Acórdão n.º 855/2026, de 9 de novembro

Acórdão n.º 855/2026

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada por «ECFP»), em que é Recorrente o Bloco de Esquerda (doravante designada por «BE››), foi interposto recurso da decisão da ECFP, de 15 de abril de 2026, relativa às contas apresentadas pelo BE referentes à participação na campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, e que sancionou o Recorrente no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 17 de março de 2021, tomada no âmbito do PA 1/AL/17/2018 (doravante, designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas com irregularidades as contas de campanha apresentadas referentes às eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, nas quais foi Pedro Manuel Bastos Rodrigues Soares mandatário financeiro (cf. artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante como «LFP») e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante como «LEC»).

3 - Na sequência daquela decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o BE e contra Pedro Manuel Bastos Rodrigues Soares, este na qualidade de mandatário financeiro, pela prática das irregularidades verificadas.

Os Arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, doravante «RGCO»), tendo apresentado, em conjunto, a sua defesa escrita.

4 - Por decisão de 15 de abril de 2026, a ECFP aplicou ao Bloco de Esquerda (BE) a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4.289,00, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O BE recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, ambos da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional (doravante «LTC»), tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«1 - A decisão impugnada julga as contas presentadas com irregularidades, assinalando as seguintes irregularidades apuradas:

“5. O BE registou, nas contas de campanha apresentadas, as seguintes despesas, com falta de demonstração da razoabilidade das mesmas, em virtude de a documentação de suporte junta, apresentar um descritivo incompleto e de não ter disponibilizado os detalhes necessários para aferir dos seus valores face aos valores de mercado de referência indicados na Listagem n.º 5/2017, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 79, de 21 de abril (...).”.

“6. Ao agir conforme descrito em 5. dos factos provados, registando despesas cujos documentos de suporte apresentam um descritivo incompleto, que não permite aferir da sua conformidade face aos valores de mercado de referência, o Arguido representou como possível que não discriminava e comprovava devidamente aquelas despesas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.”.

2 - Uma inversão do ónus da prova é inadmissível à luz do processo penal, aplicável ex vi o artigo 41.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro.

3 - Não se verifica qualquer violação ao artigo 15.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, visto que a mesma, nem mesmo pela remissão para o artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, impõe qualquer consulta ao mercado para a aquisição de bens e serviços pelos partidos políticos.

4 - Ao assim concluir, a Entidade de Contas e Financiamentos Políticos cria um dever de consulta prévia ao mercado para a realização de despesa por parte dos partidos políticos, colocando esse ónus - até probatório - aos partidos políticos para o exercício da sua atividade. Ora, esta exigência não tem qualquer fundamento legal.

5 - É certo que a Entidade de Contas e Financiamentos Políticos tem competência para emitir recomendações e até para “após consulta de mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, designadamente publicações, painéis publicitários e meios necessários à realização de comícios” (artigo 24.º, n.º 5 da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, na sua atual redação). Sublinhe-se que é empregue o advérbio designadamente, sendo a mesma considerada meramente exemplificativa.

6 - A exigência de consulta prévia ao mercado para a aquisição de bens e serviços não consta das recomendações da Entidade de Contas de Campanha Eleitoral para as Eleições Autárquicas de 1 de outubro de 2017, (documentação disponível em:

https://www.cne.pt/sites/default/files/dl/eleicoes/2017_al/financiamentospoliticos/Recomenda%E7 %F5es%20PP%20-%20 %20AL%20-%202017.pdf).

7 - Toda a estrutura das normas sobre financiamento de campanhas eleitorais assenta na necessidade de limitação das despesas de campanha (artigo 20.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho) e de controlo sobre eventuais donativos proibidos através da subfaturação de despesas (e daí a ratio legis da lista prevista no artigo 24.º, n.º 5 da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho).

8 - No caso em apreço, salvo melhor opinião, não está em causa qualquer dessas situações, pelo que interpretar o artigo 15.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, no sentido de impor a consulta ao mercado, pelos partidos políticos, para a definição da razoabilidade das despesas elegíveis comporta, pela eventual responsabilidade contraordenacional, uma inversão do ónus da prova inadmissível à luz do processo penal, aplicável ex vi o artigo 41.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na sua redação atual››.

6 - Por deliberação de 3 de junho de 2026, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 15 de junho de 2026, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso. Notificado, o Arguido reiterou os fundamentos apresentados nas motivações.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

9 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) −, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se, ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (cf., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

10 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, de 15 de abril de 2026, são as seguintes:

a) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

b) Medida concreta da coima.

C. Mérito da decisão sancionatória

11 - Matéria de facto

11.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O BE é um partido político português, constituído em 24 de março de 1999, registado junto do Tribunal Constitucional.

2 - O BE apresentou listas de candidatos às eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017.

3 - Em 30 de agosto de 2018, o BE apresentou as contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 2 supra.

4 - Nas contas de campanha referidas em 3 supra, o BE registou as seguintes despesas cuja documentação de suporte contém descritivo incompleto, por não apresentar informação relativa à área dos imóveis em arrendamento:

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5 - Ao agir conforme descrito em 4 supra, o Arguido representou como possível que não comprovava devidamente aquelas despesas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

6 - O Arguido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

7 - O BE registou, nas contas referidas em 3 supra, receitas no valor de €1.541.644,21 e despesas no valor de €1.541.644,21, registando cedências de bens a título de empréstimo no valor total de €435.311,79.

8 - O BE recebeu, a título de subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada, o montante de €1.403.302,45.

9 - Nas contas de 2024, o BE registou no balanço um total do ativo de €2.379.743,36, um total de Fundos Patrimoniais de €2.265.614,34 e um total do passivo de €114.129,02; na Demonstração dos resultados, um resultado líquido do período no valor de €122.156,13.

10 - Em 2024, o BE recebeu a título de subvenção pública o montante de €928.740,79.

11.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

11.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1 dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público na internet do Tribunal Constitucional, da qual a mesma se extrai, não se tratando de matéria de facto controvertida.

A prova da matéria factual referida em 2 dos factos provados resulta do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, publicado no Diário da República N.º 231, 1.ª série, de 30 de novembro de 2017.

A prova dos factos constantes de 3 dos factos provados resulta dos elementos constantes do PA, cf. fls. 298 a 358 do PA, 1 a 141 do Anexo I ao PA e 1 a 1249 do Anexo II ao PA.

A prova da matéria constante do ponto 4 dos factos provados resulta do teor conjugado dos mapas de registo das despesas de fls. 157, 228, 255, 267, 344, 356, 388, 498, 731, 732, 893, 960, 1001, 1025, 1056, 1259 1456, 1467, 1504 e 1517 do Anexo II do PA, do suporte documental às despesas referentes aos arrendamentos constantes de fls. 6 a 36 dos presentes autos e dos elementos referentes aos contratos de arrendamento das sedes do Bloco de Esquerda, utilizadas como sedes de campanha para a candidatura nos Municípios de Beja, Braga, Bragança, Castelo Branco, Cascais e Maia, de fls. 400 a 409 do Anexo III do PA.

A prova dos factos referidos em 5 e 6 dos factos provados, relativos ao dolo do tipo, vem extraída da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, na ausência de confissão, por meio de inferências assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Note-se que a insuficiente comprovação das despesas de campanha referidas em 4 supra, relativas a rendas, é conhecida pelo Arguido desde, pelo menos, a notificação do Relatório da ECFP, constante de fls. 452 a 499 do PA, em 30 de julho de 2020, nada tendo feito no sentido de garantir a conformidade das contas com o dever de devida comprovação.

É certo que, em sede de defesa (cf. fls. 152 dos autos), o Arguido veio apresentar uma tabela, em documento “MS Word”, no qual indica a área dos imóveis. Só que nem tal documento reúne os requisitos de fidedignidade necessários ao esclarecimento da informação relativa às áreas do imóvel, o que reivindica a demonstração da coincidência com a informação constante de Caderneta Predial ou de registo equivalente, nem, em todo o caso, a sua apresentação seria, por extemporânea, apta a suprir a irregularidade verificada, já que foi apresentado já após a prolação da decisão declaratória, que constitui o limite do prazo para suprir as irregularidades apontadas.

Recorde-se que qualquer esclarecimento ou retificação na prestação de contas de campanha só poderá ser valorada, para efeitos de apreciação da sua regularidade, se ocorrer na fase instrutória e em tempo útil, ou seja, no prazo que para tal for concedido nos termos previstos no artigo 27.º, n.º 6, da LFP - ou até ao momento da decisão no âmbito do procedimento administrativo que aprecia a regularidade das contas, segundo o disposto no artigo 43.º da LEC, o que não sucedeu.

A prática do facto indicado em 4, a título de dolo eventual, resulta, pois, da circunstância de o arguido, nada fazendo, em tempo devido, para evitar o resultado delitivo, não poder senão aceitar a infração como resultado possível da sua conduta.

O Recorrente assinala, ainda, que ‹‹[a] partir do momento em que a questão foi levantada pela ECFP, o ora arguido tentou de diferentes formas prestar todos os esclarecimentos sobre esta matéria, mas importa referir que não é uma informação que esteja, à partida na sua posse, mas que depende de terceiros. Não obstante, lançamos mão de todos os expedientes no sentido de prestar os cabais esclarecimentos›› (cf. fls. 174 e 174 verso dos autos).

Quanto à circunstância de a informação relativa à área do imóvel não estar, segundo o BE, «à partida na sua posse››, dependendo de terceiros, nada há, em uma tal alegação, que possa servir para afastar a atuação dolosa do arguido, desde logo quando é o BE arrendatário daqueles imóveis, sendo implausível que pudesse não conhecer a informação relativa à respetiva área. Depois, o dever de obter a informação necessária à comprovação de despesas de campanha eleitoral integra, ainda quando seja de difícil obtenção, a esfera de deveres do arguido enquanto destinatário das normas de dever previstas na LFP e na LEC, nada havendo, na circunstância de a informação “depender de terceiros”, que afaste o conhecimento e a vontade inerentes à imputação dolosa.

No que respeita à consciência da ilicitude, constante do ponto 6 dos factos provados, refere a decisão recorrida que o Recorrente sabia que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos. Note-se que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (cf. Acórdãos n.^os 77/2011, 86/2012, 875/2023), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas, os partidos políticos não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados. Resulta da globalidade da prova produzida que o Recorrente apresentou as contas de campanha em moldes que demonstram o conhecimento daqueles deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria, tendo deixado de observar os mais básicos deveres - em concreto, o dever de comprovação de despesas.

Tratando-se, no mais, de um partido político constituído em 1999, a relevante experiência na participação de eleições, e na apresentação das respetivas contas, torna especialmente exigível a observância de deveres basilares de organização contabilística.

A prova do ponto 7 dos factos provados extrai-se do Mapa “Receitas, despesas e orçamento de campanha - consolidado”, a fls. 55 dos presentes autos.

A prova da matéria, indicada no ponto 8 dos factos provados, extrai-se do teor dos ofícios da Assembleia da República, n.º 2073/GABSG/2018, de 16 de maio de 2018, de fls. 280 a 297 do PA e n.º 2605/GABSG/2019, de 4 de abril de 2019, de fls. 409 e 410 do PA.

A prova da factualidade indicada em 9 dos factos provados advém do Balanço consolidado e demonstração dos resultados, que integram as contas relativas ao ano de 2024, apresentadas pelo Partido Bloco de Esquerda publicitadas no sítio da internet da ECFP.

A prova do facto constante de 10 dos factos provados resulta de Ofício n.º 0256/XVI/SG, de 17 de março de 2025, da Assembleia da República, cf. fls. 53 e 54 dos autos.

12 - Matéria de direito

12.1 - Considerações gerais

A decisão considerou que o Arguido incorreu na prática da contraordenação prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais.

Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

12.2 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º daquele diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha.

Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito da definição de “despesa de campanha” os casos em que uma despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situa à margem do domínio de decisão de uma candidatura.

Ora, a decisão recorrida reconduz ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, com fundamento na violação do artigo 12.º, ex vi do artigo 15.º, todos da LFP, o facto relativo à indevida comprovação de despesas de campanha (cf. ponto 4 dos factos provados).

Note-se que, no plano da representação contabilística ao qual devem obedecer as receitas e despesas da campanha, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, a forma como são faturadas e contabilizadas deve permitir a aferição da sua conformidade legal.

O índice dos preços de mercado que operam como parâmetro de regularidade das despesas efetuadas é constituído pela Listagem mencionada nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso, a Listagem n.º 5/2017, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 79, de 21 de abril, que prevê intervalos de custos com os principais meios de campanha e de propaganda política, nomeadamente em virtude da duração, formato, qualidade e quantidade. A ausência de descrição completa de elementos, para os itens indicados, impede que se proceda à comparação pertinente, dado que o mercado disponibiliza variedade significativa de meios, razão pela qual a Listagem contempla múltiplos intervalos de preços neste domínio.

Assim, a exigência de discriminação das faturas é condição necessária da formulação de um juízo acerca da conformidade dos preços de aquisição do bem com os preços de mercado aplicáveis, já que só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas (identificando a sua natureza, qualidade e quantidade) será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem n.º 5/2017 e, de seguida, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.

A título de enquadramento geral relativo ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, justifica-se reiterar o que se escreveu no Acórdão n.º 509/2023:

«Nos Acórdãos n.^os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:

«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.

Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.

Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.

No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.

Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

Assim:

As faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;

As faturas do grupo (b) são consideradas regulares;

As faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;

Relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.

Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições -, e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»

Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. -, deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.

Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal -, verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» − designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.

Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão n.º 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo - designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.

Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP».

No caso, está em causa a circunstância de o BE ter registado despesas, que correspondem a rendas de sedes de campanha, cujo descritivo é incompleto, por não incluir a informação relativa à área do imóvel, determinando a impossibilidade de aferir a conformidade legal dos preços com os seus valores de mercado de acordo com a Listagem n.º 5/2017, na qual se inclui, em “I-Rendas e Aluguer, A) Salas/Espaço”, subcategoria “Sede de campanha”, intervalos de preços cuja variação repousa no valor por metro quadrado (m²).

A exigência de indicação da área do imóvel (m²) é, em suma, condição da formulação de um juízo acerca da conformidade do valor pago a título de renda com os preços de mercado, já que só mediante uma adequada e completa discriminação daqueles valores será possível verificar se os valores se situam dentro dos limites previstos na Listagem.

O Recorrente, não contestando a ausência de apresentação daquela informação, refere que ‹‹[n]ão existe um dever de consulta prévia ao mercado para a realização de despesa por parte dos partidos políticos e esse ónus - probatório - não pode ser imputado aos partidos políticos para o exercício da sua atividade. Esta exigência não tem qualquer fundamento legal›› (cf. fls. 174 e 174 verso dos autos).

Só que não é de consulta prévia do mercado para a realização de despesa, nem de qualquer problema de admissibilidade material, que se trata no caso.

Do que se trata é da inadequação do suporte documental enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha, estando em causa uma verdadeira irregularidade da fatura, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» − designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido e pago poderia sê-lo licitamente pelo preço concretamente praticado.

Com efeito, não integrando os contratos de arrendamento a informação relativa aos metros quadrados (m²) dos imóveis usados como sede de campanha, sempre se impunha ao BE, enquanto destinatário do dever de comprovar devidamente as despesas de campanha realizadas, que tivesse complementado a informação em falta com outros elementos aptos a esclarecer os referidos aspetos relativos à dimensão dos imóveis, em termos que permitissem uma análise dos custos em causa face ao valor praticado no setor para bens ou serviços análogos, viabilizando a determinação dos respetivos valores correntes de mercado.

Trata-se, pois, de um caso que consubstancia uma violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

12.3 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo baseia-se nos pontos 5 e 6 dos factos provados, dos quais decorre que o arguido agiu com dolo eventual.

12.4 - Consequências jurídicas

O Recorrente contesta a medida concreta da coima que lhe foi aplicada, considerando que é desproporcional.

Prevê o artigo 31.º, n. os 1 e 2, da LFP que ‹‹1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS. 2 - Os partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS››.

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso dos partidos políticos, entre € 4.289,00 e € 85.780,00.

A ECFP aplicou ao Recorrente a sanção de coima de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4.289,00.

Para a decisão de aplicar a coima no seu mínimo legal foi ponderada, por um lado, a mediana gravidade da conduta, medida pelo facto de a conduta importar a violação, por uma via, repetida por trinta vezes, o dever de comprovação contabilística, e de as despesas em causa apresentarem um peso reduzido (em concreto, de 0,58 %) no total das despesas registadas; e, por outro, a culpa leve, do arguido, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual, bem como a ausência de benefício extraído da prática da infração; considerando ainda o período de tempo de existência do Partido, a sua situação financeira e o número de anos decorridos após a prática da infração.

Já que ao arguido foi aplicada coima fixada já no seu mínimo legal e o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do RGCO, considera-se adequado e proporcional manter a medida concreta da coima aplicada pela prática da infração subsumível ao disposto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

III. Decisão

Decide-se julgar improcedente o recurso interposto pelo Bloco de Esquerda (BE) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 15 de abril de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4.289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros de Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca.

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido, nos termos da declaração de voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, conforme a declaração de voto que junto) - João Carlos Loureiro.

Declaração de Voto

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. Afonso Patrão.

Declaração de Voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. Gabriela Cunha Rodrigues.

Declaração de Voto

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

A presente decisão não se pronuncia sobre a prescrição, porquanto o Recorrente não a invocou. Trata-se, porém, de questão de conhecimento oficioso, por respeitar a um pressuposto negativo da própria punição. E, ao apreciá-la, o Tribunal, na senda do seu entendimento (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), acrescentaria ao prazo máximo de prescrição, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, concluindo que aquele prazo não se completaria antes de 3 de fevereiro de 2027. Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, uma vez mais, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de carácter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, data em que o BE apresentou as contas da campanha (ponto 3 dos factos provados). Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque o despacho de admissão do recurso apenas foi proferido em 15 de junho de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto. Aliás, a própria decisão sancionatória da ECFP, de 15 de abril de 2026, foi proferida quando o procedimento se encontrava já prescrito.

Por esta razão, entendo que, em vez de confirmar a condenação do Recorrente, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos. Mariana Canotilho.

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