ACÓRDÃO Nº 446/2024
Processo n.º 771/2023
3 Secção
Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal de Justiça, em que é recorrente A. e recorrido o Ministério Público, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (seguidamente, «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal, em 6 de junho de 2023.
2. Por decisão de 12 de outubro de 2022, proferida pelo Juiz 1 do Juízo de Família e Menores de Leiria no âmbito da reavaliação periódica anual dos requisitos da intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (doravante «FGADM»), este foi desvinculado de prestar a garantia de alimentos a que se encontrava adstrito pelo facto de o rendimento ilíquido per capita do agregado da criança beneficiária de alimentos, filha da aqui recorrente, ultrapassar o valor correspondente ao Indexante dos Apoios Sociais (adiante «IAS»).
Inconformada, a recorrente apelou para o Tribunal da Relação de Coimbra, que julgou o recurso improcedente.
Novamente inconformada, a recorrente interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça, suscitando a inconstitucionalidade do «art.º 1.º da Lei 75/98, o art.º 3.º n.º 1 e 2 do DL 164/99 e o art.º 5.º da Lei 70/2010», por violação dos «art.ºs 1.º, 2.º, 13.º, e 69.º n.º 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa», na medida em que utilizam «o critério do valor do IAS para fazer intervir o FGADM», «em detrimento do critério do Salário Mínimo Nacional».
Por acórdão de 6 de junho de 2023, o recurso foi julgado improcedente.
3. Deste acórdão foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional através de requerimento com o seguinte teor:
«1. O recurso deverá subir imediatamente nos próprios autos (art.º 78.º n.º 4 do LTC)
2. Assim, e dando cumprimento ao estabelecido no art 75-A da LTC, o presente recurso é interposto ao abrigo do art 70.º n.º 1 b) da LTC e pretende que o Tribunal Constitucional aprecie a inconstitucionalidade do art. 1.º da Lei 75/98, o art 3.º n.º 1 e 2 do DL 164/99 e o art 5.º da Lei 70/2010.
3. A recorrente entende que o critério do valor do IAS para fazer intervir o FGADM no pagamento das prestações de alimentos, em substituição do progenitor faltoso, é contrário aos imperativos constitucionais a que o Estado Português se encontra obrigado, na defesa da dignidade das crianças e da obrigatoriedade da promoção do desenvolvimento físico e intelectual e emocional.
4. A recorrente considera que a fórmula do cálculo do valor do IAS resulta de opções políticas discriminatórias e incompagináveis com as funções do Fundo de Garantia de Alimentos devidos a menores.
5. A recorrente entende que, o critério para fazer intervir o Fundo de Garantia de Alimentos devidos a Menores no pagamento das prestações de alimentos em substituição do progenitor faltoso, deve ser o Salário Mínimo Nacional e não o IAS.
6. Na verdade, o pagamento da prestação de alimentos não pode ser considerado uma prestação social atribuído pelo sistema de segurança social, no âmbito definido na lei 53-B/2006, uma vez que, na prestação de alimentos através do FGDAM não há uma prestação social propriamente dita, mas sim, uma cessão de créditos em benefício do Estado, que poderá exigir o cumprimento de tal prestação ao progenitor faltoso.
7. Atualmente, o valor do IAS constitui um indicativo económico configurativo de indigência social e económica que não se compadece com a promoção e o desenvolvimento do bem estar físico e intelectual das crianças.
8. Não se pode estar à espera de tal indigência para fazer intervir o Fundo de Garantia de Alimentos devidos a Menores, quando o que está em causa é a promoção do desenvolvimento físico, intelectual, moral e emocional das crianças.
9. Tal solução ofende a dignidade da pessoa humana e viola o art 1.º e 2.º da C.R.P.
10. Além disso, a aplicação do critério quantitativo do IAS gera uma discriminação social de género, pois conforme é sabido, são as mães que, nesta situação de regulação de poder parental e em que o progenitor masculino se descarta do pagamento das prestações a que se encontra obrigado, ficam sobrecarregadas com a educação das crianças e que têm elas de prover à sua alimentação, à sua educação ao seu sustento, à sua habitação, à sua saúde, à sua instrução à sua cultura e lazer, bem como à aquisição de vestuário , de calçado das crianças.
11. A progenitora feminina não pode estar dependente das opções políticas associadas à indicação do valor do IAS para prover à alimentação, à educação, ao sustento, à habitação, à saúde, à instrução à cultura e lazer das crianças, bem como à aquisição de vestuário, de calçado das mesmas.
12. A recorrente entende que o valor padrão para a intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos devidos a Menores deve ser o valor do salário Mínimo Nacional, porque é este o valor que corresponde ao padrão mínimo de rendimento para prover às necessidades da família, e por ser este o reconhecimento pela Ordem Jurídica de que o salário mínimo nacional constitui o meio de subsistência essencial da maioria dos trabalhadores e das suas famílias.
13. A utilização do índice do IAS como quadro de referência da intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos devidos a Menores viola também o princípio da proibição do retrocesso social.
14. A substituição do salário mínimo nacional pelo IAS enquanto parâmetro referencial da determinação da intervenção do FGADM privou muitas famílias, e em especial os mais desfavorecidos que são as crianças, de um rendimento que lhes permitia atingir os parâmetros mínimos de desenvolvimento por essa razão, constitui um retrocesso social.
15. Desta forma, a utilização do IAS como o parâmetro de referência atrás referido, viola o princípio da proibição do retrocesso social.
16. Assim, o art 1.º da Lei 75/98 e o art 3.º n.º 1 e 2 do DL 164/99, o art 5.º da Lei 70/2010 são inconstitucionais por violarem o disposto no art 1.º, art 2.º, art 13.º, art 63.º n.º 3, art 67 n.º 1 e art 67.º n.º 2 a) e art 69 n.º 1 e 2 todos da Constituição da República Portuguesa.
17.O recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade no recurso interposto para o Tribunal da Relação de Coimbra e para o Supremo Tribunal de Justiça.
18. A recorrente beneficia do apoio judiciário conforme documento que se encontra nos autos na modalidade de dispensa de pagamento de taxa de justiça e pagamento da compensação de defensor oficioso
Termos em que se consideram observados todos os formalismos legais previstos, porque o recorrente tem legitimidade, está em tempo e está representada por advogado (art. 72.º n.º 1 b); 75.º e 83 da Lei Tribunal Constitucional)
Requer-se a Va Exas que desde já considerem validamente interposto recurso da decisão deste Supremo Tribunal de Justiça para o Tribunal Constitucional, seguindo-se os ulteriores termos, sendo certo que as respetivas alegações que o motivarão serão produzidas já no Tribunal ad quem, de acordo com o disposto no art. 79.º da Lei do Tribunal Constitucional e no prazo nele previsto».
4. Admitido o recurso, as partes foram notificadas para alegações, considerando-se o objeto do recurso integrado pela «norma extraível dos artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, e 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, que não permite a atribuição da prestação a cargo do Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores («FGADM») ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do indexante de apoios sociais («IAS»), mas inferior à retribuição mínima mensal garantida».
5. A recorrente alegou, concluindo nos seguintes termos:
1.º
2.º
A recorrente entende que o critério do valor do IAS para fazer intervir o FGADM no pagamento das prestações de alimentos, em substituição do progenitor faltoso, é contrário aos imperativos constitucionais a que o Estado Português se encontra obrigado, na defesa da dignidade das crianças e da obrigatoriedade da promoção do desenvolvimento físico e intelectual e emocional das mesmas, e que deve tal critério ser substituído pelo valor do salário mínimo nacional, aliás como já o foi no passado recente.
3.º
A norma extraível dos artigos 1.º n.º 1 da Lei 75/98 de 19 de novembro, art.º 3.º n.ºs 1 alínea b) e 2 do Decreto-Lei 164/99 de 13 de maio e art.º 5.º do Decreto-Lei 70/2010 de 16 de junho, confere ao valor do IAS o critério para definir a intervenção ou recusa de intervenção do FGADM, na situação de um progenitor faltoso viola o disposto no art.º 1.º e art.º 2.º art.º 13.º e art.º 63.º n.º 3, art.º 67 n.º 1 e art.º 67.º n.º 2 a) e art.º 69 n.º 1 e 2 todos da C.R.P.,
4.º
O pagamento da prestação de alimentos pelo FGADM não pode ser considerado uma prestação social atribuído pelo sistema de segurança social, no âmbito definido na lei 53-B/2006, uma vez que quando o FGADM paga a prestação de alimentos fica constituído um crédito a favor deste, que pode e deve ser exigido ao progenitor faltoso e por isso não pode ser também considerado uma despesa.
5.º
o critério do valor do rendimento ilíquido inferior ao IAS legitimador da intervenção do FGADM, (cujo valor era de 443,20) não se encaixa nesta lógica constitucional de intervenção do Estado de forma a assegurar o desenvolvimento integral das crianças, nos termos do art.º 69 n.º 1 e 2 da C.R.P., nem tão pouco assegura a sua dignidade humana, nos termos do art.º 1.º da CRP.
6.º
A aplicação do critério quantitativo do IAS gera uma discriminação social de género, pois conforme é notório e de conhecimento oficioso, são as mães que ficam oneradas de prover ao sustento dos filhos menores, nesta situação de regulação de poder parental e em que o progenitor masculino se descarta do pagamento das prestações dos alimentos, a que se encontra obrigado, são elas que ficam sobrecarregadas com a educação das crianças e que têm de prover à sua alimentação, à sua educação ao seu sustento, à sua habitação, à sua saúde, à sua instrução à sua cultura e lazer, bem como à aquisição de vestuário , de calçado para as crianças menores.
7.º
Assim, o Estado, através do FGADM devia ter continuado a prover as necessidades da menor, enquanto o progenitor se encontrar numa situação de incumprimento do pagamento da prestação e a recorrente se encontrar a receber o salário mínimo nacional, dado que também a sua situação de família monoparental não constitui um ambiente familiar normal, para os efeitos do art.º 69.º n.º 2 da C.R.P.
8.º
Assim, o art.º 1.º da Lei 75/98 e o art.º 3.º n.º 1 e 2 do DL 164/99 e o art.º 5.º da Lei 70/2010 viola o disposto no art.º 13.º da C.R.P, e o art.º 69.º n.º 1 e 2 da C.R.P. uma vez que é a mãe que fica sobrecarregada com os encargos de subsistência e de educação, de saúde, vestuário, etc. enquanto que o progenitor masculino fica desonerado de tais obrigações, o que gera uma situação de desigualdade e de discriminação, violando também o disposto no art.º 13.º da C.R.P.
9.º
A recorrente entende que o valor padrão para a intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos devidos a Menores deve ser o valor do salário Mínimo Nacional, porque é este o valor que corresponde ao padrão mínimo de rendimento para prover às necessidades da família, e por ser este o reconhecimento pela Ordem Jurídica de que o salário mínimo nacional constitui o meio de subsistência essencial da maioria dos trabalhadores e das suas famílias.
10.º
Desta forma, a utilização do IAS como o parâmetro de referência atrás referido, viola o princípio da proibição do retrocesso social.
11.º
Os art.º 1.º da Lei 75/98 e o art.º 3.º n.º 1 e 2 do DL 164/99 o art.º 5.º da Lei 70/2010 violam também o disposto no art.º 13.º da C.R.P., uma vez que discrimina as famílias monoparentais em relação às famílias estruturadas "normais" compostas de dois adultos (em união de facto) e um menor.
12.º
Basta fazer os cálculos:
3) Família constituída por 2 adultos com o rendimento ilíquido do salário mínimo nacional
760,00 euros X14: 12 = 866,67 euros
866,67: 2,2 (art.º 5.º do DL 70/2010) - 403,00 euros
O IAS é atualmente de 480,43 euros, por isso esta família teria direito a receber a prestação de alimentos por parte do FGADM.
