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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 7/2023, de 28 de novembro
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022
TEXTO
Parecer n.º 7/2023
Juízo sobre a Conta
Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, cabendo-lhe apreciar a atividade financeira da Região nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património (elevado a 1).
O relatório e parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas. Nesse sentido, o Tribunal de Contas emite um juízo favorável com reservas sobre Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022, documento que apresenta melhorias em divulgações e conceitos comparativamente a anos anteriores.
As reservas que se formulam não são tão generalizadas que ponham em causa a imagem apropriada e verdadeira da Conta no seu todo.
Para o efeito assinala-se que as transferências do Orçamento do Estado em cumprimento do princípio da solidariedade, no montante de 181,4 milhões de euros, foram contabilizadas na íntegra no agrupamento transferências correntes sem ter em conta o disposto no artigo 17.º, n.º 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
Verificou-se também que os totais de receita e de despesa estão afetados pela falta de registos contabilísticos nos montantes de 510,6 milhões de euros e de 362,9 milhões de euros, respetivamente, pondo em causa o princípio orçamental da universalidade.
Para além disso, o saldo contabilístico à data de 31-12-2022 não foi passível de confirmação com a informação inserta nos mapas síntese de movimentos bancários.
Formulam-se ainda ênfases relativamente a matérias que importa ter presente aquando da apreciação da execução orçamental.
Neste contexto, destaca-se a não observância da regra de equilíbrio orçamental prevista na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, tendo-se apurado um saldo global ou efetivo do setor público administrativo regional negativo de 152,9 milhões de euros.
Verificou-se também que as entidades que integram o setor público administrativo regional continuaram a movimentar fundos com inobservância do princípio da unidade de tesouraria. Das 145 contas bancárias detidas, apenas 91 foram movimentadas no âmbito do sistema de centralização de tesouraria.
Acresce que os saldos iniciais e finais da Conta de 2022 indicados nos mapas relativos à situação de tesouraria da Administração Regional direta apresentam incoerências entre si e com os inscritos nos mapas de execução orçamental.
Em matéria de limites ao endividamento, o limite anual para a contratação de empréstimos foi excedido em 132,7 milhões de euros e não foi demonstrado o cumprimento do limite do endividamento líquido da Administração Regional direta.
Por fim, o relatório e os anexos informativos que acompanham a proposta de Orçamento para 2022 não contêm a apreciação do princípio da equidade intergeracional.
Sumário
Orçamento
A elaboração do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2022 não teve por base um modelo macroeconómico completo com se impunha. Todavia, assenta no quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2022 a 2025.
A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores no prazo legal e de um modo geral observou as disposições legais aplicáveis quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais. Contudo, os anexos informativos não contemplaram um conjunto significativo de informação, na qual se destaca a apreciação do princípio orçamental da equidade intergeracional.
O orçamento da Administração Regional direta aprovado ascendeu a 1 941 milhões de euros, enquanto o dos serviços e fundos autónomos, incluindo entidades públicas reclassificadas, atingiu o montante de 830 milhões de euros.
Não houve acolhimento da recomendação formulada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores sobre o princípio orçamental da especificação, uma vez que os mapas do Orçamento não integraram as despesas de investimento por classificação económica.
Não houve acolhimento da recomendação formulada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores uma vez que os mapas do Orçamento não integram as despesas de investimento por classificação económica, em incumprimento do princípio orçamental da especificação.
Conta
A Conta foi remetida ao Tribunal no prazo legal e compreende a generalidade dos mapas legalmente previstos, porém não foi ainda apresentada de acordo com o referencial contabilístico SNC-AP.
A receita do setor público administrativo foi de 1 820,8 milhões de euros e a despesa de 1 708,1 milhões de euros. A receita efetiva perfez 1 240,8 milhões de euros e a despesa efetiva 1 393,7 milhões de euros, apurando-se um saldo global ou efetivo negativo de 152,9 milhões de euros.
Em contabilidade nacional, os valores provisórios divulgados pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P., apontam para um défice orçamental do setor público administrativo regional de 413,8 milhões de euros, mais 27,5 milhões de euros do que em 2021.
Receita e despesa da Administração Regional direta
Na estrutura da receita da Administração Regional direta (1 709,8 milhões de euros) destacam-se as receitas fiscais (744,2 milhões de euros - 43,5 %), os passivos financeiros (455 milhões de euros - 26,6 %) e as transferências (406,5 milhões de euros - 23,8 %).
O Tribunal validou 1 681,8 milhões de euros da receita registada na Conta (98 %).
Na despesa (1 625,4 milhões de euros) salientam-se as transferências e subsídios (973,8 milhões de euros - 59,9 %).
Comparativamente a 2021, a receita diminuiu 116,4 milhões de euros (- 6,7 %), verificando-se decréscimos nas reposições não abatidas nos pagamentos em 73,9 milhões de euros e nas transferências de capital, em especial as provenientes da União Europeia (- 69,6 milhões de euros). As transferências do Orçamento do Estado diminuíram 22,2 milhões de euros.
Por sua vez, a despesa diminuiu 103,5 milhões de euros (- 6 %), contribuindo para tal, por um lado, as reduções nas transferências de capital em 83,8 milhões de euros, nos ativos financeiros em 24,4 milhões de euros e nos subsídios em 11,8 milhões de euros, e, por outro, os aumentos nas despesas com o pessoal em 8,3 milhões de euros e nos passivos financeiros em 6,1 milhões de euros.
A receita foi inferior à projeção orçamental em 231,7 milhões de euros, devido sobretudo ao recebimento de menos 237,4 milhões de euros de transferências da União Europeia face ao estimado.
A despesa ficou aquém da dotação prevista em 316,1 milhões de euros, com desvio mais expressivo nas transferências de capital (executado menos 123,4 milhões de euros do que a dotação orçamental).
Nas transferências do Orçamento do Estado (291,3 milhões de euros) sobressaem as transferidas em cumprimento do princípio da solidariedade (181,4 milhões de euros) e as referentes ao fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (99,8 milhões de euros).
O registo da componente referente ao princípio da solidariedade foi efetuado na íntegra em transferências correntes, em desacordo do que decorre do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
As transferências da União Europeia (98,2 milhões de euros) diminuíram 69,6 milhões de euros face ao ano anterior, decorrente, essencialmente, das verbas respeitantes ao Plano de Recuperação e Resiliência, que registaram uma quebra de 60,9 milhões de euros. O montante transferido representa 29,3 % da importância prevista no orçamento para 2022 (335,7 milhões de euros).
Das transferências de fundos europeus para os beneficiários finais (291,3 milhões de euros), 112,2 milhões de euros (38,5 %) foram destinados a entidades públicas e 179,1 milhões de euros (61,5 %) a entidades privadas.
Os registos nos mapas contabilísticos da Conta não contemplam a totalidade da receita e da despesa da Administração Regional direta, encontrando-se por contabilizar 510,6 milhões de euros e 362,9 milhões de euros, respetivamente, associados a operações de dívida e a movimentos relativos a fundos europeus.
Tendo por base uma amostra dos pagamentos efetuados no âmbito do agrupamento aquisição de bens de capital da Administração Regional direta, verificou-se que as regras de processamento das despesas foram observadas.
Receita e despesa dos serviços e fundos autónomos
A receita dos serviços e fundos autónomos (548,6 milhões de euros) teve origem essencialmente em transferências (92,1 %), sobretudo as provenientes da Administração Regional direta (86,6 % - 474,9 milhões de euros). A despesa (530,5 milhões de euros) foi constituída em 62,4 % por despesas com pessoal.
Relativamente à previsão orçamental, foram cobrados menos 79,9 milhões de euros (execução de 87 %) e despendidos menos 97,9 milhões de euros (execução de 84 %).
Receita e despesa das entidades públicas reclassificadas
A receita das entidades públicas reclassificadas (309,6 milhões de euros) teve origem em transferências (88,9 %), essencialmente provenientes da Administração Regional direta (268,6 milhões de euros). A despesa (299,3 milhões de euros) respeita em 50,6 % a despesas com pessoal e em 41,6 % a aquisição de bens e serviços.
Comparativamente à previsão orçamental, foram cobrados menos 29,7 milhões de euros (execução de 91 %) e gastos menos 40 milhões de euros (execução de 88 %).
Fluxos entre entidades do perímetro e para o exterior
O valor dos fluxos entre entidades do perímetro orçamental, apurado com base nos dados da Conta (743,7 milhões de euros), aproxima-se do montante eliminado na consolidação apresentada na Conta.
Os fluxos das entidades do setor administrativo regional para entidades externas ao perímetro orçamental foram de 293,8 milhões de euros. Destes, 150,5 milhões de euros destinaram-se ao setor privado, 130,6 milhões de euros a empresas públicas, 7,7 milhões de euros à administração local e 4,5 milhões de euros à administração central.
Subvenções a privados
As subvenções a privados (150,5 milhões de euros) foram inferiores às de 2021 em 41,6 milhões de euros (- 22 %) e destinaram-se, maioritariamente, a empresas (83 milhões de euros) e a instituições sem fins lucrativos (50 milhões de euros).
Continuam a não ser devidamente identificados os beneficiários de algumas subvenções e a avaliação dos resultados divulgada na Conta é insuficiente.
Tesouraria
O modelo organizativo e funcional da área da tesouraria apresentou progressos em 2022, decorrentes da aprovação da nova orgânica da Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública. Contudo, a Entidade Contabilística Região ainda não foi regulamentada.
As entidades do setor público administrativo da Região Autónoma dos Açores continuaram a movimentar fundos com inobservância do princípio da unidade de tesouraria.
A Conta identifica 50 contas bancárias tituladas pela Administração Regional direta cujo volume financeiro total, em movimentos a crédito e a débito, ascendeu a 4,7 mil milhões de euros. Apenas cinco destas contas integravam o sistema de centralização de tesouraria e registaram, em movimentos a crédito e a débito, 2,1 mil milhões de euros (44 % do total).
Dívida e outras responsabilidades
Em 2022, as entidades do setor público administrativo regional recorreram a operações de dívida flutuante, ou seja, dívida contraída para ser amortizada no próprio ano, que proporcionaram a obtenção de recursos no montante de 168,8 milhões de euros.
As operações geradoras de dívida fundada ascenderam a 795,7 milhões de euros, dos quais 592,1 milhões de euros corresponderam à contratação de novos empréstimos, 202,2 milhões de euros à assunção de dívidas de entidades do setor público empresarial regional e 1,4 milhões de euros à celebração de contrato de locação financeira imobiliária.
Os encargos da dívida do setor público administrativo regional (40,1 milhões de euros) aumentaram 1,9 milhões de euros comparativamente ao ano anterior. Este resultado justifica-se pelo aumento da dívida financeira, apesar da redução da respetiva taxa de juro implícita.
Em 31-12-2022, a dívida financeira do setor público administrativo regional ascendia a 2 829,1 milhões de euros, tendo aumentado 407,1 milhões de euros (+ 16,8 %) face a 31-12-2021.
A expansão da dívida pública regional foi essencialmente determinada pela necessidade de financiar o défice orçamental de 152,9 milhões de euros, pela assunção de dívida financeira da Lotaçor, S. A., e da Sata Air Açores, S. A., no montante global de 187,1 milhões de euros, e pela realização de operação de aumento de capital social da Sata Air Açores, S. A., na importância de 62 milhões de euros.
O perfil de reembolso da dívida pública regional evidencia uma distribuição intertemporal diferenciada, em virtude da emissão de dívida bullet, em que o reembolso ocorre integralmente na data de vencimento/maturidade.
A dívida total do setor público administrativo regional manteve a tendência ascendente evidenciada anteriormente, tendo-se agravado em, pelo menos, 472 milhões de euros (+ 17,9 %), atingindo no final do exercício orçamental de 2022 a importância de, pelo menos, 3 108,4 milhões de euros.
O montante máximo acumulado das emissões vivas de dívida flutuante ascendeu a 90,4 milhões de euros, tendo sido cumprido o limite legal estabelecido no artigo 39.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
A regra do limite à dívida regional prevista no artigo 40.º, n.º 1, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, manteve-se suspensa em 2022 devido aos efeitos da pandemia da COVID-19.
O limite anual fixado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores para a emissão de dívida fundada com recurso à contratação de empréstimos, incluindo créditos bancários, foi excedido em 132,7 milhões de euros.
A parcela dos recursos provenientes da emissão obrigacionista, de 152 milhões de euros, destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19, foi alocada do seguinte modo: ações com cofinanciamento comunitário, 52 milhões de euros, e medidas de combate aos danos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19, 100 milhões de euros. Não foi possível comprovar que estes valores foram efetivamente aplicados nas referidas finalidades.
O Governo Regional continua a não cumprir o disposto no artigo 27.º, alínea V), subalínea 1), da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro, na medida em que não demonstra a aplicação que foi conferida ao produto dos empréstimos contraídos pelas entidades que integram o perímetro orçamental.
No pressuposto de que o produto do empréstimo obrigacionista foi efetivamente aplicado nas finalidades previstas, conclui-se que as operações de crédito contraídas pela Administração Regional direta cumprem o limite anual para o aumento do endividamento líquido fixado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.
A dívida de 3,9 milhões de euros do Clube de Golfe da Ilha Terceira assumida pela Ilhas de Valor, S. A., não integra o elenco das operações de financiamento autorizadas pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores de 2022 (refinanciamento ou financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19).
Para além disso, a assunção desta dívida implicou o aumento do endividamento líquido, contrariando o estabelecido no Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 (artigo 17.º, alínea d), do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro).
Património
A Conta apresentou melhorias nas divulgações relacionadas com os créditos detidos pelas entidades públicas reclassificadas, bem como sobre o ponto de situação da inventariação do património imobiliário da Região Autónoma dos Açores.
A carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores ascendia, à data de 31-12-2022, a 307,2 milhões de euros, dos quais 281,9 milhões de euros respeitavam a participações financeiras, 11,7 milhões de euros a créditos concedidos e 13,6 milhões de euros a outros ativos financeiros.
O desempenho económico das entidades participadas pela Região Autónoma dos Açores piorou. O decréscimo em 41 milhões de euros face ao ano transato (- 44,7 %) dos recursos obtidos através das respetivas atividades operacionais (EBITDA) resultou da diminuição, em idêntico montante, dos apoios ao funcionamento das entidades.
A dívida total daquelas entidades aumentou, fixando-se, no final do ano, em 1 323,3 milhões de euros, mais 62,2 milhões de euros do que em 2021 (+ 4,9 %). Do total, 1 168,4 milhões de euros correspondem à dívida das entidades públicas fora do perímetro orçamental, dos quais 646,4 milhões de euros (55,3 %) respeitam ao Grupo SATA.
À semelhança do observado nos últimos anos, persistem entidades participadas com património líquido/capital próprio/fundo patrimonial negativo e com estruturas financeiras debilitadas, que consubstanciam riscos para o Orçamento da Região, na medida em que poderão vir a exigir-lhe um esforço financeiro de modo a assegurar o princípio da continuidade das operações das entidades.
Em 2022 não foram realizadas operações ativas ao abrigo do n.º 1 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro. Todavia, no âmbito do n.º 2 do mesmo artigo, que não fixou limite, foram realizadas operações que ascenderam a 62,3 milhões de euros.
Naquele ano, o património não financeiro da Região Autónoma dos Açores contabilizado ascendia a 1 150,7 milhões de euros, dos quais 1 054,5 milhões de euros respeitam a bens imóveis.
Introdução
O Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 fundamenta-se nos trabalhos preparatórios realizados, cujos resultados constam de cinco relatórios (2).
Este documento reproduz as principais observações efetuadas nos relatórios das ações preparatórias, tendo em conta as respostas apresentadas em contraditório. O Tribunal de Contas disponibiliza os resultados dessas ações preparatórias na sua página eletrónica na Internet (3).
A metodologia seguida em cada uma das ações preparatórias encontra-se explicitada nos respetivos relatórios.
Em apêndice consta uma tabela com a referência aos diplomas legais e respetivas alterações legislativas relevantes, que serviram de critério da análise efetuada. Também se incluiu um glossário, para evitar a repetição de conceitos ao longo do texto.
Nos termos legais, o Relatório e Parecer é publicado no Diário da República e no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores. Adverte-se que estas publicações não incluem a capa, o plano, os índices, a numeração dos parágrafos e as hiperligações. O documento completo é disponibilizado em www.tcontas.pt.
Os cinco relatos das ações preparatórias, que consubstanciam o anteprojeto do presente Relatório e Parecer, foram submetidos a contraditório, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
Para esse efeito, todos os relatos foram remetidos à Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública e à Direção Regional do Orçamento e Tesouro. Em razão da matéria, um dos anteprojetos foi também submetido à Direção-Geral do Orçamento, à Direção Regional das Obras Públicas e à Direção Regional dos Recursos Florestais, nas partes que lhes diziam respeito (4).
Obtiveram-se nove respostas, das quais cinco foram apresentadas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública, que se pronunciou sobre todos os relatos. As respostas dadas, que incidiram sobre as matérias selecionadas para serem incluídas neste documento, são citadas e comentadas ao longo do texto e reproduzidas na íntegra nos Anexos I a V.
PARTE I
Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022
1 - Programação orçamental
1.1 - Previsões macroeconómicas
A Lei de Enquadramento Orçamental estabelece que «[...] os documentos de programação orçamental devem incluir: a) O cenário macroeconómico e orçamental, com explicitação das hipóteses consideradas; b) A comparação com as últimas previsões efetuadas pelo Governo e a explicação das revisões efetuadas; c) A comparação com as previsões de outros organismos nacionais e internacionais para o mesmo período; d) A análise de sensibilidade do cenário macro-orçamental a diferentes hipóteses para as principais variáveis» (5).
No que respeita às perspetivas macroeconómicas subjacentes ao quadro plurianual de programação orçamental e à previsão de receita fiscal, o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras informou (6), para além do mais, que «a RAA continua a não apresentar um modelo macroeconómico completo que sirva de base à elaboração do Orçamento Regional para 2022, não permitindo ao CAPF proceder a uma análise crítica detalhada das previsões apresentadas para a receita fiscal».
