Acórdão n.º 850/2026, de 9 de novembro

Acórdão n.º 850/2026

Processo n.º 446/26

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I - Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada por «ECFP»), em que é recorrente o Partido Trabalhista Português (doravante designado ‹‹PTP››), foi interposto recurso da decisão da ECFP, de 25 de fevereiro de 2026, relativa às contas apresentadas pelo PTP referentes à participação na campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, e que sancionou o Recorrente no plano contraordenacional.

2 - Por decisão de 18 de novembro de 2020, tomada no âmbito do PA 10/AL/17/2018 (doravante, designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas de campanha referentes às eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, nas quais Amândio Cerdeira Madaleno foi mandatário financeiro (cf. artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

3 - Na sequência daquela decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o PTP e contra Amândio Cerdeira Madaleno, este na qualidade de mandatário financeiro, pela prática das irregularidades verificadas.

Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, doravante «RGCO»), tendo apresentado a sua defesa.

4 - Por decisão de 25 de fevereiro de 2026, a ECFP aplicou ao PTP a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o Indexante dos Apoios Sociais (doravante, «IAS») de 2018 (€ 428,90), o que perfaz a quantia de €4.289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O PTP recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, ambos da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional (doravante «LTC»), tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«A. A decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP) condenou o Partido Trabalhista Português (PTP) pela prática da contraordenação prevista no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, aplicando-lhe uma coima no valor de 4.289,00 €.

B. A infração imputada assenta exclusivamente na alegada insuficiente discriminação da Fatura n.º V/FCT 239, relativa a folhetos A3 e A4, no montante de 1.439,60 €, correspondente a apenas 0,65 % do total das despesas de campanha.

C. A decisão recorrida padece de vício quanto à apreciação da prescrição do procedimento contraordenacional relativamente ao Partido.

D. A ECFP declarou prescrita a responsabilidade do mandatário financeiro com base na consumação da infração em 30 de agosto de 2018 e na aplicação dos artigos 27.º e 28.º do RGCO.

E. Contudo, quanto ao Partido, limitou-se a afirmar, sem fundamentação, que a prescrição não ocorreu, omitindo a indicação do prazo aplicável, dos atos interruptivos e suspensivos e do respetivo cálculo temporal.

F. Tal omissão viola o dever de fundamentação previsto no artigo 268.º, n.º 4, da CRP e no artigo 118.º do RGCO.

G. A responsabilidade do mandatário e do Partido assenta no mesmo preceito legal e na mesma factualidade, inexistindo norma especial que imponha prazos prescricionais distintos.

H. À luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 263/2022), o cálculo do prazo máximo de prescrição deve ser uniforme para coautores da mesma infração.

I. A falta de pronúncia expressa sobre a prescrição relativamente ao Partido constitui nulidade insanável, nos termos do artigo 119.º, alínea c), do CPP, aplicável ex vi artigo 41.º do RGCO.

M. A construção adotada pela ECFP, reportando a consumação ao termo abstrato do prazo legal, prolonga artificialmente o prazo prescricional, em violação do princípio do favorecimento do arguido.

N. Verifica-se ainda insuficiência de prova quanto ao elemento objetivo do tipo contraordenacional.

O. A ECFP desconsiderou os esclarecimentos prestados pelo Recorrente sobre os valores unitários dos folhetos, sem promover qualquer diligência junto do fornecedor identificado.

P. Tal omissão viola o dever de investigação e o princípio da verdade material consagrados no artigo 50.º do RGCO.

Q. A decisão transfere para o Recorrente uma responsabilidade objetiva quanto ao conteúdo formal da fatura, excedendo os limites do artigo 31.º da Lei n.º 19/2003.

R. A medida concreta da coima revela-se desproporcional, face à qualificação da infração como leve, ao reduzido grau de culpa e à inexistência de benefício económico.

S. A irregularidade em causa tem impacto residual (0,65 % da despesa total), sendo de natureza meramente técnica e imputável primariamente ao fornecedor.

T. Mostram-se, assim, verificados fundamentos para a revogação integral da decisão recorrida, com a consequente absolvição do Recorrente ou, subsidiariamente, para a substituição da coima aplicada por admoestação, nos termos do artigo 20.º do RGCO››.

6 - Por deliberação de 23 de março de 2026, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 31 de março de 2026, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso. Notificado, o arguido nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

A. Considerações gerais

9 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (cf. artigo 10.º) −, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020, esclareceu-se, ainda relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (cf., também, entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

10 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir no presente recurso da decisão sancionatória da ECFP, de 25 de fevereiro de 2026, são as seguintes:

a) Questão prévia: nulidade por falta de fundamentação quanto à prescrição;

b) Questão prévia: prescrição do procedimento contraordenacional;

c) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

d) Medida concreta das coimas;

e) Aplicabilidade de admoestação.

