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Ato Original
Jornal Oficial da República Portuguesa
Decreto-Lei n.º 75-A/78, de 26 de abril
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Põe em execução o Orçamento Geral do Estado para 1978
TEXTO
Decreto-Lei n.º 75-A/78
de 26 de Abril
1. Através do presente diploma é posto em execução o Orçamento Geral do Estado para 1978, elaborado com base nas linhas gerais aprovadas pela Lei n.º 20/78, desta mesma data.
Não tendo sido votada a proposta de lei que o I Governo Constitucional apresentou em Outubro de 1977, a Lei do Orçamento veio a ser aprovada pela Assembleia da República apenas em Abril, na sequência da nova proposta de lei apresentada em 15 de Março pelo II Governo Constitucional.
Assim, o Orçamento para o corrente ano, nos termos em que foi aprovado, terá a sua execução limitada, na prática, aos meses de Maio a Dezembro, incluindo o período complementar para o pagamento das despesas.
Para permitir o normal funcionamento da administração pública, houve que aplicar entretanto o regime transitório previsto no artigo 12.º da Lei n.º 64/77, de 26 de Agosto, cujo dispositivo geral foi completado e explicitado através da Lei n.º 18/78, de 10 de Abril. Por esse motivo, estabeleceram-se no Decreto-Lei n.º 20/78, de 20 de Janeiro, as normas para a aplicação daquele regime, que cessará com a publicação do presente diploma.
Consequentemente, os resultados das contas públicas nos quatro primeiros meses do ano, em que se manteve a vigência da Lei do Orçamento do ano transacto, serão integrados na execução do Orçamento Geral do Estado para 1978.
Importa salientar que o facto de não terem entrado em vigor, no início do ano, as medidas fiscais previstas determinou uma perda de receita que impôs um esforço de limitação das verbas orçamentadas, por forma a evitar uma excessiva subida do deficit orçamental.
Em particular, as despesas fixadas para investimentos do Plano atingem, no total, um valor inferior ao que inicialmente se previa, sem que tal represente, porém, qualquer alteração fundamental da política de investimentos públicos, mas simplesmente uma melhor adequação dos valores orçamentados para 1978 à efectiva capacidade de execução dos programas de investimentos, tendo em conta os atrasos que se registarão no arranque dos novos projectos, pelo facto de a Lei do Orçamento ter sido votada cerca de quatro meses mais tarde.
Por outro lado, a necessidade de satisfazer certos encargos incompressíveis obrigou a elevar as verbas em algumas categorias de despesas, especialmente nos juros da dívida pública, do mesmo modo que os estragos provocados pelo violento temporal que assolou o País obrigaram ao reforço da provisão orçamental constituída para fazer face a despesas imprevisíveis e urgentes.
2. A política orçamental e fiscal em que se baseia o Orçamento para 1978 obedece, no essencial, aos objectivos do programa económico de estabilização e às orientações gerais constantes do Programa do II Governo Constitucional.
Visa-se basicamente reduzir o deficit corrente no conjunto do sector público administrativo (Orçamento Geral do Estado, fundos e serviços autónomos, administração local e segurança social), por forma a contribuir para o aumento da taxa de poupança nacional, reduzindo as tensões inflacionistas e a pressão sobre a balança de pagamentos.
Este objectivo, que se pretende atingir com um aumento relativamente moderado da carga fiscal, impõe uma forte contenção das despesas públicas, na linha do clima de austeridade que já se vinha vivendo nos serviços sem autonomia e que importa alargar a todo o sector público, quer administrativo, quer produtivo.
No domínio da política fiscal, procura-se não só obter o indispensável aumento de receitas, mas também promover uma maior justiça tributária, corrigindo algumas distorções e fazendo alguns ajustamentos aos efeitos da inflação. Por isso, em simultâneo com a introdução de adicionais sobre as cobranças de vários impostos e da subida de algumas taxas, foram consideradas várias medidas de desagravamento fiscal, incluindo benefícios que têm por base razões de ordem social, nomeadamente a revisão do limite de isenção do imposto profissional e das deduções à matéria colectável do imposto complementar relativamente ao contribuinte, ao cônjuge e aos filhos, adoptados e enteados.
Por sua vez, o esforço de contenção das despesas já efectuado no ano transacto terá, imperiosamente, de ser intensificado. Por isso se previu no programa do II Governo Constitucional o desenvolvimento das acções em curso e a execução de outras tendentes a moderar os gastos públicos, por forma a pôr em prática uma austeridade que sirva de exemplo e justificação aos sacrifícios que são pedidos aos Portugueses.
Tendo em conta a gravidade da situação cambial e a influência negativa que nela exerce o deficit de sector público, foram, através do Decreto-Lei n.º 439-A/77, de 25 de Outubro, tomadas providências visando fundamentalmente a redução das despesas correntes e dos gastos em moeda estrangeira, as quais terão plena incidência no exercício de 1978. Com este objectivo, passaram a depender de prévia concordância do Ministro das Finanças e do Plano as admissões nos serviços públicos, a qualquer título, de pessoal civil não vinculado ao Estado, as despesas com deslocações ao estrangeiro e as despesas de valor superior a 5000 contos destinadas a bens duradouros e a investimentos.
Por outro lado, tem vindo a realizar-se um esforço no sentido de racionalizar a utilização das viaturas do Estado, tornando possível, mediante um melhor aproveitamento dos veículos existentes, reduzir substancialmente o número de novas aquisições. Com este objectivo, foram recentemente publicados os Decretos-Leis n.os 49/78 e 50/78, de 23 e 28 de Março, respectivamente, criando, o primeiro, o Gabinete de Gestão dos Veículos do Estado e reformulando, o segundo, os princípios reguladores do uso das viaturas.
Além disso, tem-se procurado disciplinar e controlar o consumo de combustíveis, bem como os encargos com a conservação e reparação das viaturas.
No Programa do II Governo Constitucional inserem-se igualmente diversas medidas visando a contenção das despesas, de que se salientam as seguintes:
A criação de estruturas mais eficientes de fiscalização e contrôle das despesas, introduzindo novas metodologias de análise custos-benefícios ou custos-eficiência;
O aperfeiçoamento dos procedimentos de inspecção e fiscalização das despesas públicas levados a cabo pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública, pela Inspecção-Geral de Finanças e pelo Tribunal de Contas;
A criação de órgãos de gestão centralizada de algumas rubricas de despesas significativas: instalações, móveis, máquinas e outros equipamentos.
O resultado esperado destas e de outras medidas - e especialmente do esforço consciente dos agentes da função pública - transparece das dotações orçamentais relativas a «Bens não duradouros» e a «Aquisição de serviços», que apresentam, para 1978, montantes inferiores aos orçamentados para 1977, facto que deve ser realçado, sobretudo tendo em conta a actual situação inflacionista. Do mesmo modo, para «Bens duradouros» inscreveu-se neste Orçamento um valor da mesma ordem de grandeza do fixado no ano transacto, o que traduz uma redução em termos reais.
A austeridade que caracteriza o Orçamento Geral do Estado para 1978 ressalta ainda do facto de o deficit corrente previsto (- 16,4 milhões de contos) se ficar a dever ao elevado montante dos juros da dívida pública (23,1 milhões de contos).
Outro importante indicador da austeridade do Orçamento para este ano é o facto de o acréscimo que se observa nos juros em relação ao ano anterior (11,9 milhões de contos), adicionado ao valor do encargo líquido transferido da Previdência para o Orçamento Geral do Estado por via da passagem dos Serviços Médico-Sociais para este subsector (5 milhões de contos), exceder o deficit corrente estimado.
A elaboração deste Orçamento obedeceu ao princípio de ajustar a dimensão do deficit global do sector público administrativo às possibilidades de financiamento tanto internas (dos particulares e do sistema bancário) como externas. O recurso ao crédito do sistema bancário teve em conta o limite admitido para a expansão do crédito interno global e as necessidades de financiamento do sector produtivo da economia. A mobilização de poupança de particulares foi estimada a um nível razoável, em face da experiência colhida neste domínio. O recurso ao crédito externo é o previsto nos projectos incluídos no Plano e o ligado ao programa de crédito ao investimento do Comissariado para os Desalojados. Deste modo, não se tornou possível fazer face, totalmente, às necessidades de subsídios e de aumentos de capitais estatutários manifestadas pelas empresas públicas.
3. Dentro do objectivo da unidade orçamental, prosseguiu-se o esforço de integração, no Orçamento para 1978, dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos. Procurou-se igualmente articular o Orçamento Geral do Estado com os orçamentos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, de modo a evidenciar a situação dos «orçamentos globais de análise» das Regiões. Com base no princípio da participação das Regiões Autónomas no deficit global do Orçamento Geral do Estado, proporcionalmente às suas populações, a cobertura dos deficits dos orçamentos das regiões autónomas assim determinados fica assegurada sob a forma de encargos suportados pelo Orçamento Geral do Estado quer com o funcionamento dos serviços periféricos, quer com as transferências do Orçamento Geral do Estado para os orçamentos das regiões autónomas, quer, ainda, com os projectos de investimentos a realizar nestas e incluídos no Plano.
4. Depois de se fazer a análise do orçamento do sector público administrativo para 1978, apresenta-se uma descrição dos orçamentos de cada um dos subsectores que o compõem: o Estado (OGE) (que integra os serviços sem autonomia), os serviços e fundos autónomos, a administração local e a segurança social. De acordo com os elementos disponíveis, necessariamente provisórios, refere-se a actual situação dos «orçamentos globais de análise» das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Analisam-se, por fim, o financiamento do deficit e a evolução da dívida pública.
A análise dos orçamentos para 1978 é feita, em regra, com base em comparações com os valores orçamentados para 1977. No entanto, para permitir ajuizar mais claramente o significado dos valores orçamentados para 1978, fazem-se também, por vezes, comparações com os resultados da execução em 1977.
É claro que, ao fazerem-se comparações entre o orçamentado e o executado no ano anterior, não pode deixar-se de ter em atenção que, constituindo as verbas orçamentadas limites superiores impostos à realização das despesas, os valores fixados normalmente não serão atingidos na sua execução, embora se admita que, dada a limitação de verbas a que os serviços foram sujeitos, o grau de realização das despesas em 1978 venha a mostrar-se superior ao verificado no ano transacto.
Orçamento do sector público administrativo
5. A elaboração do orçamento do sector público administrativo obedeceu a três linhas de orientação fundamentais:
Procura do equilíbrio do orçamento corrente;
Manutenção do volume do consumo público; e
Limitação do saldo a financiar por recurso ao crédito junto do sistema bancário, de modo que o valor da criação monetária daí decorrente fosse compatível com a programação das variáveis monetárias e esta, por seu turno, com o limite imposto ao saldo da balança de transacções correntes.
Deste modo, o orçamento do sector público administrativo apresenta, para 1978, um deficit corrente (- 4,9 milhões de contos) muito inferior ao previsto no Orçamento revisto de 1977 (- 14,8 milhões de contos), e que se espera venha a anular-se durante a execução orçamental, devido à natural quebra na realização das despesas correntes.
Para aquele resultado concorrem, de forma positiva, os excedentes correntes dos serviços autónomos (0,4 milhões de contos), dos fundos autónomos (7,3 milhões de contos), da administração local (2,1 milhões de contos) e da segurança social (1,7 milhões de contos), que compensam, em parte apreciável, o deficit corrente do Estado (OGE) (- 16,4 milhões de contos).
As principais diferenças, em relação a 1977, situam-se no Estado (OGE), que apresenta uma redução do deficit corrente de 8,8 milhões de contos, e nos serviços autónomos, que registam uma redução da poupança corrente de 5,5 milhões de contos.
Assinale-se como a mais importante alteração na estrutura dos subsectores do sector público administrativo a passagem dos encargos com os Serviços Médico-Sociais (11 milhões de contos) da segurança social para o Estado (OGE), compensada, em parte, pela transferência corrente de 6 milhões de contos do primeiro para o segundo subsector. Tal alteração estrutural conduziu ao reequilíbrio global da segurança social, à custa de um agravamento de 5 milhões de contos do deficit corrente do Estado (OGE).
O orçamento do sector público administrativo revela, no seu conjunto, uma afectação de recursos a bens públicos de 20,3% da despesa interna, sendo 14,9% destinados a consumo público e 5,4% a investimentos, o que se poderá considerar insuficiente, dados os níveis atingidos por outros países com índices de qualidade de vida muito superiores. Contudo, o actual nível de despesas públicas exige já, com vista ao reequilíbrio do orçamento corrente, um assinalável esforço fiscal, que não se torna possível intensificar se se quiser manter o rendimento disponível em níveis socialmente aceitáveis. Com efeito, as receitas totais a arrecadar em 1978 representarão 29,2% da despesa interna, cabendo às receitas fiscais 27,2%.
A tributação directa atingirá 15% do rendimento disponível, enquanto os impostos indirectos deduzidos dos subsídios sobrecarregarão em 9% os preços dos bens de consumo e investimento.
As receitas correntes crescerão de 23,4%, com relevo para as fiscais (+24,5%), o que significará, dado o ritmo de crescimento previsto para o PIB (24,2%), a prática manutenção da repartição dos recursos nacionais entre o sector público e o sector privado, neste incluindo todo o sector produtivo.
As despesas públicas correntes aumentarão de 16,7% com destaque para os juros da dívida pública, cujo valor mais do que duplicará, e para as despesas em bens e serviços, que crescerão 15,7%. Admitindo constituir esta taxa o índice de preços implícito no consumo público, fica assegurada a observância do princípio da manutenção do volume do consumo público.
QUADRO I
Orçamento do sector público administrativo
O deficit do orçamento de capital do sector público administrativo atingirá, em 1978, 45 milhões de contos, contra 37,6 milhões previstos em 1977, mercê do decréscimo esperado nas receitas de capital e nas transferências e do acréscimo das despesas em investimentos (+14,9%). Os investimentos são realizados, quase exclusivamente, pelo Estado (61,8%) e pela administração local (30,9%), prevendo-se que, no corrente ano, este subsector quase duplique o seu esforço de investimento.
O resultado conjunto dos orçamentos correntes e de capital do sector público administrativo traduz-se numa poupança financeira negativa de 49,9 milhões de contos, ou seja, cerca de 6,3% da despesa interna, valores estes inferiores aos previstos no ano anterior.
O saldo global do orçamento do sector público administrativo obtem-se adicionando à poupança financeira o valor das operações financeiras que este sector realizará no ano em curso (10,4 milhões de contos), nele se incluindo, nomeadamente, o reforço do capital estatutário de empresas públicas, um empréstimo a conceder pelo Tesouro ao Comissariado para os Desalojados, com contrapartida parcial em crédito externo, e os créditos a conceder pelo Fundo de Desemprego às empresas em situação económica difícil.
