Relacionados
Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Relatório n.º 16/2012, de 26 de junho
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Relatório da auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta - Situação em 31 de dezembro de 2010 e em 30 de junho de 2011
TEXTO
Relatório n.º 16/2012
Relatório da auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta - Situação em 31 de dezembro de 2010 e em 30 de junho de 2011
Relação de Siglas e Abreviaturas
ARD Acordo(s) de regularização de dívida
CAFEBS Controlo Administrativo e Financeiro de Empreitadas, Bens e Serviços
cfr. confrontar
CGA Caixa Geral de Aposentações
CIIC Centro Internacional de Inteligência Conectiva
DGO Direção Geral do Orçamento
DL Decreto-Lei
DLR Decreto Legislativo Regional
DRE Direção Regional de Estatística
DRI Direção Regional de Informática
DROC Direção Regional de Orçamento e Contabilidade
DRR Decreto Regulamentar Regional
DSOC Direção de Serviços de Orçamento e Conta
EANP Encargos assumidos e não pagos
EEM Empresa de Electricidade da Madeira, S.A.
FS Fiscalização Sucessiva
GGCO Gabinete de gestão e controlo orçamental
IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
INE Instituto Nacional de Estatística
IVA Imposto sobre o valor acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LEORAM Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira
LFRA Lei de Finanças das Regiões Autónomas
LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública
PIDDAR Plano e Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da RAM
RAM Região Autónoma da Madeira
RCG Resolução do Conselho do Governo
sem. semestre
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SRARN Secretaria Regional do Ambiente e Recursos Naturais
SRES Secretaria Regional do Equipamento Social
SREST Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes
SRMTC Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas
SRPF Secretaria/Secretário Regional do Plano e Finanças
trim. trimestre
VPGR Vice-Presidência/Vice-Presidente do Governo Regional
Documento redigido de acordo com o novo Acordo Ortográfico.
1. Sumário
1.1. Considerações prévias
Este relatório integra os resultados da "Auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta", realizada junto da ex-Secretaria Regional do Equipamento Social e da Secretaria Regional do Plano e Finanças, enquanto principais entidades da Administração Regional com intervenção nesses "Acordos de Regularização de Dívida" (ARD).
1.2. Observações
Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, apresentam-se as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo do presente documento:
1 - O conjunto de acordos envolvendo o reescalonamento de dívidas da administração direta, celebrados até finais de 2011, atingia o montante de 862,6 milhões de euros, reportando-se na sua maior parte (809,9 milhões de euros) a dívidas provenientes da extinta SRES (cfr. o ponto 3.1).
2 - A 31/12/2010, o montante em dívida dos ARD ascendia a 765,3 milhões de euros, tendo o mesmo evoluído para 757,7 milhões de euros no final do primeiro semestre de 2011. Os montantes globais assinalados são consistentes com os indicados no Mapa Anexo L à conta da RAM de 2010, relativo aos EANP existentes em 31/12/2010 (cfr. o ponto 3.2.2).
3 - As situações de incumprimento dos planos de pagamento fixados nos ARD atingiam, em 31/12/2010, cerca de 31,4 milhões de euros (cfr. o ponto 3.2.3).
4 - O montante dos juros de mora em dívida associado às faturas da SRES, no final de 2010, atingia 326,4 milhões de euros, aproximando-se de 367,1 milhões de euros a 30 de junho de 2011. A este montante acrescem 36,8 milhões de euros que eram da responsabilidade da Viamadeira, S. A., totalizando assim 403,8 milhões de euros o valor em dívida a 30/06/2011 (cfr. o ponto 3.3).
5 - A análise efetuada aos encargos da extinta SRES permite ainda extrair as seguintes conclusões:
a) Os encargos resultam de autos de medição de trabalhos realizados em empreitadas de obras públicas adjudicadas e executadas ao longo de vários anos, mas que não foram processados nos devidos exercícios orçamentais, tendo permanecido omissos até à celebração dos ARD (cfr. o ponto 3.4.1).
b) As situações observadas evidenciam a existência de alargados e sistemáticos desfasamentos temporais entre a emissão dos autos de medição e o correspondente registo de encargos no sistema de informação, bem como entre a emissão daqueles autos e das correspondentes faturas, resultando no não processamento das despesas no momento em que este era devido (cfr. o ponto 3.4.4).
c) A falta de processamento dos encargos, originada em grande parte pelas graves deficiências do sistema de controlo interno da SRES, terá também resultado de um ato consciente e voluntário, na medida em que mesmo após grande parte dos encargos se encontrar registada no sistema de informação, ainda que tardiamente, os mesmos não foram processados (cfr. o ponto 3.4.4).
d) A falta de processamento daquelas despesas no devido momento, e a sua consequente subtração ao normal circuito da execução orçamental e registo de encargos assumidos, ofendeu o n.º 1 do art.º 19.º da LEORAM (cfr. o ponto 3.4.4).
e) A SRES não diligenciou junto dos empreiteiros pela atempada emissão das faturas, nem observou os prazos de pagamento a que estava obrigada, nos termos do art.º 212.º do DL n.º 59/99, de 2 de março, e do art.º 299.º do Código dos Contratos Públicos (cfr. o ponto 3.4.4).
f) A SRES não cumpriu a obrigação de reporte daqueles encargos à DROC, nos termos da Circular n.º 4/ORÇ/2008, já que apenas os começou a reportar a partir de maio de 2011, violando assim o disposto no art.º 13.º, n.º 1, Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, no art.º 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2010, de 29 de março, e no art.º 68.º da LEO (cfr. os pontos 3.4.4 e 3.6.1).
g) O não processamento dos encargos em devido tempo e a sua falta de reporte determinou, em 2010, a inobservância do limite de endividamento da Região fixado pelo art.º 83.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, interpretado em articulação com o art.º 10.º da Lei de Meios (cfr. o ponto 3.4.4).
h) A falta de liquidação e pagamento atempado dos encargos omissos acarretou ainda pesados encargos financeiros para a administração, decorrentes da exigibilidade dos juros de mora. Ao fazer a RAM incorrer naquelas despesas com juros de mora, sem que essas despesas sejam justificadas quanto à sua economia, eficiência e eficácia, os responsáveis da SRES ofenderam a norma do n.º 4, na remissão para o n.º 3, do art.º 18.º da LEORAM (cfr. o ponto 3.4.4).
i) A falta de processamento e reporte dos encargos, contrariou igualmente o princípio da transparência inscrito na LFRA (art.º 9.º da Lei Orgânica n.º 1/2007 e art.º 12.º da Lei Orgânica n.º 1/2010) e o princípio da transparência orçamental constante, à data dos factos, dos n.os 1 e 4 do art.º 84.º da LEO, sendo que o desrespeito pela norma ínsita a este último artigo constituía uma circunstância agravante da responsabilidade financeira, nos termos do n.º 1 do art.º 92.º da mesma LEO (cfr. o ponto 3.4.4).
j) A prática de omissão dos encargos resultou ainda em falta de transparência e exatidão da informação financeira vertida na prestação de contas, designadamente no que se refere ao PIDDAR e à Conta da RAM entre 2004 e 2009, enviesando a apreciação da situação económica e financeira da Região, por parte dos diversos destinatários daquela informação, o que é censurável à luz do preceituado no n.º 1 do art.º 26.º da LEORAM (cfr. o ponto 3.4.4).
6 - A DROC não procedeu ao reporte dos EANP nos moldes estabelecidos e em devido tempo, tendo, com isso, infringido as regras consagradas nos art.ºs 12.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, nos art.ºs 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2010, de 29 de março, e no art.º 68.º da LEO (cfr. o ponto 3.6.2).
7 - A DROC é corresponsável pelo não processamento e pela falta de reporte dos encargos, na medida em que não exerceu devidamente as suas competências em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, sendo-lhe, por conseguinte, imputável a ultrapassagem do limite de endividamento da Região em 2010, que redundou no incumprimento da regra imposta pelo art.º 83.º, n.º 1, da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, e pelo art.º 10.º, n.º 1, da Lei de Meios (cfr. o ponto 3.6.2).
1.3. Responsabilidade financeira
Os factos referenciados e sintetizados no ponto 1.2., n.º 5, alíneas d), f), g) e h), n.º 6 e n.º 7, consubstanciam infrações financeiras geradoras de responsabilidade sancionatória punível com multa [cfr. o n.º 1, alíneas b), d) e f), e o n.º 2 do art.º 65.º da LOPTC (1), os pontos do relato acima indicados e o Anexo H].
Tal como dispõe o n.º 2 do art.º 65.º da mesma LOPTC, no caso destas infrações financeiras, as multas têm como limite mínimo o montante de 15 UC e como limite máximo 150 UC. Se a multa for paga pelo seu montante mínimo, extingue-se o procedimento tendente à efetivação da responsabilidade financeira, nos termos do art.º 65.º, n.º 3, e do art.º 69.º, n.º 2, al. d), ambos ainda da citada Lei.
1.4. Recomendações
No contexto da matéria exposta no relatório e resumida nas observações da auditoria, o Tribunal de Contas formula as seguintes recomendações à Secretaria Regional do Plano e Finanças:
1 - A implementação de medidas que garantam a fiabilidade do sistema de informação contabilística, introduzindo, nomeadamente, maior coerência e integração dos sistemas informáticos de suporte à execução da despesa e registo de encargos.
2 - A adoção de medidas que assegurem o máximo rigor na recolha e compilação dos dados relativos aos EANP, bem como o seu reporte atempado.
3 - O exercício pleno, por parte da DROC, das competências que lhe estão legal e regulamentarmente conferidas em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública.
4 - O pagamento dentro dos prazos legais e contratuais dos encargos financeiros assumidos, por forma a evitar a assunção de despesas com juros de mora.
2. Introdução
2.1. Fundamento, âmbito e objetivos
A presente auditoria (2) teve por referência o ano 2010 e com ela pretendeu-se identificar e quantificar financeiramente todos os acordos de reescalonamento de dívida celebrados pela Administração Regional Direta, bem como proceder ao levantamento das despesas que estão na origem daquelas dívidas.
Por outro lado, pretendeu-se também avaliar em que medida foram ou não cumpridas, por parte da Administração Regional, as obrigações de reporte de informação ao Instituto Nacional de Estatística e à Direção Geral do Orçamento, em matéria de encargos assumidos e não pagos.
Para alcançar tais propósitos, fixaram-se os seguintes objetivos operacionais:
Identificar e quantificar financeiramente os ARD celebrados;
Identificar as despesas que estão na origem das dívidas renegociadas;
Avaliar a conformidade legal dos ARD e dos atos subjacentes;
Avaliar a fiabilidade da informação prestada pela administração;
Avaliar o cumprimento das obrigações de reporte de informação ao INE e à DGO.
Embora a ação tenha como referência temporal o exercício orçamental de 2010, abrangeu todavia outros exercícios orçamentais quando e na medida em que tal se revelou pertinente para a análise. Esta ação foi ainda perspetivada no sentido de os respetivos resultados poderem vir a integrar o Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM relativa ao ano de 2010, na área da dívida.
2.2. Metodologia
Os trabalhos da auditoria foram executados de acordo com os princípios, métodos e técnicas utilizados pelo Tribunal de Contas, constantes do seu Manual de Auditoria e de Procedimentos, tal como se deu conta no respetivo Plano Global (3).
2.3. Entidade(s) Auditada(s)
A ex-Secretaria Regional do Equipamento Social e a Secretaria Regional do Plano e Finanças foram as entidades diretamente visadas nesta auditoria, na medida em que, embora com responsabilidades diversas, foram os intervenientes centrais nos acordos de regularização de dívida e no reporte da informação relativa aos encargos.
2.4. Condicionantes e grau de colaboração dos responsáveis
Realça-se a boa colaboração prestada à equipa e a disponibilidade demonstrada pelos responsáveis e funcionários dos Serviços envolvidos. Registaram-se todavia certas condicionantes, com origem nos constrangimentos em que se encontravam alguns dos serviços contactados, que retardaram a obtenção de parte da informação necessária, atrasando o desenvolvimento dos trabalhos e por conseguinte a conclusão da auditoria.
2.5. Breve Enquadramento Legal
2.5.1. Acordos de regularização de dívida
O diploma que aprova o orçamento da RAM tem vindo a consagrar uma norma que autoriza "(...) o Governo Regional, através do Secretário Regional do Plano e Finanças, a proceder à celebração de acordos de regularização de dívida com credores da Região, salvaguardando os devidos efeitos ao nível da execução orçamental, decorrentes da alteração da sua exigibilidade". Tal norma encontra-se inserta nos ditos diplomas orçamentais relativos aos anos 2008 a 2011 (4).
Ao abrigo daquelas normas, a Administração tem vindo a celebrar, com alguns dos seus fornecedores, um vasto conjunto de acordos, denominados "Acordos de Regularização de Dívida" (ARD), relacionados essencialmente com dívidas a empreiteiros referentes a obras da responsabilidade da extinta SRES.
A análise realizada permite afirmar que os ARD têm por objetivo essencial o reescalonamento dos pagamentos de dívida administrativa vencida, na medida em que através deles a RAM acorda com os seus credores um novo plano de pagamentos para a satisfação de créditos vencidos de natureza comercial, e que em muitos casos já se encontram em mora prolongada.
Atente-se que, em regra, o reescalonamento de dívida administrativa vencida, especialmente quando essa reprogramação se estende por diversos anos, constitui um desvio aos normais mecanismos de gestão orçamental, visto que desvirtua alguns dos princípios que estiveram na base da autorização das despesas em causa, nomeadamente o princípio da anualidade do orçamento, porque transforma encargos de determinado ano em encargos plurianuais.
Do ponto de vista da administração, o reescalonamento da dívida desvirtua também os normais mecanismos de recurso ao crédito, no sentido de que a administração ao socorrer-se da dilação do prazo de pagamento de dívidas de curto prazo está indiretamente a obter um financiamento de médio ou longo prazo, sem que esteja sujeita às regras que seriam aplicáveis à obtenção deste tipo de financiamento. Acresce que, quando o reescalonamento de dívidas se encontra vinculado ao pagamento de juros de mora, esse financiamento apresenta-se mais oneroso do que o decorrente do recurso ao crédito, sendo por isso a mesma desprovida de racionalidade económica.