4) Família constituída por um adulto e um menor com o rendimento de salário mínimo nacional
760,00X14:12 = 866,67 euros
866,67 :1,5= 591,11 euros.
Já não tem direito a receber a prestação de alimentos por parte do FGADM, por ser superior ao IAS
13.º
Há claramente uma discriminação da família monoparental em relação à família com 2 adultos, e nesta situação estarão todos as famílias monoparentais como um grupo, pois as famílias monoparentais que se encontrem nesta situação, estão impedidas do acesso ao FGADM, o que constitui uma clara violação do art.º 13.º da C.R.P., mas também uma clara violação do art.º 1.º e art.º 2.º art.º 13.º e art.º 63.º n.º 3, art.º 67 n.º 1 e art.º 67.º n.º 2 a) e art.º 69 n.º 1 e 2 todos da C.R.P., uma vez que a requerente como família monoparental deixou de ter proteção social do Estado e deixou de ter condições que permitam a realização pessoal dos membros dessa família, e ficou privada da sua independência social e económica, bem como do rendimento necessário para a promoção e educação, ao sustento da sua filha menor, à sua habitação, à sua saúde, à sua instrução à sua cultura e lazer, bem como à aquisição de vestuário, de calçado para a sua filha menor ao contrário da família composta por dois adultos.
14.º
A recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade no recurso interposto para o Tribunal da Relação de Coimbra e para o Supremo Tribunal de Justiça.
15.º
A recorrente beneficia do apoio judiciário conforme documento que se encontra nos autos na modalidade de dispensa de pagamento de taxa de justiça e pagamento da compensação de defensor oficioso.
Assim, nestes termos e nos melhores de direito deve o presente recurso ser julgado procedente e declarar-se a inconstitucionalidade dos art.º 1.º da Lei 75/98 e o art.º 3.º n.º 1 e 2 do DL 164/99 e o art.º 5.º da Lei 70/2010 por violação do art.º 1.º e art.º 2.º art.º 13.º e art.º 63.º n.º 3, art.º 67 n.º 1 e art.º 67.º n.º 2 a) e art.º 69 n.º 1 e 2 todos da C.R.P. e consequentemente revogar a decisão de que se recorre e decidir pela substituição do critério de intervenção do FGADM, que atualmente é o valor do IAS, pelo critério do valor do salário mínimo nacional, na situação de incumprimento por parte do progenitor faltoso, e decidir pela continuidade de pagamento da prestação de alimentos à menor, a cargo do Fundo de Garantia de alimentos devidos aos menores».
6. O Ministério Público contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:
«[…]
1. A recorrente A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional do Acórdão do STJ, de 6 de junho de 2023, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional).
2. A questão de constitucionalidade cuja apreciação foi suscitada foi a interpretação dos arts. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 75/98 de 19 de novembro, art. 3.º, n.º 1, al. b) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 164/99 de 13-05 e art. 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16-06, no sentido de não permitir a atribuição da prestação a cargo do Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores (doravante designado por FGADM) ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do indexante de apoios sociais (IAS), mas inferior à retribuição mínima mensal garantida, entendendo a recorrente que tal interpretação viola o disposto no art. 1.º, 2.º, 13.º, 63.º, n.º 3, 67.º, n.º 1 e n.º 2, al. a) e 69.º, n.º 1 e 2 todos do Constituição da República Portuguesa.
3. Por despacho datado 12-10-2022, proferido no âmbito do Processo de Regulação do Poder Paternal n.º 6285/06.1TBLRA e apesar de se verificar incumprimento da prestação de alimentos devida pelo progenitor à menor B., foi indeferido o pedido de intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (doravante designado FGADM) em virtude de a beneficiária de alimentos integrar agregado cujo rendimento per capita era de €548,33, ou seja, superior ao valor do IAS (€443,20).
4. A requerente A. interpôs recurso desse despacho para o Tribunal da Relação de Lisboa, alegando, desde logo, a inconstitucionalidade dos arts. 1.º da Lei n.º 75/98 de 19/11, por violação do disposto no art. 1.º, 2.º e 67.º, n.º 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa.
5. Por acórdão de 12-04-2023 o Tribunal da Relação de Coimbra negou provimento ao recurso.
6. Inconformada com tal decisão a recorrente interpôs ainda recurso de revista desse Acórdão para o Supremo Tribunal de Justiça, invocando, novamente, a inconstitucionalidade do art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 75/98 de 19 de novembro, bem como do art. 3.º, n.º 1 e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 164/99 de 13-05 e do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16-06, por violação do disposto nos arts. 1.º, 2.º, 13.º e 69.º, n.º 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa.
7. Por Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 06-06-2023 (decisão recorrida), foi o recurso julgado improcedente.
8. Numa sociedade assente no princípio da solidariedade familiar, o dever de sustento dos filhos incumbe, em primeira linha, aos progenitores (artigo 36.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa).
9. Nas excecionais situações em que os progenitores não cumpram com o seu dever de sustento para com os filhos é dever do Estado intervir na proteção das crianças.
10. Este dever decorre diretamente da Constituição, reconhecendo-se expressamente que «as crianças têm direito à proteção da sociedade e do Estado com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono» (artigo 69.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), assim como os pais e as mães devem gozar de proteção «na realização da sua insubstituível ação em relação aos filhos» (artigo 68.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa).
11. Por força dos citados normativos constitucionais, nas famílias onde se verifiquem menores recursos, impõe-se uma solidariedade social, proveniente do Estado, que garanta apoio económico em caso de escassez de rendimentos que faça perigar o desenvolvimento da criança carenciada.
12. É na decorrência dessas obrigações constitucionais que a Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, atribui ao Estado o encargo de assegurar as prestações alimentares omitidas pelos progenitores, quando a pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos a menor, residente em território nacional, não satisfaça as quantias em dívida através dos meios executivos previstos na lei.
13. O regime jurídico de garantia dos alimentos devidos a menores, instituído pela Lei n.º 75/98 de 19-11 e regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de Maio, tem em vista, através de um Fundo constituído no âmbito do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, assegurar o pagamento de alimentos aos menores residentes em território nacional, quando a pessoa judicialmente obrigada a prestar esses alimentos não satisfaça, coativamente, essa obrigação, e se verifique, cumulativamente, que o alimentado não tem rendimento ilíquido superior ao valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre (artigos 1.º da Lei n.º 75/98 e 3.º do Decreto-Lei n.º 164/99).
14. A prestação a pagar pelo Fundo tem, assim, uma natureza eminentemente assistencial, caracterizando-se como uma prestação de caráter social, contida no âmbito das incumbências constitucionais do Estado para com as famílias e os menores mais carenciados, considerando que é aplicável apenas a situações de debilidade económica do agregado familiar em que se insere o menor.
15. O legislador, na alteração ao art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 75/98 de 19-11, operada pela Lei n.º 66-B/2012 de 31/12, determinou que o rendimento do agregado familiar do menor para efeitos de atribuição da prestação do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores ficasse associado a um “indexante” relativo a pensões e prestações sociais pagas pela Segurança Social.
16. Tal alteração terá resultado da necessidade de conformar a prestação social com o valor do rendimento do agregado familiar calculado de acordo com os critérios comummente usados para atribuição de apoios sociais, desde a aprovação da Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, que criou o Indexante dos Apoios Sociais e não com o valor do rendimento mínimo nacional associado a uma retribuição devida pela atividade profissional.
17. Não se vislumbra, porém, nenhuma inconstitucionalidade nesta opção legislativa.
18. Desde logo, uma norma de atribuição de uma prestação, de cariz social, aos menores cujo progenitor é incumpridor da prestação de alimentos, nunca seria violador da “dignidade da pessoa humana” (art. 1.º da Constituição da República Portuguesa), nem do Estado de Direito Democrático (art. 2.º da Constituição da República Portuguesa), porquanto, representa, ao invés, uma garantia de auxílio ao bom desenvolvimento da criança, assegurando aos mais carenciados uma existência condigna.
19. De igual modo, a alegação por parte da recorrente de que se mostra violado o art. 13.º da Constituição da República Portuguesa “uma vez que é a mãe que fica sobrecarregada com os encargos de subsistência e de educação, de saúde, vestuário, etc. enquanto que o progenitor masculino fica desonerado de tais obrigações”, não tem qualquer razão de ser.
20. Da aplicação das normas constantes dos arts. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 75/98 de 19 de novembro, art. 3.º, n.º 1, al. b) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 164/99 de 13-05 e art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16-06 não se verifica qualquer desigualdade de regime ou de diferença de tratamento entre pais ou mães cuidadores que cumpra avaliar sequer se tem fundamento razoável, uma vez que a lei é aplicável independentemente do sexo do progenitor que fica com o filho a cargo, bem como do sexo do progenitor que incumpra a prestação alimentícia, sendo falaciosa a afirmação de que são as mães/mulheres quem fica com a guarda dos menores e os pais/homens os incumpridores da prestação de alimentos.
21. Na realidade, a lei não distingue o sexo do progenitor a cuja guarda o menor se encontra, sendo a prestação atribuída de acordo com critérios objetivos que são aplicáveis a todas as crianças que se encontrem na mesma situação, ou seja, relativamente às quais se se verifique existência de sentença que fixe os alimentos, bem como inexistência de rendimento líquido superior ao IAS de que o menor possa beneficiar e o não pagamento pelo devedor da obrigação de alimentos.
22. Não se vislumbra, desde modo, qualquer violação do princípio da igualdade, da aplicação dos arts. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 75/98 de 19 de novembro, art. 3.º, n.º 1, al. b) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 164/99 de 13-05 e art. 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16-06 na interpretação questionada.
23. De igual modo, não se vislumbra que as normas em apreciação se mostrem contrárias aos princípios ínsitos nos arts. 67.º e 69.º da Constituição da República Portuguesa.
24. A Lei n.º 75/98 de 19-11 e o seu diploma regulamentar vieram justamente, instituir uma garantia dos alimentos devidos a menores, atribuindo uma prestação social destinada a suprir as situações de carência decorrentes do incumprimento por parte da pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos, dando assim concretização prática ao direito de proteção às crianças que deriva daqueles artigos 67.º e 69.º da Constituição da República Portuguesa.
25. A escolha do IAS como critério referencial para atribuição da prestação do FGADM (ao invés do rendimento mínimo mensal), não pode ser considerada uma opção legislativa manifestamente desadequada ao sentido das normas constitucionais, porquanto, ao estabelecer um grau de carência familiar para efeitos de atribuição da prestação social, em face dos limitados recursos disponíveis, acaba por se ver concedida a prestação do FGADM a quem do mesmo, inquestionavelmente, necessita, o que se mostra plenamente compatível com a tarefa de proteção da família e da infância que incumbe ao Estado desempenhar.
26. Cabe ao Estado, em face da escassez de recursos à sua disposição para fazer face as todas as necessidades sociais, optar por critérios de atribuição, aos quais apenas é exigível que se contenham dentro das diretrizes constitucionais, como foi o caso.
27. Resulta, consequentemente, do exposto que a interpretação das normas constantes dos arts. foi a interpretação dos arts. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 75/98 de 19 de novembro, art. 3.º, n.º 1, al. b) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 164/99 de 13-05 e art. 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16-06, no sentido de não permitir a atribuição da prestação a cargo do Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores (doravante designado por FGADM) ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do indexante de apoios sociais (IAS), mas inferior à retribuição mínima mensal garantida, efetuada na decisão recorrida, não se revela violadora de quaisquer princípios ou regras com assento constitucional».
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
7. O objeto do presente recurso é integrado pela norma extraível dos artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, e 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, que não permite a atribuição da prestação a cargo do FGADM ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do IAS, mas inferior — mais rigorosamente, igual ou inferior — ao valor da retribuição mínima mensal garantida (adiante «RMMG»).