O saldo global do orçamento do sector público administrativo atinge, deste modo, 60,3 milhões de contos, que representam 20,8% da despesa global do sector e 7,7% da despesa interna. Este deficit global terá de ser financiado, na parte que não for coberta por via da utilização de disponibilidades resultantes dos saldos de gerência de anos findos dos serviços e fundos autónomos (5,6 milhões de contos), por recurso ao crédito (54,7 milhões de contos), tanto externo (4,6 milhões de contos) como interno (50,1 milhões de contos, dos quais 8 milhões junto de particulares e 42,1 milhões junto do sistema bancário).
Na quantificação do recurso ao crédito junto do sistema bancário, por parte do sector público administrativo, terão de considerar-se todas as operações que alterem o seu endividamento líquido em relação àquele sistema. Por endividamento líquido entende-se a diferença entre o valor dos capitais obtidos de empréstimo e o dos depósitos dos organismos públicos.
Assim, se houver uma utilização de fundos que se encontravam depositados, o endividamento líquido aumentará do valor dessa mesma utilização.
Por outro lado, as contas nacionais são elaboradas também em termos líquidos, isto é, sem se considerarem como verdadeiras despesas do ano a que respeitam os pagamentos relativos a passivos financeiros (dívidas do sector público administrativo), pelo que o saldo global se encontra deduzido de 8 milhões de contos.
Tal metodologia está consentânea com o conceito de necessidades de financiamento, a serem satisfeitas por recurso ao crédito, o qual também é considerado em termos líquidos, isto é, o seu valor é obtido a partir das novas operações de crédito deduzidas das amortizações efectuadas.
Só que na rubrica «Passivos financeiros» incluem-se, além de 4,6 milhões de contos de amortizações de dívidas do Estado, 3,4 milhões de contos de responsabilidades assumidas pelo Estado Português em relação às suas antigas colónias e que, por virtude do processo de descolonização, por ele têm de ser honradas.
Por outro lado, dos 4,6 milhões de contos de amortizações da dívida pública, admite-se que apenas 3,9 milhões de contos se relacionem com a dívida detida pelo sistema bancário, mas que os 0,7 milhões de contos de amortizações destinadas aos restantes agentes económicos (exterior e particulares) serão novamente emprestados ao Estado. Portanto, o endividamente do Estado junto do exterior (4,6 milhões de contos) e dos particulares (8 milhões de contos) é também em termos líquidos.
Assim sendo, o endividamento líquido do sector público administrativo junto do sistema bancário estima-se em 51,1 milhões de contos, ou seja, o somatório dos 42,1 milhões de contos a que se já tinha chegado com os 5,6 milhões de contos de fundos depositados que vão ser utilizados e os 3,4 milhões de contos de encargos financeiros com a descolonização.
Se a estes 51,1 milhões de contos deduzirmos a quebra de execução que se virá a verificar no orçamento do sector público administrativo para o ano em curso, obteremos um valor para o recurso ao crédito junto do sistema bancário que se considera compatível com a programação das variáveis monetárias e esta, por sua vez, coerente com a limitação pretendida para o saldo da balança de transacções correntes, assim se assegurando o integral cumprimento do terceiro grande objectivo a que obedeceu a elaboração do orçamento do sector público administrativo.
6. Apresenta-se, seguidamente, o quadro I-A, que permite a comparação entre os valores do orçamento do sector público administrativo para 1978 e uma estimativa de execução orçamental em 1977 do mesmo sector.
Antes, porém, de se proceder à análise comparada das previsões feitas para 1978 com o resultado da execução orçamentai em 1977, deverão fazer-se algumas advertências em relação a essa comparabilidade. Em primeiro lugar, desconhecem-se, neste momento, os resultados da execução orçamental da maior parte dos serviços públicos dotados de autonomia financeira, assim como das autarquias locais, pelo que se utilizaram os valores extraídos dos seus orçamentos, e não os das respectivas contas de gerência, cujo prazo para entrega no Ministério das Finanças e do Plano finda no próximo dia 31 de Maio. Tal facto, porém, não invalida a análise de conjunto, porquanto a margem de erro será relativamente pequena em relação ao total do sector público administrativo. Em segundo lugar, não se dispõe, ainda, dos valores da despesa da Conta Geral do Estado, nem da segurança social, segundo a sua classificação económica. Nestes termos, é natural que os valores que agora se apresentam em relação a estes subsectores para 1977 difiram dos que hão-de vir a ser oportunamente publicados pelo Instituto Nacional de Estatística relativos ao mesmo ano. Em terceiro lugar, não se podem verdadeiramente comparar, no que se refere a despesas, valores orçamentados (que constituem um máximo e, como tal, nunca serão atingidos) com valores já realizados. Assim, embora as dotações orçamentais dos serviços públicos para 1978 representem uma meta considerada realista, verificar-se-á, certamente, uma quebra na sua execução, ainda que menor do que a verificada no ano transacto.
QUADRO I-A
Sector público administrativo
Passando à análise comparativa, verificam-se agora, como seria de esperar, maiores afastamentos entre os números constantes do Orçamento para 1978 e os possíveis valores realizados em 1977. As receitas correntes apresentam agora um acréscimo de 30,1%, com relevo para as de natureza fiscal (+31,3%), enquanto as despesas correntes registam um aumento de 26,7%. O consumo público (despesas em bens e serviços) regista agora uma taxa de acréscimo de 21,8% que, deduzida da taxa de quebra da execução orçamental, se admite constituir o índice de preços nele implícito, pelo que não se prevê aumento público, em termos reais.
Deste modo, o deficit corrente previsto para o ano em curso regista um valor mais próximo do de 1977, enquanto a sua poupança financeira negativa se apresenta mais elevada do que a que se terá verificado em 1977, o mesmo sucedendo com o saldo global.
A quebra nas receitas e nas transferências de capital é agora menor, apresentando os investimentos uma taxa de acréscimo mais significativa (+32,9%).
Orçamento Geral do Estado
Síntese
7. Na óptica das contas nacionais, o Orçamento Geral do Estado apresenta um deficit corrente de 16,4 milhões de contos, o que traduz uma ligeira descida relativamente ao valor estimado em termos de realização para o ano passado. Aquele valor é, porém, superior ao previsto no anterior projecto de orçamento, devido especialmente à quebra de receitas que resulta de ter sido retardada a entrada em vigor das medidas fiscais nele consideradas. Mesmo assim, prevê-se um acréscimo a ritmo elevado das receitas correntes relativamente ao valor realizado em 1977 (+47,9%). De igual modo, as despesas correntes revelam um aumento sensível (39,4%), que é aliás influenciado pela alteração institucional operada relativamente aos serviços da acção médico-social, cujos encargos estão agora abrangidos nas transferências correntes do Orçamento Geral do Estado.
Além da elevação das despesas em bens e serviços requerida pela necessidade de assegurar um funcionamento eficiente dos serviços e de actualizar as remunerações dos funcionários, houve que considerar um aumento avultado nos juros da dívida pública.
Dado que se prevê também um acréscimo nas despesas de capital, nomeadamente nas dotações para investimentos do Plano, o deficit global do Orçamento Geral do Estado, líquido de amortizações e dos encargos financeiros com a descolonização, eleva-se a 54,7 milhões de contos, sendo, portanto, superior em 9,4 milhões de contos ao valor realizado em 1977.
8. Na análise que vai seguir-se, os valores do Orçamento Geral do Estado serão apresentados segundo as normas da contabilidade pública, tal como são escriturados nos mapas de receitas e despesas. A apresentação dos valores das receitas e das despesas do Orçamento Geral do Estado, segundo as normas da contabilidade pública, é feita numa óptica predominantemente financeira, figurando aqueles valores globalmente sem quaisquer deduções.
QUADRO II
Orçamento Geral do Estado para 1978
Para fins de análise económica é do maior interesse, como se sabe, dispor também dos mesmos valores classificados e agrupados segundo a metodologia das contas nacionais, a qual requer a sua apresentação em termos líquidos nalguns casos.
Assim, as classificações das receitas e despesas, bem como as nomenclaturas e conceitos que são adoptados numa e noutra óptica, não coincidem, embora sejam usadas designações idênticas para muitas das rubricas, tendo em vista facilitar a conversão dos valores.
No quadro II estabelece-se o confronto entre os valores correspondentes às diversas rubricas de receitas e despesas do Orçamento Geral do Estado para 1978, esclarecendo-se a seguir a forma como os valores apresentados na óptica da contabilidade pública são convertidos nos das contas nacionais.
Ao valor dos impostos directos apresentado no mapa das receitas orçamentais deduzem-se os quantitativos dos impostos sobre as sucessões e doações, da sisa e do imposto de mais-valias (3,6 milhões de contos), os quais, na óptica das contas nacionais, são considerados transferências de capital, estando, portanto, incluídos na respectiva rubrica da primeira coluna.
No que respeita a «Outras receitas correntes» exclui-se, na óptica das contas nacionais, o valor global das vendas de bens e serviços, abrangendo as taxas e a venda de bens duradouros e de serviços e bens não duradouros (2 milhões de contos), que se abate ao consumo público por se considerar consumo privado.
O valor das despesas em bens e serviços, na óptica das contas nacionais, obtém-se adicionando a «Outras despesas correntes» as despesas em bens e serviços, na óptica da contabilidade pública, e deduzindo-lhe o referido valor das vendas de bens e serviços e ainda as reposições não abatidas aos pagamentos, num total de 3,3 milhões de contos. Por outro lado, fez-se um ajustamento nas despesas em bens e serviços assim calculados, deslocando as despesas do Ministério dos Negócios Estrangeiros a realizar no exterior (1 milhão de contos) e os dispêndios a cargo do Orçamento Geral do Estado relativos às regiões autónomas (0,4 milhões de contos) para a rubrica «Transferências correntes», da primeira coluna. Nesta rubrica não foi, porém, considerado o valor das transferências para empresas públicas, incluídas na rubrica «Transferências correntes» da classificação orçamental (0,7 milhões de contos), que se integrou no valor dos subsídios da primeira coluna.
As despesas de investimentos, na óptica das contas nacionais, incluem, além das inscritas na rubrica com a mesma designação da classificação orçamental, as abrangidas em «Outras despesas de capital», excepto uma pequena parte (1,7 milhões de contos), que foi englobada nas transferências de capital das contas nacionais.
O valor das despesas classificadas em «Activos financeiros» (7,3 milhões de contos), deduzido dos reembolsos que figuram em receitas de capital também como «Activos financeiros» (0,6 milhões de contos), corresponde, na óptica das contas nacionais, aos empréstimos concedidos líquidos de reembolso (8,9 milhões de contos), cujo valor inclui ainda o montante líquido dos empréstimos a conceder através de operações do Tesouro (2,2 milhões de contos).
Por sua vez, as despesas classificadas em «Passivos financeiros», na óptica da contabilidade pública, são deduzidas nas contas nacionais a «Empréstimos contraídos líquidos de reembolso», que constituem uma das formas de financiamento do deficit global.
Finalmente, os movimentos abrangidos no capítulo «Contas de ordem», com iguais valores na receita e na despesa, não são considerados na contabilidade nacional no subsector do Estado (OGE), mas sim nos subsectores dos serviços e fundos autónomos.
9. Considerando então os valores do Orçamento Geral do Estado na óptica da contabilidade pública, o recurso total à dívida pública para 1978 atinge o montante de 60,5 milhões de contos, que excede apenas ligeiramente o Orçamento para 1977.
QUADRO III
Orçamento Geral do Estado
Expõem-se adiante, em linhas gerais, os critérios seguidos na previsão das receitas orçamentais e as razões que determinaram os valores fixados para as despesas, atendendo às várias classificações existentes.
Não obstante o esforço de contenção dos gastos em que assentou a preparação deste Orçamento, o valor total das despesas abrangidas no Orçamento Geral do Estado ascende a 219,6 milhões de contos, sofrendo assim uma elevação de 47,7 milhões de contos em relação ao valor fixado no Orçamento revisto de 1977. Este acréscimo de despesas resulta, em grande parte, da necessidade de ocorrer a encargos incompressíveis, como os decorrentes dos empréstimos públicos emitidos para o financiamento do deficit orçamental nos últimos anos e também os que visam assegurar apoio financeiro a empresas de vários sectores. Com efeito, inscreve-se para os juros da dívida pública o montante de 23,1 milhões de contos, a que acrescem as amortizações e outros encargos, no total de cerca de 8 milhões de contos. Por outro lado, o Orçamento inclui uma provisão para subsídios a empresas de vários sectores de 10,6 milhões de contos, bem como uma dotação de 7,3 milhões de contos para aumentos de capital de empresas públicas e nacionalizadas.
A fim de assegurar um bom ritmo de execução dos projectos de investimentos públicos programados, as dotações inscritas no Orçamento para financiar investimentos do Plano foram fixadas em 38,2 milhões de contos, o que representa um acréscimo apreciável em relação ao valor realizado em 1977 (+23,6%).
Em face do valor atingido pelas despesas orçamentais, irá o Governo adoptar um conjunto de medidas que implica um ligeiro aumento da carga fiscal, por forma a permitir que o deficit orçamental não ultrapasse um montante considerado aceitável. Nestas condições, prevê-se um acréscimo das receitas fiscais incluídas no Orçamento de 36,7% sobre as cobranças registadas em 1977.
No entanto, a dimensão atingida pelo deficit orçamental previsto - cerca de 7,7% do produto interno bruto, a preços de mercado - implica ainda a necessidade de dinamizar a mobilização das poupanças de particulares para serem aplicadas no financiamento de investimentos do Plano, juntamente com os recursos provenientes de crédito externo com que se conta, para o mesmo efeito, tendo em vista limitar a colocação de empréstimos públicos no sistema bancário, de harmonia com os objectivos fixados na programação monetária.
Receitas: sua estimativa e justificação das medidas fiscais
10. É estimado em 159,1 milhões de contos o valor total das receitas previstas no Orçamento Geral do Estado para 1978, excluindo o produto da emissão de empréstimos públicos. Esta previsão representa um aumento de 49,1 milhões de contos em relação às receitas cobradas em 1977, que, no seu conjunto, foram apenas ligeiramente inferiores às estimadas no Orçamento revisto. Admite-se, portanto, uma taxa de crescimento particularmente alta (44,6%), como consequência não só da evolução económica geral, mas também, em larga escala, dos resultados previstos das medidas fiscais que constam da Lei do Orçamento.
De acordo com a previsão efectuada, as receitas correntes, que têm importância preponderante no conjunto dos recursos orçamentais, registarão um acréscimo de 46,5% relativamente às cobranças realizadas em 1977.