Ao reprogramar o pagamento de encargos vencidos, os ARD estão também a sobrecarregar os orçamentos futuros, transferindo para estes o ónus do pagamento de encargos que haviam sido assumidos para serem pagos no presente, colocando-se, por conseguinte em causa, a observância do princípio da equidade intergeracional, legalmente consagrado no art.º 10.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (5) - Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aplicável à RAM por força do n.º 5 do art.º 2.º da mesma Lei.
2.5.2. Orgânica dos serviços auditados
A) Secretaria Regional do Equipamento Social
Até dezembro de 2011, a SRES era o departamento do Governo Regional da Madeira com competências para "a definição e execução da política regional respeitante aos sectores das obras públicas, edifícios e equipamentos públicos, estradas, urbanismo, litoral, ordenamento do território e informação geográfica, cartográfica e cadastral", conforme definido no art.º 1.º do DRR n.º 7/2008/M, de 21 de abril.
Nos termos do art.º 3.º do mesmo diploma, a SRES era representada e superiormente dirigida pelo Secretário do Equipamento Social, a quem competia, nomeadamente:
"b) Superintender e coordenar as ações dos vários órgãos e serviços da SRES;"
"h) Elaborar e assinar portarias, despachos, circulares e instruções em matéria da sua competência;"
"j) Exercer as demais competências que lhe sejam cometidas por lei ou que lhe sejam delegadas pelo Conselho do Governo Regional".
No que se refere ao Gabinete do Secretário Regional, incumbia ao Chefe de Gabinete "estabelecer a ligação da SRES com outros departamentos governamentais" e "coligir as informações respeitantes ao andamento dos serviços e assegurar o funcionamento harmonioso de todos eles", de acordo com o estipulado nas alíneas b) e d), respetivamente, do n.º 3 do art.º 11.º do DRR n.º 7/2008/M.
Nos termos dos art.os 14.º, 17.º e 20.º do mesmo diploma, compete aos Diretores Regionais das diversas Direções técnicas da SRES, "coordenar superiormente a interligação dos serviços dessa Direção Regional com os outros organismos da SRES, quando tal se manifeste necessário".
O Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental (GGCO) é dos mais relevantes para esta ação, no sentido em que lhe competia "coordenar a gestão orçamental, assegurando os procedimentos administrativos dessa gestão e a coordenar e executar o procedimento relativo à cabimentação e processamento de despesas, à exceção do processamento das despesas de pessoal". Nos termos do art.º 25.º do diploma, que define a orgânica da ex-SRES, constituíam atribuições do GGCO, entre outras, "elaborar o processamento de todas as despesas e proceder ao serviço de escrituração da contabilidade" e "controlar administrativa e financeiramente a execução dos contratos". Ao diretor do GGCO competia (art.º 26º):
"a) Assegurar o controlo orçamental da SRES, assistindo e apoiando o Secretário Regional, a quem prestará informações e fornecerá elementos e análises necessárias às suas decisões;
b) Coordenar todas as ações ligadas aos serviços de finanças e contabilidade, garantindo a coordenação com todos os organismos da SRES e assegurando o bom funcionamento do Gabinete, de modo a propiciar uma ação dinamizante do mesmo;"
"d) Exercer as competências que lhe sejam superiormente delegadas ou subdelegadas".
Até 2008, a orgânica da SRES, estava definida no DRR n.º 6/2005/M, de 9 de março, que foi revogado pelo DRR n.º 7/2008/M, de 21 de abril, no entanto essa alteração não teve impactos relevantes nos departamentos acima referenciados.
Em 2011, foram emanadas duas alterações à orgânica da SRES, sendo a primeira essencialmente relativa à substituição da Direção Regional de Informação Geográfica e Ordenamento do Território - DRIGOT, pela Direção Regional de Informação Geográfica - DRIG, emitida através do DRR n.º 6/2011/M, de 6 de julho e a segunda que se consubstanciou, na extinção da ex-SRES e na transferência das suas competências e atribuições para a Vice-Presidência do Governo Regional, através do DRR n.º 9/2011/M, de 19 de dezembro.
B) Direção Regional de Orçamento e Contabilidade
De acordo com os n.os 2 e 3 do art.º 2.º da orgânica da DROC, aprovada pelo DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto, a missão desta Direção Regional "exerce-se, no âmbito do sector público administrativo, sobre todos os serviços e organismos da administração regional direta".
No âmbito desta ação, salientam-se as seguintes atribuições (6) da DROC:
"b) Assegurar e coordenar um sistema de planeamento e controlo das políticas orçamental e fiscal;"
"c) Superintender na contabilidade pública regional;
d) Apoiar a atividade dos diversos serviços e organismos cuja área de competência se relacione com a DROC;"
"h) Analisar, acompanhar e controlar a execução orçamental;"
"i) Centralizar e coordenar a escrituração e a contabilização das receitas e despesas públicas e das operações de tesouraria;"
"n) Coordenar o sistema de gestão e informação orçamental;"
"t) Assegurar, no âmbito da elaboração do orçamento regional, da contabilidade pública e da conta do sector público administrativo, a aplicação de metodologias que permitam procedimentos coerentes e o tratamento agregado da informação;"
"x) Propor medidas de fiscalização com vista a um efetivo controlo das despesas e receitas orçamentais, designadamente a realização de auditorias a todos os departamentos da administração pública regional e fundos e serviços autónomos, onde devam ser escrituradas operações de receitas e despesas;"
Acresce referir que, por força do art.º 3º do DRR n.º 19/2003/M, compete à DROC auditar a gestão financeira dos serviços e organismos da administração regional direta, de modo a verificar "a regularidade e legalidade na realização das despesas públicas, o cumprimento das instruções sobre execução orçamental e a economia no uso de dinheiros públicos, promovendo com uma ação pedagógica o seu constante aperfeiçoamento".
Nos termos do art.º 4.º do mesmo diploma, a DROC é dirigida pelo Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade, integrando diferentes órgãos e serviços de conceção e apoio, dos quais é relevante para esta auditoria a Direção de Serviços do Orçamento e Conta (DSOC), que é um órgão de estudo, coordenação e apoio nas áreas do Orçamento e Conta da Região Autónoma da Madeira (7), com as seguintes atribuições (art.º 15.º):
"a) Coordenar a preparação do orçamento da Região;
b) Participar na elaboração da proposta anual do orçamento da Região e respetivos diplomas;
c) Elaborar e propor as medidas necessárias à boa execução do orçamento regional;
d) Informar os processos sobre alterações orçamentais e elaborar os diplomas relativos às alterações orçamentais autorizadas;
e) Esclarecer as dúvidas relativas à classificação das receitas e despesas;
f) Promover, em colaboração com a Direção Regional de Informática, a informatização dos procedimentos relativos às áreas da sua competência;
g) Elaborar a conta da Região e promover a respetiva publicação;
h) Escriturar todas as operações relativas às receitas orçamentais e fundos saídos para pagamento das despesas públicas orçamentais;
i) Registar os estornos nas adequadas rubricas e as alterações orçamentais;
j) Contabilizar os recursos provenientes de fundos comunitários;
k) Executar tudo o mais que decorra do normal desempenho das suas funções, ou lhe for superiormente determinado".
C) Direção Regional de Estatística
A Direção Regional de Estatística (DRE) funciona como órgão central de estatística relativamente às estatísticas com interesse específico para a RAM e como uma delegação do Instituto Nacional de Estatística (INE), nas estatísticas de âmbito nacional, face ao disposto no art.º 24.º do DRR n.º 1-A/2001/M, de 13 de março.
À luz do preceituado no art.º 2.º, n.º 2, do DLR n.º 16/2004/M, de 16 de julho, que aprovou a respetiva orgânica, salienta-se que é da competência da DRE "Cooperar e assegurar a ligação institucional com o INE - Instituto Nacional de Estatística, bem como cooperar com outras entidades congéneres nacionais, estrangeiras e internacionais que desenvolvam a sua atividade na área da estatística oficial."
2.6. Princípio do Contraditório
Em observância do preceituado nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, ambos da LOPTC (princípio do contraditório), procedeu-se, relativamente ao conteúdo do relato da auditoria, à audição por escrito do Vice-Presidente do Governo Regional, do Secretário Regional do Plano e Finanças, e do Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade, e ainda dos seguintes ex-responsáveis da extinta Secretaria Regional do Equipamento Social, em exercício de funções entre 2007 e 2011: Secretário Regional do Equipamento Social, Chefe do Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social, e Diretora do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental.
Todos os auscultados apresentaram alegações nos prazos concedidos para o efeito (8), as quais, nos seus aspetos considerados mais relevantes, foram integradas, em resumo ou por transcrição, no presente relatório.
3. Resultados da Análise
3.1. Identificação dos acordos celebrados
Até à data da recolha de informação (final de 2011) foi identificado o seguinte conjunto de acordos, envolvendo o reescalonamento de dívidas da administração direta, num montante global de 862,6 milhões de euros.
QUADRO 1
Acordos de regularização de dívida
Em termos temporais, aquele montante global apresenta a seguinte repartição:
Acordos celebrados até final de 2010: (euro) 842 946 749,66;
Acordos celebrados no decorrer de 2011: (euro) 19 692 226,97.
A maior parte daqueles acordos ((euro) 809 902 978,88, ou seja, 93,9% do total) refere-se a dívidas decorrentes da execução de obras públicas da responsabilidade da extinta SRES, sendo que o valor de (euro) 740 979 831,31 reporta-se a trabalhos executados e (euro) 68 923 147,57 a juros de mora por atrasos no pagamento.
3.1.1. Acordos relativos a faturas da SRES
Em 2010, a Região, representada pelos Secretários Regionais do Equipamento Social e do Plano e Finanças, celebrou 28 acordos de regularização de dívida, resultante da execução de obras públicas, num montante global de 549,3 milhões de euros (cfr. anexo A1).
Estes acordos, celebrados com empreiteiros de obras púbicas, visam o reescalonamento de dívidas comerciais vencidas, estabelecendo novos prazos de exigibilidade, materializados na definição de um novo plano de pagamentos escalonados entre 2010 e 2017, conforme se pode observar no anexo A1.
Em 2010, foram também assinados aditamentos à maior parte dos acordos de regularização de dívida, da mesma natureza, que haviam sido celebrados em 2008 e 2009 (9), os quais tiveram essencialmente por finalidade o reajustamento dos planos de pagamento, mantendo-se todavia, em geral, as balizas temporais estabelecidas entre 2009 e 2014.
Foi ainda celebrado em 2009 um acordo (10) com o BNP PARIBAS Factor, S.A., detentor dos créditos cedidos pela empresa Soares da Costa, S.A., visando pôr fim à ação executiva instaurada contra a RAM para ressarcimento desses créditos. Dada a sua natureza, este acordo inclui uma componente relativa às faturas, acima identificada, e outra referente a juros de mora e juros remuneratórios (tratada no ponto 3.1.2). Todavia, o acordo apresenta um carácter idêntico aos demais na medida em que procede ao reescalonamento dos encargos em dívida.
Do ponto de vista do interesse da Administração, com a exceção do acordo com o BNP PARIBAS, a celebração dos acordos não produziu outro efeito que não fosse o reescalonamento da dívida decorrente da execução de empreitadas, deixando em suspenso o apuramento dos encargos com juros de mora por ela gerados (11).
Acresce que os mesmos não estabelecem qualquer limitação à contagem de juros de mora após a assinatura do acordo, resultando a exigibilidade de juros não apenas em relação à mora existente à data do acordo mas também relativamente aos montantes ainda não pagos.
Assim, associado àqueles acordos encontra-se um elevado valor de juros de mora em dívida, o qual, a 31/12/2010, atingia 326,4 milhões de euros (aproximando-se de 367,1 milhões de euros em 30/06/2011), conforme se evidencia no ponto 3.3, tendo já parte desses juros em dívida sido também objeto de acordo de regularização (cfr. o ponto 3.1.2).
3.1.2. Outros acordos de regularização de dívida
Além dos acordos referidos no ponto anterior, em 2010, subsistiam ainda:
Acordos de regularização de juros de mora celebrados em 2008 (acordos já referenciados no Parecer sobre a Conta da RAM de 2009, Cap. III.V - Dívida e Outras Responsabilidades) e que se encontram identificados no anexo B1, tendo os juros de mora origem nos encargos em dívida da ex-SRES;
A componente relativa aos juros de mora do acordo BNP PARIBAS Factor, S.A., já referido no ponto anterior, constante do anexo C1;
O acordo relativo ao CIIC - Centro Internacional de Inteligência Conectiva, celebrado com o BCP, S.A., em 2010, identificado no anexo C1 que foi objeto de análise no Relatório n.º 18/2011-FS/SRMTC - Auditoria ao Financiamento do Centro Internacional de Inteligência Conectiva.
Dois protocolos celebrados com a EEM, S.A.. Um pela SRPF, em 18/05/2001, visando a regularização de dívida referente ao fornecimento de iluminação pública desde 01/01/1990 até 30/04/2001. O outro pela SRARN, em 23/06/2006, tendo por objeto a regularização da dívida emergente do fornecimento de energia elétrica às lotas e entrepostos frigoríficos. Ambos identificados no anexo D.
Conforme identificado no quadro 1, já no decorrer de 2011, foram ainda celebrados os seguintes acordos (todos identificados no anexo C1):
Um acordo com a Hidurbe/Prima, ACE, em 21 de março, e outro com a TPF Planege, S.A., em 22 de julho, ambos como forma de pôr fim a ações executivas instauradas contra a RAM (12);
Dois acordos de regularização de juros de mora com a Construtora do Tâmega, S.A., celebrados em 24 de fevereiro e 24 de Junho, com origem nos encargos em dívida da ex-SRES;
Um acordo com o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, em 28 de março, tendo por objeto a regularização das dívidas da RAM referentes ao financiamento da componente nacional das ajudas cofinanciadas pela União Europeia, no âmbito dos programas de desenvolvimento rural;
Um acordo com a Prológica, S.A., em 7 de dezembro, com vista a por termo ao procedimento judicial instaurado contra a RAM para pagamento do crédito de (euro) 736 550,64, acrescido de juros no valor de (euro) 21 237,19 (13).