C. Mérito da decisão sancionatória

11 - Questão prévia: nulidade por falta de fundamentação quanto à apreciação da prescrição

O Recorrente suscita a nulidade da decisão sancionatória recorrida por, no seu entender, a mesma omitir fundamentação quanto à apreciação da prescrição relativamente ao PTP.

Segundo o Recorrente, ‹‹[a] ECFP declarou prescrita a responsabilidade do mandatário financeiro com base na consumação da infração em 30 de agosto de 2018 e na aplicação dos artigos 27.º e 28.º do RGCO. Contudo, quanto ao Partido, limitou-se a afirmar, sem fundamentação, que a prescrição não ocorreu, omitindo a indicação do prazo aplicável, dos atos interruptivos e suspensivos e do respetivo cálculo temporal›› (cf. pontos D e E das conclusões de recurso), o que constituiria nulidade insanável, nos termos do artigo 119.º, alínea c), do Código do Processo Penal (doravante, «CPP»), aplicável ex vi do artigo 41.º do RGCO.

Cabe apreciar.

Importa começar por sublinhar que o plano dos vícios intrínsecos de um determinado ato processual - neste caso, da decisão sancionatória recorrida - não se confunde com o plano do seu mérito, designadamente no que respeita ao acerto das operações de qualificação e de subsunção indispensáveis para a recondução dos factos ao tipo contraordenacional, onde se inclui, enquanto causa de extinção do procedimento, a matéria da prescrição. A eventual invalidade da decisão ora impugnada coloca-se no primeiro dos planos enunciados. Assim, a decisão sancionatória estará suficientemente fundamentada desde que se mostrem justificadas as razões pelas quais foi aplicada, no contexto contraordenacional, determinada sanção ao arguido, de modo que este, tomando conhecimento da decisão, possa compreender, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões pelas quais se tomou a decisão, estando em condições de a impugnar.

Ora, não assiste razão ao Recorrente quando sustenta que a decisão sancionatória recorrida não se encontra suficientemente fundamentada. Com efeito, nesta decisão não se omite pronúncia quanto à prescrição, antes se considera que esta, enquanto causa extintiva do procedimento contraordenacional, só pode, por razões indicadas na fundamentação desta decisão, ser afirmada quanto ao mandatário financeiro do partido político.

Note-se que a decisão recorrida identifica detalhadamente, de fls. 46 verso a 48 dos autos, correspondentes a pp. 2 a 4 da decisão, o percurso interpretativo que permitiu afirmar a prescrição quanto ao mandatário financeiro do PTP.

Como emerge da decisão, a prescrição do procedimento contraordenacional quanto ao mandatário financeiro resulta do esgotamento do prazo máximo prescricional de 4 anos e 6 meses previsto no artigo 28.º, n.º 3, do RGCO, ressalvado o período de suspensão aí identificado (cf. fls. 47 verso). Vem também indicado na decisão recorrida que o prazo máximo de prescrição se determina a partir da moldura abstrata da coima aplicável (cf. fls. 47), conforme dispõe o artigo 27.º do RGCO, resultando dessa moldura (determinada nos termos deste mesmo preceito, em conjugação com o disposto no artigo 31.º da LFP, e ainda com o artigo 2.º da Portaria n.º 21/2018, de 18 janeiro), a diversidade de tempos de prescrição relativos ao partido político e ao respetivo mandatário financeiro pela prática do ilícito contraordenacional cuja prática se imputa.

É certo que a fundamentação constante da decisão recorrida está reservada à apreciação da prescrição do procedimento quanto ao mandatário financeiro, só quanto a este se identificando os concretos prazos de prescrição e respetivas causas de suspensão e interrupção. Assim, tem razão o Recorrente quando nota que ‹‹[a] decisão limita-se a afirmar que “relativamente ao Partido tal situação não ocorre face ao prazo de prescrição da contraordenação imputada”, passando diretamente à apreciação dos factos provados, sem qualquer desenvolvimento analítico dessa afirmação››; e que a mesma ‹‹[n]ão indica: (i) qual o prazo concreto de prescrição aplicável ao Partido; (ii) se aplica moldura diferente (10x a 200x IAS prevista no n.º 2 do artigo 31.º da Lei n.º 19/2003); (iii) quais os atos interruptivos específicos; (iv) se pondera igual período de suspensão; nem (v) apresenta o cálculo temporal que justifique a não prescrição›› (cf. pontos 10 e 11 das alegações).