O valor total das receitas orçamentais actualmente previstas para 1978 é inferior em cerca de 5,1 milhões de contos ao que constava da previsão apresentada no projecto inicial. Salienta-se, no entanto, que a quebra de receitas estimada, resultante do adiamento da aplicação das medidas fiscais consideradas e de alguns ajustamentos no âmbito das mesmas, atinge cerca de 6 milhões de contos, sendo compensada, em parte, por terem sido consideradas novas receitas, especialmente no que se refere à participação nos lucros de empresas públicas.
As previsões das receitas foram elaboradas com base em critérios que se podem considerar ajustados à realidade das cobranças. Efectuaram-se alguns aperfeiçoamentos metodológicos no sentido de atender, na medida do possível, aos diversos factores que influenciam o valor das receitas, designadamente a evolução das variáveis económicas de que dependem e a estrutura do sistema fiscal vigente.
Consideram-se ainda os dados utilizados na preparação do Plano para 1978, em particular os relativos ao produto nacional, aos preços, ao consumo e às importações, e teve-se naturalmente em atenção as alterações que têm sido introduzidas no regime dos impostos, bem como os efeitos do esforço fiscal a realizar.
QUADRO IV
Receitas orçamentais
Descreve-se a seguir a evolução prevista para as receitas orçamentais no corrente ano, em comparação com os valores das cobranças realizadas em 1977.
As receitas fiscais previstas revelam um aumento total de 33,6 milhões de contos em relação ao valor registado nas cobranças em 1977, o que corresponde a uma taxa de acréscimo de 36,7%. Nesta variação influi, no entanto, o valor das receitas que será produzido pelas novas medidas fiscais e que se avalia em 11,2 milhões de contos. Admite-se, assim, que a relação entre as receitas fiscais incluídas no Orçamento e o produto interno bruto, a preços de mercado, se eleve de 14,5% para 15,9% no corrente ano, embora a subida do nível de fiscalidade no conjunto do sector público administrativo seja menos acentuada.
A evolução prevista implica uma ligeira alteração da estrutura das receitas fiscais, aumentando a participação da tributação directa no total dos impostos de 32,8% para 33,9%.
Importa notar, aliás, que no nosso sistema fiscal o carácter regressivo da tributação indirecta é atenuado pelo facto de no imposto de transacções os bens essenciais estarem isentos, existindo listas de produtos não essenciais sujeitos a taxas bastante agravadas e ainda por outros impostos indirectos significativos, como a sobretaxa de importação e o imposto sobre a venda de automóveis, incidirem sobretudo em bens não essenciais e de luxo.
Quanto aos impostos directos, salienta-se que o nível de tributação que resulta da aplicação das taxas do sistema fiscal às diferentes formas de rendimento revela serem, de um modo geral, os rendimentos do capital tributados mais pesadamente que os rendimentos do trabalho, exceptuados os casos dos rendimentos de prédios rústicos, em certos escalões, e dos rendimentos provenientes dos juros de depósitos a prazo.
11. Nos impostos directos, a previsão das receitas a cobrar em 1978 cifra-se em 42,5 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 41,3% sobre o valor efectivamente registado no ano findo, ou seja, um aumento, em valor absoluto, de 12,4 milhões de contos. Esta elevação resulta, em parte, da incidência das medidas fiscais consideradas, que se avalia em 3,6 milhões de contos, abrangendo principalmente a adopção de um adicional sobre as contribuições industrial e predial e os impostos profissional, complementar, Secção A, de capitais, sobre as sucessões e doações e de mais-valias.
QUADRO V
Impostos directos
Relativamente à contribuição industrial, prevê-se que as cobranças ascendam a 6,9 milhões de contos, incluindo uma pequena parcela respeitante a receitas que provêm do ano transacto. A previsão baseia-se na expectativa de um acréscimo de 30% na matéria colectável relativa aos rendimentos formados em 1977, bem como na aplicação do adicional de 15% agora introduzido.
Na contribuição predial, as cobranças a realizar em 1978 foram estimadas em 3,9 milhões de contos, contando com o adicional de 15% e considerando, em particular, a correcção em curso do rendimento colectável dos prédios urbanos não arrendados, a partir dos factores de actualização fixados pela Portaria n.º 739/76, de 14 de Dezembro.
No que se refere ao imposto profissional, a previsão apresentada, no valor de 13,4 milhões de contos, em que se atende ao adicional de 10% sobre o imposto respeitante aos rendimentos de 1978, reflecte um crescimento médio de 20% nos rendimentos do trabalho a ele sujeitos, tendo sido ajustada por forma a reflectir o efeito estimado da mudança de escalão que os rendimentos sofrem por motivo da sua elevação com a consequente subida de taxa aplicável.
Para o imposto de capitais, após o ajustamento resultante do adicional de 15%, a previsão de cobranças situa-se no montante de 5 milhões de contos, determinado com base no crescimento estimado da matéria colectável, em particular da relativa à secção B, para o que contribui nomeadamente a elevação das taxas de juro dos depósitos a prazo operada em Agosto de 1977.
Relativamente ao imposto complementar, prevê-se que as cobranças atinjam 8 milhões de contos, abrangendo a totalidade da tributação que corresponde à matéria colectável do ano de 1977, ajustada de forma a reflectir o efeito da mudança de escalão dos rendimentos e acrescida do adicional de 15% a aplicar sobre as cobranças respeitantes a pessoas singulares, além de uma parcela das receitas do imposto respeitante aos rendimentos formados em 1976, que terá ficado por pagar em virtude de os contribuintes pretenderem utilizar a faculdade conferida pelo artigo 30.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, relativa ao pagamento de impostos com títulos representativos das indemnizações.
No imposto sobre as sucessões e doações admitiu-se um acréscimo a ritmo análogo ao ultimamente observado, considerando-se também na previsão (0,9 milhões de contos) o resultado do adicional de 15% a aplicar às transmissões sobre que incide o imposto.
O valor orçamentado para a sisa (2,4 milhões de contos) reflecte o acréscimo de 20% que se prevê venha a verificar-se no valor global das transacções de prédios sujeitos ao imposto em 1978.
Quanto ao imposto sobre veículos, apesar da quebra previsível do ritmo de aumento do parque automóvel, a receita prevista é tida em 1,3 milhões de contos, em consequência da actualização das taxas agora autorizada.
12. A previsão das receitas provenientes dos impostos indirectos a cobrar situa-se no montante total de 82,8 milhões de contos, o que corresponde a um acréscimo de 34,5% em comparação com as cobranças feitas no ano transacto. Em valor absoluto, o aumento previsto atinge 21,2 milhões de contos, devido, em grande parte, ao efeito global das medidas fiscais que se avalia em 7,6 milhões de contos. Fundamentalmente, estabelece-se na Lei do Orçamento, em relação ao imposto de transacções, o alargamento da sua aplicação a determinados serviços (serviços pessoais, hotéis, espectáculos, etc.), a revisão da taxa específica sobre a cerveja e a elevação para 30% do adicional de 20% que já incide sobre este imposto e, quanto ao imposto do selo e à tributação sobre tabaco, um aumento das respectivas taxas.
QUADRO VI
Impostos indirectos
Com base no acréscimo de 17% do valor das importações considerado nas projecções macroeconómicas, o qual resulta, apesar da sua diminuição em termos reais, da incidência que a descida do valor do escudo terá nos preços dos bens importados, já de si sujeitos também a pressões inflacionistas, prevê-se que a cobrança dos direitos de importação se eleve a 6,6 milhões de contos, mais 1 milhão do que no ano precedente.
Por sua vez, na sobretaxa de importação, embora se tenha admitido um aumento do valor das importações a ela sujeitas à taxa de 15%, o valor que se inscreve no orçamento foi fixado em 7,8 milhões de contos, por se admitir, dado o carácter temporário deste imposto, a necessidade de introduzir, numa primeira fase, em meados deste ano, alguns ajustamentos, tendo em vista a gradual supressão da sobretaxa durante o ano em curso e o próximo.
O valor previsto para as cobranças da taxa de salvação nacional excede apenas ligeiramente o verificado em 1977, uma vez que não é de esperar uma elevação sensível do consumo da gasolina, principal matéria colectável deste imposto.
Com base na evolução das cobranças ultimamente realizadas, apresentam-se previsões de receitas para as estampilhas fiscais (5,3 milhões de contos) e para o imposto do selo (8,9 milhões de contos) que traduzem um crescimento de 25% sobre as cobranças de 1977, a que se adiciona ainda a incidência estimada da elevação de taxas autorizada, entre as quais se destaca a elevação de 0,5% para 5% da taxa do imposto do selo sobre especialidades farmacêuticas, em substituição do desconto de 12,5% actualmente concedido pelos laboratórios nacionais nos medicamentos comparticipados pelos Serviços Médico-Sociais e sem que daí resulte qualquer aumento de preço de venda ao público.
No imposto de transacções, o valor previsto para 1978 ascende a 35,4 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 12,6 milhões de contos relativamente às receitas cobradas em 1977, para o que contribuem, em parte, os efeitos esperados das alterações anteriormente referidas.
A previsão do imposto sobre a venda de automóveis (5,2 milhões de contos) baseou-se nos efeitos da aplicação da nova fórmula da respectiva taxa e na expectativa de um aumento dos preços dos veículos, acompanhada da retracção da procura provocada pelo seu contingentamento.
Para o imposto do fabrico de tabacos, o valor previsto (6,9 milhões de contos) representa uma subida considerável de cobrança, determinada fundamentalmente pela alteração do regime tributário agora autorizada.
13. Entre as receitas correntes previstas no Orçamento destacam-se ainda as que estão incluídas no capítulo «Rendimentos da propriedade», as quais respeitam fundamentalmente à participação do Estado nos lucros de instituições de crédito, computada em 7,5 milhões de contos, e ao produto de rendas de terras nacionalizadas e expropriadas na zona da Reforma Agrária, avaliado em 0,4 milhões de contos.
Em «Transferências correntes» encontra-se orçamentada, pela primeira vez, a transferência do sector da segurança social para o Orçamento Geral do Estado, no valor de 6 milhões de contos, a título de comparticipação na cobertura dos encargos com os Serviços Médico-Sociais. Tal como nos orçamentos anteriores, figuram nas receitas correntes diversos reembolsos especiais referentes a despesas de defesa, no total de 0,5 milhões de contos.
14. As receitas de capital que não constituem recurso à dívida pública totalizam 5,9 milhões de contos, abrangendo fundamentalmente transferências de fundos autónomos, na sua quase totalidade do Fundo de Desemprego (5,1 milhões de contos), a utilizar no financiamento do programa de investimentos do Plano.
Relativamente às reposições não abatidas nos pagamentos, inscreveu-se no Orçamento uma previsão de 1,3 milhões de contos, que se encontra ajustada à realidade evidenciada pelo valor das reposições efectivamente realizadas nos últimos anos, tendo-se realizado já, só nos dois primeiros meses do ano em curso, 1 milhão de contos.
Finalmente, no capítulo «Contas de ordem» estão inscritas as receitas estimadas pelos vários organismos públicos dotados de autonomia aí incluídos, no montante total de 7,3 milhões de contos, a que correspondem dotações de valor idêntico nas despesas. Destacam-se nestes movimentos de receita e despesa os valores previstos para o Fundo Especial de Transportes Terrestres, a Administração-Geral do Porto de Lisboa, a Administração dos Portos do Douro e Leixões e Fundo de Turismo. Estes organismos constituem uma parte dos subsectores «Serviços autónomos» e «Fundos autónomos», cujos orçamentos se analisam, em capítulo próprio, mais adiante.
15. A Lei do Orçamento inclui, nos seus artigos 9.º e 10.º, um conjunto de medidas fiscais, em parte já mencionadas nos parágrafos anteriores, que irão agora ser adoptadas e acerca das quais convirá completar as referências apresentadas.
O objectivo principal das novas medidas fiscais é o da obtenção do indispensável aumento de receita para fazer face ao acréscimo das despesas consideradas incompressíveis e para a recuperação do deficit corrente, escolhendo-se, para o efeito, as matérias colectáveis mais susceptíveis de serem sobrecarregadas, numa perspectiva de justiça tributária, aliviando-se, porém, a pressão fiscal nos casos em que se impunha, por razões sociais, um ajustamento aos efeitos da inflação. Procurou-se também introduzir algumas simplificações administrativas na liquidação e cobrança de alguns impostos, visando uma maior comodidade para o contribuinte e uma maior eficácia para o fisco.
Os adicionais que recairão sobre alguns impostos directos visam, de certo modo, corrigir o excessivo peso da tributação indirecta no nosso sistema fiscal, porquanto é neste tipo de imposição que recai grande parte das medidas agora previstas.
Mesmo assim, fez-se uma diferenciação entre os rendimentos provenientes do trabalho, criando um adicional de 10% sobre as taxas aplicáveis a cada escalão de rendimento - aproveitando-se para corrigir e tornar mais uniforme a progressividade das taxas entre os 100 e 200 contos e aumentando o mínimo de isenção -, e os rendimentos provenientes da actividade produtiva e do capital fundiário ou financeiro, em relação aos quais se estabelece um adicional de 15%.
Esta prática não é original, pois foi já adoptada em Agosto de 1976, em relação aos rendimentos desse ano e a alguns do ano anterior, tendo carácter transitório, não excedendo a sua vigência normalmente um ano.
Na tributação indirecta teve-se o maior cuidado em não agravar significativamente os preços, pelo que na mais importante receita do Estado - o imposto de transacções - o agravamento consistiu em aumentar de 20% para 30% o adicional que incide sobre as taxas do imposto, adicional este que, aplicado à taxa normal do imposto, que é de 10%, se traduz por uma subida desta de 12% para 13%, não se podendo afirmar que um acréscimo de 1% na taxa do imposto de transacções influa decisivamente no aumento dos preços.
Já o mesmo não se verificou no que respeita aos preços dos bens públicos, vulgarmente também designados por «taxas». Com efeito, tem-se procurado actualizar as taxas pagas pelos serviços prestados pelo Estado, bem como os preços dos bens vendidos pelo sector público, porquanto é uma forma mais justa de repartição dos custos dos respectivos serviços fazê-los pagar pelos seus utilizadores, através de uma taxa ou de um preço público segundo um critério de benefício, do que fazê-los pagar por toda a comunidade, através de um imposto segundo o critério de capacidade de pagamento, sobretudo num país onde a pressão fiscal individual tem vindo a experimentar sucessivos acréscimos sem que tenha ocorrido um correspondente desenvolvimento económico.
Deste modo, as actuais taxas dos impostos e os adicionais não são susceptíveis de sofrer qualquer aumento, tornando-se indispensável que as empresas públicas não só deixem de absorver importantes montantes sob a forma de subsídios de exploração como ainda contribuam com os seus resultados positivos para as receitas do Estado. Foi este aspecto que determinou a inclusão agora nas receitas correntes de mais de 1 milhão de contos provenientes da remuneração ao Estado dos capitais estatutários das empresas públicas, bem como de rendas de terras nacionalizadas. Aliás, esta contribuição terá de ser fortemente reforçada no próximo exercício, quando se começarem a fazer sentir os efeitos do serviço da dívida resultante das indemnizações.