Não obstante, aquela entidade entendeu que as previsões contidas no documento podem merecer a sua aprovação apelando e reforçando novamente as recomendações que, para 2023, o documento contemple determinados elementos (7) (8).
A anteproposta do Plano Regional Anual para 2022 incluiu os pareceres dos membros do Conselho Económico e Social da Região Autónoma dos Açores (9).
1.2 - Quadro plurianual de programação orçamental
O princípio orçamental da anualidade e plurianualidade (10) determina que a elaboração dos orçamentos das regiões autónomas é enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental (11) (doravante, QPPO), o qual consta de documento que especifica o quadro de médio prazo para as finanças regionais.
O Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 foi enquadrado no QPPO (12) (13) para o período de 2022 a 2025 (14). Neste âmbito, para o ano em referência foi previsto um limite total de despesa de 1 800 milhões de euros. A atualização do QPPO, efetuada ao abrigo do decreto legislativo regional que aprovou o orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022, reforçou aquele limite em 290 milhões de euros, que passou para 2 090 milhões de euros (15).
O QPPO dispõe que «[o]s limites de despesa referentes ao período de 2022 a 2025 são indicativos» (16), o que contraria o disposto no n.º 5 do artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, segundo o qual o limite da despesa é vinculativo nos primeiros quatro anos.
Refira-se ainda que o articulado do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022, no que respeita ao QPPO, não é consistente com o indicado no respetivo mapa orçamental (17).
1.3 - Lei do Orçamento do Estado
A Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, que aprovou o Orçamento do Estado para 2022, estabelece um conjunto de regras com reflexos na atividade financeira da Região Autónoma dos Açores.
Neste âmbito, destacam-se as transferências ao abrigo dos artigos 48.º e 49.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, nos montantes de 181,4 milhões de euros e de 99,8 milhões de euros, respetivamente, e a suspensão da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º do mesmo diploma, ou seja, das regras do equilíbrio orçamental e dos limites à dívida regional.
Na proposta de Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 foram tidas em conta as seguintes transferências: 10 milhões de euros relativos aos montantes pagos aos operadores pela prestação de serviço público no transporte interilhas e 35 milhões de euros destinados aos apoios financeiros para fazer face aos prejuízos causados pelo furacão Lorenzo.
Contudo, o Orçamento do Estado para 2022 não contemplou os apoios financeiros para fazer face aos prejuízos causados pelo furacão Lorenzo.
2 - Proposta de Orçamento
A proposta de Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa no prazo legal (18), cumprindo, de um modo geral, o estabelecido no artigo 10.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro, com as especificações constantes dos seus artigos 10.º e 12.º, quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.
No que respeita aos anexos informativos previstos no artigo 13.º do referido diploma (19), verificou-se que não integram os relatórios sobre: i) a situação das operações de tesouraria; ii) os subsídios regionais e os critérios de atribuição; iii) as formas de financiamento do eventual défice orçamental e das amortizações; iv) as transferências orçamentais para as empresas públicas; v) as receitas e despesas das autarquias locais; vi) a justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos; vii) a transferência dos fundos europeus e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos; e viii) o endividamento ou assunção de responsabilidades de natureza similar fora do balanço do setor público empresarial da Região, não aprovadas nos respetivos orçamentos ou planos de investimento.
Sobre esta última informação, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública alegou em contraditório que aquele tipo de operação «[...] carece de autorização, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 15.º do DLR n.º 7/2008/A, de 24 de março, na sua redação atual», manifestando discordância de que «[...] a matéria tenha sido omitida [...]». Foi ainda referido que [...] esta natureza de operações resume-se apenas à Região, sucedendo que, de 2021 em diante, o relatório da proposta passou também a integrar informação relativa a cartas de conforto. Nos termos da NCP 15 e, com base na melhor informação disponível à data de apresentação do documento, as responsabilidades com avales e cartas de conforto configuram passivos contingentes, pelo que não são objeto de reconhecimento no balanço, havendo lugar à sua divulgação no Anexo às demonstrações financeiras».
Reiterando o mencionado no Parecer sobre a Conta de 2021, está em causa a imposição legal do artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro, sendo que na proposta do Orçamento para 2022 não consta qualquer justificação para a não inclusão de informação sobre aquelas matérias.
Em contraditório, foi também referido que «[...] existem outros anexos informativos que demonstram claramente a necessidade de revisão da LEORAA, harmonizando-a com a LEO, constituindo disso exemplo a informação acerca da execução orçamental do subsetor da administração local [...]. O anexo respeitante aos subsídios regionais revela-se redundante, na medida em que os respetivos critérios de atribuição se encontram já suficientemente detalhados nos diplomas que procedem à sua regulamentação [...]».
O princípio orçamental da equidade intergeracional constante do artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (20) aplicável ao subsetor da administração regional, pelo n.º 2 do artigo 2.º da mesma lei, estabelece que «[...] o relatório e os elementos informativos que acompanham a proposta [...] de Orçamento [...] devem conter informação sobre os impactos futuros das despesas e receitas públicas, sobre os compromissos [...] e sobre responsabilidades contingentes. [...] A verificação do cumprimento da equidade intergeracional implica a apreciação da incidência orçamental das seguintes matérias: a) dos investimentos públicos; b) do investimento em capacitação humana, cofinanciado pelo Estado; c) dos encargos com os passivos financeiros; d) das necessidades de financiamento das entidades do setor empresarial do Estado; e) dos compromissos orçamentais e das responsabilidades contingentes; f) dos encargos explícitos e implícitos em parcerias público-privadas, concessões e demais compromissos financeiros de caráter plurianual; g) das pensões de velhice, aposentação, invalidez ou outras com características similares; h) da receita e da despesa fiscal, nomeadamente aquela que resulte da concessão de benefícios tributários».
O relatório e os anexos informativos que acompanham a proposta de Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2022 não contém a apreciação da incidência orçamental dos aspetos indicados no artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental, não permitindo aferir sobre o cumprimento do princípio orçamental da equidade intergeracional.
Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «[...] a informação apresentada no quadro 37 do relatório da proposta revela-se suficiente e contempla todos os encargos (explícitos e implícitos) relacionados com PPP, sendo já os compromissos financeiros de caráter plurianual apresentados no Mapa XII [Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional]».
Foi ainda referido que «No que concerne às responsabilidades contingentes mencionados na alínea e) do referido artigo, reitera-se o supramencionado relativamente à sua divulgação no relatório da proposta desde 2021».
Resta acrescentar que o conteúdo previsto no artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental é significativamente mais vasto, pelo que não colhem as considerações apresentadas em contraditório.
3 - Orçamento aprovado
O Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro.
As disposições necessárias à sua execução foram estabelecidas no Decreto Regulamentar Regional n.º 5/2022/A, de 11 de março, com efeitos a 01-01-2022.
3.1 - Mapas orçamentais
O Orçamento inclui os mapas i a ix, relativos às receitas e às despesas da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos, abrangendo entidades públicas reclassificadas, por classificação económica, orgânica e funcional, o mapa x, referente aos programas e aos projetos de investimento de cada departamento governamental, o mapa xi, com as despesas por programas (agregado e consolidado) e o mapa xii, com as responsabilidades contratuais plurianuais, por departamento governamental.
Contudo, os mapas que integram o Orçamento não apresentam as despesas de investimento por classificação económica (21), o que revela o não acolhimento da recomendação formulada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (22) e o incumprimento do princípio orçamental da especificação (23).
3.2 - Âmbito orçamental e contabilístico
De acordo com o princípio orçamental da unidade e da universalidade (24), o orçamento compreende todas as receitas e despesas de todas as entidades do sector público administrativo regional, englobando também as entidades que tenham sido incluídas no subsetor regional no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do orçamento regional (25).
Constam do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022, a Assembleia Legislativa, 47 entidades contabilísticas da Administração Regional direta (26), 60 serviços e fundos autónomos, dos quais 39 são fundos escolares e nove são unidades de saúde de ilha, e 13 entidades públicas reclassificadas.
Não integraram o perímetro orçamental de 2022 por estarem extintas e/ou em processo de liquidação as seguintes entidades incluídas no setor institucional das Administrações Públicas (27): o Fundo Regional de Ação Cultural, o Fundo Regional do Desporto, a SDEA - Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores E. P. E.R., e a Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, S. A. (28).
No n.º 1 do artigo 84.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2020/A, de 8 de janeiro, aditado pelo artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 22/2020/A, de 13 de agosto (29), foi previsto que o orçamento da administração regional «[...] integra[sse] os orçamentos dos serviços e entidades públicas e da Entidade Contabilística Região [...]».
Para o efeito, através do n.º 2 do artigo 84.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2020/A, de 8 de janeiro, foi criada uma entidade contabilística, designada por «Entidade Contabilística Região», constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade da Região Autónoma dos Açores (30). Todavia, ainda não foram publicadas as normas disciplinadores necessárias à sua implementação.
4 - Orçamento consolidado
O Orçamento da Administração Regional direta para o ano 2022, aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, ascendeu a 1 941 milhões de euros, enquanto o dos serviços e fundos autónomos, incluindo entidades públicas reclassificadas, atingiu o montante de 830 milhões de euros.
A importância aprovada é inferior em 18 milhões de euros à proposta de orçamento. A redução ocorreu na receita de capital, no capítulo passivos financeiros, e teve como contrapartida a diminuição, no mesmo valor, da dotação do capítulo 50 - Despesas do Plano (31).
No Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2022 foram previstas receitas para cobrir todas as despesas. Não obstante, foi previsto um saldo global negativo de 165,6 milhões de euros e um saldo primário negativo de 123,3 milhões de euros.
A este propósito, na proposta de Orçamento foi referido que «[...] este saldo global ou efetivo, justifica-se pela necessidade de assegurar o financiamento dos projetos de investimento cofinanciados por fundos da UE e de fazer face às despesas decorrentes da pandemia COVID-19».
PARTE II
Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022
CAPÍTULO I
Execução orçamental do sector público administrativo regional
5 - Prestação da Conta
As contas provisórias foram publicadas no prazo legalmente fixado (32).
A Conta de 2022 foi aprovada pelo plenário do Conselho do Governo, através da Resolução do Conselho de Governo n.º 103/2023, de 27 de junho, e remetida ao Tribunal de Contas dentro do prazo legalmente fixado para o efeito (33).
6 - Organização e conteúdo
A Conta entregue no Tribunal de Contas tem uma estrutura idêntica à do Orçamento e compreende o relatório e a generalidade dos mapas previstos nos artigos 26.º e 27.º da LEORAA.
A informação orçamental relativa à Administração Regional direta apresentada na Conta abrange no seu perímetro a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, as operações realizadas centralmente pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro e o universo dos serviços integrados, entidades contabilísticas que dispõem de autonomia administrativa e que elaboram e prestam contas.
Com exceção do Instituto da Segurança Social dos Açores, I. P.R.A., as demais entidades que integram o perímetro orçamental apresentaram as contas de 2022 de acordo com o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) (34) (35).
A Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 ainda não foi apresentada de acordo com o referencial contabilístico SNC-AP (36).
Neste contexto, verifica-se que não foi acolhida a 2.ª recomendação formulada no Parecer sobre a Conta da Região 2021: «Apresentar as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, quer previsionais, juntamente com o Orçamento, quer integrando a Conta, de acordo com o SNC-AP».
A exposição efetuada na Conta sobre as recomendações do Tribunal de Contas (37) não considerou as nove recomendações formuladas no Parecer sobre a Conta da Região de 2017, que se mantinham atuais por não terem sido plenamente acolhidas (38).
7 - Desempenho orçamental do sector público administrativo regional
7.1 - Alterações orçamentais
As alterações das previsões de receita e das dotações de despesa efetuadas no decurso de 2022 não alteraram a estrutura e os valores globais da receita e da despesa.
Por contrapartida da dotação provisional foram efetuados reforços orçamentais de 6,4 milhões de euros no agrupamento das despesas com pessoal (39). Por imposição legal, a dotação provisional destina-se «[...] a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis» (40). No entanto, na Conta não é feita referência à natureza das despesas cujas dotações foram reforçadas através da dotação provisional.
O orçamento revisto consolidado apresentado na Conta prevê um saldo global ou efetivo consolidado negativo de 178,1 milhões de euros, dos quais 142,2 milhões de euros da Administração Regional direta e 35,9 milhões de euros dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas.
As alterações orçamentais ao nível da Administração Regional direta resultaram numa diminuição da despesa efetiva previsional em 86,5 milhões de euros. Consequentemente, o desequilíbrio orçamental previsional passou de 228,7 milhões de euros para 142,2 milhões de euros, reduzindo 37,8 %, e o défice primário inicial de 189,6 milhões de euros para 102,3 milhões de euros. Por sua vez, nos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, as alterações orçamentais agravaram o saldo efetivo previsional em 37,1 milhões de euros. A previsão inicial de superavit de 1,1 milhões de euros passou para um défice de 35,9 milhões de euros.
No orçamento para 2022 e nas alterações orçamentais de gestão flexível (41), a previsão de verbas provenientes da União Europeia, no mapa I - «Receita da Região Autónoma dos Açores» (42), difere da refletida na 3.ª alteração ao orçamento, no mapa x - «Despesas de investimento da administração pública regional» (43).
A diferença ascende a 5,5 milhões de euros e não foi apresentada justificação no relatório da Conta, permanecendo sem acolhimento a recomendação que tem vindo a ser formulada pelo Tribunal de Contas sobre a matéria (44).
7.2 - Conta consolidada
Programação orçamental
A Conta apresenta, pela primeira vez, informação sobre despesas consolidadas por classificação funcional/programa orçamental do setor público administrativo regional (45).
A informação divulgada permite verificar que, na generalidade, foram respeitados os limites das despesas programadas, fixados para o ano de 2022 no quadro plurianual de programação orçamental.
Cerca de dois terços da despesa (65 %) foram afetas à «Saúde» (430,3 milhões de euros), às «Finanças e administração pública» (388,6 milhões de euros) e à «Educação» (289,5 milhões de euros) representam 65 % do total da despesa do setor público administrativo regional.
Estrutura da receita e da despesa do setor público administrativo regional
A receita do setor público administrativo foi de 1 820,8 milhões de euros e a despesa de 1 708,1 milhões de euros.
A receita fiscal, os passivos financeiros e as transferências contribuíram com 90,7 % para a receita total.
GRÁFICO 1
Estrutura da receita
As despesas com o pessoal, a aquisição de bens e serviços, as transferências e os passivos financeiros absorveram 91,2 % da despesa total.
GRÁFICO 2
Estrutura da despesa
Variação da receita e da despesa do setor público administrativo regional
Comparativamente a 2021, a receita diminuiu 126,6 milhões de euros, em resultado dos decréscimos das transferências (- 108,6 milhões de euros) e das outras receitas (- 78,5 milhões de euros) (46). Os aumentos da receita fiscal em 28,3 milhões de euros e dos passivos financeiros em 22,3 milhões de euros atenuaram a quebra global da receita.
A despesa decresceu 123,6 milhões de euros, diminuindo na maioria das suas componentes, salientando-se as transferências de capital, com menos 70,2 milhões de euros. As despesas com pessoal e de juros e outros encargos evoluíram de forma contrária, aumentando 33,5 milhões de euros e 2,1 milhões de euros, respetivamente.
Saldo global e saldo primário
Com uma receita efetiva de 1 240,8 milhões de euros e uma despesa efetiva de 1 393,7 milhões de euros, apura-se um saldo global ou efetivo do setor público administrativo regional negativo de 152,9 milhões de euros. Por conseguinte, a regra de equilíbrio orçamental prevista no artigo 4.º da LEORAA não foi observada. A receita efetiva financiou 91,8 % da despesa primária.
GRÁFICO 3
Saldo global ou efetivo
Fonte: Contas da Região (volume I) referentes aos exercícios de 2018 a 2022
A receita efetiva financiou 91,8 % da despesa primária tendo-se apurado um saldo primário negativo em 111,3 milhões de euros (47).
Défice em contabilidade nacional
Em contabilidade nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010), os valores provisórios divulgados pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE) apontam para um défice orçamental do setor público administrativo regional de 413,8 milhões de euros, registando-se um agravamento de 27,5 milhões de euros face ao ano anterior.
GRÁFICO 4
Défice em contabilidade nacional
Fonte: INE Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª Notificação de 2023 - 24 de março de 2023) e para a Administração Regional dos Açores, Serviço Regional de Estatística dos Açores - PDE - Procedimento dos Défices Excessivos (1.ª Notificação de 2023 - 24 de março de 2023).
7.3 - Administração Regional direta
A receita da Administração Regional direta ascendeu a 1 709,8 milhões de euros. Estruturalmente, destacam-se as receitas fiscais (744,2 milhões de euros - 43,5 %), os passivos financeiros (455 milhões de euros - 26,6 %) e as transferências (406,5 milhões de euros - 23,8 %).
A despesa perfez 1 625,4 milhões de euros, destacando-se as transferências e subsídios com 973,8 milhões de euros (59,9 % do total).
QUADRO 1
Execução da receita e da despesa da Administração Regional direta
Fonte: Relatório da Conta (volume 1), Quadro 2, p. 8
Comparativamente ao ano anterior, a receita diminuiu 116,4 milhões de euros (- 6,7 %), verificando-se quebras nas reposições não abatidas nos pagamentos em 73,9 milhões de euros (48) e nas transferências de capital, em especial as provenientes da União Europeia (- 69,6 milhões de euros) (49). As transferências do Orçamento do Estado diminuíram 22,2 milhões de euros.
A despesa diminuiu 103,5 milhões de euros (- 6 %), sendo de evidenciar, por um lado, as reduções nas transferências de capital em 83,8 milhões de euros, nos ativos financeiros em 24,4 milhões de euros e nos subsídios em 11,8 milhões de euros, e, por outro, os aumentos nas despesas com o pessoal em 8,3 milhões de euros e nos passivos financeiros em 6,1 milhões de euros.
