 121 080$.
A Direcção Regional de Pescas, da SRAFP, concedeu também empréstimos a 20 beneficiários, no valor de 37 250 000$, através do orçamento do FAFIM, que é um Fundo gerido por aquela Direcção Regional, com o objectivo de apoiar proprietários de embarcações de pesca, em situações de comprovadas dificuldades técnicas ou financeiras, relacionadas com a operacionalidade das embarcações.
Nos quadros abaixo, apresentam-se os elementos mais relevantes do movimento ocorrido, entre 1996 e 1999, nesse Fundo:
QUADRO VII.8
Empréstimos concedidos no âmbito do FAFIM
Fonte. - Ofícios remetidos pela Direcção Regional de Pescas.
QUADRO VII.9
Variação anual dos empréstimos concedidos
Fonte. - Ofícios remetidos pela Direcção Regional de Pescas.
Em relação ao ano de 1998, e no âmbito do referido Fundo, o valor global dos empréstimos concedidos em 1999 sofreu o acréscimo de 47,5% e o número de beneficiários aumentou 81,8%, tendo o valor médio dos empréstimos passado de 2 295 455$ para 1 862 500$. Por outro lado, o valor em dívida cresceu de 111,22 mil contos para 129,98 mil contos, devido, em grande parte, à redução verificada no montante global dos reembolsos (de 31 552 743$, em 1998, e de 20 357 299$, em 1999).
Globalmente, entre 1996 e 1999, registou-se uma diminuição simultânea do montante global de empréstimos concedidos (-25,5%) e do número de beneficiários (-16,7%), justificada, principalmente, pela redução de 50%, ocorrida em 1997.
No ano económico de 1999, dos Fundos e Serviços Autónomos existentes, apenas o Instituto de Habitação da Madeira concedeu empréstimos a particulares, no valor total de 168 668 000$ (a que correspondeu a taxa de execução de 99,3%), no âmbito do PRID (Programa de Recuperação dos Imóveis Degradados) e do RAVP (Regime de Apoio à Valorização da Paisagem).
7.3.1.2.2 - Créditos concedidos no período 1995-1999
O quadro seguinte expõe a situação, reportada ao final do ano económico de 1999, dos créditos concedidos, no período em análise:
QUADRO VII.10
Situação dos créditos reportada a 31 de Dezembro de 1999
... (Em escudos)
Descrição ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Governo Regional:
Associações ... 19 568 750 ... 19 568 750 ... 19 568 750 ... 19 568 750 ... 6 568 750
Empresas ... 127 731 272 ... 151 682 834 ... 643 660 815 ... 969 420 504 ... 1 344 974 968
Municípios ... 567 899 009 ... 567 899 009 ... 1 042 805 487 ... 1 042 805 487 ... 1 042 805 487
Particulares ... 21 528 843 ... 27 835 385 ... 35 277 105 ... 44 058 337 ... 54 420 185
Subtotal ... 736 727 874 ... 766 985 978 ... 1 741 312 157 ... 2 075 853 078 ... 2 448 769 390
Fundos e Serviços Autónomos:
Particulares (ver nota 40) ... 608 454 433 ... 612 583 197 ... 637 480 097 ... 1 368 552 815 ... 1 471 130 813
Empresas ... 16 000 000 ... 16 000 000 ... 29 500 000 ... 65 500 000 ... 59 500 000
Subtotal ... 624 454 433 ... 628 583 197 ... 666 980 097 ... 1 434 052 815 ... 1 530 630 813
Total ... 1 361 182 307 ... 1 395 569 175 ... 2 408 292 254 ... 3 509 905 893 ... 3 979 400 203
Fonte. - Contas da Região e ofícios remetidos.
Os elementos do quadro mostram que, em 31 de Dezembro de 1999, o montante em dívida à Região atingia 3 979 400 203$, distribuído pelo Governo Regional com 2 448 769 390$ e pelos Fundos e Serviços Autónomos com 1 530 630 813$, sendo aquele valor o mais elevado dos anos analisados.
No agregado "Associações", entre 1998 e 1999, assistiu-se à redução de 13 000 000$ do montante em dívida, devido à transformação, em subsídio (ver nota 41) , do empréstimo concedido à Banda Municipal de Câmara de Lobos, destinado à aquisição de um imóvel para a instalação da sua sede.
Ao nível do agregado "Municípios", no período compreendido entre 1997 e 1999, os montantes em dívida não sofreram alterações, encontrando-se a explicação no facto de o período de carência dos empréstimos concedidos ser de 10 anos e de serem remunerados à taxa de juro zero.
O valor inscrito no agregado "Particulares" - Governo Regional" decorreu de um crédito concedido ao particular Sr. Jorge José Silvestre Gonçalves, o qual será objecto de análise autónoma.
Os gráficos seguintes ilustram a estrutura do capital em dívida à Administração Regional Directa e à Indirecta, em 31 de Dezembro de 1999:
Estrutura da dívida ao Governo Regional em 31 de Dezembro de 1999
Estrutura da dívida aos FSA em 31 de Dezembro de 1999
Na Administração Regional Directa, o capital em dívida, no final de 1999, estava repartido do seguinte modo: 55% refere-se a dívidas de empresas (onde se incluem os suprimentos à Empresa Jornal da Madeira), 43% a empréstimos concedidos aos Municípios e 2% a créditos aos particulares.
A dívida para com a Administração Indirecta distribuía-se pelos particulares (96%) e pelas empresas (4%), abrangendo o primeiro agregado os empréstimos concedidos pelo Instituto de Habitação da Madeira.
Alguns dos empréstimos, ainda não amortizados na íntegra, foram analisados em secções autónomas, designadamente os empréstimos concedidos pelo FRIGA e o resultante da execução de um aval, o qual foi objecto de uma acção de fiscalização.
7.3.1.2.3 - Empréstimos concedidos pelo FRIGA
O Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola concedeu os apoios reembolsáveis indicados no quadro seguinte:
QUADRO VII.11
Apoios reembolsáveis concedidos pelo FRIGA - 1999
Entidade ... Valor contrato ... Data ... Res. n.º ... Despacho n.º
Companhia Engenhos Norte, Lda. ... 7 500 000$00 ... 2/5/91 ... 182/91 ... 158/91
Companhia Engenhos Norte, Lda. ... 13 500 000$00... 27/12/96... 338/96 ... 90/96
Fábrica Mel de Cana do Ribeiro Seco ... 10 000 000$00 ... 9/2/95 ... 291/94 ... 216/94
Fonte. - Ofício n.º 83, de 11 de Setembro de 1998.
Os apoios concedidos à Companhia dos Engenhos do Norte, Lda., e à Fábrica de Mel de Cana do Ribeiro Seco foram classificados na rubrica de classificação económica 05 - Subsídios, pelo que, de acordo com o Classificador Económico da Despesa Pública, deveriam, enquanto subsídios, ser "fluxos financeiros, não reembolsáveis [...]", e ter um carácter unilateral.
No entanto, e porque os Despachos autorizadores dos mencionados apoios obrigam as entidades beneficiárias a procederem ao reembolso dos valores recebidos, os montantes transferidos assumem a forma de empréstimos, embora não seja cobrada qualquer taxa de juro (ver nota 42), o que é irrelevante para o efeito.
Por consequência, houve a incorrecta classificação económica da despesa realizada, pois, tratando-se de empréstimos, deveria ter sido classificada na rubrica 09 - Activos Financeiros e não na rubrica 05 - Subsídios, situação que não facilita a determinação do valor global do património financeiro regional.
Colocada a questão à SRPF, esta remeteu para o Ofício n.º 8353, de 1 de Junho de 2001, do FRIGA, com o seguinte conteúdo: "[...] relativamente à classificação orçamental dos apoios reembolsáveis concedidos pelo FRIGA, foi objecto de reparo da Comissão de Fiscalização do FRIGA." A acta de 20 de Março de 1997, refere que "A Comissão de Fiscalização verificou que a Resolução número trezentos e trinta e oito de mil novecentos e noventa e seis, que atribui o subsídio reembolsável de treze milhões e quinhentos mil escudos à Companhia dos Engenhos do Norte, Limitada, cuja classificação correcta deveria ser activos financeiros" e "[...] uma vez que não houve prejuízo para o erário público, a Comissão entendeu por bem aceitar esta situação que, no entanto, futuramente deve ser resolvida da forma acima indicada."
A Comissão de Fiscalização do FRIGA, ao detectar a apontada deficiência formal, com o reparo feito e a recomendação formulada, reduziu a probabilidade de ocorrerem situações semelhantes no futuro. No entanto, sublinha-se que uma incorrecta classificação económica de empréstimos concedidos impossibilita uma adequada avaliação do património regional, designadamente ao nível dos activos financeiros.
A empresa Fábrica de Mel do Ribeiro Seco amortizou integralmente o seu empréstimo, ao contrário da Companhia dos Engenhos do Norte, Lda., que, tendo obtido empréstimos no montante de 21 000 000$, apenas reembolsou 1 500 000$, encontrando-se em situação de incumprimento.
De acordo com as condições fixadas pelos despachos identificados no quadro supra, a falta de pagamento, no prazo estipulado, de qualquer das prestações, determinava o imediato vencimento de todas as demais, constituindo-se a "Companhia dos Engenhos do Norte, Lda." em mora e ficando, consequentemente, obrigada ao pagamento dos respectivos juros.
Além disso, o empréstimo concedido em 1991, no montante de 7500 contos, já deveria ter sido reembolsado na totalidade, e, como já decorreram os cinco anos do prazo do empréstimo, a "Companhia dos Engenhos do Norte, Lda.", perderia a favor do FRIGA, ou do organismo que o substitua, a garantia prestada.
O FRIGA, no entanto, não tomou qualquer iniciativa no sentido de reaver o seu crédito, por ter considerado ser de atender às dificuldades financeiras da empresa e à importância da preservação das indústrias tradicionais existentes na Região (ver nota 43).
Quando confrontada com a situação descrita, a SRPF remeteu para o ofício n.º 8353, de 1 de Junho de 2001, do FRIGA, cujo conteúdo é semelhante ao do ofício n.º 6569, de 20 de Abril de 2001, do mesmo organismo, confirmando-se, deste modo, que a "Companhia dos Engenhos do Norte, Limitada" não amortizou o capital em dívida, nem o FRIGA tomou qualquer iniciativa no sentido de o reaver, acrescido de juros de mora, de acordo com as condições definidas pelos citados despachos.
7.3.1.3 - Evolução global no período 1997-1999
Apresenta-se, seguidamente, em resumo, a evolução da situação do património financeiro activo entre 1997 e 1999:
QUADRO VII.12
Evolução da situação do património financeiro activo
Fonte. - Contas da Região e ofícios recebidos.
Dos valores do quadro anterior, infere-se que a RAM detinha, no final de 1999, activos financeiros no montante de 16,6 milhões de contos (76% em quotas e acções e 24% em créditos concedidos), o que, face ao valor registado no final de 1998, significou um incremento de 3,285 milhões de contos (+ 25%).
As acções e quotas detidas pela Região cresceram, em relação a 1998, 28,7% (2,8 milhões de contos), enquanto que os créditos concedidos aumentaram cerca de 469,5 mil contos (13,4%).
7.3.1.4 - Observância do limite para a realização de operações activas
O Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4/03, que aprovou o Orçamento da Região para 1999, autorizou o Governo Regional, nos termos do seu artigo 12º, a "[...] realizar operações activas até ao montante de 4 milhões de contos", importando, por isso, analisar o cumprimento daquela disposição.
Para tal, elaborou-se o quadro seguinte, de onde constam os valores das subscrições de capital de empresas e dos créditos concedidos pela RAM, em 1999:
QUADRO VII.13
Subscrições de capital de empresas e dos créditos concedidos pela RAM - 1999
... (Em contos)
Operação realizada ... Valor ... (%)
ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A. ... 760 000 ... 22,3
ADERAM - Assoc. de Desenvolvimento da RAM. ... 600 ... -
SDPS - Sociedade Desenvolvimento Porto Santo. ... 100 000 ... 2,9
Vialitoral - Concessões da Madeira, S. A. ... 20 048 ... 0,6
APRAM - Admin. Portos da RAM, S. A. ... 1 935 383 ... 56,8
Empréstimos concedidos pelo Governo Regional. ... 423 770 ... 12,4
Empréstimos concedidos pelos FSA ... 168 668 ... 4,9
Total ... 3 408 469 ... 100
Fonte.- Conta da Região 1999 e Contas de Gerência dos FSA.
Comparando o total expresso no quadro com o valor da autorização parlamentar, conclui-se que aquele limite foi respeitado (ver nota 44).
7.3.1.5 - Rendimentos patrimonais
No quadro abaixo, figuram os rendimentos patrimoniais obtidos pela Região em 1999, provenientes da distribuição de dividendos das empresas participadas e das operações de crédito efectuadas pela Administração Pública Regional:
QUADRO VII.14
Rendimentos patrimoniais - 1999
... (Em contos)
Rendimentos dos activos financeiros ... Valor ... (%)
Dividendos:
Cimentos Madeira ... 60 000 ... 28,7
Soc. Desenvolvimento da Madeira ... 127 500 ... 61
Juros:
PRID e RAVP (ver nota 45) ... 21 578 ... 10,3
Total ... 209 078 ... 100
Fonte. - Ofícios remetidos.
Os activos financeiros renderam à Região 209 mil contos, dos quais 187,5 mil contos são relativos a rendimentos provenientes da distribuição de dividendos da Cimentos Madeira e da Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, com, respectivamente, 127,5 mil contos e 60 mil contos. Os restantes 21,578 mil contos referem-se a juros cobrados nos empréstimos concedidos ao abrigo do PRID e do RAVP, pelo Instituto de Habitação da Madeira.
Em 31 de Janeiro de 2000, a Região arrecadou a importância de 23 milhões de contos (de um total de 50 milhões de contos) como contrapartida da transferência para a Sociedade VIALITORAL, S. A. (detida a 20% pela RAM) dos troços viários que compõem a ligação entre a Ribeira Brava e Machico. No entanto, nos termos do diploma que aprovou as bases da concessão, não se prevê o pagamento da utilização das vias concessionadas pelo utilizador, mas sim pelo Governo Regional.
Assim, na perspectiva das finanças públicas, afigura-se que o encaixe efectuado pela RAM não poderá ser considerado com um verdadeiro rendimento patrimonial, devido a natureza não efectiva daquela receita, dado que o preço da cedência do património regional (e dos direitos de exploração) àquela entidade dará lugar a pagamentos (resultantes do pagamento dos serviços de exploração e manutenção da rede viária acrescido da margem de lucro da empresa), durante o período acordado.
7.4 - Acções de fiscalização
7.4.1 - Património real
Não obstante os condicionalismos assinalados, no domínio do património real, seleccionou-se uma amostra aleatória de actos praticados pela Administração Regional, no âmbito da gestão dos seus bens móveis, tendente a verificar, por referência à legislação aplicável, o grau de correcção de tais actos.
Dos resultados obtidos com essa acção, destaca-se a alienação, a título gratuito e definitivo, a favor da Associação dos Bombeiros Voluntários Madeirenses (instituição de utilidade pública) de uma viatura de marca Alfa Romeo, matrícula AX-76-33, totalmente amortizada, pertencente ao domínio privado da RAM.
A referida alienação foi autorizada pela Resolução n.º 89/99, de 2 de Fevereiro, com fundamento legal no art.º 10.º do DL n.º 307/94, de 21 de Dezembro, onde o n.º 1 incumbe o serviço que tiver disponibilizado os bens de "promover a sua alienação pela forma determinada pela entidade competente, nos termos do artigo 8.º, e da qual é lavrado auto", e o n.º 2 estabelece que a alienação seja feita através de um anúncio que contenha as condições fixadas para o efeito.
Porém, nos termos do art.º 1.º, n.º 2, alínea f), do mesmo DL n.º 307/94, este diploma não se aplica à aquisição, gestão e alienação dos veículos automóveis do Estado, pelo que será discutível que a prática do acto em apreço possa beneficiar do regime legal daquele diploma.
No exercício do contraditório, a SRPF alegou o seguinte:
[...] porque não existe legislação específica que regulamente a venda de automóveis do estado, e que, apesar do Decreto-Lei n.º 307/94, de 21 de Dezembro, excluir do âmbito da sua aplicação os veículos automóveis do Estado, considerou-se que, na falta de legislação especial, era aplicável tal diploma, por via do instituto de integração de lacunas previstas no artigo 10.º do Código Civil, sendo certo que a forma de alienação das ditas viaturas pela forma prevista naquele diploma seria a que melhor asseguraria a transparência e legalidade de todo o processo."
Alegou, ainda, "[...] porque a Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses é uma instituição de utilidade pública, considerou-se [...] proceder-se à cessão da dita viatura nos termos preconizados pelo supra referido Decreto-Lei n.º 307/94, de 21 de Dezembro".
Em sede de definição do regime legal aplicável à alienação de bens móveis, o citado DL n.º 307/94, de 21 de Dezembro, estabeleceu os princípios gerais de aquisição, gestão e alienação dos bens móveis do domínio privado do Estado, prevendo expressamente no art.º 1º, n.º 2, alínea f), a sua não aplicação à aquisição, gestão e alienação dos veículos automóveis do Estado. Logo, a referida alienação não tem suporte legal naquele diploma (ver nota 46).
7.4.2 - Património financeiro
7.4.2.1 - Crédito concedido por execução de um aval
No ano económico de 1983, o Governo Regional concedeu um aval ao Sr. Jorge José Silvestre Gonçalves, através da Resolução n.º 886/83, de 13 de Outubro, para garantir a subscrição de uma livrança de 13 870 000$, junto da Caixa Económica do Funchal (hoje Banif), com a data de vencimento de 13 de Março de 1984. Esta livrança tinha como objectivo financiar a instalação duma exploração agro-pecuária, na freguesia e concelho de Santa Cruz, e constituía a reforma de uma anterior no montante de 14 200 000$.
Entre 1984 e 1988, o Sr. Jorge José Silvestre Gonçalves não cumpriu as suas obrigações junto da referida instituição bancária, pelo que o Governo Regional foi chamado a honrar a sua posição de avalista, após ter envidado esforços junto das entidades envolvidas no financiamento da empresa do particular, com o objectivo de pôr em execução um plano de amortização da dívida, de harmonia com os resultados financeiros da exploração.
Em 24 de Fevereiro de 1998, foi celebrado um Protocolo de Acordo, entre o Governo Regional, representado pelo Secretário Regional do Plano, e o BANIF, S. A., representado pelo Presidente do seu Conselho de Administração, onde o GR se comprometeu a pagar ao BANIF, S. A., entre outros compromissos, a dívida do Sr. Jorge José Silvestre Gonçalves, constituída por:
Livrança descontada ... 13 870 000$00
Juros e encargos (ver nota 47) ... 22 102 533$00
Total ... 35 972 533$00
Na sequência da assunção da dívida pela Região, assinou-se um Protocolo entre o Governo Regional, representado pelo Secretário Regional do Plano, a UCALPLIM, representada pelo Presidente da Comissão Administrativa, e o mutuário (ver nota 48). Neste Protocolo, ficou convencionado que o mutuário procederia à liquidação da dívida, em 180 prestações mensais de capital e juros, no período compreendido entre Março de 1988 e Março de 2002, totalizando esta, no final do prazo acordado, o valor de 107 071 494$.
No caso de incumprimento, e de modo a garantir o plano de amortização, a UCALPLIM procederia à retenção nos pagamentos a efectuar ao Sr. Jorge José Silvestre Gonçalves, relativos ao leite entregue pelo mesmo, do valor correspondente a cada prestação mensal.
De 1989 a 1993, o mutuário pagou prestações em dívida, no montante de 6 060 153$, conforme consta do mapa seguinte, sendo que os valores entregues divergiram dos previstos no plano de amortização definido:
QUADRO VII.115
Reembolsos no período de 1989-1994
Ver documento original)
Fonte. - Guias de Receita da Tesouraria do Governo Regional.
Entre 1994 e 1999, o mutuário não procedeu ao reembolso das importâncias em dívida, limitando-se a Direcção Regional de Finanças a enviar, anualmente, um ofício (o último ofício data de Setembro de 1999) ao mutuário, fazendo referência aos seguintes aspectos:
À obrigatoriedade do cumprimento integral das prestações em dívida;
Que a cessação, ou mudança de actividade da empresa, não invalida a situação existente;
Ao privilégio creditório de que o Governo Regional goza sobre os bens das empresas privadas a quem tenha concedido o aval, até ao valor da quantia despendida, em virtude da garantia prestada, de acordo com o art.º 15º do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.
Com efeito, nos termos do art.º 733º do Código Civil, o "Privilégio creditório é a faculdade que a lei, em atenção à causa do crédito concede a certos credores, independentemente do registo, de serem pagos com preferência a outros", o que significa que a Região tem prioridade sobre outros credores da entidade devedora.
E, face ao disposto no art.º 15º do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, a Região, sem prejuízo de outras garantias, "[...] goza do privilégio mobiliário geral sobre os bens das entidades beneficiárias, até ao montante da quantia despendida em razão da garantia prestada." (ver nota 49).
No entanto, para o exercício daquele privilégio, é necessário que existam bens móveis no património do devedor e que os mesmos sejam apreendidos. E, segundo informou a Direcção Regional de Finanças, depois de ter contactado a Direcção de Finanças da RAM, o Sr. Jorge José Silvestre Gonçalves não possui quaisquer bens móveis, sobre os quais a Região possa exercer os seus direitos, o que impossibilita a recuperação dos créditos concedidos, cujo valor em dívida ascendia, em 31 de Deze,bro de 1999, a 54 420 185$.
Sobre esta questão, a SRPF, em sede de contraditório, ao não fornecer quaisquer elementos, permite concluir que, efectivamente, a Região não dispõe de mecanismos que possibilitem a recuperação do crédito concedido.
(nota 1) O domínio público é formado por bens naturais e por coisas devidas à acção do homem, os primeiros constituem o domínio público natural, as segundas o domínio público artificial. Por contraste com os do domínio público, os bens do domínio privado são os que, "ao menos em princípio, estão sujeitos a um regime de direito privado e inseridos no comércio jurídico correspondente" - in Prof. Doutor Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., 5.ª reimpressão, vol. II, pp. 960 e segs.
(nota 2) Cfr. o Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VI, 1994, pág. 285.
(nota 3) Créditos, débitos, direitos de participação social e outros direitos equivalentes com conteúdo patrimonial e imaterial; saldos de tesouraria; participações em empresas nacionais ou estrangeiras; titularidade sobre empresas públicas e direitos de tutela.
(nota 4) Cfr. o DL n.º477/80, de 15 de Outubro, que criou o inventário geral do património do Estado.
(nota 5) Nesse sentido, têm sido efectuadas diversas diligências, destacando-se as acções de formação ministradas pela Direcção Regional do Património, e a circular informativa elaborada por este serviço. Cfr. o ofício n.º SAI05512/00/SRP, de 3 de Novembro de 2000, da Secretaria Regional do Plano e Finanças.
(nota 6) O Governo Regional da Madeira e os Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 7) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no capítulo sobre "As Contas da Administração Pública Regional."
(nota 8) "Anexo XXXVI - Participação da região no capital social de empresas (situação em 31 de Dezembro de 1999)"; "anexo XXXVII - balanço sintético das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999"; "anexo XXXVIII - Demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1999".
(nota 9) Do n.º 6 da referida circular, consta que "Com a finalidade de construir a Conta Patrimonial da RAM, todos os serviços e organismos pertencentes ao Governo Regional, devem elaborar e manter actualizado o inventário dos bens que lhes estejam afectos, pelo que, devem enviar à Direcção Regional do Património, até ao dia 31 de Março do ano n, o inventário do ano anterior."
(nota 10) O art.º 3º do referido diploma concedeu autorização ao Governo Regional para adjudicar à mesma empresa a concessão do transcrito objecto social.
(nota 11) Este valor, que não foi objecto de consolidação, corresponde ao capital subscrito pela Região, independentemente do mesmo se encontrar totalmente realizado.
(nota 12) O valor constante do mapa ascendia a 7500 contos (15% do capital), quando, na realidade, a participação regional é de 15 000 contos (30% do capital).
(nota 13) Apesar do IDRAM ter pago 100 000 contos, o equivalente a 50% do capital subscrito pela Região, constava, em nota ao mapa anexo XXXVI, que ainda não tinha sido paga qualquer parcela do capital subscrito.
(nota 14) A AREAM - Agência Regional de Energia e Ambiente e a ADERAM - Associação de Desenvolvimento da RAM, esta criada em 1999, são associações privadas sem fins lucrativos.
(nota 15) Foram constituídas em 1999: a SDPS - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, a VIALITORAL - Concessões da Madeira, S. A., a APRAM - Administração dos Portos da RAM, S. A., e a ADERAM - Associação de Desenvolvimento da RAM.
(1 nota 6) Durante o ano de 1999, a Região procedeu apenas à realização de 680 mil contos relativos à última parte do anterior aumento de capital (de 8,5 para 13,5 milhões de contos, decidido na Assembleia Geral de 29 de Abril de 1998) - cfr. as Resoluções n.os 391/99 e 570/99.
(nota 17) Dessas acções, 10 500 são representativas do capital social de constituição da empresa (cfr. a Resolução n.º 1197/99) e 1 294 455 do primeiro aumento de capital (cfr. a Resolução n.º 1764/99). Durante o ano económico de 1999 (no período complementar), o Governo Regional, através da Resolução n.º 1764/99, procedeu à realização parcial do aumento de capital subscrito (1 186 217 contos).
(nota 18) Cfr. a Resolução n.º 976/99. Relativamente à realização do capital ver o Capítulo sobre o processo orçamental.
(nota 19) No dia 11 de Outubro de 1999, a Vialitoral, S. A., divulgou, publicamente, junto dos potenciais interessados a oportunidade de participarem no aumento de capital da empresa para (Euro) 500 000. A esse convite respondeu apenas o agrupamento formado pelas seguintes empresas: FINPRO SGPS, S. A.; Construtora do Tâmega, S. A.; Avelino Farinha & Agrela, Lda.; Somague - Engenharia, S. A.; Zagope, S. A.; Tecnovia Madeira S. A. e Somague - Concessões e Serviços S. A. O processo negocial então encetado conduziu à assinatura, emm 28 de Janeiro de 2000, do contrato de concessão, tendo a concessionária ficado obrigada a pagar à RAM a quantia de 50 milhões de contos, como contrapartida da transferência para a sociedade das secções viárias em que se dividem as vias concessionadas. Em 31 de Janeiro de 2000, deu entrada na Tesouraria do Governo Regional, a primeira tranche da contrapartida acordada, no montante de 23 milhões de contos, receita esta imputada ao ano económico de 1999. A partir de 31 de Dezembro de 2001, e durante o prazo de 25 anos da concessão, a RAM vinculou-se ao pagamento à sociedade das importâncias relativas à utilização das ditas vias pelos automobilistas.
(nota 20) Cfr. o ofício n.º 153/01-IBTAM, de 20 de Fevereiro de 2001.
(nota 21) Concretamente: 810 mil contos respeitantes a aumentos de capital da ANAM, S. A. (760 mil contos resultantes da subscrição efectuada em 1999 - aumento de capital de 13,5 para 17,3 milhões de contos e 50 mil contos da subscrição efectuada em 1993 - aumento de capital no valor de 250 mil contos); 108 mil contos do primeiro aumento do capital social da APRAM, S. A., no valor de 1.294.455 contos; 100 mil contos do capital da Marítimo da Madeira Futebol SAD; 70 mil contos do capital da Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.; e 7500 contos do capital da Madeira Andebol, SAD.
(nota 22) Com base nas informações constantes do Relatório da Conta da Região e nos documentos de prestação de contas das empresas obrigadas à sua remessa à SRMTC.
(nota 23) Os mapas anexos à Conta da Região não reflectem a situação de todas as empresas com participação pública, já que, conforme consta das notas àqueles mapas, não se encontravam disponíveis os elementos respeitantes às empresas: Polo Cientifico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo S. A., Académico Marítimo da Madeira Andebol, SAD, MIGS - Madeira Island Gift Shop, S. A., PLANAL, Madeira Andebol, SAD, Marítimo da Madeira Futebol, SAD. As contas da Madeira Tecnopólo S. A. e da Académico Marítimo da Madeira Andebol, SAD deram entrada no Tribunal e a "MIGS - Madeira Island Gift Shop, S. A.," ainda não iniciou a actividade. Em relação à Planal - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira, S. A., apurou-se que as contas da empresa (de 1996 a 1999) estão dependentes da certificação legal das contas do exercício de 1996. Segundo a administração, constituíram impedimentos à prestação de contas: a ausência, à data da aquisição da empresa pelo Governo, de contabilidade organizada; as dificuldades de natureza contabilística inerentes à cedência, em 1996, da posição contratual da Planal ao Club de Golfe do Santo da Serra; e, finalmente, os problemas surgidos entre a empresa de auditoria e o revisor oficial de contas. No caso do "Marítimo da Madeira Futebol, SAD" e da "Madeira Andebol, SAD", a Direcção Regional de Finanças disponibilizou, em 2 de Abril de 2001, o Balanço e a Demonstração de Resultados, respeitantes no primeiro caso, ao exercício de 31 de Julho de 1999 a 31 de Julho de 2000 e, no segundo, ao exercício de 31 de Dezembro de 1998 a 31 de Dezembro de 1999 - cfr. o ofício n.º 10, de 2 de Abril de 2001.
(nota 24) Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas e da Conta da Região (cfr. anexo XXXVII). Os totais apresentados correspondem aos valores constantes dos mesmos documentos.
(nota 25) Informações obtidas a partir do Relatório e Contas do ano de 1999.
(nota 26) As fases da obra foram assim discriminadas: 1.ª fase - Pista de 2336 metros; 2.ª fase - Pista 2781 metros; 3.ª fase - remodelação da aerogare.
(nota 27) Dos quais: 12,4 milhões de contos originados por consumos de electricidade (7,4 milhões de contos representam a facturação de iluminação pública dos exercícios de 1990 a 1999) e 1,1 milhões de contos por serviços prestados.
(nota 28) Cfr. o disposto no art.º 10º do DLR n.º 19/99/M, de 1 de Julho.
(nota 29) Atenta a disponibilidade de elementos informativos, procedeu-se à inscrição, no quadro, dos resultados de empresas cuja situação não tem sido destacada nos mapas anexos ao relatório da Conta da Região (de 1999 e de anos anteriores), bem como nos precedentes Relatórios sobre a Conta da Região, casos da Empresa Jornal da Madeira; da Madeira Tecnopólo; da Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD, e da Madeira Andebol, SAD.
(nota 30) Para o exercício de 2000, a Administração previa uma situação idêntica à de 1999. No entanto, a empresa, através do aumento de capital, já deliberado em Assembleia Geral, pretende repor a situação financeira num nível adequado, por forma a gerar capitais próprios positivos.
(nota 31) O resultado de 1999 (embora negativo) reflecte, quando comparado com os apresentados no triénio anterior, uma tendência, iniciada em 1996, para o equilíbrio da empresa.
(nota 32) Aquele resultado negativo resulta das operações de consolidação, já que o resultado líquido (próprio) da Empresa Horários do Funchal é positivo em 30 455 contos.
(nota 33) Os subsídios à exploração do exercício de 31 de Dezembro de 1998 a 31 de Dezembro de 1999 foram os seguintes: Empresa de Cervejas da Madeira, Lda.: 3609 contos; Empresa de Electricidade da Madeira: 1 191 676 contos; Horários do Funchal, Transportes Públicos, S. A.: 3332 contos; Indústria de Laticínios da Madeira: 193 contos; Imprensa Regional da Madeira, E. P.: 42 610 contos; Agência Reg. de Energia e Ambiente: 89 306 contos; Centro de Ciência e Tecnologia: 73 990 contos; Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda.: 115 985 contos; Empresa Jornal da Madeira: 97 299 contos; Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD: 84 924 contos; Madeira Andebol SAD,: 61 602 contos.
(nota 34) Permite desagregar os resultados líquidos nas suas diversas componentes: resultado operacional, resultado financeiro e resultado extraordinário.
(nota 35) Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas enviados e da Conta da Região (anexo XXXVII). Os totais apresentados correspondem aos valores constantes dos mesmos documentos.
(nota 36) Dizem respeito aos lucros ou prejuízos obtidos na actividade principal da empresa, ou seja, aquela para a qual os seus recursos foram mais vocacionados.
(nota 37) Em concreto, ter-se-á de tomar em linha de conta a influência de outros factores, em particular: a "juventude da empresa", as características especiais dos serviços ou bens que produz, a fixação de preços sociais pelo Governo, etc.
(nota 38) Note-se que este resultado foi obtido apesar da redução de 15% do tarifário de 1999, da não arrecadação da totalidade dos subsídios à exploração protocolados com o Governo Central e do aumento dos preços dos combustíveis.
(nota 39) Segundo o Relatório e Contas, o Governo da República não terá transferida a totalidade da verba acordada, facto que penalizou os resultados da empresa em cerca de 811 mil contos.
(nota 40) Incluem-se neste agregado os empréstimos concedidos no âmbito do Programa Iniciativas Locais de Emprego.
(nota 41) Cfr. a resolução n.º 1750/99, de 2 de Dezembro.
(nota 42) "Mútuo é o contrato pelo qual uma das partes empresta à outra dinheiro ou outra coisa fungível, ficando a segunda obrigada a restituir outro tanto do mesmo género e qualidade", de acordo com a definição do artigo 1142.º do Código Civil.
(nota 43) Cfr. o ofício n.º 6569, de 20 de Abril de 2001, do FRIGA.
(nota 44) A APRAM - Administração de Portos da RAM, S. A., destaca-se com 54,5% do total utilizado.
(nota 45) O montante de juros efectivamente vencidos em 1999 foi de 68 465 373$, no entanto, 43 968 732$ foram subsidiados pelo IHM e 2 918 519$ estavam no final do ano de 1999 em atraso.
(nota 46) Nos termos do art.º 10.º do Código Civil, "Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos" e "Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei". À venda de bens móveis pertencentes à RAM aplica-se, com as devidas adaptações, e sem prejuízo do disposto no citado Decreto-Lei n.º 307/94, o Decreto-Lei n.º 97/99, de 8 de Junho - ver o art.º 4.º, n.º 2, deste diploma.
(nota 47) Sendo 1 735 345$ de juros postecipados e 20 367 188$ de juros de mora.
(nota 48) Cfr. a Resolução n.º 399/88, de 24 de Março.
(nota 49) Cfr. também o art.º 735º do Código Civil.
CAPÍTULO VIII
Operações de Tesouraria
8.1 - Considerações gerais
Determina a al. f) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM ex vi do art.º 42.º, n.º 3 do mesmo diploma, que o Tribunal de Contas, no relatório e parecer sobre a Conta da Região, aprecia a actividade financeira da RAM, no ano a que a Conta se reporta, sob o aspecto da "[...] movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações".
Nos termos do DL n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprovou o regime da Tesouraria do Estado, a actividade da tesouraria compreende dois tipos de operações, as decorrentes da execução do orçamento e as denominadas Operações Específicas do Tesouro (OET) (ver nota 1) que constituem o objecto principal da análise efectuada no presente capítulo. São exemplos de operações específicas do tesouro regional:
As relacionadas com o movimento de fundos cobrados para entrega a terceiras entidades (ver nota 2), que, no caso da RAM, têm sido orçamentadas sob a denominação de recursos próprios de terceiros (quer a débito, no capítulo 20 da receita, quer a crédito, no capítulo 75 do orçamento da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação);
As destinadas a assegurar a gestão da tesouraria, que envolvem movimentos de fundos relacionados com a antecipação de receitas para suprir dificuldades momentâneas de tesouraria ou a realização de outras operações financeiras de carácter não orçamental.
8.2 - Âmbito de verificação
No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer, na área dos recursos próprios de terceiros, procedeu-se à análise da regularidade das alterações orçamentais efectuadas, mediante a abertura de créditos especiais e da execução orçamental a nível da receita e da despesa, incluindo a sua evolução. Procedeu-se igualmente ao apuramento e confirmação contabilística dos saldos da gerência (inicial e final) e à confirmação, com base nas certidões de receita emitidas pela Direcção-Geral das autarquias locais, das verbas destinadas às autarquias locais (representativas de 47% do total das cobranças e dos pagamentos efectuados).
Na área das operações de Tesouraria, para além da análise da informação disponibilizada pelos mapas relativos à situação de tesouraria, procedeu-se à análise da sua consistência e à sua comparação com o mapa da Conta do Tesoureiro de 1999. Procedeu-se igualmente à identificação dos aspectos relevantes resultantes da Verificação Interna efectuada à Conta do Tesoureiro de 1999.
8.3 - Análise global
8.3.1 - Considerações prévias
À semelhança do que se verificou em anos anteriores, apurou-se, através da comparação entre as receitas de origem comunitária registadas na Conta e algumas certidões emitidas pelas entidades processadoras, que em 1999, foram transferidas directamente para beneficiários da RAM comparticipações financeiras decorrentes da execução de programas e projectos financiados pela União Europeia que passaram à margem do orçamento e da conta da Região.
Atento o disposto na alínea i) do art.º 67.º da Lei n.º13/91, de 5 de Junho, bem como da alínea i) do art.º 108.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto (ver nota 3), que referem que constituem receitas da Região "Os apoios da União Europeia", tem sido entendimento do Tribunal de Contas que a não movimentação de parte daqueles apoios no orçamento e Conta da Região constitui uma violação ao princípio da plenitude orçamental (ver nota 4) previsto no art.º 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
No entanto, e atendendo a que:
A omissão de inscrição orçamental daquelas receitas deriva essencialmente das normas de funcionamento estabelecidas para o II Quadro Comunitário de Apoio, designadamente da definição de um único interlocutor nacional para a gestão de alguns fundos e programas comunitários (ver nota 5) direito dos residentes na Região a poderem apresentar directamente as respectivas candidaturas aos organismos gestores de programas de âmbito nacional.
A passagem daqueles fundos pelo orçamento regional, para além de ir contra os mecanismos de funcionamento do Quadro Comunitário de Apoio, parece carecer de racionalidade económica e financeira (ver nota 6) por não se anteverem quaisquer benefícios emergentes da mera passagem daquelas verbas pelo orçamento regional e porque a administração regional não tem qualquer intervenção no processo;
Embora a Região proceda à orçamentação em recursos próprios de terceiros (no capítulo 20 da receita e 75 da despesa) de verbas para entrega a terceiras entidades e, em coerência com o princípio estabelecido no Estatuto devesse promover a orçamentação das restantes transferências comunitárias, verifica-se que em rigor, o princípio da plenitude orçamental só se aplica "às receitas e despesas da administração pública regional" e não aos recursos próprios de terceiros, dado constituírem, tal como o próprio nome indica, receitas de terceiros.
E, pese embora o disposto no Estatuto Político Administrativo da RAM, afigura-se aceitável admitir que não exista, relativamente às verbas comunitárias geridas centralmente e transferidas directamente para os beneficiários, uma efectiva violação do princípio da plenitude orçamental.
8.3.2 - Análise da execução
O valor das cobranças e dos pagamentos de recursos próprios de terceiros ascendeu, em 1999, a cerca de 14 milhões de contos, correspondente a uma taxa de execução de 86,4%, e a um desvio face ao orçamento final de aproximadamente 2,2 milhões de contos.
Em termos estruturais verifica-se que cerca de metade das cobranças respeitaram a transferências do orçamento do Estado destinadas às autarquias locais, e cerca de um quarto aos descontos de IRS e para a Caixa Geral de Aposentações. O saldo transitado para a gerência seguinte ascendeu a 99,8 mil contos, indiciando, em termos anuais, uma correcta gestão pela Tesouraria das verbas consignadas.
As cobranças (bem como os pagamentos ) registaram, face ao ano precedente, um crescimento da ordem dos 5,5% (+735 mil contos), sendo de realçar o significativo aumento das verbas para entrega aos Municípios, que ascendeu a cerca de 25%, correspondente em termos absolutos a mais 1,348 milhões de contos que em 1998.
O comportamento das comparticipações comunitárias indicia a consolidação da tendência iniciada em 1997, caracterizada pela redução do peso daquelas rubricas no total dos recursos próprios de terceiros.
Da comparação entre os mapas relativos à situação de tesouraria constantes da Conta da Região com o mapa da Conta do Tesoureiro de 1999 não resultou a identificação de qualquer inconsistência.
8.3.3 - Observações e recomendações
As demonstrações financeiras, bem como as verificação efectuadas, indiciam uma correcta gestão dos fundos consignados a terceiras entidades por parte do Governo Regional (n.º 8.2 e 8.4.4.);
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos deverá expressar, desagregadamente, os movimentos de fundos de natureza orçamental dos relacionados recursos próprios de terceiros. Deverão também, passar a ser incluídos naquele mapa, os movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos relacionados com as operações de dívida flutuante, dado constituírem movimentos de fundos que, embora transitoriamente, ficam à responsabilidade do tesoureiro (n.º 8.4.5.). Em sede de contraditório a Secretaria Regional do Plano e Finanças informou que iria implementar as alterações sugeridas.
No contexto da revisão da Lei de Enquadramento do orçamento Regional ou da Lei das Finanças Regionais, dever-se-á definir com rigor o alcance da regra da anualidade, atentas as excepções introduzidas pelos DLR que aprovam (ou modificam) os orçamentos regionais em matéria de contabilização das receitas.
8.4 - Recursos próprios de terceiros
8.4.1 - Alterações orçamentais
Em virtude de se tratarem de fundos consignados a terceiras entidades, as alterações orçamentais das rubricas que compõem o agrupamento em análise, são efectuadas com recursos à abertura de créditos especiais (ver nota 7), que se traduzem na inscrição ou reforço de dotações de despesa, com compensação no aumento da correspondente previsão de cobrança.
Esta especificidade decorre do facto de os recursos próprios de terceiros se encontrem sujeitos à exigência do duplo cabimento, isto é, para que a entrega de verbas consignadas se possa realizar, é necessário, para além do correspondente cabimento, que aquela importância tenha dado entrada nos cofres da Região.
Durante o ano de 1999, o Governo Regional, mediante despacho do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, procedeu à abertura de créditos especiais no orçamento regional traduzidos no reforço da dotação dos capítulos 20 da receita e 75 da despesa em cerca de 1,1 milhões de contos (ver nota 8), correspondentes a +7,4% do que o valor inicialmente previsto (15,2 milhões de contos).
A discriminação das alterações ao orçamento Inicial, bem como a representação gráfica da sua importância relativa no total do orçamento, consta do quadro e gráfico seguintes:
QUADRO VIII.1
Alterações ao orçamento inicial
GRÁFICO VIII.1
Alterações ao orçamento inicial
Embora em termos globais não se tenham verificado grandes desvios entre o orçamento inicial (15,2 milhões de contos) e o orçamento final (16,4 milhões de contos), são relevantes as alterações evidenciadas nas rubricas, "Outros Fundos Comunitários" e "Fundo Social Europeu", com respectivamente mais 361 mil contos (+6761%) e mais 126 mil contos (+5159%) que o valor previsto no momento da elaboração do orçamento.
Enquanto no primeiro caso, aquele acréscimo foi motivado pelo aumento do volume de transferências ao abrigo do Programa REGIS no segundo, deveu-se ao aumento das transferências do Fundo Social Europeu resultantes da execução do Regime de Incentivos às Micro Empresas (RIME).
Em termos estruturais, verifica-se que:
Cerca de metade das verbas orçadas em recursos próprios de terceiros, provêm de transferências do orçamento do Estado (do ex-Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território) destinando-se ao financiamento dos Municípios (51% no orçamento inicial e 47% no orçamento final) a título do Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal;
Pouco mais de um quarto do valor orçado corresponde a retenções sobre os vencimentos e salários dos funcionário do Governo Regional a título de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (16%) e de descontos para a Caixa Geral de Aposentações (10%);
As transferências do FEDER (12%), de Outros Fundos Comunitários (2%) e do FSE (1%) representam cerca de 15% do total do valor orçamentado.
8.4.2 - Recebimentos de recursos próprios de terceiros
Face a uma previsão de cobrança da ordem dos 16,4 milhões de contos, foram arrecadados no ano de 1999 cerca de 14,1 milhões de contos, correspondentes a uma taxa de execução de 86,4% (-2,2 milhões de contos que o previsto).
