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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 5-A/2005
Parecer n.º 5-A/2005, de 26 de agosto
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 5-A/2005:
Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2003
___
ÍNDICE
Volume I
Relação de siglas.
Apresentação.
I - Conclusões.
II - Recomendações.
III - Legalidade e correcção financeira.
IV - Domínios de controlo:
1 - Processo orçamental.
2 - Receita.
3 - Despesa.
4 - Investimentos do Plano.
5 - Operações de tesouraria.
6 - Dívida pública.
7 - Património regional.
8 - Fluxos financeiros com a União Europeia.
V - Gestão financeira.
VI - Controlo interno.
VII - Parecer.
Volume II
Capítulo I - Processo Orçamental:
1.1 - Âmbito de verificação.
1.2 - Orçamento da RAM:
1.2.1 - Proposta de Orçamento.
1.2.2 - Decreto Legislativo Regional do Orçamento.
1.3 - Equilíbrio orçamental.
1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental.
1.5 - Alterações orçamentais:
1.5.1 - Alterações orçamentais da receita prevista.
1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada:
1.5.2.1 - Por classificação económica.
1.5.2.2 - Por classificação orgânica.
1.5.2.3 - Por classificação funcional.
1.6 - A Conta da Região.
1.7 - Princípio do contraditório.
Capítulo II - Receita:
2.1 - Âmbito de verificação.
2.2 - Análise global da receita:
2.2.1 - Previsão orçamental.
2.2.2 - Execução orçamental:
2.2.2.1 - Cobrança face à previsão.
2.2.2.2 - Receitas fiscais.
2.2.2.3 - Receitas comunitárias.
2.2.3 - Receitas próprias da RAM31
2.3 - Evolução da receita.
2.4 - Princípio do contraditório.
Capítulo III - Despesa:
3.1 - Âmbito de verificação.
3.2 - Análise global da despesa:
3.2.1 - Execução orçamental da despesa.
3.2.2 - Despesas de funcionamento e de investimento.
3.2.3 - Análise económica da despesa.
3.3 - Análise evolutiva da despesa:
3.3.1 - Evolução segundo a óptica da despesa.
3.4 - Encargos assumidos e não pagos (EANP):
3.4.1 - Análise global dos EANP.
3.4.2 - Impacto dos EANP no orçamento do ano seguinte.
3.4.3 - Caracterização dos EANP da Administração Directa da RAM.
3.4.4 - Evolução dos EANP.
3.5 - Encargos assumidos e não pagos das entidades do Sector da Saúde:
3.5.1 - Encargos assumidos e não pagos do CHF e CRS.
3.5.2 - Dívida às Farmácias.
3.6 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas:
3.6.1 - Fiscalização prévia.
3.6.2 - Irregularidades detectadas no âmbito das acções preparatórias deste Relatório:
3.6.2.1 - Relativas à assunção de despesas sem cabimento orçamental.
3.6.2.2 - Relativas ao pagamento de juros de mora.
3.7 - Auditoria de fiscalização concomitante à Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira:
3.7.1 - Enquadramento.
3.7.2 - Apreciação global.
3.7.3 - Observações específicas.
3.7.4 - Acatamento das recomendações.
3.8 - Auditoria operacional ou de resultados à concessão RAM/VIALITORAL, S.A.:
3.8.1 - Enquadramento.
3.8.2 - A concessão.
3.8.3 - Apreciação global da concessão.
3.8.4 - Execução do contrato de concessão em 2003:
3.8.4.1 - Pela concessionária.
3.8.4.2 - Pela concedente.
3.9 - Princípio do contraditório.
Capítulo IV - Subsídios e Outros Apoios Financeiros:
4.1 - Âmbito de verificação.
4.2 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional:
4.2.1 - Sociedades Públicas.
4.2.2 - Instituições sem fins lucrativos.
4.2.3 - Sociedades Privadas.
4.3 - Apoios financeiros aos municípios:
4.3.1 - Bonificação de juros.
4.3.2 - Apoio financeiro complementar.
4.3.3 - Cooperação técnica e financeira.
4.4 - Auditoria a contratos-programa celebrados pelos Municípios:
4.4.1 - Enquadramento.
4.4.2 - Quadro normativo.
4.4.3 - Apreciação dos sistemas de concessão, acompanhamento e fiscalização dos apoios financeiros.
4.5 - Princípio do contraditório.
Capítulo V - Investimentos do Plano:
5.1 - Âmbito de verificação.
5.2 - Enquadramento do planeamento:
5.2.1 - Estrutura de planeamento regional.
5.2.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos.
5.3 - Orçamento do PIDDAR:
5.3.1 - Princípios gerais.
5.3.2 - Fontes de financiamento.
5.3.3. - Projectos por Departamento do Governo Regional.
5.4 - Execução orçamental do Capítulo 50 - Investimentos do Plano:
5.4.1 - Alterações orçamentais.
5.4.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada:
5.4.2.1 - Classificação orgânica da despesa.
5.4.2.2 - Classificação económica da despesa.
5.4.2.3 - Classificação funcional da despesa.
5.4.3 - Encargos assumidos e não pagos.
5.5 - Avaliação da execução financeira global do PIDDAR:
5.5.1 - Execução global dos projectos inscritos.
5.5.2 - Execução global por Departamento.
5.5.3 - Execução global por sectores.
5.5.4 - Financiamento por sectores.
5.5.5 - Evolução da execução global.
5.6 - Auditoria ao Projecto PIDDAR "Construção/Aquisição/Grande Reparação de Fogos":
5.6.1 - Enquadramento.
5.6.2 - Programação e Execução do Projecto.
5.6.3 - Empreendimentos analisados:
5.6.3.1 - "Complexo Habitacional Nova Cidade".
5.6.3.2 - "Concepção/construção de 60 fogos no Pico das Romeiras II".
5.6 - Princípio do contraditório.
Capítulo VI - Operações de Tesouraria:
6.1 - Âmbito de verificação.
6.2 - Análise global.
6.3 - Recursos próprios de terceiros:
6.3.1 - Alterações orçamentais.
6.3.2 - Recebimentos para terceiros.
6.3.3 - Pagamentos a terceiros.
6.3.4 - Saldos transitados.
6.3.5 - Conta geral de operações de tesouraria.
6.4 - Verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional - Gerência de 2003:
6.4.1 - Enquadramento.
6.4.2 - Resultados da verificação.
6.5 - Princípio do contraditório.
Capítulo VII - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos:
7.1 - Âmbito de verificação.
7.2 - Análise global.
7.3 - Receita cobrada:
7.3.1 - Receitas próprias e o regime de autonomia administrativa e financeira.
7.4 - Contas de ordem.
7.5 - Despesa processada:
7.5.1 - Estrutura por classificação económica.
7.5.2 - Estrutura por classificação funcional.
7.5.3 - Encargos assumidos e não pagos.
7.6 - Conta geral dos fundos e serviços autónomos.
7.7 - Acção Instrumental de análise do grau de implementação da RAFE e dos Planos Sectoriais de Contas:
7.7.1 - Enquadramento.
7.7.2 - Análise da concretização da RAFE na RAM.
7.7.3 - Perspectivas da administração financeira na RAM.
7.8 - Princípio do contraditório.
Capítulo VIII - Dívida Pública:
8.1 - Âmbito de verificação.
8.2 - Dívida pública directa:
8.2.1 - Análise global:
8.2.1.1 - Recurso ao crédito em 2003:
8.2.1.1.1 - Dívida pública flutuante.
8.2.1.1.2 - Dívida pública fundada.
8.2.1.1.3 - Mapa da aplicação do produto dos empréstimos.
8.2.1.2 - Dívida pública directa a 31/12/2003.
8.2.1.3 - Serviço da dívida pública directa.
8.2.1.4 Operação de gestão da dívida pública regional.
8.2.2 - Evolução da dívida pública directa e respectivo serviço da dívida.
8.3 - Dívida pública indirecta:
8.3.1 - Enquadramento jurídico.
8.3.2 - Avales concedidos em 2003.
8.3.3 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos.
8.3.4 - Pagamentos pela execução de avales.
8.3.5 - Evolução da atribuição de avales.
8.3.6 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM.
8.4 - Posição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores.
8.5 - Princípio do contraditório.
Capítulo IX - Património Regional:
9.1 - Âmbito de verificação.
9.2 - Gestão patrimonial.
9.3 - Património financeiro:
9.3.1 - Enquadramento jurídico das E.P.E.:
9.3.1.1 - Linhas gerais.
9.3.1.2 - Caracterização do Serviço Regional de Saúde, E.P.E.
9.3.2. - Composição e evolução das participações sociais da RAM:
9.3.2.1. - Evolução e movimentos da carteira de acções e quotas.
9.3.2.2 - Participações indirectas.
9.3.2.3 - Balanço das entidades participadas.
9.3.2.4 - Resultados das entidades participadas.
9.3.2.5 - Demonstração dos resultados das empresas detidas maioritariamente pela Região.
9.3.3 - Operações de Crédito.
9.3.4 - Observância do limite para a realização de operações activas.
9.3.5 - Rendimentos patrimoniais.
9.4 - Fluxos financeiros com o Sector Público Empresarial Regional:
9.4.1 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o SPER:
9.4.1.1 - Transferências correntes e subsídios para o SPER.
9.4.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e constituição de suprimentos.
9.4.2- Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento Regional.
9.4.3 - Saldo global com o SPER.
9.5 - Auditoria à Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.:
9.5.1 - Enquadramento.
9.5.2 - Composição do conselho de administração.
9.5.3 - Regime de impedimentos dos membros do CA.
9.5.4 - Fontes de Financiamento.
9.5.5 - Gestão de Projectos:
9.5.5.1 - Programação.
9.5.5.2 - Projectos seleccionados:
9.5.5.2.1 - Parque Temático da Madeira.
9.5.5.2.2 - Projecto Frente Mar do Porto Moniz.
9.6 - Auditoria ao Sistema Remuneratório dos Gestores Públicos da RAM:
9.6.1 - Enquadramento.
9.6.2 - Aplicação do EGP pelas entidades auditadas.
9.6.3 - Sistema remuneratório dos órgãos de gestão das EP.
9.6.4 - Sistema remuneratório dos órgãos de gestão das outras entidades.
9.6.5 - Acompanhamento e controlo efectuado pela RAM junto das entidades auditadas.
9.7 - Princípio do contraditório.
Capítulo X - Fluxos Financeiros com a União Europeia:
10.1 - Âmbito de verificação.
10.2 - Fluxos financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM.
10.3 - Fluxos financeiros da UE para a RAM:
10.3.1 - POPRAM III:
10.3.1.1 Execução financeira em 2003.
10.3.1.2 - Sistema de controlo interno dos Fundos Comunitários no âmbito do POPRAM III.
10.3.2 - Fundo de Coesão:
10.3.2.1 - Execução financeira em 2003.
10.3.2.2 - Gestão, acompanhamento e controlo.
10.4 - Princípio do Contraditório.
Capítulo XI - As Contas da Administração Pública Regional:
11.1 - Âmbito de verificação.
11.2 - Análise global:
11.2.1 - Análise da execução:
11.2.1.1 - Princípio do equilíbrio.
11.2.1.2 - Conta consolidada da Região.
11.3 - Ajustamentos.
Relação de siglas
Volume I
ALM - Assembleia Legislativa da Madeira.
AREAM - Agência Regional de Energia e Ambiente da Madeira.
art.º - artigo.
BEI - Banco Europeu de Investimentos.
CE - Comunidade Europeia.
CEIM, Lda. - Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda.
CHF - Centro Hospitalar do Funchal.
CPA - Código do Procedimento Administrativo.
CRS - Centro Regional de Saúde.
DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DL - Decreto-Lei.
DLR - Decreto Legislativo Regional.
DR - Diário da República.
DROC - Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
DRPF - Direcção Regional de Planeamento e Finanças.
DRR - Decreto Regulamentar Regional.
EANP - Encargos assumidos e não pagos.
ER - Estrada regional.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação).
FSA - Fundos e Serviços Autónomos.
FSE - Fundo Social Europeu .
GR - Governo Regional da Madeira.
IFC - Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários.
IFOP - Instituto Financeiro de Orientação das Pescas.
IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
IRF - Inspecção Regional de Finanças.
LEORAM - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
OE - Orçamento do Estado.
ORAM - Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
PIB - Produto Interno Bruto.
PIDDAR - Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional.
POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública.
POPRAM - Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RAFE - Reforma da Administração Financeira do Estado.
RAM - Região Autónoma da Madeira.
SCI - Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
SCUT - Sem cobrança para o utilizador.
SPER - Sector Público Empresarial Regional.
SRAS - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais .
SRE - Secretaria Regional de Educação.
SREST - Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes.
SRMTC - Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
SRPF - Secretaria Regional do Plano e Finanças.
SRS, E.P.E. - Serviço Regional de Saúde, E. P. E.
Tx. Exec. - Taxa de Execução.
UE - União Europeia.
VIALITORAL - VIALITORAL - Concessões Rodoviárias da Madeira, S. A.
Volume II
ADERAM - Associação de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.
ADSE - Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública.
A-G - Assembleia-Geral.
AG - Autoridade de Gestão.
al. - Alínea.
ALRM - Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
ANAM, S.A. - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A.
ANF - Associação Nacional de Farmácias.
APRAM, S.A. - Administração de Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A.
AR - Assembleia da República.
AREAM - Agência Regional de Energia e Ambiente da Madeira.
Art.º - Artigo.
BANIF - Banco Internacional do Funchal, S. A.
BCP - Banco Comercial Português, S.A.
BEI - Banco Europeu de Investimentos.
BP - Banco de Portugal.
BPI - Banco Português de Investimento, S. A.
BTA - Banco Totta & Açores, S. A.
CA - Conselho de Administração.
CAB, S.A.D. - Clube Amigos do Basquete, Basquetebol S. A. D.
CD - Conselho Directivo.
CDP, S.A. - Clube Desportivo Portosantense, Hóquei do Porto Santo, S. A. D.
CEHA - Centro de Estudo de História do Atlântico.
CEIM, Lda. - Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda.
C-EPAM - Conservatório - Escola Profissional das Artes da Madeira.
CES - Conselho Económico e Social.
Cfr. - Conforme.
CGA - Caixa Geral de Aposentações.
CGD - Caixa Geral de Depósitos, S. A.
CGRAM - Conselho de Governo da Região Autónoma da Madeira.
CHF - Centro Hospitalar do Funchal.
CIDE - Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Económico.
CISF - Banco de Investimentos.
CITMA - Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira.
Cl.Ec. - Classificação Económica.
Cl.Org. - Classificação Orgânica.
CMCL - Câmara Municipal de Câmara de Lobos.
CMF - Câmara Municipal do Funchal.
CO - Contas de Ordem.
CP - Contrato(s)-Programa.
CPA - Código do Procedimento Administrativo.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
CRS - Centro Regional de Saúde.
D.R. - Decreto Regional .
D.Reg. - Decreto Regulamentar.
DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DGT - Direcção Regional do Tesouro.
DLeg. - Decreto Legislativo.
DL - Decreto-Lei.
DLR - Decreto Legislativo Regional.
DR - Diário da República.
DRA-PAR - Direcção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural.
DROC - Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
DRPA - Direcção Regional do Património.
DRPF - Direcção Regional de Planeamento e Finanças.
DRR - Decreto Regulamentar Regional.
E.P.E. - Entidade Pública Empresarial.
EANP - Encargos assumidos e não pago.
ECM, Lda. - Empresa de Cervejas, Lda.
EEM, S.A. - Empresa de Electricidade da Madeira, S. A.
EJM, Lda. - Empresa Jornal da Madeira, Lda.
EP - Empresa Pública.
EPARAM - Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
EPHTM - Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.
ER - Estrada Regional.
FAFIM - Fundo de Apoio à Frota Pesqueira.
FC - Fundo de Coesão.
FCM - Fundo de Coesão Municipal.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEEC - Fundo Especial para a Extinção da Colonia.
FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.
FEOGA - O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação).
FGAPFP - Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional.
FGM - Fundo Geral Municipal.
FMSC - Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas.
FRIGA - Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola.
FSA - Fundos e Serviços Autónomos.
FSE - Fundo Social Europeu.
GR - Governo Regional da Madeira.
HF, S.A. - Horários do Funchal, S. A.
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
IBTAM - Instituto do Bordado, Tapeçarias e Artesanato da Madeira.
IC - Intervenção Comunitária.
ID - Impostos Directos.
IDD - Impostos Directos Diversos.
IDE-RAM - Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira.
IDRAM - Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira.
IDSC - Impostos Diversos sobre o Consumo.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFC - Instituto de Gestão de Fundos Comunitários.
IFOP - Instituto Financeiro de Orientação das Pescas.
IFT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
IGA, S.A. - Investimentos e Gestão da Água, S. A.
IGCP - Instituto de Gestão do Crédito Público.
IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
IHM - Instituto de Habitação da Madeira.
II - Impostos Indirectos.
IID - Impostos Indirectos Diversos.
IJM - Instituto de Juventude da Madeira.
ILMA, Lda. - Indústria de Lacticínios da Madeira, Lda.
INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
INH - Instituto Nacional de Habitação.
IO - Intervenção Operacional.
IRC - Imposto sobre o Rendimento das pessoas Colectivas.
IRE - Instituto Regional de Emprego.
IRF - Inspecção Regional de Finanças.
IRM, E.P. - Imprensa Regional da Madeira, E.P.
IRS - Imposto sobre o Rendimento das pessoas Singulares.
ISD - Imposto sobre as Sucessões e Doações.
ISP - Imposto sobre Produtos Petrolíferos.
IUPDA - Imposto do Uso, Porte e Detenção de Armas.
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.
IVM - Instituto do Vinho da Madeira.
JORAM - Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.
Lda. - Sociedade de responsabilidade limitada.
LEORAM - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
LFRA - Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
LREC - Laboratório Regional de Engenharia Civil.
MPE, S.A. - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A.
OE - Orçamento do Estado.
OR - Orçamento Regional.
ORAM - Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
OSS - Orçamento da Segurança Social.
OT - Operações de Tesouraria.
PDES-RAM - Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira.
PGR - Presidência do Governo Regional.
PIB - Produto Interno Bruto.
PIDDAR - Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional.
PNM - Parque Natural da Madeira.
PO - Programa operacional.
POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública .
POPRAM - Programa Operacional Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira.
POSEIMA - Programa de Opções Específicas para a Madeira e Açores.
PRID - Programa de Recuperação de Imóveis Degradados.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RA - Regiões Autónomas.
RAFE - Reforma da Administração Financeira do Estado.
RAA - Região Autónoma dos Açores.
RAM - Região Autónoma da Madeira.
RAVP - Regime de Apoio à Valorização da Paisagem.
RCG - Resolução do Conselho de Governo Regional.
Res. - Resolução.
RPT - Recursos Próprios de Terceiros.
S.A. - Sociedade Anónima.
S.A.D. - Sociedade Anónima Desportiva.
SDNM, S.A. - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A.
SDPS, S.A. - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.
SEBC - Sistema Europeu de Bancos Centrais.
SIME - Sistema de Incentivos à Modernização Empresarial.
SIVETUR - Sistema de Incentivos a Produtos Turísticos de Vocação Estratégica.
SMD, S.A. - Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A.
SNC - Sistema Nacional de Controlo.
SPE - Sector Público Empresarial.
SPER - Sector Público Empresarial Regional.
SRA - Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
SRARN - Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
SRAS - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais.
SRE - Secretaria Regional de Educação.
SREST - Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes.
SRMTC - Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
SRPC - Serviço Regional de Protecção Civil.
SRPF - Secretaria Regional do Plano e Finanças.
SRRH - Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
SRS, E.P.E. - Serviço Regional de Saúde, E. P. E.
SRTC - Secretaria Regional do Turismo e Cultura.
SS - Segurança Social.
TC - Tribunal de Contas.
TMCA - Taxa média de crescimento anual.
Tx. Exec. - Taxa de Execução.
URBCOM - Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial.
Var. - Variação (em percentagem).
VIALITORAL, S. A.
VIALITORAL - Concessões Rodoviárias da Madeira, S. A.
VPGR - Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira.
UE - União Europeia
VOLUME I
Apresentação
A Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2003, foi remetida pelo Governo Regional à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em 30 de Dezembro de 2004, dentro, por conseguinte, do prazo legal.
Compete ao Tribunal de Contas (ver nota 1), através da Secção Regional da Madeira, apreciar a actividade financeira da Região, no ano a que se reporta a Conta, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, nomeadamente em relação aos aspectos referidos no art.º 41.º, pelo que se elaborou o presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2003.
O presente Parecer integra dois volumes, o Volume I - Parecer, assinado pelo Colectivo (ver nota 2) e que inclui as conclusões e recomendações mais relevantes sobre os domínios de controlo analisados e dirigidas à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, e o Volume II - Relatório que compreende a apreciação global da execução orçamental, apresentada por capítulos, bem como os comentários mais relevantes em resultado das respostas do Governo Regional, em sede de contraditório.
A documentação sobre as referidas respostas às questões formuladas pelo Tribunal (ver nota 3) encontra-se compilada em dossiê próprio.
