Parecer n.º 6/2023, de 31 de outubro

Parecer n.º 6/2023

ÍNDICE

Sumário

Juízo sobre a Conta Geral do Estado de 2022

Introdução

A - A reforma em curso

1 - Implementação da lei de enquadramento orçamental

Caixa 1 - Programa orçamental piloto

Caixa 2 - Auditoria ao processo de preparação da Conta Geral do Estado de 2023

2 - Prestação de contas em SNC-AP

B - O processo orçamental

1 - A programação orçamental

2 - O cenário orçamental e os principais desvios

C - A Conta Geral do Estado

1 - Administração central e segurança social

1.1 - Universo

1.2 - Receitas e despesas consolidadas

Caixa 3 - O saldo em contabilidade pública e em contabilidade nacional

1.3 - Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

1.4 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais

1.4.1 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas

1.4.2 - Fluxos financeiros com as autarquias locais

Caixa 4 - O Financiamento da descentralização

2 - Administração central

2.1 - Alterações orçamentais

2.2 - Receita

2.2.1 - Receita fiscal

2.2.2 - Receita não fiscal

2.2.3 - Receita por cobrar - dívida em cobrança coerciva

2.3 - Despesa

2.3.1 - Despesa por classificação económica

2.3.2 - Despesa por programa orçamental

2.3.3 - Pagamentos em atraso

2.4 - Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

2.5 - Dívida pública financeira

2.5.1 - Dívida financeira consolidada

Caixa 5 - Dívida de Maastricht

2.5.2 - Dívida direta do Estado

2.5.3 - Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos

2.6 - Património financeiro

2.6.1 - Carteira de ativos do património financeiro da administração central

2.6.2 - Fluxos financeiros

2.7 - Património imobiliário

2.7.1 - Inventário

2.7.2 - Operações imobiliárias

2.7.3 - Princípio da onerosidade

2.8 - Operações de tesouraria

2.8.1 - Fluxos financeiros na tesouraria do Estado

2.8.2 - Unidade de tesouraria do Estado

3 - Conta da Segurança Social

3.1 - Alterações orçamentais

3.2 - Execução orçamental

3.2.1 - Receita

3.2.2 - Despesa

3.2.3 - Saldos da segurança social

3.3 - Balanço e demonstração de resultados

3.3.1 - Balanço

Caixa 6 - Património imobiliário da segurança social

3.3.2 - Demonstração de resultados

3.3.3 - Princípio da onerosidade

3.4 - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

3.4.1 - Financiamento do FEFSS

3.4.2 - Carteira do Fundo - composição, valorização, rendibilidade e risco

4 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

4.1 - Pensões

4.1.1 - Universo

4.1.2 - Despesa com pensões

4.1.3 - Financiamento

4.2 - Fluxos financeiros com a União Europeia

4.2.1 - Saldo global

4.2.2 - Fluxos financeiros para a União Europeia

4.2.3 - Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal

4.3 - Financiamento pelo Estado

4.3.1 - Financiamento do setor empresarial do Estado

4.3.2 - Apoios a entidades não pertencentes à administração pública

4.3.3 - Apoios públicos ao setor financeiro

4.4 - Benefícios fiscais

4.4.1 - As especificidades do ano

4.4.2 - A despesa fiscal relevada na CGE

4.5 - Garantias públicas

4.5.1 - Responsabilidades acumuladas por garantias

4.5.2 - Garantias concedidas por tipo de responsabilidade

D - Recomendações

1 - Recomendações - Parecer sobre a CGE 2022

1.1 - A reforma em curso

1.2 - O processo orçamental

1.3 - Conta da administração central

1.4 - Conta da segurança social

1.5 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

2 - Seguimento das recomendações - Parecer sobre a CGE 2020

Decisão

Anexos

A - A reforma em curso

A1 - Implementação da Lei de enquadramento orçamental

B - O processo orçamental

B1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2022 vs previsão no ROE 2022

C - Conta da administração central

C1 - Regime de contabilização das receitas

C2 - Erros no Mapa M17 da CGE

C3 - Impacto do excesso de retenções na fonte e pagamentos por conta na receita de IRS

C4 - Receitas fiscais consignadas

C5 - Receita não fiscal - principais entidades

C6 - Taxas não identificadas - principais entidades

C7 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2022

C8 - Limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto

C9 - Fluxos de receita e despesa relativos à dívida pública direta

C10 - Falta de harmonização na contabilização dos fluxos do património financeiro

C11 - Erros de especificação do património financeiro

D - Conta da Segurança Social

D1 - Medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

D2 - Medidas no âmbito da pandemia de COVID-19

D3 - Execução orçamental por sistemas e subsistemas

D4 - Bens móveis

D5 - Imóveis

D6 - Património imobiliário da segurança social

D7 - Dívidas de contribuintes

D8 - Dívida de clientes

D9 - Dívida de prestações sociais a repor

D10 - Outros devedores

D11 - Disponibilidades

D12 - Princípio da onerosidade

E - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

E1 - Financiamento do setor empresarial do Estado - Empresas beneficiárias

E2 - Garantias públicas - Linhas de crédito COVID-19

Siglas e abreviaturas

Ficha técnica

Índice de quadros

Quadro 1 - Marcos da Reforma e dos Investimentos enquadrados na componente 17 do PRR a concretizar até 2023

Quadro 2 - Repartição anual do Investimento TD-C17-i01.01

Quadro 3 - Objetivos e Indicadores do Programa Orçamental piloto integrado na Missão de Base Orgânica da Economia e do Mar

Quadro 4 - Prestação de contas relativas a 2022

Quadro 5 - Prestação de contas em SNC-AP por tipo de entidade

Quadro 6 - Medidas de política orçamental no ROE 2022 e a execução no RCGE 2022 - contabilidade nacional

Quadro 7 - Previsão orçamental, execução e desvios na conta consolidada da AC e SS - contabilidade pública

Quadro 8 - Conta consolidada da AC e da SS - 2021-2022

Quadro 9 - Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional

Quadro 10 - Injeções/dotações de capital reclassificadas para transferências

Quadro 11 - Impacto das medidas COVID-19 - 2020-2022

Quadro 12 - Reflexo orçamental das medidas de mitigação do choque geopolítico

Quadro 13 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2021-2022

Quadro 14 - Fluxos financeiros destinados à administração local - 2021-2022

Quadro 15 - Descentralização - Fluxos financeiros do FFD - 2022

Quadro 16 - Aceitação das competências a 31 de dezembro de 2022

Quadro 17 - Conta da administração central - alterações orçamentais consolidadas

Quadro 18 - Receita de impostos diretos da AC - 2021-2022

Quadro 19 - Impostos indiretos da AC - 2021-2022

Quadro 20 - Proveniência das receitas consignadas

Quadro 21 - Receita não fiscal da AC - 2021-2022

Quadro 22 - Receita não fiscal - venda de bens e serviços - principais entidades

Quadro 23 - Receita não fiscal - transferências correntes e capital - 2021-2022

Quadro 24 - Receita não fiscal - taxas, multas e outras penalidades - principais entidades

Quadro 25 - Ciclo da dívida em cobrança coerciva

Quadro 26 - Processos declarados em falhas - dívida por tipo de contribuinte

Quadro 27 - Processos declarados em falhas - dívida por entidade emissora

Quadro 28 - Processos declarados em falhas - dívida por ano de instauração

Quadro 29 - Despesa consolidada da AC por classificação económica - 2021-2022

Quadro 30 - Receitas e despesas não efetivas

Quadro 31 - Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais

Quadro 32 - Dívida financeira consolidada (excluindo derivados)

Quadro 33 - Dívida pública

Quadro 34 - Composição e variação do stock da dívida pública direta (valor nominal) - 2021-2022

Quadro 35 - Dívida a retalho - 2021-2022

Quadro 36 - Fluxos financeiros associados à dívida direta

Quadro 37 - SFA - Dívida financeira não consolidada

Quadro 38 - Dívida financeira dos SFA - principais entidades - 2022

Quadro 39 - Fluxos financeiros associados à dívida não consolidada - SFA

Quadro 40 - Património financeiro da administração central - 2021-2022

Quadro 41 - Carteira de ativos financeiros do Estado - 2021-2022

Quadro 42 - Património financeiro não consolidado dos SFA - 2021-2022

Quadro 43 - Património financeiro do Estado - principais fluxos financeiros - 2022

Quadro 44 - Receita com operações imobiliárias - 2022

Quadro 45 - Despesa com imóveis - 2022

Quadro 46 - Pagamento das contrapartidas do princípio da onerosidade - 2014-2022

Quadro 47 - Balanço da tesouraria do Estado - 2021-2022

Quadro 48 - Fundos fora do IGCP detidos por entidades com despacho de dispensa do cumprimento da UTE

Quadro 49 - Orçamento da Segurança Social - alterações orçamentais - 2022

Quadro 50 - Receitas por classificação económica - 2021-2022

Quadro 51 - Transferências da AC e da UE para a CSS - 2021-2022

Quadro 52 - Despesas por classificação económica

Quadro 53 - Despesa em prestações sociais, formação e emprego

Quadro 54 - Saldos de execução orçamental por sistemas, componentes e subsistemas

Quadro 55 - Balanço da segurança social - 2021-2022

Quadro 56 - Imobilizado - 2021-2022

Quadro 57 - Dívida de terceiros - 2021-2022

Quadro 58 - Disponibilidades - 2021-2022

Quadro 59 - Demonstração de resultados - 2021-2022

Quadro 60 - Princípio da onerosidade

Quadro 61 - Receitas fiscais consignadas 2022: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos

Quadro 62 - Variação do valor da carteira do FEFSS - 2018-2022

Quadro 63 - Despesa com pensões e complementos - 2018-2022

Quadro 64 - Financiamento da despesa com pensões - 2018-2022

Quadro 65 - Financiamento do sistema previdencial - repartição (contributivo) - 2018-2022

Quadro 66 - Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) - 2018-2022

Quadro 67 - Financiamento do sistema de regimes especiais - 2018-2022

Quadro 68 - Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) - 2018-2022

Quadro 69 - Transferências para a UE

Quadro 70 - Transferências da UE

Quadro 71 - Despesa financiada com origem no MRR

Quadro 72 - Financiamento líquido da administração central ao SEE - 2021-2022

Quadro 73 - Apoios 2022 - Principais entidades concedentes

Quadro 74 - Transferências e subsídios pagos a entidades fora das AP - 2022 - Informação CGE

Quadro 75 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2022

Quadro 76 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2008-2022

Quadro 77 - Apoios públicos ao setor financeiro - por tipo de instrumento - 2008-2022

Quadro 78 - Despesa fiscal - 2021-2022

Quadro 79 - Estimativas OE vs Despesa fiscal CGE 2022

Quadro 80 - Principais benefícios da despesa fiscal em IRC

Quadro 81 - Garantias concedidas - posição global em 2021-2022

Quadro 82 - Responsabilidades do Estado por garantias a seguros de crédito - 2021-2022

Índice de gráficos

Gráfico 1 - Contributos para a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2022

Gráfico 2 - Contributos para a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2022

Gráfico 3 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS de 2022 - em contabilidade pública

Gráfico 4 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS de 2022 - em contabilidade pública

Gráfico 5 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2022

Gráfico 6 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2022

Gráfico 7 - Receita e da despesa efetiva e do saldo da AC e SS - 2018-2022

Gráfico 8 - Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2022 e variação face a 2021

Gráfico 9 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias locais - 2018-2022

Gráfico 10 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2018-2022

Gráfico 11 - Fluxos financeiros para as autarquias locais - 2018-2022

Gráfico 12 - Fluxos financeiros da descentralização - 2021-2022

Gráfico 13 - Receita consolidada da AC - 2022 e variação face a 2021

Gráfico 14 - Receita dos principais impostos diretos - 2018-2022

Gráfico 15 - Receita de outros impostos diretos - 2018-2022

Gráfico 16 - Impostos indiretos da AC - variação 2021-2022

Gráfico 17 - Receita dos principais impostos indiretos - 2018-2022

Gráfico 18 - Receita de outros impostos indiretos - 2018-2022

Gráfico 19 - Receitas fiscais consignadas - 2018-2022

Gráfico 20 - Destinatários das receitas fiscais consignadas - 2022 e variação face a 2021

Gráfico 21 - Componentes da carteira de dívida - 2021-2022

Gráfico 22 - Composição da carteira por situação da dívida - 2016-2022

Gráfico 23 - Distribuição da despesa consolidada da AC em 2022

Gráfico 24 - Principais desvios das despesas de investimento face ao OE

Gráfico 25 - Distribuição da despesa consolidada por programa orçamental - 2022

Gráfico 26 - Pagamentos em atraso - evolução mensal - 2022

Gráfico 27 - Pagamentos em atraso - 2015-2022

Gráfico 28 - Dotações de capital para regularização de dívidas vencidas e dívida vencida dos estabelecimentos de saúde EPE - final do ano 2021-2022

Gráfico 29 - Dívida em % PIB e em valor nominal - 2002-2022

Gráfico 30 - Taxas de juro dos certificados de aforro - 2012-2022

Gráfico 31 - Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo

Gráfico 32 - Detentores da dívida transacionável - 2021-2022

Gráfico 33 - Emissão e amortização mensal de CEDIC - 2021-2022

Gráfico 34 - Principais incumpridores da UTE (ex. IES), por tipo de entidade - 2022 e variação face a 2021

Gráfico 35 - Esforço financeiro do Estado - CSS 2022

Gráfico 36 - Aumento extraordinário de pensões - 2017-2022

Gráfico 37 - Saldo anual efetivo do SSS - 2013-2022

Gráfico 38 - FEFSS - Composição carteira - 2021-2022

Gráfico 39 - FEFSS - Limites à composição da carteira - 2022

Gráfico 40 - FEFSS - Taxa de Cobertura das Pensões - 2013-2022

Gráfico 41 - Valorização do FEFSS - 2013-2022

Gráfico 42 - Contributos para o valor da carteira do FEFSS - 2018-2022

Gráfico 43 - FEFSS - Rendibilidade e risco - 2013-2022

Gráfico 44 - FEFSS - Rendibilidade das componentes da carteira - 2021-2022

Gráfico 45 - Universo de pensões

Gráfico 46 - Pensões de reforma atribuídas em cada ano - CGA - 2012-2022

Gráfico 47 - Índice de dependência dos beneficiários passivos

Gráfico 48 - Financiamento da despesa com pensões - 2018 e 2022

Gráfico 49 - Fluxos financeiros entre Portugal e a UE - 2020-2022

Gráfico 50 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2022 (PT 2020)

Gráfico 51 - Execução financeira acumulada do Portugal 2020

Gráfico 52 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia relativas ao PT 2030

Gráfico 53 - Principais empresas destinatárias - 2022 e variação face a 2021

Gráfico 54 - Apoios concedidos por finalidades - 2020-2022

Gráfico 55 - Apoios -origem do financiamento - 2022

Gráfico 56 - Finalidades dos apoios concedidos pelo Fundo Ambiental - 2022

Gráfico 57 - Finalidades dos apoios concedidos pela DGTF - 2022

Gráfico 58 - Residentes não habituais inscritos e despesa fiscal - 2018-2022

Índice de figuras

Figura 1 - Fases de implementação da LEO e desenvolvimentos em curso, por exercício orçamental

Figura 2 - Principais marcos da cronologia do processo orçamental de 2022

Figura 3 - Impacto no saldo global das AP por medidas de política orçamental em 2022 - em contabilidade nacional

Figura 4 - Universo da conta da segurança social

Figura 5 - Financiamento da descentralização - 2022

Figura 6 - Caracterização da dívida incobrável

Figura 7 - Património financeiro do Estado - ativos e entidades mais representativas - 2022 e variação face a 2021

Figura 8 - Património financeiro dos SFA - ativos e entidades mais representativas - 2022 e variação face a 2021

Figura 9 - Sistemas e subsistemas da Segurança Social

Figura 10 - CLC das contas individuais das entidades do perímetro da CSS - Principais áreas de reservas e ênfases

Figura 11 - Caracterização do património imobiliário da segurança social

Figura 12 - Sistemas de pensões

Figura 13 - Alterações mais relevantes a benefícios fiscais em 2022

Figura 14 - Garantias acumuladas a 31/12/2022

Figura 15 - Situação das recomendações emitidas no PCGE 2020 - elementos-chave

Sumário

No Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022, o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado, tendo formulado 57 recomendações ao Governo e à Assembleia da República, que visam suprir as fragilidades detetadas e que suportam a emissão de um juízo com reservas e ênfases. (Cfr. parte D e Juízo)

1 - Em 2022, a Conta Geral do Estado registou um défice de 3 554 M(euro) (1,5 % do PIB), o que representa uma melhoria de 4 741 M(euro) face a 2021 e um regresso à trajetória de equilíbrio orçamental, sendo, ainda assim, um défice três vezes superior ao melhor resultado do período pré-pandemia (-1 007 M(euro) em 2019). A despesa e a receita, face a 2021, aumentaram 5 019 M(euro) (5,4 %) e 9 760 M(euro) (11,6 %), respetivamente. O défice refletiu o impacto das medidas de apoio público, criadas para colmatar os efeitos decorrentes do choque geopolítico, incluindo os da inflação, que totalizaram 5 582 M(euro), e foi parcialmente compensado pela cessação da maioria dos apoios concedidos no contexto da pandemia de COVID-19, cuja despesa decresceu 1 075 M(euro). Releva também o acréscimo de 14,5 % das receitas fiscais (mais 6 743 M(euro)) e de 9,3 % das contribuições para a segurança social e Caixa Geral de Aposentações (mais 2 258 M(euro)), em resultado, sobretudo, da inflação e do aumento do emprego e das remunerações. (Cfr. pontos C.1.1 e C.1.2)

2 - A Conta inclui a execução orçamental de 482 entidades da administração central e a conta consolidada de 12 entidades da segurança social. Seis entidades da administração central estão omissas deste universo. Em 2022, o saldo negativo na conta da administração central (-7 622 M(euro) foi, em grande medida, compensado pelo excedente da conta da segurança social (4 068 M(euro), que refletiu o forte aumento da receita e dos saldos orçamentais. Note-se, no entanto, que o crescimento da receita reflete uma situação predominantemente conjuntural. Já as pressões do lado da despesa assumem um caráter estrutural, com impacto na necessidade de financiamento da despesa com pensões, através de transferências do Orçamento do Estado, que, em 2022, registaram um acréscimo de 1 027 M(euro) (+10,8 %), para assegurar a cobertura do aumento extraordinário de pensões (139 M(euro) e do complemento excecional de pensões (987 M(euro). (Cfr. ponto C.4.1)

3 - A receita totalizou 93 931 M(euro), com 85 % deste montante proveniente de receita fiscal e de contribuições para segurança social e Caixa Geral de Aposentações. A despesa totalizou 97 485 M(euro), dos quais 56 % referentes a pensões (e outras prestações) e a despesas com o pessoal. Para além dos apoios decorrentes das medidas para minorar o impacto do choque geopolítico, verificaram-se aumentos da despesa em quase todas as restantes componentes, sendo de destacar: 1 079 M(euro) (9,4 %) na aquisição de bens e serviços (sobretudo na área da saúde), 580 M(euro) (1,7 %) nas pensões e prestações sociais e 313 M(euro) (1,6 %) nas despesas com pessoal (essencialmente nas áreas da saúde e da administração interna). As despesas de investimento aumentaram apenas 460 M(euro) e refletiram, essencialmente, despesas associadas a infraestruturas ferroviárias e a investimentos militares na área da defesa. Com carácter predominantemente duradouro, são particularmente relevantes as pensões pagas pela segurança social e Caixa Geral de Aposentações, no valor de 30 701 M(euro), registando o maior aumento dos últimos 4 anos (mais 1 766 M(euro) face a 2021). (Cfr. ponto C.1.2)

Distribuição da receita e da despesa da AC e SS

4 - A dívida pública manteve-se elevada totalizando 259 326 M(euro). O aumento que se tem verificado na despesa (20 % nos 5 últimos anos) tem limitado a redução da dívida pública que, em valor nominal, cresceu ainda 3 254 M(euro) face a 2021. Apesar de mais de metade da dívida direta ter como credores o Banco de Portugal (43,3 %) e o Banco Central Europeu (8,6 %), a principal fonte de financiamento líquido do ano foram as famílias, através da subscrição de certificados de aforro que, beneficiando de uma taxa de juro atrativa, aumentaram 7 157 M(euro). Por sua vez, os encargos com juros totalizaram 5 800 M(euro), uma redução de 6 % face a 2021, por dizerem ainda respeito a dívida emitida em anos anteriores a taxas de juro mais baixas (ou negativas). O aumento da dívida nos últimos 5 anos (mais 22,1 mil M(euro), em paralelo com os riscos derivados do prolongamento das tensões geopolíticas, da subida das taxas de juro e da finalização/redução dos programas de compra de ativos por parte do Banco Central Europeu, potencia os riscos do financiamento futuro, especialmente tendo em conta o elevado montante de dívida a refinanciar entre 2024 e 2027. (Cfr. ponto C.2.5)

5 - Apesar de incluir informação mais completa sobre as garantias, o Relatório da Conta não comporta uma análise do risco orçamental associado a situações de execução das responsabilidades contingentes. Em termos acumulados, as garantias prestadas ascenderam a 18 825 M(euro) (menos 1 679 M(euro) que em 2021), sendo de salientar os riscos associados a eventuais situações de execução das responsabilidades contingentes por garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental (14 747 M(euro), menos 1 115 M(euro) que em 2021), que se revestem de particular importância porque, a serem executadas, têm impacto na despesa e na dívida e, por essa via, na Conta Geral do Estado e na sustentabilidade das finanças públicas. (Cfr. ponto C.4.5)

6 - Ainda que não afetem o défice, o Tribunal assinala que subsistem operações classificadas como ativos financeiros que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública, não se destinando a produzir retorno financeiro. Em 2022, enquadrava-se nesta situação o aumento de capital do grupo TAP, no valor de 304 M(euro). Em contabilidade nacional, algumas destas operações são reclassificadas passando, desse modo, a ser incluídas no apuramento do saldo. (Cfr. Caixa 3)

7 - Duas das áreas com relevância na gestão financeira pública do ano - os fluxos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e a descentralização - apresentam fragilidades de reporte que dificultam a sua análise e controlo.

A execução do PRR é significativamente inferior às estimativas apresentadas à UE e os registos contabilísticos apresentam insuficiências. A execução orçamental da despesa do PRR registada na Conta de 2022 foi de 970 M(euro), sendo a acumulada de 1 042 M(euro) (despesa consolidada), o que é significativamente inferior às estimativas apresentadas à União Europeia (5 428 M(euro). Esgotados que estão dois anos do período de execução do PRR, que deve ser integralmente cumprido até 2026, verifica-se que o nível de execução orçamental apurado nos beneficiários diretos e finais do PRR, até 31 de dezembro de 2022, é de apenas 19 % do valor estimado no cronograma de execução financeira para o período em questão. Foram identificadas insuficiências nos registos contabilísticos e diferentes práticas, entre organismos beneficiários da administração central e da segurança social, de contabilização do recebimento e da utilização dos fundos com origem no PRR. Em resultado, os registos contabilísticos espelhados na Conta Geral do Estado de 2022 não refletem a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR, o que afeta a fiabilidade da informação e prejudica a monitorização da execução orçamental do PRR. (Cfr. ponto C.4.2.3)

A Conta não inclui informação que evidencie com detalhe a dimensão orçamental da descentralização apesar de se tratar de uma relevante política pública. Relativamente à transferência de competências do Estado para as autarquias locais e entidades intermunicipais, não foi incorporado na Conta um relato orçamental que integre informação suficientemente detalhada acerca das verbas transferidas, por área e regime legal associado, situação que deve ser colmatada, atendendo à importância estratégica, ao nível nacional e local, do processo de descentralização, bem como à dimensão do seu impacto financeiro.

(Cfr. Caixa 4)

Reforma das finanças públicas

8 - Verificam-se atrasos crescentes e progressos limitados nos projetos de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental que colocam em risco o seu financiamento no âmbito do PRR e impossibilitam a certificação da Conta Geral do Estado de 2023 pelo Tribunal. Do total de 122 M(euro) de financiamento previsto, apenas se encontram executados 2,5 M(euro) (2 %). Uma Conta, com base nos novos instrumentos previstos pela Lei de Enquadramento Orçamental, incluindo demonstrações financeiras, encontra-se já previsivelmente adiada, pelo menos, por mais 3 anos. Ao nível da aplicação do SNC-AP pelas entidades públicas, apesar de mais 68 entidades, pela primeira vez, terem prestado contas ao Tribunal no novo referencial contabilístico, estas cobrem ainda apenas cerca de um quarto da despesa total da Conta. (Cfr. pontos A.1, A.2 e Caixa 2)

9 - A reforma, iniciada há mais de oito anos, abrange áreas reconhecidas pelo Governo como essenciais para a melhoria do reporte financeiro público. Porém, a falta de progressos mantém o reporte da presente Conta Geral do Estado, em grande medida, semelhante ao de anos anteriores. Os atrasos abrangem as diversas componentes da reforma, incluindo os projetos basilares como a Entidade Contabilística Estado e a orçamentação por programas, pelo que se exigem esforços acrescidos para a sua concretização, incluindo o desenvolvimento dos sistemas de informação. Desde logo, o plano de implementação da lei de enquadramento orçamental, embora tenha sido ajustado no início de 2022, encontra-se em revisão. A Entidade Contabilística Estado, apesar de já regulamentada, está ainda dependente de desenvolvimentos concetuais (incluindo o modelo de gestão e controlo da tesouraria) e da aquisição de soluções aplicacionais. Quanto à orçamentação por programas, o decreto-lei que define as respetivas especificações e as orientações, previsto para junho de 2021, continua em falta. Por sua vez, o programa piloto - Programa Desenvolvimento Sustentável da Economia do Mar, apresentado no Orçamento do Estado para 2022, foi de âmbito restrito e utilidade limitada, uma vez que não associou os recursos utilizados à maioria dos indicadores de resultados previamente definidos. (Cfr. ponto A.1)

10 - A falta de progressos na implementação do projeto referente à orçamentação por programas originou, mais uma vez, um reporte da despesa por programa orçamental na Conta de 2022 baseado numa mera distribuição orgânica sem valor acrescentado. Este reporte não reflete a alocação de recursos pelas políticas públicas e a informação no Relatório da Conta sobre resultados obtidos não tem ligação à componente de custos, o que impede que constitua um instrumento útil na avaliação da eficiência da despesa pública. (Cfr. ponto C.2.3.2)

Processo orçamental

11 - Os progressos no reporte sobre a execução das medidas de política vieram reforçar a articulação e a coerência entre os documentos do processo orçamental verificando-se, porém, a ausência de um adequado enquadramento plurianual. O Relatório da Conta identifica, para a quase totalidade das medidas, o respetivo impacto orçamental. Por outro lado, o enquadramento plurianual de políticas, objetivos orçamentais e de limites de despesa do Orçamento para 2022 foi afetado, pelo facto de a proposta de lei das Grandes Opções 2022-2026 só ter sido apresentada com a proposta de Orçamento do Estado para 2023, o Programa de Estabilidade 2022-2026 não ter dado a conhecer as opções de política e a aprovação do Quadro Plurianual das Despesas Públicas só ter ocorrido no âmbito do Orçamento para 2023. (Cfr. ponto B.1)

12 - Algumas componentes da receita e despesa apresentam, desde 2017 e de forma recorrente, desvios entre as previsões orçamentais e a execução. Estes desvios traduzem-se na suborçamentação da receita fiscal e de contribuições sociais e na sobreorçamentação da receita de fundos europeus e da maioria das rubricas de despesa, em especial o investimento, que, em 2022, ficou 1 968 M(euro) abaixo do previsto. (Cfr. ponto B.2)

13 - Tem crescido o recurso a dotações especiais no orçamento do Ministério das Finanças que, durante o ano, são utilizadas, sobretudo, para fazer face a despesas suborçamentadas da Educação e da Saúde. A utilização destas dotações no reforço de outras praticamente duplicou entre 2019 e 2022 (de 760 M(euro) para 1 506 M(euro). Esta prática contraria o princípio da especificação, reduz a utilidade da previsão da despesa por programas orçamentais e distorce o objetivo destes instrumentos de gestão orçamental. A dotação provisional (564 M(euro), que visa fazer face a despesas excecionais, não previsíveis e inadiáveis, foi utilizada, sobretudo, no reforço de dotações suborçamentadas, incluindo despesas com pessoal da Educação (220 M(euro). Por sua vez, a dotação centralizada "regularização de passivos e aplicação de ativos" (433 M(euro), inscrita em ativos financeiros (sem impacto no saldo), foi utilizada no reforço de despesas efetivas da saúde e da segurança social (com impacto no saldo). (Cfr. ponto C.2.1)

Conta da administração central

14 - A receita da administração central (71 294 M(euro) cresceu 7 450 M(euro) (11,7 %), mesmo tendo as medidas para mitigar o choque geopolítico reduzido a receita fiscal em 2 142 M(euro). A receita fiscal, que totalizou 52 884 M(euro), registou um aumento de 6 725 M(euro), sendo o desempenho do IVA responsável por metade desta variação e o IRC por perto de um terço. (Cfr. ponto C.2.2)

15 - A receita fiscal está subavaliada em 754 M(euro) por contabilização incorreta, designadamente no âmbito do apoio extraordinário às famílias. Verificaram-se deduções à receita que deveriam ter sido contabilizadas como despesa: i) 611 M(euro) no IRS relativos à medida de apoio extraordinário às famílias, indevidamente contabilizados como reembolsos; ii) 143 M(euro) relativos a encargos de liquidação e cobrança da Autoridade Tributária e Aduaneira. Acresce que parte destes encargos (119 M(euro) estão sobreavaliados, por terem sido apurados com base no total da receita fiscal de IRC, IRS e IVA, ao invés de, tal como determina a lei, uma estimativa para as receitas resultantes da atividade com ações de inspeção e fiscalização. (Cfr. ponto C.2.2.1)

16 - A falta de progressos na implementação do regime de contabilização das receitas do Estado (aprovado há 23 anos) continua a penalizar o rigor e a tempestividade da informação contabilística. Um dos aspetos centrais deste regime que continua por aplicar é a interligação dos sistemas de gestão da receita com os sistemas centrais, o que conduz a atrasos na classificação e registo da receita e à ausência de uma clara identificação de todos os responsáveis pela contabilização. (Cfr. ponto C.2.2)

17 - As receitas fiscais consignadas totalizaram 4 388 M(euro) (8,3 % da receita fiscal) e refletem uma prática que se tem acentuado desde 2018, condicionando uma gestão financeira global. Esta prática não vai ao encontro do princípio da não consignação previsto na Lei de Enquadramento Orçamental de que todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas previstas. (Cfr. ponto C.2.2.1)

18 - A dívida incobrável (8 693 M(euro) representa mais de um terço da dívida por cobrar coercivamente pela Autoridade Tributária e Aduaneira (24 281 M(euro) e, desde 2016, mais do que duplicou. Constata-se que cerca de dois terços desta dívida respeitam a contribuintes com atividade cessada em IVA e que para o aumento assinalado contribuíram as crises financeiras, a situação de pandemia de COVID-19 e a crise energética, bem como a alteração da jurisprudência quanto à contagem do prazo que decorre até à prescrição da dívida. Para promover o cumprimento das obrigações fiscais pelos contribuintes, para 2022, foram introduzidos novos regimes que facilitam o pagamento de dívidas em prestações (antes ou após a instauração do processo de execução fiscal), que terão impacto na evolução futura da carteira de dívida. (Cfr. ponto C.2.2.3)

19 - A despesa da administração central (78 916 M(euro) aumentou 4 449 M(euro) (6,0 %), perto de metade em medidas de resposta aos efeitos do choque geopolítico (2 128 M(euro). Neste âmbito, destacam-se os apoios para redução das tarifas do gás (1 000 M(euro) e da eletricidade (500 M(euro), executados pelo Fundo Ambiental, e o complemento excecional a pensionistas (339 M(euro), pago pela CGA. Foram também significativos os aumentos verificados na aquisição de bens e serviços na área da saúde (867 M(euro) e nas transferências para a administração local (500 M(euro), designadamente para financiar processos de descentralização de competências. (Cfr. ponto C.2.3)

20 - Apesar de, no final de 2022, os pagamentos em atraso há mais de 90 dias se terem reduzido para 72 M(euro), ao longo do ano mantiveram uma média mensal de 547 M(euro). Esta diminuição reflete, sobretudo, o efeito das dotações de capital para cobertura de prejuízos dos estabelecimentos de saúde EPE. Ainda assim, essas dotações foram insuficientes para fazer face ao pagamento da totalidade dos encargos vencidos dessas entidades (507 M(euro) no final do ano), traduzindo a necessidade de rever o seu modelo de financiamento. (Cfr. ponto C.2.3.3)

21 - Os sistemas centrais do Ministério das Finanças continuam a não incluir o registo de valores materialmente relevantes de operações extraorçamentais, o que prejudica o controlo da movimentação de fundos pelas entidades do perímetro orçamental. Tal continua a não suceder devido a inadequação dos sistemas de informação e falhas de reporte das entidades (abrangendo, pelo menos, 4 321 M(euro) de receita e 4 400 M(euro) de despesa) ou por desenho incompleto do procedimento (caso da entrega aos municípios e às regiões autónomas da parte que lhes cabe nos impostos cobrados, 5 614 M(euro) em 2022, sem que esteja identificada a entidade responsável por autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico). (Cfr. ponto C.2.4)

22 - O reporte da Conta Geral do Estado sobre a dívida pública é incompleto e inconsistente. A Conta omite o stock da dívida dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas que ascende a 29 656 M(euro) (mais 284 M(euro) do que em 2021). Por outro lado, os mapas da Conta sobre a dívida direta do Estado recorrem a óticas e conceitos diferentes, dificultando a compreensão dos dados relativos a alguns instrumentos de dívida, pese embora a inclusão de notas explicativas contribua para minimizar estas dificuldades. (Cfr. ponto C.2.5)

23 - Apesar de algumas melhorias, a informação relativa ao património financeiro reportada na Conta é ainda incompleta, não suprindo a falta de demonstrações financeiras. O valor do património financeiro apurado pelo Tribunal é de 126 143 M(euro), menos 1 257 M(euro) do que em 2021, sendo mais de metade da carteira (64,2 %) constituída por ativos relativos a entidades integradas no perímetro da Conta, resultando num património financeiro consolidado de 45 218 M(euro). A carteira do Estado continua a incluir ativos que carecem de revisão e de uma gestão mais eficiente, especificamente no que respeita a ativos sem perspetiva de gerar valor ou com custos de gestão superiores aos valores a recuperar e, ainda, sobre entidades extintas ou em processo de liquidação. Por sua vez, no final de 2022, mais de metade do património financeiro dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas (54,2 %) era detido por cinco entidades: a Agência para a Competitividade e Inovação - IAPMEI, a Caixa Geral de Aposentações, a Parvalorem, a Agência para o Desenvolvimento e Coesão e a Parpública. (Cfr. ponto C.2.6)

24 - Continuou a verificar-se a sobrevalorização da despesa com ativos financeiros. Em 2022, foram injustificadamente contabilizados como ativos financeiros 1 052 M(euro) (1 064 M(euro) em 2021) relativos a entradas de capital em empresas públicas, para cobertura de prejuízos. (Cfr. ponto C.2.6)

25 - Não se verificaram progressos na inventariação do património imobiliário do Estado e a informação que consta do Relatório da Conta é muito limitada e pouco fiável, mesmo quanto às operações do ano. Mantêm-se fragilidades inerentes ao próprio Sistema de Informação de Imóveis do Estado, o que limita as condições necessárias para a existência de demonstrações financeiras, uma componente fundamental da futura conta da Entidade Contabilística Estado. Acresce que o desenvolvimento de um novo sistema de informação, atualmente enquadrado no PRR, regista atrasos devido a procedimentos ainda em curso e à falta de aprovação de peças contratuais, que têm condicionado a obtenção do respetivo financiamento. Apesar de o novo sistema de informação ser fundamental, tal não dispensa a aprovação de um Programa de Gestão do Património Imobiliário e de um Programa de Inventariação (os últimos aprovados abrangeram o período 2009-2012), previstos no respetivo regime jurídico e essenciais para uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário.

Quanto às operações imobiliárias do ano, apurou-se uma receita de alienação de imóveis de 104 M(euro) e despesa com terrenos, habitações e edifícios de 322 M(euro), sendo de relevar omissões e inconsistências de 78 M(euro) entre a informação do Relatório da Conta e a registada pelas entidades na execução orçamental. (Cfr. ponto C.2.7)

26 - A informação da Conta sobre o saldo de tesouraria é incompleta por omitir, em particular, as disponibilidades que as entidades estão autorizadas a deter na banca comercial. Mesmo assim, o saldo da tesouraria do Estado, no final de 2022, ascendeu a 12 822 M(euro) (mais 159 M(euro) face a 2021). (Cfr. ponto C.2.8.1)

27 - Verificou-se uma diminuição do número de entidades em incumprimento do princípio da unidade da tesouraria do Estado, embora tenha aumentado o número de entidades dispensadas por lei e por despacho. Em 2022, 28 entidades detinham indevidamente 48 M(euro) de disponibilidades fora do Tesouro (face a 54 entidades e 263 M(euro) em 2021) e 169 entidades foram dispensadas do cumprimento da unidade de tesouraria, cobrindo disponibilidades num total de 6 716 M(euro) (149 entidades e 5 881 M(euro) em 2021). Acresce que subsiste a necessidade da revisão do quadro legal da tesouraria do Estado com vista a suprir a fragmentação legislativa neste domínio. (Cfr. ponto C.2.8.2)

28 - Apesar da evolução favorável, o reporte da despesa fiscal na Conta ainda apresenta limitações por abranger apenas cerca de dois terços dos benefícios fiscais (208 em 321).

Foram reportados 16 441 M(euro) de despesa fiscal, mais 4 136 M(euro) (33,6 %) do que em 2021, traduzindo uma subida associada à generalidade dos impostos. A despesa fiscal respeitante aos "Residentes não habituais" totalizou 1 360 M(euro) e constitui 67,2 % da despesa fiscal do IRS e a segunda mais elevada de 2022 (só ultrapassada pela relativa ao IVA); face a 2021, aumentou 401 M(euro) (41,8 %), em reflexo do aumento do número de residentes não habituais. Apesar de ser essencial o apuramento completo da despesa fiscal, para que se possa avaliar a atualidade e eficácia dos benefícios, pelo confronto entre o seu custo e os objetivos extrafiscais que visam atingir, a Unidade Técnica prevista desde 2020 para, entre outros objetivos, fazer essa avaliação não se encontra operacional. Acresce que, devido à desatualização do classificador dos benefícios fiscais, são considerados valores cada vez mais elevados na rubrica residual "outros assuntos económicos" (82,5 % da despesa fiscal total), reduzindo a utilidade desta classificação. (Cfr. ponto C.4.4)

29 - Em 2022 ficaram por concretizar autorizações da Assembleia da República para a criação de novos benefícios. Foram criados novos benefícios (incentivo fiscal à recuperação, isenção de IVA de certos produtos, redução transitória da taxa de IVA no fornecimento de eletricidade e dispensa de entrega de metade do terceiro pagamento por conta de IRC). Porém, ficaram por concretizar as autorizações da Assembleia da República ao Governo para criar deduções ambientais em sede de IRS e o regime de benefícios fiscais relativamente ao Programa de Valorização do Interior. (Cfr. ponto C.4.4)

Conta da segurança social

30 - Em 2022, a conta da segurança social registou o maior saldo dos últimos anos, com o saldo efetivo a atingir 4 068 M(euro), mais 74,7 % do que no ano anterior, devido sobretudo a uma receita de contribuições e quotizações sem precedente e a um crescimento da despesa próximo de zero. As dinâmicas positivas no mercado de trabalho ao nível do emprego e das remunerações declaradas, bem como a recuperação da cobrança de receita, cuja arrecadação esteve suspensa em anteriores anos, e a integração de um maior número de trabalhadores no sistema traduziram-se num aumento muito significativo de 2 362 M(euro) (11,8 %) na receita de contribuições e quotizações, que ascendeu a 22 316 M(euro), e numa diminuição da despesa, designadamente de 281 M(euro) (-21,9 %) com o subsídio de desemprego.

Por sua vez, a redução da despesa no âmbito da pandemia de COVID-19 em 1 321 M(euro) (-68,8 %) permitiu absorver o impacto, praticamente do mesmo valor, das medidas de mitigação do aumento de preços da energia e dos produtos alimentares decorrentes do choque geopolítico (1 310 M(euro). Assim, apesar do aumento verificado na despesa com pensões e complementos de 1 248 M(euro) (6,6 %), que ascendeu a 20 137 M(euro), a despesa efetiva (31 459 M(euro) cresceu apenas 221 M(euro) (0,7 %). (Cfr. ponto C.3.2)

31 - O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social desvalorizou 188 M(euro), não obstante as entradas de capital terem sido 3 081 M(euro), devido ao resultado de gestão da carteira bastante negativo (-3 269 M(euro). De facto, a evolução da conjuntura internacional, com a mudança de perceção em relação ao risco da inflação e a alteração da política monetária com sucessivas subidas de taxas de juros, que se repercutiram na desvalorização da dívida pública e nos mercados acionistas, originando rendibilidades menores e até negativas para a generalidade dos seus ativos. As entradas de capital ocorridas em 2022 tiveram um acréscimo de 2 465 M(euro) face a 2021 e resultaram sobretudo de 2 601 M(euro) da transferência do saldo anual do sistema previdencial-repartição (581 M(euro) em 2021) e de 479 M(euro) (34 M(euro) em 2021) de receitas fiscais consignadas (297 M(euro) de parte da receita do IRC, 148 M(euro) de receita do adicional ao IMI e 34 M(euro) do adicional de solidariedade sobre o setor bancário).

O Fundo é um instrumento importante para a promoção da sustentabilidade da segurança social, visando contribuir para a estabilização financeira futura do sistema previdencial, sendo que esta perda de valor levou a que, no final de 2022, o Fundo valesse 22 992 M(euro), o que corresponde a 144,3 % da despesa anual com pensões suportada por aquele sistema, suficiente para satisfazer apenas 17,3 meses destes encargos, inferior ao ano anterior e aquém do objetivo de cobertura de 24 meses. (Cfr. ponto C.3.4)

32 - Houve progressos no reporte disponível na Conta, continuando, no entanto, o exame da conta da segurança social prejudicado. A exígua informação disponível na Conta Geral do Estado, constituindo apenas um relatório sintético em anexo ao relatório da Conta, e o facto de o sistema de informação financeira da segurança social não integrar as operações contabilísticas do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social e do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, o que impede a consolidação e a extração automática dos documentos da Conta, condicionam a análise passível de efetuar.

Acresce a inexistência de certificações legais de contas e pareceres nas contas individuais de entidades da segurança social (do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e do Instituto da Segurança Social da Madeira), bem como as reservas e ênfases identificados naquelas que foram emitidas, que denotam fragilidades, designadamente ao nível do imobilizado, da dívida de terceiros, provisões para cobrança duvidosa e especialização de exercícios e que têm vindo a ser alvo de reservas por parte do Tribunal em anteriores Pareceres. (Cfr. ponto C.3)

33 - Diplomas e normas legais, com impacto na segurança social, carecem de revisão há alguns anos, não se tendo verificado progressos em 2022. A conta da segurança social é igualmente condicionada por insuficiências legais e regulamentares decorrentes: da não constituição de património próprio do Fundo de Garantia Salarial e ausência de regulamentação nacional para parte do seu financiamento; da inexistência de diplomas reguladores da tesouraria única da segurança social e da fixação dos limites das aplicações de capital realizadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social; e da existência de discrepâncias no quadro legal do financiamento, designadamente no que respeita à componente capitalização do sistema previdencial. Carece ainda de revisão, no âmbito do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, a portaria que regulamenta a política de investimento, bem como a norma que determina a afetação de parte da receita de IRC, cuja formulação é inexequível. (Cfr. ponto C.3)

34 - Não obstante as melhorias ocorridas em 2022, o balanço consolidado não traduz a verdadeira posição financeira da SS. Pela primeira vez, e indo ao encontro do recomendado pelo Tribunal há vários anos, verificou-se a relevação de juros vencidos sobre dívidas de contribuintes, no montante de 2 901 M(euro), com constituição de provisão de 2 365 M(euro) desse valor, e consequente impacto no ativo líquido e nos fundos próprios, pelo reflexo de 536 M(euro) nos resultados transitados e do ano. Persistem, no entanto, omissões e erros significativos, bem como inconsistências na aplicação de princípios e práticas contabilísticas: (Cfr. ponto C.3.3.1)

◼ Subvalorização dos passivos, por não refletir a existência de passivos pela atribuição de direito às prestações sociais a pagamento, apresentando apenas os passivos decorrentes de prestações sociais processadas, mas que não foram recebidas pelos beneficiários. Dada a materialidade, esta situação compromete a obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira da segurança social, afetando igualmente a transparência do impacto das decisões que venham a ser tomadas neste âmbito, como sejam os aumentos extraordinários das pensões.

◼ Subvalorização da dívida de contribuintes, uma vez que, em incumprimento do princípio da especialização do exercício, para 43,3 % das dívidas, no valor de 6 022 M(euro), não são calculados juros vencidos e também pela existência de contas de juros de mora com saldos credores (contranatura) no montante de 41 M(euro).

◼ Sobrevalorização da dívida de clientes por não registo da sua incobrabilidade, continuando relevadas nas demonstrações financeiras dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação.

◼ Inconsistência de 101 M(euro) da dívida de prestações sociais a repor, sendo o saldo relevado no balanço superior ao que consta nas contas correntes dos beneficiários.

◼ Fragilidades no controlo e contabilização dos bens imóveis. Verifica-se falta de relevação contabilística de imóveis e situações de imóveis relevados por valor nulo, bem como a não incorporação das obras de beneficiação nos respetivos números de imobilizado dos edificados e a não segregação do valor do terreno do valor do edificado, fatores relevantes para o valor das amortizações. Acresce que a existência de 425 imóveis devolutos contraria uma utilização eficiente do capital existente, situação que carece de avaliação, uma vez que os imóveis detidos pela segurança social devem ser utilizados na prossecução das suas atividades ou para a obtenção de rendimento. O valor do património imobiliário da segurança social - constituído por 3 124 imóveis - tende a estar afastado do valor de mercado, pelo que se deverá aproveitar a implementação do SNC-AP e a possibilidade de mensuração pelo valor patrimonial tributário quando não exista informação fiável e atualizada sobre o custo. (Cfr. Caixa 6)

◼ Fragilidades no controlo e contabilização dos bens móveis, devido à sua incorreta classificação, bem como à falta de uniformidade e a erros na atribuição de vida útil, com impacto nas amortizações.

35 - O resultado líquido foi de 242 M(euro), uma quebra de 2 327 M(euro) (-90,6 %) face a 2021. O acentuado decréscimo do resultado líquido resultou dos movimentos verificados nos três grupos de resultados: a) operacionais (2 699 M(euro) com um aumento substancial de 1 676 M(euro) (163,9 %), muito suportado pela evolução das contribuições; b) extraordinários (801 M(euro), com um aumento de 57 M(euro) (7,6 %), assente no efeito líquido das correções relativas a anos anteriores e nas reduções de amortizações e provisões; c) financeiros (-3 258 M(euro), com uma forte quebra de 4 060 M(euro) (-506,5 %) devido, essencialmente, ao desempenho da atividade do FEFSS. (Cfr. ponto C.3.3.2)

36 - A segurança social, em 2022, arrecadou apenas 19 m(euro) ao abrigo do princípio da onerosidade, ascendendo o valor por cobrar a 20 M(euro). A aplicação do princípio da onerosidade (sujeição da ocupação ou utilização dos imóveis por outras entidades públicas ao pagamento de uma contrapartida) a vários imóveis desde 2019 tem-se traduzido numa arrecadação de receita bastante reduzida e numa acumulação de dívidas por cobrar, uma vez que os procedimentos e ações de controlo desenvolvidos não têm sido suficientemente eficazes, continuando por participar a execução fiscal as dívidas neste âmbito. (Cfr. ponto C.3.3.3)

Conta consolidada

37 - Mantêm-se problemas no processo de consolidação que, ainda que não afetem o saldo, sobrevalorizam a receita e despesa. O processo de consolidação continua incompleto, pelo que não foram "eliminados" todos os fluxos materialmente relevantes que ocorrem entre as entidades pertencentes ao perímetro da Conta, sobrevalorizando a receita e a despesa em, pelo menos, 347 M(euro) de venda/aquisição de bens e serviços e 511 M(euro) relativos a juros da dívida pública direta transacionável. (Cfr. ponto C.1.2)

38 - O défice da Conta Geral do Estado encontra-se subvalorizado em 36 M(euro) por errada contabilização de parte da receita do leilão 5G que já tinha sido registada em receita em 2021 pela ANACOM. Assinala-se ainda o risco de se repetir o erro, tendo em conta que também podem vir a ser entregues ao Estado 392 M(euro) de taxas já cobradas pela ANACOM e aos quais poderão ainda acrescer cerca de 113 M(euro) de taxas a arrecadar. (Cfr. ponto C.1.2)

39 - Existem inconsistências na receita e despesa por desatualização do classificador económico. A correção da receita e da despesa é também afetada pela inadequação do classificador económico, que tem resultado na utilização de rubricas residuais para registo de valores materialmente relevantes, por não existir rubrica mais adequada. Esta situação é agravada pelo facto de, nos termos do decreto-lei de execução orçamental de cada ano, ser permitido a um conjunto de entidades utilizar um classificador simplificado, comprometendo a transparência e o próprio controlo dos valores da Conta. (Cfr. ponto C.1.2)

Outros fluxos financeiros

40 - Os fluxos financeiros entre Portugal e a UE apresentaram em 2022 um saldo de 3 509 M(euro), inferior em 36,5 % ao ano anterior, destacando-se a diminuição registada nas transferências para Portugal, tendo em conta o menor volume de transferências no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e a aproximação da fase final do PT 2020. Nas transferências de Portugal para a UE, identificaram-se situações de incumprimento de prazos de pagamento, por falhas na articulação entre entidades, que originam o pagamento de juros de mora. Quanto às transferências recebidas da UE, verificaram-se diferenças entre os valores reportados na Conta e os apurados nos procedimentos de validação, resultantes de reportes incorretos das entidades intermediárias dos Fundos à Direção-Geral do Orçamento e de incorreções na agregação utilizada na apresentação dos dados. (Cfr. ponto C.4.2)

41 - Na sequência do observado pelo Tribunal em anteriores pareceres, mantém-se a necessidade de acelerar o ritmo de execução dos fundos europeus, para evitar a perda de fundos e para que os mesmos contribuam eficazmente para o combate à crise económica e financeira derivada da pandemia de COVID-19, agravada pelos efeitos da guerra na Ucrânia. Salienta-se, neste âmbito, o ainda avultado investimento por executar/validar no PT 2020 até ao final de 2023 (4 356 M(euro), coincidente com a execução de um elevado montante de fundos provenientes da UE (cerca de 60 000 M(euro) associados a vários instrumentos financeiros, nomeadamente, ao Plano de Recuperação e Resiliência e ao quadro financeiro plurianual 2021-2027 (PT 2030). (Cfr. ponto C.4.2)

42 - Os fluxos financeiros para as regiões autónomas apresentam uma tendência estável e para as autarquias locais uma trajetória crescente, influenciada pelo processo de descentralização de competências. Em 2022, estes fluxos totalizaram 885 M(euro) e 5 541 M(euro), respetivamente, e abrangem a participação destas entidades nos principais impostos (IRS, IRC e IVA) e outras verbas afetas a finalidades específicas, incluindo empréstimos ou fundos europeus. Nas regiões autónomas, os valores estão em linha com a tendência dos últimos anos, só interrompida em 2021 por um maior volume de transferências de fundos europeus, enquanto os fluxos para as autarquias locais dão continuidade a uma trajetória crescente (+7,8 % face a 2021), associada ao processo de descentralização de competências. No segundo semestre de 2022, estes fluxos passaram a ser pagos pelo Fundo de Financiamento da Descentralização (469 M(euro), refletindo a concentração de recursos para os municípios fazerem face a competências específicas que, até então, estavam afetos a vários ministérios. Em sentido inverso, os fluxos recebidos pela administração central compreendem o reembolso de empréstimos concedidos e respetivos juros (166 M(euro) e 79 M(euro) e, no caso das autarquias locais, abrangem também transferências que constituem receita de escolas (85 M(euro), da Administração Central do Sistema de Saúde (49 M(euro) e de empresas de transportes (27 M(euro). (Cfr. ponto C.1.4)

43 - O Relatório da Conta não apresenta informação estruturada e completa relativa aos fluxos com o setor empresarial do Estado. O Tribunal apurou que o financiamento líquido deste setor totalizou 4 431 M(euro) (menos 1 440 M(euro) do que em 2021), destinando-se 70,8 % a empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias. As limitações do Relatório derivam da informação apresentada se restringir às operações efetuadas pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças e, simultaneamente, extravasar o âmbito do setor, por incluir fluxos com empresas da administração regional e local e alguns fundos com autonomia administrativa e financeira. (Cfr. ponto C.4.3.1)

44 - O Relatório da Conta deveria apresentar uma abordagem mais detalhada dos apoios concedidos a entidades não pertencentes à administração pública, dada a sua materialidade e natureza não reembolsável. Os apoios concedidos a entidades fora do setor das administrações públicas ascenderam a 5 949 M(euro), sendo o aumento de 1 643 M(euro) face a 2021 explicado, sobretudo, pelas medidas na área do ambiente, para amortecer o efeito do crescimento dos preços da energia nas famílias e nas empresas. A natureza não reembolsável destes apoios exige um escrutínio rigoroso, que passa pela transparência da informação, sobretudo quanto às finalidades que visam atingir. Apesar de obrigatória a publicitação dos apoios concedidos a particulares, subsistem abordagens distintas no reporte o que tem condicionado a qualidade da informação. É necessário clarificar o conceito destes apoios e harmonizar a informação a divulgar no Relatório da Conta, uma vez que os dados das entidades nem sempre coincidem com a execução orçamental e a informação da Conta revela inconsistências entre mapas. (Cfr. ponto C.4.3.2)

45 - Em 2022, não foram concedidos novos apoios ao setor financeiro, embora se tenha verificado uma despesa de 7 M(euro) de encargos com a reprivatização do BPN. Pela primeira vez, desde o início da crise financeira internacional de 2007/2008, verificou-se um saldo favorável ao Estado (165 M(euro), apesar de o valor acumulado continuar negativo (-21 883 M(euro). A receita totalizou 173 M(euro), relativos a amortização de empréstimos concedidos e recebimento de dividendos. O valor nominal dos ativos no final do ano (10 414 M(euro) corresponde a cerca de metade dos encargos líquidos suportados, fundamentando uma fraca expetativa de virem a ser recuperados. Em 2022 assinala-se ainda o aumento de capital do Novo Banco através da conversão dos direitos atribuídos ao Estado ao abrigo do Regime Especial Aplicável aos Ativos por Impostos Diferidos que, conforme ficara acordado no Contrato de Venda e Subscrição celebrado com a Lone Star, diluiu apenas a participação pública no banco através do Fundo de Resolução, com o acionista privado a manter a participação de 75 %.

(Cfr. ponto C.4.3.3)

Juízo sobre a Conta Geral do Estado de 2022

A Conta Geral do Estado de 2022 está afetada por omissões e erros materialmente relevantes que fundamentam as reservas abaixo formuladas (1). Na apreciação dos valores da Conta foram também tidas em conta diversas situações, evidenciadas como ênfases, que enquadram a execução orçamental e financeira e são essenciais para a sua compreensão.

A Conta de 2022 tem uma estrutura idêntica à de anos anteriores, incluindo mapas informativos previstos na LEO 2001 que, até à apresentação de demonstrações orçamentais e financeiras nos termos da LEO 2015, contribuem para o controlo do Tribunal de Contas e para a transparência da informação divulgada.

A implementação das recomendações formuladas ao Governo e à Assembleia da República é indispensável para ultrapassar as atuais limitações na produção da informação orçamental e financeira e respetivo reporte. Atrasos neste processo, podem comprometer o financiamento dos sistemas de informação, contratado no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência. É assim fundamental que o Ministro das Finanças assuma a condução do processo de implementação da LEO, assegurando a prioridade no desenvolvimento e aprovação dos modelos concetuais, essenciais à sua concretização.

Limitação de âmbito

A CGE 2022 não inclui o balanço e a demonstração de resultados do subsetor dos serviços integrados e do subsetor dos serviços e fundos autónomos da administração central, que se encontravam previstos na LEO 2001 (2).

Reservas

Conta consolidada

♦ Processo de consolidação incompleto por:

◊ Não eliminar todos os fluxos materialmente relevantes que ocorrem entre as entidades do perímetro, causando a sobrevalorização das receitas e despesas consolidadas, ainda que não tenha impacto no saldo, designadamente 347 M(euro) em vendas/aquisição de bens e serviços;

◊ Não eliminar os juros da dívida pública direta transacionável detida por entidades da AC e da SS, por a entidade pagadora não conseguir identificá-los, e adotar procedimentos diferentes para tratar as divergências entre valores recebidos e pagos, consoante sejam recebidos por SFA (210 M(euro) reclassificados em divergências de consolidação) ou pela SS (320 M(euro) continuam classificados como juros).

♦ Erros e omissões nas operações dos subsetores. Por sobrevalorizar o saldo de 2022, destaca-se o registo em outras receitas de capital do Estado de 36 M(euro) recebidos da ANACOM, relativos a taxas arrecadadas por esta entidade em 2021, no âmbito do leilão do 5G, levando a que a mesma receita tivesse sido contabilizada na conta consolidada em dois anos.

♦ Insuficiente especificação da receita e da despesa por inadequação do classificador económico e pela aplicação de uma versão simplificada desse classificador por um conjunto de EPR, levando à utilização de rubricas residuais para registo de valores materialmente relevantes.

Administração Central

♦ Subvalorização dos valores globais de receita e despesa orçamental por:

◊ Não inclusão da execução orçamental de seis entidades;

◊ Dedução indevida à receita fiscal de 754 M(euro), abrangendo 611 M(euro) relativos ao apoio extraordinário às famílias contabilizados como reembolsos de IRS e 143 M(euro) de encargos de cobrança da AT, contrariando o princípio da não compensação estabelecido na LEO - estas deduções, que deveriam constituir pagamentos orçamentais, não foram contabilizadas na despesa, incumprindo o princípio da especificação.

♦ Contabilização incorreta da receita relativa aos montantes recebidos ao abrigo do Plano de Recuperação e Resiliência, em incumprimento do n.º 1 do art. 8.º do DL 53-B/2021, de 23/06, devido a situações de não nivelamento do valor da receita orçamental pelo montante da despesa orçamental do ano e de não reconhecimento, em receita extraorçamental, pelos beneficiários, das verbas recebidas e ainda não aplicadas em despesa orçamental.

♦ Insuficiências no reporte de elementos patrimoniais:

◊ Omissão da dívida dos SFA e EPR (29 656 M(euro) no stock da dívida pública pelo que a Conta não apresenta o valor da dívida financeira consolidada (259 326 M(euro).

◊ Ausência de informação completa e integrada sobre a carteira de ativos financeiros (126 143 M(euro); 45 218 M(euro) em valores consolidados).

◊ Ausência de inventário do património imobiliário e sua devida valorização.

♦ Erros no Relatório da Conta relativamente aos fluxos com o setor empresarial do Estado, aos apoios a entidades não pertencentes à administração pública e às operações imobiliárias do ano.

♦ Fragilidades na relevação das operações extraorçamentais:

◊ Não relevação como receita extraorçamental de parte significativa dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração central (pelo menos 4 321 M(euro), nem dos correspondentes pagamentos como despesa extraorçamental (pelo menos 4 400 M(euro).

◊ Não adaptação dos sistemas de informação nem dos procedimentos de forma a assegurar o registo integral das operações extraorçamentais (v.g. registo contabilístico da entrega dos impostos municipais e regionais cobrados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, no montante de 5 614 M(euro).

♦ Quantificação incompleta da despesa fiscal: dos 321 benefícios fiscais identificados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, apenas é quantificada a despesa fiscal relativa a 208.

Segurança Social

♦ Imobilizado:

◊ Fragilidades no controlo e registo do universo dos bens imóveis e impossibilidade de validação do valor bruto do património imobiliário constante das demonstrações financeiras, por falta de relevação contabilística de imóveis e por imóveis registados com valor nulo.

◊ Incumprimento das normas do Cadastro e Inventariação dos Bens do Estado relativamente aos bens imóveis e impossibilidade de validação do valor líquido, pela não incorporação das obras de beneficiação nos respetivos números de imobilizado dos edificados e a não segregação dos valores do terreno e do edificado, fatores relevantes para o valor das amortizações.

◊ Incumprimento das normas do Cadastro e Inventariação dos Bens do Estado relativamente aos bens móveis e incorreções no cálculo das amortizações, com sobrevalorização do valor das mesmas e subvalorização do valor do ativo líquido.

♦ Dívidas de terceiros:

◊ Para 6 022 M(euro), 43,3 % do valor relevado no balanço como dívida de contribuintes, verifica-se:

◼ Impossibilidade de validação da informação existente no Sistema de Informação Financeira e nos sistemas de contas correntes, inviabilizando um controlo básico de encerramento de contas, não havendo evidência do valor em dívida por contribuinte e da sua antiguidade.

◼ Subvalorização da dívida de contribuintes por incumprimento do princípio da especialização do exercício de juros vencidos até 31/12/2022.

◊ Subvalorização da dívida de contribuintes por existência de contas de juros de mora com saldos credores (contranatura), no montante de 41 M(euro).

◊ Ausência de controlo das dívidas de clientes, por inexistência de contas correntes por devedor e sobrevalorização do saldo da conta de clientes por falta de registo de dívidas incobráveis.

◊ Inconsistência de 101 M(euro) entre o saldo da dívida de prestações sociais a repor relevado no balanço e o que consta nas contas correntes dos beneficiários e inexistência de controlo entre o valor registado no balanço das dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pagamentos indevidos de pensões e o total em dívida por devedor e respetiva antiguidade.

♦ Passivo: subvalorização pelo não reconhecimento de passivos pela atribuição de direito às prestações sociais a pagamento.

Ênfases

Conta consolidada

♦ A execução orçamental de 2022 decorreu num contexto de inflação elevada e subida acentuada das taxas de juro, processos acelerados pelos efeitos da guerra na Ucrânia, que condicionaram as políticas públicas e tiveram impacto direto na receita arrecadada e despesa paga. Simultaneamente, assistiu-se à cessação da maioria dos apoios concedidos para mitigar os efeitos da pandemia de COVID-19. A CGE apresenta informação sobre o impacto direto destas políticas na execução orçamental, facilitando a apreciação da evolução das contas públicas.

♦ A tomada de posse do XXIII Governo Constitucional condicionou o calendário orçamental, levando à entrada em vigor do OE 2022 em junho, sem o devido enquadramento plurianual das políticas e objetivos orçamentais definidos pela Lei de Enquadramento Orçamental, designadamente as Grandes Opções e o quadro plurianual das despesas públicas.

♦ A descentralização de competências para as autarquias locais é, nas vertentes educação, saúde, cultura e ação social, acompanhada pela transferência de recursos financeiros. Este processo acelerou em 2022, afetando a comparabilidade da composição da despesa por classificação económica (transferências em vez de despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e outras) e por classificação orgânica (concentração das transferências numa única entidade, o Fundo de Financiamento da Descentralização, quando anteriormente a despesa estava distribuída por diferentes programas/subsetores).

Administração Central

♦ As contas das entidades que constituem a CGE estão sujeitas ao cumprimento de normas contabilísticas distintas, não só por serem elaboradas com base em diferentes regimes contabilísticos (designadamente o Plano Oficial de Contabilidade Pública - POCP e o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas - SNC-AP), mas também pela aplicação de diferentes regras aos descontos sobre vencimentos em SNC-AP, consoante o ano em que as entidades passaram a aplicar plenamente este regime contabilístico. Esta coexistência de diferentes regras traduz-se no facto dos fluxos financeiros registados não terem subjacente a mesma realidade económica, o que diminui a qualidade das contas públicas.

♦ A informação divulgada na CGE não permite a identificação integral das alterações orçamentais autorizadas pelo MF, ou seja, conhecer o impacto das suas decisões discricionárias no reforço das dotações de despesa.

♦ Sobrevalorização da despesa com ativos financeiros em 1 052 M(euro), por corresponderem a entradas de capital em empresas públicas, para cobertura de prejuízos. Assinalam-se também, por terem impacto significativo na dívida, os aumentos de capital em empresas fora do perímetro da AC, quando visam prosseguir essencialmente objetivos sociais e de política pública (e não o retorno financeiro), de que é exemplo o aumento de capital do grupo TAP, no valor de 304 M(euro).

Segurança Social

♦ A Conta da SS é condicionada por insuficiências legais e regulamentares, abrangendo:

◊ Incumprimento da legislação europeia quanto à constituição de património próprio do Fundo de Garantia Salarial e ausência de regulamentação nacional para parte do seu financiamento.

◊ Inexistência de diplomas reguladores da tesouraria única da segurança social e da fixação dos limites das aplicações de capital realizadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

◊ Existência de discrepâncias no quadro legal do financiamento, designadamente no que respeita à componente capitalização do sistema previdencial.

♦ Falta de emissão da certificação legal de contas e parecer pelo Fiscal Único do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e do Instituto da Segurança Social da Madeira, bem como do parecer sobre a conta do Fundo de Cobrança Executiva da Segurança Social e do Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais da Área da Cultura.

Introdução

O Tribunal de Contas (TC), em cumprimento da Constituição da República Portuguesa, da Lei de Enquadramento Orçamental e da sua Lei de Organização e Processo, emite o Parecer sobre a Conta Geral do Estado (PCGE) de 2022 (3), incluindo a Conta da Segurança Social (CSS), no qual aprecia a atividade financeira do Estado nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património (4).

Neste contexto, o Tribunal emite um Juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e a fiabilidade dos sistemas de controlo interno. Formula também recomendações dirigidas à Assembleia da República ou ao Governo.

A CGE 2022 inclui a execução financeira de 482 serviços processadores da administração central (AC) e de 12 entidades da segurança social (SS). À semelhança de anos anteriores, o reporte da AC é efetuado em contabilidade orçamental (baseada numa lógica de caixa) e o da CSS é composto por demonstrações financeiras e mapas orçamentais, em ambos os casos, acompanhados por um relatório (5) e por diversos mapas.

Os resultados do trabalho efetuado, que sustentam a formulação do Juízo, encontram-se estruturados em quatro capítulos:

♦ A. Reforma em curso - analisa a evolução da implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e da prestação de contas ao abrigo do Sistema de Normalização Contabilística para Administrações Públicas (SNC-AP).

♦ B. Processo orçamental - aborda a programação orçamental, o cenário orçamental e os principais desvios dos valores executados face aos previstos.

♦ C. Conta Geral do Estado, que engloba:

◊ Os resultados do exame realizado às contas da AC e da SS no domínio das receitas e das despesas, com destaque para o impacto do choque geopolítico (e ainda também da pandemia de COVID-19), da dívida pública, do património financeiro e imobiliário e das operações de tesouraria;

◊ A análise do balanço e demonstração de resultados da SS;

◊ A identificação de erros, omissões e incumprimento de princípios orçamentais que afetam a fiabilidade das contas;

◊ O exame e apreciação de temas relevantes para a sustentabilidade das finanças públicas: pensões (despesa e financiamento), fluxos com a União Europeia, financiamento do setor empresarial do Estado, apoios ao setor financeiro e a entidades não pertencentes à administração pública, benefícios fiscais e garantias públicas.

♦ D. Recomendações - que inclui, para além das formuladas no presente Parecer com vista a suprir as fragilidades detetadas, os resultados globais sobre a implementação das recomendações do PCGE 2020, cuja apreciação individual é efetuada em cada uma das respetivas matérias.

Em observância do princípio do contraditório, o anteprojeto do Parecer foi enviado aos responsáveis das entidades e respetivas tutelas. As alegações apresentadas foram tidas em conta na fixação do texto final e, quando pertinente, inseridas e comentadas. Em documento anexo, dando total amplitude ao contraditório, é apresentado um quadro-síntese com a identificação das entidades ouvidas e das respostas recebidas, que são integralmente reproduzidas.

Metodologias aplicadas

O PCGE e o Juízo formulado resultam das ações de controlo realizadas de acordo com os princípios dos Manuais de Auditoria do Tribunal e das normas internacionais (ISSAI - International Standards of Supreme Audit Institutions). Os procedimentos adotados consistiram, entre outros (6), em:

♦ Exames de verificação da conformidade legal e regulamentar e da correção financeira das operações;

♦ Revisão analítica da informação da Conta e dos dados residentes nos sistemas de informação (7), incluindo o seu confronto com os documentos de prestação de contas e com a informação prestada pelas entidades, designadamente em resposta a questionários e ao abrigo de instruções específicas;

♦ Análise de medidas de política relevantes.

A - A Reforma em curso

A reforma das finanças públicas iniciou-se há já oito anos com a aprovação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (8) e do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) (9). Inclui, na reformulação do processo orçamental, a orçamentação por programas, articulada com a orçamentação plurianual da despesa pública, a relevação contabilística de operações materialmente relevantes na Entidade Contabilística Estado e a implementação de novos modelos de gestão da tesouraria do Estado e de consolidação de contas, culminando na elaboração de uma nova Conta Geral do Estado (CGE), com demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas da administração central e da segurança social. Neste domínio, visa melhorar a gestão financeira pública, em particular através do reforço da transparência e qualidade da informação contabilística e de gestão.

Os progressos na aplicação do SNC-AP contrastam com os atrasos na implementação da LEO, visíveis no baixo nível de execução dos projetos e reflexo da falta de liderança e da instabilidade e ineficácia do modelo de governação (10) que, apesar de algumas mudanças, essencialmente conceptuais, verificadas ao longo de 2022, ainda não produziram efeitos, tal como se dá conta neste ponto (11). Em contraditório, o Ministro das Finanças (MF) realça que a reforma foi "afetada por fatores externos que implicaram a alocação temporária de recursos às questões emergentes, designadamente as relacionadas com a pandemia da COVID-19".

Por outro lado, em resultado da auditoria realizada, verificaram-se não existir condições para a certificação da CGE 2023 pelo Tribunal (cfr. Caixa 2 - Auditoria ao processo de preparação da Conta Geral do Estado de 2023).

1 - Implementação da lei de enquadramento orçamental

Em 2021, o processo de implementação da LEO foi enquadrado no âmbito de um conjunto de projetos financiados pelo Programa de Recuperação e Resiliência (PRR), num total de 122 M(euro). Se, por um lado, este financiamento permite concretizar investimentos úteis à prossecução deste processo, por outro, não reduz, por si só, os riscos de incertezas e atrasos que se acumulam já desde 2016. Tais atrasos são visíveis, desde logo, por o plano de implementação da LEO, ajustado no início de 2022 (12), estar desde agosto desse ano, novamente, em processo de revisão (13) e por insuficiente envolvimento dos vários intervenientes definidos na própria LEO. Com efeito, o atual plano - elemento essencial para definir o rumo da reforma, atribuir responsabilidades, organizar recursos e calendarizar atividades - não foi objeto de apreciação pelo Gabinete Técnico da Unidade de Implementação da LEO (UniLEO), nem se encontra aprovado pelo Ministro das Finanças, o que em nada contribui para a credibilidade de um processo de natureza estrutural e de uma dimensão que abrange toda a administração pública.

O calendário deste processo foi já atualizado três vezes (14) e a previsão atual encontra-se já desatualizada, tal como demonstra a Figura 1, com a UniLEO e a DGO a salientar, em contraditório, "... a necessidade de ajustamento do planeamento da Reforma face ao plano que resultou da contratualização do PRR, dado que este último veio a adensar aos compromissos de cumprimento da LE0 um conjunto de Marcos PRR...".

Figura 1 - Fases de implementação da LEO e desenvolvimentos em curso, por exercício orçamental

Indo ao encontro do preconizado pelo Tribunal, a lei prevê desde 2020 a obrigação de o Governo remeter, semestralmente, à Assembleia da República e ao TC informação detalhada sobre os avanços no processo de reforma (15). No entanto, apenas foi remetido ao Tribunal o relatório relativo ao 1.º semestre de 2021 (a 15/11/2021), encontrando-se em falta o envio dos relatórios subsequentes (16).

Modelo de governação

Em 2022, o Governo (17) decidiu alargar por mais três anos as competências da UniLEO para assegurar a implementação da LEO, porém introduziu algumas modificações ao nível do seu modelo de governação: a coordenação e gestão técnica dos trabalhos passou a ser desenvolvida pelo Coordenador da Unidade, por um elemento da Direção Superior da DGO e por um elemento do Conselho Diretivo da eSPap, designados pelo membro do Governo responsável pela área das finanças, visando um maior alinhamento no desenvolvimento dos projetos contratualizados ao abrigo do PRR (18). As equipas de projeto são coordenadas por um elemento da UniLEO e cada entidade designa um gestor de equipa (responsável pela condução dos trabalhos na entidade que representa) (19).

Em contraditório, o MF refere que "...reavaliou o modelo de governação, tendo sido a UniLEO integrada na DGO, por forma a priorizar e agilizar a implementação da reforma subjacente à LEO, aproveitando as sinergias existentes". Porém, o enquadramento legal vigente não reflete tal integração, constatando-se apenas que os cargos de dirigente máximo das duas instituições são ocupados pelo mesmo titular.

A operacionalidade da UniLEO tem sido comprometida pela instabilidade da sua coordenação e também nos recursos humanos afetos. A UniLEO e a DGO, em resposta conjunta ao contraditório, assinalam que "... a UniLEO tem tido sempre coordenadores designados" e que o seu quadro jurídico sofreu apenas uma modificação desde 2016. Porém, a Unidade teve já quatro coordenadores e a instabilidade assinalada ocorre na sua operacionalização:

♦ Desde logo a ausência de coordenador entre 06/12/2022 e 31/01/2023 (20) e de responsável técnico entre 01/01/2019 e 31/01/2023 (21). Acresce que o coordenador acumula funções com o cargo de Diretor-Geral do Orçamento, sem existir evidência de redução dos riscos de as atividades relativas à reforma não serem asseguradas tempestivamente, face às muitas competências atribuídas à DGO (algumas com uma dimensão de curto prazo, como a preparação do OE e da CGE).

♦ Ao nível da coordenação dos projetos, em todo o ano de 2022 e quase metade de 2023, verificou-se a ausência da nomeação de responsáveis, o que ocorreu apenas a 30/06/2023 (22), com a designação dos coordenadores e a constituição formal das equipas de trabalho da DGO e da UniLEO para a concretização de cada um dos projetos. Ao longo de 2022, estas entidades recrutaram técnicos superiores para o exercício de funções no âmbito dos projetos PRR (23).

♦ Não se encontram ainda designados os membros do Gabinete Técnico e do Gabinete de Gestão e Coordenação de Projetos da UniLEO. Na sua resposta conjunta, a UniLEO e a DGO consideram que alguns destes Gabinetes têm "...reduzida eficácia prática e reduzida aderência à realidade...", contudo, manifestam a intenção de "dar-lhe a melhor aplicação possível". Sobre esta matéria concluem que, desde a designação do atual coordenador, têm procurado assegurar "...um planeamento das atividades e a ativação das figuras e mecanismos previstos na Lei, em termos de Governação, assumindo a sua função de coordenação da reforma".

Entidade contabilística Estado

A informação incluída no OE 2023 sobre a ECE tem um âmbito e utilidade muito limitados, na medida em que se cinge a um mapa de receitas e despesas orçamentais (24). Esta situação reflete o atraso que se verifica na operacionalização desta entidade, que visa a relevação contabilística de um conjunto de elementos patrimoniais de elevada materialidade financeira até aqui omissos no OE e na CGE, designadamente o património financeiro e imobiliário e a dívida pública. Apesar de ter sido já alvo de regulamentação (25), esta operacionalização continua dependente da conclusão da avaliação do modelo concetual da ECE, tendo em conta o impacto de diversos cenários equacionados, a definição das naturezas de receita e despesa a incluir e subsequente desenho de processos. A este nível concetual, a eSPap alerta que faltam ainda definir certas regras importantes, designadamente quanto às transações atualmente omissas em contabilidade financeira e cujo impacto é ainda desconhecido, sugerindo estabelecer um período transitório ou de "ensaio" para a solução referente às demonstrações financeiras consolidadas.

O desenvolvimento operacional da ECE encontra-se dependente essencialmente:

♦ Da evolução de outras componentes da reforma, designadamente da arquitetura de negócios e aplicacional recentemente concluída (27/10/2022);

♦ De desenvolvimentos concetuais (incluindo o modelo de gestão e controlo de tesouraria);

♦ Da aquisição de soluções aplicacionais que deem resposta às novas exigências.

Estes desenvolvimentos aplicacionais, mesmo após a adjudicação dos respetivos contratos de execução, envolvem um período temporal que poderá ser ainda longo. Segundo estimativas da eSPap, serão necessários dois anos para operacionalizar a "solução global da Gestão Financeira Pública", dependente ainda de lançamento de concurso público internacional. Relativamente à componente dos impostos, a AT estimou necessitar de sete anos para desenvolver as suas aplicações visando a produção da informação contabilística requerida.

Na sua resposta, a UniLEO e a DGO referem que "Está em curso a finalização de um conjunto de documentos e requisitos ajustados à Regulamentação publicada no despacho n.º 274/2023 (...) para promoção do alinhamento com entidades parceiras, encontrando-se em fase de avaliação a solução que permita ir ao encontro das necessidades e processos contabilísticos, de modo a assegurar a implementação faseada dos mesmos na ECE...".

Neste contexto, o marco referente à implementação da ECE, contratado no âmbito do PRR com prazo de conclusão para 31/12/2023, encontra-se atrasado (26) (cfr. Quadro 1), tendo o Governo proposto o seu adiamento para 31/12/2024. Ora, os atrasos verificados até ao segundo semestre de 2023 e identificados neste ponto podem comprometer o financiamento da componente C17-i01.01 - Sistemas de informação de Gestão Financeira Pública.

Projetos de implementação da LEO integrados no PRR

O PRR inclui sete reformas e onze investimentos que contribuem para a implementação da LEO (cfr. Anexo A1), dependendo o desembolso das tranches de financiamento do cumprimento de marcos. Dos treze marcos a concretizar até ao final de 2023, quatro encontram-se concluídos, outros quatro em incumprimento e cinco estão atrasados (cfr. Quadro 1).

Quadro 1 - Marcos da Reforma e dos Investimentos enquadrados na componente 17 do PRR a concretizar até 2023

Sobre os projetos de implementação da LEO destaca-se:

♦ No âmbito da orçamentação por programas prevêem-se reformas e investimentos financiados pelo PRR, que registam atrasos consideráveis: continua em fase de aprovação (27) o diploma de regulamentação e definição das especificações e orientações relativas à concretização dos programas orçamentais (28) (Marco 1253). Acresce que o programa piloto "Desenvolvimento Sustentável da Economia do Mar" na Missão de Base Orgânica (Ministério) Economia e Mar (Marco 1259), revelou-se uma experiência ainda muito incipiente, que não permite a replicabilidade de soluções adotadas, prevendo o OE 2023 a criação de dois novos programas piloto (cfr. Caixa 1 - Programa orçamental piloto).

♦ Embora os Marcos 1259 "Implementação do Projeto Piloto de Orçamento por Programas" e 1260 "Novo modelo da Conta Geral do Estado" estejam assinalados como "atrasados" nos relatórios de monitorização do PRR, em contraditório, a UniLEO e a DGO informam que "...estão em curso os trabalhos tendentes à sua finalização sendo o seu prazo estabelecido o IV trimestre de 2023".

♦ O modelo de gestão da tesouraria do Estado (Marco 1256), pese embora incluir os contributos de dois projetos piloto já concluídos (contabilização automática da Fatura Eletrónica (Marco 1233) e Receita Eletrónica (Marco 1234)), ainda não se encontra finalizado, pelo que compromete o desenvolvimento da solução tecnológica para a recolha de informação para gestão de tesouraria (Marco 1235), para a qual foi solicitado o adiamento de implementação para 31/12/2024 (29).

♦ Quanto aos restantes modelos concetuais com prazo de implementação para 2022, designadamente manual de consolidação de contas (Marco 1255), modelo de centro de competências e parceiros (Marco 1258) e modelo de acompanhamento da execução orçamental e financeira das administrações públicas (Marco 1257), somente este último se encontra concluído (30). O atraso nestas reformas impede a definição dos requisitos técnicos e funcionais para os sistemas de informação e põe em causa o lançamento dos procedimentos de contratação para a realização dos investimentos previstos.

Os atrasos verificados contribuem para a baixa execução financeira dos projetos referentes ao investimento em Sistemas de Informação de Gestão Financeira Pública (TD-C17-i01.01) (31). Com o valor total previsto de 161 M(euro) (a concluir até 30/06/2026), o seu nível de execução em 2022 apresenta um desvio de 91,0 % face ao inicialmente aprovado (cfr. Quadro 2). Em contraditório, a UniLEO e a DGO salientam que "... a aquisição de soluções globais de gestão financeira pública envolve um conjunto de várias capacidades e funcionalidades tecnológicas que não se esgotam em algumas funcionalidades centrais ao Ministério das Finanças que serão porventura endereçadas por via de sistema de BI/análise de dados...", confirmando que há projetos essenciais à reforma que não têm ainda a maturidade suficiente para se traduzirem em cadernos de encargos e contratação.

Quadro 2 - Repartição anual do Investimento TD-C17-i01.01

Considerando apenas os Investimentos relevantes para a implementação da LEO, com o custo total previsto de 122 M(euro) (32), a eSPap celebrou, até 30/06/2023, 13 procedimentos de contratação, no valor global de 4,2 M(euro) (valores sem imposto sobre o valor acrescentado - IVA), tendo sido executados em termos financeiros 2,5 M(euro) e, em termos físicos, em média, 68,7 %.

Assim, é crucial acelerar a execução da componente reforma (definição de modelos concetuais, regulamentação e arquitetura de processos), sem a qual não é possível dar seguimento às componentes de investimento previstas no PRR. Neste processo, é essencial a liderança, empenho, coordenação e monitorização, assegurando a afetação dos recursos necessários e o uso adequado do apoio técnico já facultado por diferentes instituições internacionais (33), caso contrário, novos atrasos a refletirem-se em incumprimento dos marcos contratualizados no PRR podem colocar em risco o financiamento aprovado (34).

Caixa 1 - Programa orçamental piloto

A orçamentação por programas serve para melhor planear e avaliar as políticas públicas. Para tal, as ações que compõem um programa orçamental e os seus objetivos finais deverão ser definidos em função das especificidades inerentes à concretização dessas políticas. Esta forma de orçamentar exige, para cada programa, a desagregação por serviços e entidades, evidenciando os respetivos custos, indicadores, metas que se pretendem atingir e fontes de financiamento (35), permitindo a comparação entre os custos previstos e verificados e entre as metas fixadas e resultados alcançados. Assim, a orçamentação por programas poderá concretizar o seu desígnio de servir como instrumento para avaliar a eficiência da despesa pública, associado a um quadro de maior transparência e de uma mais eficaz responsabilização dos gestores públicos pelo desempenho e resultados.