3.2. Execução dos acordos
3.2.1. Pagamentos
Com vista à avaliação da situação global dos acordos celebrados, procedeu-se ao apuramento, por ano económico, dos pagamentos ocorridos (14) em cada um deles, até ao final do primeiro semestre de 2011:
QUADRO 2
ARD: Pagamentos efetuados
Observa-se assim que, no ano 2010, e no que toca aos acordos relativos às faturas da SRES, foram pagos cerca de 21 milhões de euros, enquanto no primeiro semestre de 2011 foram efetuados pagamentos na ordem dos 21,4 milhões de euros (15).
Relativamente aos restantes acordos, os pagamentos efetuados em 2010 e no 1.º semestre de 2011, foram, respetivamente, na ordem dos 13,4 e 5,9 milhões de euros, sendo na sua maior parte relativos aos acordos de juros de mora (16).
3.2.2. Montantes em dívida
No quadro seguinte sintetizam-se os montantes em dívida, no final de 2010 e a 30 de junho de 2011, apurados com base no montante global dos acordos deduzido dos pagamentos ocorridos.
QUADRO 3
ARD: Montantes em dívida em 31/12/2010 e em 30/06/2011
A 31/12/2010 o montante total da dívida abrangida por ARD atingia 765,3 milhões de euros, dos quais 707,5 milhões de euros eram referentes a faturas da SRES, enquanto os restantes 57,8 milhões de euros tinham origem, essencialmente, nos acordos de juros de mora e nos protocolos com a EEM (17).
No final do primeiro semestre de 2011, aqueles valores evidenciavam evoluções distintas: a dívida relativa às faturas da SRES diminuiu para 686,1 milhões de euros, enquanto o valor em dívida dos outros acordos aumentou para 71,6 milhões de euros, por efeito dos encargos associados a 6 novos acordos celebrados em 2011.
Devido às diferentes óticas de apuramento observa-se uma divergência entre o valor global em dívida a 31/12/2010, e o correspondente valor registado na Conta da RAM de 2010, e respetiva listagem de EANP, para menos, no montante de (euro) 55 880 496,26, que resulta de duas situações distintas:
Uma justificada pelas diferentes perspetivas de apuramento da dívida a 31 de Dezembro, isto porque os dados foram apurados por ano civil, não incluindo por isso os pagamentos que ocorreram no período complementar da gerência de 2010 - que, em concreto, foram respetivamente (euro) 651 252,97, nos ARD 2008, e (euro) 2 405 520,75, nos ARD 2009, pagos em janeiro de 2011.
A outra, de sinal contrário, no montante de (euro) 58 937 269,97, ocorre nos ARD 2010, e corresponde ao valor dos autos de medição em dívida à Teixeira Duarte, S.A., relativos a obras da SRES, que, à semelhança dos restantes, encontravam-se organizados no sentido da celebração de um acordo de regularização de dívida, o qual contudo não se concretizou. Por conseguinte, aquele montante empola a rubrica "compromissos de regularização de dívida" da conta da RAM de 2010, estando em falta no conjunto dos "outros encargos assumidos e não pagos" da mesma; resultando assim que, embora distorcendo aqueles parciais, tal situação não afeta o montante global dos encargos assumidos e não pagos aí registado.
3.2.3. Situações de incumprimento
O confronto dos pagamentos realizados até 31/12/2010 (18) com a calendarização acordada evidencia a existência de situações de incumprimento que remontam a cerca de 31,4 milhões de euros:
QUADRO 4
ARD: Montantes em incumprimento face aos acordos (acumulado no final do período)
A finalizar referir apenas a ocorrência, em 2010, de um pagamento antecipado (face ao acordado) ao BNP PARIBAS Factor, S.A. (faturas Soares da Costa), no valor de 1,1 milhões de euros.
3.3. Situação global dos juros de mora
Conforme já se referiu, associado ao atraso no pagamento das faturas da SRES, existe um elevado montante de juros de mora, exigíveis ao abrigo do regime de execução de obras públicas, cuja contagem os ARD celebrados não suspenderam, e que foram também, eles próprios, numa pequena parte, objeto de acordos de regularização.
O total em dívida, no final de 2010, atingia 326,4 milhões de euros e, a 30 de junho de 2011, aproximava-se de 367,1 milhões de euros, conforme se observa no quadro.
QUADRO 5
Montante de juros de mora em dívida
Ao montante em dívida em 30/06/2011 acrescem ainda, cerca de 36,8 milhões de euros (19) relativos a juros de mora que eram da responsabilidade da Viamadeira, S.A., o que perfaz uma divida total de 403,8 milhões de euros. Note-se que estas responsabilidades transitaram para a RAM na sequência da inviabilização da operação de financiamento da Viamadeira, o que levou a RAM, nos termos contratuais, a assumir a posição de dono da obra nas empreitadas incluídas na concessão (20) e, bem assim, todas as obrigações assumidas até á data pela concessionária.
Registe-se que o montante apresentado dos juros de mora "sem acordos" foi apurado pela SRPF (21) com base nos valores reportados pelas empresas, carecendo ainda de confirmação por parte dos serviços daquela Secretaria Regional.
Tendo em conta o alargado espaço temporal em que os encargos permaneceram em dívida, a sua expressão financeira, o número de obras envolvidas e os diferentes regimes legais aplicáveis, é de salientar o elevado risco associado ao cálculo dos juros de mora, tendo a SRPF informado que todos os valores a pagar serão confirmados pelos seus serviços, de modo a que não se ultrapassem os montantes legalmente devidos.
3.4. Encargos envolvidos nos ARD da SRES
Atendendo a que os acordos de reescalonamento de dívidas da Administração Direta respeitam, na sua quase totalidade, a encargos da responsabilidade da extinta SRES, procedeu-se ao apuramento da sua origem, da situação desses encargos, e das circunstâncias envolventes.
Por razões de ordem metodológica, a análise quantitativa contida nos pontos seguintes incide apenas sobre os encargos incluídos nos ARD. Todavia, de um modo geral, e com as devidas adaptações, a apreciação também se aplica (22) aos encargos relativos aos autos de medição em dívida à Teixeira Duarte, S.A. (no montante de (euro) 58 937 269,97), que não foram objeto de ARD.
3.4.1. Situação contabilística dos encargos renegociados
O quadro que se segue espelha os montantes da despesa processada, autorizada para pagamento e paga, em cada ano, relativamente aos encargos acolhidos nos ARD da extinta SRES, observando-se que, no início de dezembro de 2011, a maior parte (601,7 milhões de euros) ainda estava por processar.
QUADRO 6
Situação contabilística dos encargos envolvidos nos ARD
Quanto à origem, concluiu-se que os encargos resultam de autos de medição, e respetivas faturas, de empreitadas de obras públicas, da responsabilidade SRES, previstas nos orçamentos regionais e executadas ao longo de vários anos (23).
Verifica-se, porém, que as correspondentes despesas não foram processadas no exercício orçamental em que ocorreu a execução dos trabalhos, tendo permanecido omissas até à outorga dos ARD. A partir de 2008, embora de forma parcial, têm vindo a ser processadas por conta desses acordos.
Segundo os responsáveis da ex-SRES (24), as razões que estiveram na origem do não processamento daquelas despesas no momento em que tal era devido prendem-se com as deficiências existentes no sistema de controlo interno (analisado no ponto seguinte), essencialmente em duas vertentes:
"Deficiências ao nível da emissão e circulação entre serviços, dos autos de medição, dificultando o normal processo de cabimentação da despesa;
Deficiente fiabilidade do sistema informático de gestão de contratos, dificultando todo o processo de gestão orçamental".
No exercício do contraditório, o VPGR veio evocar, como razão justificativa (25), a "expectativa que se criou com a criação da RAMEDM, S.A., de que esta iria absorver a despesa [de]corrente dos investimentos realizados no âmbito da modernização da rede viária regional, libertando assim outras disponibilidades orçamentais para outros sectores atribuídos à ex-SRES", e que "a inviabilização desta solução obrigou à regularização financeira através daqueles Acordos".
Importa desde logo realçar que tais argumentos em nada alteram os factos relevantes acima descritos e que - falando-se das razões que estiveram na origem do não processamento das despesas no devido momento - não se vislumbra em que medida a criação da RAMEDM, S.A. poderia de algum modo originar ou justificar o não processamento das despesas no exercício orçamental respetivo.
3.4.2. Sistema de controlo interno da SRES
3.4.2.1. Deficiências na comunicação interna
De acordo com os responsáveis dos serviços da ex-SRES contatados (26), uma das principais razões para o não processamento dos encargos e da consequente falta de reporte, prende-se com as dificuldades na circulação de documentação entre os serviços, levando a que os autos de medição e as respetivas faturas não chegassem atempadamente ao GGCO.
A prática instituída era a de que os autos de mediação, elaborados pelos diversos departamentos técnicos (27), permaneciam nos departamentos a aguardar a chegada das respetivas faturas. Só depois da validação das faturas é que os documentos eram remetidos ao GGCO, o que nem sempre era feito de forma atempada.
Alegadamente também ocorria com frequência a emissão tardia das faturas por parte dos empreiteiros, bem como uma elevada incidência de faturas devolvidas por apresentarem erros de diversa ordem, designadamente lapsos ao nível de valores ou taxas de IVA, ou divergência entre o valor das faturas e o valor do auto, frequente no caso dos consórcios.
As invocadas falhas de transmissão de documentação entre os serviços e a emissão tardia das faturas (28) terão sido potenciadas pelas elevadas cargas de trabalho em alguns departamentos (grande quantidade de obras em curso), que aumentavam as dificuldades de circulação de informação, e foram agravadas pelas alterações legislativas ocorridas (novo regime de contratação pública e diplomas orgânicos).
Este quadro circunstancial manteve-se durante muito tempo, remontando a sua origem à fase em que a SRES se encontrava fisicamente dispersa por diversos locais da cidade, o que dificultava a circulação de documentos. Com a concentração dos serviços no atual edifício sede (1999), terão ocorrido melhorias significativas, mas terá sido um processo lento, já que, no decurso de 2011, ainda se corrigiam algumas deficiências.
Foram entretanto definidas correções ao sistema através da centralização da receção de documentos num único serviço (29), da obrigatoriedade de comunicação de informação com impacto contabilístico ao GGCO (30) e de um acesso mais amplo (incluindo à SRPF) à informação do CAFEBS (31).
Apesar da apreciação desta matéria ser retomada no ponto 3.4.4., considera-se que as justificações apresentadas só marginalmente poderiam explicar a omissão de contabilização em análise, isto é, só poderiam explicar desfasamentos, quanto muito, de alguns meses em algumas obras. Mas nunca desfasamentos da ordem das sete centenas de milhões de euros acumulados ao longo de sete anos, sendo que, nesse período, se sucederam, anualmente, pelo menos aquando da preparação das propostas de orçamento e da prestação de contas, vários momentos que obrigavam a realizar balanços da situação orçamental e financeira da SREST.
Tais omissões não podem deixar de estar também ligadas a atos de omissão consciente por parte dos responsáveis da SREST e não apenas às invocadas deficiências na articulação e comunicação entre os serviços técnicos e o departamento financeiro. No respeitante aos juros de mora, assinala-se que o seu apuramento estava a cargo da SRPF, embora as empresas nem sempre enviassem para aquele departamento governamental as correspondentes notas de débito (32).
3.4.2.2. Deficiências do sistema informático
O sistema em referência é a aplicação informática designada CAFEBS (acrónimo de Controlo Administrativo e Financeiro de Empreitadas, Bens e Serviços), criada especificamente para a SRES, há cerca de 20 anos, pela empresa MCComputadores, S.A., e que tem vindo a ser desenvolvida de modo incremental.
A aplicação foi inicialmente concebida para a gestão orçamental, tendo posteriormente (2004/2005) sido desenvolvida a vertente da gestão de contratos. No entanto, nessa fase, segundo o entendimento dos auditados, o CAFEBS apresentava imensas falhas e incongruências, nomeadamente ao nível da interligação da informação, concluindo que o CAFEBS só seria totalmente fidedigno a partir de 2010/2011.
Para uma melhor perceção da situação do sistema de informação contabilística, importa realçar que o CAFEBS é um sistema autónomo relativamente ao sistema de gestão orçamental da despesa utilizado pela administração regional direta (Sistema de Gestão Financeira e Orçamental, usualmente designado por Sistema DRI), disponibilizado pela Direção Regional de Informática (DRI). O CAFEBS é utilizado como sistema base mas, para o processamento da despesa, a SRES tem de aceder ao sistema DRI, havendo uma rotina que permite, apesar dos dois sistemas não estarem interligados, a exportação dos dados dos processos de despesa do sistema CAFEBS para o sistema DRI (33). Essa exportação efetua-se segundo um protocolo de transferência automática definido pela Direção Regional de Informática.
Questionados sobre as medidas concretas desencadeadas para solucionar as deficiências do sistema e o porquê das mesmas persistirem durante todo aquele período, foi transmitido, no essencial, que, sendo aquele um sistema evolutivo e em constante aperfeiçoamento, as correções e melhorias foram sendo progressivamente introduzidas à medida que iam sendo detetadas os problemas. Tais necessidades eram debatidas verbalmente, em reuniões informais, com o fornecedor da aplicação, no sentido de este realizar as correções necessárias para melhorar a aplicação.
Foi referido ainda que, até finais de 2011, as faturas eram lançadas no sistema CAFEBS e que só posteriormente, aquando do processamento, é que era efetuada a exportação dos processos para o sistema DRI. A partir de 9 de Novembro de 2011, no seguimento de instruções recebidas, está a ser efetuado o lançamento das faturas em ambos os sistemas de informação (34).