I - Conclusões
Da análise dos actos preparatórios conducentes à aprovação do Orçamento e dos resultados da execução orçamental da Conta da RAM de 2003, ressaltam, em termos globais, as seguintes conclusões:
Observações positivas:
1 - Inclusão pela primeira vez, no articulado do diploma que aprovou o ORAM para 2003, do Mapa XVII - "Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupados por Secretaria Regional", facilitando, nesta medida, a apreciação da incidência orçamental da globalidade daquelas responsabilidades, apesar de o mesmo não contemplar a totalidade das despesas plurianuais previsíveis.
2 - Os recebimentos, os pagamentos e os saldos de gerência, relativos à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, encontravam-se sustentados pelos correspondentes registos contabilísticos.
3 - Inclusão, na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, de forma desagregada, dos movimentos de fundos de natureza orçamental e dos relacionados com Recursos Próprios de Terceiros.
4 - Inexistência de encargos sem dotação orçamental por parte dos FSA, inversamente ao que se vinha registando em anos anteriores.
5 - Foi cumprido o limite de endividamento imposto pelo OE (endividamento zero) e que teve acolhimento no DLR que aprovou o ORAM.
6 - A RAM comutou parte da sua dívida directa sob a forma de empréstimos de longo prazo ao contrair um empréstimo obrigacionista no valor de 156,884 milhões de euros que se destinou a substituir a dívida existente, daqui resultando uma ligeira diminuição (Euro 167,85) da dívida pública directa face ao ano anterior.
7 - Foi cumprido o limite para a concessão de avales e outras garantias a operações financeiras (ver nota 4) (180 milhões de euros).
8 - Foi respeitado o limite estabelecido para a realização de operações activas (ver nota 5) (70 milhões de euros).
9 - Foi apresentado pela primeira vez, em anexo à Conta da Região, o mapa "Anexo XIII - Execução do PIDDAR", com a discriminação das fontes de financiamento dos projectos no âmbito dos Investimentos do Plano.
10 - Em 2003, as despesas comunitárias, no âmbito do POPRAM III, cifraram-se em 119,7 milhões de euros, apresentando, face ao programado, uma taxa de execução de 112% que se distanciou positivamente da taxa registada em 2002 (87%), permitindo a recuperação da taxa de realização financeira acumulada (2000-2003) de 40,3% para 50,9%.
11 - A aceleração da execução financeira comunitária em 2003 traduziu-se na superação das metas da "regra n+2", não havendo perdas para o POPRAM III em resultado da sua aplicação, e, bem assim, foi fixado pela Comissão Europeia a atribuição da Reserva de Eficiência no montante de 35,1 milhões de euros, crédito a afectar àquele Programa Operacional em virtude da avaliação positiva da sua eficiência.
Observações negativas:
1 - Inobservância do disposto no n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, no que concerne à data de apresentação da proposta orçamental à ALM e consequente desrespeito pelo disposto no n.º 1 do art.º 14.º.
2 - Inobservância do disposto no art.º 16.º da Lei n.º 28/92 (adopção das medidas necessárias para que o Orçamento possa começar a ser executado no início do ano económico). Na verdade, o DRR que pôs em execução o Orçamental da RAM para 2003 só foi publicado em 13 de Março.
3 - A taxa de execução global da receita foi de 69,1%, para o que contribuiu a sobreavaliação da receita comunitária, cujo grau de realização (31,5%) ficou aquém das estimativas, sendo, assim, um obstáculo ao desenvolvimento da despesa. Simultaneamente, concorreu para aquele facto a redução na cobrança dos Impostos Directos em 5,7%.
4 - O Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM, não obedeceu, parcialmente, ao disposto no n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM, uma vez que não apresenta a informação acerca das componentes de financiamento comunitário e regional, incluídas no "Cap. 50 Investimentos do Plano" e nas "Outras Fontes".
5 - A falta de inscrição no mapa orçamental XVII das responsabilidades financeiras plurianuais, avaliadas em cerca de 1,18 mil milhões de euros, da concessão RAM/VIALITORAL, as quais, pela duração do respectivo contrato (25 anos), são endossadas às gerações vindouras e afectam e condicionam parte dos orçamentos regionais futuros.
6 - Alguns serviços da Administração Regional Directa assumiram encargos sem dotação orçamental, no valor global de Euro 1.160.623,82, infringindo o disposto nos n.os 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, situação que é passível de configurar responsabilidade financeira nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97.
7 - A execução global do PIDDAR ascendeu a 342,2 milhões de euros, o que, face aos cerca de 711,5 milhões de euros previstos no orçamento final, representou uma taxa de execução de apenas 48,1%, sintoma da falta de liquidez das finanças regionais com reflexos na contenção dos respectivos investimentos, que caíram em 2003 cerca de 15,3%, a preços constantes.
8 - O POPRAM III deveria ter executado, no período 2000-2003, um volume financeiro de 704,7 milhões de euros, mas ficou-se pelos 295,9, apresentando, deste modo, uma taxa de execução acumulada de 42%, face à programação aprovada para igual período.
9 - Manteve-se, em 2003, a situação de inexistência, na ordem jurídica regional, de um diploma específico dotado de um corpo normativo suficientemente consistente, transparente e objectivo, disciplinador da atribuição de ajudas financeiras por parte da Administração Regional e dos procedimentos a adoptar em matéria de celebração e acompanhamento da execução dos contratos-programa formalizados neste âmbito (ver nota 6)
10 - As responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiram 341,6 milhões de euros tendo aumentado cerca de 143,2 milhões de euros, ou seja 22,3%, em relação ao ano anterior. Estas responsabilidades correspondem aproximadamente a 57,1% das receitas próprias geradas pela RAM, em 2003, enquanto que no ano anterior representavam 31,4%. Assume especial destaque o sector das empresas, à semelhança do que havia sucedido no ano transacto, ao representar 88,5% do total dessas responsabilidades.
11 - Os encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Directa atingiram o valor de 350,1 milhões de euros, apresentando um crescimento de 80,8% (156,4 milhões de euros) face a 2002, o que comprometeu, desde logo, o orçamento inicial de 2004 em 24,8%. Destes encargos destacam-se os do Cap. 50 - Investimentos do Plano - que atingiram 275,7 milhões de euros, o que se traduziu no não pagamento de 47,6% da despesa assumida pela Administração Regional em 2003.
12 - Foram pagos juros de mora a diferentes empresas, no montante global de 1,65 milhões de euros, decorrentes de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas.
13 - A dívida directa (443,2 milhões de euros), a dívida indirecta (341,6 milhões de euros) e a fornecedores (350,1 milhões de euros), da Administração Regional Directa, reportada a 31 de Dezembro de 2003, ascendia a cerca de 1.134,9 milhões de euros, revelando um acréscimo de 35,9% em relação a 2002.
14 - Atendendo à expressão financeira atingida pela dívida indirecta e pela dívida a fornecedores, constata-se que o seu volume excede em 15,7% o valor global das receitas próprias geradas pela RAM.
15 - Apesar do decréscimo de 78% dos encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Indirecta (menos 119,4 milhões de euros) face ao ano transacto, constata-se que tal variação decorre, essencialmente, da criação do Serviço Regional de Saúde, E.P.E. e à consequente transferência em 31 de Maio, para esta entidade, dos EANP do sector da saúde (137,4 milhões de euros), deixando de figurar na totalidade das responsabilidades assumidas pelo subsector institucional em referência. Todavia, se excluído o sector da saúde, verifica-se um incremento daquelas responsabilidades em 9,3%.
16 - Os pagamentos efectuados pela RAM em execução de garantias prestadas a entidades privadas ascenderam a 299,3 mil euros. Todavia, a Região foi reembolsada de 40,9 mil euros, ao invés do sucedido no ano anterior.
17 - Os bens móveis e imóveis da RAM ainda não se encontravam inventariados e inscritos num Cadastro dos Bens (ver nota 7), o qual deverá, inclusivamente, reflectir a sua composição, situação e valor.
18 - Divergência entre os mapas anexos XIV a XVIII referentes à execução orçamental dos FSA reflectida na Conta da RAM e os valores constantes das respectivas contas de gerência.
19 - Significativa dependência dos FSA relativamente às transferências do orçamento regional, as quais assumem uma preponderância de 66,9% no conjunto das receitas orçamentais. Esta situação reflecte a omissão da implementação da RAFE na maioria dos FSA, e da adopção do POCP, que a ser concretizada conduziria a uma menor dependência orçamental.
20 - Apesar de terem diminuído cerca de 4 milhões de euros, os resultados líquidos das entidades que integram o Sector Público Empresarial Regional atingiram o valor negativo de 28,6 milhões de euros.
21 - Não apresentação de forma desagregada na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, dos movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos, relacionados com as operações de dívida flutuante.
22 - O saldo corrigido da Conta Consolidada da RAM (correspondente ao saldo da execução orçamental, ponderado pelos encargos assumidos e não pagos), foi deficitário na ordem dos 374,6 milhões de euros, registando um aumento de 40,4 milhões de euros face ao ano anterior.
Outras observações:
1 - A receita fiscal que atingiu os 559 milhões de euros, foi a principal fonte de financiamento do Orçamento Regional, representando 54,2% da receita global (com exclusão das Contas de Ordem e dos Recursos Próprios de Terceiros), tendo diminuído 4,2 milhões de euros em relação ao valor arrecadado em 2002.
2 - Os apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional a diversas entidades públicas e privadas, ascenderam a 98,7 milhões de euros, o que se traduziu num crescimento significativo (93,2%) em relação ao ano anterior (51,1 milhões de euros). Tal deveu-se a que uma parcela significativa (50,5 milhões de euros) dos apoios concedidos se destinou a financiar o funcionamento do SRS, E.P.E..
3 - A Administração Regional transferiu para os municípios da Região, no âmbito da cooperação técnica e financeira, e mediante a celebração de contratos-programa, o montante de 18,7 milhões de euros, embora estivesse prevista a transferência de 34 milhões de euros.
4 - As transferências para as entidades participadas ascenderam a cerca 102,5 milhões de euros e, por sua vez, os fluxos oriundos do SPER totalizaram os 18,1 milhões de euros, o que implicou um saldo deficitário de cerca de 84,4 milhões de euros, justificado, em grande parte, pelo montante das transferências efectuadas para o SRS, E.P.E..
5 - Os activos financeiros detidos pela RAM perfizeram o valor aproximado de 278,3 milhões de euros, dos quais a participação pública regional no capital de empresas registou o valor nominal de 235,3 milhões de euros, verificando-se uma variação positiva, face ao ano anterior, de 147,5 milhões de euros.
6 - Face a uma execução da receita que se quedou nos 69,1%, e o pressuposto de endividamento zero imposto pelo OE, as necessidades de financiamento foram colmatadas com um crescimento acentuado, quer da dívida indirecta, quer da dívida a fornecedores.
7 - A concessão, pela RAM, de garantias a operações financeiras atingiu o montante de 152,8 milhões de euros, dos quais 142 milhões foram concedidos a empresas, tendo-se verificado um acréscimo de 21,1% em relação ao ano anterior.
II - Recomendações
O Tribunal de Contas pode, no Parecer sobre a Conta da Região, e nos termos dos art.os 41.º, n.º 3, e 42.º, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, formular recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira ou ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências detectadas.
Nos subpontos imediatos, salientam-se algumas das recomendações feitas em pareceres anteriores que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não observadas, e se formulam novas recomendações, sugeridas pela análise à conta regional de 2003, e endereçadas, em primeiro lugar, à ALM, para que, no âmbito dos seus poderes de fiscalização da actividade do Governo Regional, adopte as providências que entenda adequadas.
Recomendações acolhidas
O Tribunal de Contas regista com apreço o facto de a Administração Regional ter acolhido algumas das recomendações formuladas em anteriores Pareceres, salientando-se, nomeadamente:
1 - A apresentação, em anexo à Conta da Região, do mapa "Anexo XIII - Execução do PIDDAR", com a discriminação das fontes de financiamento dos projectos no âmbito dos Investimentos do Plano.
2 - A inclusão, na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, de forma desagregada, dos movimentos de fundos de natureza orçamental e dos relacionados com Recursos Próprios de Terceiros.
3 - A implementação do "Manual de Procedimentos e Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional da Madeira" o qual carece, já, porém, de uma actualização, atenta a alteração da orgânica da Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade (DROC) e da Direcção Regional de Planeamento e Finanças (DRPF), operadas, respectivamente, pelos DRR n.os 19/2003, de 18 de Agosto, e 21/2005/M, de 21 de Abril (ver nota 8).
4 - A concretização de medidas que melhoraram o nível de execução financeira do POPRAM III, de forma a evitar a possível perda de fundos comunitários por parte da RAM, em resultado das novas regras relativas à disciplina financeira do QCA III (ver nota 9).
Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram
Tendo sido já formuladas em anteriores Pareceres, o Tribunal destaca as seguintes recomendações, que ainda não tiveram seguimento:
1 - A promoção da adaptação à Região do novo regime de enquadramento orçamental introduzido pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, designadamente quanto à apresentação da Conta da Região até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeita.
2 - A correspondência entre as contas de gerência dos FSA e os mapas anexos XVI e XVII da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas e das receitas globais desses organismos (ver nota 10).
3 - A adopção do regime de administração financeira do Estado (ver nota 11) bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e respectivos Planos de Contas Sectoriais).
4 - A apresentação, em anexo à proposta de Orçamento, do respectivo relatório justificativo, integrando todos os anexos informativos elencados no art.º 13.º da citada Lei n.º 28/92, nomeadamente a justificação das transferências para as empresas públicas sob a forma de suprimentos ou subsídios à exploração.
5 - O respeito pelas normas constantes da LEORAM, no que concerne à estrutura e ao conteúdo do mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais" que expressa o PIDDAR no Orçamento da Região, de forma a identificar as componentes de financiamento regional e comunitário.
6 - A identificação clara das fontes de financiamento da RAM, no que respeita a receita comunitária, em conformidade com a regra da especificação, consagrada no art.º 7.º da Lei n.º 28/92, de modo a que a Conta inclua informação sistematizada por fundo comunitário.
7 - O cumprimento integral do disposto nos n.os1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, por forma a que todas as despesas realizadas e todos os encargos assumidos tenham a devida cobertura orçamental.
8 - A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, de forma a dar cumprimento ao disposto no n.º 3 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92.
9 - A observância do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92, nos termos do qual o Governo Regional deve definir, por DRR, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que sejam da sua competência.
10 - A inclusão, de forma desagregada, na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos dos movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos, relacionados com as operações de dívida flutuante.
11 - A criação de um quadro normativo suficientemente consistente, transparente e objectivo, disciplinador da atribuição de ajudas financeiras por parte da Administração Regional e dos procedimentos a adoptar em matéria de celebração e acompanhamento da execução dos contratos-programa formalizados neste âmbito.
12 - A observância, no tocante à concessão de auxílios financeiros a projectos e iniciativas de interesse turístico e cultural, do quadro normativo e regulamentar que define os princípios gerais e as condições de acesso a tais auxílios, nomeadamente no que diz respeito à forma do título jurídico que suporta a concessão das verbas envolvidas.
13 - A concessão de apoios financeiros pela Administração Regional apenas deve ocorrer nas situações legalmente previstas e admitidas quando devidamente autorizada por entidade competente para o efeito, impondo-se ainda a adequada cabimentação orçamental das despesas envolvidas, em cumprimento do princípio da especificação (ver nota 12).
14 - A formalização de contratos-programa em tempo útil, de modo a viabilizar o acompanhamento da sua execução financeira e material, assim como o controlo e fiscalização do cumprimento dos demais aspectos financeiros, técnicos e legais inerentes aos contratos.
15 - A organização e a actualização do cadastro dos bens do domínio privado da Região (ver nota 13).
16 - A criação de um quadro normativo de âmbito regional disciplinador do sector público empresarial das Regiões Autónomas, que defina claramente a sua estrutura organizativa, sem prejuízo do cumprimento dos princípios fundamentais estatuídos no DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
Novas recomendações
Na sequência da apreciação efectuada à Conta da RAM de 2003, formulam-se igualmente as seguintes recomendações:
1 - A observância do disposto no n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, no que concerne à data de apresentação da proposta orçamental à ALM, de modo a que seja respeitado o disposto no n.º 1 do art.º 14.º, bem como a de que a publicação do DRR que o põe em execução, seja feita nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 9.º e do art.º 16.º da mesma Lei.
2 - Um maior rigor na previsão orçamental da receita face à sua crescente sobreorçamentação, tendo como reflexo um aumento acentuado dos encargos assumidos e não pagos, cujos compromissos financeiros de hoje se traduzem em responsabilidades efectivas da Região para as administrações futuras.
3 - Face aos critérios de convergência, e visando uma política orçamental mais equilibrada, deverá a Administração Regional limitar a assunção de novos compromissos que onerem globalmente o endividamento regional, através, designadamente, do recurso aos avales e aos encargos assumidos e não pagos.
4 - Regular a definição de critérios objectivos para a fixação do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.
5 - O ORAM deverá reflectir, não só a despesa a suportar no ano concreto com a concessão RAM/VIALITORAL e outras concessões, como ainda o escalonamento plurianual no mapa orçamental XVII (ver nota 14) dos compromissos financeiros decorrentes de contratos de concessão, de maneira a permitir e facilitar o respectivo controlo político e financeiro, em sintonia com a LEORAM.
III - Legalidade e correcção financeira
Da análise das receitas e das despesas constantes nas Contas da RAM e do Tesoureiro do Governo Regional, resultam os seguintes ajustamentos:
. Conta do Tesoureiro do Governo Regional
O ajustamento apurado para a Conta da Região de 2003, excluindo os FSA, coincide com o ajustamento da Conta do Tesoureiro e apresenta-se assim:
Ajustamento da Conta da RAM
. Conta Consolidada
Na elaboração do ajustamento da conta consolidada, consideraram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Pública Regional, incluindo FSA, sendo o que se apresenta no quadro seguinte:
Ajustamento da Conta Consolidada da RAM
. Conta Consolidada com encargos assumidos e não pagos
Neste ajustamento, consideraram-se os encargos assumidos e não pagos de toda a Administração Regional, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, como se ilustra de seguida:
Ajustamento da Conta Consolidada Ponderada da RAM
No quadro seguinte, figuram os montantes das despesas assumidas e não pagas em 2003, e do saldo transitado para a gerência seguinte, excluindo-se os Recursos Próprios de Terceiros:
Saldo corrigido
Assim, o saldo corrigido da Conta Consolidada da Região foi deficitário na ordem dos 374,6 milhões de euros.
. Equilíbrio Orçamental e Financeiro
O princípio do equilíbrio orçamental, imposto pelo n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, quer ao nível do orçamento, como da respectiva execução, foi respeitado, uma vez que a conta da RAM de 2003 encerrou com um superavit de cerca de 3,4 milhões de euros, nos termos em que se demonstra:
IV - Domínios de controlo
A estrutura do Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico 2003, obedece ao previsto no n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM por força do disposto no n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma legal.
Em resultado das verificações efectuadas e das auditorias aprovadas com incidência em 2003 e com reflexos na Conta da RAM, evidenciaram-se os principais aspectos dos capítulos que constituem o Volume II - Relatório, ao qual se reportam as referências indicadas.
1 - Processo Orçamental
A ALM ainda não promoveu a adaptação do diploma de Enquadramento Orçamental - Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (cfr. ponto 1.6).
Não foi observada a disciplina imposta pelo n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, pela qual se estabelece a data limite de 2 de Novembro para a apresentação da proposta de Orçamento para o ano económico seguinte. Consequentemente, não foi respeitada a regra vertida no n.º 1 do art.º 14.º da mesma Lei, que fixa a data limite de 15 de Dezembro para a aprovação, pela ALM, daquele Orçamento.
A proposta de Orçamento, apresentada pelo Governo Regional da Madeira, não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos elencados no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, como sejam os elementos justificativos das transferências para as empresas públicas sob a forma de suprimentos ou subsídios à exploração, os quais, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art.º 3.º, e no art.º 10.º, ambos igualmente da Lei n.º 28/92, deveriam fazer parte do relatório justificativo da proposta de Orçamento (cfr. ponto 1.2.1).
O Governo Regional não definiu por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que são da sua competência, contrariando o estatuído no art.º 20.º, n.º 8, da Lei n.º 28/92 (cfr. ponto 1.5).
À revelia do disposto no art.º 16.º da Lei n.º 28/92, as regras de execução do orçamento regional para 2003 aprovadas pelo Conselho de Governo em 30 de Janeiro de 2003, apenas foram publicadas a 13 de Março do mesmo ano através do DRR n.º 9/2003/M. Não obstante, importa salientar que o mesmo Conselho de Governo havia definido, em plenário de 30 de Dezembro de 2002, as medidas de contenção de despesas, nos termos previstos na Resolução n.º 1665/2002, de 31 de Dezembro (cfr. ponto 1.4).
O relatório que acompanhou a Conta da Região de 2003 não continha todos os elementos necessários à justificação da conta apresentada, nomeadamente o mapa das despesas excepcionais, conforme é exigido pela al. b) do art.º 29.º da Lei n.º 28/92 (cfr. ponto 1.6).