A evidência internacional (OCDE, 2017) (36) aponta que uma estrutura de reporte especializada facilita a ligação entre a informação de resultados e a informação financeira. Neste contexto, Portugal continua desfasado face às melhores práticas internacionais, não existindo ainda informação que demonstre, aos mercados e aos cidadãos, a forma como os recursos públicos estão a ser usados para obter os resultados pretendidos pelas políticas públicas.

Prevista desde 1977, a orçamentação por programas ganhou importância em 2011 e em 2015, mas ainda não se afastou de uma mera repartição orgânica

Prevista pela primeira vez na LEO de 1977, a orçamentação por programas tem o seu grande impulso com a LEO 2011 que determinou que toda a despesa da AC passasse a ser estruturada por programas (37). Por sua vez, a LEO 2015 veio:

♦ Reforçar a relevância da orçamentação por programas, alargando o seu âmbito também à SS e sistematizando, de forma mais clara, o processo da sua implementação;

♦ Definir etapas intermédias para a operacionalização, designadamente, a aprovação, até ao final do primeiro semestre de 2021, do decreto-lei que regulamenta e define as especificações e as orientações relativas à concretização da orçamentação por programas, com vista à criação de um programa-piloto e respetiva calendarização (38), tendo, para o efeito, sido constituído um Grupo de Trabalho (Despacho 3771/2021, de 14/09, do Ministro de Estado e das Finanças).

Apesar deste enquadramento legal e conceptual, a orçamentação por programas nunca deixou de ser uma mera repartição orgânica das despesas, coincidindo quase integralmente com uma repartição por ministérios (39), mais centrada nos recursos do que nos resultados, sem fixação de objetivos, metas ou resultados e respetivas métricas, não produzindo informação com valor acrescentado, nem contribuindo para a avaliação das políticas públicas.

Em contraditório, a DGO salienta a "valorização do papel da entidade coordenadora", designadamente "...para a descentralização de atos, responsabilidades e competências anteriormente centralizadas no Ministério das Finanças (...). Este caminho é estrutural e não despiciente na implementação de perspetivas e dinâmicas de gestão".

O programa-piloto Mar de âmbito muito reduzido teve uma utilidade limitada

No âmbito do OE 2022, foi criado o Programa piloto 01 - Desenvolvimento Sustentável da Economia do Mar, centrado no eixo de atuação sob responsabilidade do Ministério da Economia e do Mar. Ora, a adoção de um programa piloto é uma boa prática num processo que, tal como sinaliza a OCDE, é de duração longa, sendo recomendável a adoção de uma calendarização por etapas, prudente e realista. O próprio Relatório do Orçamento do Estado (ROE) 2022 evidencia que se pretende, com este programa piloto, testar um modelo de orçamentação por programas, nomeadamente ao nível dos seus elementos e regras de funcionamento, tendo em vista uma generalização efetiva. Porém, o que se verificou foi:

♦ Em 2021 (40), o piloto foi concebido (41) incluindo dois programas (Desenvolvimento Sustentável da Economia do Mar e Governação e Soberania Nacional do Mar). O orçamento global previsto, de 174,8 M(euro), estava associado a atividades e projetos de entidades que pertenciam à tutela do Ministério do Mar, que foi extinto em 2022 e deu origem ao Ministério da Economia e do Mar, com nova orgânica (42).

♦ O ROE de março de 2022 previu um programa orçamental piloto com um orçamento de 78,8 M(euro), menos 55,9 % do que na anterior versão (de outubro de2021) e representando 3,1 % da despesa da Missão de Base Orgânica da Economia e do Mar. Comparando com o que a LEO prevê que venha a ser estruturado em programas orçamentais, este piloto representa 0,04 % da despesa consolidada da AC e da SS. Mesmo assim, mantiveram-se os objetivos e indicadores de desempenho que haviam sido definidos em 2021.

♦ Apesar do universo limitado, verificou-se um nível de execução deste conjunto de ações inferior a metade do previsto (35,8 M(euro), ou seja, 45,4 % dos 78,8 M(euro) orçamentados), não sendo divulgados os fatores que concorreram para essa baixa execução, nem o impacto nos indicadores de desempenho selecionados.

O quadro seguinte evidencia o orçamento e a despesa executada, bem como os indicadores considerados no OE 2022 e os resultados apresentados na CGE.

Quadro 3 - Objetivos e Indicadores do Programa Orçamental piloto integrado na Missão de Base Orgânica da Economia e do Mar

A medição dos resultados destas ações visou aferir o cumprimento de dois objetivos com base em sete indicadores de desempenho. Porém verificou-se:

♦ A apresentação de resultados, apenas para dois dos sete indicadores definidos;

♦ A quantificação do indicador relativo à despesa em I&D efetuada com base em informação estatística relativa a 2021 que, embora seja a disponível à data, não serve para medir o desempenho de 2022.

Ora, as mudanças orgânicas que ocorreram ao longo do ano (integração de entidades da área governativa do Mar noutros ministérios a partir de julho e a mudança de interlocutores no organismo piloto e na UniLEO), não podem ser suficientes para justificar uma execução de apenas 45,4 % do planeado, a apresentação de resultados para menos de metade dos indicadores previstos e, num dos casos, com referência a um ano que é prévio às ações do próprio programa.

No âmbito dos investimentos do PRR, o projeto relativo à orçamentação por programas prevê uma calendarização faseada até 2025: a componente regulamentação (até junho de 2022), o projeto piloto (a decorrer até ao final de 2023), o desenvolvimento dos sistemas de informação (durante 2024) e o modelo de custeio (durante 2025). No entanto, os passos dados até agora limitam as expetativas quanto à boa execução destes investimentos.

Em contraditório, o MF refere que o Governo está "...empenhado na implementação da Orçamentação por Programas...", sem criar "disrupção no processo orçamental", pelo que "deve ser implementada de forma progressiva" e com foco "...na criação de um modelo que seja realista na operacionalização, com qualidade e que permita melhorar a avaliação das políticas públicas". Por sua vez, a DGO salienta que a "...experiência de 2022 tem a virtude de possibilitar sobretudo, a identificação de ações de melhoria a realizar, tanto para o MF como para as Entidades Coordenadoras e entidades envolvidas..." e que o "...relatório que visa proceder à avaliação da experiência com os pilotos (...) constitui um marco de reforma cuja calendarização está prevista para conclusão até ao IV trimestre de 2023 (...) sendo que todos os intervenientes estão investidos no melhor sucesso das reformas preconizadas pela LEO".

Contudo, constata-se que o enquadramento legal da orçamentação por programas ainda não foi aprovado e o projeto piloto, tal como se dá conta nesta caixa, ficou aquém da utilidade proposta. Verificou-se, em particular, a ausência de mecanismos que, neste contexto específico, permitissem assegurar a necessária articulação entre serviços de ministérios distintos, perdendo-se a oportunidade de testar a orçamentação por programas em matérias que abranjam missões de base orgânica diferentes, com troca de informação ao nível das ações, dos indicadores e das metas previamente conceptualizados no programa orçamental definido.

Caixa 2 - Auditoria ao processo de preparação da Conta Geral do Estado de 2023

Por força do art. 66.º da LEO, o Governo apresenta, até 15/05/2024, a CGE 2023, a qual deve compreender, pela primeira vez, um conjunto completo de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, a sujeitar a certificação do Tribunal de Contas, havendo, por seu turno, lugar à emissão desta até 30/09/2024, nos termos do mesmo dispositivo legal.

No âmbito dos trabalhos preliminares da referida certificação, o Tribunal realizou uma auditoria de conformidade ao processo de preparação da CGE 2023 (Relatório 9/2023 - 2.ª Secção, aprovado em 06/07) por via da qual foi apreciado se se encontravam reunidas as pré-condições que viabilizassem a condução da auditoria financeira subjacente a essa mesma certificação e, em concreto, se se verificavam as condições que habilitassem a DGO a elaborar a CGE 2023, preparada e instruída nos novos moldes e prazo legalmente exigidos, enquanto objeto de certificação.

Em resultado da auditoria observaram-se desenvolvimentos concretos, alcançados no contexto da reforma das finanças públicas e da implementação da LEO, como sejam a transição progressiva, embora ainda em curso, para o SNC-AP das entidades que integram a administração central e a segurança social, ou a entrada em produção da componente Data integration - Portal de integração do S3CP. Concluiu-se que tais progressos são, pela sua natureza e efeitos, suscetíveis de contribuir, ainda que insuficientemente, para o processo de consolidação.

Sem prejuízo dos desenvolvimentos assinalados, apurou-se que não estão asseguradas as condições indispensáveis que viabilizem a preparação de demostrações orçamentais e financeiras consolidadas para integrar a CGE 2023, sendo de destacar, pela sua relevância, insuficiências críticas nos seguintes domínios:

1 - Quanto ao quadro concetual, normativo, contabilístico e metodológico de referência à preparação da CGE

Apurou-se a inexistência de elementos estruturantes do quadro concetual de referência (eg. o novo modelo da CGE ou as políticas e os critérios contabilísticos a adotar); a insuficiente densificação do referencial de relato financeiro e orçamental aplicável, no que respeita às especificidades do processo da consolidação no contexto da CGE (de que é exemplo a delimitação do perímetro e a definição dos princípios e requisitos específicos a observar neste processo) e, por fim, a insuficiente regulamentação e incipiente implementação da ECE, enquanto um dos componentes financeiramente mais significativos.

2 - Quanto aos sistemas e tecnologias de informação de suporte à preparação da nova CGE

Concluiu-se pela existência de níveis de desenvolvimento e de maturidade muito incipientes, em particular no que respeita ao modelo de recolha de informação relevante para a consolidação e correspondentes soluções tecnológicas e também pelo não desenvolvimento das demais componentes relevantes dos Sistemas de Informação de Gestão Financeira Pública, inscritas no PRR, com um calendário de execução previsto para o final de 2026, o que não é, de forma evidente, compaginável com o prazo de apresentação da CGE 2023, estabelecido na LEO.

3 - Quanto à identificação e caracterização de cada uma das entidades que integram o perímetro da nova CGE

A falta de desenvolvimentos neste domínio é impeditiva da obtenção de informação completa, sistematizada e tempestiva para a nova CGE, essencial para o processo de consolidação, como seja a identificação e caracterização, de forma inequívoca, das entidades que integram, em cada momento, o perímetro do grupo público, quer na ótica financeira e patrimonial, quer na ótica orçamental.

4 - Quanto ao processo de consolidação de contas

Os procedimentos de homogeneização prévia, agregação de dados e de eliminação das operações internas a observar na consolidação das demonstrações orçamentais e financeiras da CGE 2023, para além de não terem sido estabelecidos já não se mostram oportunamente exequíveis, sob o ponto de vista técnico e operacional, dada a incapacidade de se obter informação completa, homogénea, tempestiva, sistematizada e validada, uma vez que:

♦ Os trabalhos relativos à preparação do balanço de abertura, reportado a 01/01/2023, não foram realizados, nem foram criadas condições para a sua efetiva emissão;

♦ Os Componentes da CGE, alguns financeiramente significativos, não aplicaram o SNC-AP, no período de relato de 2022, enquanto ano de referência para apuramento dos saldos de abertura, agravado pelo facto de, também, em 2023 existirem indícios de que subsistem entidades que não transitaram para este referencial;

♦ As instruções e orientações emitidas aos Componentes, nomeadamente as constantes na Norma Técnica 1/2017 da UniLEO e na respetiva documentação de suporte, não são suficientes, nem estão a ser cumpridas relativamente a aspetos que se reputam de essenciais para a preparação da CGE 2023.

5 - Quanto ao modelo de controlo interno e auditoria

O novo modelo de controlo interno e auditoria, projeto enquadrado na implementação da LEO, e o manual de controlo interno do processo de consolidação não estão definidos, apesar de constituírem pilares essenciais na estrutura de prevenção e deteção oportuna de distorções passíveis de afetar a fiabilidade da CGE 2023.

Não se encontra, assim, concluída a ponderação sobre:

♦ O nível de responsabilidade, envolvimento, articulação e comunicação com os auditores de componentes, em particular dos responsáveis pela emissão da certificação legal de contas (CLC);

♦ As responsabilidades específicas dos demais agentes relevantes no âmbito do processo de preparação da CGE (incluindo entidades e órgãos do sistema de controlo interno da administração financeira do Estado, UniLEO e eSPap);

♦ As políticas, os métodos e os procedimentos de controlo interno a adotar ao nível do grupo público, que salvaguardem a exatidão e integridade dos respetivos registos contabilísticos.

Os constrangimentos mencionados, e uma vez decorrido cerca de metade do período de relato financeiro, são inultrapassáveis dentro do prazo estabelecido para a apresentação da CGE 2023, dada a natureza e a profundidade das condições que ainda estão por assegurar, bem como a complexidade e morosidade da implementação das respetivas soluções necessárias.

O MF e a DGO reconhecem a ausência de condições para a preparação da CGE nos termos da LEO e informaram o Tribunal que, em função da cadência e conclusão de investimentos indispensáveis enquadrados no PRR, a primeira CGE suscetível de ser elaborada com os instrumentos previstos na LEO será a de 2026.

Nestes termos, no mesmo relatório de auditoria é observado que a ausência de objeto a auditar determina a impossibilidade de certificação da CGE.

Face à matéria apurada, o Tribunal recomendou ao MF a promoção de mecanismos de gestão e controlo que imprimam um adequado ritmo de desenvolvimento do processo de preparação da CGE nos novos moldes, evitando novos desvios temporais.

Adicionalmente, recomendou à Assembleia da República e ao Governo a harmonização do prazo legal para a apresentação da CGE, a sujeitar a certificação, com as reais e indispensáveis condições para o efeito.

2 - Prestação de contas em SNC-AP

No ano de 2022 continuou o processo de transição para o SNC-AP com a prestação de contas por 1 188 entidades (43) (1 120 no ano anterior), sendo de referir que cerca de 157 entidades ainda prestaram contas de acordo com o Plano Oficial de Contabilidade Pública (44) ou planos setoriais.

Esta prestação de contas em SNC-AP cobre uma despesa líquida paga de 56 865 M(euro), mais de metade relativa ao setor social, designadamente na área da saúde (45), conforme evidencia o quadro seguinte.

Quadro 4 - Prestação de contas relativas a 2022

Porém, este total representa apenas cerca um quarto da despesa não consolidada da AC e SS refletida na CGE, o que se justifica pelo facto de existirem entidades que:

♦ Não estão obrigadas à aplicação do SNC-AP (ou que ainda não reuniram as condições para a respetiva transição), prestando contas noutros referenciais contabilísticos - é este o caso, designadamente, das contas entradas em 2022 e relativas a: empresas (192), fundações, associações e cooperativas (149) e outras entidades (21);

♦ Que, não tendo transitado ainda para o SNC-AP, aplicaram o POCP (147) ou o

POCISSSS (10) (46) - incluem-se neste grupo contas com uma dimensão financeira muito significativa como a dos encargos da dívida pública, sob gestão do IGCP, ou as das entidades que integram o perímetro da CSS;

♦ Ainda não transitaram para o SNC-AP tendo prestado contas ao abrigo de instruções próprias, como os serviços periféricos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) e o Instituto Camões (186 contas).

Das entidades que prestam contas em SNC-AP, 67,6 % são escolas do ensino básico e integrado (47) e 15,7 % são Serviços e Fundos Autónomos (SFA), sendo estes últimos responsáveis por 47,4 % da despesa líquida paga em análise.

Quadro 5 - Prestação de contas em SNC-AP por tipo de entidade

Do total de contas prestadas em SNC-AP, 79,8 % enquadram-se no regime integral, representando 98,8 % do total da despesa líquida e 3,6 % respeitam a microentidades, cuja expressão financeira é residual.

B - O processo orçamental

1 - A programação orçamental

O processo orçamental foi marcado pela rejeição da primeira proposta do OE 2022 (48), em outubro de 2021, que levou à prorrogação da vigência do OE 2021 (49) e à aprovação do regime transitório de execução orçamental (50). O OE 2022 apenas foi aprovado em maio de 2022, com entrada em vigor no final do primeiro semestre. Seguiu-se a publicação do decreto-lei de execução orçamental, em agosto, o que não sucedia desde 2019 (cfr. Figura 2).

Figura 2 - Principais marcos da cronologia do processo orçamental de 2022

Neste contexto, as vicissitudes ocorridas no calendário orçamental conduziram à ausência de um adequado enquadramento plurianual de políticas e objetivos orçamentais que norteassem o orçamento anual e, nessa medida, impedem a análise da compatibilização entre as Grandes Opções e o OE 2022. Com efeito, a proposta de lei das Grandes Opções para o período de 2021-2025 não chegou a ser aprovada e o Governo não apresentou a proposta de lei das Grandes Opções 2022-2026 no prazo fixado pela LEO (51), que apenas veio a ser divulgada em conjunto com a do OE 2023, em outubro de 2022.

Considerando que a programação plurianual também se concretiza através do Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP), o qual deve enquadrar a elaboração dos orçamentos, constatou-se que o OE 2022 não se encontrou vinculado, previamente, a limites de despesa, em prejuízo da previsibilidade e disciplina orçamental, uma vez que:

♦ O QPDP 2021-2025, integrado nas Grandes Opções para o mesmo período, não foi aprovado (52).

♦ O Programa de Estabilidade (PE) 2022-2026 não incluiu o projeto de atualização do QPDP.

♦ A apresentação do QPDP para 2022-2026 no relatório que acompanhou a segunda proposta do OE 2022 (ROE 2022) (53) não se enquadra no processo orçamental definido pela LEO nem foi objeto de aprovação.

Por sua vez, o PE 2022-2026 divulgou apenas o cenário orçamental em políticas invariantes sem dar a conhecer as opções de política para o horizonte de projeção (54). Apesar de o PE e a proposta de OE terem sido apresentados em datas muito próximas, o PE só incluiu parte das medidas subjacentes ao OE 2022, discriminando as relacionadas com o PRR, a pandemia de COVID-19 e o choque geopolítico (55), mas não considerou outras, nomeadamente as previstas no Programa do Governo, e o seu eventual impacto orçamental futuro.

Em suma, o único enquadramento orçamental de médio prazo que antecedeu a apresentação da segunda proposta do OE 2022 reporta-se ao PE 2021-2025, elaborado um ano antes, o qual carecia de revisão, nomeadamente por não incorporar os desenvolvimentos posteriores relevantes, sobretudo no primeiro trimestre de 2022, com a guerra na Ucrânia e o subsequente aumento dos preços da energia (56).

Neste contexto, e apesar de se terem verificado algumas melhorias ao nível da articulação e coerência entre os documentos de programação e de execução orçamental, subsistem ainda as seguintes insuficiências:

♦ As medidas de política orçamental explicitadas no ROE 2022, embora integrando medidas adicionais no âmbito do choque geopolítico (57), estão na sua maioria em consonância com as do PE 2022-2026, embora com diferentes perspetivas quanto ao seu impacto orçamental.

♦ As Grandes Opções 2022-2026 contêm, pela primeira vez, a vertente financeira, com a inclusão do cronograma de instrumentos de financiamento para 2021-2029, a identificação das fontes de financiamento e a programação financeira plurianual por desafio estratégico (58), medidas de política e fontes de financiamento e o detalhe da programação anual de financiamento das áreas de política.

Porém, não é possível compatibilizar o cenário orçamental do ROE 2022 com os valores da programação financeira para 2022 constantes das Grandes Opções 2022-2026 uma vez que: i) a apresentação das políticas setoriais no ROE apenas é efetuada ao nível dos Programas Orçamentais com insuficiente detalhe das medidas em causa, o que condiciona a comparação com as Grandes Opções; e ii) o financiamento total previsto nas Grandes Opções não distingue as fontes nacionais das fontes provenientes de fundos europeus, não permitindo assim relacionar com a parcela afeta ao OE.

♦ O RCGE 2022 passou a identificar, para cada uma das medidas de política constantes do ROE 2022 ou adotadas posteriormente, o impacto orçamental ou a indisponibilidade dessa informação (59), dando cumprimento parcial às recomendações do Tribunal (60). Acresce que a sistematização do efeito orçamental seguiu a tipologia de medidas adotada no ROE 2022, em benefício da harmonização e transparência da informação.

Relativamente ao impacto orçamental das medidas de política orçamental verificou-se que:

♦ O ROE 2022 assinalou um agravamento do saldo global das AP, em 2022, em 5 863 M(euro) (61), em resultado do impacto orçamental previsto com as seguintes tipologias: invariantes (-2 003 M(euro); 34,2 %), de resposta à COVID-19 (-1 713 M(euro) (62); 29,2 %), de mitigação do choque geopolítico (-1 125 M(euro); 19,2 %), outras medidas (-599 M(euro); 10,2 %) e temporárias (-423 M(euro); 7,2 %). O saldo integra o efeito do financiamento por fundos europeus, designadamente no âmbito do PRR, no valor total de 3 475 M(euro) (cobrindo 36,2 % da despesa esperada).

♦ Por sua vez, no RCGE 2022, o saldo global deteriorou-se em 9 928 M(euro) (63) por via da execução do conjunto das medidas, o que representa um impacto mais desfavorável em 4 065 M(euro) face à previsão. Para esta situação, contribuíram maioritariamente as medidas no contexto do choque geopolítico que não estavam contempladas no ROE 2022 (64), a suborçamentação de despesas COVID-19 e a não concretização da receita de fundos europeus (-2 569 M(euro), 63,2 % do desvio total) (cfr. Figura 3).

Figura 3 - Impacto no saldo global das AP por medidas de política orçamental em 2022 - em contabilidade nacional

Por medida e dimensão do desvio (65), destaca-se: i) a execução do investimento financiado através do PRR, cerca de um quarto do previsto (desvio de -2 408 M(euro); ii) a perda de receita devido à redução do imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISP) equivalente à descida do IVA para 13 % e à devolução da receita adicional de IVA via ISP (totalizando um desvio de -795 M(euro) e o acréscimo de despesa, parcialmente não orçamentada, com o complemento excecional a pensionistas, apoio às famílias e redução das tarifas de acesso às redes na eletricidade (no conjunto, desvio de 2 400 M(euro), devido ao choque geopolítico (66); e iii) a execução da despesa com o apoio ao grupo TAP (Transportes Aéreos Portugueses) (67), aquisição de vacinas, medicamentos e recursos humanos no âmbito das medidas COVID-19, a que acresce a despesa não prevista referente à conversão de empréstimos concedidos ao abrigo das linhas de crédito COVID-19 em apoios não reembolsáveis (desvio total de 1 038 M(euro) (cfr. Quadro 6 e Anexo B1).

Quadro 6 - Medidas de política orçamental no ROE 2022 e a execução no RCGE 2022 - contabilidade nacional

Não obstante a já referida melhoria no reporte da execução orçamental das medidas de política, identificaram-se ainda fragilidades:

♦ A execução de parte substancial das despesas com pessoal é apurada em termos globais e não por medida de política orçamental "por impossibilidade de desagregação dos efeitos" (68), limitando a sua análise;

♦ Não existe informação sobre os resultados efetivamente alcançados com a medida "Revisão da despesa", designadamente os contributos para os ganhos de eficiência tendo em conta o elenco de submedidas que concorrem para esse exercício (69), o que impede a apreciação da viabilidade da poupança estimada, bem como das prioridades definidas para este exercício. No âmbito das reformas previstas no PRR, foi criado recentemente um grupo de trabalho com a missão de assegurar a revisão regular da despesa, o que poderá futuramente contribuir para a melhoria do reporte (70);

♦ Existem divergências na identificação de medidas COVID-19 entre a informação em contabilidade nacional e em contabilidade pública, como acontece com os apoios extraordinários à TAP e à Sociedade Açoriana de Transportes Aéreos (SATA) e a conversão de empréstimos concedidos ao abrigo das linhas de crédito COVID-19 em subvenções (71).

Salientam-se ainda outras insuficiências de reporte que afetam a transparência da informação:

♦ O ROE 2022 e respetivos elementos informativos não apresentam uma análise sistemática do cumprimento do princípio da equidade intergeracional através da apreciação da incidência orçamental futura das matérias referidas no art. 13.º da LEO, sendo omissos quanto a investimentos públicos (72), investimento em capacitação humana, necessidades de financiamento das entidades do setor empresarial do Estado, responsabilidades contingentes e concessão de benefícios tributários.

No que respeita aos investimentos, em sede de contraditório, a DGO alegou que os mapas informativos do OE 2022 e da CGE 2022 (73) apresentam informação plurianual da despesa relativa a projetos. Porém, estes mapas não suprem a falta de informação sobre a incidência plurianual dos investimentos a que se refere o art. 13.º da LEO (conjugado com o art. 47.º n.º 1, al. j e k), uma vez que têm uma finalidade distinta, a de reportar a despesa total relativa a projetos, por fonte de financiamento e por ministério.

♦ O QPDP, incluído no ROE 2022, é apresentado em valores não consolidados e sem explicitação das políticas públicas e respetivos limites de despesa, esvaziando-o de clareza e utilidade para o planeamento. Ora, o QPDP, ao apresentar limites para a despesa em valores não consolidados (embora em conformidade com a LEO), não permite demonstrar de forma rigorosa a ligação dos recursos financeiros às prioridades de política pública, reduzindo-se a um exercício formal.

♦ As medidas introduzidas ou alteradas em sede de discussão do OE continuam a não ser divulgadas.

♦ A quantificação dos recursos financeiros alocados à implementação da Agenda 2030, a que Portugal aderiu em 2015, continua omissa no reporte orçamental (74); não obstante, assinala-se que, a partir de 15/07/2023, as entidades coordenadoras dos programas orçamentais passaram a ter de prestar informação periódica sobre as ações que contribuem para o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (75).

2 - O cenário orçamental e os principais desvios

Em 2022, o défice da conta consolidada da AC e SS, em contabilidade pública, ascendeu a 3 554 M(euro) (1,5 % do PIB), em resultado do défice da AC, de 7 622 M(euro), e do excedente da SS, de 4 068 M(euro) (76). A execução orçamental registou uma evolução favorável de 1 620 M(euro) no saldo face ao objetivo subjacente ao OE 2022, em virtude dos desvios de sentido contrário na execução da despesa (menos 1 031 M(euro) e da receita (mais 589 M(euro) (cfr. Quadro 7).

Quadro 7 - Previsão orçamental, execução e desvios na conta consolidada da AC e SS - contabilidade pública

O ROE 2022 antecipava uma melhoria de 3 294 M(euro) no saldo decorrente do efeito conjugado do aumento da receita (9 303 M(euro) e da despesa (6 010 M(euro) face à estimativa da execução para 2021, do qual resultava um impacto na receita (mais 11,1 %) superior à pressão ascendente da despesa (mais 6,5 %).

A previsão da receita apontava para o aumento em todos os seus agregados, em relação à execução provisória de 2021 constante do ROE 2022 (Gráfico 1), em resultado da evolução da economia, com particular destaque para a inflação (77), assim como pelos recebimentos provenientes de fundos europeus no âmbito do PRR. De sublinhar que, apesar do aumento esperado de receita, o choque geopolítico conduziu à adoção de medidas que implicavam uma perda de receita (78).

No cenário previsional da despesa, o aumento na generalidade das rubricas (Gráfico 2) assentava, em particular, nas despesas com investimentos no âmbito do PRR, atualização extraordinária de pensões, aumentos salariais nas AP e apoios ao aumento da subida do preço da energia (79). Apenas uma das rubricas de despesa (juros e outros encargos) apresentava uma perspetiva de redução face ao ano anterior.

Para o saldo orçamental mais favorável face ao orçamentado contribuíram um nível de receita superior ao esperado e, sobretudo, uma execução da despesa aquém do previsto no referencial anual (Gráficos 3 e 4):

♦ Na receita, o desvio de 0,6 % (Quadro 7) resultou da evolução da receita fiscal e das contribuições sociais, cuja cobrança ficou acima do objetivo anual (mais 4 749 M(euro), o que compensou a execução abaixo do previsto das outras receitas correntes e das receitas de capital (80) (no conjunto, menos 4 160 M(euro).

♦ Na despesa, o desvio de -1,0 % (Quadro 7) deveu-se à execução abaixo do esperado de grande parte das rubricas, destacando-se, nas despesas de capital, o investimento (menos 1 968 M(euro), com exceção das despesas com pessoal e aquisição de bens e serviços (ambas com mais 39 M(euro), bem como das transferências correntes (mais 3 195 M(euro) (81).

A execução orçamental da receita e da despesa face à previsão orçamental assumiu um padrão semelhante ao verificado em anos anteriores, situação que tem vindo a ser assinalada nestes Pareceres desde 2017.

Na receita, os desvios, conforme evidencia o Gráfico 5, decorrem da sistemática suborçamentação da receita fiscal e contributiva e da sobreorçamentação da receita proveniente dos fundos europeus, bem como da resultante da venda de bens e serviços correntes e de bens de investimento. Os desvios positivos da receita fiscal e contributiva têm compensado, parcialmente, os desvios negativos das outras receitas correntes e das receitas de capital. Em 2022, o desvio da receita total contrariou a tendência de um desvio negativo da execução face à previsão que se tem vindo a observar desde 2017.

Gráfico 5 - Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2022

Por sua vez, o sentido dos desvios observados na despesa (Gráfico 6) é comum para a maioria das rubricas, caracterizando um cenário de sobreorçamentação, do qual se destaca o investimento (84). Três rubricas evidenciam um comportamento distinto: as despesas com pessoal, com a aquisição de bens e serviços e as transferências correntes têm oscilado entre desvios positivos e negativos (no caso das transferências correntes, os desvios positivos em 2021 e 2022 não podem ser dissociados da implementação de medidas de resposta à pandemia e ao choque geopolítico). O desvio nas outras despesas correntes resulta, sobretudo, da utilização ao longo do ano da dotação provisional e das dotações centralizadas no MF para reforço de outras rubricas (85). Em 2022, a despesa total registou o desvio de valor mais baixo do período observado (-1 031 M(euro), aproximando-se a execução da previsão.

Gráfico 6 - Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS - em contabilidade pública - 2017-2022

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do cenário orçamental e os principais desvios:

C - A Conta Geral do Estado

1 - Administração central e segurança social

1.1 - Universo

O universo de entidades que compõem o OE, no respeito pelos princípios da unidade e universalidade tal como determina a LEO, compreende todas as entidades que compõem os subsetores da AC e da SS. A AC integra os serviços e entidades públicas, incluindo as entidades públicas reclassificadas (EPR) (88). A SS é constituída pelo conjunto dos sistemas e dos subsistemas definidos na lei de bases da SS, as respetivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão (89).

Por sua vez, o reporte da execução orçamental e a elaboração da CGE são coordenados no Ministério das Finanças pela DGO, cabendo-lhe a emissão das instruções necessárias à adequada execução do OE pelas entidades da AC e a gestão do respetivo sistema de informação, bem como a recolha da informação pertinente relativa ao subsetor da SS.

Neste contexto, a CGE 2022 incluiu: i) no universo da AC, 482 serviços processadores (90) (pertencendo 139 aos serviços integrados - SI e 343 ao subsetor dos SFA, dos quais 140 EPR); e ii) no perímetro de consolidação financeira e orçamental da SS, 12 entidades identificadas na figura seguinte:

Figura 4 - Universo da conta da segurança social

Todos os anos se têm vindo a verificar alterações neste universo, em particular ao nível da AC, e a CGE tem dado conta dessas modificações (91). A CSS, em 2022, incluiu uma nova entidade - o FESSPAC. Na AC, a CGE passou a integrar 6 novas entidades (3 SFA (92) e 3 EPR (93), tendo deixado de incluir 11 entidades [2 SI (94), 3 SFA (95) e 6 EPR (96)], na sua maioria por razões de fusão ou extinção. Durante a execução orçamental verificou-se a:

♦ Ausência de reporte da TDC - The Discoveries Centre for Regenerative and Precision Medicine - Associação, da Universidade do Minho, entidade não ativa apesar de ter integrado o OE 2022 (97);

♦ Extinção de 5 entidades ao longo do ano - 3 delas decorrentes da orgânica do XXIII Governo Constitucional e 2 sociedades (Polis Litoral Ria Formosa, S. A. e Polis Litoral Sudoeste - Sociedade para a Requalificação e Valorização do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina).

Quanto à correção do universo da AC, constatou-se:

♦ A omissão das seguintes entidades:

◊ Dois SFA: Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas (98), Casa de Sarmento - Centro de Estudos do Património - Universidade do Minho (99);

◊ Três SFA, entretanto integrados no OE 2023, dando cumprimento ao recomendado pelo Tribunal: o Fundo de Apoio ao Financiamento à Inovação - FINOVA, o Fundo de Garantia de Viagens e Turismo e o Fundo da Língua Portuguesa;

◊ Uma EPR, por não ter sido incluída no OE (CINTAL-Centro de Investigação Tecnológica do Algarve) (100).

♦ A classificação indevida, como EPR, de entidades que são SFA da AC, designadamente, o Fundo de Contragarantia Mútuo, o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo de Resolução (FdR). Ora, essa classificação indevida tem permitido que lhes seja aplicado o regime das EPR (101), que as dispensa do cumprimento de um conjunto de obrigações, subtraindo-as ao regime de controlo a que estão legalmente sujeitos os SFA. Acresce que às três últimas entidades, por serem classificadas como EPR de regime simplificado, é permitida a utilização de um classificador simplificado de receitas e despesas, prejudicando a especificação da execução orçamental (102).

♦ A não clarificação sobre os regimes jurídico-financeiros do REVITA (103) e do Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas (104) quanto à obrigação de integrar o OE e a CGE. Esta situação foi ultrapassada com a inclusão destas entidades no OE 2023 (105).

Neste âmbito, em contraditório, o MF refere que "assegura anualmente a inclusão de todas as entidades previstas" na LEO e que, como se confirma nos casos acima referidos, tem "sido feito um esforço para corrigir situações" assinaladas pelo Tribunal.

Por último, note-se que embora os mapas do OE e da CGE tenham eliminado, desde 2021 e em linha com a LEO, a distinção entre SI e SFA (passando a reportar os valores de forma global para o subsetor da AC), essa distinção continua a manter-se noutros diplomas basilares da administração financeira do Estado (que ainda não foram revistos no âmbito da implementação da LEO), nas instruções emitidas pela DGO sobre a informação a prestar para efeito da CGE 2022, bem como nos sistemas de informação da execução orçamental (106).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do universo de entidades:

1.2 - Receitas e despesas consolidadas

Em 2022, o saldo orçamental da AC e SS representou -1,5 % do PIB (107) (-3,9 % em 2021), valor que sinaliza o regresso à trajetória de aproximação ao equilíbrio, interrompida com a pandemia de COVID-19. Embora a despesa tenha continuado a crescer a um ritmo bastante superior ao de 2019 - designadamente por efeito das medidas para minorar o impacto da pandemia e do choque geopolítico (108) - a evolução da receita apresentou uma dinâmica superior, principalmente ao nível da receita fiscal, alavancada pelo crescimento económico e pela inflação (Gráfico 7).

Gráfico 7 - Receita e da despesa efetiva e do saldo da AC e SS - 2018-2022

O saldo da "conta consolidada da administração central e da segurança social" totalizou -3 554 M(euro), representando uma melhoria de 4 741 M(euro) comparativamente ao ano anterior, em resultado do melhor desempenho da receita cobrada (+9 760 M(euro), face ao aumento da despesa (+5 019 M(euro) - Quadro 8.

Quadro 8 - Conta consolidada da AC e da SS - 2021-2022

As receitas totalizaram 93 931 M(euro) e as despesas 97 485 M(euro), sendo de destacar que:

♦ A receita fiscal (53 114 M(euro), conjuntamente com a de contribuições para SS e CGA (26 463 M(euro), representa 84,7 % do total da receita e está subavaliada em 754 M(euro) (110);

♦ Na despesa, 35,8 % deveu-se a pensões e outras prestações sociais diretas (111) (34 880 M(euro) e 19,8 % a despesas com pessoal (19 320 M(euro);

♦ Os apoios pagos no âmbito de medidas adotadas para mitigação do impacto do choque geopolítico totalizaram 3 434 M(euro) (3,5 % do total da despesa).

O gráfico seguinte evidencia, em termos consolidados, a distribuição das despesas da AC e da SS e a sua cobertura em receita.

Gráfico 8 - Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS - 2022 e variação face a 2021

Comparando com 2021, destaca-se:

♦ O aumento da receita em 11,6 %, influenciado pelo crescimento de 14,5 % das receitas fiscais (mais 6 743 M(euro) do que em 2021) e de 9,3 % das contribuições para a SS e CGA (2 258 M(euro), em resultado, sobretudo, do aumento do emprego e das remunerações.

♦ O aumento da despesa, em 5,4 %, por via do aumento em quase todas as componentes. Destacam-se as seguintes situações:

◊ Os apoios decorrentes das medidas para minorar o impacto do choque geopolítico atingiram 3 434 M(euro), representando 68,4 % do acréscimo da despesa, em parte compensado pelo decréscimo de 1 075 M(euro) na despesa no âmbito da pandemia de COVID-19 (cfr. Quadro 11);

◊ A aquisição de bens e serviços aumentou 9,4 % (1 079 M(euro), dos quais 867 M(euro) no âmbito do Ministério da Saúde;

◊ As pensões e prestações sociais diretas (não considerando medidas no âmbito da pandemia e do choque geopolítico) aumentaram 1,7 % (580 M(euro);

◊ As despesas com pessoal aumentaram 1,6 % (313 M(euro), dos quais 180 M(euro) na área da saúde e 131 M(euro) na administração interna);

◊ Os juros e outros encargos diminuíram 5,8 % (397 M(euro), evolução ainda influenciada pelas baixas taxas de juro verificadas em anos anteriores (112).

Ainda que não integradas na despesa efetiva, o Tribunal assinala que subsistem operações classificadas como ativos financeiros que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública. Apesar de não se destinarem a produzir retorno financeiro, estas operações são classificadas como despesa com ativos financeiros, o que permite que não tenham impacto no saldo orçamental, apesar do seu impacto na dívida pública. Em 2022, enquadrava-se nesta situação o aumento de capital do grupo TAP, no valor de 304 M(euro) (113). Em contabilidade nacional, algumas destas operações são reclassificadas passando, desse modo, a ser incluídas no apuramento do saldo (cfr. Caixa 3).

Caixa 3 - O saldo em contabilidade pública e em contabilidade nacional

A contabilidade pública e a contabilidade nacional têm fundamentos e objetivos distintos que se repercutem em diferenças de natureza metodológica quanto à classificação das unidades e contabilização de operações - enquanto a contabilidade pública (114) se foca nos pagamentos e recebimentos, ou seja, aspetos do controlo de tesouraria numa ótica de caixa, a contabilidade nacional (115), tendo por referência um quadro macroeconómico, privilegia a substância sobre a forma das operações. Em 2022, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional totalizou 944 M(euro) (0,4 % do PIB) (116) e as principais diferenças, face aos valores em contabilidade pública são sintetizadas no quadro seguinte.

Quadro 9 - Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional

Dos ajustamentos com um carácter regular, são de destacar:

♦ A delimitação do universo com a inclusão do saldo das demonstrações financeiras dos SFA/EPR que fazem parte da AC (1 823 M(euro);

♦ A especialização económica de operações (ajustamentos que totalizaram 2 722 M(euro), com contributos, entre outros, da diferença entre juros pagos e juros devidos (1 202 M(euro), do ajustamento temporal da receita fiscal e de contribuições para a SS, no valor de 740 M(euro) (531 M(euro) na AC e 209 M(euro) na SS), da anulação do registo do pagamento de pensões associado a fundos de pensões que foram transferidos para o setor das AP (637 M(euro) e dos encargos com material militar (238 M(euro) relativos aos pagamentos efetuados antes ou após a entrega do equipamento.

Verificaram-se ainda ajustamentos específicos relativos a determinadas operações, destacando-se:

♦ As injeções de capital para empresas públicas (Infraestruturas de Portugal, 1 282 M(euro); estabelecimentos de saúde EPE, 1 054 M(euro); TAP, 990 M(euro) (117); ML, 181 M(euro). O impacto destas operações no saldo não é sempre igual porque quando os destinatários destas verbas são EPR da AC, a reclassificação destas operações, em termos consolidados, tem um efeito nulo no saldo; se forem entidades classificadas fora das AP, como é o caso da TAP e da CGD, agravam o saldo. O quadro abaixo apresenta os montantes das principais operações deste tipo reclassificadas nos últimos seis anos.

Quadro 10 - Injeções/dotações de capital reclassificadas para transferências

♦ A transferência de capital do apoio à Efacec (159 M(euro), concedido através de um empréstimo de 70,5 M(euro), e a concessão de uma garantia de 88,5 M(euro), assim como o apoio de 197 M(euro) do Governo Regional dos Açores à SATA, através de uma garantia no montante de 135 M(euro), à semelhança do que tinha sucedido em 2021 (120 M(euro) e um aumento de capital de 62 M(euro).

♦ Com impacto positivo no saldo, a anulação de 1 000 (euro) relativos ao adiantamento no âmbito do apoio extraordinário ao gás natural, que só teve efeito nas tarifas a partir de 01/01/2023, e a reclassificação como operação financeira da conversão de ativos por impostos diferidos da CGD em crédito tributário reembolsável (118), no montante de 420,6 M(euro).

No âmbito da reforma do quadro de governação económica da União Europeia (EU), a Comissão Europeia (CE) avançou com uma proposta para as novas regras orçamentais (119). De acordo com a CE, a proposta tem em consideração um quadro europeu, por um lado, com necessidades de investimento, designadamente ao nível das transições ecológica e digital, do reforço da resiliência social e económica e das garantias de abastecimento energético a longo prazo e, por outro, com um acentuado aumento das dívidas soberanas (atualmente, vários países da UE, como Portugal, têm rácios de dívida pública muito superiores a 100 % do PIB - cfr. Caixa Dívida de Maastricht).

Dos principais aspetos que caracterizam a reforma, destaca-se:

♦ Um quadro de supervisão mais baseado no risco, colocando a sustentabilidade da dívida no seu núcleo e estabelecendo uma maior diferenciação entre os países, atendendo ao seu grau de dificuldade em matéria de dívida pública (os Estados-Membros terão uma "trajetória técnica" específica definida pela CE).

♦ O procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) para os casos em que a dívida pública não respeita o valor de referência de 60 % do PIB é reforçado, tanto para a ativação como para a revogação e centrar-se-á nos desvios da dívida em relação à trajetória da despesa líquida. A proposta é eliminar a atual exigência de redução do endividamento público em 1/20 e comprometer os países com planos individuais de redução plausível do endividamento de médio prazo (de acordo com uma classificação de desafios "moderados" ou "substanciais").

♦ Reforço da orientação de médio prazo, propondo-se uma adequada e sistemática especificação da orçamentação plurianual e a articulação entre o orçamento anual e o planeamento de médio prazo.

♦ Reforço do papel das instituições orçamentais independentes na supervisão do quadro orçamental da UE a nível nacional.

♦ Mantêm-se:

◊ Os valores de referência para o défice (3 % do PIB) e para a dívida pública (60 % do PIB), bem como o PDE que se aplica às infrações ao valor de referência para o défice.

◊ O Semestre Europeu como principal canal para o controlo do cumprimento dos compromissos dos Estados-Membros em matéria de reformas e de investimento.

Impacto no saldo das PPP do Estado e outras concessões

O sistema de informação subjacente à CGE não permite identificar integralmente os fluxos de receita e despesa associados às parcerias público-privadas (PPP) do Estado e outras concessões. As medidas orçamentais criadas para o efeito abrangem apenas duas áreas (120) que geram um saldo orçamental de receitas e despesas efetivas de -1 546 M(euro): os transportes e comunicações responsáveis por 89,5 % (-1 383 M(euro) e a saúde pelo restante

(-163 M(euro). A informação apresentada no RCGE é substancialmente mais vasta (121) e tem origem na informação prestada pelas entidades gestoras das PPP e compilada pela Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, não sendo integralmente coincidente com os valores atrás referidos. Assim, considerando a informação divulgada na CGE 2022, mantêm-se as limitações que o Tribunal tem apontado nos últimos Pareceres, não tendo havido progressos designadamente quanto à identificação do universo a abranger (122) e à receita de cada concessão, que continua por controlar, registar e reportar integralmente (123).

Impacto das medidas no âmbito da pandemia de COVID-19

O impacto orçamental acumulado, desde 2020, das medidas de mitigação dos efeitos da pandemia de COVID-19 a cargo da AC e da SS totalizou -12 021 M(euro), através do efeito conjugado de diminuição na receita (1 259 M(euro) e de aumento na despesa efetivas (10 762 M(euro) - Quadro 11.

Quadro 11 - Impacto das medidas COVID-19 - 2020-2022

A redução acentuada da despesa em 2022 (-1 467 M(euro) traduz a cessação da maioria dos apoios que vinham sendo concedidos, com exceção dos classificados em rubricas residuais (outros apoios), que incluem os concedidos no âmbito do PRR (124). Note-se que apesar de classificada como "despesa COVID", a sua ligação à crise pandémica é já ténue, limitando-se a estar integrada no pacote destinado a promover a recuperação e resiliência da economia.

Limitações do processo de consolidação

A CGE 2022, à semelhança de anos anteriores, continua a refletir um processo de consolidação (125) incompleto, por não eliminar todos os fluxos materialmente relevantes que ocorrem entre as entidades pertencentes aos subsetores da AC e SS, causando a sobrevalorização das receitas e despesas consolidadas, ainda que não tenha impacto no saldo. Constitui exemplo dessa incompletude a venda/aquisição de bens e serviços entre entidades da AC e SS (126), uma vez que os procedimentos de consolidação continuam a abranger apenas as vendas/aquisições de bens e serviços de saúde. Por sua vez, o procedimento de consolidação dos juros da dívida pública é inconsistente (127) e incompleto, continuando a não abranger os juros da dívida pública direta transacionável (128).

Sobre esta matéria, em contraditório, a DGO, refere que "...disponibilizou a nota metodológica que utiliza em diversas publicações, de forma consistente (...), tendo presente que o processo de consolidação tem impacto, não só nos registos contabilísticos, mas também nas transações que têm de ser identificadas, nos ajustamentos em sistemas de informação, bem como nos próprios mapas e elementos informativos..." e salienta que a consolidação "...é um processo exigente que está a ser trabalhado no contexto da reforma da gestão das finanças públicas...".

A conta consolidada é também afetada por erros e omissões assinalados em diversos pontos do Parecer (129). Destaca-se, pelo seu impacto no saldo, o registo em outras receitas de capital do Estado de 36 M(euro) recebidos da ANACOM, relativos a taxas arrecadadas por esta entidade em 2021, no âmbito do leilão do 5G, levando a que a mesma receita seja contabilizada na conta consolidada de dois anos (130). Sendo registada como receita pela ANACOM no ano em que as verbas são recebidas, a entrega de verbas ao Estado e o recebimento por este devem ser registados como transferências (permitindo a eliminação destes dois fluxos no processo de consolidação). Assinala-se ainda o risco de erro continuado pois a ANACOM detém ainda 392 M(euro) de taxas que poderão vir a ser entregues ao Estado e aos quais poderão ainda acrescer cerca de 113 M(euro) (de taxas a arrecadar). Em contraditório, a ANACOM documentou, por um lado, ter proposto uma redação alternativa para a portaria que determinou a entrega desta receita ao Estado notando que se "...tivesse sido acolhida a devolução (...) teria sido eventualmente registada em transferências..." e, por outro, ter cumprido as instruções da DGO na contabilização que veio a ser efetuada.

De referir ainda que a inadequação do classificador económico, aprovado em 2002, face às modificações do universo e à evolução da composição dos agregados de receita e despesa (131), tem resultado na utilização de rubricas residuais para valores materialmente relevantes [por não existir rubrica mais adequada, ou por ser permitido a um conjunto de EPR utilizar um classificador simplificado (132)], comprometendo a transparência e o próprio controlo dos valores da CGE.

O MF, em contraditório, informa que terá estas questões "...em consideração aquando da revisão do classificador económico, no âmbito da reforma em curso subjacente à Lei de Enquadramento Orçamental..." e a DGO refere que esta revisão está a ser trabalhada no contexto dessa reforma.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito da especificação das receitas e despesas:

1.3 - Reflexo do choque geopolítico na execução orçamental

A invasão da Ucrânia pela Rússia veio reforçar a instabilidade do mercado energético, posteriormente agravada pelos sucessivos pacotes de sanções, e destabilizar cadeias de abastecimento internacionais, designadamente de produtos agrícolas com origem na Ucrânia, fatores que aceleraram o crescimento da inflação durante 2022.

Neste contexto, o OE para 2022, publicado a 27/06, incluiu medidas para conter o aumento dos preços da energia, apoios à produção e apoios às famílias, para as quais foi estimado um impacto orçamental de -1 125 M(euro) (133). A estas medidas foram acrescidas outras com finalidades idênticas, com um impacto orçamental total estimado pelo Governo de -5 582 M(euro), entre perda de receita e aumento de despesa (134) (Quadro 12). Esta perda encontra-se, porém, subestimada em 37 M(euro), relativos a apoios concedidos pelo Fundo Ambiental (135). Inversamente, não é disponibilizada informação quanto aos fundos comunitários recebidos para financiar estas despesas, que reduzem o custo orçamental associado. Em contraditório, o MF assinala que esta informação consta do Quadro 2.4, relativo ao impacto orçamental das principais medidas de política orçamental, em contas nacionais, considerando o Tribunal que também deveria constar dos quadros relativos ao impacto em contabilidade pública (136).

Quadro 12 - Reflexo orçamental das medidas de mitigação do choque geopolítico

Ao nível do tratamento contabilístico do apoio extraordinário às famílias (137), 611 M(euro) pagos pela AT foram contabilizados por abate à receita do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) quando, tratando-se de apoios, deveriam ter sido contabilizados como despesa, aliás como sucedeu com os mesmos apoios pagos pela SS. Este procedimento reduziu a receita fiscal do IRS e subvalorizou a despesa, não traduzindo a verdadeira natureza jurídica e financeira da medida e contrariando o princípio da especificação (138). Esta contabilização dos 611 M(euro) por abate à receita foi prevista na alteração ao decreto-lei que criou a medida (139), mesmo vindo contrariar o princípio da não compensação (140), uma vez que não corresponde a um verdadeiro reembolso, por não se enquadrar no âmbito de uma liquidação de IRS (141), nem a uma restituição de valores não devidos ou recebidos em excesso.

1.4 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais

Em 2022 os fluxos financeiros (da AC e SS) (142) para as regiões autónomas regressaram ao nível médio dos últimos 5 anos (perto dos 900 M(euro), embora abaixo do valor de 2021, por ter sido um ano no qual se verificou um maior volume de transferências de fundos europeus.

Os fluxos para as autarquias locais continuaram a sua trajetória crescente, traduzindo, entre outros aspetos, o reforço de verbas de financiamento do processo de descentralização de competências (cfr. Gráfico 9).

Gráfico 9 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias locais - 2018-2022

1.4.1 - Fluxos financeiros com as regiões autónomas

Os fluxos financeiros com as regiões autónomas estão adequadamente evidenciados na CGE (143) e totalizaram 885 M(euro) (diminuindo 194 M(euro) face a 2021): 516 M(euro) (-120 M(euro) para a Região Autónoma dos Açores - RAA e 369 M(euro) (-74 M(euro) para a Região Autónoma da Madeira - RAM (Quadro 13). De notar que estes fluxos não incluem as despesas pagas diretamente pelo Estado relativas a essas mesmas regiões (144), como seja o caso do subsídio social de mobilidade (cfr. ponto 4.3.2).

Quadro 13 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2021-2022

Destaca-se ainda que a maioria da despesa orçamental da AC para as RA (83,5 %) decorre da aplicação da Lei das Finanças Regionais e a restante parcela (19 M(euro) diz respeito a outras transferências e subsídios. Para além disso, 67,5 % destes fluxos constituem despesa orçamental (518 M(euro) da AC e 79 M(euro) da SS) e 32,5 % operações extraorçamentais (288 M(euro), que refletem as transferências provenientes dos fundos europeus, sobretudo do FEDER, FC, Fundo Social Europeu (FSE) e Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), recebendo os Açores 179 M(euro) e a Madeira 109 M(euro).

No período 2018-2022, conforme evidencia o gráfico seguinte, os fluxos financeiros (excluindo empréstimos) aumentaram 4,0 % no caso dos Açores e diminuíram 3,7 % no caso da Madeira.

Gráfico 10 - Fluxos financeiros para as regiões autónomas - 2018-2022

Por sua vez, os fluxos da administração regional para a AC, em 2022, totalizaram 166 M(euro) (44 M(euro) dos Açores e 122 M(euro) da Madeira), +85 M(euro) do que em 2021 (+51,1 %), e respeitam, essencialmente, a reembolsos de empréstimos do Estado (105 M(euro), um acréscimo de 60 M(euro) e juros (22 M(euro), mais 21 M(euro).

1.4.2 - Fluxos financeiros com as autarquias locais

A CGE apresenta os fluxos financeiros orçamentais com as autarquias locais (145), porém, relativamente aos extraorçamentais (146), é omissa quanto aos valores recebidos (11 M(euro)) de devoluções de fundos europeus a título de reembolso ou regularização), estando os valores pagos sobreavaliados em 6 M(euro) [relativos a subvenções reembolsáveis já reportados nas operações orçamentais (147)].

Em 2022, verificou-se que os fluxos financeiros destinados às autarquias locais aumentaram 400 M(euro), totalizando 5 541 M(euro) (5 141 M(euro) em 2021): 89,0 % de despesa orçamental da AC e da SS (transferências, subsídios e empréstimos) e 11,0 % de operações extraorçamentais (cfr. Quadro 14).

Quadro 14 - Fluxos financeiros destinados à administração local - 2021-2022

Dos fluxos para as autarquias locais destacam-se as transferências efetuadas pela DGAL, totalizando 77,3 % da despesa orçamental (3 814 M(euro) (148), que resultam, essencialmente, da aplicação do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (149), com a finalidade de promover a repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais. Nas formas de participação dos municípios nos impostos do Estado, merece destaque o montante que a DGAL transfere para os municípios relativamente ao Fundo de Equilíbrio Financeiro (totalizando 38,7 % dos fluxos financeiros para a administração local), uma subvenção geral, cujo valor corresponde a 19,5 % da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC) e IVA.

Em 2022, naquele valor incluem-se as transferências do FFD (469 M(euro) que operou, pela primeira vez, no segundo semestre do ano, após a entrada em vigor da LOE 2022, concentrando recursos para os municípios fazerem face a competências específicas [resultantes do processo de descentralização lançado em 2018 (150)] e que, até então, eram distribuídas por vários ministérios. Estas transferências, de certa forma, explicam a redução dos pagamentos efetuados por outras entidades da AC, como é o caso dos serviços do Ministério da Educação, que reduziram as suas transferências em 144 M(euro).

No período 2018-2022, os fluxos financeiros para as autarquias locais [excluindo os empréstimos (151)] aumentaram 55,6 %, com destaque para os fluxos com origem em fundos europeus (que duplicaram) e para os outros fluxos orçamentais (processados por diversas entidades da AC e SS e que quadruplicaram), conforme evidencia o gráfico seguinte.

Gráfico 11 - Fluxos financeiros para as autarquias locais - 2018-2022

A receita orçamental proveniente da administração local para a AC e SS totalizou 302 M(euro), mais 79 M(euro) do que em 2021 (152). Deste montante, mais de metade sob a forma de transferências (175 M(euro) e que constituem receita de escolas (85 M(euro), da ACSS (49 M(euro) e de empresas de transportes [27 M(euro) (153)] e outra parte relativa a reembolsos de empréstimos concedidos pelo Estado a diversas autarquias locais para reequilíbrio ou ajustamento financeiro (79 M(euro), dos quais 54 M(euro) concedidos pelo Fundo de Apoio Municipal (FAM) e 21 M(euro) pela DGTF).

Caixa 4 - O Financiamento da descentralização

O Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) foi introduzido no Regime Financeiro das Autarquias Locais pela Lei 51/2018, de 16/08, com vista a financiar as competências transferidas da administração central para a administração local pelo processo estabelecido na Lei 50/2018, de 16/08, e decretos setoriais posteriores.

O OE 2022 foi o primeiro a prevê-lo (154), tendo-lhe atribuído uma dotação global até 843 M(euro) para o período compreendido entre 01 de abril e 31 de dezembro (155). Apesar de o processo de descentralização abranger um conjunto bastante alargado de áreas temáticas (156), a verba em questão foi prevista para os domínios da Educação (730 M(euro), Saúde (70 M(euro), Ação Social (42 M(euro) e Cultura (1 M(euro), cabendo aos serviços das áreas governativas descentralizadas assegurar a colocação das verbas no FFD, e à DGAL a incumbência de assegurar mensalmente a transferência para os municípios.

Em consequência do atraso na aprovação e publicação da LOE 2022, o financiamento das competências transferidas, com recurso ao FFD, encontrou-se balizado apenas entre julho e dezembro, registando-se uma execução de 469 M(euro) (55,6 %).

Quadro 15 - Descentralização - fluxos financeiros do FFD - 2022

Os dados da execução do FFD são indicativos da evolução do processo ao longo de 2022, refletindo o estágio mais avançado na Educação - domínio em que as respetivas competências foram transferidas para todos os municípios a partir de abril de 2022 - e os atrasos nas restantes áreas: na Ação social, o prazo para aceitação das competências foi adiado para 3 de abril de 2023; na Cultura e Saúde, o efetivo exercício das competências descentralizadas depende da celebração de auto de transferência. (157)

Quadro 16 - Aceitação das competências a 31 de dezembro de 2022

Muito embora o n.º 8 do artigo 89.º da LOE 2022 tenha fixado o prazo de 30 dias para o efeito, o FFD apenas viria a ser regulamentado em outubro de 2022 através da publicação do Decreto Regulamentar 5/2022, de 11/10, circunstância que não impediu que as áreas da Educação, Ação social e Cultura iniciassem, logo a partir de julho, a transferência das respetivas verbas para este novo instrumento financeiro.

Entre janeiro e junho, os montantes relativos às competências que já estavam a ser exercidas nesse período, foram objeto de transferências diretas dos respetivos serviços centrais das áreas descentralizadas para os municípios, totalizando 389 M(euro).

Figura 5 - Financiamento da descentralização - 2022

O esquema reflete o financiamento associado à descentralização, mostrando que, em 2022, o FFD ainda não teve uma vigência plena.

O valor da execução global do FFD consta da CGE (Quadro 4.6 do Relatório e do Mapa 38) (158). Contudo, a divisão desse valor por área setorial e, dentro de cada, por competência, não é evidenciada de forma clara em qualquer quadro ou mapa da CGE.

Quanto aos valores da descentralização executados no período anterior à entrada em vigor do OE 2022, importa referir que não são detalhados ou autonomizados no Relatório da CGE (RCGE). Apesar das observações da DGO em sede de contraditório quanto à existência de instruções para a orçamentação das transferências, constatou-se que nos mapas contabilísticos, designadamente no Mapa 38, as áreas Educação e Saúde apresentam os respetivos registos enquadrados com o contexto da descentralização, embora, quanto a esta última, não exista uma especificação adicional que permita relacionar as verbas com as competências transferidas e respetivo regime legal. Os valores relativos à área da Ação social e, em parte, à área da Cultura, não se encontram evidenciados nos respetivos mapas contabilísticos como estando associados ao processo de descentralização. (159)

Analisado o relato constante no RCGE e nos mapas de execução orçamental, afigura-se, pois, que o mesmo não proporciona informação orçamental suficientemente pormenorizada acerca da execução financeira da descentralização, não sendo as despesas especificadas e agrupadas com um grau de pormenor condizente com um processo que foi referenciado como a "base da reforma do Estado" (160) e que, por tal, convocaria um especial cuidado no reporte.

A CGE 2022 não permite, pois, efetuar uma apreciação esclarecedora à dimensão orçamental da descentralização, pelo que entende o Tribunal de Contas que esta informação, exatamente por estar ligada a uma relevante política pública que concretiza a transferência de avultados recursos orçamentais do subsetor da administração central para a local, deverá merecer um tratamento mais detalhado que evidencie os respetivos fluxos financeiros.

Relativamente aos valores executados em 2021, os fluxos financeiros associados à descentralização cresceram 65 %, evolução que sobretudo reflete a concretização, em 2022, da transferência de competências no domínio da Educação para o universo dos municípios.

Gráfico 12 - Fluxos financeiros da descentralização - 2021-2022

2 - Administração central

2.1 - Alterações orçamentais

As alterações (161) efetuadas aos valores inscritos no OE aprovado (162), que decorreram ao longo de 2022, aumentaram o orçamento da receita e da despesa efetivas em 1 545 M(euro) e 8 697 M(euro), respetivamente, agravando o défice previsto em 7 151 M(euro) (3 681 M(euro) em 2021) - Quadro 17.

Quadro 17 - Conta da administração central - alterações orçamentais consolidadas

Note-se que a informação reportada na CGE não tem sido completa nesta matéria, pois não quantifica as dotações de despesa efetiva reforçadas (ou criadas) com contrapartida em saldos de gerência ou dotações de despesa não efetiva. Em contraditório, o MF e a DGO assinalam que "... os movimentos referidos, de reforços de dotações de despesa efetiva com contrapartida em saldos de gerência ou dotações de despesa não efetiva, estão incluídas na informação disponibilizada na CGE, na coluna "Outros" em vários quadros da CGE, concluindo que a informação "é integral e não omite alterações orçamentais". Porém, a informação assim apresentada não permite destacar as alterações orçamentais das despesas que foram autorizadas pelo MF, em particular a abertura de créditos especiais por contrapartida em receita (incluindo saldos da gerência anterior, que constituem receita não efetiva, com impacto no défice projetado), uma vez que vêm apresentadas de forma agregada (juntamente com outras alterações, como as decorrentes da gestão flexível e de modificação de orgânicas, que não têm impacto no défice).

Relativamente à utilização em 2022 das dotações provisional e centralizada, assinala-se:

♦ A dotação provisional de 564 M(euro), destinada a "despesas imprevisíveis e inadiáveis", foi integralmente utilizada, principalmente no reforço das seguintes dotações suborçamentadas:

♦ Das dotações centralizadas do Ministério das Finanças (1 145 M(euro), foram utilizados 962 M (+30,6 % do que em 2021), reforçando principalmente os orçamentos dos Ministérios do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (480 M(euro) e da Saúde (414 M(euro). Da dotação "despesas imprevistas da pandemia", foram usados, designadamente, 100 M(euro) em despesas com pessoal na área da saúde, 216 M(euro) para suportar o apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis e encargos da pandemia a cargo da SS e 19 M(euro) para reforço de passivos financeiros da empresa CP. Da dotação "regularização de passivos e aplicação de ativos" foram aplicados, designadamente, 303 M(euro) para as ARS no âmbito da rede nacional de cuidados continuados e plano nacional de vacinação, 264 M(euro) para a SS (visando também suportar o apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis e encargos da pandemia) e 36 M(euro) para a Infraestruturas de Portugal. A dotação "contrapartida pública nacional global" foi usada para o reforço de despesa em vários ministérios (13 M(euro).

O recurso a 433 M(euro) da dotação "regularização de passivos e aplicação de ativos", inscrita em ativos financeiros (sem impacto no saldo), para reforço de despesas efetivas (da ARS e da SS), não respeita a finalidade atribuída à criação desta dotação, que acabou por funcionar como uma extensão da dotação provisional (reforçando despesa de qualquer natureza), não contribuindo para a adequada especificação das despesas inscritas no OE. Em contraditório, a DGO refere o enquadramento legal (n.º 10 do artigo 8.º da Lei do OE2022), que autoriza o Governo "... a proceder às alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das Finanças, criada principalmente para assegurar a redução do volume dos passivos financeiros, por parte da administração central...", o que reforça o facto de ter sido afeta a uma utilização (despesa efetiva) diferente da prevista (passivos financeiros).

As dotações centralizadas e provisional contrariam o princípio de especificação da despesa previsto na LEO: a inscrição destas verbas no orçamento do Ministério das Finanças e a sua afetação, ao longo do ano (durante a execução orçamental) a diferentes ministérios/programas, reduz a utilidade da especificação da despesa pelos programas orçamentais na fase inicial de orçamentação. Tem-se verificado uma utilização crescente no reforço da dotação para despesa efetiva, praticamente duplicando entre 2019 e 2022 (de 760 M(euro) para 1 506 M(euro). O efeito de controlo e limite da despesa eventualmente pretendido poderá ser prejudicado, uma vez que este tipo de utilização não se tem destinado apenas a situações de natureza excecional e imprevisível, mas também para suprir limitações recorrentes do processo de orçamentação, como tem ocorrido reiteradamente nas áreas da educação (despesas com pessoal) e saúde (designadamente para redução de pagamentos em atraso).

Em contraditório, o MF refere que: "O aumento das dotações provisional e centralizadas em 2021 e 2022 está intrinsecamente relacionado com a enorme incerteza gerada pela pandemia da Covid-19, com a Guerra da Ucrânia e consequente aumento do nível de preços. Entende-se que, nestes momentos, devem ser criadas margens de segurança que permitam que a execução orçamental decorra com a maior estabilidade possível". A DGO, por sua vez, salienta que tem procurado inscrever estas dotações na "...classificação o mais apropriada possível em função daquela que será a sua utilização esperada, independentemente de não estar determinada no Orçamento inicial, dada a impossibilidade".

No entanto, a utilização que se verifica, novamente em 2022 e em valores crescentes, para a cobertura de encargos que deveriam ser conhecidos e devidamente orçamentados, em particular nas referidas áreas da educação e da saúde, não permite eliminar a crítica do Tribunal quanto ao uso desta dotação para colmatar insuficiências do processo orçamental ou como meio de contenção da despesa.

As alterações orçamentais incluem ainda autorizações de abertura de créditos especiais, gestão flexível e reafectação de dotações por modificação de orgânicas, que em 2022 se refletiram: i) na receita, sobretudo no aumento das previsões de outras receitas correntes (1 159 M(euro), transferências correntes (156 M(euro) e de capital (151 M(euro); ii) na despesa, aumentaram as dotações de transferências correntes (4 377 M(euro), aquisição de bens e serviços (2 313 M(euro), investimento (580 M(euro) e despesas com pessoal (459 M(euro).

O Governo detém, como instrumento da gestão orçamental adicional, a cativação/descativação de verbas orçamentadas. O valor inicial das cativações (incluindo a componente reserva) (163) passou de 1 013 M(euro) para 444 M(euro) no final do ano 2022 (318 M(euro) em 2021), relativamente aos quais se destaca que:

♦ Incidiram especialmente na aquisição de bens e serviços correntes (270 M(euro) e em outras despesas correntes (147 M(euro).

♦ A nível orgânico, recaíram principalmente nos Ministérios do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (67 M(euro), 0,3 % do seu orçamento), Ambiente e da Ação Climática (60 M(euro), 1,4 % do seu orçamento), Finanças (59 M(euro), 0,5 % do seu orçamento) e das Infraestruturas e da Habitação (48 M(euro), 1,2 % do seu orçamento).

2.2 - Receita

Em 2022, a receita consolidada da AC totalizou 71 294 M(euro) e teve origem em receita fiscal (74,2 % do total), em receita corrente não fiscal (23,7 %) e em receita de capital (2,2 %). Face a 2021, verifica-se um crescimento de 7 450 M(euro) (11,7 %) do total da receita, essencialmente por via do aumento de 6 725 M(euro) da receita fiscal (cfr. Gráfico 13).

Gráfico 13 - Receita consolidada da AC - 2022 e variação face a 2021

A fiabilidade do reporte da receita apresenta fragilidades, uma vez que não está assegurada a total correspondência entre a informação registada nos sistemas centrais e a receita arrecadada. Esta situação deriva de insuficiências na interligação dos sistemas de gestão da receita com os sistemas centrais, de atrasos na classificação e registo da receita (164) e de não haver uma clara identificação de todos os responsáveis pela contabilização (cfr. Anexo C1), fatores que penalizam o rigor e a tempestividade da informação contabilística, evidenciando que continua a não ser dado cumprimento integral ao regime de contabilização das receitas do Estado, em vigor desde há 23 anos. No contexto da implementação da LEO, esta matéria requer especial atenção para assegurar o funcionamento da ECE e a gestão da tesouraria (art. 55.º da LEO).

Em contraditório, a DGO informa que a partir de 2023 o reporte será melhorado, uma vez que passará a incluir no Sistema de Gestão de Receitas (SGR) o registo e a entrega ao Estado das receitas das escolas dos ensinos básico e secundário, bem como informação completa relativamente aos classificadores orçamentais, abrangendo a classificação orgânica, a fonte de financiamento, o programa e a medida. O Tribunal irá acompanhar estes desenvolvimentos, considerando o seu potencial contributo para a maior transparência da informação relativa à execução orçamental da receita.

O Mapa M17 - Receitas cobradas, por classificação económica, comparadas com o ano económico anterior (Volume II Tomo I), subvaloriza os valores indicados para 2021 em 1 393 M(euro), por não incluir a execução orçamental dos Ministérios da Agricultura, Mar e Coesão Territorial, erro que também afeta a coluna de "diferença em relação à cobrança de 2021" (165). Em contraditório, a DGO remeteu ao Tribunal uma versão corrigida sem, porém, ter retificado a informação que disponibiliza online.

2.2.1 - Receita fiscal

Em 2022, a receita fiscal da AC (52 884 M(euro) cresceu 6 725 M(euro) (14,6 %), em particular por via do aumento da receita dos impostos diretos, em 3 426 M(euro) (17,2 %), mas também dos impostos indiretos, em 3 299 M(euro) (12,6 %), refletindo a recuperação da atividade económica e o aumento da taxa de inflação (166), apesar da adoção de diversas medidas que geraram a perda de receita fiscal (167).

No exame a estes valores, verificou-se a subavaliação da receita em 754 M(euro), pondo em causa o cumprimento do princípio da não compensação, por terem sido deduzidos indevidamente à receita fiscal:

♦ 611 M(euro) por indevida contabilização da despesa com a medida de apoio extraordinário às famílias (168). O valor foi registado como reembolsos de IRS, reduzindo a receita deste imposto, quando deveria ter sido contabilizado como despesa orçamental (medida 103 - Impacto do Choque Geopolítico, cfr. ponto 1.3).

♦ 119 M(euro) a título de reembolso (169) e considerados receita própria da AT (170), determinando o Despacho do MF, de 16/09/2022, que corresponderiam a "...0,3 % de IRS/IRC/IVA cobrado no ano de 2022, enquadrável na alínea d) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 118/2011...", ou seja, "...uma percentagem das receitas resultantes de ações de inspeção e de outras correções nos valores declarados pelos contribuintes". Porém, a documentação de suporte ao referido despacho não inclui qualquer estimativa para estas receitas, tendo o montante sido calculado sobre o total da receita fiscal daqueles impostos (171).

♦ 24 M(euro) (23 M(euro) em 2021) relativos a encargos de liquidação e cobrança da AT, que são calculados em percentagem dos valores cobrados para terceiros de certos impostos e contribuições (172) e deduzidos à receita fiscal (173).

Pese embora exista um quadro legal que permite operacionalizar as deduções acima referidas e respetivos despachos de autorização, tal como evidenciado em contraditório pelo MF, realça-se o modo como foram operacionalizadas essas deduções, que conduziram à subavaliação da receita e da despesa e, consequentemente, ao incumprimento de princípios orçamentais contemplados numa lei de valor reforçado como é a LEO.

Receita dos impostos diretos

Os impostos diretos ascenderam a 23 383 M(euro), mais 3 426 M(euro) (17,2 %) face a 2021, essencialmente (cerca de dois terços) com origem no aumento de 2 167 M(euro) (43,9 %) da receita do IRC (174) (cfr. Quadro 18).

Quadro 18 - Receita de impostos diretos da AC - 2021-2022

O aumento da receita de IRC [após dois anos de queda (175)] refletiu, essencialmente, a recuperação da atividade económica no pós-pandemia, que foi acompanhada de um aumento da concessão de benefícios fiscais em IRC [266 M(euro) (176)] e dos reembolsos [221 M(euro), impulsionados pelo Regime Especial Aplicável aos Ativos por Impostos Diferidos (177)], bem como um conjunto de medidas de política orçamental estimados em 15 M(euro) (178).

A receita do IRS aumentou 1 253 M(euro) (8,6 %), em reflexo do aumento do emprego e da massa salarial que geraram o aumento das retenções na fonte (+1 376 M(euro) (179) e das notas de cobrança (+519 M(euro) (180). Os reembolsos ascenderam a 3 524 M(euro) (cfr. Anexo C3), com um aumento de 684 M(euro) que ficou a dever-se, sobretudo, à já mencionada indevida contabilização como reembolsos de 611 M(euro) de apoios às famílias. De referir ainda um conjunto de medidas de política orçamental (Pacote IRS) com impacto na receita deste imposto (estimado em -191 M(euro) (181).

Os outros impostos diretos mantiveram-se estáveis com um ligeiro aumento em 6 M(euro), uma vez que se mantiveram em 2022, as contribuições já existentes, designadamente a contribuição sobre o setor bancário (204 M(euro), o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (38 M(euro) e a contribuição extraordinária sobre o setor energético (110 M(euro) (182), bem como o adicional ao IMI (138 M(euro).

Considerando a evolução dos últimos 5 anos, verifica-se que o IRC foi fortemente afetado pela pandemia (em 2020 e 2021), recuperando em 2022, enquanto o IRS manteve uma trajetória de crescimento (183) (Gráfico 14). Relativamente aos outros impostos diretos (Gráfico 15), as contribuições (184) registaram os maiores valores em 2018 e 2020, pela regularização de dívidas relativas à CESE (185), enquanto os outros impostos subiram a partir de 2020 devido à introdução do adicional de solidariedade sobre o setor bancário.

Gráfico 14 - Receita dos principais impostos diretos - 2018-2022

Gráfico 15 - Receita de outros impostos

diretos - 2018-2022

Receita dos impostos indiretos

Os impostos indiretos aumentaram 3 299 M(euro) (12,6 %), sobretudo com origem nas receitas do IVA (3 561 M(euro); 20,1 %), apesar da quebra de receitas do ISP (-618 M(euro); -18,4 %) conforme se evidencia no Gráfico 16.

Quadro 19 - Impostos indiretos da AC - 2021-2022

Gráfico 16 - Impostos indiretos da AC - variação 2021-2022

O aumento da receita de IVA deve-se à recuperação da atividade económica e ao aumento do consumo privado (cujo valor aumentou por via do efeito da inflação). Com impacto negativo na receita, assinala-se o aumento significativo dos reembolsos (1 883 M(euro), as medidas de mitigação do choque geopolítico (405 M(euro) (186) e, ainda no âmbito da COVID-19, a prorrogação do pagamento do IVA (508 M(euro) (187).

A quebra do ISP em 618 M(euro) (-18,4 %) deve-se ao conjunto de medidas de impacto geopolítico que foram adotadas para mitigar o aumento dos preços dos combustíveis cujo impacto ascendeu a 1 126 M(euro) (188).

O imposto do selo aumentou 116 M(euro) (6,5 %), destacando-se o acréscimo de receita deste imposto na aquisição de imóveis (+50 M(euro) e nos seguros (+36 M(euro). Como política de desincentivo, a LOE 2022 manteve o agravamento extraordinário do imposto no crédito ao consumo (189).

Relativamente ao IT, IABA, ISV e IUC, houve atualização das taxas de imposto em 1 % de acordo com a LOE 2022 (190). O IT e o IABA aumentaram, no seu conjunto, 110 M(euro), traduzindo também o aumento das introduções ao consumo e o efeito da inflação nos preços dos produtos (191). A receita dos impostos ligados ao setor automóvel (ISV e IUC) aumentou 64 M(euro) devido, no ISV (24 M(euro), ao ligeiro aumento nas vendas do mercado automóvel (192) e, no caso do IUC (40 M(euro), à diminuição dos reembolsos (-24 M(euro). Em 2022, manteve-se em vigor o adicional do IUC, que rendeu 34 M(euro) (193) (31 M(euro) em 2021).

Os outros impostos indiretos aumentaram 65 M(euro) devido, nomeadamente, à receita cobrada em lotarias (214 M(euro) e imposto do jogo (244 M(euro) com aumentos de 26 M(euro) e 38 M(euro), respetivamente. Mantiveram-se em vigor as contribuições extraordinárias sobre a indústria farmacêutica (18 M(euro) e dos fornecedores do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e dispositivos médicos (19 M(euro) (194) com receitas estáveis face ao ano anterior. Relativamente à contribuição para o audiovisual (187 M(euro), a receita manteve-se praticamente igual à de 2021, uma vez que se manteve a respetiva taxa conforme determinado na LOE 2022 (195).

Numa perspetiva plurianual, analisando a evolução de 2018 a 2022, nos principais impostos indiretos (Gráfico 17), destaca-se uma recuperação significativa do IVA após o período da pandemia, nomeadamente em 2021 e 2022, que reflete também o impacto da inflação. No caso do ISP, a receita tem-se mantido estável, estando a quebra verificada em 2022 influenciada pelas medidas tomadas no âmbito do choque geopolítico. O Gráfico 18 demonstra o crescimento assinalável do imposto do selo devido à sua incidência na aquisição onerosa de imóveis, sobre operações financeiras, sobre o jogo e sobre prémios de seguros (196). Os impostos ligados ao setor automóvel ainda não recuperaram face a 2019, devido ao impacto negativo do ISV. De referir ainda que os outros impostos revelam uma tendência de crescimento a partir de 2020, em resultado da recuperação do imposto do jogo e dos jogos sociais do Estado, bem como com a introdução da contribuição extraordinária dos fornecedores do SNS de dispositivos médicos com efeitos a partir de 2021 (197).

Gráfico 17 - Receita dos principais impostos indiretos - 2018-2022

Gráfico 18 - Receita de outros impostos indiretos - 2018-2022

Receitas fiscais consignadas

Em 2022, as receitas fiscais consignadas totalizaram 4 388 M(euro) (cfr. Anexo C4) e aumentaram 191 M(euro) (4,5 %), mantendo a tendência crescente que se verifica desde 2018 (Gráfico 19). Este montante representa 8,3 % da receita fiscal do ano (Quadro 20) e 77,2 % destas receitas foram consignadas em cinco impostos (IVA, ISP, jogos sociais, IRS e IRC).

Gráfico 19 - Receitas fiscais consignadas - 2018-2022

Quadro 20 - Proveniência das receitas consignadas

Do total de receitas fiscais consignadas, 80,1 % (3 515 M(euro) foram cobradas pela AT e 19,9 % (873 M(euro) pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) e Turismo de Portugal, elencando-se os principais destinatários no gráfico seguinte.

Gráfico 20 - Destinatários das receitas fiscais consignadas - 2022 e variação face a 2021

Como evidencia o gráfico, verifica-se que 70,8 % da receita consignada de impostos (198) se destina:

♦ À SS (1 759 M(euro), 40,1 %) (199), aumentando face a 2021, nomeadamente, na consignação da receita de IRC afeta aoF FEFSS (+57 M(euro) e no IVA Social consignado ao IGFSS (+55 M(euro);

♦ Às infraestruturas rodoviárias (609 M(euro), 13,9 %), a contribuição do serviço rodoviário;

♦ À administração local (522 M(euro), 11,9 %), a participação variável dos municípios no IRS (480 M(euro) e participação na receita do IVA (42 M(euro);

♦ Ao turismo (217 M(euro), 4,9 %), nomeadamente as receitas do Turismo de Portugal (203 M(euro) que aumentaram 38 M(euro) no âmbito do imposto do jogo e imposto do jogo online.

As consignações já existentes mantiveram-se, devendo-se o seu aumento ao efeito da subida significativa da receita fiscal, nomeadamente em sede de IVA, IRC, jogos sociais e imposto do jogo.

Refira-se que o montante cada vez mais significativo das receitas fiscais consignadas traduz-se na redução do financiamento de despesas gerais, limitando uma gestão financeira global.

O Tribunal tem feito notar em Pareceres anteriores que as situações de consignação de receitas fiscais para fins específicos não devem ser sistemáticas ou sem o escrutínio anual, no âmbito da discussão e votação do Orçamento pela Assembleia da República, uma vez que esta prática não vai ao encontro do princípio da não consignação, previsto na LEO, de que todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas previstas.

2.2.2 - Receita não fiscal

A receita não fiscal da AC (18 410 M(euro) aumentou 725 M(euro) (4,1 %), em resultado do crescimento da receita corrente não fiscal (396 M(euro); 2,4 %) e das receitas de capital (329 M(euro); 27,1 %).

A natureza desta receita é muito diversificada, espelhando as especificidades das entidades que a arrecadam (200), e inclui desde receita de bilhetes (empresas de transportes ou teatros), de taxas diversas (de registos, para o exercício de atividades, portagens, licenciamento, propinas e outras), de multas (de trânsito, infrações tributárias e outras), de contribuições sociais e quotizações a receitas mais transversais, como as provenientes de transferências. Assim, a evolução destas receitas é explicada por um conjunto diverso de situações, tais como a recuperação da atividade económica, maior volume de execução das receitas do PRR ou situações pontuais, com impacto diferenciado na execução de várias entidades e que originaram efeitos conjugados nos vários agregados de receita (Quadro 21).

Quadro 21 - Receita não fiscal da AC - 2021-2022

Sobre a receita não fiscal, destaca-se que:

♦ As vendas de bens e serviços aumentaram 662 M(euro) (21,2 %), totalizando 3 780 M(euro). Realçam-se as receitas arrecadadas pelo Instituto de Proteção e Assistência na Doença (ADSE), totalizando 752 M(euro), mais 38 M(euro) do que em 2021 (201). Por sua vez, o Fundo Ambiental e a AT contribuíram com metade do aumento das vendas de bens e prestação de serviços.

Quadro 22 - Receita não fiscal - venda de bens e serviços - principais entidades

♦ As transferências correntes (3 160 M(euro) e de capital (1 306 M(euro) abrangem, em grande medida, receitas provenientes da UE e da SS. Nas provenientes da UE, destaca-se o impacto das receitas com origem no PRR (+599 M(euro). Verifica-se, no entanto, que as transferências no seu conjunto diminuíram 135 M(euro) (-2,9 %) devido à redução de outras verbas provenientes da UE (-456 M(euro), nomeadamente no âmbito da Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU) (202), e da SS (-336 M(euro) (203) (cfr. Quadro 23).

Quadro 23 - Receita não fiscal - transferências correntes e capital - 2021-2022

♦ As receitas de taxas, multas e outras penalidades totalizam 3 322 M(euro), com um ligeiro decréscimo de 12 M(euro) (-0,4 %), devido ao efeito base do leilão de 2021 da ANACOM (204), sem o qual se verificaria um acréscimo de 374 M(euro) (12,8 %), refletindo o aumento das receitas da maioria das entidades beneficiárias de taxas. É o caso do Fundo Ambiental, com um aumento de 41 M(euro) (totalizando 73 M(euro), devido à criação da taxa de carbono sobre as viagens aéreas e marítimas (205), e da Autoridade Nacional de Aviação Civil, cujas receitas aumentaram 42 M(euro) (perfazendo 67 M(euro), devido ao aumento do tráfego aéreo decorrente das medidas de desconfinamento (206) (cfr. Quadro 24).

