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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 2/2015
Parecer n.º 2/2015, de 19 de janeiro
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
SUMÁRIO
Relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2013
TEXTO
Parecer n.º 2/2015
O Orçamento da Região Autónoma dos Açores relativo a 2013 abrangeu os orçamentos do setor público administrativo regional, o qual inclui, para além da Assembleia Legislativa e dos departamentos do Governo Regional (serviços simples e serviços integrados), a Administração Regional indireta (62 serviços e fundos autónomos, dos quais, 39 são fundos escolares e nove são unidades de saúde de ilha) e compreendia ainda as seis empresas públicas então incluídas no subsetor da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 95).
Ao contrário do que consta da proposta de Orçamento apresentada à Assembleia Legislativa, quer esta, quer, depois, o Orçamento aprovado e o Orçamento revisto dos serviços simples e integrados não observaram a regra do equilíbrio. O Orçamento aprovado e o Orçamento revisto refletem saldos globais negativos de 31,8 milhões de euros e saldos primários negativos nos montantes de, respetivamente, 18,3 milhões de euros e 16,7 milhões de euros.
A Conta apresenta diversas situações que afetam a respetiva fiabilidade:
- Omite informação relativa à dívida de entidades que integram o perímetro orçamental;
- Não menciona as responsabilidades assumidas no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL, cujos encargos se prolongam até 2039;
- Não demonstra o cumprimento dos limites legais de endividamento;
- Regista receitas provenientes de fundos comunitários que apenas foram arrecadadas em fevereiro de 2014, já depois de encerrado o período complementar;
- Omite mapas com os orçamentos revistos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas;
- Mostra divergências entre os valores expostos nos volumes I e II, de entre as quais se destaca uma diferença de 18,7 milhões de euros nos compromissos assumidos;
- A receita efetiva das entidades públicas reclassificadas, registada na Conta, é inferior à constante do Boletim de Execução Orçamental do Governo Regional dos Açores, de dezembro de 2013;
- Constatam-se diversas situações de incorreta contabilização de despesas e várias divergências entre os valores das transferências, registados na Conta, e os considerados nos documentos de prestação de contas individuais.
Receita
A receita é constituída, essencialmente, por receita fiscal e transferências.
A receita contabilizada atingiu 1 242,7 milhões de euros, observando-se um reforço, em termos reais, de 106,2 milhões de euros, correspondente a um aumento de 9,6 % relativamente a 2012.
A execução orçamental da receita foi de 93,6 %, apesar da receita fiscal ter atingido uma execução de 105,2 % (totalizando 549,5 milhões de euros, mais 122,6 milhões de euros do que em 2012). A diferença para o orçamentado deveu-se, essencialmente, à fraca execução das transferências da União Europeia (60,5 %, menos 82,9 milhões de euros do que o previsto) e, com menor peso, à execução quase nula da venda de bens de investimento.
A classificação da componente de solidariedade das transferências do Orçamento do Estado, 75 % em receita corrente e 25 % em receita de capital, modificou-se relativamente ao critério seguido em anos anteriores, até 2012, tendência que se acentuou em 2014 e na proposta de Orçamento para 2015. A inadequada classificação das receitas provenientes do Orçamento do Estado pode vir a ter implicações futuras na verificação do cumprimento, quer da regra do equilíbrio corrente, quer dos limites à divida regional, fixados na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
A receita cobrada nas tesourarias da Administração Regional direta, incluindo as operações extraorçamentais, representa apenas 4,1 % do total, sendo esse valor diminuto, no contexto global, o que leva a recomendar uma reorganização das entidades com funções de tesouraria, por forma a cumprir a obrigação de prestação de contas relativamente à totalidade da receita arrecadada pela Região Autónoma dos Açores.
Despesa
A despesa contabilizada, no montante de 1 235,1 milhões de euros, registou um agravamento de cerca de 102,3 milhões de euros, atingindo a despesa primária, aproximadamente, 1 078,6 milhões de euros, mais 12 % face a 2012.
Na componente corrente, verificou-se um aumento de 87 milhões de euros, nas despesas com o pessoal, com juros e outros encargos e nas transferências.
Ao nível do subsetor da Administração Regional direta, cerca de 67 % dos pagamentos realizados (755,2 milhões de euros, mais 38,7 milhões de euros do que em 2012), destinaram-se a assegurar o funcionamento, enquanto os restantes 33 % (372,6 milhões de euros) à execução do Plano. As verbas utilizadas na execução do Plano, que tinham decrescido entre 2010 e 2012, apresentaram, em 2013, um aumento de cerca de 41,3 milhões de euros (12 %).
Na composição dos gastos, destacam-se os associados ao funcionamento da saúde (29 %), educação (21 %) e serviços gerais (10 %), evidenciando-se, ainda, as operações da dívida pública (8 %).
Défice
Em 2013, o setor público administrativo regional apresentou, em contabilidade pública, uma situação de desequilíbrio orçamental, refletindo uma evolução desfavorável face a 2012.
Em percentagem do PIB, e em termos provisórios, o défice orçamental atingiu os 0,9 %, contra os 0,4 % registados em 2012.
Conforme se referiu, a receita contabilizada apresentou um reforço, mas, em contrapartida, a despesa registou um agravamento. Em termos líquidos, verificou-se um aumento real da receita, no montante de 123,8 milhões de euros, e da despesa, no montante de 140,1 milhões de euros, tendo a receita efetiva atingido os 1 100,7 milhões de euros e a despesa efetiva os 1 131,6 milhões de euros.
O saldo global foi de -31 milhões de euros, refletindo um agravamento de 17 milhões de euros.
Não obstante a contribuição favorável da receita, motivada, essencialmente, pelo aumento dos impostos diretos e indiretos, o crescimento da despesa foi determinante para a deterioração do défice orçamental.
Expurgando o efeito da dívida pública na execução orçamental, apura-se um saldo primário, em contabilidade pública, de 22 milhões de euros, mais 9 milhões de euros do que o de 2012.
Em contabilidade nacional, segundo o SEC 95 e o SEC 2010, os valores provisórios apresentados pelo SREA apontam para um défice orçamental em percentagem do PIB de -0,2 %, refletindo uma evolução favorável face a 2012, onde foram apresentadas percentagens da ordem dos -0,4 % (SEC 95) e -2,3 % (SEC 10).
Dívida e outras responsabilidades
A dívida do setor público administrativo regional (Administração Regional direta e indireta e entidades públicas reclassificadas) registou um acréscimo de 39,8 milhões de euros face a 2012, ascendendo, no final de 2013, a 808,7 milhões de euros (22,7 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), dos quais 770,9 milhões de euros eram referentes a dívida financeira e os restantes 37,8 milhões de euros a dívida de natureza administrativa e comercial.
A dívida global do setor público regional (incluindo, portanto, a dívida do setor público administrativo regional, anteriormente quantificada, e a dívida das restantes entidades do setor público, não incluídas no perímetro orçamental, em 2013) refletia um aumento de 130,4 milhões de euros em relação a 2012, atingindo os 1 721,6 milhões de euros, dos quais cerca de 1 550,7 milhões correspondiam a dívida financeira e os restantes 170,9 milhões de euros a dívida administrativa e comercial.
Nesse valor inclui-se o endividamento dos hospitais (442,4 milhões de euros), da SPRHI, S. A. (170,1 milhões de euros) e das empresas do grupo SATA (156,6 milhões de euros), que consubstancia riscos elevados para as finanças públicas regionais.
O valor atualizado das responsabilidades assumidas no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL ascendia a 580,3 milhões de euros, encargos que se projetam nos orçamentos futuros até 2039.
As responsabilidades assumidas pela Região Autónoma dos Açores, por via da concessão de avales, ascendiam a 487,7 milhões de euros, mais 29,5 milhões de euros face a 2012.
Para além da concessão de avales, foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional, cartas de conforto para garantia de empréstimos contraídos por entidades que integram o setor público regional, que, no final de 2013, já ascendiam a cerca de 346,6 milhões de euros. Só em 2013 foram emitidas 23 cartas de conforto, destinadas a garantir operações de crédito no montante de 117,6 milhões de euros.
Fluxos financeiros com a União Europeia
Os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores, em 2013, totalizaram cerca de 356,7 milhões de euros, traduzindo um decréscimo na ordem dos 14 milhões de euros (- 3,8 %) face a 2012.
Por seu turno, as comparticipações processadas e pagas aos beneficiários finais ascenderam 364,3 milhões de euros, dos quais 190,2 milhões de euros (52,2 %) tiveram por destino entidades públicas.
Subvenções
Em matéria de subvenções a entidades privadas, a Conta prestou melhor informação comparativamente a anos anteriores. Entende-se, no entanto, que o Governo Regional poderia ainda disponibilizar, na respetiva página na Internet, os dados essenciais sobre as subvenções atribuídas, em formato que permitisse a qualquer interessado a sua consulta e pesquisa.
A Administração Regional direta e indireta atribuiu 125,2 milhões de euros de subvenções a entidades privadas. As empresas privadas absorveram quase metade das subvenções, 60,2 milhões de euros (48 %), seguindo-se as instituições sem fins lucrativos com 46,9 milhões de euros (37 %). As famílias beneficiaram dos restantes 18,1 milhões de euros (15 %).
Destaca-se um novo enquadramento legal de subvenções, incluído no diploma que aprovou o Orçamento para 2013, esperando o Tribunal de Contas que a Assembleia Legislativa e o Governo Regional prossigam nessa via, melhorando o ordenamento jurídico regional por forma a assegurar a plena aplicação do princípio da legalidade nesta importante vertente da atividade administrativa.
Património
A carteira de ativos financeiros da Região, avaliada em 337,9 milhões de euros, inclui 323,9 milhões de euros de participações financeiras, referindo-se os restantes 14 milhões de euros a empréstimos concedidos.
As participações financeiras, diretas e indiretas, referem-se à participação no capital das sociedades comerciais e das entidades públicas empresariais que constituem o setor público empresarial regional e, ainda, a participação em diversas instituições sem fins lucrativos públicas.
Foi observado o limite anual fixado para a realização de operações ativas.
Com exceção do grupo EDA, que, em 2013, revela uma boa situação económica e financeira em termos consolidados, e das subsidiárias do grupo SATA que operam nos mercados dos EUA e do Canadá, o universo destas entidades apresentava, em termos agregados, resultados líquidos negativos de 25,4 milhões de euros (66,3 milhões de euros, em 2012).
Em execução do plano de reestruturação do setor público empresarial regional, aprovado pelo Governo Regional, apenas tinham sido concretizadas sete das 16 operações previstas, apesar de inicialmente se prever que essa reestruturação estivesse concluída em junho de 2012.
PARTE I
Introdução
Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, nos termos do disposto nos n.os 1, alínea b), e 4 do artigo 214.º da Constituição, bem como nos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), 41.º e 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).
No relatório e parecer sobre a Conta - aprovado por um coletivo especial constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos Juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (1) -, cabe ao Tribunal apreciar a atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, no ano a que a Conta se reporta, nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património (2).
O relatório e parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno. Podem ser formuladas recomendações à Assembleia Legislativa ou ao Governo Regional, em ordem a ser supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços (3).
O relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores relativa a 2013 está organizado em oito capítulos.
No primeiro capítulo, apreciam-se aspetos procedimentais relacionados com a elaboração e aprovação do Orçamento para 2013 e com a prestação de contas. Analisa-se também a estrutura do Orçamento e da Conta. Relativamente ao Orçamento, define-se o perímetro orçamental, salientam-se as alterações introduzidas no Parlamento à proposta apresentada pelo Executivo e analisa-se o cumprimento das regras de execução do Orçamento, assim como as alterações orçamentais ocorridas ao longo do exercício e calculam-se, para a Administração Regional direta, os saldos global e primário. Relativamente à Conta, aprecia-se a respetiva fiabilidade.
No segundo capítulo, avalia-se a execução orçamental do setor público administrativo regional. Começa-se por apresentar uma síntese das operações orçamentais e extraorçamentais e o cálculo dos saldos, com destaque para o saldo global e o saldo primário, bem como as diferenças do valor do défice apurado em contabilidade pública e em contabilidade nacional, usando a metodologia do SEC 95 e do SEC 2010. Com base em circularização, procurou-se confirmar os valores da receita evidenciados na Conta. Segue-se uma apreciação à execução e estrutura da receita. Ao nível da despesa, apresentam-se os pagamentos realizados em cada um dos subsetores que integram o setor público regional, apurando a despesa consolidada, por agrupamentos económicos, dando especial ênfase à despesa efetiva e primária. Segue-se a análise das origens e aplicações de fundos, evidenciando as componentes principais da despesa e as receitas que as financiam. O capítulo encerra com o acompanhamento dos movimentos das operações extraorçamentais e os correspondentes saldos e com a análise à tesouraria.
O terceiro capítulo é dedicado à identificação e quantificação dos objetivos estratégicos e da estrutura programática dos investimentos, que se enquadram nas Orientações de Médio Prazo 2013-2016 e no Plano Regional Anual. A análise incide sobre a execução da componente Plano, concretizada através do Capítulo 50 - Despesas do Plano do Orçamento regional, e respetivas fontes de financiamento.
No quarto capítulo, quantificam-se os fluxos financeiros entre a Administração Regional direta, os serviços e fundos autónomos, as entidades públicas reclassificadas, as restantes empresas públicas e as instituições sem fins lucrativos públicas, apurando os respetivos saldos. São também quantificados os fluxos com a Administração Central e com a Administração Local. Neste âmbito, evidencia-se a totalidade das verbas recebidas pela Administração Local, decorrentes de operações orçamentais e extraorçamentais.
No capítulo quinto, identificam-se os programas comunitários com incidência na Região Autónoma dos Açores, no período de programação 2007- 2013, e apura-se o montante global dos fundos comunitários transferidos para a Região, bem como para os beneficiários finais, no ano 2013. Procede-se, ainda, à apreciação dos fluxos financeiros com a União Europeia, na perspetiva da sua contabilização na Conta.
No plano das subvenções (capítulo VI), a análise fundamenta-se, principalmente, no anexo I da Conta da Região. Caracterizou-se as subvenções, tendo em conta as entidades processadoras e a classificação económica das despesas. Evidencia-se, também, a aplicação das verbas, descrevendo os beneficiários dos apoios.
No capítulo sétimo, aprecia-se a dinâmica imprimida à gestão da dívida pública regional em 2013, analisando-se a respetiva evolução e conformidade com os limites legalmente fixados. Procede-se, também, à avaliação dos riscos orçamentais através da estimativa efetuada às necessidades de financiamento do setor público regional para o período 2014-2018, considerando, neste contexto, as entidades públicas não reclassificadas.
Finalmente, no capítulo oitavo, apura-se o valor dos ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores e a composição da respetiva carteira. Apresenta-se uma perspetiva genérica da situação económica e financeira das entidades sob o seu controlo, sustentando-se com informação financeira mais pormenorizada a análise de risco efetuada no capítulo sétimo. Por fim, avalia-se o grau de execução do plano de reestruturação do setor público empresarial regional, bem como o cumprimento das disposições legais em matéria de realização de operações ativas, de inventariação do património e de gestão da respetiva componente imobiliária.
Para efeitos de contraditório, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da LOPTC, o anteprojeto de relatório foi remetido ao Vice-Presidente do Governo Regional dos Açores (4). Em 24-11-2014 foi recebida a resposta (5).
Nos termos do disposto na parte final do n.º 4 do artigo 13.º da LOPTC, a resposta apresentada encontra-se integralmente transcrita no Anexo. As alegações apresentadas foram tidas em conta na elaboração do relatório e parecer, sendo comentadas nos pontos a que se referem.
CAPÍTULO I
Orçamento e Conta da Região Autónoma dos Açores relativos a 2013
1 - Elaboração e aprovação do Orçamento
1.1 - Perímetro orçamental
O Orçamento da Região Autónoma dos Açores compreende os orçamentos do setor público administrativo regional, o qual abrange a administração regional direta (serviços simples e serviços integrados), a administração regional indireta (serviços e fundos autónomos) e, ainda, as entidades públicas reclassificadas (6).
O perímetro orçamental abarca, assim, grande parte do setor público regional, com exceção das empresas públicas e das instituições sem fins lucrativos públicas que não tenham sido incluídas no setor institucional das Administrações Públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
No apêndice I, identifica-se o conjunto das entidades contidas no perímetro orçamental, ou seja, para além da Assembleia Legislativa e dos departamentos do Governo Regional, 62 serviços e fundos autónomos - dos quais, 39 são fundos escolares e nove são unidades de saúde de ilha -, e as seis empresas públicas incluídas no setor institucional das Administrações Públicas, no subsetor da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas contas setoriais publicadas pelo INE em setembro de 2012. Identificam-se, também, outras entidades pertencentes ao setor público regional, mas que, para efeitos de elaboração do Orçamento de 2013, não estavam incluídas no setor das Administrações Públicas.
1.2 - Restrições ao Orçamento
1.2.1 - Lei do Orçamento do Estado
A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013, estabeleceu, para esse ano, um conjunto de regras com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores, das quais se destacam:
QUADRO 1
Quadro sinóptico das regras e mapas da Lei do Orçamento do Estado para 2013 com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores
1.2.2. - Memorando de Entendimento entre o Governo da República e o Governo da Região Autónoma dos Açores
Em 02-08-2012, o Governo Regional dos Açores assinou um Memorando de Entendimento comprometendo-se, durante um prazo máximo de 10 anos, a adotar e concretizar um conjunto de medidas que se repercutem, também, na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores. De entre estas destacam-se:
- A aplicação de medidas que visem garantir o cumprimento dos objetivos do Programa de Assistência Económica e Financeira, designadamente, através da adoção de iniciativas legislativas ou regulamentares (medida 3) e da redução anual de trabalhadores em funções públicas (medida 7).
- A adoção, como objetivo, de uma situação orçamental próxima do equilíbrio (medida 4).
- O alcance e a manutenção do equilíbrio financeiro do setor empresarial regional e a abstenção da adoção ou autorização de medidas que impliquem um agravamento da situação financeira das empresas públicas regionais (medida 6).
- A aplicação, no que respeita às remunerações dos trabalhadores em funções públicas e dos trabalhadores do setor empresarial regional, das medidas previstas na Lei do Orçamento do Estado, e o compromisso de não aplicação de medidas compensatórias que visem aumentar os níveis de despesa projetada em resultado daquelas medidas (medida 7).
- A não promoção de parcerias público-privadas, salvo avaliação fundamentada da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos do Ministério das Finanças (medida 8).
1.3 - Proposta de Orçamento
A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa em 20-02-2013, tendo sido cumprido o prazo estabelecido, para o efeito, no n.º 5 do artigo 15.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, ou seja, 90 dias após a aprovação do Programa do Governo (8).
De um modo geral, a proposta de Orçamento observou o disposto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, com as especificações constantes dos seus artigos 11.º e 12.º, quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.
A proposta de Orçamento integra um mapa de «Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional» (mapa XI). No entanto, contrariamente ao exigido no n.º 3 do artigo 5.º e artigo 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental, não discrimina as responsabilidades contratuais plurianuais, por serviços simples e integrados e por serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas.
Não foram apresentados os anexos informativos, com a estrutura fixada no artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores. O relatório que acompanhou a proposta inclui a apreciação de diversos aspetos referenciados na norma, mas omitindo a informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, aos subsídios regionais e critérios de atribuição, às transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas e à justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos (respetivamente, alíneas c) e f) do n.º 1 e b) e e) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAA) (9).
Em contraditório foi referido que:
Na proposta de Orçamento de 2014 já é contemplada informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, bem como, os critérios de atribuição dos subsídios regionais que não estão abrangidos por legislação específica. Informação sobre a maior parte das transferências para as autarquias locais consta dos Orçamentos dos últimos anos.
As observações feitas quanto à estrutura e conteúdo dos anexos informativos reportam-se à proposta de Orçamento para 2013.
Quanto às transferências para as autarquias locais, este documento contém a análise da evolução das receitas das autarquias locais - que, entre outros aspetos, permite identificar os montantes transferidos pela Administração Regional, no período 2009/2011 -, mas, com efeito, não compreende a informação relativa às transferências a efetuar para este setor no exercício de 2013.
1.4 - Orçamento aprovado
1.4.1 - Articulado e mapas orçamentais
O Orçamento para 2013 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, produzindo efeitos a partir de 01-01-2013 (cf. artigos 1.º e 40.º) (10).
O articulado do diploma que aprova o Orçamento engloba, à semelhança do ano anterior (11), o tratamento das seguintes matérias: aprovação do Orçamento (artigo 1.º), disciplina orçamental (artigos 2.º a 5.º), Administração Pública (artigo 6.º), transferências e financiamento (artigos 7.º e 8.º), Finanças Locais (artigo 9.º), operações ativas e prestação de garantias (artigos 10.º e 15.º), gestão da dívida pública regional (artigos 16.º e 17.º), despesas orçamentais (artigos 18.º a 24.º) e adaptação do sistema fiscal (artigos 25.º a 32.º).
Salienta-se, como novidade, que alguns aspetos relativos à atribuição de subsídios pelo Governo Regional (administração direta e entidades públicas com autonomia administrativa e financeira) passaram a ser regulados (artigos 33.º e 34.º), em termos semelhantes aos previstos, desde 2007, nos diplomas que aprovam o Orçamento da Região Autónoma da Madeira (12).
Como principais medidas de racionalização financeira, destacam-se a cativação das verbas orçamentadas em aquisição de bens e serviços (artigo 2.º), a sujeição da admissão de pessoal, a qualquer título, a autorização prévia do membro do Governo Regional que tem a seu cargo a área das finanças e da administração pública (artigo 6.º), a proibição dos fundos e serviços autónomos contraírem empréstimos que aumentem o seu endividamento líquido e a sujeição da emissão de garantias a favor de terceiros, por aquelas entidades, a autorização prévia do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (n.os 2 e 3 do artigo 19.º), a fixação de limites para a realização das despesas com a deslocação ao estrangeiro de pessoal vinculado à administração pública regional (n.º 1 do artigo 21.º), a restrição das condições para o recurso a consultadoria externa (n.º 3 do artigo 21.º) e a fixação de limites à remuneração dos gestores públicos regionais (artigo 32.º).
1.4.2 - Orçamento aprovado versus proposta de Orçamento
O orçamento dos serviços simples e integrados, aprovado pela Assembleia Legislativa, no montante de 1 396,8 milhões de euros, é superior ao da proposta apresentada pelo Governo Regional, em 685,7 mil euros, em resultado, sobretudo, do acréscimo verificado na previsão de receitas correntes. A alteração operada na receita global e a simultânea redução das despesas correntes, em 536,2 mil euros, permitiram o reforço do capítulo 50 - Despesas do Plano em 1,2 milhões de euros, como se pode observar no quadro seguinte.
QUADRO 2
Orçamento aprovado versus proposta de Orçamento
Fonte: Mapas I, IV, VI e VIII da proposta de Orçamento para 2013 e mapas I, IV, VI e VIII do Orçamento para 2013
No orçamento dos serviços simples e integrados, a receita distribui-se por corrente (50,3 %), capital (32,5 %), outra (0,2 %) e operações extraorçamentais (17 %). A despesa, por seu turno, reparte-se por corrente (45,9 %), capital (5,8 %), capítulo 50 - Despesas do Plano (31,3 %), e operações extraorçamentais (17 %).
A proposta de orçamento dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, não sofreu qualquer alteração. Cerca de um terço desta importância foi atribuído às entidades públicas reclassificadas, 118,9 milhões de euros.
A previsão de receitas correntes e as dotações de despesas correntes, para os serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, atingem um peso relativo superior a 80 % do total do respetivo orçamento.
1.5 - Decreto regulamentar de execução orçamental
Nos termos fixados no artigo 16.º da LEORAA, as normas de execução do Orçamento para 2013 foram aprovadas através do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2013/A, de 22 de maio, com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2013.
À semelhança do ano anterior, o diploma consagra regras em matéria de aplicação do novo regime de administração financeira da Região (artigo 3.º), utilização de dotações (artigo 5.º), atribuição de subsídios e concessão de adiantamentos (artigo 12.º), realização de despesas no domínio da aquisição de veículos, arrendamento de imóveis e locação financeira (artigos 13.º a 15.º), delegação de competências (artigo 16.º), realização de despesas que envolvam encargos orçamentais em mais do que um ano económico ou em ano que não corresponda ao da sua realização (artigo 17.º), e procedimentos a adotar para confirmar a situação tributária e contributiva dos beneficiários dos pagamentos a efetuar pelos serviços públicos regionais e por aqueles cuja gestão financeira e patrimonial se rege pelo regime jurídico das entidades públicas empresariais regionais (artigo 19.º).
Destaca-se a imposição, aos serviços e fundos autónomos e às entidades do setor público empresarial regional, incluídas no perímetro de consolidação, da obrigação de remessa periódica à Direção Regional do Orçamento e Tesouro de informação relativa, designadamente, a operações de financiamento e mapas com a execução orçamental acumulada, donde constem os compromissos assumidos, os processamentos efetuados e os montantes pagos, sancionando-se o incumprimento desta obrigação com a retenção de todas as transferências orçamentais, com exceção das destinadas a suportar despesas com pessoal (n.os 1, 2 e 7 do artigo 18.º).
Em 2013, por força do artigo 6.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2013/A, a execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores deixou de estar sujeita ao regime duodecimal (13).
2 - Alterações orçamentais
Nos termos do disposto no artigo 20.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, as alterações orçamentais que impliquem aumento da despesa total, bem como as que, não sendo integradas em programas, impliquem alterações dos montantes de cada secretaria regional ou capítulo e as que impliquem a transferência de verbas ou a supressão de dotações entre secretarias ou capítulos, ou ainda de natureza funcional, são concretizadas mediante decreto legislativo regional. As restantes alterações competem ao Governo Regional.
Em matéria de alterações orçamentais releva, ainda, no ano de 2013, o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril - que autoriza o Governo Regional a proceder às alterações que se revelarem necessárias à execução do Orçamento, fazendo cumprir o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, com as devidas adaptações, em termos de correspondência dos órgãos e serviços da administração regional -, bem como os n.os 2 e 3 do mesmo artigo, que consagram regulamentação específica (14).
Durante o exercício, foram concretizadas diversas alterações ao Orçamento, da competência do Governo Regional, que o mesmo fez publicar, com periocidade trimestral, no prazo determinado no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95 [concretamente, em julho e outubro (15)].
Na Declaração n.º 2/2013, de 23 de outubro, que procede à publicação das alterações orçamentais efetuadas até 30 de setembro, verificou-se que o montante total do capítulo 50 - Despesas do Plano, no mapa X - Despesas de Investimento da Administração Pública Regional, especificado quer por departamento, quer por projeto - 433 milhões de euros -, é inferior, em 4 milhões de euros, ao referenciado no mapa IV - Despesas da Região especificadas segundo a classificação económica - 437 milhões de euros.
Através do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2013/A, de 4 de outubro, foram concretizadas diversas alterações aos mapas I, II, III, IV e X do Orçamento, com fundamento na «necessidade de proceder a ajustamentos no Orçamento da Região Autónoma dos Açores de 2013, face ao aumento da despesa resultante do pagamento do subsídio de férias aos trabalhadores da administração pública regional e à necessidade de aumento das transferências para o Serviço Regional de Saúde na sequência da regularização de pagamentos a fornecedores dos Hospitais».
Pela Resolução do Conselho do Governo n.º 113/2013, de 11 de novembro, foram, ainda, reafetadas verbas entre projetos do Plano Anual Regional de 2013.
Tendo por base o Orçamento aprovado e a Conta, evidencia-se, nos pontos seguintes, as alterações introduzidas aos orçamentos dos serviços simples e integrados e dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, estruturadas por códigos de classificação económica.
Relativamente ao orçamento dos serviços simples e integrados, é de registar que as alterações efetuadas não refletem o saldo que transitou da gerência anterior, no montante de 693 009,86 euros.
2.1 - Administração Regional direta
2.1.1 - Orçamento revisto versus Orçamento aprovado
Ao longo do exercício, as receitas inicialmente previstas para os serviços simples e integrados foram reforçadas em 45,7 milhões de euros, por força do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2013/A, de 4 de outubro. A verba em causa, proveniente principalmente do acréscimo da previsão da receita fiscal, foi integralmente canalizada para despesas de funcionamento, como se evidencia no quadro seguinte.
QUADRO 3
Orçamento revisto versus Orçamento aprovado
Fonte: Mapa I do Orçamento de 2013, relatório da receita síntese (por capítulo) e relatório da conta da despesa por classificação económica, do Volume II da Conta da Região relativa a 2013.
Nas despesas de funcionamento, os reforços mais significativos registaram-se em despesas com o pessoal, 17,2 milhões de euros, e transferências correntes, 27,9 milhões de euros, ao passo que as principais anulações verificaram-se em outras despesas correntes, 969,7 mil euros.
O montante global revisto para o capítulo 50 - Despesas do Plano corresponde ao inicialmente aprovado, não obstante as alterações orçamentais efetuadas entre agrupamentos.
O orçamento revisto dos serviços simples e integrados, excluindo as operações extra orçamentais, registou um decréscimo de 16,8 milhões de euros, face ao do exercício anterior. O reforço das transferências correntes e dos impostos diretos foi insuficiente para cobrir a redução dos impostos indiretos, das transferências de capital e dos passivos financeiros. As dotações das despesas correntes cresceram, em detrimento das destinadas às despesas de capital e do capítulo 50 - Despesas do Plano.
As dotações iniciais de determinados agrupamentos, mencionadas no relatório da conta da despesa por classificação económica do Volume II da Conta da Região, não correspondem às aprovadas pelo Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, como se observa no quadro seguinte.
QUADRO 4
Divergências - Conta versus Orçamento aprovado
Fonte: Mapa IV do Orçamento e relatório da conta da despesa por classificação económica do Volume II da Conta relativa a 2013
Estas divergências não tiveram reflexos no montante global da despesa.
2.1.2 - Dotação provisional
A dotação provisional, inscrita no orçamento inicial do Gabinete do Vice-Presidente do Governo, no subagrupamento 06.01 - Outras despesas correntes - Dotação provisional, no montante de 5,2 milhões de euros, foi reforçada em 1,3 milhões de euros, passando a totalizar 6,5 milhões de euros.
Ao longo do exercício, procedeu-se ao reforço das dotações de três agrupamentos económicos, com contrapartida na dotação provisional, em 2,2 milhões de euros, sendo a parcela mais significativa (67,8 %), canalizada para o financiamento de juros e outros encargos.
QUADRO 5
Utilização da dotação provisional
Fonte: Relatório de alterações orçamentais do Volume III da Conta.
2.1.3 - Capítulo 50 - Despesas do Plano
Em conformidade com o disposto no artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, de 28 de maio, na redação então em vigor, as alterações ao plano anual regional careciam, em regra, de aprovação da Assembleia Legislativa. Excecionava-se a reafetação de verbas aos diferentes projetos de cada programa, que competia ao Conselho do Governo Regional, através de resolução, e a reafetação de verbas às diferentes ações de cada projeto, da competência do membro do Governo Regional da tutela (respetivamente, alíneas a) e b) do n.º 2 do citado artigo 14.º).
No entanto, foram introduzidas ações no Plano Anual Regional sem a aprovação da Assembleia Legislativa, nos termos exigidos no artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, a seguir identificadas pelos seus elementos essenciais.
QUADRO 6
Ações introduzidas no Plano Anual Regional sem aprovação da Assembleia Legislativa
Fonte: Plano Anual Regional para 2013, Decreto Legislativo Regional n.º 15/2013/A, de 4 de outubro, Resolução do Conselho do Governo n.º 113/2013, de 11 de novembro, e relatório anual de execução do Plano Anual Regional para 2013
Foram também efetuadas diversas alterações orçamentais no âmbito do capítulo 50 - Despesas do Plano sem a aprovação do Conselho do Governo Regional, nos termos exigidos na alínea a) do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, evidenciadas no apêndice II.
O artigo 45.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/A, de 29 de janeiro, que aprovou o Orçamento para 2014, deu nova redação à alínea a) do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, atribuindo competência ao membro do Governo Regional responsável em matéria de orçamento e planeamento, quer para a criação de novas ações nos projetos de cada programa, quer para a reafetação de verbas aos diferentes projetos de cada programa.
Deste modo, a partir de 2014, foi retirada à Assembleia Legislativa a competência para alterar o plano mediante a criação de novas ações e foi retirada ao Conselho do Governo a competência para reafetar verbas aos diferentes projetos de cada programa. Essas competências foram atribuídas a um membro do Governo Regional.
2.2 - Fundos e serviços autónomos e entidades públicas reclassificadas
A Conta omite os mapas com os orçamentos revistos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas.
Para além disso, não foram publicadas as alterações orçamentais ocorridas no último trimestre de 2013, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril (16). Essa informação também não foi disponibilizada pela Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, em sede de trabalhos preparatórios do presente relatório e parecer (17).
Consequentemente, não foi possível apreciar a evolução orçamental deste subsetor.
3 - Saldos previsionais
O n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores estabelece que «[a]s receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir».
Face ao disposto no n.º 6 do artigo 2.º e no n.º 1 do artigo 9.º da Lei de Enquadramento Orçamental, para efeitos do cálculo do equilíbrio orçamental dos serviços simples e integrados deve, porém, adotar-se o critério fixado no artigo 23.º daquela lei: as receitas efetivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os encargos com os juros da dívida.
Na proposta de Orçamento apresentada à Assembleia Legislativa, o Governo Regional informa, no tocante ao orçamento dos serviços simples e integrados, que foi observado «o princípio do equilíbrio orçamental tal como se encontra definido no artigo 4.º da Lei n.º 79/98 de 24 de novembro, ou seja, as receitas efetivas cobrem a totalidade das despesas efetivas...» (18).
Acrescenta ainda que «[a] proposta de orçamento para 2013 contabiliza um saldo primário de 13,5 milhões de euros» (19).
No entanto, tal como a proposta apresentada pelo Governo Regional, o Orçamento dos serviços simples e integrados não observa a regra do equilíbrio, refletindo um saldo global negativo de 31,8 milhões de euros e um saldo primário negativo no montante de 18,3 milhões de euros.
QUADRO 7
Saldos previsionais - Administração Regional direta
Fonte: Mapas I e IV da proposta de Orçamento e do Orçamento, relatório da receita síntese (por capítulo) e relatório da conta da despesa por classificação económica, do Volume II da Conta.
No Orçamento revisto dos serviços simples e integrados, o acréscimo da despesa efetiva foi superior ao da receita efetiva em 30 mil euros, o que provocou um ligeiro agravamento do défice global.
Todavia, verificou-se uma redução do défice primário de -18,3 milhões de euros para -16,7 milhões de euros, uma vez que o acréscimo das dotações da despesa efetiva incluiu o montante de 1,6 milhões de euros, referente aos juros da dívida, componente que não releva para o cálculo do défice primário.
4 - Prestação de contas
4.1 - Prazo de remessa e publicação
Em conformidade com o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 24.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, a execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais, a publicar pelo Governo Regional no prazo de 90 dias a contar do termo do trimestre a que se referem, e da Conta da Região, a apresentar à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite.
O Governo Regional procedeu à publicação das contas provisórias trimestrais em 30-05-2013, 28-08-2013 e 07-11-2013, respeitando o prazo legalmente fixado.
A Conta relativa a 2013 foi aprovada pelo Conselho do Governo Regional, em 24-06-2014, e remetida à Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas em 30-06-2014 (20), também com observância do prazo legalmente fixado.
4.2 - Fiabilidade
A Conta apresenta uma estrutura idêntica à do Orçamento e compreende, de um modo geral, o relatório e mapas legalmente exigidos, a saber: relatório sobre os resultados da execução orçamental, apresentado pelo membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, mapa da conta geral dos fluxos financeiros da Região, e mapas referentes à execução orçamental, à situação de tesouraria e à situação patrimonial (21).
Porém, como foi referido, dela não constam os mapas com os orçamentos revistos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas (22).
A Conta apresenta divergências entre os valores expostos nos volumes I e II, designadamente:
a) Saldo de anos findos relativo aos serviços e fundos autónomos:
- No Anexo X do Volume I: 8 377 860,59 euros;
- No mapa F.S. A. do Volume II: 11 241 764,24 euros;
b) Saldo para o ano seguinte relativo aos serviços e fundos autónomos:
- No Anexo X do Volume I: 15 796 177,38 euros;
- No mapa F.S. A. do Volume II: 18 660 081,03 euros;
c) Compromissos assumidos:
- No Volume I, p. 56: 18,7 milhões de euros;
- Nos mapas da despesa desenvolvida do Volume II: igualdade entre compromissos e pagamentos.
A receita efetiva das entidades públicas reclassificadas, apresentada na Conta, ascende a 87 820 881 euros, enquanto a apresentada no Boletim de Execução Orçamental do Governo Regional dos Açores, de dezembro de 2013, é de 100 330 643,51 euros.
A Conta revela diversas situações de incorreta contabilização de despesas:
a) Na rubrica 04.01.02 - Transferências correntes - Sociedades não financeiras privadas, foram escrituradas verbas destinadas à Companha Sociedade Pesqueira, Lda. (1 283,33 euros) (23);
b) Na rubrica 04.03.05 - Transferências correntes - Administração central - Serviços e fundos autónomos foram escrituradas verbas, no montante de 58 361 588,00 euros, destinadas a serviços e fundos autónomos do setor público administrativo regional. A rubrica de classificação económica adequada seria a 04.04.01 - Transferências correntes - Administração regional - Região Autónoma dos Açores, em alínea a criar;
c) Na rubrica 08.03.06 - Transferências de capital - Administração central - Serviços e fundos autónomos foram escrituradas verbas, no montante de 4 629 197,00 euros, destinadas a serviços e fundos autónomos do setor público administrativo regional. A rubrica de classificação económica adequada seria a 08.04.01 - Transferências de capital - Administração regional - Região Autónoma dos Açores, em alínea a criar;
d) Na rubrica 04.07.01 - Transferências correntes - Instituições sem fins lucrativos foram escrituradas verbas destinadas à PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S. A. (1 563,50 euros) (24) e ao Teatro Micaelense, S. A. (1 392,00 euros) (25);
e) Na rubrica 05.01.03 - Subsídios - Sociedades e quase sociedades não financeiras privadas foram contabilizadas verbas dirigidas à SINAGA, S. A. (200 000,00 euros) (26), à Atlânticoline, S. A. (87 400,00 euros) (27) e à Associação Açoriana de Formação Turística e Hoteleira (2 421,43 euros) (28);
f) Na rubrica 05.07.01 - Subsídios - Instituições sem fins lucrativos foram escrituradas verbas destinadas ao Teatro Micaelense, S. A. (5 000,00 euros) (29), aos fundos escolares (14 381,25 euros) (30) e à Universidade dos Açores (115 000,00) (31);
g) Na rubrica 08.01.02 - Transferências de capital - Sociedades e quase sociedades não financeiras privadas foi contabilizada uma verba destinada ao Teatro Micaelense, S. A. (3 849,28 euros) (32);
h) Na rubrica 08.01.01 - Transferências de capital - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Públicas, foi escriturada a verba de 750 000,00 euros destinada ao aumento de capital da Lotaçor, S. A., quando deveria ter sido utilizada a rubrica 09.09.02 - Ativos financeiros - Outros ativos financeiros - Públicas;
i) Na rubrica 04.03.05 - Transferências correntes - Administração central - Serviços e fundos autónomos, alínea A - FRAC, foram contabilizados, de acordo com o Volume II da Conta, 51 907,56 euros, na síntese da despesa, e 50 000,00 euros, nos mapas de desenvolvimento da despesa;
j) Na rubrica 04.03.05 - Serviços e fundos autónomos, alínea OB - Outras, foi registado o valor de 8 793,75 euros, destinado à Universidade dos Açores, conforme se confirmou no Anexo I à Conta;
k) Na rubrica 04.01.01 - Transferências correntes - Sociedades e quase sociedades não financeiras públicas, foram registadas as seguintes verbas:
- alínea FA - Câmaras Municipais, 7 017 023,00 euros, valor destinado à Atlânticoline, S. A. ;
- alínea PG - Outras construções e infraestruturas, 160 565,00 euros, valor destinado à Lotaçor, S. A. ;
- alínea Z - Outras, 4 000,00 euros, valor destinado ao Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E.;
- alínea ZG - Outras, 600 000,00 euros, valor destinado ao Teatro Micaelense, S. A. ;
l) Na rubrica 08.01.01 - Transferências de capital - Sociedades e quase sociedades não financeiras públicas, foram registadas as seguintes verbas:
- alínea EB - FRE, 103 109,30 euros destinados à SDEA, EPER;
- alínea ML- Públicas, 81 000,00 euros destinados à PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S. A. ;
- alínea NA- Comunicações - outros serviços e comunicações, 3 680 018,00 euros destinados à SPRHI, S. A. ;
- alínea OB - Edifícios, 2 000 000,00 euros destinado à Azorina, S. A. ;
m) Na rubrica 08.05.02 - Transferências de capital - Administração Local Região Autónoma dos Açores, alínea ZE - Juntas de Freguesia, foi escriturada a verba de 160 321,58 euros, mas parte dessa verba, no montante de 10 226,85 euros, destinou-se à Casa do Povo de Água de Pau, conforme Anexo I da Conta;
n) No mapa constante do Volume I da Conta, p. 69, foram apresentadas verbas concedidas pela administração regional direta à SATA Air Açores, S. A. (2 084,89 euros) (33) e à SPRHI, S. A. (73 061,54 euros) (34), mas que não constituíram fluxos financeiros para aquelas entidades;
o) O mesmo mapa constante do Volume I da Conta omite as seguintes operações:
- Na p. 69, não foram apresentados os fluxos financeiros da Administração Regional direta para a Companha Sociedade Pesqueira, Lda. (1 283,33 euros);
- Na p. 71, não foram apresentados os fluxos financeiros do Fundo Regional do Emprego para a SATA Internacional, S. A. (11 800,00 euros), para a Globaleda, S. A. (1 400,00 euros), para SOGEO, S. A. (2 000 euros) e para a EEG, Lda. (2 100 euros);
- Na p. 73, não foram apresentados os fluxos financeiros provenientes da SOGEO, S. A. (716 866,01 euros).
Com base no cruzamento realizado entre os documentos que integram a Conta e os documentos de prestação de contas e outras informações prestadas pelas entidades (35), apuraram-se várias divergências que incidem sobre os valores dos fluxos financeiros da Administração Regional direta para os serviços e fundos autónomos, entidades públicas reclassificadas, sociedades não financeiras públicas e instituições sem fins lucrativos públicas, escriturados nas rubricas classificação económica 04 - Transferências correntes e 08 - Transferências de capital. Essas divergências estão identificadas no apêndice III.
- A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa no prazo legalmente estabelecido (ponto 1.3.).
- De um modo geral, a proposta observou o disposto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, com as especificações constantes dos seus artigos 11.º e 12.º, quanto ao articulado e à estrutura dos mapas orçamentais (ponto 1.3.).