Regista-se também que embora o sistema CAFEBS, para além da vertente financeira, abarque a gestão de contratos e toda a parte processual, o mesmo não incorpora diretamente dados oriundos do acompanhamento da execução física das obras. Isto porque, segundo os responsáveis contactados, os serviços executores (departamentos técnicos) não lançavam qualquer informação naquele sistema, nem tão-pouco dispunham de acesso ao mesmo até 2011 (35).
Segundo aqueles responsáveis, o sistema não foi desenvolvido na vertente do controlo da execução física das obras (36), e, embora isso fosse possível, o servidor não teria capacidade para suportar esse acréscimo de informação. Por conseguinte, a informação acerca da execução da obra só entra no CAFEBS quando é recebido, pelo GGCO, um auto de medição e fatura (originais) ou, antes disso, quando lhe é remetida previamente a cópia do auto.
Independentemente da apreciação global constante do ponto 3.4.4. referir apenas que não é crível que, de todo, não houvesse na SRES, consciência da dimensão dos encargos e dos atrasos em acumulação nos departamentos técnicos desde 2003, e que a situação despoletada em meados de 2011 fosse atribuível a um problema informático.
3.4.3. Análise dos encargos envolvidos nos ARD da SRES
Neste ponto procede-se à análise dos encargos envolvidos nos ARD, pondo-se em destaque o ano de emissão dos autos de medição, o ano de emissão das faturas, e os correspondestes registos no sistema de informação (37).
No quadro que se segue podemos observar a distribuição da totalidade dos encargos (38) segundo o ano de emissão dos autos de medição e o ano em que teve lugar o respetivo registo no sistema de informação.
QUADRO 7
Encargos por ano de emissão do auto e ano de registo no sistema de informação (CAFEBS)
Sobressai um desfasamento sistemático entre a emissão dos autos e o registo dos respetivos encargos no sistema de informação, verificando-se, por exemplo, que os autos existentes relativos a 2003 apenas tiveram registo em 2005, 2009, 2010 e 2011; os autos emitidos em 2004 (cerca de 340 milhões de euros) foram registados entre 2005 e 2011.
Em termos globais, o maior volume de encargos refere-se a autos de 2004 e 2005, enquanto os maiores montantes de encargos registados concentram-se nos anos de 2006, 2009 e 2011.
Através da análise do quadro seguinte, podemos ver que se registava igualmente um enorme desfasamento temporal entre a data de emissão dos autos e a data das correspondentes faturas, observando-se, por exemplo, que os autos de 2004 têm as respetivas faturas com datas de emissão entre 2005 e 2011. Na mesma linha, os autos de 2005 distribuem-se por faturas emitidas entre 2005 e 2012.
QUADRO 8
Encargos por ano de emissão do auto e ano de emissão da fatura
A magnitude dos atrasos sistemáticos na emissão das faturas encontra-se também patenteada no facto de, à data de realização da auditoria, persistir um conjunto de encargos que ainda aguardavam a receção desse documento, ou a sua regularização, conforme os dados do quadro seguinte.
QUADRO 9
Encargos ainda sem fatura
Estes encargos envolvem autos emitidos entre 2003 e 2010 e foram registados apenas em 2011 e 2012, não tendo todavia a respetiva fatura sido emitida (ou chegado à posse da ex-SRES), dispondo em vez disso de uma "Nota de despesa - provisória", que corresponde a uma nota de lançamento que inclui o valor do encargo assumido da fatura a receber.
Comparando os dados dos quadros 7 e 8, conclui-se que, no geral, o registo dos encargos no sistema de informação (quadro 7) e a emissão das faturas (quadro 8) apresentam uma distribuição sensivelmente idêntica, o que indicia que os registos eram efetuados apenas aquando da emissão das faturas. Tal conclusão é confirmada pelos dados do quadro seguinte, que correlaciona os encargos segundo o ano de emissão da fatura e o ano de registo no sistema.
QUADRO 10
Encargos por ano de emissão da fatura e ano de registo no sistema (CAFEBS)
Tais dados demonstram que - contrariamente ao que ocorre entre a emissão dos autos e o respetivo registo e entre aqueles e a emissão da fatura - os desfasamentos entre a data de emissão das faturas e o registo dos encargos no sistema CAFEBS são pouco significativos, observando-se que, à exceção do que ocorreu em 2011 (em que houve a tentativa de recuperar todos os encargos por registar dos anos anteriores), em regra os encargos registados em determinado ano referem-se maioritariamente a faturas desse ano e residualmente a faturas do ano anterior.
Esta conclusão pode ser comprovada por meio de uma análise mais direta dos dados, através do cruzamento da informação do quadro 7 com as respetivas faturas, conforme os exemplos que, a título ilustrativo, se apresentam no quadro seguinte.
QUADRO 11
Ano das faturas por registo dos autos
Os dados antes expostos demonstram que a SRES tinha como prática instituída o não registo dos encargos no momento em que estes se tornavam devidos (momento da emissão do auto de medição dos trabalhos), mas tão-somente quando da receção das faturas. Sendo também certo que, em regra, existia um elevado desfasamento temporal (em muitos casos vários anos) entre a elaboração dos autos e a data das respetivas faturas.
3.4.4. Apreciação das falhas identificadas
1 - As situações descritas nos pontos 3.4.1 a 3.4.3 deixam bem patente a existência de graves deficiências no sistema de controlo interno da SRES - evidenciadas essencialmente na falta de controlo das operações e de registo metódico dos factos -, as quais persistiram ao longo de vários anos sem que tivessem sido adotadas medidas eficazes para as ultrapassar.
2 - Tais falhas estiveram na origem da existência de elevados e sistemáticos desfasamentos temporais entre a emissão dos autos de medição e o registo dos respetivos encargos no sistema de informação, bem como entre a emissão daqueles autos e a emissão das correspondentes faturas, resultando ainda no não processamento das despesas no momento em que tal era devido, tendo esses encargos permanecido ocultos até à celebração dos ARD.
3 - Segundo os responsáveis dos serviços da ex-SRES contactados na auditoria, as explicações para tais factos radicam, essencialmente, na deficiente articulação e comunicação entre os serviços técnicos e o departamento financeiro, e, nas insuficiências e deficiências do sistema informático utilizado.
4 - Verifica-se que a SRES não disponha de manual de procedimentos, nem de qualquer outro tipo de orientações escritas, que enquadrassem a receção e validação dos autos de medição e das faturas, assim como o encaminhamento daqueles documentos para processamento.
5 - As evidenciadas deficiências do sistema de controlo interno levam a concluir que não foram adotados procedimentos e pontos-chave de controlo eficazes, não tendo por conseguinte sido cabalmente exercidas as competências de "superintender e coordenar as ações dos vários órgãos e serviços da SRES", conferidas ao respetivo Secretário Regional, pelo art.º 3.º, alínea b), do DRR n.º 7/2008/M, e pelo art.º 3.º, alínea b), do DRR n.º 6/2005/M (39).
6 - Não terá igualmente sido exercida na sua plenitude a competência de assegurar o funcionamento harmonioso de todos os serviços da SRES, atribuída ao chefe do Gabinete do Secretário Regional, nos termos da respetiva orgânica (40).
7 - A falta de registo e processamento daquelas despesas no devido momento, e a sua consequente subtração ao normal circuito da execução orçamental e registo de encargos assumidos, encontra-se em total oposição às mais elementares normas e princípios da contabilidade pública, violando deste modo o n.º 1 do art.º 19.º da LEORAM.
8 - Os factos expostos deixam evidente que a SRES não diligenciou pela atempada emissão das faturas, não tendo também observado os prazos de pagamento a que estava obrigada, nos termos do art.º 212.º do DL n.º 59/99, de 2 de março, e do art.º 299.º do Código dos Contratos Públicos, alterado pela Lei n.º 3/2010, de 27 de abril.
9 - Apesar das graves falhas de controlo interno anteriormente referidas, observa-se que as mesmas não justificam na totalidade a omissão dos encargos, ou, dito de outro modo, só o justificam numa primeira fase, visto que, apesar de existir um elevado montante de encargos por registar (sendo o não processamento destes atribuível à falta de controlo), verifica-se que a partir de determinado momento grande parte dos encargos encontrava-se registado no sistema de informação.
10 - Tal é demonstrado pela leitura dos dados do quadro seguinte, onde se observa que o montante de encargos por registar atinge o seu ponto mais elevado em 2005 (quando o total de encargos existente era de 477,5 milhões de euros e apenas se encontravam registados 32,5 milhões de euros) e que a partir de 2006, embora permanecendo um elevado montante por registar, verifica-se que a maior parte dos encargos existentes em cada ano já se encontrava registada.
QUADRO 12
Encargos acumulados segundo a origem dos dados
11 - Conclui-se assim que a falta de processamento dos encargos, nos termos referidos no parágrafo 7, foi também, e em grande medida, resultante de um ato consciente e voluntário, dado que mesmo após grande parte dos encargos se encontrar registada no sistema de informação, ainda que tardiamente face ao que era devido, os mesmos não foram processados, permanecendo omissos como anteriormente.
12 - Verifica-se que não foram devidamente exercidas pelo GGCO as atribuições de "elaborar o processamento de todas as despesas e proceder ao serviço de escrituração da contabilidade", nos termos da orgânica da SRES (41), sendo tais falhas atribuíveis ao diretor daquele Gabinete, atendendo às competências que lhe eram conferidas pela mesma orgânica (42).
13 - A irregularidade referida nos pontos 7 e 11 consubstancia uma infração financeira passível de gerar responsabilidade sancionatória, nos termos consignados no art.º 65.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC, a imputar ao Secretário Regional do Equipamento Social, pelas razões apontadas no parágrafo 5, ao chefe do Gabinete daquele Secretário Regional, pelo referido no parágrafo 6, e ao diretor do GGCO, pelo descrito no parágrafo 12. O procedimento conducente à efetivação dessa responsabilidade é aplicável a estes titulares daqueles cargos, em funções a partir de 2007, dado que o mesmo encontra-se extinto relativamente ao período anterior, nos termos da al. a) do n.º 2 do art.º 69.º, conjugada com o n.º 1 do art.º 70.º, da citada LOPTC.
14 - A SRES não cumpriu a obrigação de reporte daqueles encargos à DROC, nos termos da Circular n.º 4/ORÇ/2008, na medida em que o montante acumulado dos autos de medição (43) deduzido dos pagamentos, em 2008, 2009 e 2010, era, respetivamente, 678,9 milhões de euros, 742,6 milhões de euros e 753,4 milhões de euros, e foram reportados apenas 1,5 milhões de euros, 194,6 mil euros e 42,5 milhões de euros, conforme resulta das correções aos reportes dos anos anteriores efetuada pela DROC em 2011.
15 - A SRES apenas começou a reportar aqueles encargos a partir de maio de 2011, registando-se assim que, mesmo após a celebração dos ARD, continuou a não reportar os encargos, sendo certo que, com a celebração dos ARD de 2010, fica evidente que tinha conhecimento do montante global dos encargos (ainda que não os tivesse totalmente registados ou não estivesse na sua posse o respetivo auto ou fatura).
16 - O incumprimento da obrigação de reporte dos encargos descrita nos parágrafos 14 e 15 viola o disposto no art.º 13.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, e no art.º 16.º, n.º 1, Lei Orgânica n.º 1/2010, de 29 de março, aplicados conjuntamente com o art.º 68.º da LEO, constituindo uma infração financeira passível de eventual responsabilidade sancionatória, nos termos consignados no art.º 65.º, n.º 1, alínea d), da LOPTC, a imputar ao diretor do GGCO, pelo referido no parágrafo 12.
17 - O não processamento dos encargos em devido tempo e a sua posterior falta de reporte, estiveram na origem da ultrapassagem do limite de endividamento da Região em 2010, em 1 052,2 milhões de euros (44), violando-se o disposto no art.º 83.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, e no art.º 10.º da Lei de Meios. Esta irregularidade constitui uma infração financeira passível de eventual responsabilidade sancionatória, nos termos do art.º 65.º, n.º 1, alínea f), da LOPTC, a imputar aos mesmos responsáveis identificados no parágrafo 13, pelas razões aí referenciadas.
18 - Conforme decorre do referido na parte final do ponto 3.1.1 e no ponto 3.3, a falta de liquidação e pagamento atempado dos encargos (em resultado das circunstancias referidas nos parágrafos 7 e 8) acarretou para a administração pesados encargos financeiros decorrentes da exigibilidade dos juros de mora, facto que os responsáveis da SRES não poderiam ter descurado. Ao fazer a RAM incorrer naquelas despesas com juros de mora, sem que essas despesas sejam justificadas quanto à sua economia, eficiência e eficácia, aqueles responsáveis desrespeitaram o n.º 4, na parte em que remete para o n.º 3, do art.º 18.º da LEORAM, incorrendo por isso numa infração financeira passível de eventual responsabilidade sancionatória, nos termos do art.º 65.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC, sendo está imputável aos mesmos responsáveis identificados no parágrafo 13, pelas razões aí referenciadas.
19 - A falta de processamento e reporte dos encargos, nos termos anteriormente descritos, violou ainda o princípio da transparência inscrito da LFRA (art.º 9.º da Lei Orgânica n.º 1/2007 e art.º 12.º da Lei Orgânica n.º 1/2010), bem como o princípio da transparência orçamental constante, à data dos factos, dos n.os 1 e 4 do art.º 84.º da LEO (45) (Lei n.º 91/2001, na redação dada pela Lei n.º 48/2004), sendo que a violação da norma deste último artigo constituía uma circunstância agravante da responsabilidade financeira, nos termos do n.º 1 do art.º 92.º da dita LEO.
20 - Aquela prática de omissão dos encargos resultou ainda em falta de clareza e exatidão da informação financeira vertida na prestação de contas, designadamente no que se refere ao PIDDAR e à Conta da RAM dos anos em causa, induzindo um enviesamento na apreciação da situação económica e financeira da Região, por parte dos diversos destinatários daquela informação, tendo por isso violado também o disposto no n.º 1 do art.º 26.º da LEORAM.