Relativamente às projeções orçamentais, a receita foi inferior à prevista em 231,7 milhões de euros, com uma taxa de execução de 88,1 %, devido sobretudo ao recebimento de menos 237,4 milhões de euros de transferências da União Europeia face ao estimado.
A concretização da despesa ficou aquém da dotação prevista em 316,1 milhões de euros, com uma taxa de execução de 84 %, afetando a generalidade dos agrupamentos de despesa, embora com desvio mais expressivo no das transferências de capital (executado menos 123,4 milhões de euros do que a dotação orçamental).
A Conta não desenvolve suficientemente os motivos dos desvios da execução face ao orçamento.
7.3.1 - Receita fiscal
A receita fiscal foi de 744,2 milhões de euros, mais 4 % (+ 28,3 milhões de euros) do que em 2021. Esta variação resultou, sobretudo, do acréscimo de 37,5 milhões de euros na arrecadação do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e da diminuição de 15,1 milhões de euros do imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP).
No que respeita à composição da receita fiscal, o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) representa 49 % e o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) 26 %.
Comparativamente ao previsto em sede orçamental, salienta-se a arrecadação de mais 53,1 milhões de euros de receita do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e, em contraponto, a redução de 15,9 milhões de euros no imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP), reflexo das políticas que visaram a diminuição/manutenção dos preços máximos de venda ao público dos combustíveis (50).
7.3.2 - Transferências do Orçamento do Estado
As verbas transferidas em cumprimento do princípio da solidariedade (181,4 milhões de euros) (51) e no âmbito do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (99,8 milhões de euros) (52) são as de maior expressão no cômputo das transferências provenientes do Orçamento do Estado (62,3 % e 34,3 %, respetivamente).
Os montantes transferidos correspondem aos previstos no Orçamento do Estado. O Orçamento da Região Autónoma dos Açores, para além daquelas importâncias, previu ainda a transferência de 35 milhões de euros que, de acordo com a proposta de orçamento, era «destinada aos apoios financeiros em resultado dos danos e prejuízos causados pelo furacão Lorenzo». A verba em causa acabou por não ser transferida.
Comparativamente a 2021, as transferências do Orçamento do Estado diminuíram 7,1 %. De acordo com a Conta, a variação negativa «[...] resulta da aplicação direta das disposições da [Lei das Finanças das Regiões Autónomas], ao abrigo do princípio da solidariedade nacional, tal como previsto no n.º 4 do artigo 8.º da referida Lei e abrangem transferências previstas nos seus artigos 48.º e 49.º» (53).
QUADRO 2
Transferências do Orçamento do Estado
Fonte: Relatório da Conta (volume I), Quadro 14, p. 20
As transferências do Orçamento do Estado ao abrigo do princípio da solidariedade (artigo 48.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas) foram registadas na Conta em transferências correntes.
Aquelas transferências são provenientes da conta do Gabinete do Representante da República, onde são registadas integralmente em transferências correntes (54). Na Conta Geral do Estado, as referidas verbas estão também classificadas em transferências correntes (55).
No entanto, o Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores (56) refere, no n.º 3 do artigo 17.º, que «[d]e harmonia com o princípio da solidariedade nacional, o Estado assegura à Região os meios financeiros necessários à realização de investimentos [...], nos termos da Lei de Finanças das Regiões Autónomas».
Por isso, o Tribunal tem considerado que as transferências ao abrigo do princípio da solidariedade devem ser registadas de acordo com a sua natureza (57).
A Direção Regional do Orçamento e Tesouro tem referido que a «RAA tem vindo a classificar estas transferências de acordo com a natureza das mesmas, seguindo, exatamente, o mesmo entendimento que sobre a matéria tem a Administração Central e a Administração Regional da Madeira», mencionando também que «Se fosse outro procedimento, estar-se-ia a condicionar a normalização contabilística e a tornar incomparáveis os conceitos e os resultados de princípios e regras de grande relevância, como sejam os do equilíbrio orçamental e dos limites à dívida pública» (58).
Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública manteve a posição sobre a matéria.
Para obter fundamento sobre o critério de contabilização daquelas transferências na Conta Geral do Estado, solicitou-se à Direção-Geral do Orçamento que se pronunciasse sobre a matéria em contraditório. Contudo, a resposta não esclareceu o motivo pelo qual o registo efetuado não tem em consideração o estabelecido no artigo 17.º do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
7.3.3 - Transferências da União Europeia
As transferências da União Europeia registadas na Conta foram de 98,2 milhões de euros, menos 69,6 milhões de euros do que em a 2021, decorrente, essencialmente, das verbas respeitantes ao Plano de Recuperação e Resiliência, que registaram um decréscimo de 60,9 milhões de euros.
O valor registado na Conta representa 29,3 % do montante inicialmente inscrito no orçamento para 2022 (335,7 milhões de euros).
No que respeita ao Plano de Recuperação e Resiliência - Açores, foram transferidos 97, 2 milhões de euros até 31-12-2022, dos quais 75,4 milhões de euros em 2021 e 21,8 milhões de euros em 2022. Nestes dois anos foram executados 22,8 milhões de euros. Observa-se, assim, que a execução financeira deste Programa encontra-se abaixo do previsto.
A Conta refere que a execução do Plano de Recuperação e Resiliência - Açores foi condicionada pela «[...] instabilidade económica e a crise energética, agravada pela invasão da Ucrânia pela Rússia, com reflexo ao nível da escassez de mão de obra, matérias-primas e outros materiais nos mercados regional, nacional e mundial, que levaram à subida generalizada dos preços, os quais vieram a refletir-se em atrasos nos procedimentos de contratação pública e concursos desertos» (59).
QUADRO 3
Plano de Recuperação e Resiliência - Açores
Fonte: Conta da Região de 2021 e 2022 e Relatório de Auditoria ao Plano de Recuperação e Resiliência - Açores
Na conta bancária relativa ao Plano de Recuperação e Resiliência - Açores foram creditados 21,7 milhões de euros em 2022, dos quais 14,5 milhões de euros contabilizados como receita da Região Autónoma dos Açores (60), sendo que a diferença, no montante de 7,2 milhões de euros, consta do saldo na respetiva conta bancária a 31-12-2022.
Em 2022, as transferências de fundos europeus para a Região Autónoma dos Açores ascenderam a 305,2 milhões de euros, tendo sido transferidos para os beneficiários finais 291,3 milhões de euros, dos quais 112,2 milhões de euros (38,5 %) destinados a entidades públicas e 179,1 milhões de euros (61,5 %) a entidades privadas.
7.3.4 - Orientações de Médio Prazo
Nas Orientações de Médio Prazo 2021-2024 está projetado um montante global de despesa de 3 150 milhões de euros, distribuído pelos anos de 2021 (732,4 milhões de euros), 2022 (934,2 milhões de euros), 2023 (778,9 milhões de euros) e 2024 (704,7 milhões de euros) (61).
Os orçamentos de 2022 e 2023 reduziram os valores dos respetivos planos anuais para 781,4 milhões de euros e 643,9 milhões de euros, respetivamente.
Em 2022, as despesas registadas no capítulo 50 (despesas do Plano) (62) foram de 517,1 milhões de euros, menos 264,2 milhões de euros do que o previsto no orçamento (execução de 66 %).
Os programas «Competitividade Empresarial e Administração Pública», «Cultura, Ciência e Transição Digital» e «Ambiente, Alterações Climáticas e Território» tiveram os menores índices de execução financeira - 40 % no primeiro e cerca de 57 % nos últimos dois (63).
Os montantes executados em 2021 e 2022 correspondem a 86 % e 66 % do previsto nos respetivos orçamentos e, em conjunto, a 40 % do projetado para o período 2021-2024 nas Orientações de Médio Prazo, considerando as verbas atualizadas pelos orçamentos de 2022 e 2023. A execução de 2022 foi inferior em 116 milhões de euros face ao ano anterior.
7.3.5 - Conformidade legal e regularidade financeira
Com recurso às informações prestadas pelas entidades intervenientes na cobrança e na transferência de receita para a Região Autónoma dos Açores e na gestão e no pagamento dos fundos europeus (64), e com o apoio da Direção Regional de Orçamento e Tesouro, o Tribunal validou 1 681,8 milhões de euros da receita registada na Conta (98 %).
Neste âmbito, observou-se que os registos nos mapas contabilísticos da Conta não contemplam a totalidade da receita e da despesa da Administração Regional direta, a saber: i) dívida flutuante e fundada (65); e ii) fluxos financeiros de receita e de despesa associados à movimentação dos fundos europeus e de outros fundos nas respetivas contas bancárias, nos montantes indicados no quadro seguinte.
QUADRO 4
Operações não contabilizadas - Administração Regional direta
No que respeita aos fundos europeus, verificou-se que os fluxos constantes das respetivas contas bancárias específicas, nas importâncias de 179,2 milhões de euros a crédito e de 164,8 milhões de euros a débito, constituem movimentos de natureza extraorçamental (66) que não foram integral e tempestivamente registados nos mapas contabilísticos da Administração Regional direta (67).
Tal como nos anos anteriores, as contas bancárias domiciliadas na Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, EPE, continuam a não ser apresentadas na Conta (volume I), pese embora os respetivos saldos sejam integralmente transferidos para contas específicas de fundos europeus (68).
A ausência do registo contabilístico de 510,6 milhões de euros de receita e de 362,9 milhões de euros de despesa é suscetível de provocar distorções materialmente relevantes no total da receita e da despesa da Região Autónoma dos Açores e, consequentemente, nos respetivos saldos.
Para além disso, evidencia o incumprimento do princípio orçamental da universalidade previsto no n.º 2 do artigo 9.º do anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (69).
Tendo por base os extratos de conta corrente por classificação económica do agrupamento aquisição de bens de capital da Administração Regional direta (70), procedeu-se à seleção dos pagamentos com maior relevância financeira efetuados em 2022 com o objetivo de apreciar a conformidade legal do processamento da despesa.
Foram analisados processos relativos a despesas no montante de 9,3 milhões de euros.
Na generalidade, as regras de processamento das despesas previstas nos artigos 13.º - «Registo do cabimento prévio» e 22.º - «Requisitos gerais» do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (71), foram respeitadas.
7.4 - Serviços e fundos autónomos
A receita dos serviços e fundos autónomos, no montante de 548,6 milhões de euros, teve origem em 92,1 % no fluxo de transferências, sobretudo provenientes da Administração Regional direta (86,6 % - 474,9 milhões de euros).
Foram cobrados menos 10,3 milhões de euros do que em 2021, em resultado da quebra de 19,9 milhões de euros nas transferências de capital, compensada parcialmente pelo aumento da generalidade das restantes componentes da receita, em especial as transferências correntes (+ 5,1 milhões de euros).
A taxa de execução da receita foi de 87 %, correspondente a menos 79,9 milhões de euros face ao orçamentado.
A despesa, constituída em 62,4 % por despesas com pessoal, perfez 530,5 milhões de euros.
Foram executados menos 7,5 milhões de euros do que em 2021, verificando-se reduções nas transferências (correntes e de capital) e nos subsídios de 22,1 milhões de euros e de 10,3 milhões de euros, respetivamente, e aumentos nas despesas com o pessoal e na aquisição de bens e serviços de 17 milhões de euros e de 5,6 milhões de euros, respetivamente.
A despesa foi inferior à prevista em sede orçamental em 97,9 milhões de euros, registando uma taxa de execução de 84 %.
7.5 - Entidades públicas reclassificadas
A receita das entidades públicas reclassificadas, no montante de 309,6 milhões de euros, teve origem em 88,9 % em transferências, essencialmente provenientes da Administração Regional direta (86,8 % - 268,6 milhões de euros).
Foram cobrados menos 32 milhões de euros do que em 2021, devido aos decréscimos nas transferências correntes (- 18,7 milhões de euros) (72) e na venda de bens e serviços correntes (- 8,6 milhões de euros).
A receita ficou aquém do previsto em orçamento em 29,7 milhões de euros, correspondente a uma taxa de execução de 91 %.
A despesa, no montante de 299,3 milhões de euros, respeita em 50,5 % a despesas com pessoal e em 46,0 % a aquisição de bens e serviços. Estas duas componentes absorveram, em conjunto, 96,5 % da despesa total.
Verifica-se uma diminuição da despesa de 31,2 milhões de euros face a 2021, salientando-se os decréscimos de 38,3 milhões de euros na aquisição de bens e serviços e de 7,4 milhões de euros nos passivos financeiros, bem como os aumentos de 8,1 milhões de euros nas despesas com o pessoal e de 6,6 milhões de euros na aquisição de bens de capital.
Relativamente às dotações orçamentais, a despesa ficou aquém em 40 milhões de euros (execução de 88 %), destacando-se a aquisição de bens e serviços (- 12,1 milhões de euros), a aquisição de bens de capital (- 11,1 milhões de euros) e os passivos financeiros (- 13,1 milhões de euros).
8 - Despesas classificadas em transferências e subsídios
O somatório da despesa classificada em transferências correntes e de capital, subsídios e ativos financeiros, no sector público administrativo regional, ascendeu a 1 130 milhões de euros (73). Através da análise comparativa de diversos mapas da Conta, incluindo o Quadro A27, validou-se 1 037 milhões de euros (92 %).
Do montante validado, 743,7 milhões de euros (72 %) destinaram-se a entidades do perímetro orçamental (serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas) e 293,8 milhões de euros (28 %) a entidades externas ao perímetro (privados, empresas públicas não reclassificadas, administração local, administração central e instituições sem fins lucrativos públicas).
O montante dos fluxos no perímetro orçamental aproxima-se do valor eliminado na consolidação apresentada na Conta (74), processo que é manual e não automatizado.
QUADRO 5
Transferências e subsídios
Fonte: Conta da Região de 2022, volumes I e II, e Quadro A27
Para os serviços e fundos autónomos foram transferidos 475,1 milhões de euros, sendo 274 milhões de euros (58 %) reservados aos fundos escolares e 127 milhões de euros (27 %) às unidades de saúde e ao Centro de Oncologia dos Açores.
Para as entidades públicas reclassificadas foram movimentados 268,6 milhões de euros, dos quais 258,4 milhões de euros (96 %) destinados aos três hospitais da Região (75). Este fluxo aumentou, na globalidade, 19,7 milhões de euros relativamente a 2021, em resultado do reforço de verbas atribuídas ao Hospital da Horta, E. P. E.R. (+ 37,2 milhões de euros) e do decréscimo de fluxos financeiros para o Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E.R. (- 18,3 milhões de euros).
O montante transferido para a entidades externas ao perímetro orçamental (293,8 milhões de euros) é inferior ao movimentado em 2021 em 114,5 milhões de euros.
Neste âmbito, 150,5 milhões de euros (51 %) foram para o setor privado e 130,6 milhões de euros (44 %) para as empresas públicas. O remanescente destinou-se a entidades da administração local (7,7 milhões de euros), da administração central (4,5 milhões de euros) e a instituições sem fins lucrativos públicas (557 mil euros).
8.1 - Subvenções a privados
As subvenções a privados foram de 150,5 milhões de euros (76), menos 41,6 milhões de euros (- 22 %) do que no ano anterior.
Estas subvenções destinaram-se, maioritariamente, a empresas e a instituições sem fins lucrativos, que absorveram, respetivamente, 83 milhões de euros (55 %) e 50 milhões de euros (33 %). Às famílias coube 18 milhões de euros (12 %).
Por finalidades, destaca-se a competitividade empresarial e a administração pública, com 35 milhões de euros (24 %), a juventude, emprego, comércio e indústria, com 28 milhões de euros (18 %), e a agricultura, florestas e desenvolvimento rural, com 26 milhões de euros (17 %).
GRÁFICO 5
Subvenções por tipo de beneficiário
GRÁFICO 6
Subvenções por finalidades
De acordo com o Quadro A27 da Conta, 85 % das subvenções (128,5 milhões de euros) foram aplicadas em ações com natureza de investimento e 15 % (22 milhões de euros) em funcionamento.
Continuam a não ser devidamente identificados os beneficiários de algumas subvenções, persistindo as referências genéricas a instituições financeiras - Bancos/Caixas diversas [5 milhões de euros (77)] e IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. [24 milhões de euros (78)].
A avaliação apresentada na Conta aos resultados obtidos com a atribuição de subvenções (79) é uma compilação da análise realizada por 50 entidades que processam aquele tipo de despesa, na maior parte sem informação quanto à fixação e grau de concretização de indicadores e metas. A informação prestada revela-se insuficiente para que se possa considerar acolhida a recomendação formulada sobre a matéria (80).
Tendo por base os processos de prestação de contas de 2022, remetidos ao Tribunal pelas entidades responsáveis pela gestão de apoios financeiros, conclui-se que 86 % das entidades apresentaram informação sobre a matéria em relatório específico (31 entidades) ou no relatório de gestão (11 entidades), embora sem consubstanciar uma avaliação dos resultados.
As entidades da administração regional têm o dever de reporte, junto da Inspeção-Geral de Finanças - Autoridade de Auditoria, de informação sobre subvenções e benefícios públicos concedidos, nos termos do disposto nos artigos 2.º e 5.º da Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto. De acordo com o artigo 8.º, n.º 2, da mesma lei, o reporte de informação pelas entidades da administração regional autónoma é «suportado em protocolo a celebrar entre o membro do Governo responsável pela área das finanças e os respetivos membros dos governos regionais». Tal formalidade ainda não foi celebrada, pelo que a generalidade das entidades do setor público administrativo regional que concederam subvenções e benefícios públicos não reportaram qualquer informação (81) (82).
8.2 - Transferências para as empresas públicas não reclassificadas
As empresas públicas não reclassificadas receberam 130,6 milhões de euros, menos 69,5 milhões de euros que no ano anterior. Destacam-se os decréscimos nas transferências para o Grupo SATA (- 47,6 milhões de euros) e para a Portos dos Açores, S. A. (- 13,5 milhões de euros).