Quadro 24 - Receita não fiscal - taxas, multas e outras penalidades - principais entidades

Relativamente às taxas, é de salientar os montantes significativos que as entidades contabilizam na rubrica taxas diversas, sem qualquer identificação sobre a natureza das mesmas, uma vez que a desatualização do classificador da receita não permite a sua adequada especificação, prejudicando a transparência e a utilidade da informação contabilística. Nesta situação, o Tribunal apurou um conjunto de 14 entidades cujo montante contabilizado ascendeu a 621 M(euro) (cfr. Anexo C6).

♦ Os rendimentos da propriedade (873 M(euro) diminuíram 117 M(euro) (-11,8 %). As receitas de maior peso continuam a ser os dividendos entregues pelo Banco de Portugal (311 M(euro) em 2022, face a 336 M(euro) em 2021) e pela Caixa Geral de Depósitos (299 M(euro) em 2022, face a 303 M(euro) em 2021), fatores que contribuíram para a rubrica dividendos e participações apresentar uma execução ligeiramente mais baixa (-15 M(euro). Por outro lado, as variações com maior impacto referem-se a:

◊ -199 M(euro) de juros de sociedades financeiras, devido à reclassificação dos juros da carteira de títulos de dívida pública da CGA (207) que, corretamente, passou a contabilizá-los como juros pagos pelo Estado em vez de juros pagos por sociedades financeiras (208 M(euro) em 2022);

◊ +65 M(euro) em rendas, em especial as recebidas pela Nortrem - Aluguer de Material Ferroviário, ACE (61 M(euro) pagos pela Metro do Porto relativos à aquisição e locação de equipamentos ferroviário).

♦ As outras receitas correntes (1 329 M(euro) aumentaram 173 M(euro) (15,0 %), devido ao impacto da receita relativa aos direitos aduaneiros de importações extracomunitárias, que totalizaram 364 M(euro) (+126 M(euro), e +66 M(euro) de reposições não abatidas nos pagamentos relativas a entrega de saldos dos anos anteriores (208).

♦ A receita contributiva relativa às contribuições para a CGA e subsistemas de saúde (4 187 M(euro) registou uma diminuição de 105 M(euro) (-2,5 %), designadamente quanto às contribuições das entidades empregadoras (-72 M(euro) (209) e quotizações dos trabalhadores (-40 M(euro) (210).

♦ As outras receitas de capital (98 M(euro) aumentaram 71 M(euro), influenciadas pela receita proveniente da Haitong Bank, S. A. (17 M(euro) (211) e pela transferência de 36 M(euro) da ANACOM para o Estado (212) relativos ao leilão de licenciamento da 5.ª geração de comunicações móveis (213).

A contabilização desta transferência de verbas para o Estado foi efetuada através do registo de um reembolso no capítulo de ativos financeiros que é uma receita não efetiva e do registo pelo Estado de uma receita em outras receitas de capital, desequilibrando o saldo e levando a uma sobrevalorização da receita em 36 M(euro) em 2022, quando esta mesma verba já tinha sido contabilizada como receita de taxas da ANACOM em 2021 (cfr. ponto 1.2).

2.2.3 - Receita por cobrar - dívida em cobrança coerciva

A dívida em cobrança coerciva resulta da falta de pagamento, pelos contribuintes, de impostos e de contraordenações fiscais no prazo legalmente definido. Depois de instaurado o correspondente processo de execução fiscal, cabe à AT a responsabilidade de promover a cobrança coerciva da dívida (214). O processo de execução fiscal tem também por finalidade a cobrança coerciva dos créditos de outras pessoas coletivas de direito público, como as regiões autónomas e os municípios, e de outras entidades, como as concessionárias (215).

No final de 2022, esta dívida em cobrança coerciva (e que transita para o ano seguinte) totalizou 24 281 M(euro), na sua maior parte (74,7 %, 18 148 M(euro) proveniente de dívidas ao Estado referentes a impostos (o equivalente a 34,3 % da receita fiscal do ano). Face a 2021, este valor acumulado aumentou 1 020 M(euro) (4,4 %), com origem na instauração de novos processos (3 140 M(euro), cujo valor superou os 2 120 M(euro) relativos à extinção de dívidas por cobrança, anulação (216) e prescrição (217) (cfr. Gráfico 21).

Gráfico 21 - Componentes da carteira de dívida - 2021-2022

Para esta evolução, contribuíram algumas normas com impacto nos procedimentos de cobrança coerciva de 2022, designadamente:

♦ A criação de um novo regime de pagamento de dívidas de impostos, em prestações, antes da instauração do processo de execução fiscal (fase pré-executiva) (218).

♦ A impenhorabilidade parcial de rendimentos auferidos no exercício das atividades exercidas pelos sujeitos passivos do IRS (219).

♦ No contexto da pandemia de COVID-19, a aprovação de um regime excecional de pagamento em prestações para dívidas tributárias em execução fiscal no ano de 2022 e de um regime complementar de diferimento de obrigações fiscais, cujo âmbito foi alargado e vigência prorrogada, como medidas para mitigar o impacto do choque geopolítico (220).

No total desta carteira, a dívida incobrável (221) é a mais representativa (35,8 %), pese embora em 2022 se tenha verificado um aumento de 264 M(euro) da dívida ativa (cobrável em tramitação corrente) e uma diminuição de 148 M(euro) da dívida suspensa (222) (cfr. Quadro 25).

Quadro 25 - Ciclo da dívida em cobrança coerciva

Sobre esta carteira de dívida, há ainda a destacar:

♦ A dívida a transitar para o ano seguinte (24 281 M(euro) inclui dívidas de IVA (33,9 %), de IRC (26,4 %), de IRS (11,2 %) e outras dívidas ao Estado e a entidades terceiras (28,5 %). Para além de as dívidas em sede de IVA serem as mais representativas da carteira de dívida a transitar, 40,9 % está classificada como incobrável e 33,1 % encontrava-se suspensa. Por sua vez, ao nível da dívida de IRC, 44,5 % encontrava-se suspensa e 27,8 % declarada em falhas, resultando numa dívida ativa de apenas 27,7 %.

♦ O valor dos processos instaurados aumentou 229 M(euro) face a 2021 em resultado, sobretudo, do acréscimo de dívidas de IRC (+231 M(euro) e de IRS (+62 M(euro), apesar da redução das dívidas de outros impostos ao Estado (-52 M(euro).

♦ Para o aumento da cobrança coerciva de receita do Estado (+172 M(euro) contribuiu, em particular, o acréscimo dos pagamentos de dívidas de IRS (+ 56 M(euro) e de IRC (+33 M(euro).

♦ A par da cobrança, as anulações têm também um impacto significativo na redução da dívida. Em 2022, foram anuladas dívidas no montante de 974 M(euro) (+31,7 % do que em 2021), dos quais 676 M(euro) referentes a receita do Estado. Note-se que as anulações de dívidas de IVA registaram uma diminuição de 15,1 % (-19 M(euro) face a 2021, enquanto as de IRS e de IRC aumentaram 79,4 % e 71,8 %, respetivamente.

♦ Os valores prescritos (62 M(euro) aumentaram 474,1 % (+ 51 M(euro), sendo as dívidas de IVA responsáveis pelo maior aumento (+22 M(euro), em consequência do efeito base de 2021 por a ação executiva ter estado temporariamente suspensa no âmbito das medidas COVID-19.

Ainda no âmbito do regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva à SS (PERES - Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado) (223), foram cobrados 15 M(euro). Porém, e tal como o Tribunal tem alertado, relativamente a programas especiais de regularização de dívidas [como o PERES, mas também como o Regime excecional de regularização de dívidas - RERD (224) em 2013], as dívidas pagas podem vir a ser anuladas, principalmente por decisões judiciais, daí resultando a restituição dos montantes pagos pelos contribuintes. Em 2022, foram restituídos 16 M(euro) relativos ao PERES (225) e 16 M(euro) relativos ao RERD (226) pelo que, até ao final de 2022, já foram restituídos 191 M(euro) dos montantes cobrados no âmbito destes regimes.

Dívida incobrável

No final de 2022, a dívida classificada como incobrável ascendia a 8 693 M(euro), resultante da tramitação de 7 271 745 processos de execução fiscal, referentes a dívidas desde 1974 (cfr. Figura 6).

Figura 6 - Caracterização da dívida incobrável

Este valor tem vindo a aumentar, tendo mais do que duplicado face ao valor de 2016 (+170,5 %), constituindo um fator de risco acrescido para a sustentabilidade das finanças públicas (cfr. Gráfico 22).

Gráfico 22 - Composição da carteira por situação da dívida - 2016-2022

São vários os fatores que têm contribuído para o aumento da dívida incobrável, como sejam as crises financeiras, a situação de pandemia de COVID-19 e a crise energética recente. A estes, acresce o impacto da alteração da jurisprudência quanto ao efeito duradouro da interrupção da prescrição (228), que tem conduzido a um aumento muito significativo do número de processos declarados em falhas e a uma redução das prescrições (que passaram de 236 M(euro), em 2019, para 41 M(euro), em 2020, e 11 M(euro), em 2021 (quebra de 73,5 %). Em 2022, no entanto, o valor subiu para 62 M(euro) (+474,1 %).

Sobre os processos declarados em falhas, verifica-se que são os contribuintes coletivos os que concentram a maior fatia do valor em dívida (73,5 %), sendo os contribuintes com atividade cessada em IVA responsáveis por 65,5 % deste valor, o que dificulta a respetiva cobrança. Em termos de número de processos, mais de metade (57,1 %) pertence a contribuintes singulares (cfr. Quadro 26).

Quadro 26 - Processos declarados em falhas - dívida por tipo de contribuinte

A emissão destas dívidas é efetuada por 735 entidades, a maioria serviços da AT (75,6 % dos processos), mas também pelas concessionárias de infraestruturas rodoviárias (22,7 % dos processos) (cfr. Quadro 27).

Quadro 27 - Processos declarados em falhas - dívida por entidade emissora

Acresce que, apesar da maioria dos processos ter sido instaurada após 2015 (63,1 %), a maior parte do valor em dívida em 31/12/2022 corresponde a processos instaurados antes de 2015 (58,1 %), o que traduz a dificuldade na sua cobrança (cfr. Quadro 28).

Quadro 28 - Processos declarados em falhas - dívida por ano de instauração

Relativamente à dívida incobrável, refira-se que a AT implementou funcionalidades manuais e automáticas de suporte à tramitação do processo de execução fiscal que visam cumprir o que a lei determina, quer quanto à declaração em falhas dos processos quando se comprove a inexistência de património penhorável (229), quer quanto à reativação do processo caso venham a detetar-se bens a penhorar (230). Não sendo pago, um processo declarado em falhas é considerado extinto apenas após a prescrição (231), pelo que, até lá, integrará a carteira de dívida em cobrança coerciva.

Penhoras e venda de ativos penhorados

A penhora de bens e direitos detidos pelos contribuintes e a venda de bens penhorados constituem mecanismos de redução da dívida em cobrança coerciva. Em 2022, concretizaram-se mais 60,9 % penhoras (202 307) do que em 2021, aumentando o valor arrecadado em 99,4 % e originando 177 M(euro) de receita. Por sua vez, as vendas de ativos penhorados geraram depósitos de 17 M(euro), mais 76,9 % do que em 2021 (associadas a 1 766 vendas). Porém, à semelhança dos anos anteriores, apenas 6,2 M(euro) (36,3 %) foram imputados a processos de execução fiscal.

Das 408 graduações de créditos concluídas em 2022 (face a 385, em 2021), no valor total de 27 M(euro), apenas 1,7 M(euro) (6,2 %) foram aplicados na redução da dívida em cobrança coerciva, verificando-se assim uma menor eficácia da penhora e venda dos imóveis, por se encontrar dependente de graduação de créditos com outros credores [normalmente instituições financeiras que, quando detêm garantias reais, têm prioridade sobre o produto da venda (232)].

2.3 - Despesa

2.3.1 - Despesa por classificação económica

Em 2022, a despesa orçamental totalizou 78 916 M(euro), mais 4 449 M(euro) (6,0 %) do que em 2021 em reflexo, fundamentalmente, das despesas para mitigar os efeitos do choque geopolítico (2 128 M(euro) e dos aumentos verificados na aquisição de bens e serviços na área da saúde (+867 M(euro) e nas transferências para a administração local (+500 M(euro) (cfr. Quadro 29 e Gráfico 23).

As despesas correntes, que cobrem 92,5 % do total da despesa, cresceram 4 055 M(euro) (5,9 %), destacando-se:

♦ As transferências correntes (33 215 M(euro) representam quase metade do total da despesa efetiva (42,1 %) e aumentaram 3 041 M(euro) (10,1 %). Este acréscimo reflete a despesa com medidas de resposta ao choque geopolítico associado à guerra na Ucrânia, designadamente em apoios para redução das tarifas do gás (1 000 M(euro) (233) e da eletricidade (500 M(euro) (234) (ambas executadas pelo Fundo Ambiental) e com o complemento excecional a pensionistas para compensação do aumento conjuntural de preços (339 M(euro) (235) (executado pela CGA). Para o aumento da despesa contribuíram, ainda, as transferências para a administração local (+500 M(euro), designadamente as realizadas para os municípios no âmbito do processo de descentralização de competências (236) e os encargos com pensões e abonos pagos pela CGA às famílias [+176 M(euro) (237)].

Acresce que a despesa com transferências correntes encontra-se subavaliada, por não incluir 611 M(euro) relativos ao apoio extraordinário a titulares de rendimentos e prestações sociais (238), processado por abate à receita fiscal, quando se trata de transferências para apoiar o rendimento disponível das famílias (cfr. ponto 1.3).

♦ As despesas com pessoal (19 017 M(euro), que representam 24,1 % do total, aumentaram 303 M(euro) (1,6 %) (239) devido, sobretudo, aos acréscimos da despesa dos seguintes Ministérios:

◊ Da Saúde (+180 M(euro), com a entrada do Hospital de Vila Franca de Xira no perímetro, devido ao fim da PPP (+49 M(euro), com a contratação de novos profissionais de saúde (240) e com pagamentos de valorizações remuneratórias (241);

◊ Da Administração Interna (+131 M(euro), com o ingresso de novos efetivos (242) e com encargos decorrentes da atualização dos montantes da componente fixa do suplemento por serviço e risco nas forças de segurança, auferido pelos militares da Guarda Nacional Republicana (GNR) e pelo pessoal policial da Polícia de Segurança Pública (PSP) (243).

♦ As despesas com aquisições de bens e serviços (12 461 M(euro), com um peso de 15,8 %, aumentaram 1 088 M(euro) (9,6 %), devido à evolução dos encargos do Ministério da Saúde (+867 M(euro), sobretudo por via da comparticipação de medicamentos (de cedência hospitalar e vendidos em farmácias privadas), compra de vacinas e meios complementares de diagnóstico e terapêutica e dos Ministérios das Infraestruturas e Transportes (+129 M(euro) e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (+77 M(euro).

♦ Os juros e outros encargos (6 398 M(euro) diminuíram 398 M(euro) (-5,9 %), refletindo o decréscimo dos juros e outros encargos da dívida pública direta (-272 M(euro) e, de forma menos significativa, a redução dos juros pagos pela ML (-66 M(euro) e pela Parpública - Participações Públicas, SGPS, S. A. (-23 M(euro) (244).

♦ Os subsídios (883 M(euro), com um peso de 1,1 %, diminuíram 228 M(euro) (-20,5 %), em resultado do decréscimo dos apoios concedidos pelo IEFP (-291 M(euro), com destaque para as medidas de resposta aos efeitos da pandemia de COVID-19 (245). Em sentido contrário, relevam o acréscimo da despesa do programa "AUTOvoucher" (246) (+104 M(euro) e os apoios concedidos pelo IFAP aos setores de produção agrícola (24 M(euro) (247).

♦ As outras despesas correntes (968 M(euro) registaram um aumento de 51,7 % (+ 330 M(euro), explicado pelos acréscimos da despesa: i) da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (+166 M(euro) e do IFAP (+82 M(euro) em pagamentos de correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia; ii) dos Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário em despesas de funcionamento (+32 M(euro); e iii) da Infraestruturas de Portugal em pagamentos de IRC (+22 M(euro).

Por sua vez, as despesas de capital, que representam 7,5 % do total da despesa, aumentaram 394 M(euro) (7,1 %). Neste âmbito verifica-se que:

♦ As despesas de investimento (3 877 M(euro) aumentaram 453 M(euro) (13,2 %), em resultado do acréscimo da despesa associada à construção e requalificação de infraestruturas ferroviárias, a cargo da Infraestruturas de Portugal (+223 M(euro), dos investimentos realizados pela Metro do Porto na expansão das linhas e em manutenção da frota (+135 M(euro), dos investimentos militares na área da Defesa, realizados pela Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional (+110 M(euro) e da despesa realizada pela Secretaria-Geral da Educação e Ciência, no âmbito do Projeto Universalização da Escola Digital (+77 M(euro).

Excluindo os encargos da Infraestruturas de Portugal com as concessões rodoviárias (1 453 M(euro), as despesas de investimento aumentaram 544 M(euro) (29,0 %), ficando, no entanto, 1 943 M(euro) aquém do previsto em sede do OE 2022, com os desvios mais significativos a ocorreram nas áreas da saúde (-551 M(euro), dos transportes (-401 M(euro) e da educação (-289 M(euro) (cfr. Gráfico 24).

Gráfico 24 - Principais desvios das despesas de investimento face ao OE

♦ As transferências de capital (1 639 M(euro) registaram um decréscimo de 261 M(euro) (-13,7 %) devido: i) ao efeito base da transferência realizada em 2021 pelo FdR para o Novo Banco (NB), no âmbito do acordo de capitalização contingente (429 M(euro); ii) à reclassificação das transferências para redução da dívida tarifária do sistema para despesa corrente (248); e iii) à diminuição das transferências para os municípios, ao abrigo da Lei das Finanças Locais (-120 M(euro), atenuado pelas transferências do IAPMEI, relativas à conversão em valor não reembolsável, de financiamentos concedidos às empresas ao abrigo das Linhas de Apoio à Economia COVID-19 (239 M(euro) (249).

♦ As outras despesas de capital (330 M(euro) aumentaram 180 M(euro) (120,1 %) devido, fundamentalmente, ao acréscimo da despesa da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, decorrente do pagamento de apoios (250) no âmbito do Sistema de Incentivos às Empresas Portugal 2020.

A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) é analisada nos pontos 2.6 e 2.5, respetivamente, para os quais se remete.

2.3.2 - Despesa por programa orçamental

Na despesa da AC por programa orçamental (PO) (251), 28,4 % do total concentra-se no PO Trabalho, solidariedade e segurança social (22 712 M(euro), 17,4 % no PO da Saúde (13 956 M(euro) e 9,0 % no PO Ensino básico e secundário e administração escolar (7 218 M(euro). Em conjunto, estes três PO abrangem 54,8 % do total da despesa da AC (cfr. Gráfico 25 e Anexo C7).

Gráfico 25 - Distribuição da despesa consolidada por programa orçamental - 2022

Estas despesas traduzem genericamente uma distribuição orgânica e não refletem a alocação de recursos por políticas publicas, tal como se evidencia:

♦ O PO Trabalho, solidariedade e segurança social (22 712 M(euro) inclui, essencialmente, as transferências para a SS (10 736 M(euro), as transferências da CGA para pagamento de pensões e outras prestações sociais às famílias (10 577 M(euro) e os subsídios pagos pelo IEFP (521 M(euro).

As transferências para a SS destinam-se, designadamente, ao pagamento das pensões do regime não contributivo, bem como à concretização pela SS de medidas que cabe ao Estado suportar como o aumento extraordinário de pensões, a aplicação de políticas de isenção/redução de taxas contributiva ou as de mitigação do impacto do choque geopolítico.

♦ O PO Saúde (13 956 M(euro) inclui as aquisições de bens e serviços (8 141 M(euro), que representam mais de metade do total desta despesa e destina-se, sobretudo, à comparticipação de medicamentos, compra de vacinas e despesas com pessoal (5 372 M(euro).

♦ O PO Ensino básico e secundário e administração escolar (7 218 M(euro) inclui as despesas dos estabelecimentos de ensino básico e secundário públicos com pessoal docente e não docente (5 096 M(euro) e as transferências correntes (857 M(euro), designadamente as realizadas no âmbito do processo de descentralização de competências no domínio da educação.

♦ O PO Gestão da dívida pública (6 100 M(euro) inclui a despesa com juros da dívida pública (6 028 M(euro).

♦ O PO Órgãos de soberania (4 685 M(euro) inclui as transferências (correntes e de capital) para os municípios (3 034 M(euro) executadas ao abrigo da Lei das Finanças Locais.

♦ O PO Finanças (4 564 M(euro) inclui as transferências de Portugal para o orçamento da UE (2 547 M(euro) e, com menor expressão, as despesas suportadas pelo Capítulo 60 - "Despesas excecionais" do MF, pagas pela DGTF (848 M(euro), dos quais 402 M(euro) em transferências para entidades de outros programas da AC e para famílias no âmbito do subsídio social de mobilidade (111 M(euro) e subsídios no âmbito do programa AUTOvoucher (115 M(euro).

♦ O PO Ambiente e ação climática (3 610 M(euro) inclui as transferências correntes executadas pelo Fundo Ambiental (2 564 M(euro), das quais 58,5 % visaram mitigar os efeitos do choque geopolítico associado à guerra na Ucrânia, designadamente em apoios para redução das tarifas do gás e da eletricidade (cfr. ponto 4.3.2).

♦ O PO Infraestruturas e habitação (3 334 M(euro) inclui a despesa suportada pela Infraestruturas de Portugal com concessões rodoviárias (1 476 M(euro) e com a construção e requalificação de infraestruturas ferroviárias (796 M(euro).

O RCGE apresenta um ponto sobre políticas setoriais e recursos financeiros (252), que abrange uma síntese de cada PO. Como elementos comuns, todos os PO apresentam quadros com a despesa orçamental por classificação económica e por medida e salientam as despesas mais significativas. Dos 17 PO, 16 (253) incluem alguma informação sobre resultados obtidos, verificando-se uma maior sistematização e alinhamento entre objetivos de política, definição de indicadores e apresentação de resultados em três (254), porém não incluindo a ligação à componente custos, que depende, em grande medida, do desenvolvimento da orçamentação por programas (255).

2.3.3 - Pagamentos em atraso

Os pagamentos em atraso da AC (256), no final de 2022, totalizaram 72 M(euro), menos 79 M(euro) (52,3 %) face a 2021. O resultado obtido deve-se, sobretudo, à diminuição dos pagamentos em atraso dos estabelecimentos de saúde EPE (-90 M(euro).

Não obstante, à semelhança de anos anteriores, os pagamentos em atraso mantiveram-se em valores elevados durante todo o ano, atingindo os 991 M(euro) em novembro. Somente em dezembro se verifica uma quebra acentuada, diminuindo de 991 M(euro) para 72 M(euro) (cfr. Gráfico 26).

Gráfico 26 - Pagamentos em atraso - evolução mensal - 2022

Para a redução que se tem verificado desde 2018 (cfr. Gráfico 27) tem sido relevante o contributo das dotações de capital dos estabelecimentos de saúde EPE, habitualmente efetuadas perto do final de cada exercício económico, destinadas quase em exclusivo à regularização de dívidas vencidas, aspeto que a DGO também salienta em sede de contraditório. Porém, conforme também evidencia o gráfico, a partir de 2021, a relação com os fornecedores tem vindo a deteriorar-se, constatando-se um aumento da média mensal dos pagamentos em atraso, que em 2022 se situou nos 547 M(euro).

Gráfico 27 - Pagamentos em atraso - 2015-2022

De facto, nos últimos dois anos, as dotações de capital dos estabelecimentos de saúde EPE para regularização de dívidas vencidas (2 104 M(euro), têm sido incapazes de contribuir significativamente para a redução estrutural da dívida vencida a fornecedores externos dessas entidades que, no final de 2022, totalizou 507 M(euro), e desses, 18 M(euro) (3,5 %) constituem pagamentos em atraso (cfr. Gráfico 28).

Gráfico 28 - Dotações de capital para regularização de dívidas vencidas e dívida vencida dos estabelecimentos de saúde EPE - final do ano 2021-2022

Em sede de contraditório, o MF informa que "...grande parte da disponibilidade orçamental gerada nos últimos anos tem sido alocada ao setor da Saúde (...) cujas transferências aumentaram 45 % entre 2015 e 2022". Não obstante, a manutenção dos pagamentos em atraso em valores elevados durante 11 meses do ano económico coloca em evidência a suborçamentação do Programa Saúde que se traduz na insuficiência de dotações orçamentais dos estabelecimentos de saúde EPE para fazer face ao pagamento da totalidade dos encargos vencidos colmatada no final do ano com reforços de capital para cobertura de prejuízos que, apesar de contribuírem para reduzir os pagamentos em atraso, são insuficientes para liquidar a totalidade da dívida vencida no próprio ano.

O Governo deve assegurar a realização dos pagamentos nos prazos legais ou contratualmente definidos, uma vez que, para além do impacto social e económico, o atraso nos pagamentos prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora (257).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito dos pagamentos em atraso:

2.4 - Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

Para além das despesas e receitas denominadas de efetivas (258), existem: i) as não efetivas (relativas a ativos e passivos financeiros e saldos de gerência); ii) as relativas a operações extraorçamentais; e iii) as excluídas no processo de consolidação (259) (por se tratar de operações entre entidades da AC).

Receitas e despesas não efetivas

As receitas e despesas não efetivas, evidenciadas na CGE, ascendem a 84 645 M(euro) e a 71 194 M(euro), respetivamente, com a composição discriminada no quadro seguinte.

Quadro 30 - Receitas e despesas não efetivas

Os saldos de gerência abrangem as verbas não utilizadas no ano anterior, relativas a receitas próprias, gerais (provenientes do OE), do crédito externo e de fundos europeus, autorizadas a transitar em saldo nos termos do DLEO (260) e inscritas em receita de SFA. Assinala-se o elevado montante destes saldos que, para a aplicação em despesa, exigem a autorização do MF (ou do membro do Governo responsável pela área setorial).

Operações extraorçamentais

As operações extraorçamentais englobam as operações que têm expressão na tesouraria (entradas ou saídas de fundos) mas não se refletem na receita ou na despesa orçamental e incluem: i) devolução de pagamentos orçamentais realizados em 2022 (261), por terem sido indevidos ou efetuados em excesso (as denominadas reposições abatidas nos pagamentos); ii) o registo nos sistemas centrais da AT de impostos cobrados para os municípios e regiões autónomas; iii) os valores processados pelas entidades pagadoras de fundos europeus quando funcionam como intermediárias, de forma a registar os fluxos financeiros sem empolar a receita e despesa orçamental (262); iv) verbas do PRR (263), v) outras verbas incluindo, essencialmente, a retenção de receitas do Estado [impostos e contribuições que devam ser entregues nos cofres públicos (264)] e outras operações de tesouraria (retenções de fundos alheios, a entregar às entidades a que respeitam) (265) e, do lado da despesa, a correspondente entrega (ao Estado ou a terceiros).

No exame efetuado em sede deste Parecer verifica-se que os valores inscritos na receita (21 802 M(euro) excedem, em cerca de 9 366 M(euro), os registados na despesa (12 435 M(euro) (cfr. Quadro 31).

Quadro 31 - Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais

Este excesso da receita em relação à despesa não traduz a realidade da tesouraria e encontra-se sobrevalorizado, uma vez que subsiste a ausência de procedimentos que permitam colmatar esta situação e que derivam fundamentalmente das seguintes situações:

♦ Nas reposições abatidas nos pagamentos (RAP), o procedimento instituído determina que sejam contabilizadas como receita extraorçamental dos SI e, simultaneamente, do lado da despesa, abatidas à despesa paga (orçamental), libertando o valor correspondente de dotação orçamental. Este procedimento duplica os registos contabilísticos face ao movimento de tesouraria.

Em 2022, 95,4 % das RAP (1 820 M(euro) foram efetuadas no âmbito dos Encargos da Dívida e referem-se à devolução de montantes de despesa orçamental processados pelo IGCP e não utilizados (266). O seu montante elevado implica que a informação sobre a despesa orçamental anterior a essa reposição esteja significativamente sobreavaliada.

♦ Ausência do registo contabilístico do movimento de despesa extraorçamental correspondente à entrega da receita fiscal extraorçamental registada pela AT, no montante de 5 614 M(euro) (4 983 M(euro) em 2021), relativa à parte que corresponde aos municípios e às regiões autónomas nos impostos cobrados (267).

♦ Fragilidades no registo das operações extraorçamentais nos sistemas centrais de informação do Ministério das Finanças (SGR e SIGO), nomeadamente a ausência de contabilização de muitas destas operações (268) ou subavaliação (269) face aos valores relevados nas contas de gerência, podendo atingir valores materialmente relevantes, abrangendo o registo dos fluxos das linhas "PRR" e "outras". Esta situação abrange também as verbas do PRR em receita (167 M(euro) (270) e deriva, por um lado, do entendimento incorreto de algumas entidades de que o SGR e o SIGO se destinam exclusivamente ao reporte das receitas e despesas orçamentais, não abrangendo as operações extraorçamentais e, por outro, de atrasos nas operações de encerramento das contas das entidades levando a que operações relativas ao fecho do ano não sejam tempestivamente reportadas aos sistemas centrais.

Em sede de contraditório, o MF refere que "No âmbito do processo da reforma subjacente à LEO, a orçamentação e a contabilização dos fluxos da receita é matéria de objeto de análise e de estudo, sendo esperado melhorias na relevação da receita".

Note-se que o SNC-AP e as subsequentes alterações ao classificador económico das receitas e despesas, introduzidas pelo DLEO 2018, vieram alterar as regras para a contabilização das operações extraorçamentais. Este é o caso dos descontos sobre vencimentos, anteriormente registados como receita extraorçamental e entregues como despesa extraorçamental (271) aquando do seu pagamento e que, pelas novas regras, são classificados como despesa orçamental no momento da sua entrega (272). No entanto, a nova regra, em 2018, era apenas vinculativa "para as entidades que apliquem plenamente o SNC-AP" e, entre 2019 e 2022, não era aplicável às entidades que não a tivessem aplicado em 2018 (273), resultando na coexistência de diferentes regras de contabilização o que diminui o rigor da CGE e a qualidade da informação contabilística.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito das operações extraorçamentais:

2.5 - Dívida pública financeira

Em 2022, a gestão da dívida pública foi influenciada, em particular, pelos efeitos decorrentes do agravamento da taxa de inflação. Por um lado, o efeito positivo na receita do Estado (274) reduziu as necessidades de financiamento por recurso à dívida e, por outro, a reação dos bancos centrais com a subida das taxas de juros, a partir do 2.º semestre do ano, aumentou o custo da dívida e, nessa medida, manteve a pressão sobre as finanças públicas. Paralelamente, o aumento da taxa de juro do indexante dos Certificados de Aforro (CA) (275) impulsionou o crescimento das subscrições destes títulos, o que contribuiu significativamente para o financiamento do ano, permitindo a redução de outras emissões de mercado (cfr. ponto 2.5.2.).

O exame efetuado pelo Tribunal, através do qual foram apurados os valores da dívida pública consolidada do Estado (276) e verificados os valores da CGE 2022, confirma que o reporte continua incompleto (cfr. pontos 2.5.1 a 2.5.4) porquanto:

♦ Omite 29 656 M(euro) de dívida dos SFA (29 372 M(euro) em 31/12/2021);

♦ Não apresenta o stock consolidado da dívida do Estado no montante de 259 326 M(euro) (256 072 M(euro) em 31/12/2021).

A falta desta informação na Conta condiciona também a verificação do efetivo cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República em cada OE (cfr. Anexo C8).

2.5.1 - Dívida financeira consolidada

A dívida consolidada (277) apurada neste Parecer é superior à de 2021 em 3 254 M(euro) (1,3 %), em resultado do aumento de 3 756 M(euro) da dívida direta consolidada, compensada apenas parcialmente pela diminuição de 502 M(euro) da dívida consolidada dos SFA (cfr. Quadro 32).

Quadro 32 - Dívida financeira consolidada (excluindo derivados)

A dívida direta na posse de entidades públicas (SI, SFA e SS) aumentou, no essencial, por via do aumento dos CEDIC (na posse de SI e de SFA) e das obrigações do Tesouro - OT (na posse da SS). A dívida pública consolidada gerou encargos com juros no montante de 5 800 M(euro) (278) (6 170 M(euro) em 2021).

Foram ainda identificadas operações de derivados financeiros, realizadas pelo IGCP (em nome do Estado) e por SFA. Porém, parte desta informação é omissa na Conta. O montante total, apurado ao justo valor, representava, no final de 2022, um valor líquido a receber de 633 M(euro) (271 M(euro) em 31/12/2021), mais 362 M(euro) do que no ano anterior (279).

Caixa 5 - Dívida de Maastricht

O conceito de dívida das Administrações Públicas relevante no contexto da supervisão orçamental europeia a designada dívida de Maastricht - engloba as responsabilidades brutas em numerário e depósitos, títulos de dívida e empréstimos do setor das administrações públicas, ou seja, entidades da administração central, administração regional e local e fundos de segurança social e é compilada pelo Banco de Portugal e reportada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) ao Eurostat, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE).

Dado o seu âmbito, a dívida de Maastricht difere da dívida pública em termos de contabilidade pública, seja a dívida direta do Estado (Mapa 15 da CGE) ou a dívida direta consolidada do Estado apurada pelo TC, como se evidencia no quadro seguinte (280).

Quadro 33 - Dívida pública

Em 2022, o rácio dívida pública/PIB diminuiu 11,5 pontos percentuais face a 2021, situando-se nos 113,9 % (125,4 % em 2021) e as previsões atuais da CE apontam para 106,2 % em 2023 e para 103,1 % em 2024. Pese embora a tendência deste rácio seja decrescente, o seu desempenho ainda está longe do valor de referência (60 % do PIB).

Gráfico 29 - Dívida em % PIB e em valor nominal - 2002-2022

Em 2022, o crescimento nominal do PIB (+11,4 %) foi muito superior ao da dívida pública (+1,2 %). A evolução favorável do PIB nos anos mais recentes (com exceção de 2020) tem mitigado o efeito do crescimento da dívida pública portuguesa em valor nominal. A evolução crescente da dívida - em paralelo com a potencial diminuição ou finalização dos programas de compra de ativos por parte do BCE, o prolongamento da Guerra na Ucrânia e a subida das taxas de juro - reforça os riscos do financiamento futuro, em especial, devido ao elevado montante de dívida a refinanciar entre 2024 e 2027.

2.5.2 - Dívida direta do Estado

Em 2022, o stock da dívida direta em valor nominal totalizou 290 799 M(euro), um aumento de 10 967 M(euro) (+3,9 %) após o período complementar face a 2021 (cfr. Quadro 34).

Quadro 34 - Composição e variação do stock da dívida pública direta (valor nominal) - 2021-2022

Destaca-se:

♦ O aumento do stock da dívida de curto prazo, no essencial, em resultado das emissões de CEDIC, que após as emissões do período complementar, totalizaram 24 626 M(euro) (281) (+5 726 M(euro) que em 2021, após o período complementar). Também os bilhetes do Tesouro (BT) apresentam um aumento de 1 274 M(euro) (282).

♦ O aumento do stock da dívida a retalho, particularmente em Certificados de Aforro (+4 551 M(euro) totalizando, no final do ano, 34 869 M(euro), (cfr. Quadro 35). A atratividade dos CA refletiu o aumento da respetiva remuneração, com taxas de juro de 0,411 % em janeiro de 2022 para 2,842 % em dezembro de 2022 (283) (cfr. Gráfico 30).

Gráfico 30 - Taxas de juro dos certificados de aforro - 2012-2022

De facto, as emissões líquidas de CA ultrapassaram largamente as previsões do programa de financiamento (148 M(euro), tendo sido a principal fonte de financiamento líquido do ano, no montante de 7 157 M(euro) (+ 6 908 M(euro) que em 2021). Também o número de novos aforristas (88 818) foi três vezes superior ao de anos anteriores (284). Em 31/12/2022, a dívida representada por CA ascendia a 19 626 M(euro) (+57,4 % que em 2021).

Quadro 35 - Dívida a retalho - 2021-2022

Destaca-se ainda, quanto à composição e variação do stock da dívida pública direta:

♦ O aumento da dívida representada por OT, que em valor nominal atingiu 156 492 M(euro) (285) (+1,3 %).

♦ O aumento do empréstimo SURE (286) (+ 823 M(euro), em resultado do recebimento de mais duas tranches (287).

♦ O recebimento, em maio de 2022, sob a forma de empréstimo de mais 609 M(euro) (288) do instrumento Europeu Next Generation EU (ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência).

♦ A amortização (-500 M(euro) em valor nominal) do empréstimo obtido junto do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira.

♦ Vencimento de OTRV, no valor global de 3 500 M(euro), reduzindo o stock em dívida deste instrumento para 1 000 M(euro). Igualmente, por ter atingido a maturidade, foi totalmente amortizado o instrumento BND CNY 03JUN2022 no valor de 2 000 M CNY (o equivalente a 279 M(euro).

Relativamente à maturidade da dívida (cfr. Gráfico 31), há que salientar as alterações no perfil de médio e longo prazos, no essencial, em resultado das operações realizadas com OT (emissões e amortizações) e com CA (emissões):

♦ As trocas de OT com o valor global de 2 495 M(euro): reduziram os compromissos em 2023 (-854 M(euro) e em 2024 (-1 641 M(euro), transferindo-os para 2027 (+1 023 M(euro), 2028 (+531 M(euro), 2032 (384 M(euro), 2035 (232 M(euro) e 2052 (325 M(euro);

♦ O aumento das responsabilidades em 2032, em resultado das emissões de CA (+7 634 M(euro) e da emissão e trocas de OT (+4 164 M(euro);

♦ O aumento das responsabilidades em 2042, em resultado da emissão de OT (+3 000 M(euro).

Gráfico 31 - Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo

No que respeita aos detentores da dívida, apesar do aumento de subscritores de CA, continua a destacar-se o aumento do peso do Eurosistema - no gráfico, Banco Central Europeu (BCE) e Banco de Portugal (BdP) -, refletindo os programas de compra de ativos, Public Sector Purchase Programme (PSPP) e Pandemic Emergency Purchase Programe (PEPP).

Nos últimos anos, o BdP tem assegurado a compra de um montante significativo e crescente de títulos de dívida pública portuguesa. Em 2022, o BdP reforçou a sua posição como maior credor da dívida pública titulada (43,3 %) e, em novembro, detinha 74,5 mil M(euro) em títulos de dívida portuguesa. Por sua vez, o BCE detinha 8,6 % (14,7 mil M(euro) (cfr. Gráfico 32).

Gráfico 32 - Detentores da dívida transacionável - 2021-2022

Fluxos financeiros

De acordo com a CGE, em 2022, as emissões de dívida geraram receitas que totalizaram 68 007 M(euro) (67 809 M(euro) produto de empréstimos do ano e 198 M(euro) provenientes do saldo que transitou de 2021), tendo sido aplicados 67 486 M(euro) em despesa do próprio ano e o remanescente (522 M(euro) transitado em saldo para 2023.

Por sua vez, ao nível das despesas, destacam-se as amortizações de dívida que totalizaram 58 844 M(euro) [valor nominal de 58 679 M(euro) (289)]. Os outros encargos correntes totalizaram 6 093 M(euro), menos 273 M(euro) do que no ano anterior, em reflexo da diminuição da despesa com juros. Destes encargos, pela diferença face ao ano anterior, assinala-se:

♦ As OT, que atingiram 4 465 M(euro) (290) (4 738 M(euro) em 2021), a que acrescem 12 M(euro) (291) de comissões de emissão;

♦ Os CA, que atingiram 226 M(euro) (199 M(euro) em 2021), e os CT, que totalizaram 513 M(euro) (377 M(euro) em 2021), totalizando 739 M(euro) (576 M(euro) em 2021), valor a que acrescem comissões no montante de 30 M(euro).

Porém, os valores refletidos na CGE continuam a evidenciar fragilidades na contabilização e no reporte da informação, designadamente:

♦ Não estão a ser evidenciados os "saldos dos encargos pagáveis (292)"que, no final de 2022 e de 2021, totalizavam, respetivamente, 62,3 M(euro) e 67,5 M(euro). Estes saldos permanecem na posse do IGCP até o efetivo pagamento ou até à prescrição, pelo que deveriam ser evidenciados nos mapas da CGE (293) relativos a juros e amortizações a cargo do IGCP.

O MF e o IGCP justificaram a situação referindo que a "... atual aplicação informática que suporta a gestão dos produtos de aforro (...) não permite a desagregação do saldo das contas aforro dos investidores particulares, nomeadamente por juro e capital...", sendo que esta está sinalizada como uma melhoria a implementar na aplicação, no âmbito do projeto de transformação digital em curso.

♦ Os juros associados às emissões de BT, quando estas se realizam a taxas de juro negativas (294), continuam a ser classificados pelo IGCP como se fossem receitas de capital, sendo considerados passivos financeiros tanto no momento da emissão, como no da amortização dos títulos. Este procedimento, em 2022, sobrevalorizou a receita e a despesa com passivos financeiros, em 27 M(euro) e em 40 M(euro), respetivamente (cfr. Quadro 36). Paralelamente, sobrevalorizou o stock de dívida em 21 M(euro), por incluir receitas de juros obtidos na emissão de BT, contabilizadas como passivos financeiros e acrescidas ao stock da dívida.

Quadro 36 - Fluxos financeiros associados à dívida direta

2.5.3 - Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos

O stock de dívida não consolidada dos SFA (295) aumentou 284 M(euro) em relação a 2021, totalizando 29 656 M(euro), sendo a quase totalidade (99,9 %) de médio e longo prazo. Tal como em anos anteriores, verificou-se um aumento da dívida dos SFA ao Estado (645 M(euro) e uma diminuição significativa da dívida consolidada (-502 M(euro), ou seja, da contraída junto de entidades fora do perímetro orçamental, que ascendeu a 7 210 M(euro) no final de 2022 (cfr. Quadro 37).

Quadro 37 - SFA - Dívida financeira não consolidada

A dívida entre as entidades que pertencem ao universo dos SFA, apesar de registar um aumento significativo, mantém um peso abaixo de 1 % da dívida total dos SFA.

O conjunto dos onze principais devedores manteve-se inalterado em relação ao ano anterior (cfr. Quadro 38).

Quadro 38 - Dívida financeira dos SFA - principais entidades - 2022

Relativamente à dívida consolidada (a entidades fora do perímetro), é de assinalar que nenhuma destas entidades aumentou a sua dívida, sendo que cinco registaram reduções, com destaque para:

♦ A Infraestruturas de Portugal, cuja dívida se fixou em 1 803 M(euro), tendo registado um decréscimo em resultado da amortização de empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimento (BEI).

♦ A Metro do Porto amortizou 109 M(euro) em empréstimos contraídos junto do BEI, reduzindo a dívida para 662 M(euro).

♦ A CP procedeu à amortização de 100 M(euro) de um empréstimo contraído junto da Sociedade Europeia para o Financiamento de Material Ferroviário, reduzindo a dívida para 250 M(euro).

Por sua vez, no que se refere à dívida ao Estado, é de salientar:

♦ A manutenção dos elevados valores de dívida ao FdR (com 6 382 M(euro) e da Infraestruturas de Portugal (com 2 216 M(euro);

♦ O aumento de 999 M(euro) da dívida da Parvalorem que resulta, em grande medida, da incorporação da dívida da Parups, no montante de 1 120 M(euro);

♦ O aumento das dívidas do IAPMEI (em 470 M(euro) e da Metro do Porto (em 270 M(euro).

Fluxos financeiros

No âmbito deste Parecer, foram apurados fluxos de receita e despesa associados à dívida financeira dos SFA, que totalizam 1 352 M(euro) e 1 285 M(euro), respetivamente. Porém, estes valores não são coincidentes com os reportados na CGE (cfr. Quadro 39).

Quadro 39 - Fluxos financeiros associados à dívida não consolidada - SFA

Estas divergências refletem a ocorrência de erros de classificação económica das receitas e despesas associadas à dívida financeira, que tornam a Conta menos fidedigna, em especial quanto às seguintes situações:

♦ No que diz respeito às receitas provenientes da realização/aumento de capital, indevidamente contabilizadas como receitas de passivos financeiros, no montante global de 2 846 M(euro).

♦ A contabilização pelo Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM) como receita de passivos financeiros de 113,5 M(euro) (dos quais 41,1 M(euro) se referem a receitas de FEDER) e despesas de passivos financeiros de 1,3 M(euro), apesar de não ser detentor de dívida financeira (296).

O Tribunal tem assinalado estas inconsistências e o MF tem referido, que "...na medida em que o pagamento pelo Estado ao FCGM permite no futuro que este Fundo venha a proceder à recuperação dos valores da execução de garantia e devolvê-lo ao Estado, entende-se poder ser considerado como Passivo Financeiro". Porém, note-se que, ainda que esses montantes venham a ser devolvidos, não constituem passivos do FCGM, pelo que não se justifica a classificação em causa.

Em sede de contraditório, a DGO vem referir que "A receita proveniente de aumentos de capital das Entidades Públicas Reclassificadas e da subscrição de unidades de participação em Fundos confere um direito à entidade que subscreve os aumentos de capital ou as unidades de participação, que são considerados ativos financeiros na despesa da entidade que os realiza...", acrescentando que "Adotando as classificações disponíveis no classificador, o fluxo correspondente é registado na receita de passivos financeiros das entidades que recebem os meios financeiros". Ora, é precisamente para estas situações que o Tribunal tem recomendado a adequada revisão do classificador económico de forma a permitir o registo adequado das operações.

No que respeita aos fluxos de derivados financeiros (juros), a ML e a Metro do Porto efetuaram pagamentos que totalizaram 134 M(euro), representando 47 % do total dos juros consolidados do subsetor.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito da dívida:

2.6 - Património financeiro

Em 2022, o valor nominal do património financeiro apurado pelo Tribunal (297) ascende a 126 143 M(euro), sendo mais de metade da carteira (64,2 %) constituída por ativos relativos a entidades integradas no perímetro da AC, conduzindo a um património financeiro consolidado de 45 218 M(euro) (cfr. Quadro 40) (298).

Quadro 40 - Património financeiro da administração central - 2021-2022

Face a 2021, o valor do património financeiro consolidado reduziu-se em 1 257 M(euro) (2,7 %), sobretudo por via do decréscimo dos créditos e outros ativos da carteira do Estado (-331 M(euro) e -351 M(euro) e dos créditos dos SFA (-717 M(euro).

Na CGE 2022, apesar de melhorias no reporte, a informação sobre o património financeiro da AC ainda é incompleta, quer por falhas quanto ao universo das entidades gestoras de património, quer por falta de dados e erros na agregação em alguns dos ativos ou operações específicas, como se dá conta ao longo deste ponto.

A informação sobre a carteira de ativos irá beneficiar com a sua relevação contabilística em base de acréscimo na CGE (em particular, a carteira do Estado na Entidade Contabilística Estado) porque permitirá: 1) refletir o impacto das operações sem fluxos associados (como dações em pagamento, compensações, perdões e extinções de créditos, dissolução e liquidação de entidades, aumentos ou reduções de capital); e 2) a mensuração mais fiável do valor dos ativos que integram a carteira, designadamente através do reconhecimento das imparidades necessárias. Em sede de contraditório, o MF e a DGTF reconhecem esta realidade, referindo que "... o facto do património financeiro do Estado ser divulgado em função do respetivo valor nominal não permite que seja avaliado, de acordo com o seu valor efetivo, situação que será ultrapassada com a sua relevação contabilística em base de acréscimo na Conta Geral do Estado...".

2.6.1 - Carteira de ativos do património financeiro da administração central

2.6.1.1 - Carteira de ativos do Estado

O património financeiro do Estado gerido pela DGTF, a 31/12/2022, atingiu o valor nominal de 91 353 M(euro), registando um aumento de 4 570 M(euro) face a 2021, em resultado, principalmente, do aumento nas participações societárias (1 611 M(euro), nas obrigações e títulos (1 598 M(euro) e nas prestações acessórias de capital (603 M(euro). A carteira é constituída na sua maioria (65,6 %) por ativos detidos em entidades do perímetro orçamental, com o valor consolidado (31 447 M(euro) a representar cerca de um terço do total (cfr. Quadro 41).

Quadro 41 - Carteira de ativos financeiros do Estado - 2021-2022

Em termos de composição, o destaque (91,6 %) mantém-se nas participações e empréstimos distribuídos pelas mesmas entidades do ano anterior, conforme evidenciado na figura abaixo.

Figura 7 - Património financeiro do Estado - ativos e entidades mais representativas - 2022 e variação face a 2021

Caraterização da carteira por instrumento

i) Participações

O valor global da carteira de participações ascendeu a 36 203 M(euro) (299), sendo a maioria (84,2 %) em entidades do perímetro orçamental e 52,4 % concentradas em três entidades: IP, CP e CGD (cfr. Figura 7 e Quadro 41). Das alterações face a 2021 (mais 1 914 M(euro), salientam-se as seguintes operações:

♦ Aumentos de capital em numerário, designadamente na IP (+1 282 M(euro), no grupo TAP (+304 M(euro), dos quais 294 M(euro) na TAP S. A., e 10 M(euro) na TAP SGPS) (300) e na ML (+181 M(euro) (301).

♦ Aumento da participação do Estado no capital social do NB em 265 M(euro), através da conversão de créditos fiscais que haviam sido atribuídos ao Estado, referentes aos anos de 2016 e 2017, ao abrigo do regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (302), que lhe conferiram uma participação de 5,69 %, no valor de 359 M(euro) (303) (compensada pela redução da participação do FdR).

♦ Criação do Hospital de Loures, EPE (304), com a entrada de 4 M(euro) para realização do capital estatutário inicial.

Sobre a carteira de participações do Estado, realça-se:

♦ A inclusão de entidades há muitos anos em processo de liquidação. O RCGE 2022 identifica 15 sociedades nessa situação, várias no âmbito do programa Polis. Refira-se também o caso do BES e Banif (entidades em processos de liquidação judicial, de falência/insolvência ou ao abrigo do Regime Jurídico dos Procedimentos Administrativos de dissolução e liquidação de entidades), bem como a Silopor em processo de liquidação a decorrer desde 2001 (DL 188/2001, de 25/06). A este propósito, o MF e a DGTF referem que "... a condução do processo (...) e a sua conclusão não está exclusivamente na dependência do Estado quando o capital social não é por si detido na totalidade, como é o caso das sociedades Polis, na medida em que nos termos legais tal decorre de uma decisão unânime de todos os acionistas. Nesse sentido, e não obstante as diligências promovidas e a promover pelo Estado, (...) não pode o mesmo garantir, quanto às sociedades naquelas circunstâncias, a conclusão rápida dos seus processos de liquidação".

♦ O risco de que certos ativos possam, em vez de gerar rendimentos, constituir um esforço financeiro com impacto negativo nas contas públicas. Neste contexto, refira-se que os significativos aumentos de capital que se têm verificado, nomeadamente na IP, para além de se destinarem a despesas com as PPP e a investimentos ferroviários, são efetuados para fazer face ao serviço da dívida, desvirtuando o âmbito da operação. Em sede de contraditório, o MF e a DGTF reconhecem que se deve "... atender sempre à perspetiva da racionalidade económica em função de eventuais custos de gestão" e alegam que "...no âmbito do património financeiro do Estado, constam ativos em que se justifica a sua manutenção na carteira do Estado, apesar de não gerarem qualquer valor em termos reais, face ao propósito que esteve na génese da sua constituição, cujo objetivo não passa pela rentabilização do seu capital social (designadamente as sociedades de carater instrumental para a execução de um determinado projeto)...".

Refere ainda o MF que "Tem sido dada continuidade à identificação dos ativos de natureza não estratégica, tendo em vista a sua eliminação da carteira do Estado, bem como de conclusão dos processos de dissolução, liquidação ou fusão em curso", acrescentando que "A conclusão dos processos de liquidação, fusão ou outros está intrinsecamente dependente da resolução de questões relacionadas com ativos e passivos das entidades, questões societárias ou processos judiciais ou similares que obstam a uma maior celeridade na resolução dos processos".

ii) Créditos

Os créditos por empréstimos, no final de 2022, totalizaram 25 672 M(euro), destinando-se maioritariamente (88,4 %) a SFA/EPR sendo que, destes, 51 % (11 565 M(euro) foram concedidos a entidades ligadas ao sistema financeiro (FdR, Parvalorem, Parups e Parparticipadas) (305), e 10,4 % (2 362 M(euro) a empresas de infraestruturas (IP e EDIA). O aumento de 357 M(euro) face a 2021 resulta, sobretudo, da contratualização de novos empréstimos com despesa de 992 M(euro), destacando-se o IAPMEI (470 M(euro) (306) e a MP (270 M(euro). Em sentido contrário, salientam-se as amortizações de empréstimos à Parvalorem (121 M(euro), à Grécia (101 M(euro) à RAM (90 M(euro) e à RAA (15 M(euro).

Em sede de verificação desta carteira constatou-se:

♦ A omissão no RCGE do reporte de 475 M(euro) relativos a empréstimos ao IAPMEI e ao IHRU, apesar de os valores constarem nos mapas da CGE (307) o que constitui também um erro de especificação, uma vez que tal execução não se apresenta classificada nos termos da LOE 2022 (308). O MF e a DGTF informaram que "O reporte de informação relativa aos empréstimos concedidos ao IAPMEI e ao IHRU será objeto de ponderação em próximos exercícios".

♦ A inconsistência nos mapas da CGE, relativa ao registo de um contrato de financiamento entre a DGTF e a Agência Nacional para a Gestão do Programa ERASMUS+Educação e Formação, cuja despesa de 37,5 M(euro) foi classificada como transferência de capital apesar de a fonte de financiamento indicar "Empréstimos" (309).

♦ Em matéria de gestão desta carteira, continuam a existir empréstimos sem qualquer movimento (310) e pedidos de diferimento do serviço da dívida (311).

No que se refere a créditos por execução de garantias, o valor nominal por recuperar, a 31/12/2022, era de 679 M(euro), com destaque para o FCGM com 215 M(euro), o Fundo de Recuperação de Créditos com 153 M(euro) e a Casa do Douro com 82 M(euro).

iii) Outros ativos financeiros

As participações em organizações financeiras internacionais, representavam 23,9 % do valor do total da carteira do Estado, ascendendo, em 31/12/2022, a 21 831 M(euro). A mais representativa (80,3 %) continua a ser a relativa ao Mecanismo Europeu de Estabilidade, cuja subscrição corresponde a 17 524 M(euro). A variação face a 2021 (103 M(euro) decorre exclusivamente de variações cambiais, não tendo ocorrido outras alterações.

Os ativos representados por obrigações e títulos, incluindo de dívida pública, tiveram um aumento significativo (1 598 M(euro) face a 2021) que resulta essencialmente de duas aplicações em CEDIC, nos montantes de 920 M(euro) e 730 M(euro) (de disponibilidades em contas do Cap. 60 - despesas excecionais, sob gestão da DGTF) (312).

As prestações suplementares e acessórias de capital, à semelhança de 2021, registaram um significativo aumento, tendo atingido 4 474 M(euro) no final de 2022, em resultado das entradas de capital para cobertura de prejuízos no valor de 1 052 M(euro) (313) e continuam a ser injustificadamente classificadas como ativos financeiros (314), uma vez que não se traduzem num aumento de capital, nem se perspetiva qualquer possibilidade do respetivo reembolso ao Estado. Aliás, no âmbito do Sistema de Contas Nacionais e para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos, algumas destas operações têm sido reclassificadas para transferências de capital (despesa efetiva), como se dá conta na Caixa 3 (cfr. ponto 1.2).

O valor da carteira de unidades de participação, em 31/12/2022, era de 596 M(euro), sem alterações significativas face a 2021. Nesta carteira, destacam-se 13 Fundos com 520 M(euro), em que apenas dois representavam 59,4 % do total (o FAM, com 209 M(euro), e o Fundo de Fundos para a Internacionalização, com 100 M(euro).

2.6.1.2 - Carteira de ativos dos serviços e fundos autónomos

No final de 2022, o património financeiro dos SFA/EPR integrava as carteiras de 221 entidades e totalizava 34 790 M(euro), mais 1 737 M(euro) face a 2021. Deste valor, 60,4 % era detido sobre entidades que integravam o perímetro de consolidação, conduzindo a um valor total consolidado de 13 771 M(euro) e mais de metade (54,2 %) relativa a um conjunto de cinco entidades o IAPMEI, a CGA, a Parvalorem, a AD&C e a Parpública (cfr. Quadro 40 e Quadro 42).

Face a 2021, é de destacar os acréscimos registados nas carteiras de participações em Fundos não titulados (1 388 M(euro) e nas aplicações em CEDIC (1 156 M(euro), em combinação com a diminuição da carteira de créditos por empréstimos (724 M(euro). Este agregado proporcionou rendimentos no valor de 338 M(euro), provenientes, na grande maioria, de entidades que integravam o perímetro da AC, excluindo os rendimentos auferidos por estas entidades, o valor foi de 104 M(euro).

Quadro 42 - Património financeiro não consolidado dos SFA - 2021-2022

Os ativos financeiros com maior peso nesta carteira são os títulos de dívida pública, designadamente os CEDIC, seguidos dos créditos por empréstimos e das participações sociais, com uma representação total de 73,0 % (cfr. Figura 8).

Figura 8 - Património financeiro dos SFA - ativos e entidades mais representativas - 2022 e variação face a 2021

Importa realçar que no âmbito do património financeiro do subsetor dos SFA/EPR a CGE revela algumas melhorias, mas ainda não apresenta uma versão global e integrada destes ativos. A informação sobre o património das EPR está, em parte, relevada no RCGE (315), tendo registado em 2022 uma melhoria através da integração de outras participações como as participações em agrupamentos complementares de empresas e em sociedades por quotas. Esta informação, contudo, não é completa (316) pois não integra o universo de EPR gestoras de património, nomeadamente, a Banif Imobiliária, a OITANTE, o FdR, a Fundação Luso Americana para o Desenvolvimento (FLAD), a SCML e a Metro do Porto Consultoria, situação para a qual o TC tem vindo a alertar. Relativamente aos SFA, o RCGE continua a não conter informação quanto ao património financeiro destas entidades.

Caraterização da carteira por instrumento

No final do ano, os títulos de dívida pública representavam, praticamente, metade (49,1 %) da carteira de ativos financeiros totalizando 17 092 M(euro), mais 1 267 M(euro) do que em 2021. O forte crescimento das aplicações em CEDIC (1 156 M(euro), refletiu o determinado no DLEO 2022 (317) e no despacho do MF (318), nos termos do qual coube ao IGCP providenciar, no final do ano e por um período máximo de três dias, a aplicação em CEDIC das disponibilidades de tesouraria de entidades sujeitas ao cumprimento do princípio de unidade de tesouraria (319). Esta aplicação já realizada em 2021 continua a ter como objetivo "(...) evitar uma duplicação de endividamento que seria exigida para cobrir as necessidades de financiamento do ano". Estas operações para além de terem provocado um acréscimo no número de entidades gestoras de património financeiro, também tiveram um forte impacto na despesa e receita registada na rubrica de ativos financeiros (cfr. ponto 2.6.2.2).

O valor dos créditos totais ascendia a 7 771 M(euro), menos 717 M(euro), do que em 2021, em resultado do decréscimo registado nos créditos por empréstimos (724 M(euro). Esta carteira era especialmente composta, no final do ano, pelos créditos geridos pelo IAPMEI (1 598 M(euro) e pelo Turismo de Portugal (716 M(euro) que em conjunto registaram uma diminuição de 731 M(euro).

♦ O decréscimo nos créditos do IAPMEI (683 M(euro) resultou em particular de uma situação extraordinária de anulação de créditos, de anos anteriores, no âmbito do Programa Operacional da Economia / Programa de Incentivos à Modernização da Economia, no valor de 409 M(euro), regularizada apenas em 2022, reforçado ainda pelos prémios de realização e anulações de créditos por irrecuperabilidade de, respetivamente, 115 M(euro) e 3,7 M(euro).

♦ A diminuição de 48 M(euro) no valor dos créditos do Turismo de Portugal resultou do reembolso de empréstimos e das reduções por prémios de realização nos valores de respetivamente, 51 M(euro) e de 36 M(euro), compensados pelos subsídios concedidos no montante de 39 M(euro).

Em termos de operações relevantes dá-se ainda destaque à concessão pela Parpública de dois empréstimos à EFACEC SGPS, S. A., no valor de 70,5 M(euro) (320), com vista a suprir necessidades de financiamento da tesouraria até à realização da operação de reprivatização.

Nos créditos por empréstimos no âmbito da COVID-19, foram concedidos novos apoios pelo Turismo de Portugal (13 M(euro) e pelo IAPMEI (11 M(euro) que registaram também reembolsos de capital de, respetivamente, 8 M(euro) e 0,4 M(euro). No âmbito destes créditos há ainda a assinalar a anulação por prémios e conversão em subsídios não reembolsáveis por parte do Turismo de Portugal (-16 M(euro) e do IHRU (-0,5 M(euro). No seu conjunto, estas operações praticamente se anularam, pelo que a variação deste ativo foi de menos 1 M(euro).

No que respeita às anulações registadas nos créditos salienta-se que não foram comunicadas à DGO pelo IAPMEI, pelo IHRU e pelo IEFP anulações (321) nos montantes de, respetivamente, 410 M(euro), 0,5 M(euro) e 1 M(euro).

O valor da carteira de participações ascendeu no final do ano a 4 096 M(euro), menos 55 M(euro), face a 2021, sendo que a quase totalidade da carteira (99,0 %) era composta por participações sociais no valor de 4 057 M(euro) e que 75,1 % destes ativos estava concentrado em duas entidades, o FdR e a Parpública. Entre as alterações que concorreram para a variação registada, destacam-se: o aumento do capital do BPF subscrito e realizado pelo IAPMEI (322) no valor de 250 M(euro), no âmbito do projeto "capitalização de empresas e resiliência financeira", e o decréscimo no valor da participação do FdR no NB (para 19,31 %), por contrapartida do reforço da posição acionista do Estado, na sequência da conversão de créditos fiscais, ao abrigo do regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (323).

Ao nível dos outros ativos financeiros:

♦ Verificou-se um acréscimo de 1 388 M(euro) nas participações em Fundos não titulados (carteira composta por participações em seis SFA (324), totalizando 2 317 M(euro) em resultado, essencialmente, da subscrição da dotação de capital do Fundo de Capitalização e Resiliência (325) pelo IAPMEI no valor de 1 300 M(euro), tendo apenas sido realizado o capital inicial de 220 M(euro) (326). Este Fundo tem por objeto "aportar apoio público temporário para reforçar a solvência de sociedades comerciais..." e ainda "apoiar o reforço de capital de sociedades comerciais em fase inicial de atividade ou em processo de crescimento e consolidação", tendo colocado no mercado os seus dois primeiros instrumentos financeiros o Programa Consolidar e o Programa de Recapitalização Estratégica.

♦ As aplicações realizadas pelos SFA em fundos de investimento ascendiam, no final do ano, a 2 452 M(euro), registando um decréscimo de 146 M(euro), sendo as operações mais relevantes:

◊ As relacionadas com fundos de investimento imobiliário que eram geridos pela Parups e que, por via da extinção por fusão, foram transferidos para a Parvalorem, destacando-se a liquidação do Fundo Imomarinas (ainda antes do processo de fusão, gerando uma receita de 9 M(euro) e o resgate do Fundo Imonegócios e a liquidação do Fundo Imoreal (com uma receita de 73,6 M(euro) após fusão).

◊ Relativamente ao IAPMEI, a anulação de subscrição de capital do FINOVA (327) e ainda as liquidações dos Fundos de Investimento Qualificado ISQ Capital e Novabase no valor de 52 M(euro).

◊ O resgate de 25 M(euro) de aplicações de tesouraria detidas pela ADENE na CGD, designadas Caixa Gest.

2.6.2 - Fluxos financeiros

2.6.2.1 - Fluxos financeiros do Estado

Quadro 43 - Património financeiro do Estado - principais fluxos financeiros - 2022

2.6.2.2 - Fluxos financeiros dos SFA

O património financeiro dos SFA originou despesas no valor de 7 361 M(euro) e receitas no valor de 6 771 M(euro). Nestes fluxos financeiros incluem-se:

♦ Os provenientes de operações financeiras com aplicações CEDIC e CEDIM, que representam 63,0 % e 60,3 % da despesa e da receita, respetivamente;

♦ Os resultantes das aquisições e resgates de obrigações de dívida pública estrangeira, espanhola e italiana, realizadas pelo FGD, as quais representam, respetivamente, 17,5 % da despesa e 16,5 %, da receita.

♦ Os rendimentos gerados pela carteira de ativos financeiros no valor de 343 M(euro), sendo 233 M(euro) provenientes de títulos de dívida pública (328).

Do exame realizado a estes fluxos é de salientar as seguintes situações:

♦ Os valores de receita e de despesa com ativos financeiros continuam significativamente afetados pela contabilização das aplicações em CEDIC por parte dos SFA, dada a diversidade de procedimentos adotados, face às diferentes interpretações das entidades quer sobre as orientações da DGO para a contabilização dessas verbas, quer do Despacho do Ministro das Finanças que determinou a aplicação em CEDIC das disponibilidades de tesouraria do final do ano. As instruções da DGO (329) determinam que: i) deve haver registo orçamental das despesas associadas às subscrições de novas aplicações de CEDIC/CEDIM nas rubricas de ativos financeiros; ii) não devem ser relevadas orçamentalmente as renovações de aplicações vencidas e renovadas no mesmo ano e; iii) devem ser relevadas orçamentalmente no ano do seu reembolso as aplicações vencidas e não renovadas no mesmo ano nas rubricas de ativos financeiros. Por sua vez, o Despacho do MF refere que o reembolso dessas aplicações financeiras "... assume a forma de saldo de gerência anterior, no momento do seu reembolso".

Verificou-se, assim, que dos 129 (330) SFA, incluindo EPR, gestores de aplicações CEDIC:

◊ 81 SFA/EPR relevaram os fluxos associados aos CEDIC em rubricas de ativos financeiros, mas adotando procedimentos diferenciados quanto aos valores a contabilizar;

◊ 6 EPR relevaram os fluxos associados aos CEDIC nas rubricas residuais de "outros ativos financeiros" porque, sendo EPR de regime simplificado nos termos do DLEO, utilizam uma versão simplificada do classificador económico das receitas e despesas públicas, prejudicando a especificação destes fluxos;

◊ 37 SFA/EPR não efetuaram registo orçamental adequado por os valores aplicados não constituírem receita própria ou por se tratar de fundos europeus e outros por considerarem que são movimentos de tesouraria.

Em sede de contraditório, a DGO considera que tem ocorrido uma normalização procedimental relativa às aplicações em CEDIC destacando "... a inclusão do art. 101 do DL 53/2022, de 12 de agosto, (DLEO 2022), a publicação do Despacho n.º 14343/2022, do Senhor Ministro das Finanças, e ainda o ponto 92 da Circular n. 1400, Série A, da DGO. Em linha com esta evolução, a Circular 1408 (pontos 101 e 102) vem também detalhar as instruções para a contabilização dos fluxos orçamentais relacionados com as aplicações financeiras CEDIC e CEDIM, em sede de OE 2024". As instruções a que a DGO faz referência são idênticas às de anos anteriores pelo que, dada a diversidade que se tem verificado nos procedimentos adotados pelas entidades, - até pela materialidade dos montantes envolvidos - estas devem ser complementadas com orientações mais precisas que definam os procedimentos a adotar, especificando a forma de contabilização das operações e diferenciando, quando se justifique, em função da origem e natureza das disponibilidades de tesouraria aplicadas.

♦ Existem entidades que processam os rendimentos pelo valor líquido, em detrimento do princípio da não compensação e não cumprindo também com as orientações da DGO.

♦ A receita e a despesa de ativos financeiros são ainda afetadas por erros de especificação (cfr. Anexo C11).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do património financeiro:

2.7 - Património imobiliário

A CGE continua a não incluir informação fidedigna sobre o património imobiliário do Estado. O inventário encontra-se muito incompleto, em resultado também das fragilidades inerentes ao próprio Sistema de Informação de Imóveis do Estado (SIIE), estando-se assim longe de reunir as condições necessárias para a existência de demonstrações financeiras que reflitam o património do Estado. Por sua vez, subsistem omissões e inconsistências importantes entre a informação constante no RCGE sobre as operações imobiliárias do ano e a informação da respetiva execução orçamental.

Em julho de 2023 (331), o Governo procedeu à transmissão de todos os poderes e competências cometidos à DGTF em matéria de gestão integrada do património imobiliário do Estado e dos institutos públicos para a Estamo S. A. Caberá, assim, a esta EPR atuar em nome e por conta do Estado na gestão dos seus ativos imobiliários, designadamente a administração e gestão dos imóveis do respetivo domínio privado e a prática de todos os atos de aquisição, alienação, oneração e desoneração destes imóveis e dos institutos públicos, previstos no Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (RJPIP) (332). Estas competências incluem, entre outras, a celebração, cessação ou alteração de contratos de arrendamento de imóveis do domínio privado do Estado, a aplicação do princípio da onerosidade e a alienação de imóveis do Estado e institutos públicos.

No que ao reporte de informação diz respeito, incluem também a caracterização do património imobiliário existente, através da elaboração, atualização e gestão de um inventário único do património imobiliário público, com a identificação dos imóveis do domínio público e do domínio privado do Estado, da administração indireta do Estado e do setor empresarial do Estado, bem como a gestão e manutenção do Portal do Imobiliário Público e dos restantes sistemas de informação atualmente geridos pela DGTF. De salientar que, no âmbito destas novas competências, as entidades da administração indireta do Estado e do setor empresarial do Estado (ainda que não se encontre abrangido pelo regime previsto no RJPIP) passam a ter a obrigação de comunicar àquela entidade toda a informação relativa à identificação e localização, quer dos imóveis de que sejam proprietárias, quer dos imóveis integrantes dos domínios público ou privado do Estado de que sejam afetatárias, ainda que estejam cedidos a terceiros, partilhando os respetivos inventários e cadastro, até 15 de novembro (333).

2.7.1 - Inventário

O RCGE identifica um total de 27 475 imóveis registados no SIIE (19 717 do tipo edificado e 7 758 que correspondem a terrenos), dos quais 5 862 são registos incompletos (334). Porém, não se identifica o peso deste conjunto de imóveis no universo dos imóveis do Estado, uma vez que o inventário está por concluir.

Desde 2020, encontra-se planeado o desenvolvimento de um novo sistema, o Sistema de Informação e Gestão do Património Imobiliário Público (SIGPIP) (335), atualmente também enquadrado no financiamento do PRR (336). Porém, verificam-se atrasos na sua implementação, quer por via de procedimentos ainda em curso, quer por falta de aprovação de peças contratuais por parte da DGTF, nomeadamente da minuta do Contrato de Financiamento entre a eSPap (beneficiário intermediário) e a DGTF (beneficiário final), sem a qual não será possível operacionalizar o financiamento associado.

Muito embora o sistema de gestão da informação do património imobiliário do Estado seja fundamental para vários dos avanços na inventariação do património imobiliário, tal não obsta à existência de um Programa de Gestão do Património Imobiliário (PGPI) e de um Programa de Inventariação (os últimos aprovados abrangeram o período 2009-2012), aliás previstos no respetivo regime jurídico (337), e tal como tem vindo a ser recomendado pelo Tribunal em anteriores Pareceres. De facto, estes programas ultrapassam a dimensão do sistema de informação, na medida em que são instrumentos essenciais para uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes. A título exemplificativo, refira-se que o PGPI 2009-2012 reforçava a ideia de uma estratégia coordenada e assentava em instrumentos definidos por referência a sete eixos de atuação: inventariação, regularização jurídica de imóveis, regime de utilização, programa de ocupação, conservação e reabilitação e gestão do domínio público.

O MF e a DGTF, em contraditório, alegam que "...nos últimos anos houve um esforço no sentido de incrementar e atualizar a informação contida no SIIE, nomeadamente através de uma campanha de sensibilização junto das UGP's para o efeito, no âmbito do Programa de Remoção de Amianto ou através de ações mais focadas, motivadas pelas solicitações diárias relativas a processos de relevância para os quais a DGTF presta contributos, designadamente relativos à aplicação do princípio da onerosidade, bem como as ações no decurso dos processos internos de validação da informação na plataforma" e que "Durante os anos de 2022/2023 verificou-se um acréscimo de validação de dados, novos registos e novas entidades...". Atendendo a que, como já referido, a partir de julho de 2023 as competências da DGTF em matéria de gestão integrada do património imobiliário do Estado e dos institutos públicos foram conferidas à Estamo, mantêm-se as recomendações do Tribunal sobre esta matéria, nomeadamente, a tomada de ações para a conclusão do inventário, elemento essencial ao desenvolvimento da Entidade Contabilística Estado.

2.7.2 - Operações imobiliárias

Em 2022, apurou-se uma receita de alienação de imóveis (338), no montante de 104 M(euro), e uma despesa com terrenos, habitações e edifícios de 322 M(euro) (cfr. Quadros 44 e 45).

Quadro 44 - Receita com operações imobiliárias - 2022

Quadro 45 - Despesa com imóveis - 2022

Verifica-se que 88,7 % da receita da alienação de imóveis provém de alienações por EPR, sendo de destacar a Oitante (51 M(euro), a Estamo (15 M(euro) e a Infraestruturas de Portugal (10 M(euro). Por sua vez, 80 % da despesa refere-se a edifícios (258 M(euro). Ainda relativamente a esta despesa com imóveis, cerca de metade corresponderá a operações de conservação e reabilitação de imóveis e apenas cerca de 20 % a aquisições. No entanto, a concreta identificação do tipo de despesa é prejudicada não só pela diversidade das rubricas nas quais podem ser contabilizadas as despesas com imóveis (como evidenciado no quadro), como pelo facto de não serem integralmente respeitadas as alíneas e subalíneas para a classificação da despesa com aquisições de capital, que permitem distinguir a despesa com aquisições, da despesa relativa a conservação e construção.

De notar também que os fluxos financeiros das operações imobiliárias que são, em regra, registados como receita ou despesa de bens de investimento, podem ser registados de forma diferenciada, em particular tendo em conta a natureza diferenciada das EPR. No caso das EPR que desenvolvem atividades na área do imobiliário, o respetivo registo pode ser efetuado em receita ou despesa corrente (339). Para além disso, algumas EPR, por beneficiarem do regime simplificado do controlo da execução orçamental previsto no DLEO, utilizam uma versão simplificada do classificador económico das receitas e despesas públicas, levando ao registo dos fluxos de operações imobiliárias residuais como "outros bens de investimento", o que conduz a uma insuficiente especificação das operações. Em 2022, esta situação foi alargada à Oitante, entidade com operações imobiliárias de valor significativo (340).

A fiabilidade e transparência desta informação encontra-se afetada a dois níveis:

♦ Pelos erros refletidos na execução orçamental, designadamente por incumprimento do princípio da anualidade e da especificação; as correções efetuadas permitiram identificar que a Conta apresenta uma sobrevalorização de 15 M(euro) da receita (341).

♦ Pelo facto de o RCGE continuar a omitir uma parte relevante das operações cuja execução orçamental está refletida na Conta, sendo de destacar a omissão de 78 M(euro) relativos a entidades com particular relevância neste tipo de operações, como a Estamo (51 M(euro) de receita e 3 M(euro) de despesa), a Oitante e a Banif Imobiliária (com 15 M(euro) e 8 M(euro) de receita, respetivamente).

Note-se que, para além das operações imobiliárias aqui reportadas, existem variações patrimoniais decorrentes de outras operações, como permutas, mutações dominiais, dações em pagamento ou expropriações que podem não envolver fluxos financeiros e cuja relevação contabilística na CGE só acontecerá quando esta se apresentar também em base de acréscimo. Até lá, apenas são registadas na execução orçamental de cada ano e, consequentemente nos mapas da CGE, as receitas e as despesas relativas as operações de alienação e aquisição que geram fluxos financeiros, não se dispondo assim de informação completa sobre estas operações.

As fragilidades identificadas no atual reporte, as especificidades existentes na contabilização destas várias operações por um universo diversificado de entidades e as mudanças em curso, reforçam as recomendações que têm sido formuladas pelo Tribunal e que se reiteram no presente Parecer.

2.7.3 - Princípio da onerosidade

O princípio da onerosidade (342), determina que a ocupação de imóveis do Estado por entidades da administração central deve ser sujeita ao pagamento de uma contrapartida (contabilizada como rendas).

O RCGE 2022 reporta de forma mais resumida (343), mas suficiente, a informação sobre as contrapartidas pagas e em falta, desde 2014 até 2022.

Em 2022, foram recebidas contrapartidas pela ocupação de imóveis do Estado por entidades públicas, no montante de 199 M(euro), conforme evidencia o quadro seguinte.

Quadro 46 - Pagamento das contrapartidas do princípio da onerosidade - 2014-2022

Destaca-se que em 31/12/2022:

♦ Se encontravam por pagar 5,3 M(euro) relativos a contrapartidas desse ano e 28 M(euro) relativos ao período entre 2014 e 2021;

♦ Globalmente, a receita recebida representa 95,5 % do total estimado e que a percentagem recebida tem aumentado nos últimos anos, em resultado, sobretudo do recebimento integral das contrapartidas devidas pelas Forças Armadas, que passaram a estar sujeitas à aplicação do princípio a partir de 2019.

De referir que a DGTF, à semelhança de anos anteriores, não contabiliza como receita do ano a totalidade dos valores recebidos, o que incumpre o princípio da anualidade. Em 2022, a receita registada de 203 M(euro) corresponde aos valores recebidos em 2021 não contabilizados como receita desse ano e a uma parte das contrapartidas recebidas em 2022. Este procedimento, agravado pelo facto de a DGTF não distinguir, em registos diferentes, as verbas do próprio ano das relativas a anos anteriores, dificulta a conciliação entre os recebimentos e os montantes registados como receita.

Relativamente aos procedimentos de cobrança:

♦ Apesar de prevista a utilização do Documento Único de Cobrança (DUC) (344) desde 2017, tem-se mantido o procedimento transitório de emissão de fatura pela DGTF, através do sistema Gerfip, e envio às entidades por correio eletrónico.

♦ Para a cobrança dos montantes em atraso, o DLEO 2022 autorizou a DGTF "... a notificar os serviços, organismos públicos e demais entidades para pagamento das contrapartidas liquidadas, comunicadas e devidas nos anos de 2014, 2015 e 2016 e cujo pagamento não tenha sido realizado, procedendo à emissão das correspondentes faturas". De notar que não são identificados procedimentos para recuperar os montantes em falta das contrapartidas relativas aos anos de 2017 a 2021 e que, questionada sobre tais montantes em atraso, a DGTF refere que "Não obstante a elevada taxa de execução já atingida no que se refere aos citados anos, permanecem, contudo, algumas situações que carecem de revisão, prevendo-se, no corrente ano, a resolução dessas situações e subsequente notificação das entidades para cobrança dos montantes em atraso logo que estes venham a ser fixados".

Como o Tribunal tem assinalado, o alargamento do prazo para pagamento das contrapartidas devidas, estabelecidas nos sucessivos DLEO, adia a verificação de situações de incumprimento, penalizando as entidades cumpridoras face às incumpridoras que, apesar de não pagarem as respetivas contrapartidas, não são sujeitas às sanções previstas na lei (345) e compromete o objetivo de maior eficiência que se visava atingir com a implementação do princípio da onerosidade.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do património imobiliário:

2.8 - Operações de tesouraria

A atividade da tesouraria do Estado, cuja gestão cabe ao IGCP, compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do OE, quer através de operações específicas do Tesouro (346). Para que o reporte destas operações de tesouraria seja rigoroso, deverá ser consistente com a execução orçamental e permitir a conciliação das receitas e despesas com as entradas e saídas de fundos.

No âmbito da reforma em curso, a LEO prevê (347) a inclusão na CGE da demonstração consolidada do desempenho orçamental, na qual se incluem os fluxos financeiros de todas as entidades que integram a AC, incluindo a movimentação de fundos fora da tesouraria do Estado. Neste contexto, encontra-se identificada a obrigação da CGE integrar, designadamente, um relatório e notas às demonstrações orçamentais e financeiras, embora não esteja definido quais os elementos informativos a constar, nem está previsto, nos mapas contabilísticos que acompanham a CGE, quaisquer mapas relativos à situação de tesouraria (348).

Sobre esta matéria, o ICGP, em contraditório, refere ainda que "A disponibilização e tratamento da informação dos fluxos financeiros realizados fora do IGCP para efeitos da CGE requer, para além de disposições legais, de investimento em sistemas de informação". Encontra-se também prevista, desde 2015, a revisão do Regime da Tesouraria do Estado, cuja proposta de diploma se encontra em elaboração pelo IGCP desde 2019. O IGCP informou que é essencial a articulação com os trabalhos a desenvolver pela UniLEO, designadamente quanto "... ao documento sob o título "Modelo de Gestão da Tesouraria - Modelo Concetual e requisitos Funcionais (...) porquanto as considerações e propostas apresentadas impactam com a proposta de revisão do regime jurídico da tesouraria do Estado formulada pelo IGCP".

2.8.1 - Fluxos financeiros na tesouraria do Estado

A informação na CGE 2022 sobre a posição de tesouraria, bem como sobre o saldo efetivo das entidades que integram o perímetro da Conta (349), mantém-se incompleta e de utilidade limitada, porque continua a cingir-se à movimentação de fundos na tesouraria do Estado em conta de terceiros no IGCP, excluindo a das contas que as entidades detêm na banca comercial. Refira-se que, enquanto o novo modelo da CGE não estiver completamente implementado, os mapas (350) relativos aos movimentos e saldos das contas das entidades e nas caixas da tesouraria do Estado (que relevam os saldos que constituem o balanço da tesouraria do Estado), constituem a única informação disponível para apreciar as movimentações ocorridas na tesouraria do Estado.

No final de 2022, o saldo global de tesouraria totaliza 12 822 M(euro), o que representa um acréscimo de 159 M(euro) (1,3 %) face a 2021 (Quadro 47).

Quadro 47 - Balanço da tesouraria do Estado - 2021-2022

Sobre estes montantes destaca-se:

♦ A diminuição dos valores depositados no Banco de Portugal, em 2 326 M(euro), em reflexo essencialmente:

◊ De menores necessidades líquidas de financiamento, no valor de 4 522 M(euro) (351).

◊ Do aumento de amortizações em 5 641 M(euro), especialmente para amortização de CEDIC (13 958 M(euro), compensado, em parte, pela redução de amortizações de outros produtos como os Bilhetes do Tesouro (-4 986 M(euro). Releva ainda a amortização parcial do empréstimo âmbito obtido junto do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, em 500 M(euro).

◊ Para a menor necessidade de financiamento, contribuiu o aumento de emissões, especialmente, de Certificados de Aforro (+7 157 M(euro) e de CEDIC (+3 303 M(euro), apesar da diminuição de 5 201 M(euro) nas emissões de Obrigações do Tesouro (cfr. ponto 2.5.2 e 2.6.). De referir ainda o recebimento de duas tranches do empréstimo no âmbito do SURE, que totalizaram 817 M(euro) e 1 162 M(euro) relativo ao PRR (609 M(euro) em empréstimos e 553 M(euro) em subvenções).