Foi respeitado o princípio do equilíbrio orçamental imposto pela Lei n.º 28/92, no n.º 2 do seu art.º 4.º, tanto ao nível da previsão orçamental, como da respectiva execução, contrariamente ao verificado em anos anteriores (cfr. pontos 1.3 e 12.2.1.1).
Foi incluído pela primeira vez no articulado do diploma que aprovou o ORAM para 2003, o Mapa XVII - "Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupados por Secretaria Regional", facilitando a apreciação da incidência orçamental da globalidade daquelas responsabilidades.
2 - Receita
O valor das receitas arrecadadas pela RAM foi de 1.167 milhões de euros correspondendo a uma taxa de execução global de 69,1 % inferior à registada em 2002 (70,4%) (cfr. ponto 2.2.2).
Execução orçamental da receita
Verificou-se uma sobreavaliação de receita nos capítulos das "Transferências de capital", em 280,1 milhões de euros, essencialmente devido ao empolamento de receitas comunitárias, dos "Impostos indirectos", em 75,7 milhões de euros e dos "Impostos directos", em 64,3 milhões de euros.
Observou-se um acréscimo, em 2003, nos "Passivos Financeiros", na ordem dos 360,4%, que resultou da contracção de um novo empréstimo obrigacionista no valor de 156,884 milhões de euros, o qual visou a substituição de empréstimos existentes numa medida de gestão da dívida pública regional (cfr. ponto 2.2.2.1).
A RAM arrecadou impostos em montante superior a 559 milhões de euros, que corresponderam a 54,2% do total da receita regional do ano, excluindo as "Contas de ordem" e os "Recursos próprios de terceiros", valor esse inferior ao arrecadado em 2002 em cerca de 4,2 milhões de euros em termos absolutos, por força da diminuição da cobrança dos "Impostos directos" em 5,7 %, com especial relevo para os decréscimos de 8,8 milhões de euros do IRS (-6,5%) e de 2,4 milhões de euros do IRC (-4,6%), cujo peso no total da receita cobrada é de 12,3% e de 4,8%, respectivamente (cfr. ponto 2.2.2.2).
As receitas próprias da RAM, no montante aproximado de 597,9 milhões de euros, diminuíram 5,2% relativamente a 2002, e correspondem a 51,2% do total da receita global regional cobrada (cfr. ponto 2.2.3).
No âmbito das contrapartidas pela transferência dos troços rodoviários previstas no contrato da concessão RAM/VIALITORAL, a concessionária pagou à concedente um valor superior a 14,9 milhões de euros (cfr. ponto 3.8.4.1).
3 - Despesa
3.1 - Despesa realizada
O total da despesa realizada atingiu quase Euro 1.177 milhões de euros e a respectiva taxa de execução cifrou-se em 69,7% (inferior aos 70% verificados em 2002 e 76,4% em 2001), registando-se um desvio, relativamente ao programado, na ordem dos 511,2 milhões de euros.
Execução orçamental da despesa
Na perspectiva da classificação económica da despesa, os agregados "Despesas com o pessoal" (24,5%), "Transferências correntes" (18,7%) e "Aquisição de bens de capital" (16,3%), representaram 59,5% das despesas efectuadas. Os Departamentos do Governo Regional com maior peso no total da despesa foram a SRPF, a SRE e a SREST, os quais foram responsáveis por 70,6% dos pagamentos realizados. As "Funções Sociais" foram prioritárias na afectação de recursos, absorvendo 49,4% do total da despesa, seguindo-se as "Funções Económicas", com 22,2% (cfr. ponto 3.2.1).
As "Despesas de funcionamento" representaram 74,1% da despesa pública, tendo aumentado o seu peso no total, comparativamente a 2002, enquanto que as "Despesas de investimento" viram o seu peso diminuir de 33,6% para 13,5% (cfr. ponto 3.2.2).
Os encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Directa atingiram cerca de 350,1 milhões de euros, apresentando um crescimento de 80,8% (156,4 milhões de euros) face a 2002, o que comprometeu 24,8% do orçamento inicial para 2004 (cfr. pontos 3.4.1. e 3.4.2).
Na Administração Regional Indirecta, os encargos assumidos e não pagos apresentaram uma diminuição de 78% face a 2002 (menos 119,4 milhões de euros), o que ficou a dever-se, principalmente, à criação do Serviço Regional de Saúde, E.P.E., e à consequente transferência para aquela entidade dos EANP do sector da saúde, os quais atingiam cerca de 137,4 milhões de euros à data da transferência (cfr. pontos 3.4.1 e 3.5).
Alguns serviços da Administração Regional Directa assumiram encargos que ultrapassaram a sua dotação orçamental disponível, no valor de Euro 1.160.623,82, em infracção ao determinado pelos n.ºs 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, situação que é susceptível de constituir infracção financeira prevista e punível nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97 (cfr. ponto 3.6.2.1).
Foram pagos juros de mora a diferentes empresas, no montante global de 1,65 milhões de euros, decorrentes de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional, sendo contudo de registar um decréscimo de 38,2% relativamente a 2002 (cfr. ponto 3.6.2.2).
A RAM, por conta das portagens SCUT, efectuou pagamentos à VIALITORAL no montante de 45,7 milhões de euros, verificando-se que os encargos a médio e longo prazos assumidos pela Região, estimados em cerca de 1,18 mil milhões de euros, não têm sido objecto de orçamentação plurianual, em detrimento da disciplina imposta pelos art.os 2.º, 10.º e 12.º da LEORAM. A assunção de tal volume de encargos, além de questionar o valor acrescentado deste relacionamento contratual, pressupunha a avaliação do respectivo impacto orçamental em toda a sua dimensão e projecção temporal, e não apenas o simples endosso às gerações futuras, de maneira a precaver que decisões financeiras tomadas no presente venham a comprometer a equidade inter-geracional (cfr. pontos 3.8.3 e 3.8.4.2).
3.2 - Subsídios e outros apoios financeiros
Os apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Directa ascenderam a 98,7 milhões de euros, tendo a SRAS atribuído 54,8% desse total, tendo atingido o montante de 54,1 milhões de euros, dos quais 97,8% assumiram a forma de "Transferências correntes", que reverteram em grande parte para o SRS, E.P.E..
Representação orgânica dos apoios financeiros (98,7 milhões de euros)
Houve um crescimento significativo (93,2%) no montante global dos apoios concedidos (em 2001 alcançou 49,7 milhões de euros e em 2002 o valor de 51,1 milhões de euros), modificando-se, de igual modo, a estrutura da repartição orgânica desses apoios, dado que a atribuição mais elevada correspondera à SRE no ano anterior (cfr. ponto 4.2).
A Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 18,7 milhões de euros, embora estivesse prevista a transferência de 34 milhões de euros, o que se traduziu numa taxa de execução (55%) mais elevada do que a do ano anterior (52,5%).
Registe-se que as obras com valores de execução financeira mais elevados foram realizadas pelos Municípios de Santa Cruz (764,4 mil euros) e da Calheta (748,2 mil euros) e que as comparticipações financeiras transferidas para o Município de Câmara de Lobos aumentaram aproximadamente 1,8 milhões de euros, o que representou um crescimento de cerca de 88,8% (Cfr ponto 4.3.3).
No âmbito dos contratos-programa de cooperação técnica e financeira celebrados entre a RAM e os Municípios, em duas situações específicas foram ultrapassados os limites admitidos para a comparticipação financeira dos projectos, fixados pelos n.os 3, 4 e 5 do art.º 6.º do DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, entre 60%, 80% e 90% do encargo total emergente dos investimentos realizados (cfr. ponto 4.4.3).
Estas situações foram objecto de tratamento num relatório de auditoria aprovado pelo Tribunal de Contas, no qual se entendeu poder haver lugar a responsabilidade financeira nos termos do art.º 65.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 98/97 e que foi oportunamente dada a conhecer ao Digno Magistrado do Ministério Público.
4 - Investimentos do Plano
À semelhança do ano anterior, o Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM, não obedeceu, parcialmente, ao disposto no n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM, uma vez que não apresenta a informação acerca das componentes de financiamento comunitário e regional, incluídas no "Cap. 50 Investimentos do Plano" e nas "Outras Fontes".
Relativamente à apresentação da Conta da Região, é de registar que pela primeira vez foi incluído o mapa designado "Anexo XIII - Execução do PIDDAR", o qual apresenta a discriminação das fontes de financiamento dos projectos, permitindo desta forma suprir a insuficiência que vinha sendo apontada em anos anteriores relativamente ao "Anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos", cujo conteúdo não obedecia ao princípio constante do n.º 1 do art.º 26.º da LEORAM (cfr. ponto 5.3.1).
O Relatório de Execução do PIDDAR relativo a 2003 analisa a informação financeira nele contida, porém, não procede, de forma sistemática, à avaliação do grau de realização física dos projectos nem à justificação dos desvios de execução dos mesmos (cfr. ponto 5.3.1).
De acordo com o orçamento inicial do PIDDAR, os 675,1 milhões de euros nele inscritos seriam financiados em 92,2% (622,2 milhões de euros) pelo Capítulo 50 do orçamento regional, sendo o restante, 52,9 milhões de euros, financiado pelas "Outras Fontes". No entanto, a sua execução foi financiada em 88,6% (303,2 milhões de euros) pelo Cap. 50 do ORAM, sendo os restantes 11,4% (38,9 milhões de euros) financiados pelas "Outras Fontes".
A execução global do PIDDAR ascendeu a 342,2 milhões de euros, o que, face aos cerca de 711,5 milhões de euros previstos no orçamento final, representou um desvio superior a 369 milhões de euros, resultando uma taxa de execução de apenas 48,1% (cfr. ponto 5.5.2).
A componente regional do financiamento do PIDDAR atingiu 72% do total (cerca de 246,2 milhões de euros, dos quais 237,7 milhões respeitam ao Cap. 50 do orçamento regional), tendo os restantes 28% sido assegurados pelo financiamento comunitário, o qual atingiu quase 96 milhões de euros (dos quais, cerca de 65,6 milhões por via do Cap. 50) (cfr. ponto 5.3.2).
Investimento e financiamento por áreas de actuação (342,2 milhões de euros)
A maior parte dos investimentos concentrou-se nas "Acessibilidades", "Valorização dos Recursos Humanos" e "Habitação, Urbanismo e Ambiente", absorvendo estas áreas, em conjunto, cerca de 79,6% do total da despesa do PIDDAR e, ao mesmo tempo, a área da "Valorização dos Recursos Humanos" foi a que obteve maior comparticipação comunitária, tendo sido financiada em cerca de 49,1% (43,3 milhões de euros) (cfr. ponto 5.5.4).
Dos 740 projectos inscritos no PIDDAR, 381 (51,5%) apresentaram taxas de execução inferiores a 25%, verificando-se que, destes, 263 (35,5% do total) não apresentaram qualquer execução. Somente 132 projectos (17,8% do total) apresentaram taxas de execução superiores a 75% (cfr. ponto 5.5.1).
Importa ainda salientar que as dotações iniciais inscritas no Cap. 50 (622,2 milhões de euros) sofreram um aumento de quase 17,9 milhões de euros, resultante das alterações orçamentais introduzidas, totalizando assim o orçamento final cerca de 640,1 milhões de euros. Porém, a sua execução foi pouco além dos 303,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 47,4%, o que representa um desvio de 336,9 milhões de euros, face ao orçamento final (cfr. pontos 5.4.1 e 5.4.2).
Os encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 ultrapassaram os 275,7 milhões de euros, o que significa que 47,6% da despesa assumida pela Administração Regional, no âmbito dos Investimentos do Plano, não foi paga, o que se reflecte na menor taxa de execução em 2003 (cfr. ponto 5.4.3).
Assim, face ao ano anterior, a execução dos investimentos do PIDDAR apresentou um decréscimo de 12,8%, a preços correntes, situando-se o decréscimo real em 15,3%, se analisado a preços constantes (cfr. ponto 5.5.5).
5 - Operações de Tesouraria
5.1 - Operações de tesouraria
Os valores das cobranças e dos pagamentos de Recursos Próprios de Terceiros ascenderam a, aproximadamente, 95,4 e 105,2 milhões de euros, respectivamente, sendo que o saldo transitado para 2004, de cerca de 7,8 milhões de euros, traduz uma variação negativa de 125,1% face ao saldo transitado de 2002 para 2003, em grande medida justificada pela contabilização, em 2003, das transferências de fundos comunitários a atribuir a terceiras entidades como operações extra-orçamentais da Administração Regional Indirecta (cfr. ponto 6.3.4).
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferência de Fundos expressa, pela primeira vez, de forma desagregada, os movimentos de fundos de natureza orçamental e os relacionados com Recursos Próprios de Terceiros (cfr. ponto 6.3.5).
A Conta de Gerência do Tesoureiro foi processada de acordo com as "Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional", constantes do Acórdão n.º 9/92 da SRMTC, publicado na II Série do DR n.º 211, de 1 de Setembro de 1992, e os recebimentos, pagamentos e saldos da gerência encontravam-se sustentados pelos correspondentes registos contabilísticos, de acordo com o Relatório n.º 5/2005-FS/SRMTC, de 05 de Maio (cfr. ponto 6.4.2).
5.2 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos
O subsector institucional dos FSA movimentou cerca de 435,3 milhões de euros, assim classificados economicamente:
Execução orçamental dos FSA
As contas de gerência dos FSA apresentam divergências face aos valores consolidados na Conta da Região (ver nota 15), decorrentes, por um lado, da não consideração, pela DROC, do valor dos saldos de receitas orçamentais da gerência anterior, que foram objecto de reposição no Tesouro e, por outro, pelo facto de aquela Direcção Regional ter considerado contas de gerência divergentes das remetidas pelos FSA à SRMTC, aliás, em cumprimento do disposto no art.º 52.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Quer as receitas, quer as despesas orçamentais, evidenciaram variações significativas face ao ano transacto, em grande medida resultantes da cessação da actividade económica do CHF e do CRS em 31 de Maio de 2003, dando lugar à criação da DRGDR (ver nota 16) e do Serviço Regional de Saúde, E.P.E. (ver nota 17) (cfr. ponto 7.2).
Ao nível da receita orçamental destacam-se as transferências do Orçamento Regional superiores a 151,7 milhões de euros (66,9 % da receita orçamental), traduzindo, todavia, um decréscimo de cerca de 103,6 milhões de euros em relação ao ano anterior. Aquelas transferências (excluindo o sector da saúde) foram, contudo, superiores às do ano transacto em mais de 500 mil euros (cfr. ponto 7.3).
A preponderância das transferências regionais associada à incapacidade dos FSA para gerarem receitas próprias tem-se traduzido em dificuldades de optimização da gestão de tesouraria do Governo Regional. Neste sentido continua-se a questionar a manutenção deste regime excepcional para alguns dos FSA (cfr. ponto 7.3.1).
No que respeita à despesa orçamental, regista-se um decréscimo superior a 89,3 milhões de euros face ao ano 2002, cifrando-se, no ano em análise, em 217,4 milhões de euros, sendo que 79,9% destas despesas se revestem de natureza corrente. Verifica-se, também ao nível da despesa orçamental, que as entidades pertencentes ao sector da saúde assumiram uma preponderância relevante, sendo responsáveis por 31,7% daquela despesa.
Apesar dos 26 fundos escolares não registarem quaisquer despesas com o pessoal, verifica-se que esta rubrica foi a mais expressiva de entre as despesas orçamentais, representando cerca de 34,6%, e, dessas despesas com o pessoal, 60% foram realizadas pelos organismos que integram o Sistema Regional de Saúde, correspondendo a pagamentos na ordem dos 45,5 milhões de euros (cfr. ponto 7.5.1).
Os encargos assumidos e não pagos (cerca de 33,8 milhões de euros) recrudesceram 78% face ao ano transacto, situação que decorre dos EANP assumidos pelo CHF e pelo CRS não concorrerem para a totalidade das responsabilidades da Administração Regional Indirecta, uma vez que aquelas duas entidades se encontravam extintas a 31 de Dezembro de 2003. Todavia, se excluído o sector da saúde, verifica-se um incremento daquelas responsabilidades em 9,3% (cfr. ponto 7.5.3).
O subsector institucional dos FSA, globalmente considerado, não dispõe de um conjunto de métodos e meios atinentes ao alcance dos níveis de eficiência, eficácia e de economicidade consagrados no actual regime de administração financeira do Estado, verificando-se que a maioria das entidades ainda não desenvolveu uma resposta adequada a minimizar aquela necessidade (cfr. ponto 7.7.2).
Melhor dizendo, o ordenamento jurídico regional continua a mostrar-se omisso quanto à implementação da RAFE, não obstante diversos diplomas nacionais consagrarem a sua aplicação às Regiões Autónomas, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de Governo Regional (cfr. ponto 7.7.3).
6 - Dívida Pública Regional
6.1 - Dívida pública directa
Em 2003 foi respeitado o limite de endividamento nulo para a RAM definido pelos diplomas que aprovaram o Orçamento de Estado e o Orçamento Regional.
O saldo da dívida directa da RAM não sofreu alterações significativas totalizando, no final do ano, cerca de 443,2 milhões de euros, fruto da disposição do OE que impôs a proibição das Regiões Autónomas contraírem empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que implicassem um aumento do endividamento líquido.
Constatou-se um aumento da componente obrigacionista, em relação ao ano 2002, de 70% para 90% no total da dívida pública directa, uma vez que foi contraído um empréstimo obrigacionista de longo prazo no valor de 156,884 milhões de euros, com a finalidade de substituir dívida existente, anteriormente titulada em parte por empréstimos de longo prazo (cfr. pontos 8.2.1.1.3 e 8.2.1.2).
No final de 2003, a dívida directa da RAM cresceu de 70,3% para 74,1% do valor das receitas próprias arrecadadas (597,8 milhões de euros) pela Região, relativamente ao ano anterior (cfr. ponto 8.2.1.2).
O montante global dos encargos com o serviço da dívida regional foi superior a 168,2 milhões de euros, dos quais mais de 156,8 milhões de euros (93,3%) foram aplicados na amortização da dívida e o remanescente, cerca de 11 milhões de euros (6,6 %), em juros pagos a instituições de crédito relativos a dívida maioritariamente obrigacionista (em 71,4%) (cfr. ponto 8.2.1.3).
6.2 - Dívida pública indirecta
A RAM concedeu garantias financeiras ao abrigo do DLR n.º 24/2002/M, de 23 de Dezembro, ascendendo o valor global das mesmas a cerca de 152,84 milhões de euros, representando o sector das empresas 92,9% desse universo, destacando-se neste os avales concedidos às empresas participadas ou com capitais sociais da RAM (141,5 milhões de euros).
A atribuição de avales pelo Governo Regional aumentou 21,1%, relativamente ao ano anterior (26,6 milhões de euros). Sem embargo, foi cumprido o limite para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias a operações financeiras, estatuído no art.º 12.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro.
Na maioria dos avales concedidos no ano, a taxa de aval prevista pelo DLR n.º 24/2002/M e definida pela Portaria n.º 206-A/2002 foi nula (cfr. ponto 8.3.2).
No final do ano 2003, as responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiam 341,6 milhões de euros, assumindo especial destaque o sector das empresas, à semelhança do que havia sucedido no ano transacto, ao representar 88,5% do total dessas responsabilidades. Estas correspondiam aproximadamente a 57,1% das receitas próprias geradas pela RAM, nesse ano (cfr. ponto 8.3.3).
Em termos absolutos, as responsabilidades detidas pela RAM, entre 2001 e 2003, na sequência da concessão de avales, aumentaram quase 202,6 milhões de euros (145,7%) (cfr. ponto 8.3.6).
6.3 - Posição da dívida
A dívida directa, indirecta e a fornecedores, da Administração Regional Directa, reportada a 31 de Dezembro de 2003, ascendia a cerca de 1.134,9 milhões de euros, cifrando-se em 1.168,7 milhões de euros de se adicionados os encargos assumidos e não pagos dos Fundos e Serviços Autónomos.
A dívida pública total regional cresceu 35,9% de 2002 para 2003 (e 55,7% de 2001 para 2003), sendo responsáveis por esse acréscimo os compromissos assumidos pela Administração Regional Directa para com os fornecedores, que cresceram 156,4 milhões de euros (80,8%), bem como os encargos resultantes da concessão de avales os quais aumentaram 143,2 milhões de euros (72,2 %).
Face ao pressuposto exigido pelo OE de não contracção de empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que impliquem um aumento do endividamento líquido para as Regiões Autónomas, as necessidades de financiamento foram colmatadas com um crescimento acentuado, quer da dívida indirecta, quer da dívida a fornecedores, resultando na diminuição do peso da dívida directa consolidada no total das responsabilidades detidas pela RAM. Nessa medida, a dívida directa baixou o seu peso percentual de 53,1% para 39,1% no quadro das responsabilidades indicadas (cfr. ponto 8.4).
Dívida global em 2003
7 - Património Regional
7.1 - Gestão patrimonial
A inventariação e inscrição dos bens do domínio privado regional no "Cadastro dos Bens da Região Autónoma da Madeira", imposta pelo n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, e organicamente cometida à Direcção Regional do Património, encontrava-se ainda em fase de implementação (cfr. ponto 9.2).