No exercício do contraditório, o ex-Secretário Regional do Equipamento Social veio alegar que não lhe é atribuível "a ideia e/ou a implementação dos" ARD, por não estar "em causa qualquer iniciativa autónoma da Secretaria Regional do Equipamento Social, mas simplesmente o cumprimento de regras" insertas nos diplomas de aprovação do Orçamento Regional.
Defende aquele responsável que, se ocorreram omissões, "a sua relevância cessou com a celebração de tais acordos, pois não era possível tal celebração sem que fosse prestada, nesse momento, toda a informação que permitiu a identificação dos seus montantes, e daquilo que os justificava".
Acrescenta que, quando a ALM aprovou aquelas normas, "sabia perfeitamente que ocorriam situações como as que o relato identifica. E, - bem ou mal - no âmbito dos seus poderes, deu uma solução a esse problema", para concluir que a ação daquele órgão não pode ser apreciada "como se tais normas não existissem, como se não fosse uma resposta a um conjunto de situações que só foram criadas, - e infelizmente se arrastaram muito além do desejado pelos órgãos da Autonomia, todos os órgãos - pela insuficiência crónica de meios aptos a permitir o progresso de que a Região carecia", e que "(...) é muito fácil de verificar que os equipamentos que se construíram, ou, por outro meio, se disponibilizaram para a população, são de interesse transversal à ação do Governo. Porque todos eles representam a resposta a carências de infraestruturas facilmente constatáveis".
Considera também aquele responsável ser "completamente infundada a censura que estão a merecer" os "outros dois colaboradores da extinta SRES", "antes destacando a sua dedicação e zelo inexcedíveis ao serviço".
Sobre as alegações produzidas, importa realçar que os factos imputados àquele responsável não decorrem, no essencial, da celebração dos ARD, mas sim dos atos, ou omissões, anteriores à celebração desses acordos sendo que, relativamente, a esse período, não foram invocados fundamentos que alicercem uma modificação da posição expressa no relato.
Em sua defesa, o ex-Chefe de Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social alegou não lhe ser imputável responsabilidade pela omissão do registo e processamento das despesas (ver o parágrafo 13), uma vez que não "estamos perante competências do respetivo Chefe de Gabinete, sem prejuízo de todo o cuidado e diligência exercido pelo Chefe de Gabinete nestas matérias, na parte que lhe competia, durante o período em que exerceu funções".
Salienta ainda que o exercício de tais competências "corresponderia afinal à ingerência em competências próprias doutros órgãos e serviços, o que obviamente lhe estava vedado", dado que "o Chefe de Gabinete não exercia esta função, nem poderia substituir-se ao Diretor do GGCO uma vez que o registo e processamento de despesas é uma atribuição própria deste gabinete".
Importa aqui estabelecer que não é isso que está em causa, pois em momento algum se refere ou sugere que o Chefe de Gabinete deveria ter qualquer intervenção no registo e processamento da despesa, nem tal faria sentido, na medida em que tal não decorria das respetivas competências.
Para o caso em apreço, releva a competência referida no parágrafo 6, e, sobre esta, defende aquele responsável que "[a]ssegurar o funcionamento harmonioso dos serviços significa o dever do Chefe de Gabinete de zelar para que exista uma interligação entre os serviços que depois lhes permita estabelecer uma interação direta entre os mesmos, e não uma interferência direta e objetiva do Chefe de Gabinete nos assuntos internos de cada um deles", interpretação que não se refuta.
Nesse sentido, conclui o dito responsável que "[a] partir do momento em que os serviços interagem diretamente entre si, por necessidade e porque têm competências para tal, está assegurado o funcionamento harmonioso dos serviços".
Ocorre que os factos referenciados nos parágrafos 1 a 4 evidenciam falhas de funcionamento cuja solução não se encontra nas atribuições dos serviços individualmente considerados, mas sim nas competências dos responsáveis máximos do órgão. Conforme aí referido, as falhas resultaram de deficiências graves no sistema de controlo interno da SRES, persistindo ao longo de vários anos sem que tivessem sido adotadas medidas eficazes para as ultrapassar.
Resulta evidente que não foi assegurado o funcionamento harmonioso entre os serviços porque não foram fixadas regras adequadas de funcionamento entre eles nem foram estabelecidas medidas de controlo interno eficazes. A fixação de medidas de controlo interno é, por definição, incumbência dos responsáveis máximos do órgão. Encontrando-se demonstrado que a interligação entre os serviços não funcionou, tais deficiências de articulação só podem ser assacadas a esses responsáveis, no caso, ao Secretário Regional, enquanto responsável máximo, e ao respetivo Chefe de Gabinete, por ter a referida obrigação de assegurar o funcionamento harmonioso entre os serviços.
Alegou ainda aquele responsável que as duas infrações referidas nos parágrafos 17 e 18 também não lhe são imputáveis, na medida em que seriam consequência da primeira, pelo que, não existindo esta, também elas inexistem.
Conforme resulta do acima exposto, as alegações aduzidas não alteram os factos relatados nem a respetiva qualificação, mantendo-se por isso todas as conclusões quanto à imputação, nos termos referidos, de responsabilidade financeira ao ex-Chefe de Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social.
No contraditório, a diretora do GGCO da extinta SRES alegou que "nunca houve falta de registo da despesa, mas apenas (...) atrasos no mesmo", justificando que, "sempre foi prática normalizada na extinta SRES, ou seja, sempre foi costume (...), que independentemente da data de elaboração dos autos de medição, o registo da despesa só era iniciado após a receção da fatura".
Assegurou ainda que, "[e]m momento algum a interessada procedeu com a consciência de que estaria a violar alguma norma relativa ao registo de despesas, antes pelo contrário, sempre atuou consciente de que procedia conforme estabelecido e devido". Concluindo que "[n]ão há nem nunca houve qualquer falta de registo de despesas por parte da interessada, não obstante se terem verificado vários desfasamentos temporais entre a emissão dos autos de medição e o registo dos respetivos encargos, bem como entre a emissão dos autos e das correspondentes faturas".
Apesar do sofisma que encerram, as alegações em análise têm o mérito de confirmar que o não registo dos encargos, no momento em que o mesmo era devido, constituía uma prática institucionalizada na SRES. Note-se que, contrariamente ao que possa transparecer daquela argumentação, os "atrasos" ou "desfasamentos temporais", de que fala a alegante, não são meros atrasos, pois na verdade, e em grande parte dos casos, duraram vários anos, conforme se encontra demonstrado no ponto 3.4.3.
Quanto à falta de processamento, alegou aquela responsável que, fora "situações (marginais), (...) a falta de processamento das despesas em tempo devido ficou a dever-se à respetiva falta de cabimento orçamental e não a qualquer ato consciente da interessada", e que " sempre processou tudo o que era possível processar (...)".
As alegações da Diretora do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental não evidenciam qualquer fundamento que permita defender e sustentar a legalidade da sua conduta, a qual, se objetivamente valorada, vai no sentido de ocultar esses encargos. A passividade revelada não se afigura compatível com a diligência expectável de um diretor daquele Gabinete, no âmbito do qual se executa "o processamento de todas as despesas" (46).
Na verdade, no plano estrito da atuação do GGCO, a realidade que emerge dos factos demonstra que não foi desencadeada qualquer iniciativa, junto dos responsáveis máximos pela Secretaria Regional, visando resolver a invocada falta de cobertura orçamental, e reduzir riscos fundados e previsíveis do agravamento das condições financeiras da ex-SREST.
Não é de estranhar, por isso, que a responsável funcional pelo GGCO não tenha provado qualquer justificação atendível para a não execução do procedimento relativo ao processamento dos encargos, mesmo após a sua maior parte se encontrar registada no sistema de informação, não sendo, em consequência, de conceder que as alegações apresentadas possam ter o efeito desculpabilizante pretendido pela contraditada.
Acrescentou, a este propósito, que "(...) não era a extinta SRES a responsável por observar os prazos de pagamento, ao contrário do referido no Relato. Mesmo que se tenham verificado atrasos no processamento das despesas, a verdade é que os pagamentos eram todos, sem exceção, feitos pela SRPF, pelo que os possíveis atrasos a este nível eram totalmente alheios à vontade da extinta SRES".
Tal argumentação tem um caracter ilusório na medida em que esquece a origem do problema, ou seja, que foi a falta de registo e processamento das despesas no exercício orçamental em que tal era exigível que originou a acumulação de encargos transitados ao longo de sucessivos anos, em volume tal que deixou de haver cobertura orçamental para os mesmos no quadro das normais disponibilidades orçamentais da SRES, razão que terá levado ao recurso aos ARD.
Isso mesmo acaba por ser confirmado pela alegante, quando refere que "um simples olhar pelas taxas de execução orçamental dos Investimentos do Plano da extinta SRES, no período de 2003 a 2006, do sector dos Transportes e Comunicações (...) permite verificar que o volume de transitados do ano económico anterior reduzia drasticamente a dotação prevista para o orçamento do ano seguinte, no referido sector. A partir de 2007, os orçamentos não contemplaram verbas para as despesas que transitaram de anos anteriores, cabimentadas ou por cabimentar nesses anos (...)".
Aquela argumentação pretende ainda confundir atrasos no processamento (47) (que, por natureza, são da responsabilidade do serviço processador) com atrasos nos pagamentos, que efetivamente passam a ser da responsabilidade da SRPF (48) no pressuposto de que a despesa se encontre processada e remetida à DROC, o que, no caso, não ocorria.
Diga-se, por outro lado, que gera alguma perplexidade a afirmação de que, a partir de 2007, "os orçamentos não contemplaram verbas para as despesas que transitaram de anos anteriores, cabimentadas ou por cabimentar nesses anos". Pois isto significa que, na parte respeitante à elaboração dos orçamentos, não foram tomadas em conta as obrigações decorrentes dos contratos em que eram partes a Região e os empreiteiros, o que, face ao carácter obrigatório da inscrição das dotações necessárias para o cumprimento dessas obrigações, remete para os termos do art.º 9.º, n.º 2, da LEORAM, e do art.º 16.º, n.º 1, al. a), da LEO (49).
De notar, que não foi apresentado a este Tribunal qualquer documento que traduzisse a preocupação do GGCO em alertar, como devia, os responsáveis governamentais para a situação orçamental da ex-SREST. Aliás, em sentido contrário, sempre que havia necessidade de lançar uma nova obra, o GGCO elaborava e confirmava através da correspondente declaração de cabimento de verba que o orçamento regional comportava os encargos emergentes, o que conduzia, invariavelmente, em sede de fiscalização prévia, que o Tribunal desse por observada a legalidade financeira dos correspondentes contratos.
Relativamente à falta de reporte, foi alegado que a "interessada cumpriu sempre a sua obrigação de reporte de encargos à DROC, sendo que tal reporte, por instruções da SRPF, como era prática generalizada à época, apenas incluía as despesas cabimentadas", assumido todavia que "[a]s únicas exceções ao cumprimento da referida obrigação de reporte foram as referentes ao ano de 2009 e 2010, pelas razões expostas, sendo que o primeiro não foi efetuado e o segundo foi efetuado extemporaneamente".
No essencial, extrai-se das alegações produzidas a confirmação de que o reporte era efetuado apenas para as despesas processadas e que, ainda assim, essas nem sempre foram reportadas.
Quanto às demais infrações que lhe são imputadas, veio alegar aquela responsável que "[n]a decorrência de toda a matéria ora exposta, em que se demonstrou inequivocamente que não houve, por parte da interessada, falta de registo e processamento das despesas nem incumprimento da obrigação de reporte de encargos, não poderá também ser-lhe imputada as duas outras infrações financeiras apuradas no presente Relato, como sejam a violação do limite de endividamento e a violação de normas legais sobre a assunção de encargos".
Contudo, as alegações da Diretora do GGCO não afastam as conclusões anteriores, vindo pelo contrário confirmar o não processamento dos encargos e a falta de reporte atempado, conforme acima observado, pelo que se mantém quer a matéria factual integradora das infrações que lhe são imputadas quer a sua qualificação jurídica.
3.5. Circularização a fornecedores
Com o intuito de avaliar a fiabilidade da informação prestada pela administração, relativamente aos EANP, foi efetuada uma circularização a fornecedores, mais especificamente a 12 empreiteiros.
Dos 12 empreiteiros circularizados, apenas a Construtora Abrantina, S.A., não respondeu. De um modo geral, foi possível comparar os valores obtidos dos restantes fornecedores, com os apresentados pela administração.
Na sequência desse confronto, foi detetada a existência de algumas divergências, tendo as mais significativas sido explicadas pela ex-SRES (50), pelo que é de adiantar que a informação prestada pela administração regional não apresenta incorreções dignas de nota.
No quadro seguinte apresenta-se a síntese da análise efetuada (constante do anexo F) aos créditos sobre a RAM em 31 de Dezembro de 2010 e 30 de Junho de 2011.
QUADRO 13
Síntese da análise aos créditos no âmbito dos ARD
As divergências identificadas no quadro resultam de discrepâncias que não foram esclarecidas aquando do trabalho de campo, já que só foi solicitado aos serviços da ex-SRES que se pronunciassem sobre as diferenças de maior materialidade. Tanto-quanto foi possível apurar, é frequente ocorrerem divergências devido a situações em que o empreiteiro se compromete a apresentar garantia bancária e por qualquer motivo não a apresenta, obrigando a efetuar a retenção de 5% para reforço de garantia, o que origina discordância nos valores líquidos a pagar.
Quanto às correções apresentadas para as maiores divergências, estão relacionadas essencialmente com o seguinte tipo de situações:
Casos em que o empreiteiro adicionou indevidamente o montante da retenção de 5% para reforço da caução, ao valor dos acordos;
Existência de faturas não imputadas aos acordos, quando deveriam ser incluídas;
Situações em que o fornecedor reportou despesas na listagem das faturas, que já se encontravam pagas e casos em que foram imputadas faturas a um acordo, mas que dizem respeito a outro;
Falhas no reporte de despesas em dívida, por parte do empreiteiro, nomeadamente não inclusão de faturas na listagem reportada, ou despesas não consideradas como encargos por liquidar quando deveriam ser;
Fatura reportada pelo fornecedor, em que o valor líquido a pagar, está incorreto, devido à dedução por lapso de 5% para reforço de caução e o valor do acordo também está incorreto pois também foi deduzido os 5% para reforço de caução;
Existência de notas de crédito não deduzidas às faturas, na listagem do empreiteiro.