A Lei n.º 75/98, que estabelece o regime de garantia dos alimentos devidos a menores, dispõe no n.º 1 do seu artigo 1.º o seguinte:
«Artigo 1.º
Garantia de alimentos devidos a menores
1 - Quando a pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos a menor residente em território nacional não satisfizer as quantias em dívida pelas formas previstas no artigo 189.º do Decreto-Lei n.º 314/78, de 27 de outubro, e o alimentado não tenha rendimento ilíquido superior ao valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre, o Estado assegura as prestações previstas na presente lei até ao início do efetivo cumprimento da obrigação.
2 – (…)»
Por sua vez, o artigo 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, que regula a garantia de alimentos devidos a menores prevista na Lei n.º 75/98, estabelece que:
«Artigo 3.º
Pressupostos e requisitos de atribuição
1 - O Fundo assegura o pagamento das prestações de alimentos referidas no artigo anterior até ao início do efetivo cumprimento da obrigação quando:
a) (…)
e
b) O menor não tenha rendimento ilíquido superior ao valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre.
2 - Entende-se que o alimentado não beneficia de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre, superiores ao valor do IAS, quando a capitação do rendimento do respetivo agregado familiar não seja superior àquele valor.
[…].»
Por último, o Decreto-Lei n.º 70/2010, que estabelece as regras para a determinação da condição de recursos a ter em conta na atribuição e manutenção das prestações do subsistema de proteção familiar e do subsistema de solidariedade, bem como para a atribuição de outros apoios sociais públicos, preceitua no artigo 5.º:
«Artigo 5.º
Capitação do rendimento do agregado familiar
No apuramento da capitação dos rendimentos do agregado familiar, a ponderação de cada elemento é efetuada de acordo com a escala de equivalência seguinte:
Para uma melhor compreensão da questão de inconstitucionalidade colocada no presente recurso, é útil começar por recordar, ainda que traços largos, em que consiste a garantia de alimentos devidos a menores instituída pela Lei n.º 75/98, quais as finalidades que lhe estão associadas, qual a natureza da prestação que o Estado assegura àquele título e que “modelo de garantia” foi para o efeito consagrado, tendo especialmente em vista o esclarecimento da ratio subjacente aos pressupostos que viabilizam o chamamento do FGADM, bem como àqueles que determinam a sua desvinculação.
8. Como decorre da própria epígrafe do seu artigo 1.º, a Lei n.º 75/98 veio estabelecer um mecanismo de «[g]arantia de alimentos devidos a menores». Tendo em conta a evolução do ordenamento jurídico entretanto registada, a referência a «menor» ou «menores» que continua a constar da Lei n.º 75/98 revela-se hoje de certa forma desatualizada em face do conceito, mais abrangente, de «criança ou jovem», entretanto sedimentado no âmbito do direito da família (cf. Leis n.ºs 147/99, de 01 de setembro, e 141/2015, de 08 de setembro), o que é especialmente evidente se se tiver em conta que, desde a alteração do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 75/98 operada pela Lei n.º 24/2017, de 24 de maio, a garantia de alimentos deixou de ser prestada apenas a «menores», sendo igualmente assegurado o pagamento de prestações substitutivas dos alimentos devidos a jovens maiores de idade nos casos previstos no n.º 2 do artigo 1905.º do Código Civil.
A Lei n.º 75/98 teve origem no Projeto de Lei 340/VII/2, iniciativa que, propondo-se «extrai[r] todas as implicações do quadro constitucional» que simultaneamente «reconhece às famílias o direito à proteção da sociedade e do Estado e à efetivação de todas as condições que permitam a realização pessoal dos seus membros», garante o «direito a proteção especial [aos progenitores] na realização da sua insubstituível ação em relação aos filhos» e vincula o Estado a assegurar os direitos das crianças com vista ao «seu desenvolvimento integral» e aos jovens a proteção «adequada para efetivação dos seus direitos económicos, sociais e culturais», visou colmatar «uma grave e sentida lacuna do nosso ordenamento jurídico», garantindo o «adiantamento das pensões alimentares fixadas judicialmente quando a pessoa obrigada ao seu pagamento não cumpra os seus deveres», salvo nos «casos em que o alimentado não tenha especiais carências» por «a manutenção da vida esta[r], nestes casos, assegurada».
O mecanismo instituído para esse efeito passou pela criação do FGADM, através do qual se processa, desde então, o pagamento de prestações destinadas a satisfazer as necessidades da criança ou jovem em caso de frustração do cumprimento do dever de prestar alimentos por parte do respetivo obrigado legal (artigo 2009.º, n.º 1, do Código Civil). Contudo, as prestações que o Estado é chamado a realizar em «substituição do devedor» de alimentos (cf. artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98) em caso algum se confundem com a obrigação a que este se encontra vinculado. O FGADM não surge como um garante, pelo menos em sentido próprio, da prestação de alimentos a cargo do devedor originário, não acudindo por isso, em todas e quaisquer circunstâncias, às consequências decorrentes do incumprimento da obrigação que impende sobre este, nem se encontrando vinculado, mas apenas limitado, pela medida em que esta obrigação se encontre judicialmente fixada. Como se observou no Acórdão n.º 400/2011, o Estado, através do FGADM, «não intervém como prestador por causa do incumprimento da obrigação alimentar judicialmente fixada, mas por causa da situação de carência para que esse incumprimento contribui». A intervenção do FGADM é, portanto, supletiva e subsidiária, dirigindo-se àquele universo de casos em que a frustração do cumprimento da obrigação de alimentos no quadro da solidariedade familiar compromete o «acesso a condições de subsistência mínimas» e, por isso, relativamente aos quais o Estado se encontra constitucionalmente obrigado a intervir por força da sua vinculação ao dever de proteção social das crianças, com vista ao seu desenvolvimento integral (artigos 63.º, n.º 3, e 69.º, n.º 1, da Constituição). É isso que muito claramente decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 164/99, onde o mecanismo de garantia de alimentos devidos a menores instituído pela Lei n.º 75/98 surge enquadrado da seguinte forma:
«A Constituição da República Portuguesa consagra expressamente o direito das crianças à proteção, como função da sociedade e do Estado, tendo em vista o seu desenvolvimento integral (artigo 69.º). Ainda que assumindo uma dimensão programática, este direito impõe ao Estado os deveres de assegurar a garantia da dignidade da criança como pessoa em formação a quem deve ser concedida a necessária proteção. Desta conceção resultam direitos individuais, desde logo o direito a alimentos, pressuposto necessário dos demais e decorrência, ele mesmo, do direito à vida (artigo 24.º). Este direito traduz-se no acesso a condições de subsistência mínimas, o que, em especial no caso das crianças, não pode deixar de comportar a faculdade de requerer à sociedade e, em última instância, ao próprio Estado as prestações existenciais que proporcionem as condições essenciais ao seu desenvolvimento e a uma vida digna».
9. O carácter subsidiário da intervenção do FGADM projeta-se a vários níveis, refletindo-se, em particular, no conjunto de requisitos e condições, de índole diversa, que carecem de ser ultrapassados para que haja lugar ao pagamento da prestação pecuniária em que se efetiva a garantia de alimentos devidos a menores. Desde logo, o Estado apenas assume o pagamento de alimentos a crianças e jovens residentes em território português, o que subordina a intervenção do FGADM a um critério de territorialidade. Em segundo lugar, terá que ocorrer um prévio recurso aos tribunais. Os alimentos devem estar fixados judicialmente e terá de existir uma declaração judicial de incumprimento, acompanhada da impossibilidade de cobrança coerciva da prestação de alimentos, designadamente através dos meios previstos nos artigos 48.º do Regime Geral do Processo Tutelar Cível («RGPTC»), aprovado pela Lei n.º 141/2015, de 08 de setembro. A intervenção FGADM subordina-se assim a um critério de intervenção judicial prévia, sendo apenas no caso de o recurso aos tribunais se ter revelado ineficaz para a efetivação do direito de alimentos da criança ou jovem que deles beneficia que o Estado fica legalmente investido no dever de intervir. Essa ineficácia, contudo, constitui uma condição necessária, mas não uma condição suficiente para o chamamento do FGADM. Tal chamamento pressupõe ainda, de acordo com o modelo adotado, que o incumprimento da obrigação de alimentos fixada judicialmente ponha em causa o «acesso a condições de subsistência mínimas», i.e., a «prestações existenciais que proporcionem as condições essenciais ao […] desenvolvimento [da criança] e a uma vida digna» (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 164/99), o que, como se verá nos pontos seguintes, condiciona o pagamento das prestações substitutivas à verificação de determinados requisitos demonstrativos dessa necessidade. A intervenção do FGADM encontra-se desde modo subordinada ao que poderia designar-se por critério permanente de existência condigna, o que explica ainda que o pagamento das prestações substitutivas cesse não apenas com a cessação da obrigação de alimentos do devedor, mas ainda quando ocorra uma alteração das circunstâncias que justificaram a atribuição da prestação (cf. artigos 3.º, n.º 4, da Lei n.º 75/98, e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 164/99). Impera aqui o princípio do rebus sic stantibus, que se reflete no ónus que impende sobre quem recebe a prestação de comprovar anualmente a subsistência dos pressupostos subjacentes à sua atribuição, sob pena de a mesma cessar (artigos 3.º, n.º 6, da Lei n.º 75/98, e 9.º, n.ºs 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 164/99).
10. Como dão conta os artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, e 4.º-A, n.º 1, da Lei n.º 75/98, bem como os artigos 3.º, n.º 5, e 4.º, n.ºs 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 164/99, o carácter subsidiário da intervenção do FGADM manifesta-se de forma muito impressiva no conjunto de limites estabelecidos relativamente ao que pode ser pago e ao valor da prestação a realizar.
Desde logo, a medida da intervenção do FGADM não é dada, mas apenas limitada, pelo valor dos alimentos judicialmente fixados. É o tribunal, através de uma decisão autónoma, submetida a critérios próprios — capacidade económica do agregado familiar, montante da prestação de alimentos fixada e necessidades específicas da criança ou jovem beneficiário —, que determinará o quantitativo da prestação a pagar pelo FGADM, dentro da margem consentida pelos limites legais pré-fixados. Destes decorre que: (i) as prestações atribuídas não podem exceder, mensalmente, por cada devedor, o montante de 1 IAS, independentemente do número de filhos menores; (ii) o montante da prestação de alimentos a cargo do FGADM não pode exceder o montante da pensão de alimentos estabelecida no acordo ou na decisão judicial de regulação do exercício das responsabilidades parentais ou de fixação de alimentos (v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 5/2015, que uniformizou jurisprudência no sentido de que «a prestação a suportar pelo Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores não pode ser fixada em montante superior ao da prestação de alimentos a que está vinculado o devedor originário»); e (iii) o pagamento das prestações inicia-se no mês seguinte ao da notificação da decisão do tribunal, não havendo lugar ao pagamento de prestações vencidas (v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 12/2009, que uniformizou jurisprudência no sentido de que «[a] obrigação de prestação de alimentos a menor, assegurada pelo Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores, em substituição do devedor, nos termos previstos nos artigos 1.º da Lei n.º 75/98, de 19 de Novembro, e 2.º e 4.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de Maio, só nasce com a decisão que julgue o incidente de incumprimento do devedor originário e a respetiva exigibilidade só ocorre no mês seguinte ao da notificação da decisão do tribunal, não abrangendo quaisquer prestações anteriores»).
