1. O regime em vigor de pensão de sobrevivência do funcionalismo público, instituído pelo Decreto-Lei n.º 24046, de 21 de Junho de 1934, corresponde, nas suas origens, a uma concepção de previdência em que esta era deixada à iniciativa, e ficava essencialmente a cargo, dos próprios interessados, no quadro de fórmulas jurídicas mais ou menos próximas da do seguro de vida.
Daí os traços fundamentais do sistema: o seu carácter predominantemente facultativo; a sua onerosidade (com quotas que representavam 10% da pensão mensal subscrita); a larga gama de soluções, de custo diverso, que se oferecia à escolha dos subscritores;
os direitos dos contribuintes quanto à restituição das quotas pagas, etc.
E daí, também, as principais deficiências do regime, que a sua aplicação tinha inevitavelmente de revelar: reduzido número de adesões, conduzindo a uma cobertura insuficientíssima da população que se pretendia beneficiar; preferência generalizada pelos esquemas de menor custo, correspondentes a pensões de montante extremamente exíguo, e a desactualização do valor das pensões cujo montante, pela própria índole do sistema, se fixava definitivamente no momento da inscrição e não tinha, no âmbito daquele, qualquer possibilidade de reajustamento.
Compreende-se, assim, que dos 346053 servidores do Estado inscritos na Caixa Geral de Aposentações em 31 de Dezembro de 1972 apenas 104052 fossem contribuintes do Montepio. Já isto chegaria para demonstrar que não pode confiar-se no espírito de previdência do indivíduo e que, se se querem atingir resultados efectivos neste domínio, não basta proporcionar aos interessados, para que espontaneamente as utilizem, fórmulas capazes de proteger os seus interesses e os interesses dos seus agregados familiares.
Mais se evidencia, contudo, o débil espírito de previdência do funcionalismo, em geral, quando atentamos na «preferência» que 93,3% dos contribuintes do Montepio deram a pensões compreendidas entre 225$00 (aliás, 150$00 de pensão e 75$00 de suplemento, concedido pelo Decreto n.º 37134, de 5 de Novembro de 1948) e 375$00 (250$00 de pensão e 125$00 de suplemento). O quadro que em seguida se insere é, a este propósito, plenamente elucidativo.
(ver documento original)
Esta opção generalizada pelas soluções de menor custo originaram com frequência situações chocantes, motivo de frequentes reclamações junto do Montepio, nomeadamente quanto a certos contribuintes que ocuparam altos cargos no funcionalismo civil e militar e que, por efeito da referida escolha, deixaram, por morte, à família pensões insignificantes e manifestamente desajustadas das suas necessidades e posição social.
De resto, na generalidade dos casos, atribuída a pensão, surgia, com a insuficiência dela, um vivo sentimento de injustiça intrínseca do sistema, traduzindo uma apreciação que, se carecida de razão de ser em face dos próprios fundamentos lógicos daquele, nem por isso deixava de ser determinante do comportamento dos interessados e de reflectir o profundo desajustamento entre o regime vigente e as necessidades sociais do nosso tempo.
Daí, aliás, que o Governo se visse compelido, mais de uma vez - a última das quais nesta mesma data -, a intervir para, em certa medida, actualizar o valor das pensões, se bem que nunca, obviamente, em termos de corresponder às compreensíveis mas inviáveis aspirações dos interessados.
2. Impunha-se, portanto, rever todo o sistema e instituir um novo regime que, para responder apropriadamente às necessidades dos servidores do Estado, se alicerçasse numa concepção profundamente diversa de previdência.
É o que se visa com o presente Estatuto. No seu âmbito, a pensão de sobrevivência surge como um benefício que o Estado concede aos seus servidores, nos termos e dentro dos limites que a lei estabelece e que não dependem essencialmente da vontade dos interessados.
Surge, assim, um esquema necessariamente obrigatório - sem prejuízo, todavia, de se considerarem, neste período de transição, situações que justifiquem um tratamento diferenciado -, assegurando a permanente cobertura de toda a população que se deseja abranger.
Temos, depois, uma regulamentação que, pautando-se pelas conveniências da colectividade e pelas possibilidades do Tesouro, define em termos perfeitamente objectivos e uniformes o regime aplicável a todos os interessados, garantindo-lhes o mesmo grau de protecção relativa e obviando, naturalmente, a que, como até agora sucedia, as opções de cada um conduzam às disparidades e às insuficiências que se apontaram já. Assim sucede, designadamente, no tocante à contribuição dos servidores para o funcionamento do sistema, a qual é sempre representada pela mesma percentagem de remuneração auferida, e no atinente à própria pensão de sobrevivência, igual, em todos os casos, a metade da pensão de aposentação que o funcionário se encontre a perceber na data da sua morte ou a que teria direito se fosse aposentado nessa data.