♦ Ao nível da conta de terceiros, o aumento de 2 423 M(euro) na rubrica "produto de empréstimos" reflete, em particular, as emissões de dívida de 3 800 M(euro) em CEDIC no período complementar de 2022 para satisfazer necessidades orçamentais desse ano (352).Por sua vez, verifica-se também um aumento de 333 M(euro), resultante da antecipação de fundos a financiar pelo orçamento da União Europeia (353), por efeito do aumento das antecipações recebidas pela AD&C (350 M(euro). No final de 2022, o saldo por regularizar era de 1 779 M(euro) (distribuído pela AD&C e pelo IFAP, no valor de 850 M(euro) e de 929 M(euro) (354), respetivamente).

♦ O aumento do passivo em 159 M(euro) (1,3 %) reflete a evolução nos saldos credores de terceiros (contas das entidades no IGCP e produtos de empréstimos não utilizados) e de resultados de operações financeiras, para o qual concorreram a diminuição dos depósitos no IGCP em 421 M(euro) (2,6 %) quer pelas entidades da AC (pelo impacto das aplicações em CEDIC (355), atenuado pelas verbas recebidas em subvenções no âmbito do PRR), quer por outras entidades [por efeito da aplicação em CEDIC, mais que compensada pelos saldos de entidades da Segurança Social em 907 M(euro) (356)].

De notar que em 2022 se verificou emissão de CEDIC ainda superior à do ano anterior (20 826 M(euro), +3 303 M(euro) do que em 2021), em cumprimento do Despachos do MF (357) a determinar ao IGCP a aplicação em CEDIC, no final do ano e com maturidade até 02/01/2023 (cfr. gráfico seguinte), de disponibilidades de tesouraria das entidades sujeitas ao cumprimento do princípio da unidade da tesouraria, até ao limite do montante necessário para cobrir as necessidades de financiamento do ano.

Gráfico 33 - Emissão e amortização mensal de CEDIC - 2021-2022

Ao longo dos últimos anos, o IGCP, de acordo com a estratégia de financiamento definida, tem contemplado a manutenção de uma almofada financeira que, em 2022, se traduziu num saldo de tesouraria com um valor médio de depósitos de 14 676 M(euro) (14 009 M(euro) em 2020 e 13 850 M(euro) em 2021), o qual teve um custo líquido de 169 M(euro) (46 M(euro) em 2020 e 39 M(euro) em 2021) (358).

2.8.2 - Unidade de tesouraria do Estado

O princípio da unidade de tesouraria do Estado (UTE) (359) traduz-se na obrigação das entidades a ele sujeitas manterem a totalidade das suas disponibilidades em contas na tesouraria do Estado e de efetuarem todas as movimentações de fundos por recurso aos serviços bancários disponibilizados pelo IGCP (360). Em 2022, estavam sujeitas a este princípio 477 entidades da AC e 59 empresas públicas não financeiras (EPNF) (361). Este é um instrumento de gestão e racionalização dos fundos públicos que visa reduzir a pressão sobre as disponibilidades de tesouraria, otimizar a sua gestão global e flexibilizar a estratégia de gestão da dívida pública.

Em sede dos trabalhos deste Parecer, verifica-se que a CGE 2022 relativamente às EPNF, inclui apenas informação provisória e não identifica de forma detalhada os fundos detidos fora do Tesouro, quer por incumprimento (15 M(euro), quer por dispensa (341 M(euro).

Verificam-se também divergências ao nível do reporte nos sistemas centrais de informação - designadamente os serviços on-line (SOL) da DGO e o sistema de recolha de informação económica e financeira (SIRIEF) da DGTF - que apelam à adoção de medidas de reforço dos procedimentos de controlo e validação dos dados reportados. Sobre esta matéria, refira-se que, de acordo com a DGTF, já se encontra em funcionamento o novo Sistema de Informação do Setor Empresarial do Estado (SISEE), que visa substituir o SIRIEF, sendo que, desde janeiro de 2023, as empresas passaram a reportar no SISEE a informação económico-financeira, incluindo os dados da UTE.

Em sede de contraditório, a DGTF veio ainda referir que "...foram revistos os formulários da UTE no Sistema de Informação, passando estes a evidenciar, quer os saldos contabilísticos, quer os saldos bancários, permitindo assim, uma melhor validação, controlo e comparabilidade da informação reportada. Por outro lado, foi introduzido no Sistema de Informação um conjunto de regras com vista à melhoria e controlo dos dados reportados no âmbito da UTE, designadamente, regras de validação entre os dados (saldos de disponibilidades) reportados no formulário da UTE e os dados reportados nas demonstrações financeiras (balanço e demonstração de fluxos de caixa) e, ainda, mecanismos de alertas por falta de carregamento de dados ou preenchimento de formulários. Não obstante os melhoramentos introduzidos face aos anos anteriores, a DGTF procurará evidenciar mais detalhadamente as situações provenientes de incumprimento e dispensa".

No que respeita às divergências de reporte, o MF vem salientar a melhoria da colaboração e partilha de informação entre os diferentes serviços e entidades envolvidas e reforça que o SISEE possibilitará uma melhor validação, controlo e comparabilidade da informação reportada. Acrescentou que todas as entidades do MF têm "...estado a cooperar e a partilhar informação entre si (DGTF, IGCP, DGO e IGF) por forma a mitigar as limitações e insuficiências no controlo deste princípio" e que procurará dar resposta às observações formuladas pelo Tribunal.

A UTE tem sido operacionalizada no contexto das sucessivas leis orçamentais e decretos-lei de execução orçamental (362), sendo o controlo do seu cumprimento assegurado pelo Ministério das Finanças com a intervenção do IGCP, da DGO para as entidades da AC (363), da DGTF para as EPNF e da Inspeção-Geral de Finanças (IGF) (364).

Face a 2021, o quadro legal da UTE não apresenta alterações a destacar (365), continuando a prever possibilidade de dispensa do seu cumprimento nas situações previstas expressamente na lei(366) e por despacho do IGCP, pelo prazo máximo de dois anos, devendo esta entidade dar conhecimento dos serviços bancários dispensados (367) à DGO e, no caso das EPNF, também à IGF e à DGTF (368).O DLEO 2022 vem, à semelhança de anos anteriores, identificar as situações que se traduzem em incumprimento, bem como prever as condições para dispensa do cumprimento do princípio e da entrega de rendimentos auferidos fora da tesouraria do Estado (369).

O Tribunal, no âmbito do Parecer, tem assinalado que o quadro normativo que regulamenta a aplicação do princípio aplicável à UTE continua incompleto, disperso por vários diplomas e apresenta lacunas, quer ao nível dos procedimentos de acompanhamento e controlo, quer do respetivo regime sancionatório, o que dificulta a sua adequada aplicação, posição partilhada pela IGF (370). Como já referido, o MF considera que a revisão do atual quadro legal é "...uma necessidade efetiva tendo em vista suprir, designadamente, a fragmentação legislativa no domínio da tesouraria do Estado..." (cfr. ponto 2.2). Este entendimento também é assinalado pelo IGCP que ressalva "...que essa revisão carece de articulação com o trabalho sobre o modelo de gestão de tesouraria conduzido pela UniLeo".

Acresce que as situações de incumprimento da UTE identificadas durante o ano de 2022 continuam sem consequência, tanto mais que a DGO não apresentou à Tutela qualquer proposta de aplicação de sanções, tendo esta Direção-Geral assinalado que "Em 2022, face à necessidade de a DGO se focar nas atividades críticas, não teve possibilidade de apresentar propostas de sanções, processo que em si mesmo implicaria, para além da aplicação da sanção, o respetivo acompanhamento. De referir, no entanto, que esta Direção-Geral mantêm a disponibilidade para tratar esta matéria".

2.8.2.1 - Incumprimento da UTE

No que se refere à UTE, as entidades encontram-se em incumprimento nas seguintes situações:

♦ Fundos detidos fora da Tesouraria do Estado.

♦ Violação das normas estabelecidas no âmbito das Instituições de Ensino Superior (IES), que apresentam um regime jurídico de exceção (371).

♦ Não entrega na tesouraria do Estado de rendimentos de depósitos e de aplicações financeiras (juros) auferidos na banca comercial, por incumprimento ou por dispensa da UTE. Quando dispensadas do cumprimento da UTE, podem, em situações excecionais, ser dispensadas da entrega de rendimentos, pelo membro do Governo responsável pela área das finanças (372).

♦ Prestação de informação incorreta (373) ou falta de reporte da informação nos prazos estabelecidos trimestralmente nos seguintes sistemas: serviços on-line (SOL) da DGO, para as entidades da AC, e SIRIEF da DGTF para as EPNF (374).

Ao nível dos fundos fora da Tesouraria do Estado, em 2022, foram identificados 48 M(euro) em incumprimento da UTE, 69 % pertencentes a entidades da AC (SI, SFA e EPR) e 31 % a EPNF (Gráfico 34).

Gráfico 34 - Principais incumpridores da UTE (ex. IES), por tipo de entidade - 2022 e variação face a 2021

Destaca-se:

♦ Face a 2021, o significativo decréscimo verificado (menos 215 M(euro) é, em larga medida, justificado pela redução em 209 M(euro) do montante detido fora do Tesouro pelo Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM) que, mesmo assim, continua a ser a entidade com montante mais elevado em incumprimento (22 M(euro) em contas fora do Tesouro). Ora, o FCGM tem vindo a apresentar dificuldades na abertura de contas no IGCP e, em 2022, a DGO (375) sobre esta situação reiterou "(...) que o elevado montante depositado no sistema bancário decorre de obrigação contratual de ter contas bancárias específicas para depósito dos fundos que gere. Menciona o Fundo que tem intensificado as diligências junto do IGCP no sentido de usar os serviços desta entidade" (376). Perante estes constrangimentos, o FCGM solicitou, pela primeira vez, dispensa do cumprimento da UTE para 2022 e 2023. Porém, o IGCP entendeu não terem sido apresentados motivos que justificassem a dispensa.

Em contraditório o FCGM vem alegar que "O valor de 22 M(euro) depositados na banca comercial no final de 2022 foi originado por transferências processadas a favor do FCGM no último dia útil do ano, não tendo sido possível transferir esses montantes para o IGCP ainda em 2022. No início de 2023, os valores foram imediatamente transferidos (...) e o valor depositado na banca comercial voltou para montantes residuais. A conta na banca comercial aguarda a emissão de adendas aos contratos para ser encerrada". Já o IGCP informou que se encontram abertas 32 contas consideradas como necessárias e não foi rejeitado qualquer pedido de abertura de conta do FCGM, entendendo não existirem razões para a manutenção do incumprimento assinalado.

♦ Outros incumpridores na AC (excluindo IES) foram o Instituto de Investigação e Inovação em Saúde da Universidade do Porto (i3S), o IMar-Instituto do Mar IP e o Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial, SGPS, S. A. (377) com, respetivamente, 5 M(euro), 3 M(euro) e 2 M(euro).

Em contraditório o I3S veio alegar que "... apresentou ao IGCP um pedido de dispensa do cumprimento do princípio da unidade de tesouraria para os anos de 2022 e 2023 (...). No Despacho final do IGCP sobre esse pedido, foram excecionados do cumprimento da UTE para o ano de 2022 os valores inerentes aos contratos de financiamentos obtidos para os projetos de investigação em curso".

De referir que a dispensa a que o I3S faz referência, apesar de abranger também o ano de 2022, apenas foi autorizada pelo IGCP em 05/01/2023.

♦ Relativamente às EPNF, verifica-se o incumprimento da Portugal Capital Ventures - Sociedade de Capital de Risco, S. A., entidade que em 2022 deixou de estar dispensada por lei, identificando-se 14,6 M(euro) de fundos fora do Tesouro (378). Em contraditório, a Portugal Capital Ventures argumenta não estar sujeita ao princípio da unidade de tesouraria do Estado, o que aliás é, desde logo, contrariado pela própria lei que tem vindo a dispensar explicitamente a Portugal Capital Ventures do cumprimento da UTE.

Relativamente às 77 Instituições de Ensino Superior (IES), identificaram-se 387 M(euro) de disponibilidades e aplicações fora do Tesouro (mais 26 M(euro) que em 2021). Porém, considerando o regime especial destas entidades (379), apenas foi identificado um total de 3 M(euro) de fundos do OE fora do IGCP (380), em situação de incumprimento, referentes designadamente à Universidade do Minho (2,7 M(euro), ao Instituto Politécnico de Viana do Castelo (212 m(euro), à Universidade de Lisboa-reitoria (124 m(euro) e à Universidade dos Açores (13 m(euro). Em contraditório, o Instituto Politécnico de Viana do Castelo, a Universidade de Lisboa-reitoria e a Universidade dos Açores vieram alegar que não se encontram em incumprimento da UTE, no entanto, apresentam informação não totalmente consistente com o reporte à DGO (SIGO, ficheiros da DGO sobre o cumprimento da UTE e CGE) e não seguem a metodologia de avaliação da UTE no âmbito do RJIES (381), uma vez que não incluem os fundos do OE fora do IGCP.

De referir que o regime legal determina a entrega pelas entidades dos rendimentos de todas as disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora da tesouraria do Estado (seja por incumprimento ou por dispensa). Do total de 114 M(euro) (mais 98 M(euro) face a 2021) (382) de rendimentos auferidos, apenas foram entregues 0,7 M(euro) (383). A quase totalidade de rendimentos não entregues foram auferidos pela CGA (113 M(euro). Note-se que, apesar de a CGA ser uma entidade dispensada por lei (384), a entrega dos rendimentos auferidos só não é obrigatória quando, em situações excecionais, seja dispensada pelo Ministro das Finanças, o que se verificou nos anos anteriores. Em 16/03/2022, a CGA também solicitou autorização para a dispensa, porém, o despacho favorável do IGCP só foi exarado a 12/07/2023.

Também é incumprimento da UTE a prestação de informação incorreta ou falta de reporte por parte das entidades. Ora, em 2022 é de salientar as seguintes situações:

♦ Divergências no reporte de informação pelas EPR (26 entidades reportam menos 770 M(euro) quanto a disponibilidades no Tesouro, e 14 entidades menos 22 M(euro) de disponibilidades fora do Tesouro no sistema de reporte "SIRIEF", quando comparado com o reporte feito no sistema SOL da DGO).

♦ Divergência de 275 M(euro) (385) entre a informação reportada pelo IGCP à DGTF (386) e a disponibilizada pelas entidades, através do formulário da UTE disponível no SIRIEF, no que respeita aos depósitos à ordem.

Em contraditório, o MF e a DGTF referem: "A DGTF, à semelhança do procedimento adotado em anos anteriores, procedeu à reconciliação dos dados carregados pelas entidades no SIRIEF e a informação remetida pelo IGCP... Em resultado deste processo, foi solicitado às empresas a justificação e/ou correção das divergências apuradas. Ainda sobre a conciliação da informação reportada pelas empresas, salienta-se que, no âmbito das instruções emitidas anualmente (...) foi referenciado que os saldos de disponibilidades e aplicações de tesouraria e financeiras identificadas nos respetivos Relatórios de Gestão e Contas devem ser coerentes com os saldos reportados nos formulários do SIRIEF".

♦ Omissão de informação na CGE sobre entidades da AC (8 entidades sem reporte) e 20 entidades com informação provisória.

2.8.2.2 - Entidades dispensadas do cumprimento da UTE

Para além das situações de dispensa expressamente previstas na lei, as entidades cujos serviços bancários utilizados não sejam prestados pelo IGCP, em situações excecionais e devidamente fundamentadas, podem solicitar a dispensa do cumprimento da UTE, pelo prazo máximo de dois anos, para movimentar algumas das suas disponibilidades e aplicações financeiras na banca comercial, devendo fazer referência expressa ao período abrangido.

Em 2022, encontravam-se dispensadas do cumprimento da UTE (através de despacho do IGCP), 151 entidades envolvendo fundos fora do tesouro que totalizam 1 078 M(euro) (Quadro 48).

A quase totalidade dos serviços bancários objeto de dispensa continua a ter como fundamento não serem serviços prestados pelo IGCP (387).

Em contraditório o IGCP refere que "...essas dispensas são dadas com limitações que visam minimizar o saldo que as entidades que beneficiam da dispensa, mantém junto da banca comercial".

Quadro 48 - Fundos fora do IGCP detidos por entidades com despacho de dispensa do cumprimento da UTE

Entre as entidades dispensadas, destacam-se as EPR com cerca de 684 M(euro) (63 %) e, entre estas, o Fundo de Garantia de Depósitos com 577 M(euro) (84,1 %). Relativamente às EPNF, destaca-se a TAP S. A. com fundos fora do Tesouro em 2022 de 322 M(euro).

Para além das dispensas por despacho, verificou-se que 19 entidades dispensadas por disposição legal detinham 5 638 M(euro) de fundos fora do IGCP (5 074 M(euro) em 2021), sendo de destacar a CGA com 4 456 M(euro) (79 %).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito da Unidade de Tesouraria do Estado:

3 - Conta da Segurança Social

A conta consolidada da segurança social (CSS) incluída na CGE contempla diversas demonstrações financeiras e orçamentais e um relatório sintético (388), apresentando a execução orçamental e financeira consolidada das 12 entidades que compõem o perímetro da Segurança Social. Esta conta reflete também a execução das medidas de proteção social cujo financiamento cabe ao Estado (através de transferências diretas e da consignação de receita fiscal) e, nessa medida, evidencia a interdependência existente entre a sustentabilidade financeira da SS e a do Estado.

A Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) (389) estabelece que o Sistema de Segurança Social (SSS) é constituído por sistemas e subsistemas, os quais prosseguem fins específicos que se traduzem quer nas tipologias das despesas incorridas, quer nas formas de financiamento das mesmas (cfr. Figura 9).

Figura 9 - Sistemas e subsistemas da Segurança Social

As questões de sustentabilidade específicas do SSS colocam-se ao nível do sistema previdencial (390), uma vez que os demais sistemas são financiados por transferências externas ao sistema, sobretudo transferências do OE, e deveriam, por isso, ter um efeito tendencialmente neutro nas contas da SS (391).

O subsetor da segurança social só iniciou a transição para o SNC-AP em 2023 pelo que, relativamente a 2022 prestou contas em POCISSS, motivo pelo qual a CSS não inclui as demonstrações orçamentais previstas no novo referencial contabilístico (392).

No que concerne à elaboração da CSS, é de salientar que os documentos necessários à apresentação da CSS não são automaticamente extraídos do Sistema de Informação Financeira da segurança social (SIF) (393), exigindo intervenções manuais por parte do IGFSS na elaboração das peças contabilísticas finais consolidadas. Não apenas por a aplicação não incluir a informação de todas as entidades do universo, mas também porque apresenta limitações: na imputação das despesas de administração e de outras despesas comuns do SSS; na eliminação das operações intra perímetro, com exceção das transferências correntes e de capital; na execução dos saldos iniciais e integrados; e no apuramento das amortizações e provisões consolidadas (394).

Em sede de contraditório o II informou que "...todas as instituições do perímetro da Segurança Social foram integradas na entrada em exploração em janeiro de 2023 do novo Sistema de Informação Financeira da Segurança Social (SIF) em S4HANA tendo por base o normativo do SNC-AP. Este novo SIF adotou ainda o módulo de Business Planning and Consolidation (BPC) no sentido de suprimir as deficiências do anterior módulo EC-CS...", pelo que as questões identificadas poderão já não se verificar na CSS de 2023.

A CSS resulta da consolidação das contas individuais das entidades (395). Relativamente às CLC e/ou pareceres sobre as mesmas, apesar de legalmente exigidos, ainda não foram disponibilizados ao Tribunal: o Parecer do Fiscal único e CLC das contas do IGFSS e ISSM; o Parecer sobre as Contas do FCE; e o Parecer do Conselho Consultivo relativamente às contas dos FESSPBC e FESSPAC.

No que respeita ao IGFSS, o Fiscal Único tem vindo a justificar, nos últimos três anos, a não emissão de CLC para efeitos de submissão na plataforma do TC, com a falta de elementos suficientes para formular uma opinião no prazo de prestação de contas ao Tribunal (396). De entre os seis fiscais únicos dos institutos públicos da segurança social, o do II é o único que se mantém em funções (397) apesar do respetivo mandato ter terminado a 23/05/2019 (398) e do respetivo conselho diretivo ter solicitado à Tutela, já por duas vezes, a renovação do mandato, sem que tivesse obtido qualquer resposta.

As CLC do ISS, do ISSA e do FGS foram emitidas com reservas e ênfases nas áreas identificadas na figura seguinte.

Figura 10 - CLC das contas individuais das entidades do perímetro da CSS - Principais áreas de reservas e ênfases

Quatro entidades (ISS, IGFSS, ISSM e IGFCSS) referiram nos relatórios de gestão que o aumento de custos, decorrentes da invasão da Ucrânia pela Rússia e da inflação, conduziu à implementação de novas medidas extraordinárias e a novos ajustamentos nos sistemas informáticos e no planeamento das atividades. Foi, igualmente, salientado que os efeitos do choque geopolítico se refletiram na carteira dos fundos geridos pelo IGFCSS, conforme se dá conta no ponto 3.4.

A inexistência das CLC e Pareceres, bem como as reservas e ênfases identificados naquelas que foram emitidas, denotam algumas das fragilidades existentes nas demonstrações financeiras das entidades, designadamente ao nível do imobilizado, da dívida de terceiros, provisões para cobrança duvidosa e especialização e que têm vindo a ser alvo de reservas por parte do TC nos diferentes PCGE.

3.1 - Alterações orçamentais

Em 2022, verificaram-se alterações orçamentais de valor significativo que, no total, aumentaram a receita e a despesa prevista em 4 533 M(euro) e 4 779 M(euro), respetivamente, com a consequente redução de 247 M(euro) do saldo orçamental (cfr. Quadro 49), provocando, igualmente, uma diminuição de 140 M(euro) do saldo efetivo, atento o ajustamento da previsão de receita e despesa efetiva em 1 650 M(euro) e 1 790 M(euro), respetivamente.

Quadro 49 - Orçamento da Segurança Social - alterações orçamentais - 2022

Estas alterações orçamentais resultam, do lado da receita, essencialmente de créditos especiais com proveniência em integração de saldos de anos anteriores (3 424 M(euro) e de transferências do OE (1 336 M(euro), destinados, na sua maior parte, à cobertura de aumentos nas dotações de despesa de ativos financeiros [2 989 M(euro) (399)] e de despesa efetiva no âmbito das medidas extraordinárias e temporárias de mitigação do impacto do choque geopolítico (1 122 M(euro) e da COVID-19 (416 M(euro).

3.2 - Execução orçamental

A execução das receitas, com um aumento de 4,4 % face a 2021, e das despesas do Orçamento da Segurança Social (OSS), que aumentaram 1,8 % reflete, em grande medida, as políticas implementadas com impacto no setor, mas também a evolução etária, a dinâmica da população residente e o desempenho macroeconómico. Especificamente em 2022, apesar do impacto das medidas de mitigação do aumento de preços da energia e dos produtos alimentares decorrentes do choque geopolítico (400), a evolução da despesa beneficiou da redução, na mesma medida, na despesa COVID. Para além disso, as dinâmicas positivas no mercado de trabalho, ao nível do emprego e das remunerações declaradas, traduziram-se numa receita de contribuições e quotizações sem precedente e numa diminuição da despesa, designadamente com subsídio de desemprego e outros apoios sociais.

Da conjugação dos fatores acima identificados resultou um incremento de 31,0 % do saldo orçamental global acumulado, que totalizou 5 285 M(euro), e um saldo efetivo de 4 068 M(euro), mais 74,7 % face a 2021.

Note-se que se o crescimento da receita reflete uma situação predominantemente conjuntural, já as pressões do lado da despesa assumem um caráter estrutural, não só decorrentes dos aspetos demográficos, mas também dos direitos adquiridos resultantes de decisões de política no setor.

3.2.1 - Receita

As receitas totalizaram 48 463 M(euro) verificando-se acréscimos, em termos homólogos, quer nas receitas correntes (+6,3 %), quer nas receitas de capital (+30,0 %) (cfr. Quadro 50).

Quadro 50 - Receitas por classificação económica - 2021-2022

Em 2022, foram particularmente relevantes os acréscimos verificados:

♦ Na receita de contribuições e quotizações (+2 362 M(euro), +11,8 %), que totalizou 22 316 M(euro), beneficiando da conjugação de vários fatores como a recuperação do mercado de trabalho e da cobrança de receita, cuja arrecadação esteve suspensa em anteriores anos, mas também das medidas de apoio implementadas durante a pandemia que potenciaram a integração de um maior número de trabalhadores no sistema (401);

♦ Na receita de ativos financeiros (+2 152 M(euro), +30 %) traduzindo, em grande medida, a gestão da carteira de ativos do FEFSS (cfr. ponto 3.4);

♦ Na receita de impostos indiretos (+18 M(euro), +8,5 %), ascendendo a 230 M(euro) e que incluem as receitas da exploração de jogos sociais pela SCML (211 M(euro) e do imposto especial do jogo online (Turismo de Portugal), no montante de 19 M(euro).

Por sua vez, as transferências, correntes e de capital provenientes da AC e da UE, registaram uma quebra de 306 M(euro) (-2,5 %) e totalizaram 11 995 M(euro), conforme se evidencia no quadro seguinte.

Quadro 51 - Transferências da AC e da UE para a CSS - 2021-2022

Relativamente às finalidades das transferências da AC, salienta-se:

♦ As receitas destinadas ao financiamento da LBSS visam financiar as despesas da componente não contributiva, em linha com as políticas de reforço da coesão e integração social e combate à pobreza. Em 2022, totalizaram 7 908 M(euro) (+12,4 %) canalizados para os acréscimos dos rendimentos destinados às famílias mais carenciadas, as medidas extraordinárias dirigidas a famílias e instituições da economia social, para mitigar o aumento dos preços da energia e dos bens alimentares (1 310 M(euro), cfr. Anexo D1), e a perda temporária de receita por diferimento dos prazos de pagamento de contribuições (3 M(euro).

♦ As transferências no âmbito da pandemia de COVID-19 (excluindo as isenções da Taxa Social Única de 8 M(euro), totalizaram 616 M(euro) (menos 930 M(euro) face a 2021).

♦ As provenientes da consignação de receita fiscal à SS (IVA social, IRC, adicional ao IMI e adicional de solidariedade sobre o setor bancário) que ascenderam a 1 449 M(euro) (+2,5 %), enquanto as relativas às receitas cessantes, que visam compensar a perda de receita contributiva por aplicação de políticas de redução ou isenção de Taxa Social Única, ascenderam a 209 M(euro).

Estas transferências da AC para a SS totalizaram 10 904 M(euro) e refletem o esforço do Estado no financiamento da SS no ano. Abrangem todos os sistemas e subsistemas, embora com maior enfoque, como seria de esperar, no sistema proteção social de cidadania. Apenas 12,0 % se destina ao sistema-previdencial (cfr. Gráfico 35).

Gráfico 35 - Esforço financeiro do Estado - CSS 2022

No que concerne às transferências da UE [1 091 M(euro) (402)] verificou-se um decréscimo de 23,5 % (336 M(euro), quer no âmbito do FSE (menos 263 M(euro), quer no PRR (menos 73 M(euro) - esta última variação devido à sobrevalorização da receita de 2021 em 70 M(euro) (403).

Em suma, a estrutura de financiamento do SSS foi, em 2022, semelhante à dos anos anteriores com cerca de 62,8 % da receita efetiva proveniente de contribuições e quotizações, um acréscimo de 3,4 p.p. em relação a 2021, 30,7 % proveniente da administração central, por via de transferências e de consignação de receitas fiscais, menos 1,7 p.p. face a 2021, e 6,5 % proveniente, entre outros, de fundos da UE e de receitas próprias da SS.

3.2.2 - Despesa

As despesas totalizaram 43 566 M(euro). Destas, 72,1 % dizem respeito a despesas correntes (31 407 M(euro), que aumentaram 0,7 % face a 2021, e 27,9 % são despesas de capital que aumentaram 4,9 %, atingindo o montante de 12 159 M(euro) (cfr. Quadro 52).

Quadro 52 - Despesas por classificação económica

Destaca-se:

♦ O aumento de 240 M(euro) (0,8 %) nas transferências correntes, influenciado pela evolução das transferências para as famílias (mais 354 M(euro), 1,4 %), que têm refletido o financiamento de medidas destinadas à recuperação dos rendimentos das famílias, ao reforço das políticas de natalidade e de apoio à infância, à sistematização e reforço das políticas de apoio à deficiência e ao combate à pobreza e exclusão social, às quais acresceram as medidas extraordinárias destinadas a minimizar o impacto da crise pandémica e do choque geopolítico no contexto socioeconómico (404).

♦ A despesa com ativos financeiros (12 107 M(euro) que aumentou 564 M(euro) e que traduz, em larga medida, os investimentos financeiros efetuados pelo FEFSS no âmbito da gestão da sua carteira.

Note-se que, 98,8 % da despesa efetiva se destinou a prestações sociais (29 387 M(euro), mais 481 M(euro) e a formação profissional e políticas ativas de emprego (1 687 M(euro), menos 279 M(euro), tal como discriminado no quadro abaixo.

Quadro 53 - Despesa em prestações sociais, formação e emprego

Relativamente às prestações sociais, há a destacar as pensões e complementos que ascenderam a 20 137 M(euro) (405), mais 1 248 M(euro) (6,6 %) face a 2021, aumento que reflete um conjunto de medidas de política: i) reposição das atualizações anuais (406); ii) aumentos extraordinários aplicados desde 2017 (407) que, em 2022, totalizaram 896 M(euro); e iii) o complemento excecional pago a pensionistas no final de 2022 (648 M(euro) (408), que constituiu uma antecipação de parte da atualização normal de pensões a pagar em 2023.

A estas decisões de política acresce o impacto do aumento do número de beneficiários (mais 12 703 beneficiários/pensões) (409), justificado pela evolução demográfica e pelo impacto dos regimes de reforma antecipada (por valorização de carreiras longas e muito longas, implementado em 2017, e por flexibilização da idade de acesso à pensão de velhice, em 2019).

De salientar o impacto que a atualização extraordinária de pensões tem no crescimento exponencial da despesa em todo o período temporal da extensão da medida, atingindo, em termos acumulados, 2 714 M(euro) (cfr. Gráfico 36).

Gráfico 36 - Aumento extraordinário de pensões - 2017-2022

Note-se que, por sua vez, a despesa em prestações de apoio às famílias e às empresas decresceu face a 2021 (711 M(euro), totalizando 4 787 M(euro), sendo de destacar as seguintes situações:

♦ A redução em 1 321 M(euro) (68,8 %) da despesa referente às medidas COVID-19 que ascenderam a 599 M(euro) (cfr. Anexo D2).

♦ As despesas extraordinárias destinadas a minimizar os efeitos da inflação nos produtos alimentares situação decorrente do choque geopolítico (506 M(euro) excluindo o complemento a pensionistas e apoios extraordinários às entidades da economia social - cfr. Anexo D1) (410).

♦ As despesas com o rendimento social de inserção e o complemento solidário para idosos diminuíram 4,8 % e 2,5 %, respetivamente.

♦ As despesas relativas à parentalidade e abono de família inverteram a tendência de decréscimo, com crescimentos de 12,4 % e 3,9 %, respetivamente. No caso do abono de família, a despesa reflete as políticas, assentes num reforço continuado destas prestações, em valor e alargamento do universo de beneficiários abrangidos (411). Já o aumento das despesas com parentalidade traduz, não só a evolução da natalidade [83 915 nados vivos; +5,2 % face a 2021 (412)], mas também as melhorias no mercado de trabalho, quer ao nível do emprego, quer nas remunerações consideradas para apuramento das prestações.

♦ As despesas de apoio da garantia para a infância (413), medida implementada faseadamente em 2022 (com retroativos a julho e prolongada para 2023), totalizaram 25 M(euro).

As prestações imediatas substitutivas dos rendimentos do trabalho totalizaram 1 277 M(euro) (414), menos 316 M(euro) (19,8 %) face a 2021, nas quais se destacou o subsídio de desemprego que recuou 21,9 % para 1 001 M(euro) e foi acompanhado por uma redução de 10,9 % no número de beneficiários.

3.2.3 - Saldos da segurança social

Em 2022, a CSS registou o maior saldo dos últimos anos (cfr. Gráfico 37), com o saldo efetivo (415) a atingir 4 068 M(euro), mais 74,7 % do que no ano anterior.

Gráfico 37 - Saldo anual efetivo do SSS - 2013-2022

Este resultado traduz o saldo positivo do sistema previdencial (4 278 M(euro) que, por sua vez, inclui um saldo positivo de 688 M(euro) fruto das contribuições (saldo do sistema previdencial-repartição), bem como um saldo positivo de 3 590 M(euro) (no previdencial-capitalização) em resultado, sobretudo, das transferências de anos anteriores (do sistema previdencial-repartição) para o FEFSS, e que contribui para o reforço da almofada financeira que visa assegurar a sustentabilidade futura da segurança social.

O saldo efetivo não reflete os montantes significativos de saldos orçamentais transitados de anos anteriores (416), nem as receitas e despesas de ativos financeiros (que impactam particularmente o saldo do sistema previdencial-capitalização). Considerando essas receitas e despesas não efetivas, o saldo de execução orçamental acumulado foi, no final de 2022, de 5 285 M(euro) (+31,0 % que em 2021), correspondendo 4 006 M(euro) a saldo de anos anteriores e 1 279 M(euro) a saldo gerado no próprio ano (cfr. Quadro 54).

Quadro 54 - Saldos de execução orçamental por sistemas, componentes e subsistemas

O detalhe do quadro permite (cfr. Anexo D3):

♦ Observar a importância do saldo transitado de anos anteriores para o saldo positivo do sistema de proteção social de cidadania (ao permitir cobrir as despesas efetuadas, que excederam as receitas efetivas arrecadadas no ano).

♦ Identificar no sistema previdencial um saldo positivo que traduz um excedente orçamental do ano, mas também uma política de investimento do FEFSS, com o montante monetário não investido a ter um impacto positivo.

♦ Evidenciar o significativo saldo orçamental do sistema previdencial-repartição (3 468 M(euro), no final de 2022, que suportará transferências para o sistema previdencial-capitalização em 2023 (até 30/06/2023 já foram transferidos 2 000 M(euro).

No final de cada ano, continua a verificar-se a transferência de parte dos excedentes do sistema de proteção social de cidadania para o sistema previdencial-repartição. Em 2022, esse montante totalizou 113 M(euro) e desde 2012, em termos acumulados, estes valores totalizaram 2 284 M(euro). Ora, como o Tribunal tem assinalado (417), estes valores não sendo excedentes verdadeiramente gerados pelo sistema, porque resultam de transferências do OE decorrentes de previsões menos ajustadas das despesas a suportar pelo Estado, deverão ser mantidos, em cada ano, no sistema de proteção social de cidadania. Desta forma, seria possível a sua integração para financiamento de despesas de anos seguintes, reduzindo, nessa medida, as transferências do OE e assegurando uma maior transparência e rigor na execução orçamental da SS.

Em sede de contraditório, o SESS e o IGFSS referem que "À semelhança do que aconteceu nos anos de 2020 e 2021, em 2022 continuou-se a acolher as recomendações 45 - PCGE/2018 e 37 - PCGE/2019, pois não se desvirtualizou o saldo intrínseco a cada um dos sistemas. No ano de 2022 existiu um conjunto de despesa relacionada com medidas excecionais e temporárias COVID-19, que não estavam orçamentadas, pelo que o valor de 113 M(euro) refere-se a transferências do Subsistema de Solidariedade (...) para o Sistema Previdencial - Regime de Repartição, ambas com financiamento da componente OE, com destino a fazer face a despesas COVID-19 nos primeiros 4 meses do ano de 2022 (janeiro a abril), despesa obrigatoriamente financiada por transferências OE". Porém, refira-se que as previsões anuais das transferências do OE não foram devidamente ajustadas em função das despesas dos respetivos sistemas/subsistemas, verificando-se que o previdencial-repartição só necessitava de uma transferência no valor de 76 M(euro) para fazer face às despesas relacionadas com as medidas excecionais e temporárias COVID-19. Apesar disso, foram transferidos do subsistema de solidariedade 113 M(euro).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito da CSS:

3.3 - Balanço e demonstração de resultados

3.3.1 - Balanço

O balanço, que reflete a posição financeira e patrimonial da segurança social, evidencia um aumento, em termos líquidos, de 1 470 M(euro) (4,0 %) face a 2021.

Quadro 55 - Balanço da segurança social - 2021-2022

3.3.1.1 - Ativo

O ativo líquido manteve a estrutura do ano anterior continuando as disponibilidades a representar 83,0 % do total. Também as principais áreas de risco ao nível dos valores relevados no balanço se mantêm nas rubricas referentes às dívidas de terceiros (com peso de 15,7 %) e ao imobilizado (com um peso de apenas 1,1 %).

3.3.1.1.1 - Ao nível do imobilizado

Em termos brutos, o imobilizado, no seu conjunto, cresceu 1,4 % (+13 M(euro) (4,0 %, +36 M(euro) em 2021). As imobilizações corpóreas, que representam mais de 75 % destes ativos, apresentaram um crescimento relativo de 2 % (4,8 % em 2021), enquanto os investimentos financeiros registaram uma quebra de 3 M(euro) (-2,4 %).

Quadro 56 - Imobilizado - 2021-2022

♦ O imobilizado corpóreo cresceu 16 M(euro) sendo de destacar:

♦ O aumento: no imobilizado em curso (17 M(euro), 74,6 %), por aquisições de software e de equipamento informático; no equipamento básico (12 M(euro), 2,8 %) (418); e nos edifícios e outras construções (3 M(euro), 1,1 %), por revalorizações de imóveis, nomeadamente a reavaliação de um imóvel do FEFSS (787 m(euro) e o reconhecimento nas demonstrações financeiras de 2022, por parte do ISS, de 7 imóveis no âmbito da migração de dados para o novo sistema de informação.

◊ A diminuição do equipamento administrativo (12 M(euro), 27,4 %) e dos terrenos e recursos naturais (2 M(euro), 4,3 %) (419).

◊ Os bens móveis representam 58,1 % das imobilizações corpóreas e atenta a sua característica móvel requerem particular controlo. Em 2022, mantém-se a existência de erros e omissões que se traduzem designadamente na: incorreta e incompleta localização dos bens; existência de registos por grupo e não individualmente; incorreta classificação como bens móveis; falta de uniformidadee incorreta atribuição de vida útil, com impacto nas amortizações (cfr. Anexo D4) (420). De salientar que a atualização dos inventários para a transição para o SNC-AP em 2023 tem proporcionado regularizações contabilísticas relevantes.

♦ Os bens imóveis (421) registam um valor bruto de 400 M(euro) (reduzido em 26,7 % pelas amortizações acumuladas). No quinquénio 2018/2022, este património aumentou em termos brutos 11 M(euro) (2,9 %) e diminuiu em termos líquidos 6 M(euro) (2,1 %), com as imobilizações corpóreas a representarem em média 77 % (422) do valor bruto e os investimentos financeiros os remanescentes 23 %. O Tribunal tem vindo a identificar fragilidades nos registos contabilísticos associados aos imóveis ao nível da documentação de suporte aos valores contabilizados, bem como factos que concorrem para a sobrevalorização e subvalorização das demonstrações financeiras da SS (cfr. Anexo D5) (423).

♦ Os investimentos financeiros diminuíram em cerca de 3 M(euro), devido ao efeito conjugado do aumento de cerca de 3 M(euro) nos investimentos financeiros (cerca de 1 M(euro) de transferências do ISS) (424) e da diminuição de 6 M(euro) em outras aplicações de tesouraria, referentes a dois depósitos a prazo constituídos como garantia dos empréstimos concedidos pela Caixa Económica Montepio Geral (CEMG) às instituições do setor não lucrativo, no âmbito das Linhas de Crédito I e II de apoio à economia social iniciados em 2012.

Caixa 6 - Património imobiliário da segurança social

A informação completa e integrada relativa aos imóveis detidos pelas entidades da Segurança Social, com a identificação da sua situação e reconciliação com a informação contabilística, é necessária não só para uma adequada gestão dos imóveis, como também para o correto registo nas demonstrações financeiras. Assim, no âmbito de elaboração deste Parecer (425) apurou-se que:

♦ O património imobiliário dos institutos da segurança social é constituído por 3 124 imóveis (426), disperso por 201 municípios do continente e ilhas, valorizados em 322 M(euro) (427) (cfr. Anexo D6).

♦ 1 949 imóveis (61,6 % do total) estão registados por valores inferiores a 10 m(euro).

Não se colocando em causa a correção do registo contabilístico baseado no custo histórico, estes valores tenderão a estar afastados do valor de mercado, pelo que se deverá aproveitar a implementação do SNC-AP e a possibilidade de mensuração pelo Valor Patrimonial Tributário (VPT), quando não exista informação fiável e atualizada sobre o custo (428), para uma imagem mais verdadeira sobre o património imobiliário detido (429).

Neste âmbito, a implementação do novo regime contabilístico SNC-AP terá algum impacto, seja pela possibilidade, já referida, de remensuração dos imóveis, seja pela necessidade de adequação das vidas úteis ao determinado no SNC-AP (430).

♦ Quanto à ocupação e finalidade dos imóveis, constatou-se a existência de diferentes situações, conforme se evidencia na figura seguinte.

Figura 11 - Caracterização do património imobiliário da segurança social

Os imóveis detidos pela SS deverão ser utilizados na prossecução das suas atividades ou para a obtenção de rendimento, sendo que a existência de 425 imóveis devolutos contraria uma utilização eficiente do capital existente. Esta situação carece de avaliação cuidada, até porque 57 desses imóveis foram obtidos através de dação em cumprimento (431) e 11 foram alvo de aquisição, traduzindo exfluxos de recursos financeiros para a obtenção destes ativos, que não estão a ser utilizados, quer na atividade operacional, quer para a obtenção de rendimento (432).

Relativamente ao controlo e registo de imóveis verificaram-se fragilidades, designadamente:

♦ 29 imóveis não se encontram relevados nas demonstrações financeiras e 7 (433) estão relevados por valor nulo.

♦ 1 imóvel propriedade do ISSA encontra-se registado como património da Região Autónoma dos Açores.

♦ 71 imóveis (434) considerados da segurança social sem que haja registo da titularidade a favor das respetivas entidades.

♦ A prática de utilização de números de imobilizado próprios (435) para o registo de obras de beneficiação não é a mais adequada, podendo afetar o valor das amortizações, já que quando se verifique o cumprimento dos requisitos para registo das obras como ativo, estas deveriam acrescer ao valor do imobilizado existente que foi alvo de grandes reparações, e ser alvo de amortização com base na vida útil remanescente.

♦ Em 190 imóveis (6,6 % dos imóveis constituídos por terreno e edificado), o valor do terreno não se encontra segregado do valor do edificado, sobrevalorizando a conta na qual se releva os Edifícios e outras construções e subvalorizando a conta em que se regista o valor dos Terrenos e recursos naturais, potenciando, ao mesmo tempo, a possibilidade de erro nas amortizações, quando o cálculo das mesmas incida sobre a parcela afeta ao terreno (436), afetando os custos e o valor líquido do ativo (437).

A análise das contas da SS encontra-se assim prejudicada por estar em causa a integridade e totalidade dos registos necessárias à garantia da imagem verdadeira e apropriada das demonstrações financeiras.

3.3.1.1.2 - Ao nível da dívida de terceiros

Em 31/12/2022, a dívida bruta representava 34,0 % do ativo (29,3 % em 2021), ascendendo a 16 840 M(euro) (+26,3 % do que em 2021), principalmente em resultado do aumento da dívida de médio e longo prazos (+3 093 M(euro); +31,1 %) (438), mas também da de curto prazo (+411 M(euro); +12,1 %). Também a dívida líquida de provisões para cobrança duvidosa evidencia um acréscimo de 978 M(euro) (+19,5 % face a 2021), atingindo o valor de 5 989 M(euro), dos quais 2 240 M(euro) registados como dívida de médio e longo prazos, mais 468 M(euro) face a 2021(+26,4 %), e 3 749 M(euro) como dívida de curto prazo, mais 510 M(euro), face a 2021(+15,7 %).

Em 2022, pela primeira vez, foram relevados juros vencidos sobre dívidas de contribuintes, no montante de 2 901 M(euro) (439), indo ao encontro do recomendado pelo Tribunal há vários anos. Sem o efeito da relevação contabilística dos referidos juros, a dívida bruta cresceu 603 M(euro) (4,5 %), enquanto a dívida líquida (deduzida de provisões) ascendeu a 5 453 M(euro) (+8,8 %).

Quadro 57 - Dívida de terceiros - 2021-2022

Dívida de Contribuintes

Os créditos sobre contribuintes representam 82,6 % do total da dívida bruta e aumentaram 33,6 % face a 2021 verificando-se que:

♦ 74,1 % (10 303 M(euro) do valor dos créditos estava em mora há mais de um ano, sendo que 76,6 % desta dívida (7 890 M(euro) estava participada a execução fiscal (+301 M(euro) que em 2021). Desta última, refere-se o seguinte:

◊ 79,9 % (6 307 M(euro) tem uma antiguidade superior a 5 anos (prazo legal para a prescrição de dívidas à segurança social);

◊ 53,3 % (4 207 M(euro) tem uma antiguidade superior a 10 anos, refletindo para além da sua antiguidade o risco de incobrabilidade;

◊ 4,1 % (327 M(euro) tem uma antiguidade superior a 20 anos, pelo que se consideram praticamente incobráveis, independentemente dos procedimentos efetuados pela segurança social, com vista à não prescrição destas dívidas;

◊ 16,5 % (1 301 M(euro) estava associada a planos prestacionais, um acréscimo de 299 M(euro) (29,8 %);

◊ 18,2 % (1 436 M(euro) era relativa a contribuintes com dívidas superiores a 1 M(euro) (440).

♦ 61,2 % (8 517 M(euro) estava classificada como dívida de cobrança duvidosa (57,0 % em 2021, representando 5 939 M(euro) estando provisionada em 98,2 % (8 365 M(euro) (99,2 % em 2021, atingindo 5 890 M(euro), refletindo, para além da sua antiguidade, o risco de incobrabilidade (441).

♦ Em 2022, foram prescritas dívidas de contribuintes (442) no montante de cerca de 100 M(euro) (+21,3 M(euro), 27,5 %, face a 2021) e foram anuladas dívidas prescritas em anos anteriores no montante de cerca de 42 M(euro), mais 112,1 % face a 2021 (41,3 % da dívida prescrita no ano). Sem o efeito da extinção e anulação de créditos por prescrição, a dívida de contribuintes cresceu 33,4 % em 2022.

♦ Neste exercício foi relevado contabilisticamente, pela primeira vez, nas demonstrações financeiras do IGFSS (443), ISSA (444) e ISSM (445) o montante de dívida e provisões referentes a juros de mora de contribuintes apurados relativamente a processos de execução fiscal, à data de 31/12/2022 (446), respetivamente de 2 901 M(euro) e de 2 365 M(euro). Excluindo o impacto da relevação dos juros, a dívida bruta de contribuintes aumentou, face a 2021, 594 M(euro) (+5,7 %) e líquida de provisões cresceu 485 M(euro) (+10,7 %).

♦ De notar, contudo, que só foram relevados juros vencidos para as dívidas participadas a execução fiscal (56,7 % das dívidas de contribuintes), continuando a não serem relevados juros para 43,3 % destas dívidas, no valor de 6 022M(euro). Em contraditório, o IGFSS informou que ainda não se encontram salvaguardadas as condições técnicas para o apuramento dos juros relativos à dívida de contribuintes residente no sistema de conta corrente GC. O SESS, no mesmo âmbito, refere que se irão efetuar todas diligências necessárias para o acolhimento total da recomendação.

Desta forma, continua a não ser integralmente cumprido o princípio da especialização dos exercícios, tal como previsto no POCISSSS, uma vez que para uma parte da dívida relevada nas demonstrações financeiras da segurança social não são calculados juros vencidos, subvalorizando as demonstrações financeiras na exata medida do valor desses juros. Em contraditório, o IGFSS informou que ainda não se encontram salvaguardadas as condições técnicas para o apuramento dos juros relativos à dívida de contribuintes residente no sistema de conta corrente GC. O SESS, no mesmo âmbito, refere que se irão efetuar todas diligências necessárias para o acolhimento total da recomendação.

No ponto 14 da nota 17 do Anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas é indicado que os proveitos são contabilizados no período a que dizem respeito, independentemente da data do seu recebimento. No entanto, este princípio ainda não foi aplicado à totalidade dos juros vencidos e não pagos provenientes de dívida contributiva e não é divulgada informação que justifique a sua não aplicação, contrariando o ponto 3.2 do POCISSSS e induzindo em erro os utilizadores das demonstrações financeiras.

Verifica-se que (cfr. Anexo D7) a dívida refletida na conta de contribuintes continua, em 2022, a padecer de erros e omissões, nomeadamente pela: impossibilidade de validação da informação existente no SIF e nos sistemas de contas correntes inviabilizando o controlo ao encerramento de contas; existência de dívidas de juros de mora com saldos contranatura; anulação de prescrições; e não inclusão da dívida não participada a execução no processo de análise da cobrabilidade e da constituição de provisões. Em contraditório, o IGFSS referiu que a dívida residente em conta corrente terá de ser objeto de análise, por forma a corrigir eventuais situações de dívida indevida ou ainda não participada a execução fiscal, e assim proceder à constituição das respetivas provisões.

Dívida de Clientes

As dívidas de clientes, que em 2022, ascendem a 1 824 M(euro) (+1,8 % do que em 2021), em termos brutos, e advêm, como se tem verificado nos últimos anos, das dívidas ao Fundo de Garantia Salarial (FGS), no montante de 1 394 M(euro), e ao Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM), no valor de 429 M(euro). Em ambos os casos, a quase na totalidade da dívida está provisionada a 100 %, dada a natureza destes fundos (447) e a elevada incobrabilidade das dívidas. Do total da dívida ao FGADM, apenas 2,2 % correspondem a acordos prestacionais voluntários (10 M(euro) e 22,3 % (95 M(euro) está participada em execução fiscal (448), pelo que a maior parte da dívida, 75,5 % (324 M(euro), não está abrangida por qualquer acordo nem em execução fiscal (449).

A dívida refletida na conta de clientes continua (cfr. Anexo D8), em 2022, a padecer de erros e omissões, designadamente por não registo da sua incobrabilidade, pelo que mesmo as dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação continuam relevadas nas demonstrações financeiras (450).

Prestações sociais a repor

Os créditos sobre beneficiários por dívidas de prestações sociais (por pagamentos indevidos), totalizaram 766 M(euro) (+2,2 % face a 2021), estando 652 M(euro) (85,1 %) classificados como dívidas de cobrança duvidosa e na sua maioria (92,6 %) provisionados, facto que reflete a antiguidade da dívida. No que se refere à fase da dívida:

♦ 89 M(euro) (11,6 %) estavam participados a execução fiscal (451) - em 2022 houve uma agilização no processo de recuperação destas dívidas, tendo sido participados a execução fiscal cerca de 33 M(euro), envolvendo 51 646 beneficiários, o que, face a 2021, representou um acréscimo de 112,5 % em valor (17 M(euro) e 73,8 % em número (21 930 beneficiários);

♦ 41 M(euro) (5,4 %) respeita a planos prestacionais de cobrança voluntária;

♦ 637 M(euro) (83,1 %) da dívida continua a não estar participada a execução fiscal nem enquadrada em planos prestacionais de cobrança voluntária, o que compromete a sua cobrança.

A dívida de prestações sociais a repor continua a padecer de erros e omissões (cfr. Anexo D9).

Outros devedores

Existem outros créditos de terceiros, no valor de 339 M(euro), dos quais ressalta um conjunto de dívidas com bastante antiguidade que ascendem a 120 M(euro) e têm vindo a ser objeto de acompanhamento por parte do Tribunal (cfr. Anexo D10). O IGFSS, em contraditório, informou que tem efetuado procedimentos e tentativas de resolução junto das entidades devedoras e que no próximo exercício económico vai dar continuidade aos trabalhos desenvolvidos.

3.3.1.1.3 - Ao nível das disponibilidades

As disponibilidades representam 63,9 % do ativo bruto e totalizaram 31 652 M(euro), mais 486 M(euro) (1,6 %) do que em 2021. Incluem títulos negociáveis, na sua maioria títulos de dívida pública (452), depósitos (no Tesouro (453) e em Instituições Financeiras) e caixa. 81,5 % destas disponibilidades são títulos na posse do FEFSS (454), que registaram uma diminuição de 874 M(euro) (455) (-3,3 %) face a 2021 (cfr. Quadro 58).

Quadro 58 - Disponibilidades - 2021-2022

O exame efetuado permitiu identificar fragilidades (456) particularmente ao nível das reconciliações bancárias e de atualizações em falta nas autorizações de movimentações dos fundos (cfr. Anexo D11). No geral, verificou-se uma melhoria no que respeita aos documentos por reconciliar, tanto em número como em volume financeiro, em especial nos documentos do próprio ano. Mantém-se, contudo, a transição de documentos por reconciliar, com montantes significativos (1 210 M(euro), impedindo a relevação nas demonstrações financeiras de valores disponíveis nas contas bancárias, traduzindo-se numa subvalorização do saldo de disponibilidades e de execução orçamental, podendo conduzir a saldos contabilísticos negativos (457).

Salienta-se que continua por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, bem como a portaria com a composição e os limites das aplicações de capital realizadas pelo IGFSS (458).

3.3.1.2 - Fundos próprios

Os fundos próprios, no montante de 36 229 M(euro), são constituídos, na sua maioria, por património no valor de 24 926 M(euro), pertencendo 94,1 % ao FEFSS (23 444 M(euro) (459). À semelhança dos anos anteriores, verifica-se uma tendência de crescimento, registando um aumento de 1 113 M(euro) (3,2 %) face a 2021, por força:

♦ Do reforço do património do FEFSS em 1 865 M(euro) (8,1 %), por incorporação: a) do resultado líquido do exercício de 2021, no valor 804 M(euro); b) das transferências do sistema previdencial-repartição para o sistema previdencial-capitalização ocorridas em 2021 (582 M(euro) (460); c) dos valores arrecadados em 2022 no total de 479 M(euro) (461);

♦ Do aumento dos resultados transitados em 1 575 M(euro) (18,6 %), que decorre: a) da transferência do resultado líquido do exercício (+1 183 M(euro); b) da relevação de juros de mora e respetivas provisões (+526 M(euro) (462); c) da reafetação de custos no valor de cerca de 3 M(euro); d) de regularizações de imobilizado (+661 m(euro); e) da relevação da dívida a pagar ao Ministério da Agricultura (-138 M(euro) (463);

♦ Do resultado líquido do ano de 242 M(euro), apresentando uma diminuição de 2 327 M(euro) (-90,6 %), em larga medida, reflexo do resultado bastante negativo do FEFSS (-3 269 M(euro).

Ao nível do património, verifica-se que continua por regulamentar uma parte do financiamento do FGS, designadamente a comparticipação do Estado, e o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/97/CE), sendo de difícil constituição devido ao facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS (464), não se encontrando assim a legislação nacional em linha com a legislação da UE no que à constituição de património diz respeito (465).

3.3.1.3 - Passivo

O passivo aumentou 358 M(euro) (23,4 %), face a 2021, totalizando 1 883 M(euro). O grupo patrimonial mais significativo é o dos acréscimos e diferimentos (contas de especialização de exercícios), no qual a conta de proveitos diferidos (466), que aumentou 1,7 % (18 M(euro), apresenta um peso de 56,5 % (1 064 M(euro).

As responsabilidades com terceiros, relevadas em outros credores, ascendem a 522 M(euro) (+322 M(euro), +162,2 % face a 2021) em reflexo da atividade do IGFSS, do ISS e do FEFSS. No caso do IGFSS, deve-se à assunção da dívida ao Ministério da Agricultura no valor de 138 M(euro) e da relevação de mais de 2 M(euro) referentes a dívidas relacionadas com o Fundo de Compensação do Trabalho (FCT) (467). Já no ISS decorre do aumento de 45 M(euro) relativos a credores por prestações sociais em prescrição (468) e 29 M(euro) relacionados com credores pela utilização das verbas no âmbito do PRR. No caso do FEFSS deve-se ao aumento de valores pendentes de liquidação relativos a operações com instrumentos financeiros (108 M(euro).

As provisões para riscos e encargos aumentaram 4,1 % (2 M(euro), ascendendo a 60 M(euro), sendo que o ISS é responsável por 97,4 % (59 M(euro) (469) das mesmas, destacando-se com maior probabilidade de gerar uma saída de recursos do Instituto as ações administrativas (46 M(euro) e as impugnações judiciais (13 M(euro).

Constata-se que, presentemente, as demonstrações financeiras consolidadas da Segurança Social e individuais das instituições que integram o respetivo perímetro não refletem a existência de passivos pela atribuição de direito às prestações sociais, apresentando apenas os passivos decorrentes de prestações sociais que foram processadas, mas ainda não recebidas pelos beneficiários.

Admite-se que as prestações sociais sujeitas a condições que pressupõem aferição de cumprimento de requisitos (seja da situação ou recursos do beneficiário), que possam implicar a sua descontinuação, como o subsídio de desemprego, apenas cumprem a condição de serem uma obrigação a cada momento de pagamento. Porém, tal já não se verifica, por exemplo, no caso das pensões de velhice e invalidez em que, uma vez atribuída e definida a pensão, se confere ao beneficiário um direito vitalício à mesma. Neste caso, o passivo não se verifica a cada momento de pagamento, mas sim aquando da atribuição da pensão definitiva e vence-se parcialmente a cada período de pagamento.

A situação descrita compromete a obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira da Segurança Social afetando, igualmente, a transparência do impacto das decisões que venham a ser tomadas neste âmbito, como sejam as decisões de aumentos extraordinários das pensões, pelo que deverá ser aproveitado o processo de implementação do SNC-AP para encetar os procedimentos necessários ao reconhecimento adequado destas responsabilidades nas demonstrações financeiras e divulgações, bem como os direitos conexos, nomeadamente as transferências do OE, no que concerne à cobertura das responsabilidades do Sistema de Proteção Social de Cidadania, em articulação com a Comissão de Normalização Contabilística, sempre que pertinente.

O SESS e o IGFSS, no âmbito do contraditório, informaram que, atendendo à especificidade do Sistema Público de Pensões, será promovida uma análise mais aprofundada sobre o tema.

3.3.2 - Demonstração de resultados

Em 2022, os proveitos totalizaram 41 790 M(euro) enquanto os custos ascenderam a 41 549 M(euro), resultando num resultado líquido positivo de 242 M(euro), o que representa uma quebra de 2 327 M(euro) (-90,6 %) face a 2021.

Quadro 59 - Demonstração de resultados - 2021-2022

Os proveitos e ganhos diminuíram 2 000 M(euro) (-4,6 %) em reflexo:

♦ Do acréscimo de 2 030 M(euro) (6,2 %) dos proveitos operacionais sustentado em grande medida pelo aumento: i) das contribuições e quotizações para a SS declaradas em 2 781 M(euro) (13,9 %) (470); ii) do financiamento para cumprimento da LBSS (+642 M(euro) e iii) da receita consignada do IVA social 6,0 % (+55 M(euro), que foram parcialmente compensados pela diminuição: i) dos fundos europeus em 256 M(euro) (-18,5 %) destinados, sobretudo, a ações de formação profissional; ii) dos financiamentos do OE para as medidas COVID (-679 M(euro), -43,9 %), bem como, iii) da afetação ao sistema previdencial, realizada em 2021, a título excecional, de receitas fiscais consignadas ao FEFSS (-466 M(euro) (471).

♦ Do decréscimo dos proveitos extraordinários em 3 407 M(euro) (-37,7 %) decorrente das diminuições de: i) 3 368 M(euro) (-40,8 %) em correções às declarações de contribuições para a segurança social (472); ii) nos ganhos em imobilizações e existências em 9 M(euro) (-77,9 %) e 7 M(euro) (-92,7 %), respetivamente. Estas variações foram parcialmente mitigadas pelos acréscimos: i) 38 M(euro) (+12,4 %) em reduções de provisões constituídas para dívidas de contribuintes e de prestações sociais; ii) 22 M(euro) (+112,1 %) em recuperação de dívidas de contribuintes e iii) 10 M(euro) da relevação, pela primeira vez, de especialização de proveitos de juros referentes aos processos de execução fiscal.

♦ Da diminuição de 623 M(euro) (-28,1 %) dos proveitos financeiros, em resultado da atividade do FEFSS (-624 M(euro), -28,2 %), que foi marginalmente compensada com o acréscimo dos rendimentos do IGFSS com juros (+0,5 M(euro) e outros proveitos e ganhos financeiros (+1 M(euro). O decréscimo dos proveitos financeiros do FEFSS devem-se, sobretudo, à diminuição dos ganhos com: i) mais valias potenciais por revalorização a mercado (-835 M(euro), -98,0 %); ii) alienação de aplicações de tesouraria (-130 M(euro), -97,5 %); iii) juros obtidos (-14 M(euro), -3,8 %); iv) rendimentos de participações de capital (-11 M(euro), -10,0 %) (473), que excederam em muito os aumentos decorrentes das diferenças de câmbio favoráveis realizadas (+260 M(euro), +103,6 %) e dos ganhos de contratos futuros (+107 M(euro), +60,0 %).

Os custos e perdas subiram 327 M(euro) (+0,8 %) fruto:

♦ Do aumento dos custos e perdas financeiros em 3 437 M(euro) (+242,5 %), explicado pela subida nos custos do FEFSS (+3 436 M(euro), +242,8 %), que resultaram, em grande medida, dos aumentos: i) das menos valias potenciais por revalorização a mercado (+2 478 M(euro), +420,8 %); ii) das perdas na alienação de aplicações de tesouraria (+416 M(euro), +448,8 %); iii) das diferenças de câmbio desfavoráveis realizadas (+311 M(euro), +58,2 %) e potenciais (+103 M(euro), +228,3 %); e iv) das perdas em contratos futuros (+129 M(euro), +84,5 %).

♦ Do acréscimo dos custos operacionais (+354 M(euro), +1,1 %), motivado pelos aumentos: i) das prestações sociais em 374 M(euro) (+1,4 %); ii) das provisões do exercício (+87 M(euro), +20,8 %) (474); iii) dos encargos sociais (+11 M(euro), +3,8 %) e iv) das amortizações do exercício (+8 M(euro), +37,1 %), que foram parcialmente contrabalançados pela diminuição das transferências e subsídios em 127 M(euro) (-2,6 %).

O acréscimo das prestações sociais, que ascenderam a 26 192 M(euro) (63,0 % do total dos custos), resultou dos seguintes aumentos: i) pensões e complementos (+1 245 M(euro), +6,6 %), com especial destaque para o acréscimo na parcela de atualização de pensões (+797 M(euro), +106,7 %) e ii) novos apoios extraordinários aos titulares de prestações sociais e às famílias mais vulneráveis (+536 M(euro), criados em 2022 (475), que foram em parte compensados pelas diminuições: i) prestação social para a inclusão e respetivo complemento (-50 M(euro), -9,7 %); ii) prestações com desemprego e apoio ao emprego (-316 M(euro), -20,1 %) e iii) prestações excecionais e temporárias COVID-19 (-1 428 M(euro), -75,3 %).

Já as transferências, apesar do aumento verificado nas efetuadas para IPSS (+219 M(euro), +12,4 %), decresceram 100 M(euro) (-2,6 %), com relevo nas destinadas à AC (-327 M(euro), -17,8 %) e às regiões autónomas (-13 M(euro), -16,1 %). Os subsídios diminuíram (-27 M(euro), -2,8 %), sobretudo, devido aos relacionados com o financiamento de projetos com suporte no FSE (-43 M(euro), -4,8 %) não obstante o aumento dos relativos a projetos com suporte no OE (+15 M(euro), +20,7 %).

♦ Da diminuição dos custos e perdas extraordinários em 3 463 M(euro) (-41,7 %), que resulta sobretudo do decréscimo do valor da anulação de contribuições para a SS em 3 485 M(euro) (-42,9 %).

Em suma, o acentuado decréscimo do resultado líquido do exercício de 2022 resultou dos movimentos verificados nos três grupos de resultados: a) operacionais (2 699 M(euro), com um acréscimo no valor de 1 676 M(euro) (+163,9 %), muito suportado pela evolução das contribuições; b) extraordinários (801 M(euro) com um aumento de 57 M(euro) (+7,6 %), assente no efeito líquido das correções relativas a anos anteriores e nas reduções de amortizações e provisões; c) financeiros (-3 258 M(euro) com um decréscimo no montante de 4 060 M(euro) (-506,5 %), devido essencialmente ao desempenho da atividade do FEFSS (476).

Os erros identificados no ponto 3.3.1 e detalhados nos Anexos D4, D5, D7, D8, D9 e D10, nomeadamente os que afetam os valores das amortizações, provisões e especialização do exercício, também impactam, pelos motivos aí referidos, o apuramento dos resultados. Em 2022, verificou-se a correção parcial de um desses erros, com o registo, pela primeira vez, da especialização dos juros referentes aos processos de execução fiscal que teve um impacto positivo de 9 M(euro) nos resultados do ano (10 M(euro) de proveitos e 1 M(euro) de custos com provisões).

3.3.3 - Princípio da onerosidade

A ocupação ou utilização dos imóveis propriedade do IGFSS, por outras entidades públicas, devem ser, sem exceção, sujeitas ao pagamento de uma contrapartida nos termos de aplicação do princípio da onerosidade (477), até que seja celebrado um contrato de arrendamento (conforme determinado nas LOE desde 2019) (478). Os valores dessas contrapartidas, quando não resultam de um valor comercial, são determinados por um valor unitário por m2 consoante a localização do imóvel (479) e são, em regra, inferiores aos valores de renda que têm vindo a ser comunicados para efeito de contratos de arrendamento (480).

Desde 2019, os valores cobrados e os ainda em dívida pela utilização dos imóveis do IGFSS são os seguintes

Quadro 60 - Princípio da onerosidade

As LOE 2021 e 2022 determinam que as receitas resultantes da aplicação do princípio da onerosidade sejam transferidas para o FEFSS. Neste âmbito, verifica-se que foram transferidos 240 m(euro) (481), faltando transferir 9,3 m(euro) (482), tendo o IGFSS informado (483) estar em curso essa regularização e transferência dos montantes em falta.

O IGFSS tem vindo a desenvolver procedimentos com vista a melhorar esta situação. No entanto, os trabalhos de verificação realizados no âmbito deste Parecer revelam que os procedimentos e as ações de controlo não têm sido suficientemente eficazes e justificam os números acima evidenciados (cfr. Anexo D12) (484). Também a matéria referente à participação das dívidas das contrapartidas para cobrança em execução fiscal, que tem sido, desde 2020, sinalizada como uma funcionalidade prioritária, no âmbito do Plano Anual de Desenvolvimento de Sistemas de Informação e Infraestrutura Tecnológica (PADSIIT), encontra-se agora apontada como um desenvolvimento a realizar após a entrada em exploração do SNC-AP, a ocorrer apenas em 2023. Em contraditório, o IGFSS vem, novamente, referir que a participação da dívida para efeitos de execução fiscal aguarda a implementação de solução tecnológica, encontrando-se sinalizada como um desenvolvimento posterior à entrada em exploração do SNC-AP. Salienta-se, no entanto, que, dado o reduzido número de devedores (8), a participação destas dívidas poderia ser efetuada de forma manual.

Por outro lado, verificam-se 11 despachos de dispensa de aplicação do princípio da onerosidade e estão em curso 11 transferências gratuitas e definitivas, de imóveis da SS, para as autarquias locais. Em 2022, verificou-se ainda a transferência gratuita e definitiva de um imóvel da SS para a Fundação INATEL (485). São tudo situações que, apesar de terem enquadramento na Lei, traduzem-se numa diminuição do património da SS e reduzem a afetação de receita ao FEFSS.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do Balanço e Demonstração de resultados:

3.4 - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) é um instrumento importante para a promoção da sustentabilidade da segurança social. Foi constituído em 1989 (486) com o objetivo de contribuir para a estabilização financeira futura do sistema previdencial, designadamente assegurar a cobertura das despesas previsíveis com pensões deste sistema, por um período mínimo de 2 anos.

O Fundo valia 22 992 M(euro), no final de 2022, menos 188 M(euro) (-0,8 %) face a 2021. A redução do valor do Fundo só não foi mais acentuada porque o resultado de gestão da carteira bastante negativo (-3 269 M(euro) foi, quase integralmente, compensado por entradas de capital (3 081 M(euro).

No final de 2022, o valor do Fundo correspondia a 144,3 % da despesa anual com pensões suportada pelo sistema previdencial-repartição, pelo que seria suficiente para satisfazer 17,3 meses destes encargos, aquém dos 24 meses definidos como objetivo. Esta situação, que traduz um agravamento face a 2021 (em que os valores eram de 151,3 % e 18,2 meses, respetivamente) resulta, por um lado, do decréscimo do valor do Fundo (0,8 %) e, por outro, do crescimento verificado na despesa com pensões em causa (4,0 %).

3.4.1 - Financiamento do FEFSS

O financiamento do FEFSS tem sido assegurado por diversas fontes de financiamento, no âmbito do previsto na Lei de Bases da Segurança Social (LBSS), mas também no âmbito do que anualmente tem sido definido em sede de Lei do Orçamento do Estado, designadamente por via de consignação de receitas.

Pela LBSS definiram-se quatro fontes de financiamento: uma parcela das quotizações dos trabalhadores por conta de outrem (487), os saldos anuais do sistema previdencial, as receitas resultantes da alienação de património e os ganhos obtidos das aplicações financeiras. Para além disso e desde 2017, têm vindo a ser consignadas ao FEFSS as seguintes verbas: i) a receita do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis (AIMI) (a partir da LOE 2017); ii) parte da receita de IRC (desde a LOE 2018); iii) o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (desde a LOE 2020); iv) a receita proveniente da aplicação do princípio da onerosidade (a partir da LOE 2021); e v) parte da coleta do IRS (a partir da LOE 2022).

Porém, como foi dado conta no anterior Parecer, em 2021 e a título excecional, apenas as receitas provenientes do adicional de solidariedade sobre o setor bancário (488) e da aplicação do princípio da onerosidade (489) foram afetas ao FEFSS (490), tendo as restantes sido consignadas ao equilíbrio financeiro do sistema previdencial-repartição (491).

Em 2022, as entradas de capital no Fundo ascenderam a 3 081 M(euro) (mais 2 465 M(euro) do que em 2021):

♦ 2 601 M(euro) (492) da transferência do saldo anual do sistema previdencial-repartição (581 M(euro) em 2021);

♦ 479 M(euro) de receitas fiscais consignadas (297 M(euro) de parte da receita do IRC, 148 M(euro) de receita do AIMI e 34 M(euro) do adicional de solidariedade sobre o setor bancário);

♦ 0,7 M(euro) de receitas de alienação de imóveis (0,4 M(euro) em 2021) (493).

De notar que, relativamente às receitas fiscais consignadas, os montantes transferidos em 2022 correspondem aos valores previstos em sede de OE, embora não coincidam com os montantes que resultam das receitas cobradas no ano (apuradas pela AT e registadas no SGR), tal como evidenciado no Quadro 61.

Quadro 61 - Receitas fiscais consignadas 2022: valores orçamentados, valores apurados e valores transferidos

No caso do AIMI, o valor transferido excedeu em 21 M(euro) o valor apurado e, no que respeita ao adicional de solidariedade sobre o setor bancário, ficaram por transferir 4 M(euro). Ora, as normas legais que preveem a sua consignação ao FEFSS não estabelecem (contrariamente ao IRC) um mecanismo de acerto entre anos, pelo que deveriam ser transferidos para o FEFSS os montantes efetivamente arrecadados, o que não se verificou.

Relativamente à parte da coleta de IRS consignada ao Fundo pelo art. 282.º da LOE 2022, verifica-se que não foi efetuada qualquer transferência, uma vez que a mesma lei determina que, só se aplica a receita cobrada sobre rendimentos auferidos a partir de 1 de janeiro de 2023, cuja liquidação apenas se efetuará em 2024 (494), resultando na impossibilidade de cumprimento da norma prevista e evidenciando desarticulação entre as diferentes normas da LOE 2022.

Relativamente à consignação de parte da receita de IRC, mantém-se a falta de clareza da norma e as inconsistências que dificultam a respetiva aplicação e potenciam erros no seu apuramento. Entre 2018 e 2020 estes erros originaram um desvio negativo para o FEFSS, de cerca de 50,8 M(euro) (495). Acresce que, face a esta dificuldade, o SEAAF determinou a consideração de uma única taxa, em oposição ao estipulado na lei (um conjunto diversificado de taxas), não tendo ainda promovido qualquer iniciativa no sentido da correção explícita da norma que, todos os anos, é replicada na LOE, nem acolhido o recomendado no Parecer sobre a CGE.

Estas situações, mais uma vez, evidenciam as fragilidades que se continuam a verificar na operacionalização da consignação de receitas fiscais ao FEFSS e que decorrem de normas legais que são, no todo ou em parte, inexequíveis, quer no que respeita à sua operacionalização (no caso da receita do IRS), quer pela complexidade no apuramento das receitas a afetar e pela intervenção de várias entidades (no caso do IRC).

3.4.2 - Carteira do Fundo - composição, valorização, rendibilidade e risco

3.4.2.1 - Composição

O gráfico seguinte explicita a composição da carteira em 2021 e 2022.

Gráfico 38 - FEFSS - Composição carteira - 2021-2022

Em 2022, a carteira do Fundo manteve uma composição semelhante à do ano anterior embora se tenha verificado um decréscimo no valor de todos os principais componentes do Fundo: os investimentos em dívida pública portuguesa (496) (que representa 51,5 % do total) diminuíram 0,9 % (-104 M(euro), a carteira de dívida pública estrangeira diminuiu 4,2 % (-236 M(euro) e a carteira de títulos de rendimento variável (ações) diminuiu 11,5 % (-585 M(euro). Nas componentes de menor dimensão, apenas o montante considerado em Liquidez (497) aumentou significativamente, mais 777 M(euro) (+ 544 %), passando a ter um peso de 4,0 % na carteira (920 M(euro) (498). Por sua vez, a reserva estratégica (499) que é, desde 2019, composta por investimentos relativos a 3 subfundos imobiliários (500), apresenta em 2022 um valor de 7,3 M(euro), integrados no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado, tendo representado no final de 2022, à semelhança do ano anterior, cerca de 0,03 % da carteira.

Com exceção da dívida pública portuguesa, com um limite mínimo de 50 % (501), o regulamento do FEFSS, visando a maximização dos investimentos a médio prazo e a salvaguarda das melhores condições de estabilidade e liquidez, estabelece apenas limites máximos para os investimentos em determinadas classes de ativos, que foram cumpridos, como reflete o Gráfico 39.

Gráfico 39 - FEFSS - Limites à composição da carteira - 2022

O investimento do património do FEFSS está sujeito às regras definidas no seu regulamento de gestão aprovado em 2004 (502), tendo, em 2013, o Governo determinado a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional, até ao limite de 90 %, estabelecendo, no entanto, que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015 (503).

Desde 2016, ao contrário do determinado, tem-se verificado uma redução do peso da dívida pública nacional e um aumento do investimento em dívida pública estrangeira. Neste sentido, o Tribunal tem recomendado (cfr. PCGE 2020) (504) a reavaliação da referida Portaria (505), por forma a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento do FEFSS sejam aquelas que, em cada conjuntura, melhor permitam otimizar a relação entre rendibilidade e risco na gestão dos recursos do Fundo (506).

3.4.2.2 - Valorização

Entre 2021 e 2022, o valor do FEFSS diminuiu 0,8 % (188 M(euro) (507), fixando-se em 22 992 M(euro). Por sua vez, a taxa de crescimento da despesa com pensões foi de 4,0 %, pelo que se interrompeu a tendência dos últimos 5 anos, em que o valor da despesa com pensões do sistema previdencial cresceu menos que o valor do Fundo. Assim, a taxa de cobertura das pensões pelo valor do FEFSS, em 2022, foi inferior à do ano de 2021 (144,3 % versus 151,3 %), contrariando a tendência de crescimento que se manifestou nos últimos 10 anos (cfr. Gráfico 40).

Gráfico 40 - FEFSS - Taxa de Cobertura das Pensões - 2013-2022

No gráfico seguinte evidencia-se a contribuição das principais componentes para a evolução do valor do Fundo ao longo da última década (em termos anuais e em termos acumulados).

Gráfico 41 - Valorização do FEFSS - 2013-2022

De salientar a quebra significativa registada no valor acrescentado pela gestão dos ativos [componente particularmente sensível ao comportamento dos mercados (508)] que totalizava, no final de 2022, 7 440 M(euro) (32,4 % do total). Já as entradas de capital valiam 15 552 M(euro), em termos acumulados (67,6 % do total), traduzindo o maior aumento verificado no período em análise.

O índice de rotação da carteira foi de 1,48, o nível mais elevado dos últimos 5 anos (509), ou seja, o volume de transações ocorridas em 2022, correspondeu a quase uma vez e meia o valor médio da carteira gerida ao longo do ano.

Em 2022, o acréscimo (face a 2021) de 2 465 M(euro) nas entradas de capital, através do aumento muito considerável da transferência do saldo do sistema previdencial-repartição e do acréscimo das receitas fiscais consignadas, não foi suficiente para compensar o decréscimo de 4 073 M(euro) (506,8 %) no valor acrescentado pela gestão (em reflexo da diminuição verificada em todas as suas componentes, sobretudo nas valias potenciais) (cfr. Quadro 62).

Quadro 62 - Variação do valor da carteira do FEFSS - 2018-2022

Analisando os últimos cinco anos verifica-se que o peso do contributo das diversas componentes que integram as entradas de capital, quando comparado com o peso do valor acrescentado pela gestão, sofre alterações significativas, sendo revelador do grau de incerteza no que respeita ao comportamento a curto e médio prazo das várias componentes que geram valor para o FEFSS (cfr. Gráfico 42).

Gráfico 42 - Contributos para o valor da carteira do FEFSS - 2018-2022

3.4.2.3 - Rendibilidade e risco

Embora mantendo uma rendibilidade média anual positiva (3,37 %) no período de 1989-2022, o Fundo apresentou em 2022 a menor taxa de rendibilidade dos últimos 10 anos (3,33 %) e um nível de risco (510) 3,4 p.p. acima do verificado em 2021 [cfr. Gráfico 43 (511)].

Gráfico 43 - FEFSS - Rendibilidade e risco - 2013-2022

Naturalmente que a evolução e o comportamento das diferentes classes de ativos que compõem o Fundo refletiram as condições económico financeiras do ano. A mudança de perceção em relação ao risco da inflação (inicialmente considerado como transitório) e a alteração da política monetária, com sucessivas subidas de taxas de juros, foram fatores que se repercutiram na desvalorização da dívida pública (soberana e privada) e nos mercados acionistas, originando rendibilidades menores e até negativas para a generalidade dos ativos do Fundo. Neste contexto, a taxa de rendibilidade global do FEFSS foi muito negativa (-13,04 %), representando uma quebra de 16,74 p.p. face a 2021 (3,70 %).

Este desempenho negativo refletiu-se, quer na carteira dos títulos de rendimento fixo (que inclui fundos de obrigações, juros corridos e forwards - a maior carteira de investimentos deste Fundo), quer na carteira títulos de rendimento variável (ações). Se no primeiro conjunto a rendibilidade passou de -2,05 % em 2021 para -15,92 % em 2022, nos títulos de rendimento variável (ações), a rendibilidade passou de 25,32 % em 2021 para -13,59 % em 2022. Excluindo a valorização marginal da reserva estratégica (+0,02 %), apenas os investimentos em imobiliário mantiveram um retorno positivo, embora inferior ao do ano anterior (passaram de uma rendibilidade de 23,86 % para 4,70 %).

Gráfico 44 - FEFSS - Rendibilidade das componentes da carteira - 2021-2022

Analisando por classes de ativos, é de destacar:

♦ O agravamento da rendibilidade negativa da dívida pública nacional: -1,21 %, em 2021 e -12,09 %, em 2022.

♦ O agravamento da rendibilidade negativa da dívida pública estrangeira: de -3,08 % em 2021 para -17,87 % em 2022.

♦ A quebra generalizada da rendibilidade das ações, a mais significativa a ocorrer no mercado dos Estados Unidos da América, com os títulos passarem de uma rendibilidade positiva em 2021 (32,64 %) para uma rendibilidade negativa em 2022 (-17,43 %), seguida do mercado da Europa onde a rendibilidade passou também de positiva em 2021 (24,62 %), para negativa em 2022 (-8,05 %).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do FEFSS:

4 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

4.1 - Pensões

O sistema público de pensões em Portugal assenta em princípios de repartição da riqueza e de coesão intergeracional. Estes princípios sustentam o financiamento das pensões através, por um lado, das contribuições da população ativa empregada e das respetivas entidades empregadoras, na sua componente contributiva (512), e por outro, pelas receitas do Estado, na sua componente redistributiva (513). A este equilíbrio acresce a incorporação do princípio da equidade intergeracional e o da sustentabilidade financeira do sistema de segurança social que deverão balizar as decisões de assunção das responsabilidades, que depois se refletem na distribuição dos valores entre os diversos subsistemas da SS.

O universo das pensões, que abrange todos os cidadãos residentes (514), inclui diferentes sistemas refletindo-se maioritariamente na CSS, mas também na conta da AC (cfr. Figura 12).

Figura 12 - Sistemas de pensões

No seu conjunto estas prestações destinam-se a substituir os rendimentos do trabalho perdidos por 3 diferentes tipos de riscos, designadamente os inerentes às eventualidades de invalidez (515), de velhice (516) e de sobrevivência.

4.1.1 - Universo

No final de 2022, encontravam-se em pagamento (517) 3 638 367 pensões, 82,2 % da responsabilidade do SSS (518) e 17,8 % sob administração da CGA (do Regime de Proteção Social Convergente - RPSC) (cfr. Gráfico 45).

Gráfico 45 - Universo de pensões

Verifica-se que o universo das pensões se tem mantido estável, com um acréscimo global de apenas 0,6 % entre 2013 e 2022. Esta evolução reflete o impacto, por um lado da pressão demográfica e, por outro das medidas de política que foram tomadas, em particular as que, entre 2013 e 2018, reduziram os incentivos ao acesso a pensões de velhice em idades precoces (cortes nos valores das pensões, carreiras contributivas mais longas e idades mais tardias de acesso a estas prestações). Já desde 2019, traduz os efeitos das medidas de flexibilidade da idade de acesso às pensões de velhice cujo impacto positivo tem sido mitigado, em parte, pelo acréscimo de saídas do sistema em consequência do aumento da mortalidade nas faixas etárias mais elevadas (519).

Para a evolução do universo de pensões de velhice, contribuiu a aplicação dos regimes de acesso às pensões de velhice por flexibilidade da idade, cujo impacto, foi particularmente acentuado ao nível da CGA (cfr. Gráfico 46).