O regime estabelecido em matéria de garantia dos alimentos devidos a menores revela, assim, que as prestações a cargo do FGADM revestem total autonomia relativamente à obrigação de alimentos a cargo do devedor originário. Quando é chamado pelos tribunais a intervir, o FGADM não assume, no lugar do devedor faltoso, a liquidação dos alimentos em dívida e ou daqueles que se vierem a vencer. O que faz é cumprir, através da realização prestações a que se acha adstrito, uma obrigação inteiramente nova em relação à obrigação alimentar a cargo do progenitor faltoso, que radica num fundamento inteiramente diverso daquela que recai sobre este. Ao contrário da obrigação de alimentos a cargo do devedor originário, justificada pelos deveres de solidariedade familiar existentes entre as pessoas abrangidas pelo elenco previsto no artigo 2009.º, n.º 1, do Código Civil, as prestações que o FGADM é chamado a assegurar têm natureza assistencial, sendo esta, como se verá em seguida, que fundamenta os pressupostos estabelecidos para a respetiva atribuição.
11. Até 2012, o FGADM era chamado a intervir quando o alimentado não tivesse rendimento líquido superior ao salário mínimo nacional nem beneficiasse nessa medida de rendimentos de outrem (artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, e 3.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 164/99, na redação anterior às Leis n.ºs 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 64/2012, de 20 de respetivamente). Esta última condição era explicitada, como agora, no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 164/99, entendendo-se, por força deste preceito, que o alimentado não beneficiava de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontrasse superiores ao salário mínimo nacional quando a capitação de rendimentos do respetivo agregado familiar não fosse superior àquele salário.
De notar que, já antes, em 2010, fora alterado o n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 164/99, passando o «conceito de agregado familiar, os rendimentos a considerar e a capitação de rendimentos» a serem «calculados nos termos do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho», que procedeu a essa alteração. Este diploma, para além de ter introduzido a uma série de modificações em matéria de atribuição do rendimento social de inserção, veio estabelecer um conjunto de regras para a determinação da condição de recursos a ter em conta na atribuição e manutenção das prestações do subsistema de proteção familiar e do subsistema de solidariedade, para as quais passaram a remeter a partir de então «[t]odas as disposições legais, regulamentares ou outras que façam referência a agregado familiar, rendimentos, ou a capitação de rendimentos do agregado familiar relativas a prestações, apoios sociais ou subsídios, quando sujeitos a condição de recursos» (artigo 23.º), incluindo o n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 164/99, por força da redação que lhe foi conferida pelo artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 70/2010.
Em 2012, e no âmbito da segunda alteração à Lei n.º 64-B/2011, que aprovou o Orçamento do Estado para 2012, a Lei n.º 64/2012, veio modificar, através do seu artigo 17.º, o valor de referência para cálculo do rendimento relevante para efeitos de acesso às prestações asseguradas pelo FGADM. Tal valor deixou de corresponder ao salário mínimo nacional para passar a coincidir com o IAS. Assim, do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 164/99 passou a resultar que o FGADM assegura o pagamento das prestações a que está vinculado quando «a pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos não satisfizer as quantias em dívida pelas formas [então] previstas no artigo 189.º do Decreto-Lei n.º 314/78, de 27 de outubro» (atualmente, no artigo 48.º do RGPTC, aprovado pela Lei n.º 141/2015, que revogou e substituiu aquele) e o «menor não tenha rendimento ilíquido superior ao valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre» (n.º 1), entendendo-se que «o alimentado não beneficia de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre, superiores ao valor do IAS, quando a capitação do rendimento do respetivo agregado familiar não seja superior àquele valor» (n.º 2). O critério de fixação do limite máximo do valor das prestações mensais pagáveis pelo FGADM foi igualmente substituído, passando de «4UC» para «1 IAS» por cada devedor (n.º 5).
Por fim, a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o orçamento de Estado para 2013, veio adaptar a Lei n.º 75/98 ao quadro resultante das alterações introduzidas Lei n.º 64/2012 no Decreto-Lei n.º 164/99, ajustando o n.º 1 do respetivo artigo 1.º ao novo parâmetro de referência na determinação da condição de recursos pressuposta pelo acesso à garantia dos alimentos devidos a menores, o mesmo sucedendo, por força da alteração do n.º 1 do seu artigo 2.º, com limite máximo do valor da prestação mensal que o FGADM poderá pagar por cada devedor.
12. Da evolução registada em matéria de garantia dos alimentos devidos a menores retira-se, assim, que os pressupostos para atribuição da prestação instituída pela Lei n.º 75/98 se têm mantido relativamente estáveis. As alterações mais significativas ocorridas desde a implementação do FGADM registaram-se, primeiro em 2010, com a explicitação dos conceitos de agregado familiar, rendimentos a considerar e capitação de rendimentos, e, seguidamente, em 2012, com a adoção do IAS como parâmetro de referência tanto para a determinação da condição de recursos, como para a fixação do limite máximo mensal do valor das prestações a pagar por cada devedor.
Como decorre dos diplomas que as aprovaram, ambas as alterações tiveram na sua base preocupações de sustentabilidade financeira: a «redefinição das condições de acesso aos apoios sociais» levada a cabo pelo Decreto-Lei n.º 70/2010 foi considerada uma medida necessária para «conter de forma sustentada o crescimento da despesa pública» e «reforçar de forma significativa a eficiência e o rigor, nomeadamente ao nível do controlo da fraude e evasão prestacional» (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 70/2010), surgindo a introdução do IAS como valor de referência no «âmbito da iniciativa para o reforço da estabilidade» a que se propôs a Lei n.º 64/2012.
Nenhuma destas modificações introduzidas no regime de garantia de alimentos a menores foi revertida ou sequer revista em intervenções legislativas subsequentes. Significa isto que o parâmetro de referência para o apuramento quer do rendimento que determina a elegibilidade no acesso às prestações pagas pelo FGADM, quer do limite máximo do valor mensal que tais prestações podem atingir, se mantém o mesmo há mais de uma década, o mesmo sucedendo com a fórmula de cálculo do rendimento per capita relevante para constituir o Estado no dever legal de prestar.
13. As consequências produzidas pela modificação do regime da garantia de alimentos devidos a menores resultante da introdução do valor do IAS como parâmetro de referência também não sofreram, desde a Lei n.º 64/2012, qualquer mutação.
Tendo em conta que, no ano de 2012, o valor da RMMG ascendia a € 485,00 (Decreto-Lei n.º 143/2010, de 31 de dezembro), o IAS se fixava em € 419,22 (Decreto-Lei n.º 323/2009, de 24 de dezembro) e a UC correspondia a €102,00 (Portaria n.º 9/2008, de 3 de janeiro), essas consequências foram essencialmente duas.
Por um lado, ao substituir o valor da RMMG pelo valor da IAS enquanto parâmetro de referência na determinação da condição de recursos, a Lei n.º 64/2012 procedeu à reconfiguração do universo das situações elegíveis para intervenção do FGADM, diminuindo o número de crianças e jovens em condições de poderem beneficiar da garantia de alimentos por este prestada.
Por outro lado, ao substituir o valor correspondente a 4 UC (€ 408,00) pelo valor do IAS enquanto limite máximo intransponível das prestações mensais atribuíveis àquele título, a referida Lei veio permitir o aumento do montante da garantia dos alimentos a prestar por cada devedor, elevando o quantum disponibilizável às crianças e jovens abrangidos.
Ambos estes efeitos persistem até hoje, como se extrai da confrontação dos valores correspondentes à RMMG, ao IAS e à UC ao longo dos últimos 12 anos.
Basta ter presente que a RMMG foi atualizada para € 505,00 em 2014, valor que se manteve em 2015 (Decreto-Lei n.º 144/2014, de 30 de setembro); no ano de 2016 foi fixada em € 530,00 (Decreto-Lei n.º 254-A/2015, de 31 de dezembro); no ano de 2017 em € 557,00 (Decreto-Lei n.º 86-B/2016, de 29 de dezembro); no ano de 2018 em € 580,00 (Decreto-Lei n.º 156/2017, de 28 dezembro); no ano de 2019 em € 600,00 (Decreto-Lei n.º 117/2018, de 27 dezembro); no ano de 2020 em € 635,00 (Decreto-Lei n.º 167/2019, de 21 novembro); no ano de 2021 em € 665,00 (Decreto-Lei n.º 109-A/2020, de 31 de dezembro); no ano de 2022, em € 705,00 (Decreto‑Lei n.º 109‑B/2021, de 7 de dezembro); no ano de 2023, em € 760,00 (Decreto-Lei n.º 85-A/2022 de 22 de dezembro); e, finalmente, em € 820,00 (Decreto-Lei n.º 107/2023 de 17 de novembro).
Já o IAS manteve-se no valor € 419,22 até ao ano de 2017 (cf. Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro; Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro; Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro; Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, e Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março), altura em que foi atualizado para € 421,32 (Portaria n.º 4/2017, de 3 de janeiro); no ano de 2018, aumentou para € 428,90 (Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro); no ano de 2019, subiu para € 435,76 (Portaria n.º 24/2019, de 17 de janeiro); no ano de 2020, voltou a subir para € 438,81 (Portaria n.º 27/2020, de 31 de janeiro), valor que se manteve em 2021; no ano de 2022 foi atualizado para €443,20 (Portaria n.º 294/2021, de 13 de dezembro), tendo aumentado para € 480,43 em 2023 (Portaria n.º 298/2022, de 16 de dezembro) e para € 509,26 em 2024 (Portaria n.º 421/2023, de 11 de dezembro).
O valor da UC não sofreu, por sua vez, qualquer alteração desde 2012, mantendo-se fixado ainda hoje em € 102,00 (cf. artigo 121.º da Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2024).
14. Clarificados os aspetos essenciais do regime jurídico da garantia de alimentos devidos a menores e esclarecido o sentido da modificação nele introduzida pelas Leis n.ºs 64/2012 e 66-B/2012, é altura de verificar se a norma resultante das disposições conjugadas dos artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, e 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, que exclui a atribuição da prestação a cargo do FGADM ao alimentando menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do indexante de apoio sociais (IAS), mas igual ou inferior à RMMG, gera, como alega a recorrente, uma «situação de desigualdade e de discriminação» vedada pelos artigos 13.º e 67.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), da Constituição, e/ou contraria os «imperativos constitucionais a que o Estado Português se encontra obrigado, na defesa da dignidade das crianças e da obrigatoriedade da promoção do desenvolvimento físico e intelectual e emocional das mesmas», extraíveis dos artigos 1.º, 2.º, 13.º, 63.º, n.º 3, e 69.º, n.ºs 1 e 2, da Lei Fundamental.
15. Para demonstrar a violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição, a recorrente argumenta que a substituição da RMMG pelo IAS, enquanto parâmetro de referência para a determinação da condição de recursos, não só gera «uma discriminação social de género», já que é «notório e de conhecimento oficioso [que] são as mães que ficam oneradas de prover ao sustento dos filhos menores», como impõe uma discriminação das «famílias monoparentais em relação às famílias estruturadas "normais" compostas de dois adultos (em união de facto) e um menor», contrária ainda ao dever de proteção imposto pelo artigo 67.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), da Constituição, tendo em conta o resultado que se obtém num e noutro caso mediante a aplicação da fórmula de apuramento da capitação do rendimento do agregado familiar constante do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010.
Atendendo à especificidade do problema para que remete esta última linha argumentativa, há uma clarificação que importa fazer desde já.
O objeto do presente recurso, recorde-se, é integrado pela norma extraível dos artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, e 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, que não permite a atribuição da prestação a cargo do FGADM ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do IAS, mas igual ou inferior à RMMG. A questão de inconstitucionalidade suscitada perante o Supremo Tribunal de Justiça e renovada no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional diz exclusivamente respeito à substituição da RMMG pelo IAS, enquanto critério referencial de determinação da condição de recursos relevante para definir a elegibilidade no acesso às prestações pagas pelo FGADM. Tanto assim é que, quer no recurso interposto para aquele Supremo Tribunal, quer mesmo nas alegações produzidas perante o Tribunal Constitucional, a recorrente concluiu pedindo que se «decid[a] pela substituição do critério de intervenção do FGADM, que atualmente é o valor do IAS, pelo critério do valor do salário mínimo nacional, na situação de incumprimento por parte do progenitor faltoso», e, em decorrência, «pela continuidade de pagamento da prestação de alimentos à menor, a cargo do Fundo de Garantia de alimentos devidos aos menores».