A distribuição das cobranças pelas rubricas com maior expressão financeira, bem como o respectivo desvio face ao orçamento final, consta do quadro e gráfico seguintes:
QUADRO VIII.2
Execução e taxa de execução de rec. dos RPT
... (Em contos)
Designação ... Execução ... Taxa exec. ... Desvio
FEDER ... 1 333 614 ... 70,8 ... - 550 351
Outros Fundos Comunit. ... 370 529 99,8 ... - 925
Fundo Geral Municipal ... 4 181 479 ... 81,8 ... - 930 521
Fundo Coesão Municipal ... 2 543 611 ... 100 ... -
Transf. p/ Juntas de Freg. ... 644 353 ... 100 ... - 104
CGA ... 1 654 534 ... 100 ... - 745
DRSS ... 255 617 ... 85,9 ... - 41 904
IRS ... 2 686 779 ... 100 ... - 613
Sibr Pedip II ... - ... - ... - 327 887
FSE ... 123 965 ... 94,3... - 7 499
Restantes... 346 304 ... 48,9 ... - 361 658
Total ... 14 140 786 ... 86,4 ... -2 222 206
GRÁFICO VIII.2
Receita dos RPT
Recebimentos
De acordo com os elementos constantes no quadro anterior, verifica-se que:
O desvio de 2,2 milhões de contos entre o orçamento final e a execução deveu-se, fundamentalmente, ao erro na previsão das receitas provenientes do "Fundo Geral Municipal" (-930,5 mil contos, ou seja, -18,2% do que o previsto), do FEDER (-550,4 mil contos, correspondentes - 29,2% que o orçamentado) e do SIBR Pedip II (-327 mil contos, -100%).
Segundo a Direcção Regional de orçamento e Contabilidade (ver nota 9), a explicação para os desvios observados a nível da rubrica "Fundo Geral Municipal" radica nas retenções efectuadas ao abrigo do Protocolo de Reequilibrio Financeiro dos Municípios (ver nota 10), dado que os valores são orçamentados em termos globais, de acordo com o estipulado no orçamento do Estado, e e um lapso de digitação no sistema informático, na altura da elaboração da proposta de orçamento para 1999. Nos restantes casos, os desvios apurados resultam de erro na previsão das receitas aquando da elaboração da proposta de orçamento para 1999.
Um número substancial de rubricas registou taxas de execução muito próximas dos 100%, casos dos "Outros fundos comunitários", do "Fundo Coesão Municipal", das "Transferências para as Juntas de Freguesia", da "Caixa Geral de Aposentações" e do "Imposto sobre o Rendimento das pessoas Singulares" revelando elevada acuracidade das previsões orçamentais.
A evolução das cobranças das rubricas com maior peso relativo, bem como do total das cobranças, entre 1995 e 1999, consta do gráfico e quadro seguintes.
QUADRO VIII.3
Evolução das cobranças
... (Em milhares de contos)
Designação ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Feder ... 7 257 ... 5 181 ... 2 204 ... 2 125 ... 1 334
Outros Fundos Comunit. ... 3 685 ... 5 965 ... 1 442 ... 5 ... 371
Câmaras Municipais (ver nota 11) ... 3 975 ... 4 609 ... 4 902 ... 5 377 ... 6 725
CGA ... 1 262 ... 1 355 ... 1 427 ... 1 499 ... 1 655
IRS ... 1 867 ... 2 038 ... 2 243 ... 2 440 ... 2 687
SIBR PEDIP II ... 4 097 ... 2 676 ... 220 ... 304 ... -
... (Em milhares de contos)
Designação ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Total das cobranças ... 23 278 ... 23 016 ... 13 794 ... 13 406 ... 14 141
GRÁFICO VIII.3
Evolução das cobranças
Da análise ao quadro, verifica-se que o total das cobranças de recursos próprios de terceiros evoluíu por patamares, um primeiro até 1996, consubstanciado num volume de cobranças da ordem dos 23 milhões de contos, e um segundo, desde 1997 até 1999, caracterizado por cobranças da ordem dos 14 milhões de contos.
Aquele comportamento é explicado pela redução das cobranças com origem comunitária (FEDER, Outros Fundos Comunitários e do SIBR) iniciada, em 1997, com uma queda abrupta daquelas transferências, e que se manteve, embora a ritmos muito inferiores, nos anos subsequentes.
Por seu turno, as receitas destinadas às Câmaras Municipais e os descontos sobre os vencimentos e salários (IRS e CGA) evidenciam crescimentos sustentados ao longo do período em análise. Relativamente a 1998, as verbas destinadas aos municípios registaram um aumento de cerca de 1,34 milhões de contos (+25% que no ano anterior) enquanto os descontos para IRS e para a CGA apresentaram taxas de crescimento da ordem dos 10%, correspondentes em termos absolutos, respectivamente, a mais 247 e 157 mil contos do que as cobranças do ano anterior.
Realce ainda para o significativo aumento das cobranças dos Outros Fundos Comunitários, que ascenderam a 366 mil contos (provenientes do programa REGIS), contrabalançadas pela redução das cobranças provenientes do FEDER (-791 mil contos) e do SIBR (-304 mil contos).
8.4.3 - Pagamentos a terceiros
Tal como seria de esperar, visto tratarem-se de verbas consignadas, as saídas de fundos, quer em termos de estrutura como de valor (14,13 milhões de contos), registaram um comportamento idêntico ao das cobranças (14,14 milhões de contos) .
O mapa e gráfico seguintes sintetizam a execução orçamental do capítulo 75 da despesa, reflectindo os desvios verificados entre a previsão e os pagamentos contabilizados nas rubricas mais significativas do agregado em análise:
QUADRO VIII.4
Execução orçamental da despesa
... (Em contos)
Designação ... Execução ... Taxa exec. ... Desvio face ao orçamento
Feder ... 1 322 771 ... 70 ... - 561 194
Outros Fundos Comunit. ... 370 529 ... 100 ... - 925
Fundo Geral Municipal... 4 181 479 ... 82 ... - 930 521
Fundo Coesão Municipal ... 2 543 611 ... 100 ... -
Transf. para Juntas de Freguesia ... 644 353 ... 100 ... - 104
CGA ... 1 647 749 ... 100 ... - 7 530
DRSS ... 255 512 ... 86 ... - 42 009
IRS ... 2 687 391 ... 100 ... - 1
Sibr Pedip II ... 3 000 ... 1 ... - 324 887
FSE ... 131 463 ... 100 ... - 1
Restantes ... 344 516 ... 49 ... - 363 446
Total ... 14 132 374 ... 86 ... -2 230 618
GRÁFICO VIII.4
Execução orçamental da despesa
Pagamentos
Tendo em conta que o comportamento dos pagamentos contabilizados no capítulo 75 do orçamento Regional, foi coincidente com o dos recebimentos da gerência, não se procederá à análise da execução das despesas e da sua evolução, já que as observações efectuadas a nível da receita são, mutatis mutandis, aplicáveis à despesa. Por uma questão de sistematização, apresenta-se seguidamente a evolução dos pagamentos das rubricas com maior expressão financeira, bem como do total dos pagamentos, entre 1995 e 1999, passando-se de imediato para a análise dos saldos de recursos próprios de terceiros:
QUADRO VIII.5
Evolução dos pagamentos
... (Em milhares de contos)
Designação ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Feder ... 6 713... 5 201 ... 3 038 ... 3 038 ... 1 323
Outros Fundos Comunitários 3 685 5 802 1 605 1 605 371
Câmaras Municipais (ver nota 12) ... 3 975 ... 4 609 ... 4 902 ... 4 902 ... 6 725
CGA... 1 224... 1 887 ... 1 423 ... 1 423 ... 1 648
IRS ... 1 867 ... 2 038 ... 2 242 ... 2 242 ... 2 687
SIBR PEDIP II ... 4 153 ... 2 923 ... 217 ... 217 ... 3
... (Em milhares de contos)
Designação 1995 1996 1997 1998 1999
Total dos pagamentos ... 22 694... 23 777 ... 14 791 ... 14 791 ... 14 132
GRÁFICO VIII.5
Evolução dos pagamentos
8.4.4 - Saldos transitados
Os saldos de recursos próprios de terceiros, resultantes da diferença entre os montantes arrecadados e os pagamentos efectuados em cada ano, constituem um indicador da gestão dos fundos de terceiros pelo Governo Regional dado corresponderem a importâncias não entregues aos seus legais destinatários.
O quadro e gráfico seguintes reflectem, por rubrica, os saldos de tesouraria transitados de anos anteriores, as cobranças e os pagamentos efectuados em 1999 e os saldos transitados para o ano 2000:
QUADRO VIII.6
Movimento de tesouraria
GRÁFICO VIII.6
Movimento de tesouraria
Da análise ao quadro anterior pode verificar-se que as cobranças do ano (14,14 milhões de contos) foram superiores aos pagamentos (14,132 milhões de contos) em cerca de 8,4 mil contos, e que o saldo transitado para 2000, no valor de 99,9 mil contos, é pouco significativo relativamente ao valor das cobranças efectuadas, o que indicia, em termos anuais, uma correcta gestão dos recursos próprios de terceiros pelo Governo Regional.
Dada a manutenção, em 31 de Dezembro de 1999, de alguns saldos de verbas consignadas a terceiros que já haviam transitado do ano anterior, solicitou-se ao Governo Regional o esclarecimento dos motivos que justificaram a sua retenção (ver nota 13) tendo-se apurado que relativamente:
Ao FEDER, "[...] mantiveram-se 40 mil contos desde 1998, referentes a programas afectos às câmaras municipais. Verifica-se porém que destes, apenas 20 mil têm justificação para serem transferidos para a Câmara Municipal de São Vicente. O remanescente é receita do Governo Regional e logo deveria estar em receitas gerais, pelo que em 2000 já foi feito o estorno dessa quantia.";
Ao Montepio dos Servidores do Estado, a Quotas do sindicato da Função Pública e ao Sindicato da Agricultura, Alimentação e Florestas, respectivamente no valor de 19 594$, 1757$ e 450$, "Trata-se de montantes que foram descontados indevidamente e que ainda estão por regularizar.";
A Depósitos de Garantia e Cauções Diversas, no valor de 672 115$, "Trata-se de importâncias depositadas por adjudicatários de obras do Governo Regional e que serão pagas aos mesmos quando for feita a recepção definitiva das mesmas.".
A evolução dos saldos de recursos próprios de terceiros (quer do saldo anual, que decorre da diferença entre as cobranças e as entregas de cada ano quer do saldo acumulado) ao longo dos últimos cinco anos, consta do quadro e gráfico seguintes, que permitem identificar a evolução das cobranças e dos saldos de recursos próprios de terceiros (saldo total e saldo anual) entre 1995 e 1999:
QUADRO VIII.7
Evolução dos saldos
... (Em contos)
... Entradas de RPT ... Saídas de RPT ... Saldo do ano ... Saldo total
1995 ... 23 278 ... 22 694 ... 585 ... 2 083
1996 ... 23 016 ... 23 777 ... -762 ... 1 322
1997 ... 13 794 ... 14 791... -997 ... 325
1998 ... 13 406 ... 13 639 ...-233 ... 91
1999 ... 14 141 ... 14 132 ... 8 ... 100
GRÁFICO VIII.7
Evolução dos saldos
Conforme se pode verificar, o Governo Regional, após ter acumulado até à gerência de 1995 um significativo volume de saldos, que em 31 de Dezembro daquele ano ascendiam a 2,08 milhões de contos, procedeu à regularização das verbas retidas em anos anteriores (762 mil contos em 1996, 997 mil contos em 1997 e 233 mil contos em 1998) até à sua normalização em 1999.
8.4.5 - Conta Geral de Operações de Tesouraria
Em cumprimento do disposto na Lei de Enquadramento do orçamento da RAM (ver nota 14), o Governo Regional apresentou quatro mapas relativos à situação de tesouraria [cfr. anexos XXII a XXV (ver nota 15 ), reproduzindo-se seguidamente, para efeitos de análise, o respeitante à Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos:
QUADRO VIII.8
Conta Geral de Operações de Tesouraria
Uma vez que a Conta Geral de Operações de Tesouraria deve reflectir todos os recebimentos e pagamentos efectuados pela Tesouraria do Governo Regional, procedeu-se ao cruzamento dessa informação com a constante da Conta do Tesoureiro de 1999, não se tendo identificado qualquer inconsistência. Cumpre ainda referir que, nos termos da Verificação Interna efectuada, a Conta de Gerência do Tesoureiro de 1999 estava organizada de acordo com as "Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional"16 e que os recebimentos, pagamentos e os saldos da Gerência se encontravam sustentados pelos correspondentes registos contabilísticos.
Com base na informação veiculada no mapa anterior, verifica-se que os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (incluindo os saldos) atingiram os 178,9 milhões de contos, sendo que:
As receitas orçamentais (176,7 milhões de contos) excederam as despesas orçamentais (176,2 milhões de contos) em cerca de 434 mil contos, tendo, em resultado desse comportamento, o saldo da conta da Região registado, comparativamente ao do ano anterior, um aumento de 480 para 913 mil contos;
Em virtude do acréscimo anual do "plafond" do Banco de Portugal, a tesouraria sacou da conta gratuita da Região junto do Banco de Portugal mais 310 mil contos que no ano anterior, elevando aquela disponibilidade de Tesouraria à guarda do Tesoureiro para 1,767 milhões de contos.
Verifica-se ainda que os recebimentos e pagamentos de recursos próprios de terceiros foram agregados às operações de carácter orçamental (quer a nível dos saldos da gerência como dos movimentos do ano) dado constituírem formalmente receitas orçamentais.
Contudo, atenta a natureza diferenciada dos recursos próprios de terceiros relativamente às restantes operações orçamentais, afigura-se justificável a autonomização, na Conta Geral de Operações de Tesouraria daqueles movimentos (a nível dos saldos e da receita e despesa), por forma a que a informação constante do mapa espelhe a diferença qualitativa daquelas operações.
Em sede de contraditório, a Secretaria Regional do Plano e Finanças afirmou que "A Direcção Regional de orçamento e Contabilidade promoverá [...] a desagregação dos movimentos de fundos de natureza orçamental dos relacionados com os Recursos próprios de terceiros."
Com excepção dos movimentos da Conta Gratuita da RAM junto do Banco de Portugal não foi relevada naquela demonstração financeira, a realização de quaisquer outras operações de Tesouraria, nomeadamente as decorrentes da utilização (saque e amortização) do empréstimo interno de curto prazo (até ao montante de 5 milhões de contos) contraído junto do Banco Totta & Açores (autorizado pela Resolução n.º 586/99, de 22 de Abril).
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos, bem como a Conta do tesoureiro, deveriam espelhar os movimentos relacionados com as operações de dívida flutuante (à semelhança do que acontece com a utilização da conta gratuita do Banco de Portugal) uma vez que as utilizações (ou amortizações) do empréstimo bancário se traduzem num efectivo aumento (ou diminuição) dos meios financeiros à responsabilidade do Tesoureiro.
Questionado sobre esta matéria, no âmbito da Verificação Interna à Conta do Tesoureiro, o seu responsável referiu que essa informação seria suplementar "[...]uma vez que se tratavam meramente de operações internas legalmente autorizadas e resolucionadas, bastando evidenciar e justificar na Reconciliação Bancária o correspondente saldo negativo. No entanto, as operações referentes ao empréstimo em questão encontram-se reflectidas no balancete diário e devidamente escrituradas e documentadas neste documento, o qual não foi remetido a essa Secção Regional visto que não é um documento obrigatório da Conta do Tesoureiro".
Contudo, pelos motivos expostos, e ainda pelo facto da Tesouraria dispor dessa informação (o que revela a existência de um adequado sistema de registo e controlo das operações), julga-se conveniente a inclusão dessa realidade ao nível das demonstrações financeiras do Governo Regional. Em sede de contraditório, a Secretaria Regional do Plano e Finanças considera que "[...] em anexo à Conta do tesoureiro de 2000, foram já remetidos os mapas que evidenciam esses movimentos."
Importará finalmente referir que diversamente do que acontece ao nível do Estado (vernota 17), não existe um diploma próprio que enquadre as operações realizadas pela Tesouraria do Governo Regional (ver nota 18), justificando-se a elaboração de um diploma próprio, que permita, por um lado, atender às especificidades próprias do serviço que tem a cargo a movimentação de fundos das mais diversas proveniências e destinos e, por outro, garantir o necessário enquadramento jurídico das operações realizadas. Relativamente a este aspecto, a Secretaria Regional do Plano e Finanças informou que "[...] já existe uma primeira versão deste diploma, estando o mesmo em fase de aperfeiçoamento em função dos contributos recolhidos junto dos intervenientes nos processos relacionados com as operações de Tesouraria."
8.4.6 - Resultados da Verificação Interna à Conta do Tesoureiro de 1999
Não estando em causa a regularidade da prestação de contas do Tesoureiro, como já foi aliás, referido, importará todavia, apreciar a conformidade dos fluxos financeiros evidenciados com as normas contabilísticas aplicáveis à Conta da Região, em particular no que respeita ao cumprimento do princípio da anualidade.
Em termos grosseiros, a Conta do Tesoureiro espelha, em função do momento em que são registados os fluxos, dois tipos de movimentos: os efectuados durante o ano civil (de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de cada ano, reportados à gerência em curso) e os movimentos praticados após o final do ano civil a que respeitam, que constituem operações, que designaremos, por operações de reconciliação com a Conta da Região (ver nota 19).
Essas operações de conciliação, materializam-se pelo registo das saídas de fundos (pagamentos) efectuadas após o termo do ano civil mas que devem, em cumprimento das normas contabilísticas ser imputados à Conta da Região do ano anterior (período complementar para o pagamento das despesas) e o registo de entradas de fundos, por força da legislação em vigor constituam receitas imputáveis Conta da Região do ano precedente (caso, por exemplo das receitas fiscais cobradas pelas Tesourarias da Fazenda Pública em anos anteriores mas só entregues à Tesouraria do Governo Regional no ano seguinte).
No ano de 1999, no âmbito da Verificação Interna à Conta do Tesoureiro, verificou-se que as operações de conciliação incluíam o registo de um recebimento no valor de 23 000 000 000$, sob o número de lançamento 12 241, relativo ao pagamento pela Vialitoral, da 1.ª tranche da compensação acordada com o Governo Regional, pela transferência para aquela empresa da secção viária, em que se dividem as vias concessionadas (ver nota 20). Na alínea f) do n.º 3 do relato daquela verificação interna eferia-se que:
Aquela receita foi contabilizada na gerência de 1999, com base na autorização prevista no artigo 33.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março (ver nota 21), que refere que "As receitas depositadas nos cofres da Região até 31 de Março de 2000 que digam respeito a cobranças efectuadas em 1999 poderão excepcionalmente ser consideradas com referência a 31 de Dezembro de 1999.".
Em sede de contraditório o Tesoureiro-chefe veio aduzir o seguinte:
"A importância de 23 000 000 000$, lançado no Diário da Receita sob o n.º 12 241, relativa ao pagamento pela Vialitoral da 1.ª tranche da compensação acordada com o Governo Regional, pela concessão a que se refere o Decreto Legislativo Regional n.º 21-A/99/M, de 24 de Agosto, não teve por suporte legal o artigo 33.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março (que aprova o orçamento da Regional Autónoma da Madeira de 1999), mas sim o artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 28-B/99/M, de 26 de Novembro (que altera o Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março), que tem a seguinte redacção:
"As receitas depositadas nos cofres da Região até ao dia 31 de Janeiro de 2000 que digam respeito à adjudicação da concessão de exploração e manutenção, em regime de serviço público de exclusividade e de portagem sem cobrança aos utilizadores, do troço rodoviários da E.R. 101 compreendido entre Ribeira Brava e Machico, autorizada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21-A/99/99, de 24 de Agosto, poderão ser excepcionalmente consideradas com referência ao ano económico de 1999, pelo montante prevista neste diploma 23 000 000 000$."
Assim, a receita em apreço tem todo o suporte legal necessário para ser considerada no ano económico de 1999.
Em consequência, não fazem sentido as conclusões que contam desta alínea f), nem tão pouco o ajustamento proposto no n.º 4."
(nota 1) A regulamentação das Operações Específicas do Tesouro foi aprovada pela Portaria n.º 958/99 (2.ª série), publicada no Diário da República, n.º 209, de 7 de Setembro de 1999.
(nota 2) Casos dos descontos em vencimentos e salários dos funcionários públicos para entrega às correspondentes tesourarias da fazenda pública ou das entradas de fundos provenientes do Ministério do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território destinadas às autarquias da Região.
(nota 3) Primeira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
(nota 4) Refere aquela disposição que "O Orçamento da Região Autónoma da Madeira é unitário e compreende todas as receitas e despesas da administração pública regional [...]" (sublinhado nosso).
(nota 5) Caso por exemplo do FEOGA Orientação cujo interlocutor é o IFADAP, do SIFIT cuja gestão está a cargo do Fundo de Turismo e do IAPMEI na parte respeitante ao PDR Energia.
(nota 6) Salvo no caso de existirem motivos ponderosos que justifiquem uma gestão regional dos fundos.
(nota 7) Ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril.
(nota 8) No período homólogo anterior as alterações orçamentais ascenderam a 580 mil contos.
(nota 9) Cfr. ofício n.º 900, de 21 de Março de 2001.
(nota 10) Que, nos termos da certidão de receitas remetida à SRMTC pela Direcção-Geral das autarquias locais, ascenderam a 1 030 321 contos.
(nota 11) Inclui em 1999 o valor do Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal (nos anos anteriores respeita ao Fundo de Equilíbrio Financeiro).
(nota 12) Inclui em 1999 o valor do Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal (nos anos anteriores respeita ao Fundo de Equilíbrio Financeiro).
(nota 13) Cfr. ofício n.º 908 de 21 de Março de 2001 da DROC.
(nota 14) Cfr. n.º IV do artigo 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 15) Anexo XXII - Fundos saídos para pagamento das despesas públicas orçamentais, em 1999; anexo XXIII - Reposições abatidas nos pagamentos em 1999, por departamentos; anexo XXIV - Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos; anexo XXV - Conta Geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesa e respectivos saldos existentes no início e no final do ano.
(nota 16) Aprovadas pelo Acórdão n.º 9/92, da SRMTC.
(nota 17) O novo regime de tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho inclui: Portaria n.º 958/99, de 7 de Setembro, que regulamenta as operações específicas do Tesouro; Portaria n.º 959/99, de 7 de Setembro, que estabelece as condições de funcionamento dos serviços que desempenham funções de tesouraria, Portaria n.º 994/99, de 5 de Novembro, que contém normas referentes à contabilização de fundos no âmbito da contabilidade do Tesouro, e Portaria n.º 797/99, de 15 de Setembro, que aprovou o Regulamento do Documento Único de Cobrança (DUC).
(nota 18) Para além dos diplomas orgânicos e das disposições gerais da Contabilidade Pública, a Tesouraria tem baseado a sua actuação, por analogia, nas disposições do Decreto Regulamentar 92-C/84, de 28 de Dezembro e no Decreto-Lei n.º 519-A1/79, de 29 de Dezembro.
(nota 19) Designamo-las por operações de reconciliação dado que em termos puros, as contas dos tesoureiros, só reflectem a quantidade de fluxos financeiros (recebimentos e pagamentos) movimentados durante um período predeterminado sem qualquer influência dos critérios e dos princípios aplicáveis às outras demonstrações financeiras (no caso dos serviços públicos às respectivas Contas de Gerência e à Conta da Região).
(nota 20) Cfr. base XV do anexo II ao Decreto Legislativo Regional n.º 21-A/99/M, de 24 de Agosto.
(nota 21) Diploma que aprova o orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1999.
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros entre o orçamento da RAM e o sector público empresarial regional
9.1 - Considerações gerais
Cumpre ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, e em obediência à alínea d) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM ex vi do n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, apreciar, entre outros aspectos, os fluxos financeiros entre o Orçamento e o Sector Público Empresarial da Região, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações.
9.2 - Âmbito de verificação
9.2.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer
Como não se verificou qualquer operação de alienação, privatização, ou reprivatização de participações em entidades detidas pela administração regional autónoma, a análise a desenvolver cingir-se-á (ver nota 1) aos fluxos financeiros decorrentes da atribuição de subsídios (englobando-se para além daqueles as transferências correntes e de capital), de aumentos de capital, de suprimentos e ainda da distribuição de dividendos.
Os trabalhos desenvolvidos foram efectuados com base na informação disponibilizada pela Secretaria Regional do Plano e Finanças (ver nota 2), tendo-se procedido internamente à confirmação dos fluxos financeiros através das Resoluções do Conselho de Governo, que autorizaram as correspondentes despesas, e dos registos constantes da Conta da Região de 1999.
9.2.2 - No âmbito da auditoria à Imprensa Regional da Madeira, E. P.
Nos termos do respectivo Programa Global, a auditoria foi orientada para a análise das relações entre a empresa e o sector público administrativo, para a avaliação da evolução da estrutura económico-financeira da empresa e do sistema de controlo interno da classe "Disponibilidades".
Do n.º 9.6 consta uma súmula das observações e recomendações que se consideraram relevantes, atentos os destinatários do presente Relatório.
9.3 - Análise global da execução
Da comparação entre os montantes transferidos pela Região para as entidades pertencentes ao sector público empresarial regional (3,3 milhões de contos) com os provenientes daquele sector (187,5 mil contos), apura-se um saldo deficitário para o orçamento regional, em termos de fluxo financeiros, da ordem dos 3,139 milhões de contos.
Relativamente ao ano anterior, verifica-se uma duplicação dos fluxos financeiros com destino ao SPER (de 1,686 para 3,326 milhões de contos), decorrente do aumento das participações no capital social de empresas (de 1,036 para 2,457 milhões de contos) e, em menor grau, do crescimento dos subsídios e das transferências correntes (de 650,6 para 869,4 mil contos).
Os rendimentos distribuídos registaram um aumento, face ao ano anterior, de cerca de 5% (de 179 mil contos para cerca de 187,5 mil contos).
9.3.1 - Enquadramento
Dada a importância de que se revestem os fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector público empresarial, o legislador contemplou, para além da sua análise em sede de Parecer sobre as Contas Regionais, a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à Assembleia, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para [...] as empresas públicas" (ver nota 3). [(cfr. al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento Regional aprovada pela Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro)].
Da análise àquele diploma verifica-se que:
Não está prevista a apresentação, conjuntamente com a Conta da Região, de um anexo de onde conste a execução orçamental daquelas transferências, afigurando-se justificável, no contexto de uma eventual revisão àquela Lei, que seja contemplada essa obrigatoriedade;
Aquela norma encontrava-se desajustada face à composição do sector público empresarial regional4 , uma vez que só prevê a identificação das transferências para as empresas públicas (empresas submetidas à disciplina do Decreto-Lei n.º 270/76, de 8 de Abril - Lei de Bases das Empresas Públicas).
Embora esta situação tenha sido ultrapassada com a publicação do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que definiu o conceito de empresa pública de uma forma mais ampla (ver nota 5), em 1999, não existia qualquer obrigatoriedade de o Relatório que acompanhou a proposta de orçamento conter informação sobre as intenções do executivo em matéria de transferências para as empresas públicas, impedindo, por conseguinte, a avaliação do grau de execução daqueles fluxos financeiros, face à respectiva previsão inicial.
Relativamente a esta matéria a Secretaria Regional do Plano e Finanças referiu que no n.º 9. da proposta de orçamento da RAM para 1999 constava a relação daquelas transferências e que embora "[...] no volume I, da Conta da Região (Relatório e anexos) não conste nenhum capítulo sobre esta matéria, pela análise do volume II (Mapas desenvolvidos) é possível verificar o seu grau de execução."
Atenta a influência da intervenção do sector público - designadamente através da atribuição de subsídios -, ao nível do funcionamento dos mecanismos de mercado, afigura-se importante referir, o disposto na Lei da Concorrência (ver nota 6) na parte respeitante aos Auxílios de Estado (ver nota 7).
Assim, com o intuito de promover a livre concorrência, refere o n.º 1 do art.º 11.º daquele diploma que "Os auxílios a empresas concedidos por um Estado ou qualquer outro ente público não poderão restringir ou afectar de forma significativa a concorrência no todo ou em parte do mercado". Por sua vez, o n.º 3 refere que não se consideram auxílios de Estado:
a) As indemnizações compensatórias, qualquer que seja a forma que revistam, concedidas pelo Estado como contrapartida da prestação de um serviço público;
b) Os benefícios concedidos ao abrigo de programas de incentivos que de quaisquer outros regimes específicos aprovados pelo Governo ou pela Assembleia da República."
Finalmente, o n.º 2 daquele artigo (ver nota 8) comete ao ministro responsável pela área do comércio a competência para analisar os pedidos formulados por qualquer interessado que considere existir uma distorção da concorrência, com origem na concessão de auxílios públicos.
Apesar da apreciação da conformidade da actuação do Governo Regional com a Lei da Concorrência não estar cometida ao Tribunal de Contas, alerta-se o executivo regional para o especial cuidado a ter na atribuição de subsídios a entidades participadas - quando não enquadradas no âmbito das indemnizações compensatórias ou de programas de incentivos de acesso generalizado - não só devido ao efeito dessas medidas ao nível da concorrência, mas também pela necessidade de assegurar o respeito pelos princípios gerais por que se deve pautar a conduta da Administração, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade e da imparcialidade.
Relativamente à questão da atribuição de apoios financeiros às empresas participadas, a Secretaria Regional do Plano e Finanças considerou em sede de contraditório, ser de reiterar o teor da resposta ao Quesito i da Conta da Região de 1998, ou seja que "O artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro [...] conjuntamente com o artigo 22.º [...] complementados pela circular n.º 3/Orç/2000 (provisória) da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, [...] constitui o regime jurídico que disciplina a atribuição de apoios financeiros pela Região Autónoma da Madeira. Esse regime jurídico define os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos."
Embora seja de realçar o significativo progresso em matéria de regulamentação dos apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional da Madeira, não se encontra suficientemente definida a natureza do serviço público objecto de apoio, bem como a metodologia de cálculo tendente ao apuramento do valor dos apoios, por forma a dar cumprimento ao disposto na Lei da concorrência sobre a admissibilidade dos auxílios do Estado concedidos a entidades públicas empresariais que exercem a sua actividade em mercados concorrenciais.
9.3.2 - Observações/Recomendações
A atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional a entidades participadas de natureza empresarial, que exercem a sua actividade em mercados em que participam empresas privadas, deverá ter por base um cálculo objectivo fundamentado no custo do serviço público prestado, por forma a serem evitadas distorções na concorrência com origem na concessão de auxílios públicos (n.º 9.3.1 e 9.6);
Em consonância com a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à Assembleia Legislativa Regional, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para [...] as empresas públicas", seria desejável, no contexto da revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento Regional, que constasse, a nível da Conta da Região, a correspondente informação sobre a execução orçamental daquelas transferências (n.º 9.3.1);
A proposta de orçamento para 1999 não contemplou as dotações necessárias à satisfação dos encargos decorrentes da transformação da Administração de Portos da RAM em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, nem os recursos necessários à concessão de suprimentos à empresa Jornal da Madeira (n.º 9.4.2).
9.4 - Fluxos financeiros do orçamento regional para o Sector Público Empresarial Regional (SPER)
Com base nos pagamentos registados na Conta da Região e na informação disponibilizada pela Direcção Regional de Finanças (ver nota 9), foi elaborado um quadro resumo de onde constam, por classificação económica, os fluxos financeiros de carácter orçamental, com origem nos orçamentos da Região e dos fundos e serviços autónomos, destinados às entidades participadas.
Do levantamento efectuado, apurou-se que foram transferidos para o SPER, com origem no orçamento da Região, 2,961 milhões de contos, sendo que cerca de 80% (2,4 milhões de contos) respeitaram a Despesas de Capital (dos quais 357 mil contos sob a forma de suprimentos e 2 milhões de contos sob a forma de aumentos de capital) e 20% (604 mil contos) a Despesas Correntes (147 mil contos a título de Transferências Correntes e 457 mil contos classificados como Subsídios).
No subsector dos Fundos e Serviços Autónomos, identificaram-se pagamentos da ordem dos 365 mil contos, todos por conta do orçamento do IDRAM, dos quais 73% respeitantes a Despesas Correntes (265 mil contos) e 27% (100 mil contos) a Despesas de Capital.
9.4.1 - Subsídios e transferências
Os destinatários dos fluxos financeiros, classificados no orçamento e na Conta da Região como "Subsídios" e "Transferências Correntes", constam do quadro seguinte:
QUADRO IX.1
Beneficiários de transferências
Nota. - Os valores constantes do quadro nem sempre coincidem, em todas as rubricas, com os inscritos na Conta da Região por, nesta, estarem incluídas verbas destinadas a empresas privadas sem capitais públicos.
Em termos da conformidade dos registos contabilísticos com o classificador das despesas públicas, assinalam-se lapsos verificados a nível das transferências da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação para a AREAM e dos subsídios da Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa para a Empresa Jornal da Madeira, atendendo a que lhes foi dada uma classificação que não corresponde ao sector institucional em que aquelas entidades se encontram integradas. Questionada sobre esta matéria, a DROC referiu que a situação já tinha sido corrigida em 2000 (ver nota 10).
Da análise ao quadro anterior, verifica-se que dos cerca de 150 mil contos classificados no agrupamento económico "Transferências Correntes", pouco menos de metade (63 680 contos) foram afectos à prossecução dos objectivos constantes de contratos programa de cooperação técnica e científica celebrados entre o Governo e a AREAM (ver nota 11).
Assumem também relevância as transferências para o Centro de Empresas e Inovação da Madeira (no valor de 40 000 contos), destinadas a garantir a realização das actividades constantes do plano estratégico daquela entidade conforme prevê o Contrato Programa celebrado com o Governo Regional (ver nota 12), e para a Associação de Desenvolvimento da RAM (37 000 contos) destinados a fazer face às despesas de instalação, qualificação e prossecução dos projectos de actuação da Agência (ver nota 13).
No âmbito das despesas com a classificação económica "Subsídios", destacam-se as verbas atribuídas à PLANAL e ao Madeira Tecnopólo S. A., que ascenderam, respectivamente, a 166 080 contos e a 156 997 contos.
As verbas atribuídas à Planal (ver nota 14) destinaram-se a satisfazer, prioritariamente, parte substancial do passivo da empresa, nomeadamente, o passivo resultante de uma operação de crédito objecto de aval pela Região. Por seu turno, as atribuídas à Madeira Tecnopólo destinaram-se: à minimização dos custos suportados com a realização de eventos e conferências autorizadas pelo Governo Regional (ver nota 15); ao financiamento de dois projectos a serem financiados pelo REGIS II [("Acções promocionais do Madeira Tecnopólo" e "Acções promocionais do Centro Internacional de Feiras e Congressos" (ver nota 16 )] e ao financiamento da componente regional do programa "TourISt" (ver nota 17).
Os apoios destinados à Imprensa Regional da Madeira (42 610 contos) e à Empresa Jornal da Madeira (92 000 contos) destinaram-se, nos termos das Resoluções que autorizaram aquelas despesas (ver nota 18), a suprir necessidades de natureza financeira, ou seja, a assegurar o funcionamento daquelas empresas durante o ano de 1999.
Para além dos fluxos espelhados na Conta da Região, verificou-se que, através do orçamento do Instituto do Desporto, foram efectuados pagamentos, no valor de 265 000 contos, destinados às Sociedades Anónimas Desportivas participadas pela Região, cuja distribuição consta do quadro seguinte:
QUADRO IX.2
Pagamentos a SAD's
Nota. - Proj. 01 - Projecto de Apoio aos clubes participantes em competição nacional e internacional de Futebol 1.ª Divisão e Divisão de Honra, basquetebol masculino (Liga).
Proj. 02 - Projecto de promoção e desenvolvimento das modalidades desportivas amadoras através das associações/clubes.
Conforme se pode verificar, a maior fatia daquelas transferências destinou-se ao Marítimo, SAD no âmbito do apoio do Governo Regional à participação no Campeonato Nacional de Futebol da 1.ª Liga, sendo que o montante indicado (150 mil contos) respeita apenas aos apoios concedidos a partir de Agosto de 1999 (ver nota 19), dado que aquela Sociedade Anónima Desportiva só foi formalmente constituída em 13 de Agosto de 1999.
Realce-se que a criação daquela SAD envolveu uma operação de saneamento financeiro do Club Sport Marítimo, que originou, em 1999, pagamentos da ordem dos 475 mil contos. De entre os compromissos plurianuais então assumidos pelo Governo Regional, assinale-se a atribuição de comparticipações financeiras: até ao montante de 1,2 milhões de contos para a regularização do passivo do clube, reportado a 13 de Maio de 1997 (Resolução n.º 660/98, de 28/05); até ao montante de 536 393 contos, para a regularização das dívidas fiscais e das receitas retidas pela Liga (1020/98, de 6 de Agosto); e no valor de 222,9 mil contos, para financiamento dos encargos resultantes do protocolo de regularização de passivos celebrado com a Segurança Social (Resolução n.º 658/98, de 26 de Maio).
As duas outras sociedades anónimas desportivas participadas pela Região foram objecto de apoios da ordem dos 115 mil contos.
9.4.2 - Fluxos de aumento de capital e de constituição de suprimentos pela RAM
Em virtude da dilação entre o momento em que é decidida a participação ou a subscrição do capital e o respectivo pagamento, bem como da existência de outros fluxos de capital destinados às entidades participadas, analisam-se de seguida os fluxos financeiros de natureza permanente com origem no orçamento regional e que se destinaram a entidades com natureza empresarial.
Nos termos do relatório que acompanhou a proposta de orçamento para 1999, o Governo Regional previa a realização de operações activas no valor de 727 mil contos (ver nota 20), nos quais se incluíam: 500 mil contos para a ANAM, 26 mil contos para a Sociedade Gestora de Parques Industriais e 98 mil contos para o Madeira Tecnopólo, SA. A respectiva execução, obtida com base nos pagamentos registados na Conta da Região, consta do quadro seguinte:
QUADRO IX.3
Fluxos de capital para entidades participadas
Comparativamente à previsão inicial, verifica-se que:
Os pagamentos efectuados pelo Governo Regional, no valor de perto de 2,4 milhões de contos, excederam a estimativa inicial (cerca de 624 mil contos), em cerca de 1,7 milhões de contos;
A proposta de orçamento não acautelou devidamente os encargos orçamentais decorrentes das opções constantes do n.º 1 do art.º 30.º do DLR que aprovou o orçamento para 1999, designadamente no que respeita aos custos decorrentes da transformação da Administração dos Portos da RAM em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos;
Em sede de contraditório a Secretaria Regional do Plano e Finanças esclareceu que a "[...] dotação de 1 186 mil contos referia-se aos Investimentos do Plano efectuados pela APRAM, enquanto serviço com autonomia administrativa e financeira. Com a criação da APRAM, S. A., empresa de capitais públicos que assumiu os direitos e obrigações da anterior APRAM, entendeu-se que os saldos das dotações que estavam atribuídos a esta última, deveriam ser transformados em aumentos de capital por traduzirem mais correctamente a realidade económica e salvaguardarem os direitos da região.";
A resposta aduzida, ao explorar os motivos das alterações orçamentais julgadas necessárias à criação da APRAM S. A., confirma que foi necessário alterar o orçamento para suportar os encargos decorrentes da criação daquela sociedade;
Embora já tivesse sido atribuído em 1998 um significativo apoio financeiro à Empresa Jornal da Madeira, sob a forma de suprimentos (ver nota 21), a Proposta de Orçamento para 1999 não contemplou os recursos orçamentais que vieram a ser necessários para assegurar o funcionamento daquela empresa em 1999 (357 mil contos). Os esclarecimentos prestados pelo Governo Regional relativamente a esta matéria, centram-se no facto de se ter verificado "[...] no início de 1999, que a forma mais eficaz de assegurar os direitos da região relativamente às transferências financeiras para a Empresa Jornal da Madeira, Lda., se traduzia na forma de suprimentos, optou-se pela concessão de empréstimos a médio e longo prazo. Como tal, realizaram-se as alterações orçamentais necessárias [...]", o que não altera o conteúdo da observação constante do texto submetido a contraditório.
Para além das referências já efectuadas no n.º 8.5.1. relativamente à Vialitoral, S. A., à Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo e à Administração de Portos da RAM, importará referir que:
As importâncias pagas à ANAM, S. A., no valor de 680 mil contos (autorizados pelas Resoluções n.os 391/99, de 25 de Março, e 570/88, de 22 de Abril) respeitaram ao aumento de capital, decidido em reunião de Assembleia Geral de 29 de Abril de 1998, de 8,5 para 13,5 milhões de contos, na proporção da participação social detida pela RAM;
Os pagamentos ao Madeira Tecnopólo, S: A. (ver nota 22), respeitam à realização, pela Região, da parte restante do capital subscrito em 1996, nos termos da Resolução n.º 1837/96, de 29 de Fevereiro;
Nos termos do Relatório de Gestão desta entidade, previa-se efectuar, em 2000, uma redistribuição do capital da RAM (representativo de 84% do capital) pela Associação de Municípios da RAM (8%), Câmara Municipal do Funchal (8%), Associação Comercial e Industrial do Funchal (8%) e ASSICOM (8%). Após essa operação Região passaria a deter 52% do capital da sociedade;
A constituição de suprimentos destinados à Empresa Jornal da Madeira (ver nota 23), que originou pagamentos da ordem dos 357 mil contos.
No que respeita aos Fundos e Serviços Autónomos, apenas há a registar, em conformidade com a Resolução 1086/98, de 13 de Agosto, rectificada pela Resolução 948/99, de 24 de Junho, o pagamento de 100 000 contos (ver nota 24), suportado pelo orçamento do Instituto do Desporto da RAM, aquando da constituição formal da Marítimo da Madeira Futebol, SAD.
9.5 - Fluxos financeiros do SPER para o orçamento da RAM
Por não se terem realizado operações de privatização, reprivatização ou de alienação de participações de empresas do Sector Público Empresarial Regional, os fluxos financeiros do SPER para o orçamento da RAM deveram-se exclusivamente a distribuição de dividendos.
Assim, com base na informação remetida pela Direcção Regional de Finanças, confirmada pelos registos constantes da Conta da Região (ver nota 25), verificou-se que apenas duas empresas procederam à distribuição de dividendos, casos da Cimentos Madeira e da Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, com respectivamente 127,5 mil contos e 60 mil contos.
Relativamente ao ano anterior, verificou-se um crescimento dos rendimentos de cerca de 5% (de 179 mil contos para cerca de 187,5 mil contos).
9.6 - Súmula das principais observações e recomendações da auditoria à Imprensa Regional da Madeira, E. P.
A "Imprensa Regional da Madeira, E. P." (IRM) foi constituída pelo Decreto-Lei Regional n.º 13/83/M, de 18 de Agosto de 1983, tendo por objecto principal "o exercício das actividades editora e livreira e o exercício da actividade gráfica em regime de exploração industrial, exclusivamente para execução de trabalhos destinados a serviços dos órgãos de governo próprio da RAM e de outras entidades públicas e culturais".
Da análise efectuada apurou-se que:
Não foi efectuada qualquer adaptação do estatuto da empresa por forma a compatibiliza-lo com as alterações entretanto introduzidas à lei de bases das empresas públicas, tendo a empresa funcionado, desde a sua criação, sem que fossem constituídos dois dos três órgãos de gestão previstos no seu Estatuto: a Comissão de Fiscalização e o Conselho Geral;
Entre 1997 e 1999, a empresa recebeu, sob a forma de subsídio, 263 610 contos [(Euro) 1.314.881,14]. Aqueles apoios foram os principais responsáveis pela consolidação do saneamento financeiro da empresa, já que os resultados de exploração foram persistentemente negativos, não obstante algumas melhorias verificadas na sua margem operacional (em 1999, os resultados operacionais, deduzidos os subsídios, ascenderam a -34.484 contos);
Os subsídios governamentais foram atribuídos sem que fossem objectivamente referenciados quais os encargos objecto de compensação (bem como a metodologia subjacente ao seu cálculo), uma vez que o n.º 2 do art.º 50.º do Estatuto, só prevê a possibilidade de o Governo Regional proceder a uma compensação da empresa por encargos decorrentes: da execução de tarefas ou actividades de serviço público estruturalmente deficitárias; ou da prática de preços sociais;
Trataram-se de apoios financeiros determinados casuisticamente em função das necessidades pontuais da empresa destinados a garantir a laboração e a regularização dos encargos bancários (ver nota 26) e contributivos;
A situação da empresa em 31 de Dezembro de 1999, resultava da conjugação de diversos factores de ordem estrutural que, resumidamente, se passam a elencar:
Redução da competitividade da empresa, resultante da ausência de investimentos (em novas tecnologias e na mecanização de algumas tarefas, designadamente no sector de acabamentos) e de uma estrutura de custos administrativos relativamente pesada;
Dificuldades em expandir o volume de facturação, resultante, em parte, da ausência de comunicação à empresa dos processos de aquisição de bens e serviço lançados pelos serviços públicos da RAM, não obstante o Despacho n.º 32/95, do Gabinete da Presidência, de 26 de Junho, obrigar a consulta à IRM.