Das verbas transferidas para as empresas públicas não reclassificadas destacam-se as dirigidas ao Grupo SATA (110 milhões de euros - 84 %). Segundo a Conta, aquele montante financiou a subscrição de capital social da Sata Air Açores, S. A. (62 milhões de euros), a concessão do serviço de transporte aéreo regular no interior da Região (39,3 milhões de euros), o benefício do passageiro residente na Região Autónoma dos Açores (6 milhões de euros) e a concessão do serviço público aeroportuário nos aeródromos do Corvo, Graciosa, Pico, São Jorge e Aerogare das Flores (2,8 milhões de euros).
8.3 - Transferências para a administração local
As transferências do setor público administrativo regional para as entidades do sector da administração local situadas no território da Região Autónoma dos Açores foram de 7,7 milhões de euros, menos 2 milhões do que em 2021.
Os municípios receberam 4,2 milhões de euros (55 %), cabendo às freguesias 3 milhões de euros (39 %) e a outras entidades de âmbito local 487 mil euros (6 %).
Do total das verbas transferidas, 4,9 milhões de euros foram através de contratos ARAAL (63 %), dos quais 845 mil euros destinaram-se a obras de recuperação dos prejuízos causados pelo furacão Lorenzo.
À semelhança do ano anterior, em 2022 os municípios recuperaram 1 milhão de euros relativos a montantes que ficaram por transferir em 2009 e 2010, referentes à participação do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares prevista na Lei das Finanças Locais.
Foram ainda transferidos para a Administração Local 851 mil euros com base nos apoios atribuídos diretamente pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
Por áreas de financiamento, destacam-se a solidariedade, segurança social e habitação, que absorveu 56 % das verbas (4,3 milhões de euros).
9 - Operações extraorçamentais
A Conta apresenta a síntese da execução orçamental consolidada do setor público administrativo regional, integrando as operações extraorçamentais (83).
Os montantes indicados resultam da soma algébrica dos movimentos evidenciados no Quadro 22, relativo a operações de tesouraria - retenções de receita do Estado e outras operações de tesouraria da Administração Regional direta, e Quadros 53 e 66, relativos a operações de tesouraria - retenções de receita do Estado e outras operações de tesouraria dos serviços e fundos autónomos e entidades públicas reclassificadas, respetivamente (84).
O tratamento das retenções como operação orçamental não é uniforme em todas as entidades que integram o perímetro orçamental. Na Conta faz-se referência que as retenções sobre os vencimentos são processadas como operações orçamentais nas entidades públicas reclassificadas, com exceção do Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E. P. E. R., nas unidades de saúde de ilha, no Centro de Oncologia dos Açores e na Agência para Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, I. P. Nos restantes serviços e fundos autónomos são processadas como operações extraorçamentais (85).
Na Conta destaca-se também a regularização de um saldo de 37,3 mil euros resultante da diferença entre recebimentos e entregas no período de 2008 e 2012, informando ainda que outra regularização encontra-se prevista para 2023 (86).
Os quadros das operações extraorçamentais dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas incluem saldos negativos (87).
10 - Princípio orçamental da equidade intergeracional
O n.º 1 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental determina que «[...] a atividade financeira do setor das administrações públicas está subordinada ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações de modo a não onerar excessivamente as gerações futuras, salvaguardando as suas expectativas através de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual».
Para o efeito, identifica um conjunto de matérias sobre as quais deve ser apreciada a sua incidência orçamental e cuja análise deve integrar a proposta do orçamento (88).
As matérias incluem: os investimentos públicos; o investimento em capacitação humana, cofinanciado pelo Estado; os encargos com os passivos financeiros; as necessidades de financiamento das entidades do setor empresarial do Estado; os compromissos orçamentais e responsabilidades contingentes; os encargos explícitos e implícitos em parcerias público-privadas, concessões e demais compromissos financeiros de caráter plurianual; as pensões de velhice, aposentação, invalidez ou outras com características similares; e, a receita e a despesa fiscal, nomeadamente aquela que resulte da concessão de benefícios tributários.
O relatório e os anexos informativos que acompanham a proposta de Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2022 não contêm a apreciação da incidência orçamental dos aspetos indicados no artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental (89).
Relativamente às parcerias público-privadas, verificou-se que, em 31-12-2022, o valor atual das responsabilidades futuras ascendia a 640,8 milhões de euros (90), dos quais:
. 494 milhões de euros são da concessão rodoviária em regime SCUT (sem custos para o utilizador) na ilha de São Miguel, refletindo uma redução de 10,5 milhões de euros (- 2,1 %) dos encargos a suportar comparativamente ao ano anterior (91);
. 146,8 milhões de euros respeitam à concessão da gestão do edifício do Hospital da ilha Terceira, refletindo um aumento de 3,2 milhões de euros face a 2021 (+ 2,3 %).
As responsabilidades assumidas na concessão rodoviária da ilha de São Miguel prologam-se até 2036, enquanto em relação ao Hospital da ilha Terceira vão até 2039.
No gráfico seguinte apresenta-se o cronograma dos fluxos de pagamento previstos, tendo por referência os correspondentes valores atualizados a 31-12-2022.
GRÁFICO 7
Necessidades de financiamento - Parcerias público-privadas
Fonte: Relatório da Conta (volume I) e empresas concessionárias (doc.os 02.19 e 02.20)
Para o ano de 2023 estima-se o dispêndio de cerca de 60 milhões de euros, que incorporam a estimativa da compensação pelo reequilíbrio financeiro do contrato da concessão rodoviária em regime de SCUT.
Entre 2024 e 2036, as responsabilidades emergentes das parcerias público-privadas implicarão um esforço financeiro anual que oscilará entre 37,8 e 47,4 milhões de euros.
Quanto aos contratos ARAAL, observou-se que, no final de 2022, o valor atual dos encargos assumidos ascendia a 15,8 milhões de euros (92), evidenciando uma redução de 1,5 milhões de euros (- 8,6 %) face ao ano anterior.
O cronograma financeiro associado à execução destes contratos encontra-se refletido no gráfico seguinte, tendo por base os valores atualizados a 31-12-2022.
GRÁFICO 8
Contratos ARAAL e acordos de cooperação
Fonte: Quadro A20 apenso ao relatório da Conta (volume I) e doc.os 02.07 a 02.018
As responsabilidades emergentes dos contratos ARAAL têm uma maior incidência orçamental em 2023, com um dispêndio estimado em 5,8 milhões de euros, encetando a partir daí uma trajetória decrescente.
Com base na estrutura da maturidade das responsabilidades contratualizadas até 31-12-2022 pelas entidades que integram o setor público administrativo regional (93), procedeu-se a uma estimativa das correspondentes necessidades anuais de financiamento.
Para este efeito, considerou-se a dívida total apurada com referência àquela data, bem como os encargos resultantes das parcerias público-privadas e dos contratos ARAAL em execução, ou seja, as responsabilidades assumidas pelo referido universo de entidades.
No Gráfico infra evidencia-se, para o período 2023-2045, o esforço financeiro requerido às diversas entidades do setor público administrativo regional no sentido de assegurarem a tempestiva regularização das responsabilidades assumidas.
GRÁFICO 9
Necessidades de financiamento do setor público administrativo regional
Fonte: Relatório da Conta (volume I), Direção Regional de Cooperação com o Poder Local, Direção Regional do Orçamento e Tesouro, empresas concessionárias, processos de prestação de contas das entidades públicas reclassificadas de 2022, certidões emitidas pelas instituições financeiras credoras e Euronext Lisboa.
O exercício de 2023, o período de 2026 a 2030 e os anos de 2032 e de 2036 afiguram-se particularmente exigentes, com necessidades de financiamento na ordem dos 3 244,5 milhões de euros (86,2 % do total para o período 2023-2025).
Esta distribuição intertemporal pouco equilibrada, decorrente sobretudo do reembolso do capital dos financiamentos, sugere a necessidade de serem adotadas medidas que promovam o alisamento do perfil de maturidades da dívida, com o propósito de mitigar os riscos de refinanciamento e dos custos associados.
CAPÍTULO II
Tesouraria
11 - Mapas sobre a situação de tesouraria
As informações constantes dos mapas sobre a situação de tesouraria não são completas e consistentes, dado que:
. Não são divulgados todos os mapas referentes à situação de tesouraria legalmente exigidos;
. Não abrangem a totalidade das entidades do perímetro orçamental nem a integralidade das suas operações de receita e de despesa;
. Os saldos iniciais e finais da Conta de 2022 indicados nos mapas relativos à situação de tesouraria da Administração Regional direta apresentam incoerências entre si (94) e com os inscritos nos mapas de execução orçamental (95).
A Conta identifica 50 contas bancárias tituladas pela Administração Regional direta (96), sendo 49 contas à ordem e uma conta corrente caucionada (97). Estas contas bancárias estão divididas em três grupos: 25 contas com impacto na receita e na despesa, 24 contas sem impacto na receita e na despesa e uma conta corrente caucionada.
Em 31-12-2022, o saldo bancário das 49 contas à ordem tituladas pela Administração Regional direta ascendia a 33,1 milhões de euros (98). Os montantes apresentados em saldo nas contas bancárias foram passíveis de certificação através dos respetivos extratos bancários.
Foi ainda divulgado (99) que, após 31-12-2022, foram realizadas operações com impacto nos recebimentos e nos pagamentos da Administração Regional direta no montante de 82,6 milhões de euros e de 2 milhões de euros, respetivamente.
A sucessão de movimentos cruzados entre as várias contas, com e sem impacto na receita e na despesa, torna inviável a confirmação dos movimentos apresentados nos mapas síntese do total de movimentos bancários, pelo que a conciliação bancária apresentada para o saldo contabilístico não foi passível de confirmação.
12 - Modelo organizativo e funcional
Em 2022, o modelo organizativo e funcional da área da tesouraria apresentou progressos decorrentes da aprovação da nova orgânica da Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública, ficando a Divisão de Tesouraria, integrada na Direção Regional do Orçamento e Tesouro, incumbida de «Elaborar e prestar contas relativamente à totalidade dos movimentos financeiros, incluindo os respeitantes à receita central e os realizados pelos Serviços de Caixa» (100).
Contudo, a Entidade Contabilística Região não foi regulamentada (101), e no relatório da Conta não é efetuada qualquer referência sobre a data prevista para o efeito.
Na prestação de contas dos Serviços de Caixa da Região Autónoma dos Açores de 2022 (102) foi incluída informação sobre a denominada «receita central» (103). Todavia, apesar dos esforços desenvolvidos pela Região Autónoma dos Açores, a recomendação formulada pelo Tribunal no sentido de «Organizar as entidades com funções de tesouraria por forma a cumprir a obrigação de prestação de contas relativamente à totalidade dos fundos movimentados» ainda não está acolhida na sua plenitude.
De acordo com a informação divulgada no relatório da Conta de 2022, a «Receita central», administrada pela Direção de Serviços Financeiros e Orçamento, da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, ascende a 1 898 871 373,24 euros, representando 99,3 % do total contabilizado na Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022, conforme se evidencia no quadro infra.
QUADRO 6
Receita da Administração Regional direta
Fonte: Relatório da Conta (volume I), Quadro 32 - «Receita cobrada pela RAA», p. 40, e Quadro 33 - «Registo mensal da receita por tipo de cobrança - ano de 2022», p. 41, e documentos de prestação de contas dos serviços de caixa da Região Autónoma dos Açores (doc.os 02.02.01.01 a 02.02.01.28, 02.02.02.01 a 02.02.02.28 e 03.02.03.01 a 02.02.03.31).
13 - Princípio da unidade de tesouraria
De acordo com o disposto no artigo 22.º, n.os 1 e 3, do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2022, à exceção das entidades públicas reclassificadas e do Instituto de Segurança Social dos Açores, toda a movimentação de fundos dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira da Região Autónoma dos Açores deve ser efetuada no âmbito do sistema de centralização de tesouraria - Safira (104).
Na Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 não foram divulgadas informações sobre o cumprimento do princípio da unidade de tesouraria.
Tendo por base as informações prestadas pela Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública, as entidades do setor público administrativo regional detinham 145 contas bancárias, das quais apenas 91 foram movimentadas no âmbito do Safira.
No que respeita à Administração Regional direta, apenas cinco das 50 contas bancárias das quais é titular são movimentadas através do sistema de centralização de tesouraria.
O volume financeiro total das 50 contas, em movimentos a crédito e a débito, ascendeu a 4,7 mil milhões de euros. Daquelas contas, cinco integravam o sistema de centralização de tesouraria e registaram, em movimentos a crédito e a débito, 2,1 mil milhões de euros (44 % do total).
Das 10 contas tituladas pelas Tesourarias da Região, apenas seis estão integradas no Safira, ficando excluídas as contas bancárias adstritas ao pagamento de retenções e a conta bancária relativa a escrituras públicas.
Constatou-se ainda que outras três entidades são titulares de contas bancárias (cinco) que estão à margem do sistema de centralização de tesouraria:
. Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão - RIAC (uma conta);
. Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (uma conta) (105);
. Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (três contas).
Consequentemente, é possível concluir que as entidades que integram o sector público administrativo regional continuaram a movimentar fundos com inobservância do princípio da unidade de tesouraria.
CAPÍTULO III
Dívida pública regional e outras responsabilidades
14 - Dívida do sector público administrativo regional
14.1 - Dívida financeira
14.1.1 - Dívida flutuante
Para fazer face a necessidades de tesouraria, a Administração Regional direta recorreu a dívida flutuante (106), tendo contratado três operações de crédito, ao abrigo das quais foram utilizados 165 milhões de euros.
Com idêntico propósito, as entidades públicas reclassificadas utilizaram 3,8 milhões de euros provenientes de operações de crédito com esta maturidade.
14.1.2 - Dívida fundada
Em 2022, a dívida fundada contraída pelo setor público administrativo regional perfez a importância de 795,7 milhões de euros (107).
De acordo com a informação prestada na Conta (108), os recursos obtidos com estas operações foram aplicados da seguinte forma:
. 303 milhões de euros em operações de refinanciamento de dívida pública;
. 152 milhões de euros para financiamento de projetos comparticipados por Fundos Europeus Estruturais de Investimento e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19;
. 8 milhões de euros para a liquidação de financiamentos contraídos pela Santa Catarina, S. A. (3,9 milhões de euros), pela Sinaga, S. A. (3,9 milhões de euros) e pela Companha, Lda. (296,2 mil euros);
. 124,7 milhões de euros para liquidação de operações de crédito da Saudaçor, S. A., que tinham sido assumidas pela Região Autónoma dos Açores em 2019;
. 4,4 milhões de euros por parte das entidades públicas reclassificadas, dos quais, 3,9 milhões de euros dizem respeito a assunção pela Ilhas de Valor, S. A., de dívidas do Clube de Golfe da Ilha Terceira (109), e o remanescente corresponde a uma operação de crédito com maturidade até um ano que não foi totalmente amortizada no exercício orçamental de 2022;
. 202,2 milhões de euros para assunção de dívidas de entidades do setor público empresarial regional, nomeadamente, 7,8 milhões de euros da Santa Catarina, S. A., 14,5 milhões de euros da Lotaçor, S. A., 6,2 milhões de euros da Azorina, S. A., e 173,7 milhões de euros da Sata Air Açores, S. A.;
. 1,4 milhões de euros através de um contrato de locação financeira imobiliária.
Em 31-12-2022, a dívida financeira do setor público administrativo regional ascendia a cerca 2 829,1 milhões de euros (110), tendo aumentado 407,1 milhões de euros (+ 16,8 %) face a 31-12-2021.
A expansão da dívida pública regional em 2022 foi essencialmente determinada pela necessidade de financiar o défice orçamental registado no exercício de 152,9 milhões de euros, pela assunção de dívida financeira da Lotaçor, S. A., e da Sata Air Açores, S. A., no montante global de 187,1 milhões de euros, à data de 31-12-2022, e pela realização de operação de aumento de capital social da Sata Air Açores, S. A., na importância de 62 milhões de euros.
Encargos da dívida pública regional.
Em 2022, os encargos da dívida pública regional foram de 40,1 milhões de euros, mais 1,9 milhões de euros comparativamente ao ano anterior.
Este resultado justifica-se pelo aumento da dívida financeira, apesar da redução da respetiva taxa de juro implícita.
Em linha com a tendência observada nos últimos anos, houve um decréscimo dos custos de financiamento da dívida pública regional, consubstanciada na redução de 12 pontos base da respetiva taxa de juro implícita, que se fixou em 1,53 %, inferior à da dívida pública portuguesa [1,8 % (111)].
Perfil de reembolso da dívida pública regional.
O perfil de reembolso da dívida pública regional evidencia uma distribuição intertemporal diferenciada, em virtude da emissão de dívida bullet, em que o reembolso ocorre integralmente na data de vencimento/maturidade.
Com efeito, reportado ao final de 2022, 56,8 % do stock da dívida pública regional, correspondente a 1 607,5 milhões de euros, tinha sido emitido nesta modalidade.
Em cinco dos próximos 15 anos (2031, 2033, 2034, 2035 e 2037) as necessidades de financiamento são residuais, atingindo o montante global de 35,2 milhões de euros (1,2 % do total), enquanto nos restantes 10 anos ascendem a 2 793,9 milhões de euros (98,8 % do total).
A mudança de rumo conferida pelo BCE à política monetária da Zona Euro, com o propósito de reconduzir a inflação ao objetivo de 2 % a médio prazo, traduziu-se, até ao momento, no aumento das respetivas taxas de juro de referência em 450 pontos base (4,50 %).
Em consequência desta inversão da política monetária, antecipava-se um agravamento dos custos da dívida do setor público administrativo regional em 2022. Contudo, observou-se uma ligeira redução da taxa de juro implícita da dívida no exercício em apreço, que poderá estar relacionada com o facto de cerca de 70 % do stock da dívida da Administração Regional direta encontrar-se indexado a taxas de juro fixas, mitigando de certo modo o impacto decorrente desta alteração das condições nos mercados financeiros.