Ora, esta é uma questão totalmente diversa daquela que a recorrente parece pretender aditar-lhe em alegações quando compara a situação das «famílias monoparentais em relação às famílias estruturadas "normais" compostas de dois adultos (em união de facto) e um menor» e afirma a discriminação daquelas face a estas no que diz respeito ao preenchimento dos critérios de elegibilidade no acesso à prestação substitutiva a cargo do FGADM. É que esse resultado alegadamente discriminatório, a verificar-se, não decorre, como é bom de ver, da utilização do valor do IAS, em detrimento da RMMG, como parâmetro referencial para a determinação da condição de recursos, sendo antes exclusivamente imputável à fórmula de apuramento da capitação do rendimento do agregado familiar constante do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, mais concretamente aos coeficientes que exprimem o peso atribuído à «requerente» da intervenção do Fundo, a «cada indivíduo maior» e a «cada indivíduo menor» que compõem o respetivo agregado. Sucede que a norma sindicada, apesar de ter sido sediada também no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, não contempla qualquer um destes critérios, os quais operam, aliás, de forma totalmente independente e autónoma relativamente ao parâmetro escolhido para a determinação da condição de recursos, o mesmo é dizer, ao único elemento do regime legal da garantia de alimentos devidos a menores que o Tribunal se encontra habilitado a avaliar no âmbito do presente recurso.
Do ponto de vista da invocada violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), o único argumento, de entre aqueles que a recorrente procura debater, que pode ser reconduzido ao (ou acomodado no) âmbito da norma sindicada diz respeito a saber se a redefinição dos pressupostos de acesso à garantia de alimentos devidos a menores determinada pela substituição da RMMG pelo IAS enquanto parâmetro de referência da determinação da condição de recursos importou, como é alegado, uma «discriminação social de género», por ser «notório e de conhecimento oficioso [que] são as mães que ficam oneradas de prover ao sustento dos filhos menores».
A resposta, pode já adiantar-se, é necessariamente negativa. Como bem nota o Ministério Público nas suas alegações, tal efeito não pode ser juridicamente atribuído ao emprego do valor do IAS para determinação da condição de recursos, em detrimento do valor da RMMG. Como ali se afirma, desta solução não decorre qualquer «desigualdade de regime ou de diferença de tratamento entre pais ou mães cuidadores que cumpra avaliar sequer se tem fundamento razoável, uma vez que a lei é aplicável independentemente do sexo do progenitor que fica com o filho a cargo, bem como do sexo do progenitor que incumpra a prestação alimentícia», «sendo a prestação atribuída de acordo com critérios objetivos que são aplicáveis a todas as crianças que se encontrem na mesma situação, ou seja, relativamente às quais se se verifique existência de sentença que fixe os alimentos, bem como inexistência de rendimento líquido superior ao IAS de que o menor possa beneficiar e o não pagamento pelo devedor da obrigação de alimentos». Nas palavras do Acórdão n.º 400/2011, «[e]stamos perante uma prestação social que é atribuída mediante a verificação de pressupostos, designadamente quanto à intervenção do Fundo e à chamada “condição de recursos”, objetivamente fixados e iguais para todos os que se encontrem nessas condições».
16. Feita esta clarificação, uma outra é ainda necessária.
É que a recorrente alega também que a «substituição do salário mínimo nacional pelo IAS enquanto parâmetro referencial da determinação da intervenção do FGADM» «viola o princípio da proibição do retrocesso social».
De acordo com a perspetiva seguida, alcançado já um certo nível de realização de determinado direito social — no caso, do direito à proteção social dos alimentados menores, extraível, como melhor se verá, dos artigos 63.º, n.º 3, e 69.º, n.º 1, da Constituição -, o simples facto de o legislador retroceder nesse nível de efetivação - aqui, através da substituição do parâmetro de referência para a determinação da condição de recursos relevante para desencadear a intervenção do FGADM —, constituiria fundamento suficiente para afirmar da violação da Constituição.
Trata-se de uma perspetiva que não encontra, porém, qualquer respaldo na jurisprudência constitucional. Como este Tribunal vem assinalando, «[s]ó seria assim se se admitisse uma proibição geral de retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que pudesse afetar qualquer situação jurídica que se encontrasse abrangida pela lei anterior», o que acarretaria a destruição da «autonomia da função legislativa, cujas características típicas, como a liberdade constitutiva e a autorevisibilidade, seriam praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como os direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nível de realização e a respeitar em todos os casos os direitos por ele criados» (Acórdão n.º 575/2014).
Negada a «autonomia normativa da proibição do retrocesso» enquanto «parâmetro próprio de controlo da afetação negativa dos direitos sociais» (Acórdão n.º 794/2013), o que dela pode efetivamente extrair-se no âmbito do controlo da constitucionalidade passa pela distinção entre as situações em que a Constituição contém «uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta», sendo «a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de proteção já atingido […] necessariamente mínima» (Acórdão n.º 509/2002) - é o caso paradigmático da criação de um serviço nacional de saúde universal, geral e tendencialmente gratuito (artigo 64.º, n.º 2, alínea a), da Constituição) - de todas aquelas outras em que, por não se encontrar constitucionalmente determinado o standard da proteção devida nem o meio jurídico necessário para lhe conferir exequibilidade, a medida da liberdade de conformação do legislador é indissociável do princípio da alternância democrática - que inculca precisamente a «revisibilidade das opções político-legislativas» tomadas em cada momento histórico, «ainda quando estas assumam o carácter de opções legislativas fundamentais» (Acórdão n.º 509/2002) -, conhecendo as limitações decorrentes dos «princípios do Estado de Direito vinculativos da atividade legislativa» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Coimbra, p. 339), que derivam da ordem jurídico-constitucional no seu todo. Quer isto significar que, em todo este vasto universo de situações, o retrocesso social porventura resultante das medidas que dão corpo à redefinição das políticas públicas pelo legislador democraticamente legitimado só poderá ser censurado sub specie constitutionis se tiver feito recuar a efetivação do direito fundamental assegurada pela ordem jurídica, globalmente considerada, para níveis equivalentes à «anulação, revogação ou aniquilação pura e simples» do seu «núcleo essencial já realizado» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Coimbra, pp. 339-340) ou suscetíveis de comprometer a «garantia da realização do conteúdo mínimo imperativo do preceito constitucional» (Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 6.ª edição, Coimbra, p. 374). Ou ainda, independentemente da medida do recuo verificado, se as novas escolhas legislativas pretenderem repercutir os seus efeitos sobre o passado em termos que se revelem incompatíveis com a proteção da confiança (cf. Acórdãos n.ºs 509/2002 e 188/2009) ou, apesar de integralmente prospetivas, comprometerem a determinabilidade das consequências jurídicas das decisões dos particulares de forma inconciliável com a tutela da segurança jurídica dos cidadãos no âmbito económico, social e cultural.
17. Tendo em conta o acaba de ser dito, importa notar desde já que a norma sindicada nenhum problema coloca deste último ponto de vista.
A opção político-legislativa de substituir o salário mínimo nacional pelo IAS como parâmetro de determinação da condição de recursos relevante no acesso às prestações asseguradas pelo FGADM remonta, como se disse, à Lei n.º 64/2012 (v. supra, o n.º 11), não tendo sofrido, de então para cá, qualquer ajustamento ou correção. Sendo verdade que, ao alterar o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 164/99, a Lei n.º 64/2012 teve por efeito a reconfiguração do universo das situações elegíveis para intervenção do FGADM e, por força da substituição do salário mínimo nacional pelo IAS, a diminuição do número de crianças e jovens em condições de poderem beneficiar ou continuar a beneficiar, no âmbito da revisão anual imposta pelos artigos 3.º, n.º 6, da Lei n.º 75/98, e 9.º, n.ºs 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 164/99, da garantia dos alimentos devidos - é o que se infere, conforme visto já (supra, o n.º 13), da confrontação dos valores correspondentes à RMMG e ao IAS -, o certo é que essa consequência se projetou apenas para o futuro, interferindo com os pressupostos de acesso a prestações ainda não realizadas. Isto é, ao reformular o âmbito subjetivo de aplicação da garantia de alimentos devidos a menores, a revisão operada pela Lei n.º 64/2012 afastou os alimentados menores integrados em agregados familiares com rendimento ilíquido per capita superior ao valor do IAS, mas igual ou inferior ao valor da RMMG, abrangidos pela anterior versão do Decreto-Lei n.º 164/99, mas esse afastamento operou somente para futuro, condicionando apenas a intervenção ulterior do FGADM, designadamente no âmbito da revisão anual dos pressupostos subjacentes à atribuição das prestações a seu cargo. Seja como for, o que importa essencialmente reter aqui é que o novo pressuposto introduzido pela Lei n.º 64/2012 se mantém, como se viu, inalterado há mais de uma década, sendo certo que, no caso da recorrente, o parâmetro de referência utilizado para a determinação da condição de recursos relevante foi sempre o IAS. A cessação do pagamento das prestações mediante a desvinculação do FGADM foi originada, na situação vertente, não pela substituição do parâmetro de referência, mas pela circunstância de a recorrente ter deixado de preencher a condição de recursos com base nele determinada e de esse facto ter sido verificado no âmbito da revisão periódica obrigatória da subsistência dos pressupostos de acesso à garantia dos alimentos devidos a menores.
Por outro lado, verifica-se que a solução introduzida pela Lei n.º 64/2012, embora inserida no âmbito da estratégia global de contenção de despesa pública associada ao cumprimento do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado entre o Estado português, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, que vigorou entre 2011 e 2014 (vulgo “programa da Troika”), remonta, em parte, à Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, diploma que instituiu o IAS justamente com o objetivo de que este passasse a constituir, em substituição da retribuição mínima mensal garantida, o referencial «determinante da fixação, cálculo e atualização dos apoios e outras despesas e das receitas da administração central do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legislativos ou regulamentares» (artigos 2.º, n.º 1, e 8.º, n.º 1, da Lei n.º 53-B/2006). Nesse sentido, a modificação operada pela Lei n.º 64/2012 limitou-se a transpor para o regime de acesso à prestação social a cargo do FGADM o parâmetro referencial adotado em 2006 para a fixação, cálculo e atualização dos apoios concedidos pelo Estado, nomeadamente através do sistema não contributivo da segurança social, o que impede que se lhe reconheça o carácter disruptivo tendencialmente associado às medidas legislativas suscetíveis de por em causa a proteção da confiança e ou segurança jurídica dos cidadãos no âmbito da realização dos seus direitos sociais.
18. Não podendo imputar-se à modificação operada pela Lei n.º 64/2012, de que resultou a norma sindicada, a violação dos parâmetros que o legislador está, em geral, constitucionalmente obrigado a respeitar sempre que revê as medidas que efetivam em cada momento os direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos, a questão que importa seguidamente resolver diz respeito a saber se a solução legal adotada em 2012, que determinou o afastamento intervenção do FGADM nos casos em que o rendimento ilíquido per capita do agregado familiar do alimentado menor é superior ao valor do IAS, mas igual ou inferior ao valor da RMMG, consubstancia, como alega a recorrente, um abaixamento do nível da proteção constitucionalmente devida à infância e à própria existência condigna incompatível com os artigos 1.º, 2.º, 63.º, n.º 3, e 69.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição.