A entrada no capital da empresa "Jornal da Madeira, Lda." (ver nota 27) e o posterior abandono dessa relação, originou desequilíbrios estruturais, com repercussões que perduraram até ao exercício em apreço, e que se materializaram na acumulação de dívidas (ao fisco, à segurança social e à banca), na acumulação dos créditos devidos pela empresa "Jornal da Madeira" e ainda pelos custos de desinvestimento, designadamente os relacionados com a desvinculação de pessoal.
A assunção de encargos relacionados com actividades que estavam à margem do seu objecto social, alguns dos quais entretanto abandonados;
Existe uma incerteza significativa quanto à continuidade das operações da empresa, atenta a intenção da anterior tutela em proceder à extinção da empresa.
Face à matéria apurada ao longo do relato, sugere-se ao Conselho de Gerência (ver nota 28) da IRM, E. P., que, em conjunto com o detentor do capital, reequacione o quadro jurídico e o posicionamento da empresa no mercado, e que, em face das observações expostas:
Se promova a adaptação legislativa, por forma a compatibilizar o Estatuto da empresa à legislação em vigor (ver nota 29) e que, entretanto, se dê cumprimento às disposições expressamente consagradas no estatuto;
Se insira a atribuição dos apoios governamentais no âmbito estrito da previsão constante do Estatuto (compensação indemnizatória), por forma a que supletivamente estejam assegurados os princípios do Direito da Concorrência;
Se suprimam os encargos e actividades não enquadráveis no objecto da empresa.
Solicitado a pronunciar-se sobre a matéria em apreço, em sede de contraditório do Parecer sobre a Conta da Região de 1999, o Governo Regional, através do Gabinete da Vice-Presidência, referiu que:
"Relativamente à adaptação do estatuto da empresa, embora se considere que o mesmo deva ser concretizado, é o próprio Relatório do Tribunal de Contas que considera que "embora desconformes à legislação, o Estatuto da empresa vigora na ordem jurídica;
No que diz respeito à constituição de dois dos órgãos de gestão previstos nos estatutos, a Comissão de Fiscalização e o Conselho Geral, é novamente o Relatório do Tribunal de contas que refere que o último dos órgãos "deixou de ter previsão legal" e que a ausência do primeiro foi colmatada pela contratação de uma Sociedade de Revisores Oficiais de Contas, pelo que tudo se resumirá adaptação dos estatutos;
No que concerne às demais recomendações, nomeadamente à atribuição de subsídios, encargos e actividades não enquadráveis no objecto da empresa, refira-se que, no período em análise não foi exercida qualquer orientação, controlo ou acompanhamento da gestão por este departamento governamental, no entanto, serão tidas em boa conta as doutas recomendações efectuadas;
A finalizar será de salientar que se encontra em fase de análise o destino a dar a esta empresa, pelo que se poderá justificar, neste momento, uma contenção no que concerne à implementação de algumas das referidas recomendações."
Sobre as considerações efectuadas pelo Gabinete da Vice-Presidência, cumpre apenas precisar que não se pretendeu afirmar que a ausência da constituição da Comissão de Fiscalização tenha sido colmatada pela contratação de uma SROC, dado que do contrato celebrado entre a IRM, E. P. e a SROC não consta o exercício das competências que estão estatutáriamente (cfr. art.º 28.º) (ver nota 30) cometidas à Comissão de Fiscalização (cfr. n.º 6.3.2. do Relatório de Auditoria).
(nota 1) Para além destes fluxos financeiros, há ainda a registar aqueles que decorrem da relação comercial privada que se estabelece entre o sector público e as entidades participadas (de que é exemplo paradigmático o fornecimento de energia eléctrica pela EEM, S. A.) cujo âmbito extravasa o da presente análise.
(nota 2) Cfr. ofícios n.os 43 e 1044, respectivamente de 4 de Janeiro de 2001 e de 23 de Março de 2001, ambos da Direcção Regional de Finanças.
(nota 3) A propósito da ausência de remessa deste anexo à Assembleia confronte-se o capítulo I respeitante ao processo orçamental.
(nota 4) Do universo das entidades pertencentes ao sector público empresarial da RAM, apenas a Imprensa Regional da Madeira tinha aquela natureza.
(nota 5) Passando a considerar empresas públicas aquelas em que as entidades públicas detenham a maioria do capital ou dos direitos de voto, ou, tenham o direito de designar ou destituir a maioria dos membros dos orgãos de administração ou fiscalização, para além das pessoas colectivas de direito público com natureza empresarial, criadas pelo Estado por decreto-lei.
(nota 6) Decreto-Lei n.º 371/93, de 29 de Outubro, rectificado pela Declaração n.º 4/94, de 31 de Janeiro, publicada no Diário da República, I.ª série-A, n.º 25.
(nota 7) Note-se que o alcance daquela norma extravase o da presente análise, visto também serem considerados auxílios de Estado outros actos (a que não estão directamente associados fluxos monetários) que criam condições vantajosas relativamente ao regime comum, casos da concessão de benefícios fiscais e de avales, da assunção de passivos, do perdão de dívidas, etc.
(nota 8) Dispõe aquela norma que: "A pedido de qualquer interessado, o ministro responsável pela área do comércio poderá examinar os auxílios referidos no número anterior, de forma a propor ao ministro competente as medidas conducentes à manutenção ou ao restabelecimento da concorrência."
(nota 9) Cfr. ofício n.º 43, de 4 de Janeiro de 2001.
(nota 10) Cfr. ofício da DROC n.º 123, de 10 de Abril de 2001.
(nota 11) Cfr. Resolução n.º 687/97, de 30 de Maio de 1997, Resolução n.º 1600/99, de 4 de Março, e Despacho n.º 98/99, de 3 de Agosto, do Secretário Regional do Plano e da Coordenação.
(nota 12) Cfr. Resolução n.º 1423/99 de 23 de Setembro, rectificada pela Resolução n.º 1712/99 de 18 de Novembro.
(nota 13) Cfr. Resolução n.º 1392/99, de 16 de Setembro e 232/99, de 25 de Fevereiro.
(nota 14) Cfr. Resoluções n.º s 29/99, de 14 de Janeiro; 490/99, de 8 de Abril; 822/99, de 2 de Junho; 993/99, de 8 de Julho; 1869/99, de 6 de Fevereiro.
(nota 15) No valor de 58 800 contos, autorizados nos termos da Resolução n.º 1696/98, de 9 de Fevereiro.
(nota 16) No valor de 79 000 contos, autorizados nos termos da Resolução n.º 427/99, de 25 de Março, rectificada pela Resolução n.º 1695/99, de 11 de Novembro.
(nota 17) No valor de 19 196,832 contos, autorizados nos termos da Resolução n.º 604/98, de 20 de Maio.
(nota 18) Relativamente à Empresa Jornal da Madeira: Resoluções n.os 33/99, de 14 de Janeiro e 217/99, de 25 de Fevereiro. Relativamente à Imprensa Regional da Madeira: Resoluções n.os 84/99, de 21 de Janeiro; 1450/99 de 30 de Setembro; 1620/99 de 4 de Novembro e 1886/99, de 16 de Dezembro;.
(nota 19) Correspondentes às prestações de Agosto a Dezembro de 1999, autorizadas respectivamente pelas Resoluções n.os 339, de 18 de Agosto; 360, de 13 de Setembro; 411, de 15 de Outubro; 488, de 22 de Novembro e 528, de 17 de Dezembro.
(nota 20) Este montante incluía ainda uma estimativa de 50 mil contos afecta a empréstimos a conceder ao abrigo do Fundo de Apoio à Frota de Pesca da Região.
(nota 21) Através das Resoluções n.os 643/98, de 3 de Julho, e 1574/98, de 2 de Dezembro, foi autorizada a constituição de suprimentos pela RAM no valor de respectivamente 293 mil contos e 40,15 mil contos.
(nota 22) Cuja despesa foi autorizada pela Resolução n.º 979/99, de 5 de Junho.
(nota 23) Cfr. Resoluções n.os 393/99 de 25 de Março e 1565/99, de 14 de Outubro.
(nota 24) A despesa foi classificada na rubrica 09.00.01.A - Activos Financeiros - Aumentos de capital - Sociedades Desportivas - Projecto 09 - Projecto para participação de capital em sociedades anónimas desportivas.
(nota 25) Cfr. rubrica de classificação económica da receita 04.08.02 - Rendimentos da propriedade - Dividendos e participações nos lucros de sociedades e quase sociedades não financeiras - Outras empresas.
(nota 26) Os encargos bancários em 31 de Dezembro de 1997, 1998 e 1999, ascendiam respectivamente a 39 100, 29 150 e 9520 contos.
(nota 27) A que se associou um esforço de investimento com recurso ao financiamento bancário e um aumento dos meios humanos destinado a permitir o fornecimento dos serviços de impressão do Jornal da Madeira.
(nota 28) Segundo a legislação actual, denomina-se por conselho de administração.
(nota 29) À luz do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que estabelece o novo regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas, o qual deveria ser adaptado até 31 de Dezembro de 2000, em conformidade com o estabelecido no n.º 1 do art.º 35 do citado diploma.
(nota 30) [...] velar pelo cumprimento das normas legais, estatutárias e regulamentares aplicadas à empresa ou às actividades por ela exercidas.
CAPÍTULO X
Fluxos financeiros com a UE
10.1 - Considerações gerais
A análise dos fluxos financeiros oriundos da UE visou dar cumprimento ao disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea i), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM por força do n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, de acordo com a qual cumpre ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, apreciar a actividade financeira da RAM, relativamente aos fluxos financeiros com a União Europeia.
A Conta da Região, relativa a 1999, bem como o diploma que aprovou o Orçamento Regional, não contêm informação sistematizada sobre os fluxos financeiros com a UE. A informação disponível em ambos os documentos é insuficiente para a percepção da verdadeira dimensão das transferências da UE para a Região.
Assim, a análise baseou-se na informação obtida junto das entidades responsáveis pelas transferências comunitárias para a RAM, bem como no relatório "A Madeira na União Europeia".(ver nota 1), relativo ao ano de 1999, elaborado pela Direcção Regional das Comunidades Europeias. Refira-se, ainda, que não foi elaborado o relatório de execução do POPRAM II, relativo ao ano de 1999, pelo facto da execução relativa a este ano, de acordo com o previsto nas regras comunitárias, decorrer em três anos económicos distintos (1999, 2000 e 2001).
No sentido de observar o exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, e assegurar o conhecimento das posições da Administração Regional, pelo ofício n.º 751 de 22 de Maio de 2001, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, remeteu a SS. Exas. o Secretário Regional do Plano e Finanças documento de onde constava a análise efectuada aos fluxos financeiros com a União Europeia. No âmbito do exercício do contraditório a SRPF sem comentar as observações efectuadas, apresentou, no entanto, algumas sugestões de alteração ao texto deste, as quais, foram levadas em linha de conta na elaboração final do mesmo. O presente parecer e relatório contém, no volume III, as versões integrais das repostas recebidas.
10.2 - Âmbito da verificação
O presente capítulo visa sobretudo a análise aos fluxos financeiros com a UE apurados pela SRMTC, relativos a 1999, assim como apreciar a execução do POPRAM II, dado que este representava a principal intervenção operacional em curso na Região, no âmbito do QCA II (1994/1999), quer pelo montante de recursos financeiros envolvidos (cerca de 90,5 milhões de contos de despesa pública comunitária) quer por integrar acções co-financiadas pelo FEDER, pelo FSE, pelo FEOGA-O e pelo IFOP.
Complementarmente, são também objecto de análise os fluxos financeiros provenientes do Fundo de Coesão, de Iniciativas Comunitárias (nomeadamente o REGIS II) e de Programas de âmbito nacional com aplicação na Região (tais como o PROCOM, o PEDIP II e o SIFIT).
10.3 - Análise global
10.3.1 - Enquadramento
Os fluxos provenientes da União Europeia constituem receitas da Região (ver nota 2), cumprindo ao Estado assegurar que esta beneficie do apoio de todos os fundos comunitários, nos termos do restante território nacional, tendo em conta as especificidades do arquipélago (ver nota 3), devendo ainda "[...] a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros nacionais de apoio ao sector produtivo ser assegurada pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das entidades que tutelam as respectivas áreas" (ver nota 4).
Conjuntamente com a proposta do Orçamento, deverá o Governo Regional apresentar à Assembleia Legislativa Regional, relatórios sobre "Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos" (ver nota 5).
Mediante a publicação do DLR n.º 23/96/M, de 7/9, foi previsto o acompanhamento e apreciação pela ALR da participação da Região no processo de construção da União Europeia, na decorrência da Lei n.º 20/94, de 15 de Junho, que criou um regime que garante o acompanhamento e apreciação pela Assembleia da República da participação de Portugal no processo de construção da União Europeia.
Nestes termos, compete à Assembleia Legislativa Regional da Madeira (ver nota 6) acompanhar e apreciar o processo de construção da UE, particularmente nos assuntos que directamente respeitem à RAM, devendo, para o efeito, ser estabelecido um processo que assegure uma permanente troca de informações e consulta entre aquele órgão legislativo e o Governo Regional.
A Assembleia Legislativa Regional pode, ainda, solicitar (ver nota 7) ao Executivo a documentação que tenha por mais relevante sobre a construção da UE. O DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro, determina (ver nota 8), ainda, que o GR apresente à ALR, no 1.º trimestre de cada ano, um relatório que elucide do acompanhamento da Região naquele processo, "[...] e no qual se apontem as deliberações tomadas pelas instituições europeias que maior relevância tenham para a Região e das posições adoptadas pelos governos nacional e regional, e quais as medidas postas em prática por ambos, em resultado dessas deliberações".
Incumbe, ainda, à ALR proceder (ver nota 9) "[...] regularmente à apreciação global da participação portuguesa no processo de construção europeia e particularmente no respeitante às implicações económicas, financeiras e sociais de maior impacte na Região, devendo realizar para esse efeito um debate com a presença do Governo Regional no decurso de cada presidência do Conselho Europeu", e de apreciar "[...] a execução financeira dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão ou outros programas onde se preveja a utilização de fundos da União Europeia na Região Autónoma da Madeira".
A aplicação dos fundos comunitários, na RAM, efectua-se, fundamentalmente, através do POPRAM.II, que constitui a principal intervenção operacional do QCA II na Região. O POPRAM II é constituído por contribuições de quatro fundos: FEDER. (ver nota 10), FEOGA-O (ver nota 11), FSE (ver nota 12) e IFOP (ver nota 13).
O Fundo de Coesão (ver nota 14), aplicável aos Estados-Membros cujo PNB é inferior à média comunitária, apoia projectos ligados ao sector dos transportes (infra-estruturas rodoviárias, aeroportuárias, portuárias e ferroviárias) e do ambiente tratamento de resíduos sólidos e de águas residuais, abastecimento de água). As intervenções co-financiadas por este fundo têm tido um impacto substancial no desenvolvimento da Região e dizem respeito aos projectos "Ampliação do Aeroporto do Funchal", "Interligação das Principais Origens de Água Potável da Ilha da Madeira" e "Unidade de valorização de Resíduos Sólidos".
10.3.2 - Fluxos financeiros
10.3.2.1 - Com a UE
QUADRO X.1
Transferências para a RAM da UE em 1999
Fonte. - Informações prestadas pelas entidades certificadoras.
Em 1999, foram transferidas para a RAM verbas no montante global de 29,5 milhões de contos, o que, face a 1998, significou um decréscimo de 5,8 milhões de contos (-16,4% em termos relativos), conforme se verifica no quadro seguinte:
Do montante transferido, 60,8% (17,9 milhões de contos) dirigiram-se a entidades públicas e os restantes 39,8% (11,6 milhões de contos) a beneficiários privados.
As maiores transferências comunitárias para a Região provêm, no ano de 1999, do Fundo de Coesão e ascendem a 11,2 milhões de contos (38% do total). Do montante transferido, 10,5 milhões de contos referem-se à comparticipação comunitária no projecto "Ampliação do Aeroporto do Funchal" e foram pagos directamente à "Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A." (ANAM) não tendo, por esta razão, sido contabilizados na Conta da Região. Os restantes 671 mil contos destinaram-se à SRESA no âmbito do projecto "Unidade de Valorização de Resíduos Sólidos".
As verbas relativas ao FEOGA-G transferidas pelo INGA directamente para beneficiários privados, atingiram, em 1999, os 4,056 milhões de contos, que correspondem a 13,7% do total das transferências e a 35% das transferências para beneficiários privados.
As transferências efectuadas pelo DAFSE no âmbito do FSE atingiram, em 1999, os 3,37 milhões de contos (11,4% das transferências), o que significa, em relação a 1998, um aumento de cerca de 954 milhares de contos. Estas transferências deram entrada directamente na Conta de Gerência da DRFP - Fundo de Gestão para Programas de Formação Profissional.
As transferências efectuadas, pela DGDR, no âmbito das "Outras Intervenções Operacionais", ascenderam a 3,18 milhões de contos, menos 7,8 milhões de contos do que em 1998. Estas transferências, efectuadas no âmbito de diversas iniciativas comunitárias dirigiram-se, fundamentalmente, para particulares ( 98,4%) e não foram contabilizadas na Conta da Região.
O FEOGA-O foi responsável por transferências para a Região no montante de 1,9 milhões de contos (menos 991 mil contos do que em 1998), dos quais 1,05 milhões de contos (55%) foram pagos directamente a beneficiários privados e os restantes 857,7 mil contos dirigiram-se a entidades públicas ( 688,5 mil contos pagos à Direcção Regional de Agricultura e 169 mil contos a autarquias da RAM).
Ao abrigo do SIFIT, foram transferidos 1,9 milhões de contos, pagos directamente a beneficiários privados. Face a 1998, ocorreu um acréscimo de 1,1 milhões de contos. Estas transferências não foram contabilizadas na Conta da Região. No âmbito do SIFIT, foram financiados 57 projectos (de Setembro de 1999 a Dezembro de 1999) distribuídos pelos 11 concelhos da Região, que envolveram a construção de 2326 camas e a criação de 659 postos de trabalho.
Destacam-se, ainda, as transferências efectuadas no âmbito do POPRAM II, componente FEDER, que ascenderam, em 1999, a 1,75 milhões de contos, e que se referem a um adiantamento realizado pela DGDR à Região. As restantes transferências representam 7,2% do total (2,15 milhões de contos) destacando-se, entre estas, os 521 mil contos relativos ao IFOP, os 518 mil contos transferidos para particulares no âmbito do PROCOM, e os 498 mil contos relativos ao PEDIP II.
A estrutura dos fluxos financeiros com a UE, em 1999, pode ser observada no gráfico a seguir.
GRÁFICO X.1
Distribuição dos fluxos com a UE
O gráfico ilustra a importância do Fundo de Coesão e do FEOGA (nas duas vertentes) nos fluxos financeiros entre a UE e a RAM no ano de 1999. Essas transferências representam 58,2% do total.
10.3.2.2 - Transferências da UE contabilizadas na Conta da RAM de 1999
As transferências financeiras provenientes da UE, contabilizadas na Conta da Região de 1999, foram as seguintes:
QUADRO X.2
Transferências financeiras da UE contabilizadas na Conta da Região de 1999
Fonte. - Conta da Região de 1999.
Na Conta da Região de 1999, foram contabilizados 4,9 milhões de contos, dos quais 2,88 milhões de contos (58,8%) referem-se a transferências efectuadas no âmbito do FEDER.
Dos 1546 milhares de contos inscritos na rubrica 09.07.01.01. (Transferências de Capital - Exterior - FEDER), cerca de 1135 milhares de contos referem-se a transferências efectuadas pela DGDR para a Região no âmbito do POP II, as restantes verbas respeitam a transferências efectuadas no âmbito do REGIS II, POSEIMA AGRÍCOLA, PESCARAM, LIFE e POLO (ver nota 15).
As transferências inscritas na rubrica 20.01. (RPT-FEDER), no montante de 1333 milhares de contos, referem-se a transferências efectuadas no âmbito do POPRAM II (614,7 milhares de contos) e o remanescente a verbas transferidas no âmbito do RIME/FEDER, PROCOM e ENERGIA.
O montante de 670 955 249$00 inscrito na rubrica 09.07.01.05. (Transferências de Capital - Fundo de Coesão) diz respeito a transferências efectuadas pela DGDR, no âmbito do projecto "Unidade de valorização de resíduos sólidos urbanos da Ilha da Madeira".
10.4 - O POPRAM II como instrumento de estratégia da RAM
O Quadro Comunitário de Apoio II (QCA II) foi aprovado pela Decisão da Comissão Europeia (94/170/CE), de 25 de Fevereiro de 1994, para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1999. Este constitui a matriz plurianual de aplicação dos fundos comunitários destinados à promoção do princípio da coesão económica e social, envolvendo os programas propostos por cada Estado-Membro. Complementarmente existem as Iniciativas Comunitárias, que são constituídas por programas propostos pela Comissão Europeia aos Estados-Membros, destinados a resolver problemas específicos a nível europeu.
O Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira (POPRAM II) constitui a principal intervenção em curso na Região, no âmbito do QCA II, quer pelo montante de recursos financeiros envolvidos, quer por integrar acções co-financiadas pelo FEDER, pelo FSE, pelo FEOGA-O e pelo IFOP. Pelas razões apresentadas justifica-se um estudo mais aprofundado da sua execução e evolução.
O POPRAM II (ver nota 16) "constitui o instrumento principal da estratégia de desenvolvimento da Região, atendendo ao significativo volume de recursos financeiros que envolve e por incluir um conjunto de acções coerentes entre si, decorrentes dos eixos estratégicos de intervenção e das prioridades definidas para o desenvolvimento da Região no período 1994/1999".
O POPRAM 1994/1999 define os seguintes grandes objectivos de desenvolvimento da Região:
Elevação do nível de rendimento e melhoria da qualidade do ambiente de vida da população;
Preservação, protecção e melhoria da qualidade do ambiente;
Reforço do potencial económico;
Melhoria da situação de emprego;
Redução das assimetrias intra-regionais.
A prossecução destes objectivos materializar-se-ia através dos seguintes vectores estratégicos:
Melhoria das infra-estruturas e equipamentos básicos;
Melhoria dos níveis de instrução e de formação profissional e sua adaptação ao mercado de trabalho;
Melhoria do acesso ao mercado;
Fortalecimento e melhoria da eficiência da base produtiva regional;
Desenvolvimento de uma base industrial de exportação;
Desenvolvimento de serviços;
Preservação do ambiente e ordenamento do uso do solo.
As acções a realizar, tendo em conta a sua natureza e âmbito de intervenção, foram organizadas em subprogramas, a saber:
Subprograma 1 - Qualificação e Valorização do Potencial Humano;
Subprograma 2 - Desenvolvimento de Factores de Competitividade e do Potencial Endógeno;
Subprograma 3 - Qualidade de Vida e Protecção do Meio Ambiente;
Subprograma 4 - Gestão e Acompanhamento do Programa Operacional.
O POPRAM II, com uma comparticipação comunitária total inicialmente programada em 73.097 milhões de escudos, veio a ser, em 1999, objecto de duas novas reprogramações, sendo a última a constante da Decisão da Comissão C (1999) 4942, de 29 de Dezembro, que aumentou a comparticipação comunitária global para 90.481 milhões de escudos (1 Euro) = 200,482$), repartidos da seguinte forma:
FEDER: 59 604 000 000$ (65,9%);
FSE: 15 857 000 000$ (17,5%);
FEOGA-O: 11 973 000 000$ (13,2%);
IFOP: 3 047 000 000$ (3,4%).
"Esta decisão contemplou, para além do reajustamento técnico do ano de 1998 resultante da execução financeira anual registada nas diferentes componentes e de uma reafectação de verbas entre medidas e acções, um reforço de aproximadamente 500 milhões de escudos para a componente FSE e cerca de 802 milhões de escudos para a componente FEOGA-O" (ver nota 17).
10.4.1 - Programação e execução financeira
10.4.1.1 - Em 1999
A execução global do POPRAM II atingiu, em 1999, os 8,4 milhões de contos, face a uma programação de 24,8 milhões de contos, originando uma taxa de execução global do Programa de 34%, conforme se espelha no quadro seguinte:
QUADRO X.3
Programação e execução financeira do POPRAM II (1999)
... (Em milhares de contos)
Descrição... Programado ... Assumido ... Executado ... Assumido/programado ... Executado/programado ... Executado/assumido
Despesa Pública Regional ... 6 486 ... 5 102 ... 1 428 ... 78,7 ... 22,0 ... 28,0
Despesa Comunitária ... 15 393 ... 19 825 ... 5 621 ... 128,8... 36,5 ... 28,4
Sector Privado ... 2 900 ... 2 750 ... 1 364 ... 94,8 ... 47 ... 49,6
Total ... 24 779 ... 27 677... 8 413 ... 111,7 ... 34... 30,4
Fonte. - Relatório da Madeira na União Europeia - 1999
Nota. - O assumido corresponde aos montantes previstos para executar em 1999, corrigidos dos montantes não executados em anos anteriores.
Em 1999, a despesa a cargo do sector privado apresentava a maior taxa de execução (47%), seguida da despesa pública comunitária (36,5%). Refira-se ainda que, de acordo com o previsto nas decisões comunitárias, a execução relativa ao ano de 1999 decorre em mais dois anos económicos (2000 e 2001).
Globalmente, as despesas assumidas (27,7 milhões de contos) ultrapassaram o programado (24,8 milhões de contos) em 2,9 milhões de contos. Contribuiu, fortemente, para esta situação a componente da despesa pública comunitária, já que as comparticipações assumidas (19,8 milhões de contos) ultrapassaram as disponibilidades programadas (15,4 milhões de contos), para 1999, em 4,4 milhões de contos.
Refira-se ainda que os montantes assumidos relativos à despesa pública regional e ao sector privado ficaram aquém do programado em, respectivamente, 1,4 milhões de contos e 150 mil contos.
A despesa pública comunitária aprovada, assumida e executada em 1999, pode ser observada, por fundo comunitário, no quadro seguinte:
QUADRO X.4
Despesa Pública Comunitária do POPRAM II (1999)
... (Em milhares de contos)
Descrição... Programada ... Assumida ... Executada ... Assumida/programada ... Executada/programada ... Executada/assumida
FEDER ... 5 069 ... 13 265 ... 1 510 ... 261,7 ... 29,8 ... 11,4
FSE ... 4 127 ... 4 501 ... 2 252 ... 109,1 ... 54,6 ... 50,0
FEOGA-O ... 4 710 ... 1 132 ... 1 704 ... 24,0 ... 36,2 ... 150,5
IFOP ... 1 487 ... 927 ... 155 ... 62,3 ... 10,4 ... 16,7
Total ... 15 393 ... 19 825 ... 5 621 ... 128,8 ... 36,5... 28,4
Fonte. - "Relatório da Madeira na União Europeia - 1999"
Nota. - A despesa assumida contem os montantes previstos para executar em 1999, corrigidos dos montantes não executados em anos anteriores.
Em 1999, o FSE apresentava a taxa de execução mais elevada (54,6%), enquanto o IFOP registava a taxa de execução mais baixa (10,4%). O FEDER e o FEOGA-O apresentavam taxas inferiores, 29,8% e 36,2% respectivamente, à registada para a média do Programa (36,5%).
A despesa assumida, para 1999, ultrapassava a despesa programada no caso do FEDER e do FSE em, respectivamente, 161,7% e 9,1%, que correspondem em termos absolutos aos montantes de 8,2 milhões de contos e 374 mil contos. Estes valores explicam-se, por um lado, no nível de overbooking (aprovações superiores aos montantes programado) registado em ambos os fundos e, por outro, nos montantes não executados em anos anteriores, que transitaram para o ano de 1999. O FEOGA-O foi o único fundo que apresentou uma execução (1,7 milhões de contos) superior à despesa assumida (1,13 milhões de contos).
10.4.1.2 - Programação e execução acumulada
O quadro seguinte expressa a execução do POPRAM II para o período de programação (1994-1999).
QUADRO X.5
Programação e execução do POPRAM II (1994-1999)
... (Em milhares de contos)
Descrição... Programado ... Aprovado ... Executado ... Aprovado/programado ... Executado/programado ... Executado/Aprovado
Despesa Pública Regional ... 39 707 ... 37 656 ... 33 982 ... 94,8 ... 85,6 90,2
Despesa Comunitária ... 90 481 ... 93 762 ... 79 558 ... 103,6 ... 87,9 ... 84,9
Sector Privado ... 8 793 ... 8 965 ... 7 579 ... 102 ... 86,2 ... 84,5
Custo total ... 138 981 ... 140 383 ... 121 119 ... 101 ... 87,1 ... 86,3
Fonte. - "Relatório da Madeira na União Europeia - 1999".
O Programa apresenta, no período de 1994 a 1999, uma taxa de execução na ordem dos 87,1%, o que, face ao programado (138,981 milhões de contos), significa que não foram executadas despesas no montante de 17,862 milhões de contos.
A componente das despesas comunitárias apresenta uma taxa de execução (87,9%) superior à registada globalmente para o Programa. As despesas públicas regionais e as despesas a cargo do sector privado apresentam taxas de execução ligeiramente inferiores à do Programa, na ordem de, respectivamente, 85,6% e 86,2%.
O Programa apresenta um overbooking que ronda os 3,6%, ou seja, foram aprovadas comparticipações comunitárias (93,8 milhões de contos) em montante superior ao programado (mais 3,3 milhões de contos).
A comparação entre a despesa pública comunitária programada, aprovada e executada, no período de 1994 a 1999, pode ser observada, por fundo, no quadro seguinte:
QUADRO X.6
Despesa pública comunitária do POPRAM II (1994 - 1999)
... (Em milhares de contos)
Descrição ... Programada ... Aprovada ... Executada ... Aprovada/programada ... Executada/programada ... Executada/Aprovada
FEDER ... 59 604 ... 66 934 ... 55 179 ... 112,3 ... 92,6 ... 82,4
FSE ... 15 857 ... 16 001 ... 13 752... 100,9 ... 86,7 ... 85,9
FEOGA-O ... 11 973 ... 8 350 ... 8 922 ... 69,7 ... 74,5 ... 106,9
IFOP ... 3 047 ... 2 477 ... 1 705 ... 81,3 ... 56 ... 68,8
Total ... 90 481 ... 93 762 ... 79 558 ... 103,6 ... 87,9 ... 84,9
Fonte. - "Relatório da Madeira na União Europeia"
De acordo com os dados constantes no quadro, o FEDER apresenta, no período em análise, a taxa de execução mais elevada (92,4%), seguindo-se-lhe o FSE (86,7%), o FEOGA-O (74,5%) e o IFOP (56%).
Destes fundos, apenas o FEDER apresenta uma taxa de execução financeira acima da taxa de execução financeira global (87,9%).
O FSE, o FEOGA-O e o IFOP apresentam taxas de execução abaixo da taxa média global, sendo significativa a fraca execução deste último.
A despesa aprovada ultrapassa o programado no caso do FEDER e do FSE que apresentam um overbooking de, respectivamente, 12,3% e 0,9%, que se traduz, em termos absolutos, em aprovações superiores ao programado no montante de, respectivamente, 6,7 milhões de contos e 144 mil contos.
No que se refere ao FEOGA-O e ao IFOP, as aprovações ficaram aquém do programado em, respectivamente, 3,6 milhões de contos e 772 mil contos.
A execução do FEOGA-O, no final de 1999, ultrapassou os montantes aprovados em 572 milhares de contos.
Graficamente, a comparação entre a despesa comunitária programada, aprovada e executada, pode ser observada, para o período de 1994 a 1999 no quadro a seguir.
GRÁFICO X.2
Despesa Pública Comunitária do POPRAM II
10.4.2 - Transferências financeiras da UE no âmbito do POPRAM II , no período de 1994 a 1999
As verbas transferidas para a RAM no âmbito do POPRAM II podem ser observadas no quadro e gráfico a seguir.
QUADRO X.7
Transferências da UE - POPRAM II
... (Em milhares de contos)
Descrição ... 1994-1999 ... Decisão da Comissão (ver nota a) ... Transferências/decisão UE
FEDER ... 53 819 ... 59 604 ... 90,3
FSE ... 13 719 ... 15 857 ... 86,5
FEOGA ... 9 580 ... 11 973 ... 80,0
IFOP ... 1 716 ... 3 047 ... 56,3
Total ... 8 834 ... 90 481 ... 87,1
Fonte. - Relatório "A Madeira na União Europeia - 1999".
(nota a) Decisão n.º C(99) 4942, de 29 de Dezembro de 1999.
GRÁFICO X.3
Distribuição (por fundo) das verbas transferidas para a RAM relativas ao POPRAM II, de 1994 a 1999
As transferências efectuadas ascenderam a 78,8 milhões de contos, o que, face ao previsto na decisão da Comissão, significa que foi transferido 87,1% do total das verbas previstas para o período de programação do POPRAM II. A parte restante (11,6 milhões de contos), que inclui o saldo final de cada componente (correspondente a 20% da tranche de 1999), só será desbloqueada com a aprovação, pela Comissão Europeia do Relatório Final do Programa.
O FEDER é o fundo que apresenta maior dinâmica nas transferências, uma vez que, em 1999, haviam já sido transferidos 90,3% (59,6 milhões de contos) do montante global a transferir. Menor dinâmica revela o IFOP, cujas transferências, até o final de 1999, significavam 56,3% do montante global a transferir para a RAM.
Do total das verbas transferidas, 68,3% dizem respeito ao FEDER, 17,4% ao FSE, 12,2% ao FEOGA-O, 2,2% ao IFOP.
10.5 - Sistema de controlo nacional e regional do POPRAM II
O Decreto-Lei n.º 99/94, de 19/4, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei.n.º 208/98, de 14/7, define as grandes linhas da estrutura orgânica de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA II (no qual se incluí o POPRAM II), instituindo as bases de um sistema nacional de controlo interno exclusivo dos fundos e instrumentos financeiros estruturais (FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP).
Nos termos do art.º 41 deste diploma, a estruturação do referido sistema assenta na existência de três níveis de controlo, desenvolvidos de forma autónoma por organismos distintos, respectivamente o de 1.º nível pelos gestores, o de 2.º nível pela generalidade dos interlocutores financeiros e inspecções sectoriais, e o controlo financeiro de alto nível pela Inspecção-Geral de Finanças.
Como objectivo último, pretende-se obter um sistema de controlo articulado, fiável e coerente, que salvaguarde uma sã gestão dos recursos públicos nacionais e comunitários.
O mesmo diploma refere ainda que as "acções financiadas pelos Fundos Comunitários nas Regiões Autónomas são controladas por organismos a designar por deliberação do respectivo Governo Regional" (ver nota 18).
Pela Resolução n.º 891/94, de 22/9, do Conselho do Governo Regional, foram designados os organismos competentes para exercer o controlo, na Região Autónoma da Madeira, das acções financiadas pelos fundos estruturais comunitários.
Naqueles termos, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo de Coesão eram controlados pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da Direcção Regional de Planeamento; o Fundo Social Europeu, pela Secretaria Regional da Educação, através da Direcção Regional de Formação Profissional; o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação), pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, através da Direcção Regional da Agricultura; e o Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas, pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, através da Direcção Regional das Pescas.
O controlo externo ao POPRAM II é efectuado, a nível nacional e regional, por duas entidades:
A ALR, que, mediante a publicação do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro, fica incumbida do "Acompanhamento e apreciação [...] da participação da Região no processo de construção da União Europeia";
O Tribunal de Contas, a quem compete19 "Fiscalizar, no âmbito nacional, a cobrança dos recursos próprios de terceiros e a aplicação dos recursos financeiros oriundos da União Europeia, de acordo com o direito aplicável, podendo, neste domínio actuar em cooperação com os orgãos comunitários competentes".
O sistema de controlo nacional e regional do POPRAM II pode ser observado no gráfico seguinte:
FIGURA X.1
Sistema de controlo nacional e regional do POPRAM II
10.6 - Acção de fiscalização ao sistema de controlo interno do FEDER
10.6.1 - Enquadramento
A componente FEDER do Programa Operacional Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira 1994/1999 (POPRAM II) é a mais importante, não só pelo volume de subvenções comunitárias previstas (59,6 milhões de contos e 65,9% do total da despesa pública comunitária prevista), mas, também, por integrar qualquer dos vários subprogramas em que se encontra estruturado o Programa e, portanto, apoiar praticamente todos os sectores considerados relevantes para o desenvolvimento da Região.
A acção de controlo perseguiu a apreciação da implementação das medidas de controlo administrativo e de gestão previstas nos seguintes dispositivos legais:
No Decreto-Lei.n.º 99/94, de 19/4, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei.n.º 208/98, de 14 de Junho;
Na Resolução do Governo Regional n.º 30/95, de 20 de Janeiro, que definiu a estrutura orgânica do POPRAM II (na qual se inclui o FEDER).
No regulamento interno da Unidade de Gestão do POPRAM II.
Procedendo à identificação das entidades regionais envolvidas na gestão e acompanhamento do FEDER, e respectivos papéis, e análise e apreciação de informação sobre a execução financeira do FEDER (incluindo programação, aprovação e pagamentos).
10.6.2 - Sistemas instituídos pelo FEDER
10.6.2.1 - Intervenientes no Sistema
O sistema de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do FEDER, a nível regional, encontra-se instituído na Resolução do Governo Regional n.º 30/95, de 20 de Janeiro. Esta veio definir os órgãos de gestão no âmbito do POPRAM II (no qual se incluí a componente FEDER).
A resolução define como órgãos de gestão do POPRAM II, os seguintes:
Unidade de Gestão do POPRAM II;
Comissões de Gestão das componentes do POPRAM II co-financiadas por cada um dos fundos estruturais (FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP).
A Unidade de Gestão (UG) do POPRAM II possui, entre outras, as seguintes competências (ver nota 20):
Acompanhar e dar parecer sobre o sistema de avaliação;
Preparar e propôr os actos de gestão necessários à boa execução das diversas componentes do Programa, bem como assegurar o cumprimento dos seus objectivos globais;
Assegurar o cumprimento dos normativos nacionais e comunitários;
Dar parecer sobre os projectos de relatório de execução do POPRAM II elaborados pelos gestores;
Acompanhar e dar parecer sobre o sistema de avaliação.
A presidência da Unidade de Gestão é atribuída ao gestor nomeado pelo Governo Regional, responsável pela componente FEDER (ver nota 21).
A UG, tal como previsto na referida resolução, fez aprovar o seu regulamento interno, o qual regimenta os aspectos mais importantes do funcionamento da mesma e é apoiada, no exercício das suas competências, por uma estrutura de apoio técnico (EAT), integrada por pessoal afecto à DRP, com funções técnico-admistrativas, competindo-lhe (ver nota 22):
Estabelecer as ligações necessárias à coordenação da execução global do Programa com as estruturas técnicas de apoio a cada entidade com responsabilidade na implementação das medidas do Programa.
As Comissões de Gestão das componentes FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP possuem, entre outras, as seguintes competências:
Aprovar o respectivo regulamento interno e estabelecer a regulamentação das candidaturas de projecto ao co-financiamento pelo fundo comunitário a que respeitem;
Dar parecer os projectos de decisão aprovados pelos gestores relativos às candidaturas de projectos ao co-financiamento pelo respectivo fundo comunitário ou deliberar sobre os mesmos de acordo com os poderes que vierem a ser definidos em regulamentação própria;
Acompanhar a implementação dos projectos aprovados e a avaliação dos seus resultados;
Colaborar na fiscalização e no controlo dos projectos aprovados;
Dar parecer sobre os projectos de relatórios de execução elaborados pelos respectivos gestores.
A UG do POPRAM II é, simultaneamente, a CG do FEDER, dado que esta, apesar de prevista e formalizada na já referida resolução, não existe, por não ter sido sentida tal necessidade. Assim, as reuniões e deliberações que deveriam ocorrer ao nível desta efectuam-se no âmbito da UG, restrita ou alargada, uma vez que o Gestor da componente FEDER e do POPRAM II é o mesmo.
10.6.2.2 - Circuito de candidaturas
O circuito implementado, em termos de candidaturas, resulta do Regulamento das Candidaturas ao POPRAM II - Componente FEDER aprovado pela UG.
O regulamento define, relativamente às candidaturas, os seguintes aspectos:
Condições de acesso aos apoios previstos no âmbito do POPRAM II (para as entidades executoras e projectos);
Critérios de Selecção de projectos candidatos aos apoios concedidos no âmbito do POPRAM II;
Processo das candidaturas;
Processo de apreciação e decisão das candidaturas.
O regulamento define, de forma clara e simples, os procedimentos a adoptar no âmbito das candidaturas, atribuindo à EAT/DRP as seguintes competências (ver nota 23):
Instruir e apreciar as candidaturas, verificando, designadamente, o seu enquadramento nas medidas/sub-programas, no POPRAM II;
Formular um parecer técnico sobre a viabilidade dos projectos, que permita ao Gestor propor a sua aprovação;
Verificar se há garantia de que a programação financeira apresentada na candidatura corresponde a uma estimativa dos pagamentos a efectuar pela entidade executora durante os anos indicados.
Ao gestor da componente FEDER do POPRAM II são atribuídas as seguintes competências:
Seleccionar, com base nos pareceres técnicos da EAT/DRP, as candidaturas a aprovar em função do seu enquadramento no POPRAM II e dos critérios definidos e submetê-las ao parecer da CG;
Aprovar, tendo em conta o parecer da CG, os projectos seleccionados e, nos casos que julgue necessário, submetê-los à homologação da UG.
Comunicar aos promotores a aprovação ou não das respectivas candidaturas.
Saliente-se, no entanto, que, dada a inexistência da CG, não é elaborado o parecer relativo à apreciação das candidaturas, e estas, por sua vez, são aprovadas ao nível da UG.
O regulamento de candidaturas aplica-se apenas aos promotores públicos de projectos candidatos ao POPRAM II.
Os apoios aos promotores privados são concedidos através do Sistema de Incentivos ao Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira (SIDERAM), que se encontra regulamentado em legislação própria, envolvendo diversas entidades que não foram objecto de fiscalização no âmbito desta acção. Assim, houve necessidade de separar os circuitos de candidaturas conforme o tipo de promotor.
A) Promotores públicos ou equiparados
As candidaturas são formalizadas mediante preenchimento de formulário próprio (ver nota 24), devendo ser apresentadas na Estrutura de Apoio Técnico/DRPlaneamento.
A EAT/DRP aprecia as candidaturas, com o objectivo de confirmar se:
As entidades candidatas aos apoios previstos no POPRAM II (componente FEDER) preenchem as condições de acesso (previstas no art.º 2, n.º 1 do Regulamento das candidaturas);
Os projectos de investimento candidatos aos apoios com comparticipação FEDER satisfazem as condições de acesso (definidas no art.º 2.º, n.º 2, do referido Regulamento).
Os critérios de analise técnica e financeira encontram-se formalizados no Regulamento das candidaturas.
Efectuada a apreciação, a EAT/DRP emite um parecer sobre a candidatura e envia-o junto com os processos de candidatura à Unidade de Gestão (UG). Estes são submetidos à aprovação da Unidade de Gestão, que é, também, a Comissão de Gestão do FEDER.
Após aprovação, a decisão da Unidade de Gestão é enviada aos promotores, pela Direcção Regional do Planeamento, em documento tipificado.