Gráfico 46 - Pensões de reforma atribuídas em cada ano - CGA - 2012-2022

De facto, desde 2020 que na CGA se verifica um aumento do número de pensões antecipadas, tendo o número passado de 4 782 em 2020 para 6 010 (35,5 % dos aposentados/reformados no ano) em 2022. Já no SSS, em 2022, 6,3 % do total das pensões de velhice em pagamento [130 187 (520)] foram pensões antecipadas, distribuídas pelos vários regimes legais em vigor.

O aumento do peso do número de beneficiários ativos em termos de número de beneficiários passivos, traduzido no denominado índice de dependência (cfr. Gráfico 47) é particularmente relevante no caso do regime da SS, que em 2022 atinge um valor de 2,2 (valor que não se verificava desde 2006), fruto das dinâmicas positivas do mercado de trabalho que têm levado a um número crescente de inscritos na SS (521), enquanto no RPSC se manteve a tendência de redução atenta a diminuição nos números de inscritos (menos 47,8 % desde 2006) (522).

Gráfico 47 - Índice de dependência dos beneficiários passivos

Esta subida do índice ocorreu não obstante o facto da média de idades dos novos pensionistas do SSS e do RPSC se situar nos 64,8 (523) e 65,2 anos, respetivamente, cerca de dois anos abaixo da idade normal de acesso à pensão de velhice (66 anos e 7 meses) (524). Por sua vez, o número médio de anos de carreira contributiva foi de 28,53 (525) no RGSS e de 33,9 (526) no RPSC, significativamente abaixo dos 40 anos, tempo normal de permanência na vida ativa, necessários para a promoção da sustentabilidade do SSS.

4.1.2 - Despesa com pensões

Em 2022, a despesa com pensões e complementos totalizou 30 701 M(euro), dos quais 65,6 % (20 137 M(euro) integraram o SSS e 34,4 % (10 564 M(euro) o RPSC. Face a 2021, a despesa com pensões aumentou 6,1 %. Este aumento reflete os efeitos de medidas de reposição de rendimentos das famílias tomadas nos últimos anos, com destaque para: i) a reposição da regra de atualização de pensões (527), acrescida de um aumento extraordinário (528) atribuído sob determinadas condições; ii) a atualização dos valores do IAS; iii) a revisão do regime de reforma antecipada por flexibilidade da idade, em razão da valorização de carreiras longas e muito longas e introdução do conceito de idade pessoal da reforma (que consiste na possibilidade de antecipação da idade de acesso à pensão de reforma por alongamento da carreira contributiva acima dos 40 anos); e iv) introdução (em 2019) de um novo complemento extraordinário para pensionistas de novas pensões de mínimos (529). Em 2022, foi ainda atribuído um complemento excecional a pensionistas (prestação única) destinado a mitigar os efeitos da inflação sobre os bens alimentares essenciais (530).

Nos últimos anos, a despesa com pensões cresceu, em média 3,6 % ao ano (cfr. Quadro 63).

Quadro 63 - Despesa com pensões e complementos - 2018-2022

As despesas com pensões de velhice e invalidez, que representam 81 % da despesa com pensões e 51,0 % das quais estão integradas no sistema previdencial-repartição, aumentaram 2,1 %, já as de sobrevivência apresentaram uma subida de 2,6 %, face a 2021.

4.1.3 - Financiamento

A despesa com pensões e complementos foi financiada, essencialmente, por receitas provenientes de contribuições e quotizações (62,9 %) e por transferências do OE (34,4 %), verificando-se, no entanto, um aumento do peso das outras receitas (531) (2,3 %) (cfr. Gráfico 48).

Gráfico 48 - Financiamento da despesa com pensões - 2018 e 2022

Nos últimos cinco anos, a receita de contribuições e quotizações tem vindo a financiar uma percentagem maior da despesa com pensões. Este aumento do peso relativo não impediu, no entanto, que as transferências do OE tenham aumentado em valor absoluto, com um acréscimo de 10,8 % em 2022, face a 2021, refletindo o financiamento das medidas extraordinárias para mitigação dos efeitos da inflação nos rendimentos das famílias, o aumento extraordinário de pensões e o aumento do complemento extraordinário das pensões de mínimos.

Quadro 64 - Financiamento da despesa com pensões - 2018-2022

Considerando cada um dos diferentes sistemas e regimes, por forma a identificar as diferentes fontes de financiamento, é de salientar o seguinte:

♦ O sistema previdencial-repartição, no qual se encontra concentrada a maior fatia da despesa com pensões financiada por receitas contributivas (97,9 %), beneficiou ainda de um financiamento de 1,0 % com origem no OE para compensar a perda de receita pela aplicação de políticas de isenção/redução de taxas contributivas (receitas cessantes) e, em 2022, para suportar o complemento excecional a pensionistas (cfr. Quadro 65).

Quadro 65 - Financiamento do sistema previdencial-repartição (contributivo) - 2018-2022

♦ No caso do sistema de proteção social de cidadania (na parte que respeita aos subsistemas de solidariedade e de proteção familiar), dada a sua natureza não contributiva, o seu financiamento cabe ao Estado, diretamente por transferências e residualmente por receitas fiscais consignadas (Quadro 66), valor que, na sua totalidade, aumentou 2,7 % desde 2018, acompanhando as necessidades de financiamento deste sistema.

Quadro 66 - Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) - 2018-2022

♦ No sistema de regimes especiais, os encargos com pensões são maioritariamente suportados pelo OE (Quadro 67). Fazem parte deste sistema: i) o regime substitutivo do setor bancário (532), responsável por 98,0 % da despesa com pensões integrada neste sistema, financiado integralmente por transferências do OE; ii) as pensões dos ex-trabalhadores do BPN, cujo financiamento é proveniente da respetiva reserva do Fundo de Pensões, integrado e gerido pela CGA (533); iii) os complementos de pensão dos trabalhadores da CARRIS, totalmente financiadas pelo OE (534), através da CGA; e iv) os complementos de reforma ou invalidez e prestações complementares de subsídio por morte dos trabalhadores da Sociedade de Transportes Coletivos do Porto (STCP) financiados por transferências da CGA de verbas provenientes do respetivo fundo de reserva.

Quadro 67 - Financiamento do sistema de regimes especiais - 2018-2022

♦ O RPSC (CGA), dado o peso tendencialmente decrescente das contribuições e quotizações em resultado da condição fechada do sistema, este é financiado, sobretudo e cada vez mais, por verbas provenientes do OE, quer para financiamento do défice, quer para pagamento de pensões dos beneficiários dos fundos transferidos para a CGA cujas reservas se esgotaram ou não foram constituídas. É ainda financiado por verbas provenientes de outras entidades, de onde se destacam as transferências da SS para financiamento das pensões da sua responsabilidade (cfr. Quadro 68).

Quadro 68 - Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) - 2018-2022

4.2 - Fluxos financeiros com a União Europeia

No PCGE, o TC deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.

Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, do FEAGA e de outros instrumentos financeiros de iniciativa comunitária, incluindo os fluxos relativos ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência e à iniciativa REACT-EU.

4.2.1 - Saldo global

A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do Tribunal e, como se desenvolve nos pontos subsequentes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE 2022 (Volume I - Quadro 3.52).

Gráfico 49 - Fluxos financeiros entre Portugal e a UE - 2020-2022

O "Saldo global" dos Fluxos financeiros entre Portugal e a UE diminuiu em 2 016,2 M(euro) (-36,5 %), face ao ano anterior, devido, essencialmente, ao decréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE, em 2 167,6 M(euro) (-26,7 %).

A diminuição registada nas transferências para Portugal nos montantes do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (-1 254,5 M(euro), face a 2021 (535); a aproximação da fase final do PT 2020 e consequente relação com a despesa certificada e respetivos pedidos de pagamento à Comissão Europeia (CE); e as restituições resultantes de correções financeiras no âmbito do PO Competitividade e Internacionalização (POCI), contribuem para justificar tal decréscimo.

4.2.2 - Fluxos financeiros para a União Europeia

Os valores constantes da CGE, relativos aos fluxos financeiros para a UE que constituem a contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE (Quadro 3.52), foram objeto de verificação pelos serviços do Tribunal junto da DGO, não existindo quaisquer divergências, conforme espelha o quadro seguinte:

Quadro 69 - Transferências para a UE

Para o decréscimo global de 151,4 M(euro) (-5,8 %) verificado nas transferências totais para a UE, contribuíram, essencialmente, a diminuição do RP RNB de 166,0 M(euro) (-9,6 %), a Redução RNB da Dinamarca, dos Países Baixos, da Alemanha, da Suécia e da Áustria (-1,6 M(euro) e a inexistência de Ajustamentos dos RP IVA e RNB. As transferências continuaram a respeitar maioritariamente ao RP RNB (63,8 % do total das transferências), porém os Direitos aduaneiros e o RP IVA, representam, no seu conjunto, quase 1/3 do total das transferências efetuadas para a UE (28,3 %).

No decurso das verificações realizadas, observou-se ainda que:

♦ À semelhança de 2021, foram incumpridos prazos indicados pela CE para o pagamento de RPT não cobrados, em resultado de autorizações tardias por parte da Secretária de Estado do Orçamento, sendo que o pagamento fora do prazo acarreta encargos adicionais, a título de juros. Existiram igualmente atrasos na autorização de pagamento de juros.

Tal como salientado no PCGE relativo a 2021, urge, assim, agilizar o processo de autorização dos pagamentos à CE relativos a RPT não cobrados, evitando encargos adicionais, a título de juros, seja através do estabelecimento de mecanismos de articulação adequados, seja através da atempada delegação e subdelegação de competências entre as Secretarias de Estado do Orçamento e dos Assuntos Fiscais.

♦ Existiam 23 processos pendentes de RPT não cobrados, totalizando 99,9 M(euro). Deste valor, foram efetuados pagamentos condicionais por Portugal no âmbito de 12 processos, no montante de 76,1 M(euro), entre 2013 e 2022. Em relação a estes processos, a AT prevê a possibilidade de pagamentos acrescidos a título de juros, que podem atingir valores avultados, estimando, só para 3 processos, pagamentos de 44,6 M(euro).

♦ Não foi possível, à semelhança de anos anteriores, a recuperação pelo IFAP de qualquer valor da dívida, incluindo juros, de um operador, relativa a "Quotizações sobre o açúcar e isoglucose", que ascendia, em abril de 2022, a 1,2 M(euro).

4.2.3 - Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal

a) Reflexo das transferências da União Europeia na CGE

Os elementos constantes da CGE 2022, respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE, foram confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária.

Quanto aos valores indicados no Quadro 3.52. da CGE, apuraram-se diferenças que se evidenciam no quadro seguinte:

Quadro 70 - Transferências da UE

Verificou-se uma diferença global de -17,2 M(euro) entre os valores reportados na CGE e os apurados na sequência dos procedimentos de validação desenvolvidos. O saldo das diferenças apuradas (-17,2 M(euro) é ligeiramente inferior ao observado no ano anterior (-18,1 M(euro).

A maioria das divergências parcelares identificadas resulta da agregação, efetuada na CGE, dos itens FEAC e FEOGA-Garantia/FEAGA no PT 2020 (diferenças assinaladas com a nota (b) no quadro). Apesar de pertencerem ao período de programação 2014-2020, estes itens não fazem parte do PT 2020, pelo que deverão ser apresentados de forma autonomizada.

Outro conjunto de diferenças identificadas resulta de reportes incorretos, efetuados pelas entidades intermediárias dos Fundos, à DGO, quanto à associação das transferências recebidas aos respetivos fundos (assinaladas com a nota (c) no quadro). Estas diferenças, compensatórias entre si, verificaram-se nos itens Fundo de Coesão (-46,8 M(euro) e FEADER (0,5 M(euro), do PT 2020, e Desenvolvimento Rural (-0,5 M(euro) e REACT-EU (46,8 M(euro), do Next Generation EU. No âmbito do contraditório, e de acordo com a informação disponibilizada pela AD&C, as diferenças assinaladas com a alínea (c), relativas ao Fundo de Coesão e REACT-EU, foram, entretanto, colmatadas junto da DGO.

No que respeita aos PAIC, observaram-se divergências no valor de 17,2 M(euro) (assinaladas com a nota (d) no Quadro 70).

Assim, continua a considerar-se necessária uma maior articulação entre a DGO e os beneficiários de transferências diretas de fundos europeus, assim como entre a DGO e as entidades intermediárias dos fundos europeus, para um correto apuramento dos fluxos financeiros rececionados da UE.

A CGE de 2022, no Quadro A45 "Despesa total financiada por fundos europeus", evidencia o financiamento europeu envolvido na execução orçamental da administração central, especificando os fundos europeus envolvidos em cada Programa Orçamental. Da informação disponibilizada na Conta, observa-se que 2 561,9 M(euro) (1,9 %) da despesa total consolidada da administração central foi financiada por fundos europeus (536). A este valor, acrescem 435,4 M(euro) de financiamento relativo ao FSE, apenas refletidos na CSS (537).

Embora os dados constantes do Quadro A45 da CGE (e do Quadro CSS2, quanto ao FSE) não sejam totalmente comparáveis com os dados oriundos das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras, uma vez que estes últimos correspondem a despesa validada (538) e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu deveriam ser próximos em milhões de euros, o que continua a não se verificar.

Dessa análise comparativa, continuam a resultar divergências acentuadas em relação a alguns fundos, nomeadamente, no FEDER (-1 142,7 M(euro) e no FEAGA (-862,6 M(euro), que podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela DGO, se estas diferenças corresponderem a execução financeira de fundos europeus sem cofinanciamento público nacional, situação em que os serviços registam a receita e a despesa como extraorçamental, ou podem representar uma incorreta classificação da despesa.

Continua, assim, a ser necessário que, no domínio dos fundos europeus, a CGE disponha de informação mais detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental, dado que esse conhecimento é relevante para a análise da execução desses fundos.

Também se observou que o Quadro A45 da CGE apresenta no item de "Outros" o valor de 1 491,2 M(euro), correspondendo ao segundo maior valor da despesa financiada com origem em fundos europeus. Atendendo à relevância financeira dos atuais instrumentos financeiros que compõem este item, nomeadamente, do MRR, a CGE deve contemplar a sua apresentação de forma desagregada, relevando neste item apenas valores residuais.

Relativamente ao REACT-EU, apesar de as verbas deverem ser relevadas orçamentalmente através de fonte de financiamento específica, o valor registado na CGE de 2022 apresenta, também, uma diferença significativa, de -433,7 M(euro), face ao valor da despesa validada.

Acresce que não foi possível efetuar essa análise, no âmbito dos fluxos financeiros enquadrados no reforço do Desenvolvimento Rural com origem na Next Generation EU, por não ter sido criada uma fonte de financiamento para o efeito.

Tal situação deverá ser objeto de correção, por forma a assegurar o reconhecimento na execução orçamental, no contexto das entidades que executam estes instrumentos financeiros, discriminando a despesa financiada com origem no REACT-FEDER, REACT-FSE e REACT - Desenvolvimento Rural.

b) Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020

Em 2022, ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de 3 262,0 M(euro) (539), com a seguinte distribuição:

Gráfico 50 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2022 (PT 2020)

No ano de 2022, verificou-se um aceleramento dos níveis de compromisso dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). No entanto, tendo em conta que se trata do penúltimo ano de execução do Portugal 2020 e que, em termos absolutos, a despesa comunitária validada ascendia a 22 534,1 M(euro), a taxa de execução média é de 83,8 %.

Um pouco acima da taxa média, posicionam-se o FSE e o FEDER com taxas de execução de 91,0 % e de 86,7 %, salientando-se, no âmbito destes fundos, os níveis de execução atingidos pelos POCI (FEDER) e PO Capital Humano (FSE), com taxas de execução mais elevadas, de 102,7 % e 97,6 %, respetivamente.

O gráfico seguinte compara a despesa comunitária programada e executada por FEEI:

Gráfico 51 - Execução financeira acumulada do Portugal 2020

Apesar do nível de execução registado no final de 2022, observa-se que, em termos globais, o nível de compromisso dos FEEI do PT 2020 já se encontrava em overbooking (116 %). Dos 16 Programas, 14 registavam taxas de compromisso superiores a 100 %, verificando-se que este nível era especialmente elevado no POCI e no PO Capital Humano, com taxas de 139,2 % e 124,7 %, respetivamente.

Contrariamente, os fundos que apresentavam maior risco de não absorção total até ao final de 2023, continuavam a ser o FEAMP, com uma taxa de execução de 76,3 % e o Fundo de Coesão, com uma taxa de 77,4 %.

Salienta-se o ainda avultado investimento por executar/validar no PT 2020 até ao final de 2023 (4 356,4 M(euro), data-limite para a elegibilidade das despesas a cofinanciamento. Na sequência da crise económica e financeira derivada da pandemia COVID-19, agravada pelos efeitos da guerra na Ucrânia, torna-se premente promover o aceleramento da execução da generalidade dos programas do PT 2020, não só de forma a evitar perdas de fundos europeus, mas também para mitigar os efeitos da crise internacional. A última fase de execução e o encerramento do PT 2020 concretizar-se-ão num período mais exigente, coincidente com a execução de um elevado montante de fundos provenientes da UE (cerca de 60 000 M(euro) associados a vários instrumentos financeiros, nomeadamente, ao Plano de Recuperação e Resiliência e ao quadro financeiro plurianual 2021-2027 (PT 2030).

c) Fluxos relativos ao REACT-EU e ao reforço do Desenvolvimento Rural

A iniciativa REACT-EU - Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa foi operacionalizada, por opção nacional, através do reforço do POCI e dos PO Regionais dos Açores e da Madeira (FEDER e FSE), no total de 2 138,8 M(euro) e, no caso do Desenvolvimento Rural, através do reforço do FEADER nos PDR do Continente, dos Açores (ProRural+) e da Madeira (Proderam 2020), no montante de 353,5 M(euro). O fluxo financeiro de

REACT-EU em 2022 foi de 327,5 M(euro) (297,4 M(euro) FEDER e 30,0 M(euro) FSE) e o fluxo relativo ao reforço do Desenvolvimento Rural correspondeu a 92,0 M(euro).

Observa-se que a execução global do REACT-EU, em Portugal, no final de 2022, era de 67 %, sendo o POCI aquele que mais se destacava, quer em volume financeiro envolvido, quer nos níveis de compromisso e de execução. Já relativamente ao reforço do Desenvolvimento Rural (FEADER), apurava-se uma taxa de execução global mais baixa (48 %), apesar do nível de compromisso se situar nos 73 %.

d) Fluxos relativos ao PRR

Na sequência da aprovação do PRR pela UE, em 13 de julho de 2021, foi transferido para Portugal, até ao final de dezembro de 2022, o montante de 3 321,3 M(euro) (2 361,4 M(euro) - subvenção e 959,9 M(euro) - empréstimo), o que correspondia a 20 % da dotação acordada com a UE. Destas transferências, as ocorridas em 2022 ascenderam a 1 162,4 M(euro) (553,4 M(euro) - subvenção e 609 M(euro) - empréstimo) (540).

Em 31 de dezembro de 2022, o montante de pagamentos ordenados e pagos pela EMRP aos beneficiários intermediários e diretos do PRR, ascendia a 2 741,4 M(euro) (2 422,2 M(euro) - pré-financiamento; 88,4 % do total pago e 319,2 M(euro) - reembolso de despesas), dos quais 1 543,7 M(euro) correspondentes a pagamentos no ano de 2022 (541). Contudo, observava-se que existia um montante reduzido (1 409,8 M(euro); 8,5 % da dotação total prevista), dirigido para os beneficiários finais, incluindo os diretos, permanecendo 1 390,0 M(euro) na posse dos beneficiários intermediários. Ainda a este propósito, e se comparadas as ordens de pagamento emitidas e pagas aos BD e BI e os pagamentos efetuados aos BD e pelos BI aos BF, considerando valores em trânsito, apurou-se uma divergência de 58,3 M(euro), situação que resultava de, nalguns casos (542), os beneficiários intermediários pagarem aos finais, montantes superiores aos pedidos e disponibilizados pela EMRP. Verificou-se, ainda, que o valor do investimento aprovado reportado pela EMRP, a 31 de dezembro de 2022, excedia em 1 226,1 M(euro) o valor contratualizado dos investimentos/subinvestimentos subjacentes. Assim, o investimento aprovado àquela data ascendia a 9 723,1 M(euro) (ao invés de 10 949,0 M(euro), o que representava 58,4 % da dotação total, e não 65,8 %, como divulgado. Em contraditório, a EMRP informou tratar-se de situações de aprovação acima da dotação. Uma vez que esses montantes excedem o financiamento do PRR, as mesmas deverão ser corrigidas para efeitos de monitorização e contabilização, de forma a garantir a fiabilidade dos dados no acompanhamento do grau de execução do MRR e respetiva divulgação.

Relativamente ao investimento aprovado, a EMRP, em sede de contraditório, identifica ainda duas situações de incorreções de reporte, entretanto, corrigidas.

Dos 1 543,7 M(euro) ordenados e pagos pela EMRP, em 2022, 1 031,4 M(euro) tiveram a natureza de subvenção e 512,3 M(euro) a natureza de empréstimo. Do total das subvenções pagas, 936,6 M(euro) respeitavam a beneficiários da administração central e da segurança social. No entanto, esta verba não se encontra integralmente evidenciada no SIGO/CGE como receita do PRR (orçamental ou extraorçamental). De facto, os dados apurados não evidenciam o integral cumprimento do regime definido no DL 53-B/2021, de 23/06, tendo sido identificadas insuficiências nos registos contabilísticos e diferentes práticas, entre organismos, de contabilização do recebimento e da utilização dos fundos com origem no PRR, nomeadamente:

♦ Situações de não nivelamento do valor da receita orçamental pelo montante da despesa orçamental do ano.

♦ Situações de não reconhecimento, em receita extraorçamental, das verbas recebidas por ordem da EMRP e ainda não aplicadas em despesa orçamental.

♦ Nas entidades que relevaram aquelas verbas em receita extraorçamental, os critérios adotados não foram uniformes, existindo registos de receita extraorçamental que abrangem apenas as transferências recebidas em 2022 e não utilizadas no ano e outras que, àqueles valores, acrescem a parte remanescente das transferências recebidas em 2021 e não aplicadas nem nesse ano nem em 2022.

♦ Uma situação, residual, de inscrição da fonte de financiamento 483 - Instrumento de Recuperação e Resiliência em outras medidas que não a Medida 102, relativa à execução do PRR.

No que respeita à execução orçamental da despesa do PRR registada na CGE de 2022 (543), apurou-se o valor 970,1 M(euro), sendo a acumulada de 1 041,5 M(euro) (544) (despesa consolidada), inferior às estimativas apresentadas à UE [5 428 M(euro) (545)]. Esgotados que estão dois anos do período de execução do PRR, que deve ser integralmente cumprido até 2026, verifica-se assim que o nível de execução orçamental apurado nos BD e BF do PRR, até 31 de dezembro de 2022, é de apenas 19 % do valor estimado no cronograma de execução financeira para o período em questão.

O detalhe da execução é apresentado no quadro seguinte.

Quadro 71 - Despesa financiada com origem no MRR

Atendendo àquela taxa de execução financeira (19 %), impõem-se o aceleramento da execução do PRR e a eficaz monitorização dos investimentos, com vista ao cumprimento do calendário e à concretização dos desembolsos da CE.

À semelhança do referido no PCGE de 2021, e no que respeita aos registos contabilísticos espelhados na CGE de 2022, continua a concluir-se que os mesmos não refletem a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR, afetando a fiabilidade da informação. Esta situação evidencia a necessidade de rigor na contabilização destas verbas, nomeadamente, através do seu reconhecimento como receita extraorçamental na parte que não se traduz em despesa orçamental, como legalmente estabelecido, bem como a melhoria dos procedimentos de monitorização da execução orçamental do PRR.

Acresce que o regime excecional de execução orçamental do PRR, determina que a DGO "elabora trimestralmente um relatório com a análise sistemática da execução orçamental e monitorização das operações de gestão orçamental" o que, à semelhança do ano de 2021, continuou a não se verificar.

Neste contexto, a DGO deve proceder à implementação dos procedimentos necessários para assegurar que a totalidade da execução do PRR esteja refletida na CGE.

e) Fluxos relativos ao Período de Programação 2021-2027

O PT 2030 tem uma dotação de 22 995 M(euro) e em 2022 Portugal recebeu, a título de pré-financiamento, o valor de 341,8 M(euro), com a distribuição evidenciada no gráfico seguinte:

Gráfico 52 - Fluxos financeiros recebidos da União Europeia relativas ao PT 2030

Para além do montante referido, Portugal recebeu ainda 12,1 M(euro) (FEDER), relativo aos PO de Cooperação Territorial: Programa Transnacional Espaço Atlântico (POCEA) - 2,3 M(euro), Programa Transfronteiriço Espanha-Portugal (POCTEP) - 6,4 M(euro) e Programa Transfronteiriço Madeira-Açores-Canárias (POMAC) - 3,4 M(euro), perfazendo assim, um valor total de pré-financiamento de 353,9 M(euro).

f) Outros fluxos

Os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2022, a 885,2 M(euro), dos quais 875,9 M(euro) para os mercados agrícolas e 9,3 M(euro) para a gestão centralizada das medidas veterinárias. A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de 887,3 M(euro), tendo ocorrido, no mesmo período, devoluções no valor de 2,9 M(euro). De acordo com a informação sobre a campanha de 2022, na execução do FEAGA destacam-se os pagamentos relacionados com o Regime de Pagamento de Base (242,3 M(euro); 27,3 %), as Práticas Agrícolas Benéficas para o Clima e o Ambiente (199,1 M(euro); 22,4 %) e com o Regime de Apoio Associado Voluntário (132,8 M(euro); 15,0 %).

Foram ainda recebidos fluxos financeiros provenientes do FEAC (31,8 M(euro), de FEDER relativo aos Programas de Cooperação Territorial Europeia (118,0 M(euro) e transferências relativas à Reserva de Ajustamento ao Brexit (44,6 M(euro).

No âmbito dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, foi apurado o valor de 355,6 M(euro), valor superior em 17,2 M(euro) ao refletido na CGE (338,4 M(euro).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito dos fundos europeus:

4.3 - Financiamento pelo Estado

4.3.1 - Financiamento do setor empresarial do Estado

Em 2022, o financiamento líquido do SEE (546) [que inclui entidades públicas empresariais (547) e as empresas públicas (548) nas quais as entidades da AC detêm maior participação relativa (549)] totalizou 4 431 M(euro), menos 1 440 M(euro) do que em 2021. O decréscimo verificou-se em todas as rubricas da despesa, destacando-se as dotações de capital e outros ativos financeiros (-873 M(euro) e os empréstimos de médio e longo prazos (-366 M(euro) (cfr. Quadro 72).

Quadro 72 - Financiamento líquido da administração central ao SEE - 2021-2022

As receitas recebidas pela AC das entidades do SEE, totalizaram 641 M(euro) (-29 M(euro), na sua maioria (96,7 %) na forma de dividendos do Banco de Portugal (311 M(euro), -25 M(euro) e da CGD (299 M(euro), -4 M(euro).

Por sua vez, nas despesas destinadas ao SEE, as diminuições das dotações de capital e outros ativos financeiros justificam-se em resultado dos decréscimos dos fluxos destinados ao grupo TAP (304 M(euro), -694 M(euro), à Infraestruturas de Portugal (1 282 M(euro), -331 M(euro) e aos estabelecimentos de saúde EPE (1 054 M(euro), -26 M(euro).

As empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias continuam a ser as principais beneficiárias com 3 139 M(euro) (4 264 M(euro), em 2021), conforme evidencia o Gráfico 53, com destaque para a Infraestruturas de Portugal, que recebeu 62,6 % destes fluxos (-336 M(euro) do que em 2021).

Gráfico 53 - Principais empresas destinatárias - 2022 e variação face a 2021

Relativamente aos instrumentos de financiamento concedidos pelo Estado (cfr. Anexo E1), destaca-se que:

♦ Os empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos (550), ascenderam a 117 M(euro) (484 M(euro), em 2021), evidenciando-se os concedidos: à Metro do Porto (270 M(euro) para a atividade financeira), à CP - Comboios de Portugal (60 M(euro) para a atividade operacional, financeira e investimento) e à ML (35 M(euro) para a atividade financeira relativa ao custo incorrido com swaps).

♦ As dotações de capital (através de ações e outras participações e unidades de participação) para cobertura de prejuízos, serviço da dívida e investimentos totalizaram 3 131 M(euro) (-873 M(euro) face a 2021). Destacam-se os montantes atribuídos à Infraestruturas de Portugal (1 282 M(euro), aos estabelecimentos de saúde EPE (1 054 M(euro), com dotações para a cobertura de prejuízos, a título de outros ativos financeiros, que ascenderam a 1 040 M(euro) e a título de aumentos de capital estatutário, 14 M(euro), ao grupo TAP (304 M(euro), para compensar os efeitos associados à pandemia COVID-19) e ao BPF [250 M(euro) (551)].

♦ As indemnizações compensatórias somaram 401 M(euro) (552) (+26 M(euro) do que em 2021), destacando-se a CP (179 M(euro), a Parque Escolar (93 M(euro) e a Infraestruturas de Portugal (34 M(euro).

♦ A título de transferências, foi entregue à Infraestruturas de Portugal a receita de contribuição do serviço rodoviário, no montante de 651 M(euro) (+31 M(euro) do que o valor recebido a esse título em 2021), e à Rádio e Televisão de Portugal (RTP) a receita relativa à contribuição para o audiovisual, no montante de 187 M(euro) (+3 M(euro) do que em 2021).

Acresce também o facto de a informação relativa à execução orçamental nem sempre se encontrar desagregada a um nível adequado de especificação da classificação económica, uma vez que se mantêm as lacunas ao nível do classificador, já identificadas em diversos Pareceres. De facto, o classificador económico das receitas e das despesas, relativamente às sociedades financeiras, continua a não distinguir as públicas das privadas, o que não é coerente, uma vez que essa distinção existe para as sociedades não financeiras. Na receita de ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SEE e certas classificações económicas (e.g. outras despesas correntes) não preveem a especificação setorial. O MF, em contraditório, informa que "... o classificador económico será alvo de revisão no âmbito da reforma da nova LEO, momento oportuno para se introduzir uma alteração que garanta a adequada especificação".

Também a informação constante do RCGE sobre esta matéria (553) está incompleta por abranger apenas o reporte dos fluxos recebidos e pagos pela DGTF, não incluindo os de outras entidades da AC (554), e excede o âmbito pretendido por incluir fluxos com outras empresas públicas (da administração local e regional), empresas privadas e fundos com autonomia administrativa e financeira (555), revelando uma identificação deficiente do universo abrangido. Em contraditório, o MF e a DGTF referem que "...na elaboração de contributos para futura Conta Geral do Estado serão efetuadas diligências em conformidade".

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito do financiamento do SEE:

4.3.2 - Apoios a entidades não pertencentes à administração pública

4.3.2.1 - Finalidades e financiamento

Em 2022, os apoios (556) concedidos pelo Estado a entidades (singulares ou coletivas) dos setores privado, cooperativo e social, ascenderam a 5 949 M(euro). O significativo aumento face a 2021 (+1 643 M(euro); +38,2 %) foi influenciado pelas medidas adotadas pelo governo no âmbito do impacto do choque geopolítico, nomeadamente as destinadas a amortecer o efeito do crescimento dos preços da energia nas famílias e nas empresas, explicando assim o aumento dos apoios verificado na área do ambiente (+1 648 M(euro) e dos dirigidos ao mercado interno (+328 M(euro). Destaca-se também o aumento de 144 M(euro) no conjunto de apoios pagos pela DGTF sob a forma de subsídios, indemnizações compensatórias e bonificação de juros (+82,6 %) (cfr. Gráfico 54).

Gráfico 54 - Apoios concedidos por finalidades - 2020-2022

A maior parte dos apoios (82,1 %) foi financiada pelo OE e receitas próprias, cabendo ao financiamento europeu (557) os restantes 17,9 % (1 064 M(euro), particularmente relevante nos apoios destinados à Agricultura, Florestas, Pescas e Mar (517 M(euro), tal como discriminado no gráfico seguinte.

Gráfico 55 - Apoios -origem do financiamento - 2022

4.3.2.2 - Entidades concedentes e entidades beneficiárias

Estes apoios foram concedidos, na sua maioria, no âmbito das competências de 15 entidades públicas, distribuídas por 12 ministérios (cfr. Quadro 73).

Quadro 73 - Apoios 2022 - Principais entidades concedentes

Verifica-se que é o Fundo Ambiental (FA) a entidade com um maior volume de apoios concedidos (2 262 M(euro), o que reflete, em parte, a fusão de diversos fundos e mecanismos de financiamento na área do ambiente, no seguimento das alterações orgânicas da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e do FA (558). O FA passou assim a ser um instrumento central de financiamento de programas de apoio aos setores da água, da energia e dos transportes, com uma multiplicidade de objetivos, nomeadamente, descarbonização das cidades e da indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas, recursos hídricos, economia circular e resíduos, danos ambientais, conservação da natureza, biodiversidade, educação ambiental e a promoção da mobilidade elétrica (cfr. Gráfico 56).

Gráfico 56 - Finalidades dos apoios concedidos pelo Fundo Ambiental - 2022

Especificamente em 2022, parte significativa das verbas atribuídas através do FA destinaram-se a mitigar os aumentos dos preços da energia para famílias e empresas, designadamente: 1 000 M(euro) para apoio extraordinário ao Sistema Nacional de Gás (559), 500 M(euro) para financiar o desconto a aplicar nas tarifas sociais de acesso às redes de eletricidade (560), 421 M(euro) para promover a utilização das energias renováveis (561), 38 M(euro) para o apoio extraordinário ao setor dos transportes públicos de passageiros (562). As entidades recetoras destes apoios são bastante diversificadas, distribuindo-se por instituições e particulares, abrangendo um universo estimado de mais de 65 mil beneficiários (563). Destaca-se a SU Eletricidade, S. A. (564), com cerca de metade do valor total dos apoios (1 027 M(euro) para aplicar no desconto das tarifas do setor energético e na promoção da utilização das energias renováveis, e a REN Gasodutos, S. A. (1 000 M(euro), 48,0 %), para estabilização do preço do gás (565). A restante parcela foi distribuída, nomeadamente, por diversas empresas de águas e resíduos (Águas do Norte (11 M(euro) e Águas de Lisboa e Vale do Tejo (11 M(euro)) e empresas da indústria do papel (25 M(euro).

Por sua vez, os apoios concedidos pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP) (1 621 M(euro), principalmente através do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (894 M(euro) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (641 M(euro), abrangeram um universo estimado de mais de duzentos e trinta mil beneficiários.

A Agência para a Competitividade e Inovação (IAPMEI) atribuiu 673 M(euro), em que se destacam:

♦ 239 M(euro) canalizados para o Banco Português de Fomento, referentes à conversão, até 20 %, de empréstimos concedidos no âmbito das linhas de crédito COVID-19, em apoios não reembolsáveis;

♦ 103 M(euro) para projetos no âmbito do Programa Operacional Competitividade e Internacionalização (COMPETE 2020);

♦ 108 M(euro) para promoção da inovação empresarial a nível regional (50 M(euro) para a região Norte, 36 M(euro) para o Centro, 11 M(euro) para a região de Lisboa, 10 M(euro) para o Alentejo e 1 M(euro) para o Algarve);

♦ 80 M(euro) a título de compensação face ao aumento do valor da retribuição mínima mensal garantida (566), pago a entidades empregadoras e a pessoas singulares com um ou mais trabalhadores;

♦ 58 M(euro) para a modalidade Apoiar Gás, no âmbito do sistema de incentivos à liquidez do programa Apoiar, visando a continuidade da atividade económica mitigando os impactos da evolução no preço do gás natural, dirigidos a empresas das indústrias intensivas em gás (567).

O Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) concedeu 546 M(euro) (de entre os quais, 238 M(euro) a empregadores e 134 M(euro) a estágios) a um universo de mais de 6 mil beneficiários visando, nomeadamente, a reabilitação profissional, a qualificação de ativos empregados, o apoio à contratação, o emprego-inserção, o emprego jovem ativo e o empreendedorismo.

A Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) concedeu 319 M(euro) de apoios (mais 144 M(euro) do que em 2021), influenciado, nomeadamente, pelo programa AUTOvoucher (115 M(euro) e pelo subsídio social de mobilidade (111 M(euro), este último com uma variação significativa (+86 M(euro), em parte porque inclui 23 M(euro) referentes a 2021 que não foram pagos à Região Autónoma da Madeira) (568). Os restantes valores distribuíram-se como ilustrado no Gráfico 57 (569):

Gráfico 57 - Finalidades dos apoios concedidos pela DGTF - 2022

Na área da ciência, tecnologia e ensino superior, destacam-se os apoios atribuídos pelas seguintes entidades:

♦ Fundação para a Ciência e Tecnologia (259 M(euro), abrangendo um universo superior a oito mil beneficiários entre instituições e particulares. Os principais apoios destinam-se a bolsas de investigação (112 M(euro), à promoção da produção científica, desenvolvimento tecnológico e inovação (51 M(euro), à rede nacional de instituições científicas e infraestruturas de investigação de interesse estratégico (49 M(euro) e ao emprego científico (36 M(euro).

♦ Direção-Geral do Ensino Superior (DGES) (152 M(euro), para apoios através de bolsas de estudo a estudantes carenciados do ensino superior (147 M(euro); 96,4 %). Foram ainda atribuídos 1,7 M(euro) de Bolsas de Estudo por Mérito e 1,6 M(euro) a estudantes com necessidades educativas especiais.

Na educação e desporto, salientam-se os apoios concedidos pelas seguintes entidades:

♦ Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE) (142 M(euro), que abrangeu um universo estimado em mais de mil e cem beneficiários, maioritariamente para o ensino artístico especializado (64 M(euro); 45,1 %), ensino profissional (51 M(euro); 35,9 %) e educação especial (17 M(euro); 12,0 %).

♦ Direção-Geral da Administração Escolar (DGAE) (56 M(euro), dirigidos maioritariamente às redes de ensino privado, cooperativo e solidário (52 M(euro); 92,9 %) e educação pré-escolar (3 M(euro) e efetuaram-se, sobretudo, através de: contratos de associação celebrados com escolas particulares situadas em zonas carenciadas de escolas públicas (41 M(euro); 73,2 %); contratos de condições especiais às famílias economicamente menos favorecidas, para frequência de escolas particulares sem contratos de associação (10 M(euro); 17,9 %); contratos de desenvolvimento da educação pré-escolar (3 M(euro).

♦ Instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ) (60 M(euro), apoiando mais de três mil e trezentos beneficiários (individuais e coletivos) em atividades desportivas, reabilitação de instalações e apoio à juventude.

Os apoios concedidos pelo Turismo de Portugal (TP) (226 M) abrangeram um universo estimado de mais de quarenta mil beneficiários. Para além de incentivos a empresas (131 M; 57,7 %), dos quais 47 M(euro) a medidas COVID-19, destacam-se as transferências legalmente devidas a federações, ligas e clubes, ao abrigo do Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online (51 M(euro); 22,6 %). Os restantes apoios distribuem-se por diversas finalidades, nomeadamente ações de promoção e animação regional (18 M(euro).

O Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) atribuiu apoios de 54 M(euro) que se dirigiram, maioritariamente, às Associações de Bombeiros Voluntários (51 M(euro).

O Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT) concedeu 48 M(euro) de apoio extraordinário e excecional ao setor dos transportes de mercadoria por conta de outrem, como medida de mitigação do impacto do choque geopolítico, dirigido a perto de seis mil beneficiários.

Dos diversos apoios às artes transferidos através da Gestão Administrativa e Financeira da Cultura (GAFC) (43 M(euro), destacam-se com o valor mais significativo os atribuídos ao abrigo do programa de apoio sustentado a estruturas profissionais com atividade continuada (570) (29 M(euro); 66,5 %).

A Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) concedeu 33 M(euro) de apoios, dos quais 30 M(euro) destinadas ao financiamento das associações humanitárias de bombeiros (AHB) (571), no continente, enquanto entidades detentoras de corpos de bombeiros e 2 M(euro) ao Fundo de Proteção Social do Bombeiro (572).

4.3.2.3 - Divulgação da informação

A natureza não reembolsável destes apoios, a sua diversidade e especificidade exigem um escrutínio rigoroso, que passa pela transparência da informação, designadamente quanto às finalidades que visam atingir, tendo em conta os princípios da proporcionalidade e da sustentabilidade das finanças públicas.

Do ponto de vista legal, é obrigatória a publicitação e o reporte de informação sobre os apoios concedidos pela administração pública a particulares, com a divulgação dos beneficiários, bem como do tipo e do montante atribuído (Lei 64/2013, de 27/08). Esta obrigação compreende um universo bastante alargado de apoios, que se designou genericamente de subvenções e subsídios públicos, tendo por referência a definição de subvenção pública constante na Lei como "...toda e qualquer vantagem financeira ou patrimonial atribuída, direta ou indiretamente, pelas entidades obrigadas, qualquer que seja a designação ou modalidade adotada (...) incluindo as transferências correntes e de capital e a cedência de bens do património público..." (art. 2.º). Porém, subsistem diferentes abordagens no reporte destes apoios, tanto pelas entidades concedentes como pelas entidades beneficiárias, variando o seu âmbito, em grande medida, em função do tipo de prestação e do universo de entidades abrangidas, o que tem condicionado a qualidade da informação (573).

Neste âmbito refira-se que a informação prestada pelas entidades ao Tribunal (evidenciada no ponto 4.3.2), nem sempre coincide com a execução orçamental da despesa com transferências e subsídios, apresentando:

♦ Valores superiores, por incluírem pagamentos registados em outras rubricas de despesa ou através de operações extraorçamentais;

♦ Valores inferiores por a entidade não considerar como apoios a totalidade da despesa registada nas rubricas de transferências e subsídios - foi, por exemplo, o caso da ANEPC que considera que, do total registado no SIGO (106 M(euro), 73 M(euro) não se enquadram no âmbito de apoios não reembolsáveis, dado tratar-se de transferências destinadas a financiar a despesa das atividades das Equipas de Intervenção Permanente e o Dispositivo de Combate a incêndios Rurais. Esta situação ilustra o facto de as entidades aplicarem critérios diferentes na classificação dos apoios, que conduzem a discrepâncias nos reportes sobre estas verbas.

Para além destas divergências, há a salientar o facto de a informação sobre estes apoios, divulgada na CGE, também não ser consistente, uma vez que o Quadro A37 - Transferências e subsídios para entidades não integradas no setor da Administração Central (574) deveria corresponder à informação divulgada nos Mapas 29 - Montante global das transferências e dos subsídios para entidades privadas exteriores ao setor público e 30 - Montante global das indemnizações pagas a entidades privadas exteriores ao setor público, o que não sucede.

Quadro 74 - Transferências e subsídios pagos a entidades fora das AP - 2022 - Informação CGE

As diferenças que se verificam nesta informação, confirmadas pela DGO em contraditório, que assinala os diferentes âmbitos dos quadros e fontes de informação, reforçam a necessidade de se clarificar o conceito de apoios públicos não reembolsáveis concedidos pelas entidades públicas e de se harmonizar a informação a divulgar sobre esta matéria na CGE.

4.3.3 - Apoios públicos ao setor financeiro

Em 2022, pela primeira vez desde o início da crise financeira internacional de 2007/2008, o saldo entre a receita e a despesa dos apoios (575) concedidos pelo Estado (576) ao setor financeiro (577) foi favorável ao setor público (165 M(euro) (578). A receita totalizou 173 M(euro) e resulta, sobretudo, da amortização parcial do empréstimo pela Parvalorem (121 M(euro) e de dividendos da CGD (50 M(euro) (579). A despesa totalizou 8 M(euro) e ficou a dever-se, na quase totalidade, a despesas com a reprivatização do BPN (580) (7 M(euro), como se apresenta no quadro seguinte.

Quadro 75 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2022

Também as responsabilidades contingentes do Estado associadas aos apoios ao setor financeiro cessaram em 2022, em resultado da amortização de dívida financeira da Oitante, que beneficiava de garantia do Estado e cujo valor ascendia a 39 M(euro) no final de 2021 (581).

Ao longo de todo o período, o BES/NB, o BPN e a CGD foram as instituições financeiras que mais esforço exigiram ao Estado, em especial, no período 2012-2020, em que os apoios atingiram uma despesa líquida de 19 395 M(euro) (582). Nos últimos anos, observa-se uma tendência de redução destas despesas, mantendo-se, contudo, um saldo global desfavorável para o Estado de -21 883 M(euro) (Quadro 76).

Quadro 76 - Apoios públicos ao setor financeiro - 2008-2022

As operações realizadas ao longo do período neste âmbito traduziram-se em ativos financeiros para o Estado num valor nominal de 10 414 M(euro) (em 31/12/2022), porém muito inferior ao total dos encargos líquidos suportados. Para além da fraca expetativa de recuperação dos montantes aplicados na aquisição destes ativos, especialmente ao nível das verbas para absorção de prejuízos ou ao abrigo de mecanismos de capital contingente, também no que respeita às ações, o respetivo valor nominal é bastante inferior ao esforço financeiro do Estado, como se apresenta no quadro seguinte.

Quadro 77 - Apoios públicos ao setor financeiro - por tipo de instrumento - 2008-2022

Nestes ativos incluem-se ações, cujo valor nominal de 4 906 M(euro) reflete uma variação positiva de 62 M(euro) face a 31/12/2021 (583), no essencial, devido à variação do valor detido em conjunto pelo Estado e pelo FdR no capital social do NB. Em 2022, o NB registou um aumento de capital (584) por efeito da conversão de créditos fiscais que haviam sido atribuídos ao Estado, referentes aos anos de 2016 e 2017, ao abrigo do regime especial aplicável aos ativos por impostos diferidos (585). A conversão dos direitos atribuídos ao Estado (através da DGTF) conduziu ao aumento da sua participação para 5,69 % com a consequente diluição da participação da Lone Star e do FdR. Porém, uma vez que, nos termos do Contrato de Venda e Subscrição de 75 % do capital social do NB celebrado com a Lone Star, o efeito dessa diluição deve afetar exclusivamente a participação do FdR, o Fundo transmitiu à Lone Star, o valor correspondente em ações vendo, em 31/12/2022, a sua participação reduzida de 23,44 % para 19,31 %, por forma a manter a participação de 75 % do acionista privado.

4.4 - Benefícios fiscais

Os benefícios fiscais (BF) são um importante instrumento de política pública na prossecução de objetivos extrafiscais (como sejam a manutenção do emprego e o incentivo a determinadas atividades). A sua utilização origina uma despesa fiscal (DF) correspondente à receita que seria obtida caso fosse aplicado o regime de tributação-regra.

Quer os princípios de Finanças Públicas, quer a própria Lei recomendam boas práticas na criação e/ou manutenção deste tipo de instrumento, que incluem não só uma fundamentação completa aquando da criação de cada BF (com identificação clara das finalidades que se visa atingir), mas também uma reavaliação sistemática dos BF (ponderando os objetivos extrafiscais atingidos face à DF que lhe está associada), que permita verificar a sua eficácia e a atualidade dos pressupostos que justificaram a sua criação.

Também a LEO (586) inclui a apreciação da DF como uma das matérias com incidência orçamental relevantes para a verificação do cumprimento do princípio da equidade intergeracional, tendo em conta o seu eventual impacto nas gerações futuras. A este propósito, o MF refere que se verificou "... ao longo dos últimos anos uma redução na despesa fiscal. Em particular, entre 2019 e 2021 (...) num montante superior a 1,6 mil milhões de euros contribuindo para uma desoneração das gerações futuras" (587). Ora, a DF reportada na CGE foi em 2019 e 2021, respetivamente, de 13 171 M(euro) e 12 305 M(euro), o que significa uma redução de 866 M(euro). No entanto, considerando a revisão da classificação de BF, que ocorreu em 2021 (reclassificados como desagravamentos fiscais estruturais, com DF de 943 M(euro), a DF teria aumentado 77 M(euro). Acresce que a DF na CGE 2022 ascende a 16 441 M(euro), 3 270 M(euro) (24,8 %) acima da DF de 2019 (588), confirmando, ao contrário do alegado, a tendência crescente da DF.

Acresce que a LOE 2022 dispôs que o Governo criaria no Portal Mais Transparência (589) uma secção para permitir "a disponibilização de toda a informação referente aos apoios concedidos ao abrigo do Estatuto dos Benefícios Fiscais" (EBF), o que ainda não se verificou.

Em 2022, a CGE quantifica a DF relativa a 208 BF (590), faltando apurar a DF de cerca de um terço dos 321 BF em vigor, de acordo com a informação disponibilizada pela AT (591).

4.4.1 - As especificidades do ano

Os objetivos das medidas mais relevantes do ano de 2022, associadas a BF, centraram-se no apoio (recuperação e recapitalização) e proteção das empresas, no emprego e no fomento do investimento privado, objetivos inseridos no contexto de estímulo aos efeitos da pandemia e da situação geopolítica. Neste âmbito, foram mantidos alguns dos BF vigentes, nalguns casos com alargamento do seu âmbito, e foram criados novos BF. Porém, verifica-se que ficaram por concretizar as autorizações da AR ao Governo para criar deduções ambientais em sede de IRS e um regime de benefícios fiscais relativamente ao Programa de Valorização do Interior (592).

A Figura 13 sintetiza as principais especificidades do ano.

Figura 13 - Alterações mais relevantes a benefícios fiscais em 2022

Em 2022, no âmbito de assistência técnica da Comissão Europeia, uma equipa do FMI realizou uma avaliação a três BF em sede de IRC (593) - Remuneração Convencional do Capital Social (RCCS), Regime de Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR) e Benefícios fiscais contratuais ao investimento produtivo (594).

As conclusões apontam para que: i) quanto à RCCS, as mudanças recentes no seu enquadramento enfraqueceram a respetiva eficiência e eficácia e ii) sobre a DLRR, tendo em conta a sua baixa adoção e que se encontra concentrada em empresas já estabelecidas, não existe evidência de que promova novos investimentos. Assim o FMI recomenda a revisão do RCCS de acordo com as diretivas europeias, o redesenho dos limites máximos existentes e a revisão do período de aplicação do benefício. Recomenda ainda, no que diz respeito à DLRR, a sua integração/substituição pelo RFAI. Quanto aos BF contratuais ao investimento produtivo o relatório constatou que existem poucos beneficiários e que este BF não tem vantagens sobre o RFAI, recomendando a sua extinção e propondo a revisão e reforço do RFAI. Neste âmbito, mas já em 2023, foram revogados os BF DLRR e RCCS (595).

Embora com concretização só em 2023, foram ainda aprovadas em 2022 (em Conselho de Ministros), propostas (596) que previam, designadamente:

♦ A prorrogação por mais cinco anos dos BF relativos à propriedade intelectual e ao mecenato científico (597), (Lei 20/2023, de 17/05, art. 10.º).

No entanto, esta prorrogação levanta problemas uma vez que, embora introduzida em maio de 2023, produz efeitos desde 01/01/2022 e, por isso, deveria ter sido justificada. É assim questionável a definição de um BF em IRS quando, à data da aprovação desta prorrogação, já tinha sido iniciado o processo de liquidação das declarações de IRS relativas ao ano de 2022.

♦ A autorização ao Governo, por um período de um ano, para revogar expressamente BF que tenham caducado nos termos da lei (598).

♦ O enquadramento legal aplicável ao BF atribuído às start-ups e scaleups, o respetivo conceito legal e o seu reconhecimento, bem como o reforço do sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial (SIFIDE II), com o objetivo de continuar a promover e incentivar o investimento das empresas em I&D [Lei 21/2023, de 25/05 (599)].

Neste contexto, refira-se a auditoria da IGF (600) sobre o SIFIDE (601), na qual foi recomendado o seu aperfeiçoamento, essencialmente ao nível da monitorização e dos procedimentos de controlo de alguns dos aspetos críticos identificados (despesas das empresas dedicadas a I&D e financiadas previamente, direta ou indiretamente, pelo capital realizado pelos fundos de investimento) (602). O SIFIDE II foi o BF mais relevante em termos de DF ao nível do IRC em 2021, representando 39,7 % da DF daquele imposto, e em 2022 a sua DF ascendeu a 474 M(euro) e representou 34,7 % da DF do IRC.

Embora prevista desde 2020, a Unidade Técnica permanente para avaliar os benefícios fiscais (entre outros objetivos) ainda não se encontra operacional (603). Em contraditório, o MF refere que se prevê que seja aprovado "um diploma de criação e constituição desta Unidade Técnica até ao final do ano de 2023, tendo em vista nos anos subsequentes produzir relatórios de base anual que façam uma avaliação custo-benefício dos vários benefícios fiscais, com objetivo de simplificação do sistema fiscal, bem como exponenciar a eficácia e adequação da despesa fiscal". O Tribunal salienta a importância da adoção de metodologias que permitam a avaliação sistemática e global dos BF, designadamente através da definição de critérios, para além da caducidade, que conduzam à seleção dos BF a avaliar em cada ano (como a antiguidade do benefício, a DF gerada, alterações significativas na evolução da DF ou a concentração num número reduzido de beneficiários).

O MF refere ainda "que a apresentação de todos os benefícios fiscais e a correspondente despesa fiscal, sempre que quantificável, é feita no relatório da despesa fiscal, anualmente publicado pelo Ministério das Finanças e remetido à Assembleia da República". O relatório relativo à despesa fiscal de 2022 foi disponibilizado em agosto de 2023. Refira-se que a informação reportada neste relatório não é comparável com a divulgada na CGE por abranger um universo mais vasto (administrações públicas) e por seguir uma ótica diferente no apuramento da DF (604).

4.4.2 - A despesa fiscal relevada na CGE

A DF relevada na CGE totalizou 16 441 M(euro), mais 4 136 M(euro) (33,6 %) do que em 2021, traduzindo a subida da DF associada à generalidade dos impostos, com destaque para o aumento de 41,7 % da DF de IVA e 30,2 % do IRS. Ao nível da estrutura, mantém-se o peso muito significativo da DF de BF em sede de IVA (67,8 %), seguindo-se a dos BF de IRS (12,3 %), de IRC (8,3 %) e de IS (7,5 %) (cfr. Quadro 78).

Quadro 78 - Despesa fiscal - 2021-2022

Em termos globais, o reporte da DF na CGE tem evoluído, com informação mais completa, embora continuem a verificar-se algumas fragilidades:

♦ A quantificação da DF relevada na CGE (16 441 M(euro) encontra-se limitada a cerca de dois terços dos BF em vigor - dos 321 identificados pela AT, apenas é quantificada a despesa relativa a 208.

♦ Ausência de quantificação da DF relativa aos benefícios que concorreram para a formação de prejuízos fiscais que os sujeitos passivos deduzem ao lucro tributável.

Em contraditório, a AT refere que "não foi ainda possível incluir o cálculo da DF decorrente da dedução de prejuízos fiscais, face à elevada complexidade e ao acréscimo de custos ao mesmo associado. De facto, esta despesa só se tornará efetiva com a dedução da parte dos prejuízos correspondente ao incremento resultante da utilização do benefício fiscal".

♦ Não inclusão na DF de IRC, da perda de receita relativa ao benefício "Reinvestimento dos valores de realização", por ser considerado pela AT como DFE (41 M(euro) em 2022, 23 M(euro) em 2021, 55 M(euro) em 2020 e 72 M(euro) em 2019) (605).

♦ Não inclusão na DF de IVA, dos BF no âmbito do combate à pandemia, em vigor em 2022, tendo a AT referido que não é quantificada "por inexistência de informação, no universo de dados disponível na AT".

♦ O Classificador dos Benefícios Fiscais continua por atualizar: no que respeita à função, são imputados valores cada vez mais elevados na rubrica residual "outros assuntos económicos" - 13 564 M(euro) (606) em 2022 (82,5 % da DF total), 9 208 M(euro) em 2021 (74,8 % da DF total) e 8 823 M(euro) em 2020 (68,7 % da DF total) - o que limita a utilidade daquele instrumento.

Constata-se que, relativamente a alguns BF (Quadro 79), a DF apurada é significativamente superior à estimativa apresentada no OE, com destaque para o IVA, fruto não só do dinamismo crescente da atividade económica, mas também da inflação. No que respeita ao IRS e IRC, a AT esclareceu que é resultado do aumento do número de beneficiários de diversos BF.

Quadro 79 - Estimativas OE vs Despesa fiscal CGE 2022

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

A DF em IVA (11 154 M(euro) aumentou 3 283 M(euro) em reflexo do crescimento económico e da inflação verificada em 2022. A DF resultante do diferencial de taxas (607), que continua a representar quase a totalidade (99,0 %) da DF em IVA, aumentou 505 M(euro) (55,2 %) nas operações sujeitas a taxa reduzida e 2 768 M(euro) (40,4 %) nas sujeitas à taxa intermédia. Em relação às outras componentes (114 M(euro), é de destacar a diminuição das restituições às Forças Armadas e de Segurança (-7 M(euro), e, pela primeira vez, a quantificação da DF relativa a "Instituições de Ensino Superior e Entidades sem fins lucrativos do sistema nacional de ciência e tecnologia inscritas no IPTCN" (608) (13 M(euro).

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

A DF em IRS inclui 26 BF e totalizou 2 025 M(euro), mais 470 M(euro) (609) do que em 2021. Neste universo, cinco BF representam 97,7 %:

♦ A DF respeitante aos "Residentes não habituais" (610) totalizou 1 360 M(euro) e constitui 67,2 % da DF do imposto, sendo a segunda mais elevada de 2022 (só ultrapassada pela DF em sede de IVA). Face a 2021, aumentou 401 M(euro) (41,8 %), em reflexo do aumento do número de residentes não habituais (cfr. Gráfico 58).

Gráfico 58 - Residentes não habituais inscritos e despesa fiscal - 2018-2022

Em 2022, a DF deste benefício foi apurada com base em 29 426 declarações (611). De referir que as 50 declarações relativamente às quais se apura a maior despesa fiscal (0,17 % do total) representam 31,6 % da DF. Uma vez que a DF é apurada com base nas declarações relativas ao ano anterior, é expetável o seu aumento expressivo em 2023, dado o acréscimo dos RNH inscritos em 2022 ter superado em mais de 50 % o aumento anual que se verificava desde 2019.

♦ A DF relativa a "Pessoas com deficiência" (612) (457 M(euro), a segunda maior em IRS (representa 22,6 %), aumentou 36 M(euro) (8,5 %) face a 2021; 77,3 % respeita a deduções à coleta e 22,7 % a isenções;

♦ A DF referente a "Fundos de pensões e equiparáveis, Fundos de poupança-reforma e planos de poupança-reforma e Regime Público de Capitalização" (613) aumentou 16 M(euro) (22,4 %, tendo atingido 86 M(euro) e representado 4,2 % da DF em IRS);

♦ A DF relativa às "Deduções à coleta - Exigência de fatura" incrementou 11 M(euro) (17 %) e representa 3,7 % da DF em IRS, tendo atingido 75 M(euro).

Imposto do selo (IS)

A DF em IS aumentou 58 M(euro) (5,0 %), tendo atingido 1 225 M(euro). Este aumento está relacionado com a DF relativa a "Aquisição gratuita de bens, incluindo por usucapião" (635 M(euro), que aumentou 67 M(euro) e que representa 51,8 % de toda a DF de IS. De destacar ainda o aumento da DF relativa a "Prémios e comissões relativos a seguros do ramo Vida" (+4,8 %), em 18 M(euro), sendo este BF o segundo mais importante (383 M(euro), 31,3 %). Em sentido contrário, assinala-se a diminuição da DF relativa a "suprimentos efetuados por sócios" (29 M(euro), -26,0 %).

Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC)

A DF em IRC (1 369 M(euro) aumentou 266 M(euro) (24,1 %), tal como evidenciado no Quadro 3. De referir a quantificação, pela primeira vez, da DF associada à "Tributação autónoma de viaturas ligeiras de passageiros híbridas plug-in e movidas a GPL ou GNV" (614), no valor de 35 M(euro).

O SIFIDE continua a ser o BF mais relevante, representando 34,7 % da DF deste imposto, seguido do RFAI, com 15,6 % e do CFEI com 13,6 %. Em sentido contrário, é de referir a diminuição de 18 M(euro) da DF relativa à "Transmissão de Prejuízos".

A DF em IRC continua a evidenciar uma elevada concentração num reduzido número de benefícios (Quadro 80), dado que aos cinco BF identificados corresponde 79,4 % da DF (1 087 M(euro).

Quadro 80 - Principais benefícios da despesa fiscal em IRC

Relativamente aos BF em IRC auferidos por "Entidades licenciadas na Zona Franca da Madeira" (615), e na sequência de situações de desconformidade detetadas pela Comissão Europeia (616), a AT estimou um valor a recuperar de 839 M(euro), relativo a 302 contribuintes e 1013 liquidações, para o horizonte temporal 2009/2022 (617). Da estimativa do valor a recuperar, 0,8 % respeita a três contribuintes sediados no continente devendo o restante constituir receita da RAM (sem impacto na CGE). Neste âmbito, a AT processou 122 liquidações, no valor global de 85 M(euro) (dos quais foram arrecadados 2 M(euro) - receita da RAM), e esclareceu que a emissão e processamento das liquidações "(...) depende, quer da análise dos cerca de 700 direitos de audição exercidos pelos beneficiários, quer, em situações específicas como sejam as de contribuintes cessados, da adaptação do sistema informático", processo que o Tribunal continuará a acompanhar.

Imposto sobre veículos (ISV)

A DF em ISV (290 M(euro) aumentou 7 M(euro) (2,6 %), não existindo grande variação na quantificação dos diversos BF. Dos 22 BF quantificados como DF, 66,8 %, diz respeito a um único BF - "Automóveis ligeiros de mercadorias, de caixa aberta, fechada ou sem caixa, com lotação máxima de três lugares" - com 194 M(euro) de DF (-2 M(euro) face a 2021).

Imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISP)

A DF em ISP (310 M(euro) aumentou 53 M(euro) (20,4 %), na sua maioria na DF relativa aos "Biocombustíveis e gases de origem renovável" (+54 M(euro) (618). A subida em ISP foi ainda influenciada pelo aumento da DF com a "Produção de eletricidade ou de eletricidade e calor (cogeração)", que passou de 29 M(euro) em 2021 para 75 M(euro) em 2022 (+159,4 %), e justifica-se pela retoma da atividade económica, referindo a AT que "os valores registados em 2021, podem ser considerados atípicos relativamente ao histórico de valores registados e pela adaptabilidade do setor face ao novo paradigma energético, já que muitos dos beneficiários desta isenção são operadores ligados às energias renováveis". Este BF é o mais importante, representando 24,3 % da DF em ISP. Em sentido contrário, cabe destacar a diminuição de 25 M(euro) (-25,4 %) da DF relacionada com "gasóleo colorido para equipamentos agrícolas, aquícolas e pesca".

Imposto sobre o álcool, bebidas alcoólicas e bebidas adicionadas de açúcar e edulcorantes (IABA)

A DF em IABA (53 M(euro) apresentou uma redução de 2 M(euro) (-3,1 %) decorrente da DF relativa a "Álcool destinado a fins terapêuticos e sanitários", com um peso de 72 % nesta tipologia de DF, que diminuiu 3 M(euro) (-6,2 %).

Imposto Único de Circulação (IUC)

A DF em IUC (15 M(euro) aumentou 1 M(euro) (6,4 %), devido ao aumento de 2 M(euro) (27,5 %) do BF relativo a "Pessoas com deficiência cujo grau de incapacidade seja (maior ou igual que) a 60 % em relação a veículos das categorias A, B e E" e ao aumento de 1 M(euro) ((maior que)1000 %) relativo a "Pessoas coletivas de utilidade pública e instituições particulares de solidariedade social". Em sentido contrário, ocorreu a extinção do BF relativo a "Veículos da categoria D, quando autorizados ou licenciados para o transporte de grandes objetos" (619) que, em 2021, tinha registado 3 M(euro) de DF.

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito dos benefícios fiscais:

4.5 - Garantias públicas

As garantias são concedidas maioritariamente pelo Estado, através da DGTF, e pelo FCGM, e, ainda, por outras pessoas coletivas de direito público, incidindo principalmente sobre financiamentos e seguros de crédito.

A sua concessão reveste particular importância porque são responsabilidades contingentes as garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental (620) que, a serem executadas, têm impacto na despesa e na dívida refletidas na CGE e, por essa via, na sustentabilidade das finanças públicas. Apesar disso, o RCGE continua a apresentar de forma incompleta a informação sobre garantias (621) e não comporta uma análise do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades. Sobre esta matéria, o MF refere-se à informação divulgada na CGE 2022 sobre garantias já executadas "...sem prejuízo de se diligenciar no sentido de, nos próximos exercícios, se procurar atender à melhoria da análise do risco orçamental associado a eventuais situações dessas responsabilidades (...)".

4.5.1 - Responsabilidades acumuladas por garantias

Em termos acumulados, no final de 2022, as garantias concedidas totalizavam 18 825 M(euro), das quais 14 747 M(euro) (78,3 %) correspondem a responsabilidades contingentes por garantias prestadas a entidades fora do perímetro orçamental e 4 078 M(euro) (21,7 %) correspondem a garantias concedidas a entidades do perímetro orçamental. Acrescem a estas 1 901 M(euro) de garantias concedidas pelo Estado ao FCGM (622), no âmbito do sistema nacional de garantia mútua.

Figura 14 - Garantias acumuladas a 31/12/2022

Das responsabilidades contingentes por garantias prestadas a entidades fora do perímetro da CGE, 13 305 M(euro) (menos 923 M(euro) que em 2021) respeitam a garantias a financiamentos concedidos pela DGTF e pelos SFA e 1 442 M(euro) a garantias a seguros de créditos e afins.

As garantias executadas relativamente a financiamentos garantidos pelo Estado foram de 35 M(euro) (12 M(euro) em 2021) e 92 M(euro) pelo FCGM (26 M(euro) em 2021), a que acrescem as indemnizações por sinistros em seguros de crédito, sobre os quais o Estado efetuou pagamentos no total de 1,6 M(euro) (menos 24 % face a 2021), cerca de metade (0,8 M(euro) no âmbito da "Facilidade para países fora da OCDE" (623).

4.5.2 - Garantias concedidas por tipo de responsabilidade

Verifica-se, em 2022, um decréscimo de 1 679 M(euro) das garantias concedidas face ao valor de 2021, em resultado, em particular, do efeito base dos apoios nesse ano no âmbito da COVID-19 (624).

Quadro 81 - Garantias concedidas - posição global em 2021-2022

No final de 2022, as garantias prestadas pelo Estado a financiamentos totalizavam 11 983 M(euro) (11 766 M(euro) em 2021), a que correspondiam responsabilidades efetivas (625) de 11 340 M(euro) (626) (10 933 M(euro), no final de 2021), sendo de destacar que:

♦ Quase metade das responsabilidades assumidas, no final de 2022, respeitava a entidades da AC (627), totalizando 5 978 M(euro) (6 402 M(euro) em 2021). Destaca-se o FCGM que, em 31/12/2022, beneficiava de garantias do Estado no total de 1 901 M(euro), sendo 1 323 M(euro) relativos a linhas de crédito COVID-19. Ainda em 2022, foi aprovada (628) a concessão de uma garantia pessoal do Estado 31,5 M(euro) ao FCGM, para fazer face ao aumento dos preços da energia e aos efeitos da inflação decorrentes do contexto geopolítico, que só foi concedida em 2023.

♦ Os remanescentes 6 005 M(euro) respeitavam a garantias concedidas a diversas entidades fora da AC, designadamente a empresas públicas, com especial destaque para a Águas de Portugal (que, no final de 2022, detinha uma dívida de 979 M(euro) junto do BEI) à RAM, de 2 735 M(euro) (2 375 M(euro) em 2021) e, no âmbito da cooperação internacional (629), de 2 127 M(euro) (1 742 M(euro) em 2021).

♦ Em termos de variação face a 2021, a mais significativa (-424 M(euro) verificou-se nas garantias prestadas a entidades da AC, no essencial, devido às amortizações de dívida (630) da Infraestruturas de Portugal, da ML e do Metro do Porto. Regista-se, ainda, o aumento de 360 M(euro) nas garantias a financiamentos da RAM, em resultado, por um lado, de novas garantias, no total de 694 M(euro) (dos quais, 535 M(euro) para refinanciamento de dívida e 159 M(euro) para financiamento da construção do novo Hospital Central da Madeira) e, por outro lado, da amortização de empréstimos, que reduziram as responsabilidades do Estado em 344 M(euro). Há ainda a referir o aumento, em 385 M(euro), das garantias no âmbito de cooperação internacional, devido a uma nova garantia (400 M(euro) ao Banco Africano de Desenvolvimento e, em sentido contrário, as amortizações de empréstimos realizadas por várias entidades, que reduziram as responsabilidades do Estado em 15 M(euro).

As garantias prestadas por outras entidades do perímetro da CGE (SFA/EPR e segurança social), no final de 2022, perfaziam 7 300 M(euro), sendo de destacar que:

♦ A quase totalidade deste montante refere-se a garantias concedidas pelo FCGM (7 250 M(euro), associadas a 68 linhas de crédito. Desde 2020, têm particular relevância as referentes às linhas no âmbito dos apoios COVID-19, com o valor garantido a ascender aos 5 449 M(euro) (sobre as linhas de apoio COVID-19 cfr. Anexo E2). Em termos de variação, registou-se uma diminuição de 1 565 M(euro), dos quais 1 199 M(euro) relativos a linhas de crédito COVID-19, destacando-se a Linha de Apoio à Economia (com uma diminuição de 1 064 M(euro), na medida em que esta linha concentra o maior volume de crédito contratado.

Em 2022, ainda no âmbito das linhas COVID-19, foi lançada a Linha de Apoio à Produção, com uma dotação inicial de 400 M(euro), que atingiu um grau de execução de 67,9 % em apenas alguns meses. Esta linha foi criada com vista a apoiar as empresas face às necessidades adicionais de fundo de maneio resultantes da subida de custos das matérias-primas e energia e à disrupção nas cadeias de abastecimento.

♦ Há ainda a considerar 50 M(euro) de garantias concedidas por três entidades: o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (33 M(euro), o FAM (18 M(euro) e a CP - Comboios de Portugal (3 m(euro). De assinalar que o RCGE 2022 inclui, pela primeira vez, informação, ainda que incompleta, sobre as garantias concedidas por outras entidades para além do Estado e do FCGM (631).

Em contraditório, o MF referiu que "será dada continuidade às diligências no sentido de melhorar o reporte desta informação (...) que permitam identificar a natureza das garantias prestadas pelos SFA". Por sua vez, a DGTF salientou estar a diligenciar para obter "...informação relevante no âmbito do exercício orçamental em curso..." relativa a garantias prestadas por outras entidades que incluirá na CGE 2023, designadamente no que respeita a "pagamentos efetuados em execução de garantia, incluindo sinistros, bem como sobre o caráter excecional (...)" de alguns dos instrumentos de apoio em causa.

No que respeita às responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito à exportação e ao investimento, em 31/12/2022, totalizavam 1 442 M(euro) (cfr. Quadro 82).

Quadro 82 - Responsabilidades do Estado por garantias a seguros de crédito - 2021-2022

♦ Em 2022, a componente mais significativa continua a ser a dos seguros de créditos financeiros de médio e longo prazo, que representa 69 % deste total e, por países, a maior exposição continua a ser a de Angola (51 %), a de Moçambique (13 %) e a de Argélia (6 %).

♦ Às responsabilidades por garantias de seguro sob gestão da seguradora COSEC acrescem responsabilidades de curto prazo, no âmbito da OCDE que, em 31/12/2022, ascendiam a 422 M(euro), bem como 253 M(euro) de garantias sob gestão do BPF, valor relativo a uma operação de exportação (créditos financeiros) para Angola (632).

Sobre as recomendações formuladas no PCGE 2020, no âmbito das garantias

D - Recomendações

1 - Recomendações - Parecer sobre a CGE 2022

1.1 - A reforma em curso

Embora o PRR venha permitir uma maior dinâmica na implementação da LEO, a ausência de reformas essenciais à execução dos projetos e o incumprimento de prazos contratualizados, pode colocar em causa todo o financiamento previsto, e comprometer a concretização da reforma das finanças públicas, fatores que reforçam a necessidade do cumprimento das recomendações já anteriormente formuladas pelo Tribunal (633). (Cfr. ponto A.1)

1 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assuma um maior compromisso com a condução do processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, assegurando a:

- Aprovação de um plano que dê prioridade à definição dos modelos concetuais e dos diplomas legais essenciais para assegurar as condições de execução dos investimentos tecnológicos previstos;

- Apresentação nos Relatórios do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado, de cada ano, do ponto de situação do processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental e dos respetivos investimentos contratados no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência.

1.2 - O processo orçamental

No contexto do processo orçamental, verificaram-se progressos no que respeita ao reporte da execução das medidas de política orçamental previstas no ROE 2022, ainda suscetível de melhorias em aspetos que se prendem com a mensuração do impacto nas despesas de pessoal e com os contributos para os ganhos de eficiência da revisão da despesa. Porém, ocorreram fragilidades no processo orçamental de 2022 que afetaram um adequado planeamento do orçamento anual por ausência de instrumentos de enquadramento plurianual de políticas, objetivos orçamentais e de limites de despesa. (Cfr. ponto B.1)

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

2 - Assegure que os documentos de programação orçamental contenham informação que demonstre a ligação entre as opções de política económica e de políticas setoriais vertidas no Programa de Estabilidade e nas Grandes Opções com o planeamento orçamental anual concretizado através do Orçamento do Estado.

3 - Desenvolva procedimentos que permitam aferir a execução orçamental das medidas com impacto nas despesas com o pessoal e os resultados efetivamente alcançados com a medida de revisão da despesa.

1.3 - Conta da administração central

Universo

Quanto ao universo da administração central, na Conta Geral do Estado verificou-se a omissão de seis entidades, em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade e quatro serviços foram incorretamente inscritos como entidades públicas reclassificadas. (Cfr. ponto C.21.1)

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

4 - Assegure a inclusão, no Orçamento e na Conta, de todas as entidades previstas na Lei de Enquadramento Orçamental, devidamente classificadas.

5 - Tome as medidas necessárias para que os serviços e fundos autónomos da administração central não sejam indevidamente considerados no Orçamento do Estado e na correspondente Conta como entidades públicas reclassificadas.

Classificação económica das receitas e despesas

A utilização de um modelo simplificado de classificador económico de receitas e despesas pelas entidades públicas reclassificadas de regime simplificado prejudica a correta identificação dos fluxos financeiros, por permitir a classificação de valores materialmente relevantes em rubricas residuais. (Cfr. ponto C.1.2)

6 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a utilização generalizada do classificador económico das receitas e despesas na sua versão integral, suprimindo a possibilidade de utilização de uma versão simplificada.

O Financiamento da descentralização

O atual ciclo do processo de descentralização inaugurado pela Lei 50/2018 procede à transferência de competências muito relevantes da administração central para a local. Sendo um processo de natureza universal e definitiva e abrangendo áreas tão importantes como a Educação, Ação social, Saúde e Cultura, entre outras, revela indiscutível importância estratégica com notórias implicações orçamentais.

Analisado o relato constante no RCGE e nos mapas de execução orçamental, afigura-se que o mesmo não proporciona informação orçamental suficientemente detalhada acerca da execução financeira da descentralização, não sendo as despesas especificadas e agrupadas com um grau de pormenor condizente com um processo que foi referenciado como a 'base da reforma do Estado' e que, por tal, convocaria um especial cuidado no reporte. (cfr. Caixa 4)

7 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que diligencie pela inclusão, nos documentos que compõem a Conta Geral do Estado, de informação detalhada sobre as verbas transferidas, por área e respetivo quadro legal associado.

Alterações orçamentais

A informação reportada na CGE relativa às alterações orçamentais não tem sido completa, pois não quantifica as dotações de despesa efetiva reforçadas (ou criadas) com contrapartida em saldos de gerência ou dotações de despesa não efetiva. (Cfr. ponto C.2.1)

8 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova o reporte de informação completa e individualizada das alterações orçamentais que afetam o saldo, designadamente as que permitem o reforço de despesa efetiva com contrapartida em saldos de gerência ou dotações de despesa não efetiva.

Receita

Em 2022, verificou-se a subavaliação da receita em 754 M(euro), pondo em causa o cumprimento do princípio da não compensação, por terem sido deduzidos indevidamente à receita fiscal: i) a despesa com a medida de apoio extraordinário às famílias registada como reembolso de IRS (611 M(euro); e ii) receitas próprias da AT (119 M(euro) registadas como reembolso de IVA, IRS e IRC e 24 M(euro) como abate). (Cfr. ponto C.2.2.1)

9 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças a revisão da orçamentação e contabilização dos fluxos financeiros deduzidos à receita fiscal, de forma a assegurar a relevação, na receita do respetivo imposto, da totalidade dos montantes pagos pelos contribuintes e, na despesa, dos montantes correspondentes à sua entrega ou pagamento a outras entidades.

Despesa

Os pagamentos em atraso, que prejudicam as condições negociais das entidades com os fornecedores e sujeitam o Estado a juros de mora, atingem o valor mais baixo apenas em dezembro (72 M(euro) em 2022), mantendo-se elevados durante os restantes meses do ano (547 M(euro) de média mensal). Por outro lado, as dotações de capital dos estabelecimentos de saúde EPE, destinadas quase em exclusivo à regularização de dívidas vencidas, evidenciam a suborçamentação do Programa Saúde e a insuficiência de dotações orçamentais dessas entidades para fazer face ao pagamento da totalidade dos encargos vencidos. (Cfr. ponto C.2.3.3)

10 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças a revisão do modelo de financiamento da área da saúde, visando assegurar a atribuição e disponibilização de dotações adequadas ao longo do ano, de modo a promover a responsabilização dos decisores e eliminar os pagamentos em atraso.

Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais

Apesar da divulgação de instruções, subsiste um número significativo de entidades que não reportam (total ou parcialmente) as operações extraorçamentais em receita e despesa aos sistemas centrais do Ministério das Finanças, estando em falta valores materialmente relevantes. (Cfr. ponto C.2.4)

11 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a criação das condições técnicas que assegurem o reporte aos sistemas centrais (SIGO/SGR) de todas as receitas e despesas extraorçamentais, contabilizadas nas contas individuais das entidades.

Subsistem situações de arrecadação de receita para entrega a terceiros sem que esteja formalmente identificada a entidade responsável por autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico, caso da cobrança de impostos pela AT para entrega às regiões autónomas e municípios. (Cfr. ponto C.2.4)

12 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a designação das entidades responsáveis pela autorização e registo contabilístico da despesa extraorçamental associados à entrega de receita cobrada para terceiros, designadamente no caso dos impostos cobrados pela Autoridade Tributária e Aduaneira para entrega às regiões autónomas e municípios.

Dívida pública financeira

A dívida pública continua a ser apresentada na CGE 2022 de forma incompleta. Por um lado, o conceito de dívida pública utilizado omite a dívida do subsetor dos SFA (no qual se incluem as EPR) e, por outro, embora contabilize o serviço da dívida de SI e SFA (receitas obtidas com as emissões de dívida, amortizações, juros e outros encargos) não consolida integralmente os fluxos associados. (Cfr. ponto C.2.5)

13 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a inclusão na Conta Geral do Estado do stock da dívida dos serviços e fundos autónomos, da dívida consolidada do universo das entidades que a integram, bem como das receitas e despesas associadas ao serviço da dívida, em valores consolidados.

Os valores relativos à dívida pública constantes dos diferentes mapas da CGE recorrem a óticas e conceitos diferentes, nem sempre claramente explicitados. Como o Tribunal tem assinalado, essas diferenças comprometem a transparência da informação e a compreensão dos dados apresentados, designadamente no que respeita aos fluxos de receita e despesa associados a alguns instrumentos de dívida. O IGCP tem diligenciado no sentido de incluir notas explicativas nos mapas da CGE contribuindo, assim, para uma maior transparência, contudo estas notas ainda não abrangem todos os mapas da CGE, em especial no que respeita à contabilização dos BT, CA, CT e CEDIC. (Cfr. ponto C.2.5.2)

14 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a uniformização de critérios no reporte de informação relativa à dívida pública, para assegurar a transparência e consistência dos valores dos diversos mapas da Conta Geral do Estado os quais, sempre que necessário, devem incluir notas explicativas de forma a possibilitar a sua correta interpretação e total transparência.

Em 31/12/2022, o IGCP tinha na sua posse 62,3 M(euro) (em 31/12/2021 era 67,5 M(euro) relativos a montantes vencidos e não pagos de Certificados de Aforro e do Tesouro, em virtude de os respetivos investidores terem encerrado as suas contas bancárias inviabilizando o pagamento e relativos a processos de habilitação de herdeiros e penhoras. Estes valores constam da CGE como pagos, quando efetivamente ainda não o foram encontrando-se à guarda do IGCP. (Cfr. ponto C.2.5.2)

15 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública evidencie os valores requisitados ao Orçamento do Estado, relativos a Certificados de Aforro e do Tesouro, vencidos e não pagos, nos Mapas da Conta Geral do Estado relativos aos "Encargos com Amortizações" e aos "Encargos com Juros", até ao seu efetivo pagamento aos titulares ou até à prescrição a favor do Fundo de Regularização da Dívida Pública.

Património financeiro

Apesar das melhorias verificadas, o RCGE continua a não apresentar de forma completa e transparente a carteira de ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental, cujo valor consolidado, apurado pelo TC, ascende a 45 218 M(euro). (Cfr. ponto C.2.6)

16 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado passe a incluir informação integral e consistente sobre a carteira dos ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental, designadamente dos serviços e fundos autónomos.

A carteira do Estado continua a incluir ativos que carecem de revisão, designadamente ativos sobre os quais não se perspetiva que venham a gerar qualquer valor, ou cujos custos de gestão podem superar os valores a recuperar e, ainda, sobre entidades há muito extintas ou em processo de liquidação. (Cfr. ponto C.2.6.1.1)

17 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que, com vista a uma gestão mais eficiente da carteira do Estado sob gestão da Direção-Geral do Tesouro e Finanças, promova a identificação de todos os ativos, incluindo aqueles cuja manutenção não se justifique, e que sejam tomadas todas as medidas necessárias a concluir, rapidamente, os processos em curso de dissolução e liquidação de empresas.

As aplicações em CEDIC e CEDIM têm tido um peso crescente na carteira de ativos das entidades que integram o perímetro orçamental. Apesar disso, as orientações de contabilização emanadas pelo Ministério das Finanças não têm sido suficientes para assegurar a adequada contabilização destas aplicações, em prejuízo do rigor das contas públicas e dos procedimentos de consolidação. (Cfr. ponto C.2.6.2.2)

18 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a emissão de orientações mais precisas que definam os procedimentos, a adotar pelas entidades do perímetro orçamental, na contabilização dos fluxos de receita e despesa relacionados com as aplicações em CEDIC e CEDIM, especificando a forma de contabilização das operações e diferenciando, quando se justifique, em função da origem e natureza das disponibilidades de tesouraria aplicadas.