Só que nada há, nesta circunstância, que permita afirmar a ‹‹[f]alta de pronúncia expressa sobre a prescrição relativamente ao PTP›› (cf. ponto I das conclusões).

Note-se, por um lado, que a aplicação de distinto prazo de prescrição em virtude da moldura abstrata da coima constitui premissa básica dos prazos prescricionais aplicados, em geral, em matéria sancionatória, o que resulta, sem mais do artigo 27.º do RGCO, cabendo ao Recorrente conhecer tal norma sem que, para esse efeito, devesse depender de esclarecimento prestado pela ECFP. Depois, deve sublinhar-se que a prescrição, enquanto causa extintiva do procedimento contraordenacional, de conhecimento oficioso, só reclama uma tomada de posição expressa por parte da autoridade administrativa quando venha a ser alegada, o que apenas ocorreu, no concreto caso, quanto ao mandatário financeiro. Não pode exigir-se, pois, à ECFP que realize a fundamentação negativa de todas as causas que, sendo abstratamente aptas a afastar a responsabilidade contraordenacional dos arguidos, incluindo a extinção do procedimento por prescrição, não se venham a verificar em concreto, o que é precisamente o caso.

Em síntese, não existe fundamento para afirmar a nulidade da decisão recorrida.

12 - Questão prévia: prescrição do procedimento contraordenacional

12.1 - O Recorrente invoca a prescrição do procedimento contraordenacional, considerando que ‹‹[a] responsabilidade do mandatário e do Partido assenta no mesmo preceito legal e na mesma factualidade, inexistindo norma especial que imponha prazos prescricionais distintos. À luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 263/2022), o cálculo do prazo máximo de prescrição deve ser uniforme para coautores da mesma infração›› (cf. pontos G. e H. das conclusões). Diz ainda o Recorrente que ‹‹[a] construção adotada pela ECFP, reportando a consumação ao termo abstrato do prazo legal, prolonga artificialmente o prazo prescricional, em violação do princípio do favorecimento do arguido›› (cf. ponto M) das conclusões).

Ora, uma e outra alegação resultam de um equívoco sobre o regime prescricional no âmbito das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais. Vejamos.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º, todos do RCCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas do mesmo.

O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra as causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos (regime também aplicável às contas de campanha eleitoral), a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, estão em causa as contraordenações previstas no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, punidas com coimas distintas para os partidos políticos e para os seus mandatários financeiros, sendo que, no caso dos partidos políticos, a coima varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS (enquanto que, para os primeiros, a coima mínima corresponde ao valor do IAS e a máxima a oitenta vezes o valor do IAS).

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90 pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração é punível com coima máxima no valor de € 85.780,00.

Assim, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO, o prazo de prescrição aplicável é o de cinco anos, a contar da data em que se consumou a infração.

Considerando que estão em causa as eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP e artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

Vejamos com mais detalhe.

Nos termos do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, da LEC, e 27.º, n.º 1, da LFP, no caso das eleições autárquicas, «[c]ada candidatura presta à Entidade as contas discriminadas da sua campanha eleitoral, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», isto é, no prazo máximo de 90 dias, após o pagamento integral da subvenção pública.

Note-se que «[t]al preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis.» - cf. Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023.

Ora, como se apontou já supra, (cf., entre outros, Acórdãos n.º 75/2026, 349/2026 e 461/2026), a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas. E, no caso do prazo previsto no referido artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a data a partir da qual é contado o prazo para entrega das contas de campanha corresponde ao dia em que a Assembleia da República concluiu o pagamento integral da subvenção pública relativamente a todas as candidaturas daquele ato eleitoral - cf. Acórdão n.º 261/2022.

No caso, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018 (neste sentido, os Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023), pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 30 de agosto de 2018, como, aliás, a própria ECFP publicitou, em 24 de abril de 2018 na respetiva página da internet (https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_arquivo_noticias.html?wano=2018).

Pois bem, no caso das eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP e artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

Ora, o Recorrente pretende que se considere, como data de consumação, o momento em que as contas foram efetivamente prestadas (em concreto, as ‹‹datas reais de apresentação efetiva das contas de campanha pelo Recorrente, que ocorreram a 29 de agosto e 3 de setembro de 2018››, cf. ponto 21 das alegações), em oposição ao limite geral do prazo para a apresentação. Todavia, fica por compreender a intenção do Recorrente, já que uma tal interpretação significaria, ao contrário do pretendido, ao reconduzir o momento da prática da infração ao dia 3 de setembro de 2018, o adiamento da possibilidade de afirmar a prescrição.