3.6. Reporte de encargos assumidos e não pagos
Nos termos do estipulado pela LFRA, as autoridades regionais têm o dever de prestação de contas ao Instituto Nacional de Estatística (INE) e ao Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP), encontrando-se essa obrigação reporte fixada, respetivamente, nos art.ºs 12.º e 13.º da Lei Orgânica n.º 1/2007 (correspondendo aos art.ºs 15.º e 16.º, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2010).
O art.º 68.º da LEO impõe também que as regiões autónomas, com o objetivo de permitir uma informação consolidada do conjunto do sector público administrativo, remetam ao Ministério das Finanças, nos termos e com a periodicidade a definir no decreto-lei de execução orçamental, os seguintes elementos: a) orçamentos, contas trimestrais e contas anuais; b) informação sobre a dívida contraída e sobre os ativos expressos em títulos da dívida pública.
Os termos da informação a prestar pelas regiões autónomas são definidos anualmente no diploma que põe em execução o Orçamento do Estado, sendo ainda essa matéria habitualmente desenvolvida por meio de circulares emitidas pela Direção-Geral do Orçamento (DGO).
Neste âmbito, verifica-se que a Direção Regional do Orçamento e Contabilidade (DROC) tem acompanhado a emissão daquelas circulares transpondo o respetivo conteúdo para o ordenamento administrativo regional, através das circulares por si emitidas.
O conteúdo das normas que formatam aquelas obrigações de reporte tem sofrido diversas evoluções, no sentido de uma maior exigência na qualidade da informação a prestar, introduzidas essencialmente a partir dos referidos diplomas de execução orçamental e posteriormente desenvolvidas através das referidas circulares.
Assim, em 2007, encontrava-se definido no art.º 50.º do DL n.º 50/2007, de 6 de março, que "As Regiões Autónomas devem enviar informação sobre a dívida por elas contraída e sobre os ativos expressos em títulos de dívida emitidos pelas administrações públicas, até 31 de Janeiro e 31 de Julho". A partir de 2008 dá-se um significativo aperfeiçoamento na exigência da informação a reportar pelas Regiões Autónomas, conforme se descreve seguidamente.
A) Ano económico de 2008
De acordo com o disposto no art.º 61.º do DL n.º 41/2008, de 10 de março, as Regiões Autónomas devem prestar à Direção-Geral do Orçamento, informação sobre a "...estimativa das contas não financeiras e da dívida pública das administrações públicas regionais para os anos anteriores e corrente...", a "...estimativa da execução orçamental e da dívida pública do Governo Regional, incluindo os serviços e fundos autónomos..." e ainda a informação "...decorrente do registo trimestral dos encargos assumidos e não pagos, incluindo o saldo da dívida inicial, o movimento no trimestre e o saldo da dívida a transitar para o trimestre seguinte..." e esta informação deve incluir as "...entidades que integram o sector empresarial regional, incluídas no perímetro das administrações públicas...".
Na sequência do anterior diploma foi emanada pela DGO a Circular Série A n.º 1339, que define as instruções para a forma de prestação de informação relativa ao EANP.
Esta circular, define o conceito de EANP, quais os encargos abrangidos pelo conceito, quais as datas relevantes para o apuramento dos mesmos, qual a periodicidade de reporte à DGO (trimestral) e que o mesmo deve ser de acordo com uma classificação económica específica.
Na RAM, foi emanada a Circular da DROC n.º 4/ORÇ/2008, que consiste numa adaptação da circular anterior da DGO à Região.
B) Ano económico de 2009
A norma definida no art.º 69.º do DL n.º 69-A/2009, de 24 de março, segue a mesma linha que a definida para o ano anterior, pelo que consequentemente também não houve qualquer emissão de circulares quer da DGO, quer da DROC.
C) Ano económico de 2010
O disposto no DL n.º 72-A/2010, de 18 de junho, apresenta no art.º 74.º as regras de informação que as Regiões Autónomas estão obrigadas, no entanto, inseriu uma nova alínea referente à aplicação dos empréstimos excecionados na alínea d) do n.º 1.
Relativamente a circulares da DGO e DROC, não houve qualquer alteração.
D) Ano económico de 2011
No início de 2011, foi aprovado o DL n.º 29-A/2011, de 1 de março, onde foi estabelecido no art.º 63.º diversas alterações, face aos anos anteriores, nomeadamente em matéria de reporte que passa a ser mensal, assim como maior quantidade de informação exigida.
Logo após a emissão do DL anteriormente referido, foi emanada a Circular Série A n.º 1364 da DGO, onde foram definidos novos moldes de prestação de informação relativa aos EANP e que vem revogar a anterior Circular Série A n.º 1339.
Nesta sequência a Administração Regional emitiu através da DROC, a Circular n.º 4/ORÇ/2011 da que adapta à RAM a Circular Série A n.º 1364 da DGO e aproveita para definir que cada Secretaria Regional deverá remeter apenas um mapa, com a informação integrada de todos os serviços dependentes e no caso dos SFA estes devem preencher a informação on-line no portal do funcionário público, por forma a posteriormente a DROC poder remeter atempadamente toda a informação à DGO.
Ainda no decurso do ano de 2011, foi publicado novo DL sobre esta matéria, o DL n.º 65-A/2011, de 17 de maio, com efeitos a partir de 1 de Julho desse ano e que revê a informação a reportar e define os conceitos de "atraso no pagamento" e "compromisso financeiro".
Subsequentemente a DGO emitiu a Circular Série A n.º 1368, onde definiu instruções sobre cabimentos, compromissos e pagamentos em atraso.
Nessa sequência a DROC emanou a Circular n.º 6/ORÇ/2011 sobre esta mesma matéria, de modo, a complementar a informação constante da Circular n.º 4/ORÇ/2011.
3.6.1. Reporte da SRES à DROC
O reporte dos EANP à DROC por parte da extinta SRES encontrava-se a cargo do GGCO, cuja responsável assegurou que:
O reporte era efetuado com base na informação extraída do sistema CAFEBS (51), por meio da exportação dos dados para Microsoft Excel, a qual após ser validada dava origem a uma informação daquela responsável que suportava a remessa dos dados à DROC;
A remessa daquela informação tinha por base apenas as circulares da DROC, não estando por conseguinte definidos internamente quaisquer outros procedimentos ou orientações neste domínio;
Quanto à assiduidade do reporte, que a remessa dos EANP à DROC foi sempre efetuada até 2009, mas que no ano 2010 a SRES não efetuou qualquer reporte devido à sobrecarga de trabalho dos serviços resultante da intempérie de 20 de fevereiro, e que só voltaram a efetuar o reporte em 2011.
Todavia, tendo-se solicitado os elementos demonstrativos dos reportes efetuados, o serviço só conseguiu disponibilizar os elementos que comprovam o reportes efetuados a partir de maio de 2011.
Saliente-se que, de acordo com as informações obtidas junto da DROC, na ausência de reporte por parte dos serviços, ou quando aconteciam atrasos nesse envio, a DROC supria essa falta de informação remetendo os dados disponíveis no sistema informático da DRI. Atente-se contudo que, conforme resulta do referido no ponto 3.4.2.2., este sistema continha apenas os encargos processados, não sendo por conseguinte idóneo como fonte de informação dos encargos da SRES a reportar, já que estes se encontravam maioritariamente por processar, conforme evidenciado no ponto 3.4.1.
No respeitante à qualidade do reporte, realça-se que embora as deficiências do sistema controlo interno e da aplicação CAFEBS sejam as principais razões apontadas pelos responsáveis da SRES para justificar as falhas ocorridas, tal não é totalmente corroborado pela análise efetuada aos diversos elementos, conforme resulta da análise contante do ponto 3.4. (para o qual aqui se remete).
Em síntese, e conforme descrito no referido ponto 3.4.4, com especial incidência no seu parágrafo 14, SRES não cumpriu a obrigação de reporte dos encargos à DROC, com as consequências aí referidas. Por outro lado, conclui-se desde logo que a DROC também não reportou esses encargos às entidades nacionais, na medida em que, o meio que utilizado para suprir o incumprimento não era o idóneo para o fim pretendido.
3.6.2. Reporte da DROC à DGO e à DRE / INE
O cumprimento da obrigação de prestar de contas ao MFAP por parte da RAM, nos termos da LFRA, encontra-se a cargo da DROC, sendo essa informação reportada à DGO, através de um formulário próprio.
O reporte ao INE é da competência da DRE sendo, no entanto, também a DROC a entidade responsável pela remessa da maior parte dos dados à DRE. Esta, por seu turno, procede à transposição daqueles dados para a Contabilidade Nacional, juntamente com a restante informação que recolhe junto de outras entidades, remetendo-a posteriormente ao INE.
O conteúdo daqueles dois reportes efetuados pela DROC é idêntico, sendo que os dados enviados para DGO são também remetidos à DRE (52). Todavia, em matéria de EANP os dados reportados às duas entidades são os mesmos, pelo que serão apreciados em conjunto.
Atente-se ainda que, atendendo ao âmbito desta auditoria, os montantes de EANP aqui analisados são apenas os referentes à Administração Regional Direta.
O reporte da DROC tem por base os dados fornecidos pelas Secretarias Regionais, de acordo com a Circular, sendo essa informação recolhida por estas junto dos respetivos serviços tutelados e seguidamente agregada num só mapa que é remetido à DROC por correio eletrónico.
Quanto à validação, por parte da DROC, da informação prestada pelos serviços da administração regional, os responsáveis contactados, esclareceram que aquela só é efetuada uma única vez, no final do ano, e consiste no confronto entre a informação que consta do sistema DRI e dos mapas que são enviados pelos serviços.
Registe-se desde logo que este tipo de validação é inadequado, por ser insuficiente para o apuramento dos EANP, visto que, conforme acima referido (ponto 3.6.1), o sistema DRI continha apenas os encargos processados, não sendo por conseguinte fonte de informação suficiente.
Após a receção dos ficheiros de todas as secretarias, a DROC, mais concretamente a Direção de Serviços de Orçamento e Conta (DSOC) que é o departamento incumbido destas funções, aglomera toda a informação nos mapas globais, preenchidos de acordo com os formulários próprios da DGO e do INE.
Quando aqueles formulários se encontram prontos para serem remetidos, a responsável da DSOC elabora uma informação interna dirigida ao Diretor Regional que emite despacho a ordenar a remessa dos elementos, após dar conhecimento ao Secretário Regional do Plano e Finanças, por correio eletrónico à DGO e à DRE.
Na sequência da análise aos EANP reportados, verifica-se que no decurso do ano 2011 foram efetuadas diversas correções aos reportes anteriores, recuando essas correções ao ano 2008.
Relativamente anos de 2008 e 2009, as revisões efetuadas (a última das quais em setembro de 2011), fixaram o montante final de EANP, respetivamente, em (euro) 174 835 812,89 e (euro) 296 734 186,22. Quanto aos anos de 2010 e 2011 (até outubro), os montantes reportados em cada período e as revisões realizadas constam dos dois quadros seguintes.
QUADRO 14
Reporte dos EANP de 2010 à DGO e à DRE (Administração Direta)
QUADRO 15
Reporte dos EANP de 2011 à DGO e à DRE (Administração Direta)
Conforme resulta dos quadros anteriores, os EANP do ano 2010, foram objeto de três revisões no decorrer de 2011, respetivamente em janeiro, março e setembro, tendo nesse processo, evoluído de cerca de 200 milhões de euros para 1 274,9 milhões de euros.
Relativamente a 2011, verifica-se que no último reporte, referente a outubro de 2011, o montante de EANP atingia 1 744,3 milhões de euros, o que representa um aumento na ordem dos 469,5 milhões de euros face ao valor final de 2010.
Em síntese, os dados dos reportes efetuados pela DROC em cada período, assim como as respetivas correções posteriormente realizadas, deixam patente que a DROC não procedeu ao reporte dos EANP nos termos e nos momentos em que tal era devido, visto que os montantes que vinham sendo reportados eram apenas uma pequena parte do total. Essa situação só foi corrigida a partir de meados de 2011 com o reporte dos montantes em falta.
Os EANP de 2010 que se encontravam por reportar, e que foram objeto das sucessivas correções efetuadas em 2011 pela DROC (53), referem-se quase na totalidade aos encargos provenientes da SRES (54) remontam a 1 024,6 milhões de euros (os encargos apurados ascendem a 1 079,8 milhões de euros (55) quando, inicialmente, só haviam sido reportados cerca de 55,2 milhões de euros).
Ao não ter reportado aqueles encargos, nos moldes estabelecidos e em devido tempo, entre 2008 e 2010, a DROC violou o disposto nos art.os 12.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, nos art.ºs 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 1/2010, de 29 de março, e no art.º 68.º da LEO, incorrendo assim numa infração financeira passível de eventual responsabilidade sancionatória, nos termos consignados no art.º 65.º, n.º 1, alínea d), da LOPTC.
Atente-se ainda que, tendo a falta de reporte sido originalmente motivada pela falta de processamento dos encargos, nos termos referenciados no ponto 3.4.4, a DROC é necessariamente corresponsável por tais omissões (de processamento e de reporte) na medida em que é sua missão exercer o controlo da execução do orçamento e fiscalizar a atuação dos serviços nesse campo. A circunstância daqueles encargos terem permanecido omissos durante vários anos, ao arrepio da mais elementares normas da contabilidade pública, sem que tenha havido qualquer ação por parte da DROC, evidencia que esta entidade falhou nessa incumbência de controlo. Acresce, que a DROC não poderia também permanecer alheia à desarticulação existente entre os sistemas informáticos utilizados na gestão orçamental da despesa, por parte dos diversos serviços, conforme resulta do referido no ponto 3.4.2.2.