7.2 - Património financeiro
A Região, no final de 2003, detinha uma carteira de activos que atingia aproximadamente 278,3 milhões de euros, apresentando uma estrutura financeira pouco diversificada (cfr. ponto 9.3).
Composição da carteira, por tipo de activos
Ressalte-se, de novo, que o SPER passou a integrar o SRS, E.P.E., organismo dotado de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e com a natureza de entidade pública empresarial, enquadrável na noção jurídica fornecida pelo art.º 23.º do DL n.º 558/99, de 19 de Dezembro, ao mesmo tempo que foram extintos os dois institutos públicos autónomos que integravam organizacional e funcionalmente aquele Serviço (cfr. ponto 9.3.1.2).
As entidades que integram este Sector apresentaram resultados líquidos negativos no montante de 28,7 milhões de euros, registando-se uma redução de 16,8% em relação a 2002 (cfr. ponto 9.3.2.4).
Foi respeitado o limite de 70 milhões de euros, estabelecido pelo art.º 10.º do DLR n.º 1-A/2003/M, para a realização de operações activas, evidenciando-se a subscrição do capital do SRS, E.P.E. que representou 71,8% do total utilizado (cfr. ponto 9.3.4).
7.3 - Fluxos com o sector público empresarial regional
Os fluxos para as entidades participadas ascenderam a aproximadamente 102,5 milhões de euros e, por sua vez, os fluxos oriundos do SPER totalizaram os 18,1 milhões de euros, o que implicou um saldo deficitário de cerca de 84,4 milhões de euros, justificado, em grande parte, pelo montante das transferências efectuadas para o SRS, E.P.E. no âmbito da constituição da entidade pública e do contrato-programa celebrado em 2003 (cfr. ponto 9.4.3).
Foi paga ao CEIM, Lda. a importância de Euro 196,25, sem a existência de um acto autorizador dessa despesa, carecendo tal transferência do correspondente título contratual de suporte, uma vez que o contrato-programa outorgado cessou a sua vigência em 1 de Outubro de 2002, sendo esta situação - que se mostra contrária à disciplina normativa delineada pelo art.º 184.º, lido em articulação com o n.º 1 do art.º 178.º, ambos do CPA -, igualmente extensível à despesa remanescente (Euro 19.604,75). Os factos elencados serão ainda susceptíveis de constituir infracções financeiras eventualmente geradoras de responsabilidade sancionatória, por força da previsão da alínea b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 9.4.1.1).
A incorrecta cabimentação orçamental da despesa relativa à realização da 1.ª tranche da participação da Região no capital estatutário do SRS, E.P.E, das despesas associadas à execução dos contratos-programa celebrados com o CEIM, Lda. e das transferências efectuadas para a AREAM, contrariam o princípio da especificação, consagrado nos art.os 7.º e 8.º da Lei n.º 28/92 (cfr. pontos 9.4.1.1 e 9.4.1.2).
8 - Fluxos Financeiros com a União Europeia
Os fluxos financeiros oriundos das Comunidades Europeias, inscritos no ORAM de 2003, ascenderam a 89,5 milhões de euros, sendo possível constatar que a tendência crescente da receita cobrada entre 2001 e 2002 foi quebrada em 2003 com uma redução dos fundos oriundos da Comunidade, tendo-se efectuado a contabilização destas verbas, essencialmente através da Administração Regional Indirecta da RAM (IFC) (cfr. ponto 10.2).
As transferências provenientes da UE para a RAM, destinadas a entidades públicas e privadas, apuradas pela SRMTC, ascenderam a cerca de 178 milhões de euros (cfr. ponto 10.3).
A execução das despesas comunitárias afectas ao Programa em 2003 cifrou-se em 119,7 milhões de euros, revelando um desvio, por excesso, de 13,1 milhões de euros face ao programado. A consequente taxa de execução alcançada (112,3%) distancia-se positivamente da obtida em 2002 (87%), permitindo alguma recuperação em 2003 da taxa de realização do período 2000/2003, ou seja, de 40,3% para 50,9%.
Execução Financeira do POPRAM III por Fundo Estrutural - 2000-2003
O cumprimento da "regra n+2", em 2003, era exigido pela segunda vez para o FEDER e o FSE, e pela primeira vez para o FEOGA-O. Aquele indicador, para a componente FEDER, situou-se nos 140%, e foi acentuadamente influenciado pelo elevado nível de execução financeira da Medida 2.4. Também no que respeita à componente FSE, o indicador situou-se em 184%. No FEOGA-O verificou-se pela primeira vez a aplicação da referida regra, cujo cumprimento da meta foi plenamente atingido (100%), por força da melhoria da execução em 2003. Já o IFOP apresentou uma taxa de 84%, mas a "regra n+2" não foi aferida no ano 2003 o que apenas ocorrerá em 2004.
Em 2003, constata-se uma melhoria da execução do POPRAM III, nomeadamente das componentes FEDER e FEOGA-O, por força também da necessidade de cumprir a "regra n+2", no entanto, verifica-se o empolamento das receitas comunitárias inscritas na Conta da RAM, com a correspondente diminuição da sua arrecadação.
Na sequência da Avaliação Intercalar do QCA III, e em conformidade com a Decisão da Comissão Europeia C (2004) 883, de 23 de Março, foi fixada a atribuição da Reserva de Eficiência no montante de 35,1 milhões de euros para o POPRAM III, em virtude do mesmo ter sido considerado muito eficiente (cfr. ponto 10.3.1.1).
No ano em apreço, o IFC realizou 25 acções de controlo de 1º nível envolvendo uma despesa controlada acumulada até 31 de Dezembro de 2003, de 78,9 milhões de euros, o que representa uma taxa de cobertura de 16,05% face à execução do Programa no período 2000-2003.
Também a IRF desencadeou acções de controlo, no total de 21, tendo em vista a operacionalidade dos protocolos de colaboração celebrados com as entidades nacionais responsáveis pelo controlo de 2º nível, distribuídas pelos quatro fundos estruturais (cfr. ponto 10.3.1.2).
V - Gestão financeira
No Relatório sobre a Conta da RAM, a Administração Regional efectuou algumas considerações, quer sobre a evolução económica, quer sobre a política orçamental em 2003, procedendo ao enquadramento da actividade governativa nesse exercício, tendo como cenário macroeconómico o reforço do processo de convergência real com a média da UE, no entanto, sob a ameaça do não cumprimento da meta de um défice abaixo dos 3% do PIB. Simultaneamente, o Programa de Estabilidade e Crescimento 2003/2006 aconselhava, com vista a essa aceleração da convergência, que a economia portuguesa deveria criar as condições para crescer acima da média da área do euro em 2004-2006, e providenciar pela elaboração de contas públicas fiáveis e produzidas regularmente.
A política orçamental desenvolvida pelo Governo Regional, no ano 2003, foi condicionada pela conjuntura económica nacional de esforço de consolidação orçamental, pelo enquadramento externo vulnerável e marcada pela contenção orçamental de forma a cumprir os compromissos dos Tratados da UE e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Para assegurar a realização dessa estabilidade macroeconómica tornou-se necessário o desenvolvimento de práticas governativas de disciplina orçamental para reforço da sustentabilidade das finanças públicas.
Ora, o que se observou em 2003 foi um ritmo de crescimento inferior ao da média europeia, tendo o PIB português registado um decréscimo (-1,2%), não sendo conhecido o PIB regional, cuja informação disponível apenas é referente a 2001.
Com efeito, a política orçamental na Região, procurou, à semelhança do ano anterior, manter o mesmo nível de investimento público com a dinamização da iniciativa privada, embora o PIDDAR apresente um decréscimo de 12,8% em relação à despesa efectiva de 2002, como resultado do aumento dos encargos transitados (71%). Tal possibilitou, ainda assim, uma performance da economia regional acima do cenário nacional, que se demonstra com a taxa de desemprego regional (3,4%), metade da registada a nível nacional (6,5%).
Esta política manifestou-se através da prioridade dada a obras e projectos co-financiados pelos fundos comunitários, no âmbito do Programa Operacional Plurifundos integrado no III Quadro Comunitário de Apoio, em concertação com os projectos do PIDDAR e ainda de outros investimentos públicos que não provenientes directamente do Orçamento Regional, caso das Sociedades de Desenvolvimento.
É importante salientar que a política orçamental regional foi condicionada, ainda, pelo limite de endividamento zero imposto pelo Orçamento de Estado, pelo que a RAM apenas contraiu um empréstimo obrigacionista no montante de 156,9 milhões de euros, cuja finalidade foi a substituição de dívida existente e com a qual melhorou as respectivas condições de financiamento.
Ao invés, iludindo a política do endividamento zero, a Administração Regional tirou partido da sobrevalorização da capacidade de arrecadação orçamental, que foi de 69,1%, dando, com isso, margem a um crescente volume de encargos assumidos, que no final de 2003 ascendia a 383,9 milhões de euros (deles excluídos os encargos com a saúde).
Paralelamente, e convergindo com o quadro anterior, a dívida pública indirecta agravou-se em 22,3%, ou seja, em mais de 143,2 milhões de euros, como resultado da concessão de avales, cujos beneficiários principais foram as empresas, especialmente as já referidas Sociedades de Desenvolvimento, que, na RAM, têm substituído o Governo Regional e os municípios na realização de obras públicas.
Nessa medida, tal cenário de política pública, a continuar, não aproxima a política orçamental regional da tendência, para o equilíbrio ou deficit zero, necessária para as tarefas de convergência antes explicitadas.
Tal como aconteceu na Administração Central, a RAM procedeu à reestruturação do sector da saúde com a criação do SRS, E.P.E. e sua integração no sector público empresarial regional com efeitos visíveis na composição do património financeiro regional e na caracterização da dívida regional.
Importa ainda salientar que, tanto o Relatório da Conta, como o Relatório de Execução do PIDDAR, são pouco explícitos e relevantes quanto ao tratamento dos dados resultantes da actividade financeira e orçamental regional, uma vez que tal actividade não se encontra reflectida em indicadores anuais e de evolução que permitam uma leitura sobre a gestão financeira pública da Administração Regional.
O Orçamento Regional de 2003, ao ter adoptado o Mapa XVII, subordinou-se ao princípio da equidade intergeracional, evidenciando uma perspectiva que excede a política orçamental meramente conjuntural. Ainda assim, não enquadrou suficientemente todas as responsabilidades contratuais plurianuais da Administração Regional Directa e Indirecta, de forma a que, não só o ano orçamental em execução, mas também os anos subsequentes, demonstrem as responsabilidades efectivas, com uma projecção eficiente dos recursos públicos a afectar a tais encargos.
Da actuação da Administração falta ainda dar resposta à avaliação cabal do património regional, quer móvel, quer imóvel, o que condiciona a sua gestão de um modo eficaz e eficiente.
O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo DL n.º 232/97, de 3 de Setembro, após a Lei de Bases da Contabilidade Pública, e que visa criar condições para a integração da contabilidade orçamental, patrimonial e a analítica, "(...) é obrigatoriamente aplicável a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, bem como à segurança social (...)", podendo existir "formas simplificadas dessa aplicação" e "planos sectoriais que se mostrem indispensáveis", não se encontra globalmente implementado na RAM. No entanto, e sem acrescentar outros argumentos aos expendidos no preâmbulo do DL n.º 232/97, a apresentação na Conta da RAM dos valores relativos aos "compromissos assumidos" torna imperiosa a sua rápida implementação.
VI - Controlo interno
O Decreto Regulamentar n.º 27/99, de 12 de Novembro, estabelece a disciplina operativa do sistema de controlo interno da administração financeira do Estado (SCI) e o modo de funcionamento do respectivo Conselho Coordenador, em execução do n.º 1 do artigo 10.º do DL n.º 166/98, de 25 de Junho, que institui aquele sistema de controlo interno, no qual se integra a Inspecção Regional de Finanças (IRF).
A actividade da Inspecção Regional de Finanças em 2003, expressa no seu Relatório de Actividades, para além do seu papel no sistema de controlo do POPRAM III, teve várias vertentes, entre as quais a formação interna dos inspectores, o prosseguimento das acções iniciadas no ano anterior, bem como a realização de novas acções e a emissão de pareceres sobre legislação regional a emitir. Deste modo, foram realizadas acções no âmbito da administração pública regional (directa e indirecta) e das autarquias locais, tendo sido concluídas as acções em curso (contratos-programa).
O controlo de 2º nível dos Fundos Comunitários, no âmbito do POPRAM III, é assegurado pela Inspecção Regional de Finanças, através da celebração de protocolos com as entidades coordenadoras. Nos anos 2002 e 2003, a IRF celebrou protocolos com os organismos nacionais, nos termos do n.º 3 e do n.º 4 do art.º 11.º do DL n.º 168/2001, de 25 de Maio, e do n.º 2 do art.º 8.º do DL n.º 17/2002, de 29 de Janeiro. Assim, a IRF desencadeou acções de controlo a 21 projectos co-financiados pelos fundos estruturais em 2003 e realizou uma auditoria conjunta com a IGF no âmbito do Fundo de Coesão.
VII - Parecer
Face ao exposto, o Colectivo previsto no n.º 1 do art.º 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aprova o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2003, com as observações e recomendações formuladas, ordenando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos da apreciação e aprovação daquela Conta, nos termos do art.º 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro e art.º 38.º, alíneas a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
De acordo com o art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da citada Lei n.º 98/97, este Parecer será publicado na II Série do Diário da República, sendo, também, promovida a sua publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, nos mesmos termos em que se determina a publicação no Diário da República, sem prejuízo da sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o disposto no n.º 4 do mesmo art.º 9.º.
No tocante à elaboração deste Parecer o Tribunal entende dever sublinhar a colaboração dada pelas várias entidades da Administração Pública Regional.
(nota 1) No cumprimento do disposto no art.º 107.º da Constituição da República Portuguesa, em articulação com os art.os 41.º e 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto).
(nota 2) Constituído ao abrigo do art.º 42.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97.
(nota 3) Nos termos do disposto no n.º 4 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (LEORAM), e do n.º 4 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97.
(nota 4) Estabelecido no art.º 12.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro.
(nota 5) Nos termos do art.º 10.º do DLR n.º 1-A/2003/M.
(nota 6) Sublinha-se que no decurso de 2005 foi aprovado o DLR n.º 6/2005/M, de 1 de Junho, que estabelece o regime de cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM.
(nota 7) Contrariando o disposto no n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio.
(nota 8) Este último diploma revoga o DRR n.º 7/2004/M, de 29 de Fevereiro.
(nota 9) Em conformidade com o art.º 31.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho.
(nota 10) Nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 3.º da Lei n.º 28/92.
(nota 11) Consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
(nota 12) Consagrado nos art.os 7.º e 8.º da Lei n.º 28/92.
(nota 13) Nos termos do n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M.
(nota 14) O referido mapa, contendo as responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupados por Secretaria Regional, passou a integrar o ORAM a partir de 2003 - cfr. o DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro.
(nota 15) Designadamente no que se refere aos valores constantes dos Mapas "Anexo XIV - Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo classificação orgânica" e "Anexo XVIII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos - Período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2003".
(nota 16) Nos termos preambulares do DLR n.º 27/2003/M, de 22 de Novembro, compete à DRGDR a gestão dos recursos financeiros e humanos afectos à SRAS, bem como o financiamento, a contratação e o pagamento das prestações de cuidados de saúde.
(nota 17) Esta matéria encontra-se analisada em detalhe no Capítulo IX - Património Regional.
21 de Junho de 2005. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Manuel Roberto Mota Botelho (relator). - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira. - Fui presente. - O Procurador-Geral-Adjunto, Orlando de Andrade Ventura da Silva.
VOLUME II
CAPÍTULO I
Processo Orçamental
1.1 - Âmbito de verificação
A análise efectuada neste capítulo incidiu sobre os procedimentos e os actos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do Orçamento Regional do ano 2003, bem como sobre a respectiva Conta.
Para o efeito foram examinados, entre outros elementos, o DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, que aprovou o Orçamento da RAM para 2003, bem como o DRR n.º 9/2003/M, de 13 de Março, que estabeleceu as normas de execução do Orçamento Regional do mesmo ano, a Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2003, a Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, (LEORAM) e ainda o DL n.º 71/95, de 15 de Abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 1) foram, quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
1.2 - Orçamento da RAM
1.2.1 - Proposta de Orçamento
Em desconformidade com o estatuído no n.º 1 do art.º 9.º da LEORAM, a proposta do Orçamento Regional (ver nota 2) relativa ao ano 2003 deu entrada na ALRM em 15 de Novembro de 2002.
Aquela proposta foi aprovada em sessão plenária da ALRM de 20 de Dezembro de 2002, contrariando, desta forma, o disposto no n.º 1 do art.º 14.º da citada Lei n.º 28/92, tendo o DLR n.º 1-A/2003/M, que aprovou o ORAM, sido publicado na I Série do Diário da República de 3 de Janeiro de 2003, com data de entrada em vigor reportada a 1 de Janeiro desse ano.
Cumpre, ainda, referir que, apesar das melhorias verificadas relativamente a anos anteriores, a proposta de Orçamento apresentada pelo GR não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos elencados no art.º 13.º da LEORAM, os quais, de acordo com o estabelecido nos art.os 3.º, n.º 3, e 10.º, ambos daquela Lei, deveriam fazer parte do respectivo relatório justificativo. Concretizam-se as lacunas detectadas:
Transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas [cfr. a alínea b) do n.º 2 do art.º 13.º] - revela-se insuficiente, no tocante às transferências para as empresas públicas, a simples menção ao valor daquelas transferências, com omissão da forma que assumiram (v.g., aumentos de capital, empréstimos ou suprimentos). A este propósito, a lei confere um carácter mais abrangente às informações a prestar, ao estatuir, no dispositivo em referência, que o GR deve enviar à ALRM relatórios sobre as transferências orçamentais para as empresas públicas;
Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos [cfr. a alínea f) do n.º 2] - Não foram apresentados, de forma sistematizada, os fundos e programas comunitários.
Acresce que, à semelhança de anos anteriores, a proposta orçamental não integrou todos os elementos necessários à análise da situação do sector público empresarial regional, faltando os "Balanços" e os mapas da "Demonstração de Resultados" das empresas que integram esse sector (cfr. o n.º 3 do art.º 3.º da mesma Lei).
Refira-se, por fim, que a Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que aprovou o OE para o ano 2003, na linha das leis orçamentais precedentes, acolheu no respectivo articulado normas de aplicação directa à Região, concretamente o art.º 10.º que previa a retenção de montantes nas transferências do OE, e o art.º 67.º que impedia a RAM de contrair empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que implicassem um aumento do seu endividamento líquido (ver nota 3).
1.2.2 - Decreto Legislativo Regional do Orçamento
O conteúdo do articulado do DLR n.º 1-A/2003/M respeitou, no essencial, o modelo delineado pelo art.º 11.º da LEORAM. Assim, no Capítulo I (art.º 1.º) aprovaram-se os mapas orçamentais (Mapas I a VIII do orçamento da administração pública regional, incluindo os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, e Mapa IX relativo a programas e projectos plurianuais), nos Capítulos III e IV (art.os 7.º a 12.º) autorizaram-se as diversas operações passivas e activas do tesouro público regional e no Capítulo VI (art.os 15.º e 16.º) definiram-se regras para a execução orçamental (ver nota 4).
Seguindo a prática de anos anteriores, o articulado do DLR n.º 1-A/2003/M acolheu igualmente normas alheias ao conteúdo nuclear do orçamento em domínios relacionados com as finanças locais (Capítulo II - art.os 2.º a 6.º), com os mercados públicos (Capítulo VII - art.os 17.º a 22.º) e com a concessão de subsídios e outras formas de apoio (Capítulo VIII - art.os 23.º a 27.º).
No Capítulo IV, respeitante às operações activas e à prestação de garantias, o GR ficou autorizado, ao abrigo do art.º 10.º, a realizar operações activas até ao montante de 70 milhões de euros, tendo o art.º 12.º fixado o limite máximo para a concessão de avales da Região em termos de fluxos líquidos anuais em 180 milhões de euros.
O Capítulo V, relativo à adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, introduziu alterações ao artigo 2.º do DLR n.º 3/2001/M, de 22 de Fevereiro, que consagra a redução das taxas de IRS.
No âmbito da concessão de subsídios e outras formas de apoio, prevista no Capítulo VIII, mais concretamente por força do disposto no art.º 27.º, o GR ficou autorizado "mediante resolução do plenário do Conselho de Governo, a conceder indemnizações compensatórias às empresas que prestem serviço público".
1.3 - Equilíbrio orçamental
A regra do equilíbrio orçamental pode aferir-se com base em diversos critérios, dos quais dois são admitidos pela LEORAM, designadamente pelo seu art.º 4.º. É, em primeiro lugar, invocado um critério formal, segundo o qual o ORAM deve prever os recursos necessários para cobrir a totalidade das despesas. Este equilíbrio formal beneficia de uma garantia consubstanciada no facto de a previsão das operações contabilísticas dar lugar a dois registos que se correspondem e compensam, um a crédito e o outro a débito.