Como este Tribunal tem afirmado - cf., entre outros, os Acórdãos n.^os 75/2026, 461/2026 e 349/2026 - a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas.

12.2 - Vejamos se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição. Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação das coimas.

Importa notar, a este propósito, que o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - que resulta da compatibilização das normas previstas na LEC, na LFP e no RGCO - prevê uma tramitação processual singular em matéria contraordenacional, que se traduz num processo único destinado ao controlo das contas dos partidos e das campanhas, cujo fim último é o eventual sancionamento contraordenacional das irregularidades encontradas nas contas. Neste contexto, o modelo de controlo de contas contempla um desenho sistemático que distingue duas subfases (declaratória e sancionatória) de um mesmo processo que se reveste, ab initio, de natureza contraordenacional.

Ora, o desenho processual que resulta do tríplice enquadramento previsto na LEC, na LFP e no RGCO inclui múltiplas etapas num único contexto de controlo das contas, da competência da mesma Entidade, prevendo uma intervenção que se inicia com a entrega das contas dos partidos políticos (cf. artigo 25.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 35.º da LEC), a que se segue a realização de auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 27.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 38.º da LEC), a elaboração de um Relatório sobre a auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 30.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 41.º da LEC), de uma decisão sobre a prestação de contas dos partidos políticos (cf. artigo 32.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 43.º da LEC) e de outra decisão sobre contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos (cf. artigo 33.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 44.º da LEC).

Note-se, aliás, que o Tribunal Constitucional tem afirmado que, com a entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, «o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo». A dinâmica do processo de prestação de contas reparte-se por duas fases: uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP para esse efeito, no prazo legalmente fixado (cf. artigos 35.º, n.º 1, e 43.º, n.^os 1 a 3, da LEC), finda a qual se inaugura outra fase, em que a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência de irregularidades nas mesmas (cf. artigos 35.º a 45.º da LEC), deixando agora de parte o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral.

De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º da LEC, a intervenção da ECFP na fase inicial esgota-se na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma «se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação» (que melhor se designaria por subfase declarativa). Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento de responsabilidade contraordenacional e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória) - cf. Acórdão n.º 421/2020. A natureza unitária do processo de controlo das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais tem consequências na determinação dos atos praticados no âmbito desse mesmo processo que, integrando-se na previsão do artigo 28.º do RGCO, relevam para efeitos da contagem do prazo de prescrição. Neste mesmo sentido, na vigência do presente quadro legal, tem o Tribunal reconhecido, repetidamente, eficácia interruptiva, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do RGCO, aos atos praticados no decurso da subfase declaratória (cf. Acórdãos n.^os 81/2021, 231/2021, 243/2021, 246/2021, 319/2021, 869/2023, 870/2023, 658/2024 e, mais recentemente, 349/2026, 350/2026 e 461/2026).

Em face do exposto, importa considerar que, no decurso do presente processo, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

i) A notificação para os recorrentes se pronunciarem sobre o relatório elaborado pela ECFP ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 1, da LEC, de 30 de junho de 2020, em 02 de julho de 2020 (cf. fls. 243 a 249 do PA);

ii) A notificação aos recorrentes da decisão de verificação das irregularidades datada de 18 de novembro de 2020, prevista no artigo 43.º, n.^os 1 e 3, da LEC, em 19 de novembro de 2020 (cf. fls. 581 a 587 do PA);

iii) A notificação aos arguidos da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 44.º, n.º 1, da LEC e 50.º do RGCO, em 4 de maio de 2023 (cf. fls. 5 a 16 dos presentes autos);

iv) O exercício do direito de defesa pelo arguido em 5 de junho de 2023 (cf. fls. 24 a 27 dos presentes autos);

v) A decisão condenatória e de aplicação de coima, de 25 de fevereiro de 2026, notificada em 27 de fevereiro de 2026 (cf. fls. 46 a 55);

vi) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 23 de março de 2026, por carta expedida no mesmo dia (cf. fls. 82 a 87);

vii) A notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelo arguido e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, em 31 de março 2026 (cf. fls. 94);

viii) A notificação da promoção do Ministério Público, em 9 de abril de 2026 (cf. fls. 99-114).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é o de inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido, começando a correr novo prazo prescricional.