E através das ligações indicadas se assegura, por outro lado, a constante actualização do valor das pensões de sobrevivência atribuíveis.
Desenhados, deste modo, em linhas muito gerais, os aspectos de maior contraste dos dois regimes, convirá pormenorizá-los um pouco e referir outros, da maior importância também para a boa compreensão do sistema que se institui.
3. Em matéria de inscrição, determina-se, como regra, no presente Estatuto, a sua obrigatoriedade para os actuais subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, estando no activo ou na reserva e não sendo ainda contribuintes do Montepio, não tenham mais de 55 anos; e impõe-se, para o futuro, a inscrição automática no Montepio de todos os servidores que forem inscritos na referida Caixa.
Permite-se, por outro lado, que voluntariamente se inscrevam os servidores que, tendo mais de 55 anos, possam perfazer, com ou sem retroacção ou contagem de tempo anterior, os cinco anos de garantia até ao limite de idade fixado para a aposentação ou reforma, e bem assim os aposentados ou reformados à data da entrada em vigor do Estatuto, seja qual for a sua idade.
4. Os contribuintes inscritos são admitidos a requerer a retroacção da inscrição pelo tempo já contado para efeitos de aposentação. Porém a retroacção, uma vez pedida, implica a contagem obrigatória de todo o referido tempo até ao limite de quarenta anos.
A contagem obrigatória de todo o tempo anterior justifica-se pela já demonstrada falta de espírito de previdência da generalidade dos servidores. Com efeito, se se lhes facultasse a livre escolha do período a abranger pela retroacção, seria muito de recear que esta não assegurasse as finalidades sociais que se visam, em virtude da opção dos interessados por períodos demasiado curtos.
Acrescem, como razões adicionais da solução adoptada, o diminuto encargo que dela deriva - simples pagamento da quota normal de 1%, sem acréscimo de juros, em relação ao tempo anterior considerado -, a circunstância de se conceder um prazo longo, em regra de dez e quinze anos, para a liquidação da dívida resultante da retroacção, e, ainda, a vantagem da uniformização da contagem do tempo para efeito das pensões de aposentação e de sobrevivência.
5. Apesar de se garantir uma pensão de sobrevivência igual a metade da pensão de aposentação e de a quota, no atinente a esta última, ser de 6%, fixa-se, à semelhança do que sucede na previdência privada, apenas em 1% das remunerações auferidas a contribuição dos servidores para os encargos do sistema.
Trata-se de um regime extremamente favorável, em virtude de a pensão de aposentação se calcular, em regra, com base na remuneração mais recente do funcionário, atingindo, no caso de quarenta ou mais anos de serviço, montante igual ao da remuneração que o interessado percebia no activo.
Também, à semelhança do que sucede no regime de previdência privada, a quota deixa de ser paga logo que o servidor se aposenta ou reforma, o que se justifica, fundamentalmente, pelo facto de o tempo decorrido posteriormente à aposentação em nada contribuir para a melhoria da pensão de sobrevivência, cujo valor, por força do Estatuto e como já se referiu, é sempre metade da pensão de aposentação.
6. Se bem que a concepção basilar do regime agora instituído o não exigisse, nem, rigorosamente, o comportasse, admite-se a restituição das quotas pagas pelo contribuinte se este falecer antes de completado o período de garantia de cinco anos necessário para a atribuição da pensão de sobrevivência. Entendeu-se que, em tal caso, não tendo os seus herdeiros qualquer possibilidade de colher benefícios do sistema, justo seria devolver-lhes o que o funcionário houvesse pago.
7. Já se mencionou anteriormente que a pensão de sobrevivência passa a ser igual a metade da pensão de aposentação ou de reforma que o servidor se encontrava a perceber na data da sua morte ou a que teria direito se, na mesma data, fosse aposentado ou reformado.