Para demonstrar essa incompatibilidade, a recorrente começa por sustentar que «o critério do valor do rendimento ilíquido inferior ao IAS legitimador da intervenção do FGADM [...] não se encaixa [na] lógica constitucional de intervenção do Estado de forma a assegurar o desenvolvimento integral das crianças, nos termos do art.º 69 n.º 1 e 2 da C.R.P.», desde logo porque o «pagamento da prestação de alimentos pelo FGADM não pode ser considerado uma prestação social atribuída pelo sistema de segurança social, no âmbito definido na lei 53-B/2006, uma vez que, quando o FGADM paga a prestação de alimentos fica constituído um crédito a favor deste, que pode e deve ser exigido ao progenitor faltoso e por isso não pode ser também considerado uma despesa».
Esta última afirmação encerra uma premissa que não tem nem na lei, nem na jurisprudência deste Tribunal, qualquer apoio ou respaldo.
Como decorre expressamente do próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.º 164/99, assim como do artigo 1.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º 70/2010, a prestação a cargo do FGADM constitui, desde a instituição deste, uma prestação do sistema de proteção social de cidadania — um dos três contemplados pelo sistema de segurança social, tal como definido na Lei de Bases Gerais do Sistema de Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) —, o qual tem natureza não contributiva e como «objetivos garantir direitos básicos dos cidadãos e a igualdade de oportunidades, bem como promover o bem-estar e a coesão sociais» (artigo 26.º, n.º 1), designadamente através do subsistema de proteção familiar (artigo 28.º), que visa «assegurar a compensação de encargos familiares acrescidos quando ocorram as eventualidades legalmente previstas» (artigo 44.º).
A prestação a cargo do FGADM constitui, pois, uma «prestação social do regime não contributivo de natureza subsidiária» (v., entre outros, os Acórdãos n.º 309/2009, 400/2011 e 446/2018), totalmente autónoma da obrigação de alimentos que recai sobre o devedor originário, de tal modo que o incumprimento desta, não obstante consubstanciar um pressuposto indispensável no acesso à garantia de alimentos prestada pelo FGADM, não determina a medida da respetiva intervenção, nem constitui sequer o seu fundamento. Através do FGADM, o Estado intervém para prover à situação de carência provocada ou agravada por aquele incumprimento, sem com isso se substituir ao devedor originário de alimentos ou se converter no prestador da obrigação que sobre este recai. O que sucede é que, sendo a intervenção do FGADM despoletada pela situação de especial vulnerabilidade decorrente do incumprimento da obrigação alimentar fixada judicialmente, o mesmo fica sub-rogado nos direitos dos menores a quem sejam atribuídas prestações, conservando estes, relativamente remanescente do crédito de alimentos, todos os direitos exercitáveis contra o devedor originário (artigo 593.º, n.º 2, do Código Civil).
19. Assente que a prestação a cargo do FGADM é uma prestação do sistema de proteção social da segurança social, a questão que fica por resolver diz respeito a saber se, ao definir os pressupostos para respetiva atribuição, o legislador se encontra impedido, designadamente por força dos artigos 1.º, 2.º, 63.º, n.º 3, e 69.º, n.ºs 1 e 2, todos da Constituição, de estabelecer como parâmetro de referência da determinação da condição de recursos o valor do IAS, limitando o acesso à garantia aos alimentados menores que integrem agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita não exceda aquele valor, ainda que seja igual ou inferior à RMMG.
A discussão em torno da amplitude da margem de liberdade de conformação do legislador ordinário, designadamente em face do direito das crianças à proteção da sociedade e do Estado, extraível dos artigos 63.º, n.º 3, e 69.º, n.º 1, da Constituição, na modelação do regime de acesso às prestações asseguradas pelo FGADM, não é inédita da jurisprudência deste Tribunal.
No Acórdão n.º 309/2009, o Tribunal foi confrontado com o problema da conformidade constitucional do limite mensal, por cada devedor, do valor das prestações a realizar pelo FGADM, estabelecido no artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, na sua versão originária, não tendo julgado inconstitucional, designadamente com fundamento em violação do disposto nos artigos 26.º e 69.º da Constituição, a «norma que estabelece o limite máximo que o FGADM pagará em substituição do devedor», então fixado em 4 UC.
Para assim concluir, escreveu-se em tal aresto o seguinte:
«[A] garantia de alimentos devidos a menor surge como uma prestação social do regime não contributivo, a cargo do Estado, destinada a suprir o incumprimento por parte daquele que se encontre sujeito à obrigação alimentar familiar, traduzindo-se, por isso, numa prestação social de natureza subsidiária, que visa concretizar, no plano legislativo, o direito das crianças à proteção, tal como consagrado no artigo 69.º, n.º 1, da Constituição.
[…]
Bem se compreende, neste plano, que as prestações sociais assim caracterizadas não constituam um direito subjetivo prima facie dos menores a quem se dirigem (ao contrário do que sucede com todas as demais prestações sociais do regime contributivo), mas representem antes um recurso subsidiário, fundado na solidariedade estadual, que se destina a dar resposta imediata à satisfação de necessidades de menores que se encontrem numa situação de carência, e que, por isso, não pode, desligar -se da concreta situação familiar do titular da prestação (neste sentido, Remédio Marques, Algumas Notas sobre Alimentos (Devidos a Menores), 2.ª ed., Coimbra Editora, 2007, pp. 214 -215)
[…]
Numa aproximação à resolução da questão de constitucionalidade suscitada, deve começar por dizer-se que estamos aqui perante um direito social, cuja concretização e atualização depende de certos condicionalismos sócio-económicos, culturais e políticos que só o legislador poderá, em primeira linha, avaliar, e que não pode ser efetivado pelo juiz por simples interpretação aplicativa do direito (cf. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 3.ª ed., Coimbra, p. 192).
Como refere o autor agora citado, «a escassez dos recursos à disposição (material e também jurídica) do Estado para satisfazer as necessidades económicas, sociais e culturais de todos os cidadãos é um dado da experiência nas sociedades livres, pelo que não está em causa a mera repartição desses recursos segundo um princípio da igualdade, mas sim uma verdadeira opção quanto à respetiva afetação material». Por outro lado, essa opção decorre de uma ampla liberdade de conformação legislativa, não sendo possível definir através da Constituição o conteúdo exato da prestação e o modo e condições ou pressupostos da sua atribuição, ou imputar-lhe uma intencionalidade que vá além de um conteúdo mínimo que possa diretamente resultar das diretrizes constitucionais (idem, pp. 190 -191 e 398).
[…]
O que poderia discutir-se é se é constitucionalmente aceitável o estabelecimento desse limite ou se o critério de determinação do montante máximo da prestação não deveria antes ter por base a pessoa do credor dos alimentos, e não a do devedor.
Valem aqui, no entanto, as considerações já anteriormente expendidas sobre a tutela jurídico -constitucional dos direitos sociais. Estando em causa direitos a prestações, que, como tal, devam caracterizar-se como atuações positivas do Estado, a sua concretização, para além de um conteúdo mínimo que se torne determinável através dos próprios preceitos constitucionais, depende de conformação político-legislativa e, em muitos casos, da existência e disponibilidade de meios materiais, que, em qualquer caso, não pode ser objeto de reexame ou controlo jurisdicional.
Não se vê, por outro lado, em que termos podem considera-se violadas, no caso, as disposições dos artigos 26.º e 69.º da Constituição.
Este último preceito consagra um direito das crianças à proteção da sociedade e do Estado, que se dirige não apenas aos poderes públicos, em geral, mas também aos cidadãos e às instituições sociais, e que necessariamente envolve, antes de mais, o dever de proteção pela própria família, incluindo os progenitores. Em articulação com esse princípio, o artigo 36.º, n.º 5, consigna o direito e o dever dos pais em relação à educação e manutenção dos filhos, permitindo caracterizar um verdadeiro direito–dever subjetivo, e que implica especialmente o dever de prover ao sustento dos filhos. Qualquer dessas disposições destinam-se a assegurar o desenvolvimento integral da criança e, nessa medida, dão cobertura ao direito ao desenvolvimento da personalidade a que se refere o artigo 26.º, n.º 1, da Constituição (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, pp. 565 e 869).
No caso, o Estado, através da Lei n.º 75/98 e do seu diploma regulamentar, veio justamente instituir uma garantia dos alimentos devidos a menores, atribuindo uma prestação social destinada a suprir as situações de carência decorrentes do incumprimento por parte da pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos, dando assim concretização prática ao direito de proteção às crianças que deriva daquele artigo 69.º e, mediatamente, ao direito ao desenvolvimento da personalidade a que alude o também citado artigo 26.º
Não é possível, por isso, imputar à questionada norma do artigo 2.º, n.º 1, a violação de qualquer dos referidos preceitos constitucionais.
Esta linha jurisprudencial foi retomada no Acórdão n.º 400/2011, tirado em Plenário, que não julgou inconstitucional a «norma constante do artigo 4.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de Maio, na interpretação de que a obrigação de o Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores assegurar as prestações a menor judicialmente fixadas, em substituição do devedor de alimentos, só se constitui com a decisão do tribunal que determine o montante da prestação a pagar por este Fundo, não sendo exigível o pagamento de prestações respeitantes a períodos anteriores a essa decisão».
Com interesse para a questão em discussão no presente recurso, escreveu-se em tal aresto o seguinte:
[…]
Contudo, como se disse no referido Acórdão n.º 54/11, a natural necessidade de proteção das crianças, não podia deixar um Estado que visa a realização da democracia económica e social (artigo 2.º, da Constituição) à margem da tarefa de assegurar o seu crescimento saudável, reconhecendo-se expressamente não só que “as crianças têm direito à proteção da sociedade e do Estado com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono” (artigo 69.º, n.º 1, da Constituição), como também que os pais e as mães devem gozar de proteção “na realização da sua insubstituível ação em relação aos filhos” (artigo 68.º, n.º 1, da Constituição).
Deste direito de protecção e dos correlativos deveres de prestação e de actividade legislativa não resulta que o Estado tenha de assumir, por imposição constitucional, uma posição jurídica de garante da prestação alimentar dos progenitores. A prestação pública realiza um típico direito social derivado do n.º 1 do artigo 69.º da CRP, um direito especial no campo do direito à segurança social (artigo 63.º, n.ºs 1 e 3, da CRP), num domínio em que se entrecruzam dois tipos de responsabilidade ou deveres de protecção, cada um com a sua lógica própria.
Como típico direito social, na dimensão em que se traduz na pretensão de prestações materiais a cargo do Estado, este direito das crianças é um “direito sob reserva do possível”, não sendo directamente determinável no seu quantum e no seu modo de realização a nível da Constituição. O limite de conformação em que o direito de protecção das crianças mediante prestações fácticas ou pecuniárias a cargo do Estado é resistente ao legislador só pode (judicialmente) alcançar-se a partir de outros referentes constitucionais, de natureza principial, em que avulta o princípio da dignidade da pessoa humana. Com efeito, salvo quando a solução afecte o núcleo já realizado de concretização legislativa radicado na consciência jurídica geral como núcleo essencial do direito considerado, ao legislador democrático tem de ser preservada uma larga margem na realização ou conformação dos direitos sociais, só acessível à censura por parte da justiça constitucional – na sua dimensão de “direitos positivos”, entenda-se – quando e na medida em que puser em causa os princípios estruturantes do Estado de Direito. Como diz Vieira de Andrade (in Justiça Constitucional, n.º 1, Jan./Mar. 2004, pág. 27) «…[a] avaliação do nível de desenvolvimento social do país, as concepções estruturais de organização da sociedade política, em especial do papel reconhecido às famílias, associações e instituições, a articulação entre os diversos modos ou formas de organização da segurança social e da solidariedade, as opções entre instrumentos alternativos – prestações directas, créditos, bonificações, ajuda na busca de emprego, bolsas de formação, etc. –, e, apesar de tudo, em certa medida, as inevitáveis opções orçamentais e de afectação de recursos escassos – todas estas considerações tornam a tarefa do legislador muito mais que uma mera concretização jurídica da Constituição “furtada à disponibilidade do poder político”».
