Decreto-Lei n.º 76/2016

Decreto-Lei n.º 76/2016, de 9 de novembro

Emitente:

Informação da publicação

Publicação:Diário da República n.º 215/2016, Série I de 2016-11-09

Data de Publicação:

SUMÁRIO

Aprova o Plano Nacional da Água, nos termos do n.º 4 do artigo 28.º da Lei da Água, aprovada pela Lei n.º 58/2008, de 31 de maio, e cria a Comissão Interministerial de Coordenação da Água

TEXTO

Decreto-Lei n.º 76/2016

de 9 de novembro

O enquadramento e os objetivos do Plano Nacional da Água (PNA) encontram-se definidos no artigo 28.º da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, alterada e republicada pelo Decreto-Lei n.º 130/2012, de 22 de junho, vulgarmente designada Lei da Água (LA). Este diploma estabelece o enquadramento para a gestão das águas e transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva 2000/60/CE do Parlamento e do Conselho, de 23 de outubro de 2000 (Diretiva-Quadro da Água), que estabeleceu um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, definindo os seus objetivos, princípios e preceitos normativos, entre os quais se destacam os planos de gestão de região hidrográfica (PGRH) e os programas de medidas (PM).

Assim, o PNA adota as definições constantes da Diretiva-Quadro da Água e da LA, observando os objetivos fixados pelo ordenamento europeu e as demais normas decorrentes da legislação nacional aplicável.

O primeiro PNA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 112/2002, de 17 de abril, foi elaborado no quadro legal definido pelo Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de fevereiro, e visava a implementação de uma gestão equilibrada e racional dos recursos hídricos, que sempre foi assumida como uma das prioridades políticas em matéria de ambiente e ordenamento do território.

Não obstante o PNA 2002 se apresentar como um documento essencialmente programático cujas avaliações, análises e recomendações se mantêm no essencial válidas, a sua revisão impôs-se face ao decurso do tempo e à mudança do quadro legal, entretanto ocorrida com a entrada em vigor da LA. Foi, assim, neste contexto que durante os anos de 2010 e 2011 se desenvolveram estudos que serviram de base para a elaboração deste novo PNA.

Tendo como referência os princípios e os objetivos consagrados na LA, o novo PNA pretende definir as grandes opções estratégicas da política nacional da água, a aplicar em particular pelos planos de gestão de região hidrográfica (PGRH) para o período 2016-2021 e os programas de medidas que lhes estão associados. Esta revisão reflete, igualmente, as grandes linhas prospetivas daquela política para o período 2022-2027, que corresponde ao 3.º ciclo de planeamento da Diretiva-Quadro da Água.

O PNA pretende, deste modo, ser um plano abrangente mas pragmático, enquadrador das políticas de gestão de recursos hídricos nacionais, dotado de visão estratégica de gestão dos recursos hídricos e assente numa lógica de proteção do recurso e de sustentabilidade do desenvolvimento socioeconómico nacional.

Assim, a gestão das águas deverá prosseguir três objetivos fundamentais: a proteção e a requalificação do estado dos ecossistemas aquáticos e dos ecossistemas terrestres, bem como das zonas húmidas que deles dependem, no que respeita às suas necessidades de água; a promoção do uso sustentável, equilibrado e equitativo de água de boa qualidade, com a afetação aos vários tipos de usos, tendo em conta o seu valor económico, baseada numa proteção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis; e o aumento da resiliência relativamente aos efeitos das inundações e das secas e outros fenómenos meteorológicos extremos decorrentes das alterações climáticas.

As águas a que se refere o PNA são as águas superficiais, naturais, fortemente modificadas e artificiais, designadamente as águas interiores, de transição e costeiras, e as águas subterrâneas, cujas definições constam do artigo 4.º da LA. Subsidiariamente, o PNA visa ainda proteger as águas marinhas, incluindo as territoriais, e contribuir para o cumprimento dos compromissos assumidos em acordos internacionais, incluindo os que se destinam à prevenção e eliminação da poluição do ambiente marinho.

São, assim, objetivos estratégicos da política de gestão da água proteger o ambiente aquático contra os danos causados pelas emissões poluentes, restaurar o funcionamento dos sistemas naturais e combater a perda de biodiversidade e, ao mesmo tempo, assegurar o fornecimento de água de qualidade às populações e às atividades económicas, protegendo-as dos fenómenos hidrológicos extremos, com as cheias e as secas.

Neste sentido, e em respeito ao princípio da subsidiariedade, a LA consagra o PGRH, definida como uma bacia hidrográfica ou um conjunto de bacias vizinhas e respetivas águas costeiras, como instrumento privilegiado de implementação do PNA.

O PNA revela-se, desta forma, como um instrumento de carácter nacional e de natureza estratégica, sendo que a definição da política de recursos hídricos não pode deixar de assegurar a gestão deste recurso no litoral e de assegurar a sua integração com as demais políticas setoriais relevantes, como as políticas energética, de transportes, agrícola e florestal, das pescas, da conservação da natureza, regional e turística, devendo constituir a base para o diálogo e a articulação, bem como para o desenvolvimento de estratégias destinadas a uma maior integração das diferentes políticas.

Por outro lado, a consciência de que a promoção da política da água não pode ser uma responsabilidade exclusiva do Ministério do Ambiente, pese embora o papel essencial que lhe está cometido em matéria de coordenação e execução desta política, justifica a criação de novos mecanismos de articulação entre entidades públicas competentes e de coordenação de políticas, designadamente no âmbito do espaço marítimo nacional, de acordo com a Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional, aprovada pela Lei n.º 17/2014, de 10 de abril. Estes mecanismos têm como objetivo primordial promover o consenso e o compromisso, bem como a contratualização das responsabilidades das diversas entidades envolvidas, nomeadamente no âmbito da execução dos programas de medidas.

É, pois, neste enquadramento que é criada a Comissão Interministerial de Coordenação da Água, presidida pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente, que poderá contar com a participação dos representantes da Administração Pública e das entidades reguladoras setoriais, por forma a garantir a definição e a partilha de responsabilidades, bem como a necessária articulação dos instrumentos de planeamento e das políticas de recursos hídricos com as outras políticas setoriais.

Esta Comissão deverá, assim, assumir-se como o fórum privilegiado para a coordenação das referidas políticas de água, promovendo o envolvimento de todos os interessados, nomeadamente dos agentes económicos, e melhorando a qualidade da sua intervenção.

O presente PNA obteve parecer favorável do Conselho Nacional da Água e foi amplamente discutido, tendo sido objeto de discussão pública no período que decorreu entre 21 de julho de 2015 a 31 de agosto do mesmo ano.

Assim:

Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 28.º da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, alterada e republicada pelo Decreto-Lei n.º 130/2012, de 22 de junho, e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º

Aprovação do Plano Nacional da Água

1 - É aprovado o Plano Nacional da Água (PNA) anexo ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante.

2 - Compete à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., assegurar a publicitação do PNA no seu sítio na Internet.

Artigo 2.º

Vigência e revisão

O PNA tem a duração máxima de 10 anos e deve ser revisto no prazo máximo de 8 anos.

Artigo 3.º

Comissão Interministerial de Coordenação da Água

1 - É criada a Comissão Interministerial de Coordenação da Água (CICA), que é presidida pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente, com faculdade de delegação.

2 - A CICA tem por missão definir a partilha de responsabilidades e a necessária articulação dos instrumentos de planeamento e das políticas de recursos hídricos com as outras políticas setoriais, competindo-lhe, designadamente:

a) Providenciar orientações de caráter político no âmbito dos recursos hídricos;

b) Promover a articulação e a integração das políticas dos recursos hídricos nas políticas setoriais, bem como a partilha de dados de base, fundamentais para as atividades de gestão da água, em particular na compatibilização de usos;

c) Acompanhar a implementação das medidas, dos programas e das ações setoriais relevantes que vierem a ser adotados.

3 - A composição e as regras de funcionamento da CICA são aprovadas por portaria do membro do governo responsável pela área do ambiente.

4 - A participação na CICA não confere direito a remuneração ou a qualquer outra compensação.

Artigo 4.º

Norma revogatória

É revogado o Decreto-Lei n.º 112/2002, de 17 de abril.

Artigo 5.º

Entrada em vigor

O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 8 de junho de 2016. - António Luís Santos da Costa - Carolina Maria Gomes Ferra - José Alberto de Azeredo Ferreira Lopes - Manuel de Herédia Caldeira Cabral - João Pedro Soeiro de Matos Fernandes - Luís Manuel Capoulas Santos - Ana Paula Mendes Vitorino.

Promulgado em 17 de setembro de 2016.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendado em 6 de outubro de 2016.

O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO

(a que se refere o artigo 1.º)

Plano Nacional da Água

Resumo

O enquadramento e os objetivos do Plano Nacional da Água (PNA) encontram-se definidos na Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, alterada e republicada pelo Decreto-Lei n.º 130/2012, de 22 de junho, Lei da Água (LA). Este diploma estabelece o enquadramento para a gestão das águas e transpõe para a ordem jurídica nacional a Diretiva 2000/60/CE do Parlamento e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, diretiva-quadro da água (DQA), com os seus objetivos, princípios e preceitos normativos, onde se destacam os planos de gestão de região hidrográfica (PGRH). O PNA é assim um instrumento de política setorial de âmbito nacional e estratégico.

A gestão das águas prossegue três objetivos fundamentais:

a) A proteção e requalificação do estado dos ecossistemas aquáticos e também dos ecossistemas terrestres e das zonas húmidas que deles dependem, no que respeita às suas necessidades de água;

b) A promoção do uso sustentável, equilibrado e equitativo de água de boa qualidade, com a sua afetação aos vários tipos de usos tendo em conta o seu valor económico, baseada numa proteção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis; e

c) A mitigação dos efeitos das inundações e das secas.

As águas a que se refere o PNA são as águas superficiais, naturais, fortemente modificadas e artificiais, designadamente as águas interiores, de transição e costeiras, e as águas subterrâneas, cujas definições mais precisas podem ver-se no artigo 4.º da LA. Subsidiariamente, o PNA visa ainda proteger as águas marinhas, incluindo as territoriais, e contribuir para o cumprimento dos objetivos dos acordos internacionais pertinentes, incluindo os que se destinam à prevenção e eliminação da poluição do ambiente marinho.

As principais causas de impactes negativos sobre o estado das massas de águas (MA) estão interligadas e incluem, a par das atividades económicas, como a produção de energia, a indústria, a agricultura e o turismo, as alterações climáticas e os usos dos solos, com destaque para o desenvolvimento urbano em certas zonas do território. As pressões daí decorrentes assumem a forma de descargas de poluentes, de utilização excessiva da água, de alterações físicas das MA e do seu regime hidrológico e de alterações dos ecossistemas.

Em respeito aos princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, a LA determina uma política de gestão da água sustentada na análise económica, que atenda também ao lado da procura garantindo utilizações que sejam sustentáveis a longo prazo e que promova a eficiência através da progressiva recuperação dos custos dos serviços e das utilizações da água, incluindo custos ambientais e de escassez, e da utilização de ferramentas de análise económica (e.g. análise custo-benefício (ACB), análise custo-eficácia) para a definição e calendarização dos objetivos ambientais e dos programas de medidas (PM).

Partilhando Portugal com o vizinho Reino de Espanha um conjunto muito relevante de bacias hidrográficas, os planos hidrológicos e os PM dos dois Estados são coordenados, tal como é exigido na DQA. Essa coordenação é feita no âmbito da Convenção de Albufeira, no seio da Comissão para a Aplicação e o Desenvolvimento da Convenção de Albufeira (CADC).

De forma muito sumária, os recursos hídricos nacionais podem caraterizar-se pela sua irregular distribuição espacial (maior abundância no Norte de Portugal Continental e na vertente atlântica, maior escassez a sul do rio Tejo e na vertente continental), acentuada sazonalidade (as precipitações estão concentradas entre o final do Outono e o princípio da Primavera) e irregularidade interanual, situação típica do clima atlântico/mediterrânico predominante condicionado pela hipsometria do território.

No que toca aos arquipélagos dos Açores e da Madeira, os seus climas são tipicamente atlânticos, mais húmido no primeiro e mais temperado no segundo devido à sua proximidade ao continente africano e posição mais a sul.

As grandes variações climáticas, morfológicas e de substrato que caracterizam o território nacional permitem que o mesmo funcione como suporte a uma elevada diversidade faunística e florística, com abundância de espécies endémicas, algumas classificadas como vulneráveis, que importa preservar.

A aprovação da LA foi seguida (em alguns casos precedida) pela aprovação de um conjunto de outros diplomas complementares com importância para o planeamento e a gestão da água. Consequentemente, a DQA tem vindo a ver o seu âmbito material estendido a assuntos, questões e preocupações decorrentes de outras diretivas e de estratégias comunitárias para o ambiente, que devem ser refletidos no PNA e nos PGRH. Destacam-se aqui, pela sua especial relevância, a Estratégia Marinha, as questões relacionadas com a proteção das aves e dos habitats, a mitigação de fenómenos hidrológicos extremos, secas e inundações, a proteção das águas contra a poluição e a problemática das águas residuais urbanas e das zonas protegidas em geral. Todos estes temas, e outros que são de consideração obrigatória nos termos do direito aplicável, são passados em revista e considerados nas medidas propostas no PNA.

Visando contribuir para a identificação das determinantes e dinâmicas dos diferentes setores económicos que se traduzirão em pressões e impactes sobre os recursos hídricos, foram elaborados cenários prospetivos. Estes cenários apoiaram-se, nomeadamente, no trabalho desenvolvidos pela Direção dos Serviços de Prospetiva e Planeamento (DSPP), da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, bem como à elaboração das mais recentes orientações estratégicas do Governo.

O PNA beneficiou da disponibilidade dos Relatórios de Caracterização (também conhecidos por relatórios do artigo 5.º da DQA), dos Relatórios das Questões Significativas da Gestão da Água (relatórios das QSiGA) e das versões provisórias dos próprios PGRH já elaborados pelas entidades competentes e em consulta pública (www.apambiente.pt), que vão dar lugar aos PGRH do 2.º ciclo, bem como da existência de planos e programas setoriais que foram extensamente referidos no Relatório n.º 1 - Caracterização Geral dos Recursos Hídricos e Suas Utilizações, Enquadramento Legal dos Planos e Balanço do 1.º ciclo (março de 2015) que pode ser consultado em www.apambiente.pt.

Estes relatórios compilam os dados da monitorização realizada e os resultados alcançados com os planos do 1.º ciclo. Fazem ainda um levantamento das pressões e avaliam o grau e execução dos PM em vigor. Os trabalhos de elaboração do PGRH da RH10 (Madeira) não estiveram disponíveis no momento da elaboração deste plano, o que, no entanto, não descaracteriza esta análise nem coloca em causa as suas principais conclusões, orientações estratégicas e recomendações.

Uma das constatações da avaliação realizada é que a monitorização, nessa fase, ficou aquém do necessário para uma mais perfeita classificação do estado das massas de água e avaliação de resultados. Subsistem massas de água sem monitorização cujo estado terá que ser novamente avaliado por via de métodos indiretos (agrupamento/pericial), registando-se um progresso modesto neste aspeto face à situação verificada no momento da elaboração dos PGRH do 1.º ciclo. A monitorização assume uma grande importância na obtenção de dados quantitativos e qualitativos sobre o estado das massas de água e sobre a eficácia das medidas de melhoria implementadas, permitindo avaliar os resultados da implementação dos PM e o seu redesenho caso tal seja necessário.

Vários planos estratégicos e programas, no âmbito de outros domínios, exigem informação sobre o estado das massas de água e dos ecossistemas. Por isso os programas de monitorização integrarão, sempre que possível, os requisitos da monitorização existente no âmbito das zonas protegidas, na Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (diretiva aves), na do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (diretiva habitats), na Diretiva 2008/56/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho [Diretiva Quadro da Estratégia Marinha (DQEM)] e demais legislação pertinente da União Europeia (UE), bem como convenções e outros acordos internacionais.

O balanço parcial da implementação dos PM efetuado evidencia que alguns programas tiveram uma implementação insuficiente e que uma parte dos resultados visados não será alcançada. No que respeita às chamadas medidas de base evidencia-se que as intervenções estruturais tiveram um grau de execução muito significativo, pelo que no final do 1.º ciclo de planeamento (final de 2015) se aproximou dos 70 % a 90 %, dependendo da região. Trata-se de investimentos efetuados em sistemas de tratamento de águas residuais urbanas em muitos casos e estes números refletem o esforço que tem vindo a ser feito pelo país desde há cerca de duas décadas, em particular pelas entidades gestoras. Este resultado traduz-se na redução das cargas poluentes descarregadas nas massas de água provenientes do setor urbano e consequente melhoria do seu estado.

No que respeita, porém, às medidas relativas à aplicação da lei (classificadas como tal nos PGRH do 1.º ciclo) os níveis de execução são menos positivos, não ultrapassando na generalidade das Regiões Hidrográficas (RH) os 50 %, o que justifica uma reflexão.

O balanço que pode ser feito da evolução do estado e do potencial das MA de superfície é mais positivo no tocante ao estado e potencial ecológico do que no que respeita ao estado químico. Quanto ao estado das massas de água subterrâneas, registaram-se progressos significativos no 1.º ciclo, sendo o seu estado bom de um modo geral no final do ciclo, apenas evidenciando-se pela negativa o estado químico em algumas RH.

A avaliação da situação dos trabalhos de elaboração dos planos de risco de inundação permite concluir que estão em linha com o que dispõe a legislação comunitária e nacional.

Os PGRH avaliam, para cada RH em função dos usos consumptivos existentes e projetados, o balanço entre as necessidades e as disponibilidades de água superficiais e subterrâneas, considerando para o efeito a capacidade de armazenamento existente para fazer face à irregularidade sazonal e interanual do escoamento. O que se pode concluir desta análise é que, de um modo geral, esse balanço não evidencia situações de stress hídrico dignas de nota, embora evidencie também algumas situações preocupantes.

A situação apresenta-se diferentemente a norte e a sul do rio Tejo. A norte do Tejo apenas será necessário aumentar o volume dos recursos hídricos disponíveis na bacia do rio Sabor caso seja tomada a decisão de avançar com alguns novos regadios planeados, estando todas as outras situações dependentes da reafetação de recursos hídricos já regularizados para outros fins ou da capacidade disponível e não aproveitada em albufeiras existentes.

No Tejo e Ribeiras do Oeste e a sul a situação é diferente, uma vez que os recursos hídricos são aí mais escassos. Na bacia do rio Tejo, onde estão previstos novos empreendimentos hidroagrícolas importantes, a questão que se coloca é a de saber se esses recursos estão disponíveis onde são necessários, uma vez que a maior parte da capacidade de regularização se encontra nas sub-bacias do Zêzere e do Sorraia. Já o que se passa nas bacias do Guadiana e do Sado vai depender sobretudo dos desenvolvimentos do aproveitamento de fins múltiplos do Alqueva.

Os PGRH identificam também, para cada RH, os sítios de interesse comunitário (SIC) e as zonas de proteção especial (ZPE), assim como as massas de água interessadas. Para muitas destas áreas protegidas há já Planos de Ordenamento de Área Protegida (POAP) aprovados, e neles, medidas que devem ser vertidas nos PGRH, o que os relatórios das QSiGA já contemplam. Por outro lado, o Plano de Desenvolvimento Rural (PDR) 2020 prevê um conjunto de apoios aos agricultores nestas zonas, destinadas a promover a proteção da biodiversidade e dos valores naturais e paisagísticos através da compensação por menos valias.

No que diz respeito à análise económica, uma apreciação do trabalho desenvolvido e dos resultados obtidos nos PGRH do 1.º ciclo permite concluir que, se em alguns domínios, como sejam a caracterização socioeconómica, importância socioeconómica das utilizações da água, valor social da água (acessibilidade/equidade) e cenários prospetivos, esta análise cumpriu os requisitos definidos para estes planos, ela não foi tão longe quanto o desejável em diversos aspetos, como sejam a análise dos incentivos da política de preços e do nível de recuperação de custos (nomeadamente ambientais e de escassez), bem como a análise custo-eficácia dos PM.

A análise económica não foi utilizada em nenhum PGRH do 1.º ciclo para a justificação de prorrogações e derrogações. Embora o argumento da existência de «custos desproporcionados» tenha sido invocado em alguns casos, os custos e benefícios do cumprimento dos objetivos num determinado período não foram estimados e comparados em termos monetários. Ora, a análise económica de custos desproporcionados pode constituir uma ferramenta importante para a fundamentação de eventuais derrogações ou prorrogações que venham a ser identificadas no âmbito dos PGRH do 2.º ciclo. Este trabalho foi, com efeito, levado a cabo de forma mais consistente no 2.º ciclo.

Em síntese, o diagnóstico efetuado evidencia como questões mais relevantes a subsistência de um número significativo de massas de água (e algumas importantes por integrarem os cursos principais dos nossos rios) em estado inferior a «bom». Por outro lado, persistem pressões decorrentes de atividades económicas com impactes significativos, que põem em causa o cumprimento dos objetivos, decorrentes de desafios vários ao nível do licenciamento das utilizações destinado ao seu condicionamento, restrição ou interdição, e da deficiente implementação das condições impostas. Existem ainda desafios em matéria de implementação do autocontrolo e de fiscalização pelas diferentes entidades competentes, tudo isto evidenciando resistências fortes às mudanças de comportamento necessárias.

Persistem ainda pressões morfológicas (fragmentação de habitats, caudais ecológicos por fixar e implementar) que devem ser corrigidas ou dar lugar a derrogações devidamente fundamentadas nos termos da LA, para o que se impõe um esforço de aprofundamento da análise económica.

De entre as questões mais relevantes cabe ainda destacar a falta de informação sobre o estado de muitas massas de água, que já ocorreu com os PGRH do 1.º ciclo com consequências sobre o desenho e consistência dos PM que lhes estavam associados e que registaram poucas melhorias - não obstante a revitalização recente da rede hidrometeorológica e outros progressos observados entretanto em matéria de base analítica de avaliação do estado das massas de água.

O PNA desenvolve os objetivos estratégicos fixados na LA em objetivos de gestão e governança e avalia como estão estes objetivos a ser considerados nos PGRH do 2.º ciclo e perspetivas para o 3.º ciclo, elaborando sobre eles sempre que justificado. Quanto aos objetivos ambientais, com destaque para a melhoria do estado das massas de água, é colocada a ênfase na necessidade de uma maior ambição no que respeita a algumas RH e objetivos visados. As prorrogações e derrogações devem ser devidamente fundamentadas, incluindo, sempre que possível, uma análise económica (e.g. custo-benefício; custo-eficácia; capacidade de pagamento).

No que respeita à articulação DQA/LA e DQEM/Lei de Bases da Política do Ordenamento e Gestão do Espaço Marítimo (LBOGEM), estas apresentam objetivos e exigências específicas e complementares para um mesmo espaço, nas águas costeiras e nas de transição. Estas exigências específicas e complementares devem ser compatibilizadas ao nível dos respetivos objetivos e instrumentos de planeamento. Para isso importa estabelecer, sempre que possível, uma relação entre as escalas de classificação das diferentes diretivas e incluir nos PGRH informações mais explícitas sobre o grau de integração dos aspetos relacionados com a gestão marinha, promovendo sinergias e um efeito «cascata» na implementação das medidas, criando condições para evitar sobreposições e sobrecustos e para maximizar os impactes cumulativos da implementação desses instrumentos. Deve ser aqui integrada a atividade das ações de proteção e valorização do Litoral.

No que respeita aos serviços urbanos de água, apesar dos progressos registados na implementação dos sucessivos Planos Estratégicos para o Abastecimento de Água e o Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR) e prospetivamente pelo PEAASAR 2020, subsistem situações que devem continuar a merecer uma particular atenção. Os PM dos PGRH dos próximos ciclos vão ter de refletir esta realidade, nomeadamente no que respeita aos investimentos exigidos em sistemas de tratamento de águas residuais urbanas, redução de perdas e fugas em redes de distribuição de água e de infiltrações em redes de coletores de águas residuais urbanas e recuperação de custos destes serviços.

O setor agrícola encontra-se, em geral, em linha com as preocupações e os objetivos ambientais da DQA. O PDR apoia as medidas destinadas a promover o uso mais eficiente da água, a recuperação dos ecossistemas, o respeito pelas ZPE e SIC, o combate à desertificação e a proteção dos recursos naturais água e solo. Muitos dos projetos de regadios considerados tomam como origem de água albufeiras já existentes e não introduzem por isso novas pressões morfológicas significativas. Identicamente, no caso do empreendimento de Alqueva, trata-se de usar melhor os recursos hídricos disponíveis, tirando proveito do facto de as capitações reais observadas serem muito inferiores às de projeto. A redução da contaminação das massas de água por nitratos de origem agrícola é uma preocupação que deve merecer uma atenção continuada das autoridades competentes, nomeadamente da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DGADR) e da Direção Regional de Agricultura e Pescas (DRAP), estando pendente a formalização da revisão da classificação das zonas vulneráveis e do respetivo Programa de Ação.

Com base nos PGRH em consulta pública em 2015, o PNA avalia o grau de implementação do novo regime do exercício da atividade pecuária para concluir que esta tem sido muito deficiente, com as MA das Ribeiras do Oeste (RH5) praticamente todas em mau estado. Impõe-se assim uma reativação e nova focagem da Estratégia Nacional para os Efluentes Agropecuários e Agroindustriais (ENEAPAI) 2016-2020.

Embora no tocante à produção esta questão esteja circunscrita a parcelas bem definidas do território nacional (ribeiras do Oeste, bacia do rio Liz, península de Setúbal e serra de Monchique, fundamentalmente), pela sua importância para a economia nacional e para estas regiões e pelos seus impactes ambientais muito negativos em territórios mais vastos onde se pratica o espalhamento insuficientemente controlado dos efluentes, deve merecer uma atenção especial.

Esta preocupação estende-se a outras atividades agroindustriais (adegas, lagares de azeite, matadouros) que continuam a representar pressões qualitativas importantes sobre as massas de água. O mesmo deve acontecer na gestão da Convenção de Albufeira, uma vez que é possível ver dos PGRH da parte espanhola das bacias compartilhadas que a situação que ali se vive não é muito diversa da que se observa na sua parte portuguesa.

Subsistem ainda diversas situações que colocam pressões qualitativas sobre as MA e que carecem de resolução: minas desativadas, aterros sanitários, unidades industriais abandonadas sem que tenha sido feita a descontaminação das instalações, etc.

No tocante ao setor energético, releva para efeitos do PNA a necessidade da adoção de medidas destinadas a mitigar os efeitos que teve sobre os cursos de água a implementação do plano de ação para as energias renováveis. Este plano assenta, em significativa medida, no aproveitamento do potencial hidroelétrico dos nossos rios, seja pelo seu valor próprio seja pela complementaridade positiva que apresenta, com a sua elevada disponibilidade, para a componente eólica das renováveis. Este aproveitamento não é, no entanto, isento de problemas, pois as barragens contribuem fortemente para a desregulação hidrológica e a artificialização do regime de caudais dos rios, a segmentação de habitats e para a criação de barreiras ao trânsito de sedimentos e a erosão costeira que lhe está associada. Estes impactes negativos foram mais acentuados com a liberalização do setor elétrico e a criação do mercado da energia elétrica, que faz com que a gestão destes centros eletroprodutores obedeça cada vez mais a uma lógica de negócio e se afaste de orientações que acautelem preocupações de ordem hidráulica e ambiental. Esta situação tem de ser corrigida através do condicionamento da forma da sua gestão tendo em vista a proteção de outros valores: ambiente, sustentabilidade, melhoria do estado das massas de água afetadas.

Numa perspetiva estratégica, propõe-se um conjunto de medidas e ações que devem ter os seus desenvolvimentos e detalhamento nos PGRH e nos vários planos setoriais onde e quando tal se justifique. É ainda proposta a elaboração e aprovação de alguns Planos Específicos de Gestão da Água, previstos no artigo 31.º da LA:

1) Plano para a reconstituição da continuidade fluvial, restauração da vegetação ripária e revisão do regime de caudais ecológicos;

2) ENEAPAI 2016-2020: Plano para a redução da contaminação das MA com efluentes agropecuários e agroindustriais;

3) Plano para o Desenvolvimento e a proteção da qualidade ambiental do Estuário do rio Tejo;

4) Plano de Proteção e Valorização do Litoral 2016-2020;

5) Plano para as substâncias prioritárias e unidades de Prevenção e Controlo Integrado da Poluição (PCIP) e Seveso.

No que toca à promoção, ao acompanhamento e avaliação do PNA e dos PGRH, e tendo em consideração todos os aspetos analisados e discutidos ao longo da elaboração deste plano, considera-se fundamental a aposta em quatro vetores estratégicos fundamentais:

1) Criação de uma plataforma institucional alargada, que envolva os decisores e entidades com responsabilidades de governança a diversos níveis e representando todos os setores relevantes para o cumprimento dos objetivos e realização das ações definidos no PNA, PGRH e demais instrumentos de política da água, incluindo necessariamente os setores associados às principais utilizações da água e que têm responsabilidades na execução dos PM definidos;

2) Desenvolvimento de mecanismos eficazes para garantir o envolvimento e responsabilização das partes interessadas e do público na gestão dos recursos hídricos, adequando-se os mecanismos a utilizar não só à realidade social, cultural e institucional e à dimensão territorial do país, mas também à nova natureza do direito, ao carácter duradouro dos procedimentos e à elevada complexidade técnica das suas normas;

3) Criação de mecanismos de capacitação dos agentes relevantes, compreendendo nomeadamente os decisores, os técnicos da administração e os utilizadores da água, incluindo a oferta de cursos de formação e a promoção de iniciativas que permitam a interação e a troca de experiências e conhecimentos entre atores relevantes para a solução de problemas prioritários;

4) Reforço dos sistemas de gestão de informação, incluindo a aquisição, tratamento e divulgação de informação para monitorização dos recursos hídricos e para a criação de condições para a sua gestão eficiente.

O desenvolvimento conjunto e articulado destes quatro vetores estratégicos permitirá melhorar significativamente a capacidade de implementação da política da água, potenciando a responsabilização e o contributo de todos os atores relevantes.

1 - Enquadramento e objetivos do Plano Nacional da Água

1.1 - Enquadramento do Plano Nacional da Água

O enquadramento e os objetivos do PNA encontram-se definidos no artigo 28.º da LA. Este diploma estabelece o enquadramento para a gestão das águas e transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva 2000/60/CE, do Parlamento e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, DQA, com os seus objetivos, princípios e preceitos normativos, onde se destacam os PGRH e os PM. Por isso, o PNA adota as definições constantes da DQA e da LA e observa os objetivos fixados pelo direito comunitário para o Estado português e as normas consagradas na legislação aplicável.

Um primeiro PNA foi aprovado entre nós pelo Decreto-Lei n.º 112/2002, de 17 de abril. Este plano, elaborado no quadro legal definido pelo Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 166/97, de 2 de julho, e pela Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, visava a implementação de uma gestão equilibrada e racional dos recursos hídricos, que sempre foi assumida como uma das prioridades políticas da configuração ministerial em matéria de ambiente e ordenamento do território. Precedendo a sua aprovação, o Governo começou por aprovar os planos de bacia hidrográfica dos principais rios internacionais (Minho, Douro, Tejo e Guadiana) e depois os planos de bacia hidrográfica dos demais rios (Lima, Cávado, Ave, Leça, Vouga, Mondego, Lis, Sado, Mira, ribeiras do Algarve e ribeiras do Oeste), todos eles elaborados dentro do mesmo quadro.

