Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2015, de 11 de agosto

Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2015

As cidades concentram hoje a maioria da população, das atividades económicas e da riqueza, sendo os lugares de maior potencial para a dinamização do crescimento económico e do emprego, da competitividade e da inovação. Não obstante, são simultaneamente aqueles onde mais se verificam complexos problemas ambientais e fenómenos de exclusão e polarização social, com consequências severas para a qualidade de vida dos seus cidadãos e a coesão do tecido social.

Nas últimas décadas, o investimento nas cidades e no território foi essencialmente marcado pela superação de significativos défices infraestruturais a diversas escalas, com clara preferência pelo investimento em infraestruturas. O objetivo era o de melhorar a infraestruturação básica, as condições de acessibilidade e a integração logística, fatores essenciais à internacionalização da economia portuguesa e integração do país nos mercados internacionais.

Terminado este ciclo, importa aprofundar o conhecimento dos recursos territoriais existentes e aprender a geri-los melhor, de modo mais eficiente e integrado, tornar o território mais resiliente, promovendo a sua adaptação face à crescente exposição das dinâmicas da globalização e aos choques externos, sejam eles económicos ou climáticos, prosseguir um modelo de desenvolvimento territorial mais sustentável, centrado na reabilitação e regeneração dos territórios existentes, na contenção dos perímetros urbanos e na promoção de uma estruturação territorial policêntrica e criar condições para que as cidades portuguesas ganhem escala e competitividade no reforço, crescimento e internacionalização da economia portuguesa.

Integradas no espaço europeu, as cidades portuguesas participam numa rede constituída por muitas cidades de média dimensão e algumas grandes metrópoles, num padrão de distribuição que, culturalmente ancorado na história europeia, contribui de modo crucial para a construção e identidade do espaço europeu e para a qualidade de vida das suas populações.

A valorização e o fortalecimento do sistema urbano nacional são, pois, condições fundamentais para prossecução desse desígnio, bem como dos objetivos e prioridades estabelecidos por Portugal e pela Europa, inerentes ao «Portugal 2020» e ao Acordo de Parceria 2014-2020: promover a competitividade da economia nacional, a coesão social e o desenvolvimento sustentável do país.

Neste quadro, a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» procura reforçar a dimensão estratégica do papel das cidades em vários domínios. Ancorada no paradigma do desenvolvimento urbano sustentável, a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» deve ser entendida como uma política de desenvolvimento territorial, para a qual o envolvimento e compromisso de uma multiplicidade de agentes é condição fundamental para que o enfoque das intervenções não se limite à dimensão física do espaço urbano, mas, antes, vá ao encontro de desígnios mais altos como são o desenvolvimento económico, a inclusão social, a educação, a participação e a proteção do ambiente.

Neste sentido, o desenvolvimento territorial do país por intermédio do reforço da estruturação urbana do território nacional e a melhoria da qualidade de vida das populações em meio urbano são as principais finalidades de tal estratégia. O aumento da sustentabilidade das cidades conduzirá igualmente a um aumento da competitividade do país.

O sucesso de uma política dirigida às cidades depende tanto do interesse, envolvimento e participação dos agentes locais com capacidade operativa para a execução dos programas e ações, como do modelo de governação que a sustenta.

Assim, o modelo de governação deve, por um lado, assumir a cidade como suporte e palco privilegiado da integração e territorialização estratégicas das múltiplas políticas públicas e, por outro, garantir a arquitetura institucional necessária à boa coordenação e articulação dos vários agentes e níveis de governação implicados.

A implementação desta estratégia transversal depende, pois, do envolvimento ativo dos vários agentes que intervêm na cidade e na valorização e fortalecimento do sistema urbano nacional, seja a Administração Pública, ou o setor privado, cujo contributo é determinante para a prossecução de objetivos de sustentabilidade urbana.

A consulta pública a que foi sujeita a proposta de estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» teve como objetivo a recolha de comentários e sugestões de todas as partes interessadas, considerando o princípio da participação consagrado no Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, e decorreu entre os dias 8 e 30 de abril de 2015.

O texto final da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» reflete os resultados da ponderação efetuada às participações recebidas durante a consulta pública.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», que consta do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.

2 - Cometer ao membro do Governo responsável pela área do ordenamento do território a coordenação da implementação da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020».

3 - Determinar que a assunção de compromissos no âmbito da execução das medidas previstas na estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.

Presidência do Conselho de Ministros, 16 de julho de 2015. - O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

Cidades Sustentáveis 2020

1 - Introdução

As cidades concentram hoje a maioria da população, das atividades económicas e da riqueza, constituindo os lugares de maior potencial para a dinamização do crescimento económico e do emprego, da competitividade e da inovação. Não obstante, são simultaneamente os lugares onde mais se verificam complexos problemas ambientais e fenómenos de exclusão e polarização social, com consequências severas para a qualidade de vida dos seus cidadãos e a coesão do tecido social.

Nas últimas décadas, o investimento nas cidades e no território foi essencialmente marcado pela superação de significativos défices infraestruturais a diversas escalas, com clara preferência pelo investimento em infraestruturas. O objetivo era melhorar a infraestruturação básica, as condições de acessibilidade e a integração logística, fatores essenciais à internacionalização da economia portuguesa e integração do país nos mercados internacionais. Contudo, este investimento, ao não ter sido acompanhado de um investimento no setor transacionável, veio promover um peso excessivo do setor da construção na economia e um modelo de expansão urbana extensivo, desfasado das reais dinâmicas demográficas e sociais.

O padrão de ocupação urbano extensivo originou sérios problemas de eficiência e sustentabilidade, o que constitui agora um dos principais desafios para as políticas urbanas. Terminado este ciclo, importa aprofundar o conhecimento e aprender a gerir melhor, de modo mais eficiente e integrado, os recursos territoriais existentes; importa tornar o território mais resiliente, promovendo a sua adaptação face à crescente exposição das dinâmicas da globalização e aos choques externos, sejam eles económicos ou climáticos; importa prosseguir um modelo de desenvolvimento territorial mais sustentável, centrado na reabilitação e regeneração dos territórios existentes, na contenção dos perímetros urbanos e na promoção de uma estruturação territorial policêntrica; importa criar condições para que as cidades portuguesas ganhem escala e competitividade no reforço, crescimento e internacionalização da economia portuguesa.

Integradas no espaço europeu, as cidades portuguesas participam numa rede constituída por muitas cidades de média dimensão e algumas grandes metrópoles, num padrão de distribuição que, culturalmente ancorado na história europeia, contribui de modo crucial para a construção e identidade do espaço europeu e para a qualidade de vida das suas populações. A valorização e o fortalecimento do sistema urbano nacional, decorrentes de uma estruturação urbana do território eficiente, equilibrada e hierarquizada, são, pois, condições fundamentais para prossecução desse desígnio, bem como para a prossecução dos objetivos e prioridades estabelecidos por Portugal e pela Europa, inerentes à «Estratégia Europa 2020», ao Portugal 2020 e ao Acordo de Parceria 2014-2020: promover a competitividade da economia nacional, a coesão social e o desenvolvimento sustentável do país.

Neste quadro, a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» procura reforçar a dimensão estratégica do papel das cidades nos diversos domínios da «Estratégia 2020». Ancorado no paradigma do desenvolvimento urbano sustentável, a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» deve ser entendida como um documento orientador para o desenvolvimento territorial, sendo o envolvimento e compromisso de uma multiplicidade de agentes e níveis de governação diferenciados condição fundamental para que o enfoque das intervenções não se resuma apenas à dimensão física do espaço urbano, mas, antes, vá ao encontro de desígnios mais altos como são o desenvolvimento económico, a inclusão social, a educação, a participação e a proteção do ambiente. Desta forma, pretende-se que a presente estratégia se constitua como um guião da sustentabilidade urbana na amplitude de domínios do desenvolvimento - económico, social, ambiental, cultural e de governança - e um instrumento útil para as cidades, tomadas nas suas dimensões territoriais estratégicas - intraurbana, cidade-região e interurbana.

Neste sentido, o desenvolvimento territorial do país por intermédio do reforço da estruturação urbana do território nacional e a melhoria da qualidade de vida das populações em meio urbano são as principais finalidades da proposta de desenvolvimento e sustentabilidade que se apresenta na presente estratégia.

Esta destina-se principalmente aos agentes públicos que intervêm na cidade e no sistema urbano nacional, com destaque para os municípios, mas também para as comunidades intermunicipais, que veem o seu papel cada vez mais reforçado, e para a Administração Central. Todavia, dirige-se também à sociedade civil, às empresas e aos cidadãos em geral, cujo contributo é crucial para se atingir a sustentabilidade urbana. Começando por evidenciar os desafios que se colocam às cidades no período 2014-2020, a presente estratégia foca-se nos diferentes domínios que influenciam a sustentabilidade urbana, e em relação aos quais será avaliado o desempenho das cidades portuguesas, através do índice de sustentabilidade urbana (ISU).

2 - Diagnóstico territorial e desafios fundamentais

A análise crítica das principais dinâmicas territoriais que tiveram lugar nas últimas décadas em Portugal e a ponderação sobre as tendências mais relevantes que se vêm esboçando constituem um exercício indispensável para se compreender o estado atual do território e alicerçar as opções a adotar, em matéria de cidades, no período 2014-2020, pelos agentes públicos, com o necessário envolvimento dos privados e dos cidadãos em geral. É com este objetivo que o diagnóstico territorial, desenvolvido no anexo I à presente estratégia e da qual faz parte integrante, observa as transformações demográficas, as assimetrias regionais, as trajetórias de conetividade interna e externa, o crescimento das áreas urbanas, os seus padrões de ocupação e de expansão, as conexões urbano-rurais e a evolução da utilização dos recursos, desde o solo, à água e à energia.

O diagnóstico descreve as principais transformações positivas e negativas ocorridas, confrontando os maiores avanços e recuos. Assim se constatam os esforços de um país antes fortemente ruralizado, com carências múltiplas, designadamente ao nível das infraestruturas, do saneamento básico, do acesso à habitação, à escolaridade e à saúde, e o registo de uma significativa melhoria nestes domínios, em aproximação aos padrões europeus de desenvolvimento económico, social, cultural e ambiental. No reverso deste progresso, reconhecem-se as várias patologias que afetam o território, entre as quais relevam as distorções que se verificam no mercado fundiário e imobiliário, a necessidade de se estabilizar o crescimento urbano, de repensar adequadamente os seus perímetros e de criar novos equilíbrios nas áreas edificadas, contrariando o esvaziamento dos centros das cidades, a degradação das suas periferias, a urbanização avulsa, a edificação dispersa, a fraca dinâmica do mercado de arrendamento e a elevada percentagem de fogos devolutos e em estado de ruína, promovendo a regeneração urbana e fomentando o correto remate das interfaces urbano-rurais.

Observam-se também problemas territoriais e sociais agravados ou emergentes, sobretudo decorrentes dos processos de transformação estrutural e da conjuntura difícil de crise que o país presentemente enfrenta, e que se traduzem, nomeadamente, em fenómenos agravados de desigualdade, pobreza e exclusão social e em novas situações de degradação urbana. Transversais a estes, manifestam-se carências importantes em termos de governança, aspeto especialmente crítico no próximo ciclo de programação europeia, que consubstancia exigências acrescidas à capacidade de resposta, de articulação e de coordenação dos recursos e dos agentes que operam sobre o território.

Ainda que a superação dos problemas e fragilidades identificados seja árdua e complexa, a sistematização dos principais constrangimentos e oportunidades que se colocam a um desenvolvimento urbano mais inteligente, sustentável e inclusivo tem a virtude de constituir o primeiro passo para a identificação correta de soluções.

Assim, a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» baseia-se na resposta a um conjunto de desafios que decorrem deste diagnóstico territorial preliminar. Estes desafios exigem abordagens integradas, adequadas às condições particulares de cada território, devendo enraizar-se nas políticas nacionais de desenvolvimento económico-social, e numa perspetiva consistente de médio e longo prazo:

2.1 - Competitividade e crescimento

Afirmação das cidades através da valorização do seu capital humano, do investimento em criatividade, inteligência e inovação e da capitalização das empresas que permitam gerar novos e qualificados empregos e criação de condições para a sua manutenção e estabilidade, com ênfase nos setores de bens e serviços transacionáveis.

2.2 - Inclusão e coesão social

Inversão de processos de exclusão social e pobreza em contexto urbano, promovendo a qualificação, o emprego e o acesso à habitação, aos serviços e equipamentos, contrariando o afastamento para as periferias e as tendências de segregação dos habitantes segundo a origem, estrato social ou etnia.

2.3 - Transformações demográficas

Equação das tendências de perda de população nos centros urbanos, com enfoque em particular nos jovens qualificados, tendo em vista uma distribuição geográfica mais equilibrada e uma resposta mais eficaz às necessidades e procuras específicas dos idosos, crianças, jovens e famílias, combatendo a discriminação e promovendo a classe criativa e as relações intergeracionais.

2.4 - Governança estratégica

Envolvimento e capacitação dos agentes urbanos - de base nacional, regional, sub-regional e local - desenvolvendo os seus recursos técnicos, organizativos, materiais e financeiros, a sua capacidade de agenciamento e de coordenação estratégica e operacional e as suas rotinas de trabalho em rede, de monitorização e de avaliação.