É certo que neste domínio particular da protecção da infância, pela insuperável debilidade do titular, pela sua incapacidade natural de encontrar por si alternativas para satisfazer necessidades vitais comprometidas pelo incumprimento da obrigação alimentar, pela urgência e pelas consequências, no plano social e pessoal, da insatisfação imediata das necessidades de uma personalidade em formação, o grau de protecção constitucional é mais intenso e o correlativo dever de prestação por parte do Estado mais determinável no seu conteúdo mínimo. Designadamente, no aspecto que agora interessa e que consiste na exigência de que a prestação pública seja idónea a proporcionar resposta temporalmente adequada à necessidade ou situação de carência que a justifica.
[…]
8. Porém, não pode retirar-se daqui que o conteúdo mínimo do direito social em causa ou, na sua dimensão objetiva, o especial mandamento constitucional de proteção das crianças com vista “ao seu desenvolvimento integral”, só se cumpra se existir uma prestação pecuniária pública com esta natureza e se ela for devida (pelo menos) desde o momento em que o pedido é formulado. Com efeito, na concretização dos direitos sociais enquanto direitos positivos, mesmo onde haja maior vinculação do legislador, dificilmente deixa de subsistir um espaço de conformação legislativa porque, geralmente, não há uma medida certa, nem uma forma única, de cumprimento do imperativo constitucional, ficando a sua realização positiva, além da reserva do financeiramente possível, sujeita a uma margem de escolha dos meios, formas e prioridades por parte dos titulares do poder político. Deste modo, não se tratando de conteúdo diretamente determinado pela Constituição, importa ver se, no conjunto do regime instituído pelo legislador, há mecanismos capazes de proporcionar aquele grau de proteção para a situação de carência gerada pelo incumprimento da obrigação alimentar sem o qual poderia discutir-se se é preservado o princípio da dignidade da pessoa humana.
Ora, este dever de proteção que pode extrair-se do n.º 1 do artigo 69.º e do n.º 3 do artigo 63.º da Constituição relativamente a situações de incumprimento por parte do obrigado a alimentos não é, no que respeita às prestações públicas pecuniárias ou de tradução pecuniária a favor do menor – note-se que o dever de proteção também exige do legislador medidas eficazes para que os progenitores cumpram o dever fundamental manutenção dos filhos (prestações legislativas; cfr. artigos 4.º e 27.º da Convenção sobre os Direitos da Criança) –, que o Estado se substitua na obrigação do progenitor, ainda que a título subsidiário e apenas numa certa medida, mas o de que proveja à situação de carência impeditiva de uma existência condigna ameaçada por esse incumprimento ou de que essa negligência ou impossibilidade de cumprimento das responsabilidades parentais é um dos factos geradores. Existência condigna, é bem certo, que não se refere à simples sobrevivência fisiológica ou psíquica, mas que deve levar em consideração que se trata de proteger o desenvolvimento de uma personalidade em formação (“direito à proteção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral”). Todavia, esta elevação do padrão de exigência não afasta o reconhecimento do amplo poder de conformação do legislador perante a indeterminação típica das normas constitucionais relativas ao direito social em causa e o carácter multímodo das suas vias de concretização. Face a tal amplitude da discricionariedade legislativa, o Tribunal só poderia concluir pela violação do mandado de proteção perante a demonstração inequívoca da insuficiência ou inadequação manifesta das opções legislativas face ao fim ou ao sentido das normas constitucionais consideradas.».
20. Não obstante a mais ampla constelação de vinculações constitucionais em que a recorrente procura fundar o vício imputado à norma que estabelece o requisito indicativo da situação de carência pressuposta pela atribuição das prestações sociais a cargo do FGADM, não há qualquer razão para divergir daquela que, como se viu, tem sido a compreensão jurisprudencial do espaço de liberdade de conformação legislativa no que respeita à modelação do regime jurídico que concretiza o dever estadual de proteção social dos menores em situação de carência decorrente do incumprimento da obrigação de alimentos fixada judicialmente, que se extrai essencialmente dos artigos 69.º, n.º 1, e 63.º, n.º 3, da Constituição.
Da jurisprudência do Tribunal Constitucional neste domínio retira-se que a Constituição, ao consagrar o direito das crianças à proteção da sociedade e do Estado (69.º, n.º 1), bem como o direito de todos os cidadãos à proteção social na situação, entre outras, de falta ou diminuição de meios de subsistência (artigo 63.º, n.º 3), impõe ao Estado um dever específico de atuação nos casos em que a frustração do cumprimento da obrigação de alimentos no quadro da solidariedade familiar (artigo 36.º, n.º 5) ponha em causa os «pressupostos mínimos» para «uma existência humanamente digna» (Acórdão n.º 509/2002) dos alimentados menores, tendo em vista o seu desenvolvimento integral (artigos 1.º, 63.º, n.º 3, e 69.º, n.º 1). Sendo «os beneficiários desta prestação social menores privados de meios de subsistência», estamos, como se disse no Acórdão n.º 54/2011, «num universo em relação ao qual os imperativos de proteção social constitucionalmente previstos se verificam na sua máxima expressão», o que, por sua vez, obriga a ter especialmente presente que a «existência condigna […] não se refere à simples sobrevivência fisiológica ou psíquica, mas que deve levar em consideração que se trata de proteger o desenvolvimento de uma personalidade em formação (“direito à proteção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral”)» (Acórdão n.º 400/2011).
Porém, dessa jurisprudência retira-se também que, estando em causa a concreta modelação de prestações sociais juridicamente devidas, ainda que por força do dever estadual de proteção dos alimentados menores em situação de especial vulnerabilidade, a Constituição deixa ao legislador democraticamente legitimado uma ampla margem de liberdade conformadora tanto na definição do modelo e regime de atribuição, como na escolha dos meios e dos instrumentos mais adequados para aquele efeito. Uns e outros dependem de um complexo conjunto de variáveis e fatores, subordinados a condicionalismos socioeconómicos e culturais de ordem diversa, que só o legislador democrático está em condições de avaliar e de ponderar no exercício da competência, que em exclusivo lhe pertence, para a definição, em cada momento, das políticas públicas mais adequadas e eficazes para a realização dos direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos, designadamente por via da atribuição de prestações sociais pecuniárias, tendo em conta a escassez dos recursos financeiros disponíveis e o dever, também ele constitucionalmente fundado, de assegurar a eficiência e sustentabilidade financeira do sistema social (cf. artigo 63.º, n.º 2, da Constituição; v. ainda o Acórdão n.º 578/2023). É essencialmente por isso que, no âmbito da modulação das regras que fixam os pressupostos de acesso tais prestações e limitam o quantum respetivo, não é possível retirar da Constituição outras diretrizes mais precisas — e, sobretudo, que o Tribunal Constitucional, enquanto legislador negativo, se encontre habilitado a controlar —, para além daquelas que derivam da proibição da ineficácia normativa dos direitos sociais, encarada na dupla vertente de proibição de inação, que fundamenta o vício de inconstitucionalidade por omissão, e de proibição do défice ou da insuficiência, oponível ao legislador quando o nível de proteção estadual assegurado pela ordem jurídica no seu todo fique aquém do constitucionalmente exigível, comprometendo a «garantia da realização do conteúdo mínimo imperativo do preceito constitucional» (v. supra, o n.º 16). Como se escreveu no Acórdão n.º 400/2011, a «elevação do padrão de exigência» correlativo do direito à proteção social dos menores em situação de carência decorrente do incumprimento da obrigação de alimentos fixada judicialmente «não afasta o reconhecimento do amplo poder de conformação do legislador perante a indeterminação típica das normas constitucionais relativas ao direito social em causa e o carácter multímodo das suas vias de concretização», de tal modo que «o Tribunal só pod[e] concluir pela violação do mandado de proteção perante a demonstração inequívoca da insuficiência ou inadequação manifesta das opções legislativas face ao fim ou ao sentido das normas constitucionais consideradas».
21. Dito isto, é essencial não perder de vista que, ao substituir a RMMG pelo IAS como critério relevante para a determinação da condição de recursos, a Lei n.º 64/2012 não eliminou a garantia de alimentos devidos a menores instituída pela Lei n.º 75/98. O que fez foi redefinir os pressupostos de acesso a esta específica prestação social, limitando a intervenção assistencial do FGADM às situações em que o rendimento ilíquido per capita do agregado familiar do alimentado menor não excede ao valor do IAS e elevando, ao mesmo tempo, o limite máximo do valor que as prestações mensais poderão atingir por cada devedor faltoso.
Não está por isso em causa no presente recurso qualquer reversão do grau de efetivação do direito à proteção social dos alimentados menores em situação de carência decorrente do incumprimento da obrigação de alimentos para níveis equivalentes àqueles que poderiam fundamentar uma inconstitucionalidade por omissão. O que está em causa é saber se, ao tornar inelegíveis para aquele efeito os menores integrados em agregados familiares cujo rendimento ilíquido per capita exceda o valor do IAS, mas não o da RMMG, o legislador de 2012 adotou, nessa redefinição, uma solução disfuncional, inadequada ou inepta face ao especial dever constitucional de proteção das crianças com vista ao seu desenvolvimento integral ou fez recuar, em qualquer caso, o padrão de efetivação do direito fundamental seu correlativo para um patamar incompatível com a proibição da insuficiência.
22. Como decorre da jurisprudência constitucional, a proibição do défice ou da insuficiência na efetivação dos direitos sociais, em particular direito à proteção social do Estado (artigo 63.º), traça-se a partir do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º), enquanto referente axiológico fundante da ordem jurídico-constitucional. Deste princípio resulta que, na vertente positiva ou prestacional, aquele direito se apresenta como o «direito a exigir do Estado esse mínimo de existência condigna», gerando para este o correlativo dever de «garantir ao cidadão desprovido de meios, através de prestações sociais», os «pressupostos mínimos» para «uma existência humanamente digna» (Acórdão n.º 509/2002). Estando em causa a proteção social da infância, esse dever assume, como notado já, uma expressão superlativa por força do artigo 69.º, n.º 1, da Constituição. Neste caso, conforme assinala o Acórdão n.º 400/2011, «o grau de proteção constitucional é mais intenso e o correlativo dever de prestação por parte do Estado mais determinável no seu conteúdo mínimo», implicando que sejam assegurados às crianças, através de prestações sociais, os pressupostos indispensáveis a uma existência condigna, tendo em vista o seu desenvolvimento integral (artigos 1.º, 2.º, 63.º, n.º 3, e 69.º, n.º 1).
Daqui resulta que, em caso de frustração do cumprimento da obrigação de alimentos no quadro da solidariedade familiar, há seguramente um mínimo social que o Estado deve garantir para impedir que os alimentados menores afetados por esse incumprimento sejam colocados numa situação grave de falta ou diminuição de meios de subsistência, constituindo a prestação pecuniária a cargo do FGADM o meio privilegiado - ainda que não o único meio - de garantir tal desiderato.
23. O problema de constitucionalidade colocado pela norma sindicada não se situa no plano da determinação do quantum que deve poder ser exigido judicialmente do Estado para que este cumpra o seu dever de assegurar o direito dos alimentados menores em situação de carência decorrente do incumprimento da obrigação alimentar a uma existência condigna, tendo em vista o seu desenvolvimento integral. Situa-se, na verdade, a montante deste, já que diz respeito à fixação do critério de identificação das situações de carência causadas ou agravadas pelo incumprimento da obrigação de alimentos suscetíveis de porem em causa o direito dos menores alimentados a uma existência condigna, tendo em vista o desenvolvimento integral e, nessa medida, de investir o Estado no dever de intervir também através da realização das específicas prestações sociais de que se encontra legalmente incumbido o FGADM.