O PNA 2002 é um documento essencialmente programático cujas avaliações, análises e recomendações se mantêm no essencial válidas, mas cuja revisão se impunha, quanto mais não fosse devido ao decurso do tempo e à mudança do quadro legal e entrada, em pleno, vigor da LA. Com este objetivo foram desenvolvidos estudos, em 2010 e 2011, que serviram de base a este novo PNA.

O PNA pretende assim definir as grandes opções estratégicas da política nacional da água na decorrência da LA, a aplicar pelos PGRH para o período 2016-2021 e PM que lhes estão associados. Esta revisão aponta também as grandes linhas prospetivas daquela política para o período 2022-2027, que corresponde ao 3.º ciclo de planeamento da DQA. Este PNA pretende ser um plano abrangente mas pragmático, enquadrador das políticas de gestão de recursos hídricos nacionais, dotado de visão estratégica, consistente com os objetivos de exigência da APA, I. P., enquanto Autoridade Nacional da Água. O PNA pretende determinar as estratégias de gestão dos recursos hídricos, numa tríplice lógica de proteção do recurso e sustentando o desenvolvimento socioeconómico nacional.

O PNA é um instrumento de política setorial de âmbito nacional, de acordo com a tipologia dos instrumentos de gestão do território definida na legislação. A LA determina por isso, no seu artigo 17.º, que o PNA seja coordenado e articulado com o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT). Este plano está enquadrado no Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão do território (RJIGT), entretanto revogado e substituído pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio. Este diploma estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão do território, desenvolve as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo e define o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial.

A gestão das águas prossegue três objetivos fundamentais: (i) a proteção e requalificação do estado dos ecossistemas aquáticos e também dos ecossistemas terrestres e das zonas húmidas que deles dependem, no que respeita às suas necessidades de água, (ii) a promoção do uso sustentável, equilibrado e equitativo de água de boa qualidade, com a sua afetação aos vários tipos de usos tendo em conta o seu valor económico, baseada numa proteção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis, e (iii) a mitigação dos efeitos das inundações e das secas.

As águas a que se refere o PNA são as águas superficiais, naturais, fortemente modificadas e artificiais, designadamente as águas interiores, de transição e costeiras, e as águas subterrâneas, cujas definições mais precisas podem ver-se no artigo 4.º da LA. Subsidiariamente, o PNA visa ainda proteger as águas marinhas, incluindo as territoriais, e contribuir para o cumprimento dos objetivos dos acordos internacionais pertinentes, incluindo os que se destinam à prevenção e eliminação da poluição do ambiente marinho.

Os objetivos estratégicos da política de gestão da água são proteger o ambiente aquático contra os danos causados pelas emissões poluentes, restaurar o funcionamento dos sistemas naturais e combater a perda de biodiversidade, e ao mesmo tempo assegurar o fornecimento de água de qualidade para as populações e as atividades económicas, protegendo-as dos fenómenos hidrológicos extremos, de cheias e secas.

Neste sentido, e em respeito ao princípio da subsidiariedade, a LA adota o PGRH, definida como uma bacia hidrográfica ou um conjunto de bacias vizinhas e respetivas águas costeiras, como instrumento privilegiado da aplicação do direito para o setor. Não obstante, reconhece a necessidade de um instrumento de carácter nacional de natureza estratégica, que estabeleça as grandes opções da política nacional da água e opere a sua integração com as demais políticas setoriais relevantes, como as políticas energética, de transportes, agrícola e florestal, das pescas, da conservação da natureza, regional e turística, devendo o PNA constituir a base para o prosseguimento do diálogo e para o desenvolvimento de estratégias destinadas a uma maior integração das diferentes políticas.

As principais causas de impactes negativos sobre o estado das MA estão interligadas e incluem, a par das atividades económicas, como a produção de energia, a indústria, a agricultura e o turismo, as alterações climáticas e os usos dos solos, com destaque para o desenvolvimento urbano em certas zonas do território. As pressões daí decorrentes assumem a forma de descargas de poluentes, de utilização excessiva da água, de alterações físicas das massas de água e do seu regime hidrológico e de alterações dos ecossistemas.

Em respeito aos princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, a LA determina uma política de gestão da água sustentada na análise económica, que atenda também ao lado da procura, garantindo utilizações que sejam sustentáveis a longo prazo, e que promova a eficiência através da recuperação progressiva dos custos dos serviços e das utilizações da água, incluindo custos ambientais e de escassez, e da utilização de ferramentas de análise económica (e.g. ACB, análise custo-eficácia) para a definição e calendarização dos objetivos ambientais e dos PM.

No quadro da especificidade das bacias hidrográficas, dos sistemas aquíferos nacionais e das bacias compartilhadas com Espanha, e ainda das características próprias das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a LA cria as seguintes RH:

a) Minho e Lima, (RH1) que compreende as bacias hidrográficas dos rios Minho e Lima e das ribeiras da costa entre os respetivos estuários e outras pequenas ribeiras adjacentes;

b) Cávado, Ave e Leça (RH2) que compreende as bacias hidrográficas dos rios Cávado, Ave e Leça e das ribeiras da costa entre os respetivos estuários e outras pequenas ribeiras adjacentes;

c) Douro (RH3) que compreende a bacia hidrográfica do rio Douro e outras pequenas ribeiras adjacentes;

d) Vouga, Mondego, Lis (RH4) que compreende as bacias hidrográficas dos rios Vouga, Mondego e Lis e das ribeiras da costa entre o estuário do rio Douro e a foz do rio Lis;

e) Tejo e Ribeiras do Oeste (RH5) que compreende as bacias hidrográficas de todas as linhas de água a sul da foz do Lis até ao estuário do rio Tejo exclusive, e as bacias hidrográficas do rio Tejo e outras pequenas ribeiras adjacentes;

f) Sado e Mira (RH6) que compreende as bacias hidrográficas dos rios Sado e Mira e outras pequenas ribeiras adjacentes;

g) Guadiana (RH7) que compreende a bacia hidrográfica do rio Guadiana;

h) Ribeiras do Algarve (RH8) que compreende as bacias hidrográficas das ribeiras do Algarve;

i) Açores (RH9) que compreende todas as bacias hidrográficas do arquipélago;

j) Madeira (RH10) que compreende todas as bacias hidrográficas do arquipélago.

Partilhando Portugal com o vizinho Reino de Espanha um conjunto muito relevante de bacias hidrográficas, os planos hidráulicos e os PM dos dois Estados são coordenados, tal como é exigido na DQA. Essa coordenação é feita no âmbito da Convenção de Albufeira, no seio da CADC, de 1998.

Se no que toca aos PGRH existe uma grande coincidência no que respeita aos objetivos, conteúdos e prazos de elaboração e implementação, que decorre da sua matriz comunitária comum, já no tocante aos planos nacionais tal não acontece, sendo substancialmente distintos os objetivos e conteúdos que lhes estão determinados pelas respetivas leis nacionais: documento de natureza estratégica, no caso português, documento de natureza complementar dos PGRH e territorialmente integrador, focado nas transferências de caudais da Espanha húmida para a Espanha seca, no caso espanhol.

O relatório de Caracterização Geral dos Recursos Hídricos e Suas Utilizações, Enquadramento dos Planos e Balanço do 1.º ciclo (de ora em diante, o Relatório n.º 1) pode ser consultado em www.apambiente.pt.

1.2 - Caracterização sumária dos recursos hídricos nacionais

De forma muito sumária os recursos hídricos nacionais podem caraterizar-se por uma precipitação média anual da ordem dos 950 mm, com irregular distribuição espacial (maior abundância no Norte de Portugal Continental e na vertente atlântica, maior escassez a sul do rio Tejo e na vertente continental), acentuada sazonalidade (as precipitações estão concentradas entre o final do outono e o princípio da primavera) e irregularidade interanual, situação típica do clima atlântico/mediterrânico predominante condicionado pela hipsometria do território, com as serras da Peneda-Gerês, Marão e Estrela, com os seus vales encaixados, a darem lugar aos principais polos pluviométricos. Estas caraterísticas da pluviometria são mais acentuadas quando passamos ao escoamento, com as assimetrias e as irregularidades sazonais e interanuais a serem mais marcadas.

Na generalidade do território, e segundo a classificação de Koppen, o clima é temperado, com verão e inverno bem definidos e em que a estação seca ocorre no verão.

Do regime hidrológico de muitos dos nossos rios, em particular dos seus afluentes, pode dizer-se que ele é torrencial, ou seja, que neles se assiste a grandes cheias na época das chuvas e caudal diminuto na época seca. Por este motivo, e muito por força dos efeitos catastróficos de alguns eventos ocorridos no final dos anos 60 e nos anos 70 do século passado na região de Lisboa, a problemática da delimitação de leitos de cheia assume relevo no nosso ordenamento jurídico e na gestão dos recursos hídricos.

Para compensar e contrariar estas características do regime de escoamento, e tendo em vista propiciar as atividades económicas que dependem mais fortemente deste recurso (a agricultura, sobretudo), assim como a produção de energia elétrica, foram sendo realizados ao longo dos anos aproveitamentos hidráulicos baseados em barragens de armazenamento com capacidade para a regularização anual e interanual dos caudais, a norte do Tejo com predomínio para os aproveitamentos hidroelétricos, a sul do Tejo para os aproveitamentos hidroagrícolas.

Os grandes rios que atravessam e interessam Portugal Continental são todos eles compartilhados com a vizinha Espanha: Douro, Tejo e Guadiana. A estes somam-se os rios Minho e Lima, também compartilhados. Esta situação coloca Portugal na dependência dos usos das águas que sejam ali realizados, tanto do ponto de vista quantitativo como qualitativo, incluindo as modificações dos seus regimes hidrológicos. Esta condição apresenta benefícios (a regularização de caudais produzida em território espanhol é-nos em muitos casos benéfica, sobretudo quando estão em causa aproveitamentos hidroelétricos) e inconvenientes vários (a retenção das areias, que deixam de alimentar as nossas praias, a qualidade da água que chega à entrada de Portugal é por vezes má, o seu volume é reduzido pelos usos consumptivos ali realizados e, por vezes, assiste-se a uma excessiva artificialização do seu regime hidrológico com a retenção dos caudais nas albufeiras durante a época seca quando estão em causa usos hidroagrícolas).

No plano ibérico cabe destacar o rio Tejo, espinha dorsal da península, que drena a vertente sul da Cordilheira Central que separa as bacias do Douro e do Tejo, tanto em Portugal como em Espanha, em cuja bacia hidrográfica se situam as duas capitais, Madrid e Lisboa. Não sendo embora a maior bacia hidrográfica nem aquele rio o de maior hidraulicidade, é ele que separa o norte húmido do sul mais árido e é a partir das suas cabeceiras que são alimentadas as bacias do sudoeste espanhol através do aqueduto Tejo-Segura. O estuário do Tejo é o maior e está considerado por muitos especialistas como o mais importante estuário da Europa do ponto de vista ambiental.

O rio Guadiana deve também ser destacado por ser a origem de água para a rega na sua bacia, tanto em Espanha como em Portugal, e ainda na bacia do Sado, graças ao empreendimento de Alqueva e ao transvase com origem no braço da sua albufeira no rio Degebe, e nas bacias dos rios Odiel, Piedras Tinto e Guadalquivir em Espanha. No troço fronteiriço de jusante o seu mais importante afluente na margem direita, a ribeira de Odeleite, é ainda a origem de água para o abastecimento urbano e de água para rega no Sotavento algarvio. O estuário deste rio, tal como o estuário do rio Minho, deve ser objeto de especial atenção das autoridades dos dois Estados ribeirinhos.

Do ponto de vista dos usos em Portugal, para além dos usos para o abastecimento urbano que podem encontrar-se em todas as bacias hidrográficas, as águas das bacias do rio Douro e as outras situadas a norte deste rio, Minho, Lima e Cávado, são utilizadas fundamentalmente para fins hidroelétricos (e alguns regadios tradicionais), as águas das bacias dos rios a sul do Tejo, Guadiana, Sado, Mira e ribeiras do Algarve para fins hidroagrícolas, fundamentalmente, e as águas do Tejo, Mondego e Vouga para ambos estes fins, sendo aí comuns os aproveitamentos de fins múltiplos. No Sul do país, e interessando todo o Alentejo e ainda o Sotavento algarvio, cabe destacar o empreendimento de fins múltiplos de Alqueva, pelo seu papel estruturante, seja dos usos da água (rega, energia, abastecimento urbano, indústria e turismo), seja da ocupação do território e das atividades económicas em cerca de 1/3 do território nacional.

Quanto aos recursos subterrâneos, a sua disponibilidade está muito condicionada pela geologia do território, onde se destacam: os terrenos antemesozoicos do Maciço Antigo (Hespérico), constituídos fundamentalmente por rochas eruptivas, sobretudo granitos, e rochas metamórficas, xistos e grauvaques, sistemas de natureza fissurada cuja produtividade hidráulica é diminuta se excetuarmos as intercalações calcárias que por vezes se encontram; terrenos mesozoicos nas orlas ocidental (de Espinho a Sines) e no Algarve, formados por rochas sedimentares que conformam aquíferos com produtividade já expressiva e onde estão instaladas captações de água para rega e produção de água potável; terrenos de cobertura, mais recentes, na bacia sedimentar do Tejo e do Sado, constituindo terraços e depósitos de praias antigas.

No quadro 1, podem ver-se estimativas dos caudais integrais anuais médios das principais unidades hidrológicas, em condições naturais, incluindo aquelas que têm a sua origem na parte espanhola das bacias hidrográficas compartilhadas, em hm3/ano.

QUADRO 1

Escoamento Anual Médio em Condições Naturais

(ver documento original)

Estes números devem ser lidos com cuidado, pois não só aquelas condições naturais já não se observam, como também em alguns casos não refletem a complexidade dos fenómenos hidrológicos, por desconsiderarem o escoamento/armazenamento de água nos aquíferos. Esta influência é particularmente significativa nas designadas Ribeiras do Algarve, pois uma parte não negligenciável do escoamento ocorre através de aquíferos não confinados com descargas diretas no Oceano ou com descargas em locais conhecidos junto aos estuários dos rios onde se dá a mistura com águas salobras (águas de transição).

Quando passamos a observar as disponibilidades de recursos hídricos per capita verificamos que elas são da ordem dos 3.200 m3/hab/ano, em média, se não considerarmos as afluências provenientes de Espanha, e de 6.300 m3/hab/ano considerando estas (e ignorando as afluências do rio Minho provenientes de Espanha, por este rio nunca chegar a entrar no território nacional, limitando-se a bordeja-lo), valores que comparam com a média comunitária que anda na ordem dos 3.000 m3/hab/ano. Como referido, a irregularidade sazonal e interanual, bem como a irregular distribuição das precipitações sobre o território, são traços comuns a todos os territórios e não apenas ao território nacional (embora porventura menos acentuados em muitos casos).

1.3 - Relações luso-espanholas de rios

É costume situar o ponto de partidas das relações luso-espanholas em matéria dos rios no Tratado de Limites celebrado entre Portugal e Espanha, em 1864, e mais precisamente no seu anexo I, Regulamento Relativo aos Rios Limítrofes Entre Ambas as Nações, de 1866. Este tratado regula as matérias relevantes à época, a saber a navegação, a construção de açudes (na medida em que estes podem constituir obstáculo àquela) e os usos das águas nos tramos fronteiriços dos rios comuns. A este tratado seguiu-se a troca de notas diplomáticas (com força convencional) de 1912, que regula o aproveitamento industrial das águas que correm nos lanços fronteiriços dos rios, e depois, em 1927, o Convénio para Regular o Aproveitamento Hidroelétrico do Troço Internacional do Rio Douro, que viria a ser substituído pelo Convénio de 1964 com idêntico propósito que não se afasta muito dele.

Em 1968 foi aprovado novo tratado bilateral, o Convénio entre Portugal e Espanha para Regular o Uso e o Aproveitamento Hidráulico (e já não apenas hidroelétrico) dos Troços Internacionais dos Rios Minho, Lima, Tejo, Guadiana, Chança (um afluente do Guadiana especialmente designado) e seus Afluentes.

Estes tratados vieram a ser complementados, no seu âmbito territorial (alargamento a toda a bacia e suas águas costeiras) e material (a proteção das águas e já não apenas o aproveitamento) pela Convenção sobre a Cooperação para a Proteção e o Desenvolvimento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanhola, de 1998 (Convenção de Albufeira). Ao mesmo tempo ficou criada a CADC.

A Convenção de Albufeira contempla as seguintes disposições mais relevantes:

Propõe-se como seu objeto definir o quadro de cooperação entre as Partes para a proteção das águas superficiais e subterrâneas e dos ecossistemas aquáticos e terrestres deles diretamente dependentes e para o aproveitamento sustentável dos recursos hídricos das bacias hidrográficas compartilhadas, e estabelece que, para a prossecução desta cooperação, as Partes observam as suas normas e os princípios e as normas de direito internacional e comunitário aplicáveis (artigo 2.º);

Determina que as Partes coordenam as ações de promoção do bom estado das águas superficiais e subterrâneas e as ações de aproveitamento sustentável dessas águas, bem como as ações que contribuam para mitigar os efeitos das cheias e das situações de seca ou escassez, incluindo a permuta de informação, as consultas e atividades no âmbito dos órgãos por ela instituídos (a CADC e a Conferência das Partes) e a adoção de medidas necessárias para a aplicação e o desenvolvimento da Convenção (artigo 4.º);

Estabelece a obrigatoriedade da consulta entre as Partes sobre impactes transfronteiriços e a sua avaliação, não apenas para os projetos mas também para os planos e programas, como determina o direito comunitário (artigos 8.º e 9.º);

Determina que as Partes procedam, para cada bacia hidrográfica, à coordenação dos planos de gestão e dos PM, gerais ou especiais, elaborados nos termos do direito comunitário (artigo 10.º);

Dispõe que as Partes, no seio da CADC, definem, para cada bacia hidrográfica, o regime de caudais necessário para garantir o bom estado das águas e os usos atuais e futuros (artigo 16.º com a redação que lhe foi dada pela revisão de 2008).

Anexos à Convenção regulam as matérias relativas à permuta de informação (Anexo I), aos impactes transfronteiriços (Anexo II) e ao regime de caudais a que se refere o artigo 16.º no seu n.º 2 (Protocolo Adicional, também revisto em 2008).

A Convenção de Albufeira tem servido, e deve continuar a servir, de pano de fundo para a cooperação e coordenação da gestão das águas dos cursos de água compartilhados, incluindo a elaboração e implementação dos PGRH e dos PM, o que é feito no quadro da CADC e dos grupos de trabalho criados. Destacam-se as consultas do público que têm lugar nos momentos que dispõe a DQA e que se realizam em ambos os lados da fronteira para os planos dos dois Estados.

Subsistem, no entanto, algumas questões que carecem de melhor esclarecimento no quadro das relações bilaterais, como sejam todas aquelas que relevam de uma mais estreita colaboração na monitorização dos caudais e da qualidade das águas, da implementação do direito comunitário, com destaque para os PGRH e para as medidas destinadas à melhoria dos estado das massas de água. Devem ainda merecer destaque nos trabalhos da CADC as questões relacionadas com o regime de caudais, particularmente os regimes de caudais do rio Tejo e do rio Guadiana a jusante da secção de Pomarão, que se encontra por acordar entre as Partes.

1.4 - Disposições legais que o Plano Nacional da Água observa

1.4.1 - Diplomas complementares da Lei da Água

A aprovação da LA foi seguida (em alguns casos precedida) pela aprovação de um conjunto de outros diplomas complementares, que se referem pela sua importância para o planeamento e a gestão da água.

Em primeiro lugar importa referir a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, Lei de Bases do Ambiente. Este diploma estabelece, no n.º 1 do artigo 16.º, que

«constituem instrumentos de planeamento no âmbito da política de ambiente e do desenvolvimento sustentável, as estratégias, os programas e os planos de âmbito nacional, regional, local ou setorial, que fixam orientações, objetivos, medidas e ações, metas e indicadores e que determinam as entidades responsáveis pela sua execução e os financiamentos adequados.»

No seu n.º 4, este mesmo artigo estabelece que «os instrumentos de planeamento de âmbito nacional são obrigatoriamente aprovados por diploma legal», tendo em vista assegurar o seu carácter vinculativo (para a Administração e para os particulares) na linha do que determina a DQA.

A transposição da DQA, operada pela LA, foi complementada pelo Decreto-Lei n.º 77/2006, de 30 de março, que trata das normas essencialmente técnicas que constituem os seus anexos, de enorme relevância para efeitos da elaboração dos planos de gestão da água, em particular dos PGRH, mas também do PNA, pelos desenvolvimentos que faz dos conteúdos programáticos da DQA.

No quadro legislativo diretamente associado à implementação da DQA importa ainda referir o Decreto-Lei n.º 208/2008, de 28 de outubro, que estabelece o regime de proteção das águas subterrâneas contra a poluição e deterioração, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva 2006/118/CE, e que regulamenta o artigo 47.º da LA no que respeita à avaliação do estado químico das águas subterrâneas. Este diploma, na linha da diretiva que transpõe, esclarece mais detalhadamente aspetos relativos à implementação da DQA no que concerne à proteção e melhoria do estado químico das MA subterrâneas e determina que os objetivos de qualidade e as medidas destinadas a reduzir a poluição das águas subterrâneas sejam incluídos nos PGRH.

Cabe também referir a Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, alterada pelas Leis n.os 78/2013, de 21 de novembro, e 34/2014, de 19 de junho, que define a titularidade dos recursos hídricos nacionais, entendendo-se por tal as águas e os respetivos leitos e margens, zonas adjacentes, zonas de infiltração máxima e zonas protegidas. De acordo com esta lei, em função da titularidade, os recursos hídricos compreendem os recursos dominiais, ou pertencentes ao domínio público (DPH), e os recursos patrimoniais, pertencentes a entidades públicas ou particulares e sobre os quais impendem restrições de utilidade pública.

Para densificar o regime da utilização dos recursos hídricos foi aprovado o Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de dezembro, 93/2008, de 4 de junho, 107/2009, de 15 de maio, 245/2009, de 22 de setembro, e 82/2010, de 2 de julho, e pela Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto, que veio regular a atribuição dos títulos de utilização dos recursos hídricos (TURH) e criar o Sistema Nacional de Informação destes títulos (SNITURH), e que é uma ferramenta importante para efeitos da implementação dos PGRH e sua revisão.

A importância destes procedimentos administrativos não carece de ser sublinhada. É através da prática dos atos autorizativos e da regulamentação prévios das utilizações, incluindo o controlo das emissões e as proibições, sempre que tal esteja justificado à luz do direito, que muitas medidas adotadas nos PM e nos PGRH são implementadas (de redução da poluição, de imposição de caudais ecológicos em albufeiras, de limitação de captações, seja em MA superficiais, seja subterrâneas, para referir apenas as mais relevantes).

As licenças têm carácter temporário e definem os limites impostos aos usos autorizados, em linha com os PM dos PGRH, ao mesmo tempo que impõem condições e obrigações de autocontrolo e reporte que devem permitir a monitorização dos parâmetros de qualidade e quantidade. Em alguns casos (licenças de descarga atribuídas a alguns titulares) os utilizadores estão mesmo obrigados a realizar campanhas de análise da qualidade das águas do meio recetor, sendo então importante que essa informação seja compilada, tratada, interpretada e utilizada pela Administração e depois disponibilizada ao público.

1.4.2 - Regime económico e financeiro

Para dotar o novo regime introduzido pela LA na gestão dos recursos hídricos nacionais com recursos financeiros e promover a eficiência e a parcimónia dos usos, implementando os princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho, alterado pela Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, que regula o Regime Económico e Financeiro (REF) das utilizações daqueles recursos. Este diploma estabelece o REF dos recursos hídricos regulando a taxa de recursos hídricos (TRH), as tarifas dos serviços públicos de águas e os contratos-programa em matéria de gestão destes recursos.

A TRH incide sobre as utilizações dos recursos hídricos, sem contudo esgotar a problemática da recuperação dos custos dos serviços hídricos.

Para a recuperação dos custos de recurso são idóneos os mercados de títulos de captação (se acompanhados por limitações à emissão de novos títulos), para os quais existe na LA (n.º 4 do artigo 72.º) a previsão da transação de títulos de utilização se tal vier a ser instituído pelo titular da pasta do Ambiente e para as bacias hidrográficas ou suas partes que este definir. Para a recuperação dos custos ambientais são idóneos os condicionamentos das utilizações inscritos nos títulos autorizativos ao abrigo do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de dezembro, 93/2008, de 4 de junho, 107/2009, de 15 de maio, 245/2009, de 22 de setembro, e 82/2010, de 2 de julho, e pela Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto. A recuperação mais completa dos custos tendo em vista a parcimónia dos usos da água, que é exigida pelo artigo 9.º da DQA, será conseguida através do regime tarifário dos serviços de água de carácter vinculativo (que já decorrem em certa medida do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho, alterado pela Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, e para os serviços urbanos das orientações tarifárias emitidas pela Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) no exercício das suas atribuições).

A aplicação do REF, incluindo a TRH e as tarifas, é fundamental para garantir a aplicação do princípio do utilizador/poluidor-pagador, mas requer a sua articulação com outros instrumentos.

A existência de uma política nacional de fixação dos preços da água em linha com o disposto na DQA é vista como condição prévia (condicionalidade ex ante) para obter financiamento para determinados projetos no âmbito dos Fundos de Coesão e de Desenvolvimento Rural.

1.4.3 - Legislação sobre zonas protegidas

A DQA opera a integração de todo o direito comunitário da proteção do ambiente aquático que lhe é anterior (as diretivas que foram transpostas para o direito interno pelo Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de agosto), e também as diretivas 91/271/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1991, relativa ao tratamento das águas residuais urbanas (DARU), que se encontra transposta pelo Decreto-Lei n.º 152/97, de 19 de junho, e 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (DN), transposta pelo Decreto-Lei n.º 235/97, de 3 de setembro.

Alguns destes diplomas definem as chamadas zonas protegidas, que são zonas que exigem proteção especial ao abrigo da legislação comunitária no que respeita à proteção das águas de superfície e subterrâneas ou à conservação dos habitats e das espécies diretamente dependentes da água (artigo 6.º e anexo IV da DQA) e relativamente às quais são definidos, nos PGRH, PM e de monitorização de acordo com as especificações constantes da legislação comunitária e nacional ao abrigo da qual essas zonas foram criadas. Naquele anexo designam-se como zonas protegidas as zonas designadas para a captação de água destinada ao consumo humano, para a proteção de espécies aquáticas de interesse económico, recreio, incluindo as águas balneares, as zonas vulneráveis e as zonas designadas para a proteção de habitats ou de espécies em que a manutenção ou melhoramento do estado da água seja um dos fatores importantes para a proteção, incluindo os sítios relevantes da rede Natura 2000.

A designação das zonas protegidas obedece aos critérios definidos na lei e essa designação é revista com a periodicidade ali inscrita também, havendo alguma situações identificadas adiante em que essa revisão está em falta.

1.4.4 - Política para o meio marinho

A DQA tem vindo a ver o seu âmbito material estendido a assuntos, questões e preocupações, decorrentes de outras diretivas e de estratégias comunitárias para o ambiente, que deverão ser refletidos no PNA e nos PGRH. Trata-se em alguns casos de temas para os quais não existia, no momento da aprovação da DQA, um quadro de referência de políticas comunitárias, mas para os quais esse quadro veio a ser entretanto definido.

Entre estas cabe referir, pela sua relevância, a DQEM, que se encontra transposta para o direito interno pelo Decreto-Lei n.º 108/2010, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 201/2012, de 28 de julho, 136/2013, de 7 de outubro, e 143/2015, de 31 de julho.

A DQEM estabelece um quadro no âmbito do qual os Estados-membros da UE devem tomar as medidas necessárias para obter ou manter um bom estado ambiental no meio marinho até 2020 e, à semelhança do que acontece com a DQA, define como «bom estado ambiental», o «estado ambiental das águas marinhas quando estas constituem oceanos e mares dinâmicos e ecologicamente diversos, limpos, sãos e produtivos nas suas condições intrínsecas, e quando a utilização do meio marinho é sustentável, salvaguardando assim o potencial para utilizações e atividades das gerações atuais e futuras». Esta diretiva pretende ainda contribuir para o cumprimento dos compromissos já assumidos pelos EM no âmbito das diferentes convenções internacionais para a proteção do meio marinho de que são subscritores.

Os espaços marítimos portugueses integram a região marinha do Atlântico Nordeste e compreendem duas sub-regiões: a sub-região da Macaronésia e a sub-região do Golfo da Biscaia e Costa Ibérica. Na Macaronésia, Portugal exerce soberania sobre cerca de 77 % das águas, enquanto na sub-região do Golfo da Biscaia e Costa Ibérica Portugal exerce soberania sobre 37 %. Assim, a implementação da DQEM, por parte de Portugal, é determinante para o objetivo da UE de alcançar o bom estado ambiental do meio marinho em 2020.

Já em linha com a DQEM, tendo em conta o incremento do interesse nacional pelo Oceano enquanto vetor estratégico, foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2014, de 12 de fevereiro, a nova Estratégia Nacional para o Mar (ENM) para o período 2013-2020. A relevância desta Estratégia resulta particularmente clara quando Portugal se propõe estender a sua jurisdição a um espaço marinho com cerca de 4.000.000 km2 de extensão, tendo para este efeito entregue na Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas o processo de delimitação da plataforma continental, para além das 200 milhas marítimas.

À luz da experiência anterior, a nova ENM contém um plano de ação (Plano Mar-Portugal) para que os programas e projetos previstos refiram os respetivos objetivos, o calendário de execução e os recursos afetos. A Resolução do Conselho de Ministros anuncia também a LBOGEM que veio a ser aprovada pela Lei n.º 17/2014, de 10 de abril (que veio a ser complementada pelo Decreto-Lei n.º 38/2015, de 12 de março, que regula as condições a que obedece a utilização do espaço marinho nacional).

Assim, Portugal notificou, em outubro de 2012, os relatórios iniciais da subdivisão do continente e da subdivisão da plataforma continental estendida e em outubro de 2014 os relatórios iniciais da subdivisão da Madeira e subdivisão dos Açores.

Atendendo à sua extensão e condição de interface entre o espaço terrestre do território nacional e a sua parte marinha, sua importância ambiental e económica e pressões a que se encontra sujeito, importa aqui destacar também o litoral e as políticas que têm sido seguidas com vista à sua requalificação, onde deve ser referido Plano de Ação, Proteção e Valorização do Litoral.

1.4.5 - Política de conservação da natureza

Um outro imperativo das políticas públicas cuja legislação converge para os objetivos da DQA é o da conservação da natureza, entendida como a preservação dos vários componentes naturais da biodiversidade. O diploma mais relevante neste capítulo é o Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, alterado pelos Decretos-Leis n.os 49/2005, de 24 de fevereiro, e 156-A/2013, de 8 de novembro, que procede à transposição para o direito interno de duas importantes diretivas comunitárias: a Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (diretiva aves) e a Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (diretiva habitats).

Esta legislação visa a conservação da biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens do território da UE, nomeadamente mediante a criação de um conjunto de SIC, designados como zonas especiais de conservação (ZEC). As ZEC criadas ao abrigo desta legislação, juntamente com as ZPE, que haviam sido criadas ao abrigo da diretiva aves, definem a Rede Natura 2000. O seu artigo 7.º determina a elaboração de um plano setorial relativo à implementação da Rede Natura 2000 (PSRN2000), bem como a inclusão, nos instrumentos de planeamento territorial ou outros de natureza especial, quando existam, das medidas necessárias para garantir a conservação dos habitats e das populações de espécies para as quais os referidos sítios e áreas foram designados. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 152/2001, de 11 de outubro, veio aprovar a Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade.

1.4.6 - Mitigação de fenómenos hidrológicos extremos

A estratégia de tratamento da problemática das inundações a que a DQA faz menção foi objeto da Diretiva 2007/60/CE do Parlamento e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações (Diretiva Quadro das Inundações), que se encontra transposta para o direito nacional pelo Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro. Essa estratégia baseia-se na identificação das zonas em relação às quais se conclua que existem riscos potenciais significativos de inundações e elaboração de cartas de risco de inundação e de planos de gestão de risco de inundação (PGRI) que devem ser coordenados com os PGRH (Capítulo V da diretiva).

A problemática da seca é também muito relevante para os objetivos do PNA e está inscrita nos objetivos visados com a DQA (mitigar os seus efeitos, alínea e) do artigo 1.º) e entre as questões relevantes que devem ser tratadas nos PGRH e nos PM, podendo as secas, a par das inundações, constituir motivo de derrogação temporária de algumas obrigações do EM. Tendo em vista o esclarecimento destas questões está a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, COM (2007) 414, «Enfrentar o Desafio da Escassez e das Secas na União Europeia».

Nessa comunicação, a Comissão Europeia (CE) desenha a estratégia comunitária para as questões das secas e da escassez e manifesta-se empenhada em continuar a sua abordagem a nível internacional no âmbito da Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação (CNUCD) e da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas. Depois de recordar que tanto as secas como a escassez têm também impactes «nos recursos naturais em geral devido a efeitos secundários negativos na biodiversidade, na qualidade da água, nos riscos de incêndios e no empobrecimento dos solos» (que as alterações climáticas poderão vir a agravar), a CE propõe uma hierarquia dos recursos hídricos, na qual só serão consideradas opções adicionais de abastecimento de água (p. ex.: dessalinização) depois de terem sido esgotadas todas as outras melhorias a nível da eficiência do lado da procura. Esse processo deverá basear-se numa ACB.

1.4.7 - Legislação sobre substâncias prioritárias

Também muito relevante para efeitos da elaboração dos PGRH e PNA é a problemática das substâncias prioritárias e normas de qualidade ambiental que lhes dizem respeito, pois a preocupação com a proteção das águas contra a poluição por substâncias prioritárias tem grande relevo no direito comunitário desde pelo menos 1976, quando a primeira diretiva que aborda esta questão (Diretiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de maio de 1976) foi adotada. Entre os diplomas que tratam destas questões destaca-se o Decreto-Lei n.º 103/2010, de 24 de setembro, que veio proceder à transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas de qualidade ambiental para as substâncias prioritárias e para outros poluentes, (identificados nos seus anexos) no domínio da política da água, e o Decreto-Lei n.º 218/2015, de 7 de outubro, que transpõe a Diretiva 2013/39/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de agosto de 2013, que veio rever a lista de substâncias prioritárias, identificando novas substâncias para ação prioritária e estabelecendo as correspondentes NQA.

Estes diplomas procedem à regulamentação parcial do n.º 6 do artigo 54.º da LA e estabelecem a obrigatoriedade de elaboração de um inventário de emissões para as águas superficiais. Ao mesmo tempo, o Decreto-Lei n.º 103/2010, de 24 de setembro, revoga um conjunto de disposições do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de agosto, respeitantes às substâncias perigosas, bem como altera o Decreto-Lei n.º 77/2006, de 30 de março, substituindo um dos seus anexos. Visa-se, com esta legislação, assegurar a redução gradual da poluição provocada por substâncias prioritárias e alcançar o bom estado das águas superficiais, objetivo dos PGRH nos termos da LA.

No âmbito das pressões com emissões de substâncias prioritárias e outros poluentes específicos cabe ainda referir o Decreto-Lei n.º 150/2015, de 5 de agosto, que transpõe a Diretiva n.º 2012/18/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012 (Diretiva Seveso III), e estabelece o regime de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas, de que a elaboração e implementação de planos de emergência internos e externos é parte importante. As unidades Seveso são identificadas nos PGRH.

Associada diretamente a esta problemática está a estratégia de PCIP do Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, que transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, bem como um conjunto vasto de outras diretivas comunitárias conexas. Esta diretiva estabelece o Regime de Emissões Industriais (REI), aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição, bem como as regras destinadas a evitar e a reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo, definindo o anexo I deste diploma as atividades abrangidas.

É na Diretiva PCIP original (96/61/CE) que surge pela primeira vez o conceito de abordagem combinada (para a proteção do ambiente) que a LA consagra no seu artigo 53.º, em linha com o que dispõe a DQA: sempre que tal se revele necessário em vista à consecução dos objetivos ambientais, serão impostos controlos de emissões mais estritos do que os que resultam das melhores técnicas disponíveis, das melhores práticas ambientais e dos valores limite de emissão regulados na legislação específica. Esta é uma norma particularmente exigente para as entidades licenciadoras, que para a sua implementação, carecem da definição técnica dos PGRH e do suporte legal dos seus PM.

1.4.8 - Regulamentação de outras atividades poluentes

De natureza distinta, mas também muito relevantes para os objetivos da LA tal como estão definidos no seu artigo 1.º, são os diplomas que regulam as atividades e usos da água de maior impacte potencial sobre o estado das massas de água. Destacam-se os seguintes:

Decreto-Lei n.º 81/2013, de 14 de junho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 165/2014, de 5 de novembro, e 85/2015, de 21 de maio, que estabelece o novo regime do exercício da atividade pecuária (NREAP) e legislação complementar. Este diploma visa, para além da defesa higiossanitária dos efetivos e da salvaguarda da saúde, a qualidade do ambiente e o ordenamento do território, num quadro de sustentabilidade;

Decreto-Lei n.º 235/97, de 3 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 68/99, de 11 de março, que procedeu à transposição da Diretiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra poluição causada por nitratos de origem agrícola (DN), com as suas sucessivas alterações. Este diploma é complementado por uma sucessão de Portarias, a mais recente das quais a Portaria n.º 164/2010, de 16 de março, que aprova a lista das zonas vulneráveis, lista esta que foi sendo sucessivamente alargada e cuja atualização deve ter lugar brevemente, conjuntamente com a atualização do Código de Boas Práticas Agrícolas e do Programa de Ação que lhe está associado. Entre essas medidas estão regras relativas à aplicação de fertilizantes, de estrume e de chorume animal no solo, definição de distâncias de proteção para zonas inundáveis, albufeiras de águas públicas e captações subterrâneas, das quantidades de azoto que podem ser aplicadas, dos critérios de gestão da água de rega, etc.;

Decreto-Lei n.º 152/97, de 19 de junho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 348/98, de 9 de novembro, 261/99, de 7 de julho, 172/2001, de 26 de maio, 149/2004, de 22 de junho, e 198/2008, de 8 de outubro, que transpôs para o direito interno a Diretiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1991, relativa à recolha e ao tratamento de águas residuais urbanas, com as suas sucessivas alterações (DARU). Este diploma fixa normas de descarga para os efluentes urbanos e estabelece níveis de tratamento e prazos para a recolha e o tratamento das águas residuais urbanas, prazos e níveis de tratamento esses que são função do estado das massas de água recetoras (seus níveis de eutrofização ou de contaminação) e da dimensão do aglomerado em causa (importância da pressão a que está sujeita a MA).

1.4.9 - Convenções internacionais mais relevantes

Já no quadro do direito internacional, são as seguintes as mais relevantes convenções internacionais a considerar no PNA e nos PGRH:

CNUCD nos Países Afetados por Seca Grave e ou Desertificação, particularmente em África, aprovada em 17 de junho de 1994 e ratificada por Portugal em 1 de abril de 1996 (aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 41/95, de 14 de dezembro). Em linha com as obrigações assumidas pelo Estado português no âmbito desta convenção, foi aprovado, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/99, de 17 de junho, o Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação (PANCD) para o período 1999-2014;

Convenção das Nações Unidas sobre a Biodiversidade, aprovada em 1992, e ratificada por Portugal em 21 de março de 1994 (aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 21/93, de 21 de junho);

Convenção Relativa à Proteção da Vida Selvagem e do Ambiente Natural na Europa (Convenção de Berna), de 1979, aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 95/81, de 23 de julho, e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 316/89, de 22 de setembro;

Convenção sobre a Conservação das Espécies Migradoras Pertencentes à Fauna Selvagem (Convenção de Bona), de 1979, aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 103/80, de 11 de outubro;

Convenção sobre as Zonas Húmidas de Importância Internacional, Especialmente como Habitats de Aves Aquáticas (Convenção de Ramsar), de 1971, aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 101/80, de 9 de outubro;

Convenção Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas, de 1992, de que Portugal é Parte desde a primeira hora, bem como o Protocolo de Quioto, negociado em dezembro de 1997, na 3.ª Conferência das Partes.

1.5 - Planeamento Hidráulico e Ordenamento do Território

A LA determina que os PGRH e o PNA devem ser articulados com o PNPOT. Este plano está aprovado pela Lei n.º 58/2007, de 4 de setembro, e está enquadrado no RJIGT, entretanto revogado e substituído pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, que estabelece um novo enquadramento para todos os tipos de planos de ordenamento.

Diversas medidas do PNPOT são relevantes na perspetiva da articulação com o PNA, como se detalha no Relatório n.º 1, embora outras estejam manifestamente ultrapassadas pelos desenvolvimentos posteriores. Realcem-se os objetivos específicos 1.5., «Executar a política de gestão integrada da água», e 1.6. «Definir e executar uma política de ordenamento e gestão integrada da zona costeira, nas suas componentes terrestre e marítima», que se concretizam num conjunto de medidas prioritárias focadas no planeamento de recursos hídricos.

Em 2014 foi elaborado pela Direção-Geral do Território (DGT) o relatório de Avaliação do Programa de Ação 2007-2013 do PNPOT, de que resulta uma avaliação das realizações e resultados obtidos, designadamente, no âmbito dos Objetivos Específicos 1.5., «Executar a política de gestão integrada da água» e 1.6. «Definir e executar uma política de ordenamento e gestão integrada da zona costeira, nas suas componentes terrestre e marinha».

De acordo com o relatório, ao nível do objetivo 1.5., as realizações e os resultados obtidos foram francamente positivos. Duas das cinco medidas prioritárias foram concluídas com sucesso, estando as restantes em curso com taxas de execução superiores a 50 %. A assinalar menos positivamente apenas a implementação dos PGRH. Os resultados alcançados também contribuíram de uma forma relevante para a concretização do objetivo. Destaca-se a publicação da LA, da sua regulamentação, bem como do regime económico-financeiro. Em termos infraestruturais, o território ficou dotado de maior extensão da área regada e com a consolidação de infraestruturas coletivas de rega, destacando-se resultados positivos no que respeita à monitorização e gestão da utilização da água na rega e sua qualidade, alcançados nomeadamente através da reabilitação das zonas antigas de regadios e da existência de financiamento comunitário para muitas explorações agrícolas em áreas de regadio.

Ao nível do objetivo 1.6., a maioria das medidas encontram-se em curso, sendo contudo escassa a informação sobre os respetivos processos de implementação. Os resultados alcançados são também pouco concretos em face da falta de mecanismos de avaliação e monitorização da implementação das estratégias e instrumentos de ordenamento e gestão da zona costeira. Os aspetos positivos atentam na «densificação estratégica e normativa com objeto na zona costeira, na publicação da ENGIZC», com ganhos de conhecimento no que respeita à dinâmica costeira, na inventariação de construções ilegais no DPH e sua demolição, um contributo relevante para a reposição da legalidade e o ordenamento do litoral.

Em síntese, e no que respeita à «água e recursos hídricos», o relatório de avaliação conclui: «A concretização do novo regime jurídico estabelecido pela LA e legislação complementar, em parte decorrentes da DQA, constituiu o principal objetivo no período. Foram significativos os resultados obtidos na produção do edifício legislativo e regulamentar, na organização dos serviços tendo como referência as bacias hidrográficas, no processo contínuo de planeamento de utilização dos recursos hídricos e na aplicação do princípio do utilizador-pagador, entre outras áreas de intervenção relevantes. As principais limitações neste período estiveram associadas à baixa taxa de execução das ações programadas nos diferentes planos de gestão das bacias hidrográficas ou do Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água e na finalização de alguns instrumentos de política, como é o caso da revisão do PNA. A consolidação da gestão por bacias hidrográficas e a recuperação da capacidade de investimento, sobretudo nas ações de monitorização e conhecimento dos recursos, serão áreas essenciais para fundamentar o próximo ciclo de planeamento e aumentar a integração da gestão e proteção dos recursos hídricos nos demais instrumentos de gestão territorial.»

De acordo com o Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio (aprovado no seguimento da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) que revogou o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, a figura de «plano» passou a ser reservada para o nível municipal enquanto nos restantes níveis de planeamento existem os «programas». Deixaram de existir planos especiais e setoriais de ordenamento e passaram a existir «programas especiais de ordenamento do território» e «programas setoriais». Nos termos do n.º 1 do artigo 20.º deste diploma, «o uso do solo é definido exclusivamente pelos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, através da definição de áreas de construção ou, na impossibilidade dessa definição, pela aplicação de parâmetros e índices quantitativos e qualitativos, de aproveitamento ou de edificabilidade, nos termos da lei».

Entre os instrumentos de gestão territorial previstos na Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que define as bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo (ao abrigo da qual se fará a revisão do PNPOT), estão os «programas, que estabelecem o quadro estratégico de desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas ou definem a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada nível de planeamento» (artigo 38.º), onde se incluem os PGRH e o PNA. Estão também os instrumentos de planeamento territorial e entre estes os planos especiais de ordenamento do território, agora programas, onde se incluem os Programas da Orla Costeira (POC), os Programas de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas, os Programas de Ordenamento das Áreas Protegidas (POAP) e os Programas de Ordenamento de Estuários (POE) previstos na LA e regulamentados em legislação específica.

De entre estes planos especiais destacam-se os POC, pela sua própria natureza de instrumentos vocacionados para a melhoria, valorização e gestão dos recursos do litoral. Os POOC contribuem para a generalidade dos objetivos ambientais definidos para as MA superficiais (com especial incidência no evitar a deterioração, proteger, melhorar e recuperar o estado e no reduzir gradualmente a poluição nas MA de transição e costeiras), subterrâneas (principalmente no evitar ou limitar as descargas de poluentes) e das zonas protegidas. Estes planos são incluídos como instrumentos relevantes no quadro de referência estratégico dos PGRH e das respetivas avaliações ambientais estratégicas, contribuindo para a generalidade dos seus fatores críticos para a decisão, ou fatores de sustentabilidade. São ainda utilizados como elemento de referência para articulação e integração nos PM dos PGRH.

Nos termos do artigo 33.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, quando tenham caráter permanente e expressão territorial suscetíveis de impedir ou condicionar o aproveitamento do solo, as servidões administrativas previstas nestes planos especiais de ordenamento do território são obrigatoriamente traduzidas nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, podendo dar lugar ao pagamento de justa indemnização aos proprietários afetados. E, de acordo com o artigo 78.º desta lei, o conteúdo destes programas em vigor deve ser vertido no plano diretor intermunicipal ou municipal e em outros planos intermunicipais ou municipais aplicáveis à área abrangida, no prazo máximo de três anos, a contar da data da entrada em vigor da lei, após o que aqueles planos, embora continuem a vigorar, deixam de vincular direta e imediatamente os particulares.

A elaboração dos programas especiais de ordenamento do território deve prosseguir, e as medidas relacionadas com a gestão das águas que se encontram neles inscritas são integradas nos PM e PGRH, tendo em vista o reforço da sua eficácia.

1.6 - Alterações climáticas

Portugal tem, desde 2010, uma Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC) que foi revista em 2015 de modo a abranger o horizonte temporal até 2020. A inclusão dos recursos hídricos nos eixos prioritários da ENAAC, ao integrar a Estratégia Setorial de Adaptação aos Impactes das Alterações Climáticas relacionados com os Recursos Hídricos (ESAAC-RH), reflete a importância que o país atribui ao setor da água, no sentido da resiliência às adaptações climáticas.

Assim, ao nível dos riscos resultantes das alterações climáticas, destacam-se alguns aspetos específicos para Portugal Continental, tais como a diminuição do escoamento nos rios ibéricos e a retenção de água nas bacias hidrográficas transfronteiriças em Espanha, que podem originar uma diminuição da disponibilidade de água no território nacional. São identificados os seguintes impactes diretos das alterações climáticas nos recursos hídricos:

Redução do escoamento e da recarga dos aquíferos, sobretudo onde eles já são neste momento mais escassos;

Aumento da variabilidade do escoamento, do risco de secas (e maior vulnerabilidade do território a incêndios) e de cheias (e concomitantes inundações);

Elevação do nível médio das águas do mar (e das inundações que pode provocar).

Como impactes induzidos das alterações climáticas podem identificar-se os seguintes mais relevantes:

Aumento da procura de água para a agricultura para contrariar o decréscimo de rendimento global nas culturas e outros fins;

Aumento da procura de energia para refrigeração e aumento da pressão para a construção de mais aproveitamentos hidroelétricos como fontes de energias renováveis;

Diminuição da qualidade da água e degradação do estado das MA, por redução dos caudais de diluição;

Degradação das zonas costeiras e danos associados às inundações marítimas.

Um mapeamento mais fino das regiões do país mais vulneráveis às alterações climáticas identifica claramente a região Sul nesta condição, o que confere maior prioridade aos empreendimentos aí situados com potencial para contribuírem para a mitigação deste fenómeno, onde se destaca o Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva (EFMA).

A definição de uma ESAAC-RH visa reduzir a vulnerabilidade do país aos impactes relacionados com a água, de uma forma que seja sustentável do ponto de vista técnico, económico, ambiental e social. Assim, para alcançar esse objetivo, as alterações climáticas são integradas em todos os momentos dos processos de planeamento e de gestão, e são incluídas nas políticas da água aos níveis nacional, regional, local e institucional. Para além destes aspetos, a ESAAC-RH analisa também os impactes das alterações climáticas sobre os setores económicos onde a água é uma condição essencial. Para a sua concretização foram definidos objetivos estratégicos, traduzidos em objetivos específicos em que, para a sua prossecução, foram propostas medidas específicas (Quadro 2).

A ENAAC apresenta ainda PM de adaptação específicos para os vários setores, dos quais importa destacar os programas relacionados com o planeamento e gestão de recursos hídricos, de natureza mais abrangentes. Estes procuram assegurar a proteção dos recursos hídricos e promover as condições de base para uma gestão integrada das utilizações de água e dos riscos associados a cheias e secas com mecanismos eficazes de resolução de conflitos. De igual modo, estes PM promovem o desenvolvimento da investigação de base sobre a vulnerabilidade do território e dos sistemas de recursos hídricos e sobre a identificação das estratégias de adaptação mais adequadas, que são complementados pelos restantes PM específicos para os outros setores.

A ENAAC reconhece que «as alterações climáticas constituem uma nova fonte de incerteza entre as muitas que condicionam o planeamento e a gestão dos recursos hídricos» e que «os gestores de recursos hídricos [...] precisam de ajustar ou desenvolver novas estratégias para lidar com uma incerteza mais difícil de quantificar ou mesmo desconhecida». É neste sentido que a ESAAC-RH procura encontrar um equilíbrio entre o desenvolvimento de medidas imediatas de «proteção e valorização do domínio hídrico e de redução das ineficiências de utilização dos recursos» (RH 1.1, RH 1.2 e RH 1.3, entre outras dos PM associadas ao planeamento e gestão de recursos hídricos, Quadro 2) com a «reflexão sobre os riscos decorrentes das alterações climáticas e sobre as opções estratégicas de resposta», realçando que a responsabilidade da ação no planeamento e gestão de recursos hídricos e utilização do território é da administração pública central e local, entidades gestoras de sistemas de recursos hídricos, empresas utilizadoras de água e cidadãos em geral.

QUADRO 2

Objetivos estratégicos e programa de medidas, por setores

(ver documento original)

(Fonte: ENAAC)

Em consonância com estas diretrizes e preocupações assumidas, surgem as diversas orientações da própria CE para o planeamento dos PGRH, em que são reforçadas as componentes de integração das questões de adaptação às alterações climáticas, nomeadamente no que se refere à análise mais aprofundada dos seus efeitos ao nível do estado das massas de água, nos limites e fronteiras de sustentabilidade em termos de usos, e das medidas necessárias para aumentar a resiliência e a capacidade de adaptação às alterações climáticas. Estas orientações são vertidas nos PGRH do 2.º ciclo.

Essa integração obedece ao Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, que estabelece a visão e os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030, articulando diversos instrumentos e medidas. No QEPiC definem-se metas setoriais, entre outras o aumento da eficiência hídrica, para um máximo de 25 %, em 2020, e 20 % em 2030, de água não faturada no total da água colocada na rede (em linha com o Compromisso para o Crescimento Verde, Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril).

1.7 - Cenários prospetivos

1.7.1 - Enquadramento

A elaboração de Cenários Prospetivos visa contribuir para a identificação das determinantes e dinâmicas dos diferentes setores económicos que se traduzirão em pressões e impactes sobre os recursos hídricos. Este exercício deve ser realizado de forma aprofundada no âmbito do desenvolvimento dos PGRH de 2.ª geração, assegurando a consideração dos aspetos de contexto relevantes em cada RH, para o que é muito importante a participação dos stakeholders da região. Neste contexto, será possível tirar partido do trabalho desenvolvido nos PGRH de 1.ª geração e nos trabalhos realizados em 2010 para o PNA que identificam diversos elementos determinantes e tendências, que poderão ser agora ajustados de acordo com as alterações de contexto internacional e nacional entretanto ocorridas.

Embora o detalhe do exercício de cenarização deva assim ficar para a elaboração dos PGRH, no presente documento apresentam-se alguns elementos de cenarização macroeconómica que permitirão enquadrar as alterações do contexto económico internacional e nacional que importa considerar.

A síntese apresentada baseia-se fundamentalmente nas principais conclusões do trabalho de cenarização macroeconómica desenvolvido pela DSPP, da Secretária-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia (MAOTE), em novembro de 2014, bem como nos cenários macroeconómicos de referência desenvolvidos em 2014 no âmbito dos trabalhos da Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde para sustentarem a avaliação dos efeitos ambientais e económicos de uma nova tributação do carbono em Portugal.

1.7.2 - Cenarização macroeconómica

A DSPP desenvolveu, em novembro de 2014, dois cenários macroeconómicos contrastados (designados por «cenário baixo» e «cenário alto») de possível evolução da economia portuguesa no horizonte 2050, para serem adotados nos planos a serem desenvolvidos sob a coordenação do MAOTE, como é o caso do PNA e dos PGRH. O «cenário alto» corresponde a um «cenário relativamente otimista do ponto de vista do crescimento económico», que corresponderá a uma previsível maior pressão sobre os recursos hídricos.

Estes cenários macroeconómicos são parte integrante do Relatório do Estado do Ambiente (REA) 2014 e constituem uma atualização dos cenários apresentados no REA 2013. A atualização realizada inclui uma alteração do ponto de partida (dados de 2013 em vez de 2012) e reflete a consideração de um padrão de aceleração do crescimento económico mais lento do que o projetado no REA 2013. O trabalho desenvolvido teve como referência os cenários socioeconómicos considerados no Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050, a experiência adquirida no Departamento de Prospetiva e Planeamento na elaboração de cenários de longo prazo e as mais recentes orientações estratégicas do Governo, nomeadamente o Compromisso para o Crescimento Verde. Os possíveis padrões de evolução de diversas variáveis macroeconómicas identificados têm ainda em consideração os desenvolvimentos mais recentes e perspetivas de evolução para a economia portuguesa a curto e médio prazo no contexto dos efeitos do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF).

As variáveis macroeconómicas analisadas incluem o Produto Interno Bruto (PIB) a preços de mercado, o consumo privado dos residentes, consumo dos residentes fora do território, consumo dos não residentes no território, consumo privado no território, população residente (média anual) e PIB per capita. Os períodos de cenarização adotados foram 2014-2020, que inclui a quase totalidade do próximo período de planeamento de recursos hídricos, 2021-2030 e 2031-2050.

No âmbito do PNA importa, sobretudo, identificar as grandes tendências de evolução macroeconómica esperadas para alguns destes indicadores, que enquadrem os exercícios de cenarização prospetiva a serem desenvolvidos no âmbito dos PGRH de 2.ª geração, com a participação dos stakeholders relevantes. Assim, apenas se destacam neste documento os padrões de evolução identificados para os períodos 2014-2020 e 2021-2030, sendo comparados com os valores observados para o período 2001-2013 com base nas Contas Nacionais.

1.7.3 - Enquadramento internacional

Os cenários de enquadramento internacional (Alto e Baixo) para o PIB mundial e da UE são apresentados no Quadro 3. De acordo com a DSPP, estes cenários tiveram por base as previsões de curto prazo da CE (outono de 2014) e da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) (6 de novembro 2014), de curto/médio prazo do Fundo Monetário Internacional (FMI) (WEO de outubro 2014) bem como os cenários de longo prazo da OCDE (maio 2014) e da CE (The 2012 Ageing Report). As taxas médias de variação observadas para o período 2001-2013 foram obtidas a partir da base de dados do FMI (outubro 2014), sendo a variação do PIB para a UE coincidente (em números redondos) com a obtida a partir da base de dados da CE (AMECO).

QUADRO 3

Cenários Internacionais para o PIB

(taxas médias de variação anual em volume)

(ver documento original)

Fonte: DSPP

Constata-se que a UE continuará a verificar um nível médio de crescimento inferior ao Resto do Mundo, o que condicionará o crescimento da economia nacional dada a sua grande dependência do mercado europeu.

1.7.4 - Cenários macroeconómicos para Portugal

A evolução esperada para a população residente nos cenários Baixo e Alto elaborados pela DSPP está indicada no Quadro 4. Na construção destes cenários foi considerada diversa informação disponibilizada pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), tendo ainda sido assumidas as seguintes hipóteses:

Cenário Baixo:

Saldo migratório negativo, mas progressivamente amortecido ao longo de todo o período de cenarização;

Taxa de crescimento natural da população igual a uma média ponderada dos cenários «Baixo» e «Sem Migrações» do INE, I. P. (2014a), com ponderadores 0,2 e 0,8, respetivamente.

Cenário Alto:

Saldo migratório ainda negativo mas progressivamente amortecido até 2017 (e menor, em termos absolutos que o do cenário Baixo), nulo em 2018, positivo e crescente entre 2019 e 2023, estabilizando depois num saldo anual positivo de 20 mil indivíduos de 2023 a 2030;

Taxa de crescimento natural da população igual à do «cenário alto» do INE, I. P., a partir de 2019 e com valores ajustados para os anos de 2014 a 2018 tendo em conta o valor observado para aquele crescimento em 2013.

Considera-se que o crescimento populacional seria globalmente mais positivo no cenário Alto do que no cenário Baixo devido ao mais elevado crescimento económico e consequente maior atratividade em termos de fluxos migratórios, para além de se criarem melhores condições para incentivar uma natalidade mais elevada e potenciar uma mortalidade mais baixa (devido a um melhor acesso a serviços de saúde de qualidade), em comparação com o cenário Baixo.

A evolução esperada para o PIB e consumo privado dos residentes considerou as previsões e cenários elaborados para Portugal por diversas instituições nacionais e internacionais, designadamente pelo Ministério das Finanças (2014a e 2014b), Banco de Portugal (2014), CE (2012, 2014a e 2014b), OCDE (2014a e 2014b) e FMI (2014a, 2014b e 2014c).

Os valores apresentados no Quadro 4 indicam que para o cenário Baixo se admitiu um crescimento anual do PIB de cerca de 0,8 % ao longo de todo o período de cenarização. Para o cenário Alto admitiu-se um crescimento progressivamente acelerado do PIB (partindo de +1 % em 2014) até atingir +2,8 % em 2025, estabilizando depois nesse nível até 2030.

Na evolução do Consumo privado dos residentes para o período de 2015 em diante admitiu-se, no cenário Baixo, um crescimento ligeiramente abaixo do crescimento do PIB no período de 2015 a 2019, considerando a previsível necessidade de aplicação de algumas medidas de austeridade para conter o défice público, e depois um crescimento igual ao do PIB a partir de 2020 (+ 0,8 % ao ano). No cenário Alto, admitiu-se um crescimento do consumo privado de 2 % em 2015 (coincidente com a respetiva previsão apresentada no Relatório do OE para 2015), depois ligeiramente inferior ao crescimento do PIB no período de 2016 a 2020, pelas razões antes referidas, e coincidente com o crescimento do PIB de 2021 em diante.

Espera-se que o consumo privado no território (somando ao Consumo Privado dos Residentes as Exportações de Turismo e subtraindo as Importações de Turismo) evolua de uma forma mais rápida que o consumo privado dos residentes. Embora as importações de turismo cresçam, a partir de 2015, à mesma taxa que o consumo dos residentes projetado para o respetivo cenário, assume-se um comportamento mais favorável das exportações do turismo, tal como projetadas nos cenários Alto e Baixo do REA 2013.

Em síntese, no período 2014-2020, perspetiva-se um baixo nível de crescimento económico considerando um contexto de necessidade de redução do défice orçamental e da dívida pública, que se traduzirá numa pressão negativa para a procura interna. No período 2021-2030, embora com maior nível de incerteza, admite-se uma recuperação do crescimento económico, embora com níveis diferentes nos dois cenários e com limites ligeiramente mais baixos do que os assumidos no REA 2013.

QUADRO 4

Cenários Macroeconómicos para Portugal

(taxas médias de variação anual em volume)

(ver documento original)

Fonte: DSPP

Em 2014, no âmbito dos estudos de suporte à elaboração do projeto de Reforma da Fiscalidade Verde, foram desenvolvidos cenários macroeconómicos de referência com o objetivo de avaliar o impacte económico e ambiental de alguns dos instrumentos de política preconizados. Estes cenários incluem algumas variáveis da despesa que não são contempladas nos valores antes apresentados que podem ser relevantes para a elaboração dos PGRH, tais como a evolução das exportações e do investimento. Os cenários desenvolvidos tiveram como principal referência o Documento de Estratégia Orçamental (DEO) 2014-2018, elaborado em abril de 2014 pelo Ministério das Finanças. Para o período 2016-2020, que corresponde basicamente ao próximo período de planeamento de RH, foi adotado o cenário central do DEO (2016-2018), estendido para 2019 e 2020. Este cenário central foi depois estendido até 2030, ao qual foram adicionados um cenário baixo (menos favorável) e um alto (mais favorável). O Quadro 5 sintetiza os resultados deste exercício de cenarização. A análise dos valores apresentados deve ter em consideração as hipótese genéricas assumidas, que são perfeitamente justificadas no atual contexto económico e orçamental:

Crescimento do PIB em linha com os cenários divulgados pela APA, I. P., no REA 2013, que corresponde como se referiu anteriormente a uma versão prévia dos resultados apresentados no Quadro 4.

Crescimento do Consumo Privado abaixo do crescimento do PIB embora progressivamente convergente com este, tendo em conta que o Rendimento Nacional deverá crescer abaixo do PIB. Para tal contribuem os encargos com juros associados à elevada dívida externa e a necessidade durante um período ainda relativamente longo de existirem transferências líquidas acrescidas de rendimento disponível dos particulares para o Estado de forma a reduzir a dívida pública.

Estagnação do Consumo Público em 2021-2030 (e em 2016-2020 no cenário alto), tendo em conta a necessidade de reduzir a dívida pública e assegurar o pagamento dos respetivos encargos.

Crescimento da Formação Bruta de Capital Fixo (investimento produtivo) acima do crescimento do PIB para assegurar a recapitalização da economia e o crescimento do PIB potencial e das Exportações.

Crescimento das Exportações significativamente acima do crescimento do PIB, pressupondo o aumento do grau de abertura da economia portuguesa.

Crescimento também elevado das Importações (também acima do crescimento do PIB e tanto mais elevado quanto o nível do cenário), mantendo-se, no entanto, um saldo positivo da Balança de Bens e Serviços ao longo do período de cenarização; é de salientar que esta variável foi obtida (a partir de 2019) por resíduo, tendo-se, no entanto, verificado que os respetivos valores eram consistentes com as restantes variáveis do cenário.

QUADRO 5

Cenários Macroeconómicos para Portugal (taxas médias de variação anual em volume) desenvolvidos no âmbito dos trabalhos da Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde

(ver documento original)

Fonte: Marvão Pereira, Ana Dias, Manuela Dias, Júlia Seixas, Patrícia Fortes, Margarita Robaina-Alves, «Sobre os Efeitos Ambientais e Económicos de uma Nova Tributação do Carbono em Portugal», Relatório Técnico de Avaliação a submeter à Comissão de Reforma Fiscal Ambiental, 25 junho 2014.

Verifica-se que os resultados deste último exercício de cenarização são um pouco mais otimistas que os apresentados pela DSPP para algumas das variáveis. Contudo, continuam a ter como pano de fundo um enquadramento de forte contenção do consumo público e de fraco crescimento do consumo privado devido à necessidade de fazer face aos défices externo e público.

Por uma questão de segurança, nos planos de recursos hídricos importa avaliar o impacte nas pressões da concretização dos cenários macroeconómicos mais otimistas associados à evolução setorial perspetivada para cada RH.

Os contributos das políticas setoriais e cenários de desenvolvimento identificados no exercício de cenarização desenvolvido no âmbito dos trabalhos do PNA 2010, de acordo com diversos documentos de estratégia e de planeamento disponíveis na altura (e.g. PEAASAR, PENDR, ENDS, PNAC, Regadio), revelam um relevante desfasamento em relação à situação atual. Muitos destes documentos já foram entretanto atualizados, e ajustados à nova realidade financeira, económica e social do país, como se discute no Relatório n.º 1. Assim, recomenda-se que na elaboração dos PGRH seja considerada a informação atualizada existente.

1.7.5 - Implicações para o planeamento de recursos hídricos

Os cenários macroeconómicos para Portugal apresentados resultam no essencial de uma conjuntura internacional pouco favorável e da necessidade de durante um período ainda relativamente longo se adotarem políticas que permitam reduzir a dívida pública. O próximo ciclo de planeamento ainda se desenrolará num contexto económico-financeiro muito difícil que impõe necessariamente algumas condicionantes à capacidade de intervenção dos atores públicos e privados.

Sendo certo que durante o próximo período de planeamento de recursos hídricos a capacidade financeira do Estado vai estar ainda muito limitada, é igualmente esperado que restrições de ordem económico-financeira venham também a condicionar a capacidade de relevantes agentes económicos privados para implementarem algumas das medidas necessárias. O setor produtivo enfrenta uma forte necessidade de se recapitalizar de modo a aumentar a competitividade e contribuir para o crescimento económico e o equilíbrio externo da economia portuguesa. Contudo, a profunda alteração na estrutura produtiva que está a ser operada nalguns setores, e nomeadamente na agricultura, gera uma oportunidade e cria condições para existir uma maior exigência nos novos investimentos nos aspetos relativos a uma gestão eficiente da água, e de forma particular nos investimentos que são cofinanciados por fundos comunitários. Assim, seria dado um passo importante no alinhamento dos objetivos definidos na DQA com os objetivos de outras políticas setoriais.

Esta realidade condicionará em particular o desenvolvimento dos PM nos PGRH, e recomenda uma particular atenção à avaliação dos custos das medidas a propor, incluindo os custos de O&M para além dos custos de investimento, à programação financeira dos investimentos e avaliação da viabilidade dos planos de financiamento, à ponderação da relação custo-eficácia das medidas a propor e à avaliação da capacidade dos agentes económicos para pagarem os impactes tarifários e nos preços dessas medidas. Neste contexto, importa dar uma particular atenção à identificação das condições de viabilização dos investimentos previstos nos Planos setoriais e avaliação da sua contribuição para os objetivos dos PGRH.

1.8 - Considerações finais

A gestão da água implica uma articulação com as políticas setoriais, dada sua natureza fundamental e por esta ser afetada, por vezes negativamente, pelas atividades setoriais. O planeamento aos níveis nacional e da RH exigem por isso um esforço de visão integrada, que considere a relação dos recursos hídricos com os diferentes setores e as áreas políticas que com eles se relacionam. O elevado número de estratégias, planos ou programas que se cruzam com o planeamento de recursos hídricos em Portugal é o reflexo da sua relevância.

Os PGRH atendem a todas as obrigações assumidas pelo Estado português no quadro destes diplomas e fornecem as respostas adequadas, devendo fazer, na definição e calendarização dos objetivos e das medidas, a ponderação entre custos e benefícios que a legislação suporta.

Para que os objetivos ambientais para o setor sejam alcançados é necessário que seja reconhecido o caráter determinante do direito e seja dada prioridade à sua aplicação, com ênfase no combate na fonte às causas da degradação do ambiente, promovendo a alteração dos comportamentos de consumo e a integração das preocupações ambientais nas políticas setoriais, incluindo as políticas económicas, sociais e fiscais.

Estas alterações, assim como o sucesso da aplicação do direito, dependem em grande medida também do despertar da consciência cívica dos cidadãos e por isso se aposta na transparência dos processos, na informação ao público e na elevação do nível da sua participação nas decisões sobre o ambiente.

O sucesso da implementação da LA depende igualmente do comprometimento dos agentes económicos para com ela. O Estado não deve presumir que os resultados pretendidos serão alcançados pela mera utilização dos instrumentos de aplicação coerciva do direito. Esses mesmos agentes económicos deram já, no passado, provas de capacidade de iniciativa e de diligência. A negociação, o compromisso ambiental e a contratualização de PM tendo em vista a prossecução de objetivos quantificados e calendarizados são desejáveis e o quadro legal deve viabilizá-los e assegurar uma base institucional onde o diálogo e a responsabilização dos agentes da sociedade civil possa ter lugar de forma consistente e continuada.

2 - Análise dos principais problemas e diagnóstico da situação

2.1 - Enquadramento

O PNA observa, na sua elaboração e implementação, os princípios que estão consagrados no artigo 3.º da LA e ainda aqueles que mais diretamente respeitam ao ordenamento e planeamento dos recursos hídricos e que estão no seu artigo 14.º:

1) O ordenamento e planeamento dos recursos hídricos visam compatibilizar, de forma integrada, a utilização sustentável desses recursos com a sua proteção e valorização, bem como com a proteção de pessoas e bens contra fenómenos extremos associados às águas;

2) Devem ser planeadas e reguladas as utilizações dos recursos hídricos das zonas que com eles confinam, de modo a proteger a quantidade e a qualidade das águas, os ecossistemas aquáticos e os recursos sedimentológicos.

O PNA 2015 tem por antecedente o PNA 2002, elaborado no quadro de referência do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de fevereiro, que precedeu a aprovação da DQA, e os trabalhos do PNA 2010 já realizados segundo o figurino e com os objetivos que lhe determina a LA no seu artigo 28.º. Considera também os PGRH do 1.º ciclo, seus objetivos e resultados conhecidos, assim como os trabalhos dos planos do 2.º ciclo.

Os resultados alcançados com a implementação dos PGRH e PM do 1.º ciclo de planeamento foram muito afetados pela tardia aprovação dos planos e pelas circunstâncias macroeconómicas nacionais em que se desenvolveram. OS PGRH fazem a análise dos principais problemas das águas à escala nacional, que fundamenta as orientações estratégicas, as opções e as prioridades de intervenção política e administrativa que são propostas, e realiza o diagnóstico da situação à escala nacional, com a síntese, articulação e hierarquização dos problemas e das potencialidades identificadas.

O PNA não tem o seu enquadramento definido na DQA e não faz a síntese dos PGRH determinados por aquela diretiva: não compila os seus resultados mas apoia-se neles, como situação de referência; não projeta as medidas que devem ser adotadas nos próximos ciclos, antes define estratégias e estabelece as grandes opções da política nacional para o setor, a aplicar naqueles planos. O seu objetivo a longo prazo é assegurar a sustentabilidade de todas as atividades com impacte na água ou que dela dependem, garantindo assim a disponibilidade de água de qualidade adequada para uma utilização sustentável e equitativa. Para isso aprova as suas próprias medidas e propõe a elaboração dos planos específicos a que se refere a LA no seu artigo 31.º

2.2 - Caracterização das Regiões Hidrográficas e das Massas de Água

2.2.1 - Relatórios do artigo 5.º da diretiva-quadro da água

A caracterização pela qual se inicia o planeamento integra a descrição de cada uma das bacias hidrográficas, sua geologia e geomorfologia, das suas águas, do coberto vegetal, hidrologia e climatologia, das pressões sobre as massas de água e sua classificação, programas de monitorização implementados, inventário das disponibilidades e necessidades e análise económica das utilizações, e tudo o mais que se pode esperar em vista aos objetivos visados com o plano, em relatório que precede a elaboração do próprio plano de RH. Porque a gestão da água implica uma articulação estruturada com outras políticas setoriais, dada a natureza deste recurso, e por ser a água afetada, muitas vezes negativamente, pela atividade daqueles setores, este relatório integra a matriz das interdependências e da articulação entre as normas comunitárias relativas à água, à estratégia marinha e à conservação da natureza e biodiversidade que devem ser consideradas pelas autoridades nacionais como de especial importância para assegurar a otimização de obrigações nacionais de reporte, de implementação de medidas e de acesso a financiamentos comunitários (no Relatório n.º 1). Contempla ainda os mecanismos de articulação nas RH internacionais.

Os Relatórios de Caracterização (do artigo 5.º) assumem no processo de planeamento grande relevância, pois eles são a oportunidade para corrigir e atualizar aspetos base dos planos que são determinados pela experiência ou alterações supervenientes no decurso do ciclo de planeamento anterior.

Aqueles relatórios incluem as alterações à caracterização em que se basearam os PGRH do 1.º ciclo, como sejam na delimitação das massas de água, na revisão da designação de MA fortemente modificadas e artificiais, de zonas protegidas, alterações que decorram de planos e programas de ordenamento aprovados, etc., e suas justificações, alterações que se considerem justificadas face às condições observadas ou devidas aos resultados alcançados com a implementação dos PM, a causas naturais, opções de política, razões de direito ou outras. Algumas destas alterações e revisões têm enquadramento em legislação específica, têm periodicidade e obedecem a critérios aí definidos, e são comunicadas à CE, como é o caso da designação das zonas vulneráveis do Decreto-Lei n.º 235/97, de 3 de setembro (DN) e das zonas sensíveis, do Decreto-Lei n.º 152/97, de 19 de junho (DARU).

Estes relatórios reportam ainda as alterações registadas no intervalo entre planos ao nível das pressões, procedendo a uma avaliação tanto quanto possível quantificada das cargas rejeitadas dos principais poluentes por setor de atividade, avaliação das alterações hidromorfológicas (barragens, açudes, esporões, extração de inertes, etc.), das pressões biológicas e das pressões quantitativas, onde se inclui a procura da água para os vários fins (doméstico, agrícola e pecuário, industrial, energético).

A caracterização apoia-se nos resultados da monitorização das variáveis biológicas, hidrológicas e climatológicas, físico-químicas, de sedimentos, quantitativa e da qualidade química e ecológica da água, de acordo com o definido na LA. Esta monitorização compreende o processo sistemático de recolha e processamento de informação sobre as várias componentes do ciclo hidrológico e elementos de qualidade necessários para a classificação do estado das massas de água, bem como o conhecimento do efeito das pressões, visando acompanhar o cumprimento dos objetivos e a eficácia dos PM estabelecidos nos PGRH.

Os relatórios do artigo 5.º procedem ainda à integração das problemáticas das secas e escassez, do risco de inundações, das alterações climáticas, da Estratégia Nacional para a Energia (ENE 2020) e outros planos e programas setoriais relevantes no planeamento dos recursos hídricos, concluindo-se com uma análise da problemática económica.

2.2.2 - Monitorização

A monitorização é uma peça fundamental do processo de planeamento e gestão das águas. São os seus resultados que permitem determinar quais os recursos hídricos disponíveis e o estado quantitativo das massas de água (oferta) para os vários usos (procura) e concomitantemente avaliar da existência de situações de escassez; qual o seu estado (de qualidade química e ecológica); e quais as alterações destes parâmetros ao longo do tempo (variabilidade natural, tendências, nomeadamente devido ao impacte das alterações climáticas, impactes das atividades antropogénicas, resposta às medidas implementadas). São esses resultados que, complementados com a análise da informação do autocontrolo fornecida pelos utilizadores dos recursos hídricos, e resultados da monitorização contratualizada com alguns utilizadores importantes, vão permitir aferir a qualidade das políticas públicas para o setor, os efeitos das pressões e os resultados dos PM.

O artigo 8.º da DQA determina os requisitos para a monitorização das massas de água e estabelece as linhas orientadoras para a definição dos programas de monitorização. São aí estabelecidos programas de monitorização de vigilância, operacional e, onde necessário, de investigação. No caso das zonas protegidas, os programas de monitorização deverão integrar os requisitos especificados na legislação que regula cada uma dessas zonas. Não sendo possível monitorizar todas as massas de água definidas ou todos os parâmetros para as massas de água monitorizadas, as redes de monitorização e critérios da sua operação (localização, instrumentação, periodicidade, oportunidade) devem ser concebidos de forma a garantirem, com economia, através da interpretação da informação assim coligida, de modelização, interpolações e extrapolações e de análise pericial, os resultados de caracterização visados e com o rigor pretendido.

A monitorização assume, então, uma grande importância na obtenção de dados quantitativos e qualitativos sobre o estado das massas de água e sobre a eficácia das medidas de melhoria implementadas, permitindo avaliar os resultados da implementação dos PM e o seu redesenho caso tal seja necessário.

Os programas de monitorização devem ser coordenados e concebidos em rede, coerentes com os objetivos visados, devem ser consistentes, ou seja, devem produzir informação de acordo com as necessidades que se colocam na gestão da água, incluindo a elaboração de PM, devem tomar em linha de conta o estado de partida das massas de água, e devem ser comparáveis, ou seja, devem adotar normas, métodos e métricas uniformes em todo o território (idealmente também a nível da UE).

Vários planos estratégicos e programas no âmbito de outros domínios exigem informação sobre o estado das MA e dos ecossistemas. Por isso, os programas de monitorização integrarão, sempre que possível, os requisitos da monitorização existente no âmbito das zonas protegidas, das diretivas habitats e aves, DQEM e demais legislação pertinente da UE, bem como convenções e outros acordos internacionais. Considerarão ainda outras necessidades setoriais, como é o caso da agricultura em que os investimentos em regadio só serão elegíveis para apoio pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) se o estado da MA, subterrânea ou superficial, não tiver sido identificado como inferior a bom no plano de gestão de bacias hidrográficas, por motivos ligados à quantidade de água. No que toca aos parâmetros que já são monitorizados por qualquer motivo, devem ser excluídas destes programas de monitorização e os resultados daquela outra monitorização devem ficar disponíveis para os efeitos dos PGRH.

Os programas de monitorização devem ser adaptáveis para permitir uma reação apropriada, por exemplo, a alterações no ambiente e a questões emergentes. A frequência da amostragem e a própria monitorização de alguns parâmetros podem evoluir consoante os resultados obtidos e a constatação da inexistência de pressões que possam dar-lhes lugar.

Todos os PGRH do 1.º ciclo e os Relatórios do Artigo 5.º identificam as várias redes e programas de monitorização necessários, que não chegaram a ser implementados em algumas bacias hidrográficas ou foram-no de forma insuficiente, não oferecendo por isso plena garantia de que a informação necessária para a avaliação do sucesso dos PM do 1.º ciclo, para a revisão da classificação das massas de água e para a fixação dos objetivos para os planos do 2.º ciclo, esteja disponível (ver o Relatório n.º 1).

A complexidade das lacunas de monitorização observadas é heterogénea, tanto na sua natureza como nos seus fatores limitantes, uma vez que, se nuns casos (por exemplo, nos elementos associados ao estado químico das MA superficiais) as limitações são eminentemente estruturais (associados aos recursos necessários para a implementação, mas com métricas e métodos conhecidos). Noutros casos, a essas dificuldades acresce a complexidade da aplicação de novos conceitos, métricas e métodos (como é o caso do estado ecológico, que representou um novo paradigma no conceito de «estado» no primeiro ciclo de implementação da LA).

Subsistem, portanto, massas de água sem monitorização cujo estado terá que ser novamente avaliado por via de métodos indiretos (agrupamento/pericial).

No primeiro ciclo de planeamento foram previstas, consoante os casos, medidas de curto prazo para as situações de incerteza, conducentes ao aumento do conhecimento através de monitorização adicional, de levantamento de pressões ou de modelação da qualidade da água, que permitissem uma mais fundamentada tomada de decisões em futuras fases de planeamento.

Nestes casos previram-se também medidas complementares, a serem iniciadas após 2015, para implementação das recomendações resultantes da investigação das causas desconhecidas responsáveis pelo estado «inferior a Bom».

Tendo esta realidade em mente, importa ponderar a investigação de métodos inovadores, mais custo-eficazes e menos intrusivos do que os métodos tradicionais para a monitorização das massas de água (ou pelo menos de alguns elementos críticos), que permitam minimizar estas dificuldades nos próximos ciclos de planeamento (e.g. deteção remota, ferramentas de videovigilância e algoritmos de reconhecimento de espécies, sensores em tempo real, etc.).

Refira-se ainda que, para além da monitorização associada à avaliação do estado das MA, é muito importante implementar sistemas de vigilância e alerta e de atuação e gestão em situações de risco, de modo a salvaguardar em tempo útil eventos como cheias e inundações, secas ou acidentes de poluição, cumprindo a legislação nacional e comunitária sobre essas matérias.

Uma outra vertente que importa destacar é a necessidade de implementação de redes de monitorização de caudal sólido, tendo em conta os efeitos que a alteração do escoamento natural tem ao nível do transporte sedimentar, nomeadamente nos processos de erosão e assoreamento, que podem condicionar de forma decisiva a qualidade dos recursos hídricos e o seu potencial de utilização.

É portanto fundamental um significativo esforço e investimento nas redes de monitorização e em sistemas de vigilância e alerta para os próximos ciclos de planeamento, o que passará por uma otimização e reforço das redes de estações de qualidade e quantidade, tendo em vista a avaliação do estado das massas de água, a eficácia das medidas, o cumprimento dos objetivos ambientais, a melhoria do inventário das pressões e a otimização do controlo de emissões. Este esforço deve ser levado a cabo num quadro de estabilidade de recursos por forma a evitar descontinuidades de investimentos. O investimento de mais de 8 milhões de euros levado a cabo no período após o PGRH do 1.º ciclo deve assim ser a base para passos subsequentes em matéria de monitorização dos recursos hídricos em Portugal no horizonte até 2027.

2.3 - Implementação dos programas de medidas do 1.º ciclo

A definição de um PM é um exercício complexo, não apenas porque nem sempre é possível estabelecer um nexo claro de causalidade entre as pressões e o estado da MA como não é fácil estabelecer a melhor relação custo-eficácia para a seleção do PM mais adequado e o seu faseadamente até 2027.

Na definição dos objetivos ambientais no 1.º ciclo de planeamento optou-se por seguir uma abordagem conservadora, não prevendo uma evolução significativa até 2015, justificada pelas dificuldades associadas à conjuntura económica do país e pelo curto prazo que mediava entre a preparação dos planos (foram finalmente aprovados e publicados em 2013) e o ciclo de planeamento seguinte. A definição dos objetivos para 2015 foi efetuada com base numa avaliação prévia do risco de incumprimento, medido através da estimativa do estado previsível das massas de água em 2015. Por isso, a maior parte das massas de água para as quais se esperava alcançar um bom estado ou melhor em 2015 coincide com as massas de água já com bom estado em 2010, correspondendo o objetivo à manutenção de um estado já verificado. Apenas para um número relativamente reduzido de massas de água se estabeleceu como objetivo para 2015 uma melhoria de estado de razoável, ou pior, para bom, sendo o objetivo de alcançar o bom estado para as restantes massas de água postergado para 2021 (ou mesmo para 2027).

Verificou-se ainda que, em alguns PGRH, houve um número considerável de massas de água para as quais não foram fixados objetivos ambientais, por dificuldades na determinação do seu estado atual. Constata-se ainda que a generalidade dos PGRH do 1.º ciclo não fixou objetivos concretos para assegurar a redução gradual da poluição provocada por substâncias prioritárias e cessação das emissões, descargas e perdas de substâncias prioritárias perigosas, tal como expresso no artigo 46.º da LA.

Por outro lado, as razões invocadas naqueles PGRH para a prorrogação dos prazos de cumprimento prenderam-se sobretudo com a exequibilidade técnica, nomeadamente alegando dificuldades na classificação das massas de água e na inventariação das pressões, bem como o curto prazo para implementação das medidas. Nalguns casos invocam-se, também, as condições naturais que condicionam a recuperação dos ecossistemas até 2015. Apenas no caso da Madeira se invoca o fator «custos desproporcionados» como justificação para a prorrogação dos objetivos ambientais.

Justificava-se, então, uma abordagem pragmática que tirasse partido de:

Ações em curso ou em fase de conclusão com execução controlada e que pudessem ser integradas nos PM;

Ações previstas pertencentes a programas de execução sob responsabilidade de entidades privadas ou da esfera do setor empresarial do Estado, com aparentes boas perspetivas de execução física.

Esta abordagem pragmática teve uma consequência: colocou a administração da água dependente da diligência de terceiros e do seu financiamento aos PM, deixando nas suas mãos apenas as atividades de imposição e fiscalização do cumprimento da lei. Esta dependência de entidades terceiras para a execução dos PM é de alguma forma incontornável e até de saudar, dado o carácter multissetorial da utilização das massas de água e o princípio do poluidor-pagador, mas obriga a mecanismos de monitorização pela APA, I. P., da execução dos PM e capacidade de resposta a desvios.

Esta estratégia adotada nos PGRH do 1.º ciclo, de prorrogação do prazo de cumprimento dos objetivos ambientais, cria um nível acrescido de responsabilidade e exigência para os 2.º e 3.º ciclos de planos, na medida em que tem de ser agora equacionado e implementado um conjunto de medidas que garantam um efetivo cumprimento dos objetivos da DQA e da LA no prazo estabelecido, não sendo razoável admitir-se que tudo fique para ser feito no período 2022-2027.

QUADRO 6

Grau de execução das medidas base, por RH

(ver documento original)

O balanço parcial efetuado, comunicado oportunamente à CE e que pode ver-se nos relatórios das QSiGA, evidencia que alguns PM tiveram uma implementação insuficiente e que uma parte significativa dos resultados visados não será alcançada (Quadro 6, que não inclui ainda a RH10, Região Autónoma da Madeira, por não se encontrar ainda disponível a informação a seu respeito). No que respeita às medidas de base evidencia-se que as intervenções estruturais tiveram um grau de execução muito significativo, que se pode admitir que no final do 1.º ciclo de planeamento (2015) se aproximará dos 70 % a 90 %, dependendo da região. Trata-se em muitos casos de investimentos efetuados em sistemas de tratamento de águas residuais urbanas e estes números refletem o esforço que tem vindo a ser feito pelas entidades gestoras. Este resultado traduz-se na redução das cargas poluentes descarregadas nas MA provenientes do setor urbano e melhoria do seu estado. Mas no que respeita às medidas relativas à aplicação da lei (classificadas como tal nos PGRH do 1.º ciclo) os níveis de execução são bem menos positivos, não ultrapassando na generalidade das RH os 50 %, o que justifica uma reflexão. Quanto às medidas de monitorização, também aqui o grau de execução é insuficiente, não atingindo na maioria das RH os 50 %.

No que diz respeito às medidas suplementares (Quadro 7), a análise que pode ser feita está condicionada pela ausência de uniformidade na formulação dos PM dos PGRH do 1.º ciclo. Pode, no entanto, concluir-se que a situação não é muito diferente da que se pode observar para as medidas de base e para cada tipo de medidas.

QUADRO 7

Grau de execução das medidas suplementares, por RH

(ver documento original)

No que respeita às medidas adicionais e complementares, pode ver-se naqueles relatórios que apenas um número muito limitado de medidas teve alguma implementação, sendo o grau de execução nulo na generalidade das RH e medidas.

Este balanço permite algumas conclusões sobre a estratégia com vista à elaboração e implementação dos PGRH e PM dos próximos ciclos de planeamento que são retiradas adiante. Contribui ainda para a identificação das questões significativas que ficaram por resolver e que transitam para os próximos ciclos de planeamento, que os relatórios das QSiGA analisam com vista à fixação de objetivos e elaboração dos planos e programas respetivos.

Este balanço, com os seus aspetos positivos e negativos, não permite no entanto concluir, por si só, sobre o grau de atingimento dos objetivos ambientais de melhoria dos estado das massas de água que os PGRH se haviam fixado, uma vez que, na ausência de um nexo de causalidade muito forte entre as pressões e o estado das massas de água, não é possível extrapolar o grau de execução dos PM para o grau de atingimento dos objetivos. Este apenas através da caracterização das massas de água baseada em resultados de monitorização pode ser determinado com segurança. De todo o modo, estes resultados são considerados na elaboração dos PGRH do 2.º ciclo de planeamento e do PNA.

2.4 - QSiGA identificadas

Tal como determina a DQA e a LA, no processo de planeamento, à caracterização da região segue-se a identificação das questões significativas (QSiGA). Na elaboração das listas das potenciais QSiGA para os planos dos próximos ciclos de planeamento toma-se como ponto de partida as listas dos planos precedentes, expurgadas das questões entretanto resolvidas e daquelas que os estudos realizados permitiram concluir pela sua insignificância, ao mesmo tempo que são acrescentadas novas questões entretanto identificadas como relevantes.

A lista das QSiGA é ainda alterada de um ciclo de planeamento para outro pela diferente avaliação que possa ter lugar sobre a significância de cada questão. A lista das potenciais QSiGA a atender nos PGRH 2016-2021 em resultado deste trabalho, de entre as quais são selecionadas as que são relevantes em cada RH em função das suas especificidades, é apresentada no Quadro 8.

QUADRO 8

Lista de potenciais QSiGA a atender nos PGRH 2016-2021

(ver documento original)

Para cada QSiGA selecionada e para cada RH é elaborada uma ficha de QSiGA na qual se procede à sua descrição, definição dos impactes sobre as massas de água, identificação das massas de água afetadas na RH, setores utilizadores responsáveis, evolução histórica, objetivos a alcançar, entidades competentes, relação com o anterior ciclo de planeamento e grau de execução alcançado, quais as alternativas de atuação e os resultados que podem ser esperados com cada uma, quais as orientações para o ciclo de planeamento e QSiGA relacionadas.

Em termos gerais, parte-se destas duas listas de potenciais questões, uma relativa a pressões e impactes e outra relativa a questões de ordem normativa, organizacional e económica, às quais são aplicados critérios predefinidos que permitem classificar a questão com significativa ou como não significativa em cada RH. A seleção dos critérios de identificação das questões mais significativas tem em conta:

Os objetivos da legislação nacional e comunitária no domínio da água, em particular os objetivos ambientais da DQA, que são bem conhecidos;

As principais pressões sobre as massas de água, cujo conhecimento já não é tão completo;

O conhecimento disponível sobre o estado das massas de água, onde se observam grandes lacunas.

Neste 2.º ciclo são ainda introduzidas quatro novas questões de âmbito nacional:

i) Limitações ao incremento do nível de internalização de custos pelos utilizadores da água;

ii) Participação pública e envolvimento dos setores insuficiente;

iii) Integração setorial insuficiente da temática da água; e

iv) Insuficiente sistematização e disponibilização de informação relativa às utilizações da água pelos diferentes setores.

Relativamente à primeira questão, não cabe sublinhar a sua importância pois trata-se de uma das lacunas dos planos do 1.º ciclo tanto mais preocupante quanto se trata de um dos pilares da estratégia comunitária para a proteção e melhoria do ambiente aquático (um adequado nível de preços da água que opere uma recuperação dos custos, incluindo custos ambientais e de escassez, incentiva a adoção de comportamentos mais eficazes e eficientes por parte dos respetivos utilizadores, artigo 9.º da DQA).

A participação pública tem um valor instrumental, pois deve servir para confrontar as autoridades competentes pela elaboração e implementação dos PGRH e PM com os compromissos assumidos no quadro da LA, sendo fundamental para uma maior integração e avaliação dos planos, não se destinando apenas a responder formalmente a exigências legais.

A integração setorial, por sua vez, tem a ver com o valor económico da água e desta como fator estruturante e limitante do desenvolvimento e, portanto, potencial fonte de conflitos em algumas zonas do território nacional onde se vivem situações de escassez (a resolver, externalidades negativas) ou potencial complementaridade (a valorizar, externalidades positivas).

Quanto à informação relativa às utilizações da água, ela não afeta igualmente os vários setores utilizadores, sendo mais completa e detalhada para os setores urbano e da grande indústria e mais lacunar para os setores agrícola (excetuando os perímetros de rega organizados) e pecuário.

Da análise já efetuada tendo em vista a identificação das questões significativas em cada RH conclui-se o seguinte:

A questão das afluências provenientes de Espanha (QSiGA 1) é considerada como significativa em todas as RH que integram bacias transfronteiriças (quanto aos aspetos quantitativos como qualitativos das águas);

A questão das alterações da fauna e da flora e da redução da biodiversidade (QSiGA 4) é considerada significativa em todas as RH a sul do Tejo, inclusive. Já a questão da destruição ou fragmentação de habitats (QSiGA 10) apenas não foi considerada significativa nas RH1 e 8. A questão da competição de espécies não nativas com espécies autóctones (QSiGA 7) foi considerada significativa apenas nas RH1 e 8;

A questão dos caudais ecológicos e sua implementação (QSiGA 3) apenas não é considerada significativa na RH8 (e pode admitir-se que o não seja também na RH10). A questão da alteração do regime de escoamento (QSiGA 6) é considerada relevante em todas as RH exceto nas RH1, 8 e 9 (e não deve sê-lo também na RH10);

A questão da degradação de zonas costeiras (QSiGA 9) e alteração da dinâmica sedimentar (QSiGA 5) apenas não foi considerada significativa nas RH6 (Sado e Mira, costa alcantilada) e 7 (Guadiana, cuja faixa litoral associada e as águas costeiras se situam em Espanha);

A questão da escassez de água (QSiGA 11) foi considerada significativa nas RH6, 7 e 8 (Alentejo e Algarve) e na RH3 (Douro) cujas sub-bacias dos rios Côa e Sabor sofrem este problema. A questão das perdas de água nos sistemas de abastecimento público e de rega (QSiGA 18) não aparece identificada como significativa nas RH5 e 8 (o que se questiona, sendo que, no entanto, o PGRH5 apresenta PM visando a redução destas perdas);

A questão da eutrofização (nitratos, fósforo e seus compostos, clorofila e blooms de algas) (QSiGA 12) é considerada significativa nas RH onde se pratica agricultura intensiva a montante de grandes albufeiras de regularização interanual (RH3, 4, 5, 6 e 7, ou seja, do Douro ao Mira);

A questão das inundações (QSiGA 14) é considerada relevante em todas as RH onde se encontram identificadas zonas de risco de inundação, o que deixa de fora apenas a RH7 (Guadiana) cuja zona de risco histórica (Mértola) está hoje protegida pelo empreendimento de Alqueva;

A questão da poluição microbiológica e orgânica (CBO5, azoto amoniacal) (QSiGA 16) é transversal a todas as RH. Já a questão da poluição com substâncias prioritárias e perigosas (QSiGA 15) é considerada relevante em todas as RH com parque industrial de alguma expressão (RH2, 3, 4, 5, 6 e 7);

A questão da sobre-exploração de águas subterrâneas (QSiGA 17) está confinada às RH4 e 8. No entanto a questão da intrusão salina e outros nas águas subterrâneas (QSiGA 13) apenas é considerada relevante na RH8 (Algarve). A questão da contaminação de águas subterrâneas (QSiGA 8) apenas não é considerada significativa nas RH1 e 3, onde as massas de água subterrâneas estão em bom estado;

Quanto às questões de natureza normativa, organizacional e económica (QSiGA 19, 20 e 21), a saber, recursos humanos especializados insuficientes, sistemas de vigilância, alerta e monitorização das massas de água insuficientes ou ineficientes e medição e autocontrolo insuficiente ou ineficiente das captações e das rejeições de águas residuais, são praticamente transversais a todas as RH.

Quanto às QSiGA de âmbito nacional apresentadas atrás, assim classificadas nos relatórios da QSiGA, as respostas terão por isso de ser nacionais e são tratadas adiante.

Quanto à questão da internalização dos custos, o Estado português assumiu o compromisso de realizar a atualização da avaliação económica da utilização da água nos PGRH do segundo ciclo de planeamento, envolvendo todos os setores utilizadores relevantes, nomeadamente o setor agrícola. A avaliação económica deverá incluir um cálculo adequado dos custos ambientais e de recurso, bem como considerar de maneira adequada os subsídios diretos ou indiretos.

No próximo período de programação, relativamente às questões de âmbito nacional consideradas no 1.º ciclo, as Alterações Climáticas são tratadas nos PGRH como um tema próprio, com um PM. Quanto às massas de água impactadas pelo Programa Nacional de Barragens com Elevado Potencial Hidroelétrico, passam a integrar a categoria das massas de água fortemente modificadas (o que os relatórios das QSiGA já contemplam).

2.5 - Pressões sobre as massas de água

Não é demais sublinhar a importância que tem a identificação e quantificação das pressões que se exercem sobre as massas de água. São estas pressões que dão lugar às questões significativas mais importantes e que determinam o estado das massas de água, e é para a superação dos seus impactes, no limite removendo-as, que são desenhados e depois implementados os PGRH e os seus PM.

As pressões que se exercem sobre as massas de água estão classificadas segundo a sua natureza: qualitativas (pontuais e difusas), quantitativas, hidromorfológicas e biológicas. A sua análise detalhada é feita nos relatórios do artigo 5.º da DQA, também neste momento em consulta pública. A situação e as circunstâncias são diversas consoante a RH em causa mas destacam-se as seguintes que relevam para efeitos do diagnóstico e para a 2.ª geração de planos:

No primeiro ciclo de planeamento foram alcançados alguns resultados muito significativos no que toca à redução das pressões qualitativas sobre as massas de água; isto é particularmente evidente no que concerne às pressões com origem nas descargas de águas residuais urbanas (da DARU);

Regista-se no entanto a persistência de pressões qualitativas, algumas pontuais (agropecuárias, industriais e algumas descargas de águas residuais urbanas insuficientemente tratadas que ainda subsistem) e sobretudo difusas (agricultura e, em alguns casos, agropecuária derivada à exploração extensiva ou ao espalhamento de efluentes) que põem em causa os objetivos fixados;

No que respeita à contaminação por nitratos e contaminantes orgânicos, e tendo em conta, nomeadamente, a necessidade de levar a cabo uma análise custo-eficácia das medidas, importa avaliar a quem cabe a responsabilidade pelo estado de qualidade inferior a bom das massas de água, pois embora a DN esteja direcionada para a redução da poluição por nitratos de origem agrícola com a definição de zonas vulneráveis e dos PM e códigos de boas práticas, e a DARU para a redução das descargas de contaminantes orgânicos nas massas de água, incluindo as zonas sensíveis assim classificadas pelo seu estado de eutrofização, não se pode excluir que haja responsabilidades cruzadas entre estes dois setores, sobretudo se considerarmos as fossas sépticas, que são fonte de poluição difusa em vastas regiões do interior rural, e ainda as agroindústrias e a agropecuária;

Particularmente, as pressões qualitativas exercidas pela atividade agropecuária, responsável pela descarga de azoto e fósforo nas massas de água, que são importantes nutrientes, estão por identificar e caracterizar, nomeadamente aquelas unidades que recorrem ao espalhamento e valorização agrícola e que são por isso sujeitas a escasso controlo ambiental;

Identicamente, as pressões exercidas pelas atividades agrícolas estão também insuficientemente documentadas, seja a carga de poluentes específicos, sejam as captações de água, particularmente captações em massas de água subterrâneas;

Subsistem pressões hidromorfológicas que não foram corrigidas (continuidade fluvial, alteração da dinâmica sedimentar, características gerais do escoamento, falta de definição de caudais ecológicos), que devem ser objeto de atenção particular, seja com vista à sua correção neste 2.º ciclo de planeamento, seja com vista à consideração de derrogações devidamente fundamentadas; apenas cerca de 10 % das estruturas transversais estão equipadas com escadas para peixes, o que se considera insuficiente;

As pressões exercidas pelas explorações aquícolas (sobre as massas de água costeiras e de transição) estão insuficientemente documentadas, estando disponível informação sobre as cargas rejeitadas apenas para cerca de metade das explorações;

As pressões quantitativas não sofreram grande evolução neste 1.º ciclo, mas também não são as que mais condicionam o estado das massas de água, com uma ou outra exceção que se encontra devidamente identificada; elas são particularmente relevantes a Sul do Tejo, como se poderia esperar, persistindo alguma ineficiência no uso da água em todos os setores (urbano e agrícola, que são os mais importantes). Os volumes de água utilizados por setor (excluído o setor energético) são os que se apresentam no Quadro 9 para as RH do Continente. Importa, tendo em vista o próximo ciclo de planeamento, determinar os volumes de água captados por RH e por setor que este Quadro não reflete, uma vez que não inclui as transferências de água mais importantes que se podem observar no território nacional: entre as bacias do Douro, RH3, e do Tejo, RH5, através do circuito Sabugal-Meimoa; entre as bacias do Guadiana, RH7, e Sado, RH6, através do circuito Alqueva-Álamos-Loureiro-Alvito; e entre as bacias do Guadiana, RH7, e as ribeiras do Algarve, RH8, através do circuito Odeleite-Beliche-Tavira, uma vez que respondem a necessidades que estão quantificadas nas bacias recetoras e determinam impactes quantitativos sobre as massas de água nas bacias cedentes.

QUADRO 9

Volumes de água utilizados por setor (hm3/ano)

(ver documento original)

Uma parte muito importante da carga de fontes pontuais é rejeitada nas águas costeiras e de transição ou nas MA rios imediatamente a montante, o que se deve à concentração das populações e das atividades económicas na orla costeira e mais precisamente nas áreas metropolitanas de Lisboa, Porto e Aveiro e no Algarve;

Pesem embora os progressos registados, subsistem passivos ambientais relevantes, sejam grandes unidades industriais desativadas, aterros sanitários encerrados ou explorações mineiras desativadas, que devem continuar a receber atenção e ser objeto de ações de descontaminação e recuperação ambiental;

A indústria alimentar (vinhos, azeite, leite e derivados, abate de animais) continua a representar uma parcela muito importante da carga rejeitada pelo setor industrial e merece por isso uma atenção particular neste ciclo de planeamento;

Persiste em algumas RH uma preocupante pressão da pesca em águas interiores dirigida a espécies com estatuto de conservação cujo valor pesqueiro e económico é elevado;

Quanto às pressões derivadas de descargas de substâncias prioritárias e outros poluentes específicos, embora a avaliação realizada não evidencie que constituam um problema preocupante determinador do estado das massas de água, vai ser necessário prosseguir com o seu controlo e monitorização, para o que são particularmente relevantes os processos de licenciamento das unidades e o autocontrolo.

A análise das pressões é sempre parte importante na definição dos PM para as massas de água, uma vez que será através do controlo e redução das pressões que os objetivos de qualidade ambiental serão atingidos. Impõe-se então que sejam refinados os métodos de avaliação das pressões, com a sua quantificação por métodos diretos tanto quanto possível, e sejam aprofundadas as relações causa-efeito entre as pressões e o estado das massas de água. Este conhecimento deve ser obtido através do processo de licenciamento das utilizações de maior impacte e reporte de autocontrolo, particularmente pressões qualitativas. Para isso é necessário a aplicação sistemática da legislação, mais precisamente do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de dezembro, 93/2008, de 4 de junho, 107/2009, de 15 de maio, 245/2009, de 22 de setembro, e 82/2010, de 2 de julho, e pela Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto, e, quando esteja em causa a regularização de estabelecimentos industriais, pecuários e outros, do Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro, já regulamentado pela Portaria n.º 68/2015, de 9 de março (ver Relatório n.º 1).

2.6 - Substâncias prioritárias

A informação quantitativa sobre emissões de substâncias prioritárias e outros poluentes para o meio hídrico baseia-se na informação recolhida das instalações PRTR (dados reportados em 2012), designadas no âmbito do Decreto-Lei n.º 103/2010, de 24 de setembro, que transpõe a Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, e poluentes específicos. Estes dados correspondem apenas às instalações que excederam os limiares de emissão apresentados no anexo II do Regulamento PRTR, não representando, desta forma, todas as emissões para a água, nem o universo de unidades industriais que emitem estas substâncias. No entanto, esta informação permite ter uma perceção da relevância destas instalações na várias RH e sobre quais as substâncias com maior presença.

Uma análise mais fina, que é feita nos relatórios do artigo 5.º, evidencia que uma parte importante destas emissões (reportadas) se fica a dever a aterros, Estação de Tratamento de Águas Residuais (ETAR) urbanas e centrais térmicas de combustão, faltando saber se é assim porque são estas as fontes emissoras mais importantes ou se isso se deve ao facto de estas fontes estarem devidamente licenciadas e a cumprir com as suas obrigações de autocontrolo.

QUADRO 10

Emissões de substâncias prioritárias mais importantes para as massas de água

(ver documento original)

QUADRO 11

Emissões de poluentes específicos mais importantes para as massas de água

(ver documento original)

2.7 - Estado das massas de água

A avaliação do estado das massas de água (a expressão global do estado de uma massa de água determinada em função do pior dos estados: químico e ecológico, para as massas de água superficiais, químico e quantitativo, para as massas de água subterrâneas) é uma peça fundamental na elaboração dos PGRH, pois representa a sua situação de referência. Nessa avaliação são apreciados vários fatores físicos, químicos, morfológicos e biológicos de caracterização, assim como são consideradas as pressões a que as massas de água estão sujeitas. A própria delimitação das massas de água reflete as diferenças entre estados observados nas águas. Nesta fase são também caraterizadas as pressões a que as massas de água estão sujeitas e que explicam o seu estado (procurando estabelecer um nexo de causalidade entre as pressões e o estado), que dão lugar às QSiGA, são definidos os objetivos de melhoria do seu estado e são desenhados os PM que permitirão que o bom estado seja alcançado no final do prazo de implementação dos planos. Esta caraterização das pressões permite, no limite e como recurso, classificar o estado das massas de água, como já aconteceu no ciclo de planeamento que agora se conclui.

Conjugadamente com a identificação das QSiGA para cada RH há, portanto, uma questão muito relevante: a necessidade de proceder à classificação do estado das massas de água. Ora, por falta de elementos de informação que permitam determinar o estado dos seus parâmetros caracterizadores, não foi possível fazer esta classificação para muitas das massas de água para os planos do 1.º ciclo e dificilmente isso poderá ser feito de forma consistente e credível para os próximos planos. Isto é particularmente patente para a caracterização do estado químico das massas de água superficiais (rios, de transição e costeiras, naturais e fortemente modificadas) e potencial ecológico das massas de água fortemente modificadas e artificiais, o que, devido ao critério comunitário da classificação pelo pior dos estados, faz com que não seja possível classificar o estado de muitas massas de água. Esta questão é transversal a praticamente todas as RH.

A caraterização do estado das massas de água através dos dados obtidos através de monitorização conduz aos resultados que podem ver-se nos quadros seguintes. Toda esta informação se reporta a finais de 2013, quando se iniciaram os trabalhos de elaboração dos PGRH para o período 2016-2021.

Começando pela qualidade química das massas de água de superfície, a análise destes quadros parece evidenciar que apenas um escasso número de massas de água se encontram em estado inferior a bom, o que seria positivo não fosse dar-se o caso de um grande número de massas de água se encontrarem em estado químico desconhecido. Verifica-se ainda que houve, em alguns casos, deterioração do estado de algumas massas de água (que a LA não acolhe se não por exceção e em situações bem definidas) e que outras passaram a estar em estado de qualidade desconhecido. Estes quadros evidenciam que não foram registados progressos significativos na melhoria do estado de qualidade química das massas de água. Excetuam-se as massas de água de transição e costeiras onde se registaram progressos significativos ao nível do conhecimento do seu estado.

QUADRO 12

Estado químico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - rios

(ver documento original)

QUADRO 13

Estado químico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - rios

(ver documento original)

QUADRO 14

Estado químico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - albufeiras

(ver documento original)

QUADRO 15

Estado químico das massas de água naturais (em percentagem) - águas de transição

(ver documento original)

QUADRO 16

Estado químico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - águas costeiras

(ver documento original)

Em algumas importantes RH essa evolução negativa é particularmente expressiva e preocupante, por várias ordens de razões: (i) por evidenciar uma quebra no número de massas de água em bom estado, (ii) por isso se verificar em importantes bacias hidrográficas (Douro e Tejo, sobretudo) e (iii) por se verificar um recuo no estado de qualidade química das massas de água fortemente modificadas e artificiais - rios e albufeiras (que são importantes massas de água no curso principal destes rios e dos seus mais importantes afluentes). Esta degradação é particularmente expressiva nas massas de água albufeiras, o que deve dar lugar à reavaliação das zonas sensíveis em termos de nutrientes e realização da análises custo-eficácia para uma adequada programação de medidas visando a melhoria do seu estado já no próximo período de planeamento.

Quanto ao estado e potencial ecológico das massas de água superficiais, a situação apresenta-se como pode ver-se nos quadros seguintes.

QUADRO 17

Estado ecológico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - rios

(ver documento original)

QUADRO 18

Estado ecológico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - lagos

(ver documento original)

Este «decréscimo» esteve associado essencialmente a ajustes na metodologia da classificação do estado, que levou a que algumas lagoas melhorassem, mas outras piorassem, mas tudo sempre muito próximo dos limites de fronteiras de estado.

QUADRO 19

Potencial ecológico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - rios

(ver documento original)

QUADRO 20

Potencial ecológico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - albufeiras

(ver documento original)

QUADRO 21

Estado ecológico das massas de água naturais (em percentagem) - águas de transição

(ver documento original)

QUADRO 22

Estado ecológico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - águas costeiras

(ver documento original)

O balanço que pode ser feito da evolução do estado e do potencial ecológico das massas de água de superfície é francamente mais positivo do que aquele que é feito sobre o seu estado químico. Observam-se progressos na generalidade das RH e tipos de massas de água de superfície, com a passagem a bom estado ou superior de muitas massas de água e um menor número de massas de água cujo estado se desconhece.

Na RH9 estão definidas massas de água superficiais naturais - lagos, que se encontram em estado classificado como bom, tanto no plano do 1.º como do 2.º ciclo. Nesta RH não foram classificadas massas de água fortemente modificadas ou artificiais no 1.º ciclo, tendo sido agora designadas como fortemente modificadas as águas costeiras portuárias.

Quanto às massas de água subterrâneas, a situação está retratada nos quadros seguintes.

QUADRO 23

Estado quantitativo das massas de água subterrâneas (em percentagem)

(ver documento original)

QUADRO 24

Estado químico das massas de água subterrâneas (em percentagem)

(ver documento original)

O estado químico das massas de água subterrâneas é bom de um modo geral, tendo-se registado progressos no período de programação dos PGRH do 1.º ciclo, e o mesmo acontece com o seu estado quantitativo.

Quando se procede à integração do conhecimento existente sobre as pressões é, então, proposto o seguinte quadro resumo do estado das massas de água de superfície (Continente):

QUADRO 25

Estado global das massas de água de superfície (em percentagem)

(ver documento original)

Quanto ao estado global das massas de água subterrâneas, é geralmente bom, apenas se evidenciando pela negativa as RH2 e 7 (qualidade química).

A situação em que Portugal se encontra de incumprimento dos objetivos de bom estado das massas de água e desconhecimento daquele estado em muitos casos, tem consequências imediatas sobre as condições de acesso pelos agricultores aos fundos do FEADER, se atendermos ao que dispõe o respetivo regulamento a este respeito e a condicionalidade que introduz.

Considera-se prioritário corrigir as lacunas de informação sobre o estado das massas de água, para o que são instalados os postos e realizadas as campanhas de monitorização que sejam necessários, para permitir definir criteriosamente objetivos e PM para os alcançar quando não se conhece a situação de referência.

Esta situação não é nova, já foi assinalada no relatório da CE sobre os planos do 1.º ciclo e muito provavelmente transmite uma imagem global demasiado negativa sobre o verdadeiro estado das massas de água, uma vez que muitas das massas de água que não estão caracterizadas por falta de monitorização adequada estarão em bom estado uma vez que sobre elas não incidem pressões significativas, presunção na qual, aliás, se apoia a classificação final apresentada nos relatórios do artigo 5.º e retratada no Quadro 25.

Estes quadros não transmitem uma imagem suficientemente completa sobre a situação que se observa nas várias RH, uma vez que em cada uma delas há massas de água mais importantes que outras: os cursos dos rios principais, os estuários, os troços terminais dos principais afluentes (mas seria difícil esperar-se outra coisa, uma vez que a descontaminação procede naturalmente de montante para jusante seguindo o continuum hidráulico). Esta informação está no entanto disponível na versão dos PGRH em consulta pública que podem consultar-se na página da APA, I. P., na Internet. Como se pode ali observar, há muitas massas de água importantes em estado inferior a bom.

2.8 - Zonas protegidas

As zonas protegidas assumem, na estratégia de promoção do bom estado das massas de água, uma particular relevância. A proteção e a melhoria do seu estado encontram consagração na legislação nacional desde 1990, pelo menos, quando foi aprovado o Decreto-Lei n.º 74/90, de 7 de março. Este diploma, que operou a transposição para o direito nacional das diretivas comunitárias para o setor que estavam em vigor aquando da adesão de Portugal à CEE, determinava já então a necessidade da designação ou classificação das zonas protegidas e das elaboração e implementação de PM destinadas a evitar a deterioração e promover a melhoria do seu estado.

As zonas protegidas classificadas, por RH (número de zonas e de massas de água envolvidas) no espaço do território de Portugal Continental, podem ver-se no Quadro 26.

De notar a relevância das zonas designadas para a proteção de habitats e da fauna e flora selvagens e a conservação das aves selvagens (SIC + ZPE), nomeadamente em termos do número de massas de água que as integram: 955 em 1593 (total nacional). Esta evidência vem reforçar a importância da articulação entre os diferentes instrumentos de gestão, com a integração das medidas que garantam a valorização e a manutenção num estado de conservação favorável dos habitats e espécies, previstas no PSRN2000 (Diretivas Habitats e Aves), bem como nos POAP (RNAP).

Impõe-se portanto uma articulação, complementaridade e procura de sinergias entre as entidades envolvidas tendo em vista a prossecução dos objetivos inscritos nos vários instrumentos.

A LA e a legislação específica aplicável, que se pode ver no Relatório n.º 1, determina desde logo que devam ser adotados programas de monitorização e definidos objetivos ambientais específicos, em linha com os objetivos que justificaram a sua criação, e que os PM aplicáveis sejam complementados pelas especificações constantes da legislação no âmbito da qual tenha sido criada cada uma delas.

QUADRO 26

Zonas protegidas (Continente)

(ver documento original)

2.9 - Planos de gestão de risco de inundação

Os Planos de Gestão de Riscos de Inundações (PGRI) do Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, apresentam aspetos inovadores relativamente ao que o nosso quadro jurídico anterior previa. Em relação com estes planos também a APA, I. P., tem vindo a desenvolver as atividades previstas na lei e na diretiva que esta transpôs para o direito interno.

O objetivo dos PGRI é a redução das potenciais consequências prejudiciais das inundações, através de medidas infraestruturais e não infraestruturais, com a ênfase colocada nas segundas pois existe a consciência de que as primeiras têm sempre outros impactes ambientais negativos.

Os trabalhos desenvolvem-se em 4 fases: (i) identificação das zonas de risco potencial dano ambiental e períodos de retorno das inundações; (ii) elaboração das Cartas de riscos de inundações; (iii) elaboração dos planos de gestão dos riscos de inundações, coordenados a nível da RH, e; (iv) implementação das medidas e avaliação da sua eficácia.

O risco de inundação é definido pela intensidade da cheia, que se encontra associada à probabilidade da ocorrência do evento, e pelo dano que pode ocorrer, sendo utilizada para o efeito uma matriz de risco. Estão identificadas no Continente as seguintes 22 zonas com riscos potenciais significativos de inundações, por RH:

RH1 - Ponte Lima e Ponte da Barca (rio Lima);

RH2 - Esposende (rio Cávado);

RH3 - Régua, Porto e Vila Nova de Gaia (rio Douro); Chaves (rio Tâmega);

RH4 - Coimbra (rio Mondego); Águeda (rio Águeda/Vouga); Ria de Aveiro (rio Vouga); Estuário do rio Mondego; Pombal (rio Arunca);

RH5 - Torres Vedras (Ribeiras do Oeste, rio Sizandro); Abrantes, Santarém, Vila Franca de Xira (rio Tejo); Loures e parte de Odivelas (rio Trancão); Tomar (rio Nabão);

RH6 - Setúbal (ribeira do Livramento); Alcácer do Sal (rio Sado); Santiago do Cacém (Alvalade, rio Sado);

RH7 - Alcoutim, Castro Marim, Vila Real de Santo António (rio Guadiana);

RH8 - Aljezur (ribeira de Aljezur); Tavira (rio Gilão); Monchique (ribeira de Monchique); Faro (sistema da Ria Formosa, rio Seco); Silves (rio Arade).

Na RH 9, Região Autónoma dos Açores, foram identificadas cinco zonas com riscos potenciais significativos de inundações.

Na RH10, Região Autónoma da Madeira, regista-se uma elevada magnitude do fenómeno das aluviões que resulta da combinação de um conjunto de fatores desencadeantes, designadamente climáticos, marinhos, geológicos e geomorfológicos. As características físicas da maioria das bacias hidrográficas da ilha da Madeira concorrem para a produção de uma elevada quantidade de material sólido, o qual constitui a componente mais perigosa da chamada «aluvião». Foram identificadas 27 zonas com riscos potenciais significativos de inundações.

O trabalho está a ser desenvolvido pela APA, I. P., e com o envolvimento da Comissão Nacional da Gestão dos Riscos de Inundações, criada pelo Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro. Tal como dispõe o Decreto-Lei n.º 364/98, de 21 de novembro, as zonas de risco de inundação devem ser incluídas nos Planos Municipais do Ordenamento do Território e os seus regulamentos devem estabelecer as restrições necessárias, proibindo ou condicionando a edificação.

2.10 - Disponibilidades e necessidades de água

Os relatórios do artigo 5.º avaliam, para cada RH em função dos usos consumptivos existentes e projetados, qual o balanço entre as necessidades e as disponibilidades de água, superficiais e subterrâneas, considerando para o efeito a capacidade de armazenamento existente para fazer face à irregularidade sazonal e interanual do escoamento. Para o efeito apoiam-se no índice de escassez WEI+ (Water Exploitation Index), que corresponde à razão entre a média anual da procura de água e os recursos médios disponíveis a longo prazo. Este índice, desenvolvido pela ONU, permite avaliar o stress hídrico a que se encontra sujeito um território. O WEI+ incorpora, no cálculo da vulnerabilidade a situações de escassez, os retornos de água ao meio hídrico, bem como os caudais ecológicos.

O critério WEI+ baseia-se na parcela de recursos consumidos e divide-se em quatro categorias:

Sem escassez - países ou regiões que consomem menos de 10 % dos seus recursos renováveis;

Escassez reduzida - países ou regiões que consomem entre 10 % e 20 % dos seus recursos renováveis;

Escassez moderada - países ou regiões que consomem entre 20 % e 40 % dos seus recursos renováveis;

Escassez severa - países ou regiões que consomem mais de 40 % dos seus recursos renováveis.

O Quadro 27 apresenta os valores do WEI+ para as RH do Continente.

QUADRO 27

Índice de escassez WEI+ (Water Exploitation Index)

(ver documento original)

O que se pode concluir desta análise é que, de um modo geral, esse balanço não evidencia situações de stress hídrico dignas de nota, embora evidencie também algumas situações preocupantes (uma análise mais fina exige a realização de balanços hídricos por sub-bacia que, neste momento, ainda não se encontram disponíveis mas para cuja determinação no quadro dos PGRH aponta a Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, que aprovou a reforma da fiscalidade verde). Esta análise deve levar em linha de conta as projeções de evolução dos usos, particularmente dos usos consumptivos, e os cenários das alterações climáticas para os horizontes de planeamento da DQA.

A situação apresenta-se diferente a norte e a sul do rio Tejo. A norte do Tejo, e se excluirmos a pequena bacia do rio Leça, cujas necessidades são supridas com os recursos hídricos das bacias vizinhas, apenas será necessário aumentar o volume dos recursos hídricos disponíveis na bacia do rio Sabor caso seja tomada a decisão de avançar com alguns novos regadios planeados, fundamentalmente, todas as outras situações estando dependentes da reafetação de recursos hídricos já regularizados para outros fins ou da capacidade disponível e não aproveitada em albufeiras existentes.

Na RH5 (Tejo e Ribeiras do Oeste) e a sul deste rio a situação é diferente uma vez que os recursos hídricos são aí mais escassos. Na bacia do rio Tejo, onde estão previstos novos empreendimentos hidroagrícolas importantes, a questão que se coloca é a de saber se esses recursos estão disponíveis lá onde são necessários, uma vez que a maior parte da capacidade de regularização encontra-se nas sub-bacias do Zêzere e do Sorraia.

Já o que se passa nas bacias do Guadiana e do Sado vai depender sobretudo dos desenvolvimentos do aproveitamento do Alqueva que são apresentados adiante.

Como se poderia esperar, a capacidade de regularização instalada nas várias RH, graças aos investimentos em infraestruturas de regularização de caudais realizados pelo Estado e pelas concessionárias de aproveitamentos hidroelétricos (externalidades positivas que devem ser contrapostas a outras negativas aqui identificadas), cresce de norte para sul, visando precisamente suprir e resolver as situações de escassez identificadas (Quadro 28). É exceção a bacia do rio Cávado, com uma elevada capacidade útil instalada em aproveitamentos hidroelétricos construídos na 2.ª metade do século passado.

QUADRO 28

Capacidade útil das albufeiras (Continente)

(ver documento original)

De todo o modo, também relativamente às pressões quantitativas é necessário que a APA, I. P., possa dispor de dados obtidos através do processo de autocontrolo, em alternativa às estimativas por métodos indiretos. Para isso é necessário que sejam implementados os atos autorizativos para todas as captações de água previstos no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de dezembro, 93/2008, de 4 de junho, 107/2009, de 15 de maio, 245/2009, de 22 de setembro, e 82/2010, de 2 de julho, e pela Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto, incluindo as autorizações de captação de águas subterrâneas que são particularmente relevantes para permitir a avaliação do estado quantitativo destas massas de água.

2.11 - Proteção da natureza

O Plano Setorial da Rede Natura 2000 enuncia as várias listas de sítios e ZPE classificadas ao abrigo da legislação, estabelece orientações para a gestão territorial de ZPE e Sítios, estabelece o regime de salvaguarda dos recursos e valores naturais dos locais, fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território. O plano define as medidas que garantem a valorização e a manutenção num estado de conservação favorável dos habitats e espécies, bem como fornece a tipologia das restrições ao uso do solo tendo em conta a distribuição dos habitats a proteger, entre outros.

O plano vai ao encontro dos objetivos da LA no que toca à proteção e requalificação do estado das massas de água e dos ecossistemas associados. Dentro da lógica comunitária de garantir a articulação entre as várias estratégias setoriais de proteção do ambiente, os vários planos e programas terão de ser devidamente articulados.

As medidas deste plano, que já era conhecido no momento da elaboração dos PGRH e cuja convergência com eles era amplamente reconhecida, foram integradas nos PM daqueles planos, como já foi referido.

Os relatórios do artigo 5.º identificam, para cada RH, os SIC e as ZPE, assim como as massas de água interessadas. Para muitas destas áreas protegidas há já POAP aprovados e neles medidas que devem ser vertidas nos PGRH, o que os relatórios das QSiGA já contemplam. Por outro lado, o PDR 2020 prevê um conjunto de apoios aos agricultores nestas zonas, destinadas a promover a proteção da biodiversidade e dos valores naturais e paisagísticos através da compensação por menos valias, abrangendo no entanto apenas os compromissos que ultrapassem as normas obrigatórias pertinentes, nomeadamente aquelas que venham a estar inscritas nos PGRH como tendo carácter obrigatório em vista aos objetivos comunitários.

Cabe referir também a Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade que esteve em consulta pública recentemente, cujos objetivos e PM já conhecidos devem ser agora refletidos nos PGRH. Alguns desses programas são aqui considerados nas medidas e nos planos específicos propostos.

2.12 - Análise económica

2.12.1 - Enquadramento legislativo nacional

O REF das utilizações dos recursos hídricos definido pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho, visa implementar os princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador e dotar o novo regime introduzido pela LA na gestão dos recursos hídricos nacionais com recursos financeiros, colhendo ao mesmo tempo a experiência da aplicação do regime anterior. Este diploma foi posteriormente complementado pelas Normas Orientadoras anexas ao Despacho n.º 484/2009 e outros despachos posteriores.

Nas diversas componentes que a integram, a TRH assenta na ideia fundamental de que o utilizador dos recursos hídricos deve contribuir na medida do custo que imputa à comunidade ou na medida do benefício que a comunidade lhe proporciona.

Importa sublinhar que a CE considera que a existência de uma política nacional de fixação dos preços da água em linha com o disposto na DQA deverá ser vista como condição prévia (condicionalidade ex ante) para obter financiamento para determinados projetos no âmbito das propostas da Comissão para os Fundos de Coesão e os Fundos de Desenvolvimento Rural. As anunciadas «contas da água» estarão intimamente ligadas à identificação dos caudais ecológicos, pelo que deverão assegurar que as necessidades dos sistemas naturais sejam respeitadas e que os balanços hídricos nas bacias hidrográficas se mantenham em limites sustentáveis.

A fixação destes preços não pode, no entanto, ignorar a importância da água para um setor de atividade como é a agricultura. Por exemplo, o peso desta atividade em termos de emprego ou de valor acrescentado, não é suficientemente revelador da importância estratégica que a agricultura tem para o País que não pode ser ignorada quando se estabelece uma política de preços da água e se assegura a sua articulação com outros instrumentos de política relevantes.

Do ponto de vista económico, a agricultura sempre foi uma atividade de base nas zonas rurais e que permite alavancar inúmeras outras atividades, de que são exemplo o turismo ou a indústria transformadora, fixando populações e potenciando o desenvolvimento. É, no entanto, uma atividade muito sensível a questões financeiras, pelo que qualquer incremento nos custos de produção pode ter consequências graves para algumas culturas. Assim, sem prejuízo de se definir uma política de preços da água que incentive a sua utilização eficiente e que contribua para uma gestão sustentável dos recursos hídricos, no interesse do próprio setor agrícola sobretudo numa perspetiva de médio/longo prazo, as externalidades positivas desta atividade devem ser também tomadas em devida consideração, o que requer a integração da política de preços da água com outros instrumentos de gestão da água e com a política agrícola.

2.12.2 - Análise económica na 1.ª geração de Plano de Gestão de Região Hidrográfica

A análise económica desenvolvida no âmbito do 1.º ciclo de planeamento para cada PGRH é objeto de uma análise detalhada no Relatório n.º 1, cuja leitura se recomenda para a compreensão dos aspetos aqui discutidos. Nessa parte do documento, aborda-se o enquadramento em que foi realizada a análise económica na 1.ª geração de PGRH, os aspetos analisados e resultados alcançados, e as principais lacunas e dificuldades a que se tem de dar resposta no 2.º ciclo de PGRH. A análise aborda ainda as preocupações que têm vindo a ser manifestadas pela CE decorrentes da análise que fez dos PGRH do 1.º ciclo, bem como as correspondentes ações que foram requeridas às autoridades portuguesas.

Em síntese, uma apreciação do trabalho desenvolvido e dos resultados obtidos no domínio da análise económica nos PGRH do 1.º ciclo permite concluir que:

O nível de desenvolvimento e de adequação da análise realizada são muito diferenciados para os diversos tópicos incluídos no domínio da análise económica;

No conjunto dos tópicos que cumpriram no essencial os objetivos incluem-se: caracterização socioeconómica, importância socioeconómica das utilizações da água, valor social da água (acessibilidade/equidade) e cenários prospetivos;

De um modo geral, no cálculo das necessidades de água adota-se uma abordagem que não contempla o conceito de procura em termos económicos. De facto, o efeito do preço no consumo de água não é considerado nessas estimativas. Apenas nos PGRH das RH6, 7 e 8 foi desenvolvido um exercício de estimação da procura de água para o setor urbano com um estimador de efeitos aleatórios para dados de painel, com cálculo de elasticidades, bem como uma avaliação da disponibilidade para pagar pela água no setor agrícola com base na rentabilidade económica das diversas culturas;

Também se salienta positivamente o esforço realizado em muitos dos PGRH, no capítulo sobre a importância económica das utilizações de água, para iniciar um processo de cálculo da produtividade económica da água (e de intensidade na utilização deste recurso) em diversos setores económicos;

O tópico do nível de recuperação de custos foi, de um modo geral e em termos conceptuais, abordado de uma forma adequada para os serviços (urbanos) de águas, embora com recurso a diferentes fontes de informação (e.g. Inventário Nacional dos Sistemas de Abastecimento de Água e de Águas Residuais, ERSAR) e reconhecendo relevantes lacunas de informação ou a sua deficiente validação. A recuperação de custos noutros setores utilizadores é tratada de forma muito desigual nos diversos planos (e.g. agricultura) e verifica-se uma menor atenção generalizada às situações de autosserviço (e.g. exceção, por exemplo, para o setor agrícola nos PGRH das RH6 e 7) que são também as mais difíceis de abordar uma vez que requerem a obtenção de informação de atores privados ou a capacidade de realizar estimativas fiáveis. Assim, não é equilibrado o tratamento da recuperação de custos para todos os setores utilizadores de água;

A análise da política de preços é igualmente muito pouco uniforme nos diversos planos e, em termos gerais, insuficiente. É importante promover uma análise integrada dos diversos mecanismos que compõem a política de preços (e.g. sistemas tarifários, TRH) de modo a concluir sobre o papel funcional de cada instrumento/mecanismo no sistema de incentivos e identificar as suas complementaridades/sinergias, ou eventuais conflitos;

A análise custo-eficácia do PM é o tópico onde se verifica uma maior dispersão das metodologias adotadas. As diversas equipas adotaram diferentes algoritmos de suporte à seleção das medidas e diferentes indicadores para traduzir a relação custo-eficácia das medidas. Também na maioria dos casos as implicações da análise custo-eficácia para o PM não são adequadamente apresentadas;

A análise económica não foi utilizada em nenhum PGRH para a justificação de prorrogações e derrogações. Embora o argumento da existência de «custos desproporcionados» tenha sido invocado em alguns (poucos) casos, com exceção do PGRH da RH10 que utiliza de forma mais significativa este argumento, os custos e benefícios do cumprimento dos objetivos num determinado período nunca foram estimados e comparados em termos monetários. Também não foi justificada a incapacidade de, ou a indisponibilidade para, pagar a implementação de medidas que por essa razão devam ser consideradas como tendo custos desproporcionados. A generalidade das justificações adotadas para as prorrogações recaíram na exequibilidade técnica, complementadas com a existência de condições naturais particulares.

2.12.3 - Avaliação da Comissão Europeia aos planos do 1.º ciclo

A análise realizada anteriormente vai ao encontro de, e permite melhor compreender, algumas preocupações transmitidas pela CE em relação à análise económica desenvolvida no 1.º ciclo dos PGRH, como se assinala no Relatório n.º 1. O que é apresentada no Relatório n.º 1.

Perante este diagnóstico a CE requer algumas ações específicas a tomar por Portugal, e que foram acordadas:

A análise económica do 2.º ciclo de PGRH deve apresentar de forma clara: a) os cálculos de recuperação de custos para todos os relevantes «water services»; b) o cálculo dos custos ambientais e de escassez deve ser melhorado, incluindo os custos não internalizados e os custos relacionados com a poluição difusa; c) os subsídios e subsídios cruzados. É ainda referido que «This action point is relevant for the water ex-ante conditionality assessment for ERDF and CF», o que assinala de uma forma clara a importância que é dada a estes aspetos.

O défice tarifário deve ser resolvido o mais depressa possível no âmbito do enquadramento regulatório que a ERSAR tem vindo a criar.

2.12.4 - Síntese da análise económica

Nos PGRH do 1.º ciclo foram adotadas diferentes abordagens para a análise económica, em termos de conteúdos e do grau de desenvolvimento da análise. Uma análise detalhada do conteúdo dos planos evidencia também algumas diferenças significativas nas metodologias e indicadores adotados, e até nalgumas fontes de informação.

O nível de desenvolvimento e de adequação da análise realizada são muito diferenciados para os diversos tópicos incluídos no domínio da análise económica. Enquanto alguns tópicos foram abordados, em termos gerais, de uma forma adequada e cumpriram no essencial os objetivos, outros foram tratados de forma parcial, insuficiente ou inadequada.

A análise realizada vai ao encontro de, e permite melhor compreender, algumas preocupações transmitidas pela CE em relação à análise económica desenvolvida no 1.º ciclo dos PGRH, nomeadamente em relação à política de preços, à definição dos «serviços/utilizações da água» contemplados(as) na análise da recuperação de custos e à sua contribuição efetiva, à estimação dos custos ambientais e de escassez e à análise dos subsídios e subsídios cruzados.

Assim, fica evidente o grau de exigência e de responsabilidade que recai sobre o desenvolvimento da análise económica do 2.º ciclo de PGRH. A capacidade de colmatar as lacunas identificadas na análise económica desenvolvida no 1.º ciclo de PGRH e de responder às exigências da CE depende da capacidade técnico-científica das equipas envolvidas e de se conseguir uma adequada articulação com o desenvolvimento de outras partes do planos, mas, sobretudo, de se assegurar o acesso à, ou os meios para a produção da, informação relevante. Qualquer destas condições requer tempo e afetação dos recursos adequados.

Assim, importa no curto prazo focar a análise económica nos aspetos críticos antes identificados, na medida do possível tendo em atenção as preocupações manifestadas pela CE, e simultaneamente desenvolver ações a médio prazo para assegurar o pleno aproveitamento da contribuição que este tipo de análise pode dar para o cumprimento dos objetivos estabelecidos ao nível da política da água, comunitária e nacional.

2.13 - Síntese, articulação e hierarquização dos principais problemas

O diagnóstico do PNA tem de referir as seguintes questões:

1.º lote de questões:

Vulnerabilidade do território nacional aos fenómenos extremos, cheias e secas, que as alterações climáticas poderão vir a acentuar, quer do ponto de vista da frequência da sua ocorrência quer da sua severidade, a exigir uma gestão adequada da procura na linha da Comunicação COM (2007) 414 sobre seca e escassez, e a análise de riscos de inundação da Diretiva Quadro das Inundações;

Condição de Estado de jusante em quase todas as bacias hidrográficas compartilhadas com Espanha, colocando questões, quer do ponto de vista da qualidade das águas, quer dos caudais afluentes (sua quantidade e modelação);

Condição da água como bem económico, que também o é, e como potencial fator limitante do desenvolvimento económico e social (água para o abastecimento público, a agricultura, a indústria, a energia, o turismo), embora com expressão geográfica diferenciada ao longo do território nacional (a vocação regional da água a que se refere o PNA 2010).

2.º lote de questões:

Estado de degradação de massas de água (inferior a bom), traduz-se num número significativo e uma percentagem elevada de massas de água (e massas de água importantes por integrarem os cursos principais dos nossos rios) que não irão atingir o bom estado até ao final do primeiro ciclo;

Implementação deficiente de algumas das medidas previstas nos PGRH e insuficiências ao nível dos próprios planos aprovados, que, ainda que plenamente implementados provavelmente não teriam produzido os resultados visados;

Estas deficiências verificam-se nos PM dos vários tipos, e não apenas nas medidas de natureza infraestrutural, incluindo as medidas classificadas como de aplicação da lei, o que se poderá de alguma forma entender devido à crise económica e financeira mas porventura também a razões de carácter estrutural anteriores à própria crise;

Deficiente monitorização das massas de água e da implementação dos PM (falta de relatórios anuais de aplicação das medidas e do relatório previsto para ser elaborado por uma entidade externa no 3.º ano), que dificulta a avaliação do grau de atingimento dos objetivos e a elaboração dos planos do 2.º ciclo em bases sólidas, nomeadamente por não permitir por vezes classificar com solidez o seu estado;

Persistência de pressões sobre as massas de água decorrentes de atividades económicas com impactes significativos sobre o seu estado, que põem em causa o cumprimento dos objetivos da lei, não apenas da LA mas também da legislação complementar referida anteriormente, resultado de insuficiências ao nível do licenciamento das utilizações destinado ao seu condicionamento, restrição ou interdição, e deficiente implementação das condições impostas, incluindo o autocontrolo e a fiscalização pela entidade competente, tudo isto evidenciando resistências fortes às mudanças de comportamento necessárias;

A análise económica não cumpriu todos os objetivos, revelando, por exemplo, insuficiências na análise dos incentivos da política de preços, na avaliação da recuperação de custos e na análise custo-eficácia dos PM, e não sendo utilizada na justificação de prorrogações e derrogações, que foram fundamentadas em causas técnicas ou naturais, não sendo evocadas de forma justificada razões de custos desproporcionados.

De entre as questões mais relevantes cabe destacar a falta de informação sobre o estado de muitas massas de água, que já ocorreu com os PGRH do 1.º ciclo com consequências sobre o desenho e consistência dos PM que lhes estavam associados e que registaram poucas melhorias (não obstante a revitalização da rede hidrometeorológica e outros progressos observados entretanto).

Também preocupante é a perspetiva de se verificar ter havido necessidade de proceder à reclassificação do estado de algumas massas de água do primeiro para o segundo ciclo de planeamento. Importa distinguir dois tipos de situações, umas mais graves do que outras:

1) Existência de massas de água cuja reclassificação se tornou necessária devido a mudanças introduzidas nos limiares entre classes, mais restritivos, ou relativamente às quais a informação entretanto recolhida e análises efetuadas de forma mais rigorosa obrigam a reclassificar com estado inferior a bom;

2) Existência de massas de água que viram efetivamente degradar-se o seu estado durante o período.

É evidente que as segundas situações são as que mais nos devem preocupar. Será conveniente proceder a um processo de averiguações para determinar, em cada caso, quais as razões para essa evolução negativa e as medidas a implementar para a sua correção no próximo ciclo de planeamento.

Mas as primeiras situações também são preocupantes, porque isso vai significar que o país terá de fazer um esforço adicional para atingir os objetivos da DQA e da LA nos dois próximos períodos de planeamento.

Os principais problemas identificados foram apresentados anteriormente. De entre estes destacam-se, pela sua maior relevância, a insuficiente implementação dos PM e dos PGRH do 1.º ciclo que em larga medida se fica a dever à sua tardia aprovação e às dificuldades económicas que o país atravessou durante este período, que faz com que vários dos objetivos ambientais visados não tenham sido plenamente atingidos. Entre os PM que foram insuficientemente implementados destacam-se, pela sua importância, os planos destinados à monitorização das massas de água e avaliação das pressões e as medidas destinadas ao reforço da implementação da lei.

Para que tudo isto seja possível é necessário proceder ao reforço da Administração competente para a implementação dos PM com recursos humanos qualificados e uma adequada coordenação interdepartamental (ambiente e conservação da natureza, agricultura, indústria e energia, mar) e envolvimento dos setores utilizadores e outras partes interessadas, tema que será tratado no último capítulo.

Os PGRH devem visar a superação destas limitações que condicionaram o sucesso dos planos do 1.º ciclo e os vários departamentos da Administração são convocados a colaborar no seu sucesso.

3 - Definição dos objetivos estratégicos para 2021 e 2027

3.1 - Objetivos da Lei da Água

A LA estabelece que o PNA deve contemplar a definição de objetivos que visem formas de convergência entre os objetivos da política de gestão das águas nacionais e os objetivos globais e setoriais de ordem económica, social e ambiental. A referida Lei estabelece ainda, no seu artigo 1.º, um conjunto de objetivos enquadradores da gestão da água (ver caixa), que devem ser considerados na formulação do objetivos do PNA 2015.

(ver documento original)

Os objetivos do PNA foram identificados considerando estes objetivos enquadradores da LA, os objetivos propostos no PNA 2010, que foram analisados no Relatório n.º 1, bem como as orientações mais recentes da política comunitária na área do ambiente. Estes objetivos, de caráter genérico, deverão depois ser considerados e ajustados face às especificidades de cada bacia hidrográfica na definição dos objetivos estratégicos de cada PGRH.

O PNA contempla dois níveis fundamentais de objetivos: 1) os objetivos estratégicos que traduzem os grandes desígnios/objetivos fundamentais para os recursos hídricos e ecossistemas associados e 2) os objetivos de gestão e governança, que refletem abordagens instrumentais para promover o progresso em direção aos objetivos estratégicos.

3.2 - Objetivos estratégicos

Considera-se que devem ser contemplados no PNA cinco objetivos estratégicos:

1) Garantir bom estado/bom potencial de todas as massas de água, superficiais, subterrâneas, costeiras e de transição, evitando qualquer degradação adicional;

2) Assegurar disponibilidade de água numa base sustentável para as populações, as atividades económicas e os ecossistemas;

3) Aumentar a eficiência da utilização da água, reduzindo a pegada hídrica das atividades de produção e consumo e aumentando a produtividade física e económica da água;

4) Proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos e dos ecossistemas terrestres deles dependentes;

5) Promover a resiliência e adaptabilidade dos sistemas hídricos, naturais e humanizados, para minimizar as consequências de riscos associados a alterações climáticas, fenómenos meteorológicos extremos e outros eventos.

3.3 - Objetivos de gestão e governança

Neste conjunto enquadram-se os objetivos respeitantes às atividades de gestão e governança dos recursos hídricos, de natureza mais operacional, que visam criar as condições para promover o cumprimento dos objetivos estratégicos:

1) Assegurar a compatibilização da estratégia de desenvolvimento nacional e das políticas públicas setoriais com a política da água;

2) Capacitar a administração pública, e em particular os agentes envolvidos na gestão da água, reforçando e adequando o modelo de organização institucional para a gestão da água e garantido as necessárias competências técnicas e administrativas para o seu eficaz funcionamento;

3) Reforçar e operacionalizar um sistema de monitorização (e interpretação) que permita avaliar as disponibilidades e consumos de água, o estado das massas de água e a evolução das pressões;

4) Organizar um novo sistema de gestão de informação que permita disponibilizar em tempo útil e de uma forma expedita o conhecimento atualizado sobre os recursos hídricos para satisfazer as necessidades dos diferentes agentes do setor e das partes interessadas;

5) Promover a sustentabilidade económica na gestão da água, nomeadamente através da aplicação do princípio do poluidor/utilizador-pagador, promovendo a prática da avaliação económica, a adoção de soluções eficientes e a definição e implementação de instrumentos que visem internalização de custos associados às utilizações da água salvaguardando aspetos de equidade;

6) Assegurar uma adequada gestão dos ativos, garantindo a manutenção e otimização de infraestruturas e a boa qualidade dos serviços de águas;

7) Definir um modelo de gestão e acompanhamento que resulte numa avaliação contínua do grau de execução e da eficácia das ações propostas, num quadro de responsabilização transparente dos agentes envolvidos na cadeia de valor das medidas programadas;

8) Promover a sensibilização e informação do público para as questões da água e incentivar uma cidadania e participação ativa do público nas atividades de gestão da água;

9) Assegurar o cumprimento da Convenção sobre a Cooperação para a Proteção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas e outros compromissos internacionais assumidos por Portugal no domínio da gestão de recursos hídricos, da proteção da natureza e do ambiente.

3.4 - Melhoria do estado das massas de água

Tal como a DQA, a LA determina, como objetivo geral para todas as massas de água, que seja alcançado o seu bom estado até 2015, sem prejuízo de prorrogações e derrogações devidamente fundamentadas ali previstas. E, como acontece com a demais legislação ambiental, dispõe também que devem ser aplicadas as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado das massas de água (excetuando-se algumas condições delimitadas na lei).

Os objetivos dos PGRH do 1.º ciclo que foram definidos para cada uma das sete áreas temáticas consideradas (AT1 - Qualidade da Água; AT2 - Quantidade da Água; AT3 - Gestão de Risco e Valorização do Domínio Hídrico; AT4 - Quadro Institucional e Normativo; AT5 - Quadro Económico e Financeiro; AT6 - Monitorização, Investigação e Conhecimento; AT7 - Comunicação e Governança) e para cada RH podem ser vistos no Relatório n.º 1.

Nem todas as massas de água estarão no final de 2015 em bom estado, sendo por isso necessário definir, nos PGRH e para os próximos dois ciclos de planeamento (2016-2021; 2022-2027) objetivos ambientais devidamente calendarizados e justificados (derrogações). Nos Quadros 29 e 30 podem ver-se os objetivos fixados no início do 1.º ciclo para os vários ciclos e para cada RH, águas de superfície e águas subterrâneas.

QUADRO 29

Número de massas de água de superfície que foram propostas, no primeiro ciclo de planeamento, para atingirem o bom estado no final de cada um dos ciclos

(ver documento original)

QUADRO 30

Número de massas de água subterrâneas que foram propostas, no primeiro ciclo de planeamento, para atingirem o bom estado no final de cada um dos ciclos

(ver documento original)

Os objetivos considerados nos PGRH dos 2.º e 3.º ciclos podem ver-se nos documentos que lhes dizem respeito e se encontram disponíveis ao público.

A situação não se apresenta uniforme e há diferenças significativas no que respeita ao grau de ambição dos PGRH, particularmente no que respeita às massas de água de superfície (que são aquelas que evidenciam mais problemas no tocante ao seu estado e aquelas sobre cujo estado químico menos informação está disponível). Se para as RH4, 6 e 8 são fixados objetivos ambiciosos, que parecem oferecer garantia de sucesso nos prazos da lei, para as RH2 e 5 levantam-se vários desafios. E até mesmo para as RH1, 3 e 7 há que justificar e fundamentar as prorrogações pretendidas (os planos do 1.º ciclo são geralmente omissos a este respeito).

Tendo em conta o expectável volume e intensidade de medidas e ações que deverão ser levadas a cabo no 2.º ciclo, existe o risco de se chegar ao final de 2021 com uma carga desproporcionada de medidas para implementar no período seguinte.

3.5 - Gestão de risco de inundações

Enquadrados no Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, encontram-se atualmente em desenvolvimento os PGRI, a nível nacional, para o território continental e para a Região Autónoma dos Açores e Região Autónoma da Madeira.

Estes planos, tal como definido em sede do referido normativo, devem ser «centrados na prevenção, proteção, preparação e previsão destes fenómenos, em estreita articulação com os planos de gestão das bacias hidrográficas. Os planos de gestão de riscos de inundações devem ter em conta as características próprias das zonas a que se referem e prever soluções específicas para cada caso, bem como o disposto nos planos de emergência de proteção civil».

Para tal, devem articular-se, integrar e salvaguardar diversos regimes de condicionantes, como o caso da Reserva Ecológica, e outros instrumentos de planeamento e gestão, nomeadamente, e de forma incontornável, os PGRH. A LA estabelece, em sede de medidas de proteção contra cheias e inundações, a obrigação de nos instrumentos de planeamento dos recursos hídricos e de gestão territorial serem demarcadas as zonas inundáveis ou ameaçadas pelas cheias - incluindo-se, nestas últimas, as zonas ameaçadas pelo mar -, as quais devem ainda ser classificadas nos termos da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, alterada pelas Leis n.os 78/2013, de 21 de novembro, e 34/2014, de 19 de junho, que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, ficando sujeitas às restrições prevista nesta lei.

Neste enquadramento, e por forma a garantir a eficácia das medidas de redução dos riscos de inundações previstas no Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, «devem as mesmas ser, tanto quanto possível, coordenadas à escala das bacias hidrográficas, e devidamente articuladas com os regimes legais em vigor, considerando os vários tipos de fenómenos de inundações». «Encontrando-se atualmente em curso a revisão dos planos de gestão das bacias hidrográficas, e tendo em vista a compatibilidade e concertação dos trabalhos a realizar, determina-se que a avaliação do risco de cheia a elaborar no âmbito destes planos deve, desde já, respeitar os critérios e objetivos do presente decreto-lei».

Adicionalmente, o referido diploma estabelece ainda que os PGRI devem ter em conta aspetos relevantes como os objetivos ambientais estabelecidos no artigo 45.º da LA, e que os planos de gestão dos riscos de inundações são, nos termos dos artigos 16.º e 17.º desse mesmo diploma, planos de recursos hídricos que promovem o planeamento das águas, constituindo planos específicos de gestão das águas.

É neste contexto que é reconhecida, e tem sido assumida no atual ciclo de planeamento, a importância e obrigatoriedade dos PGRI se articularem com os PGRH, desde a sua fase de elaboração e implementação, a diversos níveis, desde o cartográfico, em que, por exemplo, a cartografia do PGRH para a componente do risco de cheias e inundações passe a integrar, se disponível, a cartografia que será produzida para os PGRI (pelo menos no que respeita às zonas padrão do PGRI), e a nível das próprias medidas, em que os pressupostos e orientações de planeamento e programação são no sentido de potenciar sinergias e de complementaridade a este nível, de modo a potenciar efeitos positivos e articular esforços e recursos humanos e materiais.

As orientações são no sentido de manter e justificar as soluções e medidas que a Diretiva Quadro das Inundações e o Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, indicam como uma situação win-win, i.e. as que diminuem o risco de inundação e em simultâneo asseguram o cumprimento da LA e do estado das massas de água associadas, e articular as medidas do PGRH e PGRI, em particular no que respeita às potenciais pressões hidromorfológicas (consideradas no âmbito da LA) que as medidas do PGRI podem provocar, e vice-versa.

A implementação desses princípios e orientações assume-se através dos próprios Objetivos Estratégicos definidos para os PGRH, em particular no de «promover a resiliência e adaptabilidade dos sistemas hídricos, naturais e humanizados, para minimizar as consequências de riscos associados a alterações climáticas, fenómenos meteorológicos extremos e outros eventos», que, por sua vez, se complementa com o Objetivo Estratégico de «proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos». De facto, ao assegurar as condições naturais e os serviços dos ecossistemas, nomeadamente os associados à componente de regulação, estão a contribuir para o objetivo macro dos PGRI: «a redução das potenciais consequências prejudiciais das inundações para a saúde humana, o ambiente, o património cultural, as infraestruturas e as atividades económicas, nas zonas identificadas com riscos potenciais significativos». Ou seja, a resiliência e a adaptabilidade dos sistemas hídricos abrangidos pela LA e pelos PGRH, e as subsequentes medidas que sejam definidas para atingir esse objetivo, e a incorporação nesses planos de uma análise mais aprofundada em termos de cenários futuros dos potenciais efeitos das alterações climáticas e do consequente agravamento dos fenómenos extremos, como as cheias e inundações, salvaguardarão e terão efeitos diretos sobre aqueles que são também os objetivos e âmbito de atuação direto dos PGRI.

Por sua vez, e no sentido inverso de efeitos entre planos, é fulcral conciliar estes dois instrumentos, também no sentido de assegurar outros Objetivos Estratégicos do PGRH, como o caso de «garantir bom estado das massas de água, evitando qualquer degradação adicional» e mesmo o de «proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos» são salvaguardados pelos PGRI. O potencial risco de incumprimento da DQA/LA por causa de medidas do PGRI só deverá acontecer se for fundamentada por razões associadas à minimização/eliminação direta de danos e perigo de vidas humanas. Neste contexto, no processo de planeamento dos PGRI estão a considerar-se diversas medidas como, por exemplo, para redução da probabilidade de inundação numa zona específica, ao nível da gestão de caudais, que podem envolver intervenções físicas e que são identificadas como tendo impactes significativos sobre o regime hidrológico. É importante que estes impactes sejam avaliados no sentido de identificar se conflituam com os objetivos ambientais da LA e estratégicos dos PGRH, nomeadamente o de garantir bom estado das massas de água, evitando qualquer degradação adicional, e se, assim sendo, são de facto justificáveis. Por outro lado, os PGRI estão a considerar medidas que envolvem a gestão natural de caudais com restauro de meios fluviais, com requalificação dos sistemas naturais, o que contribui de forma positiva para o Objetivo de proteger e restaurar os ecossistemas naturais e, consequentemente, para o de garantir o bom estado das massas de água.

No portal da APA, I. P. (http://sniamb.apambiente.pt/diretiva60ce2007/) estão já disponíveis para as 22 zonas, as cartas das zonas inundáveis e os riscos associados aos períodos de retorno de 20, 100 e 1000 anos, sendo que será possível identificar a extensão da zona alagada, a sua profundidade bem como a velocidade de escoamento. Esta delimitação recorreu a modelos hidrológicos e hidráulicos unidimensionais e bidimensionais, com validação no terreno. A cartografia de risco foi produzida considerando, para cada magnitude do fenómeno, a sua perigosidade e os elementos expostos, tendo sido determinados cinco níveis de risco: inexistente, baixo, médio, alto e muito alto.

A estas 22 zonas inundáveis deverão adicionar-se outras que serão identificadas tendo em conta critérios de risco de uma «2.ª geração», permitindo assim cobrir de forma abrangente as áreas ameaçadas por inundação em Portugal.

Os PGRI são desenvolvidos em estreita articulação com os PGRH, e será incluído por RH um levantamento das situações e medidas que foram sendo implementadas ao longo do tempo, bem como delineada a estratégia a adotar caso se identifique a necessidade de complementar algumas ações, e definidas as diretrizes a considerar na avaliação preliminar dos riscos de inundações (2018) que conduzirão à atualização das zonas inundáveis e de risco de inundações em 2019. Irá igualmente ser garantida a estreita articulação com a elaboração dos Programas da Orla Costeira (revisão dos POOC), de forma a manter uma coerência entre os diferentes instrumentos de planeamento.

No que se refere ao litoral, e para além do que foi apresentado, adquire particular relevância o trabalho elaborado no âmbito do Despacho n.º 6574/2014, de 20 de maio, pelo Grupo de Trabalho para o Litoral (GTL), que teve como objetivo «desenvolver uma reflexão aprofundada sobre as zonas costeiras, que conduza à definição de um conjunto de medidas que permitam, no médio prazo, alterar a exposição ao risco, incluindo nessa reflexão o desenvolvimento sustentável em cenários de alterações climáticas».

No seu relatório, o GTL apresenta uma síntese do conhecimento sobre a dinâmica da faixa costeira de Portugal continental em situação de referência e em cenários de alteração climática, com a premissa de que a valorização da zona costeira só poderá ser alcançada através de uma gestão do território assente nos princípios da Gestão Integrada da Zona Costeira (GIZC), processo que deverá, de uma forma dinâmica, contínua e interativa, procurar um equilíbrio entre valorização do território e a preservação dos valores ambientais. Sublinha-se a abrangência da leitura ao nível do território nacional da dinâmica sedimentar efetuada pelo GTL e a mudança de paradigma que o seu relatório vem introduzir na proteção costeira que terá sempre que passar por perceber os fenómenos subjacentes aos deficits sedimentares instalados e como os compensar.

3.6 - Estratégia marinha

Durante a elaboração dos PGRH do 1.º ciclo, a DQEM, ainda não tinha sido transposta para o regime jurídico nacional, sendo considerada nessa altura como um referencial estratégico a um nível mais macro. Contudo, com a sua transposição através da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, que estabelece as bases da política de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional, é desejável que o 2.º ciclo de planeamento assegure uma integração mais efetiva deste referencial estratégico no contexto dos PGRH, tal como se prevê que a implementação dos instrumentos e ações previstos no âmbito da DQEM contribua para a generalidade dos objetivos ambientais definidos para as MA costeiras (com especial incidência no evitar a deterioração, proteger, melhorar e recuperar o estado e no reduzir gradualmente a poluição).

A DQEM tem como objetivo intrínseco a proteção e gestão de recursos naturais e do ambiente, neste caso em particular, o Bom Estado Ambiental (BEA) do ambiente marinho, e tal deve ser concretizado através da definição e implementação de um PM que terá impactes e contributos para os objetivos dos PGRH, de forma mais direta, de garantir bom estado das massas de água, evitando qualquer degradação adicional, proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos e promover a resiliência e adaptabilidade dos sistemas hídricos, naturais e humanizados, para minimizar as consequências de riscos associados a alterações climáticas, fenómenos meteorológicos extremos e outros eventos.

De facto, a implementação desta diretiva implica que os EM e as suas regiões façam uma avaliação inicial do estado de conservação das suas águas, definam metas ambientais a atingir e implementem programas de monitorização e de medidas que garantam que o BEA seja acompanhado, alcançado ou mantido, em função dos riscos e impactes das atividades humanas. Estes programas visam obter informação e conhecimento científico, bem como acompanhar as tendências do estado ambiental dos descritores da DQEM, que focam temas como a biodiversidade de comunidades costeiras e oceânicas, as bioinvasões marinhas, a biologia e avaliação de recursos da pesca, as cadeias tróficas marinhas, a artificialização do meio marinho e a poluição, entre outros.

Assim, a DQA/LA e a DQEM/LBOGEM apresentam objetivos e exigências específicas e complementares, para um mesmo espaço, nas águas costeiras e nas de transição.

São estas exigências específicas e complementares que devem ser compatibilizadas ao nível dos respetivos objetivos e medidas dos seus instrumentos de aplicação.

É expectável, pelos seus objetivos e requisitos, que a implementação da DQEM/LBOGEM tenha impactes positivos na redução das pressões qualitativas (e.g. agravamento da qualidade da água devido à suspensão dos sedimentos, degradação de zonas costeiras, poluição com substâncias prioritárias e perigosas, poluição microbiológica e orgânica), das pressões hidromorfológicas (e.g. alterações da dinâmica sedimentar - erosão e assoreamentos, inundações e galgamentos costeiros) e das pressões biológicas (e.g. alteração das comunidades da fauna e da flora ou redução da biodiversidade, competição de espécies não nativas com espécies autóctones, destruição/fragmentação de habitats) sobre as MA costeiras. A prossecução destes objetivos vai, no entanto, exigir uma coordenação estreita entre os vários departamentos com responsabilidades na matéria e ao nível da definição dos respetivos PM. Tal é potenciado também pelo facto da DQEM/LBOGEM definir que o ordenamento e a gestão do espaço marítimo nacional devem observar os seguintes princípios, entre outros:

a) Abordagem ecossistémica, que tenha em consideração a natureza complexa e dinâmica dos ecossistemas, incluindo a preservação do bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras;

b) Gestão adaptativa, que tenha em consideração a dinâmica dos ecossistemas e a evolução do conhecimento e das atividades;

c) Gestão integrada, multidisciplinar e transversal, assegurando:

i) A coordenação e a compatibilização do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional com as políticas de desenvolvimento económico, social, de ambiente e de ordenamento do território;

ii) A coordenação e a compatibilização do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional com as políticas setoriais com incidência neste, garantindo a adequada ponderação dos interesses públicos e privados em causa;

iii) A cooperação e coordenação regional e transfronteiriça, assegurando a cooperação e coordenação dos diversos usos e atividades, em curso ou a desenvolver, no espaço marítimo nacional, atendendo aos efeitos potencialmente decorrentes da sua utilização para espaços marítimos limítrofes internacionais ou de outros Estados.

Outro aspeto que traduz de forma mais evidente a preocupação de articulação entre estes referenciais é o facto de se apresentar como um dos objetivos do ordenamento e gestão do espaço marítimo nacional que «o prosseguimento das ações desenvolvidas no âmbito do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional deve atender à preservação, proteção e recuperação dos valores naturais e dos ecossistemas costeiros e marinhos e à obtenção e manutenção do bom estado ambiental do meio marinho, assim como à prevenção dos riscos e à minimização dos efeitos decorrentes de catástrofes naturais, de alterações climáticas ou da ação humana».

Adicionalmente, considera-se fundamental que, para que de facto esta articulação, complementaridade e sinergias sejam consequentes em termos de cumprimento e contributo para os objetivos de ambos os instrumentos, sejam adotadas algumas recomendações, nomeadamente:

Estabelecer, sempre que possível, uma relação entre as escalas de classificação das diferentes diretivas (e.g. «Bom Estado Ecológico» da DQA, «Bom Estado Ambiental» da DQEM);

Incluir nos PGRH do 2.º ciclo informações mais explícitas sobre o grau de integração dos aspetos relacionados com a gestão marinha;

Incluir e articular as medidas e os objetivos da ENM e da Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira, nos PM dos PGRH, promovendo sinergias e um efeito «cascata» na implementação das medidas dos diferentes instrumentos, criando condições para evitar sobreposições e sobrecustos e para maximizar os impactes cumulativos da implementação desses instrumentos; deve ser aqui integrada a atividade das sociedades Polis Litoral de requalificação destes espaços;

Uma vez que todas a implementação de todas as diretivas em análise requerem esforços de monitorização, procurar planear a mesma de forma integrada, evitando sobreposições e procurando sinergias entre processos e procedimentos;

Aprofundar, de forma integrada entre os diversos instrumentos, as abordagens ecossistémicas (Ecosystem Based Approaches) e a avaliação dos serviços dos ecossistemas (Ecosystem Services Assessment).

3.7 - Serviços urbanos de água

O setor dos serviços urbanos de água e saneamento de águas residuais dispõe de um plano de ação estratégico, o «PENSAAR 2020 - Uma nova estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais».

Tendo em conta os elevados níveis de cobertura que estes serviços já possuem neste momento, o PENSAAR colocou o foco da sua atenção na gestão dos ativos e no desempenho das entidades gestoras (sem prejuízo de algumas situações bem identificadas que carecem de resolução urgente, tendo em conta os prazos legais, e para as quais são necessários investimentos ainda importantes). Ou seja, na redução dos desperdícios de água e uso eficiente do recurso e na recuperação dos custos dos serviços, tal como dispõe a LA.

O PENSAAR identifica, então, os seguintes aspetos críticos:

O fraco desempenho de um grande número de EG, tendo-se constatado que mais de 50 % das entidades gestoras (EG) tem avaliações insatisfatórias em 4 de 6 indicadores de desempenho da ERSAR, importantes tanto no serviço de abastecimento de água como no de saneamento de águas residuais; a maioria dessas EG é de pequena dimensão e com um modelo de gestão não especializado;

Uma capacidade de realização insuficiente na maioria dos sistemas municipais e que se agravará com o aumento do investimento previsto para o período 2014-2020;

A insustentabilidade económico-financeira de um grande número de EG com estas características e refletida nos valores insatisfatórios de cobertura de gastos e água não faturada;

A dependência do setor de recursos financeiros, nomeadamente o acesso a financiamento para poder realizar investimentos. A disponibilidade desses recursos está na sua quase totalidade dependente da geração de fluxos financeiros através de tarifas cobradas aos utilizadores e da redução do risco financeiro associado à garantia de tarifas e apoios financeiros contratualizados que assegurem a recuperação sustentável dos gastos.

Apesar dos progressos registados, subsistem situações que devem continuar a merecer a atenção, onde se inclui o problema da gestão das lamas resultantes dos sistemas de tratamento, com implicações ao nível da qualidade das massas de água. Os PM dos PGRH dos próximos ciclos vão ter de refletir esta realidade.

3.8 - Desenvolvimento rural e regadios

Na ausência do Plano Nacional de Regadio previsto no Decreto-Lei n.º 7/2014, de 4 de fevereiro, (Lei orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia), estão disponíveis neste momento e foram considerados neste PNA os três documentos de natureza estratégica mais relevantes: a «Estratégia para o Regadio Público 2014-2020», o «Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) do Continente para 2014-2020», do Gabinete de Planeamento e Políticas do MAM, que se suporta no anterior no que respeita ao regadio, e o documento de trabalho da Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas de Alqueva (EDIA) «Contribuição para a Definição de Áreas e de Necessidades Hídricas para o Regadio na Zona Envolvente do EFMA», de setembro de 2013. O primeiro destes documentos aborda a problemática do regadio público em Portugal Continental, e o segundo a do desenvolvimento agrícola em geral, e é o suporte para a definição dos apoios do FEADR à agricultura e silviculturas portuguesas no quadro do Portugal 2020, e o terceiro é o plano de desenvolvimento do regadio de Alqueva cuja importância não carece ser sublinhada.

O PDR encontra-se em linha com as preocupações e os objetivos ambientais da DQA, como pode ver-se no Relatório n.º 1. Apoia as medidas destinadas a promover o uso mais eficiente da água, a recuperação dos ecossistemas, o respeito pelas ZPE e SIC, o combate à desertificação e a proteção dos recursos naturais água e solo. A APA, I. P., acompanha a implementação das suas diferentes medidas e ações.

A Estratégia para o Regadio Público, da responsabilidade da DGADR, é um documento muito abrangente onde, depois de um breve diagnóstico do regadio no Continente e a par da identificação da carteira de projetos de novos regadios e das extensões dos regadios existentes, é feita uma avaliação das necessidades de investimento em reabilitações das infraestruturas existentes e nas medidas destinadas a aumentar a eficiência no uso da água e o inventário das intervenções necessárias nas barragens que servem de origem de água de rega tendo em vista o cumprimento das obrigações legais decorrentes do Regulamento de Segurança de Barragens, o que merece ser destacado.

A Estratégia toma como ponto de partida a experiência dos QCA e QREN anteriores, o enquadramento regulamentar do FEADER no que toca à elegibilidade das infraestruturas físicas, a DQA e LA, os PGRH e outros planos relevantes (PNUEA, PNAC, etc.), com destaque para a gestão eficiente dos recursos, em particular água, solo e energia. Muitos dos projetos considerados tomam como origem de água albufeiras já existentes e não introduzem por isso pressões morfológicas novas significativas.

Identicamente, no caso do empreendimento de Alqueva, trata-se de usar melhor os recursos hídricos disponíveis, tirando proveito do facto de as capitações reais observadas serem muito inferiores às de projeto.

No entanto todos os projetos em causa, já identificados nos relatórios das QSiGA e que são apreciados mais desenvolvidamente no Relatório n.º 1, serão objeto de avaliação ambiental precedendo a decisão de construir, nos termos da lei, e os seus impactes serão confrontados com os objetivos ambientais aprovados com os PGRH. E a redução da contaminação das massas de água por nitratos de origem agrícola é uma preocupação que deve merecer uma atenção continuada das autoridades competentes, nomeadamente da APA, I. P., da DGADR e das DRAP. Deve equacionar-se a revisão da classificação das zonas vulneráveis e do respetivo Programa de Ação.

O potencial de ampliação da área regada está, no entanto, dependente do aumento da eficiência de uso da água (e da energia no setor agrícola) naqueles casos em que se pretenda recorrer aos fundos do FEADER para o efeito, atentas as regras de acesso definidas no Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013, e a condicionalidade ex ante que lhe está associada.

3.9 - Setor agropecuário e agroindustrial

O novo regime do exercício da atividade pecuária (NREAP) do Decreto-Lei n.º 81/2013, de 14 de junho, visa garantir a defesa higiossanitária dos efetivos, a salvaguarda da saúde, a qualidade do ambiente e o ordenamento do território. A implementação das disposições deste diploma relativas à adaptação das explorações pecuárias ao cumprimento das normas de gestão dos efluentes pecuários deve merecer particular atenção face aos resultados da implementação dos PM do 1.º ciclo já apurados, como nas massas de água das Ribeiras do Oeste, região onde muitas destas explorações estão situadas.

O NREAP remete para a Portaria n.º 631/2009, de 9 de junho, a definição dos critérios e parâmetros a que obedece a gestão dos efluentes pecuários (alterada pela Portaria n.º 114-A/2011, de 23 de março). Entre esses destinos estão a valorização agrícola (por deposição no solo, para o que define valores máximos admissíveis de teores totais de metais pesados nos solos em que se pretenda aplicar o fertilizante orgânico) e o tratamento e a eliminação dos efluentes.

Este diploma acolhe as soluções previstas na ENEAPAI, aprovada por despacho conjunto dos Ministros do Ambiente e do Ordenamento do Território e da Agricultura e Desenvolvimento Rural n.º 8277/2007, de 2 de março.

Há que reconhecer, no entanto, que a ENEAPAI não teve a pretendida concretização prática, pesem embora algumas diligências no sentido da criação das soluções coletivas para o controlo integrado da poluição e do tratamento dos efluentes através de parcerias público-privadas que eram ali preconizadas, e os esforços do ex-INAG nesse sentido com o suporte da Águas de Portugal e envolvendo algumas das suas participadas e operadores privados. Em alternativa, tem sido privilegiado o espalhamento dos efluentes, ainda que para tal seja necessário, por vezes, o seu transporte a longa distância. Impõe-se, por isso, a revisão deste documento estratégico e a adoção de medidas tendentes à imposição do cumprimento da lei com base em soluções sustentáveis e que tomem em linha de conta os entraves que foram identificados à sua implementação.

Embora no tocante à produção esta questão esteja circunscrita a parcelas bem definidas do território nacional (ribeiras do Oeste, bacia do rio Liz, península de Setúbal e serra de Monchique), pela sua importância para a economia nacional e para estas regiões e pelos seus impactes ambientais muito negativos em territórios mais vastos onde se pratica o espalhamento insuficientemente controlado dos efluentes, deve merecer uma atenção especial.

3.10 - Setor energético

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril, aprovou o Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética para o período 2013-2016 (Estratégia para a Eficiência Energética - PNAEE 2016) e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis para o período 2013-2020 (Estratégia para as Energias Renováveis - PNAER 2020).

A integração do PNAEE e do PNAER visa a concretização de uma ação concertada para o cumprimento dos objetivos nacionais e europeus, minimizando o investimento necessário e aumentando a competitividade nacional. A revisão integrada do PNAEE e do PNAER assenta no alinhamento dos objetivos em função do consumo de energia primária e da contribuição do setor energético para a redução de emissões de gases com efeito de estufa.

Para que a sua concretização se traduza em resultados, foram criadas ferramentas estratégicas que permitem avaliar e monitorizar o impacte das medidas implementadas.

No que respeita à Eficiência Energética, o PNAEE 2016 prevê uma poupança induzida de 8,2 %, próxima da meta indicativa definida pela UE de 9 % de poupança de energia até 2016. Os contributos na redução dos consumos energéticos estão distribuídos pelos vários setores de atividade, contemplando seis áreas específicas (transportes, residencial e serviços, indústria, Estado, comportamentos e agricultura).

No que respeita às energias renováveis, o PNAER 2020 prevê uma redução de 18 % na capacidade instalada em tecnologias baseadas em fontes de energias renováveis (FER) face ao de 2010, com a quota de eletricidade de base renovável a ser superior (60 % vs. 55 %), tal como a meta global a alcançar, que deverá situar-se em cerca de 35 % (face à meta de 31 %), visando a independência e a eficiência energéticas. O PNAER estabelece as trajetórias de introdução de FER nos setores do aquecimento e arrefecimento, da eletricidade e dos transportes, perspetivando o cumprimento das novas metas assumidas pela UE, de redução de 20 % dos consumos de energia primária até 2020, bem como o objetivo geral de redução no consumo de energia primária de 25 % e o objetivo específico para a Administração Pública de redução de 30 %.

O desenvolvimento do PNAER assenta, em grande medida, no aproveitamento do potencial hidroelétrico dos nossos rios, seja pelo seu valor próprio, seja pela complementaridade positiva que apresentam, com a sua elevada disponibilidade, para a componente eólica das renováveis.

Este aproveitamento não é, no entanto, isento de problemas, pois as barragens contribuem fortemente para a desregulação hidrológica e a artificialização do regime de caudais dos rios, a segmentação de habitats e a criação de barreiras ao trânsito de sedimentos (umas mais do que outras, como é bem de ver) e para a erosão costeira que lhe está associada. Estes impactes negativos têm de ser corrigidos através do condicionamento da forma da sua gestão, destacando-se a definição do regime de caudais ecológicos e do respetivo lançamento, tendo em vista a proteção de valores ambientais, de sustentabilidade e de melhoria do estado das massas de água afetadas.

A energia hídrica é uma aposta que tem vindo a ser feita desde os anos 40, sendo que a capacidade instalada ronda, no final de 2014, os 5572 MW. Em 2007, foi lançado o Plano Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico (PNBEPH), que irá permitir a Portugal aproveitar melhor o seu potencial hídrico e viabilizar o crescimento da energia eólica. Efetivamente, para que a intermitência associada ao perfil de produção eólica seja integrada no sistema elétrico, é necessária a introdução de um elemento estabilizador, que será parcialmente garantido pelo aumento da potência hídrica associado ao PNBEPH, aos novos empreendimentos em curso e aos reforços de potência previstos, incluindo os aprovados posteriormente à entrada em vigor do PNBEPH. A existência de capacidade reversível nos investimentos previstos é fundamental para garantir o equilíbrio e gestão do Sistema Elétrico Nacional (SEN) permitindo contrabalançar a capacidade eólica instalada com a capacidade hídrica, fundamental para a sustentabilidade do Sistema e garantia de segurança de abastecimento.

Tendo em conta que a Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) tem por missão a conceção, a promoção e a avaliação das políticas relativas à energia, promovendo e participando na elaboração do enquadramento legislativo e regulamentar adequado ao desenvolvimento, entre outras, dos sistemas de produção e na diversificação das fontes energéticas, através designadamente, do acompanhamento da execução do PNAEE e do PNAER, e da sustentabilidade económico-financeira do SEN, e dadas as suas competências a nível do licenciamento de instalações elétricas, nomeadamente das centrais de produção de energia elétrica, considera-se que a DGEG deverá ser auscultada no âmbito da atribuição de novos títulos de utilização do domínio hídrico no âmbito energético, seja para a regularização de utilizações ou para a revisão de títulos de utilização, dada a sua valência no licenciamento das infraestruturas de produção de energia e o seu papel na salvaguarda da sustentabilidade económica financeira do SEN.

Todos os projetos serão objeto de avaliação ambiental nos termos da lei, precedendo a decisão de construir, sendo, nesse momento, confrontados com os objetivos ambientais aprovados com os PGRH e sujeitos aos condicionamentos que se justificarem para garantir que estes não ficam comprometidos.

3.11 - Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água

O âmbito e os objetivos para este Programa PNUEA, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/2005, de 5 de junho, são os seguintes:

Deve orientar a atuação dos agentes públicos na sua atividade de planeamento e gestão, incluindo a atividade de licenciamento;

Deve veicular o comprometimento de agentes públicos e privados, nomeadamente através de compromissos específicos no domínio da promoção do uso eficiente da água, especialmente nos setores urbano, agrícola e industrial.

O PNUEA surgiu no seguimento da seca de 2005, cujo impacte foi significativo em algumas regiões do país, e a sua operacionalização ficou a cargo de um Grupo de Trabalho Interministerial criado no ano seguinte. Este programa propõe um conjunto de medidas que divide por setores e por situação hídrica (normal e de seca). As medidas apresentadas para a situação de seca são apenas uma seleção de algumas medidas da situação hídrica normal. Sem entrar em grandes detalhes (ver o Relatório n.º 1 para mais informações), pode dizer-se o seguinte acerca das medidas preconizadas:

1) O sucesso de muitas das medidas enunciadas depende de comportamentos individuais das famílias e dos agentes económicos (substituição de equipamentos domésticos) e os seus efeitos apenas a longo prazo (construções novas) se poderão fazer sentir, pois é duvidoso que, sem apoios financeiros a fundo perdido, os investimentos requeridos venham a ser realizados;

2) Algumas medidas (limitação da pressão nas redes ao estritamente necessário para os efeitos pretendidos) que têm como destinatários os operadores de serviços de água (urbana, de rega) são muito relevantes e deviam ser a sua prática corrente, tendo em vista limitar as perdas e fugas e reduzir custos energéticos. Estas medidas decorrem da mera racionalidade económica da exploração, que infelizmente ainda não é percebida como importante por muitos operadores;

3) Medidas de adoção de tarifas que recuperam os custos dos serviços, que são as que melhor se ajustam às normas da DQA e da LA nesta matéria. Estas medidas devem ser transversais a todos os setores utilizadores, estão já claramente inscritas na lei e do que se trata é de garantir a sua implementação;

4) Reutilização da água, ou utilização de águas residuais urbanas tratadas. Esta medida requer investimentos avultados (tratamento terciário, desinfeção, duplicação de redes de distribuição) que dificilmente passarão a prova de uma ACB, para não referir que os usos adequados serão limitados a lavagens e rega na vizinhança das ETAR (campos de golfe, pomares, etc.).

Para implementação das medidas definidas, o PNUEA foi estruturado em diferentes áreas programáticas, entendidas como um conjunto de ações, que correspondem à agregação de mecanismos afins, direcionados para a implementação de um conjunto de medidas.

O PNA adota as medidas inscritas no PNUE, que devem servir de guião no processo de licenciamento das utilizações e nas decisões sobre investimentos em novas captações de água, em linha com a Estratégia Comunitária para o Combate à Seca e Escassez. Os cenários de redução das disponibilidades de água derivados às alterações climáticas devem ser tomados em linha de conta na decisão.

3.12 - Outros setores de atividade económica

Outros planos setoriais são analisados no Relatório n.º 1, mas em relação com todos eles as ações e os projetos neles consignados terão de ser objeto de escrutínio precedendo a sua aprovação, para o que terão de ser confrontados com os objetivos ambientais dos PGRH e seus PM. Os atos autorizativos ambientais necessários imporão as limitações e condicionantes que se considerem necessárias para o efeito (normas de descarga, limitações de captação de água, condicionantes às alterações morfológicas, etc.) que os Decretos-Leis que aprovam os PM exigirem e autorizarem.

Não sendo propriamente um setor de atividade, não pode deixar de se sublinhar que subsistem importantes passivos ambientais que colocam pressões qualitativas sobre as massas de água: minas desativadas, aterros sanitários, unidades industriais abandonadas sem que tenha sido feita a descontaminação das instalações, etc. Estas situações encontram-se inventariadas nos PGRH e nos relatórios das QSiGA e devem ser objeto de PM específicos com vista à sua resolução.

3.13 - Relações luso-espanholas

O balanço do trabalho e dos resultados alcançados durante o 1.º ciclo de programação dos PGRH evidencia a necessidade do reforço da coordenação entre as autoridades dos dois Estados no quadro da Convenção de Albufeira para as cinco principais bacias hidrográficas compartilhadas.

Algumas das questões que serão colocadas na agenda dos trabalhos da CADC são comuns a todas as bacias, outras são específicas para determinadas bacias.

São de interesse comum a problemática das alterações climáticas e a sua contemplação nos PGRH e depois o acompanhamento das medidas necessárias à adaptação, a classificação das zonas sensíveis e das zonas vulneráveis, com profundas implicações transfronteiriças sobre as atividades económicas nas bacias drenantes para essas massas de água, e, associada a esta questão, a identificação e a caracterização das pressões.

São de interesse específico a problemática do regime de caudais na bacia do Tejo e no Baixo Guadiana. Se o primeiro interessa sobretudo a Portugal, onde se observa em períodos de estiagem uma insuficiência de caudais no Médio Tejo, já o segundo interessa sobretudo a Espanha, que tem previsto intensificar a utilização dos caudais do troço internacional do rio Guadiana, beneficiando da sua regularização em Alqueva. É ainda muito relevante a questão do estado de degradação das massas de água do troço internacional do rio Minho, cuja requalificação deve assumir prioridade.

Relativamente à questão do regime de caudais, justifica-se uma revisão geral do regime à luz da experiência dos últimos anos, onde se incluem alguns anos muito secos, sendo talvez oportuno proceder a uma tentativa de fixação de curvas guia de exploração para as albufeiras de referência.

Adicionalmente, deve ser promovida uma partilha mais eficaz de dados hidrológicos dos rios transfronteiriços. Esta partilha é muito importante para a elaboração dos planos de emergência internos das barragens implantadas nestes rios. A relação com as entidades espanholas deverá também facilitar a obtenção de dados hidrológicos dos rios internacionais e a articulação entre as autoridades públicas dos dois países.

3.14 - Estratégia a que obedece a elaboração dos PGRH do 2.º ciclo

Os PGRH do 2.º ciclo e os PM que lhes estão associados consistem, em primeiro lugar, na revisão e na atualização dos planos do 1.º ciclo, tendo em conta os resultados alcançados e as alterações ao quadro legal e institucional entretanto operadas. Pretendem também acrescentar parâmetros de análise económica que permitam escolhas mais informadas e consentâneas com a DQA para o 2.º ciclo. Estes planos consideram ainda as grandes opções de política nacional para os setores utilizadores e as orientações estratégicas definidas neste PNA2015.

Neste sentido, na elaboração dos PGRH para o próximo ciclo de planeamento devem observar-se as seguintes orientações:

1) Os novos PGRH e PM que lhes estão associados são baseados no trabalho realizado para os planos e programas do 1.º ciclo e:

Realizam o balanço da execução dos PM então aprovados;

Avaliam os resultados alcançados e o grau de cumprimento dos objetivos visados;

Reveem a designação das massas de água em função das novas condições que se observam (construção de barragens, por exemplo) e a sua delimitação e classificação;

Procedem à revisão da classificação das zonas protegidas que esteja justificada, seja por obrigação legal, seja por estudos e análises ou alteração das circunstâncias que determinaram a classificação;

Reavaliam as questões significativas e as pressões sobre as massas de água à luz das novas condições observadas;

Reavaliam as necessidades dos setores utilizadores à luz dos respetivos planos setoriais aprovados e verificam a sua compatibilidade com os objetivos ambientais gerais da LA;

Reavaliam os objetivos ali especificados para os 2.º e 3.º ciclos de planeamento e ajustam-nos às novas circunstâncias;

2) Os PGRH consideram as dificuldades que se fizeram sentir na implementação dos planos do 1.º ciclo e formulam propostas em vista à sua superação nos restantes ciclos de planeamento;

3) Os PGRH consideram os comentários produzidos pela CE sobre os planos do 1.º ciclo e os resultados e conclusões das reuniões de concertação havidas e compromissos nelas assumidos pelo Estado português;

4) Os PGRH consideram, na definição de prioridades dos PM, os resultados das negociações havidas com a CE para a aprovação do Portugal 2020;

5) A par do cumprimento das normas de direito das águas que vigoram desde os trabalhos do 1.º ciclo dos PGRH, os novos PGRH consideram as obrigações introduzidas pela legislação aprovada entretanto e os novos objetivos e PM que esta determina ou que foram entretanto adotados; observam, particularmente, as interdependências e a necessária articulação entre as normas comunitárias relativas à água, à estratégia marinha e à conservação da natureza e biodiversidade;

6) Os PGRH consideram o novo quadro institucional, nomeadamente as atribuições da APA, I. P., enquanto autoridade nacional da água que representa o Estado como garante da política nacional para o setor e prossegue as suas atribuições ao nível territorial, de gestão dos recursos hídricos, incluindo os respetivos planeamento, licenciamento, monitorização e fiscalização ao nível da RH, através dos seus serviços desconcentrados (artigo 7.º da LA);

7) Os PGRH consideram os compromissos para o Crescimento Verde e o seu potencial para impulsionar a competitividade e o crescimento do setor da água e setores conexos, com destaque para os objetivos diretamente associados à gestão da água:

Aumentar a eficiência hídrica, tornando mais eficiente a utilização dos recursos hídricos a fim de assegurar uma recuperação sustentável da atual crise económica e ambiental, a adaptação às alterações climáticas; e

Melhorar o estado das massas de água suportado no equilíbrio ambiental dos ecossistemas aquáticos e de toda a biodiversidade associada, controlando as pressões adversas a esse equilíbrio.

8) Os PGRH consideram a necessária articulação com os planos do Reino de Espanha, na delimitação das massas de água fronteiriças e transfronteiriças, na definição do seu estado, objetivos e PM;

9) Na elaboração dos PGRH do 2.º ciclo (2016-2021) é tido em conta que os objetivos ambientais fixados na DQA e na LA só admitem prorrogações que sejam limitadas a duas atualizações do PGRH, ou seja, devem ser atingidos até 2027, exceto no caso em que as condições naturais sejam tais que os objetivos não possam ser alcançados nesse período, em cujo caso há lugar a derrogação.

Importa ter presente que, de acordo com o previsto na DQA, se os dados de monitorização ou outros indicarem que não é possível que sejam alcançados os objetivos ambientais definidos, a Autoridade Nacional da Água investiga as suas causas e, se as mesmas não decorrerem de causas naturais ou de força maior, promove a análise e a revisão dos títulos de utilização relevantes, conforme adequado; a revisão e o ajustamento dos programas de controlo conforme adequado; e a adoção de eventuais medidas adicionais necessárias para atingir esses objetivos, incluindo o estabelecimento de normas de qualidade, adequadas segundo os procedimentos fixados em normativo próprio (artigo 54.º da LA). A avaliação da necessidade desta revisão e a própria revisão terão obrigatoriamente lugar em 2018.

4 - Síntese das medidas e das ações

4.1 - Medidas propostas

As medidas e as ações que integram este plano, que devem ter os seus desenvolvimentos nos PGRH, foram sendo apresentadas nos capítulos anteriores.

Os PM são aprovados por decreto-lei, nos termos da LA, o que lhes confere carácter vinculante para a Administração e os particulares. Esta condição é fundamental para suporte da atuação da Administração na gestão dos recursos hídricos, legitimando exigências e condições a impor aos utilizadores e limitando o poder discricionário desta na práticas dos atos autorizativos ambientais, de que depende em grande medida o sucesso dos PGRH e da estratégia nacional para a gestão da água.

Muitas destas medidas, que obrigam à realização de infraestruturas (ETAR, passagens para peixes, reabilitação de redes para redução das perdas de água), têm custos que podem ver-se nos planos setoriais respetivos que são referidos aqui por memória, ou não foram ainda estimados, em alguns casos. Outras, têm apenas custos administrativos e de funcionamento dos departamentos da Administração competente (PM de aplicação da lei, p.e.). Outras ainda, para além de custos de investimento e de exploração, dão lugar a menos-valias que são custos ambientais que os agentes económicos devem suportar (adoção dos BREF pelas unidades PCIP, caudais ecológicos, etc.).

Quanto aos planos de obras hidráulicas, regadios e outras, não teria cabimento fazer neste PNA qualquer esboço de calendarização dos investimentos necessários, que não consta dos documentos consultados. Para cada medida ou ação especifica-se qual a entidade responsável ou competente para a sua implementação quando tal se justifica, sem que tal signifique que o tenha de fazer com meios próprios, podendo recorrer a contratação externa.

Medidas relacionadas com a gestão da água e dos serviços hídricos, a adaptação às mudanças climáticas, o aproveitamento dos recursos hídricos, estão identificadas em vários planos e programas aqui referidos e podem ver-se mais desenvolvidamente no Relatório n.º 1 e nos documentos originais citados. No quadro seguinte são referidas apenas as medidas, de entre a extensa lista que pode ali encontrar-se, que são consideradas adequadas face à avaliação feita atrás sobre os principais problemas à escala nacional no horizonte alargado deste plano: 2027.

Esta lista também não inclui medidas de natureza muito abstrata e que não passam de meras recomendações, muitas delas medidas comportamentais, cuja implementação depende sobretudo da adesão voluntária dos cidadãos e dos agentes económicos, não porque elas não sejam relevantes, mas porque essas medidas não carecem deste suporte ao já se encontrarem inscritas nesses outros planos especiais (PNUEA, PENSAAR, ENAAC e outros).

Como pode observar-se, é dado particular destaque à monitorização e à consolidação dos objetivos ambientais que se deve seguir imediatamente, uma vez que sejam conhecidos os seus resultados, tendo em vista uma maior eficiência e eficácia dos PM e PGRH deste 2.º ciclo. Este pacote de medidas inclui a recolha de dados de monitorização para a avaliação do estado das massas de água e das pressões baseada em métodos diretos e subsequente revisão do estado das massas de água e sua classificação, e visa tirar partido da revisão intercalar dos PGRH, que deve ter lugar em 2018, para proceder à otimização dos PGRH. Esta revisão deve ser apoiada em ACB e custo-eficácia das medidas.

Destacam-se também as medidas de aplicação da lei, revisão da demarcação das zonas vulneráveis, revisão de alguns planos específicos, regularização de utilizações não tituladas e revisão de títulos de utilização, fiscalização dos usos e da sua conformidade com as condições impostas e do autocontrolo.

Tendo presente que o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF, I. P.) é a Autoridade Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade, o que determina um conjunto alargado de competências e atribuições sobre extensos troços de áreas litorais e estuarinas de Portugal continental, e se traduz na classificação de um conjunto muito significativo de territórios litorais e estuarinos integrados no Sistema Nacional de Áreas Classificadas, nomeadamente na Rede Nacional de Áreas Protegidas, áreas classificadas integradas na Rede Natura 2000 e por outras áreas classificadas ao abrigo e compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português, considera-se que o ICNF, I. P., deverá constituir um parceiro privilegiado ao nível do desenvolvimento das medidas que respeitam à proteção da natureza e da biodiversidade. Identicamente, a Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM) deve ser parceiro para todas as medidas que relevam da implementação da DQEM e gestão do litoral e das águas costeiras e de transição.

São então as seguintes as medidas adotadas:

QUADRO 31

Síntese das Medidas

(ver documento original)

4.2 - Planos específicos

É ainda proposta a elaboração e a aprovação de alguns Planos Específicos de Gestão da Água, previstos no artigo 31.º da LA. São planos de gestão mais pormenorizada que se consideram justificados pela natureza das questões em causa, pela sua transversalidade e importância. São propostos os seguintes Planos Específicos (PE):

1 - Plano para a reconstituição da continuidade fluvial, restauração da vegetação ripária e revisão do regime de caudais ecológicos.

A modificação do regime hidrológico é uma das mais importantes alterações antropogénicas no ambiente, com impactes importantes ao nível dos ecossistemas e das comunidades bióticas. Estas alterações foram significativamente agravadas no momento da liberalização do setor da produção de energia elétrica no nosso país, que teve como consequência que a gestão dos aproveitamentos hidroelétricos instalados nos nossos principais rios e dos respetivos caudais circulantes ficou sujeita às regras daquele mercado desconsiderando em larga medida as necessidades dos ecossistemas e das espécies que dependem da água e os interesses dos seus demais utilizadores, com destaque para a agricultura.

Constata-se que existem em muitas linhas de água obstáculos cuja utilidade é praticamente nula, mas que contribuem para compartimentar os cursos de água e que impedem as migrações das espécies piscícolas. Por outro lado, a vegetação ripária desempenha uma função importante no ciclo de vida de muitas espécies.

Os PGRH já preveem um conjunto de medidas tendentes à resolução destes problemas, mas a adoção de um PE permite a análise mais especializada, melhor coordenada com os outros organismos competentes (ICNF, I. P.) e com os operadores (do setor elétrico, associações de regantes, de serviços urbanos de água, de empreendimentos multiúsos) e a otimização dos recursos.

Este PE deve ser desenvolvido de forma coordenada entre a APA, I. P., o ICNF, I. P., a DGADR e a DGEG e ser acompanhado de perto pelas ERSE e ERSAR.

Importa, neste exercício, salvaguardar a coerência da posição do Estado na sua relação com as concessionárias (de serviço elétrico, de serviços urbanos de água, associações de regantes) no quadro dos contratos de concessão em vigor. Os principais operadores destes setores devem ser chamados a dar os seus contributos. Deve contemplar estudos exaustivos sobre as espécies migradoras e a problemática dos caudais ecológicos e qualidade ecológica das massas de água.

No tocante ao setor hidroelétrico, os trabalhos devem tomar também em linha de conta as obrigações que já hoje impendem sobre os operadores cujos interesses podem ser mais diretamente afetados, nomeadamente o regulamento e os procedimentos do OMIE (Operador do Mercado Ibérico de Energia), os procedimentos de gestão global do sistema do setor elétrico português e cláusulas do anexo 8 dos antigos CAE (Contratos de Aquisição de Energia) cujas obrigações passaram para os atuais CMEC (Custos de Manutenção do Equilíbrio Contratual), que estabelecem a obrigação de ajuste do regime de exploração às solicitações empreendidas por entidades oficiais.

Os resultados de um tal plano devem assegurar a avaliação da eficácia dos regimes de caudais ecológicos, facilitando o entendimento entre os operadores e a APA, I. P., quanto ao regime de caudais adequado, e a análise e a definição, caso a caso, dos objetivos ambientais para as massas de água localizadas a jusante de barragens, tendo em consideração as particularidades de cada aproveitamento hidroelétrico e a sua função, as condicionantes existentes a jusante e as características do troço fluvial.

2 - ENEAPAI 2016-2020 - Plano para a redução da contaminação das massas de água com efluentes agropecuários e agroindustriais.

A ENEAPAI não constitui verdadeiramente um PE, dado que as medidas que preconiza não têm um carácter marcadamente vinculante, e está ultrapassada pelas orientações estratégicas entretanto adotadas para o setor, pelo NREAP do Decreto-Lei n.º 81/2013, de 14 de junho, e pela legislação relativa à regularização das explorações (Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro).

Rever o ENEAPAI no âmbito dos ministérios do ambiente e da agricultura, bem como promover a participação de outras partes interessadas devem tomar em linha de conta os entraves que foram colocados à implementação daquela estratégia e as especificidades de cada um dos subsetores e incluir medidas vinculantes para o licenciamento das soluções de tratamento, incluindo o transporte, o armazenamento e o destino final. Adicionalmente, quando seja considerado adequado o espalhamento, deve ser especificado o tratamento prévio a que devem ser submetidos os efluentes, como devem ser transportados e como deve ser processado o espalhamento propriamente dito.

3 - Plano para o Desenvolvimento e a proteção da qualidade ambiental do estuário do rio Tejo.

A importância nacional e comunitária do estuário do rio Tejo já foi sublinhada anteriormente. Por outro lado, o estuário tem uma grande importância para o desenvolvimento do País, sendo nas suas margens que se localizam várias atividades económicas muito relevantes (portuárias, indústria naval e outra indústria pesada, unidades PCIP). Estão classificadas várias zonas protegidas, desde ZPE e SIC do Estuário do Tejo a águas de recreio e águas para aquicultura, nas suas margens há passivos ambientais ainda por resolver do muito importante parque industrial.

O Plano agora proposto deve ser desenvolvido pela APA, I. P., em estreita coordenação com o ICNF, I. P., a DGRM, a CCDR LVT, os municípios ribeirinhos e outras entidades que sejam consideradas relevantes.

Este modelo de PE poderá ser depois estendido a outros estuários importantes, como são os do Douro, Guadiana, Vouga e Sado, para referir apenas alguns.

4 - Plano de Proteção e Valorização do Litoral 2016-2020.

O que se propõe é que o plano revisto seja classificado como PE nos termos do artigo 31.º da LA, devendo, então, acolher as medidas que são especificadas nos PGRH e nos POC e POAP e refletir as recomendações oportunamente produzidas pelo GT do Litoral. Pretende-se com isto estabelecer uma total sintonia entre os PGRH e este plano.

O novo PAPVL deve ser elaborado pela APA, I. P., em colaboração com o ICNF, I. P., e envolvendo ainda a DGRM, as CCDR, as sociedades Polis Litoral e as autarquias.

5 - Plano para as substâncias prioritárias e unidades PCIP e Seveso.

Pretende-se a redução gradual da poluição provocada por substâncias prioritárias e a cessação das emissões, descargas e perdas de substâncias prioritárias perigosas e prevenção de acidentes graves. Este plano específico deve visar a implementação dos programas específicos de redução das emissões e perdas destas substâncias, estendendo as soluções já adotadas para algumas substâncias pela Portaria n.º 50/2005 a outras para as quais se considere justificado face à sua presença nas massas de água e sua identificação nas pressões.

Este plano deve ficar a cargo da APA, I. P., e da IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, I. P., envolvendo as partes interessadas.

Estes planos específicos devem identificar as medidas que visam o atingimento dos seus objetivos, os meios a mobilizar, as entidades responsáveis pela sua implementação, as partes interessadas, os impactes que podem ser esperados, os indicadores de desempenho e as respetivas métricas para aferir os resultados. Devem ser baseados em análises económicas que permitam aferir os custos e benefícios da implementação das medidas neles preconizadas.

5 - Modelo de promoção, acompanhamento e avaliação

5.1 - Enquadramento

Os mecanismos de acompanhamento da execução dos instrumentos de planeamento no domínio de recursos hídricos, como é o caso dos PGRH, têm-se revelado insuficientes para assegurar a adequada avaliação do seu grau de realização e da eficácia das medidas e ações adotadas, designadamente das que constam dos PM (artigo 13.º da DQA). A conceção e a implementação destes mecanismos envolve alguma complexidade e sensibilidade, tornando-se mais difícil num contexto de alterações da orgânica da Administração Direta do Estado, como o que se tem verificado desde há quase uma década. Contudo, a existência de mecanismos de acompanhamento da execução é um aspeto que merece uma atenção particular no próximo período de planeamento, dada a sua relevância e a potencial contribuição para se alcançarem os objetivos estratégicos e de governança antes definidos.

O sucesso das atividades de acompanhamento do grau de cumprimento das medidas e objetivos do PNA e da política da água depende necessariamente das atribuições e responsabilidades definidas para os diversos atores, públicos e privados, incluindo dos mecanismos de articulação e coordenação entre agentes que forem previstos, bem como dos recursos afetos a esse fim. Dada a sua relevância, este tema tem merecido a atenção de especialistas e decisores a nível internacional, que têm vindo a identificar os obstáculos a ultrapassar e as abordagens mais adequadas a diferentes contextos económicos, sociais e ambientais. Neste âmbito, um estudo recente da OCDE - «Stakeholders Engagement for Inclusive Water Governance», OCDE, abril de 2015, discute as linhas de orientação que devem ser adotadas para melhorar os aspetos institucionais e de comunicação, cada vez mais relevantes no desempenho dos programas de planeamento, apresentando um conjunto de recomendações que são particularmente interessantes.

A criação de uma capacidade acrescida de implementação é fundamental, traduzindo a capacidade de fazer cumprir a lei e as orientações decorrentes da política da água, mas é igualmente uma tarefa complexa. Exige o estabelecimento de objetivos claros, a definição de prioridades e a atribuição efetiva de responsabilidades, de forma a ser possível ultrapassar o défice atual de capacidade num contexto de crise económica e financeira, onde os recursos disponíveis serão necessariamente escassos. As boas práticas internacionais identificam diversas orientações com elevado potencial de sucesso, incluindo, por exemplo, um maior envolvimento dos atores relevantes e a clara definição do seu papel. E exige também o reforço dos meios humanos e materiais dos vários organismos da Administração a quem compete o exercício da jurisdição sobre os recursos hídricos, a começar pela APA, I. P., e os seus departamentos regionais - as ARH.

A adoção de mecanismos de contratualização entre as partes é outra via sugerida, que passa por detalhar e acordar a contribuição esperada de cada parte para o cumprimento de objetivos, a afetação das fontes de financiamento, o papel dos mecanismos de articulação e de informação e, não menos importante, o posicionamento perante o quadro de penalizações aplicável em caso de incumprimentos. Estes mecanismos estão já previstos na lei e têm antecedentes entre nós com resultados positivos que fortemente os recomendam. Citam-se, a título de exemplo o trabalho notável realizado pela EDIA, o principal utilizador dos recursos hídricos da bacia do rio Guadiana que tem contratualizadas e assume responsabilidades muito alargadas na sua gestão e monitorização ambiental, pela AMAVE, Associação dos Municípios do Vale do Ave, para a gestão da qualidade das águas do rio Ave, pela AUSTRA, Associação dos Utilizadores do Sistema de Tratamento de Alcanena (indústria de curtumes), que faz a gestão do sistema de tratamento, incluindo a sua componente de resíduos sólidos, pelas empresas do grupo Águas de Portugal, que detêm obrigações de monitorização da qualidade, não apenas dos efluentes descarregados, mas também das massas de água do meio recetor, pela EDP que faz há muitos anos a monitorização dos caudais e do estado das águas das suas albufeiras, das associações de regantes, com as quais o Estado tem vindo a celebrar contratos de concessão, etc.

Em qualquer caso, importa também que sejam identificados indicadores de desempenho, desenhados para cada tipo de medidas, em que se possa apoiar de forma objetiva a avaliação da implementação dos PM e dos contratos que porventura venham a ser celebrados para envolver os utilizadores, a par da análise dos resultados da monitorização do estado das massas de água, que se baseará naturalmente nos parâmetros fixados na LA.

Tendo em consideração todos os aspetos analisados e discutidos ao longo da elaboração do PNA, considera-se fundamental a aposta em quatro vetores estratégicos fundamentais:

Criação de uma plataforma institucional alargada, que envolva os decisores e entidades com responsabilidades de governação a diversos níveis, e representando todos os setores relevantes para o cumprimento dos objetivos e a realização das ações definidos no PNA, PGRH, PE e demais instrumentos de política da água, incluindo necessariamente os setores associados às principais utilizações da água e que têm responsabilidades na execução dos PM definidos;

Desenvolvimento de mecanismos eficazes para garantir o envolvimento e responsabilização das partes interessadas e do público na gestão dos recursos hídricos, adequando-se os mecanismos a utilizar à realidade social, cultural e institucional, bem como à dimensão territorial do país;

Criação de mecanismos de capacitação dos agentes relevantes, compreendendo nomeadamente os decisores, os técnicos da administração e os utilizadores da água, incluindo a oferta de cursos de formação e a promoção de iniciativas que permitam a interação e a troca de experiências e conhecimentos entre atores relevantes para a solução de problemas prioritários;

Reforço dos sistemas de gestão de informação, incluindo a aquisição, tratamento e divulgação de informação para monitorização dos recursos hídricos e para a criação de condições para a sua gestão eficiente.

5.2 - Plataforma institucional alargada

Os recursos hídricos constituem um recurso essencial à vida e ao funcionamento do sistema socioeconómico, sendo partilhados e utilizados por um conjunto alargado de utilizadores, incluindo os cidadãos, organizações de cariz social, atividades económicas, para além de garantirem a saúde de alguns dos ecossistemas mais ricos e sensíveis que existem no planeta. Estas características implicam que as decisões respeitantes à sua gestão possam ter um impacte generalizado e significativo na sociedade, no sistema económico e no ambiente, exigindo a ponderação e a articulação de diversos interesses legítimos. Assim, a gestão dos recursos hídricos, como vem sendo reconhecido na política comunitária, constitui um espaço por excelência de articulação de políticas, reforçado pelo reconhecimento generalizado de que a escassez de água será um dos maiores problemas estratégicos a nível global num futuro próximo.

Contudo, esta preocupação, bem como o reconhecimento da necessidade de se melhorarem os mecanismos de articulação da política da água com outras políticas setoriais, não se tem traduzido numa evolução significativa da estrutura orgânica responsável pela gestão da água em Portugal. De uma forma geral, tem competido à tutela do ambiente, e designadamente à Autoridade Nacional da Água, definir e executar a política da água, incluindo o desenvolvimento dos instrumentos de planeamento, e representar o Estado Português na interação com a CE. Esta concentração das responsabilidades numa estrutura organizacional dedicada tem vantagens que decorrem da especialização, da agregação de conhecimento e de uma potencial maior rapidez de decisão que são fundamentais para o cumprimento dos objetivos da política da água, e designadamente daqueles a que o Estado Português está obrigado perante a CE.

No atual contexto, a política da água não pode ser responsabilidade exclusiva do Ministério do Ambiente, embora obviamente deva caber à tutela do Ambiente o papel essencial da sua coordenação e execução. Por exemplo, no âmbito dos PGRH verifica-se que os PM são cada vez mais multissetoriais, e que exigem uma maior integração da intervenção com diversas outras tutelas, como, por exemplo, a Agricultura, o Mar e a Economia.

Assim, importa criar novos mecanismos de articulação e de coordenação de políticas, que promovam o consenso e o compromisso, bem como a contratualização das responsabilidades das diversas tutelas, nomeadamente no contexto da execução dos PM. Neste âmbito, propõe-se a criação de uma Comissão de Coordenação Interministerial/Interdepartamental presidida pelo membro do Governo que tutela a área do Ambiente, podendo delegar, e com representantes de Departamentos tutelados por diversos Ministérios, que garanta a definição e a partilha de responsabilidades e a necessária articulação dos planos de recursos hídricos e da política da água com as outras políticas setoriais.

Esta Comissão deve ser o fórum para a coordenação das políticas da água, da proteção da natureza e da implementação da estratégia marítima, e deve englobar os principais atores da administração direta do Estado e entidades reguladoras. Deve incluir um representante de cada um dos seguintes organismos, sem prejuízo de outros não mencionados e que se venham a identificar como relevantes:

APA, I. P.;

DGADR;

IAPMEI, I. P.;

DGAV;

DGRM;

DGEG;

ICNF, I. P.;

SG do MAMB;

DGT;

ERSAR;

SEPNA.

A representação das entidades referidas é assegurada pelos seus responsáveis máximos, com possibilidade de delegação em titulares de cargos de direção superior de 2.º grau.

Mas a criação de uma Comissão de Coordenação Interministerial que integre os diretores gerais e os presidentes destas entidades não deve contribuir para fechar a gestão da água à participação das outras partes interessadas, e nomeadamente dos agentes económicos privados. Por essa razão, o seu funcionamento deve estar articulado com os mecanismos sugeridos para garantir um maior grau de envolvimento dos restantes atores, e uma maior qualidade da sua intervenção.

Em matéria de governança, propõe-se também a contratualização na afetação de responsabilidades entre entidades públicas e atores privados, na decorrência, aliás, da LA. Os mecanismos de contratualização entre partes interessadas podem levar a uma dinâmica mais favorável da execução das obrigações do Estado, melhorar as interdependências e resolver fragilidades institucionais, mas a definição pouco clara do objeto da contratualização pode também resultar num quadro de ineficácia. Este tipo de iniciativas envolvem necessariamente na sua preparação e formalização, recursos técnicos e de tempo significativos. Assim, a conceção e a implementação destes mecanismos carece de um estudo detalhado, que não cabe no âmbito do desenvolvimento do PNA.

O modelo de contratualização de compromissos intersetoriais pode assumir várias formas, apontando a experiência internacional para soluções como o desenvolvimento de pactos de natureza nacional (e.g. o Pacto Nacional pela Gestão das Águas, lançado pela Agência Nacional de Águas do Brasil) ou cartas de compromisso que normalmente beneficiam de um forte sentido de legitimidade e de representatividade democrática. Estes mecanismos formais podem constituir o chapéu duma estratégia estruturada para um acompanhamento e monitorização mais eficazes, assegurando-se a sua articulação com os restantes aspetos estratégicos antes mencionados neste capítulo, designadamente os sistemas de informação, a capacitação e o envolvimento das partes interessadas.

Ainda no domínio das medidas destinadas ao reforço da coordenação, agora no plano luso-espanhol, preconiza-se o reforço do papel de coordenação da CADC no sentido de um trabalho conjunto de gestão mais eficaz entre as autoridades dos dois países.

5.3 - Envolvimento do público e das partes interessadas

A participação do público e das partes interessadas é atualmente vista como um elemento essencial na gestão da água, sendo um dos pilares fundamentais da DQA. O envolvimento ativo de todos os interessados nos processos de decisão sobre recursos hídricos permite melhorar a qualidade dos processos e das decisões tomadas e facilitar a aceitação e a responsabilização de todos os agentes pela implementação das medidas e recomendações preconizadas. A participação pública contribui, ainda, para aumentar a consciencialização dos cidadãos para os problemas da água e, consequentemente, a sua motivação para contribuírem para uma gestão mais sustentável dos recursos hídricos.

No âmbito do 1.º ciclo de planeamento foram efetuados esforços muito significativos no sentido de promover uma maior participação do público e das partes interessadas na elaboração dos PGRH, mas o sucesso e a eficácia destes processos não ficaram claramente demonstrados. Uma das principais dificuldades neste domínio prende-se com a garantia da continuidade temporal dos processos de participação, ou seja, importa não só garantir uma alargada participação de todos na elaboração dos planos, mas também garantir que esse envolvimento se mantém durante todo o ciclo de planeamento e sobretudo durante a fase de implementação e acompanhamento das medidas. Outro dos vetores fundamentais para o sucesso da participação pública é a transparência da administração e a capacidade para «prestar contas» acerca dos resultados dos processos de participação e da forma como os contributos de todos foram considerados nas decisões tomadas. Os indicadores de desempenho podem ser uma ferramenta importante para essa prestação de contas e o envolvimento pretendido.

As ações a tomar neste domínio devem contemplar duas vertentes fundamentais: (1) o envolvimento ativo dos principais grupos de interesse, representados através de um conjunto escolhido de atores chave, no processo de gestão dos recursos hídricos e (2) a promoção e facilitação da participação do público em geral.

Relativamente à primeira dimensão - envolvimento dos principais grupos de interesse na gestão da água - este objetivo poderá ser alcançado através do estabelecimento de um fórum permanente de auscultação e envolvimento das partes interessadas na gestão de recursos hídricos. Este fórum deverá incluir representantes dos principais grupos de interesses identificados, compreendendo elementos da administração central, regional e local, do setor privado, associações setoriais e outros parceiros sociais relevantes, ONG, universidades e centros de investigação, etc.

Em Portugal, já existe um fórum com características e atribuições ajustadas para este objetivo, o Conselho Nacional da Água, que deve constituir-se como o órgão de excelência de acompanhamento e envolvimento de todas as partes interessadas na gestão da água. Por forma a aumentar a sua eficácia importa, no entanto, proceder a um reforço das capacidades de atuação e dos meios atribuídos a este Conselho, por exemplo, através do estabelecimento de um secretariado técnico permanente de apoio, da revisão das suas competências e responsabilidades e do ajustamento da sua composição. Importa, ainda, garantir a articulação deste fórum com a plataforma institucional alargada antes proposta e com os Conselhos de Região Hidrográfica.

Ainda a este respeito, deve ser incentivada a criação das Associações de Utilizadores do Domínio Público Hídrico previstas no Decreto-Lei n.º 348/2007 que caberá à APA, I. P., reconhecer e que podem contratualizar com esta a realização de tarefas ou ações definidas em contratos-programa, beneficiando de parte das receitas provenientes da cobrança da TRH e de subsídios. Estas associações podem assumir responsabilidades na gestão das águas abrangidas pelos títulos de utilização de que são detentoras, por delegação da APA, I. P., e a exploração total ou parcial de empreendimentos de fins múltiplos ou até mesmo a sua gestão por concessão.

No que se refere à segunda vertente - a participação do público em geral - julga-se que os esforços se devem centrar na garantia das oportunidades e na promoção e facilitação do envolvimento do público na gestão da água numa base continuada e em complemento às atividades de participação dinamizadas no contexto da preparação dos PGRH. Esta facilitação pode passar em larga escala pelo recurso às novas oportunidades no domínio das tecnologias de informação e comunicação, designadamente através do recém-criado portal participa.pt, que concentra todas as consultas públicas e promove a exploração dos dados e a divulgação de resultados através das redes sociais.

Saliente-se, por fim, que a transparência e a prestação de contas são elementos essenciais para garantir a confiança dos agentes e do público na administração, sendo, assim, fundamental criar os mecanismos necessários para garantir que os processos são transparentes, credíveis e consequentes. A disponibilização em tempo real de informação de livre acesso a uma escala ajustada às necessidades dos diferentes atores é um elemento fundamental neste domínio.

A par desta disponibilização de informação de livre acesso em tempo real devem ser realizadas avaliações anuais do progresso dos PM e da realização dos objetivos ambientais visados, que devem ser disponibilizados para consulta pública, independentemente da sua apresentação aos conselhos consultivos enumerados (CNA, CRH) e ao CNADS e à CE quando exigido. Uma síntese destes relatórios de avaliação integra o REA anual.

5.4 - Capacitação dos agentes relevantes

Os dois vetores anteriores, e todo o processo de gestão da água em geral, beneficiariam muito de um aumento da capacidade dos agentes relevantes para melhor compreenderem os sistemas hídricos e para melhor conceberem e aplicarem as soluções mais adequadas para os problemas identificados. A gestão da água é atualmente um processo complexo que requer o contributo de conhecimentos de diversas áreas do saber, incluindo, por exemplo, a engenharia, a ecologia, a economia e outras ciências sociais, pelo que se tem vindo a tornar mais complexa a missão dos atores envolvidos no processo, o que se traduz por vezes na morosidade na emissão de títulos.

A avaliação realizada dos PGRH de 1.ª geração vem ilustrar este aspeto, fazendo sobressair algumas lacunas de conhecimento e, sobretudo, a assinalável diferença de capacidade dos atores envolvidos na abordagem das diferentes temáticas.

Assim, considera-se que se justifica o investimento em iniciativas que permitam a exploração e a partilha do conhecimento nas diversas áreas relevantes do conhecimento. Essas iniciativas poderiam ser congregadas numa plataforma denominada Escola da Água, que fosse gerida pela Autoridade Nacional da Água e por um consórcio de universidades de reconhecido prestígio nacionais (e, eventualmente, internacionais caso os recursos disponíveis o permitissem). Esta plataforma não requer uma estrutura pesada e pode facilmente ter suporte logístico junto da Autoridade, pelo que não implica a necessidade de disponibilizar recursos significativos.

A Escola poderia promover iniciativas de forma descentralizada, indo ao encontro dos problemas e dos agentes relevantes, tais como, a título de exemplo, a realização de cursos temáticos para diversos tipos de partes interessadas, a análise partilhada de casos de estudo reais, a partilha de boas práticas, a criação de espaços de interação entre a administração e as restantes partes interessadas, a promoção da participação destas em reuniões internacionais (e.g. observadores em reuniões internacionais).

Impõe-se também a realização de um forte investimento em aumento de conhecimento científico estruturante de apoio à resolução de problemas prementes - decisão de investimentos e de gestão. Recomenda-se a abertura de quadros específicos de financiamento para a área de eco-hidráulica e hidromorfológicas e serviços de ecossistemas, com o objetivo de estabelecer conhecimento científico transversal e disponível para a sociedade sobre temas atualmente controversos ou sobre os quais não há ainda um conhecimento consolidado.

O trabalho de elaboração dos PGRH dentro da APA, I. P., ao contrário do que aconteceu com os planos do 1.º ciclo que foram desenvolvidos fundamentalmente por equipas externas contratadas pare esse efeito, reflete, e contribui para, a maior maturidade e qualificação dos seus técnicos. No contexto dos trabalhos de análise e exploração de informação, e no contexto dos trabalhos de elaboração deste Plano foi desenvolvida uma plataforma eletrónica para gestão da informação relativa às massas de água e medidas dos programas de 1.º e 2.º ciclo dos PGRH. Esta plataforma permite retirar indicadores estratégicos para a análise das várias componentes do PNA e poderá evoluir futuramente como um importante contributo para a estratégia de reformulação do Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos (SNIRH), designadamente através de:

Gestão centralizada da caracterização das pressões, identificando as fontes e delegando os contributos de terceiros. Alimentação funcional automática proveniente dos sistemas estruturados como o Sistema Integrado de Licenciamento Ambiental e identificação de mecanismos que permitam a integração de dados isolados, tendo sempre a MA como unidade atómica de análise.

Gestão centralizada de informação sobre as massas de água, permitindo integrar os contributos de todas as partes interessadas de forma controlada e parametrizada. Esta gestão aplica-se ao visionamento da ficha de MA, ao registo da sua dinâmica (estado, ocorrências) mas também à articulação com as entidades responsáveis por PM concomitantes no setor da Natureza e Mar.

Gestão centralizada dos Programas de Monitorização, integrando no SNIRH a dinâmica que relaciona os dados adquiridos com os dados do autocontrolo do licenciamento e alimentando os processos de investigação e modelação de suporte à decisão.

Gestão centralizada da execução dos PM, com capacidade de fornecer instrumentos de atualização, eventualmente delegados em terceiros mas controlados pela APA, I. P. Capacidade de reporte interno que permita à APA, I. P., e aos seus Departamentos Regionais obter os desvios aos perfis ótimos de execução dos PM, incluindo um sistema de alertas que desencadeie proativamente os mecanismos de resposta e enforcement necessários.

É importante também a rápida operacionalização do novo enquadramento legal do licenciamento único de ambiente - LUA, que veio simplificar, harmonizar e articular os pedidos de licenciamento que tipicamente requerem uma abordagem de análise muito abrangente em termos de regimes ambientais. Com o novo licenciamento único de ambiente, a informação passa a estar mais centralizada e promove-se a eficiência das trocas de informação com a Administração. Por exemplo, a nova figura do Título Ambiental Único que funciona segundo o mesmo princípio das «certidões permanentes das empresas» onde serão averbadas todas as decisões dos diversos regimes ambientais, sejam elas prévias à construção ou à exploração. Este novo contexto de licenciamento virá a médio prazo agilizar a integração de dados das utilizações de recursos hídricos na cadeia de valor de decisão de planeamento estratégico da Administração, nomeadamente através da integração com os utilizadores dos Sistemas de Indústria Responsável e do NREAP.

5.5 - Sistemas de Gestão da informação e monitorização de RH

Um modelo de acompanhamento e monitorização eficaz deve assumir como condição sine qua non a disponibilização de informação, quer em quantidade quer em qualidade adequada para suportar os processos de gestão. A informação é a camada chave de todo o processo de governança, devendo ser efetuado um esforço para adotar um sistema que permita gerir o fluxo de informação entre a Administração Pública e os demais agentes. Por exemplo, deverá ser possível perceber a todo o momento o nível de execução dum PM e determinar os indicadores que permitam avaliar a sua eficácia, em complemento a outras atividades como a monitorização do estado de qualidade dos recursos, o licenciamento e a fiscalização.

Portugal tem uma tradição de inovação no setor dos sistemas de informação da área de recursos hídricos, devendo metabolizar no seu ecossistema aplicacional ferramentas a disponibilizar às partes interessadas, para que estas possam ter acesso à informação relevante (e.g. comunicação de resultados do autocontrolo e de incidentes ocorridos com impacte no desempenho ambiental) de forma ágil e tecnologicamente atual e assim estarem garantidas as condições para que cumpram a sua quota-parte de responsabilidade na execução da política da água.

A organização de informação e a definição de instrumentos que permitam gerir os dados que circulam pelas partes interessadas apresenta claros benefícios para a eficiência de todo o processo de acompanhamento. No entanto, acredita-se que o potencial desta iniciativa não se esgota neste resultado. Uma gestão de informação eficiente pode permitir, por exemplo, que o processo de acompanhamento por parte dos cidadãos contribua para promover a articulação, transparência e responsabilização de todas as partes interessadas. Este tipo de mecanismo pode ser concretizado, por exemplo, através da criação de um sítio na internet onde, duma forma simples e expedita, o cidadão consegue perceber o ponto de situação da execução física e financeira das medidas, as entidades responsáveis e o estado das massas de água que daí resultam.

Neste contexto parece ser inevitável a utilização de informação georreferenciada no quadro da política da água, pela adoção de sistemas de informação geográfica, a interoperabilidade entre sistemas e o cumprimento das exigências estabelecidas na lei sobre cartografia (Decreto-Lei n.º 141/2014, de 19 de setembro) no que se refere à utilização de cartografia oficial ou homologada, seja ela de base ou temática. Refere-se ainda a importância da informação geográfica referente a recursos hídricos para a elaboração de planos e programas de ordenamento no quadro do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, e da regulamentação que se encontra em curso no que se refere a acompanhamento de planos e de programas.

Em Portugal, a adoção de mecanismos de benchmarking público foi adotada com sucesso pela ERSAR, que desde 2006 publica o «Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos» onde, no «Volume 3 - Avaliação da qualidade do serviço prestado aos utilizadores», apresenta uma comparação de indicadores para as entidades concessionárias destes serviços, permitindo criar um efeito de concorrência virtual que promove a transparência e, por conseguinte, a iniciativa voluntária de melhoria contínua pelas entidades gestoras. Recentemente, a OCDE, através do relatório «Stakeholders Engagement for Inclusive Water Governance», de abril de 2015, veio indicar como referência de boa prática a recente materialização do «Volume 3 - Avaliação da qualidade do serviço prestado aos utilizadores» numa aplicação móvel disponibilizada pela ERSAR para os cidadãos.

Neste contexto específico de compromisso com a divulgação de dados e transparência, há outros exemplos interessantes que podem ser reproduzidos. Um sinal dos crescentes esforços dos governos para aumentar a transparência e melhorar a comunicação com os stakeholders foi o lançamento, em 2011, da «Open Government Partnership» (OGP). Esta parceria conta atualmente com 65 países membros, nos quais não se inclui Portugal, e fornece uma plataforma internacional para implementar uma governação mais aberta, transparente (accountable) e com maior capacidade de resposta às preocupações dos cidadãos. Para participar, cada país deve desenvolver um plano de ação através de um processo multi-stakeholders, aberto e participativo. Tipicamente, este plano de ação contém compromissos concretos e mensuráveis assumidos pelo Governo para dinamizar reformas inovadoras nas áreas de transparência, responsabilização e envolvimento dos cidadãos. O acompanhamento dos programas dos PGHR nos termos acima referidos poderá constituir uma oportunidade para a criação de dinâmicas convergentes com iniciativas como a OGP.

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