Como a pensão de aposentação se fixa, em regra, com base na remuneração mais recente do interessado e é igual à remuneração por este auferida no activo quando calculada com base em quarenta ou mais anos de serviço, é óbvio que as futuras pensões de sobrevivência - considerados os actuais vencimentos do funcionalismo - atingirão montantes sensivelmente superiores ao das pensões concedidas no âmbito do vigente estatuto do Montepio, cujos máximos, para trinta ou mais anos de inscrição, variavam até agora entre 225$00 e 1750$00 mensais, e passarão, mercê de diploma também hoje promulgado, a situar-se entre 450$00 e 2675$00.
Basta referir, como exemplo, que, com a quota de 150$00 mensais, a pensão máxima actual, correspondente à 8.ª classe, era de 1750$00 (passando para 2675$00, em virtude do diploma mencionado), enquanto que, no regime do presente Estatuto, a mesma quota, correspondendo a 1% da remuneração mensal de 15000$00, dará direito a uma pensão máxima de valor superior a 7000$00 mensais.
Um dos defeitos mais graves de que enferma o sistema em vigor, e que também explicará o desinteresse dos servidores do Estado pela sua inscrição no Montepio, reside precisamente no reduzido, montante das pensões que proporciona.
O Estatuto dá, por conseguinte, um passo decisivo em tal matéria, fixando as pensões num nível que deverá libertar os funcionários de grande parte das preocupações relacionadas com a situação futura dos seus familiares.
8. Os herdeiros hábeis dos contribuintes, no regime do presente diploma, são os cônjuges sobrevivos e os divorciados, os filhos, incluindo os nascituros e os adoptados plenamente, os netos e os pais e avós.
Deixam de o ser, ao contrário do que sucede no esquema do Decreto-Lei n.º 24046, de 21 de Junho de 1934, as filhas solteiras, viúvas ou divorciadas com mais de 24 anos, bem como as irmãs igualmente solteiras, viúvas ou divorciadas. A inclusão destes dois grupos no elenco de herdeiros hábeis, porventura necessária numa época em que eram raras as mulheres que trabalhavam fora do lar, não terá grande razão de ser nos nossos dias. Daí que se seguisse, nesta matéria, o caminho já trilhado pela previdência privada e pelos sistemas de pensão de sobrevivência anteriormente instituídos nos Ministérios do Ultramar e da Justiça.
No que respeita aos filhos, eliminou-se a distinção que até agora se fazia, para os efeitos de cálculo da pensão, entre os legítimos e os ilegítimos, e acabou-se também, quanto aos ascendentes, com a exclusão dos avós pelos pais na ordem da sucessão, visto uns e outros só terem direito à pensão desde que vivam a cargo do contribuinte e em comunhão de mesa e habitação corri ele, devendo, por isso, constituir um único grupo, com direitos iguais.
Simplificou-se e uniformizou-se o regime da reversão - demasiado complexo e diferenciado no quadro da legislação vigente - através da definição do princípio genérico de que, quando a pensão for atribuída a mais de um interessado, a extinção da qualidade de pensionista em relação a um deles determinará nova distribuição da totalidade da pensão pelos restantes.
Finalmente, no caso de, pelo casamento, se verificar a perda da pensão, atribui-se direito à concessão de um dote (de valor máximo igual a 24 pensões mensais), não apenas à viúva e aos filhos do contribuinte, mas também, por analogia de razões, que se julgou de atender, e embora indo um pouco mais longe do que a previdência privada, às divorciadas e aos netos de ambos os sexos.
9. O presente Estatuto manda integrar na pensão os suplementos legais que a ela acresçam, evitando assim as complicações administrativas que sempre derivam da aplicabilidade de regimes jurídicos diversos a parcelas de um mesmo todo, e determina, à semelhança do disposto no Estatuto da Aposentação, que, quando as pensões de aposentação ou de reforma forem objecto de actualização, deverá esta tornar-se extensiva às pensões de sobrevivência nos termos que forem fixados pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças.
10. No que respeita aos actuais contribuintes do Montepio, hesitou-se entre a sua subordinação obrigatória ou a sua adesão facultativa ao novo sistema criado por este diploma.
No primeiro sentido militavam, fundamentalmente, o facto de o regime agora estabelecido ser, no seu conjunto, mais favorável e a circunstância de, como já se salientou, a grande maioria dos contribuintes se encontrar inscrita na 1.ª classe, em que as pensões são de quantitativo muito reduzido.