Património imobiliário

Subsiste a falta do inventário e da valorização adequada dos imóveis, cuja conclusão esteve prevista para 2012, elementos essenciais para a elaboração dos balanços que devem, nos termos da LEO, integrar a CGE. De acordo com informação transmitida ao Tribunal, foram definidas em 2022 as linhas gerais da arquitetura e dos objetivos do novo Sistema de Informação e Gestão do Património Imobiliário Público. (Cfr. ponto C.2.7.1)

19 - Recomenda ao Ministro das Finanças que assegure a execução e implementação do novo Sistema de Informação e Gestão de Património Imobiliário Público e tome as ações necessárias à conclusão do inventário, elemento essencial à elaboração dos balanços que devem acompanhar a Conta Geral do Estado e à implementação da reforma em curso, designadamente quanto à Entidade Contabilística Estado.

A inclusão no PRR de projetos de investimento no âmbito do património imobiliário do Estado não dispensa a aprovação do Programa de Gestão do Património Imobiliário e de um Programa de Inventariação (os últimos aprovados abrangiam o período 2009-2012), expressamente previstos no regime jurídico do património imobiliário público (634), por se tratar de instrumentos essenciais para uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes, como seja o inventário mas também a regularização jurídica e a ocupação. (Cfr. ponto C.2.7.1)

20 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a atualização do Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação, como instrumentos de uma abordagem estratégica e integrada da gestão do património imobiliário público nas suas diferentes vertentes.

O Relatório da CGE, apesar de incluir informação das receitas e despesas relativas às operações imobiliárias, não permite conciliar essa informação com a registada pelas entidades na execução orçamental, designadamente por subsistirem omissões significativas. (Cfr. ponto C.2.7.2)

21 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que o Relatório da Conta Geral do Estado contenha informação integral sobre o património imobiliário público, abrangendo a totalidade das variações patrimoniais ocorridas no ano e consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias registada por todas as entidades da administração central.

Operações de tesouraria

O Tribunal reitera a necessidade da revisão do atual quadro legal da UTE com vista a suprir, designadamente, a fragmentação legislativa neste domínio. (Cfr. ponto C.2.8.2)

22 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito da revisão do regime de tesouraria do estado, a implementação de um quadro normativo completo, coerente e estável, que reforce o cumprimento do princípio da unidade da tesouraria do Estado, evitando a dispersão de normas, e permitindo um eficaz acompanhamento e controlo, bem como a sua aplicação rigorosa com a definição de um regime sancionatório a aplicar às entidades incumpridoras.

Mantêm-se fragilidades e inconsistências no reporte da informação relativamente à UTE, o que prejudica a identificação de situações de incumprimento. (Cfr. ponto C.2.8.2)

23 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito do reporte sobre a unidade da tesouraria do Estado, a adequada consistência entre os diferentes sistemas por forma a garantir a fiabilidade da informação.

1.4 - Conta da segurança social

Alterações orçamentais e execução orçamental

Apesar das reiteradas recomendações do Tribunal em anteriores pareceres, continuam a existir discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial-capitalização. Não obstante as alterações introduzidas a estes diplomas, as referidas discrepâncias não foram ultrapassadas. Em 2022, à semelhança de anos anteriores, o sistema previdencial-repartição beneficiou de um financiamento adicional, proveniente do OE, por via do sistema de proteção social de cidadania, no valor de 113 M(euro). Sendo o sistema de proteção social de cidadania maioritariamente financiado pelo OE, os excedentes apurados em cada ano decorrem de previsões "excessivas" das despesas legalmente suportadas pelo OE. Entre 2012 e 2022, o sistema previdencial beneficiou de 2 284 M(euro) por esta via. (Cfr. ponto C.3.2.3)

24 - Recomenda-se à Assembleia da República e ao Governo a harmonização dos diplomas legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.

25 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que os saldos anuais de cada um dos subsistemas do sistema de proteção social de cidadania revertam para os próprios subsistemas e que as previsões anuais das transferências do OE sejam devidamente ajustadas em função dos respetivos saldos, de modo a evitar que o OE transfira recorrentemente para a segurança social valores superiores aos das despesas que lhe cabe suportar.

As remunerações consideradas no cálculo das pensões atribuídas em 2022 não foram objeto de atualização de acordo com a correspondente portaria que só foi objeto de publicação em 2023 (Portaria 24-C/2023, de 09/01). (Cfr. ponto C.3.2.2)

26 - Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que assegurem, sempre que haja lugar a revalorização das remunerações anuais de referência ao cálculo das pensões, que a publicação da respetiva portaria ocorra em data anterior à da produção dos seus efeitos.

Balanço e demonstração de resultados

Tem-se verificado uma melhoria na informação sobre a localização dos bens móveis, com a omissão da localização a abranger apenas 2,2 M(euro), 0,5 % do volume financeiro registado no balanço (26 M(euro), 5,3 % em 2021). No entanto, apenas 75,9 % dos bens móveis, que refletem 34,9 % do valor registado, apresentam localização completa, com morada e sala, informação essencial à imediata e expedita localização dos respetivos bens e à sua reconciliação físico-contabilística. Persistem os erros no cálculo das amortizações, bem como a existência de situações incorretamente classificadas como bens móveis. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.1)

27 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar uma reconciliação físico-contabilística em todas as instituições que integram o perímetro da segurança social, de modo a que:

- As demonstrações financeiras reflitam com fiabilidade todos os ativos na posse da segurança social;

- Os inventários permitam realizar um efetivo controlo físico dos bens através da identificação da sua localização;

- As amortizações sejam realizadas de acordo com a legislação aplicável.

Ao longo dos anos, o Tribunal tem vindo a efetuar verificações aos processos dos imóveis e aos seus registos contabilísticos tendo sido identificadas fragilidades ao nível da documentação comprovativa de valores de registos contabilísticos e de factos que concorrem para a sobrevalorização e subvalorização das demonstrações financeiras da SS, que se mantêm na CGE 2022, tendo-se detetado, igualmente, a existência de imóveis não registados ou registados com valor zero. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.1)

28 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem implementados procedimentos que visem assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma verdadeira e apropriada o valor dos imóveis (bruto e líquido), bem como a devida segregação dos terrenos.

Verifica-se que a dívida refletida na conta de contribuintes continua, em 2022, a padecer de erros e omissões, nomeadamente pela: impossibilidade de validação da informação existente no SIF e nos sistemas de contas correntes; existência de dívidas de juros de mora com saldos contranatura; e anulação de prescrições. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

29 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de que nos trabalhos de encerramento de contas sejam disponibilizados elementos que permitam verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da sua antiguidade e desagregados por dívida em cobrança voluntária ou coerciva.

Em 2022, pela primeira vez, foram relevados juros vencidos sobre dívidas de contribuintes, no montante de 2 901 M(euro) indo ao encontro do recomendado pelo Tribunal há vários anos, faltando, no entanto, o mesmo tratamento para a dívida que ainda não foi participada a execução fiscal e constante do sistema auxiliar de gestão de contribuições. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

30 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que o princípio da especialização dos exercícios previsto no Plano Oficial de Contas das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social seja integralmente cumprido, no que respeita aos juros vencidos devido a atrasos no pagamento de contribuições e quotizações.

O critério para classificação de dívidas de cobrança duvidosa não está a ser integralmente cumprido, uma vez que apenas é considerada a dívida participada a execução fiscal e o POCISSSS não estabelece critérios distintos entre a dívida participada e a não participada. A produção de informação para efeitos de encerramento de contas limitada à dívida participada a execução fiscal, com a não inclusão da dívida não participada no processo de análise da cobrabilidade e da constituição de provisões, prejudica o cumprimento do princípio da prudência estabelecida no POCISSSS. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

31 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que seja produzida informação que permita o cumprimento integral do princípio da prudência na constituição de provisões para cobrança duvidosa.

Sobrevalorização no balanço das dívidas de clientes, em valor não quantificável, uma vez que incluem dívidas para as quais já não há qualquer possibilidade de recuperação sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade, designadamente as dívidas FGS e FGADM. Acresce que a inexistência de contas correntes por devedor no FGS dificulta o controlo destas dívidas. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

32 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de que sejam implementados procedimentos que possibilitem o controlo das dívidas por devedor e que se proceda ao registo de dívidas incobráveis quando já não exista qualquer possibilidade de recuperação.

Nas dívidas de prestações sociais a repor continua a existir um desvio entre o saldo relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) que, em 2022, ascende a 101 M(euro) (mais 1,3 M(euro), 1,3 % que em 2021), o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que se encontram sobrevalorizadas. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

33 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem concluídos todos os procedimentos necessários com vista à correção das inconsistências entre os valores da conta "Prestações sociais a repor" relevados nas demonstrações financeiras (Sistema de informação financeira) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (Sistema integrado de contas-correntes).

Atentas as limitações do atual sistema de informação de pensões, o valor das provisões para dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a ser calculado pelo método das contas do razão (SIF), que não permite relacionar a dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a fidedignidade da referida dívida e, consequentemente, a correção do valor das provisões constituídas. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

34 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que o novo Sistema de Informação de Pensões seja concluído, de modo a ultrapassar as limitações do atual sistema e, assim, permitir que a constituição de provisões para cobrança duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas permita identificar o beneficiário, o mês e ano referência a que respeita a dívida e o correspondente valor.

Nas demonstrações financeiras das instituições da segurança social (IGFSS e ISS) permanecem dívidas com antiguidade significativa (algumas com mais de 40 anos) que, apesar das diligências realizadas pelos institutos junto das entidades devedoras, não têm sido regularizadas por falta de resposta da entidade devedora ou porque esta manifesta uma posição diferente, carecendo da intervenção da Tutela para que se ultrapassem as situações de impasse e se conclua se as dívidas continuam a ser exigíveis, de modo a que as demonstrações financeiras reflitam de forma verdadeira e apropriada os valores efetivamente em dívida. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

35 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de avaliar as situações que careçam da sua intervenção de modo a concluir se as dívidas com antiguidade significativa continuam ou não a ser exigíveis, de modo a que as demonstrações financeiras reflitam de forma verdadeira e apropriada os valores efetivamente em dívida e que constituem ativos da segurança social.

Os documentos por reconciliar ainda demonstram valores significativos tanto em número (69 233), como em volume financeiro (1 210 M(euro), sendo que, 82,7 % respeitam a uma única conta bancária titulada pelo IGFSS, que também é responsável por 89,3 % dos documentos por reconciliar há mais de um ano e 51,1 % do volume financeiro total. Esta situação resultou de uma alteração ocorrida em fevereiro de 2019 ao nível da arquitetura de sistemas que, apesar de implicar falhas de contabilização e impossibilitar a reconciliação bancária da cobrança, ainda aguarda resolução por parte do II. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.3)

36 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que sejam ultrapassadas as dificuldades ao nível dos sistemas informáticos que têm impedido a reconciliação dos documentos contabilísticos com os extratos bancários.

Continua por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, apesar das recomendações do Tribunal em pareceres anteriores (Cfr. ponto 3.3.1.1.3)

37 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que, no âmbito da reforma em curso, proceda à definição do quadro legal aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.

Não foi publicada a portaria que visa regulamentar a composição e os limites das aplicações financeiras a efetuar pelo IGFSS, o que resulta na falta de um quadro regulamentador desta atividade financeira do Instituto. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.3)

38 - Recomenda-se aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que assegurem a publicação da portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações de capital efetuadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do n.º 7 do art. 3.º do Decreto-Lei 84/2012, de 30/03.

Continua em apreciação um projeto de Portaria para regulamentar uma parte do financiamento do FGS, designadamente a comparticipação do Estado, e o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/97/CE), sendo de difícil constituição, atento o facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS, não se encontrando assim a legislação em linha com a legislação da UE no que à constituição de património diz respeito. (Cfr. ponto C.3.3.1.2).

39 - Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que diligenciem pela conclusão do projeto de Portaria que visa definir os termos do financiamento do Fundo de Garantia Salarial por parte do Estado e que assegurem que o Fundo seja dotado de património próprio, alinhando a legislação nacional com a legislação da União Europeia.

O anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas divulga informação sobre a especialização de exercícios que conduz a uma leitura errónea quanto à aplicação deste princípio aos juros vencidos provenientes de dívida contributiva, pois poderia inferir-se que está a ser aplicado a toda a dívida contributiva, quando está a ser apenas à dívida participada a execução. (Cfr. ponto C.3.3.1.1.2)

40 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que a divulgação exigida pelo Plano Oficial de Contas das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social seja efetuada de forma correta, designadamente quanto à especialização de exercícios.

O balanço consolidado na Segurança Social não reflete a existência de passivos pela atribuição de direito às prestações sociais a pagamento, apresentando apenas os passivos decorrentes de prestações sociais que foram processadas, mas ainda não recebidas pelos beneficiários. (Cfr. ponto C.3.3.1.3)

41 - Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de que o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social desenvolva e implemente uma política contabilística relativamente ao reconhecimento, mensuração, apresentação e divulgações das prestações sociais a pagamento, designadamente as pensões, nos termos do SNC-AP e das normas internacionais de contabilidade pública aplicáveis, por força do disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei 192/2015, de 11/09.

Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

A falta de clareza e as inconsistências da norma que regulamenta a afetação de parte da receita de IRC ao FEFSS dificultam a respetiva aplicação e potenciam erros no seu apuramento. Entre 2018 e 2020 estes erros originaram um desvio negativo para o FEFSS de 50,8 M(euro). Acresce que a norma faz referência a um conjunto diversificado de taxas que torna o cálculo inexequível, tendo o SEAAF determinado a consideração de uma única taxa, em oposição ao estipulado na lei. Apesar disso, não foi efetuado ainda esse acerto nem foi promovida qualquer alteração à norma (entretanto, replicada na LOE 2023). (Cfr. ponto C.3.4.1)

42 - Recomenda-se ao Governo que promova a revisão da norma que determina a afetação ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social de parte da receita de IRC, no sentido de assegurar a sua clareza e exequibilidade, quanto às taxas a considerar, e que equacione a sua simplificação, designadamente através da eliminação da parcela do adiantamento.

A LOE 2022 veio, no seu art. 282.º, consignar ao FEFSS parte da coleta de IRS. No entanto, a receita subjacente à consignação apenas se aplicará, nos termos do art. 280.º da mesma LOE, aos rendimentos gerados a partir de 1 de janeiro de 2023 e, consequentemente, objeto de liquidação em 2024. Desta forma, verifica-se uma desarticulação entre as diferentes normas da LOE 2022, da qual resulta a impossibilidade de cumprimento da consignação prevista. (Cfr. ponto C.3.4.1)

43 - Recomenda-se ao Governo que, nas consignações de receitas fiscais ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, assegure, por um lado, a exequibilidade integral das normas legais que as preveem e, por outro, a adoção dos mecanismos que assegurem a inscrição orçamental, o apuramento e a transferência dos montantes devidos.

O regulamento do FEFSS estabelece apenas limites máximos para investimentos em determinadas classes de ativos, com exceção para a dívida pública nacional a que se impõe igualmente um limite mínimo de 50 %. A Portaria 216-A/2013, de 02/07, determinou a substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional até ao limite de 90 %, estabelecendo ainda que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015. Contudo, essa reavaliação não foi ainda efetuada. (Cfr. ponto C.3.4.2.1)

44 - Recomenda-se ao Governo que proceda à reavaliação da Portaria 216-A/2013, de 02/07, por forma a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social são aquelas que, em cada conjuntura, melhor permitem otimizar a relação entre rentabilidade e risco na gestão dos recursos do Fundo.

1.5 - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

Fluxos financeiros com a União Europeia

À semelhança de 2021, foram incumpridos prazos indicados pela CE para o pagamento de RPT não cobrados, em resultado de autorizações tardias por parte da Secretária de Estado do Orçamento, sendo que o pagamento fora do prazo acarreta encargos adicionais, a título de juros. Existiram igualmente atrasos na autorização de pagamento de juros. Urge, assim, agilizar o processo de autorização dos pagamentos à CE relativos a RPT não cobrados, evitando encargos adicionais, a título de juros. (Cfr. ponto C.4.2.2)

45 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças a adoção de medidas para assegurar o pagamento tempestivo dos recursos próprios tradicionais à Comissão Europeia, de modo a evitar onerar o Estado com juros.

Apesar do cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores reportados. (Cfr. alínea a) do ponto C.4.2.3)

46 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a qualidade da prestação de informação, quer pelas entidades intermediárias quer pelas beneficiárias de transferências diretas de fundos europeus.

A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus constantes da CGE com a reportada pelas Autoridades de Certificação continua a evidenciar diferenças significativas. De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento público nacional e, consequentemente, classificadas como operações extraorçamentais, ou podem advir da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos. (Cfr. alínea a) do ponto C.4.2.3)

47 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado, no domínio dos fundos europeus, inclua informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central.

A despesa financiada com origem em fundos europeus não se apresenta adequadamente desagregada por fundo/instrumento financeiro. (Cfr. alínea a) do ponto C.4.2.3)

48 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que diligencie a desagregação da despesa por origem de fundos, de forma a autonomizar a financiada pelos fundos /instrumentos financeiros europeus.

A um ano do final da execução do Portugal 2020, a despesa validada era de 22 534,1 M(euro), registando-se uma taxa de execução acumulada de 83,8 %, apesar do progresso de 13,2 p.p. face a 2021. (Cfr. alínea b) do ponto C.4.2.3)

49 - Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da generalidade dos Programas do PT2020 de forma a evitar perdas de fundos europeus, mas sem que os sistemas de controlo desses Programas sejam enfraquecidos e que os procedimentos de compliance sejam postergados.

A CGE não reflete a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR que integram o perímetro orçamental, por incorreta contabilização como receita orçamental ou extraorçamental, na parte que não se traduz em despesa orçamental, como legalmente estabelecido. Verificou-se ainda que a DGO não elaborou os relatórios trimestrais sobre a execução do PRR previstos na lei. (Cfr. alínea d) do ponto C.4.2.3)

50 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que zele pela expressão integral da execução do Plano de Recuperação e Resiliência na Conta Geral do Estado e pela elaboração e divulgação dos relatórios trimestrais, como legalmente estabelecido.

A execução financeira do PRR, até 31 de dezembro de 2022, na Medida 102 - Plano de Recuperação e Resiliência (fonte de financiamento 483 - Instrumento de Recuperação e Resiliência), foi de apenas 19 % face ao estimado com a UE, registando-se um montante de despesa consolidada financiada com origem no MRR de 1 041,5 M(euro), da qual 970,1 M(euro) registada em 2022, apesar das transferências terem totalizado 3 321,3 M(euro) até ao final de dezembro de 2022. (Cfr. alínea d) do ponto C.4.2.3)

51 - Recomenda-se igualmente ao Governo a promoção do aceleramento da execução do Plano de Recuperação e Resiliência, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da Comissão Europeia.

Financiamento do setor empresarial do Estado

A desagregação do classificador económico da receita e da despesa não contempla algumas operações típicas do setor empresarial, dificultando a correta identificação dos fluxos financeiros. (Cfr. pontos C.1.2, C.2.5.3 e C.4.3.1)

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, no âmbito da revisão do classificador económico, a adequada especificação:

52 - Das operações típicas das entidades públicas reclassificadas, designadamente das que têm estrutura empresarial, prevendo a classificação adequada para o pagamento de impostos, taxas e dividendos e o recebimento de dotações de capital.

53 - Das operações com o setor empresarial do Estado.

O Relatório da CGE nas operações com o setor empresarial do Estado inclui, por um lado, as efetuadas com empresas da administração regional e local, empresas públicas e alguns fundos com autonomia administrativa e financeira, extravasando o âmbito daquele setor e, por outro lado, inclui apenas as operações efetuadas pela DGTF. (Cfr. ponto C.4.3.1)

54 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a adequada identificação e delimitação do setor empresarial do Estado e a inclusão no Relatório da Conta Geral do Estado de informação completa e sistematizada dos fluxos com este setor, de forma a melhorar a qualidade e assegurar a integralidade da informação reportada.

Benefícios fiscais

A quantificação da DF por benefícios fiscais relevada na CGE (16 441 M(euro) encontra-se limitada a cerca de dois terços dos benefícios fiscais em vigor - dos 321 identificados pela AT, apenas é quantificada a despesa relativa a 208. (Cfr. ponto C.4.4)

55 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure:

- A adequada inventariação e classificação dos benefícios fiscais que se encontram em vigor;

- O reforço dos procedimentos de controlo da despesa fiscal com vista à sua relevação integral na Conta Geral do Estado.

Apesar da reavaliação realizada aos benefícios fiscais já não ter apenas em conta o critério da caducidade dos mesmos, continua a ser essencial a definição de critérios de seleção dos benefícios a avaliar em cada ano, por forma a assegurar a sua avaliação sistemática e global e permitir concluir sobre a sua utilidade face ao custo. (Cfr. ponto C.4.4)

56 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a criação de objetivos anuais para a avaliação sistemática dos benefícios fiscais, com base na definição de critérios de seleção, verificando a atualidade dos pressupostos que determinaram a sua criação e a sua eficácia.

Garantias públicas

O Relatório da CGE 2022 regista algumas melhorias, mas ainda não apresenta informação sobre a totalidade das garantias concedidas pelas entidades que integram o perímetro da CGE nem contém uma análise integrada e completa do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades. (Cfr. ponto C.4.5)

57 - Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado contenha:

- Informação completa e sistematizada sobre as garantias prestadas pelas entidades que integram o perímetro da Conta;

- Uma análise do risco orçamental associado a eventuais situações de execução dessas responsabilidades.

2 - Seguimento das recomendações - Parecer sobre a CGE 2020

Das 48 recomendações formuladas no PCGE 2020 (635), dirigidas à Assembleia da República e ao Governo, verificou-se que em 35 foram desenvolvidas ações que vão ao encontro do recomendado, com 3 totalmente implementadas e 32 implementadas apenas parcialmente (66,7 %), por os resultados serem ainda insuficientes. As restantes 13 (27,1 %) continuam por implementar (cfr. Figura 15). Uma análise detalhada foi efetuada em cada ponto deste Parecer, fazendo-se aqui uma análise global do cumprimento das mesmas.

Figura 15 - Situação das recomendações emitidas no PCGE 2020 - elementos-chave

Neste âmbito, a implementação de 3 das recomendações formuladas resultou na publicação do DLEO, na disponibilização do parecer do Conselho Consultivo sobre a conta consolidada da SS e na divulgação na CGE das receitas tributárias cessantes da SS de forma desagregada.

Verificaram-se ainda progressos no contexto das recomendações parcialmente implementadas, ao nível da melhoria da informação, designadamente:

♦ No reporte do impacto orçamental de medidas extraordinárias (choque geopolítico), das garantias prestadas pelo Estado, com a inclusão, ainda que parcial, das prestadas por SFA e EPR e dos ativos financeiros (carteira de participações das EPR), o que contribui para uma melhor perceção do património financeiro do Estado;

♦ Na fundamentação dos novos benefícios fiscais;

♦ Na CSS, a identificação por devedor dos valores em dívida de contribuintes relativos a cobrança coerciva e acordos na CSS e a relevação contabilística dos juros de mora calculados e não pagos;

♦ A divulgação de informação organizada e sistemática sobre o universo de entidades abrangidas pela CGE e fundamentação das respetivas variações, procurando incluir as entidades que, em cada ano, o Tribunal tem identificado como estando em falta;

♦ A identificação do impacto orçamental de algumas medidas de política apresentadas no OE, o que contribui para uma maior articulação e coerência entre os vários documentos do processo orçamental.

Porém, subsistem insuficiências que justificam reiterar (ou nalguns casos reformular (636) 35 dessas recomendações no presente Parecer, que, cobrem um âmbito alargado do reporte financeiro público, designadamente:

♦ 15 recomendações prendem-se com normas e práticas contabilísticas que prejudicam a especificação de um conjunto relevante de operações. A respetiva resolução passa, em parte, pela revisão do classificador económico;

♦ 13 focam melhorias importantes ao nível dos sistemas de gestão e controlo, destacando-se, por exemplo aquelas que visam a conclusão do inventário do património imobiliário do Estado, matéria essencial para um reporte completo da gestão financeira pública;

♦ 7 visam suprir lacunas e fragilidades ao nível do reporte da informação, como sejam as relacionadas com a carteira de ativos financeiros e o stock da dívida pública.

É certo que existem níveis distintos de complexidade na implementação destas recomendações. Umas têm uma natureza mais estrutural (20 recomendações), cuja implementação exige a intervenção articulada de várias entidades e/ou um período de tempo alargado para a sua concretização (é o caso das que implicam o desenvolvimento de sistemas de informação e das que dependem da concretização de projetos incluídos na reforma das finanças públicas ou da aprovação de legislação). Outras têm possibilidade de serem implementadas num curto espaço de tempo (15 recomendações), como é o caso das relacionadas com o universo de entidades que integram a CGE, a gestão da carteira de ativos financeiros, a uniformização de critérios no reporte da dívida financeira, a aprovação dos programas no âmbito do património imobiliário público e a afetação de receita ao FEFSS. Porém, o que se verifica é que, em ambos os casos, as ações levadas a cabo na sua implementação têm sido insuficientes para eliminar os atrasos na sua execução e as consequências daí decorrentes.

De referir ainda que a não implementação destas recomendações tem, naturalmente, implicações negativas no reporte financeiro público. Em certos casos, a posição do MF, ao considerar algumas recomendações como totalmente implementadas apesar de não terem sido tomadas quaisquer ações nesse sentido, limita a expetativa de melhorias. É, por exemplo, o que sucede com as recomendações relativas à inclusão indevida de SFA da administração central como EPR de regime simplificado e à revisão da norma que regulamenta a afetação de parte da receita do IRC ao FEFSS que não é exequível, mas que se tem vindo a manter inalterada nas sucessivas LOE.

Decisão

Em sessão do Plenário Geral, os Juízes do Tribunal de Contas deliberam, nos termos dos artigos 74.º, n.º 1, alínea f), e 75.º, alínea a), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovar o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022.

(1) Este Juízo é emitido com base nos resultados das ações de controlo realizadas e quanto aos aspetos que, nos termos da lei, cabe ao Tribunal apreciar.

(2) E ainda não inclui as demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas, respetivas notas e relatório, nos termos da LEO 2015 e exigíveis na Conta de 2023.

(3) Remetida ao Tribunal em 15/05/2023.

(4) Nos termos do art. 66.º da LEO, o Parecer sobre a CGE deve ser apresentado à Assembleia da República até 30/09/2023.

(5) No caso da CSS é apresentado apenas um relatório sintético que constitui um anexo à CGE.

(6) Nos quadros e figuras apresentados, por questões de arredondamento, os totais podem não corresponder à soma das parcelas. Em regra, os valores são apresentados em milhões de euros (xx M(euro). Sempre que a situação o justifique, são apresentados em milhares de euros (xx m(euro). As percentagens foram calculadas sobre valores não arredondados. Para os valores apresentados em percentagem do PIB, foi utilizada a estimativa preliminar divulgada pelo INE em março de 2023, assim como os dados associados ao Procedimento dos Défices Excessivos.

(7) Execução orçamental, contabilidade patrimonial e outros, como sejam, os sistemas que suportam a gestão dos impostos pela administração tributária e aduaneira, a contabilidade do Tesouro, a gestão de contribuições para a SS e o inventário dos imóveis do Estado.

(8) Aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18/08 (3.ª alteração à LEO) que altera também a Lei 2/2018, de 29/01.

(9) Aprovado pelo DL 192/2015, de 11/09, alterado pelo DL 85/2016, de 21/12.

(10) Tal como resulta da apreciação efetuada pelo Tribunal em oito relatórios de auditoria e dos PCGE, nos quais formulou 26 recomendações, cuja implementação foi objeto do Relatório 14/2021 - 2.ª Secção, aprovado em 25/11.

(11) Com base na informação recolhida junto do MF, da UniLEO e da eSPap, designadamente quanto ao plano de implementação e ao modelo de governação, à ECE e a outros projetos basilares para a implementação da LEO.

(12) No seguimento da contratualização dos financiamentos do PRR.

(13) Foi contratada a 01/08/2022, uma empresa privada, no âmbito do investimento 10 do PRR. Este investimento refere-se à contratação de PMO (project management office) para os investimentos do PRR, incluindo a sua monitorização. Em sede de contraditório e em resposta conjunta, a UniLEO e a DGO referem que esta contratação não visou a revisão do planeamento. Contudo, o caderno de encargos estipula que seja entregue uma "Proposta de revisão do Plano de Implementação dos projetos da Lei de Enquadramento Orçamental e do SNC-AP" e o plano de trabalhos da empresa contratada prevê a "atualização dos planos da LEO e do SNC-AP".

(14) Inicialmente prevista para 2019, foi recalendarizada para 2021 pela Lei 37/2018, de 07/08 e até 2027, de forma faseada, pela Lei 41/2020, de 18/08.

(15) Art. 6.º da Lei 41/2020, de 18/08.

(16) Relativos ao 2.º semestre de 2021, 1.º e 2.º semestre de 2022 e 1.º semestre de 2023.

(17) DL 38/2022, de 30/05 que alterou a orgânica da UNILEO (DL 77/2016, de 23/11) e o seu período de funcionamento foi prorrogado por três anos, com efeitos a 26/11/2022 (Despacho 2496/2023, de 21/02).

(18) Anteriormente estas atividades eram, respetivamente, da competência exclusiva do coordenador da UniLEO e do responsável técnico.

(19) Anteriormente não previa a designação de gestores de equipa em cada entidade.

(20) Designado pelo Despacho 2496/2023, de 21/02, produzindo efeitos a 01/02/2023.

(21) Designada pelo Despacho 2497/2023, de 21/02, produzindo efeitos a 01/02/2023.

(22) Despacho conjunto DGO/UniLEO, de 30/06/2023.

(23) Seis técnicos superiores para a UniLEO e dois especialistas de informática para a DGO, não tendo a eSPap sido autorizada a contratar ao abrigo do regime excecional de contratação para a execução de projetos PRR (art. 15.º do DL 53-B/2021, de 23/06 e Despacho 11888-B/2021, de 30/11), por tal não estar previsto no contrato de beneficiário direto que celebrou com a Estrutura de Missão Recuperar Portugal (EMRP), o que constitui um fator de elevado risco de execução por escassez de recursos humanos (informação da eSPap de 29/06/2023).

(24) Mapa 19 - Desenvolvimentos orçamentais da ECE.

(25) Despacho 274/2023, de 06/01.

(26) Relatório de progresso do 2.º trimestre de 2023 referente a C17-i01.01 - Sistemas de informação de Gestão Financeira Pública.

(27) Informação prestada pela UniLEO, em 30/06/2023.

(28) Esta situação arrasta-se desde novembro de 2021 (cfr. contraditório do MF ao Relatório 14/2021 - 2.ª Secção, de 25/11, apesar de já terem decorrido dois anos desde a data-limite fixada na lei para a sua aprovação (final do primeiro semestre de 2021).

(29) Informação da eSPap, de 29/06/2023.

(30) Despacho 275/2023, de 06/01.

(31) Os Investimentos enquadrados na Componente 17 do PRR, constam do contrato de beneficiário direto, firmado entre a eSPap e a EMRP, a 08/09/2021, para a realização do Investimento TD-C17-i01.01, a concretizar até 30/06/2026.

(32) 120,3 M(euro) referentes ao investimento C17-i01.01 - Sistemas de Informação de Gestão Financeira Pública (Investimentos 1 a 10) e 1,7 M(euro) ao Investimento TD-C17-i01.02 - Implementação do Sistema de Informação e Gestão do Património Imobiliário Público (SIGPIP).

(33) Designadamente Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), Structural Reform Support Service da Comissão Europeia, Banco Mundial, abrangendo Concept papers no âmbito da gestão de tesouraria e receita não fiscal; modelo de orçamentação por programas e utilização da contabilidade de gestão para a sua implementação; modelo de quadro plurianual de receita e despesa pública; Spending Review (a decorrer).

(34) O contrato entre a eSPap e a EMRP prevê que "Os apoios financeiros atribuídos (...) podem ser recuperados, total ou parcialmente (...) Se o Investimento não for executado ou concluído tal como consta no cronograma...".

(35) Arts. 45.º, n.º 5 e 37.º, n.º 3, alínea a) da LEO.

(36) Downes, R., Moretti, D. and Nicol, S. (2017). "Budgeting and performance in the European Union: a review by the OECD in the context of EU budget focused on results". OECD Journal on Budgeting. Volume 2017/1.

(37) DL 131/2003, de 28/06 e Lei 22/2011, de 20/05 (5.ª alteração à LEO 2001), respetivamente.

(38) Art. 5.º da Lei 151/2015, de 11/09, que aprovou a LEO, republicada pela Lei 41/2020, de 18/08.

(39) Em 2022, a correspondência entre ministério e programa só não se verifica no Ministério das Finanças, que comporta os Programas Finanças e Gestão da Dívida Pública.

(40) Desde 2021, o modelo da orçamentação por programas está integrado nas reformas e investimentos do PRR com 19 M(euro) para o Investimento 5 - Sistema de Informação Previsional (SIP) - Solução informática para o redesenho e implementação do processo orçamental, incorporando a orçamentação por programas.

(41) Cfr. ROE 2022 que acompanhou a proposta do OE para 2022 de outubro de 2021, rejeitada pela Assembleia da República.

(42) Não integraram a tutela deste novo Ministério, designadamente, a Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos e do Mar e o Instituto Português do Mar e da Atmosfera.

(43) Os dados reportam-se a 31/08/2023 e não incluem contas da administração local nem da administração regional.

(44) Ao abrigo do previsto no n.º 2 do art. 200.º da LOE 2022.

(45) As entidades do Ministério da Saúde representam 41,6 % da despesa total e 65,1 % da despesa do setor social.

(46) Ao abrigo do previsto no n.º 2 do art. 200.º da LOE 2022.O número de entidades que aplica o POCISSSS não coincide com as contas que integram o perímetro de consolidação da SS, uma vez que este inclui duas entidades das regiões autónomas e não inclui a Casa Pia que, embora aplique POCISSSS, é uma entidade da administração central.

(47) Que integram o OE e a CGE de forma agregada.

(48) Conduzindo à dissolução da AR, à realização de eleições (30/01/2022) e à tomada de posse do novo governo, em 30/03/2022.

(49) Nos termos do art. 58.º da LEO.

(50) DL 126-C/2021, de 31/12.

(51) 90 dias após a tomada de posse do Governo, conforme alteração, da sua própria iniciativa, ao art. 39.º da LEO (Lei 10-B/2022, de 28/04) para acomodar situações em que a tomada de posse de novo governo tenha impacto no calendário orçamental.

(52) O QPDP está integrado na lei das Grandes Opções (art. 34.º da LEO).

(53) Quadro 5.10, p. 147. Face à atualização do QPDP constante do PE 2021-2025 apresenta uma variação na receita e na despesa de 2,5 % (mais 6 816 M(euro).

(54) Cfr. prevê o n.º 4 do art. 33.º da LEO. O Conselho das Finanças Públicas (CFP) entendeu não estarem reunidas as condições para apreciar o cenário macroeconómico subjacente ao PE 2022-2026 por não incorporar as medidas de política a adotar (cfr. Posição do CFP sobre o cenário macroeconómico subjacente ao Programa de Estabilidade, de 22/03/2022).

(55) Quadros III.1, p.26, e A3. 1 18., p. 53.

(56) O PE 2021-2025 continha também reduzida informação sobre as medidas de política para 2022, assinalando sobretudo o efeito carry-over de medidas tomadas em 2021 (Quadros A2.1. e A2.2., ambos na p. 77).

(57) O PE 2022-2026 previa uma despesa com a crise energética de 509 M(euro) (com impacto orçamental de 524 M(euro), considerando a receita prevista para financiar as medidas), menos de metade do registado no ROE 2022. As diferenças advêm de medidas entretanto aprovadas ou reforçadas, designadamente, para enfrentar o aumento dos preços dos combustíveis e do gás (Lei 10-A/2022, de 28/04 e DL 30-B/2022, de 18/04), para apoiar os profissionais da pesca pelo acréscimo de custos de produção (DL 30-C/2022, de 18/04) e as famílias, trabalhadores e empresas (DL 28-A/2022 de 25/03 e 30-D/2022, 18/04).

(58) Boa governação, alterações climáticas, demografia, desigualdades e sociedade digital, da criatividade e inovação.

(59) Quadros 2.3., p. 14, e 2.4., p. 15.

(60) A última formulada no PCGE 2021, Recomendação 2.

(61) Previsão de receita de 2 905 M(euro) e de despesa de 8 768 M(euro).

(62) Previsão de redução da despesa inerente às medidas COVID-19 em 3 125 M(euro) face a 2021 (menos 64,6 %).

(63) Execução da receita de -328 M(euro) e da despesa de 9 599 M(euro).

(64) Nomeadamente, o apoio a titulares de rendimentos e de prestações sociais e a pensionistas (DL 57-C/2022, de 06/09), a redução do IVA da eletricidade, a atualização de pensões (Lei 19/2022, de 21/10) e o apoio às instituições do setor social.

(65) Excluindo as medidas invariantes e as temporárias, cujo impacto no saldo deveu-se, respetivamente, às áreas de pessoal, pensões, consumo intermédio e investimento e à medida "conversão de ativos por impostos diferidos em crédito tributário".

(66) Refira-se que não foi considerado no Quadro 3.4 do RCGE o apoio extraordinário ao gás natural (1 000 M(euro), o qual será registado em 2023 por ter sido considerado um adiantamento (cfr. Procedimento dos Défices Excessivos, março 2023).

(67) 990 M(euro) no reporte em contabilidade nacional e 304 M(euro) de pagamentos em 2022, em contabilidade pública.

(68) RCGE 2022, Nota (4) do Quadro 2.4, p. 15.

(69) ROE 2022, Quadro 2.5., p. 36.

(70) Despacho do MF 7690/2023, de 25/07. Trata-se de uma medida no âmbito da implementação da LEO, inserida no projeto relativo ao Sistema de Controlo Orçamental e Económico Financeiro, com a qual se pretende incluir as revisões de despesa no processo orçamental regular, abrangendo a avaliação ex post.

(71) Estas medidas foram incluídas no Quadro 2.4. (contabilidade nacional) e não referidas no Quadro 3.4. (contabilidade pública). No que respeita à conversão das linhas COVID-19 em apoios não reembolsáveis, a DGO, em contraditório, veio informar que a medida consta do Quadro 3.4 "com outras designações: Apoios à economia (239 M(euro) e Linha Invest RAM (53 M(euro), sendo que o remanescente corresponde às perdas estimadas em contas nacionais das garantias das linhas COVID e LAP do FCGM e aos prémios de desempenho do ITP que não têm reflexo em contabilidade pública".

(72) A informação sobre investimentos estruturantes apenas inclui os anos de 2020 a 2022 e o custo total, em prejuízo da visão plurianual dos projetos (cfr. ROE 2022, Quadro 4.16, p. 107).

(73) Mapas 15-A a 15-G do OE 2022 e 13-A a 13-G da CGE 2022.

(74) Cfr. Relatório 2/2023 - OAC - 2.ª Secção.

(75) Conforme se encontra previsto no n.º 7 do art. 32.º do DL 10/2023, de 08/02 (DLEO), aditado pelo DL 54/2023, de 14/07, nas instruções da DGO de preparação do OE 2024, aprovadas por despacho da Secretária de Estado do Orçamento, em 28/07/2023 (Circular 1408 - Série A).

(76) Em 2021, o défice da AC e SS atingiu 8 294 M(euro), 3,9 % do PIB.

(77) Previsão de taxa de crescimento real do PIB de 4,9 %, de crescimento do emprego em 1,3 %, de taxa de desemprego em 6 % e de taxa de inflação em 3,7 % (cfr. Quadro 1.6. do ROE 2022, p. 9).

(78) Nomeadamente, a suspensão do aumento da taxa de carbono e a redução do ISP equivalente à descida do IVA para 13 %.

(79) De que são exemplo o AUTOvoucher e a redução das tarifas de acesso às redes de eletricidade.

(80) Destaca-se nas outras receitas correntes, a menor execução da receita do PRR (-744 M(euro), designadamente pelas Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, ACSS, Fundo Ambiental e Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional) e no âmbito da Parque Escolar, pela não aprovação do contrato programa (-114 M(euro), e nas receitas de capital, a menor execução da receita do PRR pelo IAPMEI (-444 M(euro) e pelo IRHU (-130 M(euro) e do FEDER, do Fundo de Coesão e do FSE pela AD&C (-333 M(euro).

(81) Destaca-se nas transferências correntes, o acréscimo da despesa resultante do apoio às tarifas do gás e da eletricidade (1 500 M(euro) através do Fundo Ambiental), nas outras despesas correntes, o impacto da utilização da dotação previsional (-579 M(euro) e nas despesas de capital, a menor execução das despesas associadas ao PRR (-1 790 M(euro).

(82) Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social (SEO janeiro de 2017, p. A3; SEO janeiro de 2018, p. A3; SEO janeiro de 2019, p. A3; SEO julho de 2020, p. A5; SEO janeiro de 2021, p. A5; SEO julho de 2022, p. A6).

(83) Conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social - ótica da contabilidade pública (RCGE 2017, Quadro 28, p. 52; RCGE 2018, Quadro 24, p. 48; RCGE 2019, Quadro 25, p. 51; RCGE 2020, Quadro 25, p. 55; RCGE 2021, Quadro 26, p. 58; RCGE 2022, p. 60.

(84) Designadamente, em 2022, nas áreas da saúde, dos transportes e da educação (cfr. ponto 2.3 Parte C deste Parecer).

(85) Designadamente, em 2022, para reforço das despesas com pessoal (dotação provisional) e dos orçamentos dos Ministérios do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Saúde (dotações centralizadas) (cfr. ponto 2.1 Parte C deste Parecer).

(86) Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social (SEO janeiro de 2017, p. A3; SEO janeiro de 2018, p. A3; SEO janeiro de 2019, p. A3; SEO julho de 2020, p. A5; SEO janeiro de 2021, p. A5; SEO julho de 2022, p. A6).

(87) Conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social - ótica da contabilidade pública (RCGE 2017, Quadro 28, p. 52; RCGE 2018, Quadro 24, p. 48; RCGE 2019, Quadro 25, p. 51; RCGE 2020, Quadro 25, p. 55; RCGE 2021, Quadro 26, p. 58; RCGE 2022, p. 60.

(88) As entidades que, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais e independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas, na última lista das entidades que compõem o setor das administrações públicas (na AC) divulgada pelo INE. A estas é aplicável o regime dos serviços e entidades da AC, podendo beneficiar de um regime simplificado de controlo da execução orçamental a definir por decreto-lei.

(89) Cfr. arts. 2.º, 3.º e 9.º da LEO.

(90) Em diversos casos, um serviço processador não corresponde a uma entidade, podendo abranger um conjunto específico de despesas (por exemplo "encargos da dívida pública") ou agregar as verbas orçamentais afetas a um conjunto de entidades (caso dos "estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário").

(91) Designadamente nos quadros A38 - Alterações ao perímetro da Administração Central em 2022, A39 - Alterações decorrentes da Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional e A40 - Alterações à lista das entidades públicas reclassificadas no perímetro da Administração Central em 2022.

(92) O Instituto Nacional de Administração, o Fundo de Capitalização e Resiliência e o Fundo Revive Natureza.

(93) O I3S - Instituto de Investigação e Inovação em Saúde, o IPATIMUT - Instituto de Patologia e Imunologia Molecular (ambos da Universidade do Porto) e o Hospital de Vila Franca de Xira, EPE.

(94) Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas na sequência da criação do Instituto Nacional de Administração; Presidência Portuguesa-PPUE 2021.

(95) Fundo de Eficiência Energética, Fundo Florestal Permanente, Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, extintos por fusão no Fundo Ambiental no final de 2021.

(96) MOBI.E, S. A. - National Electric Mobility Network (por ter deixado de ser classificada nas administrações públicas pelo INE e PARBANCA, SGPS, S. A. (fundida por incorporação na Caixa-Participações SGPS), a que acrescem 4 entidades já sem execução reportada em 2021: Fundação Luís de Molina e Empordef - Engenharia Naval, S. A. (por liquidação), IFD - Instituição Financeira de Desenvolvimento, S. A. e a SPGM - Sociedade de Investimento, S. A. (fundidas por incorporação).

(97) O RCGE 2022 refere, e a DGO reitera em contraditório, a extinção desta entidade, comprovando-se que a mesma ocorreu a 07/12/2021.

(98) Em contraditório, a DGO informa que "esta entidade saiu do perímetro da Administração Central, justamente em 2022", mas não apresenta fundamento para essa saída. A ANACOM, por sua vez, refere a distinção constante da lei das comunicações eletrónicas (aprovada pela Lei 16/2022, de 16/08 e anteriormente pela Lei 5/2004, de 10/02), entre o financiamento dos custos líquidos do serviço universal por fundos públicos ou através da sua repartição pelas empresas que ofereçam, no território nacional, redes de comunicações públicas e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, situação que prevê a criação de um fundo de compensação. Assim, considera que o Fundo "não tem receitas nem despesas orçamentais", constituindo um "mero instrumento de compensação intrassectorial dos custos ocasionados pela prestação do serviço universal de comunicações eletrónicas", cujas receitas "provêm de contribuições das empresas do setor (...), sem oneração dos contribuintes". Contudo, o Tribunal considera não existirem alterações que justifiquem modificações ao entendimento vertido no PCGE 2018 (p. 38) sobre este fundo, onde se afirmou que "(...) Porém trata-se de contribuições obrigatórias, que constituem receita do Estado, sendo a gestão dessas verbas responsabilidade do Estado através da entidade gestora do Fundo. Trata-se, assim, de receitas públicas que, tal como a sua aplicação em despesa, devem integrar o OE e a CGE, à semelhança de outras receitas e despesas da mesma natureza".

(99) A Casa de Sarmento, em contraditório, justifica não integrar a CGE por não constar da lista das entidades que integram o Setor Institucional das Administrações Públicas do INE, nem das Circulares de elaboração do Orçamento (2021, 2022 e 2023), o que não constitui condição única para pertencer ao perímetro orçamental.

(100) Reconhece-se razão à argumentação da DGO aduzida em contraditório (de não ser possível tratar em tempo útil a informação da lista do INE de março de 2022, que antecedeu a elaboração do OE 2022, aprovado apenas em junho, por a proposta ter sido apresentada a 11/04/2022), porém a CINTAL constava da lista de setembro de 2021, que podia, e devia, ter sido considerada para a elaboração desta proposta. Esta entidade confirma, em contraditório, que só foi notificada para integrar o perímetro do OE 2023.

(101) Art. 33.º do DLEO 2022 (DL 53/2022, de 12/08).

(102) Anexo II do DLEO 2022, nos termos do art. 34.º n.º 2.

(103) O Fundo REVITA, gerido por um conselho de gestão, embora dotado de autonomia administrativa e financeira, não integra o perímetro de consolidação da AC, da SS, nem o orçamento da SS (n.º 1 do art. 2.º do DL 81-A/2017, de 07/07) (cfr. Relatório 20/2019 - 2.ª Secção - Auditoria ao Fundo REVITA).

(104) Com a natureza de património autónomo, gerido pelo Turismo Fundos, SGFII, S. A.

(105) Situação assinalada pela DGO em contraditório e confirmada nos desenvolvimentos orçamentais dos Ministérios do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Economia e do Mar.

(106) A execução da receita e despesa dos SI consta de sistemas específicos (designadamente, SGR - Sistema de Gestão de Receitas e GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado a par com soluções setoriais, como o SIGDN - Sistema Integrado de Gestão da Defesa Nacional e os sistemas usados pelos estabelecimentos de educação e ensino não superior e serviços externos do MNE) e é agregada em sistemas centrais do MF (SCR e SCC, respetivamente, para a receita e para a despesa). A execução do orçamento privativo dos SFA decorre em sistemas próprios, sendo reportada uma síntese mensal à DGO. A execução orçamental é disponibilizada ao TC, mensalmente e por valores agregados, através do Portal SIGO (Sistema de Informação de Gestão Orçamental).

(107) O valor do PIB foi de 239 253 M(euro), cfr. Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª notificação de 2023, de 24/03).

(108) Cfr. Quadro 11 e ponto 1.3.

(109) O Mapa M19 não inclui agregados relevantes da receita e da despesa (contribuições para a SS, CGA e ADSE, transferências correntes e de capital, venda de bens de investimento, juros e outros encargos e investimento), embora os respetivos valores somem para as linhas de total. Estes dados podem ser consultados no Quadro 3.2 do Relatório.

(110) Cfr. ponto 2.2.2 (apoios pagos por reembolso de IRS (cfr. ponto 1.3) e abate de encargos de cobrança da AT). Esta situação não afeta o saldo, uma vez que a sua correta contabilização obrigava ao registo dos mesmos montantes em despesa.

(111) Excluindo as componentes relativas às medidas COVID-19 e choque geopolítico, pelo seu caráter pontual e volume financeiro.

(112) O aumento verificado no segundo semestre de 2022 teve um impacto limitado nos juros pagos nesse ano (na sua maioria relativos a dívida emitida em períodos anteriores, a taxas mais favoráveis) - cfr. ponto 2.5.1.

(113) Tranche paga em 2022 do aumento de capital aprovado de 990 M(euro).

(114) A contabilidade pública baseia-se num quadro legal composto pela Lei de Enquadramento Orçamental, pela Lei de Bases da Contabilidade Pública e pelo Regime de Administração Financeira do Estado.

(115) A contabilidade nacional tem por referência o sistema europeu de contas nacionais e regionais na UE, atualmente SEC 2010, de acordo com o Regulamento (UE) 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21/05/2013.

(116) Cumprindo o critério dos 3 %, embora as regras se encontrem suspensas desde 2020 até ao final de 2023, na sequência da ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento, tendo em consideração a amplitude do esforço orçamental necessário para combater os efeitos da pandemia nas empresas e nos cidadãos e mais recentemente, as tensões geopolíticas e perturbações nos mercados provocadas pela guerra da Ucrânia.

(117) Na sequência da decisão da CE de 21/12/2021 que aprovou o Plano de Reestruturação do Grupo TAP e a concessão de auxílios à reestruturação, em 2022, foi aprovado o aumento de capital da TAP de 990 M(euro) (a realização deste aumento é efetuada por tranches, que em 2022 correspondeu a 304 M(euro).

(118) Ajustamento decorrente de regras específicas no âmbito do PDE sobre os reembolsos associados à conversão de ativos por impostos diferidos em crédito tributário.

(119) As propostas legislativas que se encontram em discussão (COM (2023) 240 final, 241 final e 242 final), contemplam alteração aos regulamentos 1467/97 e 1466/97 (vertentes corretiva e preventiva do PEC) e Diretiva 2011/85 que estabelece os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos EM.

(120) Designadamente, não estão identificados fluxos financeiros associados à concessão Oceanário de Lisboa.

(121) Cfr. ponto 2.4. Parcerias Público-Privadas do RCGE.

(122) Continuam a ser referenciadas 39 PPP.

(123) Cfr. ponto 4.6 do PCGE 2021.

(124) Inclui, designadamente, 106 M(euro) no âmbito do Programa de apoio a edifícios mais sustentáveis, 48 M(euro) transferidos pelo IAPMEI para o setor empresarial, 15 M(euro) relativos ao programa vale eficiência, 22 M(euro) para municípios (áreas de acolhimento empresarial, acessibilidades rodoviárias, ligações transfronteiriças, alojamento de estudantes e outras).

(125) Dando origem ao Quadro 3.2 do RCGE e ao Mapa M19 dos elementos informativos da CGE 2022.

(126) Em 2022, não foram consolidados pelo menos 347 M(euro), 239 M(euro) relativos a rendas pagas pela ocupação de edifícios (ao Estado, por aplicação do princípio da onerosidade cfr. ponto 2.7, e à Estamo), 61 M(euro) pagos pela Metro do Porto (MP) à Nortrem (locação de equipamento ferroviário), bem como pagamentos à AMA (41 M(euro) e à eSPap (7 M(euro) por diversas entidades.

(127) À receita de juros registada pelos SFA (233 M(euro) e pela SS (323 M(euro) são abatidos os juros de dívida pública direta classificados pelo IGCP como pagos a estes subsetores (22 M(euro) e 3 M(euro), respetivamente, correspondendo aos juros das aplicações efetuadas em títulos não transacionáveis com titular identificado: CEDIC e CEDIM). O remanescente, no caso dos SFA, é reclassificado como divergência de consolidação (de notar que a correta classificação dos 199 M(euro) de juros da dívida pública recebidos pela CGA aumentou as divergências de consolidação, enquanto em anos anteriores empolava a componente juros) e, no caso da SS, permanece como receita de juros.

(128) Abrange, designadamente obrigações e bilhetes do Tesouro, não sendo possível identificar os juros efetivamente pagos a entidades do perímetro de consolidação, que figuram na despesa como pagos a sociedades financeiras. Considerando a materialidade dos valores envolvidos (225 M(euro) indicados como recebidos pelos SFA e 286 M(euro) pela SS - valores apurados pelo TC, não considerando CEDIC e CEDIM), será necessário adotar solução que permita i) assegurar, do lado da receita das entidades recebedoras, a devida classificação como juros recebidos do Estado; e ii) tomar esse montante como o valor a consolidar (o que se traduz, na prática, do lado da despesa, em reclassificar como pagos a entidades do perímetro de consolidação parte dos juros inscritos como pagos a bancos).

(129) Cfr. pontos 1.3 e 2.2.2.

(130) A Portaria 295/2022, de 13/12, que determinou a entrega das verbas, fixou também o registo contabilístico: "recebimentos na rubrica económica das taxas (13.01.99.99.99)" e "reembolso/restituição na mesma rubrica económica da receita (13.01.99.99.99), mediante abatimento à receita, aquando da entrega das verbas ao Estado". A identificação da classificação 13 será um lapso, uma vez que a classificação relativa a taxas é a 04, devendo a restituição ocorrer na classificação em que a receita foi contabilizada). Este procedimento, ainda que não sendo o mais adequado, se tivesse sido adotado, não afetaria os valores da conta consolidada, porém, a ANACOM efetuou a restituição em receita não efetiva (classificação 11 - ativos financeiros).

(131) De notar a inclusão, para efeitos de execução orçamental, das EPR com receitas e despesas de natureza diferente das dos SI e dos SFA, a criação de novos impostos e taxas (e revogação ou perda de relevância de outros).

(132) Note-se que as EPR de regime simplificado classificam 54,6 % da sua receita orçamental e 82,6 % da sua despesa em rubricas de caráter residual.

(133) Cfr. p. VIII e p. 62 do ROE.

(134) A Unidade Técnica de Apoio Orçamental compilou uma lista de 37 medidas (cfr. Relatório UTAO 3/2022, de 27/03, Evolução Orçamental: janeiro a dezembro de 2022), havendo estimativa de impacto na CGE para 21 e 12 não têm impacto no saldo em 2022 (designadamente por não terem execução, configurarem empréstimos ou garantias). Das quatro não apuradas, três referem-se a estimativas de perda de receita e uma a apoios concedidos pelo Fundo Ambiental.

(135) Visando o apoio extraordinário e excecional ao setor dos transportes públicos de passageiros com vista à mitigação dos efeitos da escalada de preços dos combustíveis (Despachos 3329-A/2022, de 18/03, e 10062/2022, de 16/08).

(136) Sobre a diferença de conceitos entre contabilidade pública e contabilidade nacional, cfr. Caixa 3 - O saldo em contabilidade pública e em contabilidade nacional.

(137) Criado pelo Decreto-Lei 57-C/2022, de 06/09, a ser pago a partir de outubro de 2022 o montante de 125 (euro) a cada cidadão elegível, independentemente da sua situação familiar, acrescido de 50 (euro) por cada dependente a cargo.

(138) Cada receita e cada despesa deve ser suficientemente individualizada no orçamento e, para o seu cumprimento, devem aquelas ser correta e devidamente classificadas, de acordo com as classificações orçamentais legalmente definidas.

(139) Através do DL 78-A/2022, de 15/11 que aditou o n.º 6 ao art. 3.º do DL 57-C/2022, de 06/09.

(140) A LEO prevê um conjunto de exceções ao princípio da não compensação, nelas se incluindo a figura do reembolso, que não pode ser aplicada a esta situação, por estar a ser indevidamente utilizada.

(141) Não houve qualquer procedimento prévio por parte do contribuinte de pagamento de imposto de que resultasse um direito ao reembolso, e, consequentemente, não se traduz numa perda de receita de IRS. Os rendimentos declarados em sede de IRS apenas serviram para identificar as pessoas elegíveis para a sua atribuição.

(142) Consideram-se os fluxos financeiros totais, i.e. incluem-se os da AC e da SS, bem como os orçamentais e os extraorçamentais.

(143) Quadro 3.47 - "Fluxos financeiros com a Administração Regional" e Quadro 3.48 - "Fluxos financeiros destinados à Administração Regional: operações extraorçamentais".

(144) Pagamentos feitos pelo Estado diretamente a terceiros relativos a atividades que decorram nas RA.

(145) Quadro 3.50 - "Fluxos financeiros com a Administração Local".

(146) Quadro 3.51 "Fluxos financeiros destinados à Administração Local: operações extraorçamentais".

(147) Informação da AD&C, de 06/07/2023.

(148) Dos valores processados, a DGAL reteve no final do ano 8,1 M(euro) por incumprimento da prestação atempada de informação financeira (1,4 M(euro), em 2021) e restituiu aos municípios 0,8 M(euro) de verbas retidas em anos anteriores (por regularização das situações que deram origem à retenção).

(149) Lei 73/2013, de 03/09.

(150) Leis 50/2018 e 51/2018, de 16/08.

(151) Ascenderam a 139 M(euro), 120 M(euro), 76 M(euro), 166 M(euro) e 176 M(euro) entre 2018 e 2022, respetivamente.

(152) As receitas extraorçamentais totalizaram 11 M(euro), relativas a devoluções de fundos europeus.

(153) 20 M(euro) para o ML e 7 M(euro) para o Metro do Porto.

(154) Nos termos do art. 89.º. Cabe sublinhar que tanto a Lei 50/2018 como a Lei 51/2018, consignavam que o FFD estaria previsto nas LOE de 2019, 2020 e 2021.

(155) A partir de 1 de abril de 2022 todos os municípios assumiram as competências no domínio da Educação facto que acaba por determinar a previsão orçamental do FFD marcada a partir dessa data.

(156) No âmbito da Lei 50/2018 aos municípios foram atribuídas novas competências relacionadas, designadamente, com a Educação, Ação Social, Saúde, Proteção Civil, Cultura, Património, Habitação, Áreas portuárias, Praias marítimas, fluviais e lacustres, Gestão florestal e áreas protegidas, Vias de comunicação, Estruturas de atendimento ao cidadão, Policiamento de proximidade, Segurança contra incêndios, Estacionamento público e Modalidades afins de jogos de fortuna e azar.

(157) De acordo com os decretos setoriais da Cultura e Saúde, a aceitação das competências é formalizada através de acordo entre os municípios e os respetivos ministérios pela assinatura de auto de transferência que identifica os recursos humanos, financeiros e patrimoniais a transferir.

(158) Mapa 38 - Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado | Encargos Gerais do Estado (CGE, Vol. II, Tomo IV). O FFD é apenas uma "entidade contabilística" criada no orçamento dos serviços integrados para operacionalizar a inscrição e processamento das referidas verbas. À semelhança das restantes transferências para a administração local, foi inscrita no PO01 - Órgãos de Soberania | Encargos Gerais do Estado, sendo todas as despesas do FFD classificadas como 04.05.01 - Transf. correntes/Administração Local/Continente e maioritariamente financiadas por transferências de entidades da AP.

(159) De acordo com a informação prestada pelas respetivas entidades, no caso da Ação social, os valores constam do Mapa 8 - Mapa relativo à classificação económica das despesas de cada sistema e subsistema e do total do subsetor da Segurança Social apenas como "Administração local". Quanto à área da Cultura, os valores transferidos pela Direção Regional de Cultura do Alentejo, no valor de 18 580,35 (euro) foram registados como transferências correntes com a descrição "Estado" e os da Direção-Geral do Património Cultural (5 372,50 (euro) no Mapa 41 - Discriminação das receitas e das despesas do subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos dentro das despesas correntes pagas a "Administração local".

(160) Cfr. Programa do XXI Governo Constitucional, assim como das Grandes Opções do Plano (GOP) de 2016-2019. Nas GOP 2020-2023, o processo de descentralização de competências é descrito como "um fator estruturante na organização e gestão do Estado".

(161) As previsões de receita e as dotações de despesa inscritas no OE podem ser alteradas pelo Governo, através de: i) saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por lei; ii) distribuição da dotação provisional e das dotações centralizadas no Ministério das Finanças; iii) aumento de receitas efetivas próprias ou consignadas, contabilizadas como receita do próprio ano; iv) e redistribuição de verbas entre dotações de despesa sob determinadas condições, designada gestão flexível.

(162) Não são consideradas as alterações orçamentais anteriores, efetuadas na vigência do Orçamento Transitório.

(163) Apurado pela DGO aplicando a disciplina orçamental prevista na LOE, designadamente o art. 3.º, que remete para o art. 4.º da LOE 2019.

(164) Verbas depositadas em contas do IGCP que não são imediatamente classificadas e registadas na contabilidade, transitando como fluxos de tesouraria que só serão contabilisticamente reconhecidos em momento posterior (designadamente em exercícios económicos futuros).

(165) Cfr. Anexo C2.

(166) Traduziu-se no aumento de 6,7 % no PIB, de 2,0 % no emprego, de 5,7 % do consumo privado (INE - Contas Nacionais Trimestrais, fevereiro de 2023) e de 3,6 % na remuneração bruta mensal média por trabalhador (INE, fevereiro de 2023). Em 2022, o Índice de Preços no Consumidor (IPC) registou uma variação média anual de 7,8 % (INE, janeiro de 2023).

(167) A título definitivo visando mitigar o impacto do choque geopolítico (2 142 M(euro) e perda temporária de receita fiscal em 2022 a recuperar no ano seguinte, ainda relacionada com medidas para combater os efeitos da pandemia (508 M(euro).

(168) Nos termos do DL 57-C/2022, de 06/09, foi pago um apoio extraordinário às famílias através de transferências de 125 (euro) por sujeito passivo e de 50 (euro) por cada dependente, sob a designação "titulares de rendimentos do trabalho para compensação do aumento conjuntural de preços".

(169) 59 M(euro) em IVA, 42 M(euro) em IRS e 19 M(euro) em IRC.

(170) Sendo 107 M(euro) contabilizados por esta entidade e 12 M(euro) afetos ao Fundo de Estabilização Tributária (FET) (entidade com direito a 10 % da receita própria da AT - art. 51.º do DL 557/99, de 17/12, na redação dada pelo art. 178.º da LOE 2012), ambos registados na respetiva receita a título de prestação de serviços.

(171) Valor arrecadado até novembro de 2022 (39 741 M(euro).

(172) Contribuição de Serviço Rodoviário e adicional às taxas de imposto (ISP) 14 M(euro) (13 M(euro) em 2021), CESE 3 M(euro) (4 M(euro) em 2021), adicional ao IMI (3 M(euro) em 2022 e 2021) e outros (3 M(euro) em 2022 e 2021).

(173) Estes montantes constituem receita própria da AT e são inscritos como receita de venda de serviços. Decorrente de disposições legais que atribuem como receita própria da AT, a retenção de uma determinada percentagem destes impostos para compensar os encargos de liquidação e cobrança incorridos pela AT. A contabilização da receita em venda de serviços decorre de orientações transmitidas pela DGO.

(174) Reflexo do aumento das Autoliquidações (+1 036 M(euro), Pagamentos por Conta e Pagamentos Adicionais por Conta (+1 084 M(euro) e +163 M(euro), respetivamente, relativos à atividade de 2022). As retenções na fonte aumentaram 80 M(euro), nomeadamente nos rendimentos de capitais (+51 M(euro).

(175) 2021 (-120 M(euro); 2,4 %); 2020 (-1 264 M(euro); 20,0 %). Estas variações traduzem o impacto da pandemia nos resultados das empresas e o efeito das medidas de política fiscal adotadas pelo Governo, designadamente em adiar o cumprimento de obrigações fiscais (que totalizaram 695 M(euro) em 2020 e 50 M(euro) em 2021).

(176) Nomeadamente em deduções à coleta no âmbito do RFAI (+63 M(euro), SIFIDE (+37 M(euro), CFEI II (+35 M(euro) e DLRR (+25 M(euro) - vide ponto 4.4. Benefícios fiscais.

(177) Este regime permitiu o reembolso de 665 M(euro) de créditos tributários em 2022 (82 m(euro) em 2021), nomeadamente à Caixa Geral de Depósitos (421 M(euro) e NB (239 M(euro). Excluindo este efeito, os reembolsos de IRC teriam diminuído 444 M(euro).

(178) Eliminação do pagamento especial por conta (10 M(euro) e desagravamento das tributações autónomas de IRC (5 M(euro) - vide RCGE 2022, Quadro 2.3 - Receita: Principais medidas de política orçamental com impacto em 2022.

(179) Relativas a rendimentos do ano, destacando-se as retenções do rendimento do trabalho (+1 123 M(euro), de pensões (+187 M(euro), prediais (+37 M(euro) e de capitais (+33 M(euro).

(180) A nota de cobrança corresponde ao documento de pagamento do IRS anual, respeitando essencialmente ao acerto do valor do imposto devido pelos rendimentos auferidos em 2021.

(181) Nomeadamente as reformas nos escalões de IRS (-145 M(euro) e o reforço do mínimo de existência (-30 M(euro).

(182) Conforme art. 2.º, 3.º e 6.º da Lei 99/2021, de 31/12, que permitiram a cobrança destas contribuições desde o início de 2022, uma vez que se têm mantido em vigor através das sucessivas LOE, sendo que a de 2022 só foi aprovada em julho.

(183) Em resultado das medidas de apoio ao layoff que limitaram a quebra do emprego e foram objeto de tributação.

(184) Incluem a contribuição sobre o setor bancário (CSB) e contribuição extraordinária sobre o setor energético (CESE).

(185) 123 M(euro) em 2018 e 66 M(euro) em 2020.

(186) Devolução da receita adicional de IVA via ISP (382 M(euro) e redução do IVA da eletricidade (23 M(euro).

(187) Nos termos do DL 42/2022, de 29/06 e Despacho 10/2022 - XXII, de 07/01 do SEAAF.

(188) Redução do ISP equivalente à descida do IVA para 13 % (700 M(euro), suspensão da taxa de carbono (409 M(euro) e as medidas de apoio ao setor agrícola (18 M(euro). Refira-se que, entre outubro de 2021 até final do ano de 2022, as taxas de ISP publicadas nas respetivas portarias registaram uma quebra na gasolina e gasóleo em 29,2 % e 49,9 %, respetivamente, apesar do aumento na introdução ao consumo de 9,9 % na gasolina e 4,4 % no gasóleo.

(189) Nos termos do art. 292.º da LOE 2022, mantém-se o agravamento de 50 % das taxas para créditos com prazos maiores ou menores a 1 ano, maiores ou iguais a 5 anos bem como crédito sobre a forma de conta corrente ou descoberto bancário (art. 70.º-A do Código de IS).

(190) Nos termos do art. 294.º da LOE 2022, para o IT e IABA e arts. 303.º e 304.º para o ISV e IT.

(191) Aumentos médios de 18 % nos produtos sujeitos ao IABA e 4,3 % nos produtos de tabaco.

(192) Aumento de 2,8 %, tendo sido vendidos mais 5.014 veículos novos.

(193) Nos termos do art. 7.º da Lei 99/2021, de 31/12.

(194) Nos termos dos art. 4.º e 5.º da Lei 99/2021, de 31/12, respetivamente.

(195) Nos termos do art. 313.º da LOE 2022, foi determinada a não atualização dos valores mensais relativamente ao modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão.

(196) Cfr. Destaque do INE de 13/04/2023 "carga fiscal representou 36,4 % do PIB em 2022".

(197) Criada pela LOE 2020 (art. 375.º) gerou execução a partir do ano seguinte.

(198) Em cada ano, podem existir diferenças entre o valor cobrado e o transferido para as entidades beneficiárias, que se justificam pelo normal desfasamento temporal entre a cobrança e a afetação de verbas às beneficiárias, mas também pelo facto de, em algumas situações, o valor a transferir não corresponder, nos termos da lei, ao valor cobrado (como sucede com o adicional ao IMI, uma vez que a parte a transferir para o FEFSS corresponde à cobrança líquida das correspondentes deduções à coleta a que houver lugar em sede do IRS e do IRC). Em alguns casos, essas diferenças resultam também de dificuldades no apuramento e no processamento dos montantes a transferir, designadamente pela falta de clareza das normas que regulamentam a consignação (cfr. ponto 3.4.1 sobre a afetação ao FEFSS de parte da receita do IRC).

(199) Corresponde: i) ao IVA Social (970 M(euro), jogos sociais e imposto do jogo (230 M(euro), afetos à SS; ii) afetos ao FEFSS: parte da receita do IRC (394 M(euro), o adicional ao IMI (127 M(euro) e o adicional de solidariedade sobre o setor bancário (38 M(euro).

(200) Cfr. Anexo C5.

(201) Dos quais 35 M(euro) relativos a contribuições de beneficiários devido ao aumento dos vencimentos e pensões e ao alargamento do universo de beneficiários da ADSE.

(202) Devido à execução, em 2021, da Direção-Geral da Saúde (226 M(euro) para a aquisição de medicamentos e doses de vacinas contra a COVID-19, do IEFP (114 M(euro) para apoio a políticas de emprego e formação profissional (Programa Ativar.PT) e dos estabelecimentos de educação e ensino básico e secundário (112 M(euro) para apoio à consolidação das aprendizagens.

(203) Em especial, o IEFP (-313 M(euro) nomeadamente na medida de Incentivo Extraordinário à Normalização no âmbito de receitas do FSE para políticas de emprego e formação profissional.

(204) Em 2021 foram recebidos 410 M(euro) face aos 18 M(euro) recebidos em 2022 do leilão de licenciamento da 5.ª geração de comunicações móveis, autorizado pela RCM 7-A/2020, de 07/02, que aprova a estratégia e calendarização da distribuição da quinta geração de comunicações móveis.

(205) A LOE 2021 introduziu uma nova de taxa de carbono sobre viagens aéreas e marítimas, que é regulamentada pela Portaria 38/21 de 16/02, onde se cobra uma taxa por passageiros nos navios e sobre os bilhetes do transporte aéreo comercial de passageiros.

(206) Entidades que merecem destaque pela variação, embora não atinjam volume de receita suficiente para figurar no quadro.

(207) Cfr. ponto 1.2.

(208) Nomeadamente entregas de saldos da Lei de Programação Militar pelos organismos do Ministério da Defesa Nacional.

(209) As entidades empregadoras podem efetuar a entrega das quotas de um determinado mês até ao dia 15 do mês seguinte, por isso a opção de entregar em dezembro de um ano ou em janeiro do mês seguinte pode afetar a comparabilidade entre 2 anos. Em 2022, verificaram-se diminuições de quotas ocorridas em janeiro (-57 M(euro) e dezembro (-13 M(euro).

(210) Devido à redução de 15.956 do número de subscritores com remunerações, tendo em conta que a CGA é um sistema fechado a novos subscritores desde 01/01/2006, com o consequente impacto negativo nas quotizações e contribuições.

(211) Relativa ao direito de aquisição potestativa dos direitos de conversão emitido pelo Banco a favor do Estado Português, no âmbito do Regime Especial Aplicável aos Ativos por Impostos Diferidos - Lei 61/2014, de 26/08.

(212) Nos termos da Portaria 295/2022, de 13/12, é entregue nos cofres do Estado a receita proveniente do leilão para a atribuição de direitos de utilização de frequências da 5.ª geração móvel, 5G.

(213) Nos termos da alínea a) do n.º 2 da RCM 104/2022, de 02/11, vai financiar, em 2023, parte do contrato de empreitada para instalação de novos cabos submarinos de comunicações eletrónicas entre o continente e as regiões autónomas.

(214) Competindo-lhe desencadear todos os procedimentos, começando pela citação do devedor até, se necessário, à venda de bens penhoráveis.

(215) Decorrido o prazo de pagamento voluntário, é emitida a certidão de dívida pela entidade que gere a cobrança da receita, essencialmente, a AT, em matéria fiscal. A dívida em cobrança coerciva inclui receitas de natureza diferente, de outras pessoas coletivas de direito público (um conjunto diversificado de entidades, designadamente regiões autónomas, municípios, institutos públicos, ordens profissionais (abrangidas pelo n.º 2 do art. 148.º do Código de Procedimento e Processo Tributário - CPPT) e também das concessionárias (art. 17.º-A da Lei 25/2006, de 30/06).

(216) As anulações de dívidas ocorrem, regra geral, em consequência da entrega de declarações fiscais de substituição pelos contribuintes e da procedência parcial ou total de processos de impugnação judicial e de reclamação graciosa.

(217) Em geral, a data de prescrição da dívida ocorre oito anos após o ano em que se produziu o facto gerador da obrigação de imposto, ressalvadas as causas de suspensão e interrupção do prazo (art. 48.º da Lei Geral Tributária).

(218) Aprovado pelo DL 125/2021, de 30/12, quanto a dívidas de IRS, IRC, IVA, imposto municipal sobre transações e IUC, até 36 prestações, (arts. 1.º a 8.º). Também pode haver lugar à criação automática de planos de pagamento em prestações (36) a título oficioso, independentemente da apresentação de pedido pelo contribuinte, desde que verificadas certas condições, designadamente, a dívida encontrar-se numa fase de cobrança voluntária e ter valor igual ou inferior a (euro) 5 000,00 ou (euro) 10 000,00, consoante se trate de pessoa singular ou coletiva (arts. 9.º a 12.º).

(219) A LOE 2022 (art. 312.º) alterou o art. 227.º do CPPT (formalidades da penhora de abonos, salários ou vencimentos), estabelecendo que certos rendimentos são impenhoráveis.

(220) O DL 125/2021 aprovou: um regime excecional de pagamento em prestações para os processos de execução fiscal instaurados em 2022, alargando o número (de 36 para 60), independentemente do valor em dívida, e que se pode aplicar também a devedores com planos prestacionais em curso, desde que o requeiram (arts. 15.º e 196.º, n.º 5 do CPPT); e um regime de diferimento de obrigações fiscais para o 1.º semestre de 2022, em IRS, IRC e IVA (art. 16.º). Aquele diploma foi alterado, designadamente, pelos DL 28-A/2022, de 25/03, e DL 42/2022, de 29/06, tendo sido alargado o âmbito de aplicação do regime de diferimento de obrigações fiscais e prorrogado para o 2.º semestre de 2022 (art. 16.º e aditamento do art. 16.º-A). Segundo a AT, foram elaborados 5 235 planos prestacionais à luz deste regime, correspondendo a 2 795 devedores aderentes (com um valor pago de 7 M(euro), face a um valor total em dívida de 50 M(euro).

(221) A dívida incobrável corresponde à declarada em falhas, o que sucede quando se demonstra a falta de bens penhoráveis do executado, seus sucessores e responsáveis solidários ou subsidiários - art. 272.º do CPPT.

(222) A dívida fica suspensa em caso de pagamento em prestações, reclamação ou impugnação judicial - art. 169.º do CPPT.

(223) Aprovado pelo DL 67/2016, de 03/11. Os pagamentos ao abrigo desse regime tiveram maior impacto em 2016 (pagamentos integrais e em prestações), reduzindo-se nos anos seguintes (apenas pagamentos em prestações): 443 M(euro) em 2016, 116 M(euro) em 2017, 57 M(euro) em 2018, 76 M(euro) em 2019, 26 M(euro) em 2020 e 18 M(euro) em 2021.

(224) Criado pelo DL 151-A/2013, de 31/10.

(225) Até ao final de 2021 já tinham sido restituídos 57 M(euro), totalizando assim 73 M(euro).

(226) Até ao final de 2021 já tinham sido restituídos 102 M(euro), totalizando assim 118 M(euro).

(227) Os verbetes são um código de identificação da propriedade para efeitos de registo na AT, anterior à existência do número de contribuinte (NIF), subsistindo situações que não têm NIF associado. Nestes casos, como não é possível citar o devedor, o processo de execução fiscal é imediatamente declarado em falhas.

(228) Cfr. PCGE 2019 (ponto 3.2.2.3).

(229) Art. 272.º do CPPT.

(230) Art. 274.º do CPPT. A AT tem implementados nos seus sistemas de informação (na fase dos processos declarados em falhas) rotinas diárias de cruzamento de dados para deteção de bens e de possibilidade de penhoras (relativamente a estas, existem critérios quanto ao valor da dívida e ao tipo de bem em causa) e, se for o caso, o processo é reativado e passa para uma fase tramitável, com possibilidade de cobrança (mandato de penhora).

(231) A declaração em falhas constitui uma fase importante na tramitação do processo de execução da dívida, para efeito de garantias do contribuinte devedor, uma vez que a partir desse ato começa a decorrer o prazo de prescrição das respetivas dívidas. A prescrição constitui uma das garantias dos contribuintes, da segurança jurídica e da proteção das suas legítimas expetativas, traduzida na possibilidade de estes verem extinto o seu dever de pagamento de dívidas num determinado prazo, legalmente estabelecido (art. 2.º da Constituição da República Portuguesa).

(232) A graduação de créditos tem lugar sempre que existam outros credores para além da AT e consubstancia-se na determinação da ordem de pagamento dos créditos reclamados. Assim, quando é necessário proceder a graduação de créditos, pode suceder que, apesar de a AT ter o ónus de promover e tramitar o processo de execução fiscal, os montantes provenientes das vendas efetuadas pela AT sejam entregues a outros credores com garantia real.

(233) O DL 84-D/2022, de 09/12 determinou a criação do regime transitório de estabilização de preço do gás natural por pessoas coletivas com consumos anuais superiores a 10 000 m3, limitado à dotação total de 1 000 M(euro) (n.º 6 do art. 3.º).

(234) Resulta do Despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Ministro do Ambiente e da Ação Climática, de 09/12/2022.

(235) Art. 4.º do DL 57-C/2022, de 06/09.

(236) Lei 50/2018, de 16/08.

(237) Expurgado do complemento excecional a pensionistas (339 M(euro), medida de resposta ao impacto do choque geopolítico.

(238) Art. 2.º do DL 57-C/2022, de 6/09.

(239) Em remunerações certas e permanentes (216 M(euro), abonos variáveis ou eventuais (54 M(euro) e contribuições para a SS (33 M(euro).

(240) De acordo com a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, nos estabelecimentos de saúde EPE o emprego aumentou 1,8 % (mais 2 018 postos de trabalho).

(241) Decorrentes da aplicação do DL 80-B/2012, de 28/11, que define os termos da contagem de pontos em sede de avaliação do desempenho dos trabalhadores à data da transição para as carreiras de enfermagem e especial de enfermagem.

(242) Nas forças de segurança, de acordo com a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, o emprego aumentou 3,4 % (mais 1 469 postos de trabalho).

(243) DL 77-C/2021, de 14/09, com produção de efeitos a 01/01/2022.

(244) Cfr. ponto 2.5.

(245) Designadamente os apoios concedidos pelo IEFP às empresas para apoio aos custos com trabalhadores, no âmbito das medidas "incentivo extraordinário à normalização" e "novo incentivo à normalização da atividade empresarial" (-291 M(euro).

(246) Subsídio financeiro, de natureza transitória e excecional, que visou mitigar os impactos resultantes do contexto extraordinário de aumento do preço dos combustíveis (DL 92-A/2021, de 08/11, reforçado pelo DL 24-A/2022, de 11/03 e Despacho 3560/2022 do SEAAF, de 25/03). Em 2022 a despesa executada no âmbito do programa "AUTOvoucher" totalizou 115 M(euro) (85 M(euro) enquadrados nas medidas de resposta aos efeitos do choque geopolítico e 30 M(euro) nas medidas associadas à pandemia de COVID-19).

(247) Subvenção financeira disponibilizada pela CE aos Estados-Membros que teve por finalidade mitigar os efeitos do aumento dos preços da energia e dos fertilizantes nos setores de produção agrícola, decorrentes do choque geopolítico associado à Guerra na Ucrânia (Regulamento Delegado (UE) 2022/467, da CE, de 23/03 e Portaria 180/2022, de 14/07).

(248) Ascendia a 134 M(euro) em 2021, processada pelo Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (fundido no Fundo Ambiental, pelo DL 114/2021, de 15/12) e a 130 M(euro) em 2022.

(249) Linhas de Apoio à Economia COVID-19: i) Empresas Exportadoras da Indústria e do Turismo; ii) Empresas de Montagem de Eventos; e (iii) Médias e Grandes Empresas do setor do Turismo, cujas condições de acesso previam que parte do empréstimo concedido pudesse ser convertido em subvenção não reembolsável, tendo como limite 20 % do valor do financiamento, desde que cumpridas as condições de conversão fixadas para cada linha de crédito.

(250) Em 2022 foram pagos com verbas provenientes do recebimento de reembolsos efetuados por beneficiários de apoios europeus (207 M(euro) e com origem no reforço do orçamento da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (107 M(euro).

(251) Os PO correspondem à orgânica ministerial, com exceção do PO Gestão da dívida pública (que, juntamente com o PO Finanças, integra a despesa do Ministério das Finanças) e do PO Governação (que abrange a despesa da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministério da Coesão Territorial). O PO Órgãos de soberania comporta a despesa dos Encargos Gerais do Estado.

(252) Ponto 4.

(253) A exceção é o PO Órgãos de soberania.

(254) Os PO Governação, Cultura e Infraestruturas e habitação.

(255) Cfr. Caixa 1 - Programa orçamental piloto.

(256) Contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato ou documentos equivalentes (conceito fixado na Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso, Lei 8/2012, de 21/02, com as sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei 22/2015, de 17/03).

(257) Nos termos do DL 62/2013, de 10/05 (que transpôs para a legislação portuguesa a Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02, a qual estabelece medidas contra os atrasos no pagamento de transações comerciais) os prazos de pagamento das entidades públicas que prestem cuidados de saúde que excedam os 60 dias, encontram-se sujeitos a juros legais de mora, calculados em 2022 de acordo com os Avisos 1535/2022 e 13997/2022, publicados no Diário da República, 2.ª série, em 25/01 e 14/07, respetivamente.

(258) Examinadas nos pontos anteriores (2.2 e 2.3).

(259) Cfr. ponto 1.2.

(260) Cfr. arts. 18.º a 20.º do DL 53/2022, de 12/08 (DLEO 2022).

(261) Ou contabilizados como tal, caso das verbas de "saldos do Cap. 60 do OE 2022" não utilizadas até 15/02/2023 (art. 138.º da LOE 2022).

(262) Cfr. ponto 86.4 da Circular 1404, de 02/08/2021, da DGO (preparação do OE 2022): quando funcionam apenas como intermediários efetuam o registo em receita/despesa extraorçamental. Porém, se estiver em causa a execução de políticas nacionais cofinanciadas por fundos europeus, a receita e despesa são registadas como orçamentais.

(263) Na receita corresponde às transferências orçamentais recebidas da UE que excederem a despesa orçamental de 2022 e, na despesa às verbas do PRR que, não tendo sido utilizadas em 2021, foram sendo relevadas em receita orçamental durante o ano de 2022, à medida que foi sendo necessária a sua aplicação em despesa.