O circuito das candidaturas (relativamente aos promotores públicos e equiparados) pode ser visualizado no gráfico seguinte:
FIGURA X.2
Circuito das candidaturas (promotores públicos e equiparados)
Os circuitos das candidaturas e os inerentes procedimentos instituídos encontram-se devidamente formalizados em regulamentos próprios e baseados em legislação específica, assumindo, assim, condições potenciais para atingir os objectivos de gestão, acompanhamento e controlo da componente FEDER, do POPRAM II.
B) Promotores privados - SIDERAM
O SIDERAM (Sistema de Incentivos ao Desenvolvimento Empresarial da RAM) tem como objectivo promover o desenvolvimento do potencial inovador das pequenas e médias empresas da Região, contribuindo para o reforço da sua capacidade em enfrentar os novos desafios colocados à economia regional.
A atribuição dos incentivos pode ser a fundo perdido ou a título de empréstimos reembolsáveis. As ajudas são comparticipadas em 85% por verbas comunitárias, e em 15% pelo Orçamento Regional.
A gestão do SIDERAM, em conformidade com o estabelecido na legislação, compete conjuntamente à DRP e ao SAPMEI.
As candidaturas são recepcionadas no SAPMEI (Serviço de Apoio a Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento).
Ao SAPMEI cabe:
Assegurar, conjuntamente com a DRP, a gestão corrente da ajuda;
Verificar o cumprimento das condições de acesso;
Analisar o processo de candidatura;
Propor os montantes de incentivos a conceder e hierarquizar os projectos de acordo com os critérios definidos;
Acompanhar e fiscalizar a execução dos projectos.
Por sua vez, à DRP cabe:
Analisar o impacto do projecto na economia da Região;
Assegurar a sua adequação ao Plano de Ordenamento do Território da RAM;
Organizar os processos relativos aos projectos a serem remetidos à Comissão de Selecção;
Acompanhar e fiscalizar a execução dos projectos.
Os projectos apreciados favoravelmente, na Comissão de selecção e na Unidade de Gestão, homologados pelos Secretários Regionais das Finanças (SRF) e da Economia e Cooperação Externa (SRECE).
Após a homologação, é feita a comunicação da decisão aos promotores e são celebrados os respectivos contratos de concessão de subsídio a fundo perdido e/ou reembolsável.
10.6.2.3 - Circuito dos pagamentos aos executores dos projectos
Os circuitos de pagamentos e os inerentes procedimentos encontram-se devidamente instituídos no Regulamento das Candidaturas ao POPRAM II - Componente FEDER, onde se prevêem, relativamente aos pagamentos, alguns procedimentos a adoptar. (v. art.º 7.º do referido Regulamento).
Os circuitos de pagamento implementados derivam da aplicação do referido regulamento. Os circuitos variam, no entanto, de acordo com o tipo de promotor (privado ou público), dado que os apoios concedidos aos promotores privados são efectuados no âmbito do SIDERAM, que dispõem de legislação específica, envolvendo outras entidades que não foram objecto de fiscalização.
A) Promotores Públicos ou equiparados
O circuito dos pagamentos das entidades públicas apresenta algumas particularidades, consoante se tratem ou não de serviços com autonomia administrativa e/ou financeira. Por esta razão, optou-se por fazer separadamente a descrição dos respectivos circuitos.
Saliente-se que, em ambos os casos, os circuitos e os inerentes procedimentos instituídos encontram-se devidamente formalizados em regulamentos próprios e baseados em legislação específica, assumindo, assim, condições potenciais para atingir os objectivos de gestão, acompanhamento e controlo da componente FEDER, do POPRAM II.
A 1) Entidades sem autonomia administrativa e ou financeira
A Direcção Regional de Informática, como detém a informação relativa à Tesouraria do Governo Regional, promove o envio à DRP, com periodicidade mensal, de uma listagem de todos os pagamentos efectuados no âmbito dos projectos comparticipados pelo POPRAM II.
A EAT/DRP envia estas listagens aos diversos departamentos do Governo Regional, solicitando a formalização dos pedidos de pagamento e a indicação dos montantes elegíveis incluídos nos pagamentos.
Os executores dos projectos formalizam os pedidos de pagamento e enviam conjuntamente as listagens com indicação dos montantes elegíveis.
A mesma EAT/DRP recepciona os pedidos de pagamento, procede à verificação dos mesmos, bem como, após certificação dos pedidos de pagamento e da verificação das transferências de verbas, actualiza a base de dados (SIDREG), e envia à DRF e à DROC uma ordem de pagamento ao beneficiário final. Refira-se ainda que, nos projectos públicos, o saldo final só é pago com a aprovação do relatório final.
No caso dos serviços simples (sem autonomia administrativa e financeira), o circuito dos pagamentos pode ser observado no esquema seguinte):
FIGURA X.3
Circuito dos pagamentos (serviços simples)
A 2) Entidades com autonomia administrativa e financeira
As entidades com autonomia administrativa financeira (Serviços e Fundos Autónomos, Autarquias e Empresas Públicas) enviam à EAT/DRP os pedidos de pagamento, acompanhados de cópias autenticadas da documentação.
A EAT/DRP analisa os pedidos de pagamento, e após a certificação desses pedidos e da verificação das transferências de verbas, actualiza a base de dados (SIDREG), e envia à DRF e à DROC uma ordem de pagamento em nome do executor do projecto.
Para uma melhor apreensão do circuito, deve ser observado o seguinte esquema:
FIGURA X.4
Circuito dos pagamentos (serviços com autonomia administrativa e financeira)
B) Promotores privados - SIDERAM
Os beneficiários privados dos apoios concedidos no âmbito do SIDERAM têm a possibilidade de optar por formalizar um pedido de pagamento único (após a conclusão do projecto) ou por apresentar vários (em regra quatro) sob a forma de adiantamentos.
Quando o promotor opta por um único pedido de pagamento, o mesmo é acompanhado pelos documentos comprovativos das despesas efectuadas, sendo analisado pelo SAPMEI que procede à verificação física do projecto para confirmação da elegibilidade das despesas e posterior emissão de nota de transferência à DRF.
Em seguida, o SAPMEI envia os pedidos de pagamento à EAT/DRP informando sobre os pagamentos efectuados e solicitando o reembolso da contribuição comunitária.
No caso de o promotor optar por vários pedidos de pagamento tem de prestar garantia bancária (50% do total do incentivo aprovado) antes de receber o 1.º adiantamento (25% do total da ajuda), sendo os adiantamentos seguintes pagos se o promotor comprovar que já realizou despesas no montante equivalente ao montante recebido.
As validações associadas ao 4.º e último pagamento são iguais às relativas ao pedido de pagamento único.
10.6.3 - Circuito dos pagamentos da UE à RAM
O circuito global de pagamentos, incluindo a solicitação de pagamentos por parte da Região à UE, pode ser observado no quadro seguinte:
FIGURA X.5
Circuito dos pagamentos da UE à Região.
Refira-se, ainda, que os pagamentos da UE à Região são, por vezes, realizados sob a forma de adiantamentos, devidamente previstos no âmbito das decisões comunitárias. Podem, ainda, ocorrer adiantamentos por parte da DGDR à RAM, quando o atraso nos pagamentos da UE é muito significativo. No ano de 1999, o pagamento de 1,75 milhões de contos à RAM refere-se a um adiantamento das comparticipações comunitárias, efectuado pela DGDR.
10.6.4 - Sistema de avaliação e controlo instituído para o FEDER
O sistema de controlo interno nacional instituído para os fundos e instrumentos financeiros estruturais encontra-se definido no Decreto-Lei n.º 99/94, de 19/4, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 208/98, de 14/7.
No ponto 10.5. ("Sistema de controlo nacional e regional do POPRAM II") deste capítulo foi já efectuada uma análise às grandes linhas de estrutura orgânica de acompanhamento, avaliação e controlo previstas nos supracitados diplomas. O referido ponto contemplou, ainda, uma descrição das entidades responsáveis pelo controlo externo no âmbito do POPRAM II (no qual se insere o FEDER).
Assim, cumpre apenas referir que no caso do FEDER o controlo de 2.º nível é assegurado pela DGDR e pela Inspecção Geral de Administração do Território. Por sua vez, o controlo de 1.º nível é executado (ver nota 25) pela SRPC, através da DRP.
O sistema nacional de controlo nacional e regional instituído para o FEDER pode ser observado na figura seguinte:
FIGURA X.6
Sistema de controlo nacional e regional do FEDER
Esta acção de fiscalização abrangeu a apreciação do controlo de 1.º nível efectuado pela DRP. A este nível, foi possível observar que a DRP apenas efectua um controlo administrativo/financeiro dos projectos aprovados no âmbito do POPRAM II (componente FEDER), e realiza ainda algumas acções de acompanhamento aos projectos.
Porém, não existem evidências desse acompanhamento, uma vez que não são elaborados relatórios relativos às visitas aos projectos.
O controlo de 1.º nível, entendido como acções de verificação a cargo dos gestores ou sob a sua responsabilidade, realizadas com o objectivo específico de controlo, não é efectuado pela EAT/DRP.
Esta situação é preocupante, tendo em atenção que o art.º 3.º do Regulamento (CEE) n.º 2064/97 estabelece níveis mínimos de controlo em todas as Intervenções Operacionais até à data de encerramento do QCA II (5% da despesa total elegível), que, a não serem atingidos, poderão inviabilizar pedidos de pagamentos de saldos finais. De acordo com a EAT/DRP, esta situação será suprida com acções de fiscalização a efectuar pela IGF, no âmbito da certificação do POPRAM II.
Verifica-se, ainda, que não é feita uma verificação da conformidade dos documentos que suportam os pedidos de pagamento formalizados pelos promotores, com a respectiva realização física e financeira, nomeadamente através da realização de acções de controlo externo.
10.6.5 - Programação e execução financeira do FEDER
10.6.5.1 - Programação e execução financeira acumulada
A execução global da despesa programada no âmbito do POPRAM II (componente FEDER), no período de 1994 a 1999, pode ser observada no quadro seguinte.
QUADRO X.8
Execução do POPRAM II - FEDER (1994-1999)
... (Em milhares de contos)
Descrição ... Programado ... Aprovado ... Executado ... Aprovado/programado... Executado/programado... Executado/assumido
Despesa Pública Regional ... 31 579 ... 31 026 ... 27 937 ... 98,2 ... 88,5 ... 90
FEDER (Desp. Públ. Com.) 5... 9 604 ... 66 934 ... 55 179 ... 112,3 ... 92,6 ... 82,4
Sector Privado ... 3 572 ... 4 173 ... 2 966 ... 116,8 ... 83... 71,1
Custo total ... 94 755 ... 102 133 ... 86 082 ... 107,8 ... 90,8 ... 84,3
Fonte: Direcção Regional de Planeamento
A componente FEDER apresenta globalmente uma taxa de execução na ordem dos 90,8%, o que face ao programado (cerca de 94,76 milhões de contos), significa que não foram executadas despesas no montante de 8,67 milhões de contos.
A componente da despesa pública comunitária apresenta maior dinâmica na execução, apresentando uma taxa de execução (92,6%) superior à registada globalmente para o programa (90,8%). As restantes componentes contribuem para uma menor execução global apresentando taxas de execução inferiores às registadas globalmente para a componente FEDER do programa.
Globalmente, verifica-se que as aprovações (cerca de 102,1 milhões de contos) ultrapassaram o montante programado (cerca de 94,76 milhões de contos) em 7,4 milhões de contos. Esta situação, apenas, ocorreu na componente das comparticipações FEDER, onde a aprovação (cerca de 66,9 milhões de contos) ultrapassou a programação (59,6 milhões de contos) em 7,3 milhões de contos, originando um overbooking de 12,3%.
A comparação entre a programação e a execução financeira do POPRAM II - FEDER, no período de 1994 a 1999, consta do quadro a seguir.
GRÁFICO X.3
Programação e execução financeira acumulada (1994-1999) do POPRAM II - FEDER
Apresenta-se de seguida o quadro que traduz a programação, aprovação e execução do FEDER, no período de 1994 a 1999, por subprograma do POPRAM II:
QUADRO X.9
Despesa pública comunitária na vertente FEDER do POPRAM II (1994-1999)
Fonte. - DRP.
A despesa pública comunitária (componente FEDER) prevista para o período de 1994-1999 foi de 59,6 milhões de contos, dos quais 74,1% (44,2 milhões de contos) destinavam-se ao subprograma 2; 15% (8,9 milhões contos) ao subprograma 3; 10,6% (6,3 milhões de contos) ao subprograma 1; os restantes 0,3% (163 milhares de contos) foram atribuídos ao subprograma 4.
O subprograma 1 apresentava uma taxa de aprovações, face ao programado (6,3 milhões de contos), de 114,1%. Assim, foram realizadas aprovações (7,2 milhões de contos) superiores em 887 milhares de contos ao programado. A taxa de execução, face ao programado, era, no final de 1999, de 99,3%.
A execução do subprograma 2 atingia, no final de 1999, os 42,67 milhões de contos, o que representava, face ao programado (44,2 milhões de contos), uma taxa de execução de 96,6%.
As aprovações (51,3 milhões de contos) ultrapassaram o programado em cerca de 7,1 milhões de contos, o que se traduz num overbooking, deste subprograma, na componente FEDER, de 16,1%.
O subprograma 3 é o único que, no final de 1999, apresentava uma taxa de aprovações inferior a 100%, de 88,8%, o que significa que ficaram por aprovar comparticipações no âmbito do FEDER no montante de 1 milhão de contos. A taxa de execução foi de 67,8%, a mais baixa dos quatro subprogramas.
10.6.5.2 - Programação e execução financeira em 1999
A programação e execução financeira do POPRAM II componente FEDER, em 1999, pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO X.10
Execução do POPRAM II - FEDER (1999)
... (Em milhares de contos)
Descrição ... Programado ... Assumido ... Executado ... Aprovado/programado... Executado/programado... Executado/assumido
Despesa pública Regional ... 3 552 ... 3 502 ... 413 98,6 ... 11,6 ... 11,8
FEDER ... 5 069 ... 13 265 ... 1 510 ... 261,7 ... 29,8 ... 11,4
Sector Privado ... 1 019 ... 1 510 ... 440 ... 148,2 ... 43,2 29,1
Custo total ... 9 640 ... 18 277 ... 2 363 ... 189,6 ... 24,5 ... 12,9
Fonte. - DRP
Nota. - O assumido corresponde aos montantes previstos para executar em 1999 relativos aos projectos aprovados até 31/12/1999, corrigidos dos montantes não executados em anos anteriores.
Globalmente, o quadro permite observar que a execução atingiu, em 1999, os 2,36 milhões de contos, ao que correspondeu, face ao programado (9,6 milhões de contos), uma taxa de execução na ordem dos 24,5%. Refira-se que a execução relativa ao ano de 1999 decorre, tal como previsto nas decisões comunitárias, durante os anos de 2000 e 2001.
As despesas públicas comunitárias assumidas (13,27 milhões de contos) ultrapassavam o programado (5,1 milhões de contos) para 1999, em 8,2 milhões de contos.
A taxa de execução, por sua vez, ficou-se pelos 29,8%, o que se traduz numa execução (1,51 milhões de contos) inferior ao programado em 3,56 milhões de contos.
A despesa pública regional apresentou uma taxa de execução que se cifrou nos 11,6%, a mais reduzida do conjunto.
A comparação entre a programação, os encargos assumidos e a execução, em 1999, no âmbito do POPRAM II (componente FEDER) pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO X.4
Programação e execução do POPRAM II (FEDER) em 1999
Fonte. - DRP.
Os encargos assumidos, a programação e a execução da despesa pública comunitária do POPRAM II (componente FEDER), em 1999, consta, por subprograma, do quadro seguinte:
QUADRO X.11
Programação e execução da despesa pública comunitária do POPRAM II (componente FEDER) em 1999
... (Em milhares de contos)
(ver documento origanl)
Fonte. - DRP.
Nota. - O assumido corresponde aos montantes previstos para executar em 1999 relativos aos projectos aprovados até 31/12/1999, corrigidos dos montantes não executados em anos anteriores.
Com excepção do subprograma 3, os subprogramas, apresentavam compromissos assumidos em montante superior ao programado para 1999. No caso do subprograma 2, os montantes assumidos de despesa pública comunitária ultrapassavam o programado em 7,8 milhões de contos (mais 456,6% do que o programado). O subprograma 4 apresentava compromissos assumidos, de despesa pública comunitária, superiores em 4928,6% (mais 345 mil contos do que o programado para 1999). No caso do subprograma 1, os compromissos ultrapassavam o programado em 2387,2% (mais 931 milhares de contos).
Refira-se que os montantes assumidos, constantes do quadro, englobam os montantes previstos para executar em 1999, bem como os montante não executados em anos anteriores. Assim, os valores elevados de encargos assumidos resultaram, fundamentalmente, do atraso na execução de alguns projectos, cujos encargos foram transferidos para o ano de 1999.
Os subprogramas 1,2 e 4 apresentaram taxas de execução superiores à registada globalmente para o Programa, sendo de 100%, 54,5% e 342,9%, respectivamente. O subprograma 3 contribuiu para uma menor execução global do programa, ao apresentar uma taxa de execução de 15,5%, que representa, face ao programado, um desvio de 2,8 milhões de contos na execução.
Ao comparar a execução com os montantes assumidos de despesa pública comunitária, obtemos globalmente uma taxa de 11,4%. Ao nível dos subprogramas, as taxas variam entre os 21,4% registados no subprograma 3 e os 4% registados no subprograma 1.
10.6.5.3 - Projectos aprovados em 1999
No ano de 1999, foram aprovados 24 projectos (dos quais 2 deram entrada na EAT/DRP no ano de 1999) que representavam globalmente um investimento total de 2,33 milhões de contos, beneficiando de uma comparticipação FEDER no montante de 1,18 milhões de contos. Os projectos aprovados em 1999, constam do quadro seguinte:
QUADRO X.12
Projectos aprovados em 1999
Fonte. - DRP.
Os projectos aprovados em 1999 representavam cerca de 1,8% da despesa pública comunitária aprovada (66,4 milhões de contos) entre 1994 e 1999, o que se deve ao facto de 1999 ser o último ano para aprovações no âmbito do POPRAM II.
Das comparticipações aprovadas, no montante de 1,18 milhões de contos, 54,8% (correspondentes a 644 milhares de contos) dirigiam-se para projectos privados (aprovados no âmbito do SIDERAM), e os restantes 45,2% (531 milhares de contos) referem-se a projectos de entidades públicas.
10.6.5.4 - Pagamentos à Região no âmbito do POPRAM II - FEDER
As transferências efectuadas para a RAM , no âmbito do POPRAM II - FEDER, totalizaram, em 1999, o montante de Esc.: 1.750.000.000. Esta verba foi inscrita na Conta da Região nas rubricas discriminadas no quadro seguinte:
QUADRO X.13
Transferências para a RAM em 1999, no âmbito do POPRAM II (componente FEDER)
Fonte. - Informação fornecida pela DROC através do ofício n.º 1208, de 18 de Abril de 2001
O valor transferido diz respeito a um adiantamento efectuado pela DGDR à Região no âmbito das comparticipações FEDER a projectos inseridos no POPRAM II. Refira-se, ainda, que o total das transferências efectuadas (componente FEDER), no período de 1994 a 1999, atingiu os 53,819 milhões de contos.
10.6.5.5 - Pagamentos aos executores dos projectos
Os pedidos de pagamento e os correspondentes pagamentos aos executores dos projectos, no ano de 1999, podem ser observados no quadro seguinte:
QUADRO X.14
Pedidos de pagamento em 1999 (por projecto)
Fonte. - DRP.
Os pedidos de pagamento pelos executores dos projectos, em 1999, no âmbito das comparticipações FEDER, ascenderam a 1,5 milhões de contos. Por sua vez, os pagamentos alcançaram os 2,5 milhões de contos.
Os pagamentos superaram os pedidos de pagamentos, uma vez que havia pedidos de pagamentos por satisfazer, relativos a anos anteriores.
De acordo com a informação fornecida pela DRP, o espaço temporal entre a entrada de um pedido de pagamento e o respectivo pagamento aos promotores rondava, em 1999, os 3-4 meses.
10.7 - Conclusões
10.7.1 - Relativas à analise global dos Fluxos Financeiros com a UE
Da análise efectuada à Conta da Região e aos outros elementos de apoio, para avaliar os fluxos financeiros com a UE, com vista à elaboração do presente relatório e parecer, podem formular-se as seguintes conclusões, relativamente ao ano de 1999:
Foram transferidos para a RAM 29,5 milhões de contos, o que, face a 1998 significou um decréscimo de 5,8 milhões de contos (-16,4% em termos relativos). Do montante transferido, 60,8% (17,9 milhões de contos) dirigiram-se a entidades públicas e os restantes 39,8% (11,6 milhões de contos) a beneficiários privados;
O Fundo de Coesão foi responsável pelas maiores transferências comunitárias para a Região, no valor de 11,2 milhões de contos (38% do total das transferências);
Durante o período de 1994-1999 foram transferidos da UE para a RAM (relativamente ao POPRAM II) 78,8 milhões de contos, representando cerca de 87,1% do total programado para o período 1994-1999. A parte restante (11,6 milhões de contos) incluí o saldo final de cada componente (correspondente a 20% da tranche de 1999) que só será desbloqueada com a aprovação pela Comissão Europeia do respectivo Relatório Final;
Os montantes acumulados de aprovação de despesa comunitária são superiores ao programado em 3,3 milhões de contos, o que significa que o POPRAM II apresenta um overbooking de 3,6%;
A execução global acumulada do POPRAM II, no que se refere à despesa comunitária, ascendia a 79,5 milhões de contos, o que, face ao programado (90,4 milhões de contos), representa uma taxa de execução de 87,9%;
Os montantes assumidos (19,8 milhões de contos), no que se refere à despesa pública comunitária, superaram o programado (15,4 milhões de contos)em 28,8% (4,4 milhões de contos);
A execução da despesa pública comunitária foi de 5,6 milhões de contos, o que, face ao programado (15,4 milhões de contos), representou uma taxa de execução de 36,5%.
10.7.2 Relativas à acção de fiscalização ao Sistema de Controlo Interno do FEDER
Da análise efectuada, no âmbito da acção de fiscalização ao Sistema de Controlo Interno do FEDER, extraem-se as seguintes conclusões:
A componente FEDER, do Programa Operacional Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira 1994-1999 (POPRAM II), é a mais importante, não só pelo volume de subvenções comunitárias previstas (59,6 milhões de contos e 65,9% do total da despesa pública comunitária prevista), mas, também, por integrar os vários subprogramas em que se encontra estruturado o Programa e, portanto, apoiar praticamente todos os sectores considerados relevantes para o desenvolvimento da Região;
A UG do POPRAM II é, simultaneamente, a CG do FEDER, dado que esta, apesar de prevista e formalizada na Resolução do Governo Regional n.º 30/95, de 20 de Janeiro, não existe, por não ter sido sentida tal necessidade;
Os circuitos (de candidaturas e pagamentos) e os inerentes procedimentos instituídos encontram-se devidamente formalizados em regulamentos próprios e baseados em legislação específica, assumindo, assim, condições potenciais para atingir os objectivos de gestão, acompanhamento e controlo da componente FEDER, do POPRAM II;
O controlo de 1.º nível, entendido como acções de verificação a cargo dos gestores ou sob a sua responsabilidade, realizadas com o objectivo específico de controlo, não é efectuado pela EAT/DRP;
Esta situação é preocupante, tendo em atenção que o art.º 3.º do Regulamento (CEE) n.º 2064/97 estabelece níveis mínimos de controlo em todas as Intervenções Operacionais até à data de encerramento do QCA II (5% da despesa total elegível) que, a não serem atingidos poderão inviabilizar pedidos de pagamentos de saldos finais. De acordo com a EAT/DRP, esta situação será suprida com acções de fiscalização a efectuar pela IGF no âmbito da certificação do POPRAM II;
A verificação da conformidade dos documentos que suportam os pedidos de pagamento formalizados pelos promotores com a respectiva realização física e financeira, também não é efectuada pela EAT/DRP, nomeadamente, através da realização de acções de controlo externo;
O montante de aprovações acumulado da comparticipação comunitária FEDER até 1999 (66.934 milhares de contos), no âmbito do POPRAM II, ultrapassou o programado (59 604 milhares de contos) em 7330 milhares de contos, o que se traduz num overbooking de 12,3% da componente FEDER do programa;
Até 1999, a despesa pública comunitária FEDER executada (55,2 milhões de contos) foi na ordem dos 92,6% da programação (59,6 milhões de contos), encontrando-se, assim, por executar 4,4 milhões de contos;
Os subprogramas 1, 2 e 4 apresentam taxas de execução superiores à registada globalmente para o programa, no período de 1994 a 1999, de 99,3%, 96,6% e 109,8%, respectivamente;
Apenas no subprograma 3 as aprovações acumuladas de comparticipações FEDER (7,9 milhões de contos) não ultrapassaram o programado (8,9 milhões de contos), apresentando, no final de 1999, uma taxa de aprovações na ordem dos 88,8%, o que significa que ficaram por aprovar comparticipações no montante de 1 milhão de contos;
No ano de 1999, foram aprovados 24 projectos, que representavam globalmente um investimento total de 2,33 milhões de contos, beneficiavam de uma comparticipação FEDER no montante de 1,18 milhões de contos. Os projectos aprovados em 1999 representam cerca de 1,8% da despesa pública comunitária (FEDER) aprovada (66,4 milhões de contos) entre 1994 e 1999;
As transferências efectuadas, de 1994 a 1999, para a RAM, no âmbito do POPRAM II - FEDER, totalizaram o montante de 53,8 milhões de contos, correspondentes a 90,3% do programado para o período;
As transferências efectuadas em 1999 foram no montante de 1,75 milhões de contos e dizem respeito a um adiantamento efectuado pela DGDR à Região.
Os pedidos de pagamento pelos executores dos projectos, em 1999, no âmbito das comparticipações FEDER, ascenderam a 1,5 milhões de contos e, por sua vez, os pagamentos atingiram os 2,5 milhões de contos.
(nota 1) Relatório elaborado e aprovado pelo Governo Regional em 17 de Julho de 2000.
(nota 2) Cfr. al. i) do art.º 67.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM.
(nota 3) Em obediência ao n.º 2 do art.º 65.º Lei n.º 13/91 (EPARAM), de 5 de Junho.
(nota 4) Cfr. n.º 6 do art.º 5.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas).
(nota 5) Cfr. al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92 (LEORAM), de 1 de Setembro.
(nota 6) Nos termos do art.º 1.º, do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro.
(nota 7) Nos termos do n.º 1, do art.º 2.º, do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro.
(nota 8) Nos termos do n.º 2, do art.º 2.º, do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro.
(nota 9) Nos termos do art.º 3.º, do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro.
(nota 10) Este fundo foi criado em 1975, e tem por objectivo o financiamento de ajudas de âmbito regional, orientando-se, particularmente, para regiões desfavorecidas, em termos de desenvolvimento, por forma a atenuar os desníveis sócio-económicos existentes entre as regiões da Comunidade. O co-financiamento no âmbito do FEDER abrange investimentos destinados a infra-estruturas, a criação e manutenção de empregos, a educação, saúde, investigação e desenvolvimento, acções conducentes à valorização do potencial endógeno ao desenvolvimento local e às PME, acções de protecção e de melhoria do ambiente. A comparticipação comunitária varia entre 20 e 85%, sendo o remanescente da responsabilidade da Administração Pública, empresas públicas ou outras entidades ligadas ao sector produtivo. A DG XVI é o órgão da Comissão Europeia encarregue da gestão deste fundo.
(nota 11) O FEOGA é um fundo orientado para os apoios a mercados e à promoção da agricultura e divide-se em duas secções: a Secção Garantia, que financia as medidas de apoio aos preços e a restituições , por forma a garantir preços estáveis aos agricultores; e a Secção Orientação, que consiste na subvenção a programas de racionalização e de melhoramentos estruturais na agricultura. É gerido pela DG VI da Comissão Europeia.
(nota 12) O FSE, criado em 1960, é o principal instrumento da política social comunitária que visa o financiamento de programas ligados à formação profissional, bem como a criação de postos de trabalho, particularmente, as acções destinadas ao primeiro emprego, ou a desempregados de longa duração, entre outros. É gerido pela DGV da Comissão Europeia.
(nota 13) O IFOP existe desde 1994, e está orientado para o sector das pescas, cuja preocupação é apoiar as estruturas do sector piscatório, nomeadamente, frota pesqueira e empresas economicamente viáveis, tentando estabelecer um equilíbrio entre as capacidades daquela e os recursos disponíveis. É gerido pela DG XIV da Comissão Europeia.
(nota 14) Instituído pelo Regulamento n.º (CE) n.º 1164/94, do Conselho Europeu.
(nota 15) Informações fornecidas pela DROC através do ofício n.º 1208, de 18 de Abril de 2001.
(nota 16) O POPRAM II, para o período de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1999, foi aprovado por decisão da Comissão das Comunidades Europeias a 4 de Março de 1994.
(nota 17) Fonte: Relatório "A Madeira na União Europeia".
(nota 18) Cfr. n.º 8 do art.º 37.º do Decreto-Lei n.º .º 99/94, de 19 dede Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei.n.º 208/98, de 14 de Julho.
(nota 19) Nos termos da alínea h) do n.º1 do art.º 5.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
(nota 20) Nos termos do art.º 3.º da Resolução n.º 30/95, de 20 de Janeiro.
(nota 21) Cfr. n.º 2 do art.º 3.º da Resolução n.º 30/95, de 20 de Janeiro.
(nota 22) Cfr. n.º1 do art.º 6.º da Resolução n.º 30/95, de 20 de Janeiro.
(nota 23) Cfr. art.º 6.º do Regulamento das Candidaturas ao POPRAM II - Componente FEDER aprovado pela UG.
(nota 24) Previsto no Regulamento das Candidaturas ao POPRAM II - Componente FEDER aprovado pela UG.
(nota 25) De acordo com o previsto na Resolução n.º 891/94, de 22 de Setembro.
CAPÍTULO XI
Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos
11.1 - Considerações gerais
De entre os organismos pertencentes à Administração Regional Autónoma destacam-se, pela autonomia alargada de que dispõem e pela dimensão dos recursos que gerem, os Fundos e Serviços Autónomos (FSA), cuja execução orçamental se analisa seguidamente.
Em 1999, existiam 19 organismos (ver nota 1) com aquelas características, responsáveis, nos termos da respectiva Conta Consolidada, pela gestão de fundos públicos da ordem dos 62 milhões de contos (incluindo as importâncias movimentadas em Contas de Ordem, bem como as importâncias para entrega ao Estado e outras entidades).
Face ao ano anterior, há a registar: a transferência da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, do orçamento da Secretaria Regional do Turismo para o da Educação (ver nota 2); a transformação da Administração dos Portos da RAM, em Sociedade Anónima de capitais exclusivamente públicos (ver nota 3) (desde 1 de Agosto de 1999); a transformação do Instituto de Gestão da Água numa Sociedade Anónima de capitais públicos (ver nota 4) cujos reflexos em termos orçamentais só se fizeram sentir em 2000, em virtude do início da actividade se ter reportado a 1 de Janeiro daquele ano.
Durante o ano económico de 1999, não se registaram substanciais alterações ao enquadramento jurídico da actividade financeira dos Fundos e Serviços Autónomos, pelo que não se fará referência a essa matéria.
11.2 - Âmbito de verificação
11.2.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer
Procedeu-se à análise da execução orçamental das receitas e das despesas dos FSA e da sua evolução relativamente aos anos anteriores.
Foi analisada a consistência dos registos efectuados na Conta da Região com os das contas de gerência dos organismos pertencentes a este subsector institucional (ao nível das Contas de Ordem, das Transferências correntes e das Transferências de capital), bem como a consistência dos mapas anexos XII a XVII do Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 1999 com os apuramentos efectuados com base nas contas de gerência dos FSA.
Procedeu-se finalmente à identificação e análise dos encargos assumidos e não pagos, bem como à verificação, em termos globais, da existência de cabimento orçamental para aqueles compromissos.
11.2.2 - No âmbito da auditoria à Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação
Procedeu-se, entre outros aspectos, à análise da orçamentação e cobrança de receitas próprias por aquele organismos, com o intuito de avaliar o cumprimento do princípio da plenitude orçamental.
11.3 - Análise global
11.3.1 - Considerações prévias
Da comparação entre os valores apurados pelo serviço de apoio, com base nas contas de gerência dos FSA, e os valores constantes do mapa "Anexo XIV Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica" detectaram-se pequenas divergências (ver nota 5) decorrentes da não consideração, pelos serviços do Governo Regional6 , do valor dos saldos de receitas orçamentais da gerência anterior que foram objecto de reposição no Tesouro (ver nota 7).
Apesar da imaterialidade dessas deduções (11 268,7 contos) face ao montante global das receitas e de os serviços do Governo Regional terem procedido à correspondente dedução ao nível do mapa "Anexo XIV Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica" o serviço de apoio da SRMTC, em consonância com o princípio do orçamento bruto, incluiu aqueles movimentos nos apuramentos efectuados.
Resulta desta diferença de procedimento que, o valor do saldo transitado da gerência anterior apurado pelo serviço de apoio e o constante do mapa "Anexo XVII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos" divergem naquele montante (11 268,7 contos). Em sede de contraditório foi referido que "Essas importâncias repostas na Tesouraria do Governo Regional constituem receita da Região, pelo que o critério que tem sido utilizado é o da sua relevação a nível dos serviços, institutos e serviços autónomos. Contudo, se em consonância com o princípio do orçamento bruto, entende que SRMTC que esses movimentos devem ser incluídos nos apuramentos efectuados, poder-se-á ponderar numa eventual adopção desse critério.".
Também foi identificada uma diferença ao nível da contabilização das transferências de capital (150 mil contos), que decorre da consideração pelo Governo Regional, no mapa em referência, das transferências do IFADAP como sendo provenientes do orçamento regional. Essa diferença decorre, conforme foi referido em sede de contraditório, daquela verba "[...] corresponder, de facto, à componente regional necessária para o recebimento da parte comunitária (..)" entregue "[...] ao IFADAP, que posteriormente a transferiu para o PDAR, juntamente com a componente comunitária.[...] Este aspecto, porém, poderá ser futuramente alterado passando essa importância a ser contabilizada como transferência do IFADAP, sem prejuízo de estar implícito que se trata da comparticipação regional.".
Relativamente àquele mapa (Anexo XVII) foi ainda detectada uma divergência de 244 contos a nível da rubrica "Outras receitas correntes", bem como no mapa "Anexo XVIDespesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação económica", na rubrica "Outras despesa correntes", em virtude da imputação, pelo Governo Regional, àquela rubrica, de um registo que tinha a natureza de uma operação de tesouraria.
No mapa "Anexo XIV Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica" identificou-se uma diferença de 66.314$00 que, segundo a DROC (ver nota 8), respeita ao valor do saldo para a gerência seguinte daquele instituto e que "consta como tal no mapa modelo 2-A desse serviço autónomo disponível nesta Direcção Regional.". Apesar da Conta de gerência do IGA respeitante ao ano de 1999, já se encontrar homologada pelo Tribunal, e de se confirmar a ausência de qualquer saldo transitado, a Secretaria Regional do Plano e Finanças em sede de contraditório, remeteu cópia da Guia de Receita Eventual (n.º 1070), que documenta a entrega daquele saldo no ano económico seguinte pelo que se considerou correcta a inclusão daquele valor no apuramento de 1999.
Do confronto entre as importâncias registadas nas contas de gerência, a titulo de transferências correntes e de capital, com o apuramento constante dos mapas anexo IX e X, identificaram-se algumas diferenças que foram plenamente explicadas pela DROC (ver nota 9).
11.3.2 - Análise da execução
As receitas orçamentais evidenciaram uma taxa de execução de 75% correspondente a um desvio absoluto de cerca de 15,7 milhões de contos entre a previsão inicial (63,7 milhões de contos) e a receita efectivamente arrecadada (48,0 milhões de contos). As despesas orçamentais, cuja previsão inicial orçava os 63,7 milhões de contos, tiveram uma execução de 46,2 milhões de contos, dos quais cerca de 46% respeitam a pagamentos ao pessoal (21,2 milhões de contos) e apenas 12% à aquisição de bens de capital (5,5 milhões de contos).
Os encargos assumidos e não pagos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira ascenderam a cerca de 21 milhões de contos (mais 6,5 milhões de contos que em 1998) correspondentes a pouco menos de metade (45%) do total dos pagamentos realizados em 1999. A dimensão relativa das dívidas a terceiros assume contornos de maior gravidade no caso da DRA-PDAR (com 2,3 milhões de contos), do Centro Regional de Saúde (com 11,1 milhões de contos) e do IGA (com 2,3 milhões de contos) dado que os encargos assumidos e não pagos representam respectivamente 168%, 95% e 91% dos pagamentos efectuados em 1999.
11.3.3 - Observações/Recomendações
Em consonância com o princípio do orçamento bruto, recomenda-se que o Governo Regional proceda à contabilização, nos mapas respectivos, das reposições de saldos no Tesouro dos Fundos e Serviços Autónomos (n.º 11.3.1).
A significativa dependência dos Fundos e Serviços Autónomos das transferências do orçamento regional, associada, em alguns casos, à reduzida dimensão financeira e organizacional, dificilmente justifica o regime financeiro que lhes foi atribuído (n.º 11.4).
A taxa de crescimento da massa salarial dos Fundos e Serviços Autónomos, que ascendeu, de 1998 para 1999, a 11%, tem sido sistematicamente superior à taxa de inflação verificada na RAM (n.º 11.6.) sendo recomendável, uma maior contenção deste tipo de despesas atenta a importância do controlo deste agregado para o equilíbrio das finanças regionais.
O mapa da execução orçamental dos serviços e fundos autónomos por classificação funcional previsto no n.º 10 do n.º III do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1/09, deverá contemplar apenas as despesas de carácter orçamental (n.º 11.6.1).
A acumulação das situações de incumprimento perante terceiros, expressa pelo valor dos encargos assumidos e não pagos, (21 milhões de contos), pela taxa de crescimento homóloga, (+45%), e pelo elevado peso relativo dos encargos face ao valor dos pagamentos efectuados em 1999 (45%), indicia um descontrolo da assunção das despesas face à real capacidade financeira dos Fundos e Serviços Autónomos (n.º 11.6.2). Dada a dimensão da dívida acumulada e dos efeitos que essa situação acarreta quer, em termos da qualidade e do custo dos serviços públicos prestados, quer em termos da actividade dos fornecedores recomenda-se a realização de uma operação de saneamento financeiro que permita a recuperação dos pagamentos em atraso.
Por motivos de unidade e de coerência do sistema de contabilidade pública nacional, a Região deve proceder à adopção do novo regime de administração financeira do Estado, bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e dos Plano de Contas Sectoriais em vigor) (n.º 11.7).
11.4 - A receita dos Fundos e Serviços Autónomos
No ano de 1999, as receitas arrecadadas pelos serviços, institutos e fundos autónomos ascenderam a 62 milhões de contos, dos quais 48 milhões respeitam a receitas orçamentais (ver nota 10) e 14,0 milhões a descontos em vencimentos e salários para entrega ao Estado ou a outras entidades (5,8 milhões de contos) e a Contas de Ordem (8,2 milhões de contos).
No que respeita às receitas orçamentais, verifica-se uma taxa de execução de 75%, correspondente ao desvio entre a previsão inicial, que ascendia a 63,7 milhões de contos (ver nota 11), e a receita arrecadada, que foi de 48,0 milhões de contos.
A distribuição das cobranças de carácter orçamental pelas rubricas da classificação económica com maior expressão financeira consta do gráfico e quadro seguinte:
GRÁFICO XI.1
Distribuição das cobranças
QUADRO XI.1
Distribuição das cobranças
... (Em milhares de contos)
Descrição ... Valor ... Percent.
Taxas, mult. e out. penalidades ... 779 ... 2
Transferências correntes ... 37 057 ... 77
Venda de bens e serviços correntes ... 1 418 ... 3
Transferências de capital 5... 946 ... 12
Outras receitas de capital ... 1 557 ... 3
Restantes ... 1 257 ... 3
Total ... 48 013 ... 100
Do cômputo da receita orçamental dos FSA, destaca-se a importância das Transferências correntes e de capital (provenientes do orçamento regional, da União Europeia e de outras entidades), que representam 89% das cobranças destes organismos. Destas, cerca de 37 milhões de contos respeitam a transferências correntes, destinadas a financiar encargos decorrentes do normal funcionamento dos serviços. Por seu turno, as transferências de capital, que se destinam a financiar despesas de carácter reprodutivo, designadamente as relacionadas com a formação de capital fixo, ascenderam a apenas 6 milhões de contos (16% do valor das transferências correntes).
Quando comparadas com o volume das transferências, as restantes cobranças têm um carácter residual, sendo contudo relevantes, nesse contexto, os saldos da gerência anterior registados na rubrica outras receitas de capital, com 1,6 milhões de contos, e as receitas provenientes da venda de bens e serviços correntes, que ascenderam a 1,4 milhões de contos.
A evolução dos grandes agregados da receita arrecadada pelos FSA durante o quadriénio anterior consta do gráfico e quadro seguintes.
GRÁFICO XI.2
Receita arrecadada pelos FSA
Evolução das receitas
QUADRO XI.2
Receita arrecadada pelos FSA
... (Em milhares de contos)
Receita orçamental ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receitas correntes. ... 34 463 ... 37 279 ... 38 728 ... 39 931
Receitas de capital ... 6 528 ... 8 191 ... 10 423 ... 8 082
Total ... 40 991 ... 45 470 ... 49 151 ... 48 013
Da análise, verifica-se que a receita orçamental (ver nota 12) evidenciou um aumento sustentado, entre 1995 e 1998, cifrado em cerca de 8,1 milhões de contos, registando-se, em 1999, uma inversão desse comportamento, patenteado pela redução deste agregado, comparativamente a 1998, em cerca de 1,1 milhões de contos (-2,3%).
Esta inversão, motivada em parte pela não contabilização das receitas da APRAM a partir de Agosto de 1999, em virtude da sua transformação em Sociedade Anónima de capitais públicos, resultou da combinação de um acréscimo de 1,2 milhões de contos ao nível das receitas correntes (+3,1%), com uma redução das receitas de capital, em cerca de 2,3 milhões de contos, derivada, sobretudo, da redução das transferências provenientes da União Europeia (-1,9 milhões de contos que em 1998).
O crescimento verificado ao nível das receitas correntes prende-se com o acréscimo das transferências correntes provenientes do orçamento regional (+890 mil contos) e da União Europeia (+936 mil contos) que foi compensado por reduções de menor significado nas restantes rubricas.
Dada a importância da evidenciação do contributo de cada um dos organismos para o cômputo global das receitas deste subsector institucional, procedeu-se à elaboração, com base nas Contas de Gerência dos FSA, do quadro seguinte, que espelha as receitas arrecadadas por cada uma das entidades segundo a classificação económica (ver nota 13):
QUADRO XI 2
Receitas arrecadadas segundo a classificação económica - FSA - 1999
Com base no quadro anterior, verifica-se que:
Mais de metade (53%) das receitas orçamentais cobradas (25,6 milhões de contos) são imputáveis aos organismos pertencentes ao sector da saúde, designadamente ao Centro Hospitalar do Funchal e ao Centro Regional de Saúde, com cobranças da ordem dos 13,8 e 11,8 milhões de contos, respectivamente, sendo que as transferências do ORAM representam, respectivamente, 97% (13,4 milhões de contos) e 99% (11,7 milhões de contos) da receita orçamental daqueles organismos;
Os meios disponibilizados pelo executivo para investimentos a cargo daqueles organismos, através de transferências de capital, ascenderam a apenas 50 mil contos, no caso do CHF, e a 106 mil contos, no caso do CRS;
As receitas orçamentais do organismo responsável pela execução da política desportiva regional (IDRAM), representam cerca de 10% do total das receitas do subsector (4,8 milhões de contos) sendo que cerca de 97% provêm de transferências do ORAM (4,7 milhões de contos);
GRÁFICO XI.3
Decomposição das transferências
Enquanto o primeiro gráfico espelha a grande dependência dos FSA das transferências e, consequentemente, a reduzida capacidade de autofinanciamento daqueles organismos, o segundo evidência a origem dessa dependência.
O Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional registou cobranças no valor de 4,4 milhões de contos (9% do total) que tiveram origem no orçamento comunitário e no orçamento da Segurança Social (organismo responsável pelo financiamento da contrapartida nacional dos programas e projectos de co-financiados pelo Fundo Social Europeu);
O IHM e o IGA, com respectivamente 6,5% (2,6 milhões de contos) e 5% (1,8 milhões de contos) da receita orçamental total, são, em conjunto, responsáveis pela arrecadação de cerca de 71% das Transferencias de Capital provenientes do orçamento regional (respectivamente 2,1 e 1,8 milhões de contos).
Dada a importância das transferências no financiamento destes organismos, apresentam-se dois gráficos, que apresentam, no primeiro caso, a decomposição das transferências em função da sua natureza corrente ou de capital comparativamente à receita total e, no segundo, a sua origem.
GRÁFICO XI.4
Origem das transferências
Dada a realidade expressa nos gráficos anteriores, elaborou-se o quadro seguinte, em que se identificam as principais componentes da receita própria (ver nota 14) por organismo, bem como o respectivo peso na receita orçamental total (ver nota 15):
QUADRO XI.4
Receita própria
Face a esta realidade, parece justificar-se uma reflexão sobre a manutenção do regime financeiro de que dispõem alguns dos organismos da administração regional indirecta, dado que:
A capacidade dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira para gerarem receitas é insignificante, sendo (com excepção dos organismos criados para a gestão de programas cofinanciados pela UE e da ALR) dificilmente justificável do ponto de vista financeiro, a manutenção do estatuto que actualmente dispõem;
Existem alguns serviços cujo movimento financeiro anual, bem como a sua dimensão organizacional (ver nota 16) , dificilmente justifica o regime financeiro com que foram dotados, em especial, no caso do FEEC, com 39,2 mil contos e 8 funcionários, do CEHA, com 57 mil contos e 8 funcionários; do FMSC, com 120 mil contos e 5 funcionários; do FRIGA, com 127 mil contos e 1 funcionário;
A dependência das transferências do orçamento regional, associada à autonomia de tesouraria de que dispõem os FSA, dificulta a optimização da gestão de Tesouraria do Governo Regional. Constituem reflexos directos desta situação os cerca de 1,5 milhões de contos de receitas orçamentais que transitaram da gerência anterior e os cerca de 39,5 mil contos provenientes de juros dos depósitos bancários dos FSA.
Assinale-se que, no âmbito do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, foi criado um grupo de trabalho para os institutos públicos, que ficou encarregue de fazer o diagnóstico da administração indirecta do Estado e de elaborar uma proposta de lei - quadro que racionalize "[...] em termos materiais e procedimentais a criação de institutos públicos, refreando a sua proliferação e banalização, e que, por outro lado, estabeleça um quadro de referência quanto ao seu regime jurídico, que limite a deriva para a singularidade de regimes sem justificação razoável." (ver nota 5).
Nos termos do relatório final daquele grupo de trabalho, são elencados como motivos para a necessidade de regulamentação dos Institutos Públicos:
[...] uma geral ausência de justificação para a criação de cada novo ente administrativo, na maior parte dos casos criados por via do destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na Administração directa do Estado;
[...] a falta de consistência na adopção desta figura, dando lugar a soluções institucionais diferentes perante situações aparentemente idênticas, dependendo isso de factores em grande medida conjunturais e aleatórios;
[...] notável a instabilidade das soluções, sendo as reestruturações, fusões, cisões e outros arranjos ainda mais frequentes do que a criação de novos institutos, havendo casos em que o mesmo instituto sofreu numerosas intervenções legislativas em poucos anos;
[...] uma incontornável tendência para a permanência dos institutos uma vez criados, sendo raros os casos de retorno à administração directa, como se um verdadeiro princípio de irreversibilidade existisse neste ponto;
[...] a persistência de situações verdadeiramente exóticas, que foram passando os tempos e perdendo a razão de ser que as motivou, mas ainda assim resistindo à extinção como verdadeiros sobreviventes de espécies em geral extintas;
Embora aquele diagnóstico não se possa transpor directamente para a realidade regional, afigura-se que o mesmo contém aspectos de reflexão que poderão ser importantes para uma eventual acção governativa nesta matéria.
11.5 - Contas de Ordem
11.5.1 - Execução das Contas de Ordem
Da análise à execução das Contas de Ordem, que constituem um mecanismo fundamental para o cumprimento do princípio da universalidade, ao permitirem o registo na Conta da Região das receitas próprias dos FSA, verifica-se que, com excepção do IGA, os valores movimentados em Contas de Ordem constantes das Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos são coincidentes com os correspondentes registos a nível da Conta da Região.
Relativamente àquele Instituto Público, verificou-se que a importância registada a débito da Conta da Região (classificação económica 15.04.02 - Instituto de Gestão da Água - 486 913 791$) divergia em 66 314$ da importância registada a crédito da Conta de Gerência (486 980 105$). Questionada sobre esta situação, a DROC (ver nota 18) e posteriormente, em sede de contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, referiram que aquela divergência "[...] corresponde ao valor do saldo para a gerência seguinte do IGA, no valor de 66 314$00 e que consta como tal no mapa modelo 2 - A desse serviço autónomo disponível nesta Direcção Regional". Embora aquela informação não conste do mapa da Conta de Gerência remetido ao Tribunal, a guia de receita n.º 1070, suporta o registo da entrega daquela importância com receita do ano económico de 2000 pelo que se considera esclarecida a situação detectada.
A taxa de execução deste capítulo ficou-se pelos 68% (8,2 milhões de contos) correspondentes em termos absolutos a -3,8 milhões de contos do que o orçamentado (aproximadamente 12 milhões de contos). Relativamente ao ano anterior, verificou-se uma redução de 434 mil contos.
As diferenças mais significativas face à previsão registaram-se ao nível da DRA-PDAR (-1,061 milhões de contos, i.e., 49% do valor orçamentado), do IGA (-887 mil contos, 35% do orçamento), do IHM (-670 mil contos, 61% do previsto) e da APRAM (-603 mil contos, 66% do orçamentado).
11.5.2 - Auditoria à Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação
Tendo sido detectada, aquando da preparação do Relatório e Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região de 1998, a não movimentação, em Contas de Ordem, das receitas próprias da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação (DREER) (ver nota 19), foi realizada no corrente ano, uma acção de fiscalização à Gerência de 1999 orientada, entre outras matérias, para a análise daquela situação.
Nos termos da respectiva orgânica (ver nota 20), o serviço foi dotado de autonomia administrativa, encontrando-se sujeito9 , por força do n.º 2 do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro, ao regime financeiro definido naquele diploma.
Conforme consta da Conta de Gerência relativa ao ano de 1999, verifica-se que a DREER arrecadou receitas próprias no valor de 44 133 567$, cuja proveniência consta do quadro seguinte:
QUADRO XI.5
Receitas próprias da DREER
Da análise efectuada verificou-se que:
A lei orgânica do serviço não contém qualquer habilitação legal que permita a cobrança de receitas próprias;
Não foi elaborado qualquer orçamento privativo para aplicação das receitas próprias, embora essas despesas sejam objecto de registo na Conta de Gerência conjuntamente com as financiadas pelo orçamento regional, o que configura uma violação ao disposto no n.º 2 do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 459/82 de 26 de Novembro;
Não foi dado cumprimento ao n.º 1 do art.º 2.º do Decreto-
-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro, que prevê a movimentação das receitas próprias através do mecanismo de "Contas de ordem" nos casos em que o volume de cobranças seja superior a 10 000 contos;
Parte das receitas registadas na rubrica "07.02.A" têm origem orçamental (ver nota 22), o que, para além de constituir uma incorrecção contabilística, conduz a um empolamento artificial da respectiva Conta de Gerência.
Em sede de contraditório os responsáveis da DREER esclareceram que em 1999 o organismo "[...] foi confrontado com graves problemas de tesouraria devido a registar-se grandes atrasos nos pagamentos dos dinheiros requisitados em conta do orçamento. Como forma de honrar alguns compromissos entretanto assumidos e sob pena de, em alguns casos, estar em causa a paralisação da prestação de alguns serviços, recorreu-se às receitas entretanto cobradas para efectuar alguns pagamentos. Como no final do ano não foram satisfeitas todas as requisições de fundos, ficou inviabilizada a entrega dessas receitas nos cofres do Governo Regional" e que a situação foi rectificada na gerência do ano seguinte. "[...] Relativamente à parte das receitas com origem orçamental que foram inscritas na rubrica "07.02. A - isto ficou a dever-se ao tipo de contabilidade e demonstrações financeiras que eram solicitadas pelos órgãos gestores FSE e que levavam de facto a um empolamento artificial da Conta de Gerência [...] este procedimento está sendo rectificado na presente gerência"
Por seu turno, também em sede de contraditório, a Secretaria Regional do Plano e Finanças referiu que "A DREER é um serviço com autonomia administrativa, não estando, além disso, obrigada por força da respectiva lei orgânica, a elaborar orçamentos privativos nos termos do n.º 2, do art.º 1.º, do Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro. Em 2000 foram tomadas providências no sentido de eliminar as situações detectadas pelos serviços do Tribunal de Contas."
Embora a Lei orgânica não preveja a obrigatoriedade de elaboração de orçamentos privativos (dado que o serviço também não estava habilitado a proceder à cobrança e utilização de receitas próprias), releva para os efeitos da presente análise, o facto de se ter verificado a arrecadação e utilização de verbas (embora de valor relativamente reduzido) à margem do orçamento regional sem que fosse dado cumprimento ao normativo legal que rege a movimentação e utilização de fundos pelos organismos dotados de autonomia administrativa (Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro).
Dado o teor dos esclarecimentos prestados, e independentemente da análise mais aprofundada, que será efectuada no processo de auditoria à DREER, confirma-se a evidenciação de que não terá sido dado um cumprimento integral ao princípio da plenitude orçamental, consagrado no art.º 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, na medida em que ocorreu movimentação de verbas à margem do Orçamento Regional.
Dos factos descritos, pese embora já tenham sido adoptadas algumas medidas correctivas, infere-se que o incumprimento referenciado poderia ser corrigido caso a administração regional introduzisse uma norma na orgânica da DREER que a habilite a proceder à cobrança de receitas próprias, e implementasse as medidas necessárias para assegurar o cumprimento do princípio da plenitude orçamental (elaboração de um orçamento privativo e consequente movimentação em contas de ordem, inscrição no orçamento da DREER de uma dotação com compensação em receita ou ainda, determinar a entrega daquelas receitas à Tesouraria do Governo Regional sendo para o efeito consideradas como receita orçamental).
Note-se finalmente que, em 1999, as receitas de origem comunitária cobradas pela DREER, provenientes do co-financiamento pelo Fundo Social Europeu de acções de formação profissional de deficientes, foram entregues à Tesouraria do Governo Regional, dando assim pleno cumprimento ao princípio da plenitude orçamental.
11.6 - A despesa dos Fundos e Serviços Autónomos
No ano de 1999, a despesa total dos serviços, institutos e fundos autónomos ascendeu a 62,0 milhões de contos, sendo que 46,2 milhões respeitam a despesas orçamentais (39,4 milhões de contos de despesas correntes e 6,8 milhões de contos de despesas de capital) enquanto 13,7 milhões de contos respeitam a entregas de descontos em vencimentos e salários ao Estado ou a outras entidades (5,5 milhões de contos) e às importâncias movimentadas em contas de ordem (8,2 milhões de contos). O saldo para a gerência seguinte ascendeu a 2,1 milhões de contos, enquanto as reposições de saldos no tesouro regional se cifraram em 11,3 mil contos.
A distribuição das despesas orçamentais pelas rubricas da classificação económica com maior expressão, bem como o respectivo orçamento inicial, constam do gráfico e quadro seguintes:
GRÁFICO XI.5
Despesas orçamentais por classificação económica
QUADRO XI.6
Despesas orçamentais por classif. económica
... (Em milhares de contos)
Descrição ... Orç. inicial ... Execução
Despesas com pessoal ... 20 930 ... 21 163
Aquisição de bens e serv. cor. ... 14 599 ... 8 166
Transferências correntes ... 8 057 ... 8 187
Outras despesas correntes ... 1 911 ... 1 586
Aquisição de bens de capital ... 14 485 ... 5 543
Transferências de capital ... 2 420 ... 1 016
Restantes ... 1 313 ... 541
Total ... 63 715 ... 46 201
Da análise ao gráfico, verifica-se que, dos 46,2 milhões de contos dispendidos em 1999, cerca de 46% respeitaram a despesas com o pessoal (21,1 milhões de contos). Por ordem de grandeza, seguem-se as transferências correntes, com 18% (8,18 milhões de contos), as despesas com a aquisição de bens e serviços correntes, também com 18% (8,16 milhões de contos), as despesas com a aquisição de bens de capital, com 12% (5,5 milhões de contos). As transferências de capital, as outras despesas correntes e as restantes despesas, ascenderam respectivamente, a 2,4 milhões de contos (3%), a 1,9 milhões de contos (2%) e a 1,3 milhões de contos (1%).
Da análise ao quadro, conclui-se que a execução orçamental se afastou, quer em termos quantitativos quer em termos qualitativos, do orçamento inicialmente aprovado pela ALR (ver nota 23):
Registou-se um desvio de 17,5 milhões de contos entre o volume de despesa aprovado pela ALR (63,7 milhões de contos) e o valor efectivamente despendido (46,2 milhões de contos), explicado fundamentalmente pelos desvios a nível da execução das despesas com a aquisição de bens de capital (-8,9 milhões de contos do que o previsto) e de bens e serviços correntes (-6,4 milhões de contos);
Dada a ausência de proporcionalidade no comportamento das rubricas da despesa, verificou-se uma substancial modificação qualitativa do padrão da despesa pública aprovada, caracterizada pelo reforço da importância relativa das despesas com pessoal (de 33% para 46% do total) por contrapartida da redução do peso da aquisição de bens de capital (de 23% para 12% do total).
A evolução dos grandes agregados da despesa efectuada pelos FSA durante o quadriénio anterior consta do gráfico e quadro seguintes:
GRÁFICO XI.6
Evolução da despesa orçamental - FSA - 1999
QUADRO XI.7
Evolução da despesa orçamental - FSA - 1999
... (Em milhares de contos)
Despesa orçamental ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Despesas correntes ... 34 386 ... 36 376 ... 38 320... 39 374
Despesas de capital ... 5 864 ... 7 965 ... 9.275... 6 828
Total ... 40 250 ... 44.341 ... 47.595 ... 46.201
Despesa orçamental...(Delta) 96-97 ... (Delta) 97-98 (Delta) 98-99
Desp. correntes ... 5,8 ... 5,3 ... 2,8
Desp. de capital ... 35,8 ... 16,5 ... -26,4
Total ... 10,16 ... 7,34 ... -2,93
O aspecto mais significativo da evolução dos últimos três anos prende-se com a desaceleração do crescimento dos pagamentos efectuados, que culminou com a redução verificada em 1999. Todavia, contrariamente ao indiciado, esta redução não significou um abrandamento do consumo público, dado que se verificou, relativamente ao ano anterior, um aumento das dívidas a terceiros para 21 milhões de contos (+6,4 milhões de contos do que no período homólogo anterior).
Tal como seria de esperar, o sinal da evolução da despesa orçamental, relativamente ao ano anterior, foi coincidente com o verificado ao nível das receitas, tendo-se materializado por uma redução de cerca de 3% (-1,4 milhões de contos em termos absolutos). Esse resultado global resultou do efeito combinado de um acréscimo das despesas correntes, da ordem dos 2,8% (+1 milhão de contos), com uma importante redução das despesas de capital, da ordem dos 26,4% (-2,4 milhões de contos).
Em consequência daquele comportamento, o peso das despesas de capital na despesa total caiu para 14,8%, quando, no ano anterior, aquelas despesas representavam 19,5% do total.
A evolução das rubricas orçamentais mais representativas da despesa dos FSA entre 1996 e 1999 constam do quadro e gráficos seguintes:
GRÁFICO XI.7
Evolução das rubricas orçamentais - FSA - 1999
QUADRO XI.8
Evolução das rubricas orçamentais - FSA - 1999
... (Em milhares de contos)
Descrição ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Despesas com o pessoal ... 16 349 1 ... 7 677 ... 18 997 ... 21 163
Aquis. de bens e serviços ... 10 500 ... 9 530 ... 10 509 ... 8 166
Transf. cor. ... 5 604 ... 6 989 ... 6 980 ... 8 187
Aquis. de bens de capital ... 5 288 ... 6 887 ... 8 165 ... 5 543
Descrição (Delta) 96-97 (Delta) 97-98 (Delta) 98-99
Despesas com o pessoal ... -8 ... 7 ... 11
Aquis. de bens e serviços ... -9 ... 10 ... -22
Transf. cor. ... 25 ... - 17
Aquis. de bens de capital ... 30 ... 19 ... -32
Da sua análise verifica-se:
Um aumento sustentado da taxa de crescimento da massa salarial dispendida pelos FSA, que registou o seu valor mais elevado, (11%), de 1998 para 1999 (+ 2,2 milhões de contos), em valores sistematicamente superiores aos da inflação verificada na RAM.
Relevam para o crescimento verificado em 1999, a redução das despesas da APRAM (-557 mil contos) (ver nota 24) e os aumentos da despesa do CHF (+1,6 milhões de contos) e do CRS (+804 mil contos), que correspondem a acréscimos relativos da ordem dos 17% e dos 15% respectivamente. Embora com muito menor significado em termos absolutos, salientam-se os crescimentos verificados na EPHTM com 26% (+ 57,8 mil contos), no IDRAM com 15% (+ 56,6 mil contos), no IHM com 14% (+46,3 mil contos) e no IGA com 16% (+ 40 mil contos);
Uma evolução "em dentes de serra" das despesas com a aquisição de bens e serviços (-9% em 96/97; + 10% em 97/98 e -22% em 98/99) explicado em grande medida pelo comportamento irregular dos pagamentos efectuados pelo CRS e pelo CHF aos fornecedores;
Um aumento das transferências correntes, embora a ritmos desiguais ao longo do período em análise, sendo que o crescimento de 17% verificado entre 1998 e 1999 (+ 1,2 milhões de contos) se explica pelo aumento das despesas do FGAPFP (+ 540 mil contos) e do IDRAM (+ 621 mil contos).
O contributo, por classificação económica, de cada um dos organismos para a despesa total deste subsector institucional consta do quadro a seguir, que foi elaborado com base nas Contas de Gerência remetidas ao Tribunal pelos FSA (ver nota 25).
QUADRO XI 2
Despesa total por classificação económica dos FSA - 1999
Relativamente ao mapa anterior, apura-se que:
Mais de quatro quintos das despesas com o pessoal são da responsabilidade dos organismos que integram o Sistema Regional de Saúde (53% do CHF e 29% do CRS) correspondentes a pagamentos da ordem dos 11,3 milhões de contos por parte do CHF e de 6,1 milhões de contos pelo CRS. Com volumes de despesa substancialmente menores, seguem-se as despesas da ALR (866,5 mil contos) e da APRAM (793,6 mil contos), cujo peso na despesa total é, para cada um deles, de cerca de 4%;
Cerca de três quartos dos pagamentos respeitantes à aquisição de bens e serviços correntes são imputáveis ao Sistema Regional de Saúde, dos quais 8% são da responsabilidade do CHF (680 mil contos) e 68% da responsabilidade do CRS (5,5 milhões de contos). Registe-se todavia que o volume de pagamentos efectuado por aqueles serviços em 1999, corresponde apenas a uma pequena parcela dos encargos assumidos, dado que terão ainda ficado por pagar (ver nota 26), no caso do CRS, cerca de 8 milhões de contos, e no caso do CHF cerca de 1,7 milhões de contos;
90% dos pagamentos registados na rubrica de transferências correntes foram efectuados pelo IDRAM (50% do total, correspondentes a pagamentos da ordem dos 4 milhões de contos) e pelo FGAPFP (40% do total, ou 3,2 milhões de contos). No primeiro caso, aquelas transferências destinaram-se a Instituições Particulares (ver nota 27) no âmbito da política desportiva regional, enquanto no segundo, se destinaram a cofinanciar custos com projectos de formação profissional apoiados pelo Fundo Social Europeu (cerca de 830 mil contos destinaram-se a serviços públicos enquanto 2,3 milhões de contos tiveram como destinatárias instituições particulares);
No âmbito das despesas com a Aquisição de Bens de Capital, destacam-se os contributos do IGA, da DRA-PDAR e ainda do IHM com respectivamente, 34%, 24% e 21% da despesa total deste agrupamento. No âmbito do IGA, salientam-se as despesas no âmbito dos projectos de "Interligação das principais origens de água potável da Ilha da Madeira" (649 mil contos) e de "Remodelação do Sistema Adutor dos Tornos - 1ª fase" (532 mil contos). Nos casos da DRA-PDAR e do IHM, salientam-se, respectivamente as despesas do projecto "Transformação e comercialização de produtos agrícolas e silvícolas" (com cerca de 725 mil contos) e com a "Compra/construção de Habitações" (com cerca de 1 milhão de contos);
As transferências de capital foram realizadas, na sua quase totalidade, pelo IHM (cerca de 1 milhão de contos), tendo como beneficiários os municípios, no âmbito da promoção da construção de habitação a custos controlados;
Os pagamentos contabilizados em "Outras despesas Correntes" são imputáveis, na sua esmagadora maioria (1,5 milhões de contos), ao CHF, sendo resultantes de correcções relativas a exercícios anteriores.
No que respeita ao movimento da dívida dos serviços e fundos autónomos, o mapa anexo XVII ao Relatório sobre a Conta da Região refere não ter existido qualquer movimento da dívida nos termos do art.º 6.º e n.º 4 do art.º 13.º do DLR que aprovou o orçamento para aquele ano.
Verifica-se, no entanto, que foram processados e pagos, através da rubrica de classificação económica "03 - Encargos correntes da dívida", 86,4 mil contos, dos quais 11,867 mil contos, pelo orçamento do IDRAM, 10,938 mil contos pelo Centro Hospitalar do Funchal e, 57,966 pelo Centro Regional de Saúde.
Quer no caso do IDRAM16 , como no do CHF e do CRS, trataram-se de Protocolos celebrados com instituições financeiras destinados a minimizar os custos suportados pelos fornecedores decorrentes das dificuldades de tesouraria daqueles organismos públicos cuja análise foi efectuada no capitulo dedicado à dívida regional.
11.6.1 - A estrutura funcional
Da comparação entre o mapa "Anexo XV - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação funcional" e o mapa "Anexo XVI - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação económica" (em particular do somatório das respectivas componentes), infere-se que foram considerados no mapa da classificação funcional as saídas de fundos relacionadas com as Contas de Ordem, bem como as resultantes da entrega de descontos em vencimentos e salários.
Dado que apenas são objecto de classificação funcional as despesas orçamentais, e que a consideração das operações de tesouraria e das Contas de Ordem no mapa em análise impede a comparação (por inconsistência das parcelas em confronto) da execução orçamental com a previsão constante do mapa VII do orçamento da Região aprovado pelo DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, verifica-se que não terá sido dado cumprimento substancial (por oposição ao cumprimento formal) ao disposto no n.º 11 da alínea III) do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Note-se que aquela incorrecção implica, em termos absolutos, uma sobreavaliação das despesas na óptica da classificação funcional de cerca de 13,7 milhões de contos (8,2 milhões de contos de Contas de Ordem, 3,7 milhões de contos de Receitas de Estado e 1,8 milhões de contos de Operações de Tesouraria) e, em termos relativos, pela via da contabilização das Contas de Ordem, o empolamento das funções desenvolvidas pelos organismos que cobram maior volume de receitas próprias.
Em sede de contraditório a Secretaria Regional do Plano e Finanças referiu que "Quando o orçamento dos SFA é elaborado não se tem em consideração as Contas de Ordem porque estas, nesses serviços, traduzem-se em meras operações de tesouraria. A execução orçamental já considera esses movimentos para efeitos de apuramento dos saldos finais dos SFA. Porém, não fica excluído que se pondere, na apresentação da desagregação das despesas por funções excluídas das Contas de Ordem, no relatório sobre a execução dos orçamentos dos SFA."
Por uma questão de sistematização, apresenta-se seguidamente um quadro e gráfico, elaborado com base na informação constante do mapa anexo XV que permite identificar, com as reservas acima identificadas, o custo dos serviços públicos prestados pelos organismos que compõem a administração regional indirecta:
QUADRO XI.8
Custo dos serviços públicos prestados
GRÁFICO XI.8
Custo dos serviços públicos prestados
Estrutura das despesas dos FSA por classificação funcional
Dadas as reservas apresentadas, cumpre apenas registar que a maior parcela das despesas efectuadas destinou-se à satisfação de necessidades públicas na área da saúde seguindo-se-lhe a prestação de serviços nos sectores da educação e da habitação e serviços colectivos.
11.6.2 - Encargos assumidos e não pagos
Para completar a imagem financeira do subsector, elaborou-se o quadro e gráfico seguintes, que expressam o valor das responsabilidades assumidas e não pagas durante o ano económico de 1999:
QUADRO XI.9
Responsabilidades assumidas e não pagas
QUADRO XI.11
Responsabilidades assumidas e não pagas
Encargos transitados para 2000
Conforme se pode verificar, a acumulação das situações de incumprimento perante terceiros, expressa pelo valor dos encargos assumidos e não pagos, (21 milhões de contos), pela taxa de crescimento homologa, (+45%17 ), e pelo elevado peso relativo dos encargos face ao valor dos pagamentos efectuados em 1999 (45%), indiciam um descontrolo da assunção das despesas face à real capacidade financeira deste subsector institucional.
Da análise ao quadro e mapa anteriores, verifica-se que o volume de encargos assumidos e não pagos, que ascenderam a cerca de 21 milhões de contos, se encontra concentrado em 4 serviços:
O CRS e o CHF, com respectivamente 11,2 e 3,5 milhões de contos (53% e 17% do total) correspondentes a cerca de 94% e 26% dos pagamentos efectuados em 1999, sendo que o crescimento, relativamente ao ano anterior, dos encargos rondou, em ambos os organismos, os 70% (+ 4,6 e 1,5 milhões de contos);
A DRA-PDAR, cuja dívida administrativa ascendia a cerca de 2,3 milhões de contos (11% do total) correspondentes a um acréscimo, face ao ano anterior, de 8%, sendo de salientar o facto dos pagamentos efectuados ao longo de todo o ano de 1999 (1,35 milhões de contos) serem inferiores ao valor dos encargos transitados;
O IGA, cuja dívida a fornecedores (2,3 milhões de contos) representa 11% do total (+ 1,5 milhões de contos do que no período homólogo anterior) e cerca de 91% do total dos pagamentos efectuados (despesa orçamental).
Do confronto entre a dotação orçamental disponível no final do ano e o valor dos encargos assumidos e não pagos, detectou-se a existência de dois organismos que assumiram despesas sem cabimento orçamental. Assim:
No caso do CHF, existem "1 238 564 367$ de facturas sem Cabimento Orçamental em 1999 e que foram objecto de Reso-
lução de Governo, autorizando a sua aquisição" respeitantes à aquisição de bens não duradouros [(conforme consta da listagem remetida ao Tribunal (ver nota 30)];
No caso do CRS, a dotação orçamental disponível no final de 1999 (ver nota 31) era de 4 995 537 contos, enquanto os encargos assumidos ascendiam a 11 079 529 contos, pelo que, também neste organismos, terão sido assumidos encargos sem dotação orçamental, no valor de 6 083 992 contos.
Da análise efectuada às demonstrações financeiras, emergem dois motivos fundamentais para a situação existente:
Um relacionado com a sobreavaliação de que padecem os orçamentos da generalidade dos serviços públicos, ao permitir ultrapassar artificialmente a restrição orçamental (a exigência de cabimento prévio das despesas), proporcionando assim as condições para a assunção de encargos sem que existam os correspondentes meios financeiros (ou perspectivas de cobrança) necessários ao seu pagamento;
Outro relacionado com o sub-financiamento orçamental das actividades dos organismos autónomos, que, sob pena de inviabilizarem o seu funcionamento, assumem despesas com violação das normas legais a que estão sujeitos, como é o caso do CRS e do CHF, cujas despesas sem cabimento orçamental têm vindo a ser autorizadas pelo Conselho de Governo (cfr. neste âmbito o Capítulo em que se procede à análise da despesa).
Note-se finalmente que a dimensão das dívidas a terceiros, para além de condicionar a viabilidade da execução orçamental dos anos seguintes, põe em causa, não só a capacidade negocial da Região perante os seus fornecedores (com reflexos óbvios a nível do custo dos fornecimentos) como, nos casos mais graves, a qualidade e celeridade do serviço público prestado às populações.
11.7 - A Conta Geral dos Fundos e Serviços Autónomos
Com base nas contas de gerência elaborou-se o mapa seguinte, de onde consta, por classificação económica, o resultado da execução orçamental de 1999 dos FSA, permitindo obter uma visão geral do balanceamento entre as receitas e despesas dos organismos pertencentes a este subsector institucional:
QUADRO XI.12
Conta Geral dos Fundos e Serviços Autónomos
Da leitura do mapa anterior, verifica-se que:
As receitas orçamentais (48,0 milhões de contos) foram superiores às despesas (46,2 milhões de contos) em cerca de 1,8 milhões de contos. As Receitas de Capital excederam as Despesas de Capital em 1,2 milhões de contos, enquanto as Receitas Correntes excederam as Despesas Correntes em cerca de 557 mil contos;
As saídas de fundos (cerca de 5,5 milhões de contos) decorrentes da entrega ao Estado ou a outras entidades de descontos em vencimentos e salários (e de outras operações de tesouraria) foram inferiores às receitas (5,8 milhões de contos) em cerca de 322 mil contos. O valor das reposições de saldos no Tesouro regional ascendeu a cerca de 11,3 mil contos;
O saldo para a gerência seguinte ascende a 2,1 milhões de contos, sendo que 1,8 milhões de contos correspondem a saldos de receitas próprias e 322 mil contos a saldos de terceiros (importâncias a entregar ao Estado e a outras entidades);
Caso se tome em linha de conta o valor dos encargos assumidos e não pagos, verifica-se que as necessidades de financiamento adicional do subsector ascendiam, em 1999, a 18,9 milhões de contos (resultantes da diferença entre os valores em dívida, 21 milhões de contos, e o saldo de receitas orçamentais transitado para o ano seguinte, 2,1 milhões de contos).
Refira-se finalmente que, à semelhança dos anos anteriores, não foi dado qualquer passo tendente à adopção pela Região do novo regime de administração financeira do Estado20 cuja aplicação às Regiões Autónomas21 , se afigura desejável, se não imprescindível, por motivos de unidade e de coerência do sistema de contabilidade pública nacional.
Salientando-se que, nos termos daquele enquadramento normativo, nenhum dos FSA regionais (com excepção da ALR e dos organismos encarregues da gestão de programas comunitários) preenche o critério de autonomia financeira (a exigência de que as receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais) que constitui requisito para a manutenção da autonomia administrativa e financeira.
(nota 1) Assembleia Legislativa Regional (ALR); Administração dos Portos da RAM (APRAM); Direcção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural (DRA-PDAR); Fundo Especial para a Extinção da Colonia (FEEC); Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas (FMSC); Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola (FRIGA); Instituto do Vinho da Madeira (IVM); Parque Natural da Madeira (PNM); Instituto de Gestão da Água (IGA); Instituto de Habitação da Madeira (IHM); Laboratório Regional de Engenharia Civil (LREC); Centro de Estudos de História do Atlântico (CEHA); Instituto do Bordado, Tapeçarias e Artesanato a Madeira (IBTAM); Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira (EPHTM); Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (FGAPFP); Instituto do Desporto da RAM (IDRAM); Centro Hospitalar do Funchal (CHF); Centro Regional de Saúde (CRS); e Serviço Regional de Protecção Civil (SRPC).
(nota 2) Cfr. o DLR n.º 23/98/M, de 18 de Setembro.
(nota 3) Cfr. o DLR n.º 19/99/M, de 1 de Julho, e o disposto na alínea c) do n.º 1 do art.º 30.º do DLR que aprovou o Orçamento da Região para 1999.
(nota 4) Cfr. DLR 28-C/99, após rectificação pela Declaração n.º 23-H/99, de 31 de Dezembro.
(nota 5) Casos do IVM, em que foram repostos 4012 contos, do CEHA com 2721 contos e do FGAPFP com 4491 contos.
(nota 6) Cfr. ofício 1207, de 18 de Abril de 2001, da DROC.
(nota 7) Nos termos do art.º 16.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 9/99/M, de 29 de Julho, com a epígrafe "Reposições": "[...] fica dispensada a reposição dos saldos de gerência que não excedam 5000$."
(nota 8) Cfr. ofício 01207, de 18 de Abril de 2001.
(nota 9) Cfr. ofício n.º 1340, de 3 de Maio de 2001. Relativamente ao LREC a diferença de 526 contos, prende-se com o facto daquele valor ter sido "[...] transferido pela Direcção Regional de Recursos Humanos. Desta forma, não está incluído no anexo IX, com o LREC referido directamente como entidade beneficiária."; FGAPFP a diferença de 2083 contos deveu-se a "Por lapso, no mapa anexo IX, à Conta da Região de 1999, o valor foi considerado como pertencente, na totalidade à Direcção Regional de Formação Profissional, quando na realidade destinou-se à Direcção Regional de Formação Profissional enquanto serviço com autonomia administrativa (4 300 000$) e ao Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (2 083 333$)"; SRPC a diferença de 2933 contos resulta do facto de o "[...] serviço autónomo ter considerado como recebido no ano de 1999 esta importância ainda que tenha sido paga pelo Governo Regional no prolongamento do ano económico de 1998."; PDAR a divergência de 150 mil contos, "[...] consiste nas transferências efectuadas pelo IFADAP para o PDAR e que logo não estão incluídas no anexo IX da Conta da Região de 1999."
(nota 10) As receitas correntes cifraram-se em 39,9 milhões de contos enquanto as de capital ascenderam a 8,1 milhões de contos.
(nota 11) Constante do "mapa V - Receita global dos serviços, institutos e fundos autónomos" do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março.
(nota 12) Dados com base nos pareceres sobre as contas da RAM de 1995 a 1998.
(nota 13) Contrariamente à informação financeira dos restantes organismos, os dados da APRAM respeitam apenas ao período de 1 de Janeiro a 31 de Julho de 1999.
(nota 14) Na acepção do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, constituem receitas próprias dos organismos autónomos:
a) As receitas resultantes da sua actividade específica;
b) O rendimento de bens próprios e bem assim o produto da sua alienação e da constituição de direitos sobre eles;
c) As doações, heranças ou legados que lhes sejam destinados;
d) Quaisquer outros rendimentos que por lei ou contrato lhes devam pertencer.
Não se consideraram para este efeito as receitas provenientes das amortizações de empréstimos concedidos em anos anteriores, os saldos de receitas orçamentais da gerência anterior e as reposições não abatidas nos pagamentos, uma vez que aqueles montantes, caso tenham origem em receitas próprias, já terão sido considerados como receita própria em anos anteriores.
(nota 15) Excluídos os saldos da receita orçamental transitados da gerência anterior.
(nota 16) Considerou-se como indicador o número de funcionários constantes dos mapas de pessoal daqueles serviços, que documentaram a proposta de orçamentos para 2000.
(nota 17) Cfr. Relatório final e proposta de lei - quadro do grupo de trabalho para os institutos públicos.
(nota 18) Cfr. ofício 1207, de 10 de Abril de 2001.
(nota 19) Recorde-se a propósito que o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, ao pronunciar-se sobre essa situação (resposta ao Quesito XXXIV), referiu que:
"A questão levantada neste quesito é semelhante à que foi posta no ano anterior. Nessa altura e em propósito, foi dito que "a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação desconhecia esta situação".
(nota 20) DRR n.º 13-A/97/M, de 15 de Julho, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 2/98/M, de 16 de Março e pela Declaração de Rectificação n.º 7-N/98, de 31 de Março.
(nota 21) Uma vez que ainda não foi aplicado à Região o novo regime de administração financeira do Estado constante do DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
(nota 22) O serviço requisita ao orçamento regional verbas para o pagamento do subsídio de transporte dos alunos que frequentam os cursos de formação profissional através das rubricas "02.03.07 - Transportes", do orçamento de funcionamento e, "04.03.01 - Transferências correntes - particulares" do PIDDAR. Para poder utilizar as verbas requisitadas em excesso a DREER, procede à sua contabilização em receitas próprias como se se tratasse do produto da venda de passes.
(nota 23) Cfr. mapa VIII - Despesas dos serviços, institutos e fundos autónomos por grandes agrupamentos económicos constante do DLR 9/99/M, de 4 de Março.
(nota 24) Em virtude da mudança da natureza jurídica daquele organismo, apenas foram contabilizadas as despesas do primeiro semestre de 1999.
(nota 25) Contrariamente aos dados dos restantes organismos, os da APRAM respeitam apenas ao período de 1 de Janeiro a 31 de Julho de 1999.
(nota 26) Respeitantes às rubricas do POC da Saúde: 3.1. - Compras e 6.2 - Fornecimentos e serviços externos.
(nota 27) No âmbito dos projectos: projecto de apoio aos clubes participantes em competição nacional e internacional de futebol da 1.ª Divisão e divisão de honra, Basquetebol Masculino (Liga), no valor de 1,554 milhões de contos; projecto de promoção e desenvolvimento das modalidades desportivas amadoras através de associações/clubes, no valor de 1,256 milhões de contos; projecto de apoio aos transportes aéreos e marítimos inerentes à competição nacional e internacional, no valor de 0,435 milhões de contos; projecto de apoio a atletas de alta competição, aos clubes em competição regional de recreação e lazer, organização de eventos desportivos, incentivos à presença em competições internacionais, apoio parcial a meios de transporte, apetrechamento e outros apoios diversos, no valor de 0,401 milhões de contos; Projecto de apoio à construção de infra-estruturas desportivas por clubes e associações, no valor de 0,408 milhões de contos.
(nota 28) Nos termos do ofício 2146, de 15 de Maio de 2001, trataram-se de juros inerentes aos adiantamentos efectuados por uma instituição bancária (até ao limite de 600 mil contos) às agências de viagens referentes a passagens aéreas e marítimas fornecidas aos clubes e associações para participações nos campeonatos Regional, Nacional e Internacional contados a partir do 120.º dia a contar da data de emissão das facturas resumo.
(nota 29) De 1997 para 1998 registou-se um crescimento de 21%.
(nota 30) Cfr. Ofício n.º S.0102311/3, de 20 de Fevereiro de 2000, da Secretaria Geral do Centro Hospitalar do Funchal.
(nota 31) Nos termos da Conta de Gerência, modelo n.º 5-A, o orçamento da despesa (excluídas as contas de ordem) ascendia a 16.805.519 contos enquanto a despesa paga ascendia a 11 809 982 contos.
(nota 32) Instituído pela Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro e pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
(nota 33) Enquanto o n.º 1 do art.º 1.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, só contempla os organismos da administração central, o art.º 58.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, de duvidosa constitucionalidade dado que altera o âmbito de aplicação do diploma, estende a aplicação da lei de bases às Regiões Autónomas.
CAPÍTULO XII
As contas da Administração Pública Regional
12.1 - Considerações gerais
No presente capítulo, o Tribunal de Contas, em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 1999 (ver nota 1), aprecia a actividade financeira desenvolvida pela Administração Pública Regional, sob o aspecto de comparar as receitas e despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas, sendo também apreciada a forma como aquela Administração geriu a restrição orçamental, em termos de consecução das receitas necessárias ao pagamento das despesas que pretendia realizar.
Este" capítulo integra também os ajustamentos relativos à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, à Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos) e à Conta Consolidada da Região.
12.2. - Âmbito da verificação
A análise consistiu no apuramento dos principais saldos da Conta do Governo Regional e correspondente evolução, bem como da Conta Consolidada da Região (Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos), culminando com a apresentação do saldo corrigido desta última Conta, obtido através do confronto do saldo disponível com o montante de encargos assumidos e não pagos.
Para o efeito, examinaram-se os elementos constantes da Conta da Região de 1999 (vols. I e II), no referente ao Governo Regional, e das Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, e, para além disso, da relação de encargos assumidos e não pagos enviada pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
12.3. - Análise global
12.3.1. - Análise da execução
Os resultados da execução orçamental da Administração Pública Regional estão reflectidos, por força do art.º 25º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, na Conta da Região, que "[...] abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública" e sintetiza a execução" do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, durante o ano económico a que respeita.
12.3.1.1. - Princípio do Equilíbrio
No quadro a seguir, comparam-se os valores das receitas arrecadadas e das despesas realizadas, no período de 1995 a 1999.
QUADRO XII.1
Evolução global da Conta da Região
Fonte. - Contas da Região 1995/99 - volume II.
O quadro anterior mostra que, ao nível da Conta da Região de 1999, não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental, previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, uma vez que o saldo primário foi negativo em 2,66 milhões de contos, o que significa que as receitas efectivas cobradas não foram suficientes para cobrir os pagamentos efectivos, com exclusão dos juros da dívida pública.
Da análise do mesmo quadro, destacam-se ainda os seguintes aspectos:
Entre 1995 e 1999, a taxa de crescimento da receita efectiva (39,9%) foi superior à da despesa efectiva (27,0%), o que teve implicações no saldo efectivo, o qual, embora continuasse negativo, sofreu uma redução de 72%;
No ano de 1999, o défice primário diminuiu 76,2% em relação ao ano anterior, devido, em grande parte, aos abatimentos de dívida pública directa realizados nesse ano, que provocaram uma redução significativa nos encargos com o pagamento dos respectivos juros, sendo o montante de 1,8 milhões de contos, suportado em 1999, o mais baixo registado nos anos considerados;
O saldo corrente melhorou no período em análise (-77,7%), não evitando, no entanto, o recurso às receitas de capital para cobrir o défice corrente, que ascendeu, no ano de 1999, ao montante de 2,57 milhões de contos. A melhoria verificada resultou da referida diminuição nos encargos com os juros da dívida pública;
No mesmo período, o saldo de capital é o único com superavit no valor de 3 milhões de contos, não obstante as despesas de capital apresentarem um ritmo de crescimento superior (76,4%) ao das receitas de capital (38,5%);
Na evolução dos diversos saldos apurados, realça-se o comportamento do saldo de capital que é simétrico ao do saldo corrente.
Do quadro a seguir exposto, constam os dados relativos à evolução do grau de cobertura das despesas pelas receitas:
QUADRO XII.2
Grau de cobertura
Descrição ... 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receita efectiva/despesa efectiva ... 88,5 ... 87,6 ... 85,8 ... 89,3 ... 97,5
Receita efectiva/(despesa efectiva - juros da dívida) ... 92,5 ... 91,3 ... 89,3 ... 92,6 ... 98,5
Receita corrente/despesa corrente ... 85,4 ... 89,3 ... 87,9 ... 88,1 ... 97,3
Receita capital/despesa capital ... 134,1 ... 123,4 ... 128,0 ... 132,1 ... 105,3
Fonte. - Contas da Região 1995-1999 - volume II.
Os valores do quadro anterior suscitam os seguintes comentários:
Em termos globais, verificou-se uma melhoria no grau de cobertura das despesas pelas receitas, diminuindo apenas o nível de cobertura das despesas de capital pelas receitas de capital, que passou de 132,1%, em 1998, para 105,3%, no ano de 1999.
De 1998 para 1999, o grau de cobertura da despesa efectiva pela receita efectiva evoluiu positivamente, pois de 89,3% passou para 97,5%, sendo essa melhoria ainda mais acentuada se não forem considerados os juros da dívida (de 92,6% para 98,5%).
A taxa de cobertura corrente teve uma trajectória bastante instável, atingindo o nível mais elevado no ano de 1999, com 97,3%.
12.3.1.2. - A Conta Consolidada da Região
Nos termos do n.º 2 do art.º 26º da Lei n.º 28/92, de 1/09, "A Conta da Região pode ser apresentada também sob forma consolidada", compreendendo, por isso, a Conta da Administração Directa (Governo Regional) e a dos Fundos e Serviços Autónomos, sendo que esta foi objecto de apuramento no capítulo XI - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos. Neste contexto, apresenta-se, no quadro a seguir, a Conta Consolidada da RAM relativa ao ano de 1999.