Conclui-se que a DROC, em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, não exerceu na sua plenitude as atribuições e competências que lhe são conferidas, desde logo, pelo n.º 1 do art.º 21.º da LEORAM e, mais circunstanciadamente, pelo art.º 2.º da respetiva orgânica (56). Em especial, não terão sido exercidas plenamente as atribuições de analisar, acompanhar e controlar a execução orçamental; de centralizar e coordenar a escrituração e a contabilização das despesas públicas; e de coordenar o sistema de gestão e informação orçamental; previstas respetivamente, nas alíneas h), i) e n) do n.º 1 da referida norma legal.
Neste contexto, não será demais referir que a DROC (57) podia ter adotado medidas de fiscalização no âmbito da gestão financeira dos serviços da administração regional direta, "verificando a sua regularidade, a legalidade na realização das despesas públicas, o cumprimento das instruções sobre execução orçamental e a economia no uso de dinheiros públicos, promovendo com uma ação pedagógica o seu constante aperfeiçoamento".
Acresce que, após a celebração dos ARD, mais especificamente quando começaram a ser processadas as respetivas despesas, ou seja, entre 2008 e 2010 (vide ponto 3.4.1), a DROC tinha necessariamente conhecimento da existência daqueles encargos, ainda que parcial, na medida em que não poderia deixar de constituir um elemento de alerta, no contexto da sua atuação, o facto de estarem a ser processadas despesas referentes a anos tão recuados, nem tão-pouco o facto de esse processamento decorrer no âmbito dos ARD. Elementos que deveriam ter levado a que os seus responsáveis questionassem a ausência de reporte daqueles encargos, todavia nenhuma medida corretiva foi adotada.
A infração acima referida é imputável ao Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade, face às competências que lhe estão atribuídas pelo n.º 1 do art.º 5.º da orgânica da DROC (58).
Conforme se encontra mencionado no parágrafo 17 do ponto 3.4.4, a omissão dos encargos esteve na origem da ultrapassagem do limite de endividamento da Região em 2010, em 1 052,2 milhões de euros, violando o disposto no art.º 83.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, e no art.º 10.º da Lei de Meios. Irregularidade que constitui uma infração financeira passível de eventual responsabilidade sancionatória, nos termos do art.º 65.º, n.º 1, alínea f), da LOPTC.
Na medida em que a DROC é corresponsável por aquela omissão, nos termos anteriormente referidos, tal infração é também imputável ao Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade, pelas mesmas razões acima indicadas.
De salientar ainda que aquela omissão dos encargos, nos termos anteriormente descritos, violou também o princípio da transparência inscrito da LFRA (art.º 9.º da Lei Orgânica n.º 1/2007 e art.º 12.º da Lei Orgânica n.º 1/2010), bem como o princípio da transparência orçamental constante, à data dos factos, dos n.os 1 e 4 do art.º 84.º da LEO (Lei n.º 91/2001, na redação dada pela Lei n.º 48/2004), sendo que a violação da norma deste último artigo constituía uma circunstância agravante da responsabilidade financeira, nos termos do n.º 1 do art.º 92.º da dita LEO.
No contraditório, o SRPF manifestou discordância quanto à falta de cumprimento das obrigações de reporte por parte da DROC, alegando nomeadamente que "aquela Direção Regional tem sempre, apesar das enumeras dificuldades que enfrenta advindas da escassez de meios humanos qualificados para o efeito face ao conjunto das atribuições que lhe incumbem, cumprido as suas obrigações de reporte de forma atempada e completa em face dos elementos de que dispõe e que para o efeito lhe são fornecidos pelos respetivos serviços conforme exigível pelas Circulares 4/DROC/2008 e 4/DROC/2011".
Embora reconhecendo que "o sistema em vigor de fornecimento de informação pelos diversos serviços àquela Direção Regional possui deficiências geradoras de falhas de controle (...)", defende o SRPF que "(...) não podemos de forma alguma imputar a responsabilidade dessas deficiências ao trabalho realizado pela DROC".
Neste contexto, o SRPF veio também referir que se encontra já em curso a implementação de um novo sistema informático, destinado a implementar o POCP em todos os serviços do Governo Regional, "o qual implicando a existência de um sistema único para todos os serviços e a integração de toda a informação orçamental, contabilística e financeira, vai com certeza suprir as deficiências detetadas no âmbito desta auditoria permitindo a obtenção de informações contabilísticas integradas".
No mesmo sentido, o Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade, manifestando total discordância quanto às imputações que acima lhe são feitas, veio alegar, em síntese, os seguintes aspetos:
A "(...) extrema escassez de recursos humanos, qualificados, de que dispõe [aquela] Direção Regional face ao conjunto de atribuições que lhe estão incumbidas, facto este que efetivamente tem condicionado a sua atividade (...)".
A "(...) persistência ao longo dos anos de sistemas informáticos desconexos, de registo e execução orçamental de base caixa, que não garantem a integração e a unicidade da informação, em todas as fases de execução da despesa, em nada têm obviado ao exercício do controlo orçamental exigido à DROC, cujo perfil de prestação da informação passou a ser eminentemente numa ótica patrimonial, sem que os sistemas informáticos tenham sido adequados para o efeito".
Que "não obstante a incumbência definida na alínea n) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 19/2003/M subjacente à coordenação do sistema de gestão e informação orçamental, na verdade a intervenção da DROC neste domínio tem sido dificultada pela persistência de diversos sistemas informáticos, com a agravante destes sistemas terem sido concebidos à medida das necessidades especificas dos serviços, e não numa perspetiva global, situação esta que tem sido objeto de sensibilização junto das entidades competentes.
A situação exposta implicou que o acompanhamento da execução orçamental e no tocante aos encargos assumidos e não pagos, foram meramente suportados nas informações remetidas pelos serviços e, em situações de ausência desta informação, e face à incumbida missão em garantir e assegurar as obrigações de reporte, em tempo útil, as mesmas foram suportadas nas informações que estavam ao alcance deste serviço, através do sistema da DRI, face à inexistência de qualquer outra fonte alternativa de suporte, foi esta a fonte de informação utilizada atendendo ao rigor dos prazos estabelecidos e à própria natureza provisória das informações de reporte.
Não obstante o reconhecimento da existência das dificuldades de obtenção das informações de reporte, é de primordial importância que se reafirme que foram realizados todos os reportes de correção e aditamento, imediatamente ao conhecimento dos novos valores dos encargos assumidos e não pagos pela Direção Regional de Orçamento e Contabilidade, que foram remetidos quer à Direção-Geral do Orçamento, assim como à Direção Regional de Estatística, cumprindo esta Direção, inabalavelmente, com o seu dever de informação em abono da transparência".
Não pondo em causa a validade da argumentação aduzida e reconhecendo-se as condicionantes referidas, tal não afasta as conclusões expostas no relato, ou seja, que a DROC não exerceu plenamente as atribuições e competências que lhe são conferidas em matéria de fiscalização orçamental e superintendência da contabilidade pública, nas circunstâncias atrás referidas.
Note-se que o responsável nem sequer contesta que a DROC falhou nessa incumbência de controlo, confirmando, pelo contrário, a relatada desadequação da sua ação e a desconexão dos sistemas de informação.
Consequentemente, encontrando-se legalmente conferidas àquele órgão as atribuições e competências atrás referidas, não podem os seus responsáveis eximir-se da correspondente responsabilidade nas consequências advindas do facto de aquelas não terem sido exercidas de forma ajustada.
Já quanto à violação do limite de endividamento, alegou o Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade que, face "às inegáveis dificuldades de compilação das informações de reporte, atendendo aos motivos já expostos, que implicaram a existência de diversas correções aos montantes dos encargos assumidos e não pagos, no entanto tal facto nunca poderá associar-se, ou servir para justificar, que a ultrapassagem ou violação dos limites de endividamento regional estejam na base de tal facto - conforme é proferido (...) - realça-se que os reportes constituem meros mecanismos de transmissão de informação, que servem apenas para aferir os níveis de défice e endividamento".
Concluindo aquele responsável que "os níveis de assunção de encargos constituem, na verdade, a causa inequívoca da violação dos limites de endividamento, não sendo tal facto passível de imputação às deficiências das atividades de reporte, nem particularmente e, incompreensivelmente, ao signatário que nem sequer possui competência ou está legalmente habilitado para autorizar a assunção de tais níveis de despesa pública (...)".
Tal argumentação esquece que foi precisamente a omissão de registo dos encargos, ou seja, o seu não processamento no momento devido e a sua posterior falta de reporte ao longo de sucessivos anos, que originou a ultrapassagem do limite de endividamento no exercício em que esses encargos foram contabilizados.
Aqueles argumentos seriam válidos se não tivesse ocorrido a dita omissão do reporte, mas, a partir do momento em que se verifica que os encargos não foram reportados e que na origem dessa falha esteve a falta processamento, nos termos anteriormente descritos, a DROC é necessariamente corresponsável por ambas as omissões, e, por conseguinte, corresponsável pela dita violação do limite de endividamento.
4. Emolumentos
Em conformidade com o disposto nos art.os 10.º, n.os 1 e 2, e 11.º, n.º 1, do DL n.º 66/96, de 31 de maio (59), são devidos emolumentos, a suportar equitativamente pela Vice-Presidência do Governo Regional e pela Secretaria Regional do Plano e Finanças, no montante de (euro) 1 716,40 (cfr. o Anexo I).
5. Determinações finais
Nos termos consignados nos art.ºs 78.º, n.º 2, alínea a), 105.º, n.º 1, e 107.º, n.º 3, todos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, decide-se:
a) Aprovar o presente relatório e as recomendações nele formuladas;
b) Ordenar que um exemplar deste relatório seja remetido:
Ao Vice-Presidente do Governo Regional;
Ao Secretário Regional do Plano e Finanças;
Ao Diretor Regional de Orçamento e Contabilidade;
Aos titulares dos seguintes cargos da extinta Secretaria Regional do Equipamento Social, que exerceram funções entre 2007 e 2011:
O Secretário Regional do Equipamento Social;
O Chefe do Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social;
O Diretora do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental.
c) Entregar o processo da auditoria ao Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto desta Secção Regional, em conformidade com o disposto no art.º 29.º, n.º 4, e no art.º 57.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.
d) Fixar os emolumentos nos termos descritos no ponto 4.
e) Mandar divulgar o presente relatório na Intranet e no sítio do Tribunal de Contas na Internet, depois da notificação dos interessados.
f) Nos termos do art.º 9.º, n.º 2, al. f), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, após comunicação às entidades interessadas, publicar este relatório na segunda série do Diário da República.
g) Nos termos do n.º 3 do art.º 9.º, da mesma Lei, após comunicação às entidades interessadas, publicar este relatório no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.
h) Nos termos do n.º 4 do art.º 9.º, da mesma Lei, após comunicação às entidades interessadas, difundir este relatório pelos órgãos de comunicação social, nomeadamente, pelos dois jornais regionais mais lidos, os três jornais diários nacionais de maior tiragem, bem como pelas televisões regional e nacionais.
Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em 4 de junho de 2012. - O Juiz Conselheiro, João Francisco Aveiro Pereira. - A Assessora, Ana Mafalda Nobre dos Reis Morbey Affonso. - O Assessor, Alberto Miguel Faria Pestana. - Fui presente, o Procurador-Geral Adjunto, José Alberto Varela Martins.
ANEXO A1
ARD SRES: Plano de pagamentos
ANEXO A2
ARD SRES: Pagamentos ocorridos
ANEXO A3
ARD SRES: Montantes efetivos em dívida no final do período
ANEXO A4
ARD SRES: Montantes em incumprimento face ao acordo
(valor acumulado no final do período)
ANEXO B1
Acordos de regularização de juros de mora 2008: Plano de pagamentos
ANEXO B2
Acordos de regularização de juros de mora 2008: Pagamentos ocorridos
ANEXO B3
Acordos de regularização de juros de mora 2008: Montantes em dívida
ANEXO C1
Outros acordos de regularização de dívida: Plano de pagamentos
ANEXO C2
Outros acordos de regularização de dívida: Pagamentos e montantes em dívida
ANEXO D
Protocolos com a EEM, S.A.
Execução dos protocolos
ANEXO E
Autos de medição em dívida à Teixeira Duarte, S.A.
Situação contabilística dos encargos
Encargos por ano de emissão do auto e ano de emissão da fatura
ANEXO F
Análise aos créditos dos fornecedores circularizados
ANEXO G
Reporte dos EANP de 2011 à DGO e à DRE (Administração Direta)
ANEXO H
Quadro síntese das infrações financeiras
ANEXO I
Nota de emolumentos e outros encargos
Ficha Técnica
Supervisão: Miguel Pestana - Auditor-Coordenador.
Coordenação:Fernando Fraga - Auditor-Chefe.
Equipa de auditoria:
Gilberto Tomás - Téc. Verificador Superior.
Cátia Pires - Téc. Verificadora Superior.
Apoio Jurídico: Paula Câmara - Consultora.
(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55 -B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3 -B/2010, de 28 de abril, e 61/2011, de 7 de dezembro, e Lei n.º 2/2012, de 6 de janeiro.
(2) Esta ação foi inscrita no Plano de Fiscalização para 2011 na sequência do despacho do Juiz Conselheiro da SRMTC de 19/10/2011, proferido na Informação n.º 59/2011 - UAT II.
(3) Aprovado por despacho do Juiz Conselheiro da SRMTC de 18/11/2011, exarado na Informação n.º 71/2011 - UAT II.
(4) A redação é a mesma nos orçamentos de 2008, 2009 e 2010, correspondendo, respetivamente, ao n.º 2 do art.º 10º do DLR n.º 2-A/2008/M, de 16 de janeiro; ao n.º 2 do art.º 10º do DLR n.º 45/2008/M, de 31 de dezembro; e ao n.º 2 do art.º 10º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro. Relativamente à norma inserta no diploma que aprova o orçamento de 2011 (n.º 2 do art.º 11.º do DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro), foi acrescentado que o Secretário Regional do Plano e Finanças atua em conjunto com o membro do Governo Regional responsável pela assunção da despesa.