Ponderou-se, contudo, e antes de mais, que a natureza do actual esquema do Montepio, com a situação jurídica particular que, no seu âmbito, da inscrição resulta para os interessados, tornava menos líquida a efectiva possibilidade de lhes impor o abandono do regime em vigor e a sua obrigatória subordinação ao novo. Considerou-se, em segundo lugar, que no quadro do Decreto-Lei n.º 24046 alguns direitos ou aspectos de regulamentação existem - como a restituição de quotas aos contribuintes com mais de 65 anos de idade e 30 de inscrição e sem herdeiros hábeis, a inclusão das filhas com mais de 24 anos e das irmãs no elenco dos herdeiros, etc. - que não transitaram para o presente Estatuto e que podem revestir-se de interesse particular para uns ou outros servidores, não se afigurando legítimo privá-los desses direitos ou posições jurídicas através da sua sujeição forçada ao novo regime. Tais circunstâncias levaram a optar pela adesão facultativa, que, salvaguardando os interesses mencionados, abre, nos termos em que se encontra regulamentada, caminho amplo e fácil para, através de um simples requerimento, acederem ao esquema muito mais favorável deste diploma todos os que dele pretendam efectivamente beneficiar.
Haverá, assim, um núcleo de actuais contribuintes do Montepio - constituído fundamentalmente pelos que, podendo fazê-lo, não aderirem ao novo regime - que continuará sujeito às disposições do Decreto-Lei n.º 24046, de 21 de Junho de 1934, e legislação complementar.
Aos restantes, tendo requerido aplicação do presente Estatuto, é facultada a retroacção dos efeitos respectivos pelo tempo de inscrição que tiverem, abatendo-se na dívida apurada as quotas anteriormente pagas. Se não requererem a retroacção, ser-lhes-á obrigatoriamente convertido o tempo de inscrição no Montepio, anterior à entrada em vigor do Estatuto, em tempo válido para efeitos de aplicação do esquema agora instituído.
Finalmente, tendo sempre em vista uma equilibrada consideração de todos os interesses dos funcionários, estabelece-se que a pensão de sobrevivência devida pela morte dos actuais contribuintes que adiram ao novo regime será calculada de acordo com as regras fixadas no Estatuto, salvo se as mesmas conduzirem a montante inferior ao que adviria do seu cálculo, nos termos do Decreto-Lei n.º 24046, de 21 de Junho de 1934, e legislação complementar, caso em que será da importância que resultar da aplicação deste último regime.
11. Como ressalta do que, fica dito, o sistema de pensões de sobrevivência criado pelo presente diploma procura responder, e crê-se que responderá adequadamente, à generalidade das aspirações dos servidores do Estado nesta matéria.
Importa, todavia, salientar ainda um aspecto fundamental. E é ele o de que, graças, por um lado, ao direito que se confere aos interessados de, para efeitos de pensão de sobrevivência, fazerem contar, com um encargo mínimo e pagável em prazo dilatado, todo o tempo de serviço que tiverem à data da inscrição, e mercê, por outro lado, do facto de se permitir a inscrição e a retroacção ou contagem de tempo anterior a todos os funcionários, ainda que aposentados ou reformados, o sistema agora instituído, projectando plenamente os seus efeitos no futuro, projecta-os também saneadoramente sobre o passado, colmatando quase por inteiro a lacuna da sua inexistência anterior e fazendo com que praticamente tudo se passe como se houvesse sido promulgado há trinta ou quarenta anos.
Extraordinariamente volumoso será o encargo que para o Orçamento resulta dessa retroacção das novas disposições. Pensou-se, todavia, que os interesses do funcionalismo, que só assim se acautelavam em termos de eficácia imediata, justificavam plenamente o esforço financeiro exigido.
12. Cumpre, de resto, anotar que a contribuição anual do Estado para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio, destinada a assegurar o equilíbrio financeiro destes organismos, e que já é, presentemente, da ordem dos 600000 contos, terá, por efeito dos aumentos verificados no âmbito das pensões de aposentação e de sobrevivência e dos encargos emergentes da reforma introduzida pelo presente Estatuto, de reforçar-se oportunamente em várias centenas de milhares de contos anuais.
Espera-se, todavia, que, substancialmente melhoradas como ficam as condições de trabalho dos servidores do Estado, seja possível obter, em termos de produtividade e de preferência e apego pela função pública, contrapartida válida dos encargos que, com esta e outras medidas que têm vindo a adoptar-se, o Governo não hesitou em assumir.
Nestes termos:
Usando da faculdade conferida pela 1.ª parte do n.º 2.º do artigo 109.º da Constituição, o Governo decreta e eu promulgo, para valer como lei, o seguinte:
ESTATUTO DAS PENSÕES DE SOBREVIVÊNCIA