14.2 - Dívida não financeira
A informação apresentada na Conta apresenta melhorias, porquanto foi adotado, pela primeira vez, o conceito de dívida não financeira que decorre do n.º 5 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Em 31-12-2022, a dívida não financeira do sector público administrativo regional ascendia a 279,3 milhões de euros (112) (113), evidenciando um aumento de 64,9 milhões de euros (+ 30,3 %) face ao ano anterior (114).
14.3 - Dívida total do sector público administrativo regional
A dívida total do sector público administrativo regional, reportada ao final do exercício orçamental de 2022, era de 3 108,4 milhões de euros, evidenciando um agravamento de 472 milhões de euros (+ 17,9 %) face ao ano anterior.
QUADRO 7
Dívida total do sector público administrativo regional
Fonte: Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022, processos de prestação de contas das entidades que integram o sector público administrativo regional referentes ao exercício de 2022 e certidões emitidas pelas instituições financeiras credoras
Do aumento de 472 milhões de euros, 187,1 milhões de euros (40 %) respeitam à assunção pela Região Autónoma dos Açores de dívida financeira de entidades pertencentes ao setor público empresarial regional que estavam fora do perímetro orçamental.
14.4 - Condições de sustentabilidade da dívida pública regional
Quando eclodiu a pandemia da COVID-19 as finanças públicas regionais já se confrontavam com uma situação de desequilíbrio estrutural (115), evidenciada pela posição deficitária que o saldo orçamental ocupava, pelo menos, desde 2009, mas que se agravou a partir de 2017, com a geração de sucessivos défices primários e consequente erosão das condições de sustentabilidade da dívida pública regional.
Em 2022, a dívida financeira aumentou 407,1 milhões de euros (+ 16,8 % face a 2021), impulsionada pela necessidade de financiar o défice, pela assunção de dívida financeira de algumas empresas públicas regionais e pela realização de operação de aumento de capital social da Sata Air Açores S. A., prosseguindo, deste modo, a trajetória de crescimento. Por sua vez, o saldo primário (116) (que exclui os encargos com os juros) manteve a posição deficitária.
14.5 - Limites da dívida
14.5.1 - Dívida flutuante
De acordo com o relatório da Conta, no âmbito da gestão de tesouraria, as entidades do perímetro orçamental contraíram dívida flutuante cujo montante máximo acumulado de emissões vivas atingiu, ao longo do ano, 90,4 milhões de euros, daí se concluindo que o limite legal foi cumprido (117).
No que respeita à informação divulgada na Conta sobre esta matéria, importa observar o seguinte:
. À semelhança de anos anteriores, os valores da receita corrente líquida considerada para efeitos do cálculo do limite da dívida flutuante estão sobreavaliados pela contabilização da totalidade das verbas provenientes do Orçamento do Estado, ao abrigo do princípio da solidariedade, em transferências correntes, sem ter em conta o disposto no artigo 17.º, n.º 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, que aponta para a contabilização destas verbas em transferências de capital, por se destinarem à cobertura de investimentos públicos.
. O montante máximo acumulado de emissões vivas ocorreu a 23-05-2022, com 90 milhões de euros relativos às operações realizadas pela Administração Regional direta e 300 mil euros referentes às operações concretizadas pelas entidades públicas reclassificas.
Se se procedesse à reclassificação das transferências do Estado efetuadas ao abrigo do princípio de solidariedade (118) em receitas de capital, o limite legal para o recurso à dívida continuaria a ser observado (119).
14.5.2 - Dívida fundada
Limite à dívida regional estabelecido na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Em 2022, manteve-se suspensa a aplicação da regra do limite à dívida regional prevista no artigo 40.º, n.º 1, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, devido aos efeitos da pandemia da COVID-19 (120).
Limites estabelecidos na Lei do Orçamento do Estado.
A Lei do Orçamento do Estado para 2022 (121) vedou às regiões autónomas a possibilidade de contraírem novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida que implicassem um aumento do seu endividamento líquido, com exceção dos empréstimos contraídos e da dívida emitida destinados:
. Ao financiamento da execução de projetos com comparticipação comunitária e de investimentos no domínio da habitação social (122);
. À cobertura de necessidades excecionais de financiamento da Sata Air Açores, S. A., no âmbito do respetivo Plano de Reestruturação, com um limite de 130 milhões de euros deduzido dos reembolsos efetuados por esta empresa à Região Autónoma dos Açores durante o período decorrido de auxílio estatal de apoio à liquidez da empresa.
Determinou, também, a possibilidade de a Região contrair dívida fundada para consolidação de dívida não financeira e para a regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de 75 milhões de euros, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças (123).
Limites estabelecidos no Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
Com a aprovação do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022, o Governo Regional foi autorizado (124):
. A contrair empréstimos, incluindo créditos bancários, até ao montante de 455 milhões de euros, dos quais 303 milhões de euros para refinanciamento de dívida, e 152 milhões para o financiamento de projetos com comparticipação de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e a para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia de COVID-19;
. A assumir integralmente a dívida financeira resultante dos processos de extinção/liquidação das empresas públicas regionais;
. A realizar operações de locação financeira até ao montante máximo de 3,5 milhões de euros, destinadas a património da Região e que potencie poupanças futuras com encargos de arrendamento.
As entidades públicas reclassificadas também foram autorizadas a realizar operações de financiamento, desde que as mesmas não implicassem o aumento do endividamento líquido (125).
Foi ainda conferida a possibilidade de os serviços e fundos autónomos recorrerem ao crédito (126). Neste âmbito, a Conta refere que estes não recorreram «[...] a qualquer tipo de emissão de dívida [...]» em 2022 (127).
Refinanciamento da dívida.
Relativamente ao limite anual para a contratação de empréstimos, a informação prestada na Conta (128) sugere que o mesmo foi cumprido.
Verifica-se, contudo, que as operações realizadas pelo Governo Regional para refinanciamento de dívida ultrapassaram em 132,7 milhões de euros a autorização concedida pela Assembleia Legislativa, conforme demonstrado no quadro seguinte.
QUADRO 8
Operações de refinanciamento de dívida e limite fixado pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores de 2022
Endividamento líquido.
De acordo com a informação divulgada na Conta (129), a parcela dos recursos provenientes da emissão obrigacionista, no total de 152 milhões de euros, destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos europeus e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19, foi alocada do seguinte modo:
. Ações com cofinanciamento europeu - 52 milhões de euros (130);
. Medidas de combate aos danos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19 - 100 milhões de euros.
Relativamente ao montante de 52 milhões de euros, não se comprova que foi efetivamente aplicado em ações com cofinanciamento europeu. Idêntica circunstância ocorre com as verbas que terão sido despendidas com as medidas destinadas a dar resposta aos efeitos da crise pandémica da COVID-19 (131).
Neste contexto, o Governo Regional dos Açores continua a não cumprir o disposto no artigo 27.º, alínea V), subalínea 1), da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro, na medida em que não demonstra a aplicação que foi conferida ao produto dos empréstimos contraídos pelas entidades que integram o perímetro orçamental.
O contrato de locação financeira (132), no total de 1,4 milhões de euros, observou o limite estabelecido no artigo 17.º, alínea c), do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2022. Assinala-se, no entanto, que esta tipologia de operação não integra o elenco das exceções previstas na Lei do Orçamento do Estado para 2022 (tal como já sucedia na Lei do Orçamento do Estado para 2021).
No âmbito das operações de assunção de dívidas, o Governo Regional assumiu passivos financeiros no montante global de 202,2 milhões de euros de entidades do sector público empresarial regional. Cabe referir que estas operações não integram o elenco das exceções à regra do endividamento líquido nulo imposta às regiões autónomas (133) pela Lei do Orçamento do Estado para 2022.
Tendo por base a informação disponível, e no pressuposto de que o produto do empréstimo obrigacionista foi efetivamente aplicado nas finalidades previstas, conclui-se que as operações de crédito contraídas pela Administração Regional direta cumprem o limite anual para o aumento do endividamento líquido fixado pela Assembleia Legislativa, conforme evidenciado no quadro seguinte.
QUADRO 9
Endividamento líquido e limite fixado pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores de 2022
Na Conta não é demonstrado o cumprimento do limite de endividamento líquido, o que traduz o não acolhimento pleno da recomendação formulada sobre o assunto pelo Tribunal de Contas, em 2014, sucessivamente reiterada (134).
Endividamento líquido das entidades públicas reclassificadas.
A dívida de 3,9 milhões de euros do Clube de Golfe da Ilha Terceira assumida pela Ilhas de Valor, S. A., não integra o elenco das operações de financiamento autorizadas pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores de 2022 (refinanciamento ou financiamento de projetos com comparticipação de fundos europeus e para fazer face aos efeitos económicos e sociais provocados pela pandemia da COVID-19).
Assinala-se também que o empréstimo de curto prazo (conta corrente caucionada) contratado pela Ilhas de Valor, S. A., em 2013, para fazer face a necessidades de tesouraria, transitou para o exercício orçamental de 2023 com um montante em dívida de 130 mil euros, passando, deste modo, a constituir dívida fundada.
As operações realizadas pela Ilhas de Valor, S. A., neste âmbito, implicaram o aumento do endividamento líquido, contrariando o estabelecido no Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 [artigo 17.º, alínea d), do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro].
15 - Passivos contingentes
15.1 - Avales e outras garantias pessoais
Movimentos em 2022.
Foram concedidos cinco avales, na importância global de 153,8 milhões de euros, menos 81,1 milhões de euros (- 34,5 %) do que no ano anterior.
As amortizações efetuadas em cumprimento dos planos financeiros dos empréstimos avalizados e que deixaram, por isso, de constituir responsabilidades da Região Autónoma dos Açores, atingiram 49,1 milhões de euros.
No exercício em apreço não houve lugar a qualquer pagamento resultante da execução de avales.
Posição a 31-12-2022.
Com referência ao final de 2022, as responsabilidades direta e indiretamente assumidas pela Região Autónoma dos Açores por via da concessão de garantias pessoais ascendiam a 351,1 milhões de euros (- 88,2 milhões de euros comparativamente a 2021), importância que inclui as responsabilidades emergentes de uma carta de conforto emitida em 03-10-2014 pelo então Vice-Presidente do Governo Regional, no montante de 441,5 mil euros, que em virtude do nível de compromisso assumido através da mesma reveste a natureza de garantia pessoal (135).
A maioria daquelas responsabilidades, totalizando 314,3 milhões de euros (89,5 %), resulta de garantias prestadas na modalidade de aval, no âmbito de operações de crédito realizadas por empresas públicas regionais não reclassificadas no perímetro orçamental, destacando-se neste contexto a Sata Air Açores, S. A., com créditos garantidos na ordem dos 200 milhões de euros.
15.2 - Cartas de conforto
Movimentos em 2022.
Em 2022, foram emitidas pelo Secretário Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública e pelos membros do Governo Regional com a tutela das entidades patrocinadas, três cartas de conforto destinadas a garantir operações creditícias que ascenderam a 5,5 milhões de euros (136).
Duas cartas de conforto, tendo como entidade patrocinada a Atlânticoline, S. A., não se encontravam datadas, pelo que não foi possível confirmar as respetivas emissões no exercício de 2022.
Relativamente às cartas de conforto emitidas em 2022, verificou-se que os subscritores assumiram, em nome da Região Autónoma dos Açores, duas obrigações: i) promover as diligências necessárias a fim de que as referidas patrocinadas cumpram pontualmente as obrigações emergentes dos empréstimos contratados; e ii) manter a participação da Região no respetivo capital social.
Nenhuma destas cartas de conforto tem a natureza de garantia pessoal. Por conseguinte, a sua emissão não releva para o limite de concessão de garantias pela Região.
Posição a 31-12-2022.
As garantias prestadas através da emissão de cartas de conforto ascendiam a, pelo menos, 23 milhões de euros, menos 37,4 milhões de euros face ao exercício anterior (- 61,9 %) (137).
As entidades patrocinadas com maior representatividade na redução verificada foram o Grupo SATA, com menos 31,2 milhões de euros (- 96,8 %), e a Santa Catarina, S. A., com menos 6,5 milhões de euros (- 100 %).
As entidades privadas constituem-se como as principais beneficiárias desta modalidade de garantia, assumindo 21,3 milhões de euros do total das responsabilidades do exercício (92,5 %), dos quais 10 milhões de euros (43,4 %) diziam respeito a responsabilidades emergentes de operações de crédito contratadas pela Unileite, C. R. L.
15.3 - Limites à concessão de garantias
Para 2022, o limite máximo autorizado para a concessão de garantias, incluindo cartas de conforto, foi fixado em 100 milhões de euros, tendo por referência a variação do stock de dívida garantida (138).
Com base na informação prestada na Conta, complementada com os elementos entretanto obtidos através do procedimento de confirmação externa, verifica-se que, em termos líquidos, se registou uma diminuição das responsabilidades assumidas por via da concessão de garantias pessoais na ordem dos 88,2 milhões de euros, ficando sem efeito, assim, o limite fixado pela Assembleia Legislativa.
15.4 - Riscos inerentes às entidades públicas não reclassificadas
No final de 2022, as responsabilidades emergentes das garantias pessoais prestadas pela Região às entidades do setor público regional não incluídas no perímetro orçamental ascendiam a 314,3 milhões de euros (- 80,6 milhões de euros face a 2021), destacando-se, neste contexto, a exposição ao Grupo SATA, com créditos garantidos no montante de 200 milhões de euros (63,6 % do total).
Atenta a elevada exposição da Região ao Grupo SATA, por via das garantias pessoais concedidas no âmbito de operações de crédito contraídas pela Sata Air Açores, S. A., a formalização de um pedido de auxílio de emergência junto da Comissão Europeia e subsequente apresentação de um plano de reestruturação, contemplando as medidas a implementar com vista à recuperação da respetiva sustentabilidade, contribuiu para atenuar os riscos implícitos nestes passivos contingentes e potenciais impactos no Orçamento da Região.
CAPÍTULO IV
Património
16 - Património financeiro
16.1 - Ativos financeiros
A Conta relativa a 2022 apresentou melhorias nas divulgações relacionadas com os créditos detidos pelas entidades públicas reclassificadas.
Em 31-12-2022, a carteira de ativos financeiros da Região Autónoma dos Açores ascendia a 307,2 milhões de euros, dos quais 281,9 milhões de euros respeitam a participações financeiras, 11,7 milhões de euros a créditos concedidos e 13,6 milhões de euros a outros ativos financeiros (139).
16.2 - Participações financeiras
No fim do exercício de 2022, a carteira de participações da Região Autónoma dos Açores apresentava um valor nominal de 281,9 milhões de euros, relativos à participação no capital social de 24 entidades. Daquele total, 176,8 milhões de euros respeitam a 11 entidades públicas reclassificadas (140).
Durante o exercício de 2022, o Governo da Região Autónoma dos Açores procedeu ao reforço do património da Associação para a Valorização Económica dos Açores em 235 mil euros (141), à transferência de 31,7 % do capital social da Fábrica de Cervejas e Refrigerantes João Melo Abreu, Lda., para a Região, no montante de 1,7 milhões de euros, em resultado da liquidação da Sinaga, S. A., bem como à extinção da Azorina, S. A. (142).
Para além destas operações, o Governo Regional transferiu 62 milhões de euros para a Sata Air Açores, S. A., para promover um aumento do capital social, desiderato que não foi concretizado pela empresa até 31-12-2022 (143).
Em 2022, o desempenho económico das entidades participadas pela Região piorou, tendo-se verificado ainda um agravamento da dívida total. Em termos agregados, apresentava:
. Património líquido/capital próprio/fundo patrimonial de 140,4 milhões de euros, registando uma degradação de 28,6 milhões de euros face ao ano anterior (144).
O Hospital do Santo Espírito da ilha Terceira, E. P. E. R., o Hospital da Horta, E. P. E. R., e o Grupo SATA encontram-se em situação de falência técnica.
. Dívida de 1 323,3 milhões de euros, tendo aumentado 62,2 milhões de euros em 2022 (+ 4,9 % face a 2021). Do total, 155 milhões de euros (11,7 %) correspondem a dívida contraída por entidades públicas reclassificadas (145), que registou, em 2022, um aumento de 10,9 milhões de euros.
A dívida das entidades públicas que não integram o perímetro orçamental totalizou 1 168,4 milhões de euros, registando um acréscimo de 51,3 milhões de euros face ao exercício anterior.
Em contabilidade pública, esta dívida não está contabilizada na dívida pública regional, mas é geradora de responsabilidades contingentes para a Região Autónoma dos Açores, decorrentes da concessão de avales e de cartas de conforto.
No final de 2022, a Região havia prestado garantias relativamente a empréstimos contraídos por entidades públicas que não integram o perímetro orçamental no montante de 337,2 milhões de euros (146) (147), dos quais 201 milhões de euros (59,6 %) respeitam ao Grupo SATA (148).
A dívida das entidades públicas que não integram o perímetro orçamental era detida em 99,6 % pelos Grupos SATA, com 55,3 % (646,4 milhões de euros), EDA, com 33,8 % (394,6 milhões de euros), Portos dos Açores, com 8,4 % (97,7 milhões de euros) e Lotaçor, com 2,1 % (24,6 milhões de euros).
. Gastos com o pessoal de 254,8 milhões de euros, mais 22,5 milhões de euros do que em 2021 (9,7 %) (149).
Relativamente aos gastos com o pessoal das empresas públicas, o artigo 22.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 5/2022/A, de 11 de março, que contém as disposições necessárias à execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022, determinou que «Os gastos com pessoal, corrigidos das valorizações remuneratórias nos termos do disposto na Lei do Orçamento do Estado, devem ser iguais ou inferiores aos montantes registados em 2021, exceto para as entidades que demonstrem estar em causa o seu normal e regular funcionamento e o adequado desempenho da sua atividade», com exceção das empresas integradas no setor público empresarial regional que estão sujeitas a regulação da atividade económica por entidades reguladoras próprias e independentes e das que atuam no setor da aviação civil (cf. n.os 2 e 4).
Apesar de, em 2022, se ter verificado um aumento dos encargos com o pessoal, no relatório da Conta não foi feita qualquer referência à matéria.