Ora, considerando que na data da notificação referida em i. ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da data de consumação das infrações - 30 de agosto de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não está decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade». Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento caso tenham transcorrido, desde 30 de agosto de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso - em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO. Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que o arguido foi notificado do despacho que admitiu liminarmente o recurso.

Finalmente, são de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (cf., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação extraordinária (e extra-sistemática), que afetou a contagem dos prazos de prescrição e a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

12.3 - Do exposto decorre que o prazo máximo de prescrição não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027, pelo que improcede a questão prévia relativa à verificação do mesmo.

13 - Matéria de facto

13.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Partido Trabalhista Português (PTP) é um partido político português constituído em 1 de julho de 2009, encontrando-se registado no Tribunal Constitucional.

2 - O PTP apresentou listas de candidatos às eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, de 1 de outubro de 2017, para 26 municípios: Almada, Amadora, Calheta (Região Autónoma da Madeira), Câmara de Lobos, Funchal, Lisboa, Loures, Machico, Montijo, Odivelas, Oeiras, Paços de Ferreira, Ponta do Sol, Porto Moniz, Porto, Porto Santo, Ribeira Brava, Santa Cruz, Santana, São Vicente, Seixal, Setúbal, Sintra, Tomar, Vila Franca de Xira e Vila Nova Gaia.

3 - O PTP apresentou, em 29 de agosto de 2018 e em 3 de setembro de 2018, as contas relativas à campanha eleitoral mencionada em 2 supra.

4 - Nas contas de campanha apresentadas, foi registada uma despesa relativa à Fatura com o n.º V/FCT n.º 239, emitida pelo Fornecedor “NP de Manuel Nélio Vicente Pereira”, de 22/09/2017, com o descritivo “Folhetos A3 e A4”, quantidade 5.000 unidades, no valor de € 1.439,60, sem que o descritivo incluísse o valor unitário dos artigos em cada um dos seus formatos.

5 - Ao agir conforme descrito em 4, o Arguido representou como possível que não obedecia às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

6 - O Arguido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

7 - O Arguido registou, nas contas de campanha apresentadas, receitas de € 242.121,50 e despesas no valor de € 220.692,90.

8 - O PTP recebeu subvenção pública para a campanha mencionada em 2, no montante total de € 29.754,78.

9 - Nas contas de 2024, o PTP registou no Balanço um total do ativo de € 14.353,37 e um total de Fundos Patrimoniais de € 14.353,37, indicando ainda, na Demonstração dos Resultados, um resultado líquido do período positivo de € 4.398,55.

10 - Em 2024, o PTP não recebeu subvenção anual por parte da Assembleia da República.

13.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

13.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1 dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público eletrónico do Tribunal Constitucional, da qual a mesma se extrai, não se tratando de matéria de facto controvertida.

A prova da matéria factual referida em 2 dos factos provados resulta do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, publicado no Diário da República n.º 231, 1.ª série, de 30 de novembro de 2017.

A prova dos factos constantes do ponto 3 dos factos provados baseou-se nos elementos constantes do PA a fls. 101 a 104, 163 e 251 do PA e todo o Anexo I ao PA.

A prova do facto constante em 4 dos factos provados resulta do conteúdo da Fatura de fls. 606 do Anexo I ao PA, cujo conteúdo não indica o valor unitário de cada artigo, em conjugação com o registo da despesa no mapa M10 de fls. 217 do Anexo I ao PA.

Foi eliminado dos factos provados a referência constante da decisão recorrida que dava conta da impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade de determinados preços face aos valores de mercado, por referência à Listagem n.º 5/2017, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 79, de 21 de abril, na ausência de elementos complementares de comparação de preços, dando-se agora apenas como provado o que consta objetivamente da fatura mencionada, cuja fidedignidade não foi posta em causa nos autos.

O Recorrente considera, todavia, que é insuficiente a prova ‹‹[q]uanto ao elemento objetivo do tipo contraordenacional›› (cf. ponto N das conclusões), referindo que ‹‹[e]m defesa, o Recorrente esclareceu que os valores unitários eram 0,07 EUR (folhetos A3) e 0,048 EUR (folhetos A4), tendo sido fornecidos 10.000 unidades de cada formato, informação coerente com os preços correntes de mercado da listagem referida›› (cf. ponto 32 das alegações de recurso).