(264) O art. 156.º do DLEO 2018 que alterou o classificador (aprovado pelo DL 26/2002, de 14/02), prevê especificamente que a cobrança e entrega de receita do Estado pelas entidades que atuam como seus agentes (caso da AT) seja contabilizada em receita e despesa extraorçamental.

(265) Designadamente descontos em vencimentos que não sejam receitas do Estado, cauções e garantias de fornecedores - Circular 1/2018/DGO, de 15/01, capítulo VI (Processo de contabilização da receita extraorçamental).

(266) O IGCP efetua pedidos de libertação de créditos, com base na previsão mensal de pagamentos dos encargos da dívida e procede à devolução da parte não utilizada sob a forma de RAP.

(267) No caso do Estado, a entidade que arrecada a receita (AT) não é a entidade responsável pela sua posterior distribuição, não estando formalmente designada a entidade que deve autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico.

(268) Designadamente, nas contas de gerência remetidas ao TC constam por exemplo na receita e despesa de operações de tesouraria, mas não no SGR e SIGO, a ADSE (R: 923 M(euro); D: 1 003 M(euro) e Agência Portuguesa do Ambiente (R:71 M(euro); D: 70 M(euro).

(269) Na receita e na despesa verificam-se diferenças nos seguintes casos: Instituto dos Registos e do Notariado (R: 1 342 M(euro); D: 1 291 M(euro) a GNR (R: 909 M(euro); D: 920 M(euro), a PSP (R: 409 M(euro); D: 415 M(euro) a Força Aérea (R: 479 M(euro); D: 506 M(euro) e o Exército (R: 188 M(euro); D: 196 M(euro).

(270) Caso do Metro do Porto (84 M(euro) e IEFP (23 M(euro). De notar que estas operações estão regularizadas nas contas prestadas ao Tribunal pelas entidades, com data de entrada de 06/07/2023 e 30/06/2023, respetivamente, concluindo-se que não foram efetuadas e reportadas com tempestividade que permitisse a integração da informação na CGE.

(271) Movimentos incluídos na linha "outras" do quadro 2.

(272) Cfr. PCGE 2019, ponto 3.2.5.

(273) Cfr. n.º 5 do art. 156.º do DLEO 2018, ainda em vigor em 2022, por força do n.º 12 do art. 28.º e do art. 167.º do DLEO 2022.

(274) Cfr. ponto 2.2 deste Parecer.

(275) A Euribor a 3 meses é o indexante da remuneração da série E dos certificados de aforro.

(276) O conceito de dívida financeira aqui utilizado integra a dívida direta do Estado em sentido restrito, gerida pelo IGCP, e a dívida dos SFA (incluindo EPR), correspondente aos passivos resultantes do recurso a empréstimos, emissão de títulos e situações passivas decorrentes da utilização de instrumentos derivados.

(277) O apuramento da dívida direta consolidada consiste na identificação dos títulos na posse de SI, SFA e SS. Relativamente aos SFA foi utilizada a informação sobre o património financeiro prestada pelas entidades ao Tribunal (Instrução 1/2008 - 2.ª Secção; cfr. ponto 2.6.3).

(278) Exclui o valor pago entre entidades do perímetro orçamental (nos juros da dívida direta, 289 M(euro) à SS, 225 M(euro) aos SFA e 96 m(euro) a SI e nos juros pagos por SFA, 0,5 M(euro) a SI e 1 M(euro) a SFA).

(279) Devido à valorização da carteira a cargo do IGCP (em 145 M(euro), para a qual contribuiu, sobretudo, o instrumento Cross Currency Interest Rate Swap (CCIRS)) e à valorização dos derivados detidos pela ML e pela Metro do Porto (em 217 M(euro).

(280) A dívida direta do Estado (Mapa 15 da CGE) limita-se à dívida sob gestão do IGCP, avaliada ao valor nominal e não consolidado. Por sua vez, a dívida apurada pelo TC integra a dívida direta e a dívida das restantes entidades da administração central, compilada com base em informação recolhida junto das entidades, e, sendo consolidada, é deduzida da que é detida por entidades da administração central e segurança social.

(281) Em 31/12/2022 estavam aplicados em CEDIC 60 M(euro) (67 M(euro) em 31/12/2021), pertencentes a famílias que subscreveram CA e CT. Trata-se de montantes de capital e juros, vencidos e não pagos, que se encontravam à guarda do IGCP até ser possível realizar o pagamento ao investidor ou até à prescrição. Cfr. "Fluxos Financeiros" e Recomendação X deste Parecer.

(282) Sobre as diferenças de 2021, relativas a BT e a CEDIC (do período complementar) cfr. PCGE 2021, ponto 2.12. Sobre o apuramento de 2022 e respetiva diferença cfr. Anexo C10.

(283) Taxa de juro bruta da série E. A remuneração dos CA, série E, estabelecida desde 2017 (Portaria 329-A/2017, de 30/10), resulta da aplicação da seguinte fórmula: E3 + 1 %, em que E3 é a média dos valores da Euribor a três meses observados nos dez dias úteis anteriores, sendo o resultado arredondado à terceira casa decimal. Da aplicação da referida fórmula não poderá resultar uma taxa base superior a 3,5 %, nem inferior a 0 %.

(284) Em 2021 os novos aforristas foram 23 921, em 2020 foram 21 870 e em 2019 foram 24 496.

(285) O OE 2022 previa um aumento líquido das OT de 8 626 M(euro) (Cfr. Quadro 4.24 Composição do financiamento do Estado em 2022). Em 2022 o stock destes títulos aumentou 2 048 M(euro).

(286) Instrumento da UE criado para proteger os postos de trabalho e os trabalhadores afetados pela pandemia (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency).

(287) Estas tranches, de março e de dezembro, têm maturidade em 2037 (15 anos) e taxa de juro de 1,199 % e 2,767 %, respetivamente. Como beneficiário, inicialmente, Portugal iria receber um financiamento global de 5,9 mil M(euro) (Cfr. PCGE 2020 ponto 3.2.7.2 e PCGE 2021 ponto 2.8.2.), mas em 2022 a CE aprovou um montante adicional de 300 M(euro), elevando este financiamento sob a forma de empréstimo para o montante global de 6,2 mil M(euro), já recebidos.

(288) Valor entregue à DGTF, nos termos da Portaria 193/2021, de 15/09 e do Anexo I (ponto 96) da Lei 12/2022, de 27/06, não contribuindo para o Produto de empréstimos públicos de 2022 (receita de passivos financeiros).

(289) Para maior detalhe cfr. Anexo C9 - Fluxos de receita e de despesa relativos à dívida pública direta.

(290) Inclui juros corridos no valor de 83 M(euro).

(291) Cfr. Mapa 25 da CGE 2022, Vol. II, Tomo I.

(292) São contabilizados como "encargos pagáveis" os montantes requisitados ao OE (para pagamento de despesa com amortizações ou juros) ou os montantes recebidos no âmbito de operações de dívida (como por exemplo os juros corridos recebidos na emissão de OT) que, por algum motivo, ficam na posse do IGCP até ao efetivo pagamento ou até à data da sua prescrição a favor do FRDP.

(293) Vol. I Tomo III, Mapa 16 "Encargos com Juros da Dívida pública a cargo do IGCP" e Vol. II Tomo I, Mapa M63 "Encargos de Amortizações da dívida Pública a cargo do IGCP".

(294) Situação que resulta num recebimento, que nos termos da alínea ii), n.º 3, art. 15.º da LEO, por ser uma receita de juros associada à emissão de dívida pública, deve ser abatida às despesas da mesma natureza.

(295) Apurado com base num inquérito sobre passivos financeiros. Para o PCGE 2022, foi recolhida a informação diretamente de 48 entidades. A amostra foi selecionada com base nos SFA/EPR que detinham dívida em 31/12/2020 e os que na execução provisória da receita e despesa orçamental de 2022 (mês 12) apresentam fluxos em passivos financeiros (receita e despesa) ou em juros da dívida pública, outros encargos correntes da dívida pública e juros de locação financeira.

(296) No inquérito do Tribunal à dívida financeira dos SFA não reporta nem receitas nem despesas de passivos financeiros.

(297) Apuramento feito com base na informação prestada nos termos da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção, publicada na 2.ª Série do Diário da República, de 09/12/2008, que vincula todos os serviços e organismos da administração central a remeter, até ao final de fevereiro de cada ano, a informação relativa aos ativos financeiros.

(298) No caso de ativos sem valor nominal, consideraram-se os valores indicados pelas entidades, os de cotação, quando disponíveis ou ainda os resultantes das respetivas percentagens detidas sobre o capital social.

(299) De referir que a DGTF, na informação que divulga no seu sítio na internet sobre as participações do Estado: i) não inclui os títulos de participação do Estado representativos do capital no Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, apesar de o Estado deter 95 % do seu capital (75 M(euro) por considerar apenas as participações em empresas do SEE), situação que, segundo o MF e a DGTF, na sequência da recomendação do Tribunal, foi corrigida a partir de 01/01/2023; ii) não inclui as participações do Estado em Instituições Financeiras Internacionais em 4 mil M(euro), a não ser o Mecanismo Europeu de Estabilidade).

(300) Da injeção de capital no valor do 990 M(euro) (980 M(euro) na TAP S. A. e 10 M(euro) na TAP SGPS), o valor realizado em 2022 na TAP S. A., foi 294 M(euro) (30 %), devendo o remanescente ser realizado em 2023 e 2024 (35 % em cada ano). A variação do capital social subscrito de 2021 para 2022 foi de mais 76 M(euro).

(301) Para fazer face ao serviço da dívida realçando-se também a amortização de empréstimos ao BEI, no valor de 80,9 M(euro).

(302) Aprovado pela Lei 61/2014, de 26/08.

(303) O aumento de capital foi de 250 M(euro) (de 6 055 M(euro) para 6 305 M(euro) e resultou da conversão dos direitos que haviam sido atribuídos ao Estado, que levaram a um aumento da participação do Estado de 1,56 % para 5,69 %, com a consequente diluição da participação da Lone Star e do FdR. Porém, uma vez que, nos termos do Contrato de Venda e Subscrição de 75 % do capital social do NB celebrado com a Lone Star, o efeito dessa diluição deve afetar exclusivamente a participação do FdR, o Fundo transmitiu à Lone Star, o valor correspondente em ações, pelo que, em 31/12/2022, a participação do FdR no NB passou de 23,44 % para 19,31 %, por forma a manter a participação de 75 % da Lone Star.

(304) DL 100-A/2021, de 17/11.

(305) Em 2022, foi concretizada a fusão da Parups na Parvalorem.

(306) Referente a 2 contratos de empréstimo no âmbito do PRR: i) 250 M(euro) para financiar o aumento de capital do Banco Português de Fomento, S. A. e ii) 1 300 M(euro) para financiar o Fundo de Capitalização e Resiliência (do qual 220 M(euro) realizados em 2022).

(307) Capítulo 50 - DGTF, na Divisão 09 - Cap.60 - Despesas Excecionais - Projetos PRR (medida 102).

(308) Cfr. ponto 96 do Anexo I que determina que os apoios do PRR "(...) a título de empréstimos contraídos pelo Estado Português junto da União Europeia são refletidos no orçamento da receita administrada pela DGTF e destinada, designadamente, a empréstimos a conceder, através do capítulo 60, aos beneficiários diretos ou intermediários do PRR (...)". Neste caso, ao invés do estipulado na LOE, a execução foi registada no Capítulo 50 da DGTF.

(309) Registo na CE 08.03.06 - transferências de capital - AC - SFA e na fonte de financiamento 717 - PRR - Empréstimos. Em contraditório, o MF e a DGTF referem que este registo está em consonância com o estabelecido na Portaria 29-A/2022, de 10/01, relativa ao financiamento PRR de operações destinadas ao alojamento de estudantes do ensino superior. No entanto, este argumento não esclarece a incongruência na utilização da classificação económica "transferência de capital" em simultâneo com a fonte de financiamento "empréstimos".

(310) Alguns já antigos, designadamente a RTP, IHRU e RAM (empréstimo de 62,5 M(euro).

(311) Solicitados para 2023 que, na maior parte, à data da informação prestada ao Tribunal, aguardavam despacho.

(312) Aplicações efetuadas pelo IGCP que só foram reportadas pela DGTF no balanço após nova submissão da conta de gerência em 03/05/2023 e não foram reportadas ao Tribunal no âmbito da Instrução 1/2008 - 2.ª Secção.

(313) 1 040 M(euro) para 40 entidades EPE da saúde e 12 M(euro) para a AICEP, EPE.

(314) Mais uma vez se sublinha o entendimento de que a despesa foi indevidamente registada pela DGTF como "outros ativos financeiros", apesar do esclarecimento da DGO nesse sentido (PCGE 2018), com Despacho Conjunto de 26/10/2018 dos Secretários de Estado do Orçamento e do Tesouro e do Secretário de Estado Adjunto da Saúde.

(315) Desde 2020, quando passou a integrar um quadro com informação de algumas entidades (na CGE 2022, o Quadro 2.12 "Participações detidas pelas empresas públicas reclassificadas em 2021 e 2022").

(316) Em termos de valorização de ativos financeiros também se verificaram divergências com a informação prestada ao TC.

(317) DL 53/2022, de 12/08, nos n.os 3 e 4 do art. 101.º.

(318) Despacho 14343/2022 do Ministro das Finanças, de 15/12.

(319) Coube ao IGCP determinar as entidades e os montantes das disponibilidades a serem aplicadas em dezembro e até ao dia 03/01/2023.

(320) Até maio de 2023 foram realizadas mais três operações num total de 61,5 M(euro).

(321) Mapas 31 "Créditos satisfeitos por dação em pagamento ou por compensação", 32 "Créditos objeto de consolidação, alienação, conversão em capital ou qualquer outra forma de consolidação", 33 "Créditos extintos por confusão", 34 "Créditos extintos por prescrição" e 35 "Créditos anulados por força de decisão judicial ou por qualquer outra razão" que integram o Vol. II Tomo I "Elementos informativos comuns às contas dos SI, SFA e SS".

(322) Por forma a este Banco continuar a promover o apoio às empresas portuguesas e o crescimento da economia.

(323) Aprovado pela Lei 61/2014, de 26/08.

(324) O FC&QC, o FD&G, o FITEC, o FATC, o FdCR e o FCGM.

(325) Criado pelo DL 63/2021, de 28/07.

(326) Operação realizada pelo IAPMEI através de verbas com origem em empréstimos concedidos pelo Estado, no âmbito do PRR no valor global de 220 M(euro).

(327) Foi realizado no ano capital da FINOVA no valor de 109,9 M(euro).

(328) De salientar o facto de a CGA ter corrigido o registo dos rendimentos auferidos com a carteira de títulos de dívida pública, passando a registar como juros da administração central, em vez de sociedades financeiras (incorreção que condicionava as operações de consolidação).

(329) Ponto 92 da Circular 1404, da Série A da DGO (Instruções para preparação do OE 2022).

(330) 5 SFA/EPR não registaram fluxos de receita e/ou de despesa, por terem reaplicado integralmente o valor resgatado no ano.

(331) Através do DL 60/2023, de 24/07.

(332) Aprovado pelo DL 280/2007, de 07/08.

(333) Cfr. n.º 1 do art. 20.º do DL 60/2023, de 14/07.

(334) Ou seja, sem dados relativos à propriedade e/ou ocupação (Quadro 3.81).

(335) O SIGPIP prevê a criação de uma plataforma central que agrega dados de diversos sistemas e bases de dados, designadamente o Sistema de Gestão Imobiliária (SGI), o SIIE e as bases de dados relativas às matrizes prediais da AT e do registo predial do Instituto de Registos e Notariado.

(336) No âmbito da reforma "Modernização e Simplificação da Gestão Financeira Pública", no Eixo 6, centrado na promoção da eficiência na gestão do património público.

(337) Cfr. arts. 112.º e 114.º do RJPIP. O PI "(...) estabelece, de forma calendarizada, os trabalhos destinados à elaboração e atualização dos inventários de bens imóveis do Estado e dos institutos públicos" devendo identificar as ações necessárias à conclusão do inventário que assegure a elaboração das demonstrações financeiras que devem acompanhar a CGE e a implementação da reforma em curso, designadamente quanto à ECE. Por sua vez, o PGPI tem uma natureza mais transversal e "(...) estabelece os procedimentos e medidas de coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis integrantes dos domínios público e privado do Estado, tendo em conta as orientações da política económica e financeira".

(338) Considerando a execução orçamental, corrigida dos erros detetados através do exame da informação recolhida junto das diferentes entidades.

(339) Em 2022, esta situação aplicou-se à Parvalorem e à Parups.

(340) Art. 34.º e Anexo II do DLEO 2022.

(341) A Oitante registou 66 M(euro) como venda de bens de investimento, mas parte deste valor (15 M(euro) diz respeito a receita de ativos financeiros, por se tratar da alienação de unidades de participação em fundos de investimento imobiliário e não de imóveis (sobre esta situações e alegações da Oitante em contraditório cfr. ponto 2.6 e Anexo C11). Os erros de especificação na despesa não têm reflexo na despesa total, embora afetem as rubricas individualmente consideradas (aquisições; conservação e reparação; construção).

(342) Previsto no art. 4.º do DL 280/2007, de 07/08. Regulamentado através da Portaria 278/2012, de 14/09, subsequentemente alterada pelas: i) Portaria 222-A/2016, de 12/08 (estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos imóveis era devida desde janeiro de 2013, para as áreas registadas no SIIE até 31/12/2012); ii) Portaria 397/2019, de 21/11 que faz sujeitar os imóveis ou partes de imóveis ou espaços afetos à prossecução das atividades operacionais das forças armadas ao princípio da onerosidade (art. 2.º, n.º 2); e iii) Portaria 309-D/2020, de 31/12, estabelecendo os termos em que é devida a contrapartida pelas entidades utilizadoras de espaços públicos.

(343) O RCGE 2021 inclui 4 quadros relativos à aplicação do princípio pelos vários ministérios e por cada ano desde 2014 - Quadros 3.82 a 3.85 (pp. 178 a 182), em vez dos 14 quadros apresentados no RCGE 2021.

(344) A Portaria 222-A/2016, de 12/08, definiu que o pagamento das contrapartidas devidas pelas entidades ocupantes dos imóveis do Estado se efetuasse através de DUC a partir de 2017, tendo-se recorrido à emissão de fatura pela DGTF, em substituição temporária do DUC. Posteriormente, foi decidido que se aguardaria pela implementação do DCC - Documento Contabilístico de Cobrança, em desenvolvimento pela eSPap no contexto da reforma em curso.

(345) Nos termos do n.º 4 do art. 120.º do DLEO 2022, designadamente: a aplicação das penas previstas no Estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, aprovado pela Lei 58/2008, de 09/09, nos termos nele previstos, a não admissão de candidaturas ao financiamento do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial que tenham por objeto imóveis afetos aos serviços ou organismos incumpridores e a não afetação do produto resultante das operações de alienação ou oneração de imóveis nos termos legalmente previstos. Pode ainda determinar a suspensão de contratos de financiamento em vigor no âmbito do respetivo serviço ou organismo público que beneficiem da comparticipação do Fundo, bem como mediante despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, de outros contratos de financiamento em vigor no âmbito do respetivo ministério que beneficiem daquela comparticipação.

(346) Aprovado pelo DL 191/99, de 05/06.

(347) Aprovado pelo DL 191/99, de 05/06.

(348) Art. 66.º da LEO e modelo de demonstração consolidada do desempenho orçamental da Norma de Contabilidade Pública 26 do SNC-AP.

(349) O saldo de tesouraria da AC que se conhece e que integra os mapas da CGE é somente aquele que o IGCP, no âmbito das suas competências, reporta no seu Balanço.

(350) Mapa M20 e 22 do Volume II, Tomo I, respetivamente.

(351) Estas necessidades líquidas de financiamento foram utilizadas na cobertura do défice orçamental do Estado (3 690 M(euro) e na aquisição líquida de ativos financeiros (832 M(euro).

(352) Este aumento está sobrevalorizado em 198 M(euro) pelo facto de em 2021 o valor de emissão de dívida, ao abrigo do período complementar ter sido de 1 575 M(euro), mas só ter sido contabilizado no balanço o montante de 1 377 M(euro), correspondente ao valor gasto em despesa de 2021, não transitando em saldo o remanescente (198 M(euro). Em 2022, o produto de empréstimos o abrigo do período complementar de 2022 (3 800 M(euro) foi integralmente contabilizado em 2022, originado um saldo de 522 M(euro), pelo facto de só ter sido utilizado em despesa 3 278 M(euro). Se os critérios de contabilização fossem idênticos nos dois anos o ativo e passivo teriam uma diminuição em 39 M(euro).

(353) É um saldo devedor (1 779 M(euro) porque reflete o valor ainda não regularizado pelos organismos, gestores dos programas cofinanciados pela UE, das antecipações de fundos solicitadas para dar continuidade aos pagamentos afetos às medidas dos Programas Operacionais e vai sendo regularizado com a entrada de verbas provenientes da UE.

(354) Dos 929 M(euro) deveriam ter sido regularizados 104 M(euro) em 2022 no âmbito do FEADER 2020 (96 M(euro) e FEAGA (8 M(euro).

(355) Que contribuíram para a diminuição do saldo em 2 739 M(euro). Destaca-se a subscrição significativa em CEDIC em contas tituladas pela DGTF no valor de 1 650 M(euro).

(356) FEFSS (541 M(euro) e IGFSS (366 M(euro).

(357) Despacho 12447-A/2021, de 21/12 e Despacho 14343/2022, de 30/11.

(358) IGCP, Relatório Anual de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - 2022, p. 37.

(359) Consagrado no Regime de Tesouraria do Estado (art. 2.º do DL 191/99, de 05/06).

(360) De acordo com o n.º 7 do art. 54.º da LEO, o incumprimento do princípio da UTE faz incorrer em responsabilidade financeira os titulares do órgão de direção das entidades em causa.

(361) Cálculos TC (consideradas as entidades constantes dos sistemas SOL da DGO e SIRIEF da DGTF).

(362) Para 2022 - art. 136.º da Lei 12/2022, de 27/06 (LOE 2022) e art. 102.º do DL 53/2022, de 12/08 (DLEO 2022).

(363) À DGO compete o controlo das entregas como receita do Estado dos rendimentos auferidos em incumprimento do princípio da UTE e elaborar proposta de aplicação de eventuais sanções às entidades da AC (n.º 7 e 8 do art. 136.º da LOE 2022).

(364) À qual compete, no âmbito das atribuições de autoridade de auditoria, verificar o cumprimento do princípio da UTE pelas entidades obrigadas, em especial quanto aos fundos que se encontrem fora da tesouraria do Estado.

(365) Em contraditório, o MF refere as alterações ao quadro legal relativas às escolas do ensino não superior, nos termos dos n.os 13 e 14 do art. 91.º do DL 10/2023, de 8/02, que só terão reflexo na execução de 2023.

(366) N.º 4 do art. 102.º do DLEO 2022.

(367) As entidades, cujos serviços bancários utilizados não sejam prestados pelo IGCP, em situações excecionais devidamente fundamentadas podem solicitar a dispensa do cumprimento da UTE para movimentar disponibilidades e aplicações financeiras na banca comercial, pelo prazo máximo de dois anos, fazendo referência expressa ao período abrangido.

(368) Cfr. n.º 5 do art. 102.º do DLEO 2022.

(369) Cfr. n.os 6 e 9 do art. 102.º do DLEO 2022.

(370) Sobre esta matéria, a IGF tem vindo a propor ao Governo a alteração do regime legal da UTE, nomeadamente, com a criação de um quadro jurídico único e a definição de um regime sancionatório a aplicar às entidades incumpridoras (refira-se a título de exemplo o Relatório 156/2021, homologado pela Secretária de Estado do Orçamento, em 26/01/2022 e o Relatório 143/2022).

(371) Permite-se que possam depositar em qualquer instituição bancária as receitas que arrecadam, com exceção das dotações do OE e das aplicações financeiras, salvo para um valor que não exceda 25 % do seu montante total (cfr. n.os 3 e 5 do art. 115.º da Lei 62/2007 de 10/09).

(372) Cfr. n.º 8 e 9 do art. 102.º do DLEO 2022.

(373) Para todos os efeitos, a lei equipara este tipo de informação ao incumprimento do princípio da unidade de tesouraria (cfr. n.º 3 do art. 102.º do DLEO 2022).

(374) A DGTF em sede de aprovação de contas, tem dado orientações quanto aos procedimentos para cumprimento do princípio da UTE e prestação de informação associada dirigidas às EPNF detidas diretamente pelo Estado, solicitando que as mesmas sejam transmitidas às respetivas empresas participadas.

(375) No relatório que elaborou sobre a avaliação do cumprimento do princípio da UTE - 3.º Trimestre 2022.

(376) Para o efeito, referiu estar em curso a implementação de uma solução informática que permita efetuar a gestão de tesouraria, com o nível de detalhe que é exigido pelos diferentes dotadores das diversas linhas de garantia geridas, tendo a expectativa que até final do presente ano esteja operacional a ferramenta em desenvolvimento, que permitirá toda a gestão de recursos financeiros por linha e consequentemente a transferência dos fundos depositados na banca comercial para o IGCP.

(377) De acordo com a DGTF, esta entidade, entretanto, foi dissolvida com efeitos reportados a 31/12/2022.

(378) Fonte: SIRIEF da DGTF (cálculos TC).

(379) Previsto no artigo 115.º da Lei 62/2007, de 10/09 (regime jurídico das IES - RJIES).

(380) De acordo com informação da DGO.

(381) Cfr. Relatórios de avaliação da DGO sobre o cumprimento da UTE.

(382) Segundo informação reportada no SOL.

(383) Relativos na sua maioria, ao Fundo de Garantia Automóvel (0,5 M(euro) e ao Fundo de Acidentes de Trabalho (0,2 M(euro).

(384) Nos termos da alínea f) do n.º 4 do art. 102.º do DLEO 2022.

(385) Cfr. informação de reconciliação prestada pela DGTF.

(386) Cfr. estipulado no n.º 2 do art. 28.º do RJSPE.

(387) Designadamente as respeitantes a operações relativas à custódia de títulos que não sejam da dívida pública, a garantias bancárias, ao carregamento de cartões refeição, bem como à vertente credora de débitos diretos e transporte dos serviços de recolha de valores.

(388) Que continua a constituir apenas um anexo ao relatório da CGE, em vez de integrar o corpo do relatório a par da administração central e da administração regional e local.

(389) Lei 4/2007, de 16/01, alterada pela Lei 83-A/2013, de 30/12.

(390) No sistema previdencial, o Estado tem, para além da receita fiscal consignada ao previdencial-capitalização, a obrigação de financiamento das despesas que decorram de decisões políticas, como é o caso das medidas extraordinárias.

(391) Nos demais sistemas, atenta a obrigação do Estado em financiar a despesa da sua responsabilidade, as questões de sustentabilidade não se levantarão ao nível da CSS, mas sim na sustentabilidade financeira do Estado. Porém, como no sistema proteção social de cidadania se tem vindo a verificar, conforme referido em Pareceres anteriores, um sobrefinanciamento dessas despesas e tem havido transferência desses saldos para o previdencial o efeito não tem sido neutro, mas sim positivo.

(392) Na CGE 2022, as receitas cessantes, desagregadas pelos diversos diplomas ao abrigo dos quais as receitas deixaram de ser cobradas, já integram o Mapa 10, exigido pelo art. 67.º da LEO, a par com a informação da administração central - cfr. Volume I, Tomo III - Mapas contabilísticos gerais.

(393) O SIF não integra a informação relativa às operações do IGFCSS e do FEFSS.

(394) Encontra-se em implementação uma nova ferramenta de consolidação orçamental e patrimonial que deverá ultrapassar estas limitações.

(395) Compete ao Conselho Consultivo do IGFSS emitir parecer sobre a CSS que foi disponibilizado ao TC a 21/07/2023.

(396) A CLC relativa ao ano de 2019 só foi enviada ao Tribunal em 30/08/2021.

(397) Nos termos do n.º 3 do art. 27.º da Lei 3/2004, de 15/01, na versão atual (Lei-quadro dos institutos públicos).

(398) Despacho 8010/2014, de 22/05. Designação por cinco anos, podendo ser renovada nos termos da lei.

(399) FEFSS 2 889 M(euro) e FSS 100 M(euro).

(400) Destinadas a famílias economicamente vulneráveis, a destinatários de rendimentos e prestações sociais, beneficiários de pensões e a entidades do setor social.

(401) 5 003 643 indivíduos em 2022, face a 4 710 765 em 2021 - PORDATA 20/03/2023.

(402) 194 M(euro) para o subsistema Ação Social e 897 M(euro) para o previdencial-repartição.

(403) Por incumprimento da disposição legal que determinava que apenas deve ser relevada como receita orçamental do ano o montante correspondente ao valor executado nesse mesmo ano (cfr. PCGE 2020). A situação foi corrigida em 2022.

(404) Acresce referir que despesa com layoff simplificado e apoio extraordinário à retoma progressiva da atividade, que totalizou, em 2022, cerca de 55 M(euro), foi classificada na económica "transferências para as famílias", quando deveria ter sido relevada contabilisticamente em "transferências para sociedade ou quase sociedades não financeiras".

(405) O valor das pensões atribuídas em 2022, deverá ser sujeito a algum tipo de correção em 2023, dado que as remunerações consideradas no seu cálculo, não foram objeto de atualização de acordo com a correspondente portaria que só foi objeto de publicação em 2023 (Portaria 24-C/2023, de 09/01).

(406) DL 254-B/2015, de 31/12 - Em função do crescimento do PIB (média dos 2 anos anteriores) e da variação do índice de preços no consumidor (nos últimos 12 meses, sem habitação, medida no final de novembro do ano anterior ao que respeita a atualização).

(407) Atualização prevista no art. 63.º da LOE 2022, com efeitos a partir de 01/01/2022 e regulamentada pelo Decreto Regulamentar 2/2022, de 07/07.

(408) DL 57-C/2022, de 06/09.

(409) Estatísticas da SS - situação da base de dados em 31/12/2022 (extração a 15/03/2023).

(410) Apoio extraordinário às famílias mais vulneráveis (368 M(euro), apoio extraordinário a titulares de rendimentos e prestações sociais (122 M(euro) e apoio extraordinário por pessoa dependente (17 M(euro).

(411) Mais que compensando o efeito regressivo da população alvo que perdeu, entre 2019 e 2021, 45 779 indivíduos.

(412) INE, nados-vivos em Portugal, atualização de 27/02/2023.

(413) Prestação de apoio social, prevista na LOE 2022 e regulamentada pelo Decreto Regulamentar 3/2022, de 19/08 que complementa o abono de família de crianças e jovens em risco de pobreza extrema incluído num conjunto mais vasto de medidas: 1) uma prestação que complementa o abono de família; 2) o aumento do valor do abono de família das crianças e jovens com menos de 18 anos que se insiram nos primeiros e segundo escalões; 3) o Complemento Garantia para a Infância.

(414) Subsídio de desemprego (1 001 M(euro); Complemento de desemprego (14 M(euro); Subsídio social de desemprego (164 M(euro); Garantia Salarial (43 M(euro); Subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego por salários em atraso (9 M(euro); Compensação salarial - layoff normal (45 M(euro); e Retribuições intercalares (23 m(euro).

(415) Sem atender aos saldos dos anos anteriores nem às receitas e despesas com ativos e passivos financeiros.

(416) Os saldos acumulados de anos anteriores (4 006 M(euro) apurados por componentes e subsistemas foram alocados da seguinte forma: 3 617 M(euro) integrados, para utilização em despesa; 3 006 M(euro) nas respetivas componentes do sistema previdencial (2 717 M(euro) em repartição e 289 M(euro) em capitalização); 611 M(euro) integrados no sistema de proteção social de cidadania, distribuídos pelos vários subsistemas: proteção familiar (73 M(euro), solidariedade (229 M(euro) e ação social (309 M(euro); 389 M(euro) não integrados: componente repartição do sistema previdencial (62 M(euro), subsistema de proteção familiar (1 M(euro) e subsistema de ação social (326 M(euro), ambos do sistema de proteção social e cidadania.

(417) Nos PCGE 2018 e 2019, o TC recomendou (Recomendações 45-PCGE/2018 e 37-PCGE/2019) que as previsões orçamentais dos encargos da responsabilidade do Estado fossem fiáveis, de modo a evitar um sobrefinanciamento por parte das transferências do OE e que os excedentes do sistema de proteção social de cidadania fossem sucessivamente transferidos para o sistema previdencial-repartição. A recomendação foi considerada acolhida em 2021, tendo em conta que uma parte substancial dos valores transferidos se destinaram a fazer face a despesas COVID-19, despesa obrigatoriamente financiada por transferências do OE, e também pelo reconhecimento da necessidade de manter uma margem de segurança nas previsões efetuadas para evitar roturas no sistema de proteção social de cidadania.

(418) Aquisições (por parte do II, no valor de 8,2 M(euro), do ISSA 379 m(euro), do ISS 314 m(euro), do ISSM 199 m(euro) e do IGFSS 75 m(euro) e transferências de imobilizado em curso de software e de hardware (por parte do II, no valor de 15,4 M(euro).

(419) No ISS a variação de 2 M(euro) decorreu de valorizações (+784 m(euro), regularizações contabilísticas (-2,2 M(euro), abates (660 m(euro) e transferências ao abrigo do DL 112/2004, de 13/05 (192 m(euro).

(420) O ISSA, em contraditório, informou que se encontra em curso a reconciliação físico-contabilística, bem como o registo da localização dos bens e a implementação de procedimentos de validação da conformidade das taxas de depreciação. No mesmo âmbito, o Secretário de Estado da Segurança Social (SESS) informou que as instituições continuarão a implementar procedimentos de forma a garantir a atualização dos inventários, a validar as conformidades das taxas de depreciação aplicadas e a regularizar as situações irregulares detetadas pelo Tribunal.

(421) Relevado nas contas 421-Terrenos e recursos naturais, 422-Edifícios e outras construções e 414-Investimentos em imóveis.

(422) Com os terrenos a corresponderem a 14 % e os edifícios e outras construções a 63 %.

(423) Em contraditório, o IGFSS e o ISSA apresentaram algumas razões justificativas das fragilidades (cfr. Anexo D5).

(424) Ao abrigo do art. 4.º do DL 112/2004, de 13/05, com vista ao acolhimento da Recomendação 42-PCGE/2020.

(425) Foi requerido ao IGFSS, ISS, ISSM e ISSA a identificação e caracterização dos imóveis detidos. Os dados enviados pelo IGFSS foram objeto de tratamento tendo-se procedido a: a) junção do terreno com o edificado quando este constava como imóvel autónomo; b) desconsideração de linhas em duplicado; e c) desconsideração de números de imobilizado que não correspondiam a imóveis. O tratamento da informação dos ficheiros teve em atenção a informação prestada sobre a "situação do imóvel em 31/12/2022" bem como as observações formuladas a essa situação, que nem sempre continham informação suficiente para determinar a situação do imóvel. Relativamente aos dados fornecidos pelo ISSA, foram desconsiderados os imóveis propriedade da Região Autónoma dos Açores.

(elevado a 426) 3 164 números de imobilizado dado que 40 desses números respeitam a obras de beneficiação realizadas nos edificados.

(427) Face ao valor apresentado no Balanço Consolidado, o restante património no valor de 78 M(euro) respeita a dois imóveis relevados nas demonstrações financeiras do FEFSS por cerca de 78 M(euro), 11 relevados no FGS (71 m(euro) e 3 no FESSPBC (19 m(euro). Verificaram-se diferenças entre os valores relevados no balanço e os obtidos na recolha de informação junto dos institutos: IGFSS no valor de 122 837,89(euro), referente a vedações que, como seria de esperar, não constariam no universo de reporte de imóveis; ISS no valor de 252 903,79(euro) referentes a obras capitalizadas, mas que não traduzem imóveis autónomos. Em contraditório, o ISS informou que a diferença detetada diz respeito a obras de beneficiação realizadas no ano de 2022, em 4 imóveis, que não constavam na informação inicialmente remetida.

(428) Manual de Implementação do SNC-AP - 2.ª versão.

(429) Em contraditório, o ISS informou que com a migração do SIF (SAP) e do POCISSSS respetivamente para o novo SIF - ambiente S4HANA e para o SNC-AP, os bens imóveis foram registados pelos valores já existentes. Contudo, pretende valorizar os imóveis pelo VPT quando não exista informação fiável sobre o seu custo, bem como harmonizar as vidas úteis de acordo com o classificador complementar 2.

(430) O CIBE, aprovado pela Portaria 671/2000 (2.º Série), publicada em 17/4/2000, foi substituído pelo Classificador Complementar 2 (DL 192/2015, de 11/09). Apesar das entidades poderem manter as mesmas classificações do CIBE até que terminem as vidas úteis dos bens adquiridos antes da transição para o SNC-AP, esta opção não é aplicável a todos os bens. Assim, para os imóveis, quer se trate de "ativos fixos tangíveis" quer de "propriedades de investimento", o respetivo cadastro e a vida útil devem ser atualizados face às disposições do SNC-AP (cfr. Portaria 189/2016, de 14/07).

(431) O IGFSS, em contraditório, refere que sobre os mesmos impendem um conjunto de ações tendo em vista a sua rentabilização. Contudo, verifica-se que existem imóveis nestas condições desde 2010.

(432) O art. 196.º do Código dos Regimes Contributivos do sistema previdencial de segurança social permite que esta aceite em pagamento a dação de móveis ou imóveis, por parte do contribuinte, para extinção total ou parcial de dívida vencida. Trata-se, pois, de um ato discricionário da administração, em que importaria acautelar quer a utilidade dos bens para o exercício da atividade da segurança social, quer a possibilidade da sua alienação num prazo razoável e por um valor muito próximo do contratualizado para a dação, aspetos que se revelam essenciais para a aferição do interesse público dos negócios em causa, o qual passa, necessariamente, pela cobrabilidade dos valores em dívida à segurança social.

(433) 6 imóveis relevados nas demonstrações financeiras do IGFSS e 1 imóvel no ISS. Em contraditório, o ISS informou que vai proceder à análise e correção do imóvel que se encontra registado pelo valor nulo. Por sua vez, o IGFSS refere que 4 dos 6 imóveis correspondem a sub-números zero e os restantes 2 permanecem em inventário para efeitos de controlo. No entanto, os 6 imóveis relevados com valores nulos referem-se a sub-números de 1 a 6, correspondendo a várias frações, com o valor total de todas as frações no sub-número 0 (414000005131).

(434) 21 estão incluídos nos 29 sem número de inventário atribuído nem valor. Em contraditório, o ISS e o IGFSS informaram que apenas procedem ao registo dos imóveis inscritos em seu nome na conservatória do registo predial (CRP). Considera-se que, mesmo em POCISSSS, esta é uma interpretação muito restritiva e chama-se a atenção para que, com a revogação do CIBE e a implementação do SNC-AP, os procedimentos de reconhecimento de ativos, nomeadamente imóveis, deverão ser alterados.

(435) 40 números de inventário referem-se a obras de beneficiação em edificados, no valor de 1,3 M(euro), aos quais acrescem mais 4, no valor de 253 m(euro), identificados pelo ISS em contraditório.

(436) O art. 36.º do CIBE determina que o valor do terreno não está sujeito a amortização.

(437) Em contraditório, o ISS informou das dificuldades na obtenção da informação contabilística e que iria regularizar as situações com a implementação do SNC-AP. O SESS, no mesmo âmbito, informou que o processo de implementação do SNC-AP foi aproveitado para a correção dos registos.

(438) Em 2022 foram extintos por prescrição créditos no valor de 101 M(euro) (Contribuintes: 100,7 M(euro); Beneficiários: 666 m(euro).

(439) 2 891 M(euro) de dívidas de juros de dívidas participadas a execução fiscal com uma maturidade superior a 12 meses e 10 M(euro) de dívida de juros de dívidas participadas a execução fiscal com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses.

(440) 636 contribuintes com dívidas superiores a 1 M(euro), sete destes com dívidas superiores a 10 M(euro).

(441) 98,6 % da dívida de cobrança duvidosa tem antiguidade superior a dois anos estando, por isso, provisionada a 100 %. Existem valores em dívida desde 1976.

(442) Sem considerar coimas e custas. Essencialmente dívida que tinha sido prescrita nos anos de 2010 (35 M(euro), 2011 (2 M(euro), 2009 (1 M(euro) e 2021 (823 m(euro).

(443) 10 M(euro) de dívidas referentes a juros vencidos com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses e 2 741 M(euro) de dívida de juros com uma maturidade superior a 12 meses e provisões sobre essas dividas com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses de 1 M(euro) e com uma maturidade superior a 12 meses de 2 234 M(euro).

(444) 155 m(euro) de dívidas referentes a juros vencidos com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses e 47 M(euro) de dívida de juros com uma maturidade superior a 12 meses e provisões sobre essas dividas com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses de 14 m(euro) e superior a 12 meses de 38 M(euro).

(445) 154 m(euro) de dívidas referentes a juros vencidos com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses e 102 M(euro) de dívida de juros com uma maturidade superior a 12 meses e provisões sobre essas dividas com uma maturidade inferior ou igual a 12 meses de 17 m(euro) e superior a 12 meses de 93 M(euro).

(446) Dando cumprimento ao recomendado desde há vários anos (31-PCGE/2021, 31-PCGE/2020, 28-PCGE/2019, 34-PCGE/2018, 40-PCGE/2017, 64-PCGE/2016, 79-PCGE/2015, 72-PCGE/2014 e 70-PCGE/2013).

(447) O FGS assegura o pagamento aos trabalhadores de créditos que não possam ser pagos pela entidade empregadora por motivo de insolvência ou de situação económica difícil. Por sua vez, o FGADM assegura o pagamento das prestações de alimentos, em substituição da pessoa judicialmente obrigada, no caso de incumprimento desta obrigação.

(448) 9 M(euro) correspondiam a acordos prestacionais executivos.

(449) Situação que também se explica pela significativa desaceleração na participação a execução fiscal face a 2021. Em 2022, foram participadas dívidas de 2 505 devedores, num total de 14 M(euro) (17 343 devedores; 91 M(euro), em 2021).

(450) Em contraditório, o IGFSS e o SESS informaram que quanto ao FGS se prevê solucionar e concluir até final de 2024 a revisão do sistema informático e que, relativamente à dívida do FGADM, o registo da dívida incobrável é uma matéria que será objeto de articulação em conjunto com as várias instituições da SS, nomeadamente com o II.

(451) 19,6 % (17 M(euro) desta dívida estava incluída em planos prestacionais executivos.

(452) 17 149 M(euro) respeitam ao FEFSS, 3 841 M(euro) ao IGFSS e 100 M(euro) ao FSS.

(453) O aumento verificado no ano (+774 M(euro) reflete essencialmente os depósitos à ordem no IGCP do IGFSS de 366 M(euro) (10,9 %), acolhendo o estabelecido no art. 91.º do DLEO 2022, e do FEFSS 541 M(euro) (1 597,4 %).

(454) 11 840 M(euro) respeitam a dívida pública nacional e 5 308 M(euro) a dívida pública estrangeira no total de 17 149 M(euro).

(455) Resulta do efeito líquido das vendas, compras e variações de justo valor das ações (-657 M(euro) e da dívida pública (-352 M(euro) (FEFSS -452 M(euro), FSS 100 M(euro), conjugado com a redução nas outras aplicações de tesouraria (-0,5 M(euro), parcialmente compensadas pelo acréscimo nos outros títulos por parte do FEFSS (136 M(euro), nomeadamente nos títulos derivados.

(456) O IGFSS e o SESS, em contraditório, informaram que, a par da implementação do SNC-AP, também estão em curso trabalhos de desenvolvimento de novos interfaces que permitirão a contabilização correta e a integração das cobranças. Já o II, no mesmo âmbito, refere que de modo a ultrapassar a situação "...foi apresentada proposta de operacionalização ao IGFSS, I.P.. Até à data, ainda não foi possível consensualizar a solução, que tenha o devido acolhimento, para que os trabalhos se possam iniciar com a necessária estabilidade".

(457) Em 2022, a síntese de reconciliação bancária do IGFSS apresenta 5 contas bancárias com saldo contabilístico negativo no total de 3,7 M(euro).

(458) Estas observações têm sido objeto de recomendações por parte do Tribunal em pareceres anteriores. Em contraditório, o IGFSS referiu que a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, bem como a portaria com a composição e os limites das aplicações de capital realizadas, se encontram em fase de apreciação, enquanto o SESS informou que a primeira se encontra em fase de revisão e a segunda em apreciação, para posterior envio ao MF.

(459) O valor do património relevado no balanço do FEFSS foi deduzido do movimento de consolidação efetuado pelo IGFSS correspondente à receita proveniente de: saldo orçamental do sistema previdencial-repartição (2 601 M(euro) e alienação de imóveis e rendimentos patrimoniais com origem no princípio da onerosidade (722 m(euro).

(460) Valor referente a: i) saldos anuais do sistema previdencial-repartição (581 M(euro); ii) alienação de imóveis (445 m(euro) e iii) rendimentos prediais (229 m(euro).

(461) Valor referente a: i) consignação do IRC (297 M(euro); ii) adicional ao IMI (148 M(euro) e iii) adicional de solidariedade sobre o setor bancário (34 M(euro).

(462) No exercício de 2022, pela primeira vez; o IGFSS o ISSA e o ISSM relevaram dívida referente a juros de mora e respetivas provisões de contribuintes, apurados relativamente aos processos de execução fiscal.

(463) Foi reconhecida no balanço do IGFSS, como dívida a pagar ao Ministério da Agricultura, o montante de 138 M(euro), matéria que foi objeto de recomendação do Tribunal.

(464) N.º 3 do art. 14.º do Regime do FGS. Recomendações: 43-PCGE/2021, 37-PCGE/2020, 33-PCGE/2019, 41-PCGE/2018, 46-PCGE/2017, 71-PCGE/2016, 89-PCGE/2015, 82-PCGE/2014 e 75-PCGE/2013. Estas recomendações têm sido dirigidas aos membros do Governo responsáveis pela área do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social e pela área das Finanças. No âmbito do seu acompanhamento, o SESS em junho de 2023 informou que, da articulação com os serviços, resultou uma nova versão do projeto de portaria que visa definir os termos do financiamento do FGS por parte do Estado, que essa se encontra a ser trabalhada pelo ministério.

(465) Em contraditório, o IGFSS e o SESS informaram que os termos do financiamento do FGS se encontram em fase de apreciação.

(466) Onde se relevam os saldos na posse da SS relativos a fundos consignados ao financiamento de ações de formação profissional e projetos sociais com suporte no OE e no FSE e a outros programas com receita consignada no montante de 1 046 M(euro).

(467) O FCT é um fundo autónomo, dotado de personalidade jurídica e gerido por um Conselho de Gestão. É um fundo de capitalização individual financiado pelas entidades empregadoras por meio de contribuições mensais. Estas contribuições constituem uma poupança a que se encontram vinculadas, com vista ao pagamento de até 50 % do valor da compensação a que os trabalhadores abrangidos pelo novo regime venham a ter direito na sequência da cessação do contrato de trabalho.

(468) Valores de prestações sociais devolvidos à segurança social colocadas a pagamento aos beneficiários, mas cujo pagamento não ocorreu, por várias ordens de razão, tais como: NIB de destino inválido, moradas incorretas, etc..

(469) Em 2022, foi cumprido o princípio da não compensação estabelecido no POCISSSS de que "Não se deverão compensar saldos (...) de contas de custos e perdas com contas de proveitos e ganhos...", dando acolhimento à recomendação do Tribunal (Recomendação 38-PCGE/2021).

(470) Por força da recuperação da atividade económica, crescimento do PIB e dinâmicas positivas no mercado de trabalho, com o aumento da população ativa e a criação líquida de empregos. E ainda, da atualização da retribuição mínima mensal garantida (RMMG), de 665(euro) em 2021 para 705(euro) em 2022, nos termos do DL 109-B/2021, de 07/12, que alargou a base de incidência das contribuições e quotizações para a segurança social.

(471) Nos termos do art. 376.º da LOE 2021 a receita fiscal consignada ao FEFSS proveniente de IRC e AIMI foi afeta ao sistema previdencial-repartição. Nos anos em que estas receitas são afetas ao FEFSS são contabilizadas na conta de 51 - Património.

(472) As correções efetuadas a declarações de anos anteriores levam ao registo de um custo extraordinário pela anulação da declaração incorreta e a um proveito extraordinário pelo registo da nova declaração corrigida. Em 2022, os valores foram de 4 646 M(euro) de custos e 4 879 M(euro) de proveitos, com um impacto líquido de +233 M(euro) nos resultados do ano.

(473) E ainda, com a diminuição dos ganhos potenciais de diferenças de câmbio favoráveis (1,3 M(euro) -0,4 %).

(474) Em 2022, foi relevada contabilisticamente nas contas das entidades IGFSS, ISSM e ISSA dívida referente a juros de mora e respetivas provisões de contribuintes com dívida participada a SEF.

(475) Como mitigação dos impactos económicos do choque geopolítico foram estabelecidas medidas legislativas de apoio extraordinário às pessoas mais vulneráveis, definidas pelo DL 28-A/2022, de 25/03, DL 30-D/2022, de 18/04, com a 3.ª fase definida no DL 85-B/2022, de 22/12. E ainda, o pagamento de um apoio a titulares de rendimentos e prestações socias e de um apoio extraordinário por pessoa dependente, ambos, no âmbito das medidas de apoio às famílias previstas no DL 57-C/2022, de 06/12.

(476) Cfr. ponto 3.4 - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.

(477) Portaria 278/2012, de 14/09 (alterada pelas Portarias 222-A/2016, de 12/08, 397/2019, de 21/11 e 309-D/2020, de 31/12).

(478) Em 2022, conforme n.º 4 do art. 119.º da LOE 2022.

(479) Concelho de Lisboa: 7 (euro)/m2, concelho do Porto: 5 (euro)/m2 e restante território: 4 (euro)/m2.

(480) Relativamente aos 16 imóveis nessa situação, apenas para dois o valor da renda proposto é inferior ao da contrapartida.

(481) 11 216,40(euro), transferidos em 2022, incorretamente classificados como Transferências de capital OSS-Receitas alienação do património da Segurança Social.

(482) 1,7 m(euro) de 2021 (juros) e 7,6 m(euro) cobrados em 2022.

(483) Em 16/05/2023 e 24/07/2023.

(484) Em contraditório, o IGFSS vem refutar a apreciação de que as ações e procedimentos não têm sido suficientemente eficazes no âmbito da aplicação do princípio da onerosidade, dando conta de todas as diligências efetuadas. No entanto, não obstante as inúmeras diligências efetuadas pelo IGFSS, verifica-se que: existem imóveis sobre os quais ainda não foi aplicado o princípio da onerosidade; existe um elevado valor em dívida que tem aumentado todos os anos e mantém-se a falta de participação a SEF; é reduzido número de contratos de arrendamento celebrados. Desta forma, traduzindo a eficácia a obtenção de resultados finais, não se pode considerar que os procedimentos têm sido eficazes.

(485) Cedência da titularidade isenta de contrapartida - Despacho 553/2023, de 28/12, da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.

(486) Com uma dotação inicial de 216 M(euro), sendo um património autónomo gerido pelo IGFCSS, em regime de capitalização.

(487) Até que o Fundo assegure a cobertura das despesas previsíveis com pensões por um período de dois anos (que se verificou apenas até à LOE 2009, sem que se tenha atingido o objetivo).

(488) No valor de 34 M(euro).

(489) Art. 148.º da Lei 75-B/2020, de 31/12 (LOE 2021).

(490) Art. 9.º do Anexo VI, da Lei 27-A/2020.

(491) Art. 376.º, n.os 2 a 5 da Lei 75-B/2020, de 24/07 (LOE 2021) e ROE, p. 100.

(492) Inclui 800 M(euro), de saldos de gerência resultantes de verbas com origem no Orçamento de Estado para as medidas excecionais e temporárias em virtude da doença COVID-19. Art. 91.º da Lei 24-D/2022, de 30/12.

(493) Muito embora não tenha ocorrido o registo contabilístico da transferência para o FEFSS de qualquer receita proveniente da aplicação do princípio da onerosidade (ao contrário do que aconteceu em 2021, pela primeira vez, com a entrada de 0,2 M(euro), o IGFSS informou (em julho de 2023) que em setembro de 2022, transferiu para o FEFSS 0,01 M(euro) referente ao princípio da onerosidade, embora tendo utilizado incorretamente a classificação orçamental "Transferências de capital OSS - Receitas alienação do património da Segurança Social", o que impossibilitou a deteção e adequado registo contabilístico por parte do IGFCSS do valor referente ao princípio da onerosidade nas demonstrações financeiras do FEFSS e nas demonstrações financeiras consolidadas.

(494) O art. 282.º consigna ao FEFSS "... a parte proporcional da coleta do IRS que corresponder ao englobamento obrigatório dos rendimentos previstos no n.º 14 do artigo 72.º do Código do IRS, na redação dada pela presente lei". No entanto, a mesma LOE determina no n.º 7 do art. 280.º que as alterações ao art. 72.º do Código do IRS só se aplicam aos rendimentos auferidos a partir de 01/01/2023.

(495) Cfr. ponto 3 da Parte II dos PCGE 2018 (p. 212), 2019 (pp. 179 e 180) e 2020 (pp. 206 a 208).

(496) Incluem-se CEDIC e Bilhetes do Tesouro.

(497) Inclui depósitos à ordem, fundos de tesouraria, depósitos a prazo, menos os Futuros e as valias potenciais de forwards.

(498) Nesta componente são refletidas as margens afetas à réplica de investimentos feitos através de contratos de futuros, pelo que não tem uma leitura independente das outras componentes e da estratégia relativa aos produtos derivados.

(499) De acordo com o art. 6.º da Portaria 1273/2004, de 07/10, a reserva estratégica foi concebida para acomodar participações de longo prazo no capital de sociedades suscetíveis de representar interesses estratégicos do Estado Português e/ou uma vertente complementar de investimento, com um perfil temporal mais longo e um prémio de rendibilidade necessariamente superior. No final de 2018, esta classe de ativos não possuía qualquer valor, consequência da alienação das ações da PHAROL em 2018 e de o investimento na FINPRO ter-se perdido com o processo de insolvência. Ambos os casos resultaram em perdas significativas para o FEFSS. Sobre esta matéria cfr. Pareceres anteriores.

(500) Fundos sob gestão da FUNDIESTAMO - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento Imobiliário, S. A.: Imomadalena (750 000 Unidades de Participação - UP), Imoaveiro (152 379 UP) e Imoresidências (6 222 857 UP).

(501) Al. a) do n.º 3 do art. 4.º da Portaria 1273/2004, de 07/10.

(502) Portaria 1273/2004, de 7/10, alterada pela Portaria 24/2018, de 18/01.

(503) Art. 1.º e 2.º da Portaria 216-A/2013, 02/07.

(504) Cfr. Recomendação 46-PCGE/2020, p. 282.

(505) O SESS informou a 02/06/2023 que a reavaliação da portaria continua em curso.

(506) Na proposta do IGFSS à Tutela, em julho de 2021, o Instituto considera que uma revisão da política de investimentos permitiria aumentar a rendibilidade do Fundo a médio/longo prazo. Designadamente e tendo por base a situação no final de 2018 permitiria, a título de contrafactual, um aumento do valor do Fundo de 2,4 mil M(euro) no final de 2022, valorização esta dependente da diferença de performance, a cada momento, entre a dívida pública portuguesa e os restantes ativos do FEFSS.

(507) Com um contributo positivo de 3 081 M(euro) em entradas de capital, e um contributo negativo de 3 269 M(euro) do valor acrescentado pela gestão.

(508) Reflete os rendimentos e as valias, sendo que as valias acumuladas incluem valias realizadas e valias potenciais. A contabilização das valias potenciais resulta da adoção da regra do justo valor. As valias potenciais podem gerar distorções nas análises de desempenho e rendibilidade, uma vez que as oscilações de valor de mercado dos títulos originam impactos elevados no valor da carteira sem que se venham a traduzir em valias efetivas.

(509) Muito acima do apurado em 2021, 2020 e 2018 (0,89, 0,83 e 0,87, respetivamente), e acima do verificado em 2019 (1,23).

(510) Medido pelo desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias.

(511) A Rendibilidade é apurada pelo método Time Weighted Rate of Return (TWRR), numa base diária e por classes de ativos e o risco considerando o desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias.

(512) Art. 54.º da Lei 4/2007, de 16/01 (LBSS) que prevê, no âmbito do princípio da contributividade, que o sistema previdencial deve "ser fundamentalmente autofinanciado".

(513) Visando assegurar benefícios a camadas da população que não tenham contribuído para o sistema ou que o tenham feito insuficientemente (através do sistema de proteção social de cidadania - subsistemas de solidariedade e proteção familiar).

(514) Art. 6.º da LBSS (princípio da universalidade).

(515) Destinada a proteger os beneficiários em situações de incapacidade permanente para o trabalho, de causa não profissional, sendo modelada de acordo com o grau de incapacidade (relativa ou absoluta), e pode ser acumulada com rendimentos do trabalho, no caso de invalidez relativa, com os limites legalmente fixados.

(516) Prestação paga aos trabalhadores por conta de outrem, trabalhadores independentes e beneficiários do seguro social voluntário que reúnam as seguintes condições: terem 66 ou mais anos de idade e uma carreira contributiva com um mínimo de 15 anos (ou 144 meses para os beneficiários do seguro social voluntário). Nos casos em que o beneficiário não cumpra o requisito inerente ao prazo de garantia (carreira contributiva), pode haver lugar à atribuição de uma pensão social de velhice.

(517) Relativamente ao SSS, por inexistência de dados fiáveis e por simplificação da análise, considerou-se que a cada pensão correspondeu um beneficiário passivo (pensionista) daquele sistema.

(518) Peso por eventualidade: velhice (69,6 %), sobrevivência (24,7 %) e invalidez (5,7 %).

(519) No triénio 2020-2022 verificou-se um aumento de 37 802 óbitos (+12,5 %) nos grupos etários acima dos 70 anos, face a 2017-2019 - PORDATA - 16/05/2023.

(520) PORDATA - Valor de referência a 27/06/2023.

(521) 3 807 817 em 2013 e 5 003 643 em 2022 (+31,4 %) - PORDATA - 20/03/2023. Para este aumento também contribuiu a integração dos trabalhadores em funções públicas, contratados a partir de 01/01/2006.

(522) O RPSC tornou-se um sistema fechado a 31/12/2005, passando os funcionários públicos contratados a partir de 01/01/2006 a integrar o Regime Geral da Segurança Social (RGSS), sendo que essa alteração justifica a tendência decrescente para o número de inscritos neste sistema. O número de beneficiários ativos passou de 739 664, no início de 2006, para 386 216, no final de 2022, ano em que, 48,0 % dos trabalhadores em funções públicas pertenciam ao RGSS. No mesmo período o n.º de trabalhadores em funções publicas aumentou 2 530 indivíduos.

(523) PORDATA - Valor de referência a 27/06/2023.

(524) Portaria 53/2021, de 10/03. A idade normal de acesso à pensão de velhice tem vindo progressivamente a subir desde 2014, fixando-se nos 66 anos e 7 meses em 2022.

(525) Valor para 2021 (o referente a 2022 não se encontra ainda disponível).

(526) Este indicador no RPSC não compara diretamente com o do RGSS por se encontrar prejudicado por duas vias: a falta de separação entre pensões de velhice e pensões de invalidez e bem assim pelo aumento progressivo da atribuição de pensões unificadas processadas pelo Centro Nacional de Pensões, onde só é considerado o período contributivo para a CGA. Estes dois fatores influenciam negativamente o seu resultado pelo que o mesmo não é comparável com o que resulta do SSS.

(527) DL 254-B/2015, de 31/12.

(528) Decreto Regulamentar 2/2022, de 07/07.

(529) Criado pelo DL 118/2018, de 27/12 e atualizado anualmente nos termos do art. 4.º

(530) DL 57-C/2022, de 06/09.

(531) Reflete, em grande medida, o aumento verificado na receita de reembolso de títulos na CGA.

(532) DL 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12.

(533) DL 88/2012, de 11/04, e DL 145/2014, de 08/10.

(534) DL 95/2017, de 10/08, na sua redação atual.

(535) Em 2021 existiram influxos financeiros excecionais, como por exemplo os adiantamentos de 13 % do MRR.

(536) Despesa total consolidada da Administração Central - 137 105,5 M(euro).

(537) É no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (integrado na CSS) que estão refletidos todos os pagamentos do FSE. O Quadro CSS 2 - "Execução orçamental da Conta da Segurança Social" evidencia o valor global dos pagamentos do FSE, de 898,5 M(euro) (435,4 M(euro), apenas refletidos na CSS e 463,1 M(euro), refletidos tanto nas contas da Administração Central como na CSS).

(538) Despesa considerada elegível pelas Autoridades de Gestão dos diversos Programas Operacionais que pode não estar totalmente reembolsada aos beneficiários.

(539) Este valor não inclui o montante de 118 M(euro) relativo aos Programas de Cooperação Territorial Europeia.

(540) Apesar de ter sido efetuado um segundo pedido de pagamento em setembro de 2022, as verbas só vieram a ser transferidas para Portugal no ano de 2023. Durante o 1.º trimestre de 2023 foram recebidos mais 1 820,4 M(euro) (1 711,6 M(euro) referentes à parcela subvenção e 108,8 M(euro) à de empréstimo), elevando-se os recebimentos no âmbito do MRR a 5 141,6 M(euro), o que representava cerca de 31 % da dotação acordada com a UE.

(541) Apesar da EMRP ter emitido mais OP's, no valor de 28,5 M(euro), pagas em 2023.

(542) Em 8 investimentos/subinvestimentos dos 139 previstos.

(543) Medida 102 - Plano de Recuperação e Resiliência, fontes de financiamento 483 e 717.

(544) Do qual 71,4 M(euro) em 2021 (cfr. PCGE 2021).

(545) 2 419 M(euro) em 2021 e 3 009 M(euro) em 2022, previstos em investimentos da responsabilidade de beneficiários incluídos no perímetro da administração central e segurança social, tendo sido excluídos 162 M(euro) em 2021 e 350 M(euro) em 2022 - Cfr. EMRP - ficheiro "Investimentos, Marcos & Metas", recebido em 09/11/2021.

(546) Os valores referidos neste ponto não são comparáveis com os divulgados no ponto 2.7.2 do PCGE 2021, que tratava os fluxos financeiros com o setor público empresarial (abrangendo também empresas maioritariamente detidas por entidades da administração local e regional). Incluem-se no SEE as entidades públicas empresariais que integram o perímetro orçamental enquanto entidades públicas reclassificadas (EP/EPR) no subsetor dos SFA da AC e que, nesta qualidade, são mencionadas noutros pontos do Parecer.

(547) Pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado, por decreto-lei, para prossecução dos seus fins, sendo o seu capital designado "capital estatutário", detido pelo Estado (arts. 56.º, 57.º e 58.º do DL 133/2013, de 03/10).

(548) Organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante.

(549) Cfr. n.º 1 do art. 8.º do DL 133/2013, de 03/10.

(550) As despesas com empréstimos concedidos totalizaram 439 M(euro) e os reembolsos a 322 M(euro).

(551) O BPF recebeu também 239 M(euro), processados como transferências de capital, para conversão parcial do financiamento das linhas de apoio à economia - COVID 19 em apoios não reembolsáveis, tal como identificado pelo MF em contraditório.

(552) Atribuídas pelas RCM 190/2021, de 30/12; 13/2022 de 27/01; 51/2022 de 30/06 e 109/2022 de 23/11.

(553) Ponto 3.1.1.2.1 - Transferências entre o Estado e o Setor Empresarial do Estado, abrangendo sob este título outros fluxos (dividendos, dotações de capital e empréstimos).

(554) Em contraditório, a DGO assinala que os mapas legais e informativos "abrangem toda a receita e despesa realizada" e que no relatório visam "destacar as mais relevantes formas, através das quais o Estado financia este setor, no âmbito de funções que são asseguradas pela DGTF enquanto representante do Estado...".

(555) Designadamente nos quadros 3.29 (Esforço financeiro do Estado), 3.30 (Dividendos entregues ao Estado/Direção-Geral do Tesouro e Finanças) e 3.32 (Dotações de capital e outros ativos financeiros). O quadro 3.31 (Indemnizações compensatórias/ compensações financeiras) tem natureza distinta, apresentando as indemnizações compensatórias recebidas por empresas públicas, incluindo entidades que não pertencem à AC.

(556) Contabilizados sob a forma de subsídios e transferências (correntes e de capital).

(557) Sobre a despesa financiada por fundos europeus, cfr. ponto 4.2. Fluxos financeiros com a União Europeia.

(558) Nomeadamente o Fundo Florestal Permanente, o Fundo de Apoio à Inovação, o Fundo de Eficiência Energética, o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, os quais foram extintos por fusão no Fundo Ambiental (DL 114/2021, de 15/12. Entrou em vigor no dia seguinte à sua publicação e produziu efeitos no dia 01/01/2022).

(559) DL 84-D/2022, de 09/12. Desconto realizado sobre o preço do gás natural. Os beneficiários finais são pessoas coletivas regularmente constituídas, com consumos anuais superiores a 10 000 m3.

(560) Cfr. Despacho 12461/2022, de 25/10, do membro do Governo responsável pela área da energia e n.º 2 do art. 198.º do DL 15/2022, de 14/01.

(561) Através da compensação de parte do sobrecusto total da produção (utilização das receitas de leilão de licenças de emissão).

(562) RCM 153/2021, de 12/11, alterada pela RCM 7/2022, de 26/01; Despacho 3329-A/2022, de 18/03; Despacho 10062/2022, de 16/08.

(563) Os apoios ao preço da eletricidade e do gás destinados aos respetivos consumidores são canalizados através das empresas fornecedoras.

(564) Empresa do grupo EDP que opera no mercado regulado.

(565) Refira-se que, em ambos os casos, as verbas foram transferidas em 2022, sendo o desconto às tarifas apenas aplicado a partir de 01/01/2023, tal como determinado pelo DL 84 D/2022 de 09/12, que institui o regime transitório de estabilização de preço para o gás natural e o Despacho 12461/2022, de 25/10, que fixa a tarifa social de fornecimento de energia elétrica.

(566) Em 2022, no valor de 705 (euro) (DL 109-B/2021 de 7/12).

(567) DL 30-B/2022, de 18/04.

(568) Em 2022, a IGF, conjuntamente com a Autoridade Nacional de Aviação Civil, efetuaram uma avaliação ao subsídio social de mobilidade ao transporte aéreo, da qual se destaca a seguinte conclusão: "O modelo de subsidiação em vigor não incentiva a procura de tarifas mais económicas por parte dos beneficiários e incita à fixação de preços tendencialmente ligados ao valor máximo do custo elegível, o que se mostra incompatível com a sua natureza de auxílio social".

(569) Os apoios à habitação são maioritariamente no âmbito do da Lei 64/2014, de 26/08, e do DL 308/2007, de 03/09, na sua atual redação. As indemnizações compensatórias pagas a empresas de transportes privadas atribuídas em contrapartida da prestação de serviço público é mais vasto que o referido no presente ponto, que se limita às atribuídas a entidades fora do perímetro do setor das AP (cfr. ponto 4.3.1.). A transferência anual atribuída à Agência Lusa destina-se a compensar os encargos anuais diretos e indiretos decorrentes do cumprimento de obrigações do serviço noticioso e informativo de interesse público, de acordo com o RCM 8-A/2020, de 21/02.

(570) DL 103/2017, de 24/08.

(571) Cfr. n.º 1, do art. 5.º da Lei 94/2015, de 13/08.

(572) Ao abrigo do art. 8.º da Lei 94/2015, de 13/08, conjugado com o n.º 6 do art. 163.º, da Lei 12/2022, de 27/06.

(573) O controlo das subvenções e benefícios públicos foi atribuído à Inspeção-Geral de Finanças, no âmbito do Sistema de Controlo Interno, que organiza e divulga a informação através da publicação de uma listagem (art. 4.º da Lei 64/2013, de 27/08). A listagem relativa a 2022, publicada no sítio da IGF na internet, identifica 8 763 M(euro) de subvenções, valor que não é diretamente comparável com o considerado neste Parecer, uma vez que essa informação tem um âmbito mais alargado quanto às subvenções e não se limita aos apoios concedidos pela administração central.

(574) Apesar de este quadro, por lapso, apresentar como título "Transferências e subsídios da Administração Central para entidades públicas empresarias".

(575) Associada, nomeadamente, à aquisição de participações de capital e de obrigações, à concessão de empréstimos, à transferência de verbas para absorção de prejuízos, ou à prestação de garantias.

(576) Estado, através da DGTF, Fundo de Garantia de Depósitos, Sistema de Indemnização aos Investidores e FdR. Estão excluídas desta quantificação as operações entre os financiadores do universo do Estado, como os empréstimos do Estado (através da DGTF) ao FdR. A análise das operações relevantes em cada ano consta dos respetivos PCGE.

(577) Incluindo as sociedades veículo resultantes do desmembramento do BPN e da resolução do BANIF, bem como o Fundo de Recuperação de Crédito dos Investidores (FRC) não qualificados titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte (habitualmente designados por "lesados do BES").

(578) Neste ponto, o impacto financeiro é avaliado através das despesas e receitas anuais que ocorrem entre entidades públicas e os respetivos bancos beneficiários.

(579) Em 2022, a CGD entregou ao Estado dividendos no valor de 299 M(euro). Para efeito da determinação da receita, no âmbito dos apoios ao setor financeiro e de acordo com a metodologia que tem sido seguida pelo TC, considerou-se o valor de 50 M(euro), que corresponde à proporção entre o valor dos aumentos de capital efetuados pelo Estado desde 2008 (menos reduções) e o total do capital da CGD.

(580) Despesa do Cap. 60, Cl. Ec. 06.02.03.

(581) Sobre esta evolução consultar anteriores Pareceres sobre a CGE, designadamente PCGE 2019 Gráfico II.13.

(582) Cfr. Pareceres CGE anteriores, designadamente Gráfico 49 - Apoios públicos ao setor financeiro, despesas e receitas - 2008-2021, do ponto 4.2. do PCGE2021.

(583) Cfr. PCGE 2021, ponto 4.2.

(584) Cfr. Ponto 2.6.1. - Património Financeiro do Estado deste Parecer.

(585) Aprovado pela Lei 61/2014, de 26/08. Este regime prevê que os ativos por impostos diferidos sejam convertidos em créditos tributários em determinadas condições e, após validação pela AT, esses montantes sejam objeto de reembolso à instituição de crédito, com a correspondente atribuição ao Estado de direitos de conversão em capital social. Caso os acionistas, no prazo de três anos, não adquiram esses direitos de conversão, segue-se o aumento do capital social, com a atribuição dessas ações ao Estado.

(586) Art. 13.º, n.º 3, alínea h) da LEO.

(587) Informação do MF, de 28/04/2023. Em contraditório, o MF indica a fonte dos dados reiterando a informação prestada "sem prejuízo das reclassificações do Tribunal". Contudo, essa reclassificação foi efetuada pelo próprio MF, no âmbito da CGE, sendo necessário, utilizar universos idênticos para efetuar comparações.

(588) Se considerados os BF que passaram a desagravamentos fiscais estruturais (DFE) em 2021 a DF em 2022 seria de 17 371 M(euro), mais 31,9 % do que em 2019.

(589) Art. 276.º da LOE 2022. O Portal Mais Transparência é uma plataforma que visa disponibilizar aos cidadãos informação do Estado de uma forma mais acessível, nomeadamente sobre fundos europeus, OE e autarquias locais. Neste âmbito, o MF informou, a 28/04/2023, que "Toda a informação sobre os benefícios fiscais encontra-se disponibilizada no portal da Autoridade Tributária e Aduaneira (...)". Em contraditório, o MF reiterou esta informação.

(590) 26 em IRS, 73 em IRC, 9 em IVA, 7 em IUC, 46 em IS, 22 em ISV, 11 em ISP e 14 em IABA.

(591) Informação prestada em 26/04/2023, atualizada com a revisão que a AT realizou à classificação dos BF.

(592) Art. 308.º e 309.º da LOE 2022, respetivamente. Estas matérias vieram a ser parcialmente regulamentadas na LOE 2023 e na Lei 21/2023, de 25/05, respetivamente.

(593) FMI, "Evaluation of Three Corporate Income Tax Incentives", agosto de 2022.

(594) Constavam do art. 41.º-A do EBF, dos arts. 27.º a 34.º do CFI, e dos arts. 2.º a 21.º do CFI, respetivamente.

(595) LOE 2023 - art. 281.º, alíneas c) e d).

(596) Proposta de Lei 35/XV, de 19/09/2022 e Proposta de Lei 56/XV, de 22/12/2022.

(597) Arts. 58.º e 62.º-A do EBF. De notar que a vigência do art. 58.º tinha sido prorrogada até 31/12/2021 e não tinha sido renovada em 2022. A DF em 2022 relativa ao art. 58.º, n.º 1 do EBF foi de 6,3 M(euro) em IRS e a relativa ao art. 62.º-A do EBF foi de 0,3 M(euro) em IRC.

(598) Art. 11.º da Lei 20/2023 que permite que o Governo venha a revogar os BF cuja vigência caducou nos termos do n.º 1 do art. 3.º do EBF (por terem decorrido 5 anos da sua criação, regra geral).

(599) Estabelece, designadamente, o regime aplicável às startups e scaleups, altera o Código do IRS (art. 72.º, quanto às startups), e o EBF (nova redação do art. 43.º-C - Incentivo fiscal à aquisição de participações sociais de startups) e altera o CFI, relativamente ao SIFIDE, visando o reforço deste BF: aumento de oito para doze anos do prazo para reporte de despesas que, por insuficiência de coleta, não tenham sido deduzidas, a majoração passa de 110 % para 120 % relativa a despesas com atividades de I&D associadas a projetos de conceção ecológica de produtos, e ainda as alterações com o objetivo de prevenir as situações de duplo benefício fiscal na esfera da entidade financiadora e na esfera da entidade que desenvolve a atividade de I&D, canalizando o maior alcance do benefício para o investimento direto.

(600) Relatório 132/2022, de dezembro de 2022.

(601) A CGE faz referência aos principais resultados desta ação no Relatório do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno, no âmbito da respetiva atividade desenvolvida para avaliar a atuação da AT quanto ao controlo da eficácia da prevenção e luta contra a fraude evasão fiscal e aduaneira (CGE 2022, Volume I, Tomo II, Ponto 4.2, p. 12.)

(602) A IGF concluiu que o SIFIDE é eficaz no reforço da participação do setor empresarial no esforço global de I&D, nos resultados das empresas e na criação de emprego, pelo que recomenda o respetivo aperfeiçoamento, apresentando propostas de alterações legislativas.

(603) O MF informou que o respetivo diploma deve "ser aprovado no decurso do presente ano" (Informação de 28/04/2023).

(604) O relatório da despesa fiscal segue a ótica económica, que atende ao ano/período a que o imposto respeita, enquanto na CGE, o apuramento da DF segue a ótica financeira, ou seja, atendendo ao ano da liquidação do imposto independentemente do ano ou da data do facto tributário a que o mesmo respeita (cfr. pp. 12 e 13 do Manual de Quantificação da Despesa Fiscal - Versão 2023 da AT/MF).

(605) Em contraditório, a AT reitera a argumentação já aduzida no PCGE 2016, ponto 8.1.2.2.1, que não modificou a apreciação do Tribunal sobre a matéria. Trata-se de um regime especial, que permite um tratamento fiscal privilegiado de mais-valias realizadas pelos contribuintes que optem pela sua aplicação. Regra geral, as mais-valias realizadas concorrem para a formação do lucro tributável, mas o legislador, com o objetivo de fomentar o investimento por parte dos contribuintes, previu situações de isenção ou tributação parcial. Trata-se de um regime fiscal privilegiado e opcional, que visa finalidades extrafiscais e da sua aplicação resultam vantagens fiscais que não seriam obtidas com a aplicação do regime de tributação-regra. Por isso, integra-se no conceito de BF e a perda de receita decorrente da sua aplicação deve ser relevada como DF.

(606) Valor que inclui a DF de IVA relativa às taxas reduzida e intermédia que na CGE consta, por lapso, classificada em "Indústria".

(607) Diferença entre o IVA a entregar ao Estado caso se aplicasse a taxa normal e o que é apurado utilizando as taxas preferenciais (reduzida e intermédia), corrigido do fator correspondente aos consumos intermédios.

(608) Inquérito ao Potencial Científico e Tecnológico Nacional.

(609) Por sua vez, a receita cessante por DFE (deduções à coleta) quantificada pela AT (3 768 M(euro) aumentou 180 M(euro) (5 %), essencialmente pelo aumento de 77 M(euro) (15,3 %) nas "Despesas de Saúde e Seguros de Saúde" e de 50 M(euro) (3,3 %) nas "Despesas gerais dos agregados familiares" (tipo de despesa que representa 41,7 % das deduções à coleta).

(610) O regime jurídico e fiscal dos "residentes não habituais" foi criado pelo DL 249/2009, de 23/09, e opera pela aplicação de taxas preferenciais. A DF deste benefício tem aumentado significativamente desde 2017: em 2017 aumentou 257 M(euro) (145,8 %), em 2018, 115 M(euro) (26,6 %), em 2019, 72 M(euro) (13,1 %), em 2020, de 273 M(euro) (44,0 %) e em 2021 teve um incremento de 67 M(euro) (7,5 %). De notar que a respetiva DF é apurada pelo método da "reliquidação" (cfr. ponto 5.3.1 do PCGE 2018), considerando-se DF a diferença entre o valor pago e o valor que seria pago se esses contribuintes fossem residentes sem usufruir do regime, o que resulta na aplicação relativamente a rendimentos auferidos no estrangeiro, da metodologia de cálculo da DF aplicada a residentes. Os elevados montantes desses rendimentos implicam valores significativos de DF, mas que não correspondem a uma efetiva perda de receita para o Estado.

(611) De um total de 33 010 declarações entregues, uma vez que, relativamente a algumas declarações, a DF é nula.

(612) A isenção e a dedução à coleta em IRS relativa às pessoas com deficiência constam dos arts. 56.º-A e 87.º do CIRS.

(613) Arts. 16.º, 17.º e 21.º do EBF.

(614) Art. 88.º, n.os 18 e 19 do CIRC.

(615) Cfr. arts. 36.º e 36.º-A do EBF.

(616) Situações de desconformidade pela aplicação do regime de auxílios da Zona Franca da Madeira a empresas que utilizaram BF em sede de IRC, sem o correspondente enquadramento legal - Decisão C (2020) 8550 final da Comissão, de 04/12/2020.

(617) Informação recebida a 26/04/2023 e a 12/06/2023.

(618) Por ter sido criada na LOE 2021 e concretizar-se por reembolso do imposto pago. Assim, em 2021, ascendeu apenas a 0,2 M(euro).

(619) Revogado pela Lei 21/2021, de 20/04, produzindo efeitos a partir de 01/07/2021.

(620) Por sua vez, a prestação e o acionamento de uma garantia entre entidades do perímetro orçamental já não tem impacto no saldo e na dívida refletidas na CGE.

(621) Identifica o stock da dívida garantida pelo Estado, as garantias concedidas pelo FCGM e apresenta um quadro com as garantias concedidas por outras entidades (Quadro 2.21), porém incompleto.

(622) Parte das dotações financeiras a efetuar pelo Estado para reforço do capital do FCGM têm sido substituídas por garantias comumente intituladas de 3.º grau, por se tratar de garantias às contragarantias prestadas pelo FCGM.

(623) Criada em 2008 e disponibilizada através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México.

(624) A vigência do DL 10-J/2020 (que, entre outras medidas, criou um regime especial para as garantias pessoais do Estado e para a garantia mútua, como resposta à pandemia) cessou com a publicação do DL 66-A/2022, de 30/09.

(625) As responsabilidades assumidas por garantias concedidas só se tornam efetivas à medida das utilizações das operações de financiamento. Em sentido inverso, as responsabilidades assumidas/efetivas vão sendo reduzidas à medida que as respetivas operações de financiamento vão sendo amortizadas.

(626) O RCGE apresenta o detalhe das garantias efetivas por beneficiário (Quadro 2.18).

(627) Sobre a dívida das entidades da AC, ver Ponto 2.5. deste Parecer.

(628) Despacho n.º 1004/2023, de 30/12, do Ministro das Finanças.

(629) Inclui designadamente SURE (366 M(euro); Pan European Guarantee Fund (227 M(euro); e créditos de ajuda internacional (1 122 M(euro).

(630) Sobre a dívida das entidades da AC, cfr. ponto 2.5.3. deste Parecer.

(631) Quadro 2.21 (com uma diferença pouco significativa face à informação do TC por omitir a garantia concedida pela CP).

(632) A garantia de 270 M(euro) incide sobre um financiamento ao importador no âmbito de um contrato com a CGD referente à empreitada de requalificação da Base Naval do Soyo, a executar pela Mota Engil, Engenharia e Construção África, S. A. Quanto à Convenção, as condições de cobertura passaram a assumir a natureza de garantia (anteriormente, seguro de crédito) com a transição, em 2021, da função de agência de crédito à exportação da COSEC para o BPF. (cfr. Ponto 4.5.2 do PCGE 2021).

(633) Cfr. Relatório 14/2021 - 2.ª Secção - Auditoria à implementação da LEO e do SNC-AP - seguimento de recomendações.

(634) Cfr. arts. 112.º e 114.º do DL 280/2007, de 07/08.

(635) Não foi efetuado o seguimento de três recomendações por incidirem sobre matérias que não foram objeto de apreciação no PCGE 2022: i) receita proveniente do combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras; ii) parcerias público-privadas e outras concessões; e iii) avaliação das medidas de reação à pandemia na área económica (recomendações 22, 49 e 50, respetivamente).

(636) Designadamente em função da sua implementação parcial ou da alteração das circunstâncias que determinaram a sua formulação.

Lisboa, Sala das Sessões do Tribunal de Contas, em 27 de setembro de 2023. - José Fernandes Farinha Tavares, presidente - Ana Margarida Leal Furtado, relatora e coordenadora - Maria Cristina Flora Santos - Mário António Mendes Serrano - José António Mouraz Lopes - António Manuel Fonseca da Silva - Sofia Ilda Moura de Mesquita da Cruz David - António Francisco Martins - Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria - Luís Filipe Cracel Viana - Maria da Conceição dos Santos Vaz Antunes - Maria dos Anjos de Melo Machado Nunes Capote - Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu Lopes - José Manuel Gonçalves Santos Quelhas - Paulo Heliodoro Pereira Gouveia - Maria de Fátima Mata-Mouros de Aragão Soares Homem - Luís Miguel Delgado Paredes Pestana Vasconcelos - Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita - Nuno Miguel Pereira Ribeiro Coelho.