. EBITDA agregado de 50,6 milhões de euros e juros e gastos similares de 18,2 milhões de euros (150). A diminuição do EBITDA (151) em 41 milhões de euros face ao ano transato (- 44,7 %) resultou do decréscimo, em idêntico montante, dos apoios ao funcionamento das entidades participadas pela Região Autónoma dos Açores.
No que respeita às entidades públicas reclassificadas, apenas os três hospitais da Região e a Associação para a Valorização Económica dos Açores tiveram EBITDA negativos, não dispondo de capacidade para gerarem recursos através das suas atividades operacionais para fazerem face aos juros e gastos similares.
Em 2022, a Região Autónoma dos Açores recebeu 3,1 milhões de euros de dividendos provenientes do Grupo EDA. As transferências para as entidades do sector público empresarial regional ascenderam a 399,7 milhões de euros, menos 97,6 milhões de euros do que no ano transato (- 19,6 %).
Persistem entidades com património líquido e capitais próprios negativos e com estruturas financeiras debilitadas, situações que poderão exigir da Região Autónoma dos Açores um esforço financeiro acrescido de modo a garantir a continuidade das operações das mesmas (152).
16.3 - Subsídios reembolsáveis, fundos não titulados e outros créditos
Em 31-12-2022, a expressão global dos ativos financeiros detidos pelo sector público administrativo regional referentes a subsídios reembolsáveis, a fundos não titulados e a outros créditos ascendia a 25,3 milhões de euros.
Tendo por base os elementos divulgados na Conta, a Administração Regional direta concedeu subsídios reembolsáveis no montante de 64,1 mil euros, tendo recebido 1,2 milhões de euros de reembolsos de apoios financeiros. No final do exercício de 2022 encontravam-se por reembolsar 11,7 milhões de euros.
As operações relativas aos subsídios reembolsáveis foram objeto de registo contabilístico nos mapas de execução orçamental da receita e da despesa.
Em 31-12-2022, a Região Autónoma dos Açores participava em quatro fundos não titulados, com um valor global de 13,2 milhões de euros.
No que respeita aos créditos detidos pelas entidades públicas reclassificadas sobre as demais entidades públicas fora do perímetro orçamental e sobre as entidades privadas, a Ilhas de Valor, S. A., mantinha um crédito sobre a Angrasol, S. A., que no final do exercício de 2022 ascendia a 383,4 mil euros, tendo registado uma diminuição de 90 mil euros relativamente ao ano anterior.
16.4 - Limite legal para a realização de operações ativas
O Governo Regional foi autorizado a realizar operações ativas no exercício de 2022 até ao montante de 90 milhões de euros, de acordo com o n.º 1 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro. No n.º 2 do mesmo artigo determina-se que «Acrescem ao limite fixado [...] as operações de aumento de capital social das entidades integradas no setor público empresarial regional e os empréstimos reembolsáveis atribuídos no âmbito dos sistemas de incentivos regionais».
Tendo por base as informações divulgadas na Conta de 2022, a Administração Regional direta e os serviços e fundos autónomos realizaram operações ativas nos montantes de 62,2 milhões de euros e 40,6 mil euros, respetivamente.
QUADRO 10
Limite legal para a realização de operações ativas
Fonte: Relatório da Conta [volume i, pp. 100, 115 a 117, 119, 132 (Anexo 8) e 154 (Anexo 27)]
Em 2022 não foram realizadas operações ativas ao abrigo do n.º 1 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro. Todavia, no âmbito do n.º 2 do mesmo artigo, que não fixou limite, foram realizadas operações que ascenderam a 62,3 milhões de euros.
17 - Património não financeiro
17.1 - Património não financeiro das entidades do setor público administrativo regional
No relatório da Conta foram divulgadas informações sobre o ativo bruto, as depreciações e perdas por imparidade acumuladas e o respetivo ativo líquido da Entidade Contabilística Região e das entidades contabilísticas da administração regional direta, dos serviços e fundos autónomos (integrados e não integrados no GeRFiP) e das entidades públicas reclassificadas.
De acordo com a informação reportada naquele documento, o património não financeiro da Região Autónoma dos Açores ascendia, em 31-12-2022, a 1 150,7 milhões de euros, dos quais 1 054,5 milhões de euros respeitam a bens imóveis (91,6 %). A Administração Regional direta detinha um património não financeiro de 902,2 milhões de euros, dos quais 869,2 milhões de euros correspondem a bens imóveis.
17.2 - Gestão e inventariação do património imobiliário
No relatório da Conta foram divulgadas informações sobre a execução dos programas de inventariação e de gestão do património imobiliário da Região Autónoma dos Açores (153).
Conjuntamente com a Conta, foi também remetida a informação disponibilizada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, nos termos do artigo 10.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 11/2008/A, de 19 de maio, relativa ao ano de 2022, bem como o Relatório do Programa de Gestão do Património Imobiliário da Região Autónoma dos Açores (PGPI), relativo ao período 2019-2022, elaborado pela direção regional com competência em matéria de finanças e património.
O relatório do Programa de Gestão do Património Imobiliário contém um conjunto de informações sobre a aquisição, a alienação, a cedência e a afetação dos imóveis pela Região Autónoma dos Açores entre 2019 e 2022.
No que respeita aos bens inventariados, e de acordo com o relatório, o processo de inventariação está quase concluído, subsistindo uma réstia de situações relativas a aquisições de pretérito que tem vindo progressivamente a ser reduzida à medida que vão sendo conhecidas.
PARTE III
Conclusões e Recomendações
18 - Conclusões
Com base nas observações anteriormente feitas, incluindo as constantes dos relatórios das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e tendo em conta a análise das respostas obtidas em sede de contraditório, destacam-se as seguintes conclusões:
19 - Recomendações
19.1 - Acompanhamento das recomendações anteriormente formuladas
Procedeu-se à avaliação do grau de acolhimento do conjunto de recomendações anteriormente formuladas ao Governo Regional e reiteradas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2021.
Das três recomendações formuladas, duas foram parcialmente acolhidas (apresentar à Assembleia Legislativa uma proposta de quadro plurianual de programação orçamental que respeite os requisitos previstos no artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e demonstrar na Conta, com referência ao conjunto do setor público administrativo regional, o grau de cumprimento dos limites legais aplicáveis à dívida) e uma não foi acolhida (adoção do referencial contabilístico SNC-AP).
Apesar do número restrito de recomendações formuladas no referido Relatório e Parecer, o Tribunal de Contas incentivou o Governo Regional a prosseguir na adoção de medidas no sentido do acatamento das recomendações anteriormente formuladas, importando, por isso, fazer também referência ao grau de acolhimento das recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017.
Das nove recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017 que se mantêm atuais, uma foi acolhida (inventariação do património da Região), quatro foram acolhidas parcialmente (informação incluída na proposta de orçamento, organização das entidades com funções de tesouraria, aperfeiçoamento do processo de consolidação de contas e regularização das operações de tesouraria) e as restantes não foram ainda acolhidas (coerência entre os mapas orçamentais, contabilização das transferências do Orçamento do Estado ao abrigo do princípio da solidariedade de acordo com a sua natureza, cumprimento do princípio da universalidade e apresentar a análise consolidada dos resultados da atribuição de subvenções públicas).
Em apêndice, apresenta-se uma síntese dos resultados do acompanhamento das recomendações formuladas.
19.2 - Recomendações
O Tribunal de Contas, em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa e ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (154).
Na sequência das observações efetuadas, incluindo as constantes dos relatórios das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, e tendo em conta a análise das respostas obtidas em sede de contraditório e o acompanhamento do grau de acatamento das recomendações anteriores, o Tribunal entende reiterar o número restrito de recomendações formuladas ao Governo da Região Autónoma dos Açores relativamente à Conta de 2021, as quais ainda não se mostram acatadas na sua plenitude.
Assinala-se em particular a recomendação relativa à apresentação da análise dos resultados da atribuição de subvenções públicas, permitindo uma avaliação da eficácia e eficiência.
Sem embargo, o Tribunal incentiva a Administração Regional a prosseguir na adoção de medidas no sentido da resolução das restantes situações que afetam a fiabilidade da Conta e do acatamento das recomendações anteriormente formuladas.
Face ao exposto nos pontos 2., 7.3.5., e 10., o Tribunal considera pertinente formular duas novas recomendações:
O Tribunal realizará o acompanhamento desta recomendação no âmbito do Parecer sobre a Conta de 2024.
O Tribunal realizará o acompanhamento desta recomendação no âmbito do Parecer sobre a Conta de 2025.
Decisão
Face ao exposto e com as recomendações formuladas, o coletivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas aprova o presente Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, relativa ao ano económico de 2022, a ser remetido à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, para efeitos do n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro.
Sublinha-se a colaboração prestada pelas diversas entidades contactadas da Administração Regional, do setor público empresarial regional, das associações e fundações com participação da Região Autónoma dos Açores, bem como pelo Conselho Económico e Social dos Açores e pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras e, ainda, pelos departamentos da Administração Central, destacando-se, em particular, aquelas que se pronunciaram em sede de contraditório.
De acordo com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, o presente Relatório e Parecer será publicado na 2.ª série do Diário da República e, bem assim, na 2.ª série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores.
Após a notificação à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, proceda-se à divulgação do Relatório e Parecer pela comunicação social e na página eletrónica do Tribunal de Contas, na Internet, conforme previsto no n.º 4 do citado artigo 9.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
Proceda-se também à divulgação dos relatórios das ações preparatórias do presente Relatório e Parecer, que incluem as respostas dadas em contraditório, na página do Tribunal de Contas na Internet.
Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Ponta Delgada, 30 de outubro de 2023. - O Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, José F. F. Tavares. - A Juíza Conselheira da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Cristina Flora. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Paulo Pereira Gouveia.
APÊNDICE
Acompanhamento de recomendações
ANEXOS
Respostas apresentadas em contraditório
Anexo I - Processo orçamental
I.1 - Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública
Anexo II - Execução orçamental do sector público administrativo regional
II.1 - Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública
II.2 - Direção-Geral do Orçamento
II.3 - Direção Regional dos Recursos Florestais
II.4 - Direção Regional das Obras Públicas
Anexo III - Tesouraria
III.1 - Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública
Anexo IV - Dívida pública e outras responsabilidades
IV.1 - Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública
IV.2 - Ilhas de Valor, S. A.
Anexo V - Património
V.1 - Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública
Ficha técnica
| Nome | Cargo/Categoria | |
|---|---|---|
| Coordenação | Ana Cristina Medeiros | Auditora-Coordenadora |
| António Afonso Arruda | Auditor-Chefe | |
| Execução | Luísa Arruda Andrade | Técnica Verificadora Assessora |
| Maria Luísa Lemos Raposo | Técnica Verificadora Assessora | |
| Ana Paula Raposo Borges | Técnica Verificadora Superior de 1.ª classe | |
| Luís Filipe Costa | Técnico Verificador Superior de 1.ª classe | |
| Cristiana Camilo | Técnica Verificador Superior de 2.ª classe | |
| Pedro Ferreira da Silva | Técnico Verificador Superior de 2.ª classe | |
| Apoio informático | Paulo Mota | Técnico superior |
Glossário
A
Alteração orçamental - Mecanismo utilizado para ajustar o orçamento à dinâmica imprimida à execução orçamental e que se traduz no reforço e/ou anulação de uma previsão da receita ou de uma dotação orçamental da despesa. A Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores define as alterações orçamentais que são da competência da Assembleia Legislativa Regional e aquelas que competem ao Governo Regional.
Ativos financeiros (despesa) - Operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.
Ativos financeiros (receita) - Receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito, designadamente obrigações e ações ou outras formas de participação, assim como as resultantes de reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos.
C
Conta consolidada - Conta que agrega a receita e a despesa da Administração Regional direta, dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas reclassificadas, abatidas dos fluxos monetários intermédios entre as entidades daquele universo.
D
Data de maturidade ou de vencimento - Refere-se à data do pagamento final de um empréstimo ou de outro instrumento financeiro.
Despesa corrente primária - Despesa corrente, excluindo Juros e outros encargos.
Despesa efetiva - Somatório dos agrupamentos da classificação económica de despesa, com exclusão dos Ativos financeiros e Passivos financeiros.
Dívida (empréstimo) bullet - Empréstimo em que o capital mutuado é reembolsado de uma só vez, na respetiva data de maturidade ou de vencimento.
Dívida flutuante - Dívida contraída para ser totalmente amortizada até ao final do exercício orçamental em que foi gerada [alínea a) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro].
Dívida fundada - Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada [alínea b) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro].
Dívida total - Corresponde ao conceito de passivo exigível utilizado no artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, englobando os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais. O passivo exigível relevante para este efeito reporta-se, assim, ao conjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis, vencidos ou vincendos, excluindo-se, por conseguinte, as responsabilidades contingentes e os saldos credores das contas do balanço que têm subjacente a aplicação do regime de acréscimo, bem como os débitos a terceiros de natureza não orçamental. Para detalhe, cf. §§ 6 a 9 do relatório da ação preparatória 22/D219 - Dívida regional e outras responsabilidades.
E
EBITDA ajustado (156) - Resultados antes de depreciações, gastos de financiamento e de impostos, expurgados das rubricas não recorrentes ou que não estejam diretamente relacionadas com a atividade operacional da entidade. Com este indicador pretende-se aferir a capacidade da entidade para gerar recursos através das suas operações.
Encargos da dívida - Correspondem aos juros, comissões e outros encargos relacionados com o serviço da dívida.
Entidades públicas reclassificadas - Entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no subsector regional das administrações públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
P
Passivos financeiros (despesa) - Operações financeiras, englobando as de tesouraria e as de médio e longo prazo, que envolvam pagamentos decorrentes quer da amortização de empréstimos, titulados ou não, quer da regularização de adiantamentos ou de subsídios reembolsáveis.
Passivos financeiros (receita) - Receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazo.
Perímetro orçamental - Conjunto de entidades que integra o Orçamento da Região Autónoma dos Açores, o qual abrange a Administração Regional direta (serviços integrados), a Administração Regional indireta (serviços e fundos autónomos) e as entidades públicas reclassificadas.
R
Receita efetiva - Toda a receita, com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior.
S
Saldo global ou efetivo - Diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva.
Saldo orçamental - Diferença entre receitas e despesas.
Saldo primário - Diferença entre a receita efetiva e a despesa primária.
T
Taxa de juro implícita na dívida - Rácio entre o valor dos juros do ano e o valor do stock médio de dívida reportado ao final do ano. Em relação a 2021, o stock médio de dívida foi apurado do seguinte modo:
[(stock dívida a 01-01-2021 + stock dívida a 31-12-2021): 2] (157).
Legislação citada
| Sigla | Diploma (por ordem cronológica) | Alterações relevantes |
|---|---|---|
| EPARAA | Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores | |
| Lei n.º 39/80, de 5 de agosto | Leis n.os 9/87, de 26 de março, 61/98, de 27 de agosto, e 2/2009, de 12 de janeiro | |
| Regime da Administração Financeira do Estado | ||
| Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho | Artigos 35.º do Decreto-Lei n.º 113/95, de 25 de maio, 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, 76.º do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, 2.º do Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de dezembro, e 151.º do Decreto-Lei n.º 53/2022, de 12 de agosto. Diploma adaptado à Região Autónoma dos Açores pelo Decreto Legislativo Regional n.º 7/97/A, de 24 de maio. | |
| Aplica à Região Autónoma dos Açores as disposições da Lei de Bases da Contabilidade Pública e do Regime da Administração Financeira do Estado (Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro) | ||
| Decreto Legislativo Regional n.º 7/97/A, de 24 de maio | ||
| LOPTC | Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas | |
| Lei n.º 98/97, de 26 de agosto | Artigo 82.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de dezembro, Declaração de Retificação n.º 1/99, de 16 de janeiro, Lei n.º 1/2001, de 4 de janeiro, artigo 76.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, Lei n.º 35/2007, de 13 de agosto, artigo 140.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, Lei n.º 61/2011, de 7 de dezembro, Lei n.º 2/2012, de 6 de janeiro, Lei n.º 20/2015, de 9 de março, artigo 248.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, artigo 402.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, artigo 7.º da Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho, artigo 331.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, e artigo 48.º da Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro. | |
| Regime geral de emissão e gestão da dívida pública | ||
| Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro | Lei n.º 87-B/98, de 31 de dezembro. | |
| LEORAA | Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores | |
| Lei n.º 79/98, de 24 de novembro | Leis n.os 62/2008, de 31 de outubro, e 115/2015, de 28 de agosto. | |
| Regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas | ||
| Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro | Declaração de Retificação n.º 8-F/2002, de 28 de fevereiro, artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 69-A/2009, de 24 de março, artigo 80.º do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, artigo 69.º do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril, e artigo 156.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio. | |
| ARAAL | Regime de cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local | |
| Decreto Legislativo Regional n.º 32/2002/A, de 8 de agosto | Decretos Legislativos Regionais n.os 27/2005/A, de 10 de novembro, 24/2015/A, de 10 de novembro, e 5/2020/A, de 24 de janeiro. | |
| Enquadramento do Sector Público Empresarial da Região Autónoma dos Açores | ||
| Decreto Legislativo Regional n.º 7/2008/A, de 24 de março | ||
| Regime jurídico da gestão de imóveis do domínio privado da Região Autónoma dos Açores | ||
| Decreto Legislativo Regional n.º 11/2008/A, de 19 de maio | Decreto Legislativo Regional n.º 8/2017/A, de 10 de outubro. | |
| Obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares | ||
| Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto | ||
| LFRA | Lei das Finanças das Regiões Autónomas | |
| Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro | ||
| LEO | Lei de enquadramento orçamental (158) | |
| Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro | Leis n.os 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril. | |
| SNC-AP | Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas | |
| Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro | Decretos-Leis n.os 85/2016, de 21 de dezembro, e 33/2018, de 15 de maio. | |
| Programa de gestão do património imobiliário da Região Autónoma dos Açores | ||
| Resolução do Conselho do Governo n.º 117/2019, de 21 de outubro | ||
| Programa de inventariação do património imobiliário da Região Autónoma dos Açores | ||
| Portaria n.º 131/2020, de 23 de setembro | ||
| Orientações de médio prazo 2021-2024 | ||
| Decreto Legislativo Regional n.º 17/2021/A, de 17 de junho | ||
| QPPO 022-2025 | Quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2022 a 2025 | |
| Decreto Legislativo Regional n.º 31/2021/A, de 27 de outubro | Artigos 62.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro, e 66.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2023/A, de 5 de janeiro. | |
| ORAA 2022 | Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 | |
| Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro | ||
| Plano Anual Regional para 2022 | ||
| Decreto Legislativo Regional n.º 1/2022/A, de 5 de janeiro | Declaração de Retificação n.º 1/2022/A, de 24 de fevereiro. | |
| Execução do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2022 | ||
| Decreto Regulamentar Regional n.º 5/2022/A, de 11 de março | ||
| OE 2022 | Orçamento do Estado para 2022 | |
| Lei n.º 12/2022, de 27 de junho |
Siglas e abreviaturas
ARAAL - Cooperação técnica e financeira entre a Administração Regional e a Administração Local
Azorina, S.A - Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, S. A.