Uma vez que não parece possível, enquanto se não introduzir o novo sistema de imposto único sobre o rendimento das pessoas físicas e das sociedades, aumentar as actuais taxas dos impostos directos, e visando alcançar uma maior justiça fiscal, procurar-se-á aperfeiçoar o esquema de fiscalização tributária, de modo a combater mais eficazmente a evasão e a fraude fiscais, que têm tendência a intensificar-se em regimes fiscais considerados pesados, sobretudo por parte de estratos da população de mais elevados rendimentos, no qual se situam em grande parte as pessoas que exercem actividades por conta própria (profissões liberais, homens de «negócios», etc.), o que torna difícil a determinação e o contrôle da matéria colectável.
Apontam-se seguidamente, numa perspectiva mais pormenorizada, as principais alterações em relação a cada um dos impostos.
No domínio da contribuição industrial, terá alguma influência no aumento das cobranças a alteração que se introduzirá no artigo 70.º do respectivo Código, por forma a permitir à Fazenda Nacional, representada pelo Ministério Público, reclamar do rendimento tributável fixado, simplificando, aliás, o procedimento adoptado. A fim de suprir uma lacuna da legislação fiscal, proceder-se-á, de acordo com o princípio da tributação do rendimento no país onde o mesmo é originado, à instituição de um regime de tributação dos rendimentos provenientes do leasing e da assistência técnica produzidos em Portugal e auferidos por pessoas singulares ou colectivas que não tenham aqui residência, sede, representação permanente ou instalações comerciais ou industriais a que sejam imputáveis tais rendimentos.
No que se refere ao imposto de transacções, vai o Governo rever as listas anexas ao Código, por forma a atender a desajustamentos que ocorreram por virtude da inflação, alargar o âmbito de incidência do imposto a determinadas prestações de serviços e aumentar a taxa do imposto que incide sobre a cerveja. Para além da obtenção de novas receitas que dela resultará, a tributação das prestações de serviços, abrangendo vários serviços supérfluos ou menos essenciais, justifica-se ainda como meio de preparar o lançamento do projectado imposto sobre o valor acrescentado.
Dada a impossibilidade de se evitar a dupla tributação quanto às matérias-primas, produtos intermédios e bens de equipamento, estabelece-se para os referidos serviços uma tributação à taxa de 10% apenas. Os espectáculos, competições desportivas e divertimentos públicos passam a integrar-se no regime do imposto de transacções, à taxa prevista de 15%, devendo, por isso, ser abolidos os adicionais que actualmente incidem sobre os serviços prestados com a realização de espectáculos públicos, pelo que se torna necessário compensar os organismos a que esses adicionais se destinam pela perda das receitas correspondentes.
Entre as medidas que permitirão um aumento de cobranças figura ainda a elevação, no máximo de 35%, das taxas do imposto sobre veículos, cuja última actualização foi feita há dois anos (Decreto-Lei n.º 81/76, de 28 de Janeiro).
Do mesmo modo, efectuam-se várias actualizações da Tabela Geral do Imposto do Selo, nomeadamente a fixação em 25$00 da taxa do papel selado e demais taxas correspondentes àquela forma de pagamento do imposto do selo, bem como a elevação, no máximo de 100%, da generalidade das taxas específicas fixadas na referida Tabela e de algumas taxas em percentagem, consideradas desajustadas.
Com o objectivo de promover maior justiça tributária e algum ajustamento aos efeitos da inflação, entendeu-se conveniente adoptar algumas medidas de desagravamento fiscal incluídas no artigo 9.º da Lei do Orçamento.
Em relação à contribuição industrial, essas medidas consistem em:
Elevar de 180 para 280 contos o limite estabelecido na alínea b) do artigo 37.º do Código respectivo, que corresponde à remuneração dos donos ou sócios de empresas considerada como custo do exercício, podendo aceitar-se remuneração superior nos casos devidamente justificados, e deixando de aplicar-se esta disposição aos beneficiários das remunerações que sejam pessoas colectivas sujeitas por elas a contribuição industrial;
Elevar de 30 para 60 contos o limite estabelecido no § 2.º do artigo 66.º do Código, relativo à remuneração normal do trabalho atribuída ao contribuinte e aos seus familiares não empregados ou assalariados para efeitos da fixação dos lucros tributáveis pelos grupos B e C;
Permitir que as deduções nos termos do artigo 44.º do Código e disposições complementares referentes a reinvestimentos e investimentos realizados nos anos de 1973 a 1975, que não puderam ser efectuados no período de três anos legalmente estabelecido por falta ou insuficiência de matéria colectável, possam sê-lo até ao fim do segundo ano imediato ao último desse período.
No que se refere à contribuição predial, dentro da política de fomento da construção de habitações, procede-se à revisão dos benefícios fiscais estabelecidos nos artigos 17.º a 21.º do respectivo Código, no sentido de actualizar os valores dos rendimentos dos prédios urbanos destinados a habitação, susceptíveis de beneficiarem da isenção do imposto, e de rever os escalões das isenções.
Por outro lado, irá o Governo rever o escalonamento dos rendimentos a que se aplicam as taxas da contribuição predial urbana, a fim de eliminar situações de manifesta injustiça observadas na aplicação das taxas progressivas e, ao mesmo tempo, simplificar processos administrativos de liquidação.
Tais objectivos serão obtidos através da utilização dos rendimentos colectáveis, e não dos valores locativos, como base para o escalonamento, e de uma actualização dos valores fixados para os limites dos escalões de rendimento.
No domínio do imposto profissional, para além da já referida revisão das taxas do imposto no sentido de tornar mais uniforme e justa a sua progressividade, nomeadamente ajustando o limite de isenção ao salário mínimo nacional e os valores dos rendimentos relativos aos primeiros escalões da tabela até 200 contos, procede-se à revisão da tabela das actividades por conta própria anexa ao respectivo Código, integrando certas actividades profissionais, de índole técnica, ainda que não dependentes de diploma, presentemente tributadas em contribuição industrial.
Por outro lado, é revista a tributação com base em rendimentos líquidos mínimos presumidos, eliminando os limites fixados na Tabela anexa ao Código, não só por constituir um aperfeiçoamento do sistema fiscal, no sentido de se basear na tributação real, mas também por se tornar inoperante a aplicação do actual regime, dada a faculdade prevista no § 5.º do artigo 31.º do mesmo Código.
Quanto ao imposto complementar, inserem-se na Lei do Orçamento disposições destinadas a:
Rever os quantitativos das deduções ao rendimento global do agregado familiar relativas ao contribuinte, ao cônjuge e aos filhos, aos adoptados e aos enteados, para efeitos da determinação da matéria colectável do imposto, por se reconhecer que carecem de actualização;
Alterar a alínea b) do artigo 28.º do Código, por forma a possibilitar a dedução ao rendimento do agregado familiar de determinadas quotizações facultativas (por exemplo, as pagas aos sindicatos), a que estejam sujeitos os titulares dos rendimentos englobados.
16. Antes de encerrar esta matéria relativa às receitas, convirá referir que os elementos disponíveis sobre as receitas fiscais cobradas nos dois primeiros meses do corrente ano mostram ter havido, em comparação com igual período de 1977, um acréscimo de 2,4 milhões de contos, permitindo desde já colher algumas indicações no sentido de conformar a segurança com que foram feitas as previsões das cobranças dos impostos, tendo em atenção que os efeitos das medidas fiscais agora introduzidas só virão a produzir-se a partir do próximo mês de Maio.
QUADRO VII
Receitas cobradas em Janeiro-Fevereiro
Despesas orçamentais
17. O valor total das despesas orçamentais é fixado, para 1978, em 219,6 milhões de contos, revelando um aumento de 44,9 milhões de contos em relação às despesas constantes do Orçamento revisto de 1977, na sua posição final.
Todavia, a diferença entre as despesas orçamentadas para 1978 e as efectivamente realizadas no ano findo eleva-se a 61,2 milhões de contos, o que reflecte um crescimento de 38,7%.
Assinale-se ainda que, embora os valores de várias categorias de despesas e as dotações dos diferentes Ministérios tenham sido bastante alteradas, o actual valor global das despesas orçamentais é, em termos relativos, ligeiramente inferior ao apresentado no projecto de Orçamento de Outubro último (- 3,2 milhões de contos).
Constituindo as verbas orçamentais limites para a realização das despesas, que normalmente não são atingidos, tem maior significado o confronto que adiante se estabelece com os valores constantes do Orçamento do ano anterior.
A subida do nível das despesas considerada para 1978, em relação à posição final do Orçamento de 1977, é fortemente influenciada pelo acréscimo dos encargos da dívida pública, principalmente dos juros, que resulta do avultado recurso à emissão de empréstimos públicos nos últimos anos.
Como factor de relevo na elevação das despesas, importa mencionar a inscrição, pela primeira vez, no Orçamento Geral do Estado dos encargos com os Serviços Médico-Sociais (cerca de 11 milhões de contos), que transitam da Previdência.
Em paralelo com o desenvolvimento das actividades da Administração e a concessão de vários benefícios, regista-se um aumento sensível no conjunto das despesas de pessoal, a que se destina a maior parte da provisão inscrita no Orçamento para servir de contrapartida a despesas imprevistas e inadiáveis.
Se, porém, aos 44,9 milhões de contos do acréscimo evidenciado pelo total das despesas orçamentais se deduzir o aumento com os encargos da dívida pública (13,9 milhões de contos) e o novo encargo a suportar pelo Orçamento Geral do Estado com os Serviços Médico-Sociais (11 milhões de contos), pode concluir-se que aquele acréscimo se reduz para 20 milhões de contos, o que representa uma taxa de crescimento anual de 11,4%. Se se atender, ainda, que o referido aumento engloba já uma provisão para fazer face à melhoria das remunerações dos funcionários públicos e aos estragos provocados pelo temporal que recentemente assolou o País, reconhecer-se-ão os esforços de contenção de despesas que foi necessário empreender na generalidade das restantes rubricas orçamentais.
QUADRO VIII
Despesas orçamentais
Classificação orgânica
(ver documento original
18. Descreve-se a seguir, nas suas linhas gerais, a distribuição das despesas, por Ministérios e departamentos do Estado, de harmonia com a nova configuração da classificação orgânica, que comporta as alterações decorrentes da estrutura do II Governo Constitucional.
Nas despesas orçamentais para o Ministério das Finanças e do Plano encontram-se incluídas verbas que constituem encargos gerais da administração pública, nomeadamente as relativas a pensões e reformas (4,4 milhões de contos), assistência na doença aos servidores do Estado (0,8 milhões de contos), comparticipação na cobertura do deficit do Fundo de Abastecimento (3,2 milhões de contos), encargos da dívida pública (28,1 milhões de contos), dotações para subsídios a empresas públicas (10,3 milhões de contos) e para aumentos de capital estatutário de empresas públicas e nacionalizadas (7,3 milhões de contos) encargos financeiros com a descolonização (3,4 milhões de contos) e, ainda, nos termos do disposto no artigo 20.º da Lei n.º 64/77, de 26 de Agosto, uma provisão de 10 milhões de contos, a utilizar como contrapartida de reforços e inscrições de verbas para acorrer a despesas imprevistas e inadiáveis, nela se incluindo as verbas destinadas a fazer face às melhorias de remunerações dos funcionários.
Esta provisão, cujo saldo fora computado em 9 milhões de contos no projecto de Outubro, foi alargada para o montante actual como consequência da necessidade de reparar urgentemente os estragos causados pelo recente temporal, prevendo-se que 1 milhão de contos será utilizado em despesas de capital (estradas, portos, habitações, etc.) e que quantia quase idêntica será necessária para se proceder a reparações diversas, que constituem despesas correntes.
Deste modo, as despesas próprias do Ministério das Finanças e do Plano limitam-se a 8,3 milhões de contos, registando um aumento de 0,9 milhões de contos em relação à posição final do Orçamento de 1977.
Relativamente ao Ministério da Educação e Cultura, o valor das despesas orçamentadas (27,9 milhões de contos), ou seja, 12,7% das despesas totais, situa-se a um nível muito próximo do observado no Orçamento anterior, depois das alterações neste introduzidas.
Atingem 25,5 milhões de contos as despesas fixadas para o Ministério da Habitação e Obras Públicas, o que representa um aumento de 1,9 milhões de contos em relação à última posição do Orçamento de 1977, devido em parte à elevação das dotações inscritas para os investimentos do Plano, cujo execução cabe a este Ministério.
O valor das despesas do Ministério dos Assuntos Sociais no presente orçamento (23,6 milhões de contos) é influenciado especialmente pela já referida inscrição no Orçamento Geral do Estado das despesas dos Serviços Médico-Sociais, no montante de 11 milhões de contos, que anteriormente estavam a cargo da Previdência.
No seu conjunto, as dotações inscritas para os departamentos militares ascendem a 21,8 milhões de contos, acusando um aumento de 2,1 milhões de contos em relação ao valor da posição final do Orçamento de 1977.
As despesas orçamentadas para o Ministério da Agricultura e Pescas elevam-se a 9,2 milhões de contos, o que reflecte um aumento sobre a posição final do Orçamento anterior de 1,8 milhões de contos, devido fundamentalmente ao acréscimo programado para os investimentos do Plano, à reorganização dos serviços internos, à implantação dos serviços regionais do Ministério e, ainda, às novas acções a realizar em benefício dos sectores agro-pecuário e das pescas, tais como o seguro de colheita, o apoio ao seguro de crédito e a bonificação de juros das operações de crédito do sector.
Em virtude do decréscimo das transferências para a administração local, dispensadas pelo acréscimo das receitas próprias das autarquias locais, o valor das despesas do Ministério da Administração Interna (10,6 milhões de contos) é inferior em 1,4 milhões de contos ao constante da posição final do Orçamento de 1977, após os ajustamentos relativos à transferência de serviços para outros Ministérios. Igualmente as despesas orçamentadas para os Encargos Gerais da Nação registam, naquele confronto, uma diminuição de 5,9 milhões de contos, cifrando-se apenas em 2,8 milhões de contos, em consequência de se ter reduzido o montante da dotação orçamental atribuída ao Comissariado para os Desalojados, dado ter-se conseguido resolver em grande parte o problema dos alojamentos, que constituía o mais pesado encargo para o Estado. Entretanto, está prevista a utilização do produto de um empréstimo de 4 milhões de contos a conceder pelo Tesouro, parcialmente coberto com recursos provenientes de crédito externo, para fazer face ao programa de investimentos a realizar pelos desalojados, através do qual tem sido acelerada a sua integração social.