Todavia, como este Tribunal tem afirmado, «[e]stando em causa possibilitar que a ECFP verifique as contas apresentadas, quaisquer elementos ou explicações adicionais devem ser facultados no âmbito do processo de prestação de contas, até à prolação da decisão em sede de procedimento administrativo que as aprecia» - cf., entre outros, Acórdãos n.^os 569/2024, 91/2025, 703/2025 e 73/2026. Assim, o esclarecimento prestado pelo Recorrente, em sede de defesa escrita apresentada após a prolação da decisão declaratória no processo, sendo extemporânea, não é apto a suprir a irregularidade verificada.

A prova do facto referido em 5, relativo ao dolo do tipo, vem extraída da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas.

Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, na ausência de confissão, por meio de inferências assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Importa assinalar que o Recorrente teve, desde a notificação do Relatório da ECFP, de 30 de junho de 2020, conhecimento da irregularidade encontrada nas contas que apresentou, no que respeita à ausência ou à insuficiência de documentação de suporte, cuja sanação se bastaria com a apresentação da informação omitida na Fatura.

A imputação da prática, a título de dolo eventual, do facto indicado no ponto 4 resulta precisamente da circunstância de o Recorrente, titular do dever de garantir a conformidade das contas de campanha apresentadas e, por isso, destinatário da norma de sanção constante do artigo 31.º da LFP, revelando consciência da incompletude da Fatura apresentada, nada ter feito para garantir a observância do dever de completa comprovação, como espécie do dever geral de correta organização contabilística. Assim, nada mais fazendo para evitar o resultado delitivo, o Recorrente não pode senão aceitar a infração como resultado possível da sua conduta.

No que respeita à consciência da ilicitude, constante do ponto 6 dos factos provados, refere a decisão recorrida que o Recorrente sabia que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos. O Arguido é, enquanto partido político, destinatário especial das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (cf. os Acórdãos n.^os 77/2011, 86/2012 e, mais recentemente, 875/2023), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados. Resulta da globalidade da prova produzida que o recorrente apresentou as contas de campanha em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Ademais, a infração relativa à indevida comprovação de despesas, refletida, no caso, na apresentação de documentação de suporte incompleta, constitui uma das mais elementares irregularidades apontadas ao processo de prestação de contas, sendo razoável assumir que a apresentação de documentação de suporte completa fosse do conhecimento do Recorrente, em particular, considerando a circunstância de as recomendações públicas que a ECFP dirige aos partidos políticos incluírem a indicação sobre o dever cuja inobservância se imputa.

Para prova da matéria factual indicada no ponto 7 dos factos provados, consideraram-se a demonstração de resultados de fls. 641 do PA, conjugada com o balanço de fls. 606 do PA.

A prova dos factos identificados em 8 dos factos provados extrai-se do teor do conteúdo do ofício n.º 2073/GABSG/2018, de 16 de maio de 2018, da Assembleia da República, junto a fls. 83, 99 verso e 100 do PA, bem como dos mapas de receitas dos Municípios do Funchal e de Santa Cruz, a fls. 49, 50, 213 verso e 214 do Anexo I do PA.

A prova dos factos constantes do ponto 9 dos factos provados extrai-se do balanço e da demonstração dos resultados que integram as contas relativas ao ano de 2024 apresentadas pelo Partido PTP e que se encontram publicitadas na página da internet da ECFP.

A prova do facto constante de 10 dos factos provados extrai-se do conteúdo do Ofício n.º 0256/XVI/SG, de 17 de março de 2025, da Assembleia da República, junto a fls. 43 a 45.

14 - Matéria de direito

14.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional, para o que ora importa, à apreciação em recurso da aplicação destas últimas, nos termos previstos no artigo 23.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento, propriamente dito, das campanhas eleitorais, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou excederem os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral, fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, a mesma releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

14.2 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha.

Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada para uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito material do conceito de “despesa de campanha” os casos em que uma despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situa à margem do domínio de decisão de uma candidatura. A ponderação necessária ao juízo de imputação só pode ser realizada em concreto.

A decisão recorrida reconduz ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, com fundamento na violação do artigo 12.º, ex vi do artigo 15.º, todos da LFP, o facto relativo à indevida comprovação de despesas de campanha (cf. ponto 4 dos factos provados).

Vejamos.

14.2.1 - A imputação respeita à factualidade constante do ponto 4 dos factos provados.

Segundo a decisão recorrida, a incompletude da fatura, por falta de indicação do preço unitário dos bens adquiridos, determina a impossibilidade de aferir a conformidade legal dos preços desses mesmos bens, consubstanciando uma violação do disposto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, aplicável ex vi do artigo 15.º, ambos da LFP.

Ora, no plano da representação contabilística ao qual devem obedecer as receitas e despesas da campanha eleitoral, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, a forma como as mesmas são faturadas e contabilizadas deve permitir a aferição da sua conformidade legal.