Siglas e abreviaturas

Ficha Técnica

Área de Responsabilidade I

Juíza Conselheira Relatora Ana Margarida Leal Furtado

Departamento de Auditoria I

Auditora-Coordenadora: Maria João Caldas

Auditores-Chefes: Andra Nikolic, Cristina Mendes e Teresa Ferreira

Execução técnica: Ana Godinho Tavares, Arabela Correia, Bella Isa Rodrigues, Carla Martins, Clarisse Wagner, Cristina Silva, Daniela Argolinha, Dina Rocha Machado, Fátima Perfeito, Graciosa Neves, João Miguel, José Correia, José Moreira, Manuel Rodrigues, Margarida Gouveia, Maria Gisela Dias, Maria João Silveira, Maria Umbelina Pires, Marília Carrilho, Mário Domingos, Mónica Morgado Ferreira, Nazaré Silva, Paulo Duque, Rosa Maria Sequeira, Rui Salgueiro, Teresa Garrido, Tiago de Moura Gonçalves e Zaida Sousa

Apoio administrativo e informático: Kátia Nobre

Contributos de outras Áreas

Área de Responsabilidade III

Juíza Conselheira Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria - responsável pelo ponto 2 da Parte A

Departamento de Auditoria III

Auditora-Coordenadora: Ana Teresa Santos

Auditores-Chefes: Hélder Varanda e Maria Regina Nunes

Área de Responsabilidade VIII

Juíza Conselheira Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu Lopes - responsável pelo ponto 4.2 da Parte C

Departamento de Auditoria VIII

Auditor Coordenador: Pedro Fonseca

Auditora-Chefe: Teresa Maduro

Execução técnica: Ana Cristina Cabo, Carla Duarte Filipe, Maria de Fátima Fernandes e Paula Furtado Costa

Apoio informático: Cristina Fernandes

Área de Responsabilidade IX

Juíza Conselheira Maria dos Anjos Capote - responsável pela Caixa 4

Departamento de Auditoria IX

Auditora Coordenadora: Helena Fernandes

Coordenador de Equipa de Projeto: Luís Teiga Barros

Execução técnica: Miguel Correia e Maria Morais

Apoio informático geral

Departamento de Sistemas e Tecnologias de Informação

Diretor de Serviços: João Carlos Cardoso

Técnicos: Ana França, Graças Vaz, João Paulo Amado e Paula Fonseca

Anexos

Índice de quadros

Quadro A1 - Compatibilização dos prazos previstos na LEO com a calendarização das Reformas e Investimentos (marcos e metas) enquadrados no PRR

Quadro B1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2022 vs previsão no ROE 2022 (contabilidade nacional)

Quadro C1 - Erros no Mapa M17 "Receitas cobradas, por classificação económica, comparadas com ano económico anterior"

Quadro C2 - Receitas fiscais consignadas por entidades destinatárias - 2020-2022

Quadro C3 - Receita não fiscal - principais entidades

Quadro C4 - Taxas não identificadas - principais entidades

Quadro C5 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2022

Quadro C6 - Receita da emissão de dívida e sua aplicação e despesa com amortizações e encargos da dívida

Quadro D1- Financiamento das medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro D2 - Medidas do Impacto do Choque Geopolítico da SS - 2022

Quadro D3 - Desagregação do Apoio extraordinário a IPSS

Quadro D4 - Medidas excecionais e temporárias com impacto na CSS 2022

Quadro D5 - Medidas extraordinárias e temporárias COVID-19

Quadro D6 - Sistema de Proteção Social de Cidadania

Quadro D7 - Sistema Previdencial

Quadro D8 - Sistema dos Regimes Especiais

Quadro D9 - Bens móveis

Quadro D10 - Bens móveis sem localização

Quadro D11 - Bens móveis com localização completa

Quadro D12 - Bens móveis adquiridos em 2022

Quadro D13 - Bens móveis adquiridos em 2022 sem localização

Quadro D14 - Bens móveis adquiridos em 2022 com localização completa

Quadro D15 - Património imobiliário - 2018-2022

Quadro D16 - N.º de imóveis por entidade a 31/12/2022

Quadro D17 - valores do imobilizado a 31/12/2022

Quadro D18 - Documentos com movimentos por reconciliar - 2021-2022

Quadro D19 - Disponibilidades desagregado por entidade - 2021-2022

Quadro D20 - Situação dos imóveis em análise detidos pelo ISS

Quadro E1 - Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital, indemnizações compensatórias e outros fluxos

Quadro E2 - Linhas de crédito COVID-19 disponibilizadas até 31/12/2022

Índice de gráficos

Gráfico C1 - Evolução das componentes da receita do IRS - 2018 a 2022

A - A Reforma em curso

A1 - Implementação da Lei de enquadramento orçamental

Quadro A 1 - Compatibilização dos prazos previstos na LEO com a calendarização das Reformas e Investimentos (marcos e metas) enquadrados no PRR

B - O Processo Orçamental

B1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2022 vs previsão no ROE 2022

Quadro B 1 - Execução das medidas de política orçamental no RCGE 2022 vs previsão no ROE 2022 (contabilidade nacional)

C - Conta da administração central

C1 - Regime de contabilização das receitas

Com a terceira alteração à LEO, foram adiadas para 2023 matérias inovadoras consagradas na LEO 2015, como a criação da Entidade Contabilística Estado (ECE) (2). Deste modo, fica também por concretizar legislação específica, designadamente quanto ao modelo de tesouraria do Estado e regras sobre o modo como será definida a contabilização da receita do Estado no âmbito da futura ECE. No que respeita ao modelo de tesouraria do Estado, o MF refere em contraditório que já foi solicitado ao IGCP (3) a preparação de uma proposta de projeto de diploma legal único para regular matérias relativas ao princípio de unidade de tesouraria, uma vez que "considera que a revisão do atual quadro legal continua a ser uma necessidade efetiva tendo em vista suprir, designadamente, a fragmentação legislativa no domínio da tesouraria do Estado". O tratamento desta matéria exige coordenação, designadamente com os trabalhos em curso na UniLEO para o "Modelo de Gestão da Tesouraria - Modelo concetual e Requisitos Funcionais" (4). Relativamente ao regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE) (5), em vigor há 23 anos, subsiste o incumprimento dos seguintes aspetos:

♦ Inexistência de despacho de transição relativamente às entidades que passaram a dispor do SGR, bem como da nomeação formal do responsável pela contabilização da receita.

♦ A lista das entidades administradoras de receitas do Estado publicada pela DGO não identifica, no início do exercício orçamental, todas as entidades administradoras de receita e vai incluindo novas entidades à medida que reportam execução, quando deveriam constar da lista inicial pelo facto de continuarem em atividade. Em contraditório, a DGO confirma que a lista inicial apenas inclui as entidades que inscreveram previsão de receita no OE aprovado e que "A lista é atualizada e publicitada trimestralmente, com base na execução orçamental verificada até essa data".

♦ Falta de interligação dos sistemas próprios das EAR ao SGR - com destaque para os sistemas da AT, dado o seu impacto na receita fiscal.

♦ A intervenção na contabilização das receitas dos serviços cobradores com funções de caixa do Tesouro (como o IGCP e a AT), prevista como transitória no regime de contabilização das receitas do Estado, continua a manter-se, designadamente pela necessidade de reporte de receita do Estado por entidades que não possuem SGR (como os SFA, as autarquias e estabelecimentos de educação dos ensinos básico e secundário). Em contraditório, a DGO releva que "...têm sido dados passos no sentido de reduzir cada vez mais esse âmbito, de que destacamos a disseminação do SGR pelos estabelecimentos de educação dos ensinos básico e secundário em 2023".

A reforma em curso deverá assegurar uma definição clara das entidades que irão atuar como agentes do Estado, pelo facto de lhes caber administrar receitas do Estado (6). Em 2022, verificou-se que foram contabilizados 643 M(euro) em impostos por entidades da AC e 230 M(euro) pela SS, sem estar clarificado que estas entidades sejam formalmente entidades administradoras de receitas do Estado. Estão em causa receitas relacionadas com os jogos sociais do Estado concessionados à SCML e com o imposto do jogo online geridos pelo Turismo de Portugal (7) e derivam do facto de vários diplomas atribuírem funções de liquidação e coordenação destas receitas às referidas entidades sem que tivesse havido uma articulação destes diplomas com o regime de contabilização das receitas do Estado. Por outro lado, a SCML e o Turismo de Portugal transferem parte dessas receitas para as entidades beneficiárias, que as contabilizam como impostos, sem que lhe estejam atribuídas as respetivas funções de liquidação e cobrança (8).

C2 - Erros no Mapa M17 da CGE

Quadro C 1 - Erros no Mapa M17 "Receitas cobradas, por classificação económica, comparadas com ano económico anterior"C3 - Impacto do excesso de retenções na fonte e pagamentos por conta na receita de IRS

Os reembolsos têm um grande impacto na receita de IRS de cada ano e o seu montante depende, em grande medida, das retenções na fonte e pagamentos por conta do ano anterior, na medida em que traduzem acertos quanto ao excesso de cobrança verificado (9). Considerando o período de 2018 a 2022 (Gráfico C 1), observa-se:

♦ As retenções na fonte e os pagamentos por conta, representam, em média, 88 % da cobrança de IRS (10) e a sua componente mais significativa são as retenções na fonte sobre os rendimentos do trabalho. Registaram uma evolução positiva ao longo dos cinco anos, ainda que com abrandamento significativo em 2020 (acusando o efeito da pandemia de COVID-19 na atividade económica) e uma aceleração mais expressiva em 2022, ano em que atingiram 12 023 M(euro), mais 10 % que no ano anterior, explicado pelo aumento do emprego e da massa salarial.

♦ Os reembolsos traduzem um excesso de cobrança que, em 2019, ascendia a 21,9 % das retenções e pagamentos por conta efetuados no ano anterior, peso que tem vindo a diminuir, mas permanecendo ainda elevado em 2022 (19,1 %). O impacto das recentes modificações introduzidas pelo Governo, designadamente ao nível das tabelas de retenção, será acompanhado pelo Tribunal.

Gráfico C 1 - Evolução das componentes da receita do IRS - 2018 a 2022

C4 - Receitas fiscais consignadas

Quadro C 2 - Receitas fiscais consignadas por entidades destinatárias - 2020-2022

C5 - Receita não fiscal - principais entidades

Quadro C 3 - Receita não fiscal - principais entidades

C6 - Taxas não identificadas - principais entidades

Quadro C 4 - Taxas não identificadas - principais entidades

C7 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2022

Quadro C 5 - Despesa efetiva consolidada por programa orçamental - 2022

C8 - Limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto

Anualmente, a LOE estabelece limites à emissão de dívida pública. Para 2022, o limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto fixado situou-se nos 16 200 M(euro) (art. 141.º), valor ao qual deve ser abatido o pré-financiamento de 2021 (valores transitados em saldo para 2022) e acrescida a antecipação de financiamento para o ano seguinte, totalizando assim um limite de 29 463 M(euro) (cfr. Quadro 3.58 do RCGE). Para efeitos de demonstração do cumprimento deste limite, o Quadro 3.59 do RCGE2022 apresenta um acréscimo de endividamento de 5 546 M(euro).

Considerando que a dívida, em termos consolidados, aumentou 3 254 M(euro), não está em causa o cumprimento do limite de endividamento. No entanto, uma vez que a LOE 2022 (11) estabelece que o apuramento da dívida relevante deve ser feito numa base consolidada, a informação refletida no RCGE para demonstração do cumprimento de tal limite é insuficiente e suscita as seguintes dúvidas:

♦ No caso da dívida direta, o valor do acréscimo de endividamento líquido do ano apresentado na CGE (6 185 M(euro), é calculado com base nos fluxos de receita e de despesa de passivos financeiros e, por isso, não é comparável com o valor de 3 756 M(euro) apurado pelo Tribunal (cfr. Quadro C 6), cujo cálculo é realizado com base nos valores nominais do stock da dívida no início e no final do ano.

♦ No caso dos SFA, o Quadro 3.59 do RCGE apresenta o endividamento líquido de -638 M(euro), valor que difere do apurado pelo Tribunal (-502 M(euro), cfr. Quadro C 6). Como a CGE não apresenta o stock da dívida das entidades que compõem o subsetor dos SFA não é possível verificar a origem da diferença.

Como o Tribunal tem referido em Pareceres anteriores, para o apuramento do limite do endividamento líquido numa base consolidada torna-se necessário que a CGE inclua a dívida dos SFA, à semelhança do que sucede com a dívida direta do Estado (Mapa 15, Vol. I Tomo III da CGE). A falta desta informação na Conta condiciona a verificação do efetivo cumprimento dos limites fixados pela Assembleia da República em cada OE. Mais uma vez, se reitera a relevância da publicitação da dívida dos SFA e da dívida consolidada na CGE.

C9 - Fluxos de receita e despesa relativos à dívida pública direta

A receita resultante da emissão de dívida (receita de passivos financeiros) e a despesa associada à gestão da dívida (amortizações, juros e outros encargos correntes) constam na CGE em diversos mapas (Mapas 15, 16, 24, 38, 37 e 63) utilizando conceitos subjacentes, nem sempre idênticos, que se traduzem necessariamente em valores diferentes. Para uma melhor perceção destes conceitos, o Quadro seguinte apresenta a sua quantificação e a forma como se articulam entre si:

Quadro C 6 - Receita da emissão de dívida e sua aplicação e despesa com amortizações e encargos da dívida

C10 - Falta de harmonização na contabilização dos fluxos do património financeiro

No que respeita às aplicações em CEDIC e ao registo efetuado pelos SFA/EPR em rubricas de ativos financeiros, verificaram-se situações muito diversificadas quanto ao apuramento dos valores a contabilizar - que o Ministério das Finanças deverá procurar harmonizar através de instruções mais completas - sendo referidas a título exemplificativo algumas dessas situações:

♦ Contabilização da receita resgatada no início do ano e das aplicações registadas no final do ano, sem ocorrência de operações ao longo do ano (ex.: Fundo de Regularização da Dívida Pública, Fundo de Modernização da Justiça e Fundo para as Relações Internacionais);

♦ Contabilização da receita resgatada no início do ano e das aplicações registadas no final do ano, sem contabilização das aplicações e resgates ocorridos durante o ano (ex.: Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial, Fundo de Estabilização Tributário e Infraestruturas de Portugal);

♦ Registo da receita e da despesa das aplicações e dos resgates ao longo do ano (14) (ex.: Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos);

♦ Contabilização pela variação líquida entre os resgates e as aplicações (ex.: Fundo de Fundos para a Internacionalização, Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular, Fundo para a Promoção dos Direitos do Consumidor);

♦ Registo das operações pela variação líquida e por fonte de financiamento (ex.: Fundo de Capital e Quase Capital e Fundo de Dívida e Garantias);

♦ Omissão de registo nas rubricas de ativos financeiros (15) [ex.: AD&C, ADSE, Oitante, Comissão de Mercado de Valores Mobiliários e IGFEJ (16)], procedimento que as entidades justificam pelo facto de as verbas aplicadas não constituírem receita própria, terem origem em fundos europeus ou constituírem operações de tesouraria.

Relativamente às despesas associadas ao Fundo de Compensação do Trabalho (FCT), a DGO entende que estas devem ser inscritas na rubrica 01.03.05. "Despesas com pessoal - Segurança Social - Contribuições para a segurança social" (17) tal como as despesas do Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho (FGCT). No entanto, considerando a natureza distinta destes dois fundos, uma vez que o FCT é um fundo de capitalização, cujas entregas são aplicadas em unidades de participação, com possibilidade de recuperabilidade e o FGCT é um fundo mutualista, com encargos obrigatórios que não são convertíveis em unidades de participação, o Tribunal tem vindo a assinalar que não é correta a utilização da mesma rubrica para a inscrição dessas despesas.

A DGO, em contraditório, continua a referir que o reembolso do FCT se traduz apenas numa possibilidade e que as entregas são obrigatórias não se consubstanciando numa "...lógica de investimento financeiro do ponto de vista da entidade, mas sim visando assegurar o eventual pagamento ao trabalhador de metade do valor da compensação devida por cessação do contrato de trabalho". Reafirma-se que a lei que regula os regimes jurídicos do FCT e do FGCT estabelece que a entidade empregadora tem direito ao reembolso dos valores entregues ao FCT, por via da cessação do contrato de trabalho, independentemente da obrigação de pagar ou não essa compensação ao trabalhador. Já no que respeita ao FGCT não existe dúvida sobre o reconhecimento das despesas realizadas como despesas com o pessoal.

Em 2022 várias entidades foram informadas pelo Instituto de Gestão dos Fundos de que o regime do FCT não era aplicável às relações de trabalho estabelecidas com os serviços da administração direta e indireta do Estado, tendo sido efetuada a restituição desses valores a diversas entidades (18), designadamente do setor da saúde. Face à inexistência de orientações quanto à sua contabilização, as entidades registaram de forma diversa os valores recebidos (19), prejudicando a transparência e rigor das contas públicas.

C11 - Erros de especificação do património financeiro

Erros recorrentes ao nível da receita e despesa de ativos financeiros, destacando-se a contabilização:

♦ Pela Oitante das receitas obtidas com o reembolso/redução de capital de fundos de investimento imobiliário, no valor de 14,9 M(euro) na rubrica "venda de bens de investimento", quando se trata de ativos financeiros. Em contraditório, a Oitante alega que este registo decorre da aplicação do princípio da substância sobre a forma e que foi efetuado em consistência com o registo das participações em fundos imobiliários em inventários, como sucede com os imóveis detidos. Ora, para além de o classificador económico das receitas e despesas públicas prever especificamente o registo da receita proveniente de unidades de participação como receita de ativos financeiros, não se lhe aplica o princípio da substância sobre a forma. Acresce que o registo da receita de bens de investimento também não é consistente com a contabilização dessas unidades de participação em inventários, uma vez que o produto da alienação de "mercadorias" teria de ser registado como venda de bens e serviços correntes.

♦ Pelo IPO Coimbra, como receita de ativos financeiros e por indicação da DGO, do saldo de gerência consignado ao projeto de Requalificação do Edifício da Cirurgia e Imagiologia, no valor de 17,2 M(euro);

♦ Pelo IFAP das despesas relacionadas com a participação no European Investment Fund-FoF como transferências de capital, no valor de 5 M(euro).

D - Conta da Segurança Social

D1 - Medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro D 1 - Financiamento das medidas de mitigação do impacto do choque geopolítico

Quadro D 2 - Medidas do Impacto do Choque Geopolítico da SS - 2022

Quadro D 3 - Desagregação do Apoio extraordinário a IPSS

Quadro D 4 - Medidas excecionais e temporárias com impacto na CSS 2022

D2 - Medidas no âmbito da pandemia de COVID-19

Os apoios concedidos no âmbito das medidas COVID-19, no período de 2020 a 2022, encontram-se identificados no Quadro D 5. No triénio, estas medidas acrescentaram à despesa da SS cerca de 4 540 M(euro), ao mesmo tempo que prejudicaram a arrecadação de receita em cerca de 966 M(euro).

Na despesa destacam-se, em razão da materialidade, os apoios às empresas destinados à manutenção da capacidade produtiva/instalada incluindo os postos de trabalho, que representam mais de metade (54,8 %) dos apoios concedidos: layoff simplificado (1 201 M(euro); apoio extraordinário à retoma progressiva de atividade (753 M(euro) e apoio extraordinário à redução da atividade económica (487 M(euro). Já nos apoios ao rendimento das famílias (30,2 %), destacam-se o isolamento profilático (415 M(euro) e a prorrogação de atribuição do subsídio de desemprego (298 M(euro). A despesa foi financiada por transferências do OE e por verbas provenientes de jogos sociais.

Do lado da receita, as medidas tomadas foram de apoio à tesouraria das entidades empregadoras, sendo destas, a mais significativa, a isenção/redução de contribuições de onde resultou uma perda definitiva de receita contributiva na ordem dos 752 M(euro). As demais medidas deste grupo geraram apenas perda temporária de receita, a qual foi sendo recuperada ao longo do triénio (22). Quanto à suspensão do pagamento dos planos prestacionais, dentro e fora do processo executivo, os valores estimados (23) para o triénio rondaram os 102 M(euro).

O reporte do impacto das medidas COVID-19 registou uma evolução positiva ao longo do período considerado, refletida no aumento gradual da desagregação do reporte das despesas associadas a diversas medidas e na inclusão de informação sobre receita não cobrada. Contudo, apesar das melhorias apresentadas, não foram reportadas contabilisticamente como medidas extraordinárias COVID-19, nas respetivas CGE (24):

♦ Os pagamentos a instituições do setor social pela domiciliação de serviços prestados aos utentes nos casos em que a atividade foi suspensa, no valor de 33,6 M(euro) (CGE 2020 e 2021).

♦ Os pagamentos às IPSS, ao abrigo dos acordos de cooperação, pelas atividades suspensas, mantidos com vista à manutenção da capacidade instalada (2020 e seguintes) (25).

♦ A prestação complementar de abono de família para crianças e jovens, no valor de 26,6 M(euro) (CGE 2020).

♦ A perda de receita temporária, cerca de 3,7 M(euro), relativos a planos prestacionais geridos fora do processo executivo devido aos períodos de suspensão ocorridos entre março e junho de 2020 e entre janeiro e março de 2021.

A classificação económica dos valores pagos às empresas relativos às medidas COVID-19 (layoff simplificado e apoio extraordinário à retoma progressiva da atividade) na rubrica de classificação económica "transferências para as famílias", não é a mais adequada, porque se trata de medidas de apoio à manutenção da capacidade produtiva das empresas, que traduzem num apoio financeiro às empresas, como refere explicitamente a legislação que as regulamenta, devendo ter sido registadas em "transferências para sociedades e quase sociedades não financeiras" (26).

Note-se que, o art. 91.º da LOE 2023 dispõe que os saldos de gerência resultantes de verbas com origem no OE para as medidas excecionais e temporárias COVID-19 são aplicados em títulos de dívida pública portuguesa subscritos pelo FEFSS. Segundo o IGFSS, esse saldo em 2022 foi de 40 M(euro), sendo que parte dele foi integrado no OSS 2023, para aplicação em despesa (processada e ainda não paga).

Quadro D 5 - Medidas extraordinárias e temporárias COVID-19

D3 - Execução orçamental por sistemas e subsistemas

Quadro D 6 - Sistema de Proteção Social de Cidadania

Quadro D 7 - Sistema Previdencial

Quadro D 8 - Sistema dos Regimes Especiais

D4 - Bens móveis

Do exame efetuado à informação existente no SIF (27), constataram-se as seguintes omissões e erros:

♦ A omissão de informação no inventário dos institutos sobre a localização de bens num total de 2,2 M(euro) (28), 0,5 % do volume financeiro registado no balanço (29), traduzindo uma significativa melhoria face ao registado no ano anterior (5,3 % e 26 M(euro) (30). Esta melhoria reflete os trabalhos desenvolvidos nos últimos anos, em linha com as recomendações formuladas em pareceres anteriores (31), que se traduziram em registos informáticos mais completos e atempados, ao nível dos bens que se vão adquirindo, na recuperação de informação de bens adquiridos em anos anteriores e ainda no abate de bens obsoletos (32).

♦ Apenas 75,9 % dos bens móveis, que refletem 34,9 % do valor registado, apresentam localização completa, com morada e sala (33), informação essencial à imediata e expedita localização dos respetivos bens e a sua reconciliação físico-contabilística.

♦ Relativamente aos bens adquiridos no ano e que não dispõem de informação sobre localização (34), verificou-se um aumento, quer ao nível do volume financeiro (4,9 % em 2022, 1,7 % em 2021), quer no número de bens (14,5 % em 2022 e 7,9 % em 2021) (35).

♦ Imobilizados registados em grupo em vez de serem registados individualmente, conforme preconizado no n.º 1 do art. 25.º do CIBE, que refere "Cada bem deve ser inventariado de per si, desde que constitua uma peça com funcionalidade autónoma ou conjunto de peças, com ou sem uma estrutura agregada, que concorram para, pelo menos, uma funcionalidade do desempenho da missão da entidade contabilística". Esta forma de registo prejudica o controlo da localização exata dos bens e obstaculiza uma reconciliação físico-contabilística, uma vez que nestes casos não existe um registo do valor unitário na ficha de imobilizado (36).

♦ Continuam ainda a existir situações incorretamente classificadas como bens móveis (37).

♦ Erros no cálculo das amortizações por falta de uniformidade e incorreta atribuição do período de vida útil, com impacto nas amortizações do ano e acumuladas e no valor do ativo líquido:

♦ Sobrevalorização das amortizações para 1 508 bens adquiridos em 2022, aos quais foi atribuído um período de vida útil inferior ao estabelecido no CIBE (38). O II, procedeu em 2022 à transferência, de grande parte dos bens adquiridos em 2021, para números de imobilizado individualizados, tendo, nalguns casos, alterado a vida útil de um para quatro anos, sem, no entanto, corrigir o valor das amortizações para o período já decorrido até à data da transferência, pelo que se manteve a sobrevalorização das amortizações acumuladas;

♦ Globalmente verifica-se que em 2022 mantém-se a situação identificada para 3 657 bens adquiridos em 2021 e 2 011 em 2020 com período de vida útil inferior ao estabelecido no CIBE, sobrevalorizando as amortizações acumuladas (39).

Quadro D 9 - Bens móveis

Quadro D 10 - Bens móveis sem localização

Em contraditório, o IGFSS informou que o campo "Localização" relativo aos 32 bens móveis apontados no quadro anterior já se encontra preenchido.

Quadro D 11 - Bens móveis com localização completa

Quadro D 12 - Bens móveis adquiridos em 2022

Quadro D 13 - Bens móveis adquiridos em 2022 sem localização

Quadro D 14 - Bens móveis adquiridos em 2022 com localização completa

D5 - Imóveis

Quadro D 15 - Património imobiliário - 2018-2022

Em 2021, foi realizada uma amostra de 34 imóveis (40) tendo sido sinalizadas algumas incorreções (41). Para efeitos de verificação das correções efetuadas, foram examinados os lançamentos efetuados no ano de 2022 tendo-se verificado situações com fragilidades/incorreções, designadamente:

♦ O valor relevado contabilisticamente não corresponde ao preço de aquisição indicado na escritura de dois imóveis (ISSM).

♦ A sobrevalorização das demonstrações financeiras por continuar a incluir o valor de edificado já demolido (42) (12,6 m(euro), ISSA).

♦ A subvalorização das demonstrações financeira por um imóvel não se encontrar registado pelo seu valor de aquisição (43) (IGFSS) e por um terreno não se encontrar registado pelo valor que lhe foi atribuído na escritura de permuta (44) (ISSA).

♦ A sobrevalorização do valor líquido dos imóveis devido a amortizações não calculadas, uma vez que:

◊ Foi afeto, à parcela do terreno, um valor superior ao da escritura de aquisição (45) (118 m(euro), ISSA);

◊ As amortizações incidem sobre 75 % do valor correspondente ao edificado quando existe um número de imobilizado autónomo para a parcela do terreno (46);

◊ As amortizações incidem sobre 75 % do valor das benfeitorias realizadas (47);

◊ A taxa de amortização efetiva é inferior à devida por não terem sido deduzidos, ao período de vida útil, os anos já decorridos dos imóveis adquiridos em estado de uso (48);

◊ Existem imóveis que não se encontrarão totalmente amortizados no final da vida útil (49).

♦ A subvalorização do valor líquido dos imóveis, uma vez que as amortizações estão a ser calculadas sobre a parcela afeta ao terreno (50) por ainda não ter sido feita a sua segregação (51).

♦ Existem imóveis que não têm a titularidade totalmente regularizada uma vez que não possuem a certidão da CRP em nome dos atuais institutos (52).

D6 - Património imobiliário da segurança social

Com base na informação fornecida pelos 4 Institutos (IGFSS, ISS, ISSA e ISSM), foi possível determinar o número de imóveis de cada entidade, sendo:

Quadro D 16 - N.º de imóveis por entidade a 31/12/2022

Os valores do património imobiliário de cada entidade, são desdobrados da seguinte forma:

Quadro D 17 - valores do imobilizado a 31/12/2022

No âmbito das verificações efetuadas para efeito deste Parecer, constatou-se que:

♦ Quanto à sua caracterização:

◊ 2 859 imóveis são constituídos por uma parcela de terreno e um edificado (no valor de 286 M(euro) em valor bruto e 143 M(euro) em termos líquidos), dos quais 190 (6,6 %) não têm segregado o valor da parcela de terreno do valor do edificado, levando a que as contas que relevam os Terrenos estejam subvalorizadas e as contas que registam os Edificados estejam sobrevalorizadas (53).

◊ Existem 36 imóveis que não têm valor patrimonial dos quais 29 não têm número de imobilizado, quer para o edificado, quer para o terreno. Esta ausência de informação sobre o valor patrimonial coloca em causa a fiabilidade da CSS e subvaloriza em grande medida o património imobiliário da segurança social.

◊ No que respeita à titularidade dos imóveis apurou-se, a partir dos elementos cedidos, que 71 (54) estão relevados nas demonstrações financeiras da segurança social sem que haja registo da titularidade a favor das respetivas entidades, verificando-se que: a) para 38 encontra-se em curso o processo de regularização da titularidade; b) para 1 estão em curso diligências para confirmar a titularidade do imóvel em compropriedade com o Estado; c) para 1 encontra-se em curso o processo de localização do prédio; d) 1 imóvel não é propriedade da segurança social, encontrando-se o mesmo registado na CPU em nome do Banco Santander; e) para 1 está a decorrer um processo judicial para confirmação da titularidade; f) 3 aguardam a doação do imóvel à segurança social; g) para 2 a segurança social só tem o direito de superfície sobre o terreno; h) para 2 encontra-se a decorrer o processo de constituição do direito de superfície sobre o terreno; i) 1 terreno está arrendado à APSS - Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, S, A.; e j) 2 terrenos pertencem ao Instituto dos Transportes Marítimos. Para os restantes não foi especificada a razão para que os imóveis não se encontrem registados a favor das entidades detentoras dos mesmos.

◊ 372 (11,7 %) imóveis integraram o património da segurança social através da dação em cumprimento entre 1989 e 2019, relevados nas demonstrações financeiras por 75 M(euro) (23,4 % do valor total dos imóveis), dos quais 161 respeitam a terrenos, no valor de 27 M(euro). Dos 211 imóveis constituídos por um edificado e um terreno, 57 encontram-se devolutos.

◊ 187 imóveis tiveram como origem a compra da parcela de terreno e/ou do edificado (41 M(euro), 12,9 %), sendo que em 20 dos terrenos, os edificados foram construídos pela segurança social (23 M(euro). Destes 187, 11 encontram-se devolutos e 45 cedidos a outras entidades.

◊ 37 imóveis integraram o património da segurança social por via de doação, relevados pelo valor total de 4 M(euro), sendo que em 22 dos terrenos, os edificados foram construídos pela segurança social (27 M(euro).

◊ 256 imóveis entraram na esfera do património através da extinção/incorporação de outras entidades nos termos previstos na lei e foram registados nas demonstrações financeiras por 65 M(euro), tendo a segurança social construído em 7 terrenos edificados no valor de 6 M(euro).

◊ 13 imóveis, correspondentes a terrenos e/ou edificados, integraram o património da segurança social por via do direito de propriedade por usucapião, no valor bruto de 9 M(euro), sendo que, em 3 terrenos os edificados foram construídos pela segurança social e desses, 2 ainda não têm número de inventário nem valor, quer para o terreno, quer para o edificado (55).

◊ 11 imóveis resultaram de permuta dos terrenos e/ou edificados, sendo em três casos o edificado construído pela segurança social.

◊ 2 imóveis incorporaram o património do ISS através da forma jurídica legado. Estes imóveis, segundo a informação recolhida, encontram-se em processo de transferência para o IGFSS, estando relevados contabilisticamente nas contas do ISS.

♦ Quanto à sua situação:

◊ 1 651 imóveis encontram-se arrendados, com os seguintes modelos de arrendamento: a) 95 no regime de renda livre, aplicando-se o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU) destes, 9 encontram-se arrendados pelo ISS sendo que 5 não se encontram relevados nas suas demonstrações financeiras; b) 128 estão em regime de renda social e, c) 1 428 não foi referido qual o tipo de arrendamento.

◊ 21 imóveis estão ao abrigo da autorização excecional prevista no n.º 6 do art. 119.º da LOE 2022, que permite a isenção do princípio da onerosidade quando preenchidos os requisitos aí especificados.

◊ 425 imóveis encontram-se devolutos, apurando-se relativamente a estes o seguinte: a) 36 destinam-se ao arrendamento; b) 77 são para venda (alguns já em processo de alienação, outros em processo de avaliação para posterior venda); c) 182 encontram-se devolutos por não reunirem condições de segurança para ocupação, sendo que 168 já se encontram em processo de reabilitação; d) 94 estão em processo de avaliação para determinação do valor ou viabilidade de construção; e) para 22, por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, está em curso o processo de transferência para o IGFSS. Para os restantes 14 não se dispõe de informação sobre qual o destino a dar a estes imóveis.

◊ A 25 está a ser aplicado o princípio da onerosidade.

◊ 297 estão a ser utilizados para a atividade operacional dos institutos, apurando-se que: a) 8 estão corretamente relevados como imobilizado corpóreo por parte do IGFSS; b) 272 estão a ser utilizados pelo ISS, para o exercício da sua atividade, no que se refere a serviços locais do ISS e a serviços de ação social na forma de Estabelecimentos Integrados do ISS, em Gestão Direta (56); c) apenas 17 de 84 imóveis registados como imobilizado corpóreo no ISSA (16 compostos por terreno e edificado e 1 por terreno), estão a ser objeto de utilização própria, sendo que em 4 se verifica uma ocupação parcial por parte de entidades públicas.

◊ 219 imóveis estão cedidos a terceiros, apurando-se o seguinte: a) 157 cedidos pelo ISS [(123 a IPSS (57), e 34 a entidades públicas (58)]; b) 10 cedidos pelo ISSM por acordos de gestão com entidades do setor social (IPSS) (59), contudo, confrontado o ponto 17 do Anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas verifica-se que relativamente a dois não foi referido na informação recolhida junto do ISSM, que os mesmos se encontram igualmente cedidos a IPSS; c) 52 cedidos pelo ISSA (60). Desses 52, 40 foram cedidos a IPSS, 7 a entidades públicas, 3 a juntas de freguesia e para 2 não foram indicados os cessionários. O anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas não divulgou a totalidade dos imóveis do ISSA que estão cedidos a terceiros (61), incumprindo o estabelecido no ponto 8.2.12 do POCISSSS.

◊ 95 parcelas de terreno relevadas como investimentos financeiros, no ISSA, encontram-se sinalizados para venda.

◊ Para 3 imóveis do ISSA está a decorrer o processo de formalização de cedência (1 classificado como imobilizado corpóreo e 2 como investimentos financeiros) a entidades públicas (IPSS, municípios e juntas de freguesias).

◊ 3 imóveis relevados como imobilizado corpóreo aguardam a respetiva doação ao ISSA, para posterior celebração de protocolo de cedência relativamente a dois deles.

D7 - Dívidas de contribuintes

Da análise efetuada às dívidas a contribuintes conclui-se que:

♦ Continuam por implementar procedimentos de controlo de encerramento de contas que permitam validar o saldo da dívida de contribuintes existente nos sistemas auxiliares de contas correntes (GC e SEF) e o relevado nas demonstrações financeiras (SIF) (62), visto que:

◊ Apenas são extraídos ficheiros de um dos sistemas auxiliares de contas correntes (SEF) que permitem identificar o valor da dívida participada a execução fiscal por contribuinte e a sua antiguidade;

◊ Não é extraída idêntica informação no processo de encerramento de contas, para a dívida que ainda não foi participada a execução fiscal e constante do sistema auxiliar GC. Este facto impossibilita um controlo básico de encerramento de contas (63), pois não há evidência do valor em dívida por contribuinte e da sua antiguidade para 6 022 M(euro), 43,3 % (2 828 M(euro) em 2021, representando 27,1 %) do valor relevado no balanço como dívida de contribuintes;

◊ A inexistência do procedimento básico referido anteriormente não assegura a fiabilidade dos valores divulgados nas demonstrações financeiras;

◊ Os sistemas auxiliares de contas correntes (GC e SEF) são sistemas abertos concebidos na ótica do relacionamento com o contribuinte e não têm subjacente uma ótica contabilística de encerramento de exercícios (64), o que também dificulta a desagregação da dívida de conta corrente em curto prazo, e médio e longo prazos, por falta de informação do sistema auxiliar GC (65).

♦ Algumas contas destinadas ao registo de dívida proveniente de juros de mora (66) continuam a apresentar saldos credores (contranatura) que totalizam o montante de 41 M(euro) (67), facto que o IGFSS refere estar relacionado com o carregamento de saldos iniciais aquando da implementação do SIF em 2001/2002, os quais não foram alinhados com as respetivas contas correntes.

♦ Em 2022 o valor de anulações de dívida já prescrita em anos anteriores foi de 41 M(euro), (41,3 % do valor prescrito em 2022), o que coloca em causa a veracidade dos valores anuais reportados, quer quanto às prescrições, quer quanto ao valor da dívida relevada no balanço, sobretudo quando essas anulações ocorrem em virtude de terem sido pagos valores dados como prescritos (68).

♦ O critério para classificação de dívidas de cobrança duvidosa não está a ser integralmente cumprido, uma vez que apenas é considerada a dívida participada a execução fiscal e o POCISSSS não estabelece critérios distintos entre a dívida participada e a não participada. A produção de informação para efeito de encerramento de contas tem sido limitada à dívida participada a execução fiscal, deixando de fora a não participada e com antiguidade significativa, o que prejudica o cumprimento do princípio da prudência estabelecido no POCISSSS e a fiabilidade das demonstrações financeiras ao não serem constituídas as respetivas provisões (69).

D8 - Dívida de clientes

Da análise efetuada às dívidas a clientes verifica-se que:

♦ O valor bruto das dívidas de clientes está sobrevalorizado em valor não quantificável, uma vez que existem dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação e que continuam relevadas nas demonstrações financeiras sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade. Estão nesta situação as dívidas de dois fundos geridos pelo IGFSS: o Fundo de Garantia Salarial (FGS) (70) e o Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM) (71).

♦ A informação contabilística existente nestes dois fundos tem impedido o adequado controlo das suas dívidas (72). No FGS, em 2022 continuava a não existir contas correntes por devedor que permitam apurar esses valores (73). No FGADM, as contas correntes que apenas existem desde 2014 não incluíam a informação de anos anteriores, o que dificultava o apuramento dos valores a registar como dívida incobrável. No acompanhamento de recomendações (74), o SESS informou que a dívida do FGADM, já se encontra toda contabilizada em conta corrente (75), mantendo-se, no entanto, por refletir a sua incobrabilidade.

De facto, não obstante as LOE autorizarem, anualmente, o membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social a proceder à anulação de créditos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que a sua irrecuperabilidade decorra da inexistência de bens penhoráveis do devedor (76), este procedimento ainda não foi utilizado pelo FGS e pelo FGADM (77).

♦ Apesar da atividade do FGS se consubstanciar no pagamento de créditos e posterior recuperação e o valor das dívidas de terceiros ser o único ativo relevante do Fundo, o Parecer do Fiscal Único e a CLC (78) são omissos quanto ao facto de as demonstrações financeiras continuarem a relevar no ativo valores em dívida que não têm qualquer viabilidade de virem a ser cobrados.

D9 - Dívida de prestações sociais a repor

A dívida refletida na conta de prestações sociais a repor continua, em 2022, a padecer dos seguintes erros e omissões:

♦ Nas dívidas de prestações sociais a repor continua a existir um desvio entre o saldo relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) que ascende a 101 M(euro) (79) (mais 1,3 M(euro), 1,3 %), o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que se encontram sobrevalorizadas (80).

♦ O valor das provisões para dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a ser calculado pelo método das contas do razão (SIF), que não permite relacionar a dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a referida dívida e, consequentemente, a correção do valor das provisões constituídas (81).

D10 - Outros devedores

As dívidas à segurança social não se resumem apenas aos contribuintes, clientes e beneficiários, existindo outros créditos sobre terceiros, tanto de médio e longo como de curto prazo, que apresentam, no seu conjunto, valores significativos, tendo em 2022 atingido 339 M(euro), uma diminuição, face a 2021, de 40 M(euro) (-10,7 % em termos brutos), decorrente de variações positivas e negativas em várias contas, das quais se destaca no ISS a diminuição do valor da conta referente aos pagamentos de pensões (-51 M(euro) fruto da renegociação, a título excecional, com os CTT, do calendário das imobilizações financeiras com referência ao processamento de pensões de janeiro de 2023 (82).

Deste grupo ressalta um conjunto de dívidas com bastante antiguidade, algumas das quais têm vindo a ser objeto de acompanhamento por parte do Tribunal há vários anos (98 M(euro) (83) e outras mais recentes (22 M(euro) (84). Apesar de alguns desenvolvimentos ocorridos em 2022 e 2023 (85), desencadeados pelos institutos da segurança social, estes carecem de intervenção da tutela tendo em conta, por um lado, a reiterada falta de resposta de algumas das entidades devedoras, e, por outro, a necessidade de decisão que permita sanar as posições divergentes entre a entidade credora e a entidade devedora (86).

D11 - Disponibilidades

Os trabalhos efetuados no âmbito da análise e acompanhamento das disponibilidades permitiu identificar as seguintes situações:

♦ Conforme evidenciam as certidões bancárias do IGFSS, em 5 instituições de crédito, permanecem responsáveis com autorização para movimentar contas bancárias, apesar de já não constarem da lista atualizada fornecida pelo IGFSS para o efeito.

♦ A análise efetuada em 31/12/2022 às reconciliações bancárias, evidenciou o seguinte:

◊ Em 55 contas bancárias de duas instituições da segurança social (87), os documentos por reconciliar ainda demonstravam valores significativos tanto em número (69 233) (88), como em volume financeiro (1 210 M(euro) (89). Não obstante, refletem uma evolução globalmente positiva face a 2021 com uma redução de 10 186 (90) (-12,8 %) no número de documentos e de 501 M(euro) (91) (-29,3 %) em valor.

◊ Em termos de antiguidade, a maior redução verificou-se nos documentos do próprio ano, quer em número (-44,6 %, -7 697) (92), quer quanto ao volume financeiro (-55 %, -768 M(euro).

Quadro D 18 - Documentos com movimentos por reconciliar - 2021-2022

◊ Dos documentos por reconciliar, 82,7 % respeitam a uma única conta bancária titulada pelo IGFSS (93), que também é responsável por 89,3 % dos documentos por reconciliar há mais de um ano e 51,1 % do volume financeiro total. Esta situação resultou de uma alteração ocorrida em fevereiro de 2019 ao nível da arquitetura de sistemas que implica falhas de contabilização e impossibilita a reconciliação bancária da cobrança e que ainda aguarda resolução por parte do II (94).

◊ Dos documentos por reconciliar verifica-se que 805, no valor de 2 M(euro) (95), têm mais de cinco anos.

Quadro D 19 - Disponibilidades - por entidade - 2021-2022

D12 - Princípio da onerosidade

No âmbito das verificações efetuadas para efeito deste Parecer, constatou-se que:

♦ Ao nível dos procedimentos:

◊ O IGFSS tem vindo a desenvolver procedimentos com vista à i) fixação do valor mensal das rendas; ii) alienação de imóveis (96); e iii) celebração de contratos de arrendamento. Contudo, tal não tem tido a eficácia esperada. Por exemplo, verificou-se que, das entidades notificadas para efeito de celebração de contratos, algumas não se pronunciaram nem pagaram os valores devidos, apenas três procederam à entrega dos imóveis (97) que ocupavam e só uma celebrou o contrato de arrendamento em 2021.

◊ Algumas das últimas notificações enviadas (26/12/2022) não estão integralmente corretas, uma vez que referem que a entidade foi notificada para efeitos de celebração de contrato de arrendamento de imóveis ocupados pelos seus serviços quando tal não sucedeu em todos os casos (98).

♦ Ao nível do controlo:

◊ Foram desenvolvidas diligências quanto à verificação e regularização da titularidade a seu favor e quanto à verificação e confirmação das entidades ocupantes (99), de modo a ser feita uma análise para efeitos da aplicação do princípio da onerosidade ou para efeitos de transferência para as autarquias locais, caso se trate de propriedade e património das Casas do Povo que não estejam afetas exclusivamente a "fins de Segurança Social" (100).

♦ Ao nível da relevação contabilística:

◊ Verificam-se incorreções (101) quanto ao valor registado da dívida dos juros vencidos, em resultado de: i) a fórmula de cálculo dos juros não se encontrar correta (102); ii) em algumas situações, a contagem dos juros ter início em data anterior à da primeira notificação da entidade (103/104); iii) sobrevalorização dos juros de 2019, uma vez que houve lugar a recálculo e registo de juros sem estornar o valor já lançado; e iv) foram cobrados juros superiores aos devidos a duas entidades e ainda não terem sido devolvidos os montantes pagos em excesso (105).

◊ Foram identificados imóveis não relevados contabilisticamente: i) 11 imóveis do ISS em processo de transferência para as autarquias locais; ii) 1 imóvel parcialmente ocupado pelo ISS (106); e iii) 6 imóveis transferidos pelo ISS para o IGFSS (107). Estas situações devem ser regularizadas de modo a que as demonstrações financeiras reflitam a realidade económica e financeira das entidades e a integralidade do seu património. A existência de imóveis não relevados nas demonstrações financeiras, não só subvaloriza o património da SS, deturpando a imagem verdadeira e apropriada, como denota a existência de fragilidades no sistema de controlo.

♦ Ao nível dos imóveis transferidos para o IGFSS (108):

◊ Foram identificados mais 14 imóveis detidos pelo ISS e ocupados por entidades públicas, para além dos 25 imóveis identificados no PCGE 2020. No entanto, como se evidencia no quadro seguinte, apenas 6 são passíveis de aplicação do princípio da onerosidade.

Quadro D 20 - Situação dos imóveis em análise detidos pelo ISS

◊ Para além destes imóveis foram transferidos, em 2022, 15 imóveis mas nenhum deles se encontra em situação de aplicação do princípio da onerosidade porquanto: 7 encontram-se dispensados por despacho do SESS, 4 estão devolutos, 3 encontram-se ainda em análise e 1 vai ser transferido para a Fundação INATEL.

E - Responsabilidades, financiamentos e apoios públicos

E1 - Financiamento do setor empresarial do Estado - Empresas beneficiárias

Quadro E 1 - Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital, indemnizações compensatórias e outros fluxos

E2 - Garantias públicas - Linhas de crédito COVID-19

As operações de financiamento ao abrigo das linhas de crédito COVID-19, criadas entre 2020 e 2022, beneficiam de garantias no âmbito do Sistema Nacional de Garantia Mútua - SNGM [com uma cobertura entre 80 % a 90 % dos financiamentos (109)], de contragarantias prestadas pelo FCGM (regra geral, 100 %) e de condições mais favoráveis, nomeadamente a redução do risco, taxas de juros mais baixas, maturidades e períodos de carência mais alargados (110).

Desde 2020, foram lançadas 16 linhas de crédito COVID-19, disponibilizando às empresas um total de crédito de 11 115 M(euro), do qual foram contratados 9 348 M(euro) destinados, sobretudo, a suprir necessidades de tesouraria ou de fundo de maneio (111) (cfr. Quadro E 2).

Quadro E 2 - Linhas de crédito COVID-19 disponibilizadas até 31/12/2022

No final de 2022, todas estas linhas encontravam-se encerradas, tendo mobilizado:

O somatório das garantias/contragarantias emitidas relativamente às 16 linhas COVID-19 atingiu um montante de 7 200 M(euro), enquanto a correspondente carteira viva era de 5 449 M(euro) (75,1 % do total da carteira viva do FCGM).

O montante acumulado de contragarantias executadas em relação às linhas COVID-19 totalizou 73 M(euro), dos quais 58 M(euro) relativas a 2022, o que representa cerca de 79,9 %.

A Linha de Apoio à Economia COVID-19 concentrava a maioria da carteira viva, seguida da Linha de Apoio à Economia COVID-19 MPE que, no conjunto, representam 81,1 % dos apoios concedidos. Em sentido inverso, a Linha de Apoio à Economia COVID-19: Empresas de Montagem de Eventos, a Linha de Apoio à Economia COVID-19: Grandes Eventos Culturais e a Linha de Apoio à Economia COVID-19: Federações Desportivas apresentam valores residuais.

(1) ROE 2022, Quadros 3.3., p. 61, 3.4., p. 62, e 3.5., p. 63. RCGE 2022, Quadros 2.3., p. 14 e 2.4. p.15.

(2) Nos termos do n.º 7 do art. 5.º da Lei 41/2020, de 18/08.

(3) Pelo Secretário de Estado Adjunto e das Finanças, através dos Despachos 718/2019, de 01/08 e 1 175/2019 de 04/10.

(4) Cfr. Ponto 2.8 e resposta do IGCP a este ponto em sede de contraditório.

(5) Definido pelo DL 301/99, de 05/08 e regulamentado pela Portaria 1 122/2000, de 28/07.

(6) Uma vez que se mantém o conceito de entidade administradora na LEO 2015, nos termos do n.º 4 do seu art. 49.º

(7) Estas receitas da SCML e do Turismo de Portugal estão classificadas em outros impostos indiretos.

(8) Para além da SS (230 M(euro), as entidades que contabilizam valores mais relevantes destas receitas como impostos são: ACSS (129 M(euro), Instituto Português do Desporto e Juventude (65 M(euro), Fundo de Fomento Cultural (22 M(euro) e Autoridade Nacional de Proteção Civil (18 M(euro).

(9) Apurados na nota de liquidação resultante da entrega do Modelo 3 do IRS. Esta pode dar origem a reembolsos (por ter ocorrido excesso de retenções ou pagamentos por conta) ou a notas de cobrança (na situação inversa). Quando o contribuinte não paga voluntariamente no prazo legal, é chamado a regularizar a situação em processo de execução fiscal.

(10) Repartido por 87 % de contributo pelas retenções na fonte e de 1 % para os pagamentos por conta.

(11) Art. 141.º, n.º 3 da LOE 2022 que determina que "O apuramento da dívida relevante para efeito do previsto nas alíneas do número anterior é feito numa base consolidada, só relevando a dívida que as entidades nelas indicadas tenham contraído junto de instituições que não integrem a administração central".

(12) Nos termos da Portaria 193/2021, de 15/09 e do Anexo I (ponto 96) da LOE 2022.

(13) Emissões verificadas no final de 2021, por Aforronet e nos CTT, cujo recebimento só se verificou em 2022 (+73 M(euro) e, igualmente, emissões ocorridas no final de 2022 cujo recebimento só se verificou em 2023 (-313 M(euro). Em termos líquidos, o produto de 2022 tem menos 240 M(euro) do que o valor nominal das emissões.

(14) Sem saldo relativo a aplicações CEDIC no início e final do ano. Em sentido oposto, a Faculdade de Belas Artes não efetuou qualquer registo da receita e da despesa.

(15) Existem algumas entidades como o IAPMEI e a AICEP que efetuaram também registo na rubrica de despesa e receita extraorçamental de parte das aplicações e resgates.

(16) Apenas inscreveu 1 M(euro).

(17) Registe-se que a maioria das entidades tem efetuado o registo conforme as orientações da DGO.

(18) O FCT declarou a restituição/reembolso de 14 M(euro).

(19) Ocorreram registos de receita como, nomeadamente, "Venda de bens e serviços correntes", "Outras receitas correntes", "Transferências de capital", "Reposições não abatidas nos pagamentos" e "Ativos financeiros".

(20) Complemento solidário para idosos; Rendimento social de inserção; Pensão social de invalidez do regime especial de proteção na invalidez; complemento de prestação social para a inclusão, Pensão social de velhice; Subsídio social de desemprego; agregados familiares em que uma das crianças é titular de abono de família do 1.º ou 2.º escalão ou em que o apuramento do rendimento de referencia do mesmo agregado corresponde a situações de pobreza extrema segundo os parâmetros definidos pelo INE (rendimento total anual do seu agregado familiar for igual ou inferior a 5 808 (euro), acrescido de 50 % por cada elemento do agregado familiar (até ao máximo de 10 pessoas) que não tenha qualquer rendimento.

(21) Prestações de desemprego; prestações de parentalidade com remuneração de referência mensal que não ultrapasse 2 700(euro) (exceto beneficiários de pensões), subsídios de doença e doença profissional, prestado por um período não inferior a um mês e com remuneração de referência mensal que não ultrapasse 2 700 (euro); rendimento social de inserção, sendo maiores de 18 anos de idade; prestação social para a inclusão, sendo maiores de 18 anos de idade; complemento solidário para idosos, sem pensão atribuída; subsídio de apoio ao cuidador informal principal.

(22) Relativamente ao valor total da receita que ficou por arrecadar em 31/12/2022 decorrente da medida "Diferimento de prazos de pagamento de contribuições" a CGE refere que "Até 31/12/2022 já se encontrava cobrado o montante de 224,1 Milhões de euros, referente à totalidade do diferimento de contribuições de entidades empregadoras e trabalhadores independentes (iniciado em 2020)".

(23) Na suspensão de pagamento de planos prestacionais não foi possível aos serviços da SS efetuar um apuramento exato dos valores envolvidos. Os valores estimados para esta perda temporária de receita (não só contributiva e não só COVID-19) teve por base o valor proveniente da cobrança de receita de planos prestacionais prevista para o período da suspensão e aquele que foi efetivamente arrecadado no mesmo período. O mesmo para a sua recuperação que se estima tenha ocorrido ainda dentro do triénio 2020-2022.

(24) Quadros das CGE dos anos de 2020, 2021 e 2022.

(25) Não foi entendida, pelos serviços da SS, a necessidade de reportar como COVID-19 esta despesa, dado tratar-se de uma despesa regular, prevista em acordos de cooperação previamente estabelecidos com as entidades do setor social, independentemente da crise sanitária em curso. Acresce, no entanto, referir que, apenas a inclusão, por via legislativa, dessas despesas naquele pacote, mesmo com as atividades suspensas, viria a permitir esses pagamentos sem a respetiva contrapartida de prestação de serviços nos termos em que foi protocolada.

(26) Esta incorreção manteve-se.

(27) Informação de cada entidade extraída do Módulo AA - Gestão do imobilizado.

(28) Corresponde a 5 953 números de imobilizado (um número de imobilizado pode incluir vários bens). IGFSS: 31,3 m(euro), 32 números; II: 716,9 m(euro), 3 198 números; ISSM: 260,9 m(euro), 714 números; ISSA 1,2 M(euro), 2 009 números.

(29) Ativo bruto de 487,6 M(euro): contas 423 - Equipamento básico; 424 - Equipamento de transporte; 425 - Ferramentas e utensílios, 426 - Equipamento administrativo e 429 - Outras imobilizações corpóreas.

(30) Corresponde a 21 962 números de imobilizado.

(31) Recomendações: 27-PCGE/2021, 26-PCGE/2020, 24-PCGE/2019, 30-PCGE/2018, 43-PCGE/2017, 57-PCGE/2016, 69-PCGE/2015, 68-PCGE/2014, 67-PCGE/2013, 61-PCGE/2012 e 67-PCGE/2011.

(32) De 25 M(euro), com destaque para o ISS no montante de 23 M(euro) e para o II no valor de 2 M(euro).

(33) O II, em contraditório, vem referir que "Relativamente aos campos localização (morada e sala), está a ser desenvolvido (...) um aplicativo informático de suporte monotorização da movimentação dos bens sob gestão do Departamento de Apoio ao Utilizador, (...) é possível controlar a localização dos bens, através da ligação IP das máquinas. Este sistema, vai permitir a extração periódica de ficheiros para atualização da informação dos campos de localização do Sistema Financeiro". Refere ainda "que o parque informático (...) tem vindo a ser progressivamente atualizado, através da atribuição de computadores portáteis, que pela respetiva mobilidade, justificam a atualização do campo "sala", como número mecanográfico do respetivo trabalhador".

(34) No II, no ISSM e no ISSA.

(35) Bens adquiridos no ano sem localização (em número e em valor)/bens adquiridos no ano. Consideraram-se como bens adquiridos no ano os bens com data de aquisição e incorporação do ano, uma vez que se verifica a existência de bens com data de aquisição do ano, mas data de incorporação anterior.

(36) No âmbito do contraditório, o ISS informou que irá proceder às respetivas correções.

(37) 22 números de imobilizado em que 21 (um do IGFSS e vinte do ISS) respeitam a imobilizações de obras e um caso (II) que se trata de um consumível. Em contraditório, quer o IGFSS quer o ISS informaram que futuramente irão proceder à sua regularização contabilística.

(38) O n.º 1 do art. 34.º do CIBE, refere que "Em regra, são totalmente amortizados no ano de aquisição ou produção os bens sujeitos a depreciação (...) cujos valores unitários não ultrapassem 80 % do índice 100 da escala salarial das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública...". Contudo, o n.º 3 do mesmo artigo exceciona a sua aplicação aos bens que constituam a base do processo produtivo de uma unidade operativa ou de uma unidade contabilística, ou seja, aos bens classificados como equipamento básico, como é o caso do conjunto de bens contabilizados na conta 423 - Equipamento básico. No entanto, surgem registados bens individualmente ou em grupo, com apenas 1 ano de vida útil (1 508 bens para o ano em causa, no montante de 114 m(euro) - ISS: 1112 bens, 70 m(euro); ISSM: 277 bens, 23 m(euro); ISSA: 119 bens, 20 m(euro). Em contraditório, o ISS informou que, com a implementação e utilização do SNC-AP e a transição para o novo SIF (S4HANA), pretende harmonizar as vidas úteis dos bens de acordo com o classificador complementar 2.

(39) Cfr. PCGE 2020, p. 170 e PCGE 2021, p. 174.

(40) IGFSS: 18 imóveis; ISS: 7 imóveis; ISSA: 6 imóveis e ISSM: três imóveis.

(41) Em contraditório, o IGFSS referiu que "... os bens imóveis são provenientes das antigas caixas de previdência a título gratuito e por transferência de propriedade, pelo que as insuficiências documentais resultam da dificuldade, por parte dos serviços do Instituto da Segurança Social, I.P. que, em regra, procedem ao registo contabilístico dos imobilizados, em localizar a documentação que deu origem aos respetivos registos contabilísticos". Contudo, o TdC tem detetado várias situações em que o valor do registo contabilístico não coincide com a documentação que o suporta. Referiu igualmente o IGFSS que "... os valores registados no sistema informático SIF/SAP na conta patrimonial do IGFSS, I.P., correspondem aos valores contabilísticos já existentes de anteriores sistemas (aquando da implementação do POCISSSS, em 2002), ou seja, por custos históricos transitados, conforme dispõe o ponto 4.1.6 do POCISSSS". Neste âmbito deverá ter-se presente que o estabelecido no POCISSSS é que "... o valor a atribuir será o valor constante dos registos contabilísticos da entidade de origem, desde que em conformidade com os critérios de valorimetria estabelecidos no presente Plano, salvo se existir valor diferente do fixado no diploma que autorizou a transferência ou, em alternativa, valor acordado entre as partes e sancionado por entidade competente.", pelo que, aquando das transferências de imobilizado, não deverá ser automaticamente considerado o valor da entidade de origem, sem mais, sendo necessária uma análise para aferir se os valores estão corretos e em conformidade com os critérios de valorimetria do POCISSSS ou se existem outros valores a considerar.

(42) Na resposta de 09/06/2023, o ISSA informa que irá proceder ao seu abate em 2023.

(43) No exercício de contraditório ao PCGE 2021, o IGFSS informou que iria adotar os procedimentos para a atualização do valor do imóvel. Questionado novamente sobre a atualização do valor do imobilizado, a 16/06/2023, o IGFSS informou que foi solicitada colaboração ao ISS por se tratar de um imóvel por si transferido e que, o ISS não procedeu à atualização do valor de carregamento do imobilizado do imóvel, conforme a escritura de justificação notarial de 11/11/2010. Em contraditório ao presente Parecer, o IGFSS vem referir que "... a ocorrer a atualização do valor do imobilizado seria na entidade de origem, ou seja, no ISS...", reiterando que não existe uma subvalorização das demonstrações financeiras do IGFSS. No entanto, com base no ponto 4.1.6 do POCISSSS, o valor a atribuir no caso de transferências de ativos entre entidades abrangidas pelo POCP, será o constante dos registos contabilísticos da entidade de origem, desde que em conformidade com os critérios de valorimetria estabelecidos no referido Plano. Desta forma, verificando-se que o imóvel não está registado de acordo com o custo histórico, o registo não está em conformidade com os critérios de valorimetria e deveria ter sido corrigido aquando da transferência.

(44) Em 2022, o valor do terreno foi corrigido pelo seu valor patrimonial 22 m(euro) e não pelo valor que lhe é atribuído 82 m(euro). O ISSA, a 09/06/2023, informa que irá proceder à sua correção no ano de 2023.

(45) Incumprimento do n.º 1 do art. 21.º do CIBE. O valor registado em terrenos corresponde a 25 % do valor total do imóvel registado em saldo inicial em 2002 e não ao valor que consta do contrato de compra e venda, o que significa que foram afetos à parcela do terreno valores que deveriam estar sujeitos a amortização.

(46) Incumprimento do n.º 1 do art. 21.º do CIBE.

(47) Incumprimento do n.º 1 do art. 21.º do CIBE.

(48) Incumprimento do n.º 3 do art. 22.º do CIBE.

(49) Em contraditório, o IGFSS alega que o imóvel ainda não se encontra totalmente depreciado devido ao facto de estar a decorrer o período de vida útil. No entanto, o que se pretendia sinalizar é que, por incorreta parametrização do sistema, uma vez decorrido o período de vida útil, o imóvel não se encontrará totalmente amortizado.

(50) Em contraditório, o IGFSS informou que "No âmbito dos trabalhos preparatórios para a implementação do SNC-AP, bem como para a migração da informação relativa aos imóveis para o novo sistema de informação financeira, foram adotadas diligências com vista à melhoria na qualidade da informação, assim como se promoveu a eliminação de erros que possam prejudicar o cálculo correto das amortizações com o objetivo de assegurar que as demonstrações financeiras relevem de forma verdadeira o valor dos imóveis".

(51) Incumprimento do estabelecido no art. 36.º do CIBE. O valor das amortizações está a incidir sobre o valor total do imóvel uma vez que a parcela do terreno ainda não foi segregada, para três imóveis.

(52) ISS (2); ISSA (4). Em contraditório, o ISS informou que vai dar continuidade ao processo de regularização sendo que as situações que ainda se encontram por regularizar são as que apresentam maior complexidade.

(53) Em contraditório, o ISS informou que a segregação do valor do terreno do valor do edificado obriga à realização de uma pesquisa por parte dos Centros Distritais da Segurança Social, para a obtenção de informação contabilística, uma vez que cada organismo extinto, e que integrou o ISS, possuía sistemas informáticos distintos. Refere também que, com a implementação do SNC-AP, irá proceder à regularização das situações e que, quando não exista informação fiável sobre o custo, irá utilizar o VPT. O SESS, no mesmo âmbito, informou que no processo da implementação do SNC-AP e da transição para o novo SIF, as instituições efetuaram uma análise criteriosa à informação relevada no atual sistema, identificaram não conformidades e procederam à correção de registos, nomeadamente nas datas de início da depreciação e no período da vida útil dos imóveis.

(54) 21 não têm número de inventário atribuído nem valor. Em contraditório, o ISS informou que apenas procede ao registo contabilístico dos imóveis que estejam regularizados na CRP, segundo o n.º 2 do art. 15.º da Portaria 671/2000, de 17/04, e que este processo é bastante moroso e complexo, encontrando-se 7 imóveis em processo de regularização contabilística. O IGFSS reiterou que "... os bens são inventariados tendo em conta o disposto no n.º 2 do artigo 15.º do CIBE, aprovado pela Portaria 671/2000, de 17 de abril". Neste âmbito, o n.º 2 do art. 15.º do CIBE dispõe que a inventariação dos imóveis pressupõe a existência de título de utilização válido e juridicamente regularizado. De notar que, fazer depender essa relevação da regularização na CRP representa uma leitura muito estrita dessa norma, uma vez que embora o registo dos imóveis na CRP tenha uma função de prova externa perante terceiros, outros comprovativos (como a escritura de compra e venda ou de doação; escritura de habilitação de herdeiros; decisão judicial que lhe confira o direito de propriedade; Lei ou outro tipo de diploma legal que lhe atribua esse direito) são elementos juridicamente válidos bastante para o reconhecimento contabilístico. Acresce que com a revogação do CIBE e a implementação do SNC-AP com a consequente adoção transversal do princípio da substância sobre a forma, o reconhecimento de ativos passa a ter que seguir outros critérios, nomeadamente o do controlo, pelo que os procedimentos deverão ser adequados em conformidade.

(55) Em contraditório, o ISS refere que se encontra em curso o processo de registo contabilístico.

(56) Centros Infantis; Centros de Reabilitação; Equipamentos de Acolhimento Temporário; Centros de Educação Especial, etc.

(57) 76 na forma de Estabelecimento Integrado do ISS de Gestão Indireta, encontram-se cedidos de forma gratuita ou com acordos de gestão com entidades do setor social, para o exercício de valências/respostas sociais, no âmbito da ação social.

(58) 7 na forma de Estabelecimento Integrado do ISS de Gestão Indireta, tais como: Municípios (1 por aplicação do DL 280/2007, de 07/08, encontrando-se a avaliação concluída, tendo sido remetido o respetivo processo à Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), para homologação da renda); Administrações Regionais de Saúde (ARS); Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP); Cruz Vermelha Portuguesa (CVP); Secretária-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social e Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (14 por aplicação do DL 280/2007, encontrando-se a avaliação concluída, tendo sido remetido o respetivo processo à DGTF, para homologação da renda).

(59) Lares, centros comunitários, centros de acolhimento, etc.

(60) Na análise efetuada não foram considerados os imóveis património da RAA, incluídos na informação fornecida pelo ISSA.

(61) Divulgação prevista no ponto 8.2.12 do anexo às demonstrações financeiras, do POCISSSS.

(62) Recomendações: 29-PCGE/2021, 29-PCGE/2020, 27-PCGE/2019, 33-PCGE/2018, 38-PCGE/2017, 62-PCGE/2016, 63-PCGE/2016, 76-PCGE/2015, 78-PCGE/2015, 71-PCGE/2014, 69-PCGE/2013 e 68-PCGE/2011. Em 24/09/ 2021, no âmbito do PCGE de 2020, o SESS tinha informado que não estavam garantidas todas as condições necessárias à reconciliação, em termos comparativos, entre o SIF e GC e SEF de valores em dívida por contribuinte e que todas as instituições da segurança social estavam envolvidas no sentido de dirimir aquelas dificuldades. O SESS, em junho de 2023, no âmbito do acompanhamento das recomendações formuladas em pareceres anteriores, e o IGFSS e o SESS, em contraditório, informaram que relativamente "...à dívida em conta corrente, face à necessidade de priorização de tarefas, nomeadamente a implementação da interface SICC/SIF, assim como da adoção do referencial contabilístico SNC-AP e o novo ERP SAP4Hana, não foi ainda oportuno dar continuidade aos trabalhos.". E que "É ainda de referir, os constrangimentos que advém da grande abrangência de extrações e operações de contabilização". O II, no mesmo âmbito, refere que "Em 2022, com a implementação de uma nova base (framework) para as várias interfaces, foi possível identificar uma metodologia de retorno de informação contabilística aos sistemas operacionais, de forma a permitir uma comparabilidade entre sistemas. Esta nova framework está assente na nova versão do SIF em S4HANA".

(63) A falta de extração de informação do sistema GC no âmbito do processo de encerramento de contas não permite aplicar um procedimento básico de encerramento de contas que confirme que o total do balancete auxiliar (lista de saldos por contribuinte) corresponde ao saldo do razão geral (valor relevado no balanço).

(64) Não está em causa a existência de informação ao nível da consulta da situação concreta de um contribuinte ou a identificação de movimentos relacionados com vários contribuintes nas respetivas contas correntes, incluídos numa extração de dados para efeitos de contabilização em SIF, mas sim a inexistência de informação para efeitos do processo de encerramento de contas. Recorde-se que não são produzidos relatórios para a totalidade dos contribuintes com o valor em dívida.

(65) A inexistência de extração de informação do sistema GC no âmbito do processo de encerramento de contas, não permite verificar a antiguidade da dívida residente naquele sistema e não participada a execução fiscal, para efeitos de classificação da dívida em termos contabilísticos.

(66) Juros de mora calculados na sequência de cobrança do valor do capital fora do prazo estabelecido em fase de cobrança voluntária e não participada a execução fiscal (GC).

(67) Conta 21212-Contribuintes c/c - Juros de mora - Regime dos trabalhadores independentes e do regime de segurança social de inscrição facultativa: IGFSS: 40,9 M(euro), ISSA: 127 m(euro) e ISSM: 350 m(euro).

(68) A anulação de valores já registados como prescritos em virtude de só mais tarde se detetar que o pagamento já tinha sido efetuado, implica que a dívida tenha sido reduzida em duplicado: uma por via da cobrança e outra por via da prescrição. Trata-se de uma situação que não contribui para a fiabilidade do valor da dívida relevado nas demonstrações financeiras, não sendo possível estimar o respetivo impacto.

(69) Recomendações: 32-PCGE/2021; 32-PCGE/2020; 29-PCGE/2019; 35-PCGE/2018; e 39-PCGE/2017. O SESS informou, em junho de 2023 e em contraditório "No que respeita à eventual dívida residente em conta corrente, com características para ser provisionada, a mesma terá de ser objeto de análise através de um trabalho de qualificação das contas correntes, por forma a corrigir eventuais situações de dívida indevida ou ainda não participada a SEF". Por sua vez, o II vem reforçar o referido pelo SESS, considerando que "... a atividade a desenvolver, previsivelmente em 2024, (...) prevê a extração da informação por software, (...) permitirá indicar o detalhe completo para uma correta contabilização".

(70) A do FGS resulta das quantias que não chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação de créditos nos processos de insolvência, quando estes processos já se encontrem definitivamente encerrados

(71) A do FGADM advém de importâncias que nunca chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação de créditos nos processos de prestações substitutivas de alimentos a menores, que dependem do não cumprimento, obrigatório, dessa prestação de alimentos, quando já não exista qualquer forma de a vir a recuperar.

(72) Para mais desenvolvimentos sobre esta matéria cfr. ponto 3.3.4 da Parte I do PCGE 2018, pp. 174 e 175. Em contraditório, o IGFSS e o SESS informaram que no âmbito do PRR foi constituído um grupo de trabalho para estudar a revisão do sistema informático que suporta o Fundo de Garantia Salarial, sendo um dos problemas em análise, a falta de registo de dívida por Entidade Empregadora que, no âmbito destes trabalhos, se prevê solucionar e concluir até final de 2024. Relativamente à dívida do FGADM, informa que o seu registo é efetuado em SIF de forma agregada por interface com SICC, sendo que o registo da dívida incobrável é uma matéria que será objeto de articulação em conjunto com as várias instituições da SS, nomeadamente com o II.

(73) Recomendação 33-PCGE/2021. Apesar da existência, na atual aplicação informática que dá suporte ao FGS, de um módulo para registo de acordo de recuperação de valores, o FGS não faz uso deste módulo porque entende que o mesmo não responde às necessidades, uma vez que não permite obter informação sobre a totalidade da dívida. Em 2021 foi solicitado ao II "... a alteração de campos relacionados com a dívida e sua discriminação". No acompanhamento de recomendações o SESS, em junho do corrente ano, informou que, "No caso do Fundo de Garantia Salarial (FGS) continua a não existir sistema informático para as contas correntes dos Devedores (Entidade Empregadora). Logo não é possível registar a incobrabilidade, dado a inexistência de apuramento do valor da dívida a anular".

(74) Ofício de 02/06/2023.

(75) "A conta corrente dos beneficiários e devedores do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores reside em SICC. Anualmente no final do ano o II, IP indica o montante da dívida em SICC, em plano prestacional e a dívida participada. Com base nesta informação, obtemos a maturidade da dívida (por escalões), o que possibilita efetuar a provisão, no final do ano. A dívida participada e considerada incobrável ainda não é apurada".

(76) Art. 117.º da LOE 2022 "O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social, a proceder à anulação de créditos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que os mesmos carecem de justificação, estão insuficientemente documentados, a sua irrecuperabilidade decorra de inexistência de bens penhoráveis do devedor...". Também as LOE de anos anteriores incluem norma idêntica.

(77) Recomendações: 36-PCGE/2021, 33-PCGE/2020; 30-PCGE/2019 e 37-PCGE/2018.

(78) De acordo com o art. 24.º do Regime do FGS, o fiscal único efetivo e o fiscal único suplente devem ser revisores oficiais de contas ou sociedades de revisores oficiais de contas, sendo designados mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do emprego e da segurança social. No relatório e parecer do Fiscal Único relativo a 2022, consta que: "...na qualidade de Revisores Oficiais de Contas, emitimos a nossa Certificação Legal das Contas, na modalidade de opinião sem reservas" e que o Fiscal Único "...é de parecer que os documentos de prestação de contas do exercício de 2022 do Fundo de Garantia Salarial estão elaborados em conformidade com o referencial contabilístico aplicável ao Fundo".

(79) O Anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas não divulga o valor do desvio existente entre os dois sistemas (SIF e SICC). De acordo com a informação prestada, no âmbito da Circular Normativa do IGFSS 1/2022 para efeitos de consolidação, no ISS o valor do saldo de SIF era superior ao de SICC em cerca de 102 M(euro) (+1,4 %) e no ISSA e no ISSM o valor do saldo do SIF era inferior ao de SICC em cerca de 476 m(euro) (+11,6 %) e 101 m(euro) (+172,1 %), respetivamente.

(80) Recomendações 34-PCGE/2021, 34-PCGE/2020, 31-PCGE/2019, 38-PCGE/2018, 41-PCGE/2017, 65-PCGE/2016, 80-PCGE/2015, 76-PCGE/2014 e 71-PCGE/2013. Neste âmbito, o SESS informou em junho do corrente ano que "Com a estabilização do novo sistema de informação financeira, será dada prioridade à definição de requisitos para a implementação do programa de compensação a desenvolver pelo II, IP, requisito essencial para a realização do acerto entre SICC e SIF. De acordo com informação disponibilizada pelo II, IP, a calendarização, com vista à implementação desta recomendação, está prevista para o ano 2024". O II, em contraditório, informou que "Não obstante ter existido a previsão de realizar as operações de nivelamento em 2022, fruto do adiamento do SNC-AP para 2023, não se prevê, à data, a execução das operações de nivelamento, ainda, em 2023.", estando "...previsto retomar esta questão em 2024.". Por sua vez, o SESS informou que estão a ser desenvolvidas diligências no sentido de assegurar a execução das operações de nivelamento que permitam garantir a consistência entre os valores da conta "Prestações sociais a repor" registadas das DF e as relevadas no SICC.

(81) Recomendações 35-PCGE/2021, 35-PCGE/2020, 32-PCGE/2019, 39-PCGE/2018, 42-PCGE/2017, 66-PCGE/2016, 81-PCGE/2015, 77-PCGE/2014, 72-PCGE/2013. O II e o SESS, em contraditório, referem que a implementação integral da recomendação só será possível com a conclusão integral do novo Sistema Informação de Pensões (SIP).

(82) Segundo o Relatório de gestão de 2022, do ISS.

(83) Ministério da Saúde (90 M(euro); Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela (6 M(euro); e Direção Regional do Trabalho e Qualificação da RAA (2 M(euro). Para mais detalhes cfr. ponto 4.1.4 da Parte II do PGCE 2018.

(84) IGFSS: Dívida do Ministério da Defesa (20 M(euro) para reembolso dos pagamentos efetuados pela SS de prestações previstas nas Leis 9/2002, de 11/02, 21/2004, de 05/06, e 3/2009, de 13/01 e dívidas relacionadas com adiantamentos por conta do OSS de ações de formação Profissional com suporte em fundos europeus (2,3 M(euro).

(85) Informação prestada pelo IGFSS em junho de 2023. Dívidas do Ministério da Saúde: - sobre a dívida proveniente da ex-Caixa de Previdência dos TLP (88,7 M(euro), o ISS informou, que se mantêm os constrangimentos à validação das faturas dos beneficiários de doença profissional no âmbito do reembolso da comparticipação da responsabilidade do ISS ao MS, mas que está em curso a implementação de uma medida de desmaterialização da validação das faturas entre organismos que irá permitir ao ISS efetuar o reembolso àquele Ministério pelo que, nessa altura, será retomada a proposta de encontro de contas com o MS junto da Tutela. - Dívida no âmbito das Misericórdias (0,4 M(euro), o IGFSS propôs uma norma a constar no OE 2023 no sentido de se considerarem regularizadas as dívidas respeitantes ao MS, não tendo a mesma tido acolhimento. Refere que na elaboração do OE 2024 irá propor norma equivalente, dado que a ACSS, tem vindo a alegar a prescrição da dívida ao abrigo do art. 309.º do Código Civil, posição que não tem sido aceite pelo Instituto; Direção Regional do Trabalho e Qualificação da Região Autónoma dos Açores - o IGFSS em 14/02/2023 voltou a solicitar àquela Direção-Geral o pagamento da dívida, fazendo referência às sucessivas solicitações realizadas pelo Instituto desde 2013 e que não terão tido resposta; Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela - a última diligência do IGFSS junto da Caixa foi em 25/06/2021. Dívida do Ministério da Defesa - o último pedido de regularização da dívida foi efetuado pelo IGFSS em 14/07/2022, não tendo obtido resposta; Dívidas com origem em adiantamentos para ações de formação profissional - o solicitou informação à AD&C sobre eventuais desenvolvimentos na recuperação dos valores em dívida e quais as diligências em curso, não obtendo qualquer indicação de evolução na recuperação dos valores em dívida.

(86) Em contraditório, o IGFSS e o SESS vêm referir que têm procedido a várias tentativas para a sua resolução e que irão dar continuidade às mesmas no próximo exercício económico.

(87) IGFSS (24 contas) e ISS (31 contas). Outras oito entidades (II, ISSM, ISSA, FSS, FESSPAC, FEFSS, IGFCSS e FESSPBC) também apresentavam alguns movimentos por reconciliar, mas são pouco significativos e com datas do próprio ano, sobretudo do final do ano. Duas entidades (FCE e FGS) não tinham movimentos por reconciliar em 31/12/2022.

(88) IGFSS (66 268 documentos) e ISS (2 965 documentos).

(89) IGFSS (1 198 M(euro) e ISS (13 M(euro). O volume financeiro dos documentos por reconciliar foi apurado através da soma do valor em módulo de cada documento por reconciliar, do banco e da contabilidade, independentemente do sinal (entrada ou saída de fluxo financeiro).

(90) No IGFSS menos 10 268 documentos e no ISS mais 82 documentos.

(91) 504 M(euro) no IGFSS e +4M(euro) no ISS.

(92) No IGFSS menos 7 749 documentos e no ISS mais 52 documentos.

(93) Com 57 277 documentos por reconciliar, num valor total de 618 M(euro), com 53 279 documentos com data anterior a 2022, no montante de 511 M(euro).

(94) Esta situação foi, em parte, mitigada pelo facto de, em março de 2021, ter entrado em funcionamento um programa que, ao permitir o agrupamento dos registos de cobrança, conduziu a uma redução significativa do número de documentos lançados, bem como do número de documentos por reconciliar. Em 31/12/2020, a conta bancária em análise apresentava 424 469 documentos por reconciliar e um volume financeiro de 1 761 M(euro); em 31/12/2021, apresentava 68 304 documentos por reconciliar (645 M(euro) e, em 31/12/2022, como referido, evidenciava 57 277 documentos por reconciliar (618 M(euro).

(95) IGFSS (675 documentos no valor de 1,4 M(euro) e ISS (130 documentos no montante de 582,3 m(euro).

(96) O Instituto encontra-se a aguardar a prolação do despacho do Primeiro-Ministro para a alienação de um imóvel à SCML.

(97) Entrega de três imóveis: em 2019, em 2020 e em 2022.

(98) Para um imóvel ainda estão em curso diligências para criar as devidas condições para a celebração do contrato de arrendamento e para dois imóveis ainda estão em curso as diligências necessárias com vista à sua avaliação para efeitos de determinação da renda mensal. Entidade ocupante: ARS Norte I.P.

(99) Cinco imóveis encontram-se nestas situações.

(100) Conforme determinado no n.º 10 do art. 6.º da Lei 24-D/2022, de 30/12 (LOE 2023).

(101) O IGFSS informou que estas três situações serão objeto de correção.

(102) O número de dias utilizado no denominador (360) não coincide com o número de dias utilizado no numerador (365).

(103) A entidade ocupante, que não era a entidade inicialmente notificada, foi notificada pelo IGFSS a 01/09/2020, em sede de audiência prévia, tendo-lhe sido estabelecido prazo de pagamento até 30/09/2020 e o início da contagem dos juros reporta-se a 01/10/2019. Uma outra situação semelhante, em que a entidade inicialmente notificada não era a entidade ocupante tendo sido, a entidade ocupante notificada pela primeira vez a 23/06/2021, sem indicação de prazo para audiência prévia, nem estabelecido prazo de pagamento e a contagem do período de dívida dos juros reporta-se a 01/10/2019. Uma outra entidade foi notificada, pela primeira vez, a 21/08/2020, em sede de audiência prévia, sendo estabelecido o prazo de pagamento a 30/09/2020 e o início da contagem dos juros reporta a 01/10/2019. Por fim, uma outra entidade foi notificada a 12/10/2021, em sede de audiência prévia, não tendo sido estabelecido o prazo de pagamento e o início da contagem dos juros reporta a 01/10/2019. Em contraditório, o IGFSS alega que irá proceder à análise das situações identificadas.

(104) Em contraditório o IGFSS vem referir que "... já procedeu às referidas correções relativas ao cálculo dos juros de mora..." e que "... a presente questão encontra-se sanada relativamente a todos imóveis". No entanto, tal não inclui as situações referidas na nota de rodapé anterior.

(105) Em SIF, apenas se encontra registado o montante a devolver a uma entidade. Em contraditório, o IGFSS remeteu os ofícios que comprovam o contacto com as entidades para a restituição dos montantes em 2023.

(106) Informação fornecida pelo ISS através de e-mail de 16/05/2023.

(107) Em contraditório, o IGFSS vem alegar que detém a titularidade dos imóveis na Autoridade Tributária, estando a aguardar a conclusão do registo na CRP, para posteriormente proceder ao seu registo contabilístico. Sobre o alegado pelo IGFSS vg. nota 1 da p. 247.

(108) Segundo o art. 4.º do DL 112/2004, de 13/05, o património imobiliário do ISS que não se encontre afeto aos respetivos serviços deverá ser transferido para o IGFSS, permitindo que esses imóveis, quando estejam ocupados por entidades públicas, sejam sujeitos ao pagamento das contrapartidas do princípio da onerosidade até à celebração do contrato de arrendamento.

(109) Regra geral, beneficiam de 90 % de cobertura de risco as micro e pequenas empresas e de 80 % as médias empresas, Small Mid Caps, Mid Caps e grandes empresas.

(110) Na maioria das linhas de crédito, os financiamentos têm um prazo máximo de até 6 anos.

(111) As empresas beneficiárias devem reunir um conjunto de requisitos, nomeadamente não ser consideradas empresas em dificuldades a 31/12/2019, nos termos do Regulamento da CE 651/2014, de 17/06.

Anexo

Exercício do contraditório

Entidades às quais o anteprojeto foi enviado, matéria correspondente e apresentação de alegações

(ver documento original)

316933078