Finalmente, as diferenças negativas em relação à posição final do Orçamento de 1977 nas despesas orçamentadas para os Ministérios dos Transportes e Comunicações e da Indústria e Tecnologia explicam-se, fundamentalmente, pelo facto de ter passado a concentrar-se no Orçamento do Ministério das Finanças e do Plano a totalidade dos subsídios a atribuir a diversas empresas públicas e nacionalizadas dos respectivos sectores.
QUADRO IX
Despesas orçamentais
Classificação económica
19. De um modo geral, a estrutura das despesas orçamentadas para 1978, consideradas segundo a sua natureza económica, não difere praticamente da observada para a posição final do Orçamento do ano anterior. Assim, as despesas correntes e as despesas de capital correspondem, neste Orçamento, respectivamente, a 74,8% e 25,2% das despesas totais, excluídas as «Contas de ordem».
As despesas correntes ascendem a 158,7 milhões de contos, revelando um aumento de 34 milhões de contos (+27,3%) em relação ao valor do Orçamento para 1977, após as alterações nele introduzidas, o qual sobe para 44,5 milhões de contos quando se compara com a estimativa da realização do ano anterior. Para esta variação contribuem, em larga medida, os acréscimos que se verificam nos juros e nas despesas de pessoal.
Com efeito, as despesas com o pessoal, no montante total de 58 milhões de contos, registam um acréscimo de 6,7 milhões de contos em relação à posição final do Orçamento para 1977, mas haverá que considerar ainda parte da provisão que se inscreveu em «Outras despesas correntes» para fazer face à revisão dos vencimentos e outras remunerações. No conjunto das despesas de pessoal avultam as remunerações em numerário, de que se destacam as remunerações certas e permanentes (43,3 milhões de contos). Merece ainda referência o valor atingido pelas remunerações em espécie (2,8 milhões de contos) e pelas despesas relativas à previdência social dos funcionários (5,3 milhões de contos).
As despesas de pessoal atingem maiores posições relativas no Ministério da Educação e Cultura (31,8%) e nos departamentos militares (24,2%).
Quanto às despesas com bens duradouros (2,9 milhões de contos), que se localizam praticamente nos departamentos militares, verifica-se um aumento de 3,6% sobre o valor final orçamentado para 1977, o que, tendo em conta os aumentos de preços, representa uma redução em termos reais. Entre estas despesas sobressaem as destinadas a construções e grandes reparações e a aquisições de material de defesa e segurança.
Por sua vez, as despesas com bens não duradouros (2,6 milhões de contos) e com a aquisição de serviços (4,3 milhões de contos) apresentam valores inferiores aos do orçamento final de 1977, a traduzir os critérios de austeridade que se seguiram na elaboração desta proposta. Nas despesas com bens duradouros importa referir especialmente os encargos com combustíveis e lubrificantes (0,7 milhões de contos), que, na sua maior parte, respeitam aos departamentos militares.
Como se referiu, volta a sofrer considerável elevação o valor orçamentado para o pagamento de juros, que ascende a 23,1 milhões de contos, ou seja, 14,6% do total das despesas correntes.
As transferências correntes para outros organismos públicos, que foram fixadas em 37,1 milhões de contos, revelam um aumento de 4,9 milhões de contos em relação ao valor final orçamentado para 1977. Esta variação é, porém, influenciada pela mencionada inclusão dos encargos com os serviços médico-sociais no Orçamento Geral do Estado, aos quais acrescem os relativos aos estabelecimentos hospitalares e de saúde e assistência, perfazendo o montante total de 20,1 milhões de contos. Das restantes transferências correntes para organismos públicos importa referir, pelo seu elevado valor, as destinadas ao Fundo de Abastecimento (3,2 milhões de contos), às autarquias locais (2,7 milhões de contos), ao Instituto de Acção Social Escolar (1,7 milhões de contos), ao Comissariado para os Desalojados (1,4 milhões de contos), à Caixa Nacional de Pensões (0,9 milhões de contos) e à ADSE (0,8 milhões de contos).
Inscrevem-se também no Orçamento transferências para instituições particulares (1,2 milhões de contos), que consistem fundamentalmente em subsídios concedidos através dos Ministérios da Educação e Cultura (630 milhares de contos, destinados fundamentalmente a estabelecimentos de ensino particular) e dos Assuntos Sociais (367 mil contos, a distribuir por instituições de assistência, estabelecimentos hospitalares - Misericórdias e outros), bem como transferências para particulares (0,9 milhões de contos), localizadas sobretudo no Ministério das Finanças e do Plano (462 milhares de contos, dos quais 343000 contos para pensões de sangue e outras e 118000 contos para indemnizações) e no dos Assuntos Sociais (368 milhares de contos para assistência, tuberculosos e alienados pobres, bem como a paraplégicos e traumatizados).
Os subsídios são constituídos, essencialmente, por transferências para empresas públicas (10,3 milhões de contos), a que se junta um valor relativamente pequeno destinado a empresas privadas (0,3 milhões de contos), localizado quase exclusivamente no MAP, para apoio ao seguro de crédito, bonificação de operações de crédito e seguros de colheita. No total, verifica-se um acréscimo no valor dos subsídios de 2,2 milhões de contos, em comparação com o Orçamento final de 1977, uma vez que se pretende alterar a orientação que vinha a ser seguida quanto ao apoio às empresas através da concessão de avales do Estado, passando-se a subsidiar as empresas públicas que devam praticar preços inferiores ao do custo, especialmente por razões de ordem social.
Incluídas em «Outras despesas correntes», além da provisão orçamental atrás referida, figuram diversas dotações de natureza corrente respeitantes a investimentos do Plano (4,6 milhões de contos), que não se tornou possível discriminar pelas rubricas de despesa a que respeitam.
Para 1978 as despesas de capital orçamentadas atingem o montante de 53,6 milhões de contos, no qual têm elevada participação as dotações dessa natureza para investimentos do Plano a financiar através do Orçamento (33,6 milhões de contos). Essas dotações encontram-se, todavia, incluídas em grande parte na rubrica «Outras despesas de capital», por se desconhecer ainda a sua distribuição.
Dada a sua importância, convirá fazer aqui uma referência aos investimentos e despesas de desenvolvimento do Plano incluídos no Orçamento Geral do Estado, que constam do quadro X.
QUADRO X
Investimentos e despesas de desenvolvimento do Plano incluídos no Orçamento Geral do Estado, por fontes de financiamento
No conjunto, o valor dos empreendimentos constantes do programa de investimentos que se encontram abrangidos no Orçamento para 1978 totaliza 38,2 milhões de contos. Observa-se, assim, um acréscimo global das despesas com os investimentos do Plano de 7,3 milhões de contos em comparação com as despesas realizadas em 1977, comparação esta que se afigura mais significativa, considerando que, dentro do montante global, poderão ser efectuados durante o ano os ajustamentos que se justifiquem em face do ritmo de execução dos projectos.
Na distribuição dos investimentos por Ministérios avulta o montante atribuído ao Ministério da Habitação e Obras Públicas (20,1 milhões de contos), devendo ainda destacar-se o valor atribuído ao Ministério da Agricultura e Pescas (4,8 milhões de contos).
Para o financiamento deste programa de investimentos considerou-se, em especial, a utilização de receitas gerais do Orçamento (34,2 milhões de contos) e de recursos provenientes do crédito externo (3,6 milhões de contos), além de outros recursos de menor importância.
Em «Activos financeiros» está inscrita fundamentalmente a dotação orçamental de 7250000 contos a transferir para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Económico, logo que este seja criado, e destinada aos aumentos de capital estatutário de empresas públicas e nacionalizadas a realizar no decurso de 1978.
Finalmente, o valor orçamentado em «Passivos financeiros» (8 milhões de contos) abrange as amortizações da dívida pública previstas (4,6 milhões de contos) e, ainda, certos encargos financeiros resultantes da descolonização e de garantias prestadas pelo Estado, que totalizam 3,4 milhões de contos.
20. Considerando as despesas agrupadas segundo os objectivos finais, de harmonia com o código da classificação funcional, pode desde já verificar-se que o Orçamento para 1978 envolve algumas modificações de estrutura em relação à posição final do Orçamento do ano anterior.
QUADRO XI
Despesas orçamentais
Classificação funcional
Convém salientar, todavia, que na comparação entre os dois Orçamentos haverá que ter em conta que determinadas verbas de carácter geral inscritas para 1978, particularmente a provisão de 9 milhões de contos, apenas serão discriminadas pelas funções correspondentes no decurso da execução deste Orçamento. Este facto explica a descida que se observa na participação relativa de algumas rubricas no total das despesas. Entre as variações mais salientes, destacam-se as que ocorrem nos valores das despesas classificadas em «Serviços gerais da administração pública» (devido precisamente à inclusão das aludidas verbas de carácter geral) e em «Saúde», por aí terem passado a figurar os encargos com os Serviços Médico-Sociais.
Para além destes casos especiais, verifica-se um acréscimo particularmente elevado em «Operações da dívida pública» (+13,9 milhões de contos), que faz elevar a sua participação nas despesas totais de 8,1% no Orçamento final de 1977 para 12,8% no de 1978.
Independentemente dos aspectos acima apontados, importa descrever em linhas gerais a estrutura das despesas para 1978.
Uma proporção significativa das despesas correspondem a «Serviços económicos» (18,5% do total), incluindo os correspondentes investimentos do Plano, sendo de referir especialmente a posição relativa das despesas nos sectores dos transportes e comunicações e da agricultura, silvicultura e pesca.
Também as despesas com educação apresentam elevada participação no total orçamentado (12%), abrangendo principalmente dotações para escolas, Universidades e outros centros de ensino. As despesas com a saúde, que se destinam em grande parte a hospitais e clínicas, representam, por sua vez, 10,5% do total, para o que contribui a citada integração dos Serviços Médico-Sociais no Estado (OGE). Finalmente, as despesas com habitação e equipamento urbano constantes do Orçamento (7% do total) correspondem fundamentalmente aos investimentos do Plano programados para esses sectores.
As despesas com a defesa nacional continuam a perder peso no conjunto (9,3% em 1978, contra 10,7% em 1977), enquanto os encargos com a segurança e assistência sociais aumentam a sua participação nas despesas globais de 4,9% para 5,2%.
21. Os elementos disponíveis sobre as despesas autorizadas no período de Janeiro e Fevereiro do ano em curso permitem dar uma primeira indicação acerca da forma como tem decorrido a execução orçamental ao abrigo do regime transitório previsto no Decreto-Lei n.º 20/78, de 20 de Janeiro. Nos termos desse regime, a realização das despesas tem-se baseado no princípio da utilização por duodécimos das verbas fixadas no mapa das despesas por Ministérios e departamentos do Estado respeitante ao Orçamento do ano anterior, rectificado de acordo com as alterações nele introduzidas.
Conforme se observa no mapa que a seguir se insere, nos dois primeiros meses o acréscimo das despesas autorizadas, em relação ao período homólogo de 1977, limitou-se a 0,8 milhões de contos, com particular incidência nos orçamentos dos Ministérios da Educação e dos Assuntos Sociais.
QUADRO XII
Despesas autorizadas em Janeiro-Fevereiro
Orçamentos dos serviços e fundos autónomos
22. Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 64/77, de 26 de Agosto, referem-se seguidamente alguns elementos relativos à previsão orçamental dos órgãos da Administração Central dotados de autonomia financeira. Apesar de o Decreto-Lei n.º 585/76, de 22 de Julho, ter estabelecido o princípio da inclusão no Orçamento Geral do Estado, em «Contas de ordem», dos orçamentos da totalidade daqueles organismos, ainda no presente Orçamento fica fora um número muito significativo dos mesmos. Esta situação acarreta dificuldades na recolha de informação estatística e na sua compatibilização, além de prejudicar o necessário contrôle dos dinheiros públicos, mais facilmente realizado através de um sistema de «unidade de caixa», com as consequentes economias de custos financeiros para o Tesouro público.
Em 1978, os orçamentos dos serviços autónomos apresentam um total de despesas de cerca de 54 milhões de contos, ou seja, aproximadamente mais 10 milhões do que o montante global constante do Orçamento revisto de 1977. Este aumento não traduz um crescimento, de facto, das despesas destes serviços, sendo antes o reflexo de uma maior cobertura estatística, que não fora conseguida em 1977. Quer isto dizer que os números constantes do Orçamento de 1977 não são comparáveis com os do presente Orçamento, visto que, entretanto, se inclui grande parte dos organismos em falta, com relevo para os estabelecimentos hospitalares. Não se inclui, porém, no presente ano, o orçamento dos antigos Serviços Médico-Sociais da Previdência, recentemente autonomizados desta e cujos encargos foram transferidos para o Estado (OGE), que afecta a essa finalidade cerca de 11 milhões de contos. Como alteração estrutural, há que assinalar a perda de importância orçamental do Comissariado para os Desalojados.
Destacam-se nos organismos com autonomia financeira os estabelecimentos fabris militares, o Gabinete da Área de Sines, a Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado, o Instituto da Acção Social Escolar, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, a Lotaria e as Apostas Mútuas Desportivas, o Instituto da Família e Acção Social e as administrações dos portos e aeroportos.
QUADRO XIII
Orçamento dos serviços autónomos (1978)
Prevê-se que as receitas correntes dos serviços autónomos, em 1978, provenham, essencialmente, e em parcelas semelhantes, quer da venda de bens e serviços, quer de transferências correntes do Estado (OGE).
No primeiro caso destacam-se a produção dos estabelecimentos fabris militares, a venda de lotaria e do totobola e a prestação de cuidados médicos e hospitalares.
Nas despesas correntes avultam os encargos com o pessoal (39%), com a compra de bens e serviços e com as transferências, estas últimas constituídas, predominantemente, por prestações a atribuir pelo Comissariado para os Desalojados e pelo Instituto da Família e Acção Social.
A poupança corrente neste sector atingirá, em 1978, 1,3 milhões de contos, valor manifestamente insuficiente para financiar as despesas de capital. Por isso, os serviços recorrerão ao crédito, interno e externo (57% das receitas de capital), para o financiamento dos investimentos a realizar, sendo de destacar o Gabinete da Área de Sines e o Comissariado para os Desalojados, este para possibilitar o arranque de empreendimentos reprodutivos a lançar pelos próprios retornados, contando-se, neste caso, com o auxílio financeiro do Fonds de Réétablissement do Conselho da Europa.
23. Os fundos autónomos calculam despender, no seu conjunto, cerca de 45 milhões de contos, ou seja, mais 15% do que se previa, inicialmente, que gastassem em 1977. Este aumento deve-se, predominantemente, às mais elevadas despesas de capital (empréstimos) a realizar pelo Fundo de Fomento da Habitação, Fundo de Renovação e Apetrechamento da Indústria da Pesca e, ainda, a um maior volume de subsídios a atribuir pelo Fundo de Abastecimento (+ 3 milhões de contos). O acréscimo nos subsídios deste último é, contudo, muito mais acentuado se considerarmos, em 1977, os subsídios efectivamente pagos.
De facto, o Fundo de Abastecimento, mercê de uma política de alargamento dos prazos de pagamento, conseguiu que as suas responsabilidades financeiras se deslocassem de 1977 para 1978 e deste para 1979, ano para o qual ainda transitarão cerca de 5 milhões de contos de encargos.
QUADRO XIV
Orçamentos de fundos autónomos (1978)
Assim, embora se verifique uma redução real dos subsídios a atribuir em 1978, como no caso do «cabaz de compras», ou mesmo uma eliminação, como no caso do fuel para produção de energia eléctrica, os números apresentados não traduzem, exactamente, aquela evolução, uma vez que representam apenas movimentos de tesouraria, por se adoptar um orçamento de caixa, e não de exercício.
A estrutura financeira dos fundos, bastante diferente da dos serviços autónomos, evidência uma maior parcela de recursos próprios, com relevo para os de natureza fiscal, que ascendem a 29 milhões de contos, montante ligeiramente superior (cerca de +10%) ao orçamentado para 1977, o que não significa, em termos reais, uma contracção apreciável. Esta evolução foi influenciada negativamente pela receita do Fundo de Abastecimento, devido ao aumento dos custos de produtos petrolíferos, em que se incluem os efeitos da desvalorização do escudo, não repercutida nos preços de venda da gasolina e do gasóleo, e, ainda, aos efeitos de diminuição do seu consumo.
O acréscimo das receitas fiscais do Fundo de Desemprego (+ 1,6 milhões de contos) encontra-se limitado pela situação do mercado de trabalho e pelo facto de, tratando-se de valores de cobrança, reflectirem as dificuldades de tesouraria das empresas.
Por seu turno, o Fundo Especial de Transportes Terrestres viu reduzidas as suas receitas correntes, em virtude da necessidade de proteger determinados tipos de operadores de transporte.
As despesas correntes dos fundos são constituídas, em larga medida, pela atribuição de subsídios a bens essenciais, como produtos petrolíferos para indústria e transportes, cereais, oleaginosas, produtos pecuários e mais alguns bens incluídos no cabaz de compras, absorvendo este, só por si, cerca de 8 milhões de contos. As transferências correntes, no valor de 5 milhões de contos, destinam-se, sobretudo, à atribuição de subsídios de desemprego e a acções de formação profissional a levar a cabo pelo Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-Obra.
Estima-se que, no conjunto dos fundos autónomos, se forme uma poupança considerável, o que constituirá, juntamente com a utilização dos saldos da gerência anterior (Fundo de Abastecimento, Fundo de Desemprego e Fundo Especial de Transportes Terrestres) e o produto dos empréstimos a contrair pelo Fundo de Fomento da Habitação e pelo Fundo de Renovação e Apetrechamento da Indústria da Pesca, uma fonte potencial de financiamento do próprio Orçamento Geral do Estado, conforme se estabelece no artigo 6.º da Lei do Orçamento. O Fundo de Desemprego contribuirá, naqueles termos, com 5,1 milhões de contos para obras de diversa natureza a levar a cabo pelas autarquias locais, no âmbito do Plano. Do mesmo modo, o Fundo de Fomento da Habitação e o Fundo de Renovação e Apetrechamento da Indústria da Pesca contribuirão para o financiamento de certos investimentos, concedendo empréstimos, respectivamente, às autarquias locais, para programas de habitação social, e às empresas de pesca, para renovação da respectiva frota.
24. As diferenças numéricas entre o quadro I e os quadros XIII e XIV derivam de o primeiro (orçamento do sector público administrativo) não abranger os serviços e fundos cuja natureza, de acordo com os critérios das contas nacionais, os identifica como empresas públicas, dado que exercem actividades que não se enquadram nas prestações tradicionais dos serviços públicos. Estão nestas condições, entre outros, a Lotaria e as Apostas Mútuas Desportivas, as administrações dos portos e aeroportos, o Gabinete da Área de Sines, os estabelecimentos fabris militares e o Fundo de Fomento da Habitação.
Orçamentos das autarquias locais
25. A actividade financeira da administração local deverá conhecer no corrente ano um significativo impulso, em virtude da maior comparticipação da Administração Central [Estado (OEG) e fundos autónomos] nas suas despesas, em particular nas de capital.
Não se encontra ainda aprovado o sistema previsto pela reforma das finanças locais, pelo que as suas receitas correntes continuam a assentar, fundamentalmente, em adicionais às contribuições predial e industrial e ao imposto de capitais, inscritos no OGE. Dado o apreciável aumento previsto no presente ano para estes impostos, a receita estimada pelas autarquias locais em 1978, relativa aos mesmos (cerca de 2,8 milhões de contos), apresenta um acréscimo de cerca de 69% em relação a 1977. Além destes recursos, a administração local, no seu conjunto, impõe às actividades da respectiva área mais alguns tributos, em que se salienta o imposto de comércio e indústria, o qual deverá atingir cerca de 2,7 milhões de contos no ano em curso. Além deste imposto, há a considerar, também com natureza fiscal, as derramas, o imposto para serviço de incêndios e o imposto sobre prestação de trabalho, todos, no entanto, de reduzido montante.
Nas receitas correntes inclui-se ainda uma transferência do Estado (OGE) correspondente a 75% da cobrança do imposto sobre veículos apurada em 1977 e uma transferência do orçamento do Ministério da Administração Interna, de acordo com o Decreto-Lei n.º 626/74. O conjunto destas receitas correntes permite fazer face aos encargos com pessoal e aquisição de bens, permitindo ainda uma poupança de 2,1 milhões de contos.
A distribuição das transferências correntes, assim como das comparticipações em investimentos a realizar pelas autarquias locais, obedecerá a um plano que o Governo estabelecerá até 31 de Maio, conforme consta do artigo 4.º da Lei do Orçamento para 1978. Este plano, elaborado com a participação das próprias autarquias, terá em atenção diversos aspectos, de entre os quais será de salientar o nível demográfico, o apetrechamento em equipamento básico e a capacidade financeira de cada autarquia.
As transferências de capital para comparticipação nos investimentos serão, no corrente ano, substancialmente maiores do que as efectuadas em 1977 (8,9 contra 4,9 milhões de contos), nelas avultando uma comparticipação do Fundo de Desemprego para financiamentos previstos no Plano. Dos 13 milhões de contos previstos para investimentos cerca de 3 milhões destinar-se-ão a obras de saneamento básico e 6 milhões a programas de habitação e urbanismo.
Não obstante o acréscimo de receitas atrás referido, verifica-se uma insuficiência de recursos gerados pela poupança corrente e pelas transferências de capital, face ao valor dos investimentos programados, pelo que as autarquias locais ver-se-ão obrigadas, no seu conjunto, a recorrer ao crédito, quer do Fundo de Fomento da Habitação, quer do sistema bancário, em, aproximadamente, 2 milhões de contos.
Orçamento da segurança social
26. O programa estabelecido para o ano de 1978 pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social inclui apenas encargos com a previdência e assistência, dado que as despesas com os Serviços Médico-Sociais passaram, como já se salientou, a estar integradas no OGE.
As receitas correntes da segurança social deverão atingir no presente ano cerca de 62 milhões de contos, sendo a sua principal componente constituída pelas contribuições, cujo montante a arrecadar se prevê que ultrapasse em 23% as cobranças de 1977. O cálculo das previsões para 1978, no que se refere ao regime geral de previdência e abono de família, assentou nas seguintes hipóteses:
Os salários sobre que incidirão as contribuições totalizarão 187 milhões de contos;
A taxa global da contribuição permanecerá inalterável durante a gerência.
Além disso, há a considerar as contribuições correspondentes a regimes especiais, cujo montante (2 milhões de contos) é independente da massa salarial, e a recuperação de contribuições em dívida (cerca de 5 milhões de contos). Esta última previsão parece realista, uma vez que em 1977 foram recuperados 3,7 milhões de contos, não obstante as disposições legais que visavam permitir as cobranças em causa terem começado a produzir efeitos apenas em Março do ano transacto. As restantes receitas correntes, ligeiramente inferiores às de 1977, resultam essencialmente de transferências do OGE para fazer face a responsabilidades assumidas pelo Estado, quer em relação aos regimes de segurança social dos trabalhadores rurais, quer à integração das reservas matemáticas da CP, e de transferências do Fundo de Desemprego para atribuição de subsídios de desemprego, os quais são pagos através da Caixa Nacional de Pensões.
Prevê-se que as despesas correntes da segurança social não ultrapassem em 1978 os seus recursos correntes, destinando-se os aumentos destes últimos a melhorar os esquemas de pensões de invalidez, velhice e sobrevivência, beneficiando-se, deste modo, o sector da população mais atingido pelo actual processo inflacionista. Não será possível, porém, conceder melhorias sensíveis noutros domínios, não obstante esperar-se que a adopção de medidas de carácter administrativo, particularmente na atribuição do subsídio de doença, permita uma maior racionalidade na aplicação dos recursos.
A segurança social contribuirá, por seu turno, como se indicou, com cerca de 6 milhões de contos para a cobertura dos encargos com os Serviços Médico-Sociais inscritos no OGE.
Os investimentos de natureza administrativa a realizar pela segurança social, de acordo com programas do Plano e destinados a melhorar o equipamento dos serviços de protecção à infância e juventude (49%) e terceira idade (41%), ascendem a cerca de 1 milhão de contos, a financiar por recurso ao OGE.
A contenção de despesas permitirá, assim, em 1978, equilibrar a situação financeira da segurança social, proporcionando ainda um excedente de 1,7 milhões de contos, que será colocado ao serviço do reembolso de empréstimos contraídos no ano transacto para cobertura do deficit surgido por insuficiente recuperação de dívidas.
O sistema de segurança social tem-se apresentado nos últimos anos financeiramente deficitário, obrigando a efectuar operações de empréstimo (cerca de 20 milhões de contos entre 1975 e 1977), em grande parte através da alienação de títulos de crédito ao sistema bancário. Em 1978 prevê-se que a segurança social efectue uma venda de títulos da sua carteira no valor de cerca de 1,5 milhões de contos, operação esta realizada ao abrigo da lei das indemnizações e com a qual liquidará a sua dívida junto do sistema bancário, contraída no ano transacto para fazer face às dificuldades de tesouraria verificadas na segunda metade de 1977, para além do empréstimo obtido junto do Tesouro (2 milhões de contos) e que se encontra em fase de reembolso.
Orçamentos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
27. Para efeito de articulação com o Orçamento Geral do Estado, procurou-se estabelecer, em relação às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, um orçamento global de análise para cada uma das regiões, incluindo as verbas de todos os serviços periféricos do Estado que nelas exercem a sua actividade, independentemente de se ter já processado ou não a sua transferência para aquelas regiões. Nesse orçamento registam-se, assim, todas as receitas e despesas de cada região autónoma, qualquer que seja a situação de dependência dos serviços, o que permite uma visão global de todo o sector público administrativo regional.
Por essa via pretende-se fixar uma estrutura de receitas e despesas semelhante à do Orçamento Geral do Estado, a fim de assegurar uma perfeita igualdade de tratamento orçamental entre o continente e cada uma das regiões, numa perspectiva de solidariedade nacional.
Com base no referido orçamento global de análise são calculadas as verbas a cargo do Orçamento Geral do Estado, quer para os serviços já integrados no orçamento da região (caso dos serviços de educação), quer para os que dependem ainda directamente da Administração Central. Fixados os valores de cobertura dos deficits assegurada pelo Orçamento Geral do Estado a cada uma das regiões, com base na aplicação da proporção das respectivas populações ao deficit global do Orçamento Geral do Estado, procede-se à determinação das transferências de capital a efectuar pelo Orçamento Geral do Estado para financiamento de investimentos do Plano nas regiões autónomas.
A aplicação destes princípios, já acordada com o Governo Regional dos Açores, constitui uma proposta a apresentar também à Região Autónoma da Madeira.
Os valores que a seguir se apresentam terão de ser considerados como provisórios, pois decorrem ainda os trabalhos de apuramento final das verbas inscritas no Orçamento Geral do Estado para 1978 e destinadas aos serviços periféricos.
28. O orçamento da Região Autónoma dos Açores para 1978, aprovado em Dezembro do ano findo, revela um valor de necessidades de financiamento de 1926000 contos. Através do quadro que a seguir se insere verifica-se que nas despesas estimadas sobressai o valor fixado para os investimentos do Plano (1909 milhares de contos).
A cargo do Orçamento Geral do Estado encontram-se as verbas inscritas no orçamento da Região Autónoma correspondentes às despesas com o funcionamento das escolas e liceus e outras, no montante total de 428000 contos. Por sua vez, o valor dos dispêndios com serviços ainda não transferidos que estão directamente a cargo do Orçamento Geral do Estado é de 759000 contos, abrangendo particularmente serviços de justiça, do trabalho, agrícolas e florestais, de saúde, de estradas e urbanização, bem como as forças de segurança.
Anote-se ainda que para compensação ao Estado pela cobrança de impostos e outros actos de natureza fiscal está inscrita no orçamento dos Açores uma transferência para o Orçamento Geral do Estado de 49000 contos.
Pela aplicação do método anteriormente descrito, fixa-se em 1876 milhares de contos o deficit global do orçamento da Região Autónoma dos Açores a integrar no Orçamento Geral do Estado, pelo que, comportando este já os encargos anteriormente descritos, no valor líquido de 1138000 contos, restam 738 milhares de contos, que constituem o montante da comparticipação do Orçamento Geral do Estado no financiamento dos investimentos a realizar nesta Região Autónoma, sendo assim de 1171000 contos o valor dos investimentos que não são susceptíveis de serem cobertos pelo Orçamento Geral do Estado.
29. O orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1978 inclui já as verbas respeitantes ao sector dos assuntos sociais e da saúde, que foi objecto de regionalização, sendo o deficit, a cobrir pela segurança social, de âmbito nacional, de 164000 contos.
As necessidades de financiamento apresentadas no orçamento desta Região situam-se em 1239000 contos.
Encontram-se a cargo do Orçamento Geral do Estado verbas no total de 964000 contos, inscritas no orçamento da Região Autónoma, em especial para as despesas com o ensino e, bem assim, com os Serviços Médico-Sociais.
QUADRO XV
Orçamento da Região Autónoma dos Açores
Directamente a cargo do Orçamento Geral do Estado e destinadas aos serviços ainda não transferidos encontram-se despesas no valor de 180000 contos, em particular para os serviços de justiça, do trabalho, agrícolas e florestais, de estradas, habitação e urbanização e para as forças de segurança.
Como compensação ao Estado pela cobrança de impostos, inscreve-se também no orçamento da Região Autónoma da Madeira uma transferência para o Orçamento Geral do Estado de 47000 contos.
Aplicando o método indicado para a determinação da cobertura total do deficit que é assegurada pelo Orçamento Geral do Estado, apura-se um valor de 1694 milhares de contos, pelo que, deduzidos os encargos directos e indirectos líquidos do Orçamento Geral do Estado com a Região Autónoma da Madeira (1097 milhares de contos), restam 597 milhares de contos como comparticipação do OGE no financiamento de investimento do Plano, o que se aproxima bastante dos 614000 contos que se encontravam previstos no plano anual como investimentos a cargo do Orçamento Geral do Estado.
QUADRO XVI
Orçamento da Região Autónoma da Madeira
Financiamento do «deficit»
30. O deficit global a financiar em 1978 para o conjunto do sector público administrativo ascende a 60,3 milhões de contos (ver quadro I). A este valor há que adicionar os reembolsos de passivos financeiros, no valor de 8 milhões de contos, para determinar as necessidades de financiamento a satisfazer através do recurso a novas operações de crédito (68,3 milhões de contos). Considerando, porém, o valor das amortizações da dívida (4,6 milhões de contos) abrangido nos reembolsos, é de 63,7 milhões de contos o acréscimo líquido da dívida do sector público administrativo.
Indicam-se a seguir os valores das necessidades de financiamento de vários subsectores da administração pública (Orçamento Geral do Estado, serviços e fundos autónomos e administração local), bem como da capacidade de financiamento que se estima obter na segurança social e que esta aplicará na regularização das dívidas junto do Tesouro (2 milhões de contos) e do sistema bancário (1,5 milhões de contos). No que se refere às necessidades de financiamento do Orçamento Geral do Estado, o valor indicado corresponde ao recurso à dívida pública estabelecido na óptica da contabilidade pública que, conforme revela o quadro II, equivale ao deficit global na óptica das contas nacionais, acrescido do valor dos reembolsos e deduzido dos empréstimos concedidos a outros subsectores que estão já integrados nos respectivos deficits. Apresenta-se simultaneamente a forma como se prevê financiar o deficit global em 1978.
QUADRO XVII
«Deficit» global a financiar em 1978
Com base nos resultados das subscrições de obrigações do Tesouro realizadas em 1977 e já no corrente ano por particulares e investidores institucionais não bancários, parece legítimo prever que a mobilização de poupanças privadas no decurso do presente ano possa atingir, no mínimo, 8 milhões de contos.
Para o financiamento de despesas com investimentos do Plano abrangidos no Orçamento, especialmente nos sectores da habitação e obras públicas, educação e agricultura, prevê-se a utilização de recursos provenientes do crédito externo, cujo valor total se estima em 3,6 milhões de contos.
As importâncias mais significativas que se prevêem são as dos empréstimos externos concedidos pela Agência Internacional de Desenvolvimento, Banco Europeu de Investimentos, Banco Mundial e por uma instituição oficial da República Federal da Alemanha. Além disso, conta-se com um financiamento externo no valor de 1 milhão de contos, a utilizar na concessão de créditos a desalojados das antigas colónias portuguesas.
Deste modo, o recurso ao crédito bancário para o financiamento do deficit global líquido de reembolsos eleva-se a 51,1 milhões de contos.
O nível das necessidades de financiamento do sector público reflecte a orientação estabelecida no sentido de, em face da perda de receita resultante do atraso na entrada em vigor das medidas consideradas, se adoptarem os necessários critérios de austeridade na fixação das verbas orçamentadas. Não foi possível, porém, perante os encargos existentes e atendendo aos objectivos da política económica e social delineada, contrair em maior escala o deficit global, que atinge ainda uma dimensão considerável em confronto com o rendimento nacional, embora menor do que no ano passado.
Nestas condições, terão de ser lançadas e desenvolvidas as acções previstas no Programa do II Governo Constitucional tendentes ao aperfeiçoamento dos mecanismos de contrôle das despesas orçamentais, bem como da fiscalização tributária, por forma a permitir, tanto quanto possível, obter na execução orçamental um resultado final menos desfavorável, na linha do esforço desenvolvido na gestão orçamental do exercício findo, o que se virá a reflectir, em grande parte, na redução do recurso ao crédito bancário.
Evolução da dívida pública
31. No final de 1977 o valor da dívida pública directa atingia 215,4 milhões de contos, registando-se, assim, uma elevação de 65 milhões de contos no decurso do ano findo. Esta evolução deve-se, na sua maior parte, às emissões de empréstimos internos que foram efectuadas para financiar o deficit orçamental e, em menor escala, ao aumento da dívida externa, para o qual contribuíram as diferenças cambiais resultantes da depreciação do escudo.
Por sua vez, as responsabilidades directas por avales do Estado ascendiam, em 31 de Dezembro último, a 70,1 milhões de contos, revelando um aumento de 29,8 milhões de contos em 1977, devido, fundamentalmente, à elevação verificada na dívida externa garantida.
Com base no montante dos empréstimos a contrair para aplicação na execução orçamental (60,5 milhões de contos) e em operações do Tesouro (2 milhões de contos) e tendo em conta o valor das amortizações (4,6 milhões de contos), prevê-se que a dívida pública directa registe, no ano em curso, um aumento da ordem dos 58 milhões de contos, o que a fará elevar a 273,3 milhões de contos no final de 1978.
Consequentemente, a relação entre a dívida directa e o produto interno bruto a preços de mercado aumentará, segundo se prevê, de 34% para 34,8% no decurso deste ano. Por outro lado, em consequência do avultado recurso à dívida pública que tem sido efectuado nos últimos anos, o serviço da dívida pública previsto para 1978, sem contar com os encargos financeiros resultantes da descolonização e das garantias prestadas pelo Estado, elevar-se-á a 28,1 milhões de contos, o que equivale a 19,4% do valor das receitas correntes estimado.
QUADRO XVIII
Dívida pública e serviço da dívida
Conclusão
32. Após terem sido apresentadas as grandes linhas da política financeira do Estado para 1978, convirá salientar que, apesar da contenção de despesas exigida aos serviços, o sector público administrativo continuará a absorver uma parcela muito significativa dos meios de financiamento disponíveis na economia portuguesa. Nestes termos, se excluirmos determinadas operações financeiras, sequela nomeadamente da descolonização, aos principais grupos ou entidades beneficiários do acréscimo excepcional dos gastos públicos nos últimos três anos - os novos funcionários públicos, os desempregados, as empresas deficitárias e o consumidor em geral -, deverá lembrar-se que os esforços que se fizeram no sentido de os apoiar atingem, neste momento, os limites das possibilidades do Estado e que muito se ganharia se, da sua parte, houvesse um sentido generalizado de compreensão e sacrifício que permitisse a libertação dos meios adicionais que forem sendo gerados para afectação a actividades produtivas ou a melhorar a qualidade de vida dos cidadãos. Em especial, às empresas públicas ou privadas que recebem auxílio financeiro do Orçamento pedir-se-á que dinamizem a sua gestão num clima de austeridade, de modo que as melhorias de produtividade, acompanhadas de uma evolução salarial aceitável, dispensem parte daquele apoio.
Por outro lado, procurar-se-á uma adaptação constante das diferentes políticas em ordem à optimização dos resultados da execução deste Orçamento. Assim, ir-se-á actuar, fundamentalmente, através da política de crédito e da política cambial, a fim de que, por um lado, os sacrifícios pedidos, em matéria orçamental, não se percam por falta de actuação noutros domínios, e, por outro, se não prejudique o desenvolvimento dos restantes sectores, absorvendo recursos desnecessários. Todas estas acções deverão ser orientadas no sentido de alcançar o primeiro objectivo da política económica de estabilização, no momento presente, que é a redução do desequilíbrio da balança de pagamentos.
Em execução da Lei n.º 20/78;
O Governo decreta, nos termos da alínea c) do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º
(Execução do Orçamento Geral do Estado)
1 - Pelo presente diploma é posto em execução o Orçamento Geral do Estado para 1978, constante dos mapas anexos n.os 1 a 3.
2 - Os mapas referidos no número anterior fazem parte integrante deste decreto-lei.
Artigo 2.º
(Orçamentos privativos)
Os orçamentos privativos dos serviços e fundos autónomos e dos que se regem por orçamentos não incluídos no Orçamento Geral do Estado são aprovados pelo Ministro da Tutela e visados pelo Ministro das Finanças e do Plano.
Artigo 3.º
(Utilização das dotações orçamentais)
1 - Na execução dos seus orçamentos para 1978, os serviços do Estado, autónomos ou não, os institutos públicos, incluindo os organismos de coordenação económica, as autarquias locais e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa deverão observar normas de rigorosa economia na administração das verbas orçamentais atribuídas às suas despesas.
2 - Os dirigentes dos serviços ficarão responsáveis, nos termos das leis em vigor, pela realização das despesas que autorizarem sem inscrição orçamental ou que não se comportem nas correspondentes dotações.
Artigo 4.º
(Regime duodecimal)
1 - Não ficam sujeitas, em 1978, à regra do regime duodecimal as seguintes dotações orçamentais:
a) De valor até 500000$00;
b) De despesas sujeitas a duplo cabimento ou a reembolso;
c) De encargos fixos mensais ou que se vençam em data certa.
2 - Ficam também isentas do regime de duodécimos as importâncias dos reforços ou inscrições de verbas que têm de ser aplicadas sem demora ao fim a que se destinam.
3 - Mediante autorização do Ministro das Finanças e do Plano, a obter por intermédio da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, podem ser antecipados, total ou parcialmente, os duodécimos de quaisquer outras dotações orçamentais.
4 - Nos serviços com orçamentos privativos, a competência designada no número anterior pertence à entidade que aprovar o respectivo orçamento, sem necessidade de intervenção do Ministério das Finanças e do Plano.
Artigo 5.º
(Requisição de fundos por serviços com autonomia administrativa)
1 - Os serviços com autonomia administrativa só poderão requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem estritamente indispensáveis à realização de despesas correspondentes às suas necessidades mensais.
2 - As requisições de fundos enviadas, para autorização, às delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública serão acompanhadas de projecto de aplicação, onde se indiquem, em relação a cada rubrica, os encargos previstos no respectivo mês e o montante existente, em saldo, dos levantamentos anteriores não aplicados.
3 - As delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública não poderão autorizar para pagamento requisições de fundos que, em face dos elementos referidos no número anterior, se mostrem desnecessários.
4 - Os serviços com autonomia administrativa e financeira observarão estritamente o que está estabelecido quanto à reposição nos cofres do Estado, até 14 de Fevereiro de 1979, de verbas levantadas do Orçamento Geral do Estado e não aplicadas no decurso do ano económico, nomeadamente as relacionadas com investimentos do Plano.
Artigo 6.º
(Dotações para Investimentos do Plano)
As dotações descritas quer no Orçamento Geral do Estado, quer em orçamentos privativos, para execução dos investimentos do Plano, não poderão ser aplicadas sem serem especificadas em programas aprovados pelo Ministro da Tutela e visados pelo Ministro das Finanças e do Plano.
Artigo 7.º
(Fundos permanentes)
1 - Os fundos permanentes a constituir no ano de 1978 ficam dispensados da autorização ministerial a que se refere o artigo 24.º do Decreto com força de lei n.º 18381, de 24 de Maio de 1930, desde que, em relação ao ano transacto, o responsável pelo fundo seja o mesmo e a importância em conta de cada dotação não seja superior à que foi autorizada.
2 - Mediante autorização do Ministro da pasta, em casos especiais devidamente fundamentados e com o acordo do Ministro das Finanças e do Plano, poderão ser constituídos fundos permanentes por importâncias superiores a um duodécimo, em conta das correspondentes dotações orçamentais, devendo ser repostos nos cofres do Estado os saldos que porventura se verifiquem no final do ano económico.
Artigo 8.º
(Encargos de anos findos)
1 - Fica o Ministro das Finanças e do Plano autorizado, com dispensa do disposto na parte final do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 24914, de 10 de Janeiro de 1935, e sem prejuízo do disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 439-A/77, de 25 de Outubro, a mandar satisfazer, de conta da verba de «Despesas de anos findos» descrita nos orçamentos dos Ministérios ou em orçamentos privativos referentes ao ano de 1978, os encargos respeitantes a anos anteriores provenientes de abonos a pessoal, de pensões, de comissões pela venda de valores selados e de emolumentos pela cobrança de imposto sucessório e da sisa.
2 - Igual autorização, em idênticas condições, é concedida para os encargos de anos anteriores que, por disposição legal ou por via administrativa, têm vindo a ser liquidados por conta de dotação correspondente.
3 - Os encargos de anos anteriores respeitantes aos subsídios de férias e de Natal, de refeição e de prestações complementares do abono de família serão satisfeitos, com dispensa das formalidades a que obedece o pagamento das despesas de anos findos, em conta das correspondentes verbas inscritas nos orçamentos dos respectivos Ministérios ou em orçamentos privativos.
Artigo 9.º
(Compromissos internacionais de natureza militar)
1 - De harmonia com os compromissos internacionais e para ocorrer a exigências de defesa militar, é elevada em 548681 contos a importância corrigida pelo n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 952/76, de 31 de Dezembro.
2 - Para os referidos fins e de acordo com o artigo 25.º e seu parágrafo único da Lei n.º 2050, de 27 de Dezembro de 1951, a verba inscrita no orçamento para 1978 poderá ser reforçada com a importância, destinada ao mesmo objectivo, que constitua saldo na posse do serviço, por não ter sido despendida durante as gerências anteriores, a entregar nos cofres do Estado como reposição não abatida nos pagamentos.
Artigo 10.º
(Despesas com a cooperação)
As dotações inscritas no orçamento para 1978 referentes a despesas com a cooperação com os novos Estados independentes e Macau não poderão ser aplicadas sem prévio programa, devidamente aprovado pelo Ministro das Finanças e do Plano e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros.
Artigo 11.º
(Despesas com a integração de pessoal do quadro geral de adidos)
1 - As despesas com a integração de pessoal do quadro geral de adidos em quadros próprios dos serviços, ou em quadros paralelos ou equiparados, para cuja cobertura não existam verbas disponíveis no orçamento do respectivo serviço para 1978, continuam a ser satisfeitas pelas verbas afectas àquele quadro geral.
2 - O processamento dos abonos devidos aos agentes nas condições do número anterior passará a competir aos serviços ou organismos em que tenham sido integrados, nos termos a definir em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e da Reforma Administrativa.
3 - Os mencionados abonos dos agentes do referido quadro que sejam requisitados nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 356/77, de 31 de Agosto, serão também processados pelos serviços ou organismos requisitantes, por conta das verbas afectas àquele quadro, nos termos a definir pela forma prevista no número anterior.
4 - Os encargos de anos anteriores respeitantes aos abonos citados no n.º 2 deste artigo serão satisfeitos pelo Serviço Central de Pessoal, em conta das correspondentes verbas que lhe estão atribuídas, com dispensa das formalidades a que obedece o pagamento das despesas de anos findos.
Artigo 12.º
(Dotações para encargos com reclusos)
No ano de 1978, enquanto não estiverem concluídas as construções de novos edifícios dos serviços dependentes do Ministério da Justiça, as despesas com a sustentação de reclusos que trabalhem nas respectivas obras serão satisfeitas pelas dotações consignadas no capítulo 10.º do orçamento do referido Ministério aos estabelecimentos prisionais regionais e comarcãos e aos postos de detenção, e inscritas sob as classificações económicas 25.00 e 31.00.
Artigo 13.º
(Cobertura do «deficit» do Fundo de Fomento da Habitação)
Mediante proposta aprovada pelo Ministro da Habitação e Obras Públicas, poderá o Ministro das Finanças e do Plano autorizar a favor do Fundo de Fomento da Habitação a concessão de um subsídio, até ao limite de 162000 contos, destinado à cobertura do deficit previsto no orçamento daquele Fundo para 1978.
Artigo 14.º
(Dotações comuns para vencimentos do pessoal docente)
1 - As dotações comuns consignadas a vencimentos do pessoal dos liceus e escolas técnicas, do ciclo preparatório e do magistério primário, descritas no orçamento do Ministério da Educação e Cultura como despesas correntes para o ano de 1978, serão utilizadas por cada um dos respectivos estabelecimentos de ensino de harmonia com as necessidades resultantes da satisfação de encargos com o pessoal que efectivamente estiver em exercício, sendo as correspondentes informações de cabimento prestadas:
a) Pelos respectivos estabelecimentos, tratando-se de pessoal dos quadros aprovados por lei;
b) Pela Direcção-Geral de Pessoal, nos restantes casos.
2 - Compete ainda à Direcção-Geral de Pessoal prestar a informação de cabimento nos diplomas de nomeação de todo o pessoal docente e auxiliar do ensino primário.
3 - À Direcção-Geral da Educação Permanente compete prestar informação de cabimento nos diplomas de nomeação dos regentes de cursos de educação de adultos.
Artigo 15.º
(Dotações para encargos com o Ministério do Trabalho)
1 - Enquanto por via legislativa não forem definidas as normas de integração da justiça do trabalho na estrutura do Ministério da Justiça, as dotações destinadas a suportar encargos da mesma natureza, consignadas à Inspecção-Geral dos Tribunais do Trabalho, e as dotações comuns aos referidos Tribunais mantêm-se inscritas no orçamento do Ministério do Trabalho.
2 - No ano de 1978 as dotações referidas no número anterior, com excepção das relativas a remunerações certas e permanentes, serão distribuídas mediante plano aprovado pelo Ministro do Trabalho e aplicadas a cada um dos aludidos Tribunais, sem observância do disposto no § 2.º do artigo 13.º do Decreto com força de lei n.º 18381, de 24 de Maio de 1930.
3 - Enquanto se mantiver o condicionalismo previsto neste artigo, a informação de cabimento nos diplomas de provimento dos magistrados e funcionários de justiça dos mencionados tribunais será prestada pela Inspecção-Geral dos Tribunais do Trabalho.
4 - Enquanto se não dotar a Secretaria de Estado da População e Emprego com os meios financeiros necessários ao pagamento dos abonos do seu pessoal, os mesmos serão suportados pela verba comum da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho.
Artigo 16.º
(Verbas para obras a efectuar pela Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais)
1 - No ano de 1978 é suspenso o disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 31271, de 17 de Maio de 1941, no que concerne à obrigatoriedade de inscrição de verbas no orçamento do Ministério da Habitação e Obras Públicas, pelo que os encargos serão satisfeitos de conta das verbas inscritas nos orçamentos dos serviços beneficiários das obras.
2 - Os processos de adjudicação serão submetidos para a verificação de cabimento aos serviços beneficiários das obras, a quem a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais também enviará os documentos de despesa para efeitos de processamento.
Artigo 17.º
(Dotações para encargos no Ministério da Habitação e Obras Públicas)
Enquanto não forem promulgadas as leis orgânicas das Direcções-Gerais do Planeamento Urbanístico e do Equipamento Regional e Urbano, do Ministério da Habitação e Obras Públicas, que aprovem os respectivos quadros, o pessoal do quadro aprovado por lei da extinta Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização será abonado por idênticas verbas daqueles dois organismos, de harmonia com as listas de distribuição fornecidas à respectiva delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Artigo 18.º
(Alteração de determinados prazos para autorização de despesas)
1 - Fica proibido contrair, em conta do Orçamento Geral do Estado ou de quaisquer orçamentos privativos, encargos com a aquisição de bens e serviços que não possam ser processados, liquidados e pagos dentro dos prazos estabelecidos no número seguinte, terminando em 30 de Novembro o prazo para a sua prévia autorização por parte da entidade competente.
2 - Exceptuam-se da disciplina estabelecida no n.º 1 todas as despesas certas ou permanentes necessárias ao normal funcionamento dos serviços.
3 - Os prazos limite actualmente estabelecidos para as operações referidas na primeira parte do n.º 1 são antecipados na seguinte conformidade:
a) A entrada das folhas, requisições e outros documentos de levantamento de fundos dos cofres do Estado nas correspondentes delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública verificar-se-á, impreterivelmente, até 31 de Dezembro, exceptuando-se apenas os que respeitem a despesas que, por sua natureza, tenham, necessariamente, de ser continuadas ou realizadas até essa data, os quais poderão dar entrada naquelas delegações o mais tardar até 7 de Janeiro seguinte;
b) Todas as operações a cargo daquelas delegações terão lugar até 16 de Janeiro, só se podendo efectuar a expedição de autorizações de pagamento depois dessa data quando as mesmas respeitem a documentos entrados posteriormente a 31 de Dezembro ou que hajam sido devolvidos para rectificação, não podendo, contudo, para o efeito, ser ultrapassado o dia 21 daquele mês;
c) Em 31 de Janeiro de 1979 será encerrada, com referência a 31 de Dezembro anterior, a conta corrente do Tesouro Público no Banco de Portugal como caixa geral do Estado, caducando as autorizações que, até essa data, não se tenham efectivado. Da mesma forma procederão os restantes cofres públicos.
Artigo 19.º
(Encargos resultantes dos temporais)
Os encargos resultantes das obras de reparação dos estragos provocados pelos recentes temporais serão satisfeitos pelas verbas adequadas inscritas no Orçamento Geral do Estado para 1978, mediante resolução do Conselho de Ministros sob proposta dos Ministros das Finanças e do Plano, da Administração Interna e da Habitação e Obras Públicas.
Artigo 20.º
(Subsídios a empresas)
Depende de resolução do Conselho de Ministros, sob proposta conjunta dos Ministros da Tutela e das Finanças e do Plano, a concessão, no decurso do corrente ano económico, de subsídios a empresas consideradas em situação económica difícil, desde que não se encontrem individualizadas como entidades recebedoras no Orçamento Geral do Estado.
Artigo 21.º
(Regularização de escrita)
Posto em execução o Orçamento Geral do Estado de 1978, as despesas realizadas durante o regime orçamental transitório ao abrigo do Decreto-Lei n.º 20/78, de 20 de Janeiro, serão escrituradas de sua conta, devendo proceder-se às regularizações necessárias para o efeito, nomeadamente as das operações efectuadas nos termos da parte final do artigo 5.º do diploma acima referido.
Artigo 22.º
(Prorrogação do período para as deduções referentes aos reinvestimentos e investimentos realizados nos anos de 1973 a 1975)
As deduções nos termos do artigo 44.º do Código da Contribuição Industrial, da alínea f) da base IX da Lei n.º 3/72, de 27 de Maio, e do n.º 3.º do despacho de 31 de Janeiro de 1968 do Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos referentes aos reinvestimentos e investimentos realizados nos anos de 1973 a 1975 que não puderam ser efectuados no período de três anos que está fixado por falta ou insuficiência da matéria colectável, poderão sê-lo ainda até ao fim do segundo ano imediato ao último daqueles três.
Artigo 23.º
(Isenção total ou parcial do imposto de mais-valias devido por concessionárias mineiras)
1 - O Ministro das Finanças e do Plano pode, com base em parecer fundamentado da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e ouvido o Ministério da Tutela, conceder isenção total ou parcial do imposto de mais-valias a que se refere o n.º 2.º do artigo 1.º do respectivo Código, devido pelos ganhos realizados nos cinco anos anteriores ao da publicação do presente diploma pelas concessionárias mineiras mediante a transmissão de todo o seu activo afecto à exploração mineira para outra empresa que continuou a exploração das respectivas concessões, desde que tal transmissão seja considerada de interesse para o desenvolvimento económico ou regional do País.
2 - A isenção de que trata o número anterior será concedida em face de requerimento dirigido ao Ministro das Finanças e do Plano, entregue na repartição de finanças competente para a liquidação do imposto, no prazo de trinta dias a contar da entrada em vigor do presente diploma.
3 - Concedida a isenção, proceder-se-á à anulação oficiosa do imposto que tenha sido liquidado.
Artigo 24.º
(Isenção de sisa na aquisição de habitação)
É prorrogado até 31 de Dezembro de 1978, com efeitos a partir de 1 de Janeiro do mesmo ano, o regime estabelecido, quanto à aquisição de casas para habitação, nos artigos 1.º a 3.º do Decreto-Lei n.º 472/74, de 20 de Setembro, com a alteração introduzida pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 738-C/75, de 30 de Dezembro, considerando-se reportadas a 31 de Dezembro de 1978 todas as datas que nesses preceitos se referem à caducidade do regime ou à fiscalização do seu condicionalismo.
2 - Os limites estabelecidos no artigo 1.º, alínea a), e no artigo 2.º do citado Decreto-Lei n.º 472/74 são elevados para 1500000$00, 12000$00, 2100000$00 e 16000$00, respectivamente.
Artigo 25.º
(Prazo para celebração de contratos de viabilização)
É prorrogado até 31 de Dezembro de 1978 o prazo fixado no artigo 4.º da Lei n.º 36/77, de 17 de Junho, para a celebração dos contratos de viabilização com direito aos benefícios previstos na mesma lei.
Artigo 26.º
(Benefícios fiscais a empresas públicas)
Os benefícios fiscais previstos na Lei n.º 36/77, de 17 de Junho, são tornados extensivos às empresas públicas que, até 31 de Dezembro de 1978, celebrem acordos de saneamento económico e financeiro ao abrigo do Decreto-Lei n.º 353-C/77, de 29 de Agosto.
Artigo 27.º
(Benefícios fiscais a empresas desintervencionadas)
O Ministro das Finanças e do Plano pode, com base em parecer fundamentado da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e ouvido o Ministério da Tutela, permitir a aplicação do regime de benefícios fiscais estabelecidos na Lei n.º 36/77, de 17 de Junho, a casos especiais de desintervenção de empresas que não celebrem contratos de viabilização.
Artigo 28.º
(Benefícios fiscais às estruturas de empresas públicas)
O Ministro das Finanças e do Plano pode, com base em parecer fundamentado da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e ouvido o Ministério da Tutela, conceder a isenção de contribuições, impostos, taxas, emolumentos e outros encargos legais, relativamente às fusões, incorporações ou cisões de empresas públicas integradas em sectores vedados à iniciativa privada.
Artigo 29.º
(Criação de adicionais)
1 - São criados os seguintes adicionais às contribuições e impostos a seguir designados:
a) 10% sobre o imposto profissional respeitante aos rendimentos do ano de 1978, devendo a correspondente importância ser deduzida e entregue nos cofres do Estado ou liquidada em conjunto com o imposto, nos termos dos artigos 26.º, 27.º 29.º e 32.º do respectivo Código;
b) 15% sobre:
1) As contribuições industriais e predial e os impostos de capitais (secção A), complementar (secção A) e de mais-valias pelos ganhos referidos no n.º 2.º do artigo 1.º do respectivo Código, respeitantes aos rendimentos de 1977, com exclusão da contribuição industrial e do imposto de mais-valias que respeitem, na totalidade, a lucros e ganhos realizados em actividades cessadas, nos termos do Código da Contribuição Industrial, antes de 1 de Janeiro de 1978;
2) O imposto de capitais (secção B) respeitante aos rendimentos relativamente aos quais o acto que determina a obrigação da entrega do imposto ao Estado ocorra entre o dia imediato ao da publicação do presente diploma e o dia 31 de Dezembro de 1978;
3) O imposto sobre as sucessões e doações devido pelas transmissões operadas durante o período referido no número anterior;
4) O imposto de mais-valias pelos ganhos referidos nos n.os 1.º, 3.º e 4.º do artigo 1.º do respectivo Código, quando os actos que lhes dão origem ocorram durante o período referido no n.º 2).
2 - Os adicionais às contribuições e impostos a que se refere o número anterior incidirão sobre a parte do Estado e sobre os adicionais com ela cobrados que tenham por base as respectivas colectas.
3 - Os adicionais criados por este artigo serão escriturados e contabilizados em conjunto com as importâncias sobre que incidem.
4 - As importâncias do adicional a que se refere a alínea a), respeitantes às remunerações ou rendimentos pagos ou postos à disposição dos contribuintes abrangidos pelas alíneas a) e b) do artigo 2.º do Código do Imposto Profissional, desde 1 de Janeiro de 1978, deverão ser deduzidas às remunerações a pagar durante o 2.º trimestre do ano corrente e entregues nos cofres do Estado nos termos do artigo 29.º do referido Código.
Artigo 30.º
(Adicional ao imposto de transacções)
O adicional sobre o imposto de transacções, criado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 75-G/77, de 28 de Fevereiro, é elevado para 30% relativamente às transacções efectuadas desde a entrada em vigor do presente diploma até 31 de Dezembro de 1978 e não recairá sobre o imposto que venha a ser devido pelas prestações de serviços.
Artigo 31.º
(Abolição do imposto de luxo)
É abolida a taxa criada pelo artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 196/72, de 12 de Junho, e revogada a legislação a ela respeitante.
Artigo 32.º
(Legislação revogada)
Fica revogado, a partir da entrada em vigor deste diploma, o Decreto-Lei n.º 20/78, de 20 de Janeiro.
Artigo 33.º
(Entrada em vigor)
Este decreto-lei entra em vigor na data de início da vigência da Lei n.º 20/78.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros. - Mário Soares - Vítor Manuel Ribeiro Constâncio.
Promulgado em 26 de Abril de 1978.
Publique-se.
O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.
ANEXO 1
Mapa das receitas previstas para 1978
ANEXO 2
Mapa das despesas fixadas para 1978
ANEXO 3
Orçamento Geral do Estado
Resumo, por objectivos finais, das despesas do ano de 1978
O Ministro das Finanças e do Plano, Vítor Manuel Ribeiro Constâncio.