Não é seguro se a ponderação subjacente à revisão do regime da garantia de alimentos devidos a menores levada a cabo pelas Leis n.ºs 64/2012 e 66-B/2012 respondeu a uma preocupação de racionalização dos recursos disponíveis para o financiamento das prestações a cargo do FGADM de modo a que, através da redução do universo das situações abrangidas, pudesse ser reforçada a garantia de alimentos a prestar aos menores mais carenciados e vulneráveis. Seja como for, é seguro que uma tal opção política, a ter-se verificado, não afasta que o aspeto do regime da garantia de alimentos devidos a menores que define a elegibilidade no acesso às prestações a cargo do FGADM a menores se encontre, em si mesmo e pelas consequências que diretamente produz, sob incidência da força vinculativa do dever estadual de proteção social dos menores em situação de carência decorrente do incumprimento da obrigação de alimentos fixada judicialmente, independentemente dos elementos de reforço dessa garantia que possam resultar das demais regras aplicáveis. Com efeito, deste dever não pode deixar de resultar que, ao conformar o universo dos menores alimentados beneficiários da prestação substitutiva, o legislador está impedido de recorrer a um critério que se apresente inadequado, disfuncional ou arbitrário à proteção social dos menores privados dos alimentos a cargo do devedor originário, tendo em conta o mínimo constitucionalmente exigível que o Estado deve assegurar com vista direito das crianças e jovens a uma existência condigna, com vista o seu desenvolvimento integral.
24. A conformidade constitucional da opção político-legislativa de indexar ao valor do IAS a capitação do rendimento do agregado familiar do menor alimentado que dá acesso à garantia de alimentos devidos a menores é contestada pela recorrente essencialmente sob o argumento de que o IAS «constitui um indicativo económico configurativo de indigência social e económica», consubstanciando por isso um referencial inidóneo para aquele efeito, já que «não se encaixa n[a] lógica constitucional de intervenção do Estado de forma a assegurar o desenvolvimento integral das crianças, nos termos do art.º 69 n.º 1 e 2 da C.R.P., nem tão pouco assegura a sua dignidade humana, nos termos do art.º 1.º da CRP».
O argumento não é, contudo, procedente.
Ao contrário do que defende a recorrente, o IAS não é um parâmetro indicativo de «indigência social e económica». O IAS constitui desde 2006 o referencial determinante da fixação, cálculo e atualização dos apoios sociais do Estado e, se é verdade que não atinge os valores desde então anualmente fixados para a RMMG, é também certo que não se confunde com o rendimento social de inserção (RSI), a cujo valor vem sendo reconduzido, em regra, «o critério interpretativo disponível para a jurisdição constitucional, simultaneamente respeitador da margem de liberdade de conformação do legislador, e garantidor de igualdade e uniformidade na determinação do standard mínimo de existência condigna» (Acórdão n.º 54/2022). Situa-se, na verdade, muito além do valor estabelecido para o RSI, que correspondeu a 45,208 % do valor do IAS, por força do artigo 31.º da Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto, até à alteração deste pela Portaria n.º 420/2023, de 11 de dezembro, fixando-se atualmente em 46,587 % daquele valor.
25. Na verdade, IAS, RMMG e RSI constituem grandezas de natureza diversa.
O IAS, como atrás se disse (v. supra, o n.º 17), foi instituído pela Lei n.º 53-B/2006, tendo passado a constituir, em substituição da RMMG, o referencial determinante da fixação, cálculo e atualização dos apoios sociais do Estado, bem como de quaisquer outras despesas e receitas pelo mesmo realizadas ou cobradas (artigos 2.º e 8.º, n.º 1, da referida Lei). É tendo em conta esta sua específica função que o valor do IAS é atualizado anualmente, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada ano, ponderados os seguintes indicadores de referência: (i) o crescimento real do produto interno bruto (PIB), correspondente à média da taxa do crescimento médio anual dos últimos dois anos, terminados no 3.º trimestre do ano anterior àquele a que se reporta a atualização ou no trimestre imediatamente anterior, se aquele não estiver disponível à data de 10 de dezembro; e (ii) a variação média dos últimos 12 meses do índice de preços no consumidor (IPC), sem habitação, disponível em dezembro do ano anterior ao que reporta a atualização, ou em 30 de novembro, se aquele não estiver disponível à data da assinatura do diploma de atualização (artigo 4.º da Lei n.º 53-B/2006, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 254-B/2015, de 31 de dezembro).
O estabelecimento da RMMG resulta, por sua vez, da concretização pelo Estado da incumbência enunciada na alínea a) do n.º 2 do artigo 59.º da Constituição. Assim, a lei garante aos trabalhadores uma retribuição mínima mensal, seja qual for a modalidade praticada, cujo valor é determinado anualmente por legislação específica, ouvida a Comissão Permanente de Concertação Social, tendo em conta, entre outros fatores de ponderação, as necessidades dos trabalhadores, o aumento de custo de vida e a evolução da produtividade, tendo em vista a sua adequação aos critérios da política de rendimentos e preços (artigo 273.º, n.ºs 1 e 3, do Código do Trabalho).
Por último, o RSI consiste numa prestação pecuniária de natureza transitória, variável em função do rendimento e da composição do agregado familiar do requerente, incluída no subsistema de solidariedade e num programa de inserção por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária (artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio).
Ora, a decisão de fazer intervir o valor do IAS como parâmetro de referência na determinação da condição de recursos que determina a elegibilidade no acesso à garantia de alimentos prestada pelo FGADM parece refletir justamente essa distinta natureza, tendo em conta que, de entre todos, é o IAS aquele que é anualmente fixado em função do crescimento real do produto interno bruto, que constitui um indicador do desempenho económico do país, e da variação média do IPC, que permite medir as alterações no custo de vida das pessoas.
Daí que, mesmo estando em causa a dimensão prestacional do direito dos menores alimentados a uma existência condigna, com vista o seu desenvolvimento integral, não se possa dizer que, ao fazer corresponder ao IAS, e não à RMMG, o valor do rendimento ilíquido per capita do agregado familiar do menor alimentado indicativo da especial situação de carência decorrente do incumprimento da obrigação alimentar que pode determinar a intervenção do FGADM, o legislador tenha introduzido um critério de elegibilidade disfuncional, inadequado ou arbitrário, ultrapassando a margem de liberdade conformadora que a Constituição lhe atribui neste domínio.
26. Tendo em conta a diferença entre os valores que, desde a entrada em vigor da Lei n.º 64/2012, foram correspondendo a 1 IAS e aqueles que resultaram da atualização da RMMG, não há dúvida, porém, de que a alternativa representada pela integração desta no parâmetro de referência para a determinação da condição de recursos consubstancia, quando confrontada com a adoção daquele, uma medida mais próxima do que poderia designar-se de ponto ótimo ou grau ideal de efetivação do conteúdo do direito à proteção social dos alimentados menores em caso de frustração do cumprimento da obrigação de alimentos a cargo do devedor originário. Simplesmente, tal constatação não constitui, só por si, base suficiente para legitimar um juízo positivo de inconstitucionalidade. Tratando-se da sindicância de normas que modelam o regime de atribuição de prestações sociais pecuniárias, a medida do controlo jurisdicional é dada, como se viu, pela proibição do défice ou da insuficiência, não podendo dizer-se que a opção por fazer intervir o IAS, em substituição da RMMG, na determinação da condição de recursos que dá acesso às prestações pecuniárias a cargo do FGADM haja correspondido à «anulação, revogação ou aniquilação pura e simples» do «núcleo essencial já realizado» do direito à proteção social dos alimentados menores a uma existência condigna, tendo em vista o seu desenvolvimento integral (v. supra o n.º 16) e gerado, em decorrência, uma solução aquém do mínimo social constitucionalmente exigível.
A utilização para aquele efeito de referencial próprio e específico, distinto da RMMG, que reflete, pelo método do seu apuramento, tanto o nível de disponibilidade financeira do Estado como o custo de vida dos cidadãos, tem, aliás, paralelo na legislação de outros países europeus, como é o caso de Espanha, que instituiu o Fondo de garantia del pago de alimentos para intervir nas situações em que o valor do rendimento do ano civil do agregado familiar em que se insere o alimentado menor não ultrapasse a quantia anual do chamado “indicador público de renta de efectos múltiples” («IPREM») — que é o índice de referência em Espanha para concessão de ajudas, subvenções e subsídio de desemprego — multiplicada pelo coeficiente previsto em função do número de filhos menores, correspondente a 1,5 no caso de um só filho e acrescendo 0,25 por cada um deles (artigos 4.º, n.º 1 e 6.º do Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, BOE n.º 299, de 14 de dezembro de 2007). É verdade que existe uma diferença significativa entre a solução adotada pela lei portuguesa e a solução que vigora em Espanha em matéria de apuramento da condição de recursos que dá acesso à prestação social devida em caso de incumprimento da obrigação de alimentos. Mas essa diferença diz respeito, não à relação entre os valores do “indicador público de renta de efectos múltiples” mensal e do salário mínimo — que, em 2023, se fixavam, respetivamente, em € 600 (Ley 31/2022, de 23 de dezembro) e € 1.080 (artigo 1.º do Real Decreto 99/2023, de 14 de fevereiro, publicado no BOE» n.º 39, de 15 de fevereiro) —, mas à fórmula de apuramento da capitação do rendimento do agregado familiar que releva para aquele efeito, a qual, no caso espanhol, procura direcionar a intervenção assistencial do Estado para as «famílias monoparentais mais desfavorecidas economicamente (Albert Azagra Malo, “El Fondo de Garantía del Pago de Alimentos Comentario al RD 1618/2007, de 7 diciembre, de organización y funcionamento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos”, Indret, Revista para Análisis del Derecho, Barcelona, outubro de 2008, p. 9, acessível em https://indret.com/wp-content/themes/indret/pdf/584_es.pdf).
27. Por último, há que ter em conta que a efetivação da dimensão positiva do direito dos alimentados menores a uma existência condigna, tendo em vista o seu desenvolvimento integral, não conta apenas com as prestações sociais que o FGADM é chamado a realizar em caso de incumprimento da obrigação de alimentos judicialmente fixada. A par destas, existem outras prestações pecuniárias a cargo do sistema de segurança social que concorrem para a realização daquele direito, designadamente o abono de família para crianças e jovens, que «é uma prestação mensal, de concessão continuada, que visa compensar os encargos familiares respeitantes ao sustento e educação das crianças e jovens» (artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 176/2003, de 2 de agosto).
28. Tendo em conta tudo o que até aqui se expôs, não é possível, em suma, afirmar-se que a norma extraível dos artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, e 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, que não permite a atribuição da prestação a cargo do FGADM ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do IAS, mas igual ou inferior ao da RMMG, viola o disposto nos artigos 1.º, 2.º, 13.º, 63.º, n.º 3, 67.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), e 69.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição.
Assim, o presente recurso deverá ser julgado improcedente.
III – Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma extraível das disposições conjugadas dos artigos 1.º, n.º 1, da Lei n.º 75/98, de 19 de novembro, 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, e 5.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, que não permite a atribuição da prestação a cargo do Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores ao alimentado menor que integre agregado familiar cujo rendimento ilíquido per capita seja superior ao valor do indexante de apoios sociais, mas igual ou inferior ao valor da retribuição mínima mensal garantida; e, consequentemente,
b) Negar provimento ao presente recurso;
Custas devidas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os fatores referidos no n.º 1 do respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.
Lisboa, 5 de junho de 2024 - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes