Acórdão n.º 852/2026, de 10 de novembro

Acórdão n.º 852/2026

Processo n.º 735/26

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que é Recorrente Partido Popular Monárquico (doravante designado ‹‹PPM››), foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, datada de 23 de março de 2026, relativa às contas apresentadas pela Coligação Eleitoral com a sigla «CDS-PP.PPM», constituída pelos partidos CDS-PP e PPM (doravante designada por «Coligação»), referentes à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, e que sancionou contraordenacionalmente o Recorrente.

2 - Por decisão datada de 27 de janeiro de 2025, tomada no âmbito do processo PA 24/AL/17/2018 (doravante, designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pela Coligação, relativas à campanha para as referidas eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, da qual José Lino Fonseca Ramos foi mandatário financeiro (artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 27 de janeiro de 2025, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo n.º 15/2024 e ao qual foi apensado o PA.

Por ofício datado de 27 de janeiro de 2025, os Arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), não tendo apresentado defesa.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 15/2024, a ECFP proferiu decisão, datada de 23 de março de 2026, nos termos da qual foi deliberado condenar os arguidos, aplicando:

a) ao Partido CDS - Partido Popular (CDS-PP) a sanção de coima no valor de 11 (onze) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 717,90, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP;

b) ao Partido Popular Monárquico (PPM) a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O PPM recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, ambos da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«1 - O procedimento iniciou-se, no máximo, em 30.08.2018;

2 - O prazo máximo de prescrição terminou em fevereiro de 2026;

3 - A decisão foi proferida em 18.03.2026;

4 - O procedimento encontrava-se prescrito;

5 - A prescrição extingue definitivamente o procedimento;

6 - A decisão recorrida é inválida;

7 - Subsidiariamente, o procedimento é nulo;

8 - Não se verificam os pressupostos da responsabilidade;

9 - A sanção é desproporcional.»

6 - Por deliberação de 18 de maio de 2026, a ECFP, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional. Recebidos os autos neste Tribunal, foi proferido despacho, datado de 21 de maio de 2026, pelo qual se admitiu o recurso apresentado.

7 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso. Notificado, o Recorrente não apresentou resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

8 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que os presentes autos se iniciaram após a data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (cf., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

9 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 23 de março de 2026, são as seguintes:

a) Prescrição do procedimento contraordenacional;

b) Nulidade da decisão recorrida;

c) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

d) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

e) Medida concreta da coima.

C. Mérito da decisão sancionatória

10 - Questão prévia: prescrição do procedimento contraordenacional

10.1 - O Recorrente invoca a prescrição da infração contraordenacional, considerando que ‹‹[o] prazo máximo de prescrição terminou em fevereiro de 2026›› (cf. pontos 1 a 5 das conclusões).

Vejamos.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas dos mesmos. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra as causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos (regime também aplicável às contas de campanha eleitoral), a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, estão em causa, por um lado, as contraordenações previstas no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, punidas com uma coima distinta para os partidos políticos e para os seus mandatários financeiros, sendo que, no caso dos partidos políticos, a coima varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS (enquanto que, para os primeiros, a coima mínima corresponde ao valor do IAS e a máxima a oitenta vezes o valor do IAS).

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90 pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, e aqueloutra prevista no artigo 32.º, n.º 1 e 2 da mesma lei, são puníveis com coima máxima no valor de € 85 780,00. Assim, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO, o prazo de prescrição aplicável é o de cinco anos, a contar da data em que se consumou a infração.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos (cf. artigo 27.º, alínea a), do RGCO), prazo a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas eleitorais.

Nos termos do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, da LEC, e 27.º, n.º 1, da LFP, no caso das eleições autárquicas, «[c]ada candidatura presta à Entidade as contas discriminadas da sua campanha eleitoral, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», isto é, no prazo máximo de 90 dias, após o pagamento integral da subvenção pública.

Note-se que «tal preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis.» - cf. Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023.

Ora, como se apontou já supra (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 75/2026, 349/2026 e 461/2026), a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas. E, no caso do prazo previsto no referido artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a data a partir da qual é contado o prazo para entrega das contas de campanha corresponde ao dia em que a Assembleia da República concluiu o pagamento integral da subvenção pública relativamente a todas as candidaturas daquele ato eleitoral - cf. Acórdão n.º 261/2022.

No caso, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018 (neste sentido, os Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023), pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 30 de agosto de 2018, como, aliás, a própria ECFP publicou, em 24 de abril de 2018, na respetiva página da Internet (https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_arquivo_noticias.html?wano=2018).

Por conseguinte, no caso das eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP e artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

10.2 - Vejamos, todavia, se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição. Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação das coimas.

Importa notar, a este propósito, que o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - que resulta da compatibilização das normas previstas na LEC, na LFP e no RGCO - prevê uma tramitação processual singular em matéria contraordenacional, que se traduz num processo único destinado ao controlo das contas dos partidos e das campanhas, cujo fim último é o eventual sancionamento contraordenacional das irregularidades encontradas nas contas. Neste contexto, o modelo de controlo de contas contempla um desenho sistemático que distingue duas subfases (declaratória e sancionatória) de um mesmo processo que se reveste, ab initio, de natureza contraordenacional.

Ora, o desenho processual que resulta do tríplice enquadramento previsto na LEC, na LFP e no RGCO inclui múltiplas etapas num único contexto de controlo das contas, da competência da mesma Entidade, prevendo uma intervenção que se inicia com a entrega das contas dos partidos políticos (cf. artigo 25.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 35.º da LEC), a que se segue a realização de auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 27.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 38.º da LEC), a elaboração de um Relatório sobre a auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 30.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 41.º da LEC), de uma decisão sobre a prestação de contas dos partidos políticos (cf. artigo 32.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 43.º da LEC) e de outra decisão sobre contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos (cf. artigo 33.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 44.º da LEC).

Note-se, aliás, que o Tribunal Constitucional tem afirmado, precisamente, que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/2018, de 19 de abril, «o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo. Excluindo agora o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral, é a seguinte a dinâmica processual do processo de prestação de contas. Continua a existir uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP, para esse efeito, no prazo fixado (artigos 27.º, n.^os 1 e 4, 35.º, n.º 1, e 43.º, n.^os 1 a 3, da LEC), finda a qual a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas (artigos 35.º a 45.º da LEC). De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º, a intervenção da ECFP nesta fase inicial esgota-se na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma «se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação» (que melhor se designaria por subfase declarativa). Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória)» - cf. Acórdão n.º 421/2020.

O exato entendimento acerca da natureza unitária do processo de controlo das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é consequente para a determinação dos atos praticados no âmbito desse mesmo processo que, integrando-se na previsão do artigo 28.º do RGCO, relevam para efeitos da contagem do prazo de prescrição.

Neste mesmo sentido, tem o Tribunal, na vigência do presente quadro legal, reconhecido repetidamente eficácia interruptiva, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do RGCO, aos atos praticados no decurso da denominada subfase declaratória (cf. Acórdãos n.^os 81/2021, 231/2021, 243/2021, 246/2021, 319/2021, 869/2023, 870/2023, 658/2024 e, mais recentemente, 349/2026, 350/2026 e 461/2026).

Em face do exposto, importa considerar que, no decurso do presente processo, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

i) A notificação para o Recorrente se pronunciar sobre o relatório elaborado pela ECFP ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 1, da LEC, em 19 de junho de 2020 (cf. fls. 147 do PA);

ii) A notificação ao Recorrente da decisão de verificação das irregularidades datada de 25 de novembro de 2020, prevista no artigo 43.º, n.^os 1 e 3, da LEC, em 26 de novembro de 2020 (cf. fls. 169 do PA);

iii) A notificação ao arguido da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 44.º, n.º 1, da LEC e 50.º do RGCO em 27 de janeiro de 2025 (cf. fls. 19 e 22);

iv) A decisão condenatória e de aplicação de coima, datada de 23 de março de 2026, notificada ao arguido por carta expedida em 24 de março de 2026 (cf. fls. 46);

v) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 18 de maio de 2026, por carta expedida na mesma data (cf. fls. 64);

vi) A notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelo arguido e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, em 21 de maio de 2026 (cf. fls. 74);

vii) A notificação da promoção do Ministério Público, em 15 de junho de 2026 (cf. fls. 118 e 119).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional.

Ora, considerando que na data da notificação referida em i. ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação das infrações - 30 de agosto de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade». Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento caso tenham transcorrido, desde 30 de agosto de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso - em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO.

Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que os arguidos foram notificados do despacho datado de 21 de maio de 2026 que admitiu liminarmente o recurso.

Finalmente, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (cf., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação extraordinária (e extra-sistemática), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

10.3 - Do exposto decorre que o prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027, pelo que improcede a questão prévia relativa à verificação do mesmo.

11 - Questão prévia: nulidade da decisão recorrida

Nas conclusões apresentadas no recurso, o Recorrente PPM suscita a nulidade da decisão administrativa, sustentando que «a decisão recorrida evidencia insuficiência na descrição factual, designadamente quanto: à individualização da conduta do Arguido; ao elemento subjetivo da infração; ao nexo entre os factos e a imputação» (cf. ponto III das alegações de recurso).

A este propósito, cumpre sublinhar que o plano dos vícios intrínsecos de um determinado ato processual - neste caso, da decisão administrativa sancionatória - não se confunde com o plano do respetivo mérito, designadamente no que respeita ao acerto das operações de qualificação e subsunção indispensáveis para a recondução dos factos ao tipo contraordenacional. A eventual invalidade da decisão administrativa ora impugnada coloca-se no primeiro dos planos enunciados, verificando-se quando esta não contenha factos que permitam sequer efetuar ou sindicar o juízo de tipicidade. Assim, a decisão de aplicação de uma coima, carecendo dos elementos referidos no artigo 58.º do RGCO, estará suficientemente fundamentada desde que se mostrem justificadas as razões pelas quais é aplicada determinada sanção ao(s) arguido(s), de modo a que este(s), tomando conhecimento da decisão, possa(m) compreender, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões pelas quais se tomou a decisão condenatória e, consequentemente, esteja(m) em condições de impugnar tais fundamentos.

No caso dos autos, não assiste razão ao Recorrente PPM quando defende que a decisão recorrida não se encontra suficientemente fundamentada. Conforme resulta da leitura da decisão, é manifesto que da mesma consta a descrição da matéria factual suficiente para julgar a causa, pois foram dados como provados factos atinentes ao tipo objetivo (cf., em especial, os pontos 6 a 10 dos factos provados na decisão recorrida) e ao tipo subjetivo do ilícito imputado (cf., os pontos 11 a 13 dos factos provados), bem como factos relevantes para a graduação da medida da coima a aplicar. É igualmente manifesto que a decisão impugnada se encontra fundamentada, quer no que respeita às razões pelas quais se consideraram provados os factos pertinentes, quer no que respeita à recondução dos mesmos às normas jurídicas tidas por relevantes.

Não resulta, pois, da alegação do Recorrente, fundamento algum para a arguição de nulidade da decisão recorrida, a qual improcede.

12 - Matéria de facto

12.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O CDS-PP é um partido político português, constituído em 13 de janeiro de 1975, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.

2 - O PPM é um partido político português, constituído em 17 de fevereiro de 1975, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.

3 - Pelo Acórdão n.º 433/17, de 24 de julho, foi determinada pelo Tribunal Constitucional a anotação da Coligação Eleitoral com a sigla CDS-PP.PPM, constituída pelos partidos CDS-PP e PPM, doravante designada por Coligação, com a finalidade de concorrer às eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, para órgãos autárquicos dos Municípios de Moimenta da Beira, Figueira da Foz, Viana do Castelo, Marinha Grande, Ponta Delgada e Sousel.

4 - A Coligação apresentou candidaturas às eleições autárquicas, realizadas em 1 de outubro de 2017.

5 - A Coligação apresentou, no dia 30 de agosto de 2018, as respetivas contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 3., tendo, nos dias 17 de setembro, 20 e 27 de novembro de 2018, complementado as mesmas.

6 - A Coligação eleitoral CDS-PP.PPM imputou aos Municípios de Moimenta da Beira, Figueira da Foz, Viana do Castelo, Marinha Grande e Ponta Delgada os seguintes valores referentes a despesas centrais e comuns, no valor total de € 1 166,17:

7 - A Coligação não registou as despesas descritas em 6 em conta central de despesas comuns da Coligação em causa (CDS-PP.PPM) ou na conta central de um dos Partidos que constituíam a Coligação, as quais, não obstante se encontrarem registadas nas contas apresentadas por cada um dos referidos municípios, foram registadas na conta central e comum utilizada pelo Partido CDS-PP para todas as candidaturas de coligações que liderou e foram liquidadas na conta bancária n.º 2/5487457.000.001 do BPI com a designação “COLIG AUT.17 CENTRAL” aberta para esse efeito, e não em conta bancária da Coligação em causa, que inexiste.

8 - Nas contas apresentadas foram registadas receitas, referentes aos Municípios da Figueira da Foz, Ponta Delgada e Viana do Castelo, provenientes de contribuições do Partido CDS-PP, no valor total de € 13 031,91, sem que tenham sido entregues os correspondentes documentos certificativos emitidos pelos órgãos competentes do mesmo, concretamente:

8.1 - No Município da Figueira da Foz foi registada receita com o descritivo “Contribuição de Partido Político”, no valor de € 5 168,74;

8.2 - No Município de Ponta Delgada foi registada receita com o descritivo “Contribuição de Partido Político”, no valor de € 6 499,72;

8.3 - No Município de Viana do Castelo foi registada receita com o descritivo “Contribuição de Partido Político”, no valor de € 1 363,45.

9 - A Coligação registou, nas contas apresentadas, despesa de campanha no Município de Ponta Delgada com o descritivo «Envio de Infomail», no valor de € 619,50, com a indicação de “AGUARDA FATURA”, com o número interno 0000000001, a qual foi liquidada através da conta de campanha, em 21 de setembro de 2017, por transferência bancária, com a identificação “TRF 1 P/ PT50001800080675315502018 LIQ FAT CTT”, relativamente à qual não apresentou o respetivo documento de suporte.

10 - Nas contas apresentadas pela Coligação, constata-se a ausência de registo nos Municípios de Figueira da Foz e de Viana do Castelo de receitas e/ou despesas referentes aos seguintes meios utilizados em ações de campanha, identificados pela ECFP:

10.1 - Município de Figueira da Foz:

a) Outdoors, com estrutura, com dimensão de 8m × 3 m, com impressão com os dizeres “Vamos Fazer Diferente, Fazer Diferente”;

b) Veículos automóveis, com as matrículas 24-70-SP e 81-RM-81.

10.2 - Município de Viana do Castelo:

a) Outdoor, com estrutura, com dimensão de 8m × 3 m, com impressão com os dizeres “Ilda Araújo Novo - Pela Nossa Viana”.

11 - Ao agir conforme descrito em 6, 7, 9 e 10 dos factos provados, o Arguido PPM representou como possível que não discriminava e comprovava todas as despesas da campanha eleitoral e, conformando-se com essa possibilidade, apresentou as contas nessas condições.

12 - Ao agir conforme descrito em 8 dos factos provados, registando receitas relativamente às quais não entregou os respetivos documentos certificativos emitidos pelos órgãos competentes do Partido CDS-PP, o Arguido PPM representou como possível que não comprovava devidamente aquelas receitas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

13 - O Arguido PPM sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

14 - A Coligação descrita em 3 registou, nas contas referidas em 5, receitas no valor de € 40 838,40 e despesas no valor de € 41 757,44.

15 - A Coligação descrita em 3 recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 4, no valor de € 27 079,24, acrescido do valor de € 3 509,36, em data posterior à apresentação das contas de campanha.

16 - Nas contas de 2024, o PPM registou:

16.1 - No Balanço: um total do ativo de 31 485,89 EUR, um total de fundos patrimoniais de 10 062,68 EUR e um total do passivo de 21 423,21 EUR.

16.2 - Na demonstração dos resultados: um resultado líquido do período no valor de € 13 305,28.

17 - O PPM não recebeu subvenção anual pública, no ano de 2024.

12.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

12.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas. Note-se, no mais, que o Recorrente PPM não impugnou os elementos objetivos da matéria de facto em que repousa a imputação da infração contraordenacional em causa.

Para prova da factualidade elencada nos pontos 1 e 2 dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da Internet do Tribunal Constitucional:

https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html,

da qual a mesma se extrai.

A prova da factualidade elencada no ponto 3 dos factos provados extrai-se do teor do mesmo sítio eletrónico, em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20170433.html, sendo que o acórdão do Tribunal Constitucional, encontra-se junto a fls. 3 a 5 do PA.

A prova da factualidade constante do ponto 4 dos factos provados adveio do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, publicado no Diário da República ,1.ª série, n.º 231, de 30 de novembro de 2017.

A prova da factualidade vertida no ponto 5 dos factos provados extrai-se dos elementos que constam de fls. 40 a 42, 44, 58 a 64 e 67 a 73 do PA e Anexo l.

A prova da factualidade indicada nos pontos 6 e 7 dos factos provados provém da conjugação dos elementos juntos aos autos e que constam de fls. 18, 62 e 183 a 190 do PA e de fls. 27, 38, 70, 80, 110, 121, 157, 167, 240 e 251 do Anexo I do PA.

A prova da factualidade descrita no ponto 8 dos factos provados resulta dos elementos constantes do Mapa Resumo de Receitas, Mapa “IV14 - Conta-Receitas de Campanha Contribuições de Partido Político” e Demonstração de resultados, referentes aos Municípios da Figueira da Foz, Ponta Delgada e Viana do Castelo a fls. 13, 38, 41 a 44, 143, 167, 169 a 175, 226, 251 e 254 a 261 do Anexo I do PA, conjugados com a prova documental junta aos presentes autos e bem assim ao PA 24/AL/17/2018 e respetivo anexo, dos quais se extrai o registo das contribuições em causa e a ausência de apresentação de documento certificativo, emitido pelos órgãos competentes do Partido CDS-PP.

A prova da factualidade indicada no ponto 9 dos factos provados teve em conta a análise conjugada da Demonstração dos resultados de campanha à data do fecho de contas da campanha eleitoral de fls. 167 do Anexo I do PA, do “Mapa M10 - Despesas de campanha - Propaganda, comunicação impressa e digital” de fls. 153 do Anexo I do PA e do extrato bancário da conta bancária de campanha de fls. 169, conjugados com a prova documental junta aos presentes autos e, bem assim, ao PA 24/AL/17/2018 e respetivo anexo, dos quais se extrai o registo da despesa nas contas apresentadas e a ausência de apresentação de documento de suporte da mesma.

A prova dos factos constantes do ponto 10 dos factos provados retira-se da análise conjugada do “ANEXO X - Ações e meios não refletidos nas contas de campanha”, junto ao Relatório da ECFP, respeitante à comprovação e verificação física das ações e meios realizadas pela Candidatura, de fls. 142 verso e 143 verso do PA e do mapa M14 - Custos Administrativos e Operacionais, de fls. 27 do Anexo ao PA, de onde se retira a utilização dos meios referidos em 10.1 e 10.2 na campanha eleitoral, com os mapas de receitas e despesas referentes aos Municípios da Figueira da Foz e de Viana do Castelo, de fls. 11 a 31, 38, 224 a 230 e 234 a 244 e 251 do Anexo do PA, bem como de toda a prova documental junta aos presentes autos e, bem assim, ao PA 24/AL/17/2018 e respetivo Anexo, dos quais se extrai a ausência de registo, nas contas apresentadas, daquelas despesas.

A prova da factualidade enunciada nos pontos 11 e 12 dos factos provados extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam pode ser alcançada, na ausência de confissão, através da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Note-se que a obrigatoriedade de discriminar e comprovar as despesas e receitas da campanha, não só constitui uma relevante obrigação no âmbito da prestação de contas, como não estamos sequer perante matéria que reclame particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.

Ademais, constava das Recomendações emitidas pela ECFP, para aquelas eleições, disponíveis na página da internet daquela Entidade (https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file), a indicação detalhada das sobreditas obrigações: (i) «No caso de candidaturas a mais de uma autarquia local, poderá ser preparado um mapa (Anexo XI) que reflita as despesas comuns e centrais da campanha, cujo limite é o valor máximo de 10 % do limite global admissível para o conjunto de todas as candidaturas autárquicas apresentadas. Desse mapa não poderão constar receitas - já que estas serão imputadas às contas de campanha de cada município, consoante cada categoria de receita -, à exceção das receitas de Contribuição de partido político que representem um adiantamento afeto ao pagamento de tais despesas comuns e centrais 20 (devendo esta categoria de receita ser também, subsequentemente, imputada a cada uma das contas de âmbito local)» (cf. p. 19 e 20 das Recomendações); (ii) «O valor das contribuições deve corresponder aos montantes certificados pelos órgãos competentes do Partido - cujos documentos devem ser juntos para efeitos de prestação de contas de campanha - e aos montantes registados pelo Partido como gastos dessa natureza, nas suas contas anuais» (cf. p. 13 das Recomendações); (iii) «O pagamento das despesas faz-se obrigatoriamente por instrumento bancário (cheque, transferência bancária, cartão de débito) a partir da conta bancária de campanha (central ou local, consoante os casos). As despesas de montante inferior a um salário mínimo mensal nacional (426,00 €) poderão ser pagas em numerário, desde que, na sua totalidade, não ultrapassem o valor global de 2 % dos limites fixados para o total das despesas, como indicado de seguida, devendo ter o respetivo documento de suporte» (cf. p. 18 das Recomendações); e (iv) «Refletir nas contas de campanha as despesas e receitas associadas a todas as ações realizadas, independentemente do valor envolvido» (cf. p. 9 das Recomendações).

Também no Relatório da ECFP de fls. 125 a 144, emitido ainda no âmbito do procedimento administrativo relativo à apreciação das contas aqui em apreço, se identificavam todas as situações aqui sob apreciação (cf. pontos 4.1, 6.1, 6.3 e 6.5 do Relatório). Apesar de notificado desse mesmo Relatório (cf. fls. 147 do PA), sendo concedido prazo para se pronunciar ou retificar as contas no decurso da fase administrativa, o PPM não o fez.

Por conseguinte, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que o Recorrente PPM tinha conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 6 a 10 dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. De facto, estando em causa a ausência de cumprimento de obrigações essenciais à discriminação e comprovação das despesas suportadas e receitas recebidas pela campanha eleitoral, não é crível que o arguido não tenha representado a possibilidade de a sua conduta ser irregular ou incompleta, e se ter conformado com esse facto.

Por fim, não contende com a prova do elemento subjetivo do tipo a circunstância de estar em causa a inobservância de deveres contabilísticos em contas de campanha apresentadas em contexto de coligação eleitoral. Como o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado quanto à prática dos factos no contexto de coligação, «estamos perante uma realização conjunta dos factos, que cada um dos Partidos dominava ou podia dominar em colaboração com o outro (não sendo - sublinha-se - imprescindível que o coautor tome parte na execução de todos os atos, mas que aqueles em que participa sejam essenciais à produção do resultado), com consciência da cooperação na ação comum e, por isso, qualquer dos coautores responde pela totalidade da realização típica» - cf. Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 13 dos factos provados, refere a decisão recorrida que o arguido sabia que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm, no mais, indicadas na motivação da decisão da matéria de facto, as razões pelas quais o arguido sabia que a sua omissão era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente, também aqui a prova se fazendo por via indireta, repousando em regras da experiência comum e em processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

A exigibilidade da observância dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude do arguido, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC. É precisamente pela qualidade de participante em atos eleitorais que se impunha ao arguido uma exigibilidade reforçada enquanto destinatário especial das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (cf. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas dos partidos políticos, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas aplicáveis.

Ora, o Partido recorrente foi constituído em fevereiro de 1975, pelo que tinha, à data, cerca de 43 anos de experiência em matéria partidária e eleitoral, sendo-lhe exigível, também por isso, conhecer os deveres contabilísticos cuja inobservância vem imputada, em particular quando, como no presente caso, refletem as mais básicas práticas contabilísticas. A antiguidade histórica do Arguido permite afirmar a reforçada capacidade para se deixar motivar pela norma - isto é, para agir em conformidade com o direito, em atenção às múltiplas oportunidades, encontradas no lastro histórico de participação eleitoral, para não agir ilicitamente -, termos em que, no caso concreto e de acordo com as regras da experiência, lhe seria exigível outro comportamento. Considerando as concretas infrações imputadas, que se traduzem na inobservância de comandos básicos de organização contabilística, a experiência do partido traduz-se, em apertada síntese, na afirmada censurabilidade pelo facto praticado.

Ademais, resulta da globalidade da prova produzida que apresentou as contas da sua campanha - registando, discriminando e comprovando as demais receitas e despesas - em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova do ponto 14 dos factos provados extrai-se dos mapas sintéticos de receitas e despesas, balanços e demonstrações dos resultados que constam de fls. 11, 21, 37, 38, 54, 64, 79, 80, 95, 104, 120, 121, 141, 151, 166, 167, 224, 234, 250 e 251 do Anexo I do PA.

A prova dos factos identificados no ponto 15 dos factos provados resulta de fls. 22 a 39 do PA.

A prova da factualidade constante do ponto 16 dos factos provados extrai-se dos balanços e demonstrações dos resultados, que integram as contas relativas ao ano de 2024, apresentadas pelo PPM e que se encontram publicitadas na página da internet da ECFP.

Por fim, a prova da factualidade constante do ponto 17 dos factos provados extrai-se do conteúdo do Ofício n.º 0256/XVI/SG, de 17 de março de 2025, da Assembleia da República, junto a fls. 34 e 35 dos presentes autos.

13 - Matéria de direito

13.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato (cf. arts. 16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

13.2 - Imputações ao Recorrente

13.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha. Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito da definição de “despesa de campanha” os casos em que uma despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situa à margem do domínio de decisão de uma candidatura.

No caso dos autos, a decisão recorrida reconduziu quatro núcleos factuais ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP:

i) Indevida discriminação e comprovação de despesas comuns e centrais da Coligação (cf. pontos 6 e 7 dos factos provados);

ii) Contribuições do Partido para a campanha não certificadas pelos órgãos competentes (cf. ponto 8 dos factos provados);

iii) Ausência de documentação de suporte ao registo de despesa (cf. ponto 9 dos factos provados);

iv) Subvalorização das despesas de campanha (cf. ponto 10 dos factos provados).

13.2.2 - A imputação referida em i. diz respeito à factualidade constante dos pontos 6 e 7 dos factos provados, consubstanciada na indevida comprovação de despesas comuns e centrais da Coligação. Ali se deu como provado que a Coligação eleitoral CDS-PP.PPM imputou ao âmbito dos Municípios de Moimenta da Beira, Figueira da Foz, Viana do Castelo, Marinha Grande e Ponta Delgada os valores referentes a despesas centrais e comuns, que totalizam € 1 166,17. Todavia, não registou tais despesas em conta central de despesas comuns da Coligação em causa (CDS-PP.PPM) ou na conta central de um dos Partidos que constituía a Coligação, fazendo-o, antes, na conta central e comum utilizada pelo Partido CDS-PP para todas as candidaturas de coligações que o mesmo liderou. Ademais, tais despesas foram liquidadas na conta bancária n.º 2/5487457.000.001 do BPI com a designação “COLIG AUT.17 CENTRAL” aberta para esse efeito, e não em conta bancária da Coligação em causa, que não existia.

Dispõe o artigo 15.º, n.º 1, da LFP, que: «[a]s receitas e despesas de campanha eleitoral constam de listas próprias restritas à respetiva campanha e obedecem ao regime do artigo 12.º».

Todavia, para o caso concreto das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo que «a conta tem base municipal, sem prejuízo da existência de conta respeitante às despesas comuns e centrais», acrescentando o n.º 3 que «[à]s contas previstas nos números anteriores correspondem contas bancárias especificamente constituídas para o efeito, onde são depositadas as respetivas receitas e movimentadas todas as despesas relativas à campanha».

Temos assim que, no caso das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, a LFP exige a existência de uma conta de base municipal para cada uma das candidaturas e uma outra conta respeitante às despesas comuns e centrais a alocar a cada candidatura, a que devem corresponder contas bancárias especificamente constituídas para o efeito.

Por sua vez, o artigo 27.º, n.º 2, LFP, prevê que «[n]o domínio das eleições autárquicas, cada partido ou coligação, se concorrer a várias autarquias, apresentará contas discriminadas como se de uma só candidatura nacional se tratasse, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 15.º».

E o n.º 3 prevê que «[a]s despesas efetuadas com as candidaturas e campanhas eleitorais de coligações de partidos que concorram aos órgãos autárquicos de um ou mais municípios podem ser imputadas nas contas globais a prestar pelos partidos que as constituam ou pelas coligações de âmbito nacional em que estes se integram, de acordo com a proporção dos respetivos candidatos».

Por fim, dispõe o artigo 37.º, n.º 2, da LEC que «[n]o caso de candidaturas apresentadas por partidos políticos que concorram a mais de uma autarquia local e de existirem despesas comuns e centrais, previstas no n.º 2 do artigo 15.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a conta respetiva a estas despesas tem como limite um valor máximo igual a 10 /prct. do limite global admissível para o conjunto das candidaturas autárquicas apresentadas».

No caso em apreço, as despesas comuns e centrais da Coligação, no valor de € 1 166,17, não foram registadas em conta central de despesas comuns dessa mesma Coligação ou em conta de despesas comuns e centrais de um dos Partidos que integravam a Coligação, antes tendo sido constituída uma única conta de despesas comuns e centrais para todas as coligações lideradas pelo Partido coligado CDS-PP. Ademais, para além de ter sido utilizada uma conta central para diversas candidaturas, aquelas despesas foram líquidas pela conta bancária aberta pelo Partido CDS-PP para esse efeito, e não por conta bancária da Coligação em causa, que não existia.

Em suma, a circunstância de a Coligação ter registado as suas despesas comuns e centrais em conta central e comum utilizada pelo CDS-PP para todas as candidaturas de coligações que liderou, constitui uma terceira via de inscrição contabilística inadmissível, não legalmente prevista, e que não permite refletir - ao contrário do caso de registo realizado na conta central da Coligação ou na conta de despesas comuns e centrais de um dos Partidos - a realidade contabilística da Coligação, o que constitui violação das duas formas possíveis estabelecidas no artigo 15.º, n.^os 1 e 2, e artigo 27.º, n.º 3, ambos da LFP.

Acresce que em violação do artigo 15.º, n.º 3, da LFP, tais despesas não foram movimentadas através de conta bancária específica respeitante às despesas centrais e comuns da Coligação ou em conta bancária respeitante a despesas comuns e centrais de um dos Partidos que integravam a Coligação.

Estamos, assim, perante uma ausência de discriminação e indevida comprovação das despesas (comuns e centrais) da Coligação na campanha eleitoral em causa, que consubstancia uma violação dos artigos 15.º, n.^os 1, 2 e 3, e 27.º, n.º 2, ambos da LFP, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de indevida discriminação e comprovação de despesas da campanha eleitoral.

13.2.3 - Quanto à imputação referida em ii., segundo a decisão recorrida, foram registadas, nas contas apresentadas, três receitas provenientes de contribuições do Partido CDS-PP, no valor total de € 13 031,91, sem que tenham sido entregues os correspondentes documentos certificativos emitidos pelos órgãos competentes do mesmo.

As contribuições dos partidos políticos que apoiem candidaturas às eleições para as autarquias locais constituem receitas de campanha, nos termos do disposto no artigo 16.º, n.º 1, alínea b), da LFP. Todavia, importa atender ao disposto no n.º 2, do qual resulta que todas as contribuições de partidos políticos previstas nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 16.º da LFP, devem ser certificadas por ‹‹documentos emitidos pelos órgãos competentes do respetivo partido››.

No caso em apreço, as contas de campanha apresentadas registam receitas obtidas a título de contribuições do partido sem que, todavia, o CDS-PP tenha titulado a receita com documento emitido que certificasse a realização da contribuição, o que constitui inobservância do dever especial de comprovação de receitas previsto no artigo 16.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 2 do mesmo artigo, da LFP.

Decorre da sobredita factualidade que a candidatura não refletiu adequadamente nas contas da campanha nem certificou na sua totalidade as contribuições financeiras do Partido efetivamente recebidas, o que se traduz numa indevida comprovação das receitas da campanha eleitoral (no mesmo sentido, cf. Acórdãos n.^os 569/2024, 91/2025 e 94/2025).

Face à factualidade apurada, verifica-se, assim, que a conduta descrita no ponto 8 dos factos provados integra os elementos objetivos da infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na modalidade específica de indevida comprovação das receitas da campanha eleitoral.

13.2.4 - Vejamos agora a imputação referida em iii., relativa aos factos referidos no ponto 9 dos factos provados. Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, com fundamento na violação do dever imposto pelo artigo 19.º, n.º 2, ambos da LFP.

Segundo esta decisão: «[a] Coligação registou, nas contas apresentadas, despesa de campanha no município de Ponta Delgada com o descritivo «Envio de Infomail», no valor de € 619,50, com a indicação de “AGUARDA FATURA”, com o número interno 0000000001, a qual foi liquidada através da conta de campanha, em 21 de setembro de 2017, por transferência bancária, com a identificação “TRF 1 P/ PT50001800080675315502018 LIQ FAT CTT”, relativamente à qual não apresentou o respetivo documento de suporte».

A exigência de apresentação, com as contas de campanha, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas, constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Preceitua ainda o artigo 19.º, n.º 2, da LFP, que «[a]s despesas de campanha eleitoral são discriminadas por categorias, com a junção de documento certificativo em relação a cada ato de despesa».

Com efeito, somente uma adequada e completa documentação de suporte permite, não só comprovar cada despesa imputada à campanha e refletir a transparência das contas, como dar por verificados os requisitos necessários à sua integração na própria definição de despesa de campanha eleitoral. Isto porque, como este Tribunal tem vindo a afirmar (cf. Acórdãos n.^os 177/2014 e 140/2015), «o conceito de despesa de campanha eleitoral vem expressamente definido no artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, assentando na verificação cumulativa de três requisitos: um requisito orgânico (efetuadas pelas candidaturas); um requisito substantivo (efetuadas com o intuito ou benefício eleitoral); e um requisito temporal (efetuadas dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo) (cf. Paulo Pinto de Albuquerque, «A responsabilidade criminal e contraordenacional no âmbito do financiamento da campanha eleitoral para a Assembleia da República em face da nova lei do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (Lei n.º 19/2003, de 20 de junho)», Revista do CEJ, 1.º semestre de 2005, p. 46). Por assim ser, a comprovação documental de cada ato de despesa imputado à campanha, imposta pelo n.º 2 do artigo 19.º da Lei n.º 19/2003, deverá ocorrer através da junção de elementos de suporte cujo descritivo permita dar por simultaneamente verificadas as três referidas condições».

No caso vertente, está em causa a circunstância de as contas de campanha apresentadas não consentirem, por ausência de suporte documental, a comprovação de uma despesa sujeita a contabilização incluída nas contas apresentadas, não avançando o Recorrente nenhum fundamento atendível que justifique a inobservância do dever.

Face aos factos dados como provados, verifica-se, assim, que a conduta enunciada em 9 dos factos provados integra os elementos objetivos da infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na modalidade específica de ausência de comprovação das despesas da campanha eleitoral.

13.2.5 - No tocante à imputação referida em iv., está em causa a ausência de registo nas contas apresentadas das despesas referentes aos meios de campanha identificados no ponto 10 dos factos provados.

Resultou demonstrado que, nas contas apresentadas, a Candidatura não registou, no âmbito dos Municípios de Figueira da Foz e de Viana do Castelo, receitas e/ou despesas referentes aos seguintes meios utilizados em ações de campanha, identificados pela ECFP: (i) Município de Figueira da Foz: outdoors, com estrutura, com dimensão de 8mx3 m, com impressão com os dizeres “Vamos Fazer Diferente, Fazer Diferente”; e veículos automóveis, com as matrículas 24-70-SP e 81-RM-81; (ii) Município de Viana do Castelo: outdoor, com estrutura, com dimensão de 8m × 3 m, com impressão com os dizeres “Ilda Araújo Novo - Pela Nossa Viana”.

O dever de refletir nas contas de campanha eleitoral a totalidade das receitas e despesas a esse título obtidas e incorridas encontra-se previsto no n.º 1 do artigo 15.º, por referência ao artigo 12.º, n.^os 1, 2 e 3, alíneas b) e c), ambos da LFP. Em particular - e para o que ora releva -, resulta da subalínea ii) da referida alínea c) que as contas devem refletir a discriminação das despesas com aquisição de bens e serviços.

No caso em apreço, os encargos relativos aos meios utilizados na campanha elencados no ponto 10 dos factos provados configuram, de forma indiscutível, despesas de campanha eleitoral. Por conseguinte, a omissão no registo das despesas de campanha suportadas pela Candidatura com tais meios implica uma subvalorização das despesas registadas, que, deste modo, não se encontram devidamente discriminadas, nos termos dos artigos 12.º, n.^os 1 e 3, alínea c), aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP.

Nessa medida, ocorre violação dos citados preceitos legais, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de incorreta discriminação de despesa da campanha eleitoral.

13.2.6 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 13.2.2 a 13.2.5, baseia-se nos factos provados nos pontos 11 a 13 e dos quais decorre que na referida situação, subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, o arguido PPM agiu com dolo eventual.

13.3 - Consequências Jurídicas

No que respeita à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima, que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 1 e 80 vezes o valor do IAS, e no caso dos partidos políticos, entre 10 e 200 vezes o valor do IAS.

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso dos Partidos, entre € 4 289,00 e € 85 780,00.

A ECFP aplicou ao Recorrente a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00. Para tal, ponderou, por um lado, a mediana gravidade da conduta, medida pelo facto de a conduta importar a violação, por quatro vias, do dever de organização contabilística, e de as receitas e despesas em causa representarem um peso absoluto de 31,91 % e 6,26 %, respetivamente, no valor global das receitas e despesas registadas na campanha, e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual, bem como a ausência de benefício extraído da prática da infração; mas teve ainda em conta o período de tempo de existência do Partido, a sua situação financeira e o número de anos decorridos após a prática da infração.

Ora, considerando que ao Recorrente foi aplicada coima fixada já no seu mínimo legal e o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do RGCO, considera-se adequado e proporcional manter a medida concreta da coima aplicada pela prática da infração subsumível ao disposto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Popular Monárquico (PPM) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 23 de março de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros de Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca.

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido nos termos da Declaração de Voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, conforme Declaração de Voto que junto) - João Carlos Loureiro.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. Afonso Patrão.

Declaração de Voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. Gabriela Cunha Rodrigues

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

Afirma-se na presente decisão (pontos 10.2. e 10.3. da fundamentação), na senda de anterior jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), que ao prazo máximo de prescrição acrescem, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, pelo que aquele prazo «não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027». Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, uma vez mais, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, como se reconhece na decisão. Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque a notificação do despacho de admissão do recurso apenas ocorreu em 21 de maio de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto. Aliás, a própria decisão sancionatória da ECFP, de 23 de março de 2026, foi proferida quando o procedimento se encontrava já prescrito.

Por esta razão, entendo que, em vez de confirmar a condenação do Recorrente, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos. Mariana Canotilho.

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