2.5 - Disciplina do uso do solo

Estabilização dos usos do solo, corrigindo os efeitos desordenadores do território gerados pela previsão excessiva e virtual de áreas urbanizáveis, procurando a redistribuição equitativa de benefícios e encargos associados à urbanização, a afetação social das mais-valias gerais decorrentes das opções de planeamento e a definição clara dos perímetros urbanos, bem como a sua contenção e regressão ponderada.

2.6 - Viabilidade financeira

Priorização do investimento no desenvolvimento urbano sustentável e subsequente capacitação financeira, institucional e procedimental, potenciando o poder de alavancagem dos fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), designadamente através da identificação de prioridades de investimento e da seleção de territórios-alvo prioritários, e procurando fontes alternativas de financiamento e capitalização dos seus agentes.

2.7 - Regeneração urbana

Valorização integrada do conjunto do suporte físico urbano (parque edificado, infraestruturas, condições ambientais e paisagísticas) e promoção do desenvolvimento funcional, cultural, social e económico das áreas urbanas, procurando alcançar soluções de compromisso estratégico e operacional entre os diversos agentes territoriais (públicos, privados e associativos).

2.8 - Sustentabilidade e resiliência

Reforço da sustentabilidade do modelo de desenvolvimento urbano, potenciando a base de recursos endógenos, promovendo a eficiência dos seus subsistemas (energia, mobilidade, água e resíduos) e melhorando a capacidade de resposta aos riscos e aos impactes, nomeadamente os relacionados com as alterações climáticas.

2.9 - Integração urbano-rural

Promoção de relações de interdependência, complementaridade e mútuo benefício dos centros urbanos com o meio não-urbano sob a sua influência funcional, nomeadamente as áreas agrícolas do hinterland, os espaços florestais envolventes das cidades e os interfaces rurais e periurbanos.

2.10 - Integração no espaço internacional

Fomento da atratividade, da projeção e da conetividade das áreas metropolitanas e das cidades portuguesas nos contextos europeu e mundial, fortalecendo a cooperação territorial, potenciando complementaridades funcionais e produtivas e favorecendo o acesso aos principais territórios e mercados internacionais.

3 - Cidades Sustentáveis 2020

A estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» configura-se como uma proposta de âmbito nacional, aplicável ao nível local, para um futuro mais sustentável das nossas cidades, articulando uma visão com um conjunto de princípios orientadores e quatro propostas de eixos estratégicos de intervenção.

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3.1 - Objeto: a cidade nas suas múltiplas dimensões

As cidades assumem uma relevância crescente, concentrando a maioria da população, das atividades económicas e da riqueza. São os lugares de maior potencial para a dinamização do crescimento económico e do emprego, da competitividade e da inovação, mas também aqueles onde se concentram complexos fenómenos de exclusão social e graves problemas de sustentabilidade ambiental que constituem ameaças à qualidade de vida da população.

Além disso, as cidades são hoje realidades muito díspares e heterogéneas, seja do ponto de vista morfológico e espacial, seja do ponto de vista demográfico e funcional, o que torna particularmente complexa a sua delimitação e concetualização.

Enquanto sistemas abertos e dinâmicos, sobre os quais interagem múltiplos agentes, em distintas escalas temporais e espaciais, as cidades contemporâneas apelam a novas leituras e entendimentos, bem como ao estabelecimento de novas fronteiras e dimensões de análise e de intervenção. Por um lado, há que ultrapassar a referência nostálgica do espaço urbano no seu sentido clássico, ainda muito toldada pelo imaginário da cidade antiga, compacta e limitada. Por outro lado, mais do que os limites impostos por uma jurisdição político-administrativa, a cidade contemporânea conforma-se e carateriza-se a partir de um conjunto de relações funcionais que se estabelecem com a região e os diferentes hinterlands que a envolvem, incluindo o marítimo e o rural, bem como com outras cidades e centros urbanos, constituindo redes urbanas sustentadas em lógicas de complementaridade e interdependência. Nesta ótica, determinam-se três dimensões territoriais estratégicas para a intervenção nas cidades:

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Dimensão intraurbana, relativa aos núcleos urbanos e aos espaços urbanos edificados, tendo em consideração o seu papel no funcionamento social, económico, cultural e ambiental da cidade, bem como os seus territórios-comunidade de base local.

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Dimensão cidade-região, relativa às áreas de influência funcional das cidades, às interações e interdependências económicas e sociais entre os centros urbanos e a região urbano-rural onde se inserem.

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Dimensão interurbana, relativa às redes de relações entre cidades e aos fluxos gerados entre elas numa base de polarização, de complementaridade, de diferenciação e hierarquia urbana, cujo potencial sistémico depende da qualidade das sinergias encontradas e das associações estabelecidas.

3.2 - O âmbito: desenvolvimento urbano sustentável

A sustentabilidade é uma orientação europeia de referência e com especial relevância para o período de programação 2014-2020, sendo que a «Estratégia Europa 2020» ambiciona «que a União Europeia se torne numa economia inteligente, sustentável e inclusiva.» Ao longo da última década tem vindo a decorrer uma reflexão sobre a evolução das políticas públicas na direção da sustentabilidade urbana. Neste sentido, a Carta de Leipzig (2007) e a Declaração de Toledo (2010) contribuíram para que a formulação da Política de Coesão 2014-2020 assumisse o desenvolvimento urbano sustentável integrado como uma das suas prioridades.

Os conceitos de «desenvolvimento urbano sustentável» e de «desenvolvimento sustentável» estão fortemente ligados, implicando uma perspetiva ampla que abrange os domínios fundamentais do desenvolvimento: económico, social, ambiental, cultural e de governança.

Tendo em conta que uma proporção cada vez maior da população portuguesa vive em áreas urbanas, as cidades encontram-se numa posição privilegiada para contribuir para o desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento sustentável está, portanto, inexoravelmente dependente do desenvolvimento urbano sustentável.

Considerando em particular a complexidade intrínseca dos sistemas urbanos, o desenvolvimento urbano sustentável constitui uma abordagem de integração por excelência, que atenta em particular nas inter-relações que se estabelecem entre os vários domínios da sustentabilidade e do desenvolvimento, e que observa as diferentes dimensões territoriais estratégicas da política de cidades (intraurbana, cidade-região e interurbana).

A estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» pretende evidenciar um caminho para o desenvolvimento territorial, centrado nas cidades e no papel crítico que estas desempenham na estruturação dos territórios, no seu desenvolvimento e coesão. Assim, focada no desenvolvimento urbano sustentável, a proposta aqui apresentada para as cidades:

» Sustenta-se nas opções estratégicas de base territorial estabelecidas no quadro da política de ordenamento do território e urbanismo e seus instrumentos de referência, designadamente o modelo territorial e o sistema urbano vertidos, respetivamente à escala nacional e à escala regional, no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e nos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), assim como as opções próprias de desenvolvimento estratégico local dos planos territoriais de âmbito municipal e intermunicipal;

» Estrutura-se de acordo com os princípios de uma abordagem integrada de desenvolvimento territorial, considerando a incorporação das diferentes políticas setoriais (ambiente, emprego, transportes, educação, saúde, etc.) a diversas escalas e níveis organizacionais (nacional, regional, sub-regional, local), e defendendo a participação e cooperação coordenada de diferentes agentes, públicos e privados.

4 - Visão e ambição

A criação de uma estratégia orientadora para as cidades e avaliação da sua implementação resulta do reconhecimento que o desenvolvimento sustentável, integrado e harmonioso do território português depende, de forma crucial, da capacidade das suas cidades se afirmarem como seus agentes centrais, catalisadores do desenvolvimento ambiental, social e económico, líderes na promoção da equidade, da coesão social e da salvaguarda e potenciação dos recursos territoriais e do património natural e cultural.

A estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» ambiciona responder às debilidades e necessidades de estruturação urbana do território e atuar no sentido de fortalecer e consolidar a visão de desenvolvimento territorial partilhada entre os agentes do território, contribuindo para a promoção das condições necessárias à competitividade, sustentabilidade e coesão nacional.

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Assim, ambicionam-se cidades sustentáveis, que são:

Cidades + prósperas

Cidades que oferecem elevados padrões de qualidade de vida e de qualificação funcional, que atraem e fixam investimento, pessoas e conhecimento, e que promovem oportunidades qualificadas de trabalho e de produção de valor.

Cidades que acolhem e favorecem a inovação e a criatividade, dotadas da inteligência territorial e da organização institucional que potencia os talentos e as capacidades dos indivíduos, das empresas e das comunidades.

Cidades + resilientes

Cidades capazes de observar as tendências e desenvolver mecanismos flexíveis de resposta a cenários de maior incerteza e de adaptar o seu tecido social e económico a contextos de maior variabilidade e imprevisibilidade.

Cidades que conhecem e valorizam as condições e capacidades endógenas dos territórios onde se inserem e se comprometem com as gerações futuras na salvaguarda do seu património comum.

Cidades + saudáveis

Cidades mais favoráveis ao fomento de padrões de vida saudável, que oferecem um ambiente urbano e espaços públicos de qualidade, e se ajustam às necessidades dos diferentes grupos populacionais, tirando partido dos recursos locais e promovendo lógicas de proximidade.

Cidades que assumem o seu papel central no compromisso nacional com o paradigma emergente de ecoeficiência e de redução da sua pegada ecológica e carbónica, e a liderança nos processos de diminuição e qualificação do consumo e da redução do desperdício.

Cidades + justas

Cidades que constituem os espaços primordiais do exercício da cidadania e do fortalecimento da identidade cultural e da autenticidade, comprometidas com processos de participação e envolvimento ativo dos cidadãos e das comunidades, onde todos os indivíduos e grupos de interesse são reconhecidos e integrados na formulação dos problemas e na apropriação da responsabilidade pelas soluções.

Cidades abertas ao envolvimento ativo dos seus cidadãos e instituições na inovação, desenho e implementação de instrumentos e iniciativas de sustentabilidade urbana, fomentando uma governação transparente, participada e centrada na qualidade de vida dos cidadãos.

Cidades + inclusivas

Cidades que reconhecem a expressão espacial das múltiplas dimensões de exclusão, vulnerabilidade e isolamento social, fomentando ativamente a coesão territorial e promovendo dinâmicas de solidariedade intergeracional e uma cultura de abertura e diálogo intercultural.

Cidades que permitem responder, de modo mais eficiente, aos novos desafios da procura urbana por serviços de interesse geral, assegurando as condições objetivas e adequadas para o exercício dos direitos e oportunidades de acesso à habitação, educação, saúde, segurança e justiça, numa base de diversidade e diferenciação.

Cidades + conetadas

Cidades ligadas ao mundo, capazes de potenciar a integração da economia local com os mercados internacionais e de desenvolver relações de complementaridade entre especializações de diferentes centros em rede e o compromisso estratégico entre os seus agentes.

Cidades ligadas com o seu território envolvente e palco privilegiado de cooperação entre os seus agentes, e que funcionam como as âncoras das abordagens de base territorial, assegurando as complementaridades mais sustentáveis entre os espaços que compõe a cidade-região.

5 - Princípios orientadores

A prossecução da visão descrita no número anterior, e em resposta aos desafios identificados, sustenta-se em oito princípios orientadores, que deverão nortear a política e as decisões de investimento, com vista ao desenvolvimento urbano sustentável.

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1 - Estruturação urbana do território, promovendo o reforço do sistema urbano nacional e assumindo-o como referência transversal e critério ordenador na implementação das políticas públicas, para a estruturação equilibrada e eficiente do território nacional e para a coordenação estratégica das regiões e cidades;

2 - Territorialização das políticas, fomentando abordagens integradas de base territorial, que assegurem a aplicação das políticas públicas através de uma adequação às especificidades dos lugares;

3 - Coordenação horizontal, promovendo a convergência estratégica e operacional das políticas setoriais e das políticas de desenvolvimento urbano e territorial, mediante a coordenação e articulação entre os diversos agentes institucionais, assumindo uma perspetiva de longo prazo para as trajetórias de sustentabilidade dos sistemas urbanos, e assegurando a coerência entre os instrumentos de gestão estratégica disponíveis;

4 - Coordenação vertical, promovendo a coordenação das intervenções de política pública com expressão territorial entre os níveis de governação nacional, regional e local, assegurando um quadro estratégico e operacional multinível e a coerência e programação otimizada das ações;

5 - Envolvimento ativo, assegurando que as estratégias de desenvolvimento urbano são construídas com o envolvimento e participação ativa de um quadro representativo de agentes urbanos e dos cidadãos, que garanta a apropriação, responsabilização e compromissos de todos os parceiros, focando essas mesmas estratégias na obtenção de resultados;

6 - Conhecimento do território, promovendo a produção sistemática, integrada e atualizada de informação sobre as cidades, designadamente do seu potencial de recursos, das capacidades, das suas relações funcionais e das dinâmicas urbanas sob um quadro de referência comum do desenvolvimento urbano sustentável;

7 - Capacitação coletiva, promovendo a inovação e aprendizagem coletiva, mediante a divulgação e disseminação de experiências e boas práticas, através de plataformas locais, nacionais e internacionais, de cooperação entre os agentes públicos, privados e a sociedade civil, e entre os governos e os cidadãos.

6 - Eixos estratégicos

A prossecução da visão descrita no n.º 4 e a resposta aos desafios identificados no diagnóstico territorial realiza-se mediante quatro eixos estratégicos, alinhados com os grandes objetivos da «Estratégia Europa 2020» e com os objetivos temáticos e prioridades de financiamento no âmbito do novo quadro europeu relativo aos FEEI. Assim, apresenta-se um conjunto de medidas organizadas por estes eixos estratégicos, cuja aplicação integrada contribuirá para a transformação das nossas cidades em cidades mais sustentáveis.