QUADRO XII.3
A Conta Consolidada da RAM
Os dados reflectidos no quadro anterior sobre a Conta Consolidada da Região, evidenciam que:
O saldo corrente registou um défice de 2 milhões de contos, traduzindo, contudo, uma melhoria de 9 milhões de contos relativamente ao ano de 1998. Para este resultado, contribuiu o défice corrente do Governo Regional (-2,575 milhões de contos), ligeiramente atenuado pelo superavit do saldo corrente dos Fundos e Serviços Autónomos (557,3 mil contos);
Se for retirada ao saldo corrente a despesa relativa aos encargos de toda a dívida, o défice corrente transforma-se num superavit de 282 mil contos, o que demonstra que aqueles encargos foram os principais responsáveis pela existência do aludido défice;
O défice corrente foi compensado pelo excedente criado pelo saldo de capital, de 3,796 milhões de contos, dos quais 2,55 milhões de contos couberam ao Governo Regional e 1,25 milhões de contos aos Fundos e Serviços Autónomos;
O saldo global (ver nota 2) da Conta Consolidada atingiu o montante de 2,6 milhões de contos, desagregado por quase 814 mil contos da responsabilidade do Governo Regional e por 1,8 milhões de contos dos Fundos e Serviços Autónomos;
Em 1999, o saldo global dos Recursos Próprios de Terceiros foi de 422 mil contos, ficando por transferir para terceiras entidades mais de 99 mil contos;
A Conta Consolidada de Tesouraria apresentou um saldo final de 3 milhões de contos, representando um aumento de 0,7 milhões de contos em relação ao ano de 1998 (2,3 milhões de contos).
No quadro infra, figuram os montantes das despesas assumidas, e não pagas em 1999, e do saldo transitado para a gerência seguinte:
QUADRO XII.4
Saldo Corrigido
... (Em contos)
Designação ... Serviços simples ... Fundos autónomos ... Total
14 - Saldos de Tesouraria ... 913 825 ... 2 122 789 ... 3 036 614
15 - Despesas autorizadas e não pagas ... 251 ... n.d. ... 251
16 - Encargos assumidos e não pagos ... 17 440 712 ... 20 992 385 ... 38 433 097
17 - Saldo corrigido = ... 14-(15+16) ... -16 527 138 ... -18 869 596 ... -35 396 734
Fonte. - Conta da Região e relação dos encargos assumidos e não pagos.
Assim, no ano de 1999, o saldo corrigido da Conta Consolidada da Região (correspondente ao saldo da execução orçamental ponderado pelos encargos assumidos e não pagos), foi deficitário na ordem dos 35,4 milhões de contos, indiciando que a Administração Regional tem dificuldades graves de Tesouraria.
12.4 - Conclusões
Na sequência da análise efectuada à execução orçamental de 1999, formulam-se as seguintes conclusões:
O saldo primário foi negativo em 2,66 milhões de contos, contrariando o princípio do equilíbrio orçamental, previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 4º da Lei n.º 28/92, de 1/09. A inobservância repetida deste princípio, faz supor que na origem de tal facto estarão razões relacionadas com o financiamento da Região.
O défice do orçamento corrente ascendeu a 2 milhões de contos, obrigando a que fossem utilizadas receitas de capital (principalmente passivos financeiros e transferências de capital) no financiamento das despesas correntes. A existência de défice no orçamento corrente implica que as receitas de capital financiem as despesas respeitantes ao normal funcionamento dos serviços da Administração Regional. A sua correcção, através da limitação do recurso a passivos financeiros para equilibrar as contas regionais, tornaria possível a libertação de verbas para o investimento.
O saldo corrigido da Conta Consolidada da Região apresentou-se deficitário em 35,4 milhões de contos, como resultado da existência de encargos assumidos e não pagos no montante de 38,4 milhões de contos. A elevada dívida administrativa dificulta o relacionamento financeiro entre o Governo Regional e os seus fornecedores e gera encargos acrescidos para o erário público.
12.5 - Ajustamentos
Foi efectuado o exame à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, relativa à Gerência de 1999, tendo sido possível proceder à liquidação da mesma Conta. Em 6 de Julho de 2001, foi homologado o correspondente relatório de verificação interna, donde consta o seguinte ajustamento:
O ajustamento da Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos) pode ser observado a seguir:
Na elaboração do ajustamento da Conta Consolidada, respeitante ao conjunto formado pelos serviços simples do Governo Regional da Madeira e pelos Fundos e Serviços Autónomos por ele tutelados, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Pública Regional, incluindo, por conseguinte, também os Recursos Próprios de Terceiros, os Passivos Financeiros, as Contas de Ordem e as Reposições Não Abatidas nos Pagamentos. Os valores apresentados no ajustamento referente à Conta Consolidada, são indicados em contos.
No ajustamento da Conta Consolidada com os encargos assumidos e não pagos, que se segue, consideram-se, também, os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM) (ver nota 3).
(nota 1) Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da Constituição da República Portuguesa, é da exclusiva competência da Assembleia Legislativa Regional a aprovação da Conta Região, que lhe é submetida pelo Governo Regional, até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, de acordo com o n.º 3 do art.º 24º da Lei n.º 28/92, de 1/09. Aquela apreciação e aprovação é precedida do parecer da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, a emitir até 30 de Junho seguinte, por forma a dar cumprimento, não só à parte final do referido n.º 3 do art.º 24º da Lei n.º 28/92, de 1/09, como ainda ao art.º 41º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 98/97, de 26/08, aplicável à Região Autónoma da Madeira ex vi art.º 42º, n.º 3, desse mesmo diploma.
(nota 2) Este saldo tem em consideração, além do saldo inicial de tesouraria, os saldos corrente e de capital e as reposições abatidas nos pagamentos.
(nota 3) Vejam-se os n.ºs 2 e 4 do art.º 18º da Lei n.º 28/92, que dispõem:
2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei.
4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores.
O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Manuel Cruz Pestana de Gouveia (Relator).
VOLUME III
Anexos (ver documento original)
Parecer sobre a conta da RAM de 1999
CAPÍTULO I
Processo orçamental
Sobre as observações assinaladas no presente capítulo temos a esclarecer/informar o seguinte:
1.6 - Estrutura da Conta da Região e anexos justificativos:
B) Estrutura e anexos justificativos. - A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos mapas e dos elementos referidos nas Contas dos anos seguintes, na medida em que os respectivos elementos estiverem disponíveis.
1.7.1 - Observações:
1 - Data de apresentação da proposta orçamental à Assembleia Legislativa Regional.
3 - Data de aprovação da proposta orçamental pela Assembleia Legislativa Regional.
4 - Data da publicação do Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento.
A proposta de Orçamento da RAM para 1999 deu entrada na Assembleia Legislativa Regional a 30 de Dezembro de 1998.
Contudo, é de referir que esta foi a primeira proposta de Orçamento apresentada já na vigência plena da Lei de Finanças Regionais (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro).
Embora sendo certo que o orçamento de 1998 respeitava, em traços gerais, a futura Lei de Finanças Reglonais, o facto é que a mesma ainda não estava em vigor, motivo pelo qual, algumas disposições que essa Lei prevê não vieram a ser incluídas no orçamento da Região de 1998.
Por outro lado, e conforme referido no ano anterior, a propósito dos quesitos sobre a Conta da Região de 1998, acresce que a elaboração da proposta de Orçamento da Região depende, em certa medida, do que é estabelecido a nível do Orçamento do Estado, nomeadamente no tocante às transferências financeiras para a Região e aos limites de endividamento líquido, facto este que só ocorre, geralmente, após a entrega/aprovação da proposta de Orçamento do Estado na Assembleia da República. O Orçamento do Estado para 1999 foi aprovado em 10 de Dezembro de 1998. O atraso da entrega da proposta de Orçamento à Assembleia Legislativa Regional repercutiu-se necessariamente na data de aprovação da proposta orçamental pela Assembleia Legislativa Regional e na data de publicação do Decreto Legislativo Regional.
2 - Anexos informativos à proposta de Orçamento. - A resposta a esta observação é semelhante àquela que foi dada a propósito das Contas da Região relativas aos anos anteriores, dado que as questões levantadas são muito semelhantes.
De ressalvar, porém, que a proposta de Orçamento da Região para 2000 já inclui informação respeitante à estimativa da receita cessante.
O Governo Regional tem envidado esforços no sentido de melhorar as informações que constam dos anexos ao Orçamento, como, aliás, foi afirmado para as Contas anteriores, que foram objecto de parecer do Tribunal de Contas, além de que em sede da Comissão de Finanças e Planeamento foram prestados todos os esclarecimentos solicitados pela Assembleia Legislativa Regional.
5 - Data de publicação do decreto regulamentar regional de execução do Orçamento. - Embora o Decreto Regulamentar Regional n.º 9/99/M tivesse sido publicado em 29 de Julho, já haviam sido tomadas, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, as medidas de racionalização e contenção de despesas na Administração Pública Regional, tendo sido publicado em 11 de Março, a Resolução n.º 290/99.
Até à publicação do decreto regulamentar regional, acima referido, os serviços regeram-se pelos princípios de contabilidade pública e pelas disposições da resolução acima referida, além de que foi enviada uma circular [Circular n.º 1/ORÇ/99 (provisória)] com instruções relativas à execução do Orçamento da Região para 1999, de modo a não ser afectado o seu funcionamento.
6 - Alterações orçamentais da competência do Governo Regional. - Sobre esta matéria informamos que após a publicação do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, que estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais foi enviada uma circular (Circular n.º 2/ORÇ/95, de 23 de Maio) a todos os serviços da administração pública regional, com as instruções a observar no âmbito do processo das alterações orçamentais da competência do Governo Regional, e sua tramitação.
De referir ainda que por remissão do disposto no artigo 15.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, com o seguinte teor: "1 - O Governo Regional fica autorizado a proceder às alterações orçamentais que forem necessárias à boa execução do Orçamento, fazendo cumprir a legislação em vigor nesta matéria, designadamente o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril.
2 - Fica ainda o Governo Regional autorizado a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.", é aquele diploma aplicável à administração pública regional.
7 - Constituição de sociedades. - A este propósito convém referir que até à entrada em vigor da APRAM, S. A. (31 de Julho de 1999), funcionou a Administração dos Portos da RAM, para a qual estavam previstas transferências do Orçamento da Região.
Nos termos do n.º 1 do art.º 2.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 19/99/M, de 1 de Julho, "A APRAM, S. A., sucede automática e globalmente à Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira e continua a personalidade jurídica desta, conservando a universalidade de bens, direitos e obrigações integrantes da sua esfera jurídica no momento da transformação."
Desta forma, ainda que tenha havido um desfasamento entre a data da inscrição da rubrica relativa aos aumentos de capital e a entrada em vigor do diploma, motivado pelo facto do dia 31 ter coincidido com um sábado (logo considerou-se que o 1.º dia útil, para a entrada em vigor da APRAM, S. A. seria o dia 2 de Agosto), é de referir que desde a apresentação da proposta do Orçamento para 1999 estava contemplado esse valor ainda que sob a forma de transferências correntes e de capital para a Administração dos Portos da RAM. Com efeito, verifica-se pela análise do despacho n.º 23-Alt/SRECE/99, de 2 de Agosto, que a inscrição da rubrica "09.01 A) - APRAM, S. A." teve como contrapartida as rubricas "04.01.03 A) - Administração dos Portos da RAM" e "08.02.03 A) - Administração dos Portos da RAM".
8 - Publicação das contas provisórias trimestrais. - A resposta a esta observação é semelhante aquela que foi dada a propósito do quesito VII da Conta da Região de 1998:
"A publicação das contas provisórias da Região nem sempre é feita nos prazos estabelecidos devido ao atraso da informação dos serviços e fundos autónomos.
Esta situação vai ser resolvida através da publicação em suplemento."
Em 2000 esta situação já foi corrigida, verificando-se que as contas provisórias foram publicadas nos prazos estabelecidos no n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
9 - Princípio do equilíbrio orçamental em 1999. - A resposta a esta observação é idêntica aquela que foi dada a propósito do quesito VI da Conta da Região de 1998:
"A questão do equilíbrio entre as receitas efectivas e as despesas efectivas pressupõe um equilíbrio orçamental que implica um defice nulo.
Ora, numa fase em que o Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir. O Governo Regional para esse efeito, terá de contrair os empréstimos que lhe forem permitidos pela lei do Orçamento de Estado, sob pena de conduzir a uma quebra do desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira."
De notar ainda que em 1999 houve uma diminuição significativa do valor do défice no saldo primário em relação ao ano anterior, o que denota o esforço do Governo Regional no sentido de respeitar o princípio do equlíbrio orçamental.
O quadro apresentado na página 7, referente ao ponto "1.2.2 O princípio do equilíbrio orçamental", que contém dados sobre a evolução do saldo primário no quinquénio de 1995/99, apresenta algumas incorrecções a seguir enunciadas:
Nos anos de 1995 e 1996, os valores constantes do quadro relativos à receita efectiva e despesa efectiva não correspondem nem ao orçamento inicial nem ao orçamento final. No ano de 1997, essesvalores são os do orçamento inicial. Em 1998 e 1999, os valores referem-se ao orçamento final sem que, contudo, tenham sido consideradas as alterações orçamentais realizadas através da abertura de créditos especiais. No ano de 1999 também não foi considerada uma alteração orçamental na rubrica "passivos financeiros" no montante de 32 mil contos.
No que diz respeito aos juros da dívida, nos anos de 1995 e 1996 foram considerados valores referentes ao orçamento inicial inscritos nas rubricas de classificação económica "03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras", "03.01.04 - Instituições de crédito" e "03.01.07 - Exterior - CE". Já no ano de 1997 considerou-se os valores do orçamento inicial inscritos apenas nas rubricas 03.01.04 e 03.01.07. Em 1998, os valores referem-se ao orçamento final inscritos nas rubricas 03.01.04 e 03.01.07. Em 1999, são apresentados os valores referentes ao orçamento final inscritos nas rubricas 03.01.01, 03. 01.04 e 03.01.07 embora na rubrica 03.01.04 não tenha sido considerado um reforço no montante de 117 999 contos.
Assim, e feitos os ajustamentos, apresentamos o quadro seguinte em que os valores constantes referem-se exclusivamente ao orçamento final:
... (Em milhares de contos)
Anos 1995 ... 1996 ... 1997 ... 1998 ... 1999
Receita efectiva ... 153 811,4 ... 165 096,9 ... 180 738,8 ... 178 379 ... 220 151,2
Despesa efectiva ... 171 811,4 ... 193 094,9 ... 196 738,8 ... 195 379 ... 225 119,2
Saldo efectivo ... -18 000 ... -27 998 ... -16 000 ... -17 000 ... -4 968
Juros dívida ... 7 950 ... 7 914 ... 6 684 ... 6 634,3 ... 2 868
Saldo primário ... -10 050 ... -20 084 ... -9 316 ... -10 365,7 ... -2 100
De notar ainda que o referido no último parágrafo, a p. 7 "Para que haja equilíbrio é necessário que as despesas correntes sejam cobertas por receitas correntes [...].
O desequilíbrio resulta apenas da cobertura das despesas correntes por receitas de capital", é contraditório face ao disposto no artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, de acordo com o qual o equilíbrio ocorre desde que as receitas efectivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública."
Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa
Gabinete do Secretário
Despacho n.º 23-Alt/SREC/99
Considerando a necessidade de se proceder à inscrição da rubrica do código de classificação econornica 09.01.00, alínea a) na Secretaria 04, Cap. 01, Divisão/Subdiv. 00.00. do orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1999, adstrita à Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, no valor de 10 500 000$, a fim de se fazer face a encargos diversos.
Considerando que em outras rubricas do mesmo orçamento, há saldo para ocorrer àquela carência no mencionado montante:
Manda o Governo da Região Autónoma da Madeira, pelo Secretário Regional da Economia e Cooperação Externa, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, por remissão do disposto no n.º 1 do artigo 13.º do DLR n.º 9/99/M, de 4 de Março, o seguinte:
1.º Proceder à transferência e inscrição de verbas, na quantia global de 10 500 000$, do orçamento da Região Autónoma da Madeira, para o ano em curso, de conformidade com o mapa anexo, que faz parte integrante do presente despacho.
2.º Este despacho entra em vigor a 2 de Agosto de 1999.
2 de Agosto de 1999. - O Secretário Regional de Economia e Cooperação Externa, José Agostinho Gomes Pereira de Gouveia.
Mapa anexo ao despacho n.º 23 Alt/SREC/99
CAPÍTULO II
Execução do Orçamento da Receita
Em relação ao último parágrafo do ponto "2.3.2.4.1.2 Receitas comunitárias" e à nota n.º 42 deste capítulo informamos o seguinte:
A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não remeteu as guias de receita correspondentes à certificação da receita contabilizada nas rubricas: "09.07.01.06 - Outros fundos comunitários - Programa LIFE"; "09.07.01.03 - FSE" e "20.23 - Recursos próprios de terceiros - FSE", porque tal pedido não foi efectuado pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
Com efeito, no ofício n.º 519, de 4 de Abril de 2001, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas solicita em relação às rubricas atrás referidas o seguinte: "3. As entidades responsáveis pela certificação das receitas relativas às rubricas a seguir identificadas". Essa informação foi facultada através do oficio n.º 1208, de 18 de Abril de 2001, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
Desta forma e em anexo remetemos as Guias de Receita comprovativas da contabilização desses montantes na Conta da Região de 1999:
09.07.01.06 - Outros fundos comunitários - Programa LIFE - Guias de Receita n.º 11 530, de 15 de Dezembro de 1999 e n.º 11 841, de 22 de Dezembro de 1999;
09.07.01.03 - FSE - Guias de Receita n.º 966, de 1 de Fevereiro de 1999; n.º 2881, de 24 de Março de 1999; n.º 4089, de 28 de Abril de 1999; n.º 6458, de 2 de Junho de 1999; n.º 7785 de 12 de Agosto de 1999; n.º 9285 de 11 de Outubro de 1999; n.º 10 129 de 8 de Novembro de 1999; n.º 11 205 de 7 de Dezembro de 1999; n.º 12 169, de 30 de Dezembro de 1999; n.º 3607 de 14 de Abril de 1999; n.º 6721, de 8 de Julho de 1999; n.º 10 791 de 24 de Novembro de 1999; n.º 12 069 de 28 de Dezembro de 1999; n.º 9434, de 14 de Outubro de 1999; n.º 9637, de 22 de Outubro de 1999; n.º 9643, de 22 de Outubro de 1999; n.º 11 859 de 22 de Dezembro; n.º 10 902, de 23 de Novembro de 1999; n.º 10 076, de 4 de Novembro de 1999; n.º 10 303, de 10 de Novembro de 1999; n.º 11 207, de 7 de Dezembro de 1999; n.º 11 235, de 9 de Dezembro de 1999; n.º 11 948, de 23 de Dezembro de 1999 e n.º 11 969 de 28 de Dezembro de 1999.
Juntamos ainda cópia das certidões emitidas pelas diversas entidades;
20.23 - Recursos próprios de terceiros - FSE: Guias de Receita n.º 1158, de 3 de Fevereiro de 1999; n.º 1159, de 4 de Fevereiro de 1999; n.º 8356, de 2 de Setembro de 1999 e n.º 11 977, de 28 de Dezembro de 1999.
Em relação à nota 21, página 12, informamos que em 1998 a taxa de execução foi de 80,2% ao invés de 81%, conforme está assinalado.
Também no quadro que consta da página 13, as cobranças de 1995 não estão correctas. O seu valor foi de 10 423 761 000 contos ao invés de 10 420 689 000 contos conforme referido no quadro.
2.4 - Observações:
Sobre as observações assinaladas no ponto 2.4 do presente capítulo temos a esclarecer/informar o seguinte:
a) Sobrevalorização de receitas:
Em relação a este assunto informamos o seguinte:
Impostos directos e indirectos: A previsão das receitas foi feita no pressuposto de que a recuperação da actividade económica iria ter efeitos ao nível dos impostos, quer directos quer indirectos e no pressuposto do cumprimento por parte do Estado e das empresas da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
Apesar de tudo, verificou-se um aumento na cobrança de algumas das receitas, embora estas tenham ficado globalmente aquém das estimativas.
Transferências de capital - Comunidades Europeias: A este propósito reiteramos a informação veiculada no ano anterior:
"As divergências apontadas nas transferências comunitárias, à semelhança do que foi dito em anos anteriores (em resposta aos quesitos formulados pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas), resultam do facto de a previsão destas receitas comunitárias regeram-se de uma forma generalizada pela prática de um instrumento de gestão denominado overbooking, tal como sucede com o Governo da República. Consequentemente, os desvios verificados devam ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execação dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia."
Activos financeiros: os 750 000 contos orçamentados em activos financeiros - títulos a médio e longo prazos - outros sectores - sociedades e quase sociedades não financeiras - empresas públicas, equiparadas ou participadas referiam-se à previsão da alienação das participações detidas pela Região na Empresa de Cervejas da Madeira, Lda. e na Madibel, S. A., o que acabou por não se concretizar em 1999.
Passivos Financeiros: Através do ofício da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade n.º 1476, de 18 de Maio de 2001, e na sequência do oficio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas n.º 694, de 10 de Maio de 2001, foram apresentados os motivos da previsão de despesa no montante de 9 118 882 000$ na rubrica "10.01.09 - empréstimos de curto prazo outros sectores", bem como da ausência de execução orçamental.
b) Desorçamentação de receitas:
Em relação às verbas transferidas pelo INGA no âmbito do Programa "FEOGA-G - Acções melhoria da produção e comercialização de mel (SRAFP-DRA)" informamos que de acordo com informação disponível na Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, e após confirmação junto do INGA, deu entrada na Conta da Região de 1999 apenas o montante de 350 000$ (Guia de receita n.º 4022, de 26 de Abril de 1999). Desta forma rectificamos a informação prestada através do ofício n.º 1208, de 18 de Abril de 2001, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
As verbas transferidas pelo IFADAP no âmbito das "Linhas Orçamentais da Comunidade - Financiamento projectos do POSEIMA - Equipamentos portuários" só deram entrada dos cofres da Região em 10 de Fevereiro de 2000, pelo que foram contabilizadas na Conta da Região de 2000, conforme se pode verificar pela Guia de Receita n.º 1515, de 10 de Fevereiro de 2000.
c) Cobrança de receita fora do período orçamental:
A necessidade de incluir na receita de 1999, a importância de 23 milhões de contos provenientes do contrato celebrado para a exploração das vias do litoral, com a empresa Via Litoral, S. A., resultou na elaboração, em Novembro, do Orçamento Rectificativo para 1999.
Prevendo-se as dificuldades inerentes ao seu recebimento, por via das demoras processuais habituais, foi excepcionalmente previsto o prazo limite para a entrada nos cofres da Região, para 31 de Janeiro de 2000, exceptuando-se extraordinariamente o princípio da anualidade do Orçamento.
d) Especificação de receita:
A desagregação das verbas contabilizadas na Conta da Região de 1999, por proveniência, da rubrica "05.07.07 - Transferências correntes - Exterior - Comunidades Europeias" foi facultada à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, através do oficio da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade n.º 761, de 13 de Março de 2001.
A especificação da receita tem sido efectuada na medida do possível, dada a natureza destas receitas.
Direcção Regional de Formação Profissional
Certidão
ADSE ... 2 120 305$00
JUROS ... 1 271 286$00
CE-F. S. Europeu ... 342 065 362$00
Outras receitas correntes ... 1 252 302$00
Venda de serviços ... 9 821 690$00
Saldo pessoal e saldo material ... 20 985 274$00
Total ... 377 516 219$00
Funchal, 25 de Maio de 2000. - O Director Regional, Sílvio Costa.
Receita arrecadada durante o ano de 1999 pela Direcção Regional de Pecuária
Certidão de receitas
Receitas da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente entregues desde Janeiro a Dezembro de 1999)
21 de Março de 20000. - O Director de Serviços, (Assinatura ilegível.)
Gabinete do Secretário
Certidão
Ângela Maria Martins Correia de Gouveia Melvil Araújo, conselheira técnica, para a área Administrativa e Financeira do Gabinete do Secretário Regional e Serviços de Apoio, certifica que durante o ano de 1999, foram entregues por este Gabinete Regional, na Tesouraria da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, receitas no montante de 1 522 939$.
CAP. 09 - Transferências:
Grupo 07 - Exterior:
Artigo 01 - Comunidade Europeia:
N.º 3 - Fundo Social Europeu ... 1 522 240$00
CAP. 20 - Recursos próprios de terceiros:
Grupo 06 - Imposto de selo:
Artigo 03 - Contratos ... 699$00
Esta certidão está isenta de selo por se destinar a documentar a Conta da Região Autónoma da Madeira.
Funchal, 14 de Abril de 2000. - A Conselheira Técnica, Ângela Araújo.
Secretaria Regional dos Recursos Humanos
Direcção Regional dos Recursos Humanos
Certidão
Sidónio Manuel Vieira Fernandes, presidente do Conselho Administrativo da Direcção Regional dos Recursos Humanos, certifica, a fim de ser documentada a conta de gerência da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano de 1999, que foram entregues por esta Direcção Regional ao Tesoureiro do Governo Regional, as importâncias abaixo indicadas no montante de 255 607 542$.
ADSE ... 2 917 150$00
Juros ... 531 816$00
Venda de bens e serviços correntes ... 1 027 600$00
Reembolsos ... 45 976 586$00
FSE 165 556 992$00
Reposições não abatidas nos pagamentos ... 99 946$00
Juros de mora ... 880 364$00
Reposições - saldos de dotações orçamentais ... 38 617 088$00
4 de Abril de 2000. - O Presidente do Conselho Administrativo, Sidónio Manuel Vieira Fernandes.
Secretaria Regional de Educação
Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira
Ano de 1999
Certidão de receitas
Certifica-se que durante o ano de 1999, foi depositada nos cofres do Governo Regional, a importância de 13 386 013$, referente às transferências para acções com suporte na doutação do Fundo Social Europeu.
Funchal, 30 de Março de 2000. - A Directora, Maria Tomásia Figueira Alves.
Secretaria Regional de Educação
Direcção Regional de Formação Profissional
Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas da Formação Profissional
Certidão
Rafael Bento de Carvalho, director de serviços do Fundo Social Europeu.
Certifica para os devidos efeitos e fins tidos por convenientes que durante o ano económico de 1999, foi transferido por este Fundo Autónomo, para a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, o montante global de 28 251 088$, mais informamos, que deste montante, o valor de 3 092 740$, foi transferido para a vossa conta no dia 4 de Janeiro de 2000.
3 de Fevereiro de 2000. - O Director de Serviços, Rafael Bento Carvalho.
CAPÍTULO III
Execução do Orçamento da despesa
3.7 - Conclusões e recomendações
3.7.1 - Conclusões
Em relação às conclusões que constam neste capítulo temos a observar o seguinte:
De acordo com informação prestada pela Direcção Regional de Pescas (fax n.º 7960, de 23 de Maio de 2001) "a assunção de encargos sem cabimento orçamental deve-se à dívida contraída entre os anos de 1987 e 1992 no valor de 231 714 446$ à empresa de electricidade da Madeira".
Por outro lado, e no caso da Direcção Regional de Agricultura, a contracção de encargos para além das cotações orçamentais ficou a dever-se a motivos excepcionais e inevitáveis.
DESPESA
Centro Hospitalar do Funchal
Centro Regional de Saúde.
1.1.6 - Conclusões
Em relação às conclusões que constam do presente documento temos a informar o seguinte:
As propostas de projecto de Orçamento, apresentados pelo Centro Hospitalar do Funchal e Centro Regional de Saúde, são submetidos, após a análise técnica e financeira subjacente, à aprovação do Conselho de Governo.
Ao contrário do que é referido nos pontos 1.1.6 - Conclusões, do documento da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, não compete à DROC a aprovação dos orçamentos.
Os orçamentos de todos os serviços, instituídos e fundos autónomos resultam de uma opção política e estratégica, consideradas as disponibilidades financeiras e definidas as prioridades.
A proposta do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, é aprovada pelo Governo Regional, sendo em seguida remetida para apreciação, discussão e aprovação à Assembleia Legislativa Regional.
Secretaria Regional da Educação
Escola Secundária de Francisco Franco
Relatório de resposta ao ofício referência
Proc. n.º 2/01 - Aud/F.S. - UAT III
A gestão de uma organização tão complexa e com as dimensões da Escola Secundária de Francisco Franco, exige do seu quadro de pessoal mais directamente ligado à contabilidade, um conjunto de conhecimentos técnicos específicos que, dada a formação académica dessas pessoas, nem sempre é fácil dominar.
A crescente especialização da Contabilidade Pública, a não existência nas Escolas de Assessores devidamente habilitados, assim como a ambiguidade de interpretação de algumas classificações diplomas orientações, torna por vezes difícil o respeito de muitos trâmites legais, não devendo contudo isto ser visto, se for o caso, como omissões deliberadas ou formas de o Conselho Administrativo se eximir às suas responsabilidades, mas tão somente como o resultado dos considerandos acima referidos.
Não obstante nenhum dos membros do conselho administrativo ter formação jurídica, tem existido sempre o cuidado de uma leitura atenta dos diplomas que orientam a gestão administrativa e financeira da escola, sendo os procedimentos adoptados aqueles que, na altura, foram considerados os mais correctos face ao texto legal.
A resposta ao ofício enviado pela Secção Regional do Tribunal de Contas a cada um dos elementos do Conselho Administrativo desta Escola está dividido em duas partes:
Resposta ao quesitos;
Resposta aos considerandos.
Quesitos
QUESITO I
1 - A não celebração de contrato escrito referida no n.º 1 deste quesito, parece enquadrar-se no disposto da alínea c) do n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 55/95, com a nova redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 80/96, de 21 de Junho, no que se refere à aquisição de bolos e de produtos de mercearia.
De facto, quer os bolos quer os artigos de mercearia, são produtos que "estão prontos a ser entregues imediatamente", "extinguindo-se a relação contratual com a entrega" efectuada. O facto de se tratar dum concurso anual não parece invalidar o disposto no referido artigo, uma vez que as entregas não são arbitrariamente decididas pelo fornecedor, havendo outrossim, relativamente a cada encomenda, um contacto prévio com o fornecedor.
Já no que se refere à aquisição de peixe espada, a verdade é que a estimativa inicial para a abertura do procedimento por negociação não atingia os limites previstos para a elaboração de contrato escrito, conforme fotocópia anexa da proposta do fornecedor "Francisco Nascimento & Filhos, Lda." (anexo I).
2 - Relativamente ao ponto 2, e de invocar o n.º 1 do artigo 37.º, conjugado com a alínea d) do número 1 do artigo 36.º, uma vez que o lançamento da rede informática "... por motivos de aptidão técnica... os serviços apenas possam ser executados por um prestador de serviços determinado;"
A comprovar a necessidade de um prestador de serviços que desse garantias de certificação da rede informática, juntam-se fotocópias dos documentos que certificam a garantia de 15 anos para a rede informática da Escola, bem como as diversas certificações concedidas por empresas estrangeiras à "Mapial, Lda.", entidade subcontratada pela "Data General, S. A.", para o serviço em causa (anexo III).
Acresce ainda ao argumento invocado, o disposto na alínea f) do número 1 do artigo 36°, uma vez que a conclusão do lançamento da rede informática consistiu na "... repetição de serviços similares confiados ao prestador de serviços a quem foi adjudicado um contrato anterior pelas mesmas entidades adjudicantes..."
Ora, a primeira fase do lançamento da rede informática teve lugar no ano de 1999, sendo a sua conclusão possível apenas em 1999, comprovada pela data da certificação da primeira fase da rede - 25 de Novembro de 1998.
Em face ao exposto, as despesas efectuadas e registadas contabilisticamente em diversas rubricas, não foram objecto de fraccionamento de despesas corno é referido no desenvolvimento deste n.º 2, mas tão somente numa repartição pelas rubricas do orçamento que, de acordo com a natureza específica duma tarefa integrada num serviço global e, ainda, com a disponibilidade orçamental, servissem de suporte às referidas despesas.
3 - No que respeita à alínea a) do quesito 3, as AP n.os 695 e 697 fazem parte integrante do processo "Lançamento da rede/Data General, S. A.," já esclarecidas no ponto anterior.
Relativamente à AP n.º 167, há efectivamente um lapso na invocação da legislação relativa à despesa efectuada. Trata-se na realidade da adjudicação da 2.ª parte do equipamento adquirido em 1998 à empresa "Alpotrade, Lda.", a única empresa portuguesa que, de acordo com a prospecção efectuada, comercializava aquele tipo de "arquivos deslizantes".
A corroborar esta afirmação, junta-se fotocópias do processo iniciado em 1998 (anexo III),
Relativamente à alínea b) do quesito 3, conquanto não esteja claro quais os fundamentos em falta, presume-se que sejam os fundamentos que deram origem às despesas das AP n.os 167, 695 e 697, pelo que se anexam fotocópias das actas n.os 21 e 27, do Conselho Administrativo onde constam tais deliberações e respectiva fundamentação (anexos IV e V).
QUESITO II
2 - É referido na alínea a) deste ponto o desconhecimento da recepção ou não da nota de crédito referente à rectificação do preço negociado para os guardanapos. Junta-se fotocópia da nota de crédito n.º 568 de "Silva e Bettencourt, Lda.", comprovativa da total regularização do processo (anexo VI).
Na alínea b) do mesmo ponto desta: quesito, são questionadas as classificações contabilísticas efectuadas em determinados bens e serviços que, atendendo à sua especificidade passam a ser objecto de esclarecimento individual:
Utensílios para laboratório:
Entendeu-se classificar alguns utensílios para uso nos laboratórios, na rubrica 02.02.08 - outros bens não duradouros, em virtude de os mesmos, devido às suas características e ao constante uso e manuseamento, terem uma depreciação rápida, não atingindo um período de duração, para além dum ano escolar.
Muito embora e de acordo com o classificador das despesas públicas, se devam enquadrar os bens adquiridos com carácter de formação no campo educativo, na rubrica de "Material de Cultura", há determinados bens e utensílios, tais como alguns utensílios para laboratórios, concretamente goblets, vidros e outros, cuja duração não atinge um ano, devido ao seu manuseamento constante nas aulas práticas e que acabam por suscitar dúvidas quanto à sua classificação. Assim, foi nosso entendimento levar tais bens à rubrica de "Bens não Duradouros".
Das duas assinaturas do Diário de Notícias, uma delas destina-se à sala de pessoal, tendo sido classificado na rubrica 02.02.08 - "Outros Bens não Duradouros", tal como o classificador das despesas públicas dispõe, "Jornais e Revistas para salas de recreio". De salientar que o jornal não para uso exclusivo dos serviços de Secretaria, daí o entendimento quanto à classificação em "Outros Bens não Duradouros".
Quanto à assinatura do Diário de Notícias para a Biblioteca, de facto a despesa deveria ter sido classificada na rubrica 02.01.04 - "Material de Cultura", atendendo ao disposto no classificador de despesas públicas, mas como as duas assinaturas são adquiridas em simultâneo, por lapso, esta despesa foi classificada na rubrica 02.02.08 - "Outros Bens não Duradouros".
Propostas de recomendação
Recomendações
Pontos n.os 1 e 6:
1) No que se refere à aquisição de bens adquiridos à margem do circuito geral de aquisições, presume o Conselho Administrativo que se trata dos bens adquiridos ao abrigo dos procedimentos que anualmente são feitos para as aquisições de bens para a cantina e bares. Com base neste pressuposto, é entendimento deste conselho que, sendo efectuados procedimentos por negociação e ajustes directos com consulta, válidos por um ano civil, a despesa fica cabimentada por ess espaço de tempo, sendo desnecessário o circuito completo de relação de necessidades, elaboração de propostas, cabimentação e requisição externa. A detecção de facturas com datas anteriores às datas de requisição oficial são, no entendimento deste conselho, salvaguardadas através da emissão de propostas modelo B;
2) No que respeita ao controlo interno das despesas e receitas do Bar e da papelaria, informa-se que foram adquiridos para o bar dos alunos 2 POS de pré-pagamento que, juntamente com o programa adquirido para o efeito, permite a actualização permanente do stock dos bares, bem como o controlo de entradas e saídas de bens e, ainda, a fiscalização da receita entrada. Relativamente à papelaria está já também a funcionar em pleno a máquina registadora que permite o controlo de entrada, saídas, stock e receitas arrecadadas;
3) Relativamente à actualização dos valores dos bens vendidos nos bares, informa-se que anteriormente essa actualização dependia da autorização oral do Conselho Administrativo; a partir da presente data, qualquer actualização dependerá de ordem escrita formal emanada deste conselho.
Ponto 2:
Junto se anexa cópia da acta do Conselho Administrativo que rectificou e ratificou a delegação inicial de poderes na sua vice-presidente, salvaguardando deste modo, a legalidade daquela delegação (anexo VII).
Pontos 3 e 7:
O cumprimento consistente das normas de realização de despesas públicas, encontra-se consubstanciado no ponto 2, da resposta ao quesito I.
Ponto 4:
Foram já dadas instruções à área de contabilidade, no sentido de organizar o arquivo dos documentos de acordo com as recomendações expressas no ponto 3.1.4 do relatório de auditoria.
Ponto 5:
O programa informático de elaboração do inventário dos bens móveis e imóveis pertencentes à Escola foi actualizado, prevendo-se um incremento no lançamento de dados que permita a sua actualização no mais breve espaço de tempo.
Ponto 8:
O Plano Anual de actividades da Escola é entregue pelos grupos disciplinares, núcleos e clubes, explicitando as actividades a desenvolver, os objectivos a atingir e os meios necessários à sua prossecução. Estes planos parcelares são englobados num plano mais abrangente que engloba todas as actividades extra-curriculares e de complemento curricular, visando a melhoria da prática pedagógica
No fim do ano lectivo, o coordenador de cada grupo, núcleo e clube entrega um relatório de avaliação dos resultados das actividades desenvolvidas.
A Comissão de Formação da Escola entrega também um plano com o projecto das acções de formação a levar a cabo durante o ano lectivo, elaborando no seu término um relatório de avaliação do número de docentes envolvidos naquele plano de formação.
De acordo com o Regulamento Interno do Conselho Administrativo, anualmente é entregue ao Conselho de Escola para apreciação, um Relatório Final de Resultados englobando todos os aspectos da vida da Escola, incluindo um relatório financeiro e a Conta de Gerência, para aprovação.
O Plano Financeiro Anual teria a sua máxima utilidade, caso a proposta de orçamento da Escola fosse plenamente satisfeita pela Secretaria do Plano e Orçamento. Como regra geral, a Escola confronta-se com uma diminuição quase radical da sua proposta de orçamento, as intervenções mais profundas na recuperação e manutenção do edifício, bem como as aquisições de bens e serviços de carácter mais vultuoso, são determinadas pelo orçamento atribuído e por uma escala de prioridades definidas de acordo com as disponibilidades de verba.
Conclui-se, assim, que muito embora não seja possível dar cumprimento integral ao disposto no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 43/89 de 3 de Fevereiro, há esforços desenvolvidos no sentido desse cumprimento, esforços esses que continuarão a ser envidados no sentido de ultrapassar os obstáculos que impedem a sua consecução.
Quanto ao Orçamento Privativa, aquele que a Escola elabora é o orçamento destinado a ser analisado pela Secretaria Regional de Educação, com vista às dotações a atribuir à Escola no ano civil seguinte. Considerando que a Escola não utiliza as receitas próprias arrecadadas, antes as deposita na Tesouraria do Governo Regional que as transfere posteriormente para a Escola, afigura-se irrelevante elaborar qualquer outro tipo de orçamento.
Ponto 9:
Em reunião de Conselho Administrativo do dia 6 de Abril, foram aprovadas o Regimento e o Regulamento Interno daquele órgão (anexos VIII, IX e X).
Ponto 2.5.7 Organograma:
Junto se anexa o organograma da Escola, com as alterações sugeridas no relatório de auditoria e de acordo com o Decreto Legislativo Regional n.º 25/2000 (Anexo XI).
Considerações finais
O Conselho Administrativo da ESFF espera ter respondido de forma cabal e eficaz às questões e recomendações apresentadas no relatório de auditoria efectuada à gerência de 1999.
Procurou-se dar resposta também às recomendações feitas no referido relatório de auditora, uma vez que elas são no sentido de melhorar a gestão financeira e administrativa da Escola que é, afinal, o objectivo primeiro deste Conselho Administrativo.
Os Membros do Conselho Administrativo: (Assinaturas ilegíveis.)
Secretaria Regional da Educação
Escola Secundária de Francisco Franco
Adenda ao nosso ofício n.º 663 de 10 de Abril de 2001
Na sequência do contacto telefónico efectuado pelo Dr. Ilídio Garanito dessa Secção Regional do Tribunal de Contas, junto se envia os esclarecimentos solicitados.
Com os melhores cumprimentos.
A Directora Executiva, (Assinatura ilegível.)
Adenda ao relatório de resposta ao ofício referência
Proc. n.º 2/01 - Aud/F. S. - UAT III
De acordo com o pedido de esclarecimento feito telefonicamente pelo Dr. Ilídio Garanito, o Conselho Administrativo desta Escola informa V. Exa. o seguinte:
1 - Foi solicitado o envio do contrato feito com a "Data General, S. A." em 1998. Como a aquisição dos computadores e o lançamento da primeira fase da rede informática foram efectuados através de contratos públicos de aprovisionamento celebrados pela Direcção-Geral do Património do Estado (artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 55/95 de 29 de Março), por intermédio da empresa "Normasys - Sistemas Informáticos, Lda.", - Acordos n.os 611592 (MIC), 611643 (S.LOG.) e 611627 (IMP) - cujas fotocópias se anexam, o Conselho Administrativo considerou redundante a celebração de contrato.
A "Data General, S. A." não possui contrato com a Direcção-Geral do Património, mas como foi a empresa responsável pelo lançamento da rede informática, solicitou em 1998 à empresa "Normasys - Sistemas Informáticos, Lda." a facturação dos equipamentos e dos serviços.
Em 1999, o Conselho Administrativo considerou desnecessário continuar a solicitar à " Normasys - Sistemas Informáticos, Lda." a facturação através da Central de Compras do Estado, uma vez que a continuação/conclusão do lançamento da rede informática só seria possível se o orçamento da Escola comportasse as verbas necessárias para tal, não havendo certezas sobre a possibilidade de tal objectivo.
Foi por isso que em 1999 as despesas relacionadas com a rede informática foram sendo efectuadas gradualmente ao longo do ano, tentando o Conselho Administrativo repartir as diversas fases do trabalho de acordo com a natureza específica de cada tarefa e, ainda, com a disponibilidade orçamental, sem perder de vista o tacto de ser a empresa "Data General, SA" através da sua subcontratada empresa "Mapial, Lda.", aquela que dava garantias da qualidade técnica pretendida.
2. Furam solicitadas, também, as consultas feitas a empresas para aquisição dos arquivos deslizantes. O Conselho Administrativo da Escola informa que perante a pesquisa feita ao mercado Nacional Português, concluiu que, mais nenhuma empresa em Portugal se comprometia a fornecer os referidos arquivos.
A empresa "Alpotrade, Lda." foi a única que se comprometeu a importar da Alemanha os arquivos solicitados, comprometendo-se também, a assegurar pessoalmente a instalação técnica dos mesmos.
Face a esta situação, considerou o Conselho Administrativo que a consulta escrita aleatória a diversas empresas, não teria qualquer resultado prático, senda apenas o cumprimento duma formalidade legal.
Funchal, 18 de Maio de 2001. - O Conselho Administrativo: (Assinaturas ilegíveis.)
CAPÍTULO IV
Investimentos do plano
4.8 - Conclusões
4.8.1 - Relativas à análise global do PIDDAR
Em relação às conclusões que constam do presente capítulo temos a informar o seguinte:
a) Cientes da necessidade definição de um diploma quadro de planeamento regional, tencionamos iniciar o processo de elaboração do mesmo, o qual poderá, eventualmente, basear-se na Lei n.º 43/91, de 27 de julho, nomeadamente naqueles artigos que sejam justificadamente aplicáveis à Região;
b) O PIDDAR é um instrumento de planeamento de carácter anual que inclui a totalidade dos projectos que o Governo Regional pretende levar a cabo no ano a que respeita, explicando-se deste modo a não inclusão dos projectos a lançar em anos seguintes e dos que foram finalizados em anos anteriores;
c) No mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 1999, não estão, na realidade, evidenciadas todas as fontes de financiamento dos projectos, tendo no entanto lugar, essa discriminação, em mapas de controlo interno do planeamento;
d) Tal como o nome indica, através do mapa "anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos" é apresentada apenas a relação dos pagamentos efectuados no âmbito dos Investimentos do Plano em 1998 e 1999. Ainda que no artigo 26.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, seja referido que a Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento - o que de uma foram geral é efectuado verificando-se que a Conta da Região, pela sua natureza, em alguns aspectos, apresenta mais informação do que a que conta da proposta de Orçamento - a alínea a) do artigo 29.º, da mesma lei, limita essa informação ao mapa das despesas com os investimentos do Plano;
e) O relatório de execução do PIDDAR 99 enviado à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas apresenta, embora sucintamente, uma análise global da despesa efectuada, não sendo, de todo, correctas as observações formuladas sobre esta questão;
f) A execução do financiamento comunitário das despesas do PIDDAR apresenta um desvio face ao previsto no orçamento inicial de menos 10 pontos percentuais, que pode ser explicado, em parte, pela baixa execução verificada em três projectos de investimento - "Sistema Integrado de Tratamento e Destino Final de Resíduos Sólidos, incluindo a ETRS da Meia Serra"; "Reforço e Melhoria do Sistema de Captação, Adução e Tratamento de Água" (IGA); e "Apoio aos Projectos da Administração Pública Regional (PDAR)" -, sendo estes projectos responsáveis pelo desvio de menos 7 pontos percentuais.
Os desvios verificados nestes três projectos explicam-se, no caso da "Unidade de Valorização de Resíduos Sólidos da Ilha da Madeira", pelo atraso na aprovação da decisão C (1999) 3821 que aprovou o financiamento do mesmo no âmbito do Fundo de Coesão, e nos restantes casos por algum atraso nas transferências do Orçamento Regional para o IGA e para o PDAR, respectivamente, sendo que neste último caso o Governo Regional da Madeira foi obrigado a assumir a responsabilidade pelo pagamento da componente nacional dos projectos em virtude da mesma não ter sido assumida pelo Estado, como assim obriga o n.º 6 do artigo 5.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro;
g) Os pagamentos efectuados no âmbito do Capítulo 50 - Conta da Região não coincidem com os pagamentos efectuados no âmbito do Capítulo 50 - PIDDAR porque aos primeiros não são deduzidas as devoluções dos montantes não utilizados, efectuadas pelos Fundos e Serviços Autónomos.
i) A reduzida taxa de execução apresentada pelos 7 projectos abaixo indicados é responsável pelo decréscimo de maais de 10 pontos percentuais na taxa de execução global do PIDDAR.
Os desvios verificados devem-se fundamentalmente a:
"Apoio aos Municípios" (Funchal, Ribeira Brava e Santa Cruz):
Não efectivação das transferências do Governo Regional para os referidos Municípios devido à não apresentação atempada, por parte destes, dos autos de medição das obras;
"Apoios no âmbito do PDAR":
Vide justificação referente ao mesmo projecto na alínea f).
"Construção/Aquisição de Fogos (IHM)":
Atraso no início ou na facturação de determinadas obras, nomeadamente:
Empreitada de construção de 18 fogos nas Feiteirinhas - O início dos trabalhos, de acordo com o acto de consignação foi em Novembro de 1999, contudo a empresa construtora não facturou de imediato, visto considerar que os primeiros trabalhos não reuniam valor suficiente para o fazer, pelo que a primeira facturação só ocorreu em Fevereiro de 2000;
Empreitada de concepção/construção de 24 fogos na Torre - O início das obras foi adiado, uma vez que detectaram-se alguns problemas com a geologia dos solos, o que obrigou à realização de estudos geológicos e posteriormente à reformulação do projecto das fundações, com a alteração do sistema construtivo para suporte das fundações através do sistema de microestacas. Tal atraso fez com que só em 2000 e não em 1999 se iniciassem as obras e obviamente a respectiva facturação;
Empreitada de construção de 31 fogos na Nazaré -Aquando do início dos trabalhos, detectaram-se diferenças entre as cotas do projecto e a cota do terreno, o que obrigou à realização de um muro de contenção e a um aterro consolidado, que não foi aceite como trabalhos a mais, uma vez que deveria estar previsto pelo concorrente a quem foi adjudicada a obra. Tal facto obrigou a atrasos na facturação prevista.
"Apoios a Municípios (IHM)":
Alguns atrasos verificados na efectivação de transferências por parte do Orçamento da Região, e a existência, por parte dos Municípios da RAM, de iniciativas que não chegaram a ser concretizadas em 1999, nomeadamente:
Câmara Municipal do Porto Santo - Campo de Cima;
Câmara Municipal do Funchal - Viveiros (9 fogos) (contrato assinado só em 2000);
Câmara Municipal da Calheta - Paul do Mar (atraso na celebração do contrato de comparticipação por parte da Câmara).
"Habitação a Custos Controlados (IHM)":
Desvios derivados do facto de o ano de 1999 ter sido o ano de introdução no mercado do Programa de Habitação Económica, alongando-se o período de esclarecimentos e de informação prestada aos promotores interessados. No que diz respeito às cooperativas, as intenções de projectos, inicialmente apresentadas, acabaram por não ser concretizadas, na grande maioria, por estas entidades.
"Sistema Integrado de Tratamento e Destino Final de Resíduos Sólidos incluindo ETRS da Meia Serra":
Vide justificação referente ao mesmo projecto na alínea f).
"Reforço e Melhoria de Sistema de Captação, Adução e Tratamento de Água" (IGA):
Vide justificação referente ao mesmo projecto na alínea f).
j) Os projectos que apresentam uma taxa de execução nula no âmbito do PIDDAR 1999, apesar de, em número, representarem 24,2% do total dos projectos inscritos, em termos financeiros representam apenas cerca de 1,3% do total do orçamento ajustado.
Assunto: Esclarecimentos à execução do plano de investimentos - 1999.
Relativamente ao assunto referido em epígrafe, encarrega-me o Sr. Secretário Regional, de prestar a V. Ex.ª as informações abaixo mencionadas.
Atendendo a que o Relatório apresentado analisa a execução do PIDDAR-99, numa óptica de execução global do mesmo, afigura-se-nos pertinente apenas aduzir algumas das principais razões justificativas, da não execução financeira de alguns projectos, previstos em sede do mesmo;
Indisponibilidade de terrenos devido a atrasos na tramitação processual, decorrentes das características particulares da RAM;
Atraso no desenvolvimento dos estudos técnicos para lançamento dos concursos, devido à necessidade de aprofundamento dos estudos preliminares;
Perda de interesse público na implementação de alguns projectos;
Necessidade de deslocar serviços instalados em terrenos destinados às novas construções, particularmente nas áreas da educação, cultura e saúde;
Condicionamentos próprios das obras hidráulicas e de correcção torrencial, só pasíveis de execução em algumas épocas do ano, quando os caudais o permitem.
Com os melhores cumprimentos.
O Chefe do Gabinete, João Ricardo Luís dos Reis.
Assunto:
Relato n.º 1/2001 - UAAAT II - Auditoria ao Programa "Construção e coservação de infraestruturas rodoviárias" do PIDAAR 1999.
Relativamente ao assunto em epígrafe, levo ao conhecimeno de V. Ex.ª o seguinte:
1 - No que respeita às observações sobre "Planeamento", informamos que procurar-se-á definir objectivos quantificáveis para os Projectos de maior dimensão e à medida que a Secretaria Regional puder ser dotada de adequados recursos humanos e informáticos, ir-se-á tornando extensiva a referida metodologia a todos os Projectos da sua iniciativa e responsabilidade.
Não pode, porém, deixar-se de relevar que em vários instrumentos de planeamento está contemplada informação relativa à utilidade estratégica do Programa "Construção e conservação de infraestruturas rodoviárias e que, nesses mesmos documentos, estão definidos objectivos respeitantes a este Programa;
Com efeito, em sede do PIDDAR 1999 e no que concerne ao sector das infraestruturas rodoviárias, define-se como objectivo estratégico sectorial, a melhoria dos níveis de acessibilidade intra-regional e a compatibilização da rede viária regional com a procura de transporte a médio e longo prazo. Salienta-se aí que a concretização da rede hierarquizada de acessibilidades internas constitui, também, um factor fundamental de estruturação física do território.
Nesse sentido, ao longo do periodo em referência - 1995/2000 - foi inquestionável a prioridade concedida aos troços rodoviários inseridos no eixo rodoviário Ribeira Brava-Machico, em termos dos montantes atribuídos no âmbito dos sucessivos orçamentos, eixo este definido no POTRAM - Plano de Ordenamento do Território da RAM - como de 1.º nível na hierarquia viária da RAM, actualmente já colocado integralmente em serviço e cujo impacto em termos dos objectivos específicos definidos no documento em referência - diminuição dos custos de operação e dos custos associados ao tráfego em trânsito - parece-nos também de inquestionável verificação.
2 - A preparação, bem como os relatórios de execução do PIDDAR são elaborados segundo os modelos de informação propostos pela Secretaria Regional do Plano e Finanças.
3 - Os relatórios de execução do PIDDAR incluem já elementos respeitantes à execução física dos projectos cujos trabalhos se tenham concluído no decurso do ano a que o documento se refere.
O alargamento do âmbito material dos relatórios de execução do PIDDAR será progressivamente concretizado à medida que os recursos humanos e informáticos o permitam.
É evidente que no plano dos princípios, a metodologia ideal seria que relativamente a cada um dos Projectos a implementar, fosse adoptado um acompanhamento do tipo "Tableau de Bord", de forma a avaliar a execução da programação física e financeira, para cada tipo de intervenção, de forma a permitir uma monitorização de todos os eventuais desvios, as suas causas e possibilidades de recuperação. Parece-nos, no entanto, que devido à extensão do seu programa de investimentos - em 1999 foram implementados 145 projectos de investimento, alguns deles incluindo uma série de acções, pelo que o conjunto das intervenções em termos dos investimentos do Plano, rondou as duas centenas - a utilização de uma metodologia de acompanhamento do Plano do tipo da referida, só seria exequível com um reforço substancial dos meios humanos da SRES afectos ao acompanhamento da execução orçamental.
4 - No momento presente decorre a implementação dum Programa de Gestão de Conservação da Rede Rodoviária Regional o qual permitirá efectuar a monitorização desta rede.
5 - No que concerne ao estudo dos custos unitários como uma preocupação da Administração Regional, e sem prejuízo do reconhecimento do seu efectivo interesse, numa lógica de racionalidade, planeamento e gestão, importa referir que em termos das infra-estruturas rodoviárias, particularmente numa região com as características e especificidades da RAM, a sua comparação deve ser analisada com muita prudência em função da natureza das diferentes intervenções, das condições geológicas e do relevo, sob pena de serem retiradas conclusões inadequadas, porque comparando situações que não são comparáveis.
6 - Quanto a atrasos no que concerne às expropriações, importa ter em consideração o regime de divisão da propriedade na Região Autónoma da Madeira, a desactualização da titularidade dos prédios no cadastro e a circunstância de muitos proprietários ou co-proprietários se encontrarem ausentes, torna qualquer processo expropriativo extremamente penoso sob o ponto de vista administrativo.
Acresce referir que as características geológicas imprevisíveis dos terrenos nesta Região Autónoma conduzem a que, por vezes já com as obras rodoviárias iniciadas, haja que proceder a alterações do projecto, designadamente mediante correcções de traçado. Esta situação determina a necessidade de serem encetadas negociações visando a aquisição de parcelas não contempladas no projecto inicial.
7 - Nos termos da recente reestruturação orgânica desta Secretaria Regional, consubstanciada no DRR n.º 7/2001/M, de 11 de Maio, à AROPA sucedeu a AREST (Auditoria Regional do Equipamento Social e Transportes), estando em curso a respectiva instalação, a qual teve início com a recente nomeação do Auditor Regional.
Também é do conhecimento desta secretaria ter já sido nomeado o Inspector Regional de Finanças. Do efectivo funcionamento destes serviços espera-se um acompanhamento mais eficaz das vertentes administrativa, técnica e financeira dos diversos projectos.
Com os melhores cumprimentos, elevada estima e consideração.
O Secretário Regional, Luís Manuel dos Santos Costa.
Assunto: Relato n.º 2/2001-UAT II - Projectos "Túnel da Encumeada e seus acessos".
"Circular à cidade do Funchal - Cota 200 - 2.ª fase" e "Via rápida/Funchal/Aeroporto - 2.ª fase" - PIDDAR 1999.
Exmo. Sr.:
Apreciado o relato supracitado, e nas situações por vós detectadas no que à Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade concerne, somo a prestar os esclarecimentos complementares conforme solicitado.
3.3.1.4.1. Observações ao circuito;
4.1.2.4. Trabalhos a mais pagos antes do visto;
4.2.2.4. Trabalhos a mais pagos antes do visto;
4.3.2.4. Trabalhos a mais pagos antes do visto.
Verificamos os processos correspondentes, concluímos que não foi autorizado qualquer pagamento nas condições descritas nos pontos acima.
Com efeito, foram cumpridos todos os procedimentos previstos, nomeadamente da conformidade entre os autos de mediação e as liquidações normais, observando-se da adequada cobertura pelo saldo contratual.
Todas as autorizaçõs de pagamentos e trabalhos para a concepção e execução de projectos, observam a adequada forma de contrato e da sujeição a fiscalização prévia da SRMTC para concessão de visto.
Com os melhores cumprimentos e elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Assunto: Parecer sobre a conta da RAM de 1999.
Exmo. Sr.:
Em resposta ao v/ ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo V - Subsídios e Outros Apoios Financeiros da Conta da RAM de 1999.
Com os melhores cumprimentos e elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
CAPÍTULO V
Subsídios e outros apoios financeiros
5.3 - Análise global
Em relação às observações que constam deste ponto, reafirmamos, à semelhança do que foi dito no Capítulo 9 e no Quesito I, da Conta da Região de 1998, o seguinte:
"O artigo 21. ° do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (Aprova o Orçameto da Região Autónoma da Madeira para 2000), veio introduzir alterações substanciais na atribuição de auxílios públicos.
Esse artigo, conjuntamente com o artigo 22.º do mesmo diploma, que regula os apoios a atribuir às entidades de utilidade pública, complementados pela circular n.º 3/Orç/2000 (provisória) da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que esclarece o teor daqueles artigos, constitui o regime jurídico que disciplina a atribuição de apoios financeiros pela Região Autónoma da Madeira.
Esse regime jurídico define os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos."
5.6 - Fiscalização da aplicação de subsídios
5.6.1 - Deficiências detectadas
Sobre este assunto temos a informar o seguinte:
A concessão dos subsídios é efectuada por Resolução do Conselho do Governo Regional, mediante proposta fundamentada do titular da pasta ao abrigo do artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/99/M, de 4 de Março. Esta formalidade é dispensada se o subsídio a atribuir se encontrar suficientemente regulamentado em diploma legal.
A não inclusão de alguns subsídios nas listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, resulta de lapso, ou dos diversos serviços das Secretarias Regionais, ou da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade. A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade tem vindo a desenvolver esforços no sentido de que as referidas listagens contenham a totalidade dos subsídios atribuídos pela Administração Pública Regional.
Serão tidas em conta as observações feitas pelo Tribunal de Contas relativamente aos casos de errada classificação de despesas.
5.7 - Acção de controlo realizada ao programa "Animação e Acontecimentos Especiais"
A este propósito remetemos cópia do fax n.º 626, de 29 de Maio, de 2001 , da Direcção Regional de Turismo.
CAPÍTULO VI
Dívida pública regional
I - DÍVIDA PÚBLICA DIRECTA
6.3.1 - Situação da dívida directa da RANI em 1999
Na página 7, último parágrafo do ponto acima referenciado, é mencionado desconhecerem-se os quadros de amortização dos empréstimos contraídos pela Região junto do BEI.
Assim, em anexo, remetem-se esses mesmos quadros, os quais, tal como previsto nos termos dos contratos de empréstimo firmado entre a Região e o BEI, foram enviados após o período de utilização do capital mutuado.
6.3.3.2 - Assunção da dívida da Região pelo Estado
A menção efectuada no 2.º parágrafo deste ponto ao anexo XXVIII deve ser ao anexo XXVII.
Sobre a divergência entre o montante de dívida externa assumida pelo Estado no ano de 1999 e do montante em dívida desses empréstimos constante do Anexo XXVII à Conta da RAM de 1999, deverá atender-se ao exposto através do ofício n.º 1476 de 18 Maio remetido à SRMTC.
6.3.5.1 - Receita - Passivos financeiros
Julgamos que neste ponto deverão ser inseridas as explicações remetidas por esta Secretaria Regional acerca desta questão.
6.3.5.2 - Despesa - Encargos correntes da dívida e passivos financeiros
Reconhece-se que neste ponto particular verificou-se um lapso aquando da elaboração do Orçamento da Região para 1999.
Concretamente sobre a previsão no lado da receita do empréstimo de curto prazo, no valor de 3 milhões de contos, será de referir que também aqui se registou um lapso, na medida em que o mesmo foi contabilizado na rubrica de empréstimos de médio e longo prazo, quando deveria ter sido contabilizado como empréstimo de curto prazo.
Assumimos o erro de contabilização, mas não podemos aceitar que se coloque em causa a veracidade da explicação avançada, como parece resultar da leitura da parte final deste ponto.
Ainda sobre esta matéria, será de referir que a baixa execução da rubrica 10.01.11 - empréstimos a médio e longo prazos - exterior decorre de se ter previsto o montante de encargos com a amortização do empréstimo BEI-Estradas, o qual veio a ser assumido pelo Estado com referência a 1 de Janeiro de 1999.
Por outro lado, a taxa de execução da rubrica 10.02 - Outros passivos financeiros ficou a dever-se ao facto do encargo com execução de avales correspondente à 6.ª prestação do empréstimo avalizado pelo Governo Regional a favor da Fashion Factory, prevista naquela rubrica, só ter ocorrido no ano de 2000, nos termos da Resolução do Conselho do Governo n.º 450 de 30 de Março.
6.3.11 - Posição da dívida directa,
indirecta e a fornecedores
O quadro VI.I.29 (dívida total) carece, do nosso ponto de vista, de duas correcções:
A primeira no sentido da eliminação da primeira parcela, já que a dívida directa da Região em 31 de Dezembro de 1999, ascendia a 79 608 173 248$, como aparece reflectido na segunda parcela do mapa em apreço;
A segunda correcção passa pela eliminação da dívida indirecta deste mapa, na medida em que o valor contabilizado traduz apenas uma potencial dívida da região e não uma dívida efectiva como se poderá depreender da leitura do quadro.
6.4 - Observações
a) Divergências nos montantes da dívida externa assumida pelo Estado:
Estas divergências explicam-se pelo facto da dívida externa assumida pelo Estado ter sido convertida com base na taxa de câmbio em vigor na data de assunção da mesma.
b) Omissão de inscrição na conta da Região de 1999 de montantes inerentes à utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal:
No anexo XXVI da conta da Região de 1999, apenas foi inscrita a importância referente à conta gratuita junto do Banco de Portugal considerada como dívida fundada, a qual foi regularizada a 29 de Dezembro de 2000;
O remanescente não consta desse mapa, porque de acordo com a nova lei orgânica do Banco de Portugal é dispensável a sua reposição no último dia do ano e a posterior devolução no dia seguinte;
Ainda por cima quando essa verba não é utilizada (transita em saldo da conta do tesoureiro, o que poderá ser facilmente comprovado), não seria correcto a sua contabilização no mapa em apreço, quando não existe um mapa similar no lado da receita que indicasse que essa verba não constitui uma dívida efectiva da Região;
Julgamos importante que se refira, neste ponto, que a diferença entre o saldo da conta da Região em 31 de Dezembro de 1999 e o saldo da conta do tesoureiro na mesma data, comprova que o valor relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal estava à guarda do tesoureiro no final do ano económico de 1999.
c) Afectação do plafond do Banco de Portugal para financiamento de défices orçamentais:
Julgamos importante que se refira, neste ponto, que desde 1995, inclusive, que a utilização da conta gratuita do Banco de Portugal destinou-se exclusivamente a fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria, como poderá ser verificado pela análise das contas do tesoureiro, e não para financiar défices de tesouraria.
d) Limite de endividamento líquido:
Não concordamos com a interpretação de que o limite de endividamento líquido em 1999 foi ultrapassado em 229 133 983$ face ao valor autorizado pela Assembleia da República e pela Assembleia Legislativa Regional (cinco milhões de contos), sendo que a nossa posição sobre esta questão está vertida na decisão n.º 10/CV/99 que recaiu no processo de fiscalização prévia n.º 1214/99.
e) Pagamento de juros na sequência de descobertos bancários:
Julgamos discutível que o pagamento de juros no valor 123 963$ durante o ano de 1999, que corresponde a uma percentagem muito próxima de zero face à totalidade dos movimentos efectuados nesse ano, configure "uma deficiente gestão dos recursos públicos" nos termos em que a mesma é colocada.
II - DÍVIDA PÚBLICA INDIRECTA
6.6 - Análise global
6.6.1 - Avales concedidos em 1999
Sugere-se a seguinte redacção alternativa no 3.º parágrafo da pág. 31:
"No sector das empresas, conforme mapa anexo XXXII - Avales concedidos pela RAM em 1999 (situação em 31 de Dezembro de 1999), a COOPOBAMA - Cooperativa de Produtos de Banana da Madeira, CRU foi a cooperativa de produção agrícola com maior peso no total de avales concedidos pela Região (462 mil contos), secundada pela CAPFM - Cooperativa de Produtos de Frutos da Madeira, CRU."
Sugere-se, igualmente, a seguinte redacção alternativa no 4.º parágrafo da página 31:
"O sector da "agricultura, silvicultura, caça e pesca", no qual estão incluídos os avales às cooperativas de banana e os avales concedidos às actividades ligadas à pesca, representam 100% do sector primário."
No que respeita aos avales prestados a titulares de direito de superfície, em lotes de terreno destinada à habitação, foi aumentada em 50 mil contos, o plafond dos avales destinados a garantir os finan-
ciamentos à habitação, em regime de direito de superfície, o qual se fixou em 1150 mil contos. Portanto, a taxa de utilização é de 99,4%, dos quais 31% representam novos avales para o sector da habitação.
6.6.1.2 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos
Relativamente ao último parágrafo da pág. 32, será de referir que foram apenas seis beneficiários do aval da Região que amortizaram a totalidade da sua dívida.
De facto, o titular de direito de superfície, Patrícia Canessa Figueira Lopes Malheiro, ainda não amortizou as dívidas, conforme consta no mapa "Anexo XXXI - Avales concedidos RAM (situação em 31 de Dezembro de1999)" página 131 da conta da RAM de 1999. Efectivamente, do valor contratado e avalizado, 17 000 contos, foram utilizado 850 contos em 1998 e 12 410 contos em 1999, transitando para o ano 2000 o valor de 3740 contos, pelo que durante o período de utilização não houve lugar a qualquer amortização do capital.
6.6.1.3 - Pagamentos pela execução de avales
De facto, no mapa "anexo XXXIII - Plano e relação dos reembolsos resultantes de pagamentos por execução de avales em 1999", não consta qualquer reembolso efectuados por execução de avales.
De realçar que ano de 2000, a empresa "Irmãos Castro, Lda." procedeu ao pagamento da importância de 18 150 206$, valor que adicionado ao valor pago em 1998 (8 657 979$), totaliza 26 808 185$.
6.7 - Acção de fiscalização
6.7.2.1 - Empresa "Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda."
Deverá ser rectificado o 6.º parágrafo da pág. 38, tendo em atenção o seguinte:
A Região regularizou a totalidade da dívida da Fashion Factory, Lda., no montante de 52 424 980$, conforme se identifica:
Ano 1999 - 1.ª a 5.ª prestação de capital e juros - 30 151 752$;
Ano 2000 - 5.ª a 9.ª prestação de capital e juros - 22 278 228$.
Relativamente aos procedimentos para a atribuição do aval à "Fashion Factory, Lda.", deverá ser tido em consideração o seguinte:
A Resolução n.º 1047/97 tomada em Conselho de Governo reunido em 31 de Julho, justifica a concessão da garantia da Região à Fashion Factory, Lda., pela sua contribuição "... para a diversificação da base produtiva regional e para a internacionalização do tecido produtivo, vectores fundamentais do Plano de Médio Prazo para a RAM", bem como pela garantia dada pela Fashion Factory, Lda., de retomar a laboração e manter os 200 postos de trabalho da ex-Sheenotto Industries, Ltd.;
A operação de crédito, sob a forma de contrato de empréstimo, era caucionada por uma livrança do mesmo montante e subscrita pela Fashion Factory, Lda.;
Além disso, nos termos da cláusula 10.ª, e do certificado de aval emitido em 7 de Agosto de 1997, o empréstimo ficava garantido por penhor dos equipamentos adquiridos pela Fashion Factory, Lda., no processo de execução fiscal movido contra a Sheenotto Industries, Ltd. e que corria os seus termos na Repartição de Finanças de Machico.
6.7.2.2 - Empresa Irmãos Castro, Lda.
Relativamente ao 1.º parágrafo do ponto 6.7.2.2. será de referir o seguinte:
A Resolução n.º 1420/96 de 9/10, revogou a resolução n.º 679/96 de 30 de Maio, pois os membros do consórcio bancário, (BCP, CGD, BPA e BTA) liderada pelo Banco CISF, exigiram a inclusão do BNU no dito consórcio, pelo que a diferença apurada é justificada pela entrada do BNU (71,5 mil contos), acrescida do reajustamento das dívidas detidas pelas restantes instituições de crédito.
6.8 - Observações
a) Não amortização de capital em dívida, entre 1997 e 1999, por alguns beneficiários de aval:
Manuel Homem de Gouveia Pinto, Lda. - 86 318 841$.
O aval da Região destinou-se a garantir uma garantia bancária, concedida pelo BANIF à empresa, permitindo ao IFADAP conceder um adiantamento (primeiro adiantamento) dos subsídios públicos, comunitário e nacional, atribuídos no âmbito do programa PESCARAM. O apoio tem como finalidade a construção de uma unidade de produção de aquicultura, no Sítio das Contreiras, freguesia do Seixal.
De acordo com o regulamento comunitário, a garantia bancária só é libertada quando o projecto de investimento estiver totalmente concluído e após apresentação dos documentos comprovativos da despesa liquidada.
Apesar dos atrasos verificados no andamento das obras, em consequência das más condições meteorológicas, o projecto de investimento está praticamente concluído, restando apenas a montagem final de alguns equipamentos e a compra de alguns juvenis. Por outro lado, o promotor já apresentou ao IFADAP a documentação que atinge os 80% do total do investimento elegível, aguardando que aquela entidade transfira o saldo do apoio financeiro, o qual está avaliado em, aproximadamente, 51 361 contos:
Metal-Lobos - Indústria Metalúrgica, Lda. - 125 .000 000$.
O projecto de investimento usufruiu de investimentos financeiros, no âmbito do SIBR - Sistema de Incentivos de Base Regional, tendo o promotor solicitado um adiantamento sobre o montante do subsídio a atribuir através do SAPMEI - Serviço de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais (ora designado IDE - Instituto de Desenvolvimento Empresarial). A contrapartida exigida foi a garantia bancária e a comprovação de ter dado início ao projecto de investimento. A garantia foi prestada pelo BANIF, tendo a região avalizado essa garantia bancária, através da Resolução n.º 1002/94 de 13 de Outubro.
De acordo com as normas de programa, a libertação de garantia só poderá ocorrer após a verificação física do projecto, o que pressupõe a sua conclusão e o arranque da laboração. Segundo informação da Secretaria da tutela, a empresa não iniciou a laboração, pelo que ficou retida a garantia do Governo Regional:
Tunimadeira - Pesca e Reparação Naval, Lda. - 135 650 376$.
O aval da Região permitiu o adiantamento do apoio público previsto no Reg. (CEE) n.º 4028/86 do Conselho de 18/12, atribuído através do IFADAP. Nos termos do regulamento, a garantia é libertada dois anos após o pagamento da última prestação dos apoios a que a empresa tem direito.
O projecto está em situação de incumprimento, pelo que o IFADAP accionou junto da Secretaria Regional do Plano e Finanças o valorem dívida.
Neste momento, o processo está em análise, sendo possível, inclusivamente, que o aval já tenha caducado:
GELATUM - Conservas e Pesca, Lda. - 93 000 000$ e 140 303 250$.
Os avales concedidos pela Região destinaram-se a garantir o adiantamento dos apoios públicos previstos no programa PESCARAM do 2.º QCA, atribuídos através do IFADAP e destinados ao projecto investimento de construção de uma unidade fabril.
De acordo com o regulamento, a garantia é libertada dois anos após o pagamento da última prestação das comparticipações, comunitária e nacional, a que o promotor se candidatou.
Conforme declarações prestadas pelo IFADAP, a libertação dos avales prestados está dependente da conclusão do Relatório Financeiro, que no parecer da Direcção Regional de Pescas é satisfatório.
Neste momento, o processo está em análise, sendo possível, inclusivamente, que o aval já tenha caducado:
ACAPORAMA - Associação das Casas do Povo da RAM - 55 000 000$.
ADRAM - Associação para o Desenvolvimento da RAM - 55 000 000$.
Na sua qualidade de entidades gestoras do programa Leader II na RAM, estas associações ficaram encarregues de gerir os apoios comunitários, a transferir através do IEADR - Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural para conta aberta na C GD e no BTA, respectivamente, em nome das referidas associações.
Nos termos do regulamento comunitário, foi solicitada uma garantia bancária para permitir o acesso antecipado aos fundos comunitários. A contra-garantia solicitada pelos referidos bancos foi o aval da Região, os quais caducarão assim que for libertada a garantia bancária, após o encerramento do programa Leader II.
De acordo com a informação obtida junto daquelas associações, por razões que lhes são alheias, o fecho do programa foi prorrogado para finais de Junho do corrente ano:
Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda. - 47 750 000$.
Após infrutíferas tentativas de contacto escrito para discutir o problema de incapacidade financeira da empresa (facto que a então Direcção Regional de Finanças tomou conhecimento através da mutuante, o BANIF) e conseguinte adaptação do plano de pagamento da dívida à sua situação financeira, foi decidido, em Conselho de Governo, regularizar as prestações entretanto vencidas, no qual estão incluídas duas prestações de capital e juros, relativas ao ano económico de 1998:
Irmãos Castro, Lda. - 415 000 000$.
De igual forma, durante o ano de 1999, a empresa foi por diversas vezes contactada, por escrito, pelos nossos serviços, sem qualquer sucesso. O pagamento da dívida tem vindo a ser exigido pelas entidades mutuantes ao avalista, que as tem regularizado, nos termos da lei:
Jaime Alves e Manuel Alves - 18 000 000$.
A pedido dos mutuários, foi autorizada, através da Resolução n.º 114/2000 de 27 de Janeiro, a consolidação e reestruturação do passivo avalizado pela Região (Resolução n.º 442/96 de 18 de Abril), com um plano de pagamento mais favorável aos armadores e tendo como contra-garantia a transferência do subsídio de abate da embarcação FN-1597-C Cabrilho, a depositar pelo IFADAP para uma conta aberta junto da entidade mutuante (BANIF). A operação de crédito foi regularizada no decurso do ano de 2000, conforme prazo estipulado no certificado de aval:
José Fernando Alves e José Alberto Alves Nunes - 28 000 000$.
Mercê da escassez de pescado, o sector da pesca tem vivido tempos difíceis que se reflectem na tesouraria das empresas que operam neste sector. Assim, na tentativa de resolver o problema da falta de cumprimento das responsabilidades financeiras dos armadores por empréstimos avalizados pela Região, e em reuniões havidas entre os nossos serviços, a Direcção Regional das Pescas e o BANIF, foi decidido consolidar e reestruturar os passivos avalizados pelo Governo Regional e contraídos por diversos armadores.
Desta forma, tentou-se adaptar os planos de pagamento às respectivas situações económicas e financeiras. Os armadores em análise, foram abrangidos por este plano, sendo-lhes concedido um novo aval, por forma a beneficiar de um plano de pagamento com prazo mais alargado - Resolução n.º 2056/2000, de 28 de Dezembro:
MEC - Madeira Engineering, C.ª, Lda. - 130 000 000$.
O aval da Região destinou-se a garantir o financiamento para cobrir o acréscimo de custos verificados no projecto de construção do novo Estaleiro Naval do Caniçal, na parte não comparticipada pelo SIBR - Sistema de Incentivos de Base Regional.
Até à presente data, a mutuária não regularizou qualquer prestação de capital e juros vencidos, pelo que o mutuante, BNU, já accionou o aval da Região:
Maria Assis Teixeira Félix - 15 560 000$.
A situação encontra-se em mora, estando esta Secretaria Regional a efectuar diligência para a sua regularização:
David Nicolau Moniz Silva - 4 000 000$.
A situação do mutuário já se encontra regularizada, pelo que, por lapso, o aval foi considerado no mapa "anexo XXXI - Avales concedidos pela RAM (Situação em 31 de Dezembro de 1999)".
Devido ao facto de não termos recebido, em tempo útil, a informação do BES, não foram considerados os valores relativos a amortizações efectuadas pelos seguintes mutuários, sendo os respectivos valores de capital em dívida:
Martinha Andrade F. P. Rebolo e José A. Luís Rebolo - 17 720 865$;
"Óscar Damião Freitas Spínola" - 11 870 799$;
"Emanuel Fernandes Ramos" - 15 660 170$.
b) Não amortização do capital em dívida desde 1997, por parte de entidades que beneficiaram de novo aval em 1999.
Considerando as correcções feitas no ponto anterior, julgamos que já não se colocam as questões levantadas pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
c) Inscrição na Conta da Região da situação em dívida de alguns beneficiários, sem a devida discriminação por aval:
Os avales referidos pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas no "quadro VI.II.XI - Não discriminação do capital em dívida na CR", destinaram-se a garantir financiamentos contraídos no BANIF. Segundo esta instituição de crédito e de acordo com os contratos de empréstimo, os financiamentos aos referidos clubes desportivos foram concedidos em tranches, as quais seriam avalizadas pelo Governo Regional e integradas no empréstimo inicial, pois estão sujeitas às mesmas condições de financiamento;
Os restantes avales respeitam a reforços de financiamentos concedidos aos titulares de direito de superfície, que por estarem sujeitos às mesmas condições do empréstimo inicial, foram integrados na mesma operação e numa só conta bancária.
d) Cumprimento, em 1999, dos critérios legais para autorização de aval:
A finalidade do crédito concedido ao armador Arlindo de Andrade consta no ponto n.º 2 da Resolução n.º 855/99 de 11 de Junho, bem como nos considerandos da mesma Resolução;
Em relação ao aval atribuído à "Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda.", a Resolução n.º 1711/99 de 18 de Novembro, menciona que "A garantia a prestar pelo Governo Regional enquadra-se no âmbito das medidas de apoio à laboração industrial da cana-de-açúcar referente ao ano de 1999";
Do nosso ponto de vista, justifica-se plenamente o aval da Região concedido à "Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda.", para constituir um fundo de maneio suficiente que lhe permitisse fazer face aos custos de laboração industrial da cana-
-de-açúcar, nomeadamente a mão-de-obra com carácter sazonal;
A análise de contas da empresa mostram a sua significativa recuperação económica desde 1997, ano em que foram contabilizados mas não repercutidos nos preços ao consumidor final o valor do imposto do álcool, o que afectou profundamente a estrutura financeira da empresa, ainda hoje desequilibrada;
Contudo, a empresa tem dado mostras de uma maior agressividade no mercado, conquistando novos clientes e diversificando a oferta, através da criação de novos produtos, o que se tem traduzido numa melhoria dos resultados económicos (resultados líquidos: 1995 (7 993 096$); 1996 (85 417$); 1997 (2 851 957$); 1998 (244 159$); 1999 (9 313 819$); 2000 (11 496 504$) acompanhados de uma redução lenta dos resultados transitados do ano de 1997 [resultados transitados: 1995 (6 552 694$); 1996 (1 440 412$); 1997 (60 638 328$); 1998 (60 638 328$); 1999 (60 638 328$); 2000 (53 080 349$)].
e) Atribuição no ano de 1999, de novos avales de montante superior ao do aval inicial:
Em relação à empresa "Manuel Homem de Gouveia Pinto, Lda.", o aval no montante de 86 318 841$ atribuído pela Resolução n.º 1730/97, já foi objecto de análise no ponto 6.8. O seu reforço, no montante de 117 155 140$, foi justificado na Resolução n.º 489/99, de 8 de Abril;
No que respeita às cooperativas de banana, os montantes de financiamento, e naturalmente os respectivos valores avalizados, já que as operações de crédito são totalmente garantidas com o aval do Governo Regional, são apurados anualmente, em função da produção estimada para o respectivo ano;
Assim, a CAPEM e a COOPOBAMA usufruíram de um aumento na sua quota de financiamento;
Por outro lado, conforme resulta do n.º 2 das respectivas resoluções, a garantia a prestar pela Região tem como finalidade permitir o adiantamento de meios financeiros, através de linha de crédito bonificada pelo Governo Regional, por conta das ajudas compensatórias à comercialização da banana no ano económico a que respeita, a receber por intermédio do INGA, apenas no mês de Maio do ano seguinte. Daí a coexistência de dois avales no ano económico de 1999, em cada uma das cooperativas, tendo a CAPEM regularizado a totalidade do financiamento relativo à campanha de comercialização da banana do ano de 1998, por contrapartida do subsídio recebido do INGA;
Em relação à COOPOBAMA, o montante da ajuda prevista, pelo que a diferença apurada (59 586 963$) que foi por ela assumida e não regularizada devido a dificuldades financeiras;
No caso particular da Cruz Vermelha Portuguesa - Delegação da Madeira, os avales, no total de 600 000 contos, destinaram-se a garantir um financiamento do mesmo montante, para construir um complexo social designado "Complexo Social e Escolar Dona Olga Brito", em prédio doado para o efeito;
O financiamento foi disponibilizado em duas tranches, a primeira das quais no montante de 120 000 contos, avalizada pela Resolução n.º 1363/98, de 22 de Outubro;
A pedido da mutuária, e porque a alternativa se mostrava mais vantajosa em termos de condições de financiamento, foi decidido alterar a forma de titulação do empréstimo, passando de contrato de empréstimo para descoberto em depósito à ordem, convertível em conta empréstimo, após o período de carência para o capital. Este foi estipulado em dois anos, contados a partir da data de celebração do contrato, que data de 22 de Fevereiro de 1999;
Tratando-se de uma iniciativa louvável, não é de estranhar que o Governo Regional tenha avalizado a totalidade da operação de financiamento;
Relativamente à empresa "SANTAGRO - Empresa Agro-Pecuária do Santo da Serra, Lda.", a sua actividade contribuía para a diversificação da base produtiva regional, aumento do produto e criação de emprego na RAM. Por conseguinte, devido às dificuldades financeiras que a empresa atravessava, foi decidido em Conselho de Governo, através da Resolução n.º 912/99, de 24 de Junho, conceder o aval da Região para a finalidade referida no seu ponto n.º 3, ou seja, a constituição de fundo de maneio e regularizações das prestações de capital vencidas, relativas à operação de crédito avalizado pelo Governo Regional, através da Resolução n.º 1191/95, de 12 de Outubro;
De acordo com as vistorias efectuadas pelo agora designado IDE-RAM e com os elementos remetidos pela mutuante, BANIF, a empresa tem vindo a regularizar as suas responsabilidades;
Os avales concedidos ao "Clube de Futebol União" destinaram-se a garantir o financiamento do projecto de investimento de "Construção de um Complexo Desportivo, localizado no Sítio do Vale Paraíso, Herdade Cova Funda, freguesia da Camacha", conforme finalidade apontada no ponto n.º 2 da Resolução n.º 863/98, de 7 de Julho e da Resolução n.º 837/99, de 11 de Junho;
O montante global, 500 000 contos, refere-se à totalidade do financiamento contratado em 28 de Julho de 1998, ao abrigo da linha de crédito bonificada para promover a construção de infra-estruturas desportivas, no qual consta que o aval da Região será concedido em função das utilizações. Ainda refere que o período de carência para amortização de capital fixava-se em doze meses a contar da data de celebração do contrato, findo o qual o capital seria reembolsado em prestações constantes e trimestrais;
Logo, o primeiro pagamento efectuar-se-ia em 28 de Outubro de 1999, data posterior à concessão de um novo aval, o que efectivamente se verificou conforme consta do mapa: "anexo XXXI - Avales concedidos pela RAM (Situação em 31 de Dezembro de 1999)";
No caso da Câmara Municipal de Funchal, ambas as Resoluções se destinaram a garantir o pagamento de indemnizações devidas a expropriações, com carácter de urgência e utilidade pública, de lotes de terreno e respectivas benfeitorias afectas aos projectos de investimento de "Construção da Via Distribuidora do Plano da Madalena, freguesias de Santo António e São Pedro" (Resolução n.º 875/98, de 7 de Julho) e de "Construção de infra-estruturas da Frente-Mar, Fase I, freguesia de São Martinho" (Resolução n.º 1327/99, de 2 de Abril);
De acordo com a informação prestada pela autarquia, durante os anos de 1998 e 1999 não foram efectuados quaisquer pagamentos aos expropriados constantes da lista anexa à Resolução n.º 875/98, devido a questões burocráticas de registo da transferência de propriedade, entre outras razões.
f) Atribuição de novos avales em 1999, para reformulação de avales anteriormente concedidos:
Durante o ano de 1999, por iniciativa dos mutuários e beneficiários do aval da Região ou das respectivas identidades mutuantes, os avales referidos no "quadro VI. II. XIII - Concessão de avales para reformular avales já existentes" foram revogados por novos avales, a fim de se proceder ao ajustamento do plano de pagamento dos empréstimos à situação económica e financeira dos respectivos mutuários.
g) Detecção de lapsos ao nível dos anexos XXXI e XXXII da Conta da RAM:
oram acatados as recomendações no sentido de se corrigirem os lapsos detectados pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
h) Publicação incompleta de uma Resolução prestadora de aval:
Em anexo, junto se remete a V. Ex.ª, a listagem das entidades objecto de expropriação por utilidade pública, a qual constava em anexo à Resolução n.º 1237/99, de 2 de Setembro, embora não tenha sido publicada.
i) Divergência do montante de capital em dívida:
A divergência apurada pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas respeita ao valor dos juros vencidos em 1 de Novembro de 1999, acrescido de juros de mora sobre o capital e juros, contados desde data de vencimento do crédito até 31 de Dezembro de 1999.
BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO (ver documento original)
CAPÍTULO VII
Património regional
7.3.2.1.1 - Participações directas
No mapa da página n.º 9, onde são identificadas as entidades, a participação da RAM no capital social de cada uma delas e a percentagem correspondente a essa participação, bem como a variação nominal da participação da RAM, deverá ser corrigida a situação da ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A.
A diferença apontada é de 50 000 contos, valor que não foi referido no mapa "anexo XXXVI - Participação da Região no capital social de empresas (situação em 31 de Dezembro de 1999)" e no correspondente mapa relativo ao ano de 1998.
Aquela importância respeita ao valor da participação da Região no aumento do capital social da ANAM, efectuado no exercício económico de 1993, o qual equivale a 20% de 250 000 contos.
A participação da Região Autónoma da Madeira no referido aumento de capital da ANAM foi autorizada pela Resolução n.º 1335/93 de 16 de Dezembro, a qual foi revogada pela Resolução n.º 1390/93 de 30 de Dezembro. Esta última, autorizou a Região Autónoma da Madeira a efectuar, a favor da ANAM, suprimentos no valor de 50 000 contos, os quais foram atribuídos em 7 de Janeiro de 1994, através da rubrica orçamental 09.01.01.00.09.05.03.A.
Até á data de hoje, encontra-se por realizar o valor subscrito pela Região em 1993 (50 000 contos) e em 1999 (760 000 contos), os quais totalizam 810 000 contos.
7.3.2.1.3 - Situação patrimonial das entidades participadas em 31 de Dezembro de 1999
A situação descrita na nota de rodapé n.º 2, a p. 13, foi tomada em consideração, procedendo-se às necessárias correcções.