- Na proposta de Orçamento, omite-se a informação relativa à situação financeira dos serviços e fundos autónomos, aos subsídios regionais e critérios de atribuição, às transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas e à justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos, prevista, respetivamente, nas alíneas c) e f) do n.º 1 e b) e e) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAA (ponto 1.3.).
- A proposta de Orçamento integrou o mapa de «Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional» (mapa XI), no entanto, contrariamente ao exigido no n.º 3 do artigo 5.º e artigo 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental, não discriminou as responsabilidades contratuais plurianuais, por serviços simples e integrados e por serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas (ponto 1.3.).
- Efetuaram-se alterações orçamentais, no âmbito do capítulo 50 - Despesas do Plano, sem que tenham sido aprovadas pelos órgãos competentes (ponto 2.1.3.).
- Tal como a proposta apresentada pelo Governo Regional, o Orçamento aprovado e o Orçamento revisto dos serviços simples e integrados não observam a regra do equilíbrio, refletindo saldos globais negativos de 31,8 milhões de euros e saldos primários negativos nos montantes de, respetivamente, 18,3 milhões de euros e 16,7 milhões de euros (ponto 3.).
- A Conta foi remetida à Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas em 30-06-2014, com observância do prazo legalmente fixado (ponto 4.1.).
- A Conta omite os mapas com os orçamentos revistos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, não tendo também sido publicadas as alterações orçamentais ocorridas nesse subsetor no último trimestre de 2013, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril (pontos 2.2. e 4.2.).
CAPÍTULO II
Execução orçamental
5 - Síntese das operações orçamentais e extraorçamentais
Com base nas informações constantes da Conta, as operações orçamentais e extraorçamentais realizadas em 2013 pela Administração Regional direta, pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas, encontram-se sistematizadas no quadro seguinte:
QUADRO 8
Síntese das operações orçamentais e extraorçamentais realizadas pelo setor público administrativo regional
Relativamente às entidades públicas reclassificadas, os valores relativos ao saldo de anos findos e ao saldo para o ano seguinte de operações orçamentais e extraorçamentais foram apurados tendo em consideração os montantes expostos no mapa EPR, do Volume II da Conta da Região relativa a 2012 e 2013.
Interessa ainda referir:
- Quanto aos serviços e fundos autónomos, o mapa F.S. A., apresentado no final do Volume II da Conta de 2013, não expõe os valores relativos aos referidos saldos discriminados por operações orçamentais e extraorçamentais, situação que impede a sua identificação no quadro;
- O valor do saldo de anos findos do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, registado no Anexo X do Volume I da Conta (8 377 860,50 euros), não é consistente com o mapa F.S. A. do Volume II, que apresenta o valor de 11 241 764,24 euros.
- A incongruência do valor das operações extraorçamentais das entidades públicas reclassificadas, decorre de uma execução de receita nula e de um valor de execução de despesa de 173 307,10 euros.
Em contraditório foi referido que:
Serviços e fundos autónomos - O mapa resumo dos serviços e fundos autónomos (SFA), apresenta em 2013 a mesma estrutura dos anos anteriores. A informação mais específica relativa aos saldos encontra-se devidamente discriminada nas contas de gerência dos respetivos SFA entregues a essa Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas (SRATC), a qual também, quantifica a receita total dos mesmos.
Entidades públicas reclassificadas - Consideramos incorreta a afirmação de que a operação é incongruente, por existir uma despesa extraorçamental sem uma correspondente receita, visto a mesma ter enquadramento em saldo transitado do ano anterior.
Relativamente aos serviços e fundos autónomos, a resposta apresentada não justifica a ausência da discriminação do valor do saldo de anos findos, e do valor do saldo para o ano seguinte, por operações orçamentais e extraorçamentais, nem a diferença de valores existente entre o mapa constante do Volume II e o Anexo X do Volume I, ambos da Conta de 2013.
Quanto às entidades públicas reclassificadas, a justificação apresentada não é coerente com os valores expostos no mapa EPR apresentado no volume II da Conta de 2012, pelo facto de, naquele ano, as operações extraorçamentais, quer de receita, quer de despesa, apresentarem um valor nulo, não existindo, por conseguinte, qualquer saldo para o ano seguinte.
6 - Operações orçamentais e cálculo do défice
As operações orçamentais realizadas pela Administração Regional direta, pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas, após consolidação, conduzem à quantificação das receitas e das despesas do setor público administrativo regional, permitindo, ainda, o apuramento dos saldos orçamentais respetivos, com vista à verificação da regra do equilíbrio orçamental, apresentando-se, ainda, o défice na ótica da contabilidade pública e da contabilidade nacional.
Os valores expostos no quadro seguinte são os apresentados na Conta (36), salientando-se a diminuta informação sobre o processo orçamental do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, e a ausência de indicações metodológicas sobre a conversão dos sistemas contabilísticos das entidades reclassificadas.
Relativamente à consolidação das operações orçamentais, a aplicação dos critérios definidos na Conta conduz a resultados de consolidação diferentes dos que apresenta (37), e a Conta não indica os valores das transferências entre os subsetores. Esta situação já havia sido observada nas Contas relativas a anos anteriores, tendo o Tribunal de Contas recomendado, em anteriores Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, o suprimento da deficiência, recomendação esta que não foi acatada.
A consistência dos valores expostos na Conta suscita algumas reservas, em virtude de omissões e de divergências apuradas aquando da análise e cruzamento de valores expostos nos vários documentos que a integram e outras informações disponíveis (38).
Acresce referir que, de acordo com a nota apensa à conta consolidada, apresentada no Volume I da Conta, p. 46, o valor relativo ao Capítulo 50 - Despesas do Plano considerado foi de 98 471 742,68 euros. No entanto, o montante apurado relativo à intervenção direta da Administração Regional na execução daquele capítulo foi de 106 219 168,73 euros.
Ensaiada a consolidação das contas da Administração Regional direta e do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, são significativas as diferenças apuradas nas transferências correntes e de capital, quer da receita, quer da despesa, atingindo valores inferiores aos apresentados na Conta.
A síntese das operações orçamentais do setor público administrativo regional e os saldos orçamentais apurados foram os seguintes:
QUADRO 9
Operações orçamentais do setor público administrativo regional e respetivos saldos
A Conta apresenta um saldo corrente negativo, na ordem dos 50 milhões de euros. No entanto, se a receita proveniente das transferências do Estado, efetuadas ao abrigo do princípio da solidariedade, fosse classificada de acordo com a respetiva natureza, tal teria um impacto muito significativo no saldo corrente, agravando o défice. Para este saldo contribui o apurado na Administração Regional direta, tendo em consideração a contabilização da receita apresentada na Conta (39).
Por via de um saldo global ou efetivo negativo, o défice do setor público administrativo regional atingiu os 31 milhões de euros, valor que corresponde à necessidade líquida de financiamento anual.
Expurgando o efeito da dívida pública na execução orçamental de 2013, apurou-se um saldo primário de 22 milhões de euros no setor público administrativo regional, sendo, todavia, negativo ao nível da Administração Regional direta, na ordem dos 17 milhões de euros.
Em termos evolutivos, o défice apurado em contabilidade pública e em contabilidade nacional, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), de acordo com o Sistema Europeu de Contas 1995 (SEC 95) e o novo Sistema Europeu de Contas 2010 (SEC 2010), conduzem a resultados diferentes, conforme se evidencia:
GRÁFICO I
Défice da administração pública regional entre 2010 e 2013 em percentagem do PIB
Fonte: Contas da Região de 2010, 2011, 2012 e 2013 - Volume I, conta consolidada, pp. 34, 44, 42 e 46, respetivamente, e Serviço Regional de Estatística dos Açores - Destaque de 30-09-2014, 2.ª Notificação de 2014 (valores relativos aos anos de 2012 e 2013 são provisórios).
7 - Receita
7.1 - Receita global do setor público administrativo regional
A Conta expressa uma receita consolidada da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, no valor de 1 242,7 milhões de euros.
QUADRO 10
Receita do setor público administrativo regional
Fonte: Conta de 2013 - Volume II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida), mapa resumo das receitas e despesas de 2013 executadas pelos organismos autónomos referenciados e Volume I, página 46 - conta consolidada.
7.2 - Receita dos subsetores do setor público administrativo regional
7.2.1 - Receita da Administração Regional direta
Procedeu-se à verificação da receita da Administração Regional direta considerada na Conta, através de uma circularização que envolveu as seguintes fontes:
- Contas de gerência das três Tesourarias Regionais - Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta;
- Tabelas modelo 28 da Alfândega de Ponta Delgada - receitas liquidadas e cobradas na Região Autónoma dos Açores;
- Informação disponibilizada pela Autoridade Tributária e Aduaneira; e
- Certidões de outras entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receita para a Região Autónoma dos Açores.
As divergências apuradas entre os valores resultantes da circularização e os considerados na Conta foram objeto de análise, em conjunto com a Direção Regional do Orçamento e Tesouro. Os documentos facultados por aquela entidade possibilitaram a compreensão dos motivos das divergências e confirmar a receita contabilizada, no montante de 1 127,2 milhões de euros (40).
A receita cobrada nas tesourarias da Região totalizou 12,2 milhões euros, correspondendo a 1,1 % do total da receita (41).
Um número significativo de diferenças resulta de verbas transferidas no início de 2014, consideradas na Conta 2013, e outras recebidas em janeiro de 2013, mas já contabilizadas na Conta de 2012. As certidões das entidades certificadoras nem sempre evidenciam as datas das transferências no período complementar, informação que foi obtida através da Direção Regional do Orçamento e Tesouro.
Os valores registados na Conta de 2013 integram acertos relativos ao ano de 2012, certificados pela Autoridade Tributária e Aduaneira (42). Do mesmo modo, já são conhecidos acertos relativos a 2013 que influenciarão a Conta de anos futuros (43).
Execução orçamental e estrutura da receita
A receita arrecadada totalizou 1 127,9 milhões de euros (mais 98,4 milhões de euros do que em 2012 - 9,6 %), registando uma execução de 93,6 % (84,3 % em 2012).
A diferença de 76,6 milhões de euros relativamente ao orçamentado deveu-se, essencialmente, às transferências da União Europeia, que tiveram uma execução de 60,5 % (menos 82,9 milhões de euros do que o previsto). A venda de bens de investimento, com uma execução de 0,2 % (menos 25,2 milhões de euros do que o orçamentado), contribuiu, também, para a fraca execução, situação já verificada em 2012. A receita fiscal superou a estimativa orçamental em 27 milhões de euros (5,2 %) e atenuou o desvio verificado nas componentes de receita anteriormente referenciadas.
QUADRO 11
Estrutura e execução da receita
Fonte: Conta de 2013 - Volume II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida).
Na estrutura da receita, destacam-se a receita fiscal com 48,7 % e a transferida com 39,5 %. Contribuem, em conjunto, com 88,2 % para o total [em 2012 representaram menos 3,7 pontos percentuais (44)].
Os passivos financeiros, no valor de 111,4 milhões de euros e uma execução orçamental de 100 %, diminuíram 30,6 milhões de euros em relação a 2012. Corresponderam 10 % da receita total (45).
Receita fiscal
A receita fiscal totalizou 549,5 milhões de euros, mais 122,6 milhões de euros do que em 2012 - 28,7 %.
Nas diferentes componentes, o valor executado superou as previsões, com exceção dos outros impostos diretos e do imposto sobre produtos petrolíferos, onde as execuções ficaram aquém da estimativa orçamental em 41,3 mil euros e 3,1 milhões de euros, respetivamente.
QUADRO 12
Receita fiscal
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volumes II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida).
A receita dos impostos diretos, no valor de 229,5 milhões de euros (41,8 % da receita fiscal), é constituída, quase em exclusivo, pela receita do Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares e do Imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas. Relativamente a 2012, houve um acréscimo de 68,9 milhões de euros (42,9 %), originado nos aumentos do Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares em 45,6 milhões de euros (34 %) e do Imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas em 23,3 milhões de euros (87,6 %).
As cobranças executivas, em sede de Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares e imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas, contribuíram, respetivamente, com 5,2 milhões de euros e 4,2 milhões de euros.
A receita dos impostos indiretos, no montante de 320 milhões de euros (58,2 % da receita fiscal), é composta, em dois terços pelo Imposto sobre valor acrescentado, cujo valor arrecadado em 2013 corresponde a 38,9 % da receita fiscal.
O aumento de 53,7 milhões de euros (20,2 %), face a 2012, resultou, essencialmente, do acréscimo de 48,3 milhões de euros verificado no Imposto sobre valor acrescentado.
De acordo com o mencionado na Conta (46), o incremento da receita deste imposto deveu-se fundamentalmente a acertos respeitantes ao ano de 2012, que só se concretizaram no ano de 2013.
O Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares e o Imposto sobre valor acrescentado, em conjunto (393,1 milhões euros), contribuíram com 71,5 % para a receita tributária e com 34,9 % para a receita total.
Transferências
As transferências totalizaram 445,7 milhões de euros (menos 2,7 milhões do que em 2012 - 0,6 %), valor que proporcionou uma execução orçamental de 84,4 %. Tiveram origem no Orçamento do Estado (71,5 %) e na União Europeia (28,5 %).
QUADRO 13
Transferências
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volumes II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida), Transferências do Orçamento do Estado - páginas 28 do Volume I da Conta de 2012 e 32 do Volume I da Conta de 2013 e certidões do Gabinete do Representante da República para a Região Autónoma dos Açores e do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), I.P.
As transferências do Orçamento do Estado totalizaram 318,6 milhões de euros, diminuindo 7,6 milhões de euros (2,3 %) em relação ao ano de 2012, devido, essencialmente, ao decréscimo da componente solidariedade. Neste âmbito, foram transferidos 283 milhões de euros, menos 6,6 milhões de euros (2,3 %) do que em 2012, enquanto para a coesão foram transferidos 35,4 milhões de euros, menos 823,4 mil euros (2,3 %) do que em 2012 (47).
As referidas transferências foram efetuadas, respetivamente, ao abrigo dos artigos 37.º e 38.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e de acordo com o previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 141.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (48).
A título de comparticipação no processo de reconstrução do parque habitacional das ilhas do Faial e do Pico, foram transferidos pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, 220,6 mil euros, menos 177,7 mil euros (44,6 %) do que em 2012, destinados a programas de realojamento.
Outras receitas
As outras receitas, no valor de 20,6 milhões de euros (49) (mais 3,2 milhões de euros do que em 2012 - 18,3 %), atingiram uma execução de 48,8 %. Relativamente ao orçamentado, foram arrecadados menos 21,6 milhões de euros, em resultado da execução quase nula da venda de bens de investimentos (terrenos, habitações, edifícios e outros bens de investimento). Dos 25,3 milhões de euros previstos, só foram arrecadados 57,3 mil euros, ficando por arrecadar 99,8 % do previsto.
QUADRO 14
Previsão e execução da venda de bens de investimento
Fonte: Conta de 2013 - Volume II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida).
Na Conta não é apresentada qualquer justificação para uma situação de fraca execução que envolve valores tão significativos. Já em 2012, dos 13 516 408,00 euros orçamentados, foram executados 88 509,79 euros - 0,7 %.
QUADRO 15
Outras receitas
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volumes II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida).
As taxas, multas e outras penalidades, totalizaram 7,7 milhões de euros, representam 37,4 % de outras receitas. Diminuíram 16,8 % (1,5 milhões de euros) relativamente a 2012. Resultam, em grande medida, da taxa sobre embalagens não reutilizáveis - 3,2 milhões de euros e da taxa sobre a energia - 2,4 milhões de euros.
As contribuições para a segurança social, com 5,1 milhões de euros, representam 24,7 % de outras receitas. Aumentaram 36,2 % (1,4 milhões de euros) comparativamente a 2012.
Os rendimentos de propriedade, com 3,5 milhões de euros (17,2 %), aumentaram 79,1 % (1,6 milhões de euros) relativamente a 2012. São constituídos, quase exclusivamente, pelos dividendos recebidos da Empresa de Eletricidade dos Açores, S. A. (3,3 milhões de euros, referentes ao exercício económico de 2012) e pela remuneração dos depósitos existentes nas diversas instituições financeiras (235,3 mil euros).
Receita própria
A receita própria ascendeu a 570,1 milhões de euros, mais 28,3 % (125,8 milhões de euros) do que em 2012 - teve uma execução de 101 % e representa 50,6 % da receita total (em 2012 representava 43,2 %). É composta, maioritariamente, pela arrecadação de impostos, 96,4 %, seguida da cobrança de taxas, multas e outras penalidades, 1,3 %, cabendo 2,3 % a outras componentes.
QUADRO 16
Receita própria
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volumes II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida).
Nota: Na coluna da variação 2013/2012 incluiu-se no ano de 2012 em taxas, multas e outras penalidades a receita da SOGEO, SA no valor de 1 737 044,48 euros que na conta da Região de 2012 estava contabilizada em transferências de capital.
Evolução da receita
Os principais agregados da receita, no período 2010-2013, evoluíram da forma como se demonstra no gráfico seguinte.
GRÁFICO II
Evolução dos principais agregados da receita (a preços constantes)
Fonte: Contas de 2010, 2011, 2012 e 2013 - Volumes II, mapas Conta da Região Autónoma dos Açores receita (desenvolvida). e SREA (índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
No ano de 2013, a receita total, 1 127,9 milhões de euros, registou um acréscimo relativamente os anos de 2011 e 2012, de respetivamente, 73,2 milhões de euros e 79,3 milhões de euros, ultrapassando ligeiramente, o valor registado em 2010, 1 125,7 milhões de euros.
O acréscimo de 2013 na face a 2012 deveu-se, essencialmente, à receita fiscal, que aumentou 114,7 milhões de euros, 26,4 %. O valor mais baixo desta última componente, 434,8 milhões de euros em 2012, foi compensado pelo incremento dos passivos financeiros 144,6 milhões de euros.
As transferências diminuíram cerca de 12 %, entre 2010 e 2013, menos 61 milhões de euros, verificando-se, em 2013, o valor mais baixo, 445,7 milhões de euros.
A receita própria no ano de 2013 recuperou das quebras registadas nos anos de 2011 e 2012, ficando, inclusivamente, ligeiramente acima do cobrado em 2010.
7.2.2 - Receita dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas
Certificação dos valores
Para desenvolvimento da análise da execução da receita dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, recorreu-se às diferentes informações que a Conta contém sobre a matéria. Deste exercício, resultaram divergências entre as informações da própria Conta.
A divergência de 76 055,66 euros, entre o saldo final evidenciado na Conta de 2012 (11 165 708,58 euros) e o inicial espelhado na Conta de 2013 (11 241 764,24 euros), tem as seguintes origens:
- Correção do saldo da conta da Unidade de Saúde da Ilha de São Miguel, que no final de 2012 estava sobrevalorizado em 946,14 euros (50);
- Subtração do saldo negativo de 77 001,80 euros, da Agência para a Promoção do Investimento dos Açores (APIA), decorrente da extinção da entidade.
O mapa resumo das receitas e despesas de 2013 executadas pelos organismos autónomos referenciados, no volume 2 da Conta da Região que evidencia um saldo do ano anterior de 11 241 764,24 euros, enquanto o anexo X - Síntese - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos - no volume 1 reporta um saldo de anos findos de 8 377 860,59 euros.
Com base nos documentos de prestação de contas dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, nomeadamente através dos mapas da situação financeira e os de fluxos de caixa, procurou-se avaliar a consistência das informações espelhadas na Conta da Região.
Verificou-se a coincidência de valores em Outros SFA (51).
No setor da saúde, e com base no critério utilizado e disponibilizado pela Saudaçor, S. A., na conversão do sistema contabilístico POCMS para a contabilidade orçamental, uma vez que a Conta da Região omite essa informação, verificou-se que os valores constantes na Conta coincidem com os evidenciados nos documentos de prestação de contas dos organismos do setor.
No caso das entidades públicas reclassificadas, a informação prestada nos relatórios e contas são insuficientes para aferir a consistência dos valores evidenciados na Conta. Falta conhecer o critério de conversão dos sistemas contabilísticos, utilizados pelas empresas, em contabilidade orçamental.
Estrutura da receita
Com a ressalva mencionada anteriormente, sintetiza-se a receita dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas.
QUADRO 17
Receita dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas
Fonte: Conta de 2013 - Volume II, mapa resumo das receitas e despesas de 2013 executadas pelos organismos autónomos referenciados.
Nota: Não inclui saldos de anos findos.
A receita global dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, constituída em 80,8 % por transferências, totalizou 334,1 milhões de euros. Cerca de 35 % deste valor (117,3 milhões de euros) foi arrecadado pelas entidades públicas reclassificadas, 31 % (102,6 milhões de euros) foi arrecadado pelos organismos do setor da saúde, 29 % (96,8 milhões) por "outros fundos" e os restantes 5 % (17,3 milhões) pelos fundos escolares.
A Conta da Região não contempla os orçamentos revistos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, inviabilizando a análise à execução orçamental.
8 - Despesa
8.1 - Despesa global do setor público administrativo regional
Os pagamentos consolidados efetuados pelos subsetores da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, totalizaram 1 235,1 milhões de euros.
A sua apresentação por agrupamentos económicos permite perspetivar a aplicação dos recursos financeiros afetos ao setor público administrativo regional, em geral, e a cada um dos subsetores, em particular.
QUADRO 18
Despesa do setor público administrativo regional
Fonte: Conta - Volume II, último quadro, e Volume I, p. 46.
A despesa do setor público administrativo regional é composta, maioritariamente, por transferências, subsídios e ativos financeiros, e por despesas com o pessoal, evidenciando-se, ainda, a prevalência das aquisições de bens e serviços correntes face às aquisições de bens de capital.
O peso de cada um dos agrupamentos económicos no total da despesa encontra-se evidenciado no gráfico seguinte.
GRÁFICO III
Peso relativo dos agrupamentos económicos que integram a despesa do setor público administrativo regional
Fonte: Conta - Volume II, último quadro, e Volume I, p. 46.
Face a 2012, a despesa do setor público administrativo regional registou um aumento, em termos reais, de 9 % (102,3 milhões de euros), e uma variação positiva na despesa efetiva e primária.
Em relação ao PIB, a despesa pública passou de um rácio de 31,7 %, em 2012, para 34,6 % em 2013, aumento também observado ao nível da despesa efetiva (27,8 % em 2012 e 31,7 % em 2013) e da despesa primária (27 % em 2012 e 30,2 % em 2013).
QUADRO 19
Variação da despesa do setor público administrativo regional - 2012/2013
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volume I, pp. 42 e 46, respetivamente, e SREA (Destaque de 13-01-2014).
A despesa efetiva do setor público administrativo regional ascendeu a 1 131,6 milhões de euros, 14 % acima do observado no ano transato, aumento explicado, essencialmente, pelo comportamento das despesas com o pessoal, transferências, aquisição de bens de capital e juros e outros encargos.
A despesa primária foi de, aproximadamente, 1 078,6 milhões de euros, mais 12 % face a 2012, atingindo, ao nível corrente, os 843,4 milhões de euros, o que reflete um aumento da ordem dos 8 %.
Por subsetores institucionais, verifica-se que o aumento registado na despesa efetiva e na despesa primária decorreu da atividade da Administração Regional direta e das entidades públicas reclassificadas, dado que a despesa dos serviços e fundos autónomos decresceu, em termos reais, 4 %, comportamento que abrangeu todos os agrupamentos económicos, com exceção das despesas com o pessoal.
Gráfico IV
Variação relativa da despesa por subsetores institucionais
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volume I, pp. 42 e 46, respetivamente, e SREA (Destaque de 13-01-2014).
8.2 - Despesa dos subsetores do setor público administrativo regional
8.2.1 - Despesa da Administração Regional direta
Em 2013, os pagamentos realizados pela Administração Regional direta ascenderam a 1 127,8 milhões de euros, o que corresponde a um índice de concretização de 94 %.
As alterações orçamentais conduziram a um aumento da despesa orçamentada em 45,7 milhões de euros, verba repartida por todos os departamentos governamentais, incidindo, essencialmente, nos agrupamentos económicos despesas com o pessoal e transferências correntes (52).
Como medida de contenção da despesa pública, salienta-se o disposto no artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, ficando cativos 6 % do total das verbas orçamentadas em aquisição de bens e serviços correntes, o que corresponde a cerca de 2,9 milhões de euros, não havendo indicação de montantes descativados ao longo do ano.
Da dotação orçamental revista, no valor de 1 204,5 milhões de euros, ficaram por utilizar 76,7 milhões de euros.
Por via da estrutura orçamental vigente, cerca de 67 % (755,2 milhões de euros) dos pagamentos realizados destinaram-se a assegurar o funcionamento da Administração Regional direta, enquanto os restantes 33 % (372,6 milhões de euros) à execução da componente Plano dos investimentos públicos, realizada através do Capítulo 50 - Despesas do Plano.
QUADRO 20
Execução orçamental da despesa da Administração Regional direta por classificação económica
Fonte: Conta - Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa.
Comparativamente a 2012, os pagamentos realizados pela Administração Regional direta registaram um aumento, em termos reais, de 80 milhões de euros (8 %), alterando, assim, a tendência que vinham evidenciando nos últimos três anos.
Em funcionamento, foram despendidos mais 38,7 milhões de euros (5 %), tendência já observada no ano anterior, enquanto as verbas associadas à execução do Capítulo 50 - Despesas do Plano, que decresceram entre 2010 e 2012, apresentaram, em 2013, um aumento de cerca de 41,3 milhões de euros (12 %).
GRÁFICO V
Despesa da Administração Regional direta de 2010 a 2013
Fonte: Contas de 2010 a 2013 - Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa, e SREA (índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
Por classificação económica, a evidência vai para os agrupamentos associados à redistribuição de verbas, designadamente transferências correntes e de capital, subsídios e ativos financeiros, assim como para as despesas com o pessoal,
Esta estrutura tem-se mantido nos últimos anos.
GRÁFICO VI
Despesa da Administração Regional direta por agrupamentos económicos de 2010 a 2013
Fonte: Contas de 2010 a 2013 - Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa, e SREA (índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
Em 2013, assinala-se um aumento, em termos reais, nas verbas redistribuídas de cerca de 83 milhões de euros (mais 16 %), por via do crescimento das transferências correntes, das transferências de capital e dos subsídios, contrariando a tendência manifestada nos últimos três anos.
QUADRO 21
Transferências, subsídios e ativos financeiros da Administração Regional direta de 2010 a 2013
Fonte: Contas de 2010 a 2013 - Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa, e SREA (índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
Refira-se que, cerca de dois terços das verbas redistribuídas, permanecem constituídas por transferências correntes, designadamente as destinadas ao funcionamento de entidades inseridas na área da saúde.
Em despesas com o pessoal foram despendidos mais 37,7 milhões de euros (14 %), o que se deveu, essencialmente, ao pagamento do subsídio de férias e de Natal (mais 29,2 milhões de euros) e ao aumento das contribuições para a segurança social (mais 14,9 milhões de euros).
Neste agrupamento da despesa, na rubrica de classificação económica 01.02.14 - Outros abonos em numerário ou espécie, foram registados pagamentos referentes a remunerações compensatórias, no valor global de 2,3 milhões de euros.
QUADRO 22
Remuneração compensatória paga por departamento e estrutura orçamental
Fonte: Conta - Volume II, Mapas de desenvolvimento da despesa.
Esta retribuição começou a ser paga em 2011, nos termos definidos no artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro (53), e no artigo 20.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2011/A, de 26 de janeiro (54), normas que visavam estabelecer providências relativamente à redução remuneratória temporária incluída na Lei do Orçamento do Estado para 2011 (artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro)
Relativamente ao ano de 2013, referiu-se, no anteprojeto, que não existia norma legal que previsse a atribuição de tal remuneração compensatória.
Acrescentou-se que esta situação, igualmente ocorrida em 2012, apresenta um agravamento, tendo o valor pago aumentado 345 mil euros. Nos dois anos, a remuneração compensatória envolveu o encargo de 4,2 milhões de euros, pago sem base legal. Como a situação é idêntica à verificada em 2012, remeteu-se para o que, sobre o assunto, consta do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2012 (55).
Em contraditório foi alegado o seguinte:
Quanto à atribuição da Remuneração Compensatória nos anos de 2012 e 2013, o venerando Tribunal de Contas retoma os argumentos expendidos aquando do Relatório e Parecer sobre a conta da Região Autónoma dos Açores - Parecer n.º 1/2013 - Conta da Região Autónoma dos Açores - ano económico de 2012, aprovado em 20-11-2013, Capítulo III - Despesa, ponto II.3.3.1 - Despesas com Pessoal, páginas 57 a 60 - no sentido da não existência de "...norma legal que preveja a atribuição de tal remuneração compensatória" remetendo, sobre este assunto, para o constante naquele relatório.
Sobre esta matéria o Governo Regional pronunciou-se pela legalidade das medidas em causa com suporte na interpretação aduzida sobre os normativos acolhedores da Remuneração Compensatória remetendo-se, igualmente, para o que, sobre o assunto, consta da resposta e esclarecimentos prestados às conclusões sobre a Conta da Região de 2012, - Parecer sobre a conta da Região Autónoma dos Açores de 2012 - III - Despesa, páginas 1, 2 e 3.
Louvando-se nas razões expendidas na pronúncia, no ponto anterior referidas, o legislador regional, com legitimidade para interpretar autenticamente as normas em apreço - A Assembleia Legislativa Regional -, através do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2014, - Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/A, de 29 de janeiro, - veio, no artigo 7.º n.º 4 daquele diploma, dar nova redação, entre outros, ao artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, aditando-lhe um novo n.º 4, onde hoje se lê:
"O disposto no n.º 1, bem como as disposições regulamentares associadas, mantêm-se em vigor até à data do início da produção de efeitos do diploma que aprova o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2014." (sublinhado nosso).
A mesma lei, através do n.º 5 do mesmo preceito orçamental, veio conferir ao aditado n.º 4 do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, natureza interpretativa:
"5 - O disposto no n.º 6 do artigo 20.º do Decreto Legislativo Regional n.º 7/2008/A, de 24 de março, e no n.º 4 do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, têm natureza interpretativa." (sublinhado nosso).
Por força do preceito legal, ora em apreço, estamos assim perante uma interpretação autêntica feita pela própria Lei a qual vem assumir as orientações assumidas pelo Governo Regional no sentido de que, aos trabalhadores da Administração Regional, deveria continuar a ser abonada a remuneração compensatória nos anos de 2012 e 2013.
Assim, integrando-se a lei interpretativa, n.º 4 do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/A, de 29 de janeiro, na lei interpretada, por força do artigo 13.º do Código Civil, produz os seus efeitos desde a data da entrada em vigor desta lei, in casu, desde a data da entrada em vigor do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de setembro.
Nestes termos resultando, inequivocamente, que a Assembleia Legislativa Regional tem legitimidade Constitucional e Estatutária para interpretar autenticamente a norma em apreço na medida em que tem a competência Constitucional e Estatutária para a emitir, temos assim que, por força dos n.os 4 e 5 do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/A, de 29 de janeiro, que conferiu natureza interpretativa à nova redação por ele consagrada do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, a lei interpretativa vincula a interpretação (excludente de outras possíveis e já realizadas) de que em 2012 e 2013 os trabalhadores da Administração Regional têm direito ao recebimento da Remuneração Compensatória.
Como se referiu, no exercício de 2012 verificou-se uma situação idêntica, tendo o Tribunal de Contas, no Relatório e Parecer sobre a Conta desse ano, manifestado a opinião de que a norma do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, visava estabelecer providências relativamente à redução remuneratória prevista na Lei do Orçamento do Estado para 2011 (artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro), não se aplicando nos anos seguintes.
Posteriormente, como se refere na resposta dada em contraditório, o Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2014 aditou um n.º 4 ao artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, ao qual atribuiu natureza interpretativa, estabelecendo que «[o] disposto no n.º 1, bem como as disposições regulamentares associadas, mantêm-se em vigor até à data do início da produção de efeitos do diploma que aprova o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2014» (56).
Acontece que o Tribunal de Contas, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012, expressou também a opinião, que mantém, de que, ainda que o regime da remuneração compensatória tivesse vigência superior à anual, teria sido derrogado pelo n.º 16 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, o qual determina que a prorrogação da medida de redução remuneratória prevalece sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais.
É certo que o legislador regional atribuiu natureza interpretativa à norma acrescentada em 2014. Como se alude na resposta dada em contraditório, a norma integra-se «na lei interpretada, por força do artigo 13.º do Código Civil, produz os seus efeitos desde a data da entrada em vigor desta lei, in casu, desde a data da entrada em vigor do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de setembro». A natureza interpretativa da referida norma seria discutível face ao seu enunciado. Mas, se assim for, confirma-se a derrogação operada pelo n.º 16 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro.
Portanto, reitera-se a conclusão de que, no ano de 2013, tal como em 2012, a despesa realizada a título de remuneração compensatória não tinha base legal.
Nas aquisições de bens de capital, com um incremento de cerca de 21,1 milhões de euros (37 %), destacam-se os pagamentos realizados em construções diversas (mais 11,4 milhões de euros), outras construções e infraestruturas (mais 5,5 milhões de euros) e software informático (mais 1,4 milhões de euros).
Relativamente às verbas redistribuídas, remete-se para os Capítulos IV - Fluxos financeiros no âmbito do setor público e VI - Subvenções públicas a análise mais particularizada sobre as entidades beneficiárias e finalidade dos pagamentos realizados, em cada um dos agrupamentos económicos.
Quanto aos restantes agrupamentos económicos, e na perspetiva da aplicação das verbas em funcionamento e em investimentos, verifica-se que cerca de 65 % dos pagamentos com a aquisição de bens e serviços correntes foram realizados pelo Capítulo 50 - Despesas do Plano, sem que seja clara a metodologia subjacente para a imputação de algumas destas despesas à realização de investimentos.
Não obstante a possibilidade existente de certas despesas escrituradas em rubricas de classificação económica daquele agrupamento corrente serem compatíveis com a realização de investimentos, a caracterização e delimitação do conteúdo destas rubricas remetem, de forma geral, para uma utilização associada ao funcionamento dos serviços da Administração Regional direta.
Em 2013, verificou-se uma contenção generalizada daquelas despesas, que atingiu, em termos reais, os 16,3 milhões de euros.
Este decréscimo foi alcançado por via da redução nos pagamentos realizados pelo orçamento de funcionamento, em 22,7 milhões de euros, já que os efetuados através do Capítulo 50 - Despesas do Plano aumentaram 6,4 milhões de euros.
Em termos funcionais, os recursos financeiros foram utilizados, essencialmente, nos setores social (60 %) e económico (21 %), com ênfase para as áreas da saúde e educação (50 %), bem como da agricultura e pescas, e transportes e comunicações (16 %).
GRÁFICO VII
Despesa da Administração Regional direta por áreas funcionais
Fonte: Conta - Volume I, Anexo IX.
Na composição dos gastos, destacam-se os associados ao funcionamento da saúde, educação e serviços gerais, evidenciando-se, ainda, as operações da dívida pública, que integram os juros e as amortizações ou reestruturações de dívida pública.
QUADRO 23
Despesa da Administração Regional direta por composição funcional
Fonte: Conta - Volume I, Anexo IX.
Sem registar alterações estruturais significativas, assinala-se o aumento nos pagamentos dirigidos às funções sociais (mais 19 %), e económicas (mais 11 %), a par da diminuição das outras funções (menos 33 %), em consequência das operações de reestruturação da dívida pública.
GRÁFICO VIII
Despesa da Administração Regional direta por funções de 2010 a 2013
Fonte: Contas de 2010 a 2013 - Volume I, Anexo IX, e SREA (índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
8.2.2 - Despesa dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas
A despesa do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, totalizou 326,6 milhões de euros, sendo 214 milhões de euros realizadas pelos serviços e fundos autónomos e 112,6 milhões de euros pelas entidades públicas reclassificadas.
A Conta omite a referência ao orçamento revisto dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, pelo que não é conhecida a taxa de execução orçamental destas entidades.
Do total despendido pelos serviços e fundos autónomos, 97 % destinou-se a despesas correntes, destacando-se a aquisição de bens e serviços correntes, com um montante gasto de 83 milhões de euros (39 %).
No que se refere às entidades públicas reclassificadas, 52 % dos pagamentos tiveram enquadramento em despesas correntes, com evidência para os juros e outros encargos, com um total despendido de 37 milhões de euros (33 %).
Os restantes 48 % dirigiram-se para despesas de capital, designadamente aquisição de bens de capital, e passivos financeiros, com um total de pagamentos de cerca de 20 milhões de euros (18 %) e 19,3 milhões de euros (17 %), respetivamente.
GRÁFICO IX
Despesa dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas
Fonte: Conta - Volume II, mapas resumo das receitas e despesas executadas pelos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas.
Comparativamente a 2012, os pagamentos realizados por este subsetor registaram um aumento, em termos reais, da ordem dos 55 milhões de euros (20 %), em virtude do crescimento das despesas das entidades públicas reclassificadas, que incidiu sobre todos os agrupamentos económicos, com exceção da aquisição de bens e serviços correntes.
Nos serviços e fundos autónomos, a despesa decresceu, em termos reais, cerca de 8 milhões de euros (menos 4 %), refletindo-se sobre todos os agrupamentos económicos, com exceção das despesas com o pessoal.
QUADRO 24
Despesas dos serviços e fundos autónomos de 2012 e 2013,
Fonte: Conta - Volume II, mapas de execução orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos, e SREA (índice de preços no consumidor Destaque de 13-01-2014).
A despesa do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, foi canalizada, fundamentalmente, para os setores social (56 %) e económico (24 %) (57), com destaque para as áreas da saúde (47 %), da agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca (11 %) e transportes e comunicações (9 %).
GRÁFICO X
Despesa dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas por áreas funcionais
Fonte: Conta, Volume I, p.19.
Face a 2012, a estrutura funcional dos gastos deste subsetor manteve-se, tendo o aumento ocorrido recaído nas áreas da saúde, habitação e serviços coletivos, transportes e comunicações, e serviços gerais da administração pública.
QUADRO 25
Despesa dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas de 2012 e 2013, por composição funcional
Fonte: Contas de 2012 e 2013 - Volume I, p. 19. e SREA (índice de preços no consumidor Destaque de 13-01-2014).
9 - Quadro global de financiamento da Administração Regional direta
Na perspetiva do financiamento das operações realizadas pela Administração Regional direta, foram estruturadas as receitas e as despesas de acordo com a sua origem e aplicação, com evidência para a sua contabilização nos agregados corrente e capital.
QUADRO 26
Origem e aplicação de fundos da Administração Regional direta
Fonte: Conta de 2013 - Volume I, p. 32, Volume II, mapas desenvolvidos da receita e da despesa, e orçamento do Estado para 2013
Face ao exposto, o quadro global de financiamento da Administração Regional direta foi o seguinte:
- As despesas de funcionamento da Administração Regional direta foram financiadas pelas suas receitas próprias (86 %), e o remanescente por transferências do Orçamento do Estado, contabilizadas em correntes (14 %), as quais também financiaram os juros e outros encargos decorrentes de operações de dívida pública direta (7 %).
QUADRO 27
Fontes de financiamento das despesas de funcionamento e juros e outros encargos
Fonte: Conta - Volume I, p. 32, Volume II, mapas desenvolvidos da receita e da despesa, e Orçamento do Estado para 2013.
No quadro global de financiamento da Administração Regional direta, a percentagem de utilização destas verbas para o financiamento das despesas de funcionamento foi de 42 %, contra os 51 % previstos, e para o financiamento dos juros e outros encargos de 7 %.
- O investimento público, realizado através do Capítulo 50 - Despesas do Plano, foi financiado por fundos nacionais (58 %), por fundos comunitários (34 %) e pelo recurso ao crédito bancário (8 %), conforme se expõe:
QUADRO 28
Fontes de investimento do Capítulo 50 - Despesas do Plano
Fonte: Conta - Volume I, p. 32, Volume II, mapas desenvolvidos da receita e da despesa, e Orçamento do Estado para 2013
Para o financiamento das despesas de investimento, realizadas através do Capítulo 50 - Despesas do Plano, concorrem as receitas que se destinam à realização de programas e projetos de investimentos constantes do Plano Regional Anual, e as dirigidas à cobertura financeira de projetos de investimentos financiados por fundos comunitários, designadamente:
- As transferências da União Europeia, destinadas ao pagamento das comparticipações comunitárias em projetos de investimento inseridos em programas operacionais;
- O produto dos empréstimos contraídos pela Administração Regional direta, cuja finalidade é o financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários, nos termos do estabelecido no artigo 142.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013;
- As transferências do Estado, efetuadas nos termos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, designadamente as decorrentes do artigo 43.º - Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas;
- As transferências efetuadas pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), I. P., a título de comparticipação no processo de reconstrução do parque habitacional das ilhas do Faial e Pico.
Contabilização das transferências do Orçamento do Estado
Nos anos mais recentes e até 2012, as transferências do Orçamento do Estado eram classificadas de acordo com o seguinte critério, com ligeiras diferenças em 2010 e 2012:
- Coesão e realojamento em receita de capital;
- Solidariedade, repartida em igual proporção por corrente e capital.
Associada a esta questão, está a utilização dada às referidas verbas. Enquanto a parcela contabilizada no agregado capital é aplicada integralmente no financiamento de investimentos públicos, a contabilizada no agregado corrente constitui fonte de financiamento de despesas de funcionamento, incluindo os juros e outros encargos decorrentes de operações de dívida pública direta, e de investimentos públicos, em magnitudes anualmente diversas.
No período de 2008 a 2015, a contabilização e a utilização das transferências do Orçamento do Estado, ao abrigo do princípio da solidariedade, foi a seguinte:
QUADRO 29
Contabilização e aplicação das verbas recebidas ao abrigo do princípio da solidariedade
Fonte: Contas de 2008 a 2013 - Volumes II, mapas desenvolvidos da receita e da despesa, Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2014, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/A, de 29 de janeiro, Orçamento do Estado para 2014, aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, alterada pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março, e pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, proposta de Orçamento do Estado para 2015, apresentada na Assembleia da República a 11 de outubro de 2014, e proposta de Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2015, apresentada na Assembleia Legislativa a 31 de outubro de 2014.
A partir de 2013, verificou-se uma profunda alteração no critério de classificação económica dessas transferências, ao abrigo do princípio da solidariedade, passando a ser contabilizadas, maioritariamente, como receita corrente. Em 2014 e na proposta de Orçamento para 2015, a tendência acentuou-se, tendo essas transferências sido integralmente classificadas no agregado corrente.
No entanto, no Orçamento e na Conta Geral do Estado (58), tais transferências são escrituradas na rubrica de classificação económica 08.04.01 - Transferências de capital - Administração regional - Região Autónoma dos Açores, não figurando no agregado corrente qualquer verba transferida para as Regiões Autónomas.
Por outro lado, o n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores determina a aplicação dessas verbas na realização de investimentos constantes do plano de desenvolvimento económico e social regional (59).
Por poder vir a ter implicações futuras, cabe referir que não será possível verificar, quando entrarem em vigor, quer o cumprimento da regra do equilíbrio corrente, quer os limites à divida regional, fixados na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (60), sem uma adequada classificação das receitas provenientes do Orçamento do Estado.