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Nota. - As medidas integradas nos eixos estratégicos devem ser entendidas como um quadro de referência orientador, sendo as cidades livres de optar pelo conjunto de diretrizes e orientações estratégicas que considerem prioritárias, selecionadas de acordo com as especificidades próprias dos seus territórios, com as opções políticas locais e com a estratégia de desenvolvimento urbano sustentável que venham a consolidar.

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7 - Implementação, acompanhamento e monitorização

O objetivo final de todas as medidas que conduzem a um desenvolvimento sustentável é o de contribuir ativamente para a melhoria da qualidade de vida das populações. Assim, para uma efetiva implementação das políticas de desenvolvimento urbano sustentável, seguindo em particular o preconizado pela estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», é essencial estabelecer ferramentas úteis para a sua implementação, acompanhamento e monitorização, complementando com uma eficaz e construtiva disseminação de boas práticas.

Serão contributos decisivos para a implementação desta estratégia, designadamente:

» O financiamento para o desenvolvimento urbano sustentável no âmbito do próximo ciclo de financiamento europeu, o «Portugal 2020», com destaque para as abordagens territoriais integradas, complementadas pelos fundos disponibilizados globalmente às cidades no âmbito deste ciclo;

» A criação de um «Fórum Cidades Sustentáveis 2020», que não só constituirá um espaço de partilha de informação e boas práticas e de disseminação de conhecimento sobre desenvolvimento urbano sustentável, mas também uma plataforma para efeitos de medição e avaliação da performance das cidades em termos de sustentabilidade urbana;

» A criação de um barómetro e de um ISU, que permita imprimir uma competição saudável entre cidades e que assegure a avaliação dos resultados dos investimentos em ações relacionadas com desenvolvimento urbano sustentável;

» A promoção de redes e plataformas de conhecimento e inovação urbana, bem como a disseminação de boas práticas nacionais no decorrer deste período.

7.1 - Instrumentos de operacionalização

7.1.1 - Fontes de financiamento para o desenvolvimento urbano sustentável

Uma aplicação inteligente e efetiva dos fundos disponíveis, com destaque para os fundos que serão disponibilizados no âmbito do próximo ciclo de financiamento europeu 2014-2020, é crucial para o aproveitamento de uma oportunidade única para a promoção da sustentabilidade das cidades portuguesas e dos sistemas urbanos. Vários são os domínios associados ao desenvolvimento urbano sustentável que a Comissão Europeia seleciona como prioritários para o próximo ciclo, incluindo a promoção de uma economia de baixo carbono, a proteção do ambiente e a eficiência no uso de recursos, a gestão e prevenção de riscos e adaptação às alterações climáticas, a competitividade e inovação, a regeneração urbana e a inclusão social.

Os FEEI que se encontram previstos neste período 2014-2020 compreendem, designadamente, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo de Coesão (FC), sendo retomada a lógica do financiamento plurifundo, a qual tinha sido abandonada no anterior período 2007-2013. Dada a importância do FEDER neste domínio, foi estabelecido regulamentarmente que pelo menos 5 % deste fundo em todo o quadro terá de ser aplicado a ações de desenvolvimento urbano sustentável, suscitando deste modo a necessidade de um quadro de referência comum certificante dos investimentos nesta tipologia. Os FEEI financiam os programas operacionais (PO), abrangendo, nomeadamente, quatro PO temáticos (Competitividade e Internacionalização - POCI, Inclusão Social e Emprego - POISE, Capital Humano - POCH, Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos - POSEUR) e cinco PO regionais (POR) no continente, correspondentes ao território de cada Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUTS) II (POR Norte, POR Centro, POR Lisboa, POR Alentejo e POR Algarve).

Apresenta-se infra o quadro-síntese de correspondência entre os quatro eixos estratégicos e respetivos sub-eixos da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» anteriormente enunciados e as fontes de financiamento mobilizáveis previstas nos PO, constituindo a principal base de suporte financeiro para o investimento estratégico na sustentabilidade das cidades portuguesas (vide quadro 1). Este esquema é desenvolvido e desagregado no anexo II à presente estratégia e da qual faz parte integrante, onde se discriminam também as correspondentes prioridades de investimento, assim como algumas tipologias de ações elegíveis nesses âmbitos, se bem que apenas a título indicativo, naturalmente não dispensando a consulta dos PO e demais instrumentos regulamentares aplicáveis.

As fontes de financiamento FEEI poderão ser complementadas com outras soluções de investimento geridas a nível europeu, tais como os programas Horizonte 2020, INTERREG (Europa, MED, SUDOE, POCTEP), Espaço Atlântico, COSME, LIFE e URBACT III, entre outros, e o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos. Ressalva-se ainda que nem todas as orientações associadas ao desenvolvimento urbano sustentável anteriormente expostas serão meramente garantidas por financiamento europeu, sendo que existem outros fundos que poderão contribuir para prosseguir dos objetivos estratégicos plasmados na presente estratégia, tais como os fundos do Banco Europeu de Investimento disponíveis para a habitação e reabilitação urbana, o Fundo de Eficiência Energética, o Fundo Português de Carbono, entre outros. Contudo, o financiamento europeu do próximo ciclo será uma importante alavanca para investimentos que permitam concretizar esses desígnios.

Quadro 1 - Fontes de financiamento mobilizáveis por Eixo Estratégico/sub-eixo CS2020

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7.1.2 - Abordagens territoriais integradas

Não sendo esta via a exclusiva, é sobretudo através de alguns dos instrumentos propostos pela Comissão Europeia para o próximo ciclo de financiamento, especialmente orientados para o desenvolvimento e integração territorial das políticas, que o desenvolvimento urbano sustentável encontra o seu adequado enquadramento operativo.

Assim, a visão e as orientações preconizadas pela estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» durante o período 2014-2020 têm como ferramentas privilegiadas de concretização os instrumentos de integração preconizados no âmbito do espaço europeu em comum para todos os Estados Membros e aplicados ao caso português, em particular as chamadas abordagens territoriais integradas.

Neste âmbito, enfoque particular é dado às ações integradas de desenvolvimento sustentável (AIDUS), que se destinam a prosseguir estratégias de desenvolvimento sustentável no âmbito do «Portugal 2020», tendo em consideração a relevância dos sistemas urbanos na dinamização do crescimento e do emprego, da competitividade e da inovação, e também da sustentabilidade e promoção da qualidade de vida. As AIDUS pretendem assim estruturar operações fundamentadas e especificadas em estratégias de desenvolvimento urbano. De acordo com o Acordo de Parceria 2014-2020, assinado entre Portugal e a Comissão Europeia para o «Portugal 2020», as particularidades dessas estratégias e das AIDUS justificam a concentração dos investimentos numa dupla perspetiva:

» O reforço do papel das áreas metropolitanas na estruturação do sistema urbano, com particular enfoque nos desafios associados às estratégias de baixo carbono (e.g. eficiência energética e mobilidade sustentável) e na regeneração e revitalização urbana;

» A promoção da regeneração e revitalização urbana focalizada nos centros urbanos que estruturam o sistema urbano nacional e servem de interface na articulação urbano-rural (centros de nível superior do PNPOT/PROT) e com incidência nas áreas de reabilitação urbana (tal como definidas no Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro). Pretende-se reforçar a capacidade de regenerar e valorizar as áreas construídas, qualificar os espaços públicos, reabilitar a habitação e fomentar novas funções urbanas em áreas obsoletas ou em risco, sendo privilegiadas operações integradas de regeneração e revitalização de áreas urbanas.

Neste contexto, a materialização das AIDUS será prosseguida através de um eixo autónomo previsto nos PO regionais do Norte, Centro, Lisboa e Alentejo, dedicado ao desenvolvimento urbano sustentável (vide o quadro 2), nomeadamente por via da mobilização das prioridades de investimento destinadas à redução das emissões de CO(índice 2) e promoção de sistemas de mobilidade urbana mais sustentáveis (PI 4.5), à melhoria do ambiente urbano e à regeneração e revitalização das cidades, mais focalizada em intervenções que visem a qualificação do espaço público e do edificado (incluindo habitação), como forma de melhorar o ambiente urbano (PI 6.5), e à reabilitação e regeneração física, económica e social das comunidades e das zonas urbanas desfavorecidas, mais centrada em intervenções integradas com componente física (incluindo edificado), económica e social, nomeadamente em bairros sociais ou outras áreas urbanas onde residam comunidades desfavorecidas (PI 9.8).

Segundo o Acordo de Parceria 2014-2020, a elegibilidade do montante a executar nos termos das disposições previstas no n.º 2 do artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 1301/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, correspondente a intervenções tendentes ao desenvolvimento urbano sustentável, fica condicionada, nos eixos prioritários dos PO regionais dirigidos a centros urbanos de nível superior do PNPOT/PROT, à elaboração por parte das autoridades urbanas da sua estratégia integrada de desenvolvimento urbano, o Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano (PEDU).

As autoridades de gestão dos POR, em articulação com a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I. P., e com os serviços e organismos públicos com responsabilidade no domínio do desenvolvimento urbano, nomeadamente a Direção-Geral do Território (DGT) e o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P., selecionam os PEDU a financiar, garantindo uma abordagem coerente e focalizada na respetiva região, bem como assegurando a necessária articulação com os instrumentos de ordenamento do território e as restantes abordagens territoriais previstas no Acordo de Parceria 2014-2020.

Os PEDU selecionados são implementados pelas autoridades urbanas, incluindo a seleção de operações que dão concretização à estratégia. Porém, antes de implementar a estratégia, deverão estar definidos:

- O Plano de Mobilidade Urbana Sustentável, definido ao nível de NUTIII (PI 4.5);

- Os planos de ação para a regeneração urbana para as áreas específicas selecionadas (PI 6.5);

- Os planos de ação integrados para as comunidades desfavorecidas objeto de intervenção (PI 9.8).

As entidades responsáveis pela implementação das AIDUS são, conforme previsto no n.º 4 do artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 1301/2013, as autoridades urbanas, neste caso, os municípios que dinamizam e implementam as propostas integradas que venham a ser apoiadas no âmbito dos eixos prioritários dos PO Norte, Centro, Lisboa e Alentejo, propondo o conteúdo específico dos planos de ação e sendo responsáveis pela seleção das operações, tal como enunciado no mesmo regulamento.

Em síntese, a concretização das AIDUS será executada pelos eixos autónomos dos POR do Continente, na sua componente de operações de valorização da estruturação urbana dos territórios de incidência e de promoção da atratividade e da competitividade das cidades, através de operações destinadas à melhoria do ambiente urbano e da revitalização das cidades e de operações de reabilitação e regeneração física, económica e social das comunidades e das zonas urbanas desfavorecidas, sempre que implementadas em centros urbanos de nível superior.

De salientar que a concentração destas intervenções nestes centros urbanos de nível superior, que visa o cumprimento do requisito regulamentar de 5 % de FEDER nas AIDUS (cf. o n.º 4 do artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 1301/2013) não invalida o quadro de desenvolvimento urbano sustentável prosseguido pelos investimentos territoriais integrados (ITI) nas restantes NUT III do Continente, nem compromete a possibilidade de ações de regeneração e revitalização em centros urbanos de outras regiões do país (Algarve, Açores e Madeira), nem em centros urbanos de nível inferior nas regiões Norte, Centro, Lisboa e Alentejo (sendo que nesses casos não contribuem para a referida percentagem de 5 %).

Não estando prevista a mobilização, ao nível das AIDUS, de prioridades de investimento integradas nos OT 1 (Reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação), OT 3 (Reforçar a competitividade das PME e dos setores agrícola, das pescas e da aquicultura) e OT 5 (Promover a adaptações às alterações climáticas e a prevenção e gestão de riscos), tendo em conta a sua elevada importância ao nível da promoção da atratividade e competitividade das cidades, aspetos essenciais ao desenvolvimento urbano sustentável, e considerando que parte das orientações preconizadas na presente estratégia se relaciona com estas áreas temáticas, a mobilização dos apoios nesta área terá de ser realizada autonomamente, com a devida integração por parte dos agentes do território responsáveis pelas intervenções.

As propostas apresentadas por cada autoridade urbana no âmbito deste instrumento deverão ser coerentes e compatíveis com a presente estratégia, consubstanciando a execução dos objetivos estratégicos nela consagrados.

Paralelamente, serão mobilizadas outras abordagens territoriais integradas que poderão também contribuir para o desenvolvimento urbano sustentável, designadamente as abordagens de desenvolvimento local de base comunitária (DLBC), com uma perspetiva de iniciativa local (bottom-up) orientadas, no caso das cidades, para territórios urbanos, visando envolver as comunidades e organizações locais na prossecução de objetivos políticos específicos, contribuindo para fomentar a coesão territorial.

As DLBC configuram o instrumento que atende às especificidades dos territórios ao nível da comunidade na conceção das políticas públicas, mediante a constituição de parcerias, nomeadamente através de grupos de ação local (GAL) compostos por representantes dos interesses socioeconómicos públicos e privados locais. Consubstancia-se, por isso, em iniciativas bottom-up de dinamização da economia local em zonas urbanas, rurais e costeiras.

No caso específico das áreas urbanas, o território comunitário de referência deverá necessariamente corresponder a um território urbano desfavorecido, nomeadamente em que haja particular incidência dos fenómenos de exclusão social, pobreza ou risco de pobreza, onde se localizem comunidades económica e socialmente fragilizadas, ou onde intervenham organizações do setor social.

Ainda que não de forma exclusiva, as iniciativas bottom-up e os respetivos territórios comunitários de referência poderão resultar de experiências comunitárias anteriores, incluindo as intervenções de cariz social e ou de regeneração urbana inclusiva desenvolvidas designadamente por GAL no âmbito do Programa URBACT III.

Em meio urbano, pretende-se que estes grupos desenvolvam iniciativas de promoção da inclusão social, combate à pobreza e à exclusão, bem como desenvolvimento da inovação social.

Neste quadro, cada parceria prepara a sua estratégia de desenvolvimento local e os correspondentes programas de ação, que, segundo o previsto no Acordo de Parceria 2014-2020, será aprovada por um comité, instituído para este efeito por todas as autoridades de gestão dos programas financiadores.

Também a avaliação das propostas apresentadas no âmbito deste instrumento deverá ser realizada, no caso dos DLBC urbanos, à luz da presente estratégia (vide os quadros 2 e 3):

Quadro 2 - Prioridades de investimento mobilizáveis por via do Eixo Prioritário de Desenvolvimento Urbano dos POR

(ver documento original)

Quadro 3 - Prioridades de investimento mobilizáveis por ITI e ou DLBC

(ver documento original)

7.2 - Fórum Cidades Sustentáveis 2020: ferramentas de conhecimento para o desenvolvimento urbano sustentável

As cidades são sistemas complexos e dinâmicos, cujo funcionamento diário envolve um conjunto vastíssimo de fluxos de recursos, pessoas e informação, cuja capacidade permanente e sistemática de (re)conhecer, operar, inovar e acompanhar essas dinâmicas afigura-se crítica na promoção da sua sustentabilidade.

Simultaneamente, o quadro integrado de desenvolvimento urbano sustentável subjacente às abordagens territoriais preconizadas no Acordo de Parceria 2014-2020 exige um sistema harmonizado de produção e partilha de informação para sustentar as fases de diagnóstico e estratégia territorial, os processos de monitorização e avaliação da implementação dos seus instrumentos e os esforços de reconhecimento e divulgação de boas práticas.

Com a finalidade de disponibilizar a todos os cidadãos e, em particular, a todos os parceiros e atores da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», um espaço de conhecimento e partilha de informação, boas práticas e ferramentas analíticas, cria-se o «Fórum Cidades Sustentáveis 2020», um portal e plataforma multidimensional de suporte daquela estratégia que contempla múltiplos objetivos e agrega um conjunto de funcionalidades, instrumentos e parceiros.

Assume-se este, assim, como o instrumento de governação para a implementação da presente estratégia, essencial para promover a convergência dos agentes da governação setorial e territorial, do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN) e da sociedade civil, no desenho e dinamização de ferramentas específicas de informação e análise, monitorização e avaliação do desempenho e trabalho em rede.

O «Fórum Cidades Sustentáveis 2020» tem os seguintes objetivos:

» Disseminação da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020» e das respetivas orientações estratégicas;

» Medição da performance das cidades em termos de sustentabilidade urbana, monitorização e avaliação da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020»;

» Identificação, seleção, divulgação e repositório de boas práticas de desenvolvimento urbano sustentável;

» Disseminação de conhecimento sobre o desenvolvimento urbano sustentável;

» Constituição, suporte e divulgação de redes de cooperação e envolvimento de parceiros urbanos;

» Exploração e dinamização de ferramentas no campo da analítica urbana e orientação à atuação dos agentes urbanos;

» Divulgação de fontes de financiamento;

A criação desta plataforma integrada, que, no fundo, se assume como o instrumento de governança por excelência da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», tem associado um conjunto de benefícios fundamentais para assegurar, de uma forma transparente, contínua e sistemática, a implementação, o acompanhamento e a monitorização da presente estratégia.

De entre esses benefícios destacam-se:

» A capacitação das cidades para conhecer, operar, inovar e acompanhar a complexidade e dinâmica dos sistemas urbanos;

» A convergência para um sistema harmonizado de produção e partilha de informação:

. Suporte ao diagnóstico e estratégia territorial;

. Implementação, monitorização e avaliação dos instrumentos;

. Reconhecimento e divulgação de boas práticas.

» O desenho e dinamização de ferramentas específicas de informação e análise, avaliação do desempenho e trabalho em rede;

» A convergência dos agentes da governação setorial e territorial, do SCTN e da sociedade civil.

O «Fórum Cidades Sustentáveis 2020» abre portas a um envolvimento amplo de vários agentes parceiros, públicos e privados, nacionais ou internacionais, que, de acordo com os seus interesses e áreas de atividade, possam manifestar vontade de se associarem a este espaço de partilha e conhecimento.

A coordenação do «Fórum Cidades Sustentáveis 2020» será assegurada pela DGT, podendo contudo envolver um núcleo duro de parceiros que partilham responsabilidades pela sua dinamização.

De entre as funcionalidades e áreas instrumentais do «Fórum Cidades Sustentáveis 2020», evidenciam-se:

» O Barómetro Cidades Sustentáveis 2020 de sustentabilidade urbana, um quadro de benchmarking temático do desenvolvimento urbano sustentável que permitirá às cidades aferirem o seu posicionamento na escala de desempenho para um desenvolvimento urbano sustentável, beneficiando da criação de um ISU;

» A iniciativa Cidades Analíticas, uma área associada à gestão da informação e à exploração e disponibilização de ferramentas de analítica urbana, que terá como objetivos promover a convergência para um sistema harmonizado de produção e partilha de informação de base municipal e incentivar a criação, o uso e a divulgação de métodos e ferramentas avançadas de processamento de dados, como suporte à tomada de decisão;

» A Rede Portuguesa de Cidades Sustentáveis, a estabelecer em articulação com as redes de cidades e living labs urbanos existentes, e com outras redes de cidades a nível europeu e internacional;

» As Boas Práticas, uma coleção e repositório dinâmico de boas práticas, que terá como objetivos recolher, identificar, coligir, acompanhar e validar casos de sucesso de gestão urbana, designadamente em associação com os municípios e em articulação com o URBACT III, Horizonte 2020, Interreg, smartcities, entre outros;

» O Living document das cidades, um espaço de reflexão, produção e divulgação de conhecimento sobre cidades e políticas urbanas, a partir da disponibilização de conceitos, estudos relatórios, etc.;

» O «Prémio Cidades Sustentáveis», que se consubstanciaria na realização de um evento anual associado ao dia mundial do urbanismo e que seria sustentado pelo trabalho a desenvolver no «Fórum Cidades Sustentáveis 2020».

7.2.1 - Barómetro Cidades Sustentáveis 2020

O Barómetro Cidades Sustentáveis 2020 visa posicionar as cidades portuguesas em matéria de sustentabilidade urbana, constituindo um quadro de benchmarking temático do desenvolvimento urbano sustentável.

Como ferramenta de apoio à decisão e definição das políticas públicas com incidência no desenvolvimento urbano sustentável, o Barómetro Cidades Sustentáveis 2020 deverá permitir:

» Informar os cidadãos, especialistas e decisores políticos acerca do perfil e do desempenho integrado em matéria de sustentabilidade de cada uma das cidades e sub-regiões classificadas;

» Destacar boas práticas e identificar potenciais casos de estudo mediante a identificação de evoluções e tendências positivas relevantes de determinadas cidades ou grupos de cidades em domínios específicos da sustentabilidade;

» Compreender quais os pontos de pressão críticos em matéria de sustentabilidade que afetam diferenciadamente as distintas cidades e sub-regiões portuguesas;

» Acolher a participação ativa dos cidadãos de forma sistemática e representativa, das suas opiniões e sensibilidades em aspetos relacionados com a qualidade de vida nas suas cidades.

O Barómetro Cidades Sustentáveis 2020 servirá também como ferramenta de avaliação dos impactos, nas cidades e áreas metropolitanas, das ações prosseguidas via AIDUS. Destinar-se-á, não apenas aos protagonistas de AIDUS, mas a todas as cidades que entendam associar-se como parceiros e aferir o seu posicionamento em termos de sustentabilidade urbana.

O Barómetro Cidades Sustentáveis 2020 beneficiará da construção de um ISU, um índice sintético, composto por um conjunto de índices compósitos que medem e caracterizam o estado e evolução das cidades portuguesas através de um conjunto de dimensões críticas de sustentabilidade urbana.

A metodologia a desenvolver na construção do ISU deverá permitir salvaguardar os seguintes aspetos fundamentais:

» Possibilitar a produção de indicadores consistentes;

» Integrar dados provenientes de fontes estatísticas associadas à utilização de recursos como a energia, a água, a qualidade do ar e do ruído, a qualidade do ambiente urbano, etc., ao quadro analítico de desenvolvimento urbano sustentável desenvolvido no âmbito das abordagens territoriais integradas, tanto em sede de avaliação ex-ante como ex-post, e, possivelmente, de inquéritos aos cidadãos, pela sua relação com o bem-estar e a qualidade de vida;

» Permitir quantificar a importância e o impacte das várias áreas e dimensões consideradas sobre o objetivo global de sustentabilidade;

» Reconhecer de forma representativa e sistemática a sensibilidade e posição dos seus habitantes, através de inquéritos;

» Assegurar a articulação com outros índices já desenvolvidos por universidades ou consultoras.

O ISU será calculado através de índices parcelares, que expressam a pontuação agregada das cidades no conjunto de descritores que integram cada domínio, tal como exemplificado na figura seguinte. Estes índices parcelares informam sobre a performance em cada um dos domínios de sustentabilidade considerados. A caraterização por domínios de sustentabilidade permite, de uma forma inteligível, ter uma perceção imediata dos benefícios e das fragilidades de cada cidade ou sub-região e informa, adicionalmente, sobre os diferentes perfis urbanos em matéria de sustentabilidade.

(ver documento original)

Exemplificação da estrutura de um ISU desenvolvido com base numa série de descritores, agrupados segundo diferentes domínios

Pretende-se, através da estimativa do valor deste índice, divulgar anualmente o ranking das cidades mais sustentáveis, de modo a evidenciar uma diferenciação saudável entre cidades e entre NUTS III no sentido de identificar e projetar os líderes temáticos do desenvolvimento urbano sustentável, ao qual se associa o «Prémio Cidades Sustentáveis», uma forma de efetivo encorajamento em prol de iniciativas e comportamentos mais sustentáveis.

O desenvolvimento do ISU deverá ser promovido pela DGT, em articulação com as comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR), a Associação Nacional de Municípios Portugueses e o Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), e outros serviços e organismos da Administração Pública que se considerem relevantes. A sua estimativa será da responsabilidade da DGT, funcionando esta como entidade centralizadora dos valores dos indicadores (previamente definidos) obtidos e fornecidos por colaboração estreita com os municípios, com o apoio de entidades com competências na área da estatística, designadamente o INE, I. P.. A comunicação regular ao público dos resultados é fundamental para assegurar, em cada território, a continuidade da aposta numa política de desenvolvimento urbano sustentável.

Esta ferramenta será coadjuvada pelo desenvolvimento de redes e plataformas de conhecimento e inovação urbana, bem como pela disseminação de boas práticas nacionais no decorrer deste período, papel igualmente a desempenhar pela DGT, com a colaboração de todos os agentes com intervenção e ou responsabilidades de gestão do território, de que se destacam os municípios, as comunidades intermunicipais/áreas metropolitanas, as CCDR e todos os restantes serviços e organismos da Administração Pública com atribuições e competências nos domínios mais associados à sustentabilidade das cidades.

7.2.2 - Cidades analíticas

O conceito de «cidades inteligentes», que tem sido já amplamente utilizado e aplicado a um conjunto de projetos, como sejam as redes de cidades, a criação de índices e os living labs' (de que são exemplos: Inteli - Índice de Cidades Inteligentes, The Smart City Stakeholder Platform, Mapping Smart Cities in the EU, Future Cities Laboratory, City Science, entre outros) integra uma componente específica associada à gestão da informação, que se pretende destacar e estimular, e que nesta sede designamos de cidades analíticas.

O conceito de «cidade analítica» subentende o desenvolvimento, no meio urbano, de uma base fundamental de conhecimento dos fenómenos da cidade, seja associado aos sistemas, seja associado às próprias pessoas, que orienta as tomadas de decisão e justifica as opções de gestão urbana.

O conceito de «cidade analítica» faz ainda referência à aplicação, em contexto urbano, de métodos avançados de pesquisa e cruzamento de dados, orientados para a definição e avaliação de cenários prospetivos.

Para o desenvolvimento desta base de informação e sua aplicação, é imprescindível o uso de TIC, apelando-se à participação dos diversos agentes da cidade, no sentido de fazer alargar a natureza e a extensão dos dados base. Quanto mais ampla for essa participação, maior será o contributo potencial das ferramentas criadas para a resolução dos problemas de insustentabilidade das cidades.

Esta componente de gestão da informação é essencial para promover sistemas mais inteligentes de gestão urbana, na convicção de que se gere melhor uma cidade que se conhece melhor, sendo uma matéria transversal a todos os domínios estratégicos anteriormente referidos, da economia à inclusão social, do ambiente à regeneração urbana, da gestão e prevenção de riscos à integração urbano-rural.

Importa, por isso, passar de uma lógica de gestão urbana reativa para uma lógica proativa, baseada no conhecimento, na disponibilização alargada e na atualização permanente da informação, uma gestão urbana sustentada na potenciação das TIC e das técnicas avançadas de processamento da informação, em prol de um funcionamento eficiente e sustentável dos vários subsistemas que concorrem para a vida nas cidades. Inteligência gera eficiência, o que contribui diretamente para a criação de cidades mais sustentáveis e para uma maior qualidade de vida em meio urbano.

Concretizando, neste contexto é essencial o desenvolvimento de sistemas, redes e plataformas de conhecimento e inovação urbana, integrando tecnologia e conhecimento de ponta, com enfoque em duas dimensões:

» Gestão - através do desenvolvimento de ferramentas de gestão de informação e de disponibilização de dados que sejam a base para a posterior criação de sistemas urbanos mais eficientes, tais como os sistemas de energia, de transportes, de recolha de resíduos, de água, entre outros, mas também a urbanização e a reabilitação do edificado;

» Participação - através da produção de ferramentas que permitam informar e integrar os cidadãos no desenho e acompanhamento da implementação de determinadas medidas para tornar os territórios urbanos mais sustentáveis, eficientes e inclusivos.

São vários os exemplos de cidades que, em Portugal ou no resto do mundo, já dispõem de sistemas de informação para combinar dados estatísticos mais ou menos estáticos, com dados dinâmicos, obtidos em tempo real, recorrendo a sistemas tecnológicos (exemplo: contagem de entradas e saídas de passageiros nos transportes públicos, contagem de veículos em vias urbanas, monitorização dos consumos de água e energia, sensores de níveis de poluição e ruído, entre outros). Este tipo de dados, em muitos casos posteriormente associados a informação geográfica, são extremamente úteis aos municípios, às empresas e aos cidadãos, com vista a uma tomada de decisões mais informada, aspeto determinante para a criação de cidades mais «inteligentes, inclusivas e sustentáveis», em linha com os grandes objetivos de crescimento plasmados na «Estratégia Europa 2020».

Ao conceito de «cidade analítica» está também subjacente o foco no cidadão, e no dinamismo constante das suas necessidades e aspirações. Pretende-se, por isso, que as iniciativas neste domínio contribuam para que as decisões, designadamente as governamentais e da Administração Pública, bem como as decisões de investimento em geral, conduzam, de forma eficiente, para dois objetivos fundamentais: a qualidade de vida das populações e a equidade em meio urbano. Assim, pretende-se colocar a sociedade do conhecimento ao serviço do cidadão, em prol de uma governação mais transparente e participativa das cidades. Intrinsecamente associada a este conceito está, naturalmente, a criação de cidades mais competitivas do ponto de vista económico.

A criação de bases para cidades mais «analíticas» é, pois, transversal às várias opções de desenvolvimento urbano sustentável, razão pela qual a presente estratégia estende a sua articulação a um conjunto de iniciativas subsequentes, com o objetivo de promover a harmonização, a convergência de objetivos e a troca de conhecimento neste domínio, bem como o estímulo ao surgimento de projetos inovadores diretamente aplicados a cidades concretas.

Sublinha-se neste contexto o necessário contacto e convergência entre as estratégias regionais de especialização inteligente, desenvolvidas e dinamizadas pelas CCDR, no âmbito da atuação das suas «plataformas operacionais temáticas de inovação ou unidades técnicas de dinamização», com as iniciativas inovadoras de desenvolvimento urbano sustentável em geral e aquelas associadas à gestão urbana e participação dos cidadãos em particular.

De entre os projetos que contribuem para o desenvolvimento de um «quadro inovador de analítica urbana», destacam-se os seguintes exemplos:

» Novos processos e plataformas que promovam a partilha de dados abertos entre os gestores e agentes da cidade, com vista às mais variadas aplicações aos sistemas de gestão da vida urbana, designadamente associados à utilização dos recursos (água, energia, e outros recursos naturais), à recolha de resíduos e aos transportes, e de gestão e prevenção de riscos;

» Novos processos que permitam a estimativa de índices que contribuam para a avaliação a todo o tempo do desempenho das cidades, nomeadamente a sua contribuição em termos de desenvolvimento sustentável ou de gestão eficiente numa área específica;

» Novas aplicações capazes de comunicar com diversos sensores espalhados pela cidade, fornecendo dados de grande utilidade para os gestores da cidade e de dados fiáveis para os cidadãos, incluindo a disponibilização de informação em tempo real;

» Novas aplicações de utilização pública, acessíveis através de dispositivos móveis utilizados pelos cidadãos, que reforcem o marketing das cidades e o fortalecimento da sua identidade, potenciando o turismo e o desenvolvimento económico das cidades.

É principalmente nas cidades que se concentram os grandes clusters de conhecimento, criatividade, empreendedorismo e inovação, incluindo as universidades, as grandes empresas tecnológicas, mas também as pequenas start-ups, criadas especificamente para o desenvolvimento de soluções inovadoras. Neste sentido, um primeiro passo para a concretização das «cidades analíticas», e, consequentemente, de cidades mais sustentáveis, é a congregação destes vários agentes e o intercâmbio de informação, envolvendo ainda, de preferência, a participação dos decisores da política urbana, e das empresas que gerem os mais diversos sistemas que asseguram a vida das cidades.

Como previsto no ponto anterior, uma parte importante dos projetos que conduzem a «cidades analíticas» são igualmente enquadráveis no novo ciclo de financiamento europeu 2014-2020.

7.2.3 - Rede Portuguesa de Cidades Sustentáveis

No âmbito das ferramentas de conhecimento para o desenvolvimento urbano sustentável, ganham particular relevo as redes e plataformas de cooperação e conhecimento. Com efeito, a prossecução de uma agenda para o desenvolvimento urbano pressupõe o estreitamento das relações entre agentes e instituições protagonistas das políticas urbanas. É por este motivo que a promoção da sustentabilidade urbana deverá compreender a identificação e dinamização das redes já estabelecidas e o estímulo à constituição de uma Rede Portuguesa de Cidades Sustentáveis.

O objetivo passa pela dinamização e estruturação de uma rede nacional do desenvolvimento urbano sustentável, que poderá congregar diversas sub-redes temáticas, fazendo convergir as cidades líder do Barómetro Cidades Sustentáveis 2020, as autoridades setoriais nacionais e o SCTN, num processo de reconhecimento e síntese de boas práticas que permita a criação de uma plataforma integrada de partilha de conhecimento e experiência.

A Rede Portuguesa de Cidades Sustentáveis procurará estabelecer a articulação com outras redes urbanas a nível nacional e internacional, promovendo, designadamente, a participação das cidades portuguesas em redes europeias e internacionais de cooperação e partilha.

Promoverá ainda o necessário alinhamento com o sistema urbano nacional e com o respetivo acompanhamento e monitorização que decorrerá no âmbito do Observatório do Ordenamento do Território e Urbanismo.

ANEXO I

Diagnóstico Territorial

1 - Dimensão territorial interurbana

1.1 - Transformações demográficas

1.1.1 - Na União Europeia, mais de dois terços da população vive em áreas urbanas e 67 % do Produto Interno Bruto (PIB) europeu é gerado em «regiões metropolitanas» (aproximação NUTS 3 de todas as aglomerações urbanas com mais de 250 000 habitantes). As cidades têm um papel fundamental como motores do desenvolvimento e, muito embora sejam locais onde se concentram problemas como o desemprego, a segregação social e a pobreza, são também os lugares privilegiados para a sua resolução (Comissão Europeia, 2011). Observando as dinâmicas urbanas e populacionais mais relevantes em Portugal, especialmente as que tiveram lugar nas duas últimas décadas, pode constatar-se um reforço significativo dos grandes movimentos de «urbanização», de «metropolização» e de «litoralização». As dinâmicas de ocupação do território português têm sido conformadas, em consonância com as tendências de fundo europeias e mundiais, por uma contínua e intensa atração pelos territórios urbanos, em particular os metropolitanos e costeiros. Na faixa costeira que se estende desde a Área Metropolitana de Lisboa até ao noroeste espanhol e ao longo dos territórios algarvios, reside mais de metade da população do território continental (INE, I. P., 2012).

Urbanização, metropolização e litoralização: tendências mundiais de fundo

(ver documento original)

Figura 1 - Imagens de satélite de luzes noturnas (NASA, 2012)

1.1.2 - O envelhecimento da população, resultante fundamentalmente da diminuição do número de filhos e do aumento da longevidade, o agravamento do índice de dependência total e as alterações da estrutura familiar, evidentes na atomização crescente da família, no aumento do número de famílias monoparentais, casais sem filhos e da população que vive só, especialmente acima dos 65 anos, constituem desafios sociais, mas também económicos e culturais, com reflexos na capacidade de provisão de serviços de interesse geral e impactes significativos nos sistemas urbanos, onde se registam carências crescentes ao nível da oferta de bens, serviços e equipamentos destinados aos escalões etários mais elevados e de apoio à família.

Portugal segue um processo de transição demográfica que questiona as estruturas económicas e socioculturais

1.2 - Assimetrias regionais

1.2.1 - A distribuição da população no território continental é dual e assimétrica, com um litoral dinâmico, principalmente em torno das duas regiões de polarização demográfica de Lisboa e Porto, e um interior em depleção. Importa, apesar disso, diferenciar este despovoamento do interior e dos espaços rústicos do abandono propriamente dito. Enquanto o primeiro pode concorrer para uma tendência global de procura de bem-estar das populações, com eventuais consequências positivas (por exemplo, na instalação de empresas agrícolas com escala e competitividade), o segundo é sempre invariavelmente negativo e deve ser evitado e contrariado.

O modelo de povoamento é assimétrico, com crescimento da população no litoral

(ver documento original)

Figura 2 - População residente e densidade populacional por freguesia (DGT, 2012; INE, I. P., 2011)

1.2.2 - A análise desagregada da distribuição da riqueza revela assinaláveis disparidades regionais, evidente tanto em termos da distribuição espacial do PIB per capita, como da localização das sedes de multinacionais, grandes empresas e mesmo pequenas e médias empresas, destacando-se a Grande Lisboa como a região NUTS III com nível de vida mais elevado, três vezes superior ao da Serra da Estrela, a região mais pobre (MATEUS et al., 2013).

A convergência do desempenho económico não é homogénea a nível nacional

1.2.3 - No que concerne ao emprego, a situação nacional não é homogénea. A oferta de novos empregos concentra-se na faixa litoral, onde os investidores encontram não só maior disponibilidade de recursos humanos, mais jovens e mais qualificados, mas também uma concentração de consumidores com maior poder de compra (INE, I. P., 2012), a que acrescem a proximidade de infraestruturas de transportes (portos, aeroportos e vias-rápidas) e os efeitos de economia de escala.

As diferenças regionais requerem distintas abordagens estratégicas articuladas ao nível nacional

1.2.4 - Observa-se que o ritmo de envelhecimento da população portuguesa, superior à média europeia, é também menos acentuado nas áreas metropolitanas e no litoral, sobretudo devido à migração da população em idade ativa do interior do país e dos espaços rústicos, particularmente oriunda da região Norte.

1.2.5 - A rede urbana portuguesa é complexa e diversificada, traduzindo condições biofísicas, paisagens e percursos históricos diversos. Os centros urbanos no norte e no litoral desenvolvem-se num quadro de elevada densidade demográfica, que multiplica as cidades de pequena e média dimensão. No interior e no sul, o povoamento concentrado, secular, garantiu a proeminência de algumas cidades, que, nas últimas décadas, apesar do retrocesso populacional, ganharam dimensão e conseguiram firmar-se na rede urbana, que aqui é mais hierarquizada e organizada.

1.2.6 - O processo de urbanização português tem ocorrido sobretudo na faixa costeira. As acessibilidades, o clima, a qualidade de vida e o desenvolvimento de atividades económicas, como o turismo e os serviços, têm reforçado a já acentuada litoralização da população portuguesa, sendo que mais de 50 % das novas áreas urbanizadas no continente se situam na faixa costeira de 20 km (Freire et al., 2009). O mesmo se passa no resto da União Europeia, onde o crescimento da urbanização nas regiões costeiras é 30 % superior ao das regiões interiores (EEA, 2008).

1.2.7 - As diferenças regionais verificadas requerem estratégias de articulação ao nível nacional que permitam tirar partido das especificidades dos diferentes territórios e dos seus distintos perfis de especialização e que não façam perder de vista propósitos de crescimento agregado e de equidade territorial. A promoção de complementaridades entre regiões dinâmicas do ponto de vista demográfico e económico e regiões em depressão demográfica, aproveitando os laços territoriais que parte significativa das populações urbanas mantém com os locais de origem, é determinante para o combate ao abandono, impedindo que vastas áreas do interior do país entrem em perigosos ciclos de degradação territorial.

1.3 - Crescimento das áreas urbanas

1.3.1 - Em Portugal, como por quase toda a Europa, as áreas urbanas têm vindo continuadamente a crescer. Desde meados da década de 1950, as cidades europeias têm, em média, registado expansões de aproximadamente 78 %, enquanto a população cresceu apenas 33 % (EEA, 2006). Na Europa urbanizada, o processo de crescimento é alimentado pela procura de áreas habitacionais suburbanas, de baixa densidade, pela segunda residência de lazer ou equipamentos turísticos. Em Portugal, esse fenómeno está ligado à continuação do processo de «reequilíbrio territorial» de um país antes fortemente ruralizado, o qual se desenvolve desde o grande êxodo rural das décadas de 1950-1970, da forte industrialização e terciarização da economia e do afluxo de portugueses das ex-colónias ultramarinas, na década de 70. Mais recentemente, entre 1990 e 2000, o desfasamento entre a expansão urbana e a evolução demográfica no nosso país foi particularmente notório, quando comparado com a generalidade do contexto europeu.