BCE - Banco Central Europeu
CAPF - Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras
cf. - confrontar
DLR - Decreto Legislativo Regional
doc. - documento
DROT - Direção Regional do Orçamento e Tesouro
EBITDA - Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization (159)
ECR - Entidade Contabilística Região
ENTA - Escola de Novas Tecnologias dos Açores
EPE - Entidade Pública Empresarial
EPER - Entidade pública empresarial regional
EPR - Entidades públicas reclassificadas
ESPAP - Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I. P.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEI - Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado
IFAP - Instituto de Financiamento da agricultura e pescas, I. P.
INE - Instituto Nacional de Estatística
INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores
IRS - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares
ISP - Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos
ISSA, I. P.R.A. - Instituto da Segurança Social dos Açores
IVA - Imposto sobre o valor acrescentado
LEO - Lei de enquadramento orçamental
LEORAA - Lei de enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores
LFRA - Lei das Finanças das Regiões Autónomas
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
Lotaçor, S. A. - Lotaçor - Serviço de Lotas dos Açores, S. A.
NCP - Norma de Contabilidade Pública
ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores
p. - página
PGPI - Programa de Gestão do Património Imobiliário da Região Autónoma dos Açores
PIB - Produto Interno Bruto
pp. - páginas
PPP - Parcerias público-privadas
PRR - Plano de Recuperação e Resiliência
QPPO - Quadro plurianual de programação orçamental
RAA - Região Autónoma dos Açores
RAP - Reposição abatida aos pagamentos
RIAC - Rede Integrada de Apoio ao Cidadão
SA - Sociedade anónima
Safira - Sistema Administrativo e Financeiro da Região Autónoma dos Açores
Santa Catarina, S. A. - Santa Catarina - Indústria Conserveira, S. A.
Saudaçor, S. A. - Saudaçor - Sociedade Gestora de Recursos e Equipamentos da Saúde dos Açores, S. A.
SDEA - Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores E. P. E.R.
SEC 2010 - Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010
SFA - Serviços e fundos autónomos
Sinaga, S. A. - Sociedade de Indústrias Agrícolas Açorianas, S. A.
SREA - Serviço Regional de Estatística dos Açores
SNC-AP - Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas
SPAR - Setor Público Administrativo Regional
UE - União europeia
Unileite, C. R. L. - Unileite - União das Cooperativas Agrícolas de Laticínios da Ilha de São Miguel, C. R. L.
(1) O parecer sobre a Conta é emitido nos termos do disposto nos artigos 214.º, n.os 1, alínea b), e 4, da Constituição, e 5.º, n.º 1, alínea b), 41.º e 42.º Lei n.º 98/97, de 26 de agosto - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), sendo aprovado por um coletivo especial, conforme n.º 1 do artigo 42.º da LOPTC.
(2) As ações preparatórias do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 abrangeram os seguintes domínios: «Processo orçamental» (23/D095-A), «Execução orçamental do setor público administrativo regional» (23/D095-B), «Tesouraria» (23/D095-C), «Dívida regional e outras responsabilidades» (23/D095-D) e «Património» (23/D095-E).
(3) Em www.tcontas.pt, na ligação Atos do Tribunal\Pareceres\Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores\2022.
(4) Anteprojeto da ação preparatória 23/D095-B - «Execução orçamental do sector público administrativo regional».
(5) Cf. n.º 2 do artigo 8.º do anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
(6) O Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras prestou informações sobre a atividade desenvolvida no âmbito do acompanhamento da aplicação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas - cf. ofício n.º 2975/2023, de 02-06-2023 (doc. 01.02.01).
(7) O desenvolvimento do modelo macroeconómico com incorporação da projeção de novos indicadores, como as componentes do PIB na ótica da despesa, com destaque em particular para o consumo privado e a remuneração média por trabalhador, de forma a ser possível ao CAPF proceder a uma análise crítica das projeções para a receita fiscal, e introduza um quadro com as principais medidas de política fiscal para o orçamento, caso a proposta de orçamento contemple medidas de impacto orçamental relevante, incluindo a sua mensuração e impacto, tanto do lado da receita como da despesa.
(8) Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «(...) as previsões macroeconómicas que subjazem à proposta do ORAA 2023 já foram suportadas num modelo econométrico, tendo-se para o efeito recorrido a uma entidade devidamente credenciada».
(9) O Conselho Económico e Social dos Açores pronunciou-se no exercício das competências previstas no artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2018/A, de 5 de julho. A pronúncia incluiu 19 pareceres.
(10) Cf. n.os 2 e 3 do artigo 17.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
(11) Cf. artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
(12) O qual define os limites de despesa de todo o perímetro de consolidação da Administração Pública Regional, por agrupamento e por programa. O QPPO é composto por 13 programas orçamentais.
(13) Conforme referido no Parecer sobre a Conta da Região de 2021, o QPPO para o período de 2022 a 2025 deixou de restringir o âmbito da despesa financiada por empréstimos como a coberta por dotações provisionais, ao contrário do previsto nos anteriores quadros plurianuais de programação orçamental aprovados. Até 2021, foram aprovados três quadros plurianuais de programação orçamental:
. QPPO para o período de 2015 a 2018, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/A, de 6 de outubro;
. QPPO para o período de 2019 a 2022, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 14/2018/A, de 9 de novembro;
. QPPO para o período de 2020 a 2023, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/2019/A, de 12 de novembro.
(14) Aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, sob proposta do Governo Regional - cf. Decreto Legislativo Regional n.º 31/2021/A, de 27 de outubro. A proposta foi apresentada pelo Governo Regional a 31-02-2021, tendo sido respeitado o prazo estipulado no n.º 2 do artigo 20.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro - cf. ofício n.º SAI-GAPS/2021/232, de 31-05-2021, disponível no sítio eletrónico da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.
(15) Cf. artigo 62.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro.
(16) Cf. n.º 2 do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 31/2021/A, de 27 de outubro.
(17) O artigo 62.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro, prevê um limite de 2 090 milhões de euros, enquanto no mapa xi do orçamento - «Despesas Correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânicas» figuram 2 071 milhões de euros.
(18) Cf. artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro (Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, doravante, LEORAA). A apresentação ocorreu em 02-11-2021.
(19) Cf. artigo 13.º, n.os 1, alíneas b) e f), 2, alíneas a), b), c), e) e f), e 3, alínea c), da LEORAA. Relativamente às transferências orçamentais para as empresas públicas, previstas na alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAA, o relatório que acompanha a proposta do Orçamento para 2022 menciona apenas a dotação global destinada ao subsector das empresas públicas reclassificadas.
(20) Aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto.
(21) Regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e despesas públicas - Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.
(22) A recomendação foi inicialmente formulada através da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 5/2012/A, de 10 de janeiro, e posteriormente reiterada na Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 10/2015/A, de 19 de março, quanto à proposta de Orçamento para 2016 e exercícios subsequentes. No entanto, a recomendação não foi seguida nas propostas de Orçamento para 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021, como se assinala no texto. A matéria foi referida no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2012 (capítulo viii - Plano de Investimento, ponto VII.1 - Enquadramento), no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2014 (ponto 20. Programação plurianual e projeção financeira, § 553), no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2018 (ponto 2. Elaboração e apresentação da proposta de Orçamento, §§ 14 a 20), no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2019 (ponto 6.1.3. Princípio da especificação, § 103, alínea i), p. 35), no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2020 (ponto 6.1.3. Princípio da especificação, § 101, alínea i), p. 32) e no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2021 (ponto 6.2.2. Princípio da especificação, § 90, alínea i), p. 28).
(23) Cf. artigo 17.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
(24) Previsto no n.º 1 do artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro. Dispõe no mesmo sentido os artigos 2.º e 9.º da Lei de Enquadramento Orçamental e o artigo 3.º da Lei n.º 79/98, de 24 de novembro.
(25) Foi tida em conta a lista das entidades que, em 2020, integravam o sector institucional das Administrações Públicas, publicada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), em setembro de 2021.
(26) As entidades contabilísticas da Administração Regional direta que integram o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2022 diferem das constantes da listagem publicada pelo INE, em setembro de 2021. Esta situação resulta da alteração orgânica do Governo Regional, concretizada através do Decreto Regulamentar Regional n.º 28/2020/A, de 10 de dezembro, com a Declaração de Retificação n.º 3/2020/A, de 24 de novembro.
(27) De acordo com a última lista publicada pelo INE, referente a 2020, publicada em setembro de 2021. Neste âmbito, o Instituto da Segurança Social dos Açores, I.P.R.A., integra o subsector S.1314 - Fundos da Segurança Social.
(28) No decurso do ano económico de 2021 operou-se a extinção do Fundo Regional de Ação Cultural e do Fundo Regional do Desporto (nos termos do artigo 87.º do Decreto Legislativo Regional n.º 15-A/2021/A, de 31 de maio, que revogou os diplomas que procederam à sua criação), e das entidades públicas reclassificadas, SDEA - Sociedade para o Desenvolvimento Empresarial dos Açores, E.P.E.R, cuja extinção e liquidação foi efetuada a 30-09-2021 pelo Decreto Legislativo Regional n.º 15/2021/A, de 6 de maio, e Azorina - Sociedade de Gestão Ambiental e Conservação da Natureza, S. A., que foi extinta em 28-12-2021, através do Decreto Legislativo Regional n.º 39/2021/A, de 28 de dezembro, e liquidada em 24-03-2023.
(29) O Decreto Legislativo Regional n.º 22/2020/A, de 13 de agosto, que procede à segunda alteração ao Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2020, aditou vários artigos ao Decreto Legislativo Regional n.º 1/2020/A, de 8 de janeiro, entre os quais o artigo 84.º-A que dispõe sobre o «Âmbito orçamental e contabilístico».
(30) Que engloba as receitas gerais, as responsabilidades e os ativos da Região cuja gestão cabe ao membro do Governo Regional responsável pelas finanças.
(31) O Plano Regional Anual foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2022/A, de 5 de janeiro, constituindo parte integrante das Orientações de Médio Prazo 2021-2024 para o período da legislatura, definidas pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/2021/A, de 17 de junho.
(32) Em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 24.º da LEORAA, a execução orçamental consta de contas provisórias trimestrais, a publicar pelo Governo Regional no prazo de 90 dias a contar do termo do trimestre a que se referem.
(33) Nos termos do disposto na parte final do n.º 2 do artigo 24.º da LEORAA, a execução orçamental consta da Conta da Região, a apresentar à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite.
(34) Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas - Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro.
(35) Sobre o assunto, no volume I da Conta é referido que «[a] implementação plena do SNC-AP no SPAR, em sede de prestação de contas individuais, encontra-se unicamente dependente da sua adoção por um serviço da Administração Regional indireta, o ISSA, I.P.R.A. que passou a implementar, desde 1 de janeiro de 2023» (p. 2).
(36) No mesmo sentido, cf. ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022, 23/D095-E - «Património», ponto 1.3. Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que a «implementação da reforma da contabilidade e contas públicas na Administração Regional é indissociável da evolução registada ao nível da Administração Central, desde logo, pela partilha da solução informática (GeRFiP), bem como pela utilização da solução de consolidação do Ministério das Finanças».
(37) Cf. relatório da Conta (volume i), ponto 9, p. 121.
(38) Cf. Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2021, apêndice, pp. 128 e 129.
(39) Cf. relatório da Conta (volume i), p. 33.
(40) Cf. artigo 7.º da LEORAA.
(41) Cf. Declaração n.º 1/2022, de 29 de abril, Declaração n.º 2/2022, de 29 de julho, e Declaração n.º 4/2022, de 31 de outubro.
(42) O montante registado na rubrica de classificação económica 10.09.01 - «Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições» ascende a 335 651 478,00 euros.
(43) A importância apresentada é de 330 173 335,00 euros.
(44) Cf. 1.ª parte da 7.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, reiterada desde 2015 (parte ii, ponto ii, p. 99), a saber: «Conferir coerência aos mapas orçamentais, entre si, quanto aos valores previsionais de recursos financeiros dirigidos à cobertura do investimento público (...)».
(45) O quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2022 a 2025 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 31/2021/A, de 27 de outubro, e alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 38/2021/A, de 23 de dezembro, e 1/2023/A, de 5 de janeiro.
(46) Resultante sobretudo da quebra das reposições não abatidas nos pagamentos, no montante de 74,1 milhões de euros.
(47) O défice orçamental de 2021 foi reexpressado, passando de - 92 milhões de euros para - 159,1 milhões de euros, por não se ter considerado o montante de 67,1 milhões de euros recebidos ao abrigo do Plano de Recuperação e Resiliência que não teve aplicação na despesa em 2021. De acordo com a circular série A n.º 1400/2021 da Direção Geral do Orçamento, os fundos provenientes do Plano de Recuperação e Resiliência devem ser contabilizados como receita extraorçamental, só se registando na componente orçamental aquando da realização da respetiva despesa, de forma a assegurar um efeito neutral nas contas públicas. No caso, dos 75,4 milhões de euros adiantados apenas 8,3 milhões de euros tiveram aplicação em despesa.
(48) O decréscimo nas reposições não abatidas nos pagamentos está associado ao registo neste capítulo, em 2021, da devolução dos aumentos de capital efetuados pelo Grupo SATA, considerados auxílios estatais ilegais pela Comissão Europeia - cf. relatório da Conta (volume i), p. 15.
(49) Considerando os 67,1 milhões de euros recebidos do PRR em 2021 e indevidamente registados em receita orçamental.
(50) Cf. relatório da Conta (volume i), p. 16.
(51) Cf. artigo 48.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e artigo 65.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho.
(52) Cf. artigo 49.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e artigo 65.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho.
(53) Cf. relatório da Conta (volume i), p. 20.
(54) A verba está incluída no mapa «Transferências e subsídios recebidos» - doc. 02.05.
(55) Cf. Conta Geral do Estado de 2022, volume ii - Tomo IV Encargos Gerais do Estado, p. 181, Mapa 38 «Desenvolvimento das despesas do subsetor Estado» (doc. 02.06).
(56) Aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de agosto, e alterado pelas Leis n.os 9/87, de 26 de março, 61/98, de 27 de agosto, e 2/2009, de 12 de janeiro.
(57) Cf., por último, a 10.ª recomendação constante do apêndice do Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2021, pp 127 a 129.
(58) Cf. Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2021, p 24.
(59) Cf. relatório da Conta (volume i), pp. 25 e 26.
(60) Uma vez que esta verba teve a respetiva execução ao nível da despesa.
(61) Cf. Decreto Legislativo Regional n.º 17/2021/A, de 17 de junho.
(62) O Plano Regional Anual para o ano de 2022 foi aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores em 05-01-2022, através do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2022/A, de 5 de janeiro.
(63) Cf. Relatório anual de execução de 2022, p. 21.
(64) Procedeu-se à conciliação entre os pagamentos efetuados pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., os mapas dos recebimentos dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento da Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais e os extratos bancários, tanto no seu crédito em conta, como no seu débito para as denominadas contas da receita da Região.
(65) Para detalhe, cf. ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 - 23/D095-D - Dívida regional e outras responsabilidades.
(66) Cf. circular série A, n.º 1404/2021, emitida pela Direção Geral do Orçamento, §§ 86 a 89.
(67) Para detalhe sobre as contas bancárias, cf. Apêndice VIII da ação preparatória 23/D095-A «Execução orçamental do sector público administrativo regional».
(68) Cf. relatório da Conta (volume i), Quadro 37 - Movimentos bancários do ano de 2022 - Contas à ordem, p. 46.
(69) Dispõe no mesmo sentido o n.º 1 do artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e o n.º 1 do artigo 3.º da LEORAA.
(70) Facultados pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro.
(71) Aplica à Região Autónoma dos Açores as disposições da Lei de Bases da Contabilidade Pública e do Regime da Administração Financeira do Estado - Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.
(72) Decorrentes, sobretudo, da diminuição das transferências para os três hospitais da Região Autónoma dos Açores em 20,1 milhões de euros - cf. relatório da Conta (volume i), p. 63.
(73) Cf. relatório da Conta (volume i), Quadro 2, p. 8.
(74) Esta consolidação, no montante de 747,1 milhões de euros, inclui 3,6 milhões de euros eliminados em classificações económicas do capítulo 2 que não são considerados nesta análise, que se restringe à execução dos capítulos transferências, subsídios e ativos financeiros.
(75) Hospital Divino Espírito Santo, E. P. E. R. (145,7 milhões de euros), Hospital do Santo Espírito da Ilha Terceira, E. P. E. R. (81,4 milhões de euros) e Hospital da Horta, E. P. E. R. (31,3 milhões de euros).
(76) A informação sobre os apoios ao sector privado é apresentada de forma consolidada no ponto 8. do relatório da Conta (volume i), p. 115, e de forma detalhada no Quadro A27, anexo à Conta, ambos disponíveis no sítio na Internet da Direção Regional do Orçamento e Tesouro. Segundo informação contida no Quadro A27, foram contabilizados em rubricas de transferências 40,8 milhões de euros que não são considerados subvenções porque têm outra natureza.
