Acórdão n.º 858/2026, de 10 de novembro

Acórdão n.º 858/2026

Processo n.º 1026/26

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I - Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são Recorrentes o Partido Social Democrata (PPD/PSD), o Partido da Terra (MPT) e o Partido Popular Monárquico (PPM), foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, datada de 21 de maio de 2026, relativa às contas apresentadas pela Coligação “PPD/PSD.MPT.PPM”, constituída pelos Partidos PPD/PSD, MPT e PPM (doravante designada por «Coligação»), referentes à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, e que sancionou contraordenacionalmente os Recorrentes.

2 - Por decisão datada de 24 de fevereiro de 2021, tomada no âmbito do processo PA 34/AL/17/2018 (doravante, designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pela Coligação, relativas à campanha para as referidas eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, de que foi mandatário financeiro Lélio Raimundo Lourenço (artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 19 de dezembro de 2025, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo n.º 32/2025 e ao qual foi apensado o PA.

Por ofício datado de 22 de dezembro de 2025, os Arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo o PPD/PSD apresentado defesa.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 32/2025, a ECFP proferiu decisão, datada de 21 de maio de 2026, nos termos da qual foi deliberado condenar os arguidos, aplicando:

a) Ao Partido Social Democrata (PPD/PSD) uma coima no valor de 11 (onze) vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018 (no valor de € 428,90), o que perfaz a quantia de € 4 717,90, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP;

b) Ao Partido da Terra (MPT) uma coima no valor de 10 (dez) vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018 (no valor de € 428,90), o que perfaz a quantia de € 4 289,00, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP;

c) Ao Partido Popular Monárquico (PPM) uma coima no valor de 10 (dez) vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018 (no valor de € 428,90), o que perfaz a quantia de € 4 289,00, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O Partido Popular Monárquico (PPM) recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«1) O presente recurso incide exclusivamente sobre a validade jurídico-constitucional da imputação sancionatória efetuada ao Recorrente, Partido Popular Monárquico, não abrangendo a atuação da coligação eleitoral nem a eventual responsabilidade de outras entidades.

2) O procedimento contraordenacional em causa prolongou-se por um período temporal próximo de oito anos, o que, em si mesmo, suscita sérias dúvidas quanto à sua conformidade com os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e das garantias de defesa consagradas no artigo 2.º e no artigo 32.º n.º 10 da Constituição.

3) A interpretação normativa adotada pela decisão recorrida, segundo a qual quaisquer atos de natureza administrativa ou notificações genéricas são suscetíveis de interromper a prescrição, desvirtua a função garantística deste instituto, permitindo uma dilação arbitrária do poder sancionatório, em violação dos princípios estruturantes do Estado de direito.

4) Uma interpretação constitucionalmente conforme do artigo 28.º do RGCO exige que apenas atos dotados de efetiva natureza sancionatória, contendo imputação minimamente densificada e dirigidos ao arguido enquanto tal, possam produzir efeitos interruptivos da prescrição, o que não se verifica no caso concreto.

5) A equiparação entre procedimentos de fiscalização e procedimentos sancionatórios, para efeitos de interrupção da prescrição, constitui uma indevida extensão do poder punitivo, incompatível com os princípios da tipicidade e da legalidade sancionatória.

6) A ultrapassagem significativa do prazo previsto no artigo 43.º da Lei Orgânica n.º 2/2005 não pode ser considerada juridicamente irrelevante, devendo antes ser valorada na aferição da razoabilidade global do procedimento, sob pena de esvaziamento material de uma garantia legal com dimensão constitucional.

7) A decisão recorrida não identifica, relativamente ao Recorrente, qualquer conduta concreta, atuação material ou intervenção causal que permita fundar uma imputação individualizada de responsabilidade contraordenacional.

8) Não resulta demonstrado que o Recorrente tenha exercido qualquer domínio sobre os fluxos financeiros em causa, nem que tenha participado, de forma relevante, na definição ou execução do circuito financeiro objeto de censura.

9) Está igualmente assente que o Recorrente não beneficiou de qualquer subvenção pública, o que afasta, de forma consistente, a existência de qualquer vantagem económica e enfraquece decisivamente o nexo de imputação subjetiva.

10) A responsabilização do Recorrente assenta, assim, numa lógica de imputação reflexa decorrente da sua mera integração numa coligação, o que configura uma forma de responsabilidade por associação, vedada pelo princípio da culpa.

11) O direito contraordenacional, enquanto manifestação do ius puniendi, exige sempre a demonstração de conduta própria, participação causal individualizada e juízo de censura pessoal, não sendo admissível uma responsabilização baseada exclusivamente na pertença a uma estrutura coletiva.

12) A decisão recorrida incorre, deste modo, numa interpretação normativa materialmente inconstitucional, ao admitir a aplicação de sanções sem prova de intervenção individual e de domínio do facto.

13) No que respeita ao elemento subjetivo, a imputação de dolo eventual baseia-se em meras inferências abstratas relativas ao conhecimento da lei, sem qualquer suporte factual concreto respeitante ao Recorrente.

14) Tal construção equivale, na prática, a uma presunção de dolo, incompatível com o princípio da culpa e com as exigências de prova em matéria sancionatória.

15) A demonstração do dolo exige a verificação cumulativa do conhecimento dos elementos do tipo, da representação do resultado e da sua aceitação, o que não foi minimamente demonstrado nos presentes autos.

16) A decisão recorrida não cumpre, ainda, o dever de fundamentação reforçada exigido em matéria sancionatória, por não proceder a uma análise individualizada da situação do Recorrente.

17) Em particular, não são identificados a conduta imputada, o nexo causal e o grau de culpa, o que compromete o exercício efetivo do contraditório, o direito de defesa e o controlo jurisdicional da decisão.

18) A factualidade apurada não revela a existência de qualquer ocultação de receitas, financiamento ilegal ou manipulação fraudulenta das contas, reportando-se exclusivamente a uma desconformidade quanto ao circuito financeiro adotado.

19) Trata-se, assim, de uma irregularidade de natureza predominantemente formal, destituída de relevante desvalor material, o que impõe uma reavaliação da própria necessidade e proporcionalidade da sanção aplicada.

20) Encontram-se, por conseguinte, suscitadas questões de inconstitucionalidade relativas:

i) à interpretação do artigo 28.º do RGCO quanto aos atos interruptivos da prescrição; ii) à imputação sancionatória sem conduta própria e sem domínio do facto; iii) à admissão de presunções de dolo; e iv) à irrelevância material do prazo previsto no artigo 43.º da Lei Orgânica n.º 2/2005.

21) Em face do exposto, a decisão recorrida revela-se materialmente incompatível com os princípios constitucionais da legalidade, da culpa, da proporcionalidade, da segurança jurídica e das garantias de defesa, impondo-se a sua revogação quanto ao Recorrente.»

6 - O Partido da Terra (MPT) recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«1.º O MPT - Partido da Terra interpõe o presente recurso da Decisão Sancionatória da ECFP, proferida em 21 de maio de 2026, no âmbito do processo PCO n.º 32/2025/AL2017 (N/referência ECFP 2002/2026), pela qual lhe foi aplicada uma coima de 4.289,00 EUR pela alegada prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, relativa às contas da campanha eleitoral autárquica de 2017 da Coligação PPD/PSD.MPT.PPM, no município da Azambuja.

2.º O procedimento contraordenacional mostra-se prescrito, ou suscetível de prescrição máxima em agosto de 2026, por aplicação do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO, conjugado com os períodos de suspensão derivados da legislação excecional COVID-19 (157 dias), devendo o Tribunal Constitucional declarar a prescrição do procedimento e absolver o Recorrente.

3.º A responsabilidade solidária dos partidos integrantes de uma coligação eleitoral, tal como acolhida pela decisão recorrida com base no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 469/2022, não pode conduzir à aplicação de coimas idênticas a partidos com graus de intervenção radicalmente distintos nas irregularidades apuradas: no caso concreto, a irregularidade detetada - não depósito de 8 557,96 EUR na conta bancária da campanha da Azambuja - resulta exclusivamente de decisões de gestão bancária tomadas e executadas pelo PPD/PSD, como líder da Coligação, sem qualquer intervenção do MPT.

4.º A infração em causa exige dolo, sendo que a decisão recorrida não demonstra, no que ao MPT especificamente respeita, que este, na pessoa dos seus representantes à data, foi confrontado com as decisões contábeis e bancárias em causa e com elas se conformou; não consta dos autos qualquer elemento probatório - testemunhal, documental ou de outra natureza - que funde tal imputação subjetiva individualizada; acresce a situação de grave instabilidade orgânica interna que o MPT atravessava à data da apresentação das contas.

5.º Para o caso de se entender verificada a infração e não prescrito o procedimento, sempre a sanção de coima de 4 289,00 EUR seria manifestamente desproporcionada, porquanto: (i) equivale à quase totalidade do ativo do MPT (4 289,06 EUR), assumindo caráter confiscatório; (ii) o partido não tem quaisquer rendimentos próprios, não recebe subvenção pública e apresenta capital próprio negativo de 37 614,57 EUR (ponto 13. dos factos provados); (iii) não obteve qualquer benefício económico com a infração; (iv) não tem antecedentes contraordenacionais; (v) o grau de ilicitude especificamente imputável ao MPT é mínimo, sendo a irregularidade resultado de decisões do partido líder; e (vi) a coima aplicada é igual ao valor mínimo legal (10 IAS), inferior ao dobro deste, estando reunidos os pressupostos formais e materiais para substituição pela admoestação prevista no artigo 51.º do RGCO.

6.º Foram violadas as seguintes normas jurídicas:

a) Artigo 27.º do RGCO - por ter decorrido, ou estar iminente o decurso do prazo de prescrição máxima do procedimento contraordenacional (7 anos e 6 meses acrescidos do período de suspensão COVID-19), contado desde 30 de agosto de 2018;

b) Artigo 8.º, n.º 1, do RGCO - por não se encontrar provado o dolo exigido para a punição da contraordenação imputada ao MPT, inexistindo qualquer elemento probatório que suporte a imputação subjetiva individualizada a este Partido;

c) Artigo 18.º, n.º 1, do RGCO e artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa - por violação dos princípios da proporcionalidade e da adequação: a coima de 4.289,00 EUR corresponde à quase totalidade do ativo do MPT (4 289,06 EUR) e excede manifestamente o necessário para satisfazer as finalidades preventivas e repressivas que a sanção prossegue, assumindo caráter confiscatório;

d) Artigo 51.º do RGCO - por não ter sido ponderada a substituição da coima pela admoestação, estando reunidos todos os pressupostos legais: coima aplicada igual ao mínimo legal e inferior ao dobro deste, ausência de antecedentes, inexistência de benefício económico, grau mínimo de ilicitude especificamente imputável ao MPT, e situação financeira de extrema fragilidade.»

7 - O Partido Social Democrata (PPD/PSD) recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«VI.1 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto II, os procedimentos contraordenacionais objeto do presente Recurso estão prescritos.

VI.2 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto III, inexiste qualquer infração quanto ao depósito bancário efetuado das subvenções recebidas da Assembleia da República.

VI.3 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto IV, inexiste qualquer infração quanto à não imputação das “despesas comuns e centrais”.

V1.4 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto V, é absolutamente imperioso que o Tribunal Constitucional efetue o cúmulo jurídico de todas as coimas a aplicar ao PPD/PSD (tal como a todos os demais partidos políticos que estão nas mesmas circunstâncias) relativamente às eleições autárquicas de 01-10-2017, para o que se requer uma decisão conjunta dos 4 (quatro) Recursos interpostos pelo PPD/PSD nos 20 (vinte) PCO ora em questão.»

8 - Por deliberação de 9 de julho de 2026, a ECFP, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional. Recebidos os autos neste Tribunal, foi proferido despacho, datado de 15 de julho de 2026, pelo qual se admitiram os recursos apresentados.

9 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento aos recursos. Notificados, apenas o Recorrente PPM apresentou resposta, reiterando os fundamentos do recurso apresentado.

10 - Por requerimento datado de 21 de setembro de 2026, o Recorrente PPD/PSD veio solicitar a junção de cópia da decisão declaratória proferida pela ECFP, em 9 de julho de 2026, no âmbito do PA 17/CA/21/2021, requerendo a sua ponderação na decisão a proferir, o que faz nos seguintes termos: «[e]mbora a ECFP não tivesse então aceitado as explicações do PPD/PSD nesta matéria - razão por que a questão é objeto de litígio -, o certo é que, posteriormente, viria a ECFP a reconsiderar a sua posição, acolhendo como correta a atuação seguida pelo PPD/PSD, como resulta à saciedade do ponto 2.3 (páginas 18 a 26) da sua Decisão, de 9 de julho de 2026, relativa às contas das eleições autárquicas de Lisboa e de Almada, realizadas em 26 de setembro de 2021. Dada a natureza superveniente desta informação e a sua óbvia relevância para a apreciação e decisão pelo Tribunal Constitucional da referida questão, objeto de todos os identificados recursos, tomo a liberdade de juntar a esta missiva cópia daquela Decisão da ECFP de 9 de julho de 2026, requerendo a Vossa Excelência que a mesma possa ser junta aos autos desses mesmos recursos›› (cf. p. 2 do Requerimento).

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

A. Considerações gerais

11 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que os presentes autos se iniciaram após a data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (cf., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

12 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 21 de maio de 2026, são as seguintes:

a) Conexão processual e aplicação de sanção única;

b) Prescrição do procedimento contraordenacional;

c) Nulidade da decisão recorrida;

d) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

e) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

f) Medida concreta das coimas;

g) Aplicabilidade de admoestação.

C. Mérito da decisão sancionatória

13 - Questão prévia: conexão processual e aplicação de sanção única

13.1 - Conexão processual e aplicação de sanção única

O Recorrente PPD/PSD solicitou, no seu recurso, a apreciação e a decisão conjunta dos recursos relativos a 20 (vinte) decisões condenatórias proferidas pela ECFP relativamente a contas apresentadas pelo Recorrente na campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, solicitando, neste contexto e nos termos do artigo 19.º do RGCO, o cúmulo jurídico das coimas aplicadas.

Invoca, para tal, que tem pendentes recursos de impugnação judicial das decisões sancionatórias proferidas pela ECFP no âmbito dos PCO n.^os 11/2024 (Processo n.º 701/2025), 12/2024 (Processo n.º 851/2025), 13/2024 (Processo n.º 852/2025), 14/2024 (Processo n.º 853/2025), 18/2025 (Processo n.º 1076/2026), 23/2025 (Processo n.º 1077/2026), 24/2025 (Processo n.º 1075/2026), 25/2025 (Processo n.º 1025/2026), 29/2025 (Processo n.º 1079/2026), 30/2025 (Processo n.º 1050/2026), 31/2025 (Processo n.º 1080/2026), 32/2025 (Processo n.º 1026/2026), 33/2025 (Processo n.º 1029/2026), 34/2025 (Processo n.º 1028/2026), 35/2025. (Processo n.º 1078/2026), 36/2025 (Processo n.º 1048/2026), 1/2026 (Processo n.º 1056/2026), 2/2026 (Processo n.º 968/2026), 3/2026 (Processo n.º 1049/2026) e 4/2026 (Processo n.º 1027/2026, todos referentes às contas de campanha para as eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, às quais o PPD/PSD concorreu autonomamente ou em coligação, apresentando, quanto a cada candidatura, contas de campanha próprias.

Considera, pois, que ‹‹[f]ace aos fundamentos expressos supra no ponto V, é absolutamente imperioso que o Tribunal Constitucional efetue o cúmulo jurídico de todas as coimas a aplicar ao PPD/PSD (tal como a todos os demais partidos políticos que estão nas mesmas circunstâncias) relativamente às eleições autárquicas de 01-10-2017, para o que se requer uma decisão conjunta dos 4 (quatro) Recursos interpostos pelo PPD/PSD nos 20 (vinte) PCO ora em questão» (cf. ponto VI.4. das conclusões).

Pretende, assim, o Recorrente que o Tribunal unifique todos os processos de contraordenação em causa, apreciando conjuntamente a prática das infrações imputadas ao PPD/PSD, de modo a dar origem à aplicação, numa única decisão, de coima única conjunta, segundo o critério do cúmulo jurídico previsto no artigo 19.º do RGCO.

Sucede que a solução material de cúmulo jurídico pretendida tem como condição, neste momento processual, o processamento conjunto das contraordenações pelas quais veio condenado o PPD/PSD, por via da apensação de processos.

Ora, é certo que o RGCO assenta a regra do cúmulo jurídico quando, no artigo 19.º, n.º 1, estabelece que «[q]uem tiver praticado várias contraordenações é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infrações em concurso». Os n^os 2 e 3 do mesmo preceito, por seu turno, estabelecem a moldura do cúmulo («2 - A coima aplicável não pode exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contraordenações em concurso. 3 - A coima a aplicar não pode ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contraordenações.»).

Este regime substantivo não se basta a si mesmo, carecendo de regras adjetivas que o tornem operativo, e que são distintas consoante o processo se encontre na sua fase administrativa ou já na fase judicial (e deixando de parte a matéria respeitante ao cúmulo superveniente, que neste momento não está em causa). Assim, na fase administrativa, constitui exemplo desta preferência por uma tramitação única o que resulta da regra de competência por conexão prevista no artigo 36.º do RGCO, nos termos do qual releva um critério amplo de unidade subjetiva, referido ao autor da infração, no sentido de que qualquer autoridade competente para processar qualquer das infrações em concurso as possa tratar da sua totalidade. Bem se vê, pois, que o artigo 36.º do RGCO é uma norma de atribuição de competências reservada à fase administrativa, concretamente destinada a autorizar o prolongamento de competência de autoridades administrativas em casos em que, numa pluralidade de infrações, a tramitação única do processo se justifique.

Todavia, a decisão de admitir, em fase judicial, a formação da conexão de processos tramitados separadamente na fase administrativa tem lugar nos termos das regras previstas nos artigos 24.º e seguintes do CPP, ex vi do artigo 41.º do RGCO, que impõem critérios objetivos e subjetivos orientados por razões, de verificação cumulativa, de afinidade material [cf. alíneas a) e b) do n.º 1], de unidade [cf. alínea a), b) e c) do n.º 1] ou ligação subjetiva entre factos [cf. alíneas c), d) e e) do n.º 1], e ainda do domínio particular da relação entre pessoas singulares e coletivas [cf. alínea f) do n.º 1].

O artigo 24.º, n.º 3, do CPP impõe um juízo adicional de ponderação de interesses, ao dispor que «[a] conexão não opera quando seja previsível que origine o incumprimento dos prazos de duração máxima da instrução ou o retardamento excessivo desta fase processual ou da audiência de julgamento».

Neste mesmo sentido, o legislador foi claro quanto a que a formação da conexão processual reivindica a ponderação de interesses, em termos que algumas vezes impõem a separação processual por razões de boa administração da justiça. Assim, estabelece o artigo 30.º, n.º 1, do CPP (‹‹separação de processos››), que o «(...) tribunal faz cessar a conexão e ordena a separação de algum, alguns ou de todos os processos sempre que: a) A conexão afetar gravemente e de forma desproporcionada a posição de qualquer arguido ou houver na separação um interesse ponderoso e atendível de qualquer um deles, nomeadamente no não prolongamento da prisão preventiva; b) A conexão puder representar um risco para a realização da justiça em tempo útil, para a pretensão punitiva do Estado ou para o interesse do ofendido, do assistente ou do lesado; c) A manutenção da conexão possa pôr em risco o cumprimento dos prazos de duração máxima da instrução ou retardar excessivamente a audiência de julgamento; d) A conexão puder retardar excessivamente o julgamento de qualquer dos arguidos; ou e) Houver declaração de contumácia, ou o julgamento decorrer na ausência de um ou alguns dos arguidos e o tribunal tiver como mais conveniente a separação de processos». O artigo 30.º do CPP é, com efeito, expressão de uma ponderação legislativa ampla, já refletida no artigo 24.º, n.º 3, daquele diploma, que eleva os interesses de boa administração da justiça a obstáculo de conexão processual, tornando a apensação «dependente da apreciação da verificação dos pressupostos em conjugação com os obstáculos à apensação» (cf. António Gama et al., Comentário Judiciário do Código de Processo Penal, Vol. I, Almedina, 2021, p. 364).

Numa palavra, e para o que aqui releva, também o Tribunal Constitucional deve rejeitar a conexão processual se da mesma puder resultar um retardamento excessivo da fase de julgamento [cf. artigos 24.º, n.º 3, e 30.º, n.º 1 alínea c), ambos do CPP], se tal representar um risco para a realização da justiça em tempo útil ou para a «pretensão punitiva do Estado» [cf. artigo 30.º, n.º 1, alínea b), do CPP], ou puder retardar excessivamente o julgamento de qualquer dos arguidos [cf. artigo 30.º, n.º 1, alínea d), do CPP].

Um tal juízo de ponderação implica, quanto aos processos de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, a consideração (i) da sua condição de processo de contraordenação com singularidades e (ii) das particularidades da sua tramitação em fase judicial. Para efeitos desta ponderação, são relevantes as seguintes particularidades, que o Tribunal Constitucional tem repetidamente reconhecido.

Por um lado, o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de contas dos partidos e das campanhas não acolhe formalmente uma distinção entre um plano estritamente administrativo (declaratório) e contraordenacional (sancionatório), típica da maioria dos processos de contraordenação; antes adota um modelo de continuidade entre fases ou subfases de um único processo, na sua fase administrativa - cf. Acórdão n.º 508/2023. Por outro lado, a produção de prova em processos de contas dos partidos e das campanhas tem natureza essencialmente documental - cf. Acórdãos n.^os 414/2024, 568/2024, 89/2025, 697/2025, 180/2026, 349/2026 e 459/2026.

Assinale-se, ainda, que, nos termos da LFP e da LEC, os sujeitos destinatários do dever de entrega de contas de partidos e das campanhas são, pela sua natureza, participantes partidários e eleitorais frequentes, o que os expõe ao risco de cometerem infrações e de, bem assim, se multiplicarem, quanto a si, os processos de contraordenação em que são arguidos. A formação da conexão processual não pode desconsiderar a singular realidade dos sujeitos participantes em atos eleitorais, em particular dos partidos políticos - cuja formação, enquanto pessoa coletiva, tem intenção de permanência -, resultando, desta circunstância, a possibilidade de formação de conexão processual ad aeternum quanto aos mesmos arguidos.

Ora, de modo a concretizar as implicações da pretendida conexão de processos no contexto destes processos de contraordenação, cuja prova é essencialmente documental e de índole técnica, a solução requerida implicaria a agregação dos sobreditos 20 (vinte) processos, todos compostos por processos administrativos que correm em apenso ao contraordenacional (no qual se incluem Relatórios de Auditoria que identificam as irregularidades administrativas apontadas e que são próprias de cada infração), implicando a composição de um único processo com centenas de volumes. Uma tal solução fere irremediavelmente os interesses de celeridade processual que acompanham a apreciação dos recursos, o que é suficiente para que a conexão processual pretendida não possa senão ser desatendida, à luz do disposto no artigo 24.º, n.º 3, do CPP.

A isto acresce que o critério de conexão sugerido pelo Arguido - que faz repousar a conexão na identidade do ato eleitoral, referindo-se às decisões condenatórias proferidas pela ECFP relativamente a contas apresentadas pelo Recorrente na campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017 -, constituindo um modo relativamente limitado de selecionar os processos que são objeto de conexão, não é o único critério teoricamente possível para a formação processual, nem - mais importante - tem cabimento legal, pois a lei não oferece ou sequer indicia qualquer critério de formação de conexão processual dependente da identidade do ato eleitoral.

Assim, admitir a solicitada conexão de processos implicaria aceitar uma tal abertura (sem base legal, reitera-se) e, consequentemente, abrir a possibilidade de, após o conhecimento conjunto dos processos relativos ao mesmo ato eleitoral, vir a conhecer, ainda, qualquer outro processo relativo a outros atos eleitorais que se encontrassem na mesma fase processual. Tendo em conta que os partidos apresentam anualmente contas (contas dos partidos políticos) e concorrem a eleições (contas de campanhas eleitorais) - e que, de resto, entre 2018 e 2024, se multiplicou o número de atos eleitorais - há que assinalar a inevitável consequência (só incerta na sua escala) de sucessiva apensação de processos, potenciando o adiamento indefinido da decisão final.

Note-se, ainda, que os recursos interpostos pelo PPD/PSD são relativos a contas de campanha para as eleições autárquicas de 1 de outubro de 2017, às quais concorreu autonomamente e em coligação, sendo que, neste caso, os respetivos processos versam sobre recursos interpostos por outros partidos integrantes da coligação. Admitir a apensação destes processos implicaria, pois, tomar conhecimento das infrações imputadas ao PPD/PSD e aos demais partidos políticos em coligação, com o consequente retardamento da decisão e, com isso, exponenciando o risco para a realização da justiça em tempo útil.

Assim, muito embora o resultado pretendido pelo Requerente possa refletir a ideia de justiça material subjacente ao próprio regime do cúmulo jurídico em abstrato emergente do artigo 19.º do RGCO, este não é o momento legalmente adequado para o efeito.

Face ao exposto, improcede a invocada apensação dos recursos interpostos pelo Recorrente PPD/PSD para apreciação e decisão conjunta.

14 - Questão prévia: prescrição do procedimento contraordenacional

14.1 - Os recorrentes invocam a prescrição da infração contraordenacional, considerando o arguido PPM que «[u]ma interpretação constitucionalmente conforme do artigo 28.º do RGCO exige que apenas atos dotados de efetiva natureza sancionatória, contendo imputação minimamente densificada e dirigidos ao arguido enquanto tal, possam produzir efeitos interruptivos da prescrição, o que não se verifica no caso concreto» (cf. ponto 4 das conclusões); o arguido MPT que «[o] procedimento contraordenacional mostra-se prescrito, ou suscetível de prescrição máxima em agosto de 2026, por aplicação do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO, conjugado com os períodos de suspensão derivados da legislação excecional COVID-19 (157 dias), devendo o Tribunal Constitucional declarar a prescrição do procedimento e absolver o Recorrente» (cf. ponto 2 das conclusões); e arguido PPD/PSD que «[f]ace aos fundamentos expressos supra no ponto II, os procedimentos contraordenacionais objeto do presente Recurso estão prescritos» (cf. ponto VI.1 das conclusões).

Vejamos.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas dos mesmos. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra as causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos (regime também aplicável às contas de campanha eleitoral), a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, estão em causa, por um lado, as contraordenações previstas no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, punidas com uma coima distinta para os partidos políticos e para os seus mandatários financeiros, sendo que, no caso dos partidos políticos, a coima varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS (enquanto que, para os primeiros, a coima mínima corresponde ao valor do IAS e a máxima a oitenta vezes o valor do IAS).

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90 pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, e aqueloutra prevista no artigo 32.º, n.º 1 e 2 da mesma lei, são puníveis com coima máxima no valor de € 85 780,00. Assim, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO, o prazo de prescrição aplicável é o de cinco anos, a contar da data em que se consumou a infração.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos (cf. artigo 27.º, alínea a), do RGCO), prazo a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas eleitorais.

Nos termos do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, da LEC, e 27.º, n.º 1, da LFP, no caso das eleições autárquicas, «[c]ada candidatura presta à Entidade as contas discriminadas da sua campanha eleitoral, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», isto é, no prazo máximo de 90 dias, após o pagamento integral da subvenção pública.

Note-se que «[t]al preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis» - cf. Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023.

Ora, como se apontou já supra (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 75/2026, 349/2026 e 461/2026), a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas. E, no caso do prazo previsto no referido artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a data a partir da qual é contado o prazo para entrega das contas de campanha corresponde ao dia em que a Assembleia da República concluiu o pagamento integral da subvenção pública relativamente a todas as candidaturas daquele ato eleitoral - cf. Acórdão n.º 261/2022.

No caso, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018 (neste sentido, os Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023), pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 30 de agosto de 2018, como, aliás, a própria ECFP publicou, em 24 de abril de 2018 na respetiva página da Internet:

(https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_arquivo_noticias.html?wano=2018).

Por conseguinte, no caso das eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP e artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

14.2 - Vejamos, todavia, se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição. Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação das coimas.

Importa notar, a este propósito, que o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - que resulta da compatibilização das normas previstas na LEC, na LFP e no RGCO - prevê uma tramitação processual singular em matéria contraordenacional, que se traduz num processo único destinado ao controlo das contas dos partidos e das campanhas, cujo fim último é o eventual sancionamento contraordenacional das irregularidades encontradas nas contas. Neste contexto, o modelo de controlo de contas contempla um desenho sistemático que distingue duas subfases (declaratória e sancionatória) de um mesmo processo que se reveste, ab initio, de natureza contraordenacional.

Ora, o desenho processual que resulta do tríplice enquadramento previsto na LEC, na LFP e no RGCO inclui múltiplas etapas num único contexto de controlo das contas, da competência da mesma Entidade, prevendo uma intervenção que se inicia com a entrega das contas dos partidos políticos (cf. artigo 25.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 35.º da LEC), a que se segue a realização de auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 27.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 38.º da LEC), a elaboração de um Relatório sobre a auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 30.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 41.º da LEC), de uma decisão sobre a prestação de contas dos partidos políticos (cf. artigo 32.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 43.º da LEC) e de outra decisão sobre contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos (cf. artigo 33.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 44.º da LEC).

Note-se, aliás, que o Tribunal Constitucional tem afirmado, precisamente, que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/2018, de 19 de abril, «o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo». Excluindo agora o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral, é a seguinte a dinâmica processual do processo de prestação de contas: continua a existir uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP, para esse efeito, no prazo fixado (artigos 27.º, n.^os 1 e 4, 35.º, n.º 1, e 43.º, n.^os 1 a 3, da LEC), finda a qual a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas (artigos 35.º a 45.º da LEC).

De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º, a intervenção da ECFP nesta fase inicial esgota-se na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma «se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação» (que melhor se designaria por subfase declarativa). Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória)» - cf. Acórdão n.º 421/2020. O exato entendimento acerca da natureza unitária do processo de controlo das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é consequente para a determinação dos atos praticados no âmbito desse mesmo processo que, integrando-se na previsão do artigo 28.º do RGCO, relevam para efeitos da contagem do prazo de prescrição.

Neste mesmo sentido, tem o Tribunal, na vigência do presente quadro legal, reconhecido repetidamente eficácia interruptiva, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do RGCO, aos atos praticados no decurso da denominada subfase declaratória (cf. Acórdãos n.^os 81/2021, 231/2021, 243/2021, 246/2021, 319/2021, 869/2023, 870/2023, 658/2024 e, mais recentemente, 349/2026, 350/2026 e 461/2026).

Cumpre notar que não colhe a invocação de inconstitucionalidade suscitada pelo Recorrente PPM (cf. ponto 20 das conclusões das alegações de recurso: cf. ponto 5 supra) relativa à interpretação segundo a qual a prática de atos administrativos de fiscalização ou a remessa de notificações em momento anterior ao da prolação da decisão declaratória bastam para interromper a prescrição do procedimento contraordenacional.

Assinalou já o Tribunal Constitucional que, ‹‹alcançada a «fase jurisdicional», na sequência da impugnação perante o tribunal da decisão sancionatória administrativa, o processo contraordenacional goza das garantias constitucionais dos processos judiciais, quer diretamente referidas no artigo 20.º da Constituição (direito a decisão em prazo razoável e garantia de processo equitativo), quer dimanados do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição)›› (cf. Acórdão n.º 141/2019). Ainda a este propósito, no recente Acórdão n.º 534/2026, assentou-se: ‹‹[n]o enquadramento do parâmetro sob análise, como visto, abrangendo os processos de contraordenação e, bem assim, “quaisquer processos sancionatórios”, lê-se, com pertinência, no já referido Acórdão n.º 1054/2025: “[...]19. O n.º 5 do artigo 267.º da Constituição estabelece que o «processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito». O n.º 4 do artigo 268.º, por sua vez, garante «aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”».

Em apertada síntese, o direito à decisão em prazo razoável vale, na fase administrativa do processo de contraordenação, na medida em que possa significar a preterição das garantias de defesa consagradas no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa (doravante, «CRP»), na adaptação própria ao processo contraordenacional, assim como a violação do artigo 268.º, n.º 4, da CRP, que consagra as garantias de tutela jurisdicional efetiva no contexto dos processos administrativos.

Ora, as preocupações de celeridade processual - incluindo na parte em que imponham uma decisão, pela autoridade administrativa, em certo prazo - importam quando delas possa resultar a preterição do direito de participação dos administrados, o que não se verifica no caso.

Não só os factos não demonstram que os direitos de defesa do Recorrente tenham sido comprometidos pela circunstância de a decisão sancionatória ter sido proferida em maio de 2026, como a duração do procedimento é um efeito necessário de uma opção de consagração, na fase administrativa do processo de contraordenação em matéria de contas dos partidos e das campanhas, dos direitos de participação especialmente amplos acima elencados.

Posto isto, se é verdade que o procedimento administrativo se prolongou pelo assinalado período, uma tal circunstância resulta da dinâmica singular da fase administrativa do processo de contas, que garante atípicas oportunidades de participação, do decurso do tempo não resultando, para si, a preterição de qualquer direito.

Por fim, contrariamente ao alegado pelo PPM (cf. pontos 17 a 19 das alegações de recurso) e pelo PPD-PSD (cf. ponto II.3 das alegações de recurso), a circunstância de a ECFP ter emitido o relatório a que se reporta o artigo 44.º, n.º 1, da LEC, quando havia decorrido o prazo de um ano contado da data da entrega das contas da campanha não o inquina de qualquer vício. Com efeito, como este Tribunal tem vindo a salientar, o prazo previsto no artigo 43.º, n.^os 1 e 2, da LEC é «um prazo meramente “ordenatório” ou “indicativo”, porque destinado a ordenar e regular a tramitação procedimental, e cujo incumprimento não extingue o direito de praticar o ato, não gerando, assim, qualquer ilegalidade suscetível de inquinar a pronúncia (podendo apenas, eventualmente, implicar efeitos disciplinares). Não se compreenderia a atribuição de natureza perentória ao prazo em análise (tanto mais que inexiste norma expressa nesse sentido), atenta a complexidade dos processos em questão e, em especial, a natureza da matéria em causa, de evidente interesse público» - cf. Acórdão n.º 386/2021.

Em face do exposto, importa considerar que, no decurso do presente processo, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

i) A notificação para os recorrentes se pronunciarem sobre o relatório elaborado pela ECFP ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 1, da LEC, em 8 de junho de 2020 (cf. fls. 178 a 180 do PA);

ii) A notificação aos recorrentes da decisão de verificação das irregularidades datada de 24 de fevereiro de 2021, prevista no artigo 43.º, n.^os 1 e 3, da LEC, em 25 de fevereiro de 2021 (cf. fls. 218 a 220 do PA);

iii) A notificação aos arguidos da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 44.º, n.º 1, da LEC e 50.º do RGCO em 22 de dezembro de 2025 (cf. fls. 29 a 31);

iv) A decisão condenatória e de aplicação de coima, datada de 21 de maio de 2026, notificada aos arguidos por carta expedida na mesma data (cf. fls. 84 a 89);

v) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 9 de julho de 2026, por carta expedida em 10 de julho de 2026 (cf. fls. 131 a 142);

vi) A notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelos arguidos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, em 15 de junho de 2026 (cf. fls. 148);

vii) A notificação da promoção do Ministério Público, em 24 de julho de 2026 (cf. fls. 187 a 194).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Ora, considerando que na data da notificação referida em i. ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação das infrações - 30 de agosto de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade». Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento caso tenham transcorrido, desde 30 de agosto de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso - em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO. Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que os arguidos foram notificados do despacho que admitiu liminarmente o recurso.

Finalmente, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (cf., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação extraordinária (e extra-sistemática), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

14.3 - Do exposto decorre que o prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027, pelo que improcede a questão prévia relativa à verificação do mesmo.

15 - Questão prévia: nulidade da decisão administrativa

15.1 - O PPM invoca a insuficiente fundamentação da decisão recorrida, sustentando que «[a] circunstância de um partido integrar uma coligação não é, por si só, suficiente para fundamentar a sua responsabilização. De facto, a imputação exige: a. demonstração de participação efetiva; b. verificação de domínio funcional do facto; c. ou, pelo menos, intervenção relevante na sua execução. A decisão recorrida assenta, porém, numa construção de responsabilidade coletiva que dispensa tais requisitos» (cf. pontos 24 a 26 das alegações). Acrescenta, ainda, que ‹‹[a] decisão traduz, em termos materiais, a imputação ao Recorrente de uma infração cometida no âmbito da atuação global da coligação, sem demonstração de contribuição própria» (cf. ponto 30 das alegações).

O Recorrente faz extrair da razão comum encontrada na insuficiente individualização da sua conduta, no contexto da atividade da coligação eleitoral, múltiplos vícios da decisão recorrida, que se reconduzem à insuficiente (i) demonstração da culpa (cf. ponto 32 das alegações) e (ii) fundamentação do dolo eventual (cf. pontos 34 a 38 das alegações), de tudo isto resultando que «[o] dever de fundamentação assume, em matéria sancionatória, uma exigência reforçada. A decisão recorrida, embora extensa, não contém fundamentação individualizada relativamente ao PPM, uma vez que não identifica a conduta concreta, o nexo causal e o grau de culpa. Ora, tal insuficiência compromete: a. o exercício do contraditório; b. a defesa do arguido; e c. o controlo jurisdicional da decisão» (cf. pontos 39 a 41 das alegações).

Não lhe assiste, contudo, razão.

15.2 - Quanto à circunstância de, por insuficiente individualização da conduta, não ser possível afirmar, através da decisão recorrida, a culpa própria do arguido, sempre se diga que o plano dos vícios intrínsecos de um ato processual - neste caso, da decisão administrativa sancionatória - não se confunde com o plano do respetivo mérito, designadamente no que respeita ao acerto das operações de qualificação e subsunção indispensáveis para a recondução dos factos ao tipo contraordenacional. A eventual invalidade da decisão administrativa ora impugnada coloca-se no primeiro dos planos enunciados, verificando-se quando esta não contenha factos que permitam sequer efetuar ou sindicar o juízo de tipicidade. Assim, a decisão de aplicação de coima, carecendo dos elementos referidos no artigo 58.º do RGCO, estará suficientemente fundamentada desde que se mostrem justificadas as razões pelas quais é aplicada determinada sanção ao(s) arguido(s), de modo a que este(s), tomando conhecimento da decisão, possa(m) compreender, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões pelas quais se tomou a decisão condenatória e, desse modo, esteja(m) em condições de impugnar tais fundamentos.

Ora, acontece que nada falta à decisão recorrida para concretizar um julgamento completo da causa, onde se incluiu a ponderação relativa à culpa do PPM - encontrada, designadamente, no facto de serem infirmadas causas de exclusão da culpa (cf. p. 6 da decisão) e na medida individual da culpa do arguido para a determinação da medida da sanção (cf. p. 17 da decisão). Foram ainda dados como provados factos atinentes ao tipo objetivo e ao tipo subjetivo do ilícito imputado, bem como factos relevantes para a individualização da responsabilidade do PPM no contexto da sua integração na coligação, o que se fez refletir na graduação da medida da coima.

Note-se, a este propósito, que a decisão recorrida considerou, para efeitos de ponderação da culpa, a circunstância de a coligação ser liderada pelo PPD/PSD (cf. pp. 17 e 18 da decisão recorrida), fazendo repousar nesse fundamento a menor severidade da medida da sanção aplicada ao PPM, e fundamentando ainda o juízo de culpa (cf. p. 17 da decisão) no requisito de exigibilidade próprio do contexto das contas dos partidos e das campanhas, e que advém da adstrição do PPM, enquanto destinatário qualificado das normas, à observância de deveres (cf. p. 16, estando «em causa o cumprimento de regras específicas relativas à candidatura a um ato eleitoral que os Partidos não podem deixar de conhecer»). Deste modo, a decisão recorrida afasta a existência de causas de exclusão da culpa, fazendo constar dos factos provados acompanhados pela respetiva prova, que o Recorrente PPM sabia que «[a] sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente» (cf. ponto 9 dos factos provados pela decisão recorrida).

Em suma, da decisão recorrida resultam razões suficientes para afirmar a culpa do PPM, sendo a medida da contribuição deste partido político no contexto da coligação assunto estranho ao plano da sua culpa concreta.

15.3 - Por outro lado, a decisão recorrida também satisfaz a fundamentação exigida quanto ao elemento subjetivo do tipo, nada se encontrando que permita afirmar a inversão do ónus da prova. Conforme resulta da leitura da decisão, foram provados os factos atinentes ao tipo subjetivo do ilícito imputado (cf. pontos 8 e 9 do elenco de factos provados na decisão recorrida) a partir das particularidades da sua demonstração. Com efeito, e como afirma, a este propósito, a decisão recorrida, «[o] dolo contraordenacional consiste no conhecimento intelectual dos elementos do tipo e concomitante desrespeito pelas proibições ou obrigações pelo mesmo tuteladas» (cf. p. 16 da decisão recorrida).

Como tem afirmado este Tribunal acerca das particularidades da prova do dolo de tipo, no contexto dos processos de contraordenação em matéria de contas dos partidos e das campanhas, o elemento subjetivo pode ser extraído «da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam pode ser alcançada, na ausência de confissão, através da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta» (cf., entre tantos outros, os recentes Acórdãos n.^os 718/2026, 461/2026, 407/2026, 75/2026).

É igualmente manifesto que a decisão se encontra fundamentada quer no que respeita às razões pelas quais se consideraram provados os factos, quer no que respeita à sua recondução às normas jurídicas. Da decisão recorrida resultam, pois, as razões pelas quais se considera provada a conduta do Recorrente a título de dolo eventual.

Improcede, também nesta parte, o recurso.

15.4 - Note-se, finalmente, que o PPM contesta que a sua integração na coligação eleitoral seja suficiente para afirmar a sua responsabilidade, sustentando que «[a] circunstância de um partido integrar uma coligação não é, por si só, suficiente para fundamentar a sua responsabilização» (cf. ponto 24 das alegações). Importa esclarecer.

Como o Tribunal Constitucional tem afirmado em jurisprudência reiterada e consolidada, uma coligação eleitoral não é um sujeito jurídico autónomo para efeitos sancionatórios, cabendo a responsabilidade contraordenacional por infrações praticadas no âmbito da atividade de coligação aos partidos políticos que a integram.

Neste sentido, vejam-se os Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022, dos quais se extrai o seguinte trecho:

«O Tribunal Constitucional tem vindo a pronunciar-se sobre a responsabilidade contraordenacional de condutas em matéria de financiamento de campanha eleitoral desenvolvida por uma coligação de partidos. Por exemplo, pode ler-se no Acórdão n.º 669/2016 (reproduzindo jurisprudência anterior) que «(...) apesar de o artigo 31.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, “apenas prever expressamente a punição de Partidos, nada dizendo acerca das Coligações, deve entender-se que as ações e omissões imputáveis a estas são sancionáveis nos mesmos termos”, o que significa que a responsabilidade pelas ilegalidades e irregularidades cometidas pela [Coligação], no âmbito da campanha, recairá sobre os partidos políticos que a integram [...] (Acórdãos n.^os 417/2007, 87/2010, 316/2010, 177/2014 e 140/2015)».

Com efeito, apenas este entendimento se coaduna com o disposto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, nos termos do qual «uma coligação não constitui entidade distinta da dos partidos políticos que a integram».

Acresce que as coligações constituídas nos termos e para os efeitos do disposto do n.º 1 do artigo 22.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 maio), salvo situações em que na sua constituição se preveja um período superior de duração ou em que ocorra uma prorrogação deste, extinguem-se assim que seja tornado público o resultado das eleições (cf. n.º 2 do mesmo artigo).

Do exposto resulta que a responsabilidade contraordenacional pelas irregularidades cometidas pela Coligação CDU - Coligação Democrática Unitária, no âmbito da prestação de contas respeitantes à campanha para as eleições legislativas de 2015, recai sobre os partidos políticos que a integram, no caso, sobre o PCP e o PEV, pelo que não podia a ECFP, ao contrário do que sustentam os recorrentes Partidos, aplicar uma coima à Coligação.

Questão relacionada com esta, mas, de certa forma, diferente é a de saber se foi correta a aplicação de uma coima a cada um dos Partidos ou se, ao invés, se impunha a aplicação de uma só coima aos dois Partidos, em regime de «responsabilidade solidária».

Argumentam os recorrentes que a jurisprudência do Tribunal Constitucional que equipara as «coligações eleitorais» aos «partidos políticos» visa tão-só evitar, por via do sancionamento destes, que a ausência daquelas da letra da norma sancionatória conduza a uma situação de impunidade, não querendo, todavia, significar o desdobramento da coima destinada, em tese, à Coligação em duas coimas, a aplicar a cada um dos partidos coligados.

Ora, se em arestos anteriores não resulta expressamente definida qual a solução adotada, pelo menos, no recente Acórdão n.º 758/2020, em que estava em causa uma situação idêntica à dos autos, é manifesto que o Tribunal manteve, sem problematização, a aplicação (decidida pela ECFP) de uma coima a cada um dos Partidos integrantes da Coligação.

Por outro lado, afigura-se-nos que essa é a única solução consentânea com a forma de execução dos factos e de participação dos Partidos, que, no caso, como decorre da matéria de facto provada, corresponde à coautoria. Com efeito, estamos perante uma realização conjunta dos factos, que cada um dos Partidos dominava ou podia dominar em colaboração com o outro (não sendo - sublinha-se - imprescindível que o coautor tome parte na execução de todos os atos, mas que aqueles em que participa sejam essenciais à produção do resultado), com consciência da cooperação na ação comum e, por isso, qualquer dos coautores responde pela totalidade da realização típica. Como estabelece o n.º 1 do artigo 16.º do RGCO (que regula a comparticipação), «[s]e vários agentes comparticipam no facto, qualquer deles incorre em responsabilidade por contraordenação [...]».

Nos termos do artigo 17.º, n.º 4, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto), «[a]s coligações para fins eleitorais não constituem individualidade distinta dos partidos e deixam imediatamente de existir logo que for tornado público o resultado definitivo das eleições, salvo se forem transformadas em coligações de partidos políticos, nos termos da lei».

Do exposto resulta, em breve síntese, que a responsabilidade por irregularidades verificadas na prestação de contas de campanha apresentadas por uma coligação eleitoral recai sobre cada um dos partidos políticos que a integram. Trata-se este, contudo, de um assunto de autoria, recordando-se que «[o] critério de delimitação da autoria nestes tipos de ilícito [contraordenações] não é o do domínio do facto, mas sim o da titularidade do dever», o que significa que «o titular do dever que, total ou parcialmente, o não cumpra é autor do facto, isto é, «executa a contra-ordenação»[...]» (cf. Frederico de Lacerda da Costa Pinto, “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, in Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, V.I, p. 237-238).

Deste modo, considerando que é facto provado que o PPM é partido político que integrou a coligação eleitoral em causa, sendo, na medida da sua titularidade do dever de prestação de contas, autor dos factos, é justamente a posição jurídica e funcional do PPM no contexto da coligação que permite afirmar a sua responsabilidade, como autor, pela conduta infracional imputada, nada mais sendo necessário, quanto à requerida individualização da conduta, para dar por verificada a autoria enquanto condição primeva de apuramento da responsabilidade infracional.

Improcedem, assim, todos os fundamentos em que assenta a invocada nulidade da decisão administrativa recorrida.

16 - Matéria de facto

16.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O PPD/PSD é um partido político português, constituído em 17 de janeiro de 1975, registado junto do Tribunal Constitucional.

2 - O MPT é um Partido Político português, constituído em 12 de agosto de 1993, registado junto do Tribunal Constitucional.

3 - O PPM é um Partido Político português, constituído em 17 de fevereiro de 1975, registado junto do Tribunal Constitucional.

4 - Pelo Acórdão n.º 364/2017, proferido em 11 de julho, foi determinada pelo Tribunal Constitucional a anotação da Coligação Eleitoral com a sigla PPD/PSD.MPT.PPM, constituída pelos Partidos PPD/PSD, MPT e PPM, doravante designada por “Coligação”, com a finalidade de concorrer às eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, para os órgãos autárquicos do Município da Azambuja.

5 - A Coligação apresentou candidatura às eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017.

6 - No dia 30 de agosto de 2018, a Coligação apresentou as contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 4, tendo complementado as mesmas no dia 7 de novembro de 2018.

7 - A Candidatura registou, nas contas de campanha apresentadas, receitas provenientes de subvenção pública, respeitante à campanha eleitoral do Município da Azambuja, no valor de € 25 973,62, dos quais a quantia de € 8 557,96 não se encontra refletida na conta bancária da campanha quanto àquele Município (5-5537330-000-001).

8 - Ao agir conforme descrito em 7 dos factos provados, registando receitas que não foram movimentadas pela respetiva conta bancária de campanha, os Arguidos representaram como possível que não comprovavam devidamente aquelas receitas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

9 - Os Arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

10 - A Coligação registou, receitas globais no valor total de € 35 204,82 e despesas no valor total de € 48 791,24.

11 - A Coligação recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à campanha no município mencionado, no valor de € 25 973,62.

12 - Nas contas de 2024, o PPD/PSD registou:

12.1 - No Balanço: um total do ativo no valor de € 33 208.203,00, um total de fundos patrimoniais no valor de € 29 021 646,00 e um total do passivo de € 4 186 558,00;

12.2 - Na demonstração dos resultados: um resultado líquido do período negativo, no valor de € 18 028,00;

13 - Nas contas de 2024, o MPT registou:

13.1 - No Balanço: um total do ativo de € 4 289,06, um total de capital próprio negativo de € 37 614,57 e um total do passivo de € 41 903,63;

13.2 - Na demonstração dos resultados: um resultado líquido do período no valor negativo de € 29,42;

14 - Nas contas de 2024, o PPM registou:

14.1 - No Balanço: um total do ativo de € 31 485,89, um total de fundos patrimoniais de € 10 062,68 e um total do passivo de € 21 423,21;

14.2 - Na demonstração dos resultados: um resultado líquido do período no valor de € 13 305,28.

15 - O PPD/PSD recebeu de subvenção anual pública, no ano de 2024, o montante de € 5 655 888,03.

16 - O MPT e o PPM não receberam subvenção anual pública, no ano de 2024.

16.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

16.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para prova da factualidade elencada nos pontos 1, 2 e 3 dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da Internet do Tribunal Constitucional:

https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html,

da qual a mesma se extrai.

A prova da factualidade elencada no ponto 4 dos factos provados, decorre do teor do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 364/2017, de 11 de julho, disponível em:

https://www.tribunalconstitucional.pt/tc//acordaos/20170364.html,

sendo que a cópia do Acórdão se encontra junta a fls. 3 a 6 do PA.

Para prova do ponto 5 dos factos provados foi considerado o teor do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, dos resultados das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, de 1 de outubro de 2017, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 231, de 30 de novembro de 2017, que se encontra disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/mapa-oficial/1-a-2017-114293763.

A prova dos factos constantes do ponto 6 dos factos provados baseou-se nos elementos do procedimento de prestação de contas, constantes de fls. 39 a 88 do PA e fls. 112 a 117.

A prova da factualidade indicada no ponto 7 dos factos provados resulta da análise conjugada entre os mapas gerais de receitas, balanço e demonstrações de resultados, para o Município de Azambuja, que se encontram a fls. 49 a 53, 72 e 73 do PA, dos quais resulta que se encontra registada nas contas a subvenção pública no valor de € 25 973,62. Tendo em conta o teor do ofício n.º 2073/GABSG/2018, da Assembleia da República, de 16 de maio de 2018, 19 a 36 do PA (cf., em concreto, fls. 26) e dos respetivos extratos da conta bancária de campanha de fls. de fls. 79, 81, 82 e 85 do PA, resulta que até aquela data já havia sido pago o valor de € 25 973,62 de subvenção pública, e consequentemente que até ao prazo para entrega das contas (30-08-2018), depois de abatido o valor dos adiantamentos a este Município (€ 17 415,66), esta diferença de € 8 557,96 não foi depositada nas contas bancárias da Campanha.

A propósito da factualidade imputada em 7 dos factos provadas, em que está em causa a integração, na conta bancária da candidatura ao Município, dos valores integrais da subvenção estatal recebida, o Requerente vem solicitar ao Tribunal Constitucional, por Requerimento mencionado no ponto 10 supra. da presente decisão, que considere, como facto superveniente com relevância para a decisão sobre a presente infração, o facto de, no seu entender, a ECFP ter vindo «[r]econsiderar a sua posição, acolhendo como correta a atuação seguida pelo PPD/PSD, como resulta à saciedade do ponto 2.3. (páginas 18 a 26) da sua Decisão, de 9 de julho de 2026, relativa às contas das eleições autárquicas de Lisboa e de Almada, realizadas em 26 de setembro de 2021» (cf. página 2 do Requerimento).

Todavia, não tem razão.

Note-se que a decisão declaratória de 9 de julho, a que se refere o PPD/PSD, foi proferida pela ECFP no âmbito do PA 17/CA/21/2021, no contexto das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 26 de setembro de 2021, não relevando para o ato eleitoral a que respeitam as contas em causa no presente processo.

Ora, a circunstância de o PSD ter apresentado, no contexto daquelas eleições autárquicas realizadas em 2021, prova da perfeita conformidade contabilística entre os valores recebidos a título de subvenção e aqueles que se refletem na conta bancária da candidatura ao Município, uma tal circunstância não se projeta no contexto do distinto ato eleitoral a que se refere o presente processo. Mais, analisado o teor do PA anexo, conclui-se que não foi demonstrado por qualquer meio - designadamente através de junção de mapas/quadros similares aos aludidos na decisão proferida pela ECFP no âmbito do PA 17/CA/21/2021 ou de qualquer outra documentação apta a afirmar a correspondência dos valores - que a diferença, no valor de € 8 557,96, entre a subvenção pública recebida e os adiantamentos realizados, tenha sido efetivamente depositada na conta bancária da candidatura ao Município (seja, designadamente, por via da imputação de despesas comuns e centrais ao município ou através de contribuições do Partido).

A prova da factualidade enunciada em 8 e 9 dos factos provados, relativa ao elemento subjetivo do tipo, extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam pode ser alcançada, na ausência de confissão, através da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Note-se que a obrigatoriedade de discriminar e comprovar as despesas e receitas da campanha, não só constitui uma relevante obrigação no âmbito da prestação de contas, como não estamos sequer perante matéria que reclame particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.

Ademais, constava das Recomendações emitidas pela ECFP, para aquelas eleições, disponíveis na página da internet da Entidade, a indicação detalhada da sobredita obrigação: «Quanto à Subvenção estatal (Anexo VI - Mapa M3), deve indicar-se o montante da subvenção estatal efetivamente recebida» (cf. p. 13 das Recomendações), sendo que «Todas as receitas e despesas de campanha terão um correspondente movimento bancário, a crédito ou a débito, em conformidade com o que está estabelecido na lei - com exceção das contribuições em espécie, dos donativos em espécie, ou dos bens cedidos a título de empréstimo, sendo que estes, após a devida valoração, aceite pelo Mandatário Financeiro, são considerados e lançados na contabilidade como despesas e como receitas, pelo mesmo montante» (cf. p. 11 das Recomendações).

Por sua vez, também no Relatório da ECFP de fls. 164 a 176 do PA, emitido no âmbito do procedimento administrativo relativo à apreciação das contas aqui em apreço, se identificava a situação aqui sob apreciação (cf. ponto 5.3 deste Relatório). Apesar de notificados do Relatório, sendo-lhes concedido prazo para se pronunciarem ou retificarem as contas no decurso da fase administrativa, os arguidos não o fizeram em relação à irregularidade aqui em causa.

Por conseguinte, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que os Recorrentes tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida no ponto 7 dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. Note-se que, estando em causa a inobservância dos deveres de adequada discriminação e comprovação das despesas suportadas e receitas recebidas pela campanha eleitoral, não é crível que os arguidos não tenham representado a possibilidade de que da sua conduta resultasse a prática da infração, e se terem conformado com esse facto.

Quanto à invocada circunstância de o MPT ter vivido um período conturbado da sua vida interna no ano de 2018 (cf. ponto III das alegações de recurso), tal não é suscetível de infirmar a prova de que o mesmo representou como possível que a Coligação não comprovava devidamente aquelas receitas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições. É que, para além de o Recorrente não ter alegado ou demonstrado que tal vicissitude possa ter influído, em concreto, na apresentação das contas da campanha, também já depois de um tal período, o arguido teve oportunidade de sanar a irregularidade em causa ou prestar esclarecimentos quanto à mesma, nada tendo feito.

Por fim, não contende com a prova do elemento subjetivo do tipo a circunstância de estar em causa a inobservância de deveres contabilísticos em contas de campanha apresentadas em contexto de coligação eleitoral. Como o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado quanto à prática dos factos no contexto de coligação, «estamos perante uma realização conjunta dos factos, que cada um dos Partidos dominava ou podia dominar em colaboração com o outro (não sendo - sublinha-se - imprescindível que o coautor tome parte na execução de todos os atos, mas que aqueles em que participa sejam essenciais à produção do resultado), com consciência da cooperação na ação comum e, por isso, qualquer dos coautores responde pela totalidade da realização típica» - cf. Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022.

Quanto à consciência da ilicitude, constante de 9 dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

Vêm indicadas na motivação da decisão da matéria de facto, as razões pelas quais os arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente, também aqui a prova se fazendo por via indireta, repousando em regras da experiência comum e em processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. A exigibilidade da observância dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC.

É, pois, precisamente pela qualidade de participantes em ato eleitoral que se impunha aos arguidos uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre dito (cf. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas aplicáveis.

Ora, o PPD/PSD e o PPM foram constituídos no início do ano de 1975 e o MPT foi constituído em agosto de 1993, pelo que tinham, respetivamente, à data, cerca de 43 e 25 anos de experiência em matéria partidária e eleitoral, sendo-lhes exigível, também por isso, conhecer os deveres contabilísticos cuja inobservância vem imputada, em particular quando, como no presente caso, refletem as mais básicas práticas contabilísticas. A antiguidade histórica dos arguidos permite afirmar a reforçada capacidade para se deixarem motivar pela norma - isto é, para agir em conformidade com o direito, em atenção às múltiplas oportunidades, encontradas no lastro histórico de participação eleitoral, para não agir ilicitamente -, termos em que, no caso concreto e de acordo com as regras da experiência, lhes seria exigível outro comportamento. Considerando as concretas infrações imputadas, que se traduzem na inobservância de comandos básicos de organização contabilística, a experiência dos partidos traduz-se, em apertada síntese, na afirmada censurabilidade pelo facto praticado.

Ademais, resulta da globalidade da prova produzida que os arguidos apresentaram as contas da sua campanha - registando, discriminando e comprovando as demais receitas e despesas - em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova da matéria factual indicada no ponto 10 dos factos provados resulta da valoração dos documentos de prestação de contas constantes do PA (mapas gerais de receitas e despesas e demonstração dos resultados) que constam de fls. 49, 54, 55 e 73 do PA.

A prova da matéria factual indicada no ponto 11 dos factos provados extrai-se do ofício n.º 2073/GABSG/2018 (cf. fls. 19 a 36 do PA) e do ofício n.º 265/XVII/SG, de 22 de abril de 2026 (cf. fls. 67 a 73), ambos da Assembleia da República.

A prova da factualidade descrita nos pontos 12, 13 e 14 dos factos provados extrai-se do Balanço Consolidado e Demonstração dos Resultados que integram as contas relativas ao ano de 2024, apresentadas pelo PPD/PSD, pelo MPT e pelo PPM publicitadas na página da internet da ECFP.

Por fim, a prova da factualidade vertida nos pontos 15 e 16 dos factos provados extrai-se do conteúdo do ofício n.º 0256/XVI/SG, de 17 de março de 2025 da Assembleia da República, junto a fls. 7 e 8 dos presentes autos, do qual se extrai que o Partido PPD/PSD usufruiu de subvenção anual e os Partidos MPT e PPM não usufruíram de subvenção pública, no ano de 2024.

17 - Matéria de direito

17.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas últimas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato (cf. arts. 16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

17.2 - Imputações aos recorrentes

17.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha.

Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito material da definição de “despesa de campanha” os casos em que uma certa despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situa à margem do domínio de decisão de uma candidatura.

No caso dos autos, a decisão recorrida reconduziu ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, um único núcleo factual relativo ao registo de receitas provenientes de subvenção pública não integralmente movimentadas através da conta bancária da candidatura ao Município (cf. ponto 7 dos factos provados).

17.2.2 - Segundo a decisão recorrida, a Candidatura não fez refletir, na conta bancária da candidatura ao Município da Azambuja, a quantia de € 8 557,96 recebida a título de subvenção pública (cf. ponto 7 dos factos provados).

Ora, dispõe o artigo 15.º, n.º 1, da LFP, que: «[a]s receitas e despesas de campanha eleitoral constam de contas próprias restritas à respetiva campanha e obedecem ao regime do artigo 12.º».

Todavia, para o caso concreto das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo que «a conta tem base municipal, sem prejuízo da existência de conta respeitante às despesas comuns e centrais», acrescentando o n.º 3 que «[à]s contas previstas nos números anteriores correspondem contas bancárias especificamente constituídas para o efeito, onde são depositadas as respetivas receitas e movimentadas todas as despesas relativas à campanha».

Temos assim que, no caso das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, a LFP exige a existência de uma conta de base municipal para cada uma das candidaturas e uma outra respeitante às despesas comuns e centrais a alocar a cada candidatura, a que devem corresponder contas bancárias especificamente constituídas para o efeito.

Tratando-se, pois, de receitas recebidas, a título de subvenção, relativamente ao Município da Azambuja, a totalidade do valor recebido a este respeito, de € 25 973,62, deveria estar refletido na conta bancária da candidatura ao Município da Azambuja.

O PPD/PSD alega, a este propósito, que realizou diversos «adiantamentos de subvenção» às contas de campanhas eleitorais, financiando-as, num primeiro momento, através da conta central do PPD/PSD, e abatendo o valor do adiantamento àquele das receitas efetivamente recebidas pela candidatura a título de subvenção (cf. segmento III. das motivações). Refere ainda que «[e]fetuou os cálculos corretos das subvenções públicas recebidas, de acordo com os critérios patentes na Lei, sem que a ECFP sequer o conteste; o valor resultante deve ser, inquestionavelmente, registado na rubrica de subvenção estatal em cada município e, inegavelmente, isso foi feito [...]» (cf. ponto III.10 das motivações).

Embora a alegação do Recorrente quanto aos valores de adiantamento de subvenção encontre correspondência perfeita com o registo relativo às contas de campanha e respetivas demonstrações financeiras, a alegação não afasta a relevância contraordenacional da conduta.

Por um lado, não procede a alegação de que os acertos de subvenção, realizados pela Assembleia da República, ocorreram após a data de prestação de contas (cf. ponto III.11 das motivações). Como resulta do artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a candidatura presta as suas contas de campanha no prazo máximo de 90 dias após o pagamento integral da subvenção pública, termos em que a Candidatura estaria perfeitamente em tempo para movimentar o valor a subvenção pública através da conta bancária da candidatura ao Município.

Depois, considerando a prática de «adiantamento de subvenção» realizada pelo PPD/PSD, verifica-se que o valor dos adiantamentos entregues - no montante de € 17 415,66 -, é inferior ao valor da subvenção paga pela Assembleia da República até maio de 2018 - no montante de € 25 973,62 -, pelo que uma tal diferença (no valor de € 8 557,96) sempre teria de ter sido depositada na conta bancária da candidatura ao Município da Azambuja, o que não ocorreu nem foi justificado.

Ora, o Recorrente PPD/PSD vem sustentar, em requerimento autónomo, ter havido uma inversão no entendimento seguido pela ECFP no que respeita a esta matéria, invocando, para tal, a decisão declaratória proferida no âmbito do PA 17/CA/21/2021. Todavia, não lhe assiste razão.

Importa assinalar que o procedimento contabilístico adotado pelo PSD - nos termos do qual o financiamento das campanhas é assegurado através de crédito bancário, creditado numa conta central do partido, a partir da qual são efetuados adiantamentos às estruturas municipais (contas bancárias correspondentes a cada Município), procedendo-se posteriormente ao acerto de contas em função da subvenção estatal recebida - é um procedimento atípico, clamando, como tal, por explicações aptas a afirmar a conformidade material do financiamento.

Analisado o teor da decisão declaratória a que se refere o requerimento apresentado pelo PSD, nada há, no entendimento da ECFP, que se distinga do adotado nos presentes autos. Desde logo, cumpre notar que, ao invés do que ali sucedeu, resulta do ponto 7 dos factos provados no presente processo que o valor da subvenção pública recebida excede o montante dos adiantamentos, permanecendo por justificar a ausência de depósito na conta da Campanha da sobredita diferença no valor de € 8 557,96, sendo que só quanto a esta foi considerada a verificação de irregularidade.

Por outro lado, a ECFP não deixa de referir que «o procedimento adotado pela Candidatura de a subvenção pública de cada município ser depositado na conta central da campanha é um desvio ao regime definido pelo legislador» (cf. p. 25 da decisão declaratória proferida no PA 17/CA/21/2021), visto que a totalidade da subvenção recebida deve ser, como tal, depositada na conta bancária da candidatura ao Município. Todavia, de igual forma, considerou que a justificação apresentada pelo Recorrente - no que respeita à referida compensação com o valor dos adiantamentos - permitia a rastreabilidade dos fluxos financeiros.

O juízo decisório refletido naquela decisão declaratória - e que se distingue do presente processo - vem fundado em razões de facto e de prova, já que ali se considerou que a divergência entre a subvenção recebida e os adiantamentos foi devidamente justificada pelo PSD, em momento posterior, com recurso a mapas contabilísticos (na sua totalidade, 45 Mapas apresentados) que refletem a afetação integral das despesas comuns às respetivas campanhas municipais, permitindo afirmar a correspondência exata entre montantes. Ora, a mesma conclusão não se mostra possível nestes autos, visto que, conforme assinalado no ponto 16.3 desta decisão, os elementos aqui apresentados não permitem dar como regularmente documentado o depósito dessa diferença de € 8 557,96 - seja a que título for - na conta bancária da candidatura ao Município.

Por fim, sempre se dirá que a alegação genérica do Recorrente, no sentido de o valor da subvenção pública ter sido recebido após o encerramento da conta bancária da candidatura ao Município é vicissitude que, a verificar-se, só ao mesmo será imputável. Como afirma a ECFP na decisão recorrida, «devem os Partidos apenas proceder o encerramento das contas bancárias da campanha no momento imediatamente antes da apresentação de contas à ECFP, por forma a que a mesma reflita a realidade de receitas auferidas e despesas incorridas da campanha. Qualquer procedimento que contrarie esta prática contribui para a falta de transparência das contas».

Em suma, verificando-se, nas contas de campanha do Município da Azambuja, o registo do valor de € 8 557,96 em “Outras contas a receber”, sem que um tal valor tenha sido depositado na conta bancária própria da campanha daquele Município, está violado o disposto no artigo 15.º, n.^os 1 e 3 da LFP, afirmando-se o elemento objetivo do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2 do mesmo diploma legal, na modalidade de insuficiente de comprovação de receitas.

17.2.3 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente à conduta a que se refere o ponto 17.2.2, baseia-se nos factos provados nos pontos 8 e 9 e dos quais decorre que na referida situação, subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, os arguidos agiram com dolo eventual.

17.2.4 - Finalmente, aos Recorrentes vem imputada a prática das infrações na qualidade de partidos políticos integrantes da Coligação e, como tal, responsáveis pela apresentação das contas relativas à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017. Recordando o preceituado no artigo 31.º, n.º 2, da LFP, «os partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

Como se deixou dito no segmento 16.4 supra, para o qual se remete, a propósito da questão da responsabilidade contraordenacional pelas infrações praticadas no âmbito de coligação eleitoral, o Tribunal Constitucional, de forma reiterada e consolidada, considera que a coligação eleitoral não constitui um sujeito jurídico autónomo para efeitos sancionatórios (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022).

Ora, desta jurisprudência resulta que uma coligação eleitoral não é, enquanto tal, um sujeito de responsabilidade contraordenacional, razão pela qual as irregularidades praticadas no âmbito da sua atividade são imputáveis a cada um dos partidos políticos que a integram, justificando-se, por isso, a aplicação de uma coima autónoma a cada um deles.

Nessa medida, a decisão recorrida fez adequadamente recair a responsabilidade pela infração sobre todos Recorrentes, como autores da infração contraordenacional, sendo-lhes imputável - enquanto partidos políticos integrantes da Coligação - as verificadas irregularidades no procedimento de elaboração e apresentação das respetivas contas, nos termos previstos no artigo 31.º da LFP.

17.3 - Consequências jurídicas

No que respeita à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima, que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 1 e 80 vezes o valor do IAS, e no caso dos partidos políticos, entre 10 e 200 vezes o valor do IAS.

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso dos partidos políticos, entre € 4 289,00 e € 85 780,00.

A ECFP aplicou ao PPD/PSD a sanção de coima no valor de 11 (onze) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 717,90. Relativamente ao PPM e ao MPT, aplicou a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00.

Para tal, ponderou a mediana gravidade da conduta dos Recorrentes: por um lado, considerando que parte da subvenção pública não passou por uma conta bancária correspondente ao Município a cujos órgãos a Coligação se candidatou, o que evidencia uma desorganização contabilística da candidatura e falta de transparência nas contas de campanha, gerando dificuldade acrescida de controlo e fiscalização das contas das Coligações lideradas pelo PPD/PSD; e, por outro lado, considerando a culpa leve dos Recorrentes e ainda o tempo de existência dos partidos políticos em causa, bem como a sua situação financeira.

A decisão recorrida faz repousar a variação da medida da sanção aplicada - condenando o PPD/PSD em coima no valor de 11 (onze) vezes o valor do IAS de 2018; e o PPM e o MPT, cada um, em coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do IAS de 2018 - na distinta situação económica do primeiro face arguido face à dos últimos dois, e ainda na circunstância de a Coligação ter sido liderada pelo primeiro, centralizando o recebimento da subvenção desta Coligação, assim contribuindo de forma específica para a infração em causa nos autos.

O PPM considera que a medida da sanção é desproporcionada (cf. ponto 19 das conclusões).

Todavia, assinala-se que os Recorrentes PPD/PSD, PPM e MPT tinham, à data, mais de 43 (os primeiros dois) e de 25 (o último) anos de experiência partidária e eleitoral, respetivamente, e apresentavam já relevantes antecedentes contraordenacionais pela prática de infrações em matéria de contas de campanha para os órgãos das autarquias locais (cf. Acórdãos n.^os 87/2010 e 43/2015).

Nessa medida, considerando que a sanção aplicada aos Recorrentes PPM e MPT se fixou no mínimo legal, e que também quanto ao PPD/PSD foi aplicada sanção próxima desse limite, considera-se adequado e proporcional manter a medida concreta de cada uma das coimas aplicadas pela prática da infração subsumível ao disposto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Por fim, propugna o Recorrente MPT pela aplicação de admoestação, nos termos previstos no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO. Nos termos deste preceito, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente.

No caso vertente, embora a infração cometida seja imputável aos arguidos a título de dolo eventual, é de entender, tendo em atenção os factos provados, que a gravidade da conduta se afigura efetivamente mediana, pois evidencia uma desorganização contabilística da candidatura e compromete a transparência das contas quanto ao recebimento da subvenção pública. Ademais, o MPT tinha, à data e como já dito, mais de 25 anos de experiência partidária e eleitoral, assim como - contrariamente ao alegado no ponto 5 das conclusões de recurso - havia já sido, à data da prática dos factos, condenado pela prática de infrações em matéria de contas de campanha para os órgãos das autarquias locais (cf. Acórdãos n.^os 87/2010 e 43/2015). Tal conclusão afasta a possibilidade de eventual aplicação de admoestação.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Social Democrata (PPD/PSD) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 21 de maio de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 11 (onze) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 717,90 (quatro mil setecentos e dezassete euros e noventa cêntimos);

b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Popular Monárquico (PPM) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 21 de maio de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros);

c) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido da Terra (MPT) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 21 de maio de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta os votos de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros de Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca.

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido, nos termos da declaração de voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, conforme declaração de voto que junto) - João Carlos Loureiro.

Declaração de voto

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. - Afonso Patrão.

Declaração de voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. - Gabriela Cunha Rodrigues.

Declaração de voto

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

Afirma-se na presente decisão (pontos 14.2. e 14.3. da fundamentação), na senda de anterior jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), que ao prazo máximo de prescrição acrescem, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, pelo que aquele prazo «não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027». Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, uma vez mais, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de caráter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, como se reconhece na decisão. Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque a notificação do despacho de admissão do recurso apenas ocorreu em 15 de junho de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto. Aliás, a própria decisão sancionatória da ECFP, de 21 de maio de 2026, foi proferida quando o procedimento se encontrava já prescrito.

Por esta razão, entendo que, em vez de confirmar a condenação dos Recorrentes, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos. - Mariana Canotilho.

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