Há, porém, critérios substanciais que permitem relacionar determinado tipo de receitas com determinado tipo de despesas. De entre estes destaca-se o critério do activo de tesouraria, segundo o qual as receitas efectivas devem financiar, na globalidade, as despesas efectivas. Todavia, o legislador apresenta, no n.º 2 do citado art.º 4.º, o critério do saldo primário, uma variante ao critério do activo de tesouraria, no qual se consagra a exclusão dos juros da dívida face ao saldo efectivo obtido, na medida em que estes remuneram os empréstimos contraídos.
O quadro seguinte compila elementos necessários à avaliação do cumprimento da regra do equilíbrio orçamental nos termos atrás citados, apresentando, ainda, um enquadramento face ao triénio 2001/03 (ver nota 5):
QUADRO I.1
Evolução global do Orçamento Regional
O saldo primário apresenta, pela primeira vez no triénio em referência, um superávit cifrado em mais de 16,5 milhões de euros. A variação observada resulta, por um lado, do crescimento orçamental sustentado da receita efectiva e, por outro, de um crescimento menos expressivo da despesa efectiva que em 2003 chegou a recrudescer cerca de 12 milhões de euros (0,8%) face ao ano transacto.
Perante os elementos disponibilizados pelo Quadro I.1, que permitem apurar o equilíbrio orçamental sob a perspectiva do critério do activo de Estado (ver nota 7), formulam-se ainda as seguintes observações:
O saldo corrente, à semelhança do sucedido com o saldo primário, apresentou um excedente que ascendeu a mais de 101,4 milhões de euros. Esta situação é consentânea com a da redução sistemática do défice corrente, observada nos restantes exercícios do triénio;
O aumento de 9,9% das "Receitas Correntes" face ao ano 2002 resultou essencialmente dos acrés-cimos registados nos seguintes agrupamentos: "Impostos Indirectos" (cerca de 49,4 milhões de euros), "Impostos Directos" (14,6 milhões de euros) e "Transferências Correntes" (aproximadamente 9 milhões de euros);
Regista-se um decréscimo de cerca 42,9 milhões de euros ao nível do montante orçamentado para os gastos correntes resultante, maioritariamente, das variações verificadas no domínio da "Aquisição de bens e serviços" (-38,6 milhões de euros) e das "Transferências Correntes" (-16,6 milhões de euros);
Apesar de as "Receitas de Capital" terem registado um crescimento de 65,9 milhões de euros, resultantes essencialmente do crescimento da previsão de receita dos "Passivos Financeiros" (cerca de 34,7 milhões de euros) e das "Transferências de Capital" (cerca de 17,9 milhões de euros), constata-se que as "Despesas de Capital" apresentaram crescimentos na ordem dos 184,4 milhões de euros (32,5%), culminando num saldo de capital deficitário de cerca 101,4 milhões de euros.
A evolução do grau de cobertura no período compreendido entre 2001 e 2003, evidenciada no quadro seguinte, sublinha as considerações já expendidas:
QUADRO I.2
Grau de cobertura
1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental
Decorre do art.º 16.º da Lei n.º 28/92 que a publicação do DLR que aprova o Orçamento e do DRR que contém as disposições necessárias à sua execução deve ocorrer no início do ano económico a que se reportam, criando este último diploma as condições necessárias para o acompanhamento da execução orçamental e constituindo, simultaneamente, um garante do efectivo controlo da despesa pública do conjunto da Administração Regional Directa e Indirecta.
Todavia, as regras de execução do Orçamento da RAM para 2003 foram aprovadas pelo Conselho de Governo, em 30 de Janeiro de 2003, tendo a publicação do respectivo diploma (DRR n.º 9/2003/M), ocorrido apenas em 13 de Março do mesmo ano. Não obstante, impõe-se salientar que o mesmo Conselho de Governo havia definido, em plenário de 30 de Dezembro de 2002, as medidas de contenção de despesas, nos termos previstos na Resolução n.º 1665/2002, de 31 de Dezembro.
1.5 - Alterações orçamentais
As alterações orçamentais subordinadas à disciplina emanada do art.º 20.º da Lei n.º 28/92 podem revestir, em consonância com o preceituado nos n.ºs 1 e 2 do invocado artigo, uma natureza estrutural ou fundamental e, na medida em que impliquem um aumento da despesa total do ORAM, só podem ser efectuadas mediante decreto legislativo da ALRM. Diversamente, a realização de alterações orçamentais que revistam uma natureza claramente executiva são, conforme estatuído nos n.os 3, 4, 5 e 7 do artigo atrás citado, da competência do GR.
Considerando o que antecede, verifica-se que, à semelhança de anos anteriores e em desconformidade com o estatuído no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, não foram definidas pelo GR, através de decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.
Refira-se, no entanto, que o GR, no que a esta matéria respeita, foi autorizado, ao abrigo do art.º 16.º do DLR n.º 1-A /2003/M, a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação em vigor, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de Abril (ver nota 8).
1.5.1 - Alterações orçamentais da receita prevista
De acordo com o art.º 8.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, "A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica". Assim, com base nos elementos constantes do orçamento inicial, na relação trimestral das alterações orçamentais e atendendo ao disposto no DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, apresentam-se, no quadro abaixo reproduzido, as alterações ocorridas no orçamento da receita do ano 2003:
QUADRO I.3
Alterações orçamentais da receita
Do quadro anterior destacam-se as seguintes conclusões:
Verificou-se um reforço de aproximadamente 23,7 milhões de euros na receita prevista, resultante da abertura de créditos especiais, os quais traduzem um acréscimo de 1,4% face ao orçamento inicial;
Os créditos especiais respeitaram maioritariamente a "Recursos Próprios de Terceiros" (58%), destacando-se nestes a rubrica "20.90 - Diversos", no montante de 10,9 milhões de euros;
As dotações orçamentais afectas à receita fiscal e às "Transferências de Capital" constituíram as principais fontes de financiamento previstas para as despesas regionais ao representarem, respectivamente, 41,6% e 28,2% da receita global inscrita no orçamento final.
1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada
Na perspectiva de sintetizar a análise realizada à estrutura da despesa, especificada conforme a orientação decorrente do n.º 2 do art.º 8.º da Lei n.º 28/92, em função dos códigos de classificação económica, orgânica e funcional, elaboraram-se os quadros constantes dos pontos seguintes, nos quais se evidenciam, quanto ao ano 2003, as modificações ocorridas relativamente ao orçamento inicial.
1.5.2.1 - Por classificação económica
QUADRO I.4
Alterações orçamentais da despesa
A leitura do Quadro I.4 evidencia os dois seguintes aspectos:
As "Despesas correntes" registam uma redução face ao orçamento inicial de, aproximadamente, 95,8 milhões de euros. Inversamente, assistiu-se a um reforço das "Despesas de capital" em mais de 96,5 milhões de euros, onde o incremento superior a 69,3 milhões de euros relativo à inscrição orçamental da rubrica "Aquisição de bens de capital" assumiu especial destaque;
Nas "Despesas correntes", as "Despesas com o pessoal" são a única rubrica que apresentou um reforço das verbas inicialmente inscritas (cerca de 3,2 milhões de euros);
No que concerne às formas assumidas pelas alterações orçamentais, nos termos previstos pelo n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, destacam-se as duas tipologias seguintes:
A) Dotação provisional
Da interpretação conjugada dos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do DL n.º 71/95, e 16.º, n.º 1, do DLR n.º 1-A /2003/M decorre que é da competência do Secretário Regional do Plano e Finanças a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional. Neste âmbito, o orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e Finanças contemplou nas rubricas de classificação económica 06.01. - "Outras despesas correntes - Dotação provisional" e 11.01 - "Outras despesas de capital - Dotação provisional", o montante de, respectivamente, Euro 25.000.000 e Euro 5.700.200, cuja movimentação, mediante despacho simples, é da competência daquele Secretário Regional, de acordo com o preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92.
As dotações orçamentais dos diversos agrupamentos económicos foram reforçadas no valor global de Euro 27.012.166, anulando, por contrapartida, a dotação provisional naquele montante, daí resultando uma percentagem de utilização de 88%.
Verifica-se que a utilização da dotação provisional se destinou maioritariamente ao financiamento de despesas de capital (60,5%), assumindo especial destaque a rubrica "Aquisição de bens de capital" que absorveu 48,4% do total, inversamente ao sucedido em anos anteriores, em que a utilização da dotação provisional havia sido canalizada, sobretudo, para despesas correntes, designadamente para "Despesas com o pessoal".
B) Por despacho simples ou conjunto
São aqui consideradas as alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da Tutela, ou conjunto, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da Tutela que, não modificando os valores globais dos orçamentos das Secretarias Regionais, apenas corresponderam à transferência de montantes entre rubricas de classificação económica.
Com base nos elementos que suportaram a construção do Quadro I.4, conclui-se que as modificações orçamentais com maior expressão financeira ocorreram nos agrupamentos económicos a seguir discriminados:
"Aquisição de bens de capital" - reforço de quase 56,3 milhões de euros, destacando-se a rubrica de classificação económica 07.03.03 - Bens de domínio público - outras construções e infra-estruturas, com uma transferência orçamental de cerca de 36,7 milhões de euros;
"Activos Financeiros" - reforço líquido em mais de 38,3 milhões de euros que, essencialmente, se deve à alteração da inscrição orçamental da rubrica 09.01.02 - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - públicas em, aproximadamente, 43,5 milhões de euros;
"Aquisição de bens e serviços" - diminuição de 40,7 milhões de euros, destacando-se a rubrica 02.02.21 - Aquisição de serviços - utilização de infra-estruturas, que decresceu cerca de 12 milhões de euros;
"Transferências correntes" - diminuição em cerca de 40,5 milhões de euros, com particular destaque para a rubrica 04.01.01 - sociedades e quase-sociedades não financeiras - públicas, reduzidas em cerca de 104 milhões de euros.
1.5.2.2 - Por classificação orgânica
Apreciam-se, seguidamente, as alterações ao orçamento inicial imputadas às inscrições dos vários Departamentos Regionais:
QUADRO I.5
Alterações orçamentais da despesa
Conjugados os elementos constantes do quadro supra com a relação trimestral das alterações orçamentais, formulam-se as seguintes observações:
Com excepção da ALRM, todos os Departamentos viram reforçadas as suas dotações orçamentais;
A SRPF registou o maior reforço face ao orçamento inicial que, amenizado pela utilização da dotação provisional, levou a que esta Secretaria Regional fosse a única a ver reduzida a sua dotação inicialmente prevista (em mais de 10,2 milhões de euros);
A SREST apresentou a maior variação face ao montante previsto no orçamento inicial (aproximadamente 11,6 milhões de euros decorrentes da utilização da dotação provisional).
1.5.2.3 - Por classificação funcional
As alterações orçamentais ocorridas repercutiram-se no orçamento da despesa, segundo a classificação funcional, nos termos seguintes:
QUADRO I.6
Alterações orçamentais da despesa
Do quadro anterior extraem-se as seguintes conclusões:
Em termos absolutos, o maior reforço orçamental registou-se nas Funções Económicas, resultando essencialmente do acréscimo de cerca 11,6 milhões de euros ocorrido na dotação dos "Transportes e comunicações", e de 11,2 milhões de euros transferidos para a dotação dos "Comércio e turismo" decorrente da abertura de créditos especiais e da utilização da dotação provisional;
Regista-se também como significativo o reforço orçamental das Funções de Soberania, designadamente de cerca 16,7 milhões de euros para os "Serviços Gerais da Administração Pública".
O valor negativo das alterações orçamentais apresentado na rubrica "Outras Funções - Diversas Não Especificadas" reflecte a utilização do montante relativo à dotação provisional que, no decorrer do ano económico, reforçou as inscrições orçamentais de outros departamentos da Administração Pública Regional.
1.6 - A Conta da Região
Estatui o n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92 que o resultado da execução orçamental deve constar de contas provisórias trimestrais e da Conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo GR 90 dias após o termo do mês a que se referem, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo, obrigação que foi integralmente cumprida por aquele executivo.
Conforme determina o n.º 1 do art.º 232.º da CRP, é da exclusiva competência da ALRM a aprovação da Conta da Região, que lhe deve ser submetida pelo GR até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em obediência ao preceituado no n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92.
Nesta conformidade, a Conta da Região relativa ao ano 2003 foi remetida à SRMTC a 30 de Dezembro de 2004 (ver nota 10), ou seja, dentro do prazo fixado pela LEORAM vigente.
Refira-se que, em matéria de enquadramento orçamental, ainda não foi adaptado à Região o novo regime introduzido pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (ver nota 11), sendo essa matéria, nos termos da alínea r) do art.º 164.º da CRP, da competência exclusiva da Assembleia da República. Por conseguinte, mantendo-se em vigor a Lei n.º 28/92, e de harmonia com o preceituado no seu art.º 24.º, n.º 3, bem como em consonância com o previsto nos art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei, a apreciação e aprovação da Conta da RAM continua a ser precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de Junho seguinte.
Por outro lado, o GR deve remeter à ALRM todos os elementos necessários à justificação da conta, nos termos estipulados pelo art.º 29.º da Lei n.º 28/92. Porém, constata-se que o relatório elaborado pela SRPF, e que acompanhou a Conta da Região de 2003, não continha o mapa das despesas excepcionais exigido pela alínea b) daquele artigo. Do referido documento não constavam igualmente alguns dos "elementos necessários à justificação da conta apresentada (...)", estando em falta, designadamente, um mapa com a situação dos encargos assumidos e não pagos, bem como os fundamentos da sua existência e a justificação do saldo final dos recursos próprios de terceiros.
1.7 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, a SRPF (ver nota 12), em relação ao ponto 1.2.1 - Proposta de Orçamento, alegou que "o Governo Regional tem vindo a melhorar as informações que constam do Relatório e dos anexos informativos que acompanham a proposta do orçamento da RAM, além de que em sede da Comissão de Finanças e Planeamento têm sido prestados todos os esclarecimentos solicitados pela Assembleia Legislativa da Madeira."
Mais alegou que, "os balanços e os mapas da Demonstração de Resultados das empresas que integram o sector público empresarial regional não acompanham a proposta de Orçamento da RAM, devido ao facto de à data da elaboração da proposta do Orçamento para 2003 estarem disponíveis apenas os elementos referentes ao ano 2001." Sublinhou, todavia, que "serão tomadas providências no sentido de incluir os elementos em falta nas futuras propostas de Orçamento da RAM".
Relativamente às considerações tecidas no ponto 1.6 - A Conta da Região, designadamente no que respeita aos elementos necessários à justificação da conta, a SRPF afirmou que "a Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos elementos em falta, nas Contas dos anos seguintes, na medida em que estiverem disponíveis".
Por último, aquela Secretaria Regional destacou que "ainda que a relação de encargos assumidos e não pagos, bem como as razões da sua existência e a justificação do saldo final dos recursos próprios de terceiros, não constem da Conta da Região, estes têm sido facultados sempre que solicitados".
CAPÍTULO II
Receita
2.1 - Âmbito de verificação
A análise efectuada neste capítulo incidiu sobre a orçamentação global da receita pública regional durante o ano económico 2003 e a respectiva execução, dando-se especial ênfase à respectiva estrutura orçamental e sua desagregação, ao grau de acuidade nas previsões, às receitas próprias regionais e à evolução verificada no triénio 2001/2003.
Tendo por base a disciplina constitucional, estatutária e legal que orienta a orçamentação e a arrecadação de receitas, procedeu-se ao exame dos dados reflectidos no Orçamento da RAM para 2003, na Conta da RAM do mesmo ano e no respectivo relatório e demais documentação enviada ao Tribunal de Contas pelas entidades certificadoras de receita regional e pela DROC (ver nota 13).
O art.º 46.º da LFRA determina a revisão, até ao ano 2001, da própria lei; no entanto, tal não sucedeu até ao momento, apesar de tratar-se de um processo que assume especial importância para as Regiões Autónomas, atento o facto de que a utilização da fórmula prevista para as transferências orçamentais - art.º 30.º, n.º 2 - desde logo evidenciar dificuldades de aplicabilidade, sendo preferencialmente, utilizada a regra de salvaguarda que fixa as transferências em cada ano com base nos valores do ano anterior, corrigidos pela taxa de crescimento das despesas correntes do OE.
A nova classificação económica das receitas e das despesas públicas foi aprovada pelo DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro (ver nota 14), que, nos termos do art.º 6.º, determina a sua aplicação na elaboração dos orçamentos para os anos 2003 e seguintes. O referido diploma procurou adequar o novo classificador ao POCP e às especificidades dos planos sectoriais, fornecendo informação de natureza orçamental em moldes diferentes aos subjacentes aos classificadores de 1988.
O novo classificador deu origem à criação de alguns capítulos, nomeadamente, o capítulo 3 no qual se contabilizou as contribuições para a Segurança Social, a Caixa Geral de Aposentações e a ADSE. No que respeita às Contas de ordem e aos RPT, a sua contabilização em 2003 foi idêntica à do ano anterior.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 15), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
2.2 - Análise global da receita
2.2.1 - Previsão orçamental
A previsão das fontes de financiamento da RAM, necessárias à prossecução dos objectivos e políticas estabelecidos, e definidas pelo Executivo Regional, através do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, e subsequentes alterações orçamentais, atingiram cerca de 1.688,2 milhões de euros e encontram-se reflectidas no quadro seguinte:
QUADRO II.1
Previsão da receita
A leitura do quadro permite constatar que:
O orçamento inicial das receitas previu cobranças no valor global de cerca de 1.664,5 milhões de euros, concorrendo para esse valor, designadamente, as "Receitas correntes", que ascenderam a 841,7 milhões de euros (50,6%), e as "Receitas de capital" com 644,5 milhões de euros (38,7%).
A estrutura orçamental inicial foi, no entanto, reforçada em 23,7 milhões de euros (1,4%), resultantes da abertura de créditos especiais, maioritariamente, imputados aos "Recursos próprios de terceiros",em 13,7 milhões de euros, sendo que este ajustamento foi de menor dimensão ao registado no ano anterior.
Das fontes de receita regional previstas para 2003, destacam-se as "Transferências de capital", com perto de 475,3 milhões de euros, correspondentes a 28,6% da receita total, as quais incluem 230,5 milhões de euros de fundos comunitários e cerca de 150 milhões de euros de transferências do OE (ver nota 16 ); os "Impostos indirectos", contendo 456,9 milhões de euros (27,5%) distribuídos particularmente pelo IVA, 305,3 milhões de euros, e pelo ISP, 64 milhões de euros; os "Impostos directos" contribuindo com mais de 242,1 milhões de euros (14,5%), gerados essencialmente pelo IRS, 168 milhões de euros, e pelo IRC, 73 milhões de euros.
Face ao orçamento que vigorou no ano 2002, conclui-se que:
As variações mais significativas nas receitas previsionais registaram-se ao nível dos "Impostos indirectos", cuja orçamentação cresceu cerca de 49,4 milhões de euros, correspondente a um acréscimo de 12,1% e dos "Passivos financeiros" que obtiveram um suplemento de 28,4% (34,7 milhões de euros).
Registou-se um aumento da expectativa de cobrança dos "Imposto directos" em 6,4%, sendo 9,9 milhões de euros relativos a IRS e 4,6 milhões de euros a IRC.
As previsões das verbas a movimentar através dos "Recursos próprios de terceiros" diminuíram em mais de 71 milhões de euros (-39,7%), tendo as "Contas de ordem" crescido cerca de 13,8 milhões de euros (18,6%), movimentos contrários ao sucedido no ano anterior.
Os "Activos financeiros" tiveram uma variação positiva de 10,8 milhões de euros (o que representa uma variação na ordem dos 790%) que se deveu essencialmente à previsão de alienação de partes sociais em empresas.
O orçamento final de 2003, no valor de 1.688,2 milhões de euros, aumentou, relativamente ao do ano anterior, a receita total da RAM em 5,3% (84,3 milhões de euros).
2.2.2 - Execução orçamental
No quadro seguinte e na representação gráfica que o acompanha, apresentam-se os dados relativos à previsão e à cobrança de receitas, por principais capítulos:
QUADRO II.2
Receita orçamentada e cobrada
A cobrança total de receita atingiu a importância de 1.164,9 milhões de euros, tendo-se arrecadado cerca de 672,5 milhões de euros nas "Receitas correntes" (57,6%), mais de 356,2 milhões de euros nas "Receitas de capital" (30,5%), 95,4 milhões de euros nos "Recursos próprios de terceiros" (8,2%) e perto de 40,8 milhões de euros (3,5%) nas "Contas de ordem".
A taxa de execução global situou-se nos 69,1%, para o que contribuiu o desvio de mais de 521,1 milhões de euros registado na previsão de cobrança, ou seja, -30,9% de receita cobrada face à previsão.
Face ao ano anterior, verifica-se que:
A capacidade de cobrança caiu de 70,4%, registada em 2002, para 69,1% em 2003 (ver nota 17).
O agrupamento "Receitas correntes" apresentou, em termos absolutos, a melhor execução - 672,5 milhões de euros (79,8%) - inferior à registada no ano precedente (87,6%), em consequência da não concretização da previsão orçamental em 169,9 milhões de euros.
As "Receitas de capital" evidenciaram uma taxa de execução de 55,3%, superior à alcançada em 2002 (46%), denotando o desajustamento existente entre a orçamentação e a arrecadação de receita, que atingiu quase os 288,3 milhões de euros.