10 - Operações extraorçamentais
O agrupamento das operações extra orçamentais foi dotado com 238 milhões de euros, valor excedido na execução tanto na receita (253,2 milhões de euros - 106,4 %) como na despesa (250,5 milhões de euros - 105,2 %).
O agregado Outras operações de tesouraria representa cerca de 83 % das operações extra orçamentais.
O quadro seguinte evidencia os saldos e as execuções de receita e de despesa das principais componentes das operações extra orçamentais.
QUADRO 30
Operações extra orçamentais - execução
Fonte: Conta de 2013 - Volume I (parte final) e Volume II, mapas da receita e despesa (desenvolvida).
Os saldos iniciais, no valor global de 2 041 456,28 euros, coincidem com os existentes no final de 2012. Transitam 4 753 549,95 euros para a gerência de 2014, sendo 57 % desse valor (2 729 834,68 euros) referente a FEDER, e 33 % (1 583 569,28 euros) a Depósitos de garantia e cauções diversas.
QUADRO 31
Operações extra orçamentais - movimentos
Fonte: Conta de 2013 - Volume I, parte final.
FEDER - Fundo europeu de desenvolvimento regional;
LFL - Lei das finanças locais;
PRIME - SIME - Subsistema de prémios - Sistema de incentivos à modernização empresarial;
RIAC - Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, I. P.;
IAMA - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas;
ERSARA - Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores.
Os registos da Conta evidenciam que a generalidade das verbas foram entregues aos correspondentes destinatários (61), muito embora transitem 17 saldos que permanecem inalterados há mais de uma gerência. Encontram-se nesta situação saldos no valor global de 272 040,20 euros, dos quais o mais antigo remonta ao ano de 2002.
No termos do n.º 1 do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de julho, as operações extra orçamentais devem ser regularizadas no ano económico em que tiveram lugar (62). A permanência de saldos por mais de uma gerência deve ser justificada.
QUADRO 32
Saldos transitados
Fonte: Conta de 2013 - Volume I, parte final.
ICEP - Procom - Instituto do Comércio Externo de Portugal - Programa de apoio à modernização do comércio;
PRIME - SIME - Subsistema de prémios - Sistema de incentivos à modernização empresarial;
PRIME - URBECOM - Subsistema de prémios - Sistema de incentivos a projetos de urbanismo comercial
11 - Tesouraria
11.1 - Entidades com funções de tesouraria da Administração Regional direta
Compete às tesourarias da Região o controlo da movimentação e da utilização dos fundos da Região, no seu território, no país e no estrangeiro, bem como a respetiva contabilização incumbem-lhes, especialmente e em função da respetiva área territorial de competência:
- As tarefas respeitantes ao serviço de arrecadação e cobrança das receitas da Região liquidadas pelos diversos departamentos do Governo Regional;
- A arrecadação e cobrança de outras receitas da Região ou de quaisquer outras pessoas coletivas de direito público que lhe seja atribuído por diploma legislativo ou regulamentar regional;
- O serviço de pagamento das despesas da Região;
- As ações e procedimentos necessários ao serviço de pagamento de juros, vendas e outras despesas, bem como quaisquer encargos decorrentes de contratos celebrados pelos entes representativos da Região (63).
No entanto, a receita evidenciada na Conta é movimentada, quase em exclusivo, diretamente para contas bancárias da Direção Regional do Orçamento e Tesouro. De facto, dos 1 381 111 310,31 euros arrecadados (inclui saldo do ano anterior e operações extraorçamentais), somente 56 563 287,21 euros (4,1 % do total) foram cobrados diretamente nas tesourarias da Região.
Tal é confirmado na Conta, onde se refere que «[a] maioria da receita deu entrada por via de transferências bancárias, (95,9 %), enquanto a receita diretamente arrecadada pelas tesourarias da Região e através dos movimentos escriturais representou apenas 4,1 %» (64).
QUADRO 33
Recebimentos
Fonte: Conta de 2013 - Volume I, página 25, e contas de gerência das Tesourarias da Região Autónoma dos Açores, relativas a 2013.
As entidades com funções de tesouraria da Administração Regional direta deveriam estar organizadas de forma a cumprir a obrigação de prestação de contas relativamente à totalidade da receita arrecadada pela Região Autónoma dos Açores, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
11.2 - Pagamentos
Os pagamentos efetuados pelas tesourarias regionais são superiores à despesa escriturada na Conta em 1 177,62 euros.
QUADRO 34
Pagamentos
Fonte: Conta de 2013 - Volume I, página 74, e contas de gerência das Tesourarias da Região Autónoma dos Açores, relativas a 2013.
De acordo com a Conta, o diferencial resulta de um pagamento efetuado e não escriturado, que ainda não tinha sido identificado na data de entrega da Conta (65).
11.3 - Saldos
Tendo em conta o saldo de anos findos, 2 734 466,14 euros, os recebimentos, 1 380 418 300,45 euros, e os pagamentos, 1 378 360 867,00 (66), apura-se um saldo para a gerência seguinte de 4 791 899,59 euros. Este saldo agrega os saldos da Conta, 38 349,64 euros, e de operações extra orçamentais, 4 753 549,95 euros.
A página 76 do volume 1 da Conta evidencia os saldos em cofre nas tesourarias, assim como os saldos em contas bancárias da Direção Regional do Orçamento e Tesouro e das tesourarias, perfazendo o total de 1 396 408,74 euros. O quadro seguinte reproduz a síntese do mapa espelhado na Conta.
QUADRO 35
Saldos em cofre e em contas bancários
Fonte: Conta de 2013 - Volume I, página 76, e contas de gerência das Tesourarias da Região Autónoma dos Açores, relativas a 2013.
Aquele valor diverge do saldo de 4 791 899,59 euros referido anteriormente. A Conta não disponibiliza informação que possibilite a conciliação entre os dois saldos.
- Operações orçamentais realizadas pelo setor público administrativo regional, que correspondem à consolidação das operações efetuadas pela Administração Regional direta e do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas: (ponto 5.):
- Receitas contabilizadas: 1 242,7 milhões de euros, representando um aumento real, face a 2012, de 106,2 milhões de euros;
- Pagamentos contabilizados: 1 235,1 milhões de euros, representando um aumento real, face a 2012, de 102,3 milhões de euros;
- Saldos apurados em contabilidade pública: saldo global ou efetivo, - 31 milhões de euros, e saldo primário, 22 milhões de euros;
- Défice orçamental em percentagem do PIB: em contabilidade pública, - 0,9 %, e, em contabilidade nacional, segundo o SEC 95 e o SEC 2010, - 0,2 %;
- Operações orçamentais realizadas pela Administração Regional direta:
- Receitas contabilizadas: 1 127,9 milhões de euros, verba constituída em 48,7 % por receita fiscal e em 39,5 % por transferências, refletindo um aumento real, face a 2012, de 98,4 milhões de euros, em decorrência, essencialmente, do aumento das receitas fiscais (mais 122,6 milhões de euros), das transferências (mais 2,7 milhões de euros) e das outras receitas (mais 3,2 milhões de euros);
- Pagamentos contabilizados: 1 127,8 milhões de euros, mais 80 milhões de euros do que no ano transato, em decorrência do aumento das despesas com o pessoal (mais 37,7 milhões de euros, sendo 29,2 milhões de euros de subsídios de férias e de natal e 14,9 milhões de euros de contribuições para a segurança social), transferências e subsídios (mais 83 milhões de euros), e aquisição de bens de capital (mais 21,1 milhões de euros);
- Pagamentos de remunerações compensatórias: 2 267 839,21 euros, sem enquadramento legal, à semelhança do ocorrido em 2012. O valor pago nos dois anos ascendeu a 4 190 569,65 euros;
- Gastos com o funcionamento da administração regional direta: 755,2 milhões de euros (67 %), mais 38,7 milhões de euros do que em 2012, financiados em 86 % por receitas próprias, e o remanescente por transferências do Estado;
- Gastos com a execução do Capítulo 50 - Despesas do Plano: 372,6 milhões de euros (33 %), mais 41,3 milhões de euros do que em 2012, cobertos por fundos nacionais (58 %), por fundos comunitários (34 %), e pelo recurso ao crédito bancário (8 %).
- Operações orçamentais realizadas pelo subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas:
- Receitas contabilizadas: impossibilidade em quantificar a receita total, em virtude da não descriminação do saldo de anos findos e do saldo para o ano seguinte, de operações orçamentais e extra orçamentais, dos serviços e fundos autónomos;
- Pagamentos contabilizados: 326,6 milhões de euros, registando um aumento de 55 milhões de euros comparativamente ao ano transato.
- Operações extra orçamentais (pontos 4. e 6.):
- Administração Regional direta: o saldo para o ano seguinte foi de 4,8 milhões de euros, do qual 272 mil euros permanecem nesta situação há mais de uma gerência (ponto 6.);
- Serviços e fundos autónomos: o saldo de anos findos e o saldo para o ano seguinte não se encontra discriminado por operações orçamentais e extra orçamentais;
- Entidades públicas reclassificadas: as operações realizadas são incongruentes, por apresentarem uma receita nula e um valor de despesa de 173 mil euros.
- Tesouraria: (ponto 11.)
- Receitas arrecadas e cobradas pela administração regional direta: 96 % das receitas contabilizadas na Conta são depositadas em contas bancárias da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, e o remanescente (4 %), arrecadadas e cobradas pelas Tesourarias Regionais;
- As entidades com funções de tesouraria deveriam estar organizadas de forma a cumprir a obrigação de prestação de contas relativamente à totalidade da receita arrecadada pela Região Autónoma dos Açores;
- Saldo da administração regional direta: os saldos para o ano seguinte de operações orçamentais (38 349 euros) e de operações extra orçamentais (4 753 550 euros), não estão em consonância com os valores indicados na Conta como existentes em cofre nas Tesourarias Regionais (5350 euros), nas contas bancárias das Tesourarias (25 150 euros) e nas contas bancárias da Direção Regional do Orçamento e Tesouro (1 365 909 euros).
CAPÍTULO III
Plano de investimentos
Os documentos que integram os instrumentos de planeamento do investimento público e o processo orçamental são omissos relativamente a um conjunto de informações, imprescindíveis à apreciação integral do Plano de Investimentos numa perspetiva plurianual, com especial ênfase à parcela anual
Na perspetiva plurianual dos investimentos, são omitidos os cronogramas físicos das ações e o grau de execução material das mesmas, bem como as responsabilidades contratuais assumidas por ação e os pagamentos realizados no ano.
Não foram acatadas as recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas sobre esta matéria.
Face às referidas omissões, não podem ser analisados os investimentos executados através de Outros Fundos, materializados por entidades públicas, a componente comunitária envolvida na execução dos programas, projetos e ações de investimento, a aplicação do produto dos empréstimos contraídos na concretização das ações (67), bem como a desagregação espacial do investimento especificada por Plano e Outros Fundos.
12 - Objetivos de desenvolvimento e projeções financeiras de médio prazo
Em 2013, foi dado início a um novo ciclo de planeamento e programação do investimento público regional, com a aprovação das Orientações de Médio Prazo 2013-2016.
Como grandes linhas de orientação estratégicas, destacam-se a necessidade de aumentar os níveis de competitividade da economia, de fomentar o emprego no contexto empresarial, de estimular a qualificação e a formação de capital humano, bem como a promoção da coesão social (68).
Desta forma, estabeleceram-se quatro grandes objetivos estratégicos, que constituem as linhas de referência às políticas setoriais, concretizáveis através de catorze programas:
QUADRO 36
Objetivos estratégicos, setores e programas
Fonte: Orientações de Médio Prazo 2013-2016.
Relativamente às metas e às estimativas de resultados esperados, as orientações a médio prazo permanecem omissas, não obstante a pertinência daquela informação para a concretização de adequadas e rigorosas avaliações sobre a eficácia da aplicação dos dinheiros públicos para alcançar os objetivos estratégicos estabelecidos, promovendo um bom processo de planeamento e de programação regional (69).
Ao nível financeiro, foi projetado um investimento global da ordem dos 2 937 milhões de euros, correspondendo a uma média anual de cerca de 734 milhões de euros, constituído pelas componentes:
- Plano, a executar pela Administração Regional direta, através do Capítulo 50 - Despesas do Plano do Orçamento regional: 1 925,9 milhões de euros (66 %), equivalendo a uma média anual de 481 milhões de euros;
- Outros Fundos, a executar por entidades públicas: 1 011,1 milhões de euros (34 %), correspondendo a uma média anual de 253 milhões de euros.
QUADRO 37
Projeção global do investimento público
Fonte: Orientações de Médio Prazo 2013-2016.
Cerca de metade das verbas projetadas para o quadriénio dirigem-se à concretização do objetivo Aumentar a competitividade e a empregabilidade da economia regional, onde foi perspetivada uma intervenção mais significativa dos Outros Fundos.
Ao nível programático, foi dada prioridade financeira a quatro programas - agricultura, florestas e desenvolvimento rural; competitividade, emprego e gestão pública; educação, ciência e cultura; e transportes, energia e infraestruturas tecnológicas - para os quais foram canalizadas cerca de 71 % das verbas projetadas.
GRÁFICO XI
Prioridades financeiras por principais programas
Fonte: Orientações de Médio Prazo 2013-2016.
Na realização dos referidos programas, as intervenções previstas das componentes Plano e Outros Fundos são díspares, evidenciando-se a concentração da componente Outros Fundos nas áreas da agricultura, florestas e desenvolvimento rural, do emprego e qualificação profissional, dos transportes terrestres e marítimos, passando, ainda, pelas infraestruturas e equipamentos portuários e aeroportuários.
O grau de concretização do investimento projetado dependerá do volume de receitas arrecadadas pela Região, bem como da capacidade financeira apresentada pelas entidades públicas.
Neste sentido, as projeções efetuadas para as fontes de financiamento do investimento público, a realizar no período de 2013-2016, foram as seguintes:
QUADRO 38
Projeção das fontes de financiamento do investimento público
Fonte: Orientações de Médio Prazo 2013-2016.
Nota: * Tendo por base o equilíbrio orçamental global foram consideradas fontes de financiamento do investimento público cerca 88 % das transferências do orçamento do Estado projetadas para o quadriénio.
Ao nível do Plano, foram evidenciadas como principais fontes de financiamento as transferências provenientes dos orçamentos da União Europeia e do Estado.
As projeções efetuadas para as receitas e para as despesas públicas conduziram a necessidades de financiamento nos três primeiros anos do quadriénio, as quais foram consideradas como fontes de financiamento do Plano.
Acresce ainda referir que, por via das previsões efetuadas, nos anos de 2015 e 2016, são esperados volumes de receitas próprias suficientes para cobrir as despesas de funcionamento dos departamentos governamentais.
Comparativamente às últimas projeções de investimento público, contidas nas Orientações de Médio Prazo 2009-2012, para quadriénio de 2013-2016, foi previsto investir menos 341,1 milhões de euros, decréscimo que incide sobre as componentes Plano (menos 177,8 milhões de euros) e Outros Fundos (menos 163,3 milhões de euros).
13 - Estrutura programática e previsão financeira anual
O Plano Regional para 2013 apresenta uma estrutura programática do investimento público constituída por 14 programas, 86 projetos e 404 ações, 28 das quais a executar conjuntamente pelas componentes Plano e Outros Fundos, 374 unicamente pelo Plano, e duas ações somente pelos Outros Fundos, tendo-lhes sido reservada, ainda, a execução integral de um projeto.
Com uma dotação da ordem dos 653,3 milhões de euros, o investimento previsto seria promovido:
- Pelo Plano, através do Capítulo 50 do Orçamento regional: 437 milhões de euros (67 %), sendo:
- A executar pela Administração Regional direta: 143,2 milhões de euros (33 %);
- A entregar a entidades públicas e privadas, a título de Transferências, Subsídios e Ativos Financeiros: 293,8 milhões de euros (67 %);
- Por Outros Fundos, provenientes de entidades públicas: 216,3 milhões de euros (33 %).
Relativamente à quantificação do investimento público para 2013, verifica-se que, não obstante as Orientações a Médio prazo 2013-2016, terem sido aprovadas pela Assembleia Legislativa na mesma data do Plano Regional Anual e do Orçamento para 2013, em 21-03-2013, as previsões apresentadas naquele documento são diferentes, quer para o investimento público, quer para as origens e aplicações de fundos.
Com efeito, o Plano Regional Anual e o Orçamento para 2013 preveem um investimento de mais 1,2 milhões de euros, a realizar pela componente Plano, refletindo um reforço nas áreas da edução, ciência e cultura (601 mil euros), saúde (513,4 mil euros), desporto e juventude (99,7 mil euros), e comunidade e cooperação externa (8 mil euros).
No quadro de financiamento previsional, os documentos acima mencionados apontam para um aumento das receitas próprias, em 600 mil euros, e para uma diminuição das despesas de funcionamento, em valor proporcional, mantendo-se inalteradas as necessidades de financiamento.
QUADRO 39
Dotação inicial do investimento público para 2013
Fonte: Plano Regional Anual para 2013.
Este reforço financeiro não alterou a relevância financeira dos grandes objetivos estratégicos de médio prazo preconizados, nem das prioridades programáticas estabelecidas.
Segundo o mapa X do Orçamento, o investimento público previsto inclui uma componente de despesa regional e outra comunitária, sendo a regional mais significativa no âmbito dos investimentos do Plano (59 %), enquanto nos investimentos dos Outros Fundos a componente comunitária tem maior expressão (95 %).
QUADRO 40
Financiamento regional e comunitário previsto para o investimento público
Fonte: Mapa X do Orçamento Regional para 2013.
Relativamente às responsabilidades contratuais plurianuais assumidas, apenas se dispõe da informação apresentada no mapa XI do Orçamento, que quantifica as relativas ao Plano por departamento governamental. Para 2013, estas ascendem a 868,9 milhões de euros, o que reflete um aumento de cerca de 167,5 milhões de euros face à apresentada para 2012.
QUADRO 41
Aumento das responsabilidades contratuais plurianuais
Fonte: Mapa XI do Orçamento Regional para 2012 e 2013.
Os encargos previstos para 2013, no montante de 181,6 milhões de euros, representam cerca de 42 % da dotação inicial do Plano, não tendo sido efetuada qualquer referência à origem dos fundos, regional e comunitário, para a sua cobertura financeira.
Destes encargos, são evidenciados os decorrentes dos contratos de Concessão Rodoviária em Regime de SCUT (19,1 milhões de euros) e do Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira (10,5 milhões de euros), que absorvem 16 % da dotação prevista para 2013.
O mapa XI do Orçamento apresenta a despesa total contraída e o escalonamento plurianual previsto por departamento governamental, ficando por especificar as responsabilidades contratuais assumidas por ação de investimento.
As previsões financeiras do investimento público nos últimos quatro anos têm sido decrescentes, atingindo, em termos reais, uma variação média anual de cerca de menos 10 %, assinalando-se na componente Plano uma taxa de média anual de menos 8 %, e na componente Outros Fundos de menos 13 %.
GRÁFICO XII
Previsões financeiras do investimento público no período 2010 a 2013
Fonte: Plano Regional para 2010, 2011, 2012 e 2013 e SREA (Índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
14 - Execução orçamental da componente Plano e fontes de financiamento
A parcela do investimento público realizada pela componente Plano integra o Orçamento em capítulo especial - Capítulo 50 - Despesas do Plano - sendo executada pela Administração Regional direta.
As previsões inicialmente efetuadas sofreram alterações, de índole financeira e estrutural, no decurso do ano.
Ao nível financeiro, as alterações orçamentais registadas não tiveram repercussões no montante global do investimento, nem no valor total dos programas e dos departamentos governamentais, recaindo, assim, ao nível dos projetos e ações (70).
As modificações operadas com maior relevância financeira encontram-se espelhadas no quadro seguinte:
QUADRO 42
Alterações orçamentais com maior relevância financeira ao nível dos projetos e ações
Fonte: Plano Regional para 2013 e Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano de 2013.
Em termos estruturais, as alterações incidiram sobre os projetos, com a introdução de um novo, designado Imóveis Serviço Regional de Saúde, que não chegou a ser executado, destacando-se, ainda, o projeto Sistema de transportes terrestres e segurança rodoviária, a executar inicialmente pelos Outros Fundos e que passou a contemplar verbas do Plano.
As maiores modificações programáticas recaíram sobre as ações. Foram introduzidas quatro novas ações, perfazendo um total de 406, das quais foram executadas 367, ficando por concretizar 39 ações.
Em 2013, a execução orçamental da componente Plano conduziu a um total de pagamentos da ordem dos 372,6 milhões de euros, refletindo um grau de concretização financeira de 85 %.
Comparativamente aos valores registados dos últimos três anos, que vinham evidenciando um decréscimo anual nos pagamentos efetuados e nos índices de realização alcançados, anota-se, em 2013, um crescimento real de 12 % nos pagamentos e de 19 % na taxa de execução orçamental, conseguida, também, por via de uma orçamentação mais proporcionada.
GRÁFICO XIII
Execução orçamental da componente Plano do investimento de 2010 a 2013
Fonte: Plano Regional para 2013, Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano de 2013, e SREA (Índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
O desempenho orçamental manteve a relevância financeira atribuída aos objetivos estratégicos de desenvolvimento preconizados e aos programas estabelecidos, conduzindo a uma execução idêntica dos objetivos Aumentar a competitividade e a empregabilidade da economia regional e Promover a qualificação e a inclusão social, ambas representando 36 % do Plano.
QUADRO 43
Execução orçamental do Plano por objetivos estratégicos e programas
Fonte: Conta da Região/Relatório de Execução Financeira Anual.
Ao nível funcional, os pagamentos realizados dirigiram-se, essencialmente, para a concretização dos setores económicos (53 %) e sociais (41 %), designadamente para as áreas dos transportes e comunicações (21 %), agricultura, silvicultura, caça e pesca (19 %), e outras funções económicas, onde estão incluídas a competitividade e o emprego (13 %), bem como para as áreas da habitação e serviços coletivos (10 %), saúde (9 %), segurança e ação social (8 %) e educação (7 %).
A análise dos pagamentos realizados através do Capítulo 50 - Despesas do Plano por funções já foi efetuada (71), assinalando-se aqui as variações ocorridas nos últimos quatro anos, merecendo especial ênfase o crescimento registado, entre 2012 e 2013, nos setores económicos e sociais.
GRÁFICO XIV
Despesas do Plano por áreas funcionais - Variações de 2010 a 2013
Fonte: Volume I das Contas de 2010, 2011, 2012 e 2013 (mapa da classificação funcional da despesa) e SREA (Índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
Por classificação económica, diferenciam-se duas formas de intervenção da Administração Regional direta na aplicação das verbas:
- Intervenção direta - com pagamentos no valor de 106,2 milhões de euros (29 %), destinados à aquisição de bens e serviços correntes, aquisição de bens de capital e despesas com pessoal;
- Intervenção indireta - com pagamentos no valor de 226,4 milhões de euros (71 %), constituídos por transferências, subsídios e ativos financeiros, e destinados a entidades públicas e privadas.
Esta forma de aplicação dos dinheiros públicos é dominante em quase todos os programas de investimento, com exceção dos programas 3 - Pescas e aquicultura, 5 - Educação, ciência e cultura e 12 - Ambiente e ordenamento.
GRÁFICO XV
Pagamentos efetuados pela componente Plano por classificação económica
Fonte: Conta - Volume II, mapas desenvolvidos da despesa.
O peso da intervenção direta dos departamentos governamentais na execução dos investimentos tem registado nos últimos três anos um decréscimo (2010 - 37 %, 2011 - 32 %, e 2012 - 29 %) por contrapartida de um aumento da intervenção indireta (72).
Em 2013, esta proporcionalidade manteve-se idêntica à de 2012, não obstante o aumento dos pagamentos efetuados.
No último quadriénio, as variações registadas, em termos reais, foram as seguintes:
GRÁFICO XVI
Intervenção direta e indireta dos departamentos governamentais de 2010 a 2013
Fonte: Contas de 2010, 2011, 2012 e 2013 - Volume II, mapas desenvolvidos da despesa, e SREA (Índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
A execução orçamental dos investimentos pela componente Plano foi suportada por fundos nacionais (58 %), fundos comunitários (34 %) e pelo recurso ao crédito bancário (8 %).
Face ao previsto, as alterações registadas recaíram sobretudo nos fundos comunitários (menos 82,9 milhões de euros), e nos fundos nacionais (mais 18,5 milhões de euros).
QUADRO 44
Fontes de financiamento do investimento realizado pela componente Plano
Fonte: Orçamento e Conta - Volume II, mapas da receita e da despesa.
No quadro global de financiamento da administração regional direta, a percentagem de utilização destas verbas para o financiamento dos investimentos concretizados pela componente Plano foi de 51 %, contra os 41 % inicialmente previstos.
Considerando o último quadriénio, as fontes de financiamento do investimento concretizado pela componente Plano assentou sempre na mesma origem de fundos.
Tendo em consideração o quadro global de financiamento da Administração Regional direta, o valor real dos fundos aplicados apresentou oscilações e pesos variáveis, salientando-se o efeito da alteração do critério de contabilização dos fundos nacionais (73).
GRÁFICO XVII
Fontes de financiamento da componente Plano do investimento de 2010 a 2013
Fonte: Contas de 2010, 2011, 2012 e 2013 - Volume II, mapas da receita e da despesa e SREA (Índice de preços no consumidor de dezembro de 2011 e 2012, e Destaque de 13-01-2014).
- As projeções constantes das Orientações de Médio Prazo 2013-2016 apontam para um investimento público da ordem dos 2 937 milhões de euros, destacando como grandes linhas de orientação estratégica a necessidade de aumentar os níveis de competitividade da economia, fomentar o emprego, a formação de capital humano e a promoção da coesão social (ponto 12.).
- Para o ano de 2013 a previsão do investimento foi de 653,3 milhões de euros, a executar pela componente Plano, 437 milhões de euros (67 %), e pela componente Outros Fundos, 216,3 milhões de euros (33 %), dando relevância financeira aos programas: agricultura, florestas e desenvolvimento rural; competitividade, emprego e gestão pública; educação, ciência e cultura; e transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (ponto 13.).
- A execução orçamental da componente Plano conduziu a um total de pagamentos na ordem dos 372,6 milhões de euros, refletindo um grau de concretização financeira de 85 %, dando seguimento à execução dos programas com maior relevância na estrutura programática (ponto 14.).
- A intervenção direta dos departamentos governamentais ascendeu a 106,2 milhões de euros (29 %), e a indireta a 226,4 milhões de euros (71 %), sendo esta forma de aplicação dos dinheiros públicos dominante em quase todos os programas de investimento (ponto 14.).
- A execução da componente Plano foi suportada por fundos nacionais, que ascenderam a 214,1 milhões de euros (58 %), por fundos comunitários, num total de 127 milhões de euros (34 %), e o remanescente por empréstimos bancários, no valor de 31,5 milhões de euros (8 %) (ponto 14.).
Capítulo IV
Fluxos financeiros no âmbito do setor público
Examinam-se neste capítulo os fluxos financeiros ocorridos entre as entidades dos subsetores institucionais da Administração Pública e com as outras entidades do setor público regional, não incluídas no setor das Administrações Públicas. Abrange-se, designadamente (74):
- Administração Regional direta;
- Serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas;
- Sociedades não financeiras públicas;
- Instituições sem fins lucrativos públicas;
- Administração Central;
- Administração Local, na ótica da despesa.
15 - Quantificação e saldos
Os fluxos financeiros apurados entre os subsetores institucionais encontram-se quantificados no quadro seguinte, apresentando-se os respetivos saldos.
QUADRO 45
Fluxos financeiros entre os subsetores institucionais
Fonte: Conta - Volume II, mapa da receita e despesa desenvolvida, Volume I, pp. 69 a 73, e Anexo I, documentos de prestação de contas do Fundo Regional do Emprego - mapa Transferências Correntes - Receita, e Orçamento do Estado para 2013 - mapa XVIII e mapa de alterações e transferências orçamentais
Os fluxos financeiros realizados pela Administração Regional direta são os mais expressivos, quer pelos montantes envolvidos e número de entidades beneficiárias, quer, ainda, pela diversificação de finalidades para que foram concedidos (75).
Do ponto de vista da despesa, as operações realizadas pela Administração Regional direta ascenderam a 467,8 milhões de euros, o que representa cerca de 41 % dos pagamentos realizados no ano, e a 78 % das verbas que atribuiu a título de transferências, subsídios e ativos financeiros.
Estes fluxos dirigiram-se a vários subsetores institucionais, cabendo às entidades públicas reclassificadas 76 % do total, aos serviços e fundos autónomos 13 %, às sociedades não financeiras públicas 8 %, às instituições sem fins lucrativos públicas 1 %, e os restantes 2 % a entidades pertencentes à Administração Central, bem como à Administração Local (76).
16 - Finalidade e representatividade no total da despesa
No apêndice V procede-se à descrição da finalidade dos fluxos financeiros, distinguindo as operações realizadas pela Administração Regional direta, serviços e fundos autónomos, entidades públicas reclassificadas e sociedades não financeiras públicas, enquadrando-as nos vários setores de atividade.
Posto isto, evidencia-se a relevância dos fluxos no total da despesa da respetiva área funcional.
No nível da Administração Regional direta, evidencia-se a sua representatividade nas áreas da saúde, segurança e ação social, transporte e outras funções económicas onde estão incluídas a competitividade empresarial e linhas de apoio às empresas, e o emprego e qualificação profissional.
GRÁFICO XVIII
Representatividade dos fluxos no total da despesa da Administração Regional direta por área funcional
Fonte: Conta - Volumes I e II e Anexo I, e Relatório de Execução do Plano de 2013.
Os fluxos financeiros realizados pelo subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, não são representativos no total dos seus gastos por áreas funcionais (77).
17 - Fluxos financeiros entre a Administração Regional direta e os outros subsetores institucionais
Fluxos financeiros com os serviços e fundos autónomos
Relativamente aos fluxos financeiros para os serviços e fundos autónomos, destacam-se os destinados às seguintes entidades, por representarem 91 % das operações realizadas com aquele subsetor institucional:
- Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA) - 17,4 milhões de euros, que se dirigiram ao seu funcionamento (5,4 milhões de euros) e à realização de ações no âmbito da agricultura, designadamente apoio ao escoamento dos excedentes de lacticínios (3,5 milhões de euros), regularização de mercados agrícolas (4,6 milhões de euros) e comparticipação em projetos candidatos ao PRORURAL (1,8 milhões de euros);
- Fundos escolares - 12,2 milhões de euros, canalizados para a realização de diversas ações educativas e desportivas, evidenciando-se a concessão de apoios no âmbito da ação social escolar (10,9 milhões de euros);
- Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico (FRACDE) - 11,3 milhões de euros, verba dirigida, essencialmente, à coesão territorial dos transportes (10,4 milhões de euros);
- Instituto da Segurança Social dos Açores (IDSA), IPRA - 10,3 milhões de euros, dos quais 2,2 milhões de euros para o seu funcionamento e o remanescente para fazer face ao Fundo e Compensação Social (6,9 milhões de euros) e ao complemento para aquisição de medicamentos pelos idosos (1,2 milhões de euros);
- Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores - 6,4 milhões de euros, sendo 964 mil euros para o seu funcionamento e o restante para a realização de investimentos na área da segurança e proteção civil.
Comparativamente ao ano de 2012, os fluxos da Administração Regional direta para os serviços e fundos autónomos registaram um aumento real da ordem dos 7 %, evidenciando-se as verbas dirigidas ao IDSA, IRPA (mais 30 %), ao IAMA (mais 16 %) e ao FRACDE (mais 10 %).
Também neste subsetor institucional os fluxos financeiros da Administração Regional direta têm grande expressão no total das suas receitas, representando, em termos globais, cerca de 70 %.
Fluxos financeiros com as entidades públicas reclassificadas
No âmbito dos fluxos financeiros entre a Administração Regional direta e as entidades públicas reclassificadas, evidenciam-se os destinados à Saudaçor, S. A. (330,1 milhões de euros, o que corresponde a 71 % do total das operações efetuadas pela Administração Regional direta), com a finalidade de assegurar o seu funcionamento (52,4 milhões), o funcionamento das unidades de saúde de ilha e do Centro de Oncologia dos Açores (91,5 milhões de euros), bem como dos três hospitais regionais (154,1 milhões de euros). A restante verba (32,2 milhões de euros) foi destinada à realização de investimentos na área da saúde.
Comparativamente a 2012, aquela empresa recebeu, em termos reais, mais 66 milhões de euros.
Para as restantes entidades públicas reclassificadas, foram transferidos 23,8 milhões de euros, valor sensivelmente idêntico ao do ano anterior, cabendo à Ilhas de Valor, S. A., 12,9 milhões de euros, à Atlanticoline, S. A., 7,1 milhões de euros, ao IROA, S. A., 3 milhões de euros, e ao Teatro Micaelense, S. A., 860 mil euros.
Estas verbas destinaram-se ao pagamento de serviços públicos e ao financiamento de atividades de exploração e de investimentos, incluindo a concessão de apoios de âmbito regional.
A relevância dos fluxos financeiros da Administração Regional direta na atividade das entidades públicas reclassificadas é bastante significativa, atendendo ao peso diminuto das vendas e prestações de serviços nos respetivos gastos totais (78).
Fluxos financeiros com as instituições sem fins lucrativos públicas
Ao nível das instituições sem fins lucrativos públicas, destaca-se:
- Cerca de 71 % das operações realizadas pela Administração Regional direta dirigiram-se à Associação Turismo Açores (ATA);
- As verbas transferidas pela Administração Regional direta representaram 100 % das receitas do Observatório do Turismo dos Açores (79).
Fluxos financeiros com as sociedades não financeiras públicas
Dos fluxos financeiros destinados às sociedades não financeiras públicas, cerca de 91 % foram canalizados para as seguintes entidades:
- SATA, AIR Açores, S. A. - 13,4 milhões de euros, para cobertura dos encargos decorrentes do contrato de concessão dos serviços aéreos regulares no interior da Região;
- SPRHI, S. A. - 8,4 milhões de euros, verba destinada a construções escolares (1,1 milhões de euros), ao arrendamento social (3,6 milhões de euros), e à reabilitação da rede viária (3,7 milhões de euros);
- Azorina, S. A. - 6 milhões de euros, dirigidos, essencialmente, à requalificação das margens das lagoas das Furnas e das Sete Cidades (3,4 milhões de euros), e aos centros de interpretação ambiental (2 milhões de euros);
- Lotaçor, S. A. - 4,3 milhões de euros para infraestruturas portuárias.
Por comparação com o ano de 2012, as sociedades não financeiras públicas obtiveram menos verbas da Administração Regional direta, com exceção para a Azorina, S. A., que recebeu mais 3,5 milhões de euros.
De referir que são contabilizadas em prestações de serviços as verbas transferidas pela Administração Regional direta:
- Para a SPRHI, S. A., e para a Lotaçor, S. A., ao abrigo de contratos-programa; No caso particular da Lotaçor, S. A., as transferências deixaram de ser registadas como subsídios à exploração a partir do exercício de 2013. Os anos de 2011 e 2012 foram reexpressos para efeitos comparativos em conformidade com esta alteração de política contabilística.
- Para a SATA - Gestão de Aeródromos, S. A., ao abrigo do contrato de concessão de serviço público aeroportuário;
- Para os três hospitais da Região, ao abrigo dos contratos-programa celebrados através da Saudaçor, S. A.
Os fluxos recebidos das sociedades não financeiras públicas ascenderam a pouco mais de 4 milhões de euros, verba sem expressão no conjunto da sua receita (0,4 %), provindo dos dividendos da EDA, S. A. (3,3 milhões de euros) e do contrato de concessão de exploração de recursos geotérmicos celebrado com a SOGEO, S. A. (717 mil euros) (80).
Fluxos financeiros com a Administração Local
As quantias transferidas pela Administração Regional direta para a Administração Local totalizaram 7,8 milhões de euros, destinando-se 5,9 milhões de euros aos municípios e 1,9 milhões de euros às freguesias.
Para além destas transferências, realizadas por operações orçamentais, a Administração Regional direta procedeu, ainda, à transferência de outras verbas, realizadas por operações extraorçamentais.
Estas verbas provêm do Orçamento do Estado, sendo anualmente transferidas pela Administração Central para a Administração Regional direta, com destino aos municípios e às freguesias, ao abrigo da Lei das Finanças Locais.
Neste âmbito, foram transferidos 89,3 milhões de euros, sendo 83,6 milhões de euros (81) para os municípios e 5,7 milhões de euros para as freguesias.
Nos quadros e gráficos seguintes, apresentam-se os montantes globais recebidos por cada um dos municípios, e pelas freguesias, agrupadas por concelho, onde é patente a diferença de critérios na atribuição de verbas através do Orçamento do Estado e do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
QUADRO 46
Fluxos financeiros recebidos pelos municípios
Fonte: Conta - Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa e Anexo I; Orçamento do Estado, para 2013 - mapa XIX - Transferências para os municípios - Participação dos municípios nos impostos do Estado 2013, Conta Geral do Estado de 2013 - Volume I, mapa XIX - Transferências para os municípios - Participação dos municípios nos impostos do Estado para 2013, p. 546; e Despachos do Diretor Regional da Organização e Administração Pública publicados no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, 2.ª série, de 2013
Relativamente às transferências da Administração Regional direta, por operações orçamentais, destacam-se as dirigidas ao Município das Lajes do Pico, no total de 2 816 490 euros. Parte significativa desse valor, 2 757 995,07 euros, destinou-se ao financiamento de obras na Escola Básica 1,2/JI da Ponta da Ilha, ao abrigo de contratos de desenvolvimento entre a Administração Regional e a Administração Local (ARAAL), designadamente:
- Contrato ARAAL n.º 5/2012, de 07-05-2012 (82), destinado ao financiamento da segunda fase das obras de reabilitação da Escola Básica 1,2/JI da Ponta da Ilha, concelho das Lajes do Pico, na parte respeitante à componente do 2.º ciclo básico e construção de parte de um ginásio (2 680 093,20 euros);
- Contrato ARAAL n.º 15/2012, de 04-10-2012 (83), destinado ao financiamento da segunda fase das obras de reabilitação da Escola Básica 1,2/JI da Ponta da Ilha, concelho das Lajes do Pico, na parte respeitante à componente do jardim-de-infância e 1.º ciclo do ensino básico e construção de parte de um ginásio (77 901,87 euros).
GRÁFICO XIX
Representatividade dos fluxos da Administração Regional direta no total das verbas recebidas pelos municípios
Fonte: Conta - Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa e Anexo I; Orçamento do Estado, para 2013 - mapa XIX - Transferências para os municípios - Participação dos municípios nos impostos do Estado 2013, Conta Geral do Estado de 2013 - Volume I, mapa XIX - Transferências para os municípios - Participação dos municípios nos impostos do Estado para 2013, p. 546; e Despachos do Diretor Regional da Organização e Administração Pública publicados no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, 2.ª série, de 2013.
Legenda: OE - Orçamento do Estado; AC - Administração central; ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores; ARD - Administração regional direta.
QUADRO 47
Fluxos financeiros recebidos pelas freguesias agrupadas por concelho
Fonte: Conta - Volume I e II e Anexo I, e Despachos do Diretor Regional da Organização e Administração Pública publicados no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, 2.ª série, de 2013.
GRÁFICO XX
Representatividade dos fluxos da Administração Regional direta no total das verbas recebidas pelas freguesias
Fonte: Conta de 2013 - Volume I e II e Anexo I, e Despachos do Diretor Regional da Organização e Administração Pública publicados no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, 2.ª série, de 2013.
- As operações realizadas envolveram os seguintes montantes (em euro) (ponto 15.):
- No conjunto dos fluxos financeiros, as operações realizadas pela Administração Regional direta são as mais expressivas, quer pelo valor, quer pelo número de beneficiários e diversidade de finalidades envolvidas.
- Os fluxos financeiros da Administração Regional direta destinaram-se a vários subsetores institucionais, cabendo às entidades públicas reclassificadas 76 %, aos serviços e fundos autónomos 13 %, às sociedades não financeiras públicas 8 %, às instituições sem fins lucrativos públicas 1 %, e os restantes 2 % a entidades pertencentes à Administração central, bem como à Administração Local (ponto 15.).
- Das operações realizadas pela Administração Regional direta e destinadas às entidades públicas reclassificadas evidenciam-se os fluxos dirigidos à Saudaçor, S. A. (330,1 milhões de euros), tendo as restantes entidades recebido 23,8 milhões de euros (ponto 17.).
- Os serviços e fundos autónomos receberam 169,9 milhões de euros, dos quais 98,4 milhões foram provenientes das entidades públicas reclassificadas, designadamente da Saudaçor, S. A., para o financiamento das unidades de saúde de ilha e do Centro de Oncologia dos Açores, e 63 milhões de euros da Administração Regional direta, dirigidos para o funcionamento dos serviços (8,6 milhões de euros) e para a realização de investimentos no âmbito do Plano (54,4 milhões de euros) (ponto 17.).
- As sociedades não financeiras públicas receberam 202,7 milhões de euros, sendo 165,5 milhões de euros da Saudaçor, S. A. para financiamento dos três hospitais da Região, e 35,3 milhões de euros da Administração Regional direta para realização de investimentos no âmbito do Plano (ponto 17.).
- À Administração Local coube 8 milhões de euros, dos quais 7,8 milhões de euros foram transferidos, por operações orçamentais, pela Administração Regional direta para os municípios e freguesias. A este valor acresce, 83,6 milhões de euros, verba que transitou por operações extra orçamentais, transferida pela Administração central, ao abrigo da Lei das Finanças Locais (ponto 17.).
- Os fluxos financeiros da Administração Regional direta para os serviços e fundos autónomos, entidades públicas reclassificadas, instituições sem fins lucrativos públicas e sociedades não financeiras públicas são, na generalidade, bastante representativos para a atividade destas entidades, constituindo uma parcela muito significativa dos seus rendimentos (ponto 17.).
CAPÍTULO V
Fluxos financeiros com a União Europeia
18 - Fluxos financeiros da União Europeia para a Região Autónoma dos Açores
No âmbito dos quadros financeiros negociados por Portugal com a União Europeia, a Região Autónoma dos Açores, enquanto região ultraperiférica, beneficiou de transferências provenientes do FEDER, do FCOES, do FSE, do FEADER, do FEAGA e do FEP (84).
No período de programação 2007-2013, estes financiamentos foram operacionalizados mediante programas comunitários e eixos de programas, com envelopes financeiros específicos para a Região.
O PROCONVERGÊNCIA (85), o PROEMPREGO (86), o POVT - eixo 3 - Redes e equipamentos estruturantes da RAA (87) e o programa MAC 2007-2013 (88), enquadrados no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional, constituíram os programas no domínio da política de coesão económica e social.
Por seu turno, o PRORURAL (89) e o POSEI - Subprograma da RAA - Adaptação da política comum à realidade açoriana (90), integraram a política de desenvolvimento rural e a política agrícola comum, respetivamente, e o PROPESCAS/PROMAR (91) a política comum das pescas.
As funções de Autoridade de Gestão do PROCONVERGÊNCIA, do PROEMPREGO, do PRORURAL e do POSEI, de Organismo Intermédio POVT - eixo 3, e de interlocutor regional do MAC 2007-2013, foram asseguradas pelos seguintes departamentos governamentais regionais:
- Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, doravante também identificada pela sigla DRPFE, quanto ao PROCONVERGÊNCIA, POVT - eixo 3, e MAC 2007-2013;
- Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, doravante também identificada pela sigla DREQP, relativamente ao PROEMPREGO;
- Direção Regional do Desenvolvimento Rural, doravante também designada de DRDR (92), no que respeita ao PRORURAL e ao POSEI.
As entidades regionais também receberam transferências ao abrigo de outras intervenções de cariz comunitário, designadamente através do Programa Aprendizagem ao Longo da Vida, do Programa Juventude em Ação, do Netbiome e do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu.
No quadro 48, apresentam-se os Programas Operacionais vigentes no período de programação 2007-2013, com indicação dos respetivos valores programados, aprovados e executados, especificados por Fundo Comunitário.
No Plano Regional Anual - 2013 - Relatório Anual de Execução, ponto IV Execução de programas comunitários (93), foi apresentada uma síntese sobre o Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013.
A comparticipação comunitária programada para o período em referência ascendeu a 2,1 mil milhões de euros.
Os Fundos Comunitários que tiveram por objetivo o reforço da coesão económica e social - FEDER, FCOES e FSE - representaram 62 % (1,3 milhões de euros) do total programado; os que visaram o apoio ao setor agrícola - FEAGA e FEADER - 36 % (774 mil euros); e os destinados ao setor das pescas - FEP - 2 % (35 mil euros).
No domínio do reforço da coesão económica e social, assumiram particular relevância as comparticipações FEDER, atribuídas através do PROCONVERGÊNCIA (72 % - 966 mil euros), e no setor agrícola, as transferências FEAGA, concedidas pelo POSEI (62 % - 480 mil euros).
Os Programas Operacionais em apreço registaram, à data de 31-12-2013, taxas de compromisso acima dos 95 %. O PROPESCAS/PROMAR constituiu exceção, com uma taxa de 75 %.
O POVT - eixo 3, no final de 2013, apresentou uma baixa taxa de execução e de realização - 33 %.
Esta taxa resultou da baixa execução dos projetos VALORISM - Ecoparque da ilha de São Miguel, da responsabilidade da MUSAMI - Operações Municipais do Ambiente, EIM, e Central de tratamento e valorização de resíduos da ilha Terceira, promovido pela TERAMB - Empresa municipal de gestão e valorização ambiental da ilha Terceira, EEM.
De acordo com as informações constantes do Relatório Anual de Execução do POVT 2013 (p. 169 a 174), e do Plano Regional Anual - 2013 - Relatório Anual de Execução (p. 93 e 94), a comparticipação comunitária aprovada para estes projetos ascendeu a 100,4 milhões de euros, (57 % do total), enquanto os valores executados totalizaram 44,1 mil euros (execução de 0,03 %).
QUADRO 48
Programas comunitários - período de programação 2007-2013
Fonte: Plano Regional Anual - 2013 - Relatório Anual de Execução, Relatório Anual de Execução do POVT 2013, Relatório Anual de Execução do PROEMPREGO 2013. Relatório Anual de Execução do PROMAR 2013.
Em 2013, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores ascenderam a 356,7 milhões de euros.
As comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 364,3 milhões de euros (10,2 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012).
Os montantes indicados no quadro 49 foram apurados com base nas informações prestadas pelas entidades intervenientes na gestão e pagamento dos Programas Operacionais (94).
No volume I da Conta, no ponto relativo às Transferências da União Europeia, não foram apresentados dados consolidados sobre o valor global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores.
A informação disponibilizada reporta-se à identificação das verbas comunitárias pagas diretamente pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP), I. P., aos beneficiários finais, no âmbito do PRORURAL, POSEI e PROPESCAS/PROMAR.
QUADRO 49
Fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores e para os beneficiários finais
No que respeita à estrutura das transferências por objetivo, verificou-se que as verbas destinadas ao reforço da coesão económica e social, provenientes do FEDER, FCOES e FSE (231,5 milhões de euros), constituíram 65 % do total dos fundos transferidos para a Região Autónoma dos Açores em 2013.
Neste domínio, as comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 239 milhões de euros, tendo sido aplicadas nas atividades económicas (95) indicadas no gráfico XXI.
As transferências que visaram o apoio ao setor agrícola (96) - FEADER e FEAGA - representaram 34 % do total (120,6 milhões de euros).
GRÁFICO XXI
Transferências para os beneficiários finais
PROCONVERGÊNCIA, POVT e PROEMPREGO por CAE-rev3
Do total de transferências de comparticipações comunitárias para os beneficiários finais, 52 % (190,2 milhões de euros) tiveram por destino entidades públicas, e 48 % (174,1 milhões de euros), entidades privadas.
As entidades públicas beneficiaram, essencialmente, de comparticipações financeiras atribuídas ao abrigo do FEDER, em resultado dos projetos apresentados no âmbito PROCONVERGÊNCIA (81 % -153,6 milhões de euros). No gráfico XXII discriminam-se as transferências por entidade pública beneficiária.
GRÁFICO XXII
Comparticipações pagas às entidades públicas
As entidades privadas beneficiaram especialmente de transferências FEAGA e FEADER, relativas a projetos POSEI e PRORURAL (65 % - 113 milhões de euros), e FEDER, pelos projetos PROCONVERGÊNCIA (22 % - 36,7 milhões de euros).
19 - Contabilização
19.1 - Receita
Na Conta, foram contabilizados na rubrica de Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições (10.09.01), receitas de fundos comunitários no valor global de 127,1 milhões de euros. Este montante representou 37 % da receita de capital e 11 % da receita da Região.
As transferências em apreço resultaram das comparticipações comunitárias atribuídas a projetos executados pela Administração Regional direta, no âmbito do Plano Regional Anual.
Apurou-se uma divergência de 2 228,68 euros entre os valores declarados pelo IFAP como transferidos para a Direção Regional dos Recursos Florestais (497 712,52 euros), e o registo na conta bancária da Região (495 483,84 euros).
No que respeita à classificação orçamental da receita, verificou-se que o artigo 10.09.01 não foi especificado ao nível do subartigo. A identificação da origem das verbas, por Fundo Comunitário e Programa Operacional/Intervenção Comunitária, fez parte das informações complementares constantes do volume I da Conta.
A Conta também não disponibiliza informações acerca dos projetos comparticipados por fundos comunitários, designadamente quanto ao seu enquadramento nas ações do Plano Regional Anual, respetiva despesa pública e comparticipação regional.
Através da análise aos documentos de suporte do registo da receita, constataram-se as seguintes situações:
- 72 mil euros transferidos pelo IFAP, no ano de 2012, para a Direção Regional dos Recursos Florestais, no âmbito do PRORURAL, objeto de observação no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012 (97), foram contabilizados na Conta de 2013.
- 12,7 mil euros relativos à comparticipação nacional na operação cofinanciada, recebidos juntamente com a verba de 72 mil euros, mencionada no ponto anterior (98), foram contabilizados na rubrica 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições, quando deviam ter sido inscritos na rubrica 10.03.09 - Transferências de capital - Administração Central - Serviços e fundos autónomos - Participação portuguesa em projetos cofinanciados.
Este montante não foi classificado em conformidade com as disposições do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que estabeleceu o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas.
- 89,4 mil euros referentes ao INTERREG IIIB respeitaram a montantes movimentados na conta bancária regional nos anos 2011 (56,3 mil euros) e 2012 (33,1 mil euros).
Em 31-12-2013, o saldo bancário desta conta ascendia a 259,3 mil euros.
De salientar que o INTERREG IIIB estava enquadrado no Quadro Comunitário de Apoio III, período de programação 2000-2006. Assim, considerando os aspetos referidos na Conta, relacionados com os saldos das contas bancárias de fundos comunitários (99), deverão ser desenvolvidos esforços no sentido de regularizar os montantes que estão por contabilizar.
- 418,8 mil euros corresponderam às transferências concretizadas pela Autoridade de Gestão do PROCONVERGÊNCIA através da ordem de pagamento n.º 8/2014, de 17-02-2014.
De acordo com o estabelecido pelo n.º 7 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2013/A, de 22 de maio, «os cofres da Região Autónoma dos Açores não poderão registar qualquer receita nem efetuar quaisquer pagamentos de despesas por conta do orçamento de 2013 a partir de 31 de janeiro de 2014, salvo casos excecionais devidamente fundamentados e autorizados por resolução do Conselho do Governo Regional [...]».
Não faz parte do processo da Conta, nem foi remetida posteriormente, qualquer Resolução do Conselho do Governo Regional com a autorização para o registo da receita, que só foi recebida em fevereiro de 2014, por conta do Orçamento de 2013 (100).
Do exposto, decorre que o registo da receita no valor de 418,8 mil euros não foi efetuado em conformidade com o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro, e com o n.º 7 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2013, de 22 de maio.
A ilegalidade descrita afeta a correção da receita registada na Conta.
- 17,6 milhões de euros, relativos ao PROCONVERGÊNCIA, respeitaram às transferências para a Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, enquanto Organismo Intermédio do Eixo VII (101) do Programa Operacional em referência.
Este Eixo compreende as linhas de apoio ao investimento privado relativas aos sistemas de incentivos ao desenvolvimento regional dos Açores (SIDER) e ao empreendedorismo (Empreende Jovem) (102).
As transferências para os beneficiários finais foram concretizadas através do Plano Regional Anual (103). Os montantes registados em transferências de capital para sociedades e quase sociedades não financeiras privadas ascenderam a 22 milhões de euros.
O movimento destas verbas não se processou em conformidade com os procedimentos contabilísticos previstos para o registo de operações extraorçamentais. Verificou-se, ainda, que as informações constantes da Conta e do Plano Regional Anual não permitem aferir sobre a natureza das transferências efetuadas para os beneficiários finais, designadamente no que se refere à componente comunitária e à componente regional (caso exista).
- 3,4 milhões de euros, inscritos como PROCONVERGÊNCIA, resultaram dos projetos relativos a linhas de crédito que têm como beneficiária a Ilhas de Valor, S. A., e 1,5 milhões de euros, aos projetos da Azorina, S. A.
O processamento contabilístico destas transferências também não respeitou os procedimentos definidos para as operações extra orçamentais.
À semelhança do referido no ponto anterior, as informações constantes da Conta e do Plano Regional Anual não permitem individualizar as componentes que integram as transferências efetuadas pela Região para as empresas em apreço.
No quadro 50, apresentam-se os valores contabilizados na rubrica 10.09.01, com a retificação do registo relativo à componente nacional (12,7 mil euros), especificados por Fundo Comunitário, Programa Operacional/Intervenção Comunitária, e ano económico a que reportam.
QUADRO 50
Fundos comunitários contabilizados na conta da Região Autónoma dos Açores
Fonte: Volumes I e II da CRAA de 2013 e documentos justificativos do registo de receita.
As comparticipações do FEDER recebidas através do PROCONVERGÊNCIA representaram 96,5 % (122,7 milhões de euros) do total contabilizado.
No gráfico seguinte, apresenta-se, na ótica da receita, a estrutura das transferências comunitárias pelos departamentos governamentais e pelas entidades do setor público empresarial regional.
GRÁFICO XXIII
Fundos comunitários contabilizados na Conta
19.2 - Operações extra orçamentais
Os movimentos de fundos comunitários contabilizados em operações extra orçamentais - Outras operações de tesouraria compreenderam:
- Transferências do FSE, no valor global de 38,7 milhões de euros, da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I. P., para a Autoridade de gestão do PROEMPREGO - DREQP;
- Pagamentos das comparticipações comunitárias do FEDER, no total de 73,2 milhões de euros, efetuados pela Autoridade de gestão do PROCONVERGÊNCIA e pelo Organismo Intermédio do POVT - DRPFE - as entidades dos serviços e fundos autónomos, setor público empresarial regional, Administração Local e outras entidades elegíveis no âmbito do Programa Operacional;
- Pagamentos das comparticipações comunitárias do FCOES, na quantia de 3,9 milhões de euros, realizadas pelo Organismo Intermédio do POVT - DRPFE - às entidades do setor público empresarial regional e da Administração Local;
- Transferências, no valor global de 13 mil euros, relativas aos projetos desenvolvidos no âmbito do Programa Juventude em Ação.
No quadro 51, identificam-se as transferências de verbas comunitárias, contabilizadas em receita extra orçamental, por ano económico a que reportam.
Na rubrica 17.02.37, foram contabilizados 2,7 milhões de euros relativos às transferências efetuadas pela Autoridade de Gestão do PROCONVERGÊNCIA, através da ordem de pagamento n.º 8/2014, de 17-02-2014.
Conforme referido, o montante em apreço respeita a uma receita do ano 2014, indevidamente contabilizada como receita do ano 2013.
QUADRO 51
Operações extra orçamentais - Outras operações de tesouraria - Receita
Os movimentos em matéria de receita e de despesa estão patentes no quadro seguinte. Os valores relativos ao PROCONVERGÊNCIA, recebidos em fevereiro de 2014, registados como receita de 2013, transitaram em saldo para o ano económico seguinte.
QUADRO 52
Fundos comunitários movimentados por Outras operações de tesouraria
As transferências do FEDER e FCOES da entidade pagadora (104) para a Autoridade de gestão do PROCONVERGÊNCIA (105) e para o Organismo Intermédio do POVT (106) (cf. quadro 49), não foram objeto de inscrição na Conta.
O mesmo não sucedeu com as transferências do FSE, no valor global de 38,7 milhões de euros (cf. quadros 49 e 52), realizadas pela mesma entidade para a Autoridade de gestão do PROEMPREGO (107), as quais observaram os procedimentos contabilísticos para o registo das operações extra orçamentais.
Observou-se, no anteprojeto, que não tinha sido adotado um critério uniforme para efeitos de registo contabilístico de movimentos com a mesma natureza.
Em sede de contraditório, foi alegado que:
No que se refere aos critérios não uniformes para o registo contabilístico das verbas do FEDER e do FSE, continuamos a considerar coerente o procedimento em causa. Efetivamente, em ambos os casos, os movimentos contabilísticos decorrem de ofícios das respetivas autoridades de gestão, nos quais, são indicados à DROT, os montantes dos movimentos e as entidades destinatárias dos mesmos.
A resposta apresentada aborda questões relativas ao processamento e registo contabilístico das operações de despesa. Todavia, as observações efetuadas no anteprojeto dizem respeito à receita.
Com efeito, estão em causa, por um lado, as transferências processadas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I. P., para a Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, ao abrigo dos programas PROCONVERGÊNCIA e POVT, financiados pelo FEDER e pelo FCOES, respetivamente, e, por outro, as verbas igualmente transferidas pela referida Agência, mas para a Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, no âmbito do programa PROEMPREGO, financiado pelo FSE.
No que concerne às transferências relativas ao PROCONVERGÊNCIA e ao POVT, as verbas são depositadas em contas bancárias, tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro (cf. volume I da Conta da Região Autónoma dos Açores de 2013, p. 77), não sendo, contudo, objeto de registo contabilístico.
Em relação ao PROEMPREGO, as verbas transferidas são igualmente depositadas em contas bancárias tituladas pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, mas, neste caso, são contabilisticamente registadas em operações extraorçamentais.
Do exposto decorre que não foi adotado um critério uniforme para a contabilização de operações da mesma natureza.
No grupo "Outras operações de tesouraria", também foram inscritos movimentos de verbas regionais e nacionais associadas a fundos comunitários (cf. quadro 53), designadamente:
- Reembolsos efetuados pelas empresas regionais para as entidades nacionais, relativos às componentes restituíveis dos subsídios recebidos pela execução de projetos PRIME - SIME;
- Transferências concretizadas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I. P., para a Autoridade de Gestão do PROEMPREGO - DREQP, referentes à comparticipação nacional no âmbito deste programa operacional.
QUADRO 53
Movimentos associados a fundos comunitários registados em Outras operações de tesouraria
20 - Evolução das transferências
Em 2013, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores registaram um decréscimo na ordem dos 14 milhões de euros (- 3,8 %) comparativamente a 2012.
Apesar de se ter verificado um aumento das transferências relativas aos projetos do PROCONVERGÊNCIA, no valor de 12 milhões de euros (+7 %), as comparticipações referentes aos projetos enquadrados nos restantes programas comunitários, designadamente Ajudas FEAGA e Outros (108), registaram uma redução de 26 milhões de euros (- 13,3 %).
No período 2010-2013, estas transferências representaram entre 9 % a 10 % do PIB regional.
GRÁFICO XXIV
Fluxos financeiros da União Europeia para a Região Autónoma dos Açores - 2010-2013
Do gráfico seguinte, constam os fundos comunitários que constituíram receita da Região Autónoma dos Açores (109), a título de comparticipação na execução de projetos enquadrados no Plano Regional Anual, no período 2010-2013.
Em 2013, estas receitas representaram 34 % do total da despesa do capítulo 50.
GRÁFICO XXV
Fundos comunitários destinados ao financiamento da Administração Regional direta
- Em 2013, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores ascenderam a 356,7 milhões de euros. Por seu turno, as comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 364,3 milhões de euros.
- Na Conta foram contabilizados, na rubrica de Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições (10.09.01), receitas provenientes de fundos comunitários, no valor global de 127,1 milhões de euros.
- No volume I da Conta, no ponto Transferências da União Europeia, não foram apresentados:
- dados consolidados sobre valor global dos fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores;
- informações relativamente aos projetos que originaram o recebimento das verbas comunitárias, designadamente no que concerne ao enquadramento nas ações do Plano Regional Anual e à respetiva despesa pública e comparticipação regional.
- As importâncias de 418,8 mil euros, registada na rubrica 10.09.01, e de 2,7 milhões de euros, inscrita na rubrica 17.02.37, recebidas em fevereiro de 2014, foram incorretamente classificadas como receita do ano de 2013, o que afeta a fiabilidade dos valores da receita registada na Conta de 2013.
- Não foi adotado um critério uniforme para efeitos de registo contabilístico de movimentos com a mesma natureza, designadamente no que respeita às transferências processadas pelas entidades pagadoras do FEDER, FCOES e FSE para as respetivas Autoridades de gestão e Organismo Intermédio.
CAPÍTULO VI
Subvenções públicas
21 - Enquadramento
A análise às subvenções é sustentada, essencialmente, no anexo 1 da Conta (110), na parte referente a fluxos para o setor privado (empresas, empresários em nome individual e famílias) e a instituições sem fins lucrativos (111). Complementarmente consultaram-se publicações no Jornal Oficial e a informação sobre o assunto incluída nos documentos de prestação de contas dos serviços e fundos autónomos.
O referido anexo contém melhorias significativas comparativamente aos de anos anteriores. O conteúdo foi uniformizado, facilitando a consulta e a interpretação dos dados. No novo formato, as subvenções encontram-se organizadas em dois grupos: Administração Regional direta e serviços e fundos autónomos.
A nova forma de apresentação possibilitou que a informação incluída no volume I da Conta também fosse melhorada, onde, para além das informações já existentes nos anos anteriores, sobre as classificações económica e orgânica das despesas decorrentes de subvenções, desenvolvem-se, agora, análises muito úteis, por concelho, setor de atividade e suporte legislativo, para as quais se remete (112).
No entanto, a quantificação das subvenções pagas pelos serviços e fundos autónomos, subdividida por Plano e funcionamento, realizada no formato anterior, deixou de estar disponível.
Assinalam-se, ainda, outros aspetos que importa incluir na Conta:
- informação sobre os apoios atribuídos e não pagos;
- análise consolidada dos resultados alcançados com a atribuição das subvenções, que possibilite uma avaliação da eficácia e eficiência dos apoios concedidos, conforme recomendação do Tribunal de Contas efetuada em sucessivos Pareceres.
O Governo Regional poderia ainda disponibilizar, na respetiva página na Internet, o conteúdo do anexo I da Conta, em formato que permitisse, a todos os interessados, a consulta e pesquisa por qualquer um dos campos das tabelas incluídas no anexo (113).
Em matéria de enquadramento legal de subvenções, destaca-se, como inovação, o conteúdo dos artigos 33.º e 34.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, que aprovou o Orçamento para 2013, conforme já salientado no ponto 1.4.1., supra.
O regime dos artigos 33.º e 34.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, pode sintetizar-se como segue:
- O Governo Regional (114) pode conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas;
- Os apoios a atribuir devem respeitar a ações e projetos de desenvolvimento com enquadramento nos objetivos do Plano da Região Autónoma dos Açores;
- Os apoios podem assumir a forma de compensação pelos financiamentos utilizados pelas entidades beneficiárias;
- A concessão de apoios é autorizada através de resolução do conselho do Governo Regional, sendo objeto de contrato-programa a celebrar com os beneficiários;
- Na concessão dos apoios devem ser observados os princípios da transparência, da concorrência, da imparcialidade e da publicidade, sendo obrigatória a sua publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Açores.
Sobre o novo regime caberá referir que a permissão constante do n.º 4 do artigo 33.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, no sentido de que «... os apoios a conceder poderão assumir a forma de compensação pelos financiamentos utilizados pelas entidades beneficiárias na prossecução dos objetivos inerentes», deve ser entendida em conjugação com as regras de endividamento aplicáveis à entidade concedente do subsídio.
Quanto ao mais, trata-se de uma evolução positiva no quadro legal das subvenções públicas, tendo em conta os princípios da publicidade, transparência, concorrência e imparcialidade, no sentido apontado nas recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores.
Em contraditório foi referido que,
É com natural satisfação que o Governo Regional regista que, na Conta de 2013, ficaram ultrapassadas as duas principais recomendações relativas aos subsídios, nomeadamente, ao nível das melhorias introduzidas no regime legal da sua atribuição e na forma de apresentação da matéria na Conta da Região. Trata-se do culminar de um processo contínuo de aperfeiçoamento da informação prestada e do alargamento da sua base legal a todas as áreas de intervenção, que o Governo tem vindo a desenvolver nos últimos anos.
Não obstante, o Tribunal de Contas espera que a Assembleia Legislativa e o Governo Regional prossigam nessa via, melhorando o ordenamento jurídico regional por forma a assegurar a plena aplicação do princípio da legalidade nesta importante vertente da atividade administrativa.
22 - Caracterização das subvenções públicas pagas em 2013
O método da análise às subvenções públicas teve em conta a natureza da sua aplicação, que, excecionalmente, não coincide com a classificação económica da despesa na Conta, destacando-se as seguintes situações:
- 1 495 186,24 euros, considerados o anexo 1 da Conta, no código 04 02 01 - Transferências correntes - Bancos e outras instituições financeiras e 4 780 898,76 euros, no código 08 02 01 - Transferências de capital - Bancos e outras instituições financeiras. Referem-se de bonificações de juros no âmbito de apoios financeiros a empresas privadas, sendo por isso consideradas na presente análise (115);
- 10 226,85 euros, registados na Conta, no código 08 05 02 - Transferências de capital - Administração local. Destinaram-se efetivamente a instituições sem fins lucrativos, pelo que foram incluídos na presente análise;
- O anexo I da Conta evidencia que pelas classificações económicas 08 03 06 - Administração Central - Serviços e fundos autónomos e 08 03 07 - Serviços e fundos autónomos - Participação portuguesa em projetos cofinanciados, foram pagas subvenções nos valores de 2 027 069 euros (116) e 425 073 euros (117), respetivamente. Como estas verbas foram posteriormente canalizadas para empresas (118) e privados, também são consideradas na presente análise.
De acordo com o volume 1 e o anexo 1 da Conta, a Administração Regional transferiu em 2013 125,2 milhões de euros na forma de subvenções, sendo 87,1 milhões de euros (70 %) suportados pela Administração Regional direta e 38,1 milhões de euros (30 %) pelos serviços e fundos autónomos.
Os mapas da despesa desenvolvida, no volume 2 da Conta, registam despesas num total de 42 554 607,65 euros, cuja classificação económica indicia tratarem-se de subvenções a entidades privadas.
Contudo, aquele valor reparte-se da seguinte forma:
- 18 376 700,27 euros, classificados no código 08 01 02 B - Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - privadas, na Secretaria Regional do Turismo e Transportes, capítulo 50 - Despesas do plano, divisão 10 - Transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (119). Tratam-se, aparentemente, de despesas no âmbito da concessão rodoviária em regime de SCUT na ilha de São Miguel;
- 24 167 585,49 euros, classificados no código 04 08 02 - Transferências correntes - Famílias - outras, na Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, capítulo 01 - Gabinete do Vice-Presidente, divisão 01 - Centro comum do Gabinete do Vice-Presidente em Ponta Delgada - PDL (120). O anexo 1 da Conta da Região não considera aquela despesa, desconhecendo-se a finalidade e o âmbito da aplicação;
- 1 881,00 euros, classificados no código 04 08 02 - Transferências correntes - Famílias - outras, na Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura, capítulo 04 - Direção Regional do Desporto, divisão 02 - Serviço de Desporto de São Miguel (121). O anexo 1 da Conta não considera aquela despesa, desconhecendo-se a finalidade e o âmbito da aplicação;
- 8 440,89 euros, classificados no código 08 02 01 D - Transferências de capital - sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras, na Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, capítulo 50 - Despesas do Plano, divisão 01 - Competitividade, emprego e gestão pública (122). O anexo 1 da Conta não considera aquela despesa, desconhecendo-se a finalidade e o âmbito da aplicação;
A totalidade das subvenções referenciadas no volume 1 e anexo 1 da Conta tem natureza não reembolsável. Todavia, em circularização de informação, a Direção Regional de Apoio ao Investimento e Competitividade informou que pagou 1 404,6 milhões de euros de subvenções reembolsáveis (123).
Por entidades pagadoras, destacam-se a Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial (25,4 milhões de euros - 29 %), na Administração Regional direta, e o Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico (15,9 milhões de euros - 42 %), nos serviços e fundos autónomos.
GRÁFICO XXVI
Subvenções pagas pela Administração Regional direta
Fonte: Anexo I da Conta de 2013.
GRÁFICO XXVII
Subvenções pagas pelos serviços e fundos autónomos
Fonte: Anexo I da Conta de 2013.
Os valores das subvenções mencionadas na Conta, como pagas pelos serviços e fundos autónomos, coincidem com as despesas do agregado subsídios, nas contas de gerência daqueles organismos.
As subvenções foram registadas em três agregados, nomeadamente:
- Transferências Correntes - 52,9 milhões de euros (42 %);
- Transferências de Capital - 49 milhões de euros (39 %);
- Subsídios - 23,4 milhões de euros (19 %).
As empresas privadas absorveram quase metade das subvenções, 60,2 milhões de euros (48 %), seguindo-se as instituições sem fins lucrativos com 46,9 milhões de euros (37 %). As famílias beneficiaram dos restantes 18,1 milhões de euros (15 %).
Gráfico XXVIII
Subvenções atribuídas por beneficiário
Fonte: Anexo I da Conta de 2013.
A maior parte das subvenções foi atribuída a ações no âmbito do comércio, indústria e serviços (50,5 milhões de euros - 40 %), seguindo-se a saúde, solidariedade social e proteção civil (23,7 milhões de euros - 19 %), a agricultura, pecuária e ambiente (17,5 milhões de euros - 14 %) e a educação, formação, juventude e emprego (13,8 milhões de euros - 11 %).
GRÁFICO XXIX
Subvenções atribuídas por setor
Fonte: Anexo I da Conta da de 2013.
Não é possível avaliar a eficácia e a eficiência da intervenção pública através das subvenções, devido à inexistência de uma análise consolidada sobre essa intervenção e os seus resultados. Para o efeito, é também necessário que nos diferentes domínios de responsabilidade sejam definidos os objetivos genéricos e específicos subjacentes às políticas de apoio a implementar.
- Em matéria de subvenções foram introduzidas melhorias, quer no regime legal, com a densificação das condições em que o Governo Regional pode atribuir subsídios, quer na forma de apresentação da matéria na Conta (ponto 21.).
- Tendo por base o volume 1 e o anexo 1 da Conta, a subvenções públicas pagas a entidades privadas totalizou 125,2 milhões de euros, sendo 87,1 milhões de euros suportados pela Administração Regional direta e 38,1 milhões de euros por serviços e fundos autónomos (ponto 22.);
- A Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial atribuiu o maior valor de subvenções, com 25,4 milhões de euros. Nos serviços e fundos autónomos, o maior valor foi suportado pelo Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico, com 15,9 milhões de euros (ponto 22.);
- As empresas privadas beneficiaram de 48 % das subvenções, no montante de 60,2 milhões de euros, seguindo-se as instituições sem fins lucrativos com 37 %, no montante de 46,9 milhões de euros, cabendo os restantes 15 % a famílias (18,1 milhões de euros) (ponto 22.);
Capítulo VII
Dívida pública e outras responsabilidades
23 - Dívida do setor público administrativo regional
Neste âmbito considerou-se o perímetro do setor público administrativo regional, constituído pela Administração Regional direta, pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades públicas reclassificadas (124).
Na análise efetuada, adotou-se o conceito de dívida bruta consolidada (125).
23.1 - Dívida financeira
No final de 2013, a dívida financeira do setor público administrativo regional ascendia a 770,9 milhões de euros [21,6 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012 (126)] e era titulada por empréstimos, único instrumento de financiamento utilizado pelas entidades integradas no perímetro.
QUADRO 54
Dívida financeira
Neste contexto, a dívida da Saudaçor, S. A., na ordem dos 304,4 milhões de euros, assumia particular relevância.
Face a 2012, o stock da dívida setor público administrativo regional aumentou cerca de 47,8 milhões de euros, dos quais 31,5 milhões de euros resultaram do recurso ao crédito por parte da Administração Regional direta.
Em 2013, o Governo Regional foi autorizado a contrair empréstimos, incluindo créditos bancários, até ao montante de 111,4 milhões de euros, dos quais, cerca de 80 milhões de euros respeitavam a operações de refinanciamento (127).
Em resultado destas operações, registou-se um aumento do endividamento líquido da Administração Regional direta, no montante de 31,5 milhões de euros, situação passível de ocorrer ao abrigo do regime de exceção previsto no n.º 2 do artigo 142.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, uma vez que o produto dos novos empréstimos se destinou ao financiamento de projetos comparticipados por fundos comunitários.
Por seu turno, o recurso ao crédito pelas entidades públicas reclassificadas determinou um acréscimo de 16,3 milhões de euros da respetiva dívida financeira.
Os serviços e fundos autónomos não contraíram dívida fundada (128).
A Conta não inclui o mapa discriminativo da aplicação do produto dos empréstimos contraídos no exercício orçamental, com inobservância do disposto na subalínea 1) da alínea V) do artigo 27.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
No âmbito do contraditório, foi alegado que:
... o ORAA e a Conta contém informação suficiente sobre a finalidade dos empréstimos, pois [...] a dívida fundada apenas se destina a financiar investimentos ou a amortização de empréstimos anteriormente contraídos. Os documentos em questão identificam expressamente o valor associado a operações de amortizações, pelo que o remanescente somente pode ser aplicado ao financiamento de investimentos.
Porém, não se trata de conhecer, em abstrato, as finalidades possíveis dos empréstimos, as quais decorrem da lei.
Trata-se, isso sim, de prestar contas sobre a utilização dos empréstimos contraídos, evidenciando, se for o caso, os investimentos financiados através do recurso ao endividamento, nomeadamente no que diz respeito ao respetivo enquadramento nas ações do Plano.
Sendo assim, reitera-se que não foi acatada a recomendação, sobre o assunto, formulada pelo Tribunal de Contas (129).
Relativamente ao perfil de reembolso da dívida, refira-se que as responsabilidades exigíveis a curto prazo ascendiam a 137,0 milhões de euros (17,8 % do total), dos quais 9,1 milhões de euros reportavam-se a empréstimos com maturidade até 1 ano contraídos pelas entidades públicas reclassificadas, sendo os restantes 127,9 milhões relativos a amortizações de empréstimos de médio e longo prazo, em cumprimento dos respetivos planos financeiros.
No que concerne aos custos de financiamento, constatou-se uma melhoria das condições auferidas pela generalidade das entidades, com exceção da Ilhas de Valor, S. A. :
QUADRO 55
Taxas de juro implícita na dívida financeira
Salienta-se, ainda, o facto de as taxas de juro contratualizadas em 2013 no âmbito dos empréstimos contraídos pela Administração Regional direta - cujo valor mínimo foi de 5,25 % - indiciarem o agravamento dos custos da dívida a médio prazo (130).
23.2 - Limites ao endividamento
23.2.1 - Endividamento líquido
Com fundamento nas obrigações de estabilidade orçamental resultantes dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado português (131), a Lei do Orçamento do Estado para 2013 vedou às Regiões Autónomas a possibilidade de celebrarem novos contratos de empréstimo, incluindo todas as formas de dívida, que determinassem o aumento do seu endividamento líquido, salvaguardando, no entanto, algumas exceções, nomeadamente no caso de empréstimos destinados a financiar projetos comparticipados por fundos comunitários, à regularização de dívidas vencidas ou a fazer face a necessidades de financiamento (132).
Os condicionalismos impostos ao endividamento das Regiões Autónomas abrangiam, assim, o universo das entidades integradas no perímetro do setor público administrativo regional definido pelo artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental - Administração Regional direta, serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas.
Além disso, o Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2013 veio determinar a aplicação da referida regra de endividamento líquido nulo aos serviços e fundos autónomos, criando deste modo um limite específico a ser observado por este subsetor da Administração Pública regional, no qual se integram as entidades públicas reclassificadas (133).
Relativamente às entidades públicas reclassificadas, recorreu-se aos respetivos processos de prestação de contas para proceder ao cálculo do seu endividamento líquido, uma vez que a Conta não apresenta informação financeira relativa a estas entidades.
Com base nos referidos elementos, apuraram-se os seguintes valores:
QUADRO 56
Endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas
Verifica-se, assim, que em 2013, o endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas registou um acréscimo na ordem dos 10 milhões de euros.
Do exposto, resulta que o cumprimento da regra imposta pelo diploma que aprovou o Orçamento para 2013 obrigava a que se tivesse registado uma redução de idêntico montante do endividamento líquido consolidado dos restantes serviços e fundos autónomos, de modo a acomodar o agravamento constatado ao nível das entidades públicas reclassificadas.
No entanto, a Conta não faculta a informação necessária para se proceder ao cálculo do endividamento líquido consolidado dos serviços e fundos autónomos, em incumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 3.º, por remissão do n.º 1 do artigo 26.º, da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro (134).
Deste modo, não é possível certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento, quer fixadas na Lei do Orçamento do Estado para 2013, quer no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2013.
Acresce que, nos termos do n.º 3 do artigo 30.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, na fixação do referido limite, deve atender-se a que o fluxo associado ao serviço da dívida total não pode exceder «...25 % das receitas correntes do ano anterior, com exceção das transferências e comparticipações do Estado...».
A este propósito, a Conta apresenta os seguintes elementos (135):
QUADRO 57
Serviço da dívida - Administração Regional direta
Estes cálculos reportam-se apenas ao serviço da dívida da Administração Regional direta, não englobando os encargos suportados a este título pelas demais entidades que integram o perímetro orçamental, nomeadamente os serviços e fundos autónomos e as entidades públicas reclassificadas neste subsetor da administração regional.
A Conta não contém toda a informação relevante para o cálculo do fluxo associado ao serviço da dívida total do conjunto de entidades que integram o setor público administrativo regional, razão pela qual não é possível apurar o valor assumido por este indicador em 2013 (136).
23.2.2 - Dívida flutuante
Em conformidade com o artigo 29.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, na altura em vigor, o recurso à dívida flutuante (137) apenas é permitido para acudir a necessidades de tesouraria, não podendo o respetivo montante acumulado exceder, em momento algum, 35 % das receitas correntes cobradas no ano anterior.
A Conta não apresenta qualquer referência ao recurso a dívida flutuante por parte da Administração Regional direta ou dos serviços e fundos autónomos.
Por outro lado, a falta de informação relativa às entidades públicas reclassificadas não permitiu verificar se o recurso à dívida flutuante por parte destas entidades, em 2013, se conteve no limite legalmente fixado.
Deste modo, não foi possível aferir o cumprimento deste limite legal.
23.3 - Necessidades de financiamento para amortização da dívida financeira do setor público administrativo regional - 2014-2018
Considerando o perfil de amortização da dívida do setor público administrativo regional, evidenciam-se, no gráfico seguinte, as correspondentes necessidades de financiamento para o período 2014-2018, estimadas em 570,8 milhões de euros:
GRÁFICO XXX
Necessidades de financiamento para amortização da dívida financeira do setor público administrativo regional - 2014 a 2018
A elevada concentração temporal de amortizações nos exercícios de 2014, 2016 e 2018 - cerca de 442,9 milhões de euros - indicia a inobservância pelo disposto na alínea c) do artigo 26.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, sendo ainda suscetível de condicionar a observância do princípio orçamental da equidade intergeracional previsto no artigo 10.º da Lei de Enquadramento Orçamental (138), o qual visa assegurar uma repartição justa de custos e benefícios entre gerações.
A dimensão do esforço financeiro requerido pela amortização da dívida (139) naquele período sugere, igualmente, a necessidade de se proceder ao refinanciamento parcial ou total das operações que se vencem no decurso do mesmo.
Neste contexto, em 2014, o conjunto das entidades públicas reclassificadas necessita de 117,8 milhões de euros para assegurar a liquidação tempestiva das suas responsabilidades, destacando-se o vencimento de alguns empréstimos contraídos pela Saudaçor, S. A., na ordem dos 100 milhões de euros, cujo refinanciamento irá processar-se numa conjuntura substancialmente diferente daquela em que tais operações foram inicialmente contratualizadas (140).
Deste modo, é expectável que ocorra um agravamento dos encargos correntes da dívida suportados pelo setor público administrativo regional, já que os empréstimos de maior expressão que atingem a maturidade naquele período, foram contratualizados num contexto em que o excesso de liquidez nos mercados financeiros proporcionava reduzidos custos de financiamento (141).
23.4 - Dívida administrativa e comercial
Em 31-12-2013, a dívida administrativa e comercial do setor público administrativo regional ascendia a cerca de 37,7 milhões de euros (10,6 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), evidenciando uma redução na ordem dos 8 milhões de euros relativamente ao ano anterior.
QUADRO 58
Dívida administrativa e comercial
A dívida da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos, que atingia os 30,8 milhões de euros, era determinante neste contexto, representando 81,4 % da dívida total.
Todavia, importa salientar que não foi possível certificar esta informação, uma vez que as entidades da Administração Regional direta e os serviços e fundos autónomos não disponibilizaram elementos que permitissem efetuar a circularização a fornecedores, invocando dificuldades ocorridas com a implementação do POC-P.
Em relação às entidades públicas reclassificadas, a informação apresentada resulta da consulta efetuada aos respetivos processos de prestação de contas.
Solicitou-se, ainda, à Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial a prestação de informação relacionada com a dívida administrativa e comercial das entidades que integram o setor público administrativo regional, nos moldes em que a mesma é prestada à Direção-Geral do Orçamento (doravante DGO), em execução do disposto na lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso (LCPA) (143) e no decreto-lei de execução orçamental (144).
Na sequência da análise efetuada, conclui-se que a informação disponibilizada não é consistente com a que consta na Conta, na medida em que o somatório dos passivos da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos perfaz cerca de 32 milhões de euros, ou seja, excede em 1,2 milhões de euros o montante referenciado na Conta.
Foi igualmente reportada a existência de pagamentos em atraso (145), mas, apenas, por parte dos serviços e fundos autónomos, na importância de 72,3 mil de euros, e das entidades públicas reclassificadas, no montante de 2,2 milhões de euros. Todavia, constatou-se que as entidades com pagamentos em atraso não celebraram planos para a liquidação dos mesmos, conforme o disposto no n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho.
Para justificar o sucedido, a Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial alegou que «... o volume de encargos enquadrado como pagamentos em atraso [...] tem uma dimensão reduzida, perfeitamente regularizáveis nos meses subsequentes, sem necessidade de uma repartição por mais de um ano económico...», referindo, também, que tal entendimento foi sancionado pela DGO.
23.5 - Dívida global
No final de 2013, a dívida global do setor público administrativo regional ascendia a 808,7 milhões de euros (22,7 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), tendo registado um acréscimo de 39,8 milhões de euros face ao ano anterior.
QUADRO 59
Dívida global do setor público administrativo regional
QUADRO 60
Dívida global do setor público administrativo regional em função do PIB,
A melhoria considerável dos rácios da dívida face às receitas resultou do significativo acréscimo que estas evidenciaram em 2013, mais concretamente da componente fiscal, que superou largamente o aumento do stock da dívida registado no mesmo período.
De salientar, igualmente, a expressão assumida pela dívida das entidades públicas reclassificadas, que, na mesma data, atingia os 334,2 milhões de euros, representando 41,3 % do total.
Em sede de contraditório foi apresentado o entendimento de que,
A dívida do setor público administrativo regional que releva para o rácio do PIB é apenas a divida financeira, não incluindo a divida comercial, devendo, no entender do Governo Regional, a análise deste indicador ser efetuada de forma consistente com a de outras entidades nacionais e estrangeiras.
Perante o exposto, cumpre esclarecer que esta perspetiva de análise não colide com outras, pretendendo-se, apenas, comparar a expressão da dívida financeira e da dívida comercial com o PIB regional, tendo por objetivo evidenciar o peso relativo das responsabilidades assumidas pelo setor público administrativo regional face àquele indicador macroeconómico.
24 - Riscos orçamentais
24.1 - Avales
Procedeu-se à análise das responsabilidades assumidas pelo setor público administrativo regional referentes a garantias pessoais prestadas a terceiros.
As responsabilidades por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida, no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram dessas garantias.
Numa ótica patrimonial, estas responsabilidades constituem um encargo ou uma dívida potencial, cuja materialização se encontra dependente do facto de as entidades garantidas entrarem em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.
Posição a 31-12-2013
Em 31-12-2013, as responsabilidades assumidas pela Região Autónoma dos Açores, por via da concessão de avales, ascendiam a 487,7 milhões de euros, mais 29,5 milhões de euros face a 2012.
QUADRO 61
Responsabilidade por avales concedidos
Parte substancial destas responsabilidades, no montante de 408,1 milhões de euros (83,7 % do total), refere-se a garantias prestadas no âmbito de empréstimos contraídos por entidades reclassificadas no setor público administrativo regional, operações que, por conseguinte, integram a dívida pública regional.
Movimento em 2013
Em 2013, foram concedidos sete avales, no montante global de 89,8 milhões de euros (tendo sido utilizados 89 milhões de euros), o que corresponde a 99,8 % do limite máximo autorizado, no n.º 1 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, para a concessão de garantias pessoais pela Região Autónoma dos Açores, fixado em 90 milhões de euros.
QUADRO 62
Avales concedidos em 2013
As taxas de juro praticadas nas operações garantidas com avales incluem spread's que oscilam entre 5,5 % e 7 %.
Sobre o assunto, o Governo Regional informou, em contraditório, que
... já foi obtida uma redução para 3,5 % do spread do empréstimo da Lotaçor na CEMAH e uma redução para 3,5 % do empréstimo da Saudaçor na CGD, no montante de 34 milhões de euros, estando os restantes ainda em processo de negociação com as respetivas instituições bancárias.
As amortizações efetuadas em cumprimento dos planos financeiros dos empréstimos avalizados, e que, por esta via, deixaram de constituir responsabilidades da Região, atingiram os 59,5 milhões de euros.
No exercício em apreço, não houve lugar a qualquer pagamento resultante da execução de avales.
Limites à concessão de garantias
Como se referiu, para 2013, o limite máximo autorizado, para a concessão de garantias pessoais pela Região Autónoma dos Açores, foi de 90 milhões de euros (146).
Em 2013, foram concedidas garantias pessoais, sob a forma de aval, no montante de 89,8 milhões de euros.
Continuou a não estar fixado um limite máximo acumulado das garantias a conceder, pelo que não foi acatada a recomendação, neste sentido, formulada pelo Tribunal de Contas, em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, desde 2005.
24.2 - Cartas de conforto
Posição em 31-12-2013
No final de 2013, ascendiam a cerca de 346,6 milhões de euros as garantias prestadas pela Região Autónoma dos Açores, através da emissão de cartas de conforto no âmbito de empréstimos contraídos por entidades que integram o setor público regional.
QUADRO 63
Cartas de conforto emitidas pela Região Autónoma dos Açores
Os valores apresentados são superiores, em cerca de 14,9 milhões de euros, relativamente aos apresentados pelo Governo Regional, em contraditório. Os valores apresentados correspondem à posição, a 31-12-2013, dos empréstimos garantidos pelas cartas de conforto, de acordo com a informação prestada pelas entidades patrocinadas (147).
Assumem especial relevância as responsabilidades emergentes das operações de crédito contratualizadas pelos três hospitais, pela Portos dos Açores, S. A., e pela SPRHI, S. A., perfazendo 324,8 milhões de euros, ou seja, 94 % do total.
Cabe ainda referir que os empréstimos contraídos pelos três hospitais (262,5 milhões de euros) e pela SPRHI, S. A. (29,6 milhões de euros), no montante global de 292,1 milhões de euros, passaram a integrar a dívida pública regional, em virtude destas entidades terem sido reclassificadas no subsetor regional das Administrações Públicas no âmbito do SEC 2010.
Movimento em 2013
No decurso de 2013 foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional dos Açores, 23 cartas de conforto, destinadas a garantir operações de crédito no montante de 117,6 milhões de euros.
Destas, 12 têm como patrocinadas os hospitais, E. P. E., cujo capital estatutário é totalmente detido pela Região Autónoma dos Açores, cinco respeitam a sociedades comerciais de que a Região é o acionista único e seis reportam-se a sociedades comerciais de que a Região é o sócio maioritário (148).
Natureza
Quanto à natureza das cartas de conforto emitidas, em contraditório foi alegado o seguinte:
Da leitura do apêndice VII, verifica-se que, genericamente, o conteúdo das cartas de conforto dispunha que «o [GRA] compromete-se a promover todas as diligências necessárias para que a [sociedade do SPER], proceda, em devido tempo, ao pagamento do que por si seja devido à [entidade bancária], por força deste financiamento».
Ora, sobre este aspeto os juízes do Plenário da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, no recente acórdão n.º 10/2014.Jun.1.S/PL - perante uma carta de conforto equivalente, na qual um Município declarava, de uma forma semelhante, que faria tudo o que estivesse ao seu alcance para que uma empresa participada dispusesse sempre dos meios financeiros que lhe permitisse cumprir regular e pontualmente as obrigações contraídas perante a instituição bancária - recorrem à jurisprudência administrativa para afirmar que a carta é apenas «um meio de que se servem determinadas entidades para facilitarem operações de financiamento a outras, indicando ao financiador, na generalidade dos casos, a existência de contratos ou compromissos com o financiado, de tal forma que os proventos daí resultantes ou os compromissos assumidos pelos confortantes de injeção de fundos no financiado, dão uma margem de segurança ao financiador, que lhe permite contar como cumprimento das obrigações de reembolso por parte do financiado no tempo oportuno» (cf. AC STJ de 13.02.2007, in www.dgsi.pt), o que leva o Tribunal de Contas a concluir «ou seja os confortantes não são necessariamente obrigados solidários, conjuntos ou subsidiários com o confortado perante o financiados. Nesse sentido, independentemente quer da conformidade legal de tal documento quer dos efeitos que poderá ter nas relações jurídicas entre o Município e as partes envolvidas (não necessariamente obrigacionais, recorde-se), o mesmo não vincula o Município a qualquer obrigação que seja suscetível de ser incluída em montantes que relevem para o cômputo do seu endividamento» (ênfase aditado).
Ainda a propósito, também refere expressamente a doutrina que «quanto às cartas de conforto de "facere", há que notar que estas não levam, como é óbvio, à "assunção de garantias pessoais pelo Estado" (artigo 2.º) - a sua emissão não representa uma "concessão de garantias pessoais" (artigo 7.º) -, pelo que a sua emissão se situa em absoluto fora do regime traçado pela Lei n.º 112/97: são situações que não se subsumem à previsão da norma constante do artigo 7.º» (149).
O grau de compromisso assumido através das referidas cartas de conforto é diferenciado.
Assim, na carta de conforto emitida em 31-07-2013, sendo patrocinada a SINAGA, S. A., no montante de 169,7 mil euros, o Vice-Presidente do Governo Regional limita-se a declarar que «...tomou conhecimento do financiamento acordado entre o BPG - Banco Português de Gestão e a Sinaga...» e a assumir o compromisso de não alterar a sua participação indireta no capital social da entidade patrocinada.
Relativamente às restantes 22 cartas de conforto emitidas ao longo de 2013, em 21, o Vice-Presidente do Governo Regional comprometeu-se, em nome da Região Autónoma dos Açores, a, regra geral, promover todas as diligências necessárias junto das entidades patrocinadas a fim de que estas cumpram pontualmente as obrigações emergentes dos financiamentos contratados, e a manter a participação detida no respetivo capital.
Já em relação à carta de conforto emitida em 19-11-2013, sendo patrocinada a Portos dos Açores, S. A., no montante de 6 milhões de euros, o Vice-Presidente do Governo Regional, para além de se comprometer, em nome da Região Autónoma dos Açores, a «...exercer a sua influência junto da Portos dos Açores, S. A. de modo a que ela cumpra bem e pontualmente todas as obrigações decorrentes do financiamento (capital, juros e demais encargos contratuais)», declara ainda que «...se a Portos dos Açores, S. A. não cumprir as suas obrigações perante o Banco BIC..., a Região Autónoma dos Açores obriga-se a cumpri-las em nome da Portos dos Açores, S. A. ».
Independentemente da natureza e validade das restantes cartas de conforto, esta última tem claramente a natureza de garantia pessoal, pelo que se assim fosse considerada, o limite legal para a concessão destas garantias teria sido excedido em 2013.
Como se referiu, as cartas de conforto foram todas emitidas pelo Vice-Presidente do Governo Regional, quando o regime de concessão de garantias em vigor na Região Autónoma dos Açores atribui essa competência ao Conselho do Governo relativamente a operações de montante superior a 100 000 contos (150).
Do exposto, resulta que na emissão deste tipo de garantias, deveria ser tido em conta o limite máximo fixado no n.º 1 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, bem como o regime legal de concessão de garantias, designadamente a competência para a sua emissão, estabelecida no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de dezembro.
24.3 - Parcerias público-privadas e contratos ARAAL
As responsabilidades financeiras emergentes das parcerias público-privadas contratualizadas pela Região (151) e dos contratos ARAAL celebrados com autarquias locais foram abordadas no âmbito do presente capítulo, face à considerável expressão dos encargos envolvidos - em particular nas parcerias público-privadas - e à abrangência temporal dos mesmos, com reflexos orçamentais até 2039.
A Conta é omissa relativamente a estes contratos, não obstante a recomendação formulada (152) em 2009 e sucessivamente reiterada nos anos subsequentes, no sentido de ser apresentada informação relacionada com as responsabilidades contratuais plurianuais assumidas pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos.
Em 31-12-2013, o valor atual (153) das responsabilidades futuras com as parcerias público-privadas era de 556,9 milhões de euros (154) (15,6 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), dos quais:
- 385,6 milhões de euros reportavam-se à concessão rodoviária em regime de SCUT na Ilha de São Miguel (155);
- 171,3 milhões de euros referentes ao Hospital de Angra do Heroísmo.
QUADRO 64
PPP's - Valor atual das responsabilidades contratuais vincendas
As responsabilidades assumidas na SCUT da Ilha de São Miguel prolongam-se até 2037, enquanto, no que respeita ao Hospital de Angra do Heroísmo, prolongam-se até 2039.
Com referência a 31-12-2013, o valor atual (156) dos encargos assumidos no âmbito dos contratos ARAAL, até 2036, ascendia a 23,4 milhões de euros (cerca de 0,7 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012).
QUADRO 65
Contratos ARAAL - Valor atual das responsabilidades vincendas, por município
O gráfico seguinte apresenta o cronograma dos fluxos de pagamentos previstos efetuar no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL (2014-2018), tendo por referência os correspondentes valores atualizados a 31-12-2013:
GRÁFICO XXXI
Necessidades de financiamento dos encargos com parcerias público-privadas e contratos ARAAL - 2014 a 2018
As responsabilidades assumidas com as parcerias público-privadas constituem mais um elemento de pressão sobre as finanças regionais, pois, entre 2014 e 2018, implicarão um esforço financeiro anual entre os 28 e os 32 milhões de euros/ano (valores atuais reportados a dezembro de 2013, com IVA).
Relativamente aos contratos ARAAL, constata-se uma maior incidência destas responsabilidades em 2014, já que é neste exercício que se concentra um volume de encargos substancialmente superior aos dos anos seguintes - 4,2 milhões de euros.
Ainda em relação às parcerias público-privadas, de salientar que no relatório de gestão de 2013 da Euroscut, S. A., concessionária da SCUT na ilha de S. Miguel, faz-se referência à sentença proferida em tribunal arbitral reclamação por maiores custos de construção, e que já transitou em julgado, tendo a Região sido condenada «... ao pagamento de aproximadamente 10 milhões de euros».
Em consequência, a verba correspondente a esta indemnização - cujo montante preciso não é revelado nas contas da concessionária -, constituirá uma obrigação financeira da Região Autónoma dos Açores.
Na análise ao citado documento, identificam-se, igualmente, riscos orçamentais decorrentes da existência de responsabilidades contingentes no âmbito desta parceria público-privada, associadas a outro processo arbitral instaurado, com vista ao eventual reequilíbrio financeiro da parceria, resultante do facto de não estarem a ser atingidas as metas previstas no caso base, em termos de tráfego, e consequentes receitas (157).
24.4 - Risco de refinanciamento da dívida do setor público administrativo regional
A elevada concentração da dívida do setor público administrativo regional, no período 2014-2018, constitui um fator de risco para a estabilidade das finanças públicas regionais, na eventualidade de ocorrerem circunstâncias que dificultem o acesso aos mercados financeiros.
Por outro lado, admite-se como provável o agravamento dos custos associados ao refinanciamento da dívida (158), não obstante as taxas de juro de referência encontrarem-se em níveis historicamente baixos. Acontece, porém, que a elevada perceção de risco na atual conjuntura económica continua a condicionar a concessão de crédito por parte das instituições financeiras, bem como o respetivo custo, que se mantém elevado.
Neste contexto, a estabilidade das finanças regionais pressupõe, por um lado, que não se irão verificar dificuldades no acesso aos mercados financeiros e, por outro, que existirá margem orçamental para satisfazer o serviço da dívida e para acomodar o agravamento dos custos de financiamento, sem com isso comprometer a capacidade das autoridades regionais para implementar medidas de estabilização económica destinadas a enfrentar as flutuações cíclicas.
24.5 - Risco de reclassificação de entidades no perímetro
da Administração Pública regional
O Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010), introduziu novas regras para a delimitação setorial das administrações públicas (159), que terão como efeito, em 2015, o alargamento do perímetro do Orçamento regional.
Em consequência, os três hospitais, E. P. E., assim como a SPRHI, S. A., vão passar a integrar o perímetro orçamental, sendo as correspondentes dívidas refletidas na dívida do setor público administrativo regional, embora tais responsabilidades tenham sido sempre suportadas através do Orçamento regional.
No caso dos hospitais, está em causa uma dívida financeira de 352,1 milhões de euros e uma dívida comercial na ordem dos 90,4 milhões de euros, ambas reportadas ao final de 2013. Relativamente à SPRHI, S. A., aqueles valores ascendem a 169,6 milhões de euros e a 0,5 milhões de euros, respetivamente (160).
As implicações, para estas entidades, decorrentes da sua integração no perímetro do Orçamento irão, sobretudo, materializar-se nas restrições ao recurso ao endividamento, em virtude de o mesmo ficar abrangido pelos limites que legalmente vierem a ser fixados para o conjunto do setor público administrativo regional.
24.6 - Riscos inerentes às entidades
públicas não reclassificadas
Os riscos relativos às entidades públicas não reclassificadas encontram-se intimamente relacionados com a respetiva exposição ao endividamento e à capacidade que revelem possuir para gerar os meios financeiros compatíveis com a solvência das responsabilidades contratadas.
Nestas circunstâncias, não será o grau de endividamento de per si a determinar o nível de risco destas entidades, mas o facto de estas conseguirem, ou não, através das suas atividades, obter os recursos necessários para fazer face às respetivas necessidades de financiamento.
Na verdade, as entidades públicas não reclassificadas, nomeadamente as empresas públicas regionais, só consubstanciam um risco efetivo para as finanças públicas regionais se a sua sustentabilidade económica e financeira for assegurada por verbas direta ou indiretamente provenientes do Orçamento, independentemente da qualificação e consequente relevação contabilística conferida a tais operações (161).
As contas referentes ao exercício de 2013 revelam um conjunto apreciável de empresas públicas regionais que através da sua exploração técnica não conseguiram gerar os recursos necessários para a cobertura dos respetivos gastos operacionais (EBITDA (162) negativo).
No entanto, excetuando o caso do grupo EDA (163), a maioria das empresas que obtiveram excedentes operacionais apresentam níveis de dívida cujo serviço, em 2014, irá requerer a mobilização de recursos que excedem largamente a capacidade de geração de meios evidenciada pelas respetivas atividades, facto que certamente irá determinar o refinanciamento (164) das operações que se vencem a curto prazo, exceto se tais necessidades forem supridas pelo Orçamento regional.
GRÁFICO XXXII
EBITDA 2013 vs. Serviço da dívida previsional para 2014
Do exposto, resulta que a generalidade das entidades do setor empresarial regional consubstancia riscos elevados para as finanças públicas regionais, à exceção do grupo EDA, que, em termos consolidados, evidencia possuir uma boa situação financeira, alicerçada numa exploração que tem revelado capacidade para libertar meios compatíveis com as respetivas necessidades de financiamento.
24.6.1 - Dívida financeira
Em 31-12-2013, a dívida financeira consolidada das entidades públicas não reclassificadas - excluindo o grupo EDA -, ascendia a 779,7 milhões de euros (21,8 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), aproximadamente mais 63,3 milhões de euros do que em 2012.
Parte substancial desta dívida era titulada pelos três hospitais (352,1 milhões de euros), pela SPRHI, S. A. (169,6 milhões de euros) e pelas empresas do grupo SATA (142,5 milhões de euros), que, em conjunto, detinham responsabilidades na ordem dos 664,2 milhões de euros (85,2 % do total apurado na referida data).
QUADRO 66
Dívida financeira das entidades públicas não reclassificadas e taxa de juro implícita
Relativamente à dívida financeira dos hospitais, foi alegado, em contraditório, que «... a mesma já foi apurada pelo INE na 2.ª notificação de 2014 relativa ao Procedimento dos Défices Excessivos, já no âmbito do Sistema Europeu de Contas 2010 (SEC 2010)», e que «Os valores apurados para o ano de 2013 [...] totalizam 315,9 milhões de euros», razão pela qual expressa o entendimento de que «... a SRATC deveria refletir no relatório os dados apurados pelo INE».
Perante a resposta dada em contraditório, justifica-se explicitar a metodologia seguida. Assim, para efeitos de determinação da dívida financeira, procedeu-se à reclassificação das operações, atendendo à sua realidade económica e substância e não apenas à respetiva forma legal, com a finalidade de se proceder à avaliação dos riscos orçamentais inerentes às entidades públicas não reclassificadas.
Nestas circunstâncias, foram reclassificadas, como dívida financeira, as operações de consolidação de dívidas a curto prazo a fornecedores, celebradas com diversas instituições de crédito, pelo Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E. P. E., e pelo Hospital da Horta, E. P. E., envolvendo um montante na ordem dos 35,9 milhões de euros (165), assim como a utilização de descobertos em depósitos à ordem, que no final de 2013 totalizavam cerca de 227 mil euros (166). Na sequência destes ajustamentos, resultou uma diferença, na ordem dos 36,2 milhões de euros, entre o valor da dívida financeira dos hospitais considerada na análise, e o valor reportado pelo INE.
24.6.2 - Dívida comercial
Em 31-12-2013, a dívida comercial consolidada das entidades públicas não reclassificadas - excluindo o grupo EDA - ascendia a 133,1 milhões de euros (3,7 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), registando, assim, um decréscimo na ordem dos 7,9 milhões de euros (- 5,6 %).
QUADRO 67
Dívida comercial das entidades públicas não reclassificadas
Neste contexto, assumem particular relevância os três hospitais, E. P. E., que acumulavam dívidas a fornecedores na ordem dos 90,4 milhões de euros, correspondentes a 67,9 % do valor global apurado na data em referência.
Comparativamente a 2012, registou-se uma redução das dívidas desta natureza por parte dos hospitais, no montante de 5,5 milhões de euros (- 5,8 %).
24.6.3 - Dívida global
Com referência a 31-12-2013, a dívida global do setor público regional (167) - incluindo a dívida administrativa e comercial - ascendia a 1721,6 milhões de euros (48,2 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012).
QUADRO 68
Dívida global do setor público regional
O acréscimo do stock da dívida global registado em 2013, na ordem dos 95,2 milhões de euros, foi essencialmente motivado pelo recurso ao crédito por parte das entidades públicas não reclassificadas, que aumentaram em 63,3 milhões de euros a sua exposição ao endividamento, dos quais 25,9 milhões de euros diziam respeito aos três hospitais, E. P. E.
Em sede de contraditório referiu-se que
No que respeito à dívida global apresentada [...] importa referir que a responsabilidade do acionista é proporcional à sua participação. Assim sendo, a Região não é responsável pela totalidade do valor mas pela parte correspondente à sua participação em cada entidade.
A adoção de critérios associados à proporcionalidade da participação social, para efeitos de aferição e consequente partilha de responsabilidades financeiras assumidas pelo setor público regional, apenas se poderá colocar num plano meramente teórico.
Com efeito, se tais critérios fossem adotados, não alterariam o sentido das conclusões expressas, uma vez que a dívida global das entidades públicas não reclassificadas, na ordem dos 912,9 milhões de euros, era titulada em cerca de 95 % (870 milhões de euros) por entidades cujo capital era exclusivamente detido, direta ou indiretamente, pela Região Autónoma dos Açores - cf. Apêndices VIII e X.
Por outro lado, no caso de dívida garantida pela Região Autónoma dos Açores, as eventuais situações de incumprimento, por parte das entidades beneficiárias, implicam a assunção do valor integral em dívida, independentemente da percentagem de participação detida pela Região no respetivo capital.
24.7 - Quadro global das necessidades de financiamento do setor público regional - 2014-2018
Tendo por base as responsabilidades contratualizadas até 31-12-2013 pelo conjunto de entidades que integram o setor público regional, efetuou-se uma estimativa das respetivas necessidades de financiamento para o período 2014-2018.
Para este efeito, consideraram-se os valores da dívida global apurada com referência àquela data, bem como os encargos resultantes das PPP's e dos contratos ARAAL em vigor.
No quadro e gráfico seguintes, apresenta-se o valor nominal das responsabilidades contratuais vincendas no período considerado, ou seja, os encargos futuros assumidos pelo referido universo de entidades.
QUADRO 69
Encargos futuros do setor público regional - 2014-2018
Da informação disponibilizada no quadro supra, constata-se uma elevada concentração de encargos no triénio 2014-2016, que se traduzem em necessidades de financiamento na ordem dos 1 186,7 milhões de euros (168).
Neste contexto, assumem particular relevância os recursos requeridos em 2014, na ordem dos 643,1 milhões de euros, onde pontificam as necessidades financeiras dos hospitais, E. P. E., estimadas em 202,4 milhões de euros.
O gráfico seguinte permite evidenciar, para o período em apreciação, o esforço financeiro requerido às diversas entidades do setor público regional, no sentido de assegurarem a tempestiva regularização das responsabilidades assumidas.
GRÁFICO XXXIII
Encargos futuros do setor público regional - 2014-2018
A expressão financeira destes encargos é suscetível de gerar a necessidade de se proceder ao refinanciamento parcial da dívida titulada por algumas destas entidades, num contexto dos mercados financeiros em que persistem restrições à concessão de crédito, penalizando as condições em que se processarão tais operações.
No entanto, esta estratégia de gestão da dívida suscita questões relacionadas com a equidade intergeracional e até com a própria sustentabilidade das finanças públicas. Na verdade, trata-se de avaliar, de forma ponderada, se por um lado, as gerações futuras não estarão a ser excessivamente oneradas com encargos resultantes de despesas relativamente às quais não irão retirar qualquer utilidade e, por outro, se os encargos da dívida não irão limitar em demasia a capacidade orçamental futura para a promoção de medidas de estabilização económica destinadas a enfrentar conjunturas adversas.
Salvaguardadas estas questões e em condições de estabilidade dos mercados financeiros, é natural que a dinâmica de gestão da dívida se traduza na substituição de empréstimos que atingem a respetiva maturidade por outros, desde que a política orçamental prosseguida permita assegurar, a prazo, uma posição consistente com a obtenção de saldos orçamentais tendencialmente equilibrados.
25 - Evolução da dívida e outras responsabilidades - 2010-2013
Nos pontos seguintes apresenta-se uma perspetiva global acerca da evolução recente da dívida e de outras responsabilidades assumidas pelo setor público regional (excluindo as empresas do grupo EDA).
25.1 - Dívida financeira e outras responsabilidades
O gráfico seguinte reflete a tendência evolutiva da dívida financeira e das restantes responsabilidades assumidas no período 2010-2013 pelas entidades que integram o setor público regional:
GRÁFICO XXXIV
Dívida financeira e outras responsabilidades do setor público regional - 2010-2013
Em qualquer dos subsetores considerados na análise, a dívida financeira atingiu a sua expressão máxima em 2013.
No final de 2013, a dívida financeira do setor público administrativo regional ascendia a cerca de 771 milhões de euros (+67 milhões de euros do que em 2010).
No período em observação, o nível da dívida financeira dos hospitais, E. P. E., evidenciou uma consistente tendência de crescimento, atingindo cerca de 352 milhões de euros em 2013 (+ 73 milhões de euros face a 2010).
Por seu turno, a dívida financeira das restantes entidades públicas não reclassificadas agravou-se em 2013, após se ter mantido estável nos dois anos anteriores, fixando-se em 428 milhões de euros no final daquele ano (+ 21 milhões de euros em relação a 2010).
Em 2012, salienta-se o início das concessões, efetuadas em regime de parceria público-privada, nos setores rodoviário e da saúde, no âmbito das quais a Região Autónoma dos Açores assumiu compromissos financeiros com incidência orçamental até 2039, cujo valor atualizado, reportado ao final do exercício em referência, ascendia a cerca de 553 milhões de euros. Os restantes 21 milhões de euros - perfazendo, assim, os 574 milhões de euros relativos às "Outras responsabilidades" - eram relativos ao valor atualizado dos encargos futuros assumidos pela Região, na sequência de contratos ARAAL celebrados com diversos municípios (169).
Com referência ao final de 2013, o valor atualizado dos encargos futuros assumidos ao abrigo dos referidos instrumentos contratuais ascendia a 580 milhões de euros, evidenciando um acréscimo de 6 milhões de euros face a 2012.
25.2 - Dívida administrativa e comercial
No que concerne à evolução das dívidas desta natureza, a situação observada foi a seguinte:
GRÁFICO XXXV
Dívida administrativa e comercial do setor público regional - 2010-2013
A dívida comercial dos hospitais, E. P. E. evidenciou uma trajetória de crescimento até ao ano de 2012 - 95,9 milhões de euros, registando-se um decréscimo de 5,5 milhões de euros em 2013.
Por seu turno, nos últimos três anos, a dívida comercial das restantes entidades públicas não reclassificadas não apresentou grandes oscilações, fixando-se nos 43 milhões de euros em 2013, ou seja, -22 milhões de euros face a 2010.
À exceção de 2012, a dívida administrativa e comercial do setor público administrativo regional manteve-se aparentemente estável, atingindo cerca de 38 milhões de euros no final de 2013. Contudo, importa uma vez mais salientar que não se conseguiu obter, junto das entidades, a informação necessária à certificação destes valores.
- A dívida do setor público administrativo regional ascendia a 808,7 milhões de euros (22,7 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), dos quais 770,9 milhões de euros eram referentes à dívida financeira e os restantes 37,8 milhões de euros à dívida administrativa e comercial.
- O perfil de reembolso da dívida revela uma elevada concentração temporal nos exercícios de 2014, 2016 e 2018, ascendendo as correspondentes necessidades de financiamento a 442,9 milhões de euros, facto que poderá condicionar o cumprimento do princípio da equidade intergeracional no plano de incidência orçamental dos respetivos encargos, para além de indiciar a necessidade de refinanciamento de algumas destas operações, que muito provavelmente se processará em condições mais onerosas.
- Com base na informação apresentada na Conta, não é possível certificar o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento do setor público administrativo regional.
- O nível de endividamento da generalidade das entidades públicas não reclassificadas no setor das Administrações Públicas (excetuando o grupo EDA), com particular incidência para os hospitais, E. P. E. (442,4 milhões de euros), para a SPRHI, S. A. (170,1 milhões de euros) e para as empresas do grupo SATA (156,6 milhões de euros), consubstancia riscos elevados para as finanças públicas regionais, que se materializarão caso se verifiquem restrições no acesso aos mercados financeiros que de algum modo dificultem o refinanciamento da dívida por parte das referidas entidades (170).
- A dívida global do setor público regional atingia 1 721,6 milhões de euros, dos quais 1 550,7 milhões de euros reportavam-se a dívida financeira e os restantes 170,9 milhões de euros a dívida administrativa e comercial.
- Para o triénio 2014-2016, as necessidades de financiamento do setor público regional foram estimadas em cerca de 1 186,7 milhões de euros, dos quais 643,3 milhões de euros serão requeridos já em 2014.
- No final de 2013, ascendiam a cerca de 346,6 milhões de euros as garantias prestadas pela Região Autónoma dos Açores, através da emissão de cartas de conforto subscritas pelo Vice-Presidente do Governo Regional, no âmbito de empréstimos contraídos por entidades que integram o setor público regional.
- Pelo menos a carta de conforto emitida em 19-11-2013, no montante de 6 milhões de euros, tendo por entidade patrocinada a Portos dos Açores, S. A., tem claramente a natureza de garantia pessoal, pelo que se assim fosse considerada, o limite máximo autorizado para a concessão de garantias pessoais teria sido ultrapassado, assim como não foi observada a competência para a emissão desse tipo de garantias.
Capítulo VIII
Património
26 - Ativos financeiros
Os ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores são constituídos por participações financeiras e por créditos resultantes de empréstimos concedidos.
No quadro seguinte, apresenta-se a composição da carteira da Região, com referência a 31-12-2013, cujo valor global era na ordem dos 337,9 milhões de euros.
O seu apuramento foi efetuado com base na informação constante da Conta, nos documentos de prestação de contas das empresas e nas informações disponibilizadas pela Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial e pela Ilhas de Valor, S. A.
QUADRO 70
Composição da carteira
27 - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
27.1 - Caracterização
A Região Autónoma dos Açores detém participações financeiras, diretas e indiretas, em diversas sociedades comerciais e entidades públicas empresariais - as quais constituem o setor público empresarial regional (adiante também designado pela sigla SPER) - e, ainda, em diversas instituições sem fins lucrativos públicas.
Em 31-12-2013, esta carteira de participações encontrava-se avaliada em 323,9 milhões de euros.
No esquema seguinte, apresenta-se a relação das entidades do setor público empresarial regional, distribuídas por setor de atividade económica, e das instituições sem fins lucrativos públicas, evidenciando-se as correspondentes participações detidas pela Região (diretas, indiretas e ou cruzadas).
No apêndice VIII, apresenta-se informação mais pormenorizada relativa às entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (171), incluindo as respetivas percentagens de participação e de controlo.
Em sede de contraditório foi referido que:
No que diz respeito à Associação de Turismo dos Açores (ATA), o seu capital social é repartido do seguinte modo: Região Autónoma dos Açores (euro)25.000 - 38,46 %; Câmara do Comércio e Indústria dos Açores (euro)20.000 - 30,77 %; Sata Air Açores - Sociedade Açoreana de Transportes Aéreos, S. A. (euro)20.000 - 30,77 %.
Esta informação respeita ao património social inicial da Associação de Turismo dos Açores. Atualmente, para além dos associados fundadores, foram posteriormente admitidos associados ordinários, através do pagamento inicial de uma joia que corresponde a 10 % da quota anual, ascendendo a 70 447,00 euros o montante das inscrições realizadas até 31-12-2013, alterando-se, assim, a percentagem de participação da Região nesta entidade (172).
Comparativamente a 2012, tanto a estrutura como o valor global destas participações mantiveram-se praticamente inalterados. A sua distribuição por setores de atividade era a seguinte:
QUADRO 71
Participações financeiras da Região Autónoma dos Açores - Resumo
O setor da saúde concentra o maior volume financeiro de participações - 148,1 milhões de euros -, seguido dos portos e transportes marítimos - 48,2 milhões de euros -, da energia - 47,5 milhões de euros - e dos transportes aéreos - 40,1 milhões de euros.
Relativamente à respetiva natureza jurídica, das 32 entidades do setor público empresarial regional, 28 são sociedades constituídas nos termos da lei comercial e quatro são entidades públicas empresariais.
A Região Autónoma dos Açores controlava, também, seis instituições sem fins lucrativos públicas.
Nos pontos seguintes, procede-se a uma análise setorial, onde assumem especial destaque as empresas do setor da Energia, na medida em que revelam possuir uma boa situação económica e financeira, e as entidades do setor da Saúde que, por seu turno, apresentam um elevado desequilíbrio da exploração e endividamento, com acentuado crescimento nos últimos anos, com o consequente impacto em termos de risco orçamental para a Região.
Os elementos referentes às instituições sem fins lucrativos públicas foram objeto de tratamento autónomo.
27.2 - Desempenho económico e financeiro das entidades do setor público empresarial regional
As principais componentes das demonstrações de resultados, dos balanços e respetivos indicadores, referentes às entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores, constam dos quadros inseridos no apêndice IX (173).
Saúde
A prestação de cuidados de saúde é assegurada por três hospitais, nove unidades de saúde de ilha e respetivas extensões e um centro de oncologia, assumindo a Saudaçor, S. A., o papel de financiadora do sistema, contratualizando com aquelas entidades níveis de produção de serviços saúde, pelos quais são remuneradas.
Desde 2007 que o setor da Saúde vem apresentando um desempenho deficitário, em consequência dos resultados líquidos agregados serem sempre negativos.
GRÁFICO XXXVI
Hospitais, E. P. E. - Fundos próprios, dívida financeira e resultados líquidos agregados
Os três hospitais voltaram a ter um desempenho económico negativo, apresentando resultados líquidos agregados de -6,6 milhões de euros, dos quais -3,3 milhões de euros referentes ao Hospital da Horta, E. P. E., -0,6 milhões de euros ao Hospital do Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E., e -2,7 milhões de euros ao Hospital do Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E. P. E.
Face a 2012, os prejuízos agregados foram inferiores em cerca de 54,9 milhões de euros (apenas o Hospital da Horta, E. P. E., registou uma ligeira deterioração dos respetivos resultados.)
A melhoria dos resultados evidenciada pelo Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E., e pelo Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E. P. E., ficou a dever-se, por um lado, ao reforço das verbas relativas à comparticipação da produção contratualizada com a Saudaçor, S. A., e, por outro, à assunção, por parte desta entidade, de uma parcela muito significativa dos custos decorrentes do pagamento de encargos financeiros dos três hospitais, perfazendo uma quantia próxima dos 28 milhões de euros (174).
Em contraditório, foi alegado o seguinte:
Conforme consta do apêndice IX, quadro IX.1 - Demonstração de resultados sintética - Saúde - do Relatório agora em apreciação, em 31/12/2012, os três hospitais encerram a gerência com resultados líquidos negativos de - 3.113,8 (HH); - 36.498,5 (HDES) e - 21.836,8 (HSE) milhares de euros.
Na gerência de 2013, contudo - e conforme expressamente se reconhece no quadro IX.1 e também no quadro 73 (§557), os três hospitais registaram os seguintes resultados líquidos negativos: - 3.334,5 (HH); - 559,8 (HDES) e - 2.701,7 (HSE) milhares de euros.
Tal significa que, devido a um esforço financeiro muito significativo por parte do Governo Regional, o resultado agregado dos três hospitais passou de - 61.449,1 em 2012 para - 6.596 milhares de euros em 2013, o que representa uma melhoria de cerca de 55 milhões de euros. Esta melhoria reflete não só uma redução dos custos financeiros mas também uma melhoria significativa do EBITDA em cerca de 28 milhões de euros, que se cifrou positivo em cerca de 922 mil euros em 2013, contrariando e alterando a anterior tendência.
Por opção do Governo, o pagamento dos encargos financeiros - com base em recursos previamente transferidos - foi realizado diretamente pela Saudaçor, S. A., às instituições bancárias, de resto, no desempenho do respetivo objeto social. Efetivamente, a concretização do financiamento dos encargos financeiros poderia seguido outro figurino: uma vez recebidas as verbas, a Saudaçor, S. A., promovia a transferência das mesmas para cada hospital, sendo esses a proceder ao pagamento.
Esta opção contabilística de promover a transferência dos juros suportados pelos hospitais para a esfera patrimonial da Saudaçor, S. A., introduziu distorções materialmente relevantes na expressão dos resultados financeiros daquelas entidades e, por consequência, nos resultados líquidos apurados no exercício.
Com base na informação constante da Conta, apurou-se que as verbas transferidas em 2013 para a Saudaçor, S. A., destinadas a assegurar a comparticipação da produção contratualizada com os hospitais, ascenderam a 154,1 milhões de euros, tendo sido reforçadas em 22,4 milhões de euros comparativamente a 2012 (175).
Em 2013 registou-se, igualmente, um reforço dos recursos provenientes do Orçamento afetos à cobertura das despesas de funcionamento da Saudaçor, S. A., tendo as verbas processadas com esta finalidade ascendido a 52,4 milhões de euros (176), ou seja, mais 38,4 milhões do que em 2012, importância que, em princípio, incluía os 28 milhões de euros destinados ao pagamento dos juros suportados pelos hospitais.
Com as novas regras de delimitação setorial do SEC 2010, os três hospitais, E. P. E., passaram a integrar o setor público administrativo regional.
Por outro lado, verifica-se que persiste uma crónica situação de subfinanciamento destas unidades, geradora da acumulação de sucessivos prejuízos, com a consequente erosão dos fundos próprios e o aumento do endividamento.
Com referência a 31-12-2013, os fundos próprios agregados dos hospitais eram negativos - 260,1 milhões de euros (255,6 milhões de euros, em 2012, e 194 milhões de euros, em 2011) -, mantendo-se, por conseguinte, em situação de falência técnica.
Nas certificações legais das contas, foram efetuadas ênfases sobre esta matéria, designadamente no que respeita à necessidade de se adotarem medidas destinadas à reposição dos fundos próprios que se encontravam negativos, conforme o previsto no artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais.
Foram, também, efetuadas reservas, comuns aos três hospitais, que poderão ser materialmente relevantes para os respetivos resultados, em relação aos saldos a receber, decorrentes dos serviços prestados aos subsistemas de saúde, no montante global de 66,8 milhões de euros (177) e dos atos médicos prestados aos utentes oriundos da Região da Região Autónoma dos Açores, no âmbito do Serviço Nacional de Saúde.
A dívida financeira dos três hospitais, E. P. E., atingia os 352,1 milhões de euros no final de 2013, sendo a dívida comercial na ordem dos 90,4 milhões de euros, perfazendo, assim, 442,5 milhões de euros (178).
Na mesma data, a dívida financeira da Saudaçor, S. A., ascendia a cerca de 304,4 milhões no final de 2013, em resultado dos diversos empréstimos bancários contraídos, e a dívida comercial a 800 mil euros, totalizando a quantia de 305,2 milhões de euros.
Para fazer face às responsabilidades financeiras assumidas, a Saudaçor, S. A., tem vindo a celebrar, com a Região Autónoma dos Açores, contratos-programa plurianuais, ao abrigo dos quais se prevê que sejam transferidos os recursos financeiros necessários à satisfação do serviço da dívida daqueles empréstimos.
O valor registado como ativo não corrente, na ordem dos 338 milhões de euros, corresponde, assim, aos créditos reconhecidos sobre a Região resultantes das opções tomadas em matéria de gestão da dívida (179).
Ora, independentemente das expectativas existentes relativamente à perceção, ou não, das importâncias em causa pela Saudaçor, S. A., não subsistem dúvidas que os encargos da dívida da empresa serão suportados por verbas provenientes do Orçamento regional.
A dívida total do setor da saúde ascendia a 747,7 milhões de euros, mais 36,9 milhões de euros (+ 5,2 %) comparativamente a 2012, dos quais 656,5 milhões eram referentes à dívida financeira e os restantes 91,2 milhões de euros à dívida comercial.
Habitação e obras públicas
A SPRHI - Sociedade de Promoção e Reabilitação e Infraestruturas, S. A., foi constituída em 2003 e tem como objeto social a promoção, planeamento, construção, fiscalização e gestão de parques habitacionais, incluindo a reconstrução relacionada com o sismo que afetou as Ilhas do Faial e do Pico, bem como a realização de obras de recuperação, construção e reconstrução de habitações e de requalificação urbanística.
As verbas necessárias à satisfação do serviço da dívida e ao financiamento dos encargos operacionais têm sido maioritariamente disponibilizadas através do Orçamento, ao abrigo dos 15 contratos-programa (180) celebrados com a Região.
O respetivo equilíbrio de exploração tem vindo a ser assegurado pelas verbas transferidas - 4 milhões de euros em 2013 -, ao abrigo dos referidos contratos-programa, com caráter plurianual.
De acordo com a nova metodologia de delimitação setorial das administrações públicas no âmbito do SEC 2010, a empresa passou a integrar o perímetro da administração pública regional.
À data de 31-12-2013, a SPRHI, S. A., registava um nível de endividamento de 93,1 %, na ordem dos 174,6 milhões de euros, tendo os juros e gastos similares suportados no exercício atingido 4,1 milhões de euros.
Do ativo, na ordem dos 187,4 milhões de euros, 115,5 milhões de euros (61,6 %) reportavam-se a créditos detidos sobre a Região (181), em resultado dos investimentos executados com a aplicação do produto dos empréstimos bancários contraídos pela empresa, que agora passam a integrar a dívida pública regional.
No final de 2013, a dívida da SPRHI, S. A., era de 170,1 milhões de euros, dos quais 169,6 milhões respeitavam a dívida financeira.
Transportes aéreos
Em 2013, as subsidiárias do grupo SATA (182), SATA Air Açores, S. A., e SATA Internacional, S. A., evidenciaram uma significativa deterioração do respetivo desempenho económico, determinada, essencialmente, pelos seguintes motivos:
- Aumento dos gastos com o pessoal em 10,2 milhões de euros, por via da reposição dos cortes salariais;
- Incremento dos juros suportados, num total de 2 milhões de euros;
- Diminuição das vendas e prestações de serviços e dos subsídios à exploração, num valor global de 2 milhões de euros;
- Registo de 12,9 milhões de euros na rubrica Perdas imputáveis de subsidiárias.
Relativamente à posição financeira das empresas do grupo SATA, expressa nos balanços reportados a 31-12-2013, destacam-se os seguintes aspetos:
- Deterioração dos capitais próprios das empresas SATA Air Açores, S. A., SATA Internacional, S. A., e SATA SGPS, S. A., por via dos resultados líquidos negativos. A situação de perda de metade do capital social foi obviada pela operação de reavaliação da frota da aérea da SATA Air Açores, S. A., e pela realização de prestações suplementares na SATA Internacional, S. A.
Refira-se que a SATA Air Açores, S. A., e a SATA SGPS, S. A., encontram-se próximas de uma situação de perda de metade do capital social (183).
A operação de reavaliação da frota aérea ascendeu a 7,1 milhões de euros e foi contabilizada em excedentes de revalorização, tendo sido refletida nas contas da SATA SGPS, S. A., em outras variações no capital próprio (184).
As prestações suplementares realizadas pelo acionista da SATA Internacional, S. A., no montante de 17,5 milhões de euros, resultaram de uma operação de conversão em capital de uma dívida à SATA Air Açores, S. A. - 11,7 milhões de euros - e de uma entrada em dinheiro - 5,8 milhões de euros;
- Agravamento do endividamento, em resultado, essencialmente, do aumento ocorrido na SATA Air Açores, S. A., que se situou na ordem dos 94 %;
- Elevada pressão de tesouraria nas empresas SATA Gestão de Aeródromos, S. A., e SATA Internacional, S. A., uma vez que a quase totalidade do passivo vencia-se a curto prazo (185);
- Valores significativos a receber pelas compensações financeiras decorrentes dos contratos de concessão de serviços públicos.
A SATA Air Açores, S. A., e a SATA Gestão de Aeródromos, S. A., registaram créditos a receber da RAA no montante de 40,2 milhões de euros (26,5 % do Ativo) e de 7,9 milhões de euros (92,7 % do Ativo), respetivamente, o que corresponde a uma responsabilidade direta de 48,1 milhões de euros.
A SATA Internacional, S. A., contabilizou 14,2 milhões de euros como importâncias a receber da Direção Geral do Tesouro.
No final de 2013, a dívida financeira das empresas do grupo SATA acima referenciadas ascendia a 142,5 milhões de euros, importância que acrescida dos 14,1 milhões referentes à dívida comercial, totalizava 156,6 milhões de euros.
Energia
A Região Autónoma dos Açores detém uma participação direta representativa de 50,1 % do capital da EDA - Eletricidade dos Açores, S. A., que por sua vez exerce o controlo sobre as empresas Globaleda, S. A., Segma, Lda., EDA Renováveis, S. A., Geoterceira, S. A., e Norma-Açores, S. A. - e por intermédio desta na Controlauto, Lda. - para além de outras participações minoritárias.
O grupo EDA tem registado um desempenho económico positivo, dispondo de uma sólida estrutura de capitais, sendo expectável que através da exploração continue a assegurar os recursos necessários à satisfação das suas responsabilidades financeiras.
Na verdade, o setor da Energia tem apresentado resultados positivos de forma consistente.
Em 2013, o resultado líquido consolidado do grupo EDA foi de 22,5 milhões de euros (186), mais 102,5 % do que no ano anterior, reflexo de uma significativa melhoria da eficiência operacional do grupo, traduzida na redução generalizada dos gastos de exploração, que mais do que compensou a ligeira quebra do volume de faturação registada no exercício em apreço.
A generalidade dos indicadores económico-financeiros evoluíram favoravelmente no exercício findo (187).
No final de 2013, a dívida total consolidada ascendia a 329,1 milhões de euros, evidenciando, assim, um decréscimo de 32,8 milhões de euros (- 9 %) comparativamente ao exercício anterior.
Portos e transportes marítimos
Em 2011, este setor foi alvo de uma reestruturação, tendo as empresas associadas à gestão portuária e de transporte marítimo da Região Autónoma dos Açores (188) sido integradas na Portos dos Açores, S. A.
A Portos dos Açores, S. A., melhorou o respetivo desempenho operacional em 2013, tendo demonstrado uma capacidade acrescida para a libertação de meios através das suas atividades.
Contudo, o cariz capital intensivo das atividades desenvolvidas acaba por condicionar a exploração, face ao elevado peso das amortizações e das depreciações, que em conjunto com os encargos financeiros, determinaram a obtenção de resultados líquidos negativos em 2013 (- 2,9 milhões de euros), ainda assim inferiores aos registados no ano anterior (- 4,2 milhões de euros).
A Atlanticoline, S. A., que desenvolve a atividade sazonal de transporte marítimo de passageiros e veículos interilhas, beneficiou, em 2013, de subsídios à exploração no montante de 7,6 milhões de euros, verba inferior em cerca de 1,5 milhões de euros à que tinha sido atribuída no ano anterior.
Neste contexto, perante a estabilização dos respetivos níveis de faturação, a melhoria do desempenho económico da empresa ficou essencialmente a dever-se a uma acrescida eficiência operacional, expressa na redução dos seus gastos de exploração.
A empresa dispunha de uma sólida estrutura de capitais, cuja estabilidade futura irá, no entanto, depender dos níveis de subsidiação que lhe forem atribuídos.
A curto prazo, a satisfação das necessidades de liquidez (189) poderá requerer o refinanciamento/renovação de alguns empréstimos bancários.
A Transmaçor, Lda., que explora a atividade de transporte marítimo entre as ilhas do grupo central, também se confrontou com uma redução de 0,4 milhões de euros na subsidiação das suas atividades em 2013. Nestas circunstâncias, a obtenção de um excedente operacional foi igualmente proporcionado por uma melhoria da eficiência da empresa, já que conseguiu manter os níveis de faturação com um menor dispêndio de recursos.
Porém, a pressão dos juros na exploração, resultante de um excessivo nível de endividamento, acabou por determinar a obtenção de resultados líquidos negativos.
De acordo com a informação constante do balanço reportado ao exercício de 2013 (190), constata-se que a Transmaçor, Lda., à semelhança do que já se verificava no exercício anterior, se encontrava em situação de falência técnica, com capitais próprios negativos de cerca de 5 milhões de euros.
Agricultura, pescas e ambiente
A Lotaçor, S. A., é uma empresa de capitais exclusivamente públicos, detida de forma direta pela Região Autónoma dos Açores, cuja atividade consiste na realização de todas as operações de primeira venda de pescado e na exploração de portos de pesca, lotas e instalações e equipamentos frigoríficos destinados à congelação.
Através desta empresa, a Região controla indiretamente a Espada Pescas, Lda., a Santa Catarina, S. A., e a Companha, Lda..
Em 2009, a Lotaçor, S. A., adquiriu a totalidade do capital social da Santa Catarina, S. A., cuja atividade consiste na produção e comercialização de conservas.
Também em 2009, a Ilhas de Valor, S. A., adquiriu uma participação de 51 % no capital social da Sinaga, S. A., empresa que essencialmente se dedica à produção de açúcar.
Por seu turno, o IROA, S. A., tem por objeto social a realização de investimentos na construção e beneficiação de caminhos agrícolas e de redes de abastecimento de água e energia elétrica às explorações.
Ao nível do respetivo desempenho económico, as entidades integradas neste setor de atividade apresentaram resultados líquidos negativos.
Excetua-se o IROA, S. A., que reduziu os seus gastos em cerca de 2,7 milhões de euros comparativamente a 2012, margem que permitiu acomodar o decréscimo de 2,0 milhões de euros dos subsídios à exploração que lhe foram atribuídos em 2013.
Para além do IROA, S. A., e com a exceção da Lotaçor, S. A., as restantes empresas do setor também foram subsidiadas, mas em montantes que acabaram por se revelar insuficientes para reverter os desequilíbrios de exploração registados em 2012, não obstante o facto de a Azorina, S. A., ter beneficiado de um substancial reforço destas dotações, que atingiram cerca de 2,6 milhões de euros (+1,7 milhões de euros face a 2012).
Em 2013, a Lotaçor, S. A., contabilizou, a título de prestação de serviços, a quantia de 3,3 milhões de euros, que lhe foi atribuída ao abrigo do contrato-programa celebrado com a Região, referente a serviços prestados de interesse público geral.
No entanto, na Conta tais verbas foram registadas no agrupamento Subsídios.
A eventual reclassificação destas operações poderá implicar a integração futura da empresa no perímetro das administrações públicas, atendendo, sobretudo, às alterações metodológicas introduzidas pelo SEC 2010.
Saliente-se a elevada exposição ao endividamento bancário, em 2013, por parte da Lotaçor, S. A., da Sinaga, S. A., e da Santa Catarina, S. A., com a consequente pressão dos encargos financeiros sobre a exploração - 1,8 milhões de euros, 1,4 milhões de euros e 0,5 milhões de euros, respetivamente.
Em 2013, a Lotaçor, S. A., a Sinaga, S. A., e a Companha, Lda., registaram um aumento dos respetivos níveis de endividamento, tendo esta última entrado numa situação de falência técnica.
De salientar que os níveis de endividamento da Lotaçor, S. A., (79,9 %) e da Sinaga, S. A., (95,0 %), correspondem, em termos absolutos, a passivos de 31,3 milhões de euros e de 22,1 milhões de euros, respetivamente.
Relativamente à Lotaçor, S. A., cerca de 31,3 % do seu ativo, correspondente a 12,2 milhões de euros, respeita às intervenções efetuadas nas participadas Santa Catarina, S. A., em resultado da concessão de um financiamento na ordem dos 10,9 milhões de euros (191), e na Espada Pescas, Lda., no montante de 1,3 milhões de euros, destinados a assegurar a cobertura integral dos prejuízos registados até 31-12-2012.
A Azorina, S. A., e o IROA, S. A., contabilizaram no ativo, como valores a receber da Região, resultantes de contratos-programa celebrados, 5,6 milhões de euros e 1,1 milhões de euros, respetivamente. Trata-se de verbas destinadas à satisfação do serviço da dívida dos empréstimos contratualizados por estas entidades.
À semelhança da Companha, Lda., a Santa Catarina, S. A., também se confrontava com uma situação de falência técnica, já que encerrou o exercício de 2013 com um capital próprio negativo.
Em 2013, apesar da degradação da respetiva situação financeira, a Sinaga, S. A., procedeu à aquisição de uma quota com o valor nominal de 104 747,56 euros no capital social da Fábrica de Cervejas e Refrigerantes João de Melo Abreu, Lda., pela quantia de 1 euro, tendo ainda contraído um empréstimo bancário pelo prazo de 12 anos, em que parte do respetivo produto, no montante de 800 mil euros, se destinou a financiar investimentos realizados por esta sociedade (192).
Cultura
O Teatro Micaelense, S. A., é a única entidade integrada neste setor de atividade.
Em termos operacionais, as atividades desenvolvidas têm-se revelado estruturalmente deficitárias, na medida em que a faturação registada nem sequer tem permitido assegurar a cobertura dos gastos incorridos com o pessoal.
Por outro lado, o equilíbrio da exploração não foi atingido, face à insuficiência dos níveis de subsidiação da empresa, situação que se agravou em 2013, tendo-se registado um prejuízo de 216,8 mil euros (+ 233,4 % face a 2012).
Apesar do desempenho económico negativo, a empresa continua a dispor de uma sólida estrutura de capitais - indicador de autonomia financeira na ordem dos 91,2 % em 2013, que no entanto tenderá a deteriorar-se caso não consiga obter adequados níveis de subsidiação da exploração.
Turismo
No âmbito deste setor de atividade, incluem-se as empresas PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S. A., e a Pousada da Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda..
Em 2011, ficou concluída a empreitada (193) promovida por esta empresa em S. Jorge, referente à adaptação de um edifício a pousada de juventude, tendo de imediato sido celebrado com a PJA, S. A., um contrato de cessão de exploração do empreendimento.
A PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S. A., criada em 1995, é detida pela Região em 51 % e tem com o objeto a gestão das cinco pousadas da juventude dispersas por várias ilhas da Região (194) - apresenta uma exploração estruturalmente deficitária, pois os níveis de faturação registados têm-se revelado insuficientes para fazer face aos gastos incorridos com o pessoal.
Apesar do ligeiro acréscimo dos subsídios atribuídos à exploração, o desempenho operacional da empresa degradou-se, face à evolução dos gastos com o pessoal, facto que acabou por determinar o agravamento do prejuízo registado no exercício, - 52,1 mil euros (mais 9,6 mil euros do que em 2012).
Relativamente à Pousada da Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., verifica-se que não exerceu qualquer atividade remunerada nos exercícios em apreciação, uma vez que não apresenta faturação. O único rendimento registado reporta-se à quota-parte do subsídio para investimento imputado ao exercício, em virtude de o mesmo já se encontrar concluído, apesar de ser explorado por outra entidade (195).
Em 2013, a empresa não teve trabalhadores ao seu serviço.
O prejuízo registado neste exercício foi de -22,6 mil euros (mais 5,6 mil euros comparativamente a 2012).
No que concerne à situação financeira destas empresas, constata-se que a Pousada da Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., dispõe de uma sólida estrutura de capitais, que lhe foi proporcionada pela atribuição de um subsídio ao investimento, registado nos capitais próprios, no montante de 511,6 mil euros em 2013.
Todavia, a estabilidade da estrutura financeira da empresa pressupõe uma exploração capaz de gerar recursos compatíveis com as respetivas necessidades de financiamento, aspeto que não se encontrava salvaguardado, em virtude de não ter sido registada qualquer faturação em 2012 e 2013.
Na sequência da aplicação dos novos critérios de delimitação setorial introduzidos pelo SEC 2010, a Pousada da Juventude da Caldeira do Santo Cristo, Lda., foi reclassificada, passando a integrar o setor público administrativo regional.
No que diz respeito à Pousadas de Juventude dos Açores, S. A., encontrava-se a operar com um elevado nível de endividamento, na ordem dos 87,4 %, onde se destaca o recurso a uma conta corrente caucionada, que, no final de 2013, apresentava um saldo de 403 mil euros.
Serviços diversos
A Ilhas Valor, S. A., é uma empresa de capitais exclusivamente públicos, detida diretamente pela Região Autónoma dos Açores.
Tem como principais atividades a promoção e o desenvolvimento de projetos associados ao turismo, a gestão de linhas de crédito e de outros instrumentos financeiros de apoio às empresas (nomeadamente através do capital de risco, do sistema de garantias mútuas, etc.).
O resultado líquido da Ilhas de Valor, S. A., referente ao exercício de 2013, no montante de 2,8 milhões de euros, encontra-se desvirtuado, devido à incorreta contabilização, em subsídios à exploração, do montante de 6,7 milhões de euros associado ao contrato-programa celebrado com a Região, uma vez que parte desta verba se destinou a financiar despesas de investimento (196).
A Ilhas de Valor, S. A., manteve a estabilidade da respetiva estrutura financeira, conforme se pode observar através dos indicadores apresentados, que não registaram alterações substanciais face ao exercício anterior. Todavia, os documentos de prestação de contas continuam a não ser suficientemente explícitos relativamente à desagregação dos saldos de determinadas contas, designadamente as Outras contas a receber até um ano, no montante de 27,3 milhões de euros, aspeto que também já tinha sido referenciado no Parecer sobre a Conta de 2012.
A SDEA, E. P. E.R., iniciou a sua atividade em 2013, sucedendo à APIA - Agência para a Promoção de Investimento dos Açores, E. P. E., tendo por objetivos «... a conceção e execução de políticas de estímulo ao desenvolvimento empresarial, visando o reforço da competitividade e produtividade das empresas açorianas, bem como de promoção da inovação e do empreendedorismo» (197).
No exercício em causa, os seus rendimentos reportaram-se, quase exclusivamente, aos subsídios à exploração, no montante de 1,3 milhões de euros, dos quais 0,7 milhões de euros (53,1 %) foram absorvidos pelos encargos com o pessoal (custo médio por trabalhador na ordem dos 41,3 mil euros).
A informação financeira apresentada pela SDEA, E. P. E.R., revela que a mesma possuía um elevado nível de endividamento (92,1 %), destacando-se a utilização de uma conta corrente caucionada (711,5 mil euros).
27.3 - Desempenho económico e financeiro das instituições sem fins lucrativos públicas
Em 2013, as instituições sem fins lucrativos públicas controladas pela Região Autónoma dos Açores registaram uma redução dos respetivos níveis de subsidiação, tendo, no entanto, conseguido manter o equilíbrio da exploração, à exceção da Associação Portas do Mar, que revelou um prejuízo de 193,8 mil euros.
A AAFTH, a ENTA e o INOVA foram as maiores beneficiárias a este título, embora todas as entidades apresentem um elevado grau de dependência pelos subsídios para assegurarem o desenvolvimento das suas atividades (198).
No que concerne à situação financeira destas entidades, verificou-se que a Associação Portas do Mar e o Observatório do Turismo dos Açores encontravam-se a operar com fundos próprios negativos.
No final de 2013, a Associação Turismo dos Açores, detinha um nível de endividamento na ordem dos 98,4 %. O passivo desta entidade ascendia a 15,8 milhões de euros e a dívida total a 12,2 milhões de euros. O ativo, no valor de 16 milhões de euros, compreendia 15,8 milhões de euros (98,6 %) de montantes a receber, dos quais 11,2 milhões de euros pelos contratos-programa celebrados com a Direção Regional do Turismo para efeitos de desenvolvimento de promoção turística.
No final de 2013, a dívida total (199) destas seis instituições era de 14,4 milhões de euros, sendo que 12,2 milhões de euros respeitavam à Associação Turismo dos Açores, registando-se um acréscimo de 2,9 milhões de euros comparativamente a 2012.
27.4 - Síntese da situação económica e financeira das entidades controladas
No final do exercício em apreço, o universo destas entidades, com exclusão das empresas do grupo EDA (200), apresentava, em termos agregados:
- Capitais próprios de 111,4 milhões de euros (123,0 milhões de euros, em 2012);
- Resultados líquidos negativos de 25,4 milhões de euros (66,3 milhões de euros, em 2012);
- Uma dívida total de 1 247,1 milhões de euros (+70,5 milhões de euros face a 2012), dos quais 1 106,9 milhões de euros referentes à dívida financeira e 140,2 milhões de euros, referentes à dívida comercial (201);
- Gastos com o pessoal de 183,7 milhões de euros (+21,3 milhões de euros do que em 2012), respeitantes a 5 565 trabalhadores (+68 do que no ano anterior), refletindo um encargo médio por trabalhador de 33 mil euros (30 mil euros, em 2012), valores que incorporam, em 2013, a reposição dos subsídios de férias e de Natal (202), cujo pagamento tinha sido reduzido ou suspendido em 2012 (203);
No quadro seguinte apresentam-se alguns indicadores relativos a estas entidades, dispostas por ordem decrescente dos respetivos capitais próprios/fundos próprios:
QUADRO 72
Indicadores referentes às entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores - 2013
Em termos agregados, constata-se um desempenho económico globalmente negativo no exercício em causa.
Por outro lado, oito das entidades apresentavam uma estrutura financeira profundamente desequilibrada (capitais próprios/fundos próprios negativos, ou seja, o valor dos passivos excedia o valor dos ativos). Neste contexto, destacam-se os três hospitais, E. P. E., que concentravam 35,5 % da dívida total e 55,5 % dos recursos humanos empregues (205).
O gráfico seguinte permite observar a evolução dos valores agregados de alguns dos indicadores, considerando as 23 entidades (excluindo a SATA Express INC. CAN, a Azores Express INC. USA, ambas do grupo SATA, e as empresas do grupo EDA) que detinham capitais próprios positivos em 2013.
GRÁFICO XXXVII
Dados agregados - Entidades com capitais próprios positivos
Os valores apresentados sugerem a degradação dos indicadores económicos e financeiros em referência: agravamento dos encargos com o pessoal e dos resultados líquidos negativos, erosão dos capitais próprios e aumento do endividamento.
Relativamente às entidades com capitais próprios/fundos próprios negativos, apuraram-se os seguintes elementos:
GRÁFICO XXXVIII
Dados agregados - Entidades com capitais próprios/fundos próprios negativos
Os dados agregados revelam uma exploração menos deficitária comparativamente a 2012 (206), indiciando, assim, o reforço dos níveis de subsidiação de algumas destas entidades, em linha com o acréscimo das verbas provenientes do Orçamento que foram afetas ao setor público empresarial regional em 2013.
Quanto aos demais indicadores apresentados, registaram uma evolução desfavorável, à semelhança do constatado para as restantes entidades.
No apêndice X, apresenta-se as entidades participadas pela Região Autónoma dos Açores em função do seu nível de risco, aferido de acordo com os respetivos níveis de capitais próprios, dívida financeira, endividamento e de financiamento das atividades por recursos públicos.
A apresentação das entidades por grupos de risco permite constatar o seguinte:
- Grupo I - integra sete entidades, seis das quais se encontravam em situação de falência técnica (207) - Hospital do Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E., Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E. P. E., Hospital da Horta, E. P. E., Transmaçor, Lda., Santa Catarina, S. A., e Companha, Lda.. Por seu turno, a Sinaga, S. A., já tinha perdido mais de metade do respetivo capital social, em virtude dos sucessivos prejuízos acumulados.
Estas entidades, representativas de 46,6 % daquela carteira de participações, titulavam cerca de 38,4 % da dívida financeira consolidada (208) (excluindo o grupo EDA) reportada ao final de 2013.
Na sua generalidade, apresentavam uma elevada dependência pelas verbas provenientes do Orçamento regional para financiar as respetivas atividades, sendo frequente, sobretudo no caso dos hospitais, o recurso ao mercado financeiro para suprir os insuficientes níveis de subsidiação da exploração.
- Grupo II - inclui outras sete entidades - Saudaçor, S. A., SPRHI, S. A., SDEA, E. P. E.R., Lotaçor, S. A., SATA Air Açores, S. A., SATA Aeródromos, S. A., e SATA Internacional, S. A., cuja estrutura de capitais é caracterizada por elevados níveis de endividamento.
No final de 2013, estas entidades concentravam 52,9 % da dívida financeira agregada, embora representassem, em valor, apenas 11,5 % da carteira de participações.
Por norma, o financiamento das respetivas atividades também tem vindo a ser assegurado pelas verbas provenientes do Orçamento regional, atribuídas ao abrigo de diversos instrumentos contratuais celebrados com a RAA, bem como pelo recurso ao endividamento.
A SATA Internacional, S. A., é ainda financiada através do Orçamento do Estado, no âmbito da prestação do serviço público de transporte aéreo entre a Região, o Continente e a Região Autónoma da Madeira.
- Grupo III - incorpora cinco entidades - Ilhas de Valor, S. A., Azorina, S. A., IROA, S. A., Atlanticoline, S. A., e Portos dos Açores, S. A. -, representativas de 17,5 % do valor da carteira de participações em referência, que titulavam 7,4 % da dívida financeira consolidada, com referência a 31-12-2013.
Os vultuosos investimentos realizados por estas empresas têm sido comparticipados através de fundos comunitários, facto que tem permitido atenuar substancialmente o esforço financeiro associado à concretização dos mesmos.
Contudo, a forte componente de serviço público subjacente às atividades desenvolvidas por algumas destas entidades acaba por implicar uma maior dependência pelo financiamento público, no sentido de as mesmas assegurarem condições de sustentabilidade.
Em 2013, não obstante o reforço das verbas afetas pelo Orçamento às entidades por si controladas, na ordem dos 80,2 milhões de euros (209), constatou-se a deterioração da situação económica e financeira de algumas entidades, designadamente nos setores da saúde (os três hospitais, E. P. E.) e dos transportes aéreos (Sata Air Açores, S. A., e Sata Internacional, S. A. ).
Assim, a dívida financeira e comercial do universo de entidades controladas aumentou 70,5 milhões de euros face a 2012 (+6,0 %), atingindo 1 247,1 milhões de euros.
QUADRO 73
Dívida total - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
Na mesma data, a dívida total (210) das entidades que compõem os grupos I, II e III ascendia a 1 229,3 milhões de euros (211), correspondendo, assim, a 98,6 % da exposição ao endividamento revelada pelo universo de entidades acima referido.
A continuidade das atividades destas empresas está, pois, dependente da intervenção da Região, enquanto acionista maioritário e principal financiador das mesmas.
Uma referência, ainda, para a evolução do número de trabalhadores do setor público empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas, ocorrido em 2013 - mais 68, correspondente a 1,2 % - e respetivos gastos - mais 21,3 milhões de euros (+13,1 % do que os valores registados em 2012), embora parte substancial deste acréscimo seja justificado pela reposição dos subsídios de férias e de Natal, cujo pagamento havia sido reduzido ou suspendido em 2012 (212).
QUADRO 74
Gastos com o pessoal vs. número de trabalhadores
Consequentemente, a evolução da despesa média por trabalhador - acréscimo de 11,7 %, passando de 30 mil euros para 33 mil euros face a 2012 - foi igualmente determinada pela reposição das referidas prestações em 2013.
28 - Acompanhamento do plano de reestruturação do setor público empresarial regional
Através da Resolução do Conselho do Governo n.º 132/2011, de 10 de novembro, foi aprovada a reestruturação do setor público empresarial regional, que contemplava as seguintes alterações:
QUADRO 75
Plano de reestruturação do SPER
Em 2013, foi concretizada a operação de fusão por incorporação da Sogeo, S. A., e da EEG, Lda., com redenominação para EDA Renováveis, S. A. Desta operação resultou uma variação positiva no valor da participação social em cerca de 8,9 mil euros.
Para além das alterações previstas, efetuaram-se, ainda, as seguintes modificações na esfera das participações sociais detidas pela Região Autónoma dos Açores:
- Aumento do capital social da Lotaçor, S. A., em 750 mil euros (213);
- A Santa Catarina, S. A., realizou uma "operação harmónio", que consistiu na redução do capital social a zero, seguida de um aumento para 50 mil euros (214);
- A extinção da APIA, E. P. E., e a criação da SDEA, E. P. E.R. (215).
Assim, encontravam-se ainda por concretizar nove das 16 operações previstas no plano de reestruturação do setor público empresarial regional.
29 - Operações ativas
Créditos concedidos
Os empréstimos concedidos até 31-12-2013, quer pela Administração Regional direta, quer pelas entidades públicas reclassificadas, constam do quadro seguinte:
QUADRO 76
Créditos concedidos
No que concerne à Administração Regional direta, os créditos por empréstimos atribuídos através de subsídios reembolsáveis e pagos no âmbito do sistema de incentivos SIDER (2010-2013), ascenderam a 4,35 milhões de euros (216).
Em 2013, não foram efetuados reembolsos por parte dos promotores.
Na Conta, não é feita qualquer referência ao agrupamento económico Ativos financeiros (217), pelo que os mesmos deverão ter sido incorretamente contabilizados numa rubrica de classificação económica de outro qualquer agrupamento que não foi possível identificar.
Relativamente às entidades públicas reclassificadas, os empréstimos, no montante de 9,64 milhões de euros, foram concedidos através da execução das medidas de apoio associadas ao Programa de Valorização do Emprego, financiadas pela Ilhas de Valor, S. A.
Limite para a realização de operações ativas em 2013
Nos termos do artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, que aprova o Orçamento para 2013, o Governo Regional foi «autorizado a realizar operações ativas até ao montante (euro) 4 000 000». Tal autorização era idêntica àquela que tem vindo a ser aprovada nos últimos anos.
QUADRO 77
Operações ativas
Em 2013, foram efetuadas operações ativas no montante de 2,2 milhões de euros, respeitando-se, desta forma, o limite fixado para a realização destas operações.
30 - Património não financeiro
30.1 - Gestão dos bens patrimoniais
A gestão dos bens patrimoniais efetuada é apresentada no volume I da Conta.
As informações que dela constam reportam ao valor dos bens imóveis, móveis e semoventes no início do exercício orçamental, às respetivas variações patrimoniais ocorridas no decurso do mesmo e correspondente valorização no final do exercício, bem como à sua afetação pelos departamentos governamentais, serviços e fundos autónomos e outras entidades do setor público e privado, conforme evidenciado nos quadros seguintes:
QUADRO 78
Bens patrimoniais
QUADRO 79
Afetação dos bens patrimoniais
A Conta não menciona o programa de inventariação, nem o programa de gestão do património imobiliário (218), nem aos serviços contratados em 2009 para a regularização, avaliação e rentabilização dos ativos imobiliários titulados pela Região (219).
No quadro seguinte sintetiza-se a execução dos serviços contratados, em 2009, para a regularização, avaliação e rentabilização dos ativos imobiliários titulados pela Região.
QUADRO 80
Contrato celebrado com o BESI
Em 2013, a Região Autónoma dos Açores adquiriu bens de capital (220) no valor global de 78,1 milhões de euros. O montante das aquisições de bens de capital é superior, em 64,9 milhões, ao indicado no volume I da Conta, como aquisições dos departamentos governamentais (221).
QUADRO 81
Variações patrimoniais - divergências
Sobre tal divergência, entre as informações constantes do volume I da Conta e os registos que integraram o volume II, obteve-se o seguinte esclarecimento (222):
Os valores indicados pela Direção de Serviços do Património (volume I) para a elaboração da conta da Região, refletem apenas informação relativa à aquisição e à alienação de bens imóveis e à aquisição e ao abate de bens móveis, que foi sendo prestada pelos serviços no decorrer do ano de 2013.
A divergência de valores ocorre porque as rubricas em causa são demasiado abrangentes não sendo possível fazer uma comparação, por vários motivos, nomeadamente uma grande parte dos valores respeitar à despesa de obras que estão em construção ou em grandes reparações. Temos como exemplo o Centro de Artes Contemporâneas, o Parque de Exposições de Rabo de Peixe, o Laboratório de Veterinária, a construção e reparação de escolas, o melhoramento das condições de operacionalidade do porto da Povoação e de Rabo de Peixe, o reforço e consolidação do caminho de rolamento da doca do pórtico do porto de Santa Maria, a construção do Centro de processamento de resíduos e do centro de valorização por compostagem da ilha do Faial e da ilha do Pico e a construção do parque tecnológico de São Miguel, entre outras consideradas menos relevantes.
Do exposto, conclui-se que as aquisições de bens pelos departamentos governamentais, em 2013, e as respetivas variações patrimoniais, apresentadas no volume I da Conta, não refletem o valor real do património não financeiro da Região.
Também não existem dados que permitam distinguir os bens adquiridos e inventariados no ano daqueles que ficaram por inventariar (em quantidade e em valor).
No que respeita às alienações e às cedências de propriedade a título definitivo, não foram identificados os bens objeto de abate.
30.2 - Operações relativas a bens patrimoniais
Em 2013, a despesa paga pela Região Autónoma dos Açores, no âmbito das operações com bens patrimoniais, ascendeu a 109,6 milhões de euros, dos quais, 78,1 milhões de euros relativos à aquisição de bens de investimento e de bens de domínio público, 2,2 milhões de euros referentes a locação de edifícios, material de informática e de transporte e de outros bens e 29,2 milhões de euros respeitantes aos contratos de concessão de obras públicas (223).
A receita arrecadada foi de 1,1 milhão de euros, compreendendo 57,3 mil euros de vendas de bens patrimoniais, 363,9 mil euros relativos a rendas e 717 mil euros provenientes da compensação financeira paga pela concessionária EDA Renováveis, S. A., no âmbito da exploração económica dos recursos geotérmicos (224).
QUADRO 82
Operações - receita e despesa
- Em 2013, os ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores estavam valorizados em 337,9 milhões de euros, dos quais 323,9 milhões de euros referentes a participações financeiras detidas e 14 milhões de euros relativos a empréstimos concedidos.
- A Região Autónoma dos Açores detinha o controlo de quatro entidades públicas empresariais, 28 sociedades constituídas nos termos da lei comercial e seis instituições sem fins lucrativos públicas.
- Das 16 operações previstas no plano de reestruturação do setor público empresarial regional, aprovado pelo Governo Regional, nove encontravam-se por concretizar.
- O Hospital do Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E., o Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E. P. E., e o Hospital da Horta, E. P. E., mantêm-se em situação de falência técnica. Encontram-se, igualmente, a operar com capitais próprios/fundos próprios negativos as seguintes entidades: Transmaçor, Lda., Santa Catarina, S. A., Companha, Lda., Associação Portas do Mar e Observatório do Turismo dos Açores. A Sinaga, S. A., registou a perda de metade do seu capital social.
- Com exceção das empresas do grupo EDA, as condições de sustentabilidade da maioria das entidades sob controlo da Região continuarão a ser determinadas pelo nível de financiamento público que lhes for disponibilizado.
- No final de 2013, a dívida total (225) consolidada das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (excluindo, para este efeito, as empresas SATA Express INC. CAN, e Azores Express INC. USA, ambas do grupo SATA, e as empresas do grupo EDA) ascendia a 1 247,1 milhões de euros, tendo aumentado 70,5 milhões de euros (+6,0 %) em relação ao ano anterior.
- Em 2013, a evolução do emprego no universo das entidades sob controlo da Região (excluindo as do grupo EDA) e nas instituições sem fins lucrativos públicas traduziu-se, em termos globais, num aumento de 68 trabalhadores.
- Foi observado o limite para a realização de operações ativas, fixado no artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril.
- Não foi acolhida a recomendação relativa à aplicação da receita proveniente da privatização de parte do capital social da EDA, S. A. .
- A inventariação e avaliação do património da Região não se encontravam completas. No final do exercício de 2013, o património inventariável era de 740,9 milhões de euros, mais 10,5 milhões de euros do que no ano anterior.
- A despesa incorrida pela Administração Regional direta na realização de operações com bens patrimoniais ascendeu a 109,6 milhões de euros, enquanto a receita arrecadada foi de 1,1 milhões de euros.
PARTE II
I - Conclusões
Com base nas observações anteriormente feitas, destacam-se as seguintes conclusões:
Orçamento e Conta
a) O orçamento dos serviços simples e integrados, aprovado pela Assembleia Legislativa, no montante de 1 396,8 milhões de euros, foi reforçado em 45,7 milhões de euros, tendo-se fixado em 1 442,5 milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de 16,8 milhões de euros, face ao exercício anterior (§§ 16, 32 e 35).
b) As alterações efetuadas ao orçamento dos serviços simples e integrados não refletem o saldo que transitou da gerência anterior, no montante de 693 009,86 euros (§ 31).
c) Na elaboração do orçamento dos serviços simples e integrados não foi observada a regra do equilíbrio (§§ 52 a 54).
d) O orçamento inicial dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, totalizou 357,4 milhões de euros (Quadro 2).
e) A Conta do setor público administrativo regional, após consolidação, apresentou uma receita de 1 242,7 milhões de euros (mais 106,2 milhões de euros) e uma despesa de 1 235,1 milhões de euros (mais 102,3 milhões de euros) (pontos 6., 7. e 8.).
Receita
f) A receita da Administração Regional direta totalizou 1 127,9 milhões de euros, mais 98,4 milhões de euros (9,6 %) do que em 2012. Esse crescimento deveu-se, essencialmente, ao aumento de 122,6 milhões de euros das receitas fiscais (ponto 7.2.1., §§ 87 e 91).
g) A execução orçamental ficou aquém das previsões orçamentais em 76,6 milhões de euros refletindo um índice de execução de 93,6 % (em 2012 tinha sido de 84,3 %) (ponto 7.2.1., §§ 87 e 88).
h) A receita fiscal totalizou 549,5 milhões de euros (48,7 % do total e mais 122,6 milhões do que em 2012), superando o previsto no Orçamento em 27 milhões de euros (5,2 %). O IVA, com 213,5 milhões de euros, e o IRS, com 179,6 milhões de euros, constituem 71,5 % da receita fiscal (ponto 7.2.1., §§ 88, 89 e 91 e Quadro 12).
i) O aumento da receita fiscal em relação a 2012 teve origem, sobretudo, no crescimento dos impostos sobre o rendimento, mais 68,9 milhões de euros, e do IVA, mais 48,3 milhões de euros (ponto 7.2.1., § 93).
j) As transferências totalizaram 445,7 milhões de euros (39,5 % do total e menos 2,7 milhões), ficando aquém da estimativa orçamental em 82,6 milhões (15,6 %). Tiveram origem no Orçamento do Estado, 318,6 milhões de euros, e da União Europeia, 127,1 milhões (ponto 7.2.1., §§ 89 e 99, Quadros 11 e 13).
k) A receita própria totalizou 570,1 milhões de euros, mais 125,8 milhões de euros do que em 2012. Representou 50,6 % da receita total (em 2012 representava 43,2 %) (ponto 7.2.1., § 108).
l) A generalidade das verbas de operações extraorçamentais foram entregues aos correspondentes destinatários, embora transitem para a gerência seguinte saldos que permanecem inalterados há mais de uma gerência, no valor global de 272 mil euros (ponto 10., § 187).
m) O saldo da Conta para o ano seguinte, incluindo operações orçamentais, num total de 4,8 milhões de euros, diverge dos valores indicados na Conta como existentes em cofre e em contas bancárias, num total de 1,4 milhões de euros (ponto 11.3., §§ 195 e 196).
Despesa
n) A despesa do setor público administrativo regional foi composta maioritariamente por transferências, subsídios e ativos financeiros (452,5 milhões de euros - 36,6 %), e por despesas com o pessoal (371,6 milhões de euros - 30,1 %), evidenciando-se, ainda, a prevalência das aquisições de bens e serviços correntes (136,4 milhões de euros - 11 %) face às aquisições de bens de capital (101,5 milhões de euros - 8,2 %) (ponto 8. § 126).
o) Em relação ao PIB, a despesa do setor público administrativo regional passou de um rácio de 31,7 %, em 2012, para 34,6 % em 2013, aumento também observado ao nível da despesa efetiva (27,8 %, em 2013, e 31,7 %, em 2013) e da despesa primária (27 %, em 2012, e 30,2 %, em 2013) (ponto 8., § 129).
p) O aumento da despesa efetiva do setor público administrativo regional foi explicado, essencialmente, pelo comportamento das despesas com o pessoal (mais 43,2 milhões de euros), das transferências (48,5 milhões de euros), das aquisições de bens de capital (33,5 milhões de euros) e dos juros e outros encargos (25,2 milhões de euros) (ponto 8., § 130).
q) À semelhança do ocorrido no ano transato, em 2013 foram efetuados pagamentos de remunerações compensatórias aos trabalhadores da Administração Pública, no valor de 2 267 839,21 euros, sem que para o efeito existisse norma legal que previsse a sua atribuição (ponto 8., §§ 145 a 154).
r) O incremento ocorrido na despesa total, na despesa efetiva e na despesa primária do setor público administrativo regional decorreu da atividade da Administração Regional direta e das entidades públicas reclassificadas, dado que a despesa dos serviços e fundos autónomos decresceu 4 %, comportamento que abrangeu todos os agrupamentos económicos, com exceção das despesas com o pessoal (ponto 8., § 132).
s) Os gastos com o funcionamento da Administração Regional direta totalizaram 755,2 milhões de euros (mais 38,7 milhões), e foram financiados em 86 % por receitas próprias, e o remanescente por transferências do Estado (ponto 8., § 139, e ponto 9., § 174).
t) Na execução da componente Plano do investimento público, a Administração Regional direta despendeu 372,6 milhões de euros (mais 41,3 milhões de euros), verba coberta por fundos nacionais (58 %), por fundos comunitários (34 %) e pelo recurso ao crédito bancário (8 %) (ponto 8., § 139, e ponto 9., § 174).
u) Na concretização dos investimentos pela componente Plano a Administração Regional direta deu seguimento às prioridades e à estrutura programática apresentadas nas OMP 2013-2016, e no Plano Regional Anual, dando maior relevância financeira à execução dos programas transportes, energia e infraestruturas tecnológicas (78,2 milhões de euros), educação, ciência e cultura (51,3 milhões de euros), competitividade, emprego e gestão pública (48,8 milhões de euros), e agricultura, florestas e desenvolvimento rural (47,2 milhões de euros) (ponto12., § 208, ponto 13., § 221, e ponto 14., § 236).
Défice
v) O resultado da execução orçamental traduziu-se num défice global do setor público administrativo regional, apurado em contabilidade pública, de 31 milhões de euros (com um agravamento de 17 milhões de euros), e num saldo primário de 22 milhões de euros (mais 9 milhões de euros) (ponto 6., §§ 78 e 79).
w) As estimativas do défice orçamental do setor público administrativo regional em percentagem do PIB foram de 0,9 %, apresentando em contabilidade nacional, segundo o SEC 95 e o SEC 2010, um índice de 0,2 % (ponto 6., § 80).
Dívida e outras responsabilidades
x) A dívida do setor público administrativo regional registou um acréscimo de 39,8 milhões de euros, face a 2012, ascendendo, no final de 2013, a 808,7 milhões de euros (22,7 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), dos quais 770,9 milhões correspondiam a dívida financeira e os restantes 37,8 milhões de euros a dívida administrativa e comercial (§ 400).
y) O perfil de amortização da dívida financeira indiciava uma excessiva concentração temporal nos exercícios de 2014, 2016 e 2018, facto suscetível de condicionar a observância do princípio da equidade intergeracional, que visa assegurar a justa repartição de custos e benefícios entre gerações (§§ 388 e 389).
z) Na emissão de cartas de conforto, que, em 2013, totalizaram 23, destinadas a garantir operações de crédito contraído por entidades do setor público regional, em pelo menos uma delas não foi tido em conta o limite máximo fixado pela Assembleia Legislativa para a concessão de garantias, nem a competência para a respetiva emissão a partir de determinado montante (§ 431).
aa) No final de 2013, a dívida global do setor público regional (excluindo o grupo EDA) atingia cerca de 1 721,6 milhões de euros (48,2 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012), dos quais 1 550,7 milhões de euros correspondiam a dívida financeira e os restantes 170,9 milhões a dívida administrativa e comercial (§ 463).
bb) Na mesma data, o valor atualizado das responsabilidades futuras assumidas no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL totalizava 580,3 milhões de euros (§§ 434 e 436).
Fluxos financeiros no âmbito do setor público
cc) No âmbito do setor público, os fluxos financeiros realizados pela Administração Regional direta foram os mais expressivos. Na ótica da receita ascenderam a 322,9 milhões de euros, dos quais 318,6 milhões de euros provenientes do Orçamento do Estado, e, na ótica da despesa, ascenderam a 467,8 milhões, verba que representa cerca de 41 % dos pagamentos que realizou no ano, e a 78 % das verbas que atribuiu a título de transferências, subsídios e ativos financeiros (ponto 15., §§ 250 e 251).
dd) As operações realizadas pela Administração Regional direta dirigiram-se a vários subsetores institucionais, cabendo às entidades públicas reclassificadas 76 % (353,9 milhões de euros), aos serviços e fundos autónomos 13 % (63 milhões de euros), às sociedades não financeiras públicas 8 % (35,3 milhões de euros), à Administração Local 1,7 % (8 milhões de euros), às instituições sem fins lucrativos públicas 1 % (4,5 milhões de euros) e a entidades pertencentes à Administração Central 0,3 % (2,7 milhões de euros) (ponto 15., § 252).
ee) Por setores de atividade, e com um vasto leque de finalidades, sobressaem os fluxos financeiros da Administração Regional direta para a área da saúde (330,1 milhões de euros, 71 %), transportes (35,3 milhões de euros, 8 %), agricultura e florestas (20,6 milhões de euros, 4 %), educação e desporto (17,8 milhões de euros, 4 %), segurança e ação social (17,6 milhões de euros, 4 %), e empresas, emprego e qualificação profissional (17,6 milhões de euros, 4 %), na sua maioria bastante significativos no total da despesa das respetivas áreas funcionais (pontos 16. e 17., e apêndice V).
ff) Para a generalidade dos subsetores institucionais, os fluxos financeiros da Administração Regional direta são bastante representativos na sua atividade, atendendo ao peso diminuto dos outros rendimentos obtidos nos respetivos gastos totais (ponto 17.).
Fluxos financeiros com a União Europeia
gg) Em 2013, os fundos comunitários transferidos para a Região Autónoma dos Açores ascenderam a cerca de 356,7 milhões de euros (§ 291).
hh) As comparticipações pagas aos beneficiários finais totalizaram 364,3 milhões de euros - 10,2 % do PIB da Região Autónoma dos Açores em 2012 (§ 292).
ii) Na Conta foram contabilizados 127,1 milhões de euros recebidos a título de comparticipação comunitária atribuída a projetos enquadrados no Plano Regional Anual, os quais, todavia, não foram especificados (§§ 302 e 306). Este montante inclui 14,9 milhões de euros transferidos no período complementar e 418,8 mil euros relativos à receita do ano 2014 (§§ 307 e 308).
Subvenções
jj) As transferências efetuadas para entidades privadas, na forma de subvenções, totalizaram 125,2 milhões de euros, sendo 87,1 milhões pagos pela Administração Regional direta e 38,1 milhões por serviços e fundos autónomos (ponto 22., § 344).
kk) As empresas privadas beneficiaram de 48 % das subvenções (60,2 milhões de euros), seguindo-se as instituições sem fins lucrativos com 37 % (46,9 milhões de euros), e as famílias com 15 % (18,1 milhões de euros) (ponto 22., § 351).
ll) O Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2013 definiu um novo enquadramento legal para a atribuição de subvenções, deste modo acolhendo a recomendação reiteradamente formulada pelo Tribunal (pontos 1.4.1., § 14, e 21., §§ 337 a 341).
Património
mm) A carteira de ativos financeiros da RAA encontrava-se valorizada em 337,9 milhões de euros, dos quais 323,9 milhões de euros correspondiam às participações financeiras detidas e os restantes 14 milhões de euros a empréstimos concedidos (§§ 491 e 492).
nn) O nível de endividamento da generalidade das entidades públicas não reclassificadas (excluindo o grupo EDA) incorpora riscos elevados para as finanças públicas regionais (§§ 453 a 455, 606 e 608 a 610).
oo) Das 16 operações inscritas no plano de reestruturação do setor público empresarial regional, aprovado em 2011 e com conclusão prevista para 2012, faltavam concretizar 9 (§§ 613 a 616).
pp) A inventariação e a avaliação do património da Região não se encontravam completas (§§ 630 a 632).
II - Recomendações
Acompanhamento das recomendações anteriormente formuladas
Procedeu-se à avaliação do grau de acolhimento do conjunto das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas no Parecer sobre a Conta de 2012, aprovado em 20-11-2013.
Com referência à Conta de 2012, formularam-se 28 recomendações, 25 das quais reiteradas, tendo sido acolhidas três recomendações, o que evidencia um baixo grau de acolhimento.
Recomendações acolhidas
Foram acolhidas três recomendações, a saber:
Cumprir o prazo estabelecido no n.º 2 do artigo 15.º do Sistema Regional do Planeamento Regional para a apresentação do Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional Anual à Assembleia Legislativa.
De acordo com a informação prestada pela Assembleia Legislativa, o Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional de 2013 foi recebido a 30-06-2014. Este documento encontra-se disponível na Internet, no sítio do Governo Regional.
A contabilização de despesas de investimento em rubricas residuais não deverá atingir valores elevados, permitindo uma especificação desagregada das despesas e contribuindo para a transparência na sua aplicação.
Em 2013, o ritmo de crescimento das verbas contabilizadas nas rubricas residuais foi inferior ao registado na componente Plano do investimento público, e a sua representatividade foi de 1 %.
Aprovação de legislação que regulamente a totalidade da atribuição de subsídios, tornando os sistemas mais transparentes, de forma a potenciar uma melhor aplicação dos dinheiros públicos.
Os artigos 33.º e 34.º do Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2013 vieram regular alguns aspetos relativos à atribuição de subvenções. Apesar de se tratar de uma medida que o Tribunal de Contas espera ver aprofundada, considera-se acolhida a recomendação.
Recomendações não acolhidas
De entre as recomendações não acolhidas destacam-se as seguintes:
A proposta de Orçamento deverá referenciar os critérios de atribuição dos subsídios regionais.
Na proposta de Orçamento foi omitida a informação relativa aos subsídios regionais e critérios de atribuição (§ 9).
Respeitar a regra do equilíbrio orçamental enunciada no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAA.
A proposta apresentada pelo Governo Regional, o Orçamento aprovado e o Orçamento revisto dos serviços simples e integrados não observaram a regra do equilíbrio (§§ 52 a 54).
O Orçamento da Região deverá indicar a finalidade prevista para os empréstimos contraídos anualmente, do mesmo modo que a Conta da Região deverá mencionar a respetiva aplicação.
Os documentos que integraram o processo orçamental de 2013 permaneceram omissos sobre a finalidade dos empréstimos contraídos. A informação disponibilizada pelo Governo Regional identifica as operações que, sendo objeto de comparticipação comunitária, foram também financiadas com o produto dos empréstimos contraídos, sem, contudo, as enquadrar na estrutura programática do investimento, designadamente ao nível da ação.
Na contabilização das Despesas Públicas, a Conta da Região deverá respeitar a Classificação Económica das Receitas e das Despesas - Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
No ponto 4.2. (§ 62) evidenciam-se diversas situações de incorreta contabilização de despesas.
Justificar as divergências que, eventualmente, ocorram entre os saldos transitados, nos SFA.
No ponto 7.2.2. (§ 115) estão assinaladas discrepâncias entre saldos transitados, em contas de serviços e fundos autónomos, não tendo sido justificadas as divergências.
A Conta Consolidada deve ser suficientemente explícita, permitindo a sua efetiva verificação e conferência.
As Transferências deverão ser explicitadas, tanto na origem como na aplicação.
Na verificação da consistência da conta consolidada do setor público administrativo regional, nota-se a ausência de indicações metodológicas e a divergência entre os critérios definidos na Conta e os resultados de consolidação apresentados, faltando ainda a indicação dos valores das transferências entre os subsetores (ponto 6., §§ 71 a 75).
A Conta da Região deverá refletir uma análise consolidada dos resultados alcançados com a atribuição de apoios financeiros, permitindo uma avaliação objetiva da eficácia e eficiência dos apoios concedidos.
A análise sobre as subvenções públicas apresentada na Conta não desenvolve os resultados alcançados com a sua atribuição, que possibilite uma avaliação da eficácia e eficiência dos apoios concedidos, o que motivou o Tribunal de Contas a reiterar esta recomendação em sucessivos Pareceres, desde 2007. A abordagem efetuada na Conta de 2013 continua a não expressar aqueles aspetos (§ 335).
Os instrumentos de planeamento deverão apresentar informações sobre os investimentos das empresas públicas, fundos e organismos autónomos e administração local, realizados em cooperação com o Governo Regional, identificando as outras entidades envolvidas na execução do Investimento Públicos.
O Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional Anual deverá integrar a totalidade do Investimento Público.
O Plano Regional para 2013 distribui o investimento público pelas componentes Plano e Outros Fundos, permanecendo, todavia, sem identificar as entidades que intervêm na execução desta última componente. De igual modo, o Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional de 2013 permaneceu sem integrar a totalidade do investimento público, evidenciando, somente, a componente Plano, executada pela Administração Regional direta, através do capítulo 50 - Despesas do Plano.
Os instrumentos de planeamento, assim como o Orçamento da Região, deverão apresentar as componentes, regional e comunitária, da despesa, especificando os fundos estruturais, a Intervenção e o Programa da União Europeia envolvidos.
O Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional Anual deverá integrar as fontes de financiamento dos investimentos, especificadas por Programa, Projeto e Ação.
O Plano Regional e o Orçamento para 2013 não identificaram os fundos comunitários previstos para a concretização do investimento público, o mesmo acontecendo, ao nível da execução, no Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional de 2013. Neste sentido, permaneceu omissa a informação relativa aos fundos comunitários, previstos e utilizados, na cobertura financeira dos programas, projetos e ações de investimento, especificados por fundo estrutural e programa comunitário.
O Plano Regional Anual e o respetivo Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira deverão apresentar a dotação orçamental por ilha, dos investimentos do Plano e de Outros Fundos.
Ao nível previsional, a desagregação espacial do investimento público apresentada no Plano Regional para 2013 permaneceu sem especificar a componente Plano e Outros Fundos. Ao nível da execução, o Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional de 2013 continua a evidenciar, apenas, a relativa à componente Plano do investimento.
O Relatório de Execução e Avaliação Material e Financeira do Plano Regional Anual deverá apresentar, de forma mais completa, a execução material e financeira das Ações, bem como as razões da sua não execução, quando tal de verifique.
No âmbito do Plano de Investimentos, a Conta da Região deverá quantificar e identificar os compromissos financeiros assumidos e não concretizados, por Programa, Projeto e Ação, bem como os encargos assumidos e não pagos.
Não foram evidenciadas melhorias quanto à descrição do conteúdo material das ações, e respetiva execução financeira, permanecendo sem justificação a não execução das ações. De igual modo, não foram quantificados e identificados os encargos assumidos e não pagos, não existindo informação quanto aos compromissos financeiros plurianuais assumidos, por programa, projeto e ação.
Outras recomendações
Cabe ainda fazer referência particular a mais três recomendações:
Na sequência da recusa dos navios de transporte marítimo de veículos e passageiros entre as ilhas dos Açores, a Atlânticoline, S. A., acordou em devolver as verbas recebidas da Região destinadas a financiar a construção dos referidos navios, até 31-12-2012. Segundo os documentos de prestação de contas da referida empresa, o montante a devolver foi descontado no valor que a Região deveria pagar à Atlânticoline, S. A., pelo cumprimento das obrigações de serviço público.
A Conta de 2012 não fez qualquer menção ao assunto, tendo sido formulada a seguinte recomendação:
A Conta da Região Autónoma dos Açores deverá justificar eventuais compensações financeiras que ocorram.
Na Conta de 2013 não foi detetada qualquer situação que justifique manter a recomendação.
No Parecer sobre a Conta da Região de 2012, o Tribunal de Contas recomendou que fosse remetida ao Tribunal informação, logo que atualizada, sobre os procedimentos desencadeados no âmbito da restituição do incentivo SIDEP, concedido à Azores International Tourism Club, S. A., no valor de 1 228 130,97 euros.
Nenhuma informação sobre a matéria foi dirigida ao Tribunal. Contudo, na sequência de contacto estabelecido com a Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, esta disponibilizou a certidão dívida da Azores International Tourism Club, S. A., no valor de 1 861 601,78 euros, emitida pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, com o n.º 13/2013, de 18-11-2013. A referida certidão dívida foi devolvida pela Autoridade Tributária e Aduaneira, pelo facto de estar decorrer processo de insolvência da Azores International Tourism Club, S. A.
O Tribunal de Contas tem vindo a recomendar que «[a]s transferências efetuadas para a SATA Air Açores, S. A., no âmbito da aplicação da receita de 21 580 734,00 euros, proveniente da privatização de parte do capital social da EDA, S. A. realizada no ano de 2005, deverão ser regularizadas, dando cumprimento ao determinado na Constituição da República Portuguesa e na Lei-Quadro das Privatizações».
Esta recomendação tem vido a ser formulada desde 2007, com exceção de 2010, ano em que tinha sido prestada, pelo Governo Regional, informação de acatamento, que acabou por não se confirmar. Com referência à Conta de 2013, continua a não se mostrar acatada a recomendação.
O acompanhamento desta recomendação será feito no âmbito de auditoria às contas do grupo SATA, relativa ao período compreendido entre 2009 a 2013, solicitada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (Resolução n.º 24/2014/A, de 11 de julho de 2014, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 158, de 19 de agosto de 2014, pp. 4267 e 4268).
Recomendações
De acordo com o artigo 41.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, o Tribunal de Contas, em sede do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa e ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados.
Na sequência das observações efetuadas no presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2013 e do acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriormente efetuadas, justifica-se reiterar recomendações anteriormente formuladas e formular novas recomendações.
Orçamento e instrumentos de planeamento
O mapa de «Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional» (mapa XI da proposta de Orçamento) não discriminou as responsabilidades contratuais plurianuais, por serviços simples e integrados e por serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificadas, contrariamente ao exigido no n.º 3 do artigo 5.º e artigo 32.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
A venda de bens de investimento teve uma execução orçamental quase nula. Dos 25,3 milhões de euros previstos, só foram arrecadados 57,3 mil euros.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
As alterações efetuadas ao orçamento dos serviços simples e integrados não refletem o saldo que transitou da gerência anterior, no montante de 693 009,86 euros.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2015.
No âmbito do investimento público, os documentos que integram os instrumentos de planeamento e o processo orçamental são omissos relativamente a um conjunto de informações, imprescindíveis à apreciação integral do Plano de Investimentos numa perspetiva plurianual, com especial ênfase à parcela anual.
O acatamento destas recomendações, por serem reiteradas, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Conta
Quanto à estrutura e conteúdo da Conta, recomenda-se:
Os mapas com os orçamentos revistos dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas não constam da Conta.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Sobre o processo de consolidação das contas da Administração Regional direta (serviços simples e integrados), indireta (serviços e fundos autónomos), e das entidades públicas reclassificadas a Conta é omissa quanto à metodologia utilizada, identificação das operações e montantes objeto de consolidação.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
A Conta é omissa quanto às indicações metodológicas sobre a conversão dos sistemas contabilísticos das entidades públicas reclassificadas.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
A Conta é incongruente quanto o valor do saldo de anos findos e do saldo para o ano seguinte do subsetor dos serviços e fundos autónomos, incluindo as entidades públicas reclassificas, não os discriminando por operações orçamentais e extraorçamentais.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
A Conta não presta informação sobre as subvenções públicas atribuídas e não pagas.
A Conta também não desenvolve a análise consolidada dos resultados alcançados com a atribuição das subvenções, que possibilite uma avaliação da eficácia e eficiência dos apoios concedidos.
O acatamento destas recomendações, por serem reiteradas, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Relativamente à estrutura da Conta, a Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores determina a inclusão de um mapa discriminativo da aplicação do produto dos empréstimos contraídos no exercício orçamental a que a mesma se reporta.
O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Receita
As receitas provenientes do Orçamento do Estado, ao abrigo do princípio da solidariedade, não são contabilizadas no agregado capital, em conformidade com o registado no Orçamento e Conta Geral do Estado, nem são aplicadas na realização de investimentos constantes do plano de desenvolvimento económico e social regional, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
Este procedimento pode ter implicações futuras na verificação, quer do cumprimento da regra do equilíbrio corrente, quer dos limites à dívida regional, fixados na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aquando da sua entrada em vigor.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
À semelhança do constatado em anos anteriores, verificou-se que os fundos comunitários transferidos para a Região pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I. P., no âmbito do FEDER - PROCONVERGÊNCIA e do FCOES - POVT, no montante total de 192,7 milhões de euros, não foram objeto de inscrição na Conta. No entanto, as transferências processadas pelo mesmo organismo, mas ao abrigo do FSE - PROEMPREGO, no valor global de 38,7 milhões, foram registadas na Conta, em conformidade com os procedimentos contabilísticos definidos para as operações extra orçamentais.
O acatamento desta recomendação, por ser reiterada, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Garantias pessoais
Para além da concessão de avales, foram emitidas, pelo Vice-Presidente do Governo Regional, cartas de conforto para garantia de empréstimos contraídos por entidades que integram o setor público regional, que, no final de 2013, já ascendiam a cerca de 346,6 milhões de euros.
Dependendo da natureza das cartas de conforto, essa prática pode conduzir à inobservância do regime legal de concessão de garantias, em vigor na Região Autónoma dos Açores, o qual fixa um limite máximo anual e atribui a competência para o efeito ao Conselho do Governo, relativamente a operações de montante superior a 100 000 contos.
O Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento regional fixa, anualmente, o limite máximo para a concessão de garantias pessoais.
Todavia, continua a não estar fixado o limite máximo acumulado das responsabilidades assumidas pela Região por garantias prestadas.
O acatamento desta recomendação, por ser reiterada desde 2005, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
Tesouraria
A receita evidenciada na Conta é movimentada, quase em exclusivo, para contas bancárias da Direção Regional do Orçamento e Tesouro. A receita cobrada diretamente nas tesourarias da Administração Regional direta é uma parcela muito diminuta no contexto global.
O acatamento desta recomendação será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2016.
Inventário
A adoção da contabilidade patrimonial pressupõe a inventariação e avaliação do património e a elaboração de um balanço inicial, tarefas que em 2013 ainda não tinham sido concluídas (§§ 630 a 632), não obstante terem decorrido dezasseis anos desde a publicação do diploma que instituiu o POC-P.
O acatamento desta recomendação, por ser reiterada desde 2007, será verificado no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014.
III - Juízo sobre a conta
Considerando as observações, conclusões e recomendações, anteriormente formuladas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo, o seguinte juízo sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2013:
Legalidade
Apreciação globalmente favorável com as reservas decorrentes da inobservância das seguintes disposições legais:
- N.º 3 do artigo 3.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, pois nem a proposta do Orçamento, nem a Conta (por remissão do n.º 1 do artigo 26.º da citada lei) continham os elementos necessários à apreciação da situação financeira do setor público empresarial;
- Alínea a) do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, de 28 de maio, por terem sido efetuadas alterações orçamentais, no âmbito do capítulo 50 - Despesas do Plano, sem que tenham sido aprovadas pelos órgãos competentes;
- N.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores quanto ao equilíbrio orçamental, calculado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 9.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aplicado à Região por remissão do n.º 6 do artigo 2.º da mencionada lei, dado que, quer na proposta de Orçamento, quer no Orçamento aprovado e no revisto dos serviços simples e integrados não foi observado o princípio do equilíbrio;
- N.º 7 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2013/A, de 22 de maio, na medida em que, depois de encerrado o período complementar, foram contabilizadas receitas de fundos comunitários provenientes do PROCONVERGÊNCIA, no montante de 3,1 milhões de euros;
- N.º 3 do artigo 3.º, por remissão do n.º 1 do artigo 26.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, dado que a Conta da Região não faculta a informação necessária para o cálculo do endividamento líquido consolidado dos serviços e fundos autónomos.
Correção financeira
Apreciação com reservas, em face dos seguintes aspetos:
- Impossibilidade de conferir o valor global da receita e da despesa e os valores dos saldos, quer de anos findos, quer os transitados para a gerência seguinte;
- A não integração, no âmbito da Administração Regional direta, do saldo de anos findos nas alterações orçamentais efetuadas, e um valor de saldo para o ano seguinte, em operações orçamentais e extraorçamentais, bastante superior ao apresentado, em saldo, nas contas bancárias da Direção Regional do Orçamento e Tesouro e nas tesourarias regionais;
- A ausência de informação sobre pagamentos em atraso, prazo médio de pagamentos e pagamentos realizados respeitantes a encargos transitados em dívida de anos anteriores;
- Inexistência de informação relativa às responsabilidades financeiras com reflexos em exercícios orçamentais futuros, designadamente ao nível dos encargos assumidos no âmbito das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL, cujos fluxos de pagamento prolongam-se até 2039;
- Incorreções na contabilização de receitas e despesas.
Decisão
Face ao exposto e com as recomendações formuladas, o coletivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da LOPTC aprova o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, relativa ao ano económico de 2013, para ser remetido à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, para efeitos do definido no n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
De acordo com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, este Parecer, integrando o Relatório, será publicado na 2.ª série do Diário da República e, bem assim, na 2.ª série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, sem prejuízo da sua divulgação através da Internet e comunicação social, conforme o estipulado no n.º 4 daquele mesmo preceito legal.
Sublinhe-se a colaboração dada pelas diferentes entidades contactadas da Administração Regional Autónoma e do setor público empresarial regional, bem como dos Departamentos da Administração Central.
Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Ponta Delgada, 3 de dezembro de 2014. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d'Oliveira Martins - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Nuno Lobo Ferreira - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Laura Tavares da Silva.
Fui presente
O Representante do Ministério Público, Pedro Ribeiro Soares.
ANEXO
Resposta apresentada em contraditório
APÊNDICE I
Setor público regional e perímetro orçamental
Setor público regional
APÊNDICE II
Alterações às despesas do capítulo 50 sem aprovação pelo Conselho do Governo Regional
Fonte: Plano Anual Regional, Decreto Legislativo Regional n.º 15/2013/A, de 4 de outubro, Resolução do Conselho do Governo n.º 113/2013, de 11 de novembro, e relatório anual de execução do Plano Anual Regional.
APÊNDICE III
Divergências apuradas nos fluxos financeiros com origem na Administração Regional direta
III.1 - Fluxos financeiros da Administração Regional direta para serviços e fundos autónomos - divergências
Fonte: Conta - Volume II, mapas desenvolvidos da despesa, ofícios das entidades e documentos de prestação de contas.
III.2 - Fluxos financeiros da Administração Regional direta para entidades públicas reclassificadas - divergências
Fonte: Conta - Volume I, p. 69 e observação da p. 70, Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa, e ofícios das entidades.
III.3 - Fluxos financeiros da administração regional direta para sociedades não financeiras públicas - divergências
Fonte: Conta - Volume I, p. 69, e Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa, e ofícios das sociedades não financeiras públicas
III.4 - Fluxos financeiros da Administração Regional direta para instituições sem fins lucrativos públicas - divergências
Fonte: Conta - Volume I, p. 69, Volume II, mapas de desenvolvimento da despesa, e ofícios das entidades
APÊNDICE IV
Divergências entre a circularização da receita e a registada Conta
Notas
Diferenças resultantes de verbas transferidas no início de 2014, consideradas na Conta de 2013, e outras recebidas em janeiro de 2013, mas já contabilizadas na Conta de 2012:
a) No Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares - 421 537,63 euros recebidos em janeiro de 2013 e incluídos na Conta de 2012, e 1 047 634,92 euros recebidos em janeiro 2014 e incluídos na Conta de 2013;
b) No Imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas - 119 770,76 euros recebidos em janeiro de 2013 e incluídos na Conta de 2012, e 2 478 874,80 euros recebidos em janeiro 2014 e incluídos na Conta de 2013;
c) No Imposto sobre o valor acrescentado, os 213 491 780,17 euros considerados na Conta não incluem 13 733 572,71 euros, transferidos em janeiro de 2013 e já lançados na conta de 2012, nem 4 257 611,59 euros de encargos de cobrança, abatidos às transferências efetuadas para a Região, e incluem 13 482 976,72 euros recebidos em janeiro de 2014.
d) No Imposto sobre veículos - 286 559.65 euros recebidos em janeiro de 2013 e incluídos na Conta de 2012, e 304 176,59 euros recebidos em janeiro 2014 e incluídos na Conta de 2013;
e) No Imposto do selo - 17 380,31 euros recebidos em janeiro de 2013 e incluídos na Conta de 2012, e 72 705,64 euros recebidos em janeiro 2014 e incluídos na Conta de 2013;
f) No Imposto único de circulação - 57 360,49 euros recebidos em janeiro de 2013 e incluídos na Conta de 2012, e 356 434,03 euros recebidos em janeiro 2014 e incluídos na Conta de 2013;
g) Nos juros de mora, os 719 696,40 euros considerados na Conta não incluem 75 844,86 euros, transferidos em janeiro de 2013 e já lançados na Conta de 2012. Por outro lado, incluem 23 183,27 euros, recebidos em janeiro de 2014 e 3 890,28 euros não certificados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, mas transferidos e contabilizados no ano de 2013, conforme atestam os documentos recolhidos na Direção Regional do Orçamento e Tesouro,
h) Nos juros compensatórios, os 221 410,66 euros considerados na Conta não incluem 12 373,58 euros, transferidos em janeiro de 2013 e já lançados na conta de 2012. Por outro lado, incluem 3 554,15, recebidos em janeiro de 2014, e 54 485,18 euros referentes a Imposto único de circulação não certificados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, mas transferidos e contabilizados no ano de 2013, conforme atestam os documentos recolhidos na Direção Regional do Orçamento e Tesouro;
i) Nas coimas e penalidades por contraordenações e às multas, e penalidades diversas, os 257 915,78 euros registados na Conta incluem 3 460,94 euros de receitas gerais recebidas em janeiro de 2014 e 1 848,60 euros transferidos em setembro de 2013, que deviam ter sido contabilizados na rubrica Imposto sobre as sucessões e doações. Por outro lado, não incluem 247,00 euros de execuções fiscais, recebidos em janeiro de 2013, mas contabilizados na Conta de 2012.
No Imposto sobre as sucessões e doações, a divergência resulta de um erro de lançamento da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, uma vez que a importância de 1 848,60 euros foi contabilizada em multas e penalidades diversas.
A divergência de 159,49 euros detetada em bancos e outras instituições financeiras deveu-se à não contabilização, na Conta de 2013, dos juros auferidos na conta de depósitos à ordem existente na Caixa Económica da Misericórdia de Angra do Heroísmo. A situação foi regularizada a 01-08-2014.
A Direção Regional do Orçamento e Tesouro contabilizou na Conta de 2013 a importância de 71 271 944,54 euros, recebida já em janeiro de 2014, de acordo com a base documental resultante da circularização efetuada e mapas da receita disponibilizados.
APÊNDICE V
Finalidade dos fluxos financeiros no âmbito do setor público
V.1 - Finalidade dos fluxos financeiros da Administração Regional direta
Fonte: Conta - Volume I. pp.69 a 72, Volume II, mapas desenvolvidos da despesa, Anexo I, e Relatório de Execução do Plano.
V.2 - Finalidade dos fluxos financeiros dos serviços e fundos autónomos
Fonte: Conta - Volume I. pp.69 a 72, Volume II, mapas desenvolvidos da despesa, Anexo I, e Relatório de Execução do Plano.
V.3 - Finalidade dos fluxos financeiros das entidades públicas reclassificadas
Fonte: Conta - Volume I. pp.69 a 72, Volume II, mapas desenvolvidos da despesa, Anexo I, e Relatório de Execução do Plano
V.4 - Finalidade dos fluxos financeiros das sociedades não financeiras públicas
Fonte: Conta - Volume I. pp.69 a 72, Volume II, mapas desenvolvidos da despesa, Anexo I, e Relatório de Execução do Plano.
APÊNDICE VI
Fluxos financeiros no âmbito do setor público
Fonte: Conta - Volume II (designadamente o Desenvolvimento da Despesa), Volume I, pp. 69 a 73, e Anexo I.
Nota: Relativamente à identificação das rubricas de classificação económica vd. anexo I ao Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
APÊNDICE VII
Cartas de conforto emitidas em 2013
APÊNDICE VIII
Participações financeiras - Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
APÊNDICE IX
Entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores - Demonstrações financeiras
IX.1 - Demonstração de resultados sintética - Saúde
IX.2 - Balanço sintético - Saúde
IX.3 - Demonstração de resultados sintética - Habitação e obras públicas
IX.4 - Balanço sintético - Habitaçãoe obras públicas
IX.5 - Demonstração de resultados sintética - Transportes aéreos
IX.6 - Balanço sintético - Transportes aéreos
IX.7 - Demonstração de resultados sintética - Energia
IX.8 - Balanço sintético - Energia
IX.9 - Demonstração de resultados sintética - Portos e transportes marítimos
IX.10 - Balanço sintético - Portos e transportes marítimos
IX.11 - Demonstração de resultados sintética - Agricultura, pescas e ambiente
* Face à inexistência de informação sobre o número de trabalhadores, manteve-se o registado no ano anterior.
IX.12 - Balanço sintético - Agricultura, pescas e ambiente
IX.13 - Demonstração de resultados sintética - Cultura
IX.14 - Balanço sintético - Cultura
IX.15 - Demonstração de resultados sintética - Turismo
IX.16 -Balanço sintético - Turismo
IX.17 - Demonstração de resultados sintética - Serviços diversos
IX.18 - Balanço sintético - Serviços diversos
IX.19 - Demonstração de resultados sintética - Instituições sem fins lucrativos
IX.20 - Balanço sintético - Instituições sem fins lucrativos
APÊNDICE X
Nível de risco das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores
APÊNDICE XI
Gestão do património imobiliário
Legalização e inventariação de imóveis adquiridos de pretérito
Continuação do processo de regularização matricial e registral de imóveis adquiridos por outros departamentos governamentais e ou provenientes de serviços extintos ou transferidos para a RAA:
Regularização dos terrenos adquiridos pela RAA para a instalação da UA;
Regularização dos imóveis deixados em testamento aos serviços nos Açores do Instituto Nacional de Assistência aos Tuberculosos;
Legalização de infraestruturas na área da educação, cultura e desporto.
Legalização do património transferido pelo Decreto-Lei n.º 66/2013, de 17 de maio
Regularização matricial e registral de 100 prédios rústicos e de mais de 200 prédios urbanos desafetados pelo Decreto-Lei n.º 66/2013, de 17 de maio, do domínio público aeroportuário do Estado e transferidos para o domínio privado da RAA, sitos na zona do aeroporto de Santa Maria.
Alienação dos imóveis que não se revelem necessários ao serviço público
Elaboração de um plano de alienação de imóveis situados em várias ilhas da RAA.
Revisão permanente e sistemática do inventário do património imobiliário
Revisão de 959 fichas de inventário.
Acompanhamento e controlo das aquisições e das alienações
Emissão de 106 certidões de inventário do modelo 2 relativos a aquisições;
Emissão de 27 certidões de inventário do modelo 1 relativos a alienações;
48 anuências prévias, sendo 33 relativas a subarrendamentos, 5 a permutas e 10 a aquisições.
Inventariação dos arrendamentos da Região
Departamentos governamentais - 8 arrendamentos (4 destinados à instalação de serviços, 1 ao arquivo dos serviços, 1 ao parqueamento de viaturas e 2 habitação dos titulares de cargos políticos);
Habitação social - 101 arrendamentos (30 contratos em que a RAA é arrendatária, destinados a subarrendamento e 71 contratos arrendamento em prédios da RAA);
Habitação - manutenção de 178 arrendamentos habitações sitas ao aeroporto em Vila do Porto.
Efetivação das cedências
Autorização para 5 cedências definitivas e 4 cedências de utilização.
Acompanhamento da atividade patrimonial
Validação da informação patrimonial no âmbito do GeRFIT
Validação da informação patrimonial fornecida pelos diferentes serviços regionais para implementação do programa informático de Gestão de Recursos Financeiros Partilhada na Administração Pública (GeRFIT).
Registo e inventariação dos imóveis que vão sendo adquiridos pela Administração Regional
Registo de 142 aquisições;
Abate de 29 imóveis;
Inventariação de 304 imóveis.
Ficha técnica
Coordenação:
João José Cordeiro de Medeiros - Auditor-Coordenador.
António Afonso Arruda - Auditor-chefe.
Cristina Soares Ribeiro - Auditora-chefe.
Rui Nóbriga Santos - Auditor-chefe.
Maria da Conceição Serpa - Chefe da Equipa de Projeto e Auditoria.
Execução:
Aida Sousa - Auditora.
Belmira Resendes - Auditora.
Carlos Barbosa - Auditor.
Luísa Arruda Andrade - Técnica Verificadora Superior Assessora.
Luísa Lemos Raposo - Técnica Verificadora Superior Principal.
Ana Cristina Medeiros - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Luís Borges - Técnico Verificador Superior de 1.ª classe.
Maria da Graça Carvalho - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Marisa Pereira - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Sónia Joaquim - Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe.
Ana Paula Borges - Técnica Verificadora Superior de 2.ª classe.
Luís Costa - Técnico Verificador Superior de 2.ª classe.
Ana Cristina Melo - Técnica superior.
Apoio informático:
Paulo Mota - Técnico superior.
Glossário
A
Ativos financeiros (despesa) - Operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.
Ativos financeiros (receita) - Receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito, designadamente obrigações e ações ou outras formas de participação, assim como as resultantes de reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos.
C
Conta consolidada - Conta que agrega a receita e a despesa da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, abatidas dos fluxos monetários intermédios entre as entidades daquele universo.
D
Data de maturidade ou de vencimento - Refere-se à data do pagamento final de um empréstimo ou de outro instrumento financeiro.
Despesa corrente primária - Despesa corrente excluindo a rubrica de Juros e outros encargos.
Despesa efetiva - Soma dos agrupamentos da classificação económica de despesa, com exclusão dos Ativos financeiros e Passivos financeiros.
Despesa primária - Despesa efetiva excluindo a rubrica de Juros e outros encargos.
Dívida administrativa - Conjunto das obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos (alínea c) do artigo 3.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro - LCPA), com exclusão dos passivos financeiros.
No essencial estão em causa as dívidas contraídas junto de fornecedores de bens e serviços correntes e de investimento, bem como perante outras entidades, excluindo as instituições financeiras.
Dívida bruta - Corresponde à soma dos passivos na conta do património do setor institucional das administrações públicas, sem dedução dos ativos detidos por esse mesmo setor.
Dívida comercial - Dívida resultante de transações realizadas entre empresas ou entre estas e as entidades públicas no âmbito da aquisição de bens e serviços.
Dívida direta - Dívida em que a Região Autónoma dos Açores é o devedor efetivo, pela qual respondem as suas receitas.
Dívida fundada - Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada (alínea b) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro).
Dívida pública na ótica de Maastricht (236) - Resulta da totalidade das responsabilidades brutas e consolidadas do setor institucional das administrações públicas - que inclui as entidades públicas reclassificadas - referenciada ao final de determinado período e valorizada ao respetivo valor nominal, não incluindo, por exemplo, as dívidas comerciais.
Trata-se de um conceito relevante no contexto da supervisão orçamental e da informação reportada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, para efeitos de aferição do cumprimento de regras específicas de disciplina orçamental instituídas pelo Tratado de Maastricht (défices orçamentais inferiores a 3 % do PIB e dívida pública não superior a 60 % do PIB).
E
Empréstimo bullet: Empréstimo em que o capital mutuado é reembolsado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.
Empréstimo na modalidade de amortizing: Empréstimo em que o capital mutuado vai sendo periodicamente reembolsado através do pagamento de prestações (ou rendas, que normalmente incluem capital e juros), de modo a que na respetiva data de vencimento se encontre integralmente amortizado.
Entidades públicas reclassificadas: Entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no subsetor regional das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
P
Passivos financeiros (despesa) - Operações financeiras, englobando as de tesouraria e as de médio e longo prazo, que envolvam pagamentos decorrentes quer da amortização de empréstimos, titulados ou não, quer da regularização de adiantamentos ou de subsídios reembolsáveis.
Passivos financeiros (receita) - Receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazo.
Perímetro de consolidação - Corresponde à identificação concreta das entidades e das operações a incluir no apuramento da dívida municipal consolidada.
R
Receita efetiva - Toda a receita, com exclusão dos Ativos financeiros, Passivos financeiros e Saldos da gerência anterior
Receitas próprias (da Região Autónoma dos Açores) - Receita cobrada no exercício económico subtraída das transferências e dos passivos financeiros.
Revolving - Representa a possibilidade acordada à partida entre o mutuário e o mutuante de, no vencimento da operação, a mesma vir a ser renovada com idênticas características.
Roll over - Estratégia de financiamento que consiste em amortizar o capital em dívida do empréstimo que atinge a maturidade com o produto de outro empréstimo, de tal forma que o devedor não paga o capital mas apenas os juros vencidos.
S
Saldo global - Diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva.
Saldo orçamental - Diferença entre receitas e despesas.
Saldo primário - Diferença entre a receita efetiva e a despesa primária.
T
Taxa de juro implícita na dívida - Rácio entre o valor dos juros pagos e o valor do stock médio de dívida reportado ao final do ano. Em relação a 2013, o stock médio de dívida foi apurado do seguinte modo: [(stock dívida a 01-01-2013 + stock dívida a 31-12-2013): 2] (237).
Legislação citada
Siglas e abreviaturas
ALRAA - Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.
APTO - Administração dos Portos do Triângulo e Grupo Ocidental, SA.
ARAAL - Contrato de desenvolvimento entre a Administração Regional e a Administração Local.
Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, SA.
CAE - Classificação Portuguesa de Atividades Económicas.
Cfr. - Conferir.
DRAIC - Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade.
DRDR - Direção Regional do Desenvolvimento Rural.
DREQP - Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional.
DROT - Direção Regional do Orçamento e Tesouro.
DRPFE - Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais.
DRRF - Direção Regional dos Recursos Florestais.
EPC - Escola Profissional das Capelas.
EPR - Entidade pública reclassificada.
ERSARA - Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores.
FCOES - Fundo de Coesão.
FEADER - Fundo Europeu do Desenvolvimento Rural.
FEAGA - Fundo Europeu de Garantia Agrícola.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEP - Fundo Europeu das Pescas.
FRAC - Fundo Regional de Ação Cultural.
FRACDE - Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico.
FRC - Fundo Regional para a Ciência.
FRD - Fundo Regional do Desporto.
FRE - Fundo Regional do Emprego.
FRTT - Fundo Regional dos Transportes Terrestres, IPRA.
FSE - Fundo Social Europeu.
Fundopesca - Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores.
IAMA - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas.
IDSA - Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA.
IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP.
INTERREG - Programa de Iniciativa Comunitária que se destina a incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional.
IROA - Instituto Regional de Ordenamento Agrário, SA.
LEO - Lei de Enquadramento do Orçamento.
LEORAA - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
MAC 2007-2013 - Programa de Cooperação Transnacional Madeira-Açores-Canárias 2007-2013.
MFEEE - Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu.
NETBIOME - Networking Tropical and Subtropical Biodiversity Research in Outermost Regions and Territories of Europe in Support of Sustainable Development.
NIB - Número de identificação bancária.
OE - Orçamento do Estado.
ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
p. - página.
PA - Portos dos Açores, SA.
POCMS - Plano Oficial de Contabilidade do Ministério da Saúde.
POSEI - Programa de Opções Específicas para fazer face ao afastamento e à Insularidade.
POVT - Programa Operacional Temático de Valorização do Território.
pp. - páginas.
PRIME - Programa de Incentivos à Modernização Empresarial.
PROALV - Programa Aprendizagem ao Longo da Vida.
PROCONVERGÊNCIA - Programa Operacional dos Açores para a Convergência 2007-2013.
PROEMPREGO - Programa Operacional do Fundo Social Europeu para a Região Autónoma dos Açores 2007-2013.
PROMAR - Programa Operacional da Pesca 2007-2013.
PROPESCAS - Programa Operacional das Pescas para os Açores.
PRORURAL - Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma dos Açores 2007-2013.
QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional.
RAA - Região Autónoma dos Açores.
RIAC - Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, IP.
Saudaçor, S. A. - Sociedade Gestora de Recursos e Equipamentos da Saúde dos Açores, SA.
SEC 2010 Sistema Europeu de Contas 2010.
SFA - Serviços e Fundos Autónomos.
SIDEL - Sistema de Incentivos ao Desenvolvimento Local.
SIDER - Sistema de Incentivos para o Desenvolvimento Regional.
SIDET - Subsistema para o Desenvolvimento do Turismo.
SIME - Sistema de Incentivos às Micro Empresas.
SIRAPA - Subsistema de Apoio à Atividade Produtiva dos Açores.
SRAA - Secretaria Regional da Agricultura e Ambiente.
SRATC - Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas.
SREA - Serviço Regional de Estatística dos Açores.
SREC - Secretaria Regional da Educação e Cultura.
SRMCT - Secretaria Regional do Mar, Ciência e Tecnologia.
SRPCBA - Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores.
SRS - Serviço Regional de Saúde.
SRTT - Secretaria Regional do Turismo e Transportes.
SRSS - Secretaria Regional da Solidariedade Social.
SRRN - Secretaria Regional dos Recursos Naturais.
SRS - Secretaria Regional da Saúde.
SRECC - Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura.
TUE - Transferências da União Europeia.
UE - União Europeia.
VPECE - Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial.
(1) N.º 1 do artigo 42.º da LOPTC.
(2) A lei identifica, a título exemplificativo, alguns aspetos a considerar, designadamente: o cumprimento da Lei de Enquadramento Orçamental e demais legislação relativa à administração financeira; a comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efetivamente realizadas; o inventário e o balanço, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram de processos de privatização; os fluxos financeiros com o setor público empresarial, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações; A execução dos programas plurianuais, com referência especial à respetiva parcela anual; a movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações; as responsabilidades diretas, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indiretas, designadamente a concessão de avales; os apoios concedidos direta ou indiretamente, designadamente subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras; os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos (cfr. n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável, com as devidas adaptações, ao relatório e parecer sobre as contas das Regiões Autónomas, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da mesma Lei).
(3) N.os 2 e 3 do artigo 41.º, por remissão do n.º 3 do artigo 42.º da LOPTC.
(4) Ofício n.º 1490-JC, de 07-11-2014. Foi fixado um prazo de resposta até ao dia 21-11-2014. Através do ofício n.º Sai-VPG/2014/682, de 20-11-2014, foi requerida a prorrogação do prazo de resposta, tendo sido autorizada a prorrogação até ao dia 24-11-2014 (ofício n.º 1544-SDG, de 21-11-2014).
(5) Ofício n.º Sai-VPG/2014/687/F, de 24-11-2014.
(6) N.º 1 do artigo 3.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (adiante também identificada pela sigla LEORAA) e n.º 5 do artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental (adiante também identificada pela sigla LEO). De acordo com esta norma, as designadas entidades públicas reclassificadas são as que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no setor institucional das Administrações Públicas, no subsetor da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento, as quais são equiparadas a serviços e fundos autónomos. Este âmbito coincide com o definido na nova Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (n.º 2 do artigo 2.º).
(7) Estas normas vieram a ser declaradas inconstitucionais pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 05-04-2013, publicado no Diário da República, I série, n.º 78, de 22-04-2013.
A reposição, em 2013, do subsídio de férias para os trabalhadores públicos, aposentados, reformados e demais pensionistas, foi regulada pela Lei n.º 39/2013, de 21 de junho. Esta circunstância determinou a alteração do Orçamento para 2013 (Decreto Legislativo Regional n.º 15/2013/A, de 4 de outubro).
(8) Em 14-10-2012, ocorreram eleições legislativas regionais. O Programa do Governo foi aprovado em 22-11-2012.
(9) Relativamente ao disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 13.º da LEORAA - que impõe a apresentação, com a proposta do Orçamento, de relatório sobre os subsídios regionais e critérios de atribuição - adiante, no capítulo VI, far-se-á referência à evolução que a matéria tem sofrido.
(10) Até à aprovação do Orçamento para 2013, manteve-se em vigor o Orçamento do ano anterior, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações introduzidas ao longo da sua execução (cfr. n.º 1 do artigo 15.º da LEORAA)
(11) Decreto Legislativo Regional n.º 3/2012/A, de 13 de janeiro.
(12) Artigos 22.º e 23.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/2007/M, de 9 de janeiro, 25.º e 26.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2-A/2008/M, de 16 de janeiro, 25.º e 26.º do Decreto Legislativo Regional n.º 45/2008/M, de 31 de dezembro, 25.º e 26.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro, 37.º e 38.º do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2011/M, de 10 de janeiro, 30.º e 31.º do Decreto Legislativo Regional n.º 5/2012/M, de 30 de março, e 32.º e 33.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro. A matéria será desenvolvida adiante, no capítulo VI.
(13) À semelhança do previsto no OE (cfr. artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março, que estabeleceu as disposições necessárias à execução do OE para 2013).
(14) O n.º 8 do artigo 20.º da LEORAA prevê que «[o] Governo Regional define, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que obedecem as alterações orçamentais que forem da sua competência». Este diploma não foi aprovado, tendo a matéria vindo a ser regulada, anualmente, por remissão, operada pelo Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento, para o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, que estabelece as regras gerais a que obedecem as alterações do Orçamento do Estado, da competência do Governo da República.
(15) Importa notar que o Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para 2013 foi publicado em 22 de abril, ou seja, após o decurso do primeiro trimestre.
(16) O n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, aplicável, com as necessárias adaptações, por remissão do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril, dispõe que os mapas com as alterações orçamentais entretanto efetuadas «... são publicados trimestralmente, até ao último dia do mês seguinte ao final do período a que respeitam, com exceção do último trimestre de cada ano, em que a publicação ocorrerá conjuntamente com a Conta Geral do Estado».
(17) Ofício n.º 1202-UAT I e EPA, de 04-08-2014, onde foi solicitada a informação em causa e ofício n.º Sai-VPG/2014/577/F, de 18-08-2014, com a resposta.
(18) Cfr. relatório que acompanha a proposta de orçamento, p. 3.
(19) Idem, p. 30.
(20) Através do ofício n.º Sai-DROT/2014/1366/MS, da Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial.
(21) Artigos 26.º e 27.º da LEORAA.
(22) Ponto 2.2., supra.
(23) Verba processada pela Secretaria Regional dos Recursos Naturais, pelo Doc. 263/HT, conforme Anexo I da Conta.
(24) Verba processada pela Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura, pelo Doc. 1014/PD, conforme Anexo I da Conta.
(25) Verba processada pela Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura, pelo Doc. 1004/PD, conforme Anexo I da Conta.
(26) Verbas processadas pela Vice-Presidência, Emprego e Competitividade, pelos Doc. 1001/PD, 1279/PD, 535/PD, conforme Anexo I da Conta.
(27) Verba processada pela Secretaria Regional da Solidariedade Social, pelo Doc. 0000237/AH, conforme Anexo I da Conta.
(28) Verba processada pela Vice-Presidência, Emprego e Competitividade, pelo Doc. 1401/PD, conforme Anexo I da Conta.
(29) Verba processada pela Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura, pelo Doc. 1235/PD, conforme Anexo I da Conta.
(30) Verba processada pela Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura, pelos Docs. 1051/PD, 1052/PD, 1053/PD, 1055/PD, 1060/PD, 1062/PD, 1063/PD, 1064/PD, 1226/PD, 1069/PD, conforme Anexo I da Conta.
(31) Verba processada pela Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura, pelos Docs.71080/PD e 71091/PD, conforme Anexo I da Conta.
(32) Verba processada pela Vice-Presidência, Emprego e Competitividade, pelo Doc. 1130/PD, conforme Anexo I da Conta.
(33) Aquela verba, paga pelo orçamento da Presidência do Governo Regional, através do Capítulo 50, Programa 14, Projeto 03, e rubrica de classificação económica 04.07.01, refere-se a um apoio financeiro concedido à Associação Miratecarts, destinado a suportar passagens aéreas ao Canadá.
(34) Aquele montante, pago pelo orçamento da Secretaria Regional da Solidariedade Social, através do Capítulo 50, Programa 08, Projeto 01, e rubrica de classificação económica 08.08.02, refere-se a um apoio financeiro concedido a Maria Olívia Silva e Manuel Orlando Silva, no âmbito da habitação degradada.
(35) Dos elementos obtidos junto das entidades, consideraram-se, para o efeito, apenas aqueles que se integram na noção de fluxos financeiros, excluindo-se as verbas que decorreram de contratos de prestação de serviços.
(36) Os valores apresentados na Conta diferem dos constantes do Boletim de Execução Orçamental do Governo Regional dos Açores, de dezembro de 2013.
(37) Volume I da Conta, p. 46.
(38) Ponto 4.2., supra.
(39) Sobre esta matéria, e relativamente às transferências do Orçamento do Estado, cfr. ponto 9., infra.
(40) Valor que não considera o saldo da gerência anterior, no montante de 693 009,86 euros.
(41) Considerando as operações extraorçamentais, o valor movimentado pelas tesourarias totaliza 56 563 287,21 euros, correspondendo a 4,1% do total (Quadro 33, infra).
(42) Acertos relativos ao ano de 2012 registados na Conta de 2013:
Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares - menos 17 021,27 euros;
Imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas - menos 33 925,75 euros;
Imposto do Selo - menos 14 616,38 euros;
Excesso de multimposto - menos 51,21 euros;
Juros de mora - mais 17,24 euros;
Juros compensatórios - mais 1 472,62 euros.
(43) Acertos relativos ao ano de 2013 que influenciarão as contas de anos futuros:
Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares - menos 112 056,24 euros;
Imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas - mais 1 400,44 euros;
Imposto do Selo - mais 658,17 euros;
Excesso de multimposto - menos 51,50 euros;
Juros de mora - mais 3,22 euros;
Juros compensatórios - menos 1 241,51 euros.
(44) Sem a transferência da Sociedade Geotérmica dos Açores (SOGEO), S.A., no valor de 1 737 044,48 de euros, registada em taxas, multas e outras penalidades.
(45) Cfr. Capítulo VII.
(46) Volume 1, p. 31.
(47) Sobre a classificação económica da receita das transferências do Orçamento do Estado, cfr. ponto 9., infra.
(48) Aprova o Orçamento do Estado para 2013.
(49) Não inclui o saldo da gerência anterior no montante de 693 009,86 euros.
(50) Ofício da Saudaçor, S.A. n.º Saud-Sai/2014/1253, de 17-09-2014.
(51) Fundo Regional de Ação Cultural; RIAC - Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, IP; Fundo Regional do Desporto; Escola Profissional das Capelas; Fundo Regional para a Ciência; Fundo Regional dos Transportes Terrestres; Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores; Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico; Fundo Regional do Emprego; Instituto para o Desenvolvimento Social dos Açores, IPRA; IAMA - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas; ERSARA - Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos dos Açores e FUNDOPESCA - Fundo de Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores.
(52) Ponto 2., supra.
(53) Diploma que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2011.
(54) Diploma que colocou em execução o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2011.
(55) Parecer n.º 1/2013 - Conta da Região Autónoma dos Açores - ano económico de 2012, aprovado em 20-11-2013, Capítulo III - Despesa, ponto II.3.3.1 - Despesas com Pessoal, páginas 57 a 60.
(56) Artigo 7.º, n.os 4 e 5, do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/A, de 29 de janeiro.
(57) Os montantes apresentados incluem as operações extra orçamentais.
(58) Mapa IV do Orçamento do Estado e mapa 22 da Conta Geral do Estado.
(59) O n.º 3 do artigo 17.º do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, estabelece que «[d]e harmonia com o princípio da solidariedade nacional, o Estado assegura à Região os meios financeiros necessários à realização dos investimentos constantes do plano de desenvolvimento económico e social regional que excedam a capacidade de financiamento dela, de acordo com o programa de transferências de fundos, nos termos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas».
(60) N.os 2 e 3 do artigo 16.º e n.º 1 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, normas estas cuja aplicação está suspensa até que, por lei, se reconheça estarem reunidas as condições para a sua execução, atenta a submissão das Regiões Autónomas a programas de assistência económica e financeira (n.º 6 do artigo 46.º).
(61) Não foram efetuadas verificações documentais de confirmação dos registos.
(62) Excetuam-se as destinadas a assegurar a gestão de fundos a cargo da Direcção-Geral do Tesouro, que podem transitar de ano. Excetuam-se, também, as destinadas a antecipar a saída de fundos previstos no Orçamento do Estado de modo a permitir a satisfação oportuna de encargos orçamentais, bem como, as destinadas a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia. Tanto umas, como outras, podem ser regularizadas até ao final do período complementar da execução orçamental, relativa à arrecadação das receitas do respetivo ano económico, da entidade beneficiária da antecipação.
(63) Artigo 25.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 7/2013/A, de 11 de julho, com a redação dada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2014/A, de 7 de agosto (orgânica da Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial), que corresponde ao artigo 26.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 18/2007/A, de 18 de setembro.
(64) Volume 1 da Conta, p. 20. A percentagem indicada considera as operações extra orçamentais.
(65) Volume 1. da Conta, p. 75.
(66) Sem o valor de 1 177,62 euros que se encontra por regularizar.
(67) A informação disponível identifica as operações que são objeto de comparticipação comunitária, sem, contudo, as enquadrar na estrutura programática do investimento, designadamente ao nível da ação.
(68) As orientações estratégicas regionais estão em sintonia com as políticas de crescimento estabelecidas na Estratégia Europeia 2020, lançada pela Comissão Europeia, COM (2010) 2020, Bruxelas em 03-03-2010, tendo a proposta sido aceite pelo Conselho Europeu, a 26-03-2010, e adotada formalmente a 17-06-2010. Os objetivos estratégicos e as prioridades enunciadas foram orientados para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, de forma a proporcionar níveis elevados de emprego, de produtividade e de coesão social em toda a Europa.
(69) Esta matéria é igualmente pertinente para aferir sobre contribuição regional na concretização das metas estabelecidas na Estratégia Europa 2020. Acresce referir que a utilização dos fundos comunitários, com enquadramento no novo QEC 2014-2020, estará condicionada à obtenção de resultados, evidenciados por indicadores mensuráveis, e objeto de monitorização e avaliação.
(70) Sobre a competência para aprovar as alterações, cfr. ponto 2.1.3., supra.
(71) Ponto 8.2.1., supra.
(72) Sobre a intervenção direta e análise dos pagamentos realizados por classificação económica, cfr. ponto 8.2.1., supra. Sobre a intervenção indireta, nomeadamente a caracterização das entidades públicas e privadas beneficiárias e a finalidade das verbas redistribuídas, cfr. Capítulos IV - Fluxos financeiros no âmbito do setor público e VI - Subvenções públicas.
(73) Ponto 9., supra.
(74) O desenvolvimento do trabalho teve como suporte os valores apresentados na Conta (Volumes I e II e Anexo I) e as informações constantes do Relatório de Execução do Plano Regional Anual. Complementarmente, e para efeito de verificação da consistência dos valores apresentados, foram recolhidos elementos nos documentos de prestação de contas, tendo-se solicitado também informações a algumas entidades abrangidas.
(75) Sobre a contabilização das operações na ótica da despesa e da receita, cfr. Apêndice VI. Na escrituração das operações foram detetadas diversas incorreções, mencionadas no ponto 4.2., supra.
(76) Ponto 17., infra.
(77) Cfr. Quadro 25 do ponto 8.2.2., supra. Face à metodologia de financiamento das unidades de saúde de ilha, do Centro de Oncologia dos Açores e dos três hospitais, as verbas transferidas pela Saudaçor, S.A., não foram consideradas para efeitos de apuramento do peso dos fluxos por área funcional.
(78) Sobre o assunto, cfr. Apêndice IX.
(79) Sobre o assunto, cfr. Apêndice IX.
(80) No âmbito da reestruturação do setor público empresarial da Região, determinada pela Resolução do Conselho de Governo n.º 132/2011, de 10 de novembro, operou-se a fusão das sociedades SOGEO, S. A., e EEG, S. A., que adotou a firma EDA Renováveis, S. A.
(81) Em virtude do despacho do Diretor Regional da Organização e Administração Pública, com as transferências referentes ao mês de agosto de 2013, não ter sido publicado no Jornal Oficial, a transferência para cada Município, naquele mês, foi estimada, utilizando-se como critério o peso percentual das verbas recebidas por cada Município no total da diferença anual registada.
(82) Publicado no Jornal Oficial, II Série, n.º 88, de 05-05-2012.
(83) Publicado no Jornal Oficial, II Série, n.º 193, de 04-10-2012.
(84) Quadros financeiros relativos ao período de programação 2007-2013, enquadrados no âmbito das Perspetivas financeiras para 2007-2013 e do Acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, sobre a disciplina e a boa gestão financeira, publicado no Jornal Oficial da União Europeia C 139/1, de 14-06-2006.
(85) Adotado pela Decisão C (2007) 4625, de 05-10-2007, com as redações dadas pelas Decisões C (2011) 9670, de 15-12-2011, e C (2012) 9851, de 19-12-2012.
(86) Adotado pela Decisão C (2007) 5325, de 26 de outubro de 2007, com a redação dada pela Decisão C (2011) 5737, de 05-08-2011.
(87) Adotado pela Decisão C (2007) 5110, de 12-10-2007, com as redações dadas pelas Decisões C (2009) 10068, de 9 de dezembro de 2009, C (2011) 9334, de 09-12-2011, C (2012) 9229, de 10-12-2012, e C (2013) 6439, de 08-10-2013.
(88) Aprovado pela Decisão C (2007) 4243, de 18-12-2007.
(89) Aprovado pela Decisão C (2007) 6162, de 04-12-2007.
(90) Programa Global de Portugal no âmbito do Regulamento n.º 247/2006, do Conselho, de 30 de janeiro (ano 2013).
(91) Adotado pela Decisão C (2007) 6442, de 11-12-2007.
(92) Os pagamentos relativos ao PRORURAL e ao POSEI foram efetuados diretamente pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.
(93) Pp. 87 a 102.
(94) Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, Agência Nacional ERASMUS+ Educação e Formação, Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional, Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, e Agência Nacional para a Gestão do Programa Juventude em Ação.
(95) Conforme Classificação Portuguesa de Atividades Económicas - rev3. Informações prestadas pela Autoridade de gestão do PROCONVERGÊNCIA e pelo Organismo Intermédio do POVT - DRPFE - e pela Autoridade de gestão do PROEMPREGO - DREQP.
(96) As comparticipações comunitárias relativas ao PRORURAL, ao POSEI e ao PROPESCAS/PROMAR são pagas diretamente pelo IFAP aos beneficiários finais.
(97) Cfr. p. 191.
(98) Na conta bancária da Região deram entrada, em 30-11-2012, 84.836 euros, sendo 72.111 euros relativos à transferência do FEADER e 12.725 euros à comparticipação nacional. Estes valores não foram contabilizados na Conta de 2012. No ano 2013, a Região registou o montante total - 84.836 euros - como transferência da União Europeia (rubrica 10.09.01).
(99) Refere-se na Conta que «[a] existência de saldos nestas contas, à data de 31 de Dezembro, resulta de pagamentos que, àquela data, se encontravam pendentes a aguardar regularização dos respetivos NIBs».
E acrescenta-se que «[o]s saldos das contas bancárias relativas a fundos comunitários, não estão refletidos no saldo da Conta da Região, sendo apenas registados os movimentos na mesma após a competente autorização das respetivas autoridades de Gestão dos Fundos» (cfr. Volume I da Conta, p. 77).
(100) Esta autorização do Conselho do Governo foi pedida à Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial, através do ofício n.º 1196 - UAT II, de 01-08-2014, não tendo sido remetida.
(101) Eixo VII - Dinamizar a criação de riqueza e emprego nos Açores, Objetivo específico VII.1 - Qualificar o investimento empresarial.
(102) De acordo com o estabelecido no PROCONVERGENCIA, «[t]oda a despesa pública afeta a estas linhas de apoio será exclusivamente apoiada pelo PROCONVERGENCIA, através do fundo estrutural FEDER».
(103) Programa 1 - Competitividade, emprego e gestão pública, Projeto 1 - Competitividade empresarial, Ação 1 - Sistemas de incentivos à competitividade empresarial, com o seguinte conteúdo material: «Pagamentos efetuados no âmbito dos diversos subsistemas do SIDER, designadamente Desenvolvimento Local, Desenvolvimento do Turismo, Desenvolvimento Estratégico, Desenvolvimento da Qualidade e Inovação, SIDEL, SIDET e dos juros do SIRAPA. Pagamento de incentivos efetuados ao abrigo do Sistema de apoio ao Empreendedorismo; Protocolo de Cooperação com a Câmara do Comércio e Industriados Açores no âmbito do SIDER».
(104) Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P.
(105) Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais.
(106) Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais.
(107) Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional.
(108) Inclui PROEMPREGO, PRORURAL, POVT, PROPESCAS/PROMAR e Outras Intervenções.
(109) Os valores indicados como Receita da RAA - Fundos Comunitários, correspondem aos montantes contabilizados na rubrica 10.09.01 com as retificações decorrentes das componentes nacionais, bem como do ano económico a que reportam.
(110) Lista dos apoios organizados por unidade orgânica, que identifica a entidade beneficiária, a finalidade ou objeto, o setor de atividade, o enquadramento legal, o montante e a classificação económica da despesa.
(111) Os fluxos financeiros no âmbito do setor público são analisados no capítulo IV.
(112) Volume I da Conta, pp. 91 a 94.
(113) O n.º 1 do artigo 12.º da Lei de Enquadramento Orçamental dispõe que, em termos que também se aplicam ao setor público administrativo regional (n.º 6 do artigo 2.º), o Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento e da sua execução «...recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento».
(114) Estão abrangidos os serviços da Administração Regional direta, bem como as entidades públicas que, nos termos da lei, gozem de autonomia administrativa e financeira.
(115) Como a informação disponível não distingue entre empresas e empresários em nome individual, agregou-se o valor total em empresas privadas.
(116) Pelo Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA).
(117) Pela Secretaria Regional dos Recursos Naturais.
(118) Inclui valores destinados a entidades públicas, cuja informação disponível não permite desagregar.
(119) Volume 2 da Conta, p. 454.
(120) Volume 2 da Conta, p. 30.
(121) Volume 2 da Conta, p. 347.
(122) Volume 2 da Conta, p. 128.
(123) Sai-VPG/2014/429, de 30 de maio, conforme desenvolvimento no capítulo VIII - Património.
(124) Cfr. ponto 1.1., supra.
(125) Consideram apenas os passivos, sem qualquer dedução de ativos, e eliminaram-se as dívidas entre as entidades do perímetro (débitos e créditos recíprocos).
(126) O Produto Interno Bruto da Região de 2012 (dados preliminares) era estimado em 3 569 milhões de euros (cfr. http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=164153715&DESTAQUESmodo=2, selecionando "Quadros do destaque"). À data da realização dos trabalhos de elaboração do Parecer, não se dispunha de informação mais recente relativamente a este indicador. Por outro lado, no âmbito da dívida global bruta das administrações públicas, apurada para efeitos de Procedimento dos Défices Excessivos, com referência a 31-12-2013, a dívida do setor público administrativo regional assumia uma expressão residual - 0,36% (cfr. Banco de Portugal - Boletim Estatístico - setembro de 2014, p. 212.
(127) Cfr. artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril. O montante das operações de refinanciamento corresponde ao capital em dívida dos seis empréstimos bullet que atingiram a maturidade no decurso de 2013.
(128) Nos termos da alínea b) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, corresponde à «dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada».
(129) Nos seguintes termos: «O ORAA deverá indicar a finalidade prevista para os empréstimos contraídos anualmente, do mesmo modo que a CRAA deverá mencionar a respetiva aplicação...» (cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012, p. 17).
(130) O movimento da dívida da Administração Regional direta ocorrido em 2013 e as condições subjacentes aos novos empréstimos constam da Conta, a fls. 48 e 49. No entanto, nada se refere relativamente à dívida das entidades públicas reclassificadas.
(131) Artigo 87.º da LEO.
(132) Cfr. n.º 1 do artigo 142.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro. A concretização das operações excecionadas estava condicionada à autorização prévia do membro do Governo da República responsável pela área das finanças (cfr. n.º 2 do mesmo artigo 142.º).
(133) Cfr. no n.º 2 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril.
(134) Em conformidade com o qual da Conta «... devem constar, em anexo, os elementos necessários à apreciação da situação financeira dos setores públicos administrativo e empresarial».
(135) Na Conta, foi utilizada a percentagem de 22,5% em vez de 25% para se proceder ao cálculo das receitas relevantes para este efeito.
(136) Os elementos recolhidos relativamente às entidades públicas reclassificadas, bem como a informação constante dos respetivos processos de prestação de contas, indiciam que, em resultado da execução orçamental de 2013, o referido indicador poderá ter sido excedido em cerca de 9,7 milhões de euros (7,7%).
(137) Nos termos da alínea a) do artigo 3.º, da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, dívida pública flutuante é a «... dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada».
(138) Aplicável ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores por remissão do n.º 6 do artigo 2.º da LEO.
(139) Corresponde aos recursos financeiros necessários para se proceder à amortização do capital em dívida dos empréstimos contraídos, não incluindo os juros vincendos.
(140) De salientar, a este nível, o empréstimo bullet contraído em 2004, no montante de 80 milhões de euros, que vencia juros a uma taxa correspondente à Euribor a 6 meses, acrescida de uma margem de 0,15%.
(141) Embora as taxas de referência apresentem níveis historicamente baixos, continuam a verificar-se restrições na concessão de crédito, facto que acaba por se refletir na aplicação de taxas de juro mais elevadas, tal como ficou patente nos três empréstimos contratualizados pela Região em 2013, a saber: i) 50 milhões de euros, vencendo juros indexados à taxa Euribor a 6 meses, acrescida de um spread de 5,50%; ii) 41,4 milhões de euros, com o mesmo indexante, mas acrescido de um spread de 5,625%; iii) 20 milhões de euros, à taxa de juro fixa de 5,25%.
(142) Excluindo, neste caso, as entidades públicas reclassificadas no setor público administrativo regional.
(143) Mais especificamente no n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, que estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.
(144) Artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março, que estabeleceu as normas de execução do OE para 2013.
(145) Definidos como «... as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes», nos termos da alínea e) do artigo 3.º da LCPA.
(146) N.º 1 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril.
(147) As divergências apuradas são explicitadas no quadro seguinte:
(148) Cfr. Apêndice VII.
(149) Em nota de rodapé, é indicada como fonte do excerto transcrito, a seguinte: Sérvulo Correia, A Concessão de garantias pessoais pelo Estado e por outras pessoas coletivas públicas, a fls. 288, in Revista de Finanças Públicas e Direito Financeiro -
(http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Revista_de_Financas_Publicas_e_direito_fiscal_MMB2009.PDF.
A indicação da fonte não está correta. O estudo de onde foi retirado o texto citado não é da autoria de Sérvulo Correia, mas sim de Miguel Brito Bastos, na altura aluno do 5.º ano da licenciatura da Faculdade de Direito de Lisboa, cfr. Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, Ano I, N.º 4 - Inverno, Coimbra, Almedina, 2009, pp. 275 e ss, maxime p. 288.
A transcrição fica completa com a parte restante do mesmo parágrafo. Aí o autor refere que «[d]iferente será a resposta concernente à última classe de cartas de conforto apresentada [cartas de conforto com uma proposta contratual de fiança ou de garantia autónoma]: reconduzindo-se estas a propostas contratuais de garantias pessoais, como nota Januário da Costa Gomes, estas "devem ser tratadas de acordo com a sua real natureza"». E acrescenta: «Assim, apenas serão excluídas pelo art. 7.º aquelas cartas de conforto de onde constarem propostas contratuais de garantias pessoais cuja concessão não é admitida por aquele artigo (...). Tratando-se de uma proposta contratual de fiança, estas não seriam proibidas pela norma constante do art. 7.º, pois aí se trata de uma declaração contactual de fiança como qualquer outra, apenas se distinguindo pelo seu "invólucro". A admissibilidade destas cartas de conforto que contêm declarações negociais de fiança deve pois ser aferida face ao artigo 17.º n.º 2, o qual fixa formas possíveis - as únicas formas possíveis - para a concessão de garantias pessoais pelo Estado». Concluindo que «... a norma deste artigo impede que o Estado se constitua garante de obrigações de outros sujeitos através da emissão de cartas de conforto dirigidas aos (potenciais) credores destes, das quais constem propostas contratuais de fiança».
(150) N.º 1 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de dezembro.
(151) Concessão rodoviária em regime de SCUT (sem custos para o utilizador) na ilha de São Miguel e hospital de Angra do Heroísmo, na ilha Terceira.
(152) «A CRAA deverá apresentar informação, que permita conhecer as responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, em conformidade com o artigo 5.º da LEO...» (cfr. Parecer da Conta de 2012, p. 18).
(153) Para o cálculo dos valores atuais das PPP's, os fluxos de pagamentos anuais foram atualizados às taxas de desconto de 7,5%, no caso da PPP rodoviária, e de 6,08%, no caso do Hospital de Angra do Heroísmo, nos termos contratualmente estabelecidos.
(154) Inclui o IVA à taxa de 16% (taxa em vigor a 31-12-2013).
(155) Valor apurado com base nos dados enviados pelo Governo Regional, em sede de contraditório, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012, relativos aos fluxos de pagamento previsionais para o período 2013-2037 (informação disponível em: http://www.tcontas.pt/pt/actos/parecer-cra/sratc/2012/sratc-cra-2012.pdf, pp. 180 e 181).
Assinala-se, no entanto que, de acordo com os elementos obtidos através da circularização, efetuada em 2014, à empresa concessionária, o valor atual dos encargos futuros com esta PPP ascende a cerca de 587,5 milhões de euros, ou seja, mais 201,9 milhões de euros face aos valores reportados pelo Governo Regional.
(156) No cálculo do valor atual das responsabilidades emergentes destes contratos, adotou-se como taxa de atualização dos fluxos nominais, a taxa de juro implícita na dívida direta da Região Autónoma dos Açores em 2013, isto é, 3,54%.
(157) De acordo com o referido no anexo às demonstrações financeiras do exercício de 2013, os desvios registados entre os níveis de tráfego reais e os estimados no designado caso base levaram a empresa a reconhecer, em 2012, uma perda por imparidade relativa ao direito associado à concessão, no montante de 48,7 milhões de euros. No final de 2013, foi efetuada «... uma nova avaliação da imparidade da Concessão, verificando-se que o valor atual do ativo registado era adequado».
(158) Como anteriormente se referiu, as taxas de juro dos empréstimos bullet que atingem a maturidade naquele período foram contratualizadas numa conjuntura diferente da atual, caracterizada por condições de financiamento extremamente favoráveis.
(159) Na segunda notificação de 2014 relativa ao Procedimento dos Défices Excessivos, o INE apresenta uma súmula das alterações mais relevantes operadas a este nível - caixa com o título Novas regras de análise da classificação setorial de unidades institucionais públicas.
(160) Embora a dívida comercial não seja considerada no apuramento da dívida pública relevante para efeitos de reporte no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (dívida na definição de Maastricht), integra o conceito de dívida pública apurada na ótica de contas nacionais (SEC 2010).
(161) No capítulo VIII é efetuada uma abordagem à situação económica e financeira das entidades que, independentemente da sua natureza e forma, se encontram sob controlo da Região, apreciando-se as respetivas condições de sustentabilidade, pelo que, nesta fase, apenas se apresentam alguns indicadores que permitem evidenciar a ausência destas condições, remetendo-se, para o capítulo próprio, o desenvolvimento mais aprofundado desta matéria.
(162) Resultados antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos.
(163) Em contraditório, foi expressado o entendimento de que «... as empresas do grupo EDA, por integrarem o setor público regional, não devem ser excluídas da análise global das entidades públicas regionais». Optou-se por não seguir este critério, face ao objetivo subjacente à análise efetuada, que é o de apurar os riscos orçamentais associados às entidades públicas não reclassificadas. Assim, o grupo EDA não foi incluído em virtude da respetiva situação económica e financeira, evidenciada nas contas referentes ao exercício de 2013, não apresentar riscos para o Orçamento regional.
(164) O refinanciamento consiste numa estratégia de gestão da dívida, em que um empréstimo que atinge o vencimento/maturidade é regularizado: i) mediante a sua renovação (revolving), possibilidade que é acordada à partida entre o mutuário e o mutuante; ii) com a aplicação do produto de outro empréstimo contraído para esse efeito (roll over). Independentemente da modalidade adotada, o refinanciamento permite que o devedor não pague o capital em dívida mas apenas os juros vencidos.
(165) Em conformidade com a descrição efetuada no anexo às respetivas demonstrações financeiras, referentes a 2013, estas importâncias, registadas na rubrica de Cessão de créditos, dizem respeito a responsabilidades liquidadas pelas instituições de crédito aos fornecedores de bens e serviços de ambas as empresas (cerca de 8 milhões de euros, no caso do Hospital da Horta, E.P.E., e de 27,9 milhões de euros, no caso do Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E.P.E.), que motivaram a celebração de planos para o pagamento dos saldos em dívida, com prazos até 10 anos, vencendo juros calculados às taxas Euribor de 1, 3 ou 6 meses, acrescidas de spreads entre 5,5% e 6%.
(166) Dos quais 188 mil euros referentes ao Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, E.P.E., e 39 mil euros referentes ao Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.
(167) Considerando-se, para este efeito, o setor público administrativo regional (Administração Regional direta, serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas - neste caso, de acordo com os critérios de delimitação setorial do SEC 95, vigentes em 2013, para efeitos orçamentais) e as restantes entidades públicas que, na altura, não estavam reclassificadas no setor das Administrações Públicas, excluindo o grupo EDA. Relativamente àquelas, optou-se por individualizar os indicadores referentes aos três hospitais E.P.E., face à respetiva relevância no contexto da dívida global do setor público regional.
(168) Para a determinação das responsabilidades vincendas decorrentes da dívida da Administração Regional direta, adotou-se como referência a taxa de juro implícita na dívida, a 31-12-2013 - 3,54%.
Idêntico pressuposto foi aplicado para se estimar os encargos futuros associados à dívida financeira de cada uma das restantes entidades do setor público regional (reclassificadas ou não).
Relativamente aos encargos com as PPP's e com os contratos ARAAL, as importâncias apresentadas correspondem aos valores nominais dos encargos contratualizados.
(169) Não se dispõe de informação relativa aos encargos assumidos por via destes contratos, em 2010.
(170) Na sequência do SEC 2010, tanto os hospitais E.P.E. como a SPRHI, S.A., foram reclassificadas, passando a integrar o setor público administrativo regional, no subsetor dos serviços e fundos autónomos. Por seu turno, o nível de endividamento corresponde ao somatório da dívida financeira com a dívida comercial, em ambos os casos considerando os respetivos valores brutos, reportados a 31-12-2013.
(171) Excetuando as empresas SATA Express INC. CAN e Azores Express INC. USA, relativamente às quais não se dispõe dos respetivos processos de prestação de contas.
(172) Cfr. Relatório e Contas, notas 6 e 11 ao Balanço, pp. 7 e 11.
(173) No que concerne aos rácios de mercantilidade, em contraditório foi referido que:
Os rácios de mercantilidade apresentados nos quadros das Demonstrações Financeiras na análise realizada pela SRATC diferem dos valores dos rácios apresentados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE). Os rácios apresentados pelo INE são os valores de referência para a tomada de decisão a nível nacional e internacional e os que são reportados às instâncias internacionais, nomeadamente ao EUROSTAT.
Perante o exposto, cabe informar que se utilizou como critério de cálculo dos rácios, apresentados no Apêndice IX, o definido no Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de julho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (SEC95), pontos 3.16, 3.27 a 3.37, 3.69 a 3.73 e 6.02 a 6.05, e no Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia (SEC2010), pontos 3.16, 3.27 a 3.41, 3.88 a 3.92 e 3.139 a 3.145.
(174) Operação determinada por despacho conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional da Saúde, de 15-01- 2014, com produção de efeitos a 01-01-2013. Cfr. Relatório e Contas de 2013 da Saudaçor, S.A., p. 31.
(175) Cfr. Capítulo IV - Fluxos financeiros no âmbito do setor público (§ 260).
(176) Cfr., igualmente, § 260.
(177) Do HDES, E.P.E., 40 milhões de euros, do HSE, E.P.E., 13,7 milhões de euros, e do HH, E.P.E., 13,1 milhões de euros.
(178) Cfr. §§ 457 e 462.
(179) Na certificação legal das contas da empresa relativas ao exercício de 2013, foi expressa a seguinte ênfase: «Conforme divulgado na nota 10 do Anexo, estão reconhecidos nas demonstrações financeiras valores a receber do acionista único que foram classificados como ativo não corrente, por não estar previsto o recebimento de qualquer verba para a sua realização. (...)».
(180) Tendo por objeto a reconstrução do parque habitacional das ilhas do Faial e do Pico (1), a reabilitação, beneficiação e construção da rede viária regional (11), a construção da Escola Secundária Manuel Arriaga, na Ilha do Faial (1), o desmantelamento dos pré-fabricados da Ilha do Faial (1) e a aquisição de 12 habitações localizadas na Ilha do Pico (1).
(181) Contabilisticamente registados em Devedores por acréscimos de rendimentos.
(182) Relativamente à SATA Express Inc. e à Azores Express Inc., não se dispõe de informação de natureza económica e financeira, sabendo-se apenas que são operadores turísticos cuja missão consiste em promover o grupo SATA e o destino Açores nos mercados canadiano e americano, respetivamente.
(183) Refira-se, sobre o assunto, que não se mostra acatada a recomendação do Tribunal de Contas, formulada em anteriores Relatórios e Pareceres sobre as Contas da Região Autónoma dos Açores, no sentido de que «[a]s transferências efetuadas para a SATA Air Açores, S.A., no âmbito da aplicação da receita de 21 580 734,00 euros, proveniente da privatização de parte do capital social da EDA, S.A. realizada no ano de 2005, deverão ser regularizadas, dando cumprimento ao determinado na Constituição da República Portuguesa e na Lei-Quadro das Privatizações».
(184) Este registo foi objeto de reserva no relatório de auditoria, que integra o Relatório e Contas da SATA Air Açores, S.A., por não ter sido obtida informação detalhada que suporte esta reavaliação.
(185) Cfr. indicador "Estrutura do endividamento" - Apêndice IX.
(186) Cfr. Relatório e Contas de 2013 - Demonstrações financeiras consolidadas - p. 72.
(187) Cfr. Apêndice IX.
(188) A Administração dos Portos do Triângulo e Grupo Ocidental, S.A., a Administração dos Portos das ilhas de São Miguel e de Santa Maria, S.A., e a Administração dos Portos da Terceira e Graciosa, S.A..
(189) Expressas através do indicador "Estrutura do endividamento".
(190) Cfr. Apêndice IX.
(191) Cfr. Anexo às demonstrações financeiras, nota 6, financiamentos concedidos à Santa Catarina, S.A.,10,9 milhões de euros, dos quais 9,9 milhões de euros contabilizados em Ativo Não corrente - Outros Ativos Financeiros, e 1 milhão de euros registados em Ativo Corrente - Outros Ativos Financeiros.
(192) Tais operações foram contabilisticamente relevadas na conta Outros ativos financeiros. O Relatório de Gestão que integra o processo de prestação de contas da Sinaga, S.A., relativo ao exercício de 2013 apenas faz referência à aquisição da quota.
(193) O projeto referente à Pousada da Juventude da Caldeira do Santo Cristo foi objeto de comparticipação comunitária, através do PROCONVERGÊNCIA, prevendo-se um montante de despesa pública de 921 570,99 euros, dos quais 783 335,34 correspondentes à componente FEDER.
(194) S. Miguel (Ponta Delgada), Terceira (Angra do Heroísmo), Pico, S. Jorge e Santa Maria.
(195) Anualmente, uma quota-parte deste subsídio vai sendo imputada aos rendimentos do exercício, na proporção dos gastos de depreciação dos ativos fixos tangíveis que foram financiados pelo mesmo. Consequentemente, esta parcela dos capitais próprios vai sendo progressivamente reduzida, em conformidade com a vida útil daqueles bens. Porém, uma vez que o imóvel já não se encontra sob controlo da entidade, pois a respetiva exploração foi cedida a terceiros, suscitam-se dúvidas relativamente aos procedimentos contabilísticos adotados, matéria que no entanto não se justifica aprofundar neste âmbito.
(196) De acordo com o ponto 23 do anexo às demonstrações financeiras de 2013. A situação em apreço já tinha sido analisada no Parecer sobre a Conta de 2012, ponto V.3.2 - Balanço sintético das empresas detidas pela Região, p. 86.
(197) Conforme o referido no ponto 1 do anexo às demonstrações financeiras de 2013.
(198) Outro indicador de controlo decorre precisamente do facto de o nível de financiamento destas entidades ser em larga medida assegurado por fundos públicos.
(199) Na aceção aqui utilizada, que corresponde ao somatório da dívida financeira com a dívida comercial.
(200) Uma vez que o grupo EDA revela possuir, em termos consolidados, uma boa situação económica e financeira, a agregação dos respetivos valores - materialmente relevantes - iria distorcer a expressão dos indicadores utilizados.
(201) Em 2012, a dívida total era de 1 176,6 milhões de euros, dos quais 1 027,3 milhões de euros, referentes à dívida financeira e 149,3 milhões de euros, referentes à dívida comercial.
(202) Em consequência das decisões do Tribunal Constitucional que se pronunciou pela inconstitucionalidade das normas constantes dos orçamentos do Estado para 2012 e 2013 que previam a supressão destes subsídios (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 353/2012, de 05-07-2012, e 187/2013, de 05-04-2013, publicados, respetivamente, no Diários da República, 1.ª série, n.º 140, de 20-07-2012, pp. 3846-3863, e n.º 187, de 22-04-2013, pp. 2328 a 2423).
(203) A Lei do Orçamento de Estado para 2012 tinha determinado a suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos trabalhadores cuja remuneração base mensal excedesse 1 100 euros, bem como uma redução progressiva do valor destas prestações no caso das remunerações compreendidas entre os 600 e os 1 100 euros.
(204) Em conformidade com a observação feita na resposta apresentada em contraditório, foram considerados os resul-tados líquidos consolidados dos grupos EDA e Lotaçor, expurgando-se, por conseguinte, os resultados líquidos individuais das subsidiárias de ambos os grupos. O valor obtido para este indicador, em termos agregados (- 2,9 milhões de euros), difere do valor indicado em sede de contraditório (- 1,8 milhões de euros), já que, no cálculo des-te último, foi considerado o resultado líquido constante das contas individuais do grupo Lotaçor, S.A. (- 2,3 milhões de euros), em vez do resultado líquido consolidado (- 3,4 milhões de euros).
(205) Excluindo, em qualquer dos casos, o grupo EDA, pelos motivos já explicitados.
(206) Embora sem alterar o sentido da conclusão expressa, refira-se que em 2013 a Saudaçor, S.A., assumiu os encargos financeiros da dívida contraída pelos três hospitais, na ordem dos 28 milhões de euros (cfr. § 510). Porém, mesmo que se considerasse esta importância como componente negativa dos resultados dos hospitais, os resultados líquidos agregados de 2013 ascenderiam a - 36,4 milhões de euros, verba que compara com os - 64,7 milhões registados em 2012.
(207) Também a Associação Portas do Mar e o Observatório do Turismo dos Açores apresentavam fundos patrimoniais negativos.
(208) As dívidas entre entidades que integram a referida carteira de participações foram eliminadas.
(209) Foram consideradas as transferências provenientes da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos para as entidades públicas reclassificadas, para as instituições sem fins lucrativos públicas e para as sociedades não financeiras públicas. Cfr., para 2012, o Capítulo VI - Fluxos financeiros ORAA/SPER do Relatório e Parecer sobre a Conta desse ano e o Volume I da Conta de 2012, Fluxos Financeiros para as Entidades Participadas, p. 69. Para 2013, o Capítulo IV - Fluxos financeiros no âmbito do setor público, supra.
(210) Na aceção aqui considerada corresponde ao somatório da dívida financeira com a dívida comercial.
(211) Dos quais, 1 097,7 milhões de euros de dívida financeira, e os restantes 131,7 milhões de euros de dívida comercial.
(212) Cfr. notas ao § 596.
(213) Na Conta foi incorretamente contabilizado na rubrica 08.01.01 - Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas.
(214) Na Conta foi contabilizado na rubrica 09.09.02 - Ativos financeiros - Outros ativos financeiros - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas.
(215) Ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2013/A, de 19 de fevereiro.
(216) O prazo dos empréstimos foram de 10 anos a contar da data do primeiro recebimento do incentivo (3 anos de carência e 7 anos de reembolso de capital).
(217) Agrupamento económico 09.00.00 - Ativos financeiros - Contabilizam-se as operações financeiras, quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.
Em 2013, foram atribuídos subsídios reembolsáveis, no âmbito do sistema de incentivos SIDER, no montante de 1,4 milhões de euros.
(218) Nos termos do disposto no n.º 7 do artigo 113.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de agosto, «[o]s competentes órgãos das Regiões Autónomas (...) devem igualmente aprovar programas plurianuais que estabeleçam os procedimentos e medidas de coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis dos respetivos domínios públicos».
(219) Posteriormente, em resposta ao ofício n.º 711 - UAT II, de 20-05-2014, a Vice-Presidência, Emprego e Competitividade Empresarial informou sobre o ponto de situação destes programas, bem como dos serviços contratados em 2009 e das ações de gestão do património imobiliário levadas a efeito. Quanto a estas, cfr. Apêndice XI.
(220) Registados no agrupamento 07 Aquisição de bens de capital, subagrupamentos 01 Investimentos e 03 Bens de domínio público.
(221) Não se procedeu à comparação dos valores relativos à alienação de bens de investimentos, uma vez que, no volume I da Conta, foram apresentados de forma agregada os valores relativos às alienações e às cedências de propriedade a título definitivo.
(222) Ofício Sai-VPG/2014/550/F, de 31-07-2014.
(223) A RAA transferiu, ao abrigo dos contratos de concessão de obras públicas, 18,4 milhões de euros para a Euroscut Açores - Sociedade Consórcio SCUT Açores, S.A., e 10,8 milhões para a Haçor - Consórcio do Hospital da Ilha Terceira (Saudaçor, S.A.).
(224) Contrato de concessão de exploração económica dos recursos geotérmicos na zona situada no concelho da Ribeira Grande, de 14-07-1995.
(225) Na aceção aqui utilizada, que corresponde ao somatório da dívida financeira com a dívida comercial.
(226) A SDEA, EPER, sucedeu automática e globalmente no conjunto de bens, direitos, obrigações ou outras posições jurídicas da Agência para a Promoção do Investimento dos Açores (APIA), E.P.E, entidade que foi extinta em 20 02 2013 (artigos 2.º, 3.º e 5.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2013/A, de 19 de fevereiro). A APIA, E.P.E., havia sido incluída no setor institucional das Administrações Públicas, no subsetor da Administração Regional, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas contas setoriais publicadas pelo INE em setembro de 2012.
(227) A percentagem de participação refere-se à quota-parte do capital social/património social detida pela Região Autónoma dos Açores, direta ou indiretamente, na entidade participada. Por seu turno, a percentagem de controlo avalia o grau de dependência das sociedades participadas em relação à Região Autónoma dos Açores, sendo repre-sentada pela percentagem dos direitos de voto da empresa participada que a Região consegue controlar, em resulta-dos das suas participações diretas e indiretas.
No caso da ATA, o controlo presume-se em função do respetivo nível de financiamento através do orçamento regional.
(228) Inclui as operações de cessão de créditos (responsabilidades já liquidadas pelas instituições de crédito aos forne-cedores).
(229) As operações internas foram anuladas (serviços prestados nos termos dos acordos existentes com o setor público, designadamente, hospitais e unidades de saúde do Serviço Regional de Saúde, registados em fornecedores).
(230) Somatório da dívida financeira com a dívida comercial.
(231) Nos termos do n.º 2 do artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais "Considera-se estar perdida metade do capital social quando o capital próprio da sociedade for igual ou inferior a metade do capital social". Nestas cir-cunstâncias, e de acordo com o n.º 1 do citado artigo, «... devem os gerentes convocar de imediato a assembleia geral ou os administradores requerer prontamente a convocação da mesma, a fim de nela se informar os sócios da situação e de estes tomarem as medidas julgadas convenientes».
(232) As operações internas foram anuladas (débitos e créditos recíprocos).
(233) As operações internas foram anuladas (débitos e créditos recíprocos).
(234) As operações internas foram anuladas (débitos e créditos recíprocos).
(235) As operações internas foram anuladas (débitos e créditos recíprocos).
(236) Este conceito encontra-se definido no Regulamento (CE) n.º 479/2009, do Conselho, de 25 de maio de 2009.
(237) Para além dos juros pagos foram igualmente incluídos os restantes encargos correntes da dívida, de modo a obter-se uma taxa representativa do custo efetivamente suportado com esta fonte de financiamento.
Os valores referentes aos encargos correntes da dívida constantes da Conta da Região são apresentados na ótica da contabilidade pública, que adota uma base de caixa (em vez da ótica da contabilidade nacional, que considera os juros numa base de especialização do exercício).
Relativamente à taxa de juro implícita na dívida financeira das entidades que integram o setor público empresarial regional, os juros e demais encargos suportados são apresentados numa base de especialização do exercício (considera-se o valor dos juros correspondentes ao período em causa, independentemente do respetivo pagamento ter ou não ocorrido).
(238) Revogada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que entrou em vigor em 01-01-2014 (artigos 73.º, alínea a), e 74.º).
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