O índice dos preços de mercado que operam como parâmetro de regularidade das despesas efetuadas é constituído pela listagem mencionada nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso, está em causa a Listagem n.º 5/2017 (publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 79, de 21 de abril). Aquela Listagem prevê intervalos de custos com os principais meios de campanha e de propaganda política, nomeadamente em virtude da duração, formato, qualidade e quantidade.

A ausência de descrição completa desses elementos, para os itens indicados, impede que se proceda à comparação pertinente, dado que o mercado disponibiliza variedade significativa de meios, razão pela qual a Listagem contempla múltiplos intervalos de preços neste domínio.

Assim, a exigência de discriminação das faturas é condição necessária da formulação de um juízo acerca da conformidade dos preços de aquisição do bem com os preços de mercado aplicáveis, já que só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas (identificando a sua natureza, qualidade e quantidade) será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem n.º 5/2017 e, de seguida, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.

A título de enquadramento geral relativo ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, justifica-se reiterar o que se escreveu no Acórdão n.º 509/2023:

«Nos Acórdãos n.^os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:

«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.

Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.

Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.

No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.

Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

Assim:

As faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;

As faturas do grupo (b) são consideradas regulares;

As faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;

Relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.

Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições -, e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»

Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. -, deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.

Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal -, verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» − designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.

Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão n.º 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo − designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.

Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP».

No caso, está em causa a circunstância de a fatura referida no ponto 4 dos factos provados, com o n.º V/FCT n.º 239, emitida pelo fornecedor “NP de Manuel Nélio Vicente Pereira”, em 22 de setembro de 2017, no valor de € 1.439,60, relativa a folhetos A3 e A4, não permitir, por ausência de informações quanto aos valores unitários dos bens adquiridos, cotejar o respetivo preço com os intervalos de valores que constam da Listagem.

A exigência de inclusão, na fatura indicada em 4 dos factos provados, do preço unitário dos bens adquiridos é condição necessária ao cotejo do valor pago com os valores da Listagem n.º 5/2017, sem a qual se considera a despesa insuscetível de aferição da sua conformidade legal. Ora, resulta da Listagem n.º 5/2017, em concreto de fls. 3, correspondente a fls. 7649 da publicação no Diário da República, a indicação de intervalos de valores referidos a folhetos, cujo valor depende, entre outros fatores, da sua dimensão. A exigência de inclusão, na fatura indicada em 4 dos factos provados, do valor unitário de cada folheto, no seu concreto formato e conforme a sua dimensão, corresponde, pois, a uma condição necessária ao cotejo do valor pago com os valores da Listagem, sem a qual se considera a despesa insuscetível de aferição da sua conformidade legal.

O Recorrente, não contestando a incompletude da Fatura, considera, todavia, que a ECFP não promoveu ‹‹qualquer diligência junto do fornecedor identificado›› (cf. ponto O das conclusões), e ainda que ‹‹[a] decisão reconhece expressamente que a responsabilidade pela integridade descritiva da fatura recai primariamente sobre o fornecedor (artigo 36.º, n.º 5, alíneas b) e c), do CIVA), mas transfere integralmente o ónus da irregularidade para o Recorrente, criando uma responsabilidade objetiva que excede os limites do tipo legal do artigo 31.º da Lei n.º 19/2003›› (cf. ponto 34 das alegações de recurso).

Só que não cabe à ECFP substituir-se ao Recorrente na observância do dever de completa comprovação de despesas, designadamente por via da descoberta da informação em falta, nem ao fornecedor a responsabilidade pela apresentação de contas adequadamente documentadas.

Como este Tribunal Constitucional afirmou já, ‹‹[s]endo certo que a emissão defeituosa de faturas não pode ser imputada aos recorrentes, tratando-se de um dever próprio dos fornecedores, nos termos e para os efeitos do artigo 36.º, n.º 5, alínea b), ab initio, do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA), aos recorrentes caberia assegurar que as faturas que titulavam as despesas de campanha realizadas observavam as regras previstas no artigo 12.º da LFP, designadamente por via da indicação, aos fornecedores, dos elementos que deveriam constar das mesmas [...]›› - cf. Acórdão n.º 14/2024.

O dever a que o Recorrente está adstrito, enquanto destinatário da norma prevista no artigo 31.º da LFP é, em suma, o de apresentação, com as contas de campanha, de documentação de suporte com qualidade autoexplicativa, contendo os elementos suficientes para que a ECFP possa compreender o que foi comprado, assim como o respetivo valor de compra, o que passa pela inclusão do preço unitário dos bens.