(77) Classificações económicas: 04.01.02; 04.08.02; 05.01.04; 08.01.02; 08.08.01 e 08.08.02.
(78) Classificações económicas: 08.02.01, 08.03.06Z e 08.03.07.
(79) Cf. relatório da Conta (volume i), ponto 8.3, p. 120, que remete para um separador do Quadro A27.
(80) Cf. a 17.ª recomendação formulada, por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2017, reiterada desde 2006 (parte ii, ponto ii, p. 101), a saber: «Apresentar a análise consolidada dos resultados da atribuição de subvenções públicas, permitindo uma avaliação da eficácia e eficiência».
(81) Excecionam-se a Direção Regional da Habitação, a Direção Regional da Ciência e Tecnologia, a Direção Regional do Turismo e o Instituto da Segurança Social dos Açores, I.P.R.A.
(82) A lista dos apoios financeiros atribuídos em 2022 está disponível na página da Autoridade de Auditoria (IGF).
(83) Cf. relatório da Conta (volume i), ponto 2.3, Quadro 5, p. 11.
(84) Cf. relatório da Conta (volume i), pontos 3.3, 4.3 e 5.3, pp. 27, 57 e 67.
(85) Cf. relatório da Conta (volume i), pp. 58 e 67.
(86) Cf. relatório da Conta (volume i), p. 28.
(87) Cf. relatório da Conta (volume i), Quadros 53 e 66, pp. 58 e 67.
(88) Para detalhe, cf. ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 - 23/D095-A - Processo orçamental.
(89) Idem.
(90) Para o cálculo do valor atual dos encargos emergentes das parcerias público-privadas, os fluxos de pagamentos anuais, que incluem o IVA à taxa de 16 %, foram atualizados às taxas de desconto de 6,35 %, no caso da concessão rodoviária em regime SCUT na ilha de São Miguel, e de 6,08 %, no caso da concessão da gestão do edifício do Hospital da ilha Terceira.
(91) A redução dos encargos estimados no âmbito da concessão rodoviária em regime SCUT é maioritariamente explicada pela revisão do valor peticionado pela concessionária para reposição do equilíbrio financeiro (- 29,3 milhões de euros), importância que se encontra refletida na projeção dos pagamentos a efetuar em 2023. Cf. relatório da Conta (volume i), p. 80, e doc. 02.037.
(92) Os fluxos anuais foram atualizados à taxa de juro implícita na dívida do sector público administrativo regional, que se fixou, em 2022, em 1,53 %. Cf. ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 - 23/D095-D - Dívida regional e outras responsabilidades.
(93) Sobre a matéria, cf. ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 - 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(94) Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública afirmou que «(...) o saldo que transita de um ano para o outro e que consta sempre na rúbrica 16 - saldo de gerência anterior é apenas o orçamental. Tendo em conta que tudo o que é extraorçamental a RAA recebe para depois entregar a uma entidade, existe um controlo interno do que ainda falta entregar. O montante de - 3 937 103,60 (euro) trata-se da diferença entre a receita extraorçamental (226 061 195,83 (euro)) e despesa extraorçamental (229 998 299,43 (euro)) apenas do ano de 2021. Com a entrada da [Entidade Contabilística Região] esse saldo extraorçamental passará a estar refletido na respetiva conta».
(95) Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública afirmou que «(...) para efeitos do cálculo do saldo extraorçamental é considerado o valor das Reposições Abatidas nos Pagamentos (RAP), no montante de 1 009 547,43 (euro) como receita extraorçamental (R.17.03.01) [Quadro 34 da Conta]. O saldo extraorçamental que consta no quadro 39 da Conta de 2022 bem como o que consta no quadro 37 da Conta de 2021 é apenas o saldo do ano».
(96) Não inclui as 10 contas dos serviços de caixa da Região Autónoma dos Açores.
(97) Cf. relatório da Conta (volume i), pp. 46 e 47.
(98) Cf. relatório da Conta (volume i), Quadro 37, p. 46.
(99) Cf. relatório da Conta (volume i), Quadro 40 - «Total de movimentos bancários das 25 contas da RAA», p. 48.
(100) Cf. artigos 11.º, alínea c), e 17.º, alínea e), do Anexo I ao Decreto Regulamentar Regional n.º 14/2022/A, de 2 de setembro (o diploma entrou em vigor em 03-09-2022, tendo revogado o Decreto Regulamentar Regional n.º 19/2021/A, de 23 julho).
(101) Em contraditório, a Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública referiu que «(...) apesar de ter sido indicado e de ser intenção da [Direção Regional do Orçamento e Tesouro] que a Entidade Contabilística Região (ECR) entrasse em funcionamento no início do ano de 2022, tal não aconteceu, uma vez que a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I. P., ainda está a parametrizar a ECR na plataforma GeRFiP (...)».
(102) Os Serviços de Caixa de Angra do Heroísmo, da Horta e de Ponta Delgada remeteram os documentos de prestação de contas ao Tribunal, de acordo com o disposto no artigo 51.º da LOPTC (processos n.os 28/2022, 29/2022 e 30/2022, respetivamente).
(103) Cf. ação preparatória 23/D095-C - «Tesouraria».
(104) Apesar da deficiente formulação do preceito legal, atendendo ao conceito e função da unidade de tesouraria, também a movimentação de fundos através das contas bancárias tituladas pelas entidades da Administração Regional direta deve ser operacionalizada através do sistema de centralização de tesouraria. Sobre o assunto, cf. ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2019, §§ 20 e 21, e ação preparatória do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2020, §§ 44 e 45.
(105) No Relatório n.º 13/2021-FS/SRATC, de 10-12-2021, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores manifestou o entendimento que as disposições constantes do Orçamento da Região Autónoma dos Açores sobre o sistema de centralização de tesouraria não lhe eram aplicáveis. Refira-se contudo, que a Assembleia Legislativa é uma entidade do setor público administrativo regional, tal como decorre dos artigos 2.º, n.os 1 e 2 da Lei de Enquadramento Orçamental, e 2.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, estando sujeita às regras aplicáveis àquelas entidades.
(106) De acordo com o disposto no artigo 3.º, alínea a), da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro, a dívida flutuante corresponde à dívida «(...) contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada».
(107) Cf. Apêndices V.1, V.2 e V.3 do relatório da ação preparatória 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(108) Cf. relatório da Conta (volume i), pp. 70 a 73.
(109) Ao abrigo da Resolução do Conselho do Governo n.º 108/2022, de 13 de junho, a Ilhas de Valor, S. A., assumiu a posição contratual do Clube de Golfe da Ilha Terceira, no montante de 3,9 milhões de euros.
(110) Cf. Apêndice VIII do relatório da ação preparatória 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(111) Cf. Relatório do Conselho de Finanças Públicas n.º 03/2023, de março de 2023 - Perspetivas Económicas e Orçamentais 2023-2027, Quadro 8 - Contributos para a evolução da dívida de Maastricht (em % do PIB), p.42. É de assinalar que a taxa em apreço reflete os custos de financiamento do setor institucional das administrações públicas, constituído pelos subsetores da administração central, regional e local.
(112) Para detalhe, cf. ponto 2.2. do relatório da ação preparatória 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(113) Ao abrigo dos contratos-programa celebrados com a Diocese de Angra, a Região Autónoma dos Açores assumiu a obrigação de suportar 75 % do capital em dívida, para além do pagamento integral dos juros nos primeiros dois terços do prazo e de 75 % nos restantes anos. Com base na informação apresentada no relatório da Conta (volume i, pp. 88 e 89), a posição dos referidos empréstimos, reportada a 31-12-2022, evidenciava responsabilidades no montante de 5,1 milhões de euros, dos quais 3,8 milhões de euros constituem encargo da Região.
(114) Cf. Apêndice IX do relatório da ação preparatória 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(115) Cf. relatório da ação 21/D560-2 - Estudo sobre a evolução da dívida pública regional em 2020.
(116) O saldo orçamental e o saldo primário, ambos de 2021, foram afetados positivamente pelo registo de receita proveniente do Plano de Recuperação e Resiliência dos Açores, no montante global de 67,1 milhões de euros. Assim, procedeu-se à reexpressão destes saldos expurgando a referida receita - cf. ação preparatória sobre a Execução orçamental do setor público administrativo regional (Ação n.º 23/D095-B).
(117) O montante acumulado de emissões vivas de dívida flutuante não pode exceder, em cada momento, 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos três últimos exercício (cf. artigo 39.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas).
(118) Cálculo do limite legal para o recurso a dívida flutuante, assumindo a mencionada reclassificação de receitas:
(119) Sobre a matéria, cf. ponto 3.1. do relatório da ação preparatória 23/D095-D - Dívida regional e outras responsabilidades.
(120) Cf. artigo 68.º da Lei do Orçamento do Estado para 2022 (Lei n.º 12/2022, de 27 de junho).
(121) A Lei do Orçamento do Estado para 2022 estabelece limites específicos de endividamento anual para as regiões autónomas, podendo tais limites ser inferiores aos que resultariam das leis financeiras aplicáveis a cada subsetor das administrações públicas, conforme disposto no artigo 29.º, n.os 1 e 2, da Lei de Enquadramento Orçamental, publicada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
(122) Desde que a dívida total, excluindo do seu cômputo os empréstimos contraídos e a dívida emitida em 2020 e em 2021 para fazer face às necessidades excecionais de financiamento decorrentes da pandemia da COVID-19 não ultrapassasse 50 % do correspondente Produto Interno Bruto (PIB) relativo ao último ano divulgado pelo Instituto Nacional de Estatística, cf. n.º 2 do artigo 67.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Reportada ao final de 2020 e 2021, a dívida total da Região Autónoma dos Açores relevante para este efeito ascendia a 2 240,6 milhões de euros e 2 525,6 milhões de euros, respetivamente - cf. relatórios das ações 21/D219 e 22/D219 (ações preparatórias do Relatório e Parecer sobre a Conta de 2020 e 2021), Quadros 2, p. 34 e p. 30, respetivamente.
Tendo por referência os dados reportados pelo Serviço Regional de Estatística dos Açores (SREA) ao INE no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (2.ª notificação - setembro de 2021), última informação disponível à data da aprovação do Orçamento do Estado para 2022, o valor provisório do PIB da Região Autónoma dos Açores, a preços de mercado, referente ao ano de 2019, ascendia a 4 469 milhões de euros.
Com base nestes dados, em 2020 a dívida total da Região, deduzida a parcela da dívida emitida para assegurar a cobertura das necessidades excecionais de financiamento decorrentes da pandemia da COVID-19, no montante de 285 milhões de euros, correspondia, assim, a 49,9 % do PIB de 2019.
Por sua vez, em 2021, a dívida total da Região, deduzida a parcela da dívida emitida em 2020 e 2021 destinada a assegurar a cobertura das necessidades excecionais de financiamento decorrentes da pandemia da COVID-19, no montante de 395,7 milhões de euros, correspondia, a 50 % do PIB de 2019.
(123) Cf. n.º 3 do artigo 67.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
(124) Cf. artigo 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro.
(125) Cf. artigo 17.º, alínea d), do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro.
(126) Cf. artigo 29.º, n.º 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro.
(127) Cf. relatório da Conta (volume i, p. 76).)
(128) Cf. relatório da Conta (volume i, p. 72).
(129) Cf. relatório da Conta (volume i, Quadro 75, p. 73).
(130) Cf. relatório da Conta (volume i, p. 72 e Quadro A 18, p. 143).
(131) As medidas implementadas com o propósito de mitigar os impactos económicos e sociais da crise pandémica da COVID-19 não foram objeto de adequada especificação orçamental, de modo a evidenciar as dotações que lhes foram afetas, bem como as despesas realizadas no seu âmbito.
(132) Doc. 02.058.
(133) Questão que apenas assume relevância no caso de a extinção abranger empresas públicas regionais não incluídas no perímetro orçamental, uma vez que a dívida financeira das entidades públicas reclassificadas já integra a dívida pública regional.
(134) Por último, no Relatório e Parecer sobre a Conta de 2021 (3.ª recomendação).
(135) Sobre o assunto, cf. ponto 4.1. do relatório da ação preparatória 23/D095-D - Dívida regional e outras responsabilidades.
(136) Cf. Apêndice XIV do relatório da ação preparatória 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(137) Cf. Apêndice XIII do relatório da ação preparatória 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(138) Cf. artigo 23.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 38/2021/A, de 23 de dezembro.
(139) A Região Autónoma dos Açores detém participações financeiras, diretas e indiretas, em sociedades constituídas nos termos da lei comercial e em entidades públicas empresariais, bem como em diversas instituições sem fins lucrativos públicas. Através de uma destas entidades, a Região detém igualmente uma participação financeira indireta numa sociedade comercial relativamente à qual não exerce controlo, e que, por conseguinte, não integra o sector público empresarial regional.
O valor nominal da carteira de participações financeiras diretas foi calculado com base nos documentos de prestação de contas das entidades participadas, com referência a 31-12-2022. Não inclui as participações indiretas, uma vez que estas seriam anuladas na consolidação das contas das entidades envolvidas.
(140) A Região detém participações indiretas em mais duas entidades públicas reclassificadas: a ENTA, através do INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores, e a Pousada da Juventude da Caldeira de Santo Cristo, Lda., através da Ilhas de Valor, S. A. Participa também indiretamente na Fundação Engenheiro José Cordeiro, por intermédio da EDA, S. A., e da EDA Renováveis, S. A. (para maior desenvolvimento, cf. ponto 2.2. do relatório da ação preparatória 23/D095-E - «Património»).
(141) Cf. Resolução do Conselho do Governo n.º 203/2022, de 14 de dezembro.
(142) Cf. Decreto Legislativo Regional n.º 39/2021/A, de 28 de dezembro. O património ativo e passivo da Azorina, S. A., foi liquidado por transmissão global para o acionista Região Autónoma dos Açores, através da Secretaria Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública.
(143) Cf. Resolução do Conselho do Governo n.º 116/2022, de 27 de julho. No Relatório e Contas da Sata Air Açores, S.A., de 2022, é mencionado que esta verba foi contabilizada na rubrica «Outras contas a pagar - Outros credores - Governo Regional dos Açores».
(144) Para tal resultado contribuiu a extinção da Azorina, S. A. - que em 31-12-2021 detinha um património líquido de 9,2 milhões de euros - e a evolução negativa do capital próprio do Grupo SATA e do património líquido dos três hospitais da Região (menos 39,9 milhões de euros e 22,8 milhões de euros, respetivamente).
(145) A dívida das entidades públicas reclassificadas está incluída na dívida pública regional. Para detalhe, cf. ponto 2. do relatório da ação preparatória n.º 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(146) Com exceção das instituições sem fins lucrativos públicas.
(147) A este montante acresce 21,6 milhões de euros de garantias prestadas ao Fundo de Contragarantia Mútuo.
(148) Sobre o assunto, cf. pontos 4.1. e 4.2. do relatório da ação preparatória n.º 23/D095-D - «Dívida regional e outras responsabilidades».
(149) Tendo o Grupo SATA promovido à reexpressão de algumas rubricas da demonstração de resultados, nomeadamente os gastos com o pessoal e os juros e outros encargos, os montantes relativos ao exercício de 2021 não são comparáveis com os insertos na ação preparatória daquele ano.
(150) Idem.
(151) O valor do EBITDA inclui os rendimentos associados aos apoios financeiros públicos regionais e comunitários atribuídos à exploração das entidades pela Região Autónoma dos Açores, no âmbito de contratos-programa e de outros instrumentos de financiamento, bem como por entidades pertencentes à administração central.
(152) A este propósito, cabe destacar que no âmbito das respetivas Certificações Legais de Contas foram formuladas ênfases relacionadas com o princípio da continuidade das operações, envolvendo diversas entidades: Hospital Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E. P. E. R., Hospital de Santo Espírito da Ilha Terceira, E. P. E. R., Hospital da Horta, E. P. E. R., Associação AD Air Centre e Grupos SATA, Portos dos Açores e Lotaçor.
(153) Cf. Portaria n.º 131/2020, de 23 de setembro, e Resolução do Conselho do Governo n.º 117/2019, de 21 de outubro, respetivamente.
(154) Artigo 41.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.
(155) Não se consideram as recomendações já anteriormente acolhidas e as recomendações reiteradas nos Relatórios e Pareceres sobre as Contas de 2018 e de 2019, cujo acompanhamento foi feito no quadro anterior.
(156) Ao longo do Relatório, as referências ao EBITDA entendem-se como sendo feitas ao EBITDA ajustado.
(157) Para além dos juros pagos foram igualmente incluídos os restantes encargos correntes da dívida, de modo a obter-se uma taxa representativa do custo efetivamente suportado com esta fonte de financiamento.
Os valores referentes aos encargos correntes da dívida constantes da Conta são apresentados na ótica da contabilidade pública, que adota uma base de caixa (em vez da ótica da contabilidade nacional, que considera os juros numa base de especialização do exercício).
Relativamente à taxa de juro implícita na dívida financeira das entidades que integram o setor público empresarial regional, os juros e demais encargos suportados são contabilisticamente registados de acordo com o regime do acréscimo (considera-se o valor dos juros correspondentes ao período em causa, independentemente do respetivo pagamento ter ou não ocorrido).
(158) A Lei de enquadramento orçamental aprovada pelo artigo 2.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, entrou em vigor em 12-09-2015, à exceção dos artigos 3.º e 20.º a 76.º, que produziram efeitos a partir de 01-04-2020, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 8.º desta Lei, com a redação conferida pela Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto, tendo também sido diferida a adoção do novo modelo de programas orçamentais e a criação da Entidade Contabilística Estado (artigos 8.º, n.º 2, e 5.º, n.os 3, 7 e 8, da Lei n.º 151/2015, com a redação dada pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto).
(159) Resultados antes de juros, impostos, depreciações e amortizações.
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