(5) Alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro.
(6) Conforme estipulado no art.º 2.º do DRR anteriormente referido.
(7) De acordo com o art.º 14.º do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto.
(8) Cfr. os ofícios n.os 575, de 24/04/2012, da VPGR, 2729, de 24/04/2012 e 2747, de 27/04/2012, da SRPF, e 1538, de 24/04/2012, da DROC. Bem como os ofícios dos referidos ex-responsáveis da extinta SRES - Secretário Regional do Equipamento Social, Chefe do Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social e Diretora do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental - com os registos de entrada na SRMTC n.os 951, de 26/04/2012, 907, de 24/04/2012 e 908, de 24/12/2012, respetivamente.
(9) Cfr. o Parecer sobre a Conta da RAM de 2009, Cap. III.V - Dívida e Outras Responsabilidades.
(10) Em concreto, os montantes envolvidos encontram-se repartidos em dois acordos, celebrados em 14/12/2009, ao abrigo da RCG n.º 1498/2009, de 10 de Dezembro.
(11) Isto porque, nos termos do conteúdo daqueles acordos, a sua celebração "não prejudica o pagamento de juros de mora nos termos legais".
(12) Embora a SRPF atribua a origem da dívida a juros, o conteúdo dos acordos não permite concluir totalmente nesse sentido:
No caso da Hidurbe/Prima, do acordo resultam os seguintes valores: dívida exequenda (euro) 120 870,93; juros de mora (euro) 8 239,09; custas (euro) 2 889,33; remanescente, não especificado, (euro) 51,00. Os esclarecimentos prestados pela SRPF apenas acrescentam que o valor de (euro) 120.870,93 refere-se a 5 notas de débito emitidas à SRARN em 2004 e 2005.
No caso do acordo TPF Planege, S.A., o acordo não indica a origem da dívida, embora lhe atribua a C.E. 03.01.01. Contudo, os esclarecimentos prestados pela SRPF indicam que a dívida respeita a faturas e notas de débito emitidas à SREST entre 2003 e 2007.
(13) Aquele crédito respeita a faturas emitidas em junho de 2011, no montante de (euro) 736 550,64, que segundo a SRPF correspondiam a valores processados e autorizados para pagamento, reportados nos encargos assumidos e não pagos, enquanto o valor remanescente ((euro) 21 237,19) corresponde a juros entre a data de vencimento das faturas e a data limite de pagamento do acordo (31/01/2012).
(14) Por imperativos de ordem técnica os pagamentos foram apurados por ano económico (independentemente do exercício orçamental).
(15) Embora para além do período de referência (30/06/2011), foi possível identificar pagamentos neste âmbito, entre julho e outubro de 2011, no montante de (euro) 14 473 989,00.
(16) Os pagamentos sintetizados no quadro encontram-se detalhados por período e por acordo nos seguintes ANEXOs:
Acordos relativos às faturas SRES - ANEXO A2;
Acordos de regularização de juros de mora 2008 - ANEXO B2;
Protocolos com a EEM - ANEXO D;
Restantes acordos - ANEXO C2.
(17) Os montantes em dívida apresentados no quadro encontram-se detalhados nos seguintes ANEXOs:
Acordos relativos às faturas SRES - ANEXO A3;
Acordos de regularização de juros de mora 2008 - ANEXO B3;
Protocolos com a EEM - ANEXO D;
Restantes acordos - ANEXO C2.
(18) A discriminação dos mencionados incumprimentos pode ser observada mais pormenorizadamente nos seguintes ANEXOs:
Acordos relativos às faturas SRES - ANEXO A4;
Acordos de regularização de juros de mora 2008 - ANEXO B3;
Protocolos com a EEM - ANEXO D;
Restantes acordos - ANEXO C2.
(19) Concretamente, 36 754 684,94 (euro).
(20) Ver a Resolução n.º 954/2011, do Conselho do Governo de 30 de Junho.
(21) O apuramento e pagamento dos juros de mora encontram-se a cargo desta Secretaria Regional.
(22) Esse paralelismo pode ser estabelecido através da consulta ao ANEXO E, onde contam os mapas síntese dos encargos.
(23) Os autos de medição mais antigos datam de 2003, embora o maior volume financeiro esteja concentrado em 2004 e 2005 (vide ponto 3.4.3).
(24) Transcrevem-se aqui as razões apontadas no ofício n.º 1431 da VPGR, de 20-12-2011, as quais estão em linha com as justificações obtidas no decorrer dos trabalhos de auditoria junto dos serviços da ex-SRES.
(25) Os mesmos argumentos haviam já sido apresentados no ofício acima citado (ofício n.º 1431 da VPGR, de 20-12-2011).
(26) O ex-Chefe do Gabinete do Secretário Regional do Equipamento Social e a ex-Diretora do GGCO.
(27) Designadamente: DREP - Direção Regional de Edifícios Públicos; DRIE - Direção Regional de Infra-estruturas e Equipamentos; DRIGOT - Direção Regional de Informação Geográfica e Ordenamento do Território (DRIG, a partir de julho de 2011, tendo passado para a orgânica da SRARN em novembro de 2011); e DRE - Direção Regional de Estradas (extinta em 2007, tendo as suas atribuições passado para a Estradas da Madeira, S.A.).
(28) Neste contesto, tendo-se questionado se não existia um controlo por parte dos departamentos no sentido de solicitar a emissão das faturas aos empreiteiros, foi-nos transmitido que o volume de obras em curso era de tal dimensão que não o permitia - os serviços não tinham capacidade para o fazer.
(29) Segundo os responsáveis, contrariamente ao que ocorria até há cerca de 3 anos, atualmente a receção de documentos encontra-se centralizada num único serviço (Gabinete de Pessoal e Administração). Seguidamente as faturas são encaminhadas para o GGCO para uma primeira validação formal, sendo então lançadas no sistema e introduzido o cabimento (alguns elementos são introduzidos aquando do registo, procedendo o GGCO à sua validação). Depois são remetidas para o departamento técnico que fará a validação técnica e dará a conformidade por escrito ao GGCO.
(30) Também segundo aqueles responsáveis, atualmente os serviços executores enviam uma cópia do auto elaborado ao GGCO, procedendo este ao lançamento do auto no sistema para que quando for lançada a fatura a informação já esteja no sistema.
(31) No sentido de melhorar a circulação de informação foi ainda decidido disponibilizar o acesso de consulta aos dados do CAFEBS a todos os serviços da ex-SRES e à DROC, tendo também sido desenvolvidos contatos mais diretos com os diversos departamentos internos de modo a sensibilizá-los para esta problemática.
(32) Segundo os responsáveis da ex-SRES, por vezes as empresas remetiam as notas de débito de juros de mora diretamente à SRPF. Só a partir do 3.º (ou 4.º) trimestre de 2011 é que a SRPF deu orientações para que os empreiteiros passassem a entrega-las nos serviços originários. Atualmente a SRES recebe as notas de débito relativas a juros de mora (exceto as da Viamadeira), regista a sua entrada e reencaminha-as para a SRPF. Para que os serviços desta secretaria pudessem fazer o apuramento dos juros foi criado um acesso ao CAFEBS através do qual é possível consultar os dados necessários.
(33) Acerca da fragmentação do sistema de informação de suporte às operações de execução da despesa na administração regional direta vide o Relatório n.º 8/2008-FS/SRMTC.
(34) Assim, de acordo com informações os responsáveis contactados, o CAFEBS contém a totalidade dos registados das faturas, sendo que as faturas recebidas a partir de 9 de novembro de 2011 constam em simultâneo do sistema DRI. Como não é possível uma exportação total dos dados do CAFEBS para o sistema DRI (o sistema apenas possibilita a exportação dos dados do processo de despesa), a partilha total de informação só é concretizada quando o processo de despesa, em papel, está pronto para ser remetido à DROC.
(35) Só em finais de 2011 é que passaram a dispor de um acesso de consulta, no intuito de melhorar a circulação de informação.
(36) No acompanhamento das obras os departamentos técnicos utilizam o Microsoft Excel como principal ferramenta de trabalho.
(37) Os dados relativos encargos envolvidos nos ARD são constituídos por 1878 registos no sistema CAFEBS, correspondendo cada registo a uma fatura, ou documento equivalente, em associação com o respetivo auto.
(38) O valor global dos encargos evidenciado neste ponto diverge dos restantes dados (em (euro) 4 867,35), correspondendo essa divergência a correções efetuadas aos dados, por parte dos serviços da ex-SRES, no período que decorreu entre o fornecimento dos diferentes ficheiros extraídos do sistema.
(39) Cfr. o art.º 3.º, alínea b), do DRR n.º 7/2008/M e o art.º 3.º, alínea b), do DRR n.º 6/2005/M.
(40) Cfr. a alínea d) do n.º 3 do art.º 11.º do DRR n.º 7/2008/M e a alínea d) do n.º 3 do art.º 7.º do DRR n.º 6/2005/M, as quais dispõem que compete ao chefe do Gabinete "coligir as informações respeitantes ao andamento dos serviços e assegurar o funcionamento harmonioso de todos eles".
(41) Diplomas orgânicos da ex. SRES.
(42) Designadamente pelas alíneas a) e b) do art.º 26.º do DRR n.º 7/2008/M e pelas alíneas a) e b) do n.º 1 do art.º 33.º do DRR n.º 6/2005/M, nos termos das quais, compete ao diretor do GGCO: "a) Assegurar o controlo orçamental da SRES, assistindo e apoiando o Secretário Regional, a quem prestará informações e fornecerá elementos e análises necessárias às suas decisões; b) Coordenar todas as ações ligadas aos serviços de finanças e contabilidade, garantindo a coordenação com todos os organismos da SRES e assegurando o bom funcionamento do Gabinete, de modo a propiciar uma ação dinamizante do mesmo".
(43) Incluindo os autos em dívida à Teixeira Duarte, S.A., no montante de (euro) 58 937 269,97, que não foram objeto de ARD, conforme anteriormente referido.
(44) Conforme resulta dos dados apresentados pela DGO no âmbito do Parecer à Conta da RAM de 2010, através do ofício n.º proc. P27362/2011, de 13/12/2011.
(45) O citado art.º 84.º foi entretanto revogado pela Lei n.º 22/2011, de 20 de maio, quinta alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (LEO).
(46) Ver o art.º 25.º do DRR n.º 7/2008/M.
(47) Inclusão, pelo GGCO da ex-SREST, em suporte normalizado dos encargos legalmente constituídos, por forma a que se procedesse à sua liquidação e pagamento.
(48) Compete à DROC, da SRPF, conferir, verificar e autorizar o pagamento das despesas públicas, no âmbito dos processos de despesa que diariamente lhe são enviados pelos diversos serviços da Administração Regional Direta.
(49) Aplicável à RAM por força da remissão do art.º 2.º, n.º 5, da LEO, para o art.º 17.º da mesma Lei, na versão da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto, em vigor à data dos factos.
(50) Algumas dessas divergências resultaram dos critérios adotados na forma de apresentação dos dados (não obstante ter-se sugerido um modelo de resposta), dando-se por exemplo um caso em que a entidade estruturou a informação por obra e não por fatura ou acordo, tornando difícil a validação dos montantes, ou mesmo impossibilitando-a nos casos em que a mesma obra possuía faturas distribuídas por diferentes acordos.
(51) Acerca deste sistema informático e das questões que o envolvem vide o ponto 3.4.2.2.
(52) O formulário a remeter à DRE exige alguma informação adicional.
(53) Conforme resulta dos dados expostos acima, entre o 1.º reporte dos EANP de 2010, ocorrido em 20/01/2011, e a última correção realizada aos mesmos, a 30/11/2011, o montante total das correções atinge cerca de 1 074,9 milhões de euros.
(54) Além destes, existiam ainda por reportar em 2010 os encargos referentes ao acordo "Centro Internacional de Inteligência Conectiva" e aos Protocolos com a EEM, S.A., num total de 23,9 milhões de euros.
(55) Constituído pelo montante de 753,4 milhões de euros, referido no parágrafo 14 do ponto 3.4.4, acrescido dos juros de mora, referidos no ponto 3.3, no valor de 326,4 milhões de euros, associados àqueles encargos.
(56) Neste âmbito destacam-se as seguintes atribuições da DROC, conferidas pelo n.º 1 do art.º 2.º da respetiva orgânica, aprovada pelo DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto:
"b) Assegurar e coordenar um sistema de planeamento e controlo das políticas orçamental e fiscal;
c) Superintender na contabilidade pública regional;
d) Apoiar a atividade dos diversos serviços e organismos cuja área de competência se relacione com a DROC;"
"h) Analisar, acompanhar e controlar a execução orçamental;
i) Centralizar e coordenar a escrituração e a contabilização das receitas e despesas públicas e das operações de tesouraria;"
"n) Coordenar o sistema de gestão e informação orçamental;"
"t) Assegurar, no âmbito da elaboração do orçamento regional, da contabilidade pública e da conta do sector público administrativo, a aplicação de metodologias que permitam procedimentos coerentes e o tratamento agregado da informação".
(57) Cfr. a alínea x) do n.º 1 do art.º 2.º e o n.º 1 art.º 3.º do DRR n.º 19/2003/M, de 18 de agosto.
(58) Nomeadamente as que constam das seguintes alíneas:
"c) Controlar a execução do orçamento da Região e propor as medidas necessárias a uma correta e rigorosa gestão orçamental;"
"g) Propor todas as medidas de fiscalização com vista a um efetivo controlo das despesas e receitas orçamentais, designadamente a realização de auditorias a todos os departamentos da administração pública regional e fundos autónomos, onde devam ser escrituradas operações de receitas e despesas;
h) Transmitir instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais sobre matérias da sua competência, obtida a concordância do Secretário Regional;
i) Coordenar o sistema de informação orçamental".
(59) Diploma que aprovou o regime jurídico dos emolumentos do TC, o qual foi entretanto retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-A/96, de 29/06, e alterado pela Lei n.º 139/99, de 28/08, e pelo art. 95.º da Lei n.º 3-B/2000, de 04/04.
206180579