7.3.2.2.3 - Empréstimos concedidos pelo FRIGA e alínea c) e d) do ponto 7.5 - Observações
Em anexo remetemos os esclarecimentos do FRIGA (Ofício n.º 8353, de 1 de Junho de 2001).
7.4.1 - Património real e alínea e) do ponto 7.5 - Observações
Sobre este assunto a Direcção Regional de Património informou o seguinte:
1 - Foram solicitados esclarecimentos relativamente à cedência da viatura matrícula AX-76-33 à Associação dos Bombeiros Voluntários Madeirenses.
2 - Relativamente ao assunto, somos a informar o seguinte:
3 - Por despacho proferido em 4 de Dezembro de 1998 pelo Sr. Secretário Regional do Plano e Finanças, foi deliberado proceder-se, com urgência à alienação, por hasta pública, das viaturas de marca Alfa Romeo que se encontravam ao serviço dos diversos Secretários Regionais.
4 - Tal despacho foi proferido no seguimento de ter sido considerado, por um lado, que, no ano de 1998, a Região Autónoma da Madeira havia adquirido sete viaturas ligeiras de passageiros destinadas ao uso e transporte dos Secretários Regionais.
5 - Viaturas essas que se destinaram a substituir as anteriores viaturas de marca Alfa Romeo que se encontravam adstritas àquelas entidades.
6 - Por outro lado, considerando que as ditas viaturas de marca Alfa Romeo já se encontravam totalmente amortizadas, e que, dado os elevados valores despendidos com a sua manutenção, não se justificava manter as ditas viaturas na propriedade da Região, foi decidido aliená-las.
7 - Assim, e porque não existe legislação específica que regulamente a venda de automóveis do estado, e que, apesar do Decreto-Lei n.º 307/94, de 21 de Dezembro, excluir do âmbito da sua aplicação os veículos automóveis do Estado, considerou-se que, na falta de legislação especial, era aplicável tal diploma, por via do instituto de integração de lacunas previstas no artigo 10.º do Código Civil, sendo certo que a forma de alienação das ditas viaturas pela forma prevista naquele diploma seria a que melhor asseguraria a transparência e legalidade de todo o processo.
8 - Por outro lado, e porque a Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses é uma instituição de utilidade pública, considerou-se, ria esteira do acima referido em 7, proceder-se à cessão da dita viatura nos termos preconizados pelo supra referido Decreto-Lei n.º 307/94, de 21 de Dezembro, cessão essa deliberada pela Resolução do Conselho do Governo n.º 89/99 de 28 de Janeiro.
Em anexo, juntamos o Auto de Cessão.
7.5 - Observações
b) Não existência de cadastro e inventário dos Bens da RAM
Através do ofício n.º 81 , de 28 de Março de 2001, Secretaria Regional do Plano e Finanças, foram prestados esclarecimentos sobre este assunto.
Secretaria Regional do Plano e da Coordenação Direcção Regional do Património
AUTO DE CESSÃO
Ao 2.º dia do mês de Março de 1999, perante mim, Sara Patrícia Fernandes de Nóbrega, Terceira-Oficial da Direcção Regional do Património, da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, compareceram como outorgantes:
Primeiro:
O Sr. Dr. José Paulo Baptista Fontes, na qualidade de Secretário Regional do Plano e da Coordenação, e em representação da Região Autónoma da Madeira, suficiência de poderes que lhe foram conferidos pela Resolução n.º 39/99 tomada em reunião ordinária do Governo da Região Autónoma da Madeira em 28 de Janeiro de 1999:
Segundos:
a) O Sr. António Carlos de Freitas Candelária, casado, residente à Rua África do Sul, bloco 30, 1°, esquerdo, freguesia de São Martinho, concelho do Funchal;
b) O Sr. Carlos Alberto Gouveia Machado, solteiro maior, residente à Rua da Rochinha, 86, freguesia de Santa Maria Maior, concelho do Funchal.
Os segundos outorgantes outorgam na qualidade de Presidente e de Secretário da Direcção da Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses, pessoa colectiva de utilidade pública, com sede à Rua do Matadouro, 1, no Funchal, matriculada na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o n.º 8.
Pelo primeiro outorgante foi dito que, na qualidade em que outorga, e ao abrigo do disposto na Resolução n.º 89/99 tomada em reunião ordinária do Governo da Região Autónoma da Madeira em 28 de Janeiro de 1999, cede à representada dos segundos outorgantes, Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses, pessoa colectiva de utilidade pública, a viatura de marca Alfa Romeo, matrícula AX-76-33, necessária à sua representatividade em actos oficiais, não lhe podendo ser dado outro destino.
Pelos segundos outorgantes foi dito aceitarem para a sua representada, Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses a presente cessão.
Nestes termos e sem mais formalidades, procedi à leitura deste auto, na presença dos outorgantes, que o assinam, e por mim, que o dactilografei.
O Primeiro Outorgante, José Paulo Baptista Fontes. - Os Segundos Outorgantes: António Carlos de Freitas Candelária - Carlos Alberto Gouveia Machado.
CAPÍTULO VIII
Operações de tesouraria
8.3.3 - Observações/recomendações; e
8.4.5 - Conta geral de operações de tesouraria
Em relação às observações que constam dos pontos acima referidos informamos o seguinte:
A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade promoverá nas Contas da Região a recomendação relativa ao mapa da Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, nomeadamente a desagregação dos movimentos de fundos de natureza orçamental dos relacionados com os recursos próprios de terceiros;
Relativamente aos movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos relacionados com as operações de dívida flutuante, será de referir que em anexo à Conta do Tesoureiro referente ao ano económico de 2000 foram já remetidos os mapas que evidenciam esses movimentos;
Diploma próprio que enquadre as operações realizadas pela Tesouraria do Governo Regional: já existe uma primeira versão deste diploma, estando a mesma em fase de aperfeiçoamento em função dos contributos recolhidos junto dos intervenientes nos processos relacionados com as operações de tesouraria.
CAPÍTULO XI
Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos
11.3 - Análise global
11.3.1 - Considerações prévias
São apontadas as divergências encontradas pelo serviço de apoio do Tribunal de Contas, com o argumento de eventuais divergências entre as Contas de Gerência dos serviços, institutos e fundos autónomos e os valores que constam dos mapas anexo XIII - Receitas Globais dos serviços, institutos e findos autónomos segundo a classificação orgânica e anexo XIV - Despesas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica", referentes à "Reposição de saldos no Tesouro" do IVM, CERA e do FGAPFP, pelo montante total de 11 224 contos.
Trata-se de uma diferença de procedimento relativamente aos saldos de gerências anteriores repostos nos cofres da Região. Essas importâncias repostas na Tesouraria do Governo Regional constituem receita da Região, pelo que o critério que tem sido utilizado é o da sua relevação a nível dos serviços, institutos e fundos autónomos.
Contudo, se em consonância com o princípio do orçamento bruto, entende a SRMTC que esses movimentos devem ser incluídos nos apuramentos efectuados, poder-se-á ponderar numa eventual adopção desse critério.
Por lapso, a reposição de saldo da gerência anterior do FEEC, no valor de 44 609$ não foi relevada nos mapas anexo XIII - Receitas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica e anexo XVII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, tal como a reposição de saldo do FGAPFP, no valor de 4 490 775$, nos mapas anexo XIV - Despesas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica, anexo XV - Despesas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação funcional e anexo XVI - Despesas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação económica.
Estas incorrecções foram já rectificados em errata da C. G. da RAM 1999, conforme cópia em anexo.
A diferença de critérios na contabilização das transferências de capital, no mapa anexo XVII - Conta geral das receitas e despesas dos serviços e fundos deve-se ao facto de se evidenciar a componente regional nas transferências do IFADAP.
Como tal, a importância de 150 000 contos foi contabilizada como proveniente da RAM, por corresponder, de facto, à componente regional necessária para o recebimento da parte comunitária. Essa importância foi entregue ao IFADAP, que posteriormente a transferiu para o PDAR, juntamente com a componente comunitária. Trata-se de uma Transferência indirecta do GR, via IFADAP, conforme é designada pelo próprio serviço autónomo.
Este aspecto, porém, poderá ser futuramente alterado, passando essa importância a ser contabilizada como transferência do IFADAP, sem prejuízo de estar implícito que se trata da comparticipação regional.
A diferença de 66 contos corresponde ao valor do saldo para a gerência seguinte do IGA, no valor de 66 314$00, conforme mapa modelo 2-A desse serviço autónomo, disponível nesta Direcção Regional.
Da análise efectuada ao mapa elaborado pelos serviços do T. C. verifica-se que essa importância foi considerada em Reposições de saldos no Tesouro Regional na gerência de 1999, o que, de facto, só veio a acontecer, no ano económico de 2000. Anexa-se fotocópia da respectiva guia de receita eventual.
11.5 - Contas de ordem
11.5.2 - Auditoria à Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação
A não movimentação das receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem, pela Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, foi já referida no ano anterior. Nessa altura e a propósito, foi dito que "...a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação desconhecia esta situação...".
A DREER é um serviço com autonomia administrativa, não estando, além disso, obrigada, por força da respectiva lei orgânica, a elaborar orçamentos privativos nos termos do n.º 2, do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro.
Em 2000 foram tomadas providências nos sentido de eliminar as situações detectadas pelos serviços do Tribunal de Contas.
11.6 - A despesa dos Fundos e Serviços Autónomos
11.6.1 - A estrutura funcional
Quando o orçamento dos SFA é elaborado não se tem em consideração as contas de ordem porque estas, nesses serviços, traduzem-se em meras operações de tesouraria. A execução orçamental já considera esses movimentos para efeitos de apuramento dos saldos finais dos SFA.
Porém, não fica excluído que se pondere na apresentação da desagregação das despesas por funções excluídas das contas de ordem, no relatório sobre a execução dos orçamentos dos SFA.
ERRATA
A conta da Região Autónoma da Madeira de 1999, no seu volume I, relatórios e anexos, saiu com as seguintes inexactidões:
No relatório, quadro XXVIII - Despesa global dos serviços e fundos autónomos, onde se lê:
... (Em milhares de contos)
Rubrica ... Total ... Percentagem
Contas de ordem ... 13 701,1 ... 22
Total das despesas ... 59 902,8 ... 100
deve ler-se:
... (Em milhares de contos)
Rubrica ... Total... Percentagem
Contas de ordem ... 13 696,6 ... 22
Total das despesas ... 59 898,3 ... 100
No anexo XIII - Receitas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação orgânica:
Onde se lê:
... Em escudos)
Designação ... Importância
Agricultura, florestas e pescas:
Fundo especial para a extinção da colónia. ... 46 617 911
Total ... 62 021 119 242
deve ler-se:
... (Em escudos)
Designação ... Importância
Agricultura, florestas e pescas:
Fundo Especial para a extinção da colónia. ... 46 573 302
Total ... 62 021 074 633
No anexo XIV - Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação orgânica:
Onde se lê:
... Em escudos)
Designação ... Importância
Educação:
Fundo de Gestão Acomp. Programas Formação Profissional. ... 6 987 621 140,70
Total ... 59 902 777 633,70
deve ler-se:
... (Em escudos)
Designação ... Importância
Educação:
Fundo de Gestão Acomp. Programas Formação Profissional. ... 6 983 130 365,70
Total ... 59 898 286 858,70
No anexo XV - Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação funcional:
Onde se lê:
deve ler-se:
No anexo XVI - Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação económica:
Onde se lê:
deve ler-se:
No anexo XVII - Conta geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos rectifica-se que onde se lê:
Nota. - Não inclui as contas de ordem.
deve ler-se:
Nota. - Não inclui as contas de ordem.
Instituto de Gestão da Água
Gerência de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1999
DESPESAS
RECEITAS
Conforme solicitado através do vosso ofício supra identificado e relativo ao parecer sobre a conta da Região de 1999, vimos prestar os seguintes esclarecimentos:
1 - A conta de gerência da DREER relativa ao exercício económico de 1999 evidenciava com clareza todas as receitas arrecadadas durante a gerência em análise;
2 - As receitas relativas às comparticipações do FSE nos programas de formação profissional de deficientes e de pessoal técnico e docente foram entregues na Tesouraria do Governo Regional, algo que não acontecia anteriormente, pelo que é importante salientar este procedimento que vem dar cumprimento ao princípio da plenitude orçamental;
3 - Ao longo da gerência de 1999 este organismo foi confrontado com graves problemas de tesouraria devido a registar-se grandes atrasos nos pagamentos dos dinheiro requisitados em conta do orçamento. Como forma de honrar alguns compromissos entretanto assumidos e sob pena de, em alguns casos, estar em causa a paralisação da prestação de alguns serviços, recorreu-se às receitas entretanto cobradas para efectuar alguns pagamentos. Como no final do ano não foram satisfeitas todas as requisições de fundos, ficou inviabilizada a entrega dessas receitas nos cofres do Governo Regional;
De referir que esta situação foi rectificada na gerência do ano seguinte, verificando-se que todas as receitas cobradas foram entregues na tesouraria da RAM;
4 - Relativamente à parte das receitas com origem orçamental que foram inscritas na rubrica "07.02.A" - isto ficou a dever-se ao tipo contabilidade e demonstrações financeiras que eram solicitadas pelo órgãos gestores do FSE e que levavam de facto a um empolamento artificial da conta de gerência.
Em cumprimento à recomendação elaborada por VV. Exas., este procedimento está sendo rectificado na corrente gerência.
Sendo estes os esclarecimentos que por ora nos apraz prestar, somos ao vosso dispor para qualquer outra informação que sobre este assunto julguem pertinente.
Com os melhores cumprimentos,
A Directora Regional de Educação Especial e Reabilitação, Cecília Berta Fernandes Pereira.
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o sector público empresarial regional
1.3.2 - Observações/recomendações
Sobre as conclusões que constam neste capítulo temos a esclarecer/informar o seguinte:
Atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional:
Reiteramos o que foi dito a propósito da alínea d), do n.º 1, do quesito I, da conta da Região de 1998:
O artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000), veio introduzir alterações substanciais na atribuição de auxílios públicos;
Esse artigo, conjuntamente com o artigo 22.º do mesmo diploma, que regula os apoios a atribuir às entidades de utilidade pública, complementados pela circular n.º 3/Orç/2000 (provisória) da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que esclarece o teor daqueles artigos, constitui o regime jurídico que disciplina a atribuição de apoios financeiros pela Região Autónoma da Madeira;
Esse regime jurídico define os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos.
Informação sobre a execução orçamental das transferências orçamentais para as empresas públicas:
Na proposta de Orçamento da RAM para 1999, nomeadamente, no ponto 9 - Transferências orçamentais para as empresas públicas, equiparadas ou participadas, consta a relação destas transferências. Contudo, é de referir que ainda que no volume I, da Conta da Região (relatório e anexos) não conste nenhum capítulo sobre esta matéria, pela análise do volume II (mapas desenvolvidos) é possível verificar o seu grau de execução.
A proposta de orçamento para 1999 não contemplou as dotações necessárias à satisfação dos encargos decorrentes da transformação da administração dos Portos da RAM em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, nem os recursos necessários à concessão de suprimentos à empresa jornal da Madeira:
Em relação à APRAM, S. A. remetemos a explicação para a inscrição dos 10 500 contos para o ponto 7 das observações que constam do capítulo I - Processo Orçamental (ponto 1.7.1 observações);
A dotação de 1 186 000 contos referia-se aos Investimentos do Plano efectuados pela APRAM, enquanto serviço com autonomia administrativa e financeira;
Com a criação da APRAM, S. A., empresa de capitais públicos que assumiu os direitos e obrigações da anterior APRAM, entendeu-se que os saldos das dotações que estavam atribuídos a esta última, deveriam ser transformados em aumentos de capital por traduzirem mais correctamente a realidade económica e salvaguardarem os direitos da Região;
Tendo-se verificado no início de 1999 que a forma mais eficaz de assegurar os direitos da Região, relativamente às transferências financeiras para a Empresa Jornal da Madeira, Lda., se traduzia na forma de suprimentos, optou-se pela concessão de empréstimos a médio e longo prazo;
Como tal, realizaram-se as alterações orçamentais necessárias ao assegurar da dotação suficiente para os respectivos suprimentos.
1.6 - Súmula das principais observações e recomendações da auditoria à Imprensa Regional da Madeira, E. P.
A este propósito remetemos cópia do ofício n.º 823, de 28 de Maio, de 2001, do Gabinete da Vice-Presidência.
Gabinete do Vice-Presidente
As considerações resultantes da auditoria às contas de 1999 da Imprensa Regional, E. P., merecem-nos os seguintes comentários:
Relativamente à adaptação do estatuto da empresa, embora se considere que o mesmo deva ser concretizado, é o próprio relatório do Tribunal de Contas que considera que "embora desconformes à legislação, o Estatuto da empresa vigora na ordem jurídica";
No que diz respeito à constituição de dois dos órgãos de gestão previstos nos estatutos, a Comissão de Fiscalização e o Conselho Geral, é novamente o relatório do Tribunal de Contas que refere que o último dos órgãos "deixou de ter previsão legal" e que a ausência do primeiro foi colmatada pela contratação de uma Sociedade de Revisores Oficiais de Contas, pelo que tudo se resumirá adaptação dos estatutos;
No que concerne às demais recomendações, nomeadamente à atribuição de subsídios, encargos e actividades não enquadráveis no objecto da empresa, refira-se que, no período em análise não foi exercida qualquer orientação, controlo ou acompanhamento da gestão por este departamento governamental, no entanto, serão tidas em boa conta as doutas recomendações efectuadas;
A finalizar será de salientar que se encontra em fase de análise o destino a dar a esta empresa, pelo que se poderá justificar, neste momento, uma contenção no que concerne à implementação de algumas das referidas recomendações.
Assunto: Auditoria à Imprensa Imprensa Regional da Madeira, E. P.
Tendo sido recebido, em 2 de Maio de 2001, o relato da auditoria acima indicada em anexo ao v/ ofício 638 ref.ª UAT III de 27 de Abril de 2004, cumpre-nos, quanto às observações e respectivas recomendações, cujo conteúdo seja da responsabilidade deste conselho de gerência, referir o seguinte:
1 - "Foram tomadas decisões, individuais pelos membros do conselho de gerência sem delegação prévia de competências" - A não utilização da faculdade prevista no artigo 21.º do Estatuto resultou do facto da "prática gestionária" ter demonstrado que a sua implementação, a existir, seria apenas uma formalização de um processo decisório que o conselho de gerência tem assumido como sendo de co-responsabilidade o qual mais se justifica com a reduzida dimensão da empresa;
2 - "Não se desenvolveram quaisquer instrumentos de gestão previsional "- A referência que a este propósito seria feita encontra-se muito bem expressa na primeira parte do 2.º parágrafo do ponto 8.1.1.2;
3 - "Não foi elaborado o regulamento interno" - Sendo certo que a alínea f) do n.º 2 do artigo 20.º dos estatutos define como sendo de competência, em especial, do conselho de gerência a de "aprovar os regulamentos internos necessários ao bom funcionamento dos serviços, não se vislumbra em que é que a sua inexistência possa, de alguma forma, ter constituído entrave ao bom funcionamento dos serviços" pelo que, também a este propósito, j ulgamos aplicar-se o referido na primeira parte do 2.º parágrafo do ponto 8.1.1.2;
4 - "O n.º 2 do artigo 50.º do Estatuto, só prevê a possibilidade do governo proceder a uma compensação da empresa por encargos decorrentes: da execução de tarefas ou actividades de serviço público estruturalmente deficitárias: ou de prática de preços sociais". Os subsídios recebidos "não têm nem uma natureza compensatória nem derivam do exercício de tarefas e actividades estruturalmente deficitárias" são, de acordo com as respectivas resoluções do Conselho de Governo destinados à cobertura de necessidades financeiras. Quanto a esta prática poder "colocar em causa a classificação desse proveito como "subsídio à exploração"..." não encontramos nem no POC outra qualquer conta que a eles melhor se ajuste nem nas vossas recomendações qualquer menção a este respeito. Regista-se, no entanto que a alínea d) do n.º 2 do artigo 47.º do Estatuto refere como constituindo receita da empresa não só as compensações ou comparticipações como também os "subsídios";
5 - "O ponto crítico das vendas é estimado em 219 000 contos, cerca de 50% acima da facturação verificada em 1999..." - Tendo em conta o objecto da auditoria definido no ponto 2 poder-se-ia, aqui, referir que tal valor de ponto crítico representa uma necessidade de acréscimo de 13% em relação à facturação do exercício de 1997 que ascendeu a 193 081 contos. Refira-se, aliás, que em 1997 a empresa dispunha dos mesmos meios técnicos e humanos que em 1999;
6 - "O sistema de controlo interno... embora com reservas relativas":
6.1 - "Ao sistema de pagamento de pequenas despesas" - Uma vez que o pagamento das denominadas "pequenas despesas" é previamente autorizado e posteriormente acompanhado pelo membro do conselho de gerência responsável por essa área afigura-se-nos como efectuado com o controlo necessário;
6.2 - "À prática de adiantamentos aos funcionários" - Refira-se, antes de mais, que esta "prática" é ocasional. Os adiantamentos a funcionários "não são abjecto de relevação contabílistica" apenas nos casos em que a sua regularização ocorrem dentro do mesmo mês. A implementação de "um regime ou regra" para a concessão de adiantamentos aos funcionários, em nosso entender e neste case concreto, poderá permitir o recurso à auto-inclusão no regime ou regra (que deveria ser de todos conhecida) por parte do funcionário que solicite um adiantamento impedindo o conselho de gerência de conceder ou não esse adiantamento "à luz dos princípios da boa gestão e, sobretudo, da prudência";
6.3 - "Ao registo das reconciliações bancárias e entre os registos contabilísticos e extra contabilísticos" - Quanto a nós a consistência e suficiência do controlo interno, neste particular, comprova-se pela facilidade com que são detectadas eventuais discrepâncias entre os registos contabilísticos e extra contabilísticos que permite a sua correcção no balancete do mês seguinte.
7 - "A atribuição dos apoios governamentais se insira no âmbito estrito de previsão constante do Estatuto (compensação indemnizatória) por forma a que estejam asseguradas os princípios do Direito da Concorrência" - Consideramos esclarecido o facto de que os subsídios recebidos não se enquadram no disposto do n.º 2 do artigo 50.º do Estatuto mas sim nos termos dos "subsídios" referidos na alínea d) do n.º 2 do artigo 47.º do Estatuto: No que aos princípios do Direito da Concorrência diz respeito julgamos ser necessário ter presente o artigo 4.º do Estatuto que define para a IRM-E. P. "O exercício da actividade gráfica em regime de exploração industrial, exclusivamente para execução de trabalhos destinados a serviços dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira e de outras entidades públicas e culturais". Perante esta disposição estatutária entende-se que não se pretendeu criar uma empresa pública para intervir livremente no mercado mas, bem pelo contrário. uma empresa estrita e exclusivamente vocacionada para o relacionamento com o sector público administrativo regional. Foi, portanto, a IRM- E. P. excluída, desde a sua génese e pela natureza do objecto que lhe foi determinado, do mundo da livre concorrência. Será, portanto, de considerar que nos termos do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro a IRM-E. P., beneficia de um regime derrogatório especial pelo que a sujeição da IRM-E. P. às regras da concorrência frustraria de facto a missão que lhe está confiada e o propósito revelado com a sua criação;
8 - "Dificuldades em expandir o volume de facturação..." - Face a esta constatação e tendo em conta o referido no ponto anterior será razoável considerar que o sector público administrativo regional poderá satisfazer as suas necessidades em artes gráficas junto da IRM-E. P. não estando obrigados (apenas neste relacionamento em concreto) a observar as normas do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, conduzindo a que, por via do equilíbrio de exploração, a muito curto prazo, fosse dispensada a atribuição de subsídios deixando a sua ocorrência para situações perfeitamente pontuais e valores insignificantes.
São estas, em suma, as reflexões que entendemos serem capazes de deixar mais claras algumas questões que o relato da auditoria evidencia.
À margem deste processo, gratos ficaríamos que fosse mandado informar-nos sobre douto entendimento de V. Ex.ª no respeitante às considerações que produzimos nos pontos 7 e 8 deste documento.
No que a este conselho de gerência respeita, as recomendações produzidas serão tidas em devida conta.
Sem mais de momento, subscrevemo-nos com consideração.
O Presidente do Conselho de Gerência, António Jorge Calisto de Andrade.
Assunto: Auditoria à empresa Imprensa Regional da Madeira, E. P.
Assunto: Ref.ª V/UAT III
Na sequência da solicitação apresentada através do ofício em referência, cumpre-me esclarecer V. Ex.ª do seguinte:
1 - A orientação de política empresarial, definida no âmbito do programa do Governo Regional no período 1997-2000 e para a empresa referida em epígrafe assentava nos seguintes princípios:
1.1 - Saneamento financeiro - primeira prioridade, atenta a situação financeira da empresa, suas relações com o mercado e em especial com a empresa Jornal da Madeira;
1.2 - Garantir o acesso ao "Plano Mateus" com vista a regularizar as dívidas perante o fisco e a segurança social;
1.3 - Assegurar através do Gabinete de Planeamento e Controlo de Gestão, órgão de assessoria do Secretário Regional, a criação de indicadores de gestão, com vista à implementação de um tableaux de bord empresarial;
3 - Utilizar sinergias de actuação com o Jornal da Madeira, designadamente através da colaboração de um ou dois jornalistas que produziram trabalhos para as Comunidades Madeirenses (situação já anteriormente em vigor);
4 - Feito o saneamento económico e financeiro da empresa, propor ao Conselho do Governo, os cenários alternativos para a Imprensa Regional, E. P., a saber:
Manutenção nos moldes actuais;
Reconfiguração da actividade à impressão do jornal oficial e de impressos para o cliente Governo Regional;
Extinção da empresa, seguida de concurso público visando garantir resposta no mercado para as necessidades relativas a impressão do jornal oficial e produção de impressos;
Foram analisadas com o conselho de gerência, as respectivas prioridades de eventual concurso público, atentas manifestações de interesse apresentadas quer por trabalhadores da empresa quer por terceiros.
5 - Apesar dos resultados que considero de evolução positiva no período 1997-2000, não foi possível propor ao Conselho de Governo o que se refere em 4;
6 - Seja-me finalmente permitido, atestar o empenho do conselho de gerência, em ultrapassar toda a difícil situação existente na empresa, atitude em que foi secundado pelos trabalhadores.
Na expectativa de ter contribuído, para os esclarecimentos necessários e colocando-me à disposição de V. Ex.ª
Com os melhores cumprimentos, de consideração e estima.
José Pereira de Gouveia.
Assunto: Auditoria à empresa Imprensa Regional da Madeira, E. P.
Encarrega-me S. Ex.ª o Vice-Presidente na qualidade de responsável pela tutela da empresa Imprensa Regional, E. P., de relativamente ao asunto em epígrafe, levar ao conhecimento de V. Ex.Ç que, embora no período em análise não tenha sido exercida qualquer orientação, controlo ou acompanhamento da gestão por este departamento governamental foram tidas em boa conta as doutas recomendações efectuadas.
Mais informo que se encontra em fase de análise o destino a dar a esta empresa, pelo que se poderá justificar, neste momento uma contenção no que concerne à implementação das referidas recomendações.
Com os melhores ucmprimentos,
A Chefe de Gabinete: Andreia Jardim.
CAPÍTULO X
Fluxos financeiros com a União Europeia
Sobre as questões colocadas neste capítulo foi ouvido o Gabinete de Gestão Regional dos Fundos Comunitários, que, embora não tenha feito quaisquer comentários às observações do Tribunal de Contas, apresentou, não obstante, algumas sugestões de alteração do texto deste capítulo. Dada a importância destas propostas de alteração, em anexo juntamos ofício do Gabinete de Gestão Regional dos Fundos Comunitários.
Secretaria Regional do Plano e Finanças
Gabinete do Secretário
GESTÃO REGIONAL DOS FUNDOS COMUNITÁRIOS
Propostas de alteração ao Capítulo X
Página Observações
4 Deverá ser corrigida a designação do POPRAM.
Em vez de Plano deverá ser Programa.
5 Ponto 10.1 - 3.º parágrafo - Alterar a redacção incluindo o texto a sublinhado:
"... este ano, de acordo com o previsto nas decisões comunitárias, as regras comunitárias, decorrer (...)"
Ponto 10.2 - 2.º parágrafo - alterar a redacção incluindo o texto a sublinhado:
"... complementarmente, são também objecto de análise os fluxos financeiros provenientes do Fundo de Coesão, e os fundos oriundos de iniciativas Comunitárias (nomeadamente REGIS II) e de sistemas de incentivos Programas de âmbito nacional com aplicação na Região (tais como o PROCOM, O PEDIP II, o REGIS II e o SIFIT).
7 Ponto 10.3.1 - 3.º parágrafo - Substituir a redacção deste parágrafo por:
O POPRAM II constitui um "mini-QCA" por integrar acções co-financiadas pelos quatro Fundos Estruturais - FEDER6, FSE7, FEOGA-O8 e IFOP9 e traduz-se na principal intervenção operacional do QCA II na Região.
Ponto 10.3.1 - 4° parágrafo.
Substituir a redacção incluindo o texto a sublinhado:
"(...) aeroportuárias, portuárias e ferroviárias, das comunicações e do ambiente (...) Este fundo tem contribuído. As intervenções co-financiadas por este fundo têm tido um impacto substancial no desenvolvimento da Região e dizem respeito aos projectos "Ampliação do Aeroporto do Funchal", no domínio dos transportes, e "Interligação das Principais Origens de Água Potável da Ilha da Madeira" e "Unidade de valorizacão de resíduos sólidos", no domínio do Ambiente.
10 Ponto 10.4 - 1.º parágrafo:
Alterar a redacção de acordo com a seguinte proposta:
"(...) económica e social, envolvendo, para além dos os programas propostos por cada Estado Membro. Complementarmente existem as iniciativas comunitárias, que são constituídos (...) a nível europeu.
Ponto 10.4 - 2.º parágrafo:
Substituir a palavra Plano por Programa.
13 Ponto 10.4.1.1 - 4.º parágrafo:
Sugere-se que o 2.º período seja substituído por:
Estes valores reflectem, por um lado, o nível de overbooking (aprovações superiores aos montantes programados) registado em ambos os fundos, e por outro, o montante de despesa pública não executado no período 1994 a 1998 que, em conformidade com as regras, transitou para 1999.
16 Ponto 10.4.2 - penúltimo parágrafo:
O último período não está correcto pelo que se propõe a seguinte redacção:
A parte restante (11,6 milhões de contos) que ainda se encontra por transferir inclui o saldo final de cada componente (correspondente a 20% da tranche de 1999) que só desbloqueado com a provação pela Comissão Europeia do respectivo Relatório Final.
19 Ponto 10.6.1 - 2.º parágrafo:
Alterar a redacção do referido parágrafo nos seguintes termos:
"A componente FEDER do Programa (...) da despesa pública comunitária prevista), como por integrar pelo facto da sua área de intervenção ser bastante diversificada abrangendo quase todos os sectores considerados relevantes para o desenvolvimento da Região, sendo portanto responsável pelo apoio da grande maioria das medidas enquadradas nos quatro sub-programas em que se encontra estruturado o Programa".
22 Ponto 10.6.2.2 - 5.º parágrafo:
Substituir a redacção deste parágrafo pela seguinte dado que o actual texto está pouco claro.
"Os apoios aos promotores (...) legislação própria, sendo o respectivo circuito das candidaturas distinto do referente aos promotores públicos.
Assim apresenta-se de seguida uma explicação sucinta de cada um dos circuitos."
24 Ponto 10.6.2.2:
Introduzir o seguinte parágrafo logo a seguir ao 2.º parágrafo:
"Em conformidade com o estabelecido na legislação específica do SIDERAM, a gestão deste sistema de incentivos compete à DRP e ao SAPMEI conjuntamente."
Nos últimos dois parágrafos deste ponto torna-se necessário fazer as seguintes precisões pelo que se propõe a introdução do texto sublinhado:
"os projectos apreciados favoravelmente na comissão de selecção e na Unidade de Gestão são homologados (...)"
"Após a homologação é feita a comunicação da decisão aos promotores e são celebrados os respectivos contratos de concessão de subsídio a fundo perdido e/ou reembolsável."
25 Ponto 10.6.2.3 - 4.º parágrafo:
Substituir o texto deste parágrafo pelo seguinte, dado que a actual redacção não está correcta:
"À semelhança do que acontece com o circuito de candidaturas também no que diz respeito ao circuito de pagamentos os procedimentos diferenciam-se consoante se trate de promotores públicos ou privados. Assim:"
26 Ponto 10.6.2.3 - Ponto B - Promotores Privados - SIDERAM:
Substituir o texto deste ponto pela seguinte redacção, dado que a actual está incorrecta e incompleta.
Os beneficiários privados dos apoios concedidos no âmbito ao SIDERAM têm a possibilidade de optar por formalizar um pedido de pagamento (PP) único após a conclusão do projecto ou por apresentar vários (em regra quatro) pedidos de pagamento sob a forma de adiantamentos.
Em caso de PP único o promotor apresenta o pedido anexando os documentos comprovativos do pagamento, o qual é analisado pelo SAPMEI que procede à vistoria física do projecto para confirmação da elegibilidade das despesas e posterior emissão de nota de transferência à DRF. Posteriormente o SAPMEI envia os pedidos de pagamento à EAT/DRP informando sobre os pagamentos realizados e solicitando o reembolso da contribuição comunitária.
No caso de serem vários pedidos de pagamento o promotor tem de prestar garantia bancária (50% do total do incentivo aprovado) antes de receber o 1.º adiantamento (25% do total de ajuda) sendo os adiantamentos seguintes pagos se o promotor comprovar que já realizou despesas no montante equivalente ao recebido. As validações e a tramitação associada ao 4.º e último pagamento são iguais às relativas ao PP único incluindo realização da vistoria física.
35 Ponto 10.7.1:
Sugere-se que a redacção do ponto 10.7.1.3 seja devidamente adaptada, em conformidade com a sugestão apresentada no ponto 10.4.2 - penúltimo parágrafo (página 16).
36 Ponto 10.7.2:
Considera-se que a redacção do ponto 10.7.2.1 deve ser ajustada à proposta no ponto 10.6.1, 2.º parágrafo (página 19).
ERRATA
A conta da Região Autónoma da Madeira de 1999, no seu volume I, relatórios e anexos, saiu com as seguintes inexactidões:
No relatório, quadro XXVIII - Despesa global dos serviços e fundos autónomos,
onde se lê:
... (Em milhares de contos)
Rubrica ... Total ... Percentagem
Contas de ordem ... 13 701,1 ... 22,9
Total das despesas... 59 902,8 ... 100
deve ler-se:
... (Em milhares de contos)
Rubrica ... Total ... Percentagem
Contas de ordem ... 13 696,6 ... 22
Total das despesas ... 59 898,3 ... 100
No anexo XIII - Receitas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação orgânica:
Onde se lê:
... (Em escudos)
Designação ... Importância
Agricultura, florestas e pescas:
Fundo Especial para a extinção da colónia. ... 46 617 911
Total ... 62 021 119 242
deve ler-se:
... (Em escudos)
Designação... Importância
Agricultura, florestas e pescas:
Fundo Especial para a extinção da colónia. ... 46 573 302
Total ... 62 021 074 633
No anexo XIV - Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação orgânica:
Onde se lê:
... (Em escudos)
Designação ... Importância
Educação:
Fundo de Gestão Acomp. Programas Formação Profissional. ... 6 987 621 140
Total ... 59 902 777 633,70
deve ler-se:
... (Em escudos)
Designação Importância
Educação:
Fundo de Gestão Acomp. Programas ... 6 983 130 365
Formação Profissional.
Total 59 898 286 858,70
No anexo XV - Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação funcional:
Onde se lê:
deve ler-se:
No anexo XVI - Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação económica:
Onde se lê:
deve ler-se:
onde se lê:
Empresas ... Capital social ... Participação da RAM ... Percentagem
ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A. ... 17 300 000 000$00 (VI) ... 3 450 000 000$00 ... 19,9
Madeira Andebol, SAD ... 50 000 000$00 ... 7 500 000$00 (XV) ... 15
(I) A empresa "Cimentos Madeira, Lda." detém participações directas nas seguintes empresas:
Beto Madeira, S. A. - 100%;
Brimade, S. A. - 100%;
Madebritas, Lda. - 51%;
Colnertes, S. A. - 16,75%;
Mademar, S. A." - 16,75%;
Promadeira, S. A. - 100%.
(II) A empresa E. E. M., E. P., criada pelo Decreto-Lei n.º 12/74, de 17 de Janeiro, e transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, através do Decreto-Lei n.º 14/94/M, de 13 de Maio, o qual foi publicado no Diário da República n.º 128/94, 1.ª série de 3 de Junho.
A empresa "E. E. M., S. A" detém participações nas seguintes empresas:
Casa da Luz - Empreendimentos Turísticos Similares, Unipessoal, Lda. - 100%. Empresa incluída no perímetro da consolidação.
EMACOM - Telecomunicações da Madeira, Unipessoal, Lda. - 100%. Ainda não iniciou a sua actividade, razão pela qual foi excluída do perímetro de consolidação;
ENEREEM - Energias Renováveis, Lda. 92,5%, das quais 7,5% através do Museu - Casa da Luz. Ainda não iniciou a sua actividade, razão pela qual foi excluída do perímetro de consolidação;
Teleféricos da Madeira, S. A. - 15%;
MADEM - Comunicações da Madeira, S. A. - 47,5%, das quais 46% através da EMACOM e 1,5% através de Museu - Casa da Luz;
Centro Logístico de Combustíveis da Madeira, S. A. - 10%;
Horários do Funchal, Lda. - 5%.
(VI) Participação do Governo Regional no aumento de capital no valor de 1 000 000 contos. Em 1998 foi pago 320 000 contos, em duas prestações, conforme Resoluções n.os 1048/98, de 13 de Agosto e 1710/98, de 22 de Dezembro, transitando 680 000 contos para o ano de 1999.
Em 1999, o capital da empresa aumentou em 3 800 000 contos, sendo a participação da RAM de 760 000 contos - Resolução n.º 392/99, de 25 de Março. Participação ainda não realizada.
A Resolução n.º 1390/93, de 30 de Dezembro, autorizou a constituição de suprimentos no valor de 50 000 contos, os quais foram pagos Governo Regional em 7 de Janeiro de 1994.
(X) Conforme Resolução n.º 1265/96, de 12 de Setembro, rectificada pela Resolução n.º 1307/96, de 19 de Setembro.
(XI) Participação do Governo Regional no valor de 210 000 contos, conforme Resolução n.º 1837/96, de 19 de Dezembro. Em 1998, através da Resolução n.º 1440/98, de 5 de Novembro, a RAM realizou a 2.ª tranche da sua participação, no valor de 52 500 contos.
Em 24 de Agosto de 1999, foi realizada a 3.ª e última tranche, no valor de 73 500 contos, Resolução n.º 979/99 de 12 de Julho.
deve ler-se:
Participação Percen-
Empresas ... Capital social ... Participação da RAM ... Percentagem
ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A. 17 ... 300 000 000$00 (VI)... 3 460 000 000$00 19,9
Madeira Andebol, SAD ... 50 000 000$00 (XV) ... 15 00 000$00 ... 15
(I) A empresa "Cimentos Madeira, Lda." detém participações directas nas seguintes empresas:
Beto Madeira, S. A. - 100%;
Brimade, S. A. - 100%;
Madebritas, Lda. - 51%;
Colnertes, S. A. - 16,75%;
Mademar, S. A." - 16,75%;
Promadeira, S. A. - 100%;
Sanimar, S. A." - 100%. Em fase de dissolução.
(II) A empresa E. E. M., E. P., criada pelo Decreto-Lei n.º 12/74, de 17 de Janeiro, e transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, através do Decreto-Lei n.º 14/94/M, de 13 de Maio, o qual foi publicado no Diário da República n.º 128/94, 1.ª série de 3 de Junho.
A empresa "E. E. M., S. A" detém participações nas seguintes empresas:
Casa da Luz - Empreendimentos Turísticos Similares, Unipessoal, Lda. - 100%. Empresa incluída no perímetro da consolidação.
EMACOM - Telecomunicações da Madeira, Unipessoal, Lda. - 100%. Ainda não iniciou a sua actividade, razão pela qual foii excluída do perímetro de consolidação.
ENEREEM - Energias Renováveis, Lda. 92,5%, das quais 7,5% através do Museu - Casa da Luz. Ainda não iniciou a sua actividade, razão pela qual foi excluída do perímetro de consolidação.
Teleféricos da Madeira, S. A. - 15%.
MADEM - Comunicações da Madeira, S. A. - 47,5%, das quais 46% através da EMACOM e 1,5% através de Museu - Casa da Luz.
Centro Logístico de Combustíveis da Madeira, S. A. - 10%.
Horários do Funchal, Lda. - 5%.
Banif, S. A. - 1,62%.
Madibel, S. A." - 2,5%.
(VI) Participação do Governo Regional no aumento de capital no valor de 1 000 000 contos. Em 1998 foi pago 320 000 contosvl, em duas prestações, conforme Resoluções n.os 1048/98, de 13 de Agosto e 17 de Outubro de 1998, de 22 de Dezembro, transitando 680 000 contos para o ano de 1999.
Em 1999, o capital da empresa aumentou em 3 800 000 contos, sendo a participação da RAM de 760 000 contos - Resolução n.º 392/99, de 25 de Março. Participação ainda não realizada.
Ainda por realizar, encontra-se o valor da participação da RAM no aumento do capital social da ANAM, no valor equivalente a 250 000 contos, ou seja 50 000 contos, conforme Resolução n.º 1335/93, de 16 de Dezembro, revogada pela Resolução n.º 1390/93, de 30 de Dezembro.
Esta resolução autorizou a constituição de suprimentos no valor de 50 000 contos, os quais foram atribuídos pelo Governo Regional em 7 de Janeiro de 1994.
Em termos globais, o valor subscrito pela RAM e ainda não realizado é de 810 000 contos.
(X) Conforme Resolução n.º 1265/96, de 12 de Setembro, rectificada pela Resolução n.º 1307/96, de 19 de Setembro.
(XI) Participação do Governo Regional no valor de 210 000 contos, conforme Resolução n.º 1837/96, de 19 de Dezembro. Em 1998, através da Resolução n.º 1440/98, de 5 de Novembro, a RAM realizou a 2.ª tranche da sua participação, no valor de 52 500 contos.
Em 24 de Agosto de 1999, foi realizada a 3.ª e última tranche, no valor de 73 500 contos, Resolução n.º 979/99 de 12 de Julho.
O "Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A.", detém 100% da empresa "Mostramadeira Feiras, Exposições e Congressos, Lda."
(XV) Conforme Resolução n.º 1047/98, de 6 de Agosto, alterada pela Resolução n.º 1085/98 de 11 de Agosto, falta realizar...
(XVI) Conforme Resolução n.º 1086/98, de 13 de Agosto, alterada pela Resolução n.º 948/99, de 24 de Junho falta realizar...
No anexo XVII - Conta geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos rectifica-se que onde se lê:
Nota. - Não inclui as contas de ordem.
deve ler-se:
Nota. - Não inclui as contas de ordem.
No mapa anexo XXXVII-II - Balanço sintético das empresas com participação pública regional, em 31 de Dezembro de 1999 (ver nota *), da Conta da Região de 1999:
onde se lê:
(nota *) Em relação à "Planal", "Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A.", "Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD", "Madeira Andebol, SAD", "Marítimo da Madeira Futebol, SAD", "MIGS - Madeira Island Gifts Shop, S. A.", os elementos ainda não se encontram disponíveis.
deve ler-se:
(nota *) Em relação à "Planal", (as contas da empresa de 1996 a 1999 dependem da certificação legal das contas de 1996), "Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A.", "Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD", "Madeira Andebol, SAD", "Marítimo da Madeira Futebol, SAD" (o período de exercício económico é de 31 de Julho de 1999 a 31 de Julho de 2000), "MIGS - Madeira Island Gifts Shop, S. A." (ainda não iniciou a sua actividade), os elementos ainda não se encontram disponíveis.
Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 24 de Setembro de 2001. - O Chefe de Divisão, (Assinatura ilegível.)