O capítulo das "Contas de ordem" registou uma taxa de execução de 46,2%, superior à de 2002 (31,5%), mas ainda inferior à de 2001 (82,8%).
2.2.2.1 - Cobrança face à previsão
A comparação entre os montantes de receita orçamentada e cobrada, através da sua distribuição por capítulos da receita, os desvios verificados e as correspondentes taxas de execução, está espelhada no quadro que se segue:
QUADRO II.3
Previsão e cobrança de receita, por capítulos
A receita cobrada apresenta a seguinte estrutura:
GRÁFICO II.1
Estrutura da receita cobrada
A partir dos elementos constantes do quadro e do gráfico supra, observa-se que:
Existiu uma sobreavaliação de receita nos capítulos das "Transferências de capital", em 280,1 milhões de euros, essencialmente devido ao empolamento de receitas comunitárias, dos "Impostos indirectos", em 75,7 milhões de euros e dos "Impostos directos", em 64,3 milhões de euros.
Também no capítulo das "Contas de ordem" e dos "Recursos próprios de terceiros", verificou-se a sobreavaliação de receitas, de, respectivamente, mais de 47,4 milhões de euros e quase 12,4 milhões de euros, a que corresponderam, no entanto, graus de execução díspares de 46,2% e 88,5%.
Concorreram expressivamente para o cômputo das receitas regionais de 2003, os "Impostos indirectos" 32,7% (dos quais 67,5% respeitam a IVA), as "Transferências de capital", 16,7% (sendo que 55,1% provêm do OE) e os "Impostos directos" 15,2% (71,2% originados pelo IRS). A ponderação de cada uma destas receitas na receita total da RAM é inferior ao ocorrido em 2002, uma vez que se verificou um aumento da ponderação dos "Passivos financeiros" (de 3% em 2002 para 13,4% em 2003).
Face ao verificado em 2002, realçam-se as seguintes evoluções:
As "Receitas correntes" tiveram um crescimento pouco acentuado em relação a 2002 - 0,1% - por força da diminuição da cobrança do IRS (-6,5%), do IRC (-4,6%) e do IVA (-1,5%), apresentando assim uma taxa de execução (79,8%) inferior à ocorrida em 2002 (87,6%).
O acréscimo observado nos "Passivos Financeiros" (ver nota 18), na ordem dos 360,4%, resulta da contracção de um novo empréstimo obrigacionista que visou a substituição de empréstimos existentes numa medida de gestão da dívida pública regional.
O aumento dos "Impostos indirectos", em 1,7% (6,4 milhões de euros), devido, particularmente, à boa cobrança do ISP (19,5%) e do "Imposto de selo" (35,3%) uma vez que o IVA registou um decréscimo de 1,5% relativamente a 2002 (- 4 milhões de euros).
As "Contas de ordem" registaram um desempenho positivo relativamente ao ano anterior, alcançando uma taxa de execução de 46,2 %, correspondente a um aumento das verbas superior a 17,3 milhões de euros que resulta, sobretudo, das verbas movimentadas pelo IDE-RAM e pelo IHM.
O aumento nas transferências efectuadas para a RAM, provenientes do OSS, no valor de 9,5 milhões de euros, e do OE - estas a título de custos de insularidade e de desenvolvimento económico, bem como do fundo de coesão nacional - num total de cerca de 193,6 milhões de euros, em, respectivamente 7,2% (636 mil euros) e 3,7% (6,8 milhões de euros).
As transferências relativas ao CIDE, no valor de 143,3 milhões de euros, foram efectuadas trimestralmente para a RAM, nos termos do art.º 30.º da LFRA (ver nota 19). De acordo com o disposto no art.º 31.º da LFRA, e para o ano de 2001, o montante de FC entregue à RAM seria de 35% das transferências do CIDE; já para o ano de 2003, a referida lei é omissa (ver nota 20). No entanto, o valor do FC, 50,2 milhões de euros, correspondeu a 35% do valor das transferências do CIDE previstas para aquele ano, e foi transferido trimestralmente, de acordo com a Portaria n.º 585/99, de 2 de Agosto (ver nota 21).
2.2.2.2 - Receitas fiscais
No quadro infra, apresentam-se os dados da previsão e da execução orçamental da receita fiscal, no ano 2003:
QUADRO II.4
Receita fiscal cobrada
Da apreciação do quadro anterior, retiram-se as seguintes ilações:
A RAM arrecadou impostos em montante superior a 559 milhões de euros, que corresponderam a 54,2% do total da receita regional desse ano, excluindo as "Contas de ordem" e os "Recursos próprios de terceiros", valor esse inferior ao arrecadado em 2002 em cerca de 4,2 milhões de euros em termos absolutos, por força da diminuição da cobrança dos "Impostos directos" em 5,7%, com especial relevo para os decréscimos de 8,8 milhões de euros do IRS (-6,5%) e de 2,4 milhões de euros do IRC (-4,6 %), cujo peso no total da receita cobrada é de 12,3% e de 4,8%, respectivamente.
Do total do produto dos impostos arrecadados pela RAM, 68,2% correspondem aos "Impostos indirectos", sendo que o IVA e o ISP correspondem a 67,5% e a 17,8%, respectivamente, daquele agregado. Realça-se, ainda, o facto de o IVA ter sofrido um decréscimo de 1,5% (cerca de 4 milhões de euros) em relação a 2002, comportamento semelhante ao revelado pelos "Impostos directos", condicionado pelo quadro económico desfavorável.
A apreciação da evolução da receita fiscal na RAM, no triénio 2001/2003, deve ter em consideração a aplicação das novas taxas de IRS e IRC (ver nota 22), as dificuldades sentidas na afectação da totalidade das receitas fiscais efectivamente geradas no território por parte da máquina fiscal, assim como uma conjuntura económica desfavorável:
QUADRO II.5
Evolução da receita fiscal
Da análise do quadro anterior, ressalta que a arrecadação de receita fiscal pela RAM registou um crescimento significativo entre 2001 e 2002, sendo o mesmo parcialmente anulado em 2003. A taxa média de aumento anual foi de 3,9%, acompanhando a evolução positiva das receitas totais, dado que o seu peso percentual nestas receitas foi de 54,2% em 2003, diminuindo 5,5% relativamente a 2002, contribuindo para tal os "Impostos directos" cobrados cuja taxa média é negativa em 1,1%, e os "Impostos indirectos" cujo peso na receita global atingiu os 37% em 2003.
2.2.2.3 - Receitas comunitárias
Seleccionou-se a rubrica 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia (ver nota 23) da Conta da RAM de 2003, a qual registou um grau de concretização que ronda os 31,5%, cifrado em 72,5 milhões de euros. Refira-se que aquela rubrica apresenta um empolamento continuado, apresentando-se o respectivo desempenho, em termos de previsão e de concretização, entre os anos de 2001 e 2003, no quadro seguinte:
QUADRO II.6
Desvio entre a previsão e a execução da receita comunitária
Tem-se mantido nos últimos três anos uma fraca execução orçamental da receita comunitária, que apresenta uma taxa média de execução de 31,7% e uma taxa de crescimento de 17,8%, fruto das oscilações nas entregas de fundos comunitários à RAM, registando, no entanto, uma diminuição na ordem dos 11,1% no biénio 2002/2003.
O défice oculto, motivado pela sobrevalorização das receitas comunitárias, em cerca de 157,9 milhões de euros, tem levado a Administração Regional a justificar o facto pela prática sistemática de overbooking, situação essa que, por propiciar o aumento de despesas baseado na expectativa de cobrança de receita, tem contribuído para o agravamento da dívida pública administrativa (ver nota 24).
Verifica-se que nem sempre a Conta da RAM específica devidamente a proveniência das receitas oriundas da UE, encontrando-se nesse caso as rubricas: 06.09.01 - Transferências correntes - Resto do mundo - União Europeia e 10.09.01.06 - Transferências de capital - Resto do mundo - União Europeia - Outros programas comunitários. Essa circunstância dificulta a respectiva certificação junto das entidades competentes (ver nota 25).
A prática de não identificar, nem individualizar, as fontes de onde provêm os recursos financeiros da Administração Regional, impossibilita a sua análise económica e financeira, e afigura-se incompatível com a regra da discriminação orçamental, fixada pelo art.º 7.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92.
2.2.3 - Receitas próprias da RAM
Tendo por base os montantes efectivamente cobrados, o quadro seguinte pretende retratar as receitas próprias regionais (ver nota 26), assim como o correspondente peso nas receitas correntes, nas de capital e na receita global:
QUADRO II.7
Receitas próprias regionais
A partir dos elementos constantes do quadro supra, verifica-se que:
As receitas próprias da RAM, no montante aproximado de 597,9 milhões de euros, diminuíram 5,2% relativamente a 2002, e correspondem a 51,2% do total da receita global regional cobrada, valor inferior aos 55,9% registados em 2002;
Os impostos constituíram a principal fonte de receita própria da RAM ao representarem 93,5% da mesma (559 milhões de euros), seguindo-se-lhes as "Transferências correntes e de capital", que perfizeram 2,5% (15 milhões de euros) (ver nota 27).
A receita dos "Impostos indirectos" é aquela que detém maior peso no total das receitas correntes e de capital e na receita global, correspondendo, a respectivamente, 37,1% e 32,7%.
GRÁFICO II. 2
Distribuição da receita global
Os rácios de cobertura das despesas de funcionamento (ver nota 28), das de investimento (ver nota 29), das correntes (ver nota 30) e da despesa total, pelas receitas próprias, no período compreendido entre 2001 e 2003, foram os seguintes:
QUADRO II.8
Rácios de cobertura de despesa pelas receitas próprias
Assim, no período considerado, realça-se que as receitas próprias regionais cobriram, em média, 69,8% das despesas de funcionamento, tendo o grau de cobertura sido em 2003 (69,5%), inferior à média. Esta situação decorre, quer da diminuição das receitas próprias, em 5,2%, face ao ano 2002, quer do aumento, em cerca de 16%, do total de despesas de funcionamento relativas ao mesmo exercício.
As despesas de investimento, constantes do PIDDAR, são cobertas na sua totalidade pelas receitas próprias regionais, as quais, naquele período, e em média, excederam em 85,4% tais despesas.
O rácio de cobertura da despesa total pelas receitas próprias assume, desde 2001, uma tendência de insuficiência de cobertura daquelas despesas, atingindo, em 2003, 50,8% sendo este o valor mais baixo do triénio.
Em idêntico período, as transferências do OE, as provenientes dos fundos comunitários e as receitas creditícias tiveram, em relação às receitas próprias da Região, a seguinte expressão:
QUADRO II.9
Rácios entre tipos de receita versus receitas próprias
O peso das transferências do OE e do OSS nas receitas próprias regionais tem aumentado de forma sistemática, particularmente, em consequência do acréscimo registado nas entregas do Estado à RAM, nesse mesmo período (ver nota 31), cifrando-se em 34% em 2003.
As receitas creditícias evidenciam uma taxa de crescimento no triénio de 115,1%, particularmente devido ao facto de o recurso ao crédito, pela RAM, ter sofrido um acréscimo de 360,4%, entre 2002 e 2003, uma vez que a Região contraiu neste último ano um empréstimo no valor de cerca de 156,9 milhões de euros, para substituição de dívida pública existente.
Os elementos do quadro seguinte evidenciam o peso das receitas próprias em relação às restantes espécies da receita e, por consequência, à receita total:
QUADRO II.10
Rácios das receitas próprias face a outras receitas
Entre os anos de 2001 e de 2003, as receitas próprias registaram uma taxa de crescimento na ordem dos 1,1%. No entanto, é de salientar que, em 2003, o peso das receitas próprias foi inferior à média do período em análise, quer nas receitas correntes e de capital, quer no total de receitas.
2.3 - Evolução da receita
Em termos absolutos, a receita cobrada pela Região no período compreendido entre 2001 e 2003, foi a seguinte:
QUADRO II.11
Evolução da receita
Os elementos facultados pelo quadro II.11, evidenciam que:
A receita total, entre 2001 e 2003, cresceu a uma taxa média anual de 2,8%, a que correspondeu, em termos absolutos, um acréscimo superior a 61,7 milhões de euros e uma taxa de crescimento de 5,6%, apresentando o ano 2003 a maior cobrança alguma vez efectuada de mais de 1.167 milhões de euros.
Todavia, isso resulta de circunstâncias extraordinárias, tendo contribuído para este crescimento o acréscimo das "Transferências correntes" (1060,1%), a situação conjuntural que é reflexo da reclassificação do CIDE ocorrida em 2002, rubricas como os "Passivos financeiros" (115,1%) e ainda os "Impostos Indirectos" em 13,5%.
As "Receitas de capital" registaram uma evolução desfavorável entre 2001/2003, de 1,4%, devido a uma redução em cerca de 5,1 milhões de euros, verificada, particularmente, nas cobranças das "Transferências de capital", em - 91,8 milhões de euros, em oposição ao acréscimo das receitas provenientes dos "Passivos financeiros" (83,9 milhões de euros). Deste modo, a taxa média anual apresentou-se ainda negativa em 0,7%.
A evolução da receita global da RAM, na perspectiva das receitas próprias, das transferências do OE, das receitas comunitárias e das creditícias, em idêntico período (de 2001 a 2003), bem como a respectiva taxa média de crescimento anual estão retratadas no quadro seguinte:
QUADRO II.12
Evolução e tipos de receita
Os valores do quadro precedente comprovam o acréscimo das receitas creditícias (ver nota 32) que registaram uma taxa média de crescimento anual de 46,7%, bem como o das verbas oriundas da União Europeia, no âmbito da execução dos projectos co-financiados, as quais apresentaram uma TMCA de 8,5% nesse mesmo período.
Dos recursos gerados pela RAM, no triénio em análise, é notório o papel predominante das receitas próprias no conjunto da receita global regional, mas cujo crescimento tem sido pouco acentuado, sendo que a TMCA é de 0,6%, acompanhando a evolução positiva da receita global.
GRÁFICO II.3
Evolução da receita global de 2001 a 2003
A observação do gráfico II.3 confirma, a evolução positiva das receitas globais da RAM, no triénio 2001/2003. No entanto, no ano 2003, se ao cômputo das receitas globais retirássemos as receitas creditícias, que nesse ano constituíram uma mera operação de substituição de dívida pública em stock, verificar-se-ia uma diminuição das receitas globais da Região.
2.4 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação ao ponto 2.2.2.3 - Receitas comunitárias, a SRPF (ver nota 33) reitera "a informação veiculada a propósito do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2002", argumentando que entende o "overbooking" como um instrumento necessário "(...) à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia" e que relativamente às "(...) receitas provenientes da União Europeia, têm sido especificadas na medida do possível, dada a sua natureza." Mais informa "(...) que em 2003, devido ao novo classificador da receita e da despesa, (...) existe um maior grau de especificação da receita, nomeadamente das receitas provenientes da União Europeia".
CAPÍTULO III
Despesa
3.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, procedeu-se ao exame das despesas públicas realizadas no ano económico de 2003, com vista à satisfação das necessidades públicas regionais. Pretendeu-se analisar o conteúdo e a natureza da despesa pública, atendendo às realidades distintas que traduzem a actividade financeira do Governo da Região Autónoma. Para além da análise do orçamento da despesa, quanto à respectiva estrutura e ao nível de execução verificado em 2003, atendeu-se igualmente, em alguns casos, à sua evolução relativamente aos dois anos anteriores.
O capítulo inclui, também, uma análise dos encargos assumidos e não pagos, e especificamente os relativos ao Sector da Saúde, independentemente do ano em que foram assumidos, procurando-se caracterizar a sua constituição, nas vertentes económica, organizacional e temporal, assim como as razões do seu não pagamento.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 34), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
3.2 - Análise global da despesa
À semelhança dos anos anteriores, o Governo Regional dirigiu a sua política orçamental para o aproveitamento dos fundos comunitários, dando prioridade a obras e projectos co-financiados pelos fundos comunitários, com especial destaque para os que integravam o POPRAM III, em consequência da entrada em vigor, no ano 2000, do III Quadro Comunitário de Apoio e procurando uma contenção orçamental ao nível das despesas correntes. Na prossecução deste objectivo, foram determinadas algumas medidas de contenção e de rigor nas despesas com o funcionamento normal dos serviços (ver nota 35).
Assim, procede-se à análise da despesa pública da Administração Regional Directa nas suas diferentes perspectivas: económica, orgânica e funcional e, relativamente a cada uma, apresenta-se a comparação entre a despesa prevista, em termos de orçamento final, e a despesa efectivamente paga, escriturada na Conta da RAM remetida à SRMTC.
3.2.1 - Execução orçamental da despesa
A) Segundo a classificação económica
Relativamente à classificação económica, o quadro seguinte fornece uma visão global da execução da despesa, que ascendeu a cerca de 1.177 milhões de euros, e permite apreciar cada um dos seus agregados: despesas correntes e de capital, recursos próprios de terceiros e contas de ordem.
QUADRO III.1
Execução orçamental da despesa
O nível de execução da despesa prevista cifrou-se em 69,7%, correspondendo essa taxa a um desvio, relativamente ao programado, na ordem dos 511,2 milhões de euros.
As "Despesas de capital" representaram cerca de 38,3% do valor total da despesa, tendo a respectiva taxa de execução (60%) ficado abaixo do nível de execução global. À semelhança do que ocorreu no ano 2002, é relativamente a estas despesas que o desvio, face ao previsto, se apresenta mais elevado, representando 58,8% do total dos desvios.
A componente mais significativa na execução do orçamento da despesa da RAM refere-se a "Despesas correntes", que correspondem a 49,3% do valor total, representando quase 580,2 milhões de euros e cuja taxa de execução atingiu os 78,3%.
Quanto aos "Recursos próprios de terceiros", onde se contabilizam as entregas provenientes e destinadas a terceiras entidades, nomeadamente, os Fundos Comunitários, o FGM, o FCM e o IRS, estes apresentaram uma taxa de execução de 97,6%, correspondendo a um volume de despesa próximo dos 105,2 milhões de euros.
Analisando a despesa segundo as diferentes rubricas agregadas, e ponderando o seu peso no total da despesa da Região, constata-se que as "Despesas com o pessoal", as "Transferências correntes" e a "Aquisição de bens de capital" são as mais significativas, representando em conjunto, 59,5% das despesas efectuadas, valor inferior ao do ano 2002, em que esta ponderação era de 65,5%.
GRÁFICO III.1
Despesa segundo a classificação económica
As "Despesas com o pessoal", que representaram 24,5% do total da despesa, quase 298,2 milhões de euros, e as "Transferências correntes", as quais absorveram 18,7% dos gastos públicos, o que significa, em termos absolutos, quase 220,4 milhões de euros, apresentam comportamentos distintos, face a 2002, uma vez que as primeiras aumentaram ligeiramente o seu peso, pois nesse ano representavam 24,3% do total da despesa, e as segundas diminuíram face aos 23,8% registados no ano anterior.
B) Segundo a classificação orgânica
A classificação orgânica da despesa permite conhecer quais os montantes de recursos financeiros públicos afectos a cada Departamento da Administração Regional (ALRM e executivo regional), para satisfação das necessidades públicas dos diferentes sectores a seu cargo. Os dados do quadro seguinte permitem aquilatar, por classificação orgânica, as despesas (ver nota 36) realizadas por cada um dos Departamentos do Governo Regional, bem como pela Assembleia Legislativa Regional.
QUADRO III.2
Despesa segundo a classificação orgânica
Relacionando a estrutura dos pagamentos efectuados com a do orçamento final, é possível observar que as mudanças mais significativas, em termos da estrutura da despesa, ocorreram nos departamentos com ponderação mais elevada. Assume particular destaque o incremento, em relação ao valor orçamentado, do peso relativo das Secretarias Regionais de Educação (de 21,8% para 26,8%) e do Plano e Finanças (de 21,9% para 27,5%), contrabalançado, em parte, pela diminuição dos meios adstritos à Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes (de 23,9% para 16,3%).
Os três Departamentos com maior peso na estrutura da despesa (SRE, SRPF e SREST) foram responsáveis por 70,6% dos pagamentos realizados, assumindo especial destaque a SRE que teve a seu cargo 26,8% dos mesmos. A significativa expressão financeira da despesa desta última Secretaria, deriva do elevado peso das despesas correntes, principalmente as despesas com o pessoal.
C) Segundo a classificação funcional
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação de recursos financeiros da Região, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Regional nos diversos sectores de actividade. Assim, a aplicação desses recursos, no ano 2003, está reflectida no quadro seguinte:
QUADRO III.3
Despesa segundo a classificação funcional
A sua leitura permite constatar que as despesas orçamentadas coincidem, grosso modo, com as efectivamente executadas.
Ao nível da execução evidenciam-se o sector da "Educação", com 26,2%, o sector da "Saúde", com 14,4% e ainda as "Operações da Dívida Pública" que, neste ano, atingiram os 14,5% da despesa efectuada (ver nota 37).
À semelhança do ano 2002, verifica-se que as "Funções Sociais" se destacam das restantes, representando 49,4% no total da despesa pública da Administração Regional, correspondente a mais de 580,8 milhões de euros, seguindo-se as "Funções Económicas", com 22,2% (aproximadamente 261,1 milhões de euros). Foi também nestas funções que se registaram os desvios mais acentuados, em valores absolutos, entre o orçamento final e a sua execução.
3.2.2 - Despesas de funcionamento e de investimento
Procurando compreender a estrutura da despesa pública, bem como as consequências e os efeitos sobre a economia regional, efectua-se uma análise aos gastos públicos segundo duas ópticas distintas: por um lado, as "Despesas de funcionamento", e, por outro, as "Despesas de investimento".
O quadro seguinte desagrega as despesas de cada departamento orgânico em "Despesas de funcionamento", "Despesas de investimento" e "Recursos próprios de terceiros", incluindo nestes as "Contas de ordem":
QUADRO III.4
Despesas de funcionamento e de investimento
As despesas totalizaram cerca de 1.031 milhões de euros, excluindo os "Recursos próprios de terceiros" e "Contas de ordem", os quais somaram mais de 145,9 milhões de euros e significaram 12,4% do total da despesa pública.
As "Despesas de funcionamento" atingiram quase 871,8 milhões de euros, representando 74,1% do total da despesa, o que, em termos absolutos, correspondeu a um acréscimo de 306,3 milhões de euros em relação a 2002 e representou um aumento relativo na ordem dos 23,7%.
De entre os Departamentos que obtiveram maior expressão nas "Despesas de funcionamento", destacam-se a SRPF, com 339,3 milhões de euros (ver nota 38), correspondendo a 38,9% do total dessas despesas, e a SRE, com perto de 271,3 milhões de euros, representando 31,1%, o que decorre do peso directo e indirecto das despesas com o pessoal nesta secretaria, dada a sua área de actuação.
As "Despesas de investimento" sofreram um decréscimo acentuado em relação ao ano anterior, pas-sando dos 377,9 milhões de euros registados em 2002, para mais de 159,2 milhões de euros em 2003. A maior fatia foi canalizada através do orçamento da SREST, que, na respectiva execução, se responsabilizou pela movimentação de quase 171 milhões de euros.
No caso da SRPF as "Despesas de investimento" são negativas, uma vez que se procedeu à transferência dos "Passivos financeiros" (ver nota 39) (157,1 milhões de euros) para as "Despesas de funcionamento".
Conclui-se que 74,1% da despesa da RAM foi canalizada para o funcionamento da administração, tendo cerca de 13,5% sido empregue em despesas que contribuem para a formação de capital técnico, o que representou uma diminuição do peso relativo destas despesas em cerca de 20,1 pontos percentuais, face ao ano anterior, em que representavam 33,6% do total, correspondendo, em termos absolutos, a uma redução de 218,7 milhões de euros.
3.2.3 - Análise económica da despesa
Procurando perceber o impacto da despesa na economia, relacionou-se o seu volume à população total residente na Região (ver nota 40). A incidência da despesa pública realizada em 2003, por habitante residente na RAM, foi de Euro 4.855,5, conforme se espelha no quadro que se segue:
O custo de manutenção da Administração Pública Regional por habitante foi de Euro 3.596,4, sendo que, por cada habitante na RAM, foram utilizados Euro 657 em despesas de investimento (vide quadro infra), o que contrasta com o que aconteceu em 2002, quando estes custos eram, respectivamente, de Euro 2.308 e Euro 1.542,6.
No tocante às áreas preferenciais da actuação da Administração Pública Regional, constata-se que nas "Funções sociais" cada cidadão beneficiou, em média, de Euro 2.396,2, distribuídos principalmente pela "Educação" com Euro 1.272, seguindo-se a "Saúde" com Euro 699, situação análoga à do ano anterior.
3.3 - Análise evolutiva da despesa
O crescimento da despesa pública regional, face ao ano anterior, situou-se nos 4,8%, o que correspondeu, em termos absolutos, a mais de 54,2 milhões de euros, sendo este crescimento significativamente superior ao registado em 2002, ano em que não ultrapassou os 2%.
No período entre 2001 e 2003 o crescimento da despesa, em termos absolutos, atingiu 76,3 milhões de euros, o que representa um aumento de 6,9%, situando-se a taxa média de crescimento anual, neste período, em 3,4%.
QUADRO III.5
Evolução global da despesa
3.3.1 - Evolução segundo a óptica da despesa
A) Segundo a classificação económica
O quadro seguinte perspectiva a evolução da despesa pública regional, segundo a classificação económica, no período compreendido entre 2001 e 2003.
QUADRO III.6
Evolução da despesa por classificação económica
As "Despesas de capital" registaram um incremento significativo em relação ao ano 2002 - 62,3%, depois de um decréscimo, na ordem dos 15,8% verificado de 2001 para 2002, devido ao acentuado aumento dos "Passivos financeiros" face ao ano anterior (6.041,9%) o que se prendeu fundamentalmente com a amortização da dívida pública directa no valor de cerca de 156,9 milhões de euros e com o aumento dos "Activos financeiros" devido à participação da RAM, em 43,5 milhões de euros, na constituição do Serviço Regional de Saúde, E.P.E (ver nota 41).
Já no que respeita às "Despesas correntes", registou-se, face ao ano anterior, um decréscimo de 12,8%, resultante, sobretudo, dos decréscimos verificados na "Aquisição de serviços correntes" (47,7%) e em "Outras despesas correntes" (58,8 %).
B) Segundo a classificação orgânica
A perspectiva orgânica da evolução da despesa permite identificar qual a evolução dos meios financeiros afectos pelo executivo a determinada função de regulamentação da economia ou à satisfação de um conjunto de necessidades públicas relativamente homogéneo, cuja expressão financeira está formalizada no montante afecto a cada Departamento.
QUADRO III.7
Evolução por classificação orgânica da despesa
Nos três anos em análise, a estrutura de repartição das despesas entre os diversos Departamentos que compõem a administração regional, manteve-se sensivelmente a mesma, sendo apenas de registar a diminuição das verbas afectas à SREST, cujo peso, no total da despesa, caiu de 20% para 16,3%, tendo este decréscimo sido contrabalançado pelo reforço da despesa realizada pela SRPF.
C) Segundo a classificação funcional da despesa
A análise da evolução funcional da despesa permite conhecer as áreas prioritárias de actuação financeira do executivo regional, definindo-se os sectores que beneficiaram de uma maior intervenção da administração pública. O quadro seguinte espelha a estrutura, por funções, da despesa pública ao longo do período de 2001 a 2003.
QUADRO III.8
Evolução funcional da despesa
De uma forma geral, a estrutura da despesa manteve-se ao longo do período considerado, tendo sido dada prioridade às "Funções sociais", cujo peso em 2001 e 2002 representou mais de metade do valor total da despesa, e em 2003 cerca de 49,4% desse total.
3.4 - Encargos assumidos e não pagos (EANP)
Esta análise visa as despesas assumidas pelos serviços da Administração Pública Regional, ao longo do ano económico de 2003, mas que, por motivos de ordem procedimental e administrativa, por ausência de autorização de pagamento ou por insuficiência de tesouraria, não foram pagas até ao final desse ano, incluindo o período complementar previsto na lei para o pagamento das despesas (ver nota 42), nos termos definidos no art.º 8.º do DRR n.º 9/2003/M, de 13 de Março.
O Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, continua por implementar na Região Autónoma da Madeira (ver nota 43), pelo que, nesta matéria, mantêm-se as disposições contidas no DL n.º 265/78, de 30 de Agosto, o qual, nomeadamente, no seu art.º 1.º, determina que "Os encargos relativos a anos anteriores serão satisfeitos de conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento.", assim como condiciona, no art.º 2.º, "A satisfação dos encargos relativos a anos anteriores (...) de adequada justificação das razões do seu não pagamento em tempo oportuno.".
Esta situação, já referida em Pareceres anteriores, foi objecto de Recomendação (ver nota 44) e encontra-se analisada no relatório n.º 36/2004-FS/SRMTC, relativo à acção direccionada para o grau de implementação da RAFE e dos planos sectoriais de contas, cuja síntese integra o presente capítulo.
3.4.1 - Análise global dos EANP
O valor absoluto dos encargos assumidos e não pagos de toda a Administração Regional - Directa e Indirecta - foram aproximadamente 383,9 milhões de euros. Esta situação traduz-se, na prática, num financiamento privado destas despesas, assegurado à custa das entidades a quem ficaram por pagar os encargos pela Região. À semelhança do ano 2002, as razões apresentadas para o seu não pagamento radicam em dificuldades de tesouraria (ver nota 45).
QUADRO III.9
Análise global dos EANP
Dos elementos do quadro é possível concluir que 91,2% dos EANP foram da responsabilidade da Administração Directa da RAM, correspondendo a mais de 350 milhões de euros (ver nota 46), cifrando-se o valor dos da Administração Regional Indirecta (ver nota 47) em cerca de 33,8 milhões de euros, ou seja, 8,8% do total.
Comparativamente com o ano 2002, constata-se um aumento significativo do valor dos encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Directa (ver nota 48), na ordem dos 156,4 milhões de euros, o que representou um crescimento de 80,8%, grande parte do qual resultou do aumento dos EANP relativos aos Investimentos do Plano (ver nota 49).
No que concerne à Administração Regional Indirecta (ver nota 50), verificou-se uma diminuição acentuada, quer em termos absolutos (cerca de - 119,4 milhões de euros), quer em termos relativos, face ao ano anterior (-78%), o que ficou a dever-se, principalmente, à criação, no ano 2003, do Serviço Regional de Saúde, E.P.E., e à transferência para aquela entidade dos EANP do sector da saúde.
Analisando o valor dos encargos assumidos e não pagos, por Departamento do Governo Regional, e apenas para a Administração Regional Directa, verifica-se que estes se concentraram, essencialmente, na SREST, responsável por 56,3% desses encargos, correspondente a perto de 197,3 milhões de euros, seguindo-se-lhe a SRAS, com 17,6% e a SRARN, com 13,9%, conforme pode ser visualizado através do quadro apresentado no ponto seguinte.
3.4.2 - Impacto dos EANP no orçamento do ano seguinte
As repercussões dos EANP da Administração Regional Directa no orçamento inicial do ano 2004 implicaram que 24,8% desse orçamento estivesse comprometido com encargos assumidos e não pagos transitados de 2003, o que representou um significativo aumento face a 2002, quando estes representavam 11,7% do orçamento inicial de 2003.
QUADRO III.10
Impacto dos EANP no orçamento inicial
Ao nível dos Departamentos, constata-se um agravamento da situação face ao ano anterior, apresentando a SREST o orçamento inicial mais comprometido, com 43,8% do orçamento para 2004 afecto à satisfação de encargos assumidos e não pagos do ano 2003, seguindo-se-lhe a VPGR, a SRARN, e a SRTC, com graus de comprometimento de 34,7%, 30,4% e 24,7%, respectivamente.
Com efeito, verificando-se que a SREST obteve a mais baixa taxa de execução face ao seu orçamento final, 47.7% (ver nota 51), os EANP deste Departamento governamental, transitados para 2004, ultrapassaram em cerca de 5,2 milhões de euros a própria despesa de 2003.
3.4.3 - Caracterização dos EANP da Administração Directa da RAM
Da análise dos encargos assumidos e não pagos discriminados por rubrica de classificação económica, destacam-se as rubricas de capital, que representam 70,4% do total dos encargos, em oposição aos 29,1% dos encargos com despesas correntes, tendo-se verificado um incremento destas últimas no total dos encargos.
GRÁFICO III.2
Valor dos EANP por classificação económica
(350,1 milhões de euros)
A rubrica "Aquisição de bens de capital" foi responsável por 62,7% do total dos encargos assumidos e não pagos, representando a mesma cerca de 89% do total daqueles encargos assumidos por conta de "Despesas de capital". Daquele valor, cerca de 185,2 milhões de euros (84,4%) são da responsabilidade da SREST, assumindo especial destaque as rubricas 07.01.04 - "Construções diversas" (146,4 milhões de euros) e 07.01.03 - "Edifícios" (31,8 milhões de euros).
Consequentemente, o valor dos encargos assumidos e não pagos é, maioritariamente, referente ao capítulo dos Investimentos do Plano, correspondendo estes a 78,8% do total (275,7 milhões de euros), registando-se um aumento, em termos de valor absoluto, de 114,5 milhões de euros relativamente ao ano anterior e uma taxa de crescimento de 71%, embora, em termos relativos, o seu peso tenha diminuído, uma vez que em 2002 representavam 83,3% do total.
QUADRO III.11
EANP e investimentos do plano
Os restantes 21,2% reportam-se a encargos das diferentes Secretarias Regionais e seus serviços de apoio (cerca de 74,4 milhões de euros), constatando-se aí um aumento dos encargos assumidos e não pagos, das despesas de funcionamento normal, que atingiu os 41,9 milhões de euros com uma taxa de crescimento de 129,2%, face ao ano anterior.
3.4.4 - Evolução dos EANP
No gráfico seguinte é apresentada a relação entre a despesa assumida de toda a Administração Regional, Directa e Indirecta, e os seus encargos assumidos e não pagos.
GRÁFICO III.3
Evolução global dos EANP
Verificou-se um crescimento do valor dos encargos assumidos e não pagos entre 2002 e 2003, na ordem dos 10,7%, valor inferior ao registado entre 2001 e 2002. No entanto, o valor é significativo uma vez que aqueles encargos registaram um crescimento na ordem dos 37 milhões de euros, apesar da transferência dos EANP do CRS e do CHF para o sector empresarial da RAM.
O peso dos encargos assumidos e não pagos no total da despesa assumida, apresenta, por conseguinte, uma tendência crescente no triénio em análise, atingindo 19,2% em 2003, o que representa um crescimento de 3,1% face ao ano anterior.
3.5 - Encargos assumidos e não pagos das entidades do Sector da Saúde
A publicação do DLR n.º 9/2003/M, de 27 de Maio, veio criar o Serviço Regional de Saúde, E.P.E. e extinguir as pessoas colectivas: Centro Hospitalar do Funchal e Centro Regional de Saúde, com efeitos a partir de 1 de Junho de 2003, data de entrada em vigor daquele diploma, passando todos os direitos e obrigações destas entidades, para aquela nova entidade pública empresarial, cujo respectivo regime e orgânica foi publicado pelo mesmo diploma.
Por conseguinte, a partir do ano 2003, alterou-se substancialmente o enquadramento desta matéria, transferindo-se aquela realidade para o âmbito do Sector Público Empresarial; contudo, até 31 de Maio de 2003, aquelas entidades, presentemente extintas, desenvolviam a sua actividade nos mesmos moldes dos anos anteriores, mantendo-se por isso a pertinência desta matéria.
3.5.1 - Encargos assumidos e não pagos do CHF e CRS
Em 31 de Maio de 2003, os encargos assumidos pelo CHF e pelo CRS atingiam quase 137,4 milhões de euros, a maior parte dos quais referia-se ao CRS, entidade responsável por 76,6% do total daqueles encargos.
QUADRO III.12
EANP do CHF e do CRS
Face a 2002, o valor global dos encargos assumidos e não pagos no sector da saúde, apresentou um acréscimo de 8 milhões de euros, o que representou um crescimento na ordem dos 6,2%.
Contrariando essa tendência, o valor dos encargos assumidos e não pagos do CHF (quase 32,2 milhões de euros) apresentou uma diminuição de 9% face a 2002, o que representou, em valores absolutos, um decréscimo de quase 3,2 milhões de euros.
Quanto ao CRS, o valor dos encargos assumidos e não pagos ultrapassou os 105,2 milhões de euros, o que representou um crescimento de 11,9%, face a 2002, correspondendo, em termos absolutos, a um aumento superior a 11,2 milhões de euros.
3.5.2 - Dívida às Farmácias
Uma parte significativa dos encargos assumidos e não pagos do CRS, referia-se à dívida às farmácias da Região, decorrente das comparticipações no valor dos medicamentos dos utentes do serviço regional de saúde, que o CRS tem de assegurar na Região Autónoma. O valor daquela dívida, reportada a 31 de Maio de 2003 (data de extinção daquela entidade), atingia cerca de 65,3 milhões de euros, correspondendo a 62% do total dos EANP do CRS, na mesma data. De acordo com a informação do SRS, E.P.E., o montante em divida reporta-se aos três anos anteriores, distribuindo-se da seguinte forma:
QUADRO III.13
Divida às farmácias em 2003/05/31
Refira-se que estes valores, fornecidos pelo SRS, apresentam algumas divergências em relação à informação apresentada pela Associação Nacional de Farmácias (ver nota 52), segundo a qual, o valor em dívida, a 31 de Maio de 2003, era de Euro 65.435.041,78 (ver nota 53). Segundo informação da ANF, os juros de mora associados a estas dívidas encontravam-se integralmente pagos a 31 de Dezembro de 2003.
No que respeita à dívida a 31 de Dezembro de 2003, o SRS, E.P.E, refere-a como atingindo os Euro 75.960.374,01. A ANF não menciona o valor reportado àquela data, apenas indica o montante facturado entre Junho e Dezembro de 2003, no valor de Euro 16.476.636,13. Por seu turno o SRS, E.P.E. apresenta os valores facturados entre Junho e Outubro de 2003 no total de Euro 11.534.860,63.
3.6 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas
3.6.1 - Fiscalização prévia
As principais ilegalidades ou outras deficiências detectadas e relatadas, relativas a actos e contratos geradores de despesa, no ano 2003, e no âmbito de competência da fiscalização prévia, foram, em síntese, as seguintes:
Na avaliação da capacidade económica e financeira dos concorrentes, não foram utilizados valores de referência dos indicadores previstos nas Portarias editadas ao abrigo do n.º 4 do art.º 8.º do DL n.º 61/99, de 2 de Março.
Incumprimento do prazo mínimo de 30 dias, fixado pelo n.º 2 do art.º 83.º do DL n.º 59/99, de 2 de Março, para a apresentação das propostas, por parte dos eventuais concorrentes.
Fornecimento, pelo empreiteiro, de viaturas destinadas às equipas de fiscalização das empreitadas de obras públicas.
Qualificação como "a mais" de trabalhos não enquadráveis na noção legal fornecida pelo art.º 26.º, n.º 1, do DL n.º 405/93, de 10 de Dezembro, e do DL n.º 59/99.
Admissão indevida de concorrentes, face à lei e aos requisitos previamente fixados nas peças concursais.
Admissão ao procedimento de propostas que não integravam a totalidade dos documentos exigidos no programa do concurso e que apresentavam condições divergentes das definidas no caderno de encargos, sem que tal hipótese tivesse sido expressamente prevista.
Insuficiência de fundamentação do acto administrativo de adjudicação e dos actos destacáveis do procedimento.
Inobservância dos prazos legais de remessa dos processos ao Tribunal de Contas, para efeitos de sujeição a fiscalização prévia e de envio da resposta aos pedidos de esclarecimentos e documentos complementares.
3.6.2 - Irregularidades detectadas no âmbito das acções preparatórias deste Relatório
3.6.2.1 - Relativas à assunção de despesas sem cabimento orçamental
Pela análise da execução orçamental e financeira das diferentes Secretarias Regionais, verifica-se que, em algumas delas, foram assumidas despesas sem dotação orçamental disponível, no valor global de Euro 1.160.623,82.
O quadro infra efectua a comparação entre a dotação orçamental, os pagamentos efectuados, os encargos assumidos e não pagos e o saldo orçamental disponível.
QUADRO III.14
Despesas assumidas sem dotação orçamental
A execução do orçamento da despesa rege-se pelo previsto no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, cujos n.º 1 e n.º 2 determinam que as dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, e que "Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (...)".
Ora, tais disposições legais não foram respeitadas, pois constata-se que foram assumidas algumas despesas que ultrapassavam o crédito orçamental disponível.
Havendo sido solicitados esclarecimentos à Secretaria Regional do Plano e Finanças, foram apresentadas (ver nota 54), quanto a cada uma das rubricas, as alegações seguidamente sintetizadas:
08 - Secretaria Regional de Educação
50.12.01 - Implementação, Controlo e Avaliação de Acções Formação Profissional
A justificação apresentada pela SRE vai no sentido que, se forem tidos em conta os montantes de reposição de saldos, "(...) todas as despesas das rubricas em causa foram assumidas com dotação orçamental". Porém, tal alegação não responde à situação em causa, uma vez que a questão que se coloca não é a de disponibilidade de tesouraria mas sim da disponibilidade orçamental, pois como o mapa acima evidencia, o montante de despesa paga adicionado do valor dos EANP, ultrapassou a dotação orçamental disponível na respectiva rubrica.
10 - Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais
02.04 - Direcção Regional de Pescas
Nos termos da justificação apresentada, esta assunção de encargos sem cabimento orçamental, " (...) deve-se à dívida contraída entre os anos de 1987 e 1992 à Empresa de Electricidade da Madeira". Refira-se que esta é uma situação recorrente, já que, nos anos de 1997 a 2002, a Direcção Regional de Pescas assumiu encargos nesta rubrica sem a correspondente dotação orçamental.
3.6.2.2 - Relativas ao pagamento de juros de mora
O Anexo XXX - Relação das amortizações e juros pagos em 2003, por entidade credora, mapa integrante da Conta da Região de 2003, revela que, entre outros, foram pagos juros de mora às empresas a seguir discriminadas, decorrentes de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional.
QUADRO III.15
Juros de mora
Conforme determina o n.º 3 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, "Nenhuma despesa deve (...) ser efectuada sem que (...) seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia". Por conseguinte, e embora seja legal o pagamento de juros de mora, atendendo aos citados princípios (ver nota 55), é de concluir que a intenção patente naquelas disposições normativas fica contrariada com os atrasos nos pagamentos que conduziram à obrigação do pagamento de juros de mora, no montante global de 1,65 milhões de euros, sendo, contudo, de registar, um decréscimo de 38,2% (cerca de 1,019 milhões de euros), relativamente ao ano 2002. No entanto, no ano 2003, foram celebrados novos acordos entre a SRPF e diversas empresas de obras públicas com vista à regularização de juros de mora em dívida, ao abrigo da Resolução n.º 330/2003, de 27 de Março.
Esta situação foi já objecto de recomendações nos Pareceres sobre as Contas da Região referentes aos anos económicos de 1997 a 2002.
3.7 - Auditoria de fiscalização concomitante à Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira
3.7.1 - Enquadramento
A auditoria (ver nota 56) teve por objectivo estratégico fiscalizar os actos e contratos isentos de visto por força de lei que, no âmbito da actividade da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira (VPGR), se encontravam concluídos, em execução, ou cuja procedimentação prévia estava em curso, abrangendo, no período compreendido entre 1 de Janeiro e 21 de Novembro de 2003, as despesas relacionadas com o recrutamento de pessoal, quer para o quadro quer por contrato, e com a contratação de empreitadas de obras públicas e de bens e serviços.
Para o efeito, foram definidos os seguintes objectivos operacionais:
Identificar e caracterizar, quanto à sua natureza e expressão financeira, os actos e contratos passíveis de fiscalização concomitante, a fim de delimitar uma amostra representativa do universo da auditoria;
Verificar a legalidade e regularidade dos contratos e actos objecto de análise;
Apreciar as medidas de controlo interno instituídas.
Nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à audição dos responsáveis pela VPGR (ver nota 57), sobre os factos constantes do relato, tendo as respectivas alegações sido levadas em conta na elaboração do relatório.
3.7.2 - Apreciação global
Relativamente ao período em referência, os resultados da auditoria permitem destacar que:
1) No domínio da contratação pública
a) A actividade financeira desenvolvida se pautou pela desconsideração, regra geral, de alternativas e da consequente comparação de custos, porquanto as despesas foram realizadas mediante ajuste directo sem consulta, verificando-se, inclusive, que, em algumas delas, o recurso a este procedimento não se encontrava justificado sob o ponto de vista legal;
b) Os processos não integravam todos os elementos necessários à análise da legalidade e regularidade das despesas assumidas e pagas.
2) No domínio do controlo interno administrativo
a) As práticas instituídas, ainda que não formalizadas e integradas num sistema, asseguraram a observância da legislação aplicável aos diversos concursos de pessoal desencadeados e a legalidade dos provimentos efectuados, bem como a adequada instrução dos correlativos processos.
b) Os procedimentos instaurados, que se ocupam dos aspectos administrativos e financeiros relacionados com a realização das despesas, não garantem a legalidade das operações e o registo de todos os actos praticados.
3.7.3 - Observações específicas
O exame efectuado à actividade dos Serviços da VPGR, nas áreas abrangidas pela auditoria, suscitou as observações que se passam a expor:
Gabinete do Vice-Presidente do Governo Regional da Madeira
a) A insuficiente fundamentação dos PD (processo de despesa) n.ºs 21, 74, 106 e 161, envolvendo despesas no valor total de Euro 17.511,96, uma vez que das propostas, onde foram proferidos os respectivos despachos autorizadores, não constam as justificações para a sua realização, por referência às necessidades que, em concreto, importava colmatar, a par de as despesas terem sido autorizadas de forma genérica, sem precisar, nomeadamente, as quantidades e as características específicas dos bens a adquirir, desrespeitando-se, com isso, o estipulado no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
b) Os referenciados processos não continham os elementos de suporte ao procedimento seguido na realização das correlativas despesas (o ajuste directo) e necessários à demonstração da legalidade das opções tomadas, o que impede verificar se estavam, ou não, preenchidos, na sua totalidade, os requisitos fixados para a assunção de despesas públicas, enunciados no art.º 18.º da citada Lei n.º 28/92.
c) Ainda relativamente àqueles PD, a aquisição sucessiva de material de escritório a um único fornecedor terá propiciado o recurso sistemático ao ajuste directo, pelo fraccionamento da despesa, em detrimento de procedimentos mais solenes e, por consequência, da disciplina legal imposta pelos art.os 80.º a 86.º do DL n.º 197/99, de 8 de Junho.
d) O PD n.º 203, no valor de Euro 10.492,98, não se encontra justificado quanto ao interesse público que, no caso concreto, se impunha prosseguir e que determinou a realização da despesa em causa, estando ainda em falta a declaração (ou outro documento de efeito equivalente) que o adjudicatário apresentou, na altura do pagamento da despesa, para comprovar a regularidade da sua situação contributiva perante as instituições de previdência ou de segurança social, tendo em vista observar o disposto no n.º 1 do art.º 11.º do DL n.º 411/91, de 17 de Outubro.
e) Nos procedimentos relativos aos PD n.ºs 201 e 238, ambos no valor de Euro 17.850,00, e ao PD n.º 211, cuja despesa ascendeu a Euro 9.734,80, respeitantes à aquisição de serviços a duas sociedades de advogados, a fundamentação apresentada para recorrer ao ajuste directo com base na alínea d) do n.º 1 do art.º 86.º do DL n.º 197/99, de 8 de Junho, não afasta categoricamente a possibilidade de existirem outros potenciais interessados capazes de executar os serviços contratados com igual ou superior eficiência à dos adjudicatários.
Direcção Regional da Administração Pública e Local
O PD n.º 115, referente à aquisição de equipamento informático no montante de Euro 13.695,20, devia estar instruído com o parecer n.º 22 da DRI, emitido em conformidade com a previsão do art.º 12.º, n.º 2, do DRR n.º 9/2003/M, de 13 de Março.
Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia
a) Os elementos instrutórios do processo concernente à promoção de produtos regionais no suplemento Boletim Agrícola do Jornal da Madeira, pelo preço de Euro 6.531,40, não documentavam o pagamento efectuado em 12/12/03, nem identificavam os "direitos exclusivos" que supostamente importava proteger com o ajuste directo desencadeado ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do art.º 86.º do DL n.º 197/99, de 8 de Junho, isto quando a efectivação da despesa, face ao seu valor, deveria ter sido precedida de consulta prévia a dois fornecedores, por força da alínea c) do n.º 1 do art.º 81.º do mesmo DL.
b) No provimento dos cargos de Director de Serviços da Direcção de Serviços de Gestão e de Director de Serviços do Gabinete de Coordenação dos Assuntos Processuais, não foi respeitado o prazo estipulado no n.º 10 do art.º 4.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.
3.7.4 - Acatamento das recomendações
O Tribunal de Contas, no relatório da presente auditoria, determinou à VPGR que, no prazo de 6 messes, informasse esta Secção Regional sobre as diligências desencadeadas para dar acatamento às recomendações constantes do aludido relatório (ver nota 58). Dentro desse prazo, a VPGR comunicou que tinha acolhido integralmente as recomendações formuladas no relatório de auditoria (ver nota 59).
3.8 - Auditoria operacional ou de resultados à concessão RAM/VIALITORAL, S.A.
3.8.1 - Enquadramento
Os trabalhos da Auditoria à concessão RAM/VIALITORAL, S.A. - 2002 e 2003 (ver nota 60) tiveram como objectivo estratégico analisar, de forma integrada, a referida concessão, através da avaliação do desempenho das entidades intervenientes na sua execução nos anos económicos de 2002 e 2003, tendo por referência o quadro contratualmente estabelecido para a concessão quer no tocante à identificação e à quantificação das responsabilidades assumidas pela RAM e das contrapartidas por ela obtidas, quer ainda relativamente à qualidade dos serviços prestados pela concessionária, à luz dos princípios de economia, eficiência e eficácia.
Para fins de exercício do princípio do contraditório, nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi o respectivo relato enviado à Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes (SREST) e à VIALITORAL, S.A. (ver nota 61).
3.8.2 - A concessão
A) O objecto
A ideia subjacente à aprovação do DLR n.º 21-A/99/M, de 24 de Agosto, foi a de a RAM transferir para o sector privado a exploração e manutenção de troços rodoviários considerados de relevante interesse regional. Para executar esta ideia, aquele diploma regional criou a VIALITORAL - Concessões Rodoviárias da Madeira, S.A. (ver nota 62) e (ver nota 63), cujo objecto social abarca "(...) a exploração e manutenção do troço rodoviário da ER 101 compreendido entre a Ribeira Brava e Machico, em regime de concessão de serviço público, de exclusividade e de portagem sem cobrança aos utilizadores (SCUT) (ver nota 64).
Em tal contexto, o GR, nos termos do citado diploma regional, concessionou à VIALITORAL, pelo prazo de 25 anos, a exploração e manutenção da ER 101, constituída por quatro lanços, correspondendo o 1.º ao troço Ribeira Brava - Funchal (com 8 sublanços), o 2.º à Cota 200 (4 sublanços), o 3.º ao Funchal - Aeroporto (8 sublanços) e o 4.º ao Aeroporto - Machico (4 sublanços), num total de 36,938 km de via. Mais tarde, o art.º 42.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de Abril, estendeu a concessão em mais 7,26 km, entre Machico e Caniçal (ver nota 65) e (ver nota 66).
A VIALITORAL, no quadro da concessão, assumiu a responsabilidade de proceder à:
Exploração da via concessionada, em condições de operacionalidade e segurança;
Manutenção da via concessionada em bom estado de conservação e boas condições de utilização, operacionalidade e segurança, bem como a realização de todos os trabalhos necessários para que as mesmas satisfaçam cabal e permanentemente o fim a que se destinam;
Conservação e manutenção dos sistemas de contagem e classificação de tráfego, incluindo o respectivo centro de controlo, e ainda os sistemas de iluminação, de sinalização e de segurança.
B) A natureza
Do lado da concessionária sobressaem apenas as obrigações inerentes ao pagamento das contrapartidas financeiras exigidas pela RAM pela entrega dos lanços e à exploração, manutenção e conservação da via e respectivos equipamentos, no âmbito de uma actividade concessionada que, de acordo com a estimativa do caso base, é financeiramente auto sustentável, isto é, capaz de gerar os meios próprios, os cash-flows, necessários ao reembolso e remuneração dos capitais que a financiam (ver nota 67), através da cobrança de portagens à concedente.
Esta modalidade de concessão, em regime de serviço público, apenas importou o esquema remuneratório da concessão SCUT, já que a VIALITORAL não ficou incumbida da concepção e construção dos troços viários, mas tão-somente da sua conservação e exploração, sem custos directos para os utentes, pelo que, atentas tais características, o contrato em causa tem a natureza de uma concessão de exploração do domínio público - ver o art.º 178.º do CPA.
C) O contrato
O contrato foi celebrado, em 28/01/00, entre a RAM e a VIALITORAL e o seu objecto, num primeiro momento, em sintonia com o disposto no DLR n.º 21-A/99/M, de 24 de Agosto, abrangia a concessão da exploração e manutenção do troço rodoviário da ER 101 entre a Ribeira Brava e Machico. A extensão da concessão ao troço Machico/Caniçal determinou a celebração de um aditamento ao CC em 11 de Outubro de 2002 (ver nota 68).
Esta concessão integra, ainda, um conjunto de contratos e de acordos instrumentais necessários ao cumprimento das obrigações assumidas pela concessionária, dos quais se destacam os contratos de financiamento celebrados entre a VIALITORAL e as entidades financiadoras, designadamente, os consubstanciados na contracção de empréstimos e na prestação de garantias, tendo em vista o financiamento das actividades objecto da concessão e a realização dos pagamentos à concedente.
Sinteticamente, o contrato apresenta a seguinte estrutura:
GRÁFICO III.4
Estrutura do contrato de concessão
D) O modelo financeiro
O esquema de financiamento que subjaz à concessão tem inspiração no modelo project finance, embora numa variante que o afasta da pureza conceptual da parceria público-privada, assentando a equação financeira do negócio na obrigação de a VIALITORAL, pela transferência da totalidade dos lanços da concessão, pagar à concedente o montante de Euro 324.218.633,54, e no direito de a concessionária receber as importâncias relativas às portagens SCUT, devidas em função dos volumes de tráfego registados e as demais importâncias previstas no CC e, bem assim, quaisquer outros rendimentos obtidos no âmbito da concessão.
Assim, o contrato gera para a concedente, no curto prazo, receita e, simultaneamente, despesa, em resultado da concessão da actividade de exploração e manutenção da ER 101 à VIALITORAL, cujos cash-flows são pagos durante a vigência da concessão pela Região, através das portagens SCUT, pelo que trata-se de um projecto que não se paga a si mesmo, ou seja, não é auto-financiável, mediante a cobrança de taxas aos utilizadores dos troços rodoviários, mas sim com recurso a financiamento público, maxime por recurso a impostos.
As rendas imputadas à Região, remuneram não só os custos de exploração e manutenção das vias, como também os custos de capital, de maneira a amortizar e remunerar adequadamente o capital investido pela sociedade concessionária, cujos lucros dependem, designadamente, da sua capacidade e eficiência de gestão.
E) A partilha de riscos
Na concessão, em que não estão presentes os riscos de derrapagens temporais e financeiras associados à concepção e construção da infra-estrutura rodoviária, recaem:
Sobre a concessionária, os riscos de procura de tráfego, de operação e manutenção, de desempenho (sujeito a penalizações), de subcontratação junto de terceiros no âmbito da actividade concessionada, e o financeiro;
E sobre a concedente, riscos relacionados com situações que ponham em causa o equilíbrio financeiro da concessão, das quais resultem alterações com impacto no RCSD, no RCVE ou na TIR.
3.8.3 - Apreciação global da concessão
Na montagem da concessão, observa-se o seguinte:
a) Em 31 de Dezembro de 2003, a accionista RAM tinha uma participação de 20%, ou seja, de Euro 3.750.000,00, no capital social subscrito da VIALITORAL, que atingia o total de Euro 18.750.000,00, repartido por 100.000 acções com o valor nominal de Euro 187,50 cada (ver nota 69).
b) Os encargos suportados pela RAM, incluindo a comparticipação comunitária, com as expropriações de terrenos e a concepção e construção dos três primeiros lanços da via concessionada (com a extensão de 32,42 km, entre a Ribeira Brava e o Aeroporto) totalizavam, em finais de 2003, Euro 600.763.637,03, com um custo médio por km de Euro 18,5 milhões.
c) No processo de montagem da concessão, não foram explicitados os critérios que presidiram à quantificação do esforço financeiro exigido à concessionária por conta da entrega dos lanços concessionados (Euro 324.218.633,54), cuja razão de ser entronca, aparentemente, na necessidade de capital por parte da RAM, num contexto em que sobressai a desvantagem de o financiamento privado ser mais caro.
d) Atento o significativo envolvimento financeiro da RAM e o princípio de que uma opção deste tipo apenas encontra justificação quando se revelar proveitosa em confronto com o comparador do sector público, ficou por demonstrar que a concessão da actividade de exploração e manutenção da via concessionada representa vantagens, nomeadamente económicas, sobre o recurso ao tradicional meio alternativo de financiamento via OR.
e) Não houve igualmente a preocupação de antecipadamente, numa visão prospectiva, analisar os efeitos a longo prazo sobre as contas públicas regionais, designadamente, o sacrifício financeiro imposto às gerações vindouras, visando, por um lado, permitir aos decisores públicos avaliar objectivamente, em toda a sua dimensão e projecção temporal, os custos e benefícios da opção tomada, e, por outro, habilitar a concedente a evidenciar e enquadrar orçamentalmente os compromissos financeiros decorrentes do contrato.
f) Para o período de duração da concessão, os custos de médio e longo prazo a satisfazer pela RAM foram estimados em cerca de 1,18 mil milhões de euros, os quais, no entanto, não têm sido objecto de orçamentação plurianual, quando, pelo reflexo que comportam em termos de alteração do perfil da despesa pública regional, afectam e condicionam parte dos respectivos orçamentos futuros.
3.8.4 - Execução do contrato de concessão em 2003
3.8.4.1 - Pela concessionária
a) Até 31 de Dezembro de 2003, na sequência da transferência dos lanços rodoviários para exploração, a VIALITORAL pagou à RAM a quantia de Euro 309.254.707,54, dentro dos prazos fixados pelo CC e respectivo aditamento (70), o que gerou os fluxos de receita extraordinária indicados no quadro infra:
QUADRO III.16
Receitas da Concessão para a RAM
b) Os custos totais atingiram Euro 37.338.066, resultantes de: Euro 5.879.376 relativos às operações de exploração e manutenção da via, Euro 31.456.237 de encargos financeiros e Euro 2.453 da aquisição de equipamento no âmbito do protocolo celebrado com a PSP.
c) Face aos custos de exploração efectivamente suportados em 2003, na ordem de Euro 5.879.376, a projecção considerada no Caso Base mostra-se empolada em 31%, como se pode observar no quadro infra:
QUADRO III.17
Custos de exploração
d) A actividade desenvolvida obedeceu ao Plano de Controlo de Qualidade e ao Manual de Operação e Manutenção, onde se consagram, em traços gerais, as regras, os princípios e os procedimentos a adoptar no âmbito da manutenção e conservação das vias concessionadas.
3.8.4.2 - Pela concedente
a) Até 31 de Dezembro de 2003, cerca de 88,9% dos 27 sub-lanços da via concessionada encontravam-se sob a exploração e conservação da VIALITORAL, restando transferir, até ao final de Junho de 2005, os 3 sub-lanços correspondentes à expansão da concessão entre Machico e Caniçal.
b) Em 2003, o Orçamento de Investimento da SREST suportou custos globais de Euro 46.124.462,06, por conta: do pagamento das portagens SCUT, no valor de Euro 45.733.275,92 (ver nota 71), e de Euro 391.186,14 em resultado da contratação de assessorias externas, conforme mostra o quadro seguinte:
QUADRO III.18
Custos suportados pela RAM
c) Entre Julho de 2000 (data efectiva do início de exploração da concessão) e 13 de Dezembro de 2002 (data da celebração do contrato com a referida assessoria técnica), e, muito particularmente, a partir de Janeiro de 2002 (entrada em vigor o sistema de portagens SCUT), não há registos de que a concedente tenha exercido adequadamente os seus poderes de fiscalização do CC.
d) Relativamente à assessoria financeira do Banco Efisa e à contratação de diversos serviços jurídicos, os respectivos procedimentos administrativos conducentes à sua adjudicação suscitam dúvidas quanto à observância dos preceitos legais do DL n.º 197/99, de 8 de Junho.
3.9 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação ao ponto 3.2.2 - Despesas de funcionamento e investimento, a SRPF (72) veio afirmar não compreender aquela análise, em especial no que se refere ao penúltimo parágrafo daquele ponto, "(...) dado que, as "despesas de funcionamento", da Secretaria Regional do Plano e Finanças, sempre incluíram os "Passivos financeiros. Nas "despesas de investimento", apenas são consideradas as verbas afectas aos programas e projectos desenvolvidos por esta Secretaria Regional", propondo a alteração dos valores das despesas de funcionamento e de investimento constantes do quadro aí apresentado, relativamente àquela secretaria, assim como as suas repercussões no segundo parágrafo e segundo quadro do ponto 3.2.3 - Análise económica da despesa.
Não obstante a análise em causa, a óptica apresentada pretende tão só compreender a estrutura dos gastos públicos efectuados, tendo, por um lado as despesas de funcionamento, consideradas como "(...) as despesas necessárias a garantir o normal funcionamento da máquina administrativa estadual (...)", ou seja, aquelas despesas que os serviços públicos realizam no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente e, por outro, as despesas de investimento entendidas como "(...) todas as despesas efectuadas na formação de capital técnico (...) (ver nota 73).
Relativamente ao ponto 3.4.4 - Evolução dos EANP, a SRPF veio alegar que "de 2002 para 2003, os EANP da Administração Pública Regional (Directa e Indirecta) aumentaram cerca de 0,9% (...)" ao invés do valor aí referido, e que, "em valores absolutos, o acréscimo foi de 3,2 milhões de euros e não 36,8 milhões de euros", afirmando ainda, relativamente ao valor dos EANP, que "(...) em 2003 o seu valor ascendeu a 350,1 milhões de euros", ao mesmo tempo que, no comentário ao ponto 3.4.1 - Análise global dos EANP, fez corresponder, e bem, no Quadro III.9, o "Total EANP" ao valor de "383 871 099,22" euros.
Por conseguinte, contrariamente ao que aquela Secretaria Regional afirma no texto, em 2003 o valor dos EANP da Administração Pública Regional (Directa e Indirecta) ascendeu a cerca de 383,87 milhões de euros, sendo que, os 350,1 milhões de euros considerados apenas se referem à Administração Regional Directa, pelo que reiteram