Note-se que o Recorrente não apresentou informação completa na Fatura, não realizou quaisquer esforços no sentido de solicitar ao Fornecedor a sua retificação, nem completou, de qualquer modo apto, em tempo devido, a informação relativa ao preço unitário dos bens constante da fatura, em termos que permitissem uma análise dos custos em causa face ao valor praticado no setor para bens ou serviços análogos, deste modo inviabilizando a determinação dos respetivos valores correntes de mercado.

Trata-se, pois, de um caso que consubstancia uma violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, o que preenche o elemento objetivo do ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

14.2.2 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente à conduta a que se refere o ponto 14.2.1, baseia-se nos factos provados nos pontos 5 e 6 e dos quais decorre que na referida situação, subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, o Arguido agiu com dolo eventual.

14.3 - Consequências Jurídicas

O Recorrente contesta a medida concreta da coima que lhe foi aplicada, considerando que estão reunidos os pressupostos necessários à aplicação de uma decisão sancionatória com a pena de admoestação.

Prevê o artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP que ‹‹1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS. 2 - Os partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS››.

A moldura abstrata da coima situa-se, para o PTP, entre 10 e 200 vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais de 2018 (€ 428,90), correspondendo ao intervalo entre € 4.289,00 e € 85.780,00, tendo a ECFP decidido aplicar ao arguido uma coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do IAS de 2018, no montante de € 4.289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

A decisão recorrida, ponderando a prática de uma única infração, a relação entre o valor pecuniário envolvido e a totalidade das despesas e receitas registadas na campanha, a ausência de benefícios económicos e o reduzido peso relativo da infração na totalidade das despesas realizadas (cerca de 0,65 %), fixou a coima no mínimo legal.

O Recorrente considera que a admoestação é a sanção justificada no caso concreto.

Segundo o disposto no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente.

Ora, apesar da elevada importância de que o regime legal do funcionamento e organização das contas dos partidos e das campanhas se reveste no quadro da democracia constitucional - o que se traduz na decisão legislativa de sancionar determinadas condutas praticadas nesse âmbito e na fixação das molduras sancionatórias −, a proporcionalidade das sanções a aplicar em concreto implica a ponderação de todas as circunstâncias relevantes.

No caso vertente, está em causa uma única infração de natureza formal, correspondente a uma única fatura incompleta, de montante relativamente baixo (€ 1.439,60), e de cuja prática não resultou benefício económico algum. Note-se, ainda, que a fatura incompleta assume reduzido peso na totalidade das despesas realizadas (cerca de 0,65 %). Acresce, no que respeita à ponderação da culpa - que é já leve, sendo o facto imputado a título de dolo eventual -, que o arguido apresentou, com a defesa apresentada em momento posterior à prolação de decisão declaratória, a informação retificativa da fatura incompleta, o que, manifestando intenção de contribuir para a remoção da ilicitude, reduz as exigências de punição. É, pois, legítimo considerar que a gravidade do ilícito contraordenacional cometido é menor e, ainda, que a censura que merece é menos intensa.

Por tudo isto, e considerando a parcial analogia de situações face ao já decidido noutros casos, mutatis mutandis (cf. Acórdãos n.^os 563/2024 e 564/2024, no âmbito da apreciação de sanções aplicadas em razão da irregularidade de contas anuais de partidos políticos), encontram-se reunidos os pressupostos de aplicação de admoestação pela prática da contraordenação imputada, constituindo a justa medida reclamada pelo caso concreto.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar parcialmente procedente o recurso interposto pelo Partido Trabalhista Português (PTP) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 25 de fevereiro de 2026 e, em consequência, admoestar o arguido, ante a conduta descrita em 4 dos factos provados, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta os votos de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros de Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido nos termos da Declaração de Voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, conforme a Declaração de Voto que junto) - João Carlos Loureiro.

Declaração de Voto

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. - Afonso Patrão.

Declaração de Voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. - Gabriela Cunha Rodrigues.

Declaração de Voto

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

Afirma-se na presente decisão (pontos 12.2. e 12.3. da fundamentação), na senda de anterior jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), que ao prazo máximo de prescrição acrescem, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, pelo que aquele prazo «não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027». Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, uma vez mais, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de caráter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, como se reconhece na decisão. Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque a notificação do despacho de admissão do recurso apenas ocorreu em 31 de março de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto.

Por esta razão, entendo que, em vez de admoestar o Recorrente, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos.- Mariana Canotilho.

320059931