A expansão urbana em Portugal acompanhou as tendências europeias

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Figura 3 - Expansão urbana e evolução demográfica na Europa, 1990-2000 (adaptado de EEA, 2006)

1.3.2 - A insuficiente capacidade de resposta dos poderes públicos, em meados do século XX, à necessidade de expansão dos perímetros urbanos premente à época, conduziu, sobretudo nas áreas metropolitanas e nas regiões portuguesas mais densamente povoadas, à ocupação edificada excessiva e não planeada e à proliferação de urbanizações avulsas, muitas vezes com baixa qualidade de desenho urbano e também mal localizadas ou excêntricas face ao centro urbano dominante. A dispersão e fragmentação dos espaços urbanos geraram deseconomias para os cidadãos e para a sociedade, criando excedentes e também custos elevados de exploração e de manutenção dos sistemas urbanos. De facto, uma das patologias que afeta o território, em alguns setores e regiões, é o sobredimensionamento das redes de equipamentos e de infraestruturas, com os custos desmesurados que lhes estão associados e sem correspondência com as necessidades reais determinadas pela estrutura demográfica (INE, I. P., 2004).

Expansão urbana excessiva e formas de ocupação dispersas e fragmentadas

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Figura 4 - Expansão urbana em Portugal e Espanha, 1990-2000 (adaptado de EEA, 2006)

1.3.3 - O crescimento urbano verificado em Portugal nas últimas décadas teve como pressupostos um sistema jurídico associado às políticas fiscais, de solo e de acesso à habitação que estão hoje profundamente desajustadas e cujos efeitos dificilmente poderiam ser contrariados apenas por processos formais de ordenamento do território e de planeamento regional, mesmo que atualizados e adaptados à situação portuguesa. A crise económico-financeira dos últimos anos veio criar a oportunidade de se resolverem as distorções que hoje se verificam no acesso à habitação e na estabilização do crescimento urbano, permitindo repensar adequadamente a criação de novos equilíbrios nas áreas edificadas (regeneração das áreas antigas das cidades, remate das interfaces urbano-rurais, etc.), que deverão ser levados a cabo na próxima fase de crescimento económico.

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Figura 5 - Ocupação urbana nas Cartas de Ocupação do Solo, COS'90 e COS'2007 (DGT, 2013)

Registou-se uma taxa de variação da ocupação urbana superior a 40 %

1.3.4 - A revisão em curso do quadro regulamentar de ordenamento do território e do modelo financeiro para o futuro visam prioritariamente a adoção de padrões de contenção dos perímetros urbanos, refreando especialmente o ímpeto edificador disperso e as novas urbanizações, em favor de um desenvolvimento urbano, não só planeado, mas também condicionado a prévia programação e contratualização, isto é, com verificação preliminar da efetiva viabilidade económica e financeira dos investimentos (públicos e privados). A resolução dos desequilíbrios da organização das cidades e das regiões densamente povoadas constitui-se atualmente como um dos principais objetivos da política para o território.

Necessidade de reformar o quadro legal do ordenamento do território e urbanismo

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Figura 6 - Ocupação urbana nas Cartas de Ocupação do Solo, COS'90 e COS'2007, e categorias de solo urbano na Carta do Regime dos Usos do Solo, CRUS (DGT, 2013)

Alargamento crítico dos perímetros urbanos via áreas urbanizáveis

1.4 - Trajetórias de conetividade interna e externa

1.4.1 - O desenvolvimento do sistema de acessibilidades e mobilidades, internas e externas, resultante do forte investimento nas redes de infraestruturas de transporte, particularmente das infraestruturas viárias, veio melhorar não só a aproximação relativa dos centros urbanos e a sua articulação com as áreas rurais e as condições de acesso a equipamentos e serviços às populações e às empresas, como favorecer a conetividade relativa aos principais territórios e mercados internacionais. Trata-se de uma matriz estruturante da organização territorial do país e da sua projeção internacional, que importa reforçar face às mutações que se assistem ao nível das grandes rotas internacionais de comércio e de pessoas e que poderão criar condições únicas para a afirmação da fachada atlântica da Península Ibérica como uma das portas de entrada europeias e como plataforma logística de referência, havendo a necessidade permanente de adequar as redes nacionais de infraestruturas às permanentes mutações dos fluxos internacionais de pessoas, mercadoria e informação.

Criação de infraestruturas de apoio ao desenvolvimento territorial, designadamente acessibilidades e transportes

1.4.2 - O território português possui hoje uma desenvolvida rede viária que promove a integração territorial, não só internamente, mas também com as regiões limítrofes de Espanha e com o restante espaço europeu. Esta densa infraestruturação viária deverá ser um dos sustentáculos do desenvolvimento da rede urbana das regiões mais interiores, promovendo a complementaridade entre os aglomerados urbanos e as zonas rurais da sua área de influência e, também, garantindo o acesso a serviços e equipamentos sociais presentemente distribuídos pela constelação de cidades e centros urbanos, hierarquizados ou não. A reestruturação e a otimização territorial da utilização da densa rede de equipamentos sociais que foi criada, sobretudo ao nível municipal, constituem um dos principais desafios de desenvolvimento regional.

Encurtamento das distâncias entre os principais centros urbanos

1.4.3 - O reforço das capacidades do país no que respeita à infraestruturação, logística e redes de equipamentos e serviços facultou acessos, aproximou vizinhanças e encurtou distâncias a populações antes arredadas desses encontros e facilidades. As dicotomias resultantes da «metropolização» (rural/urbano) e «litoralização» (litoral/interior), embora tenham uma vincada expressão territorial, não se estendem necessariamente aos cidadãos, não se podendo já falar de uma «sociedade dualista». Constata-se que, embora 95 % do território seja rústico (ICNF, 2013), não é já «rural» na verdadeira aceção do termo. Trata-se de uma «população urbana em espaço rústico» e as políticas de ordenamento do território e das cidades devem também ter este aspeto em consideração.

Ampla disseminação dos modos de vida e da cultura urbana

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Fotografia 1 - Redes de infraestruturas viárias (DGT, 2013)

1.4.4 - As regiões metropolitanas portuguesas têm uma escala europeia: a Área Metropolitana de Lisboa situa-se entre as 20-25 maiores áreas metropolitanas do conjunto europeu, enquanto a Área Metropolitana do Porto, polo de uma região que desde há milénios é das mais povoadas da Europa, está nas 40-50 maiores aglomerações metropolitanas (posicionamentos aproximados, dependendo dos parâmetros considerados: ESPON, 2007; OECD, 2006; State of European Cities Report-base Urban Audit, 2010). A faixa litoral de Setúbal a Viana do Castelo, com uma extensão de 350 km e largura de 70 km, possui quase oito milhões de habitantes, tendo continuidade até ao norte da Galiza (INE, I. P., 2012). As duas regiões metropolitanas portuguesas concentram um conjunto alargado de infraestruturas, serviços e recursos naturais e culturais que lhes concedem um potencial de afirmação a nível europeu e mundial: o seu potencial demográfico, as atividades económicas, o facto de serem cada vez mais pontos de referência nas rotas mundiais de mercadorias, pessoas e serviços estão ainda longe de ser plenamente aproveitados, o que constitui um desafio que poderá determinar a sustentabilidade de todo o território nacional.

Condições de projeção do país no contexto internacional

1.4.5 - Nesta faixa contínua litoral afirma-se uma região urbana de expressão ibérica com dimensão, massa crítica, capacidade instalada em termos de capital humano e instituições de carácter científico, capaz de se posicionar de forma competitiva no contexto europeu. As regiões metropolitanas agregam a maior capacidade do ensino superior e a grande maioria dos laboratórios do Estado e dos departamentos de investigação, desenvolvimento e inovação ligados às indústrias de ponta e aos serviços. Em muito devido ao aumento dos apoios públicos, as empresas têm assumido aqui um protagonismo crescente, designadamente nos domínios dos transportes e sistemas de informação/tecnologias de informação e comunicação. A desagregação regional dos indicadores de investigação e desenvolvimento e de desempenho na inovação mostra que a região de Lisboa domina amplamente o esforço nacional nesta matéria.

2 - Dimensão Territorial Cidade-Região

2.1 - Padrões de ocupação e de expansão urbana

2.1.1 - Nas áreas metropolitanas, e em algumas outras áreas densamente povoadas, como as regiões do Minho, de Aveiro, de Leiria e do litoral do Algarve, o crescimento em «mancha de óleo», característico das décadas de 1960 a 1980, é promotor da coalescência das áreas edificadas de vários municípios, normalmente subequipadas, tendência que importa contrariar, assegurando uma mais adequada estruturação das redes urbanas.

Evolução de padrões de edificação dispersa e de urbanização avulsa

2.1.2 - O significativo crescimento das periferias de muitos aglomerados populacionais, onde as habitações são em regra mais amplas e menos dispendiosas, conjugado com o envelhecimento e a depressão demográfica que hoje tendem a afetar regiões há poucas décadas florescentes, promoveu um progressivo declínio dos centros urbanos, desde Lisboa, que compartilha este problema com muitas das metrópoles europeias e mundiais, até às pequenas e médias cidades da franja litoral, outrora fervilhantes de vida.

Relação entre o depauperamento dos centros das cidades e a desqualificação das periferias urbanas

2.1.3 - As periferias urbanas, sobretudo na Área Metropolitana de Lisboa, caracterizam-se, tipicamente, por uma elevada densidade construtiva, infraestruturas muitas vezes incipientes e sem desafogo de vistas e paisagem. Não obstante, começam a registar-se melhorias nos seus espaços edificados e na interface com a rede hidrográfica e com os espaços verdes intersticiais, que um nível supramunicipal de coordenação efetivo poderá ajudar a consolidar nas próximas décadas.

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Fotografia 2 - Padrões de ocupação urbana (DGT, 2013)

2.2 - Evolução da utilização dos recursos

2.2.1 - Concomitantemente com a crescente metropolização da população, reforçam-se as tendências de aumento do consumo de recursos e de produção de desperdícios associados aos padrões urbanos da ocupação humana e da economia nacional. O crescimento da edificação das últimas décadas requereu uma expansão substancial do conjunto de infraestruturas e equipamentos, desde vias de comunicação a redes de abastecimento e saneamento de água, de forma a servir as populações que se distribuíam ao longo do território, nomeadamente nas periferias das cidades, muitas vezes de forma desordenada. O sobredimensionamento do sistema urbano nacional face às necessidades habitacionais traduziu-se num consumo elevado e pouco otimizado de recursos, desde o solo, à água e à energia. A racionalização da utilização de recursos de que as cidades carecem deve constituir uma das prioridades da gestão e planeamento urbanístico. Muitos dos fatores que propiciam o desperdício de recursos naturais estão para além do estrito nível de gestão municipal ou mesmo metropolitano, mas são significativos os ganhos que políticas de renovação de infraestruturas, de sensibilização pública e de redefinição da mobilidade e dos sistemas de transportes podem trazer para o nível de qualidade de vida oferecida aos residentes e aos visitantes das cidades.

Premência da racionalização da utilização de recursos naturais e de energia

2.2.2 - A escassez de recursos energéticos endógenos, designadamente petróleo, carvão e gás, tem conduzido a uma elevada dependência energética do exterior: quase 80 % em 2012, (DGEG, 2013). Esta dependência estrutural do exterior ao nível energético, a par dos elevados consumos de energia registados face ao produto interno bruto, configura apreensões no que se refere à segurança no abastecimento do país. Não obstante o contributo das energias renováveis no consumo final bruto de energia ter registado um aumento de 19 % para cerca de 25 % nas últimas duas décadas, há ainda caminho a percorrer no sentido de se alcançar a meta de 31 % assumida por Portugal para 2020 (Mateus et al., 2013). Face ao contexto económico e evolução da procura energética e tendo em conta as exigências nacionais e europeias, é necessário promover um modelo energético mais racional e sustentável que, sem comprometer a competitividade da economia nacional nem a qualidade de vida dos cidadãos, permita diversificar as fontes primárias de energia, aumentando a contribuição da energia proveniente de fontes endógenas renováveis - hídrica, solar, eólica, biomassa, oceânica e geotérmica - para o mix energético, e aumentar a eficiência energética nacional, designadamente através do favorecimento de tecnologias menos consumidoras de energia e do fomento de padrões mais sustentáveis de mobilidade e transportes, de regeneração urbana e de habitação.

2.2.3 - Os serviços de abastecimento e tratamento de águas e resíduos são condição de primeira ordem para o bem-estar das populações, para alicerçar o desenvolvimento económico e para salvaguardar a saúde pública e garantir eficiência de utilização dos recursos e a proteção do ambiente. Principalmente nos últimos 20 anos, este setor revelou uma evolução genericamente muito positiva, para a qual o contributo dos fundos europeus foi decisivo, tendo-se materializado na cobertura da quase totalidade do território nacional e da quase globalidade da população. Generalizou-se o saneamento, o abastecimento e o consumo de água com qualidade. Por exemplo, em 1993, apenas cerca de 50 % da água para consumo era controlada e apresentava boa qualidade, sendo que em 2011 se atingiu aproximadamente os 98 %, o que representa um grande salto qualitativo. O tratamento de águas residuais urbanas passou de 31 %, em 1994, para 78 %, em 2011, uma evolução significativa, ainda que a um ritmo comparativamente mais lento do que a do serviço de abastecimento de água, o qual atingiu, em 2011, uma cobertura de 95 % (ERSAR, 2013). Não obstante os grandes desenvolvimentos tanto ao nível da infraestruturação, como da continuidade e qualidade do serviço e da própria estrutura do mercado, em termos de eficiência e equidade das tarifas praticadas, subsistem algumas disparidades regionais na população servida, quer por estações de tratamento de águas residuais, quer por sistemas de drenagem de águas residuais, designadamente nas regiões Norte e Centro, pelo que as intervenções previstas até 2020 visam superar estes constrangimentos, particularmente nas zonas mais carenciadas.

Evolução positiva dos setores de água e resíduos

2.2.4 - No que diz respeito à gestão de resíduos sólidos urbanos, um passo importante teve início nos anos 90, com a erradicação das lixeiras e sua substituição por aterros sanitários, um processo plenamente concluído nos finais de 2001, com 100 % dos resíduos urbanos a serem recolhidos e tratados. Atualmente, os esforços centram-se no desvio de resíduos urbanos biodegradáveis de aterro e na reciclagem e valorização. Em Portugal, embora continue a predominar a deposição em aterro e se assinale uma posição comparativa fraca face à média europeia, a recolha seletiva tem vindo a aumentar. Em 2002, apenas 5 % dos resíduos urbanos do país eram recolhidos seletivamente, mas em 2011 a recolha seletiva destes resíduos já era de 15 % (INE, I. P., 2012).

2.2.5 - Entre a década de 1980 e 2010, verificou-se, em Portugal continental, um aumento dos territórios artificializados superior a 60 % (DGT, 2013), o que condicionou a eficiência dos sistemas de transportes, que passaram a ter de cobrir áreas de influência mais alargadas, com um consumo superior de combustível. A residência passou a estar mais longe do local de trabalho e o comércio crescentemente situado em grandes superfícies comerciais, especialmente localizadas junto das grandes infraestruturas de transporte, com reflexos diretos em termos de mobilidade, intensificando-se os fluxos de deslocação na cidade-região. Aumentaram particularmente os fluxos pendulares, sendo que, a título de exemplo, em 2011, na região de Lisboa, 39 % da população empregada ou estudante se deslocava diariamente para fora do município de residência. Entre 2001 e 2011, apesar de a população empregada em Portugal ter diminuído (cerca de 6,2 %), o número de indivíduos empregados que se deslocava para outro município para trabalhar registou um aumento de 4,1 % (INE, I. P., 2012). As mudanças sociais e territoriais nas cidades coincidiram com a democratização do transporte individual. Em 1986 contabilizavam-se mais de seis portugueses por viatura face a menos de dois em 2010 (Mateus et al., 2013). Paralelamente, os transportes coletivos não tiveram capacidade para assegurar uma cobertura otimizada e atrativa para um território de urbanização cada vez mais dispersa e com elevadas necessidades de mobilidade, tendo aumentado progressivamente o endividamento das empresas operadoras de transporte público, cujo serviço está fortemente dependente dos combustíveis fósseis. De facto, o setor dos transportes foi responsável por um aumento de 80 % das emissões de CO(índice 2) desde 1990 (APA, 2012). Os congestionamentos e ineficiências urbanas resultantes do acréscimo dos movimentos pendulares e dos modelos de mobilidade adotados, a que se somam outros efeitos perniciosos, designadamente no que se refere à qualidade do ar e ao ruído, têm impactos sociais, económicos e ambientais muito relevantes, que importa mitigar numa perspetiva integrada, na qual o ordenamento do território e o urbanismo são uma peça essencial.

Ineficiências na racionalidade das alocações e nos transportes

2.2.6 - As políticas de racionalização na utilização dos recursos naturais, nas quais se integra, de uma forma mais global, o combate às alterações climáticas, mas também à erosão e à perda de biodiversidade, têm nas cidades um muito superior potencial de sucesso, tendo em conta que aí reside a maior parte da população portuguesa. Neste sentido, decisões de aparente curto alcance, setorial, como a revisão dos percursos e circuitos metropolitanos, do tipo de transporte privilegiado ou da recolha e tratamento de certo tipo de resíduos, pode determinar enormes ganhos na intensidade de uso dos recursos naturais e na própria competitividade económica das áreas urbanas.

Cidades enquanto palco privilegiado do desenvolvimento sustentável

2.2.7 - A tendência de concentração da população em meios urbanos, que se prevê que persista nas próximas décadas, aumenta a importância da integração das políticas urbanísticas com as políticas de proteção civil e de combate às alterações climáticas. A avaliação e controlo dos riscos associados a eventos catastróficos, como sismos, cheias, deslizamentos de terras ou ondas de calor, cujos danos têm nos últimos anos aumentado de magnitude em todo o mundo, em resultado de uma urbanização nem sempre planeada, constituem hoje uma componente importante das políticas e quadros legislativos e institucionais, sobretudo ao nível do desenho urbano e da arquitetura e engenharia de edifícios e infraestruturas. Não obstante, maior importância ainda assumirá nos próximos anos a execução de estratégias de mitigação e adaptação às alterações climáticas, as quais previsivelmente aumentarão os efeitos dos eventos climáticos extremos e implicarão a necessidade de não só de redesenhar o espaço urbano, mas também de gerir de forma inteligente o seu ecossistema e as ligações das urbes com o território envolvente, no sentido de uma sociedade de baixo consumo de carbono e de elevada resiliência a esses eventos. Tratando-se de problemas com características intersetoriais, estão também fortemente interrelacionados com diversas matérias de ordenamento do território e outras políticas, designadamente energética, de transportes e de arquitetura e paisagem.

A integração dos riscos e as políticas associadas à resposta às alterações climáticas têm ganho protagonismo

2.3 - Conexões urbano-rurais

2.3.1 - A reclassificação do solo rústico em urbano e as áreas urbanizáveis demarcadas em sede de planeamento territorial ampliaram despropositadamente os perímetros urbanos, tendo como consequência urbanizações excedentárias e avulsas, edificação dispersa e a existência de terrenos rústicos sobrevalorizados e expetantes na envolvente das cidades, que, por este motivo, se tornam indisponíveis para as atividades produtivas. A reposição da sustentabilidade do desenvolvimento urbano depende também da estabilização dos usos do solo nos espaços rústicos que se encontram sob a influência funcional mais ou menos direta das cidades e da correta distribuição e condução das atividades agrícolas e florestais que aí se podem desenvolver.

A sustentabilidade do desenvolvimento urbano passa também pela disciplina dos espaços rústicos adjacentes

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Fotografia 3 - Interfaces urbano-rurais (DGT, 2013)

2.3.2 - A procura do equilíbrio entre o nível de oferta das grandes superfícies e o do pequeno retalho tem importantes repercussões, quer no que respeita à organização e atratividade das zonas centrais das cidades, quer na valorização das envolventes agrícolas das áreas urbanas e metropolitanas, que progressivamente ganha dimensão nos países ocidentais, como fonte segura de alimentos de variedades locais e forma de conservação das estruturas e viabilidade dos espaços agrícolas periurbanos.

Articulação entre as cidades e a sua envolvente rústica

2.3.3 - Em Portugal, como em muitos outros países densamente povoados, sobretudo no Ocidente, deixou de existir uma dicotomia acentuada cidade-campo no que respeita aos padrões de referência de acesso aos serviços e equipamentos sociais, à cultura e, de um modo geral, à qualidade de vida. Mais do que políticas de «equalização» dos diferentes indicadores de acesso aos serviços que cada um dos tipos de território podem oferecer, interessa identificar as complementaridades e relações económicas que, por um lado, permitam reforçar a sobrevivência e viabilidade das paisagens e espaços rurais na zona de influência das cidades e que, por outro lado, atuem como contraponto ecológico, paisagístico e mesmo económico-social (por exemplo, ao nível do emprego, em tempo de crise) aos espaços densamente edificados das grandes aglomerações urbanas.

Desenvolvimento de complementaridades e de relações económicas entre o espaço urbano e o espaço rústico

2.3.4 - A transformação da sociedade portuguesa, sobretudo depois do fim da década de 50, com a sua industrialização e terciarização, determinou a procura crescente de espaços silvestres periurbanos destinados ao recreio e lazer, especialmente nas regiões metropolitanas de Lisboa e Porto e nas maiores conglomerações populacionais do litoral, designadamente os eixos Braga-Guimarães, Aveiro/Baixo Vouga, Coimbra-Figueira da Foz, Leiria-Marinha Grande e Algarve. A carência de parques florestais evidencia-se sobretudo nas áreas metropolitanas, onde, para além do Parque Florestal de Monsanto, não existem outros parques florestais infraestruturados de raiz para um uso recreativo mais intensivo que possam garantir uma oferta qualificada, suprindo a acrescida procura destas áreas e aligeirando a pressão da utilização pública de áreas protegidas com valores para a conservação.

Procura de espaços silvestres metropolitanos e periurbanos equipados

2.3.5 - A sustentabilidade do sistema urbano entendido na sua aceção mais lata depende de uma melhor interligação entre os sistemas naturais, de que se salienta a proteção da rede hidrográfica e a salvaguarda e valorização das manchas de vegetação mais significativas no contexto da cidade-região, o reforço dos espaços exteriores urbanos e uma gestão inteligente do tráfego e das migrações pendulares, que poderá determinar um contributo relevante das cidades para o equilíbrio ambiental e ecológico regional e sub-regional.

Salvaguarda e valorização dos sistemas naturais no contexto da cidade-região

3 - Dimensão Territorial Intraurbana

3.1 - Dinâmicas urbanas

3.1.1 - A acentuada valorização fundiária e imobiliária registada a partir dos finais dos anos 60, que apenas sofreu abrandamentos significativos a partir de 2008, está, direta ou indiretamente, na origem da perda de população nos centros das principais cidades, da expansão urbana desregrada nas periferias e da proliferação da urbanização dispersa. A proteção do interesse público, a devolução do solo à sua função social e a sua disponibilização para as atividades produtivas dependem de uma disciplina do valor do solo e de regulação do mercado imobiliário, que permita aproximar os valores de mercado dos valores de rendimento. A degradação do património imobiliário e os obstáculos que se colocam à reabilitação urbana no coração das cidades e nas periferias radicam também, em grande medida, na escalada dos preços do imobiliário, que tornou quase sempre mais vantajosa a manutenção de prédios abandonados, degradados ou mesmo em estado de ruína, em detrimento da sua apropriação útil para venda ou arrendamento.

Necessidade de uma disciplina do valor do solo e do mercado imobiliário

3.1.2 - Estes desequilíbrios emanam de ineficiências do modelo de desenvolvimento territorial, que as políticas públicas foram incapazes de travar e corrigir. Todavia, nem tudo foi negativo no contexto da habitação em Portugal. Apesar dos problemas que ainda subsistem, as barracas foram praticamente erradicadas e, em 2011, a proporção de alojamentos não clássicos rondava apenas os 0,11 %, correspondendo a cerca de 6 mil alojamentos. Não obstante, em 2011, continuavam a registar-se carências habitacionais ao nível de necessidades de grandes reparações ou degradados e de privações em infraestruturas básicas, como água canalizada, esgotos e instalação de banho ou duche, que atingiam ainda 132 mil alojamentos (INE, I. P., 2012). Assim, torna-se necessário encontrar um equilíbrio que permita conferir um sentido útil (social e económico) ao património edificado nos centros das cidades e, simultaneamente, planear corretamente a sua eventual expansão, sobretudo ao nível da localização dos novos e grandes equipamentos e serviços (estabelecimentos de ensino, saúde, comércio e outros) ou centros empresariais, onde se vem concentrando a oferta de novos empregos.

Necessidade de se encontrar equilíbrio no património edificado

3.1.3 - A análise da evolução do parque habitacional português espelha o ritmo de construção elevado das últimas décadas. As cidades portuguesas cresceram muito e a um ritmo acelerado, com poucas preocupações em termos de eficiência urbana. Portugal viveu um ciclo de expansão urbana que durou aproximadamente 50 anos. A partir das décadas de 60 e 70, com o aumento da população nas cidades, em busca de emprego nas indústrias e nos serviços, desencadeou-se uma forte procura por habitação que conduziu ao aumento do parque edificado, sobretudo nas periferias urbanas. O crescimento económico e o aumento do poder de compra durante as décadas de 80 e 90 levaram a que as famílias pudessem comprar habitação própria, estimuladas pelo acesso facilitado ao crédito bancário, pela queda das taxas de juro e pelos benefícios fiscais. Desta forma, Portugal continental passou de uma situação de deficiência crónica de habitação para uma de excesso de parque habitacional, tornando-se um país fundamentalmente de «proprietários». Na última década, o crescimento da população portuguesa abrandou e praticamente estagnou (crescimento de apenas 2 % de 2001 para 2011), enquanto o crescimento habitacional continuou e até se acelerou. Em 2011, a situação do excedente habitacional agravou-se face a 2001, tendo-se registado um total de cerca de 735 mil alojamentos vagos, correspondendo a um acréscimo de 35 % relativamente à década anterior (INE, I. P., 2012). Simultaneamente, o mercado de arrendamento revelou uma fraca dinâmica, sendo que apenas 15 % dos alojamentos familiares não ocupados estavam disponíveis para arrendamento. No conjunto do país, o número de alojamentos disponíveis para arrendamento aumentou de 80 mil para 110 mil, entre 2001 e 2011, o que representa uma evolução positiva face a um ponto de partida muito baixo. No mesmo período, o valor médio das rendas aumentou 91 %, passando de 123 (euro) para 235 (euro), o que, contudo, corresponde a valores inferiores aos valores médios dos encargos mensais com habitação própria (INE, I. P., 2012). Somam-se a percentagem elevada de fogos devolutos e degradados e ainda a frequência elevada de segunda habitação, geralmente destinada a um uso sazonal.

Crescimento e «privatização» do parque habitacional português acima das necessidades da população

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Fotografia 4 - Parque habitacional (DGT, 2013)

3.1.4 - O «efeito donut» de esvaziamento dos centros urbanos, principalmente dos centros históricos, muito ligado às disfuncionalidades do mercado de arrendamento e à propagação do crédito para aquisição de casa própria, bem como ao apego ao paradigma da nova construção em detrimento da reabilitação urbana, tem configurado situações patológicas de degradação do parque habitacional, de definhamento do comércio, sobretudo do comércio tradicional, e de acréscimo dos sentimentos de insegurança das populações. A revitalização destes centros urbanos em situação crítica de abandono e, por vezes, com elevada concentração de pobreza, exige respostas de dinamização do mercado de arrendamento e de reabilitação do edificado, com atração de classes de rendimentos mais altos e a devida conjugação com as classes de rendimento mais baixo e de faixa etária elevada que ainda residem nestas áreas, e também a promoção de soluções de mobilidade económica e ambientalmente sustentáveis, incluindo o incentivo ao uso dos transportes coletivos e também da designada mobilidade suave.

Carências de regeneração dos centros urbanos degradados

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Fotografia 5 - Prédios devolutos e em estado de ruína (DGT, 2013)

3.1.5 - Nas periferias subsistem ainda situações de degradação urbanística, de pobreza e de exclusão social. As áreas periurbanas escondem, por vezes, realidades urbanas e sociais críticas, falta de condições para o exercício de urbanidade e de cidadania, alojamentos precários, urbanizações clandestinas, bairros sociais desqualificados, fraco desenho urbano e desadequação dos espaços públicos, pouca qualidade construtiva do edificado, em suma, espaços carentes de condições de habitabilidade e de integração. A requalificação destas periferias deve apoiar-se na sua reabilitação física e na expressão dos elementos significantes da sua arquitetura, mas também no desenvolvimento de uma cultura de pertença e de comunidade, que resulta da história e da vida em comum e que se alicerça na identidade dos bairros e na confiança e solidariedade das instituições.

Áreas periurbanas com fortes carências multidimensionais

3.1.6 - Perpendicularmente à degradação urbanística nas periferias em que se registam situações flagrantes de desigualdade sócio-territorial, coexistem subúrbios em que o afastamento da «cidade» é intencional e desejado, frequentemente configurado em conjuntos habitacionais de acesso condicionado, vulgarmente designados como condomínios fechados, associados a preferências por critérios de exclusividade e de segurança e, em regra, estreitamente dependentes do automóvel. Ambas as situações, sendo muito distintas, colocam alguns problemas comuns, designadamente ao nível da necessidade de criação de novas centralidades, da melhoria da mobilidade e da acessibilidade, e de eventual reforço de dotações em equipamentos e serviços.

Coexistência de situações díspares nas periferias urbanas

3.2 - Problemas territoriais e societais agravados ou emergentes

3.2.1 - A instabilidade económica mundial e a crise sistémica resultante da fragilidade do sistema financeiro, cuja origem residiu em grande parte no imobiliário, conduziram a economia portuguesa à necessidade de assistência internacional. Os próximos anos serão ditados por um esforço profundo de reequilíbrio económico e financeiro e, particularmente, de controlo da despesa, que se repercute na redução dos recursos disponíveis para a prossecução das políticas públicas, nomeadamente em matéria de ordenamento do território. Por maioria de razão, face à conjuntura de graves limitações financeiras do país, a gestão da escassez requer o delineamento preciso da escala de prioridades de intervenção, de forma a maximizar a sua utilidade para o desenvolvimento territorial sustentável e para a recuperação socioeconómica, nomeadamente ao nível da competitividade, crescimento, criação de emprego e coesão social.

Reflexos territoriais de uma crise económica e financeira de grande dimensão

3.2.2 - Paralelamente, os processos drásticos de transformação estrutural que se têm registado (demográficos, de envelhecimento, de inovação tecnológica, de pobreza ou risco de pobreza, de isolamento, ambientais) e os seus efeitos territoriais constituem um repto acrescido à capacidade de resposta dos recursos institucionais e não institucionais, em termos de infraestruturas e de reconversão de equipamentos e de serviços sociais, nomeadamente de promoção da qualidade de vida dos cidadãos idosos, incluindo o designado «envelhecimento ativo», e aos cidadãos com mobilidade reduzida, bem como de prestação de cuidados às crianças, como auxílio para o equilíbrio profissional e familiar dos agregados e contributo para natalidade.

Equação de respostas face aos processos de transformação estrutural

3.2.3 - Os territórios urbanos têm sido sede prioritária das medidas de promoção da inclusão e coesão social, considerando os fenómenos e processos associados à exclusão social que aí têm lugar, como a pobreza, as dificuldades no acesso à habitação, a equipamentos e a serviços, e o afastamento para as periferias. Estes problemas de carência e de vulnerabilidade social e económica vêm assumindo, particularmente desde 2010, contornos preocupantes aos níveis individual, familiar e coletivo, sobretudo no quadro de diminuição dos rendimentos disponíveis e de agravamento do desemprego, que contribuem para aumentar a sua incidência e intensidade. A melhoria da qualidade da vida urbana vai depender da criação de condições de proximidade nos movimentos casa-emprego, do acesso fácil e a preços justos, à habitação, a espaços para o desenvolvimento das atividades económicas e aos serviços das redes de infraestruturas urbanas e de equipamentos sociais, e ainda do fomento da diversidade das atividades culturais, sociais e económicas, criando oportunidades de emprego e de empreendedorismo.

Fenómenos agravados de desigualdade, pobreza e exclusão social

(ver documento original)

Fotografia 6 - Condições de insalubridade urbana (DGT, 2013)

3.2.4 - À problemática da degradação dos centros históricos acrescem novas situações de degradação urbana, como urbanizações e edifícios de génese recente mas inacabados ou devolutos, os bairros criados no âmbito de programas de realojamento agora carecidos de ações de conservação do património e a necessidade de reconversão de áreas antigas edificadas, por exemplo industriais, noutros usos.

Emergência de novas necessidades no âmbito da regeneração urbana

4 - Dimensões Territoriais Transversais

4.1 - Carências e desafios de governança

4.1.1 - Apesar dos sucessivos ciclos políticos, não foi ainda possível encontrar modelos adequados de governança, que permitam a participação consequente de agentes nos processos de formulação e de implementação das políticas, abrangendo não apenas os governos e outras instituições e autoridades públicas, mas também entidades não governamentais, associações e iniciativas de cidadãos e determinadas formas de relacionamento com o setor privado e o setor cooperativo e social. Entre 1996 e 2012, Portugal manteve, ou mesmo regrediu, a sua posição no que respeita aos indicadores de governança mundiais. Face aos restantes Estados Membros da União Europeia a 28, o nosso país situava-se, em 2012, na metade inferior da tabela (liderada, em regra, pelos países do Norte da Europa) quanto às seis dimensões dos indicadores agregados de governança do Banco Mundial: «participação e prestação de contas» (17.º lugar), «estabilidade política e ausência de violência/terrorismo» (16.º), «eficácia governamental» (14.º), «qualidade regulatória» (22.º), «cumprimento da lei» (16.º) e «controlo da corrupção» (15.º) (World Bank, 2013). A posição de Portugal é, assim, especialmente menos favorável no que se refere à «qualidade regulatória», na aceção da capacidade das autoridades governativas para formular e implementar políticas e regulamentos que permitam e promovam o desenvolvimento do setor privado, aspeto com reflexos particularmente críticos no ordenamento territorial tendo em conta que mais de 90 % do território de Portugal continental é propriedade privada (Beires, 2013).

As carência de governança refletem-se diretamente no (des)ordenamento do território

4.1.2 - A prossecução das políticas e das intervenções sobre o território depende do efetivo envolvimento e disponibilidades organizativas, técnicas, humanas, materiais e financeiras dos agentes territoriais (de base nacional, regional, sub-regional e local), bem como da sua capacidade de coordenação no que concerne às intervenções e financiamentos. É importante assegurar as condições essenciais para a adoção de modelos de governança que, tendo em conta os processos drásticos de transformação estrutural anteriormente referidos e os seus efeitos territoriais, permitam executar de forma integrada o desenvolvimento do território. Destacam-se, a este propósito, as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais, os municípios e as comunidades locais, pelo papel especialmente ativo que podem desempenhar na dinamização das estratégias e programas de desenvolvimento urbano equilibrados e inclusivos.

Relacionamento e capacitação institucional

4.1.3 - Os fundos europeus estruturais e de investimento constituem uma fonte de financiamento da maior relevância no contexto particularmente difícil que ora se atravessa. Estes fundos, associados às políticas comuns, perspetivam-se como uma alavanca determinante para a valorização do território, para o fortalecimento dos sistemas urbanos e para o estímulo de modelos sustentáveis de desenvolvimento. Estando em preparação o período de financiamento europeu no horizonte 2014-2020, os desafios de governança devem ser tidos em particular consideração, com o propósito de aproveitar o melhor possível os recursos financeiros europeus que serão disponibilizados nos próximos anos, numa ótica de racionalização de recursos de partilha de informação e de responsabilidades e também de compatibilização e coerência entre interesses e territórios-alvo potencialmente sobreponíveis. Neste contexto, é importante desenvolver modelos de governança multinível, que permitam potenciar a interação dos agentes nos vários níveis territoriais, seja entre diferentes níveis de governação (interação vertical), seja entre agentes situados no mesmo nível de governação (interação horizontal), seja ainda numa lógica de abertura das relações entre agentes públicos, privados e sociedade civil, o chamado «terceiro setor», ampliando-se, desta forma, a base de agentes territoriais interação em rede.

Necessidade de adoção de modelos de governança multinível

Referências bibliográficas:

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. EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY - Urban sprawl in Europe. The ignored challenge. Copenhagen: EEA, 2006. 60 p. ISBN 92-9167-887-2. [Consultado em 20 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2006_10»

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. PORTUGAL. INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS - 6.º Inventário Florestal Nacional. Áreas dos usos do solo e das espécies florestais de Portugal continental em 1995, 2005 e 2010. Resultados preliminares. Lisboa: ICNF, 2013. 34 p. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.icnf.pt/portal/florestas/ifn/resource/ficheiros/ifn/ifn6-res-prelimv1-1»

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. PORTUGAL. INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA - Sistema Urbano: Áreas de influência e marginalidade funcional. Região Centro. Lisboa: INE, 2004. 89 p. ISBN 972-673-721-4. [Consultado em 19 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_publicacoes&PUBLICACOESpub_boui=11355196&PUBLICACOESmodo=2»

. RHEINISCH-WESTFÄLISCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, GERMAN INSTITUTE OF URBAN AFFAIRS, NEA TRANSPORT RESEARCH AND TRAINING, POLICY RESEARCH & CONSULTANCY - Second State of European Cities Report. [Realizado com base em dados do Urban Audit] Brussels: European Commission, 2010. 191 p. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/stateofcities_2010.pdf»

. UNIÃO EUROPEIA. COMISSÃO EUROPEIA. DIRECÇÃO-GERAL DA POLÍTICA REGIONAL - Cidades de Amanhã. Desafios, visões e perspectivas. Bruxelas: UE, 2011. 116 p. ISBN 978-92-79-23158-2. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_final_pt.pdf»

. WORLD BANK - Worldwide Governance Indicators. Projeto de pesquisa realizado por Daniel Kaufmann e Massimo Mastruzzi do Instituto do Banco Mundial e Aart Kraay do Departamento de Pesquisa do Banco Mundial. [Consultado em 25 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=c180.pdf#reports».

ANEXO II

Fontes de Financiamento

Para cada um dos quatro eixos estratégicos e correspondentes sub-eixos da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», discriminam-se nos quadros seguintes as prioridades de investimento e fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) previstos nos programas operacionais (PO), a que acresce a exemplificação de tipologias de ações elegíveis nesses âmbitos. Esta esquematização cruzada é tão-só indicativa, não dispensando a consulta dos PO e demais instrumentos regulamentares aplicáveis.

Legenda:

. Prioridades de Investimento (PI);

. Programas Operacionais (PO) Temáticos: PO Competitividade e Internacionalização (POCI); PO Inclusão Social e Emprego (POISE); PO Capital Humano (POCH); PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR);

. Programas Operacionais Regionais (POR): POR Norte; POR Centro; POR Lisboa; POR Alentejo; POR Algarve;

. Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER); Fundo Social Europeu (FSE); Fundo de Coesão (FC).

Eixo 1 - Inteligência & Competitividade

(ver documento original)

Eixo 2 - Sustentabilidade & Eficiência

(ver documento original)

Eixo 3 - Inclusão & Capital Humano

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Eixo 4 - Territorialização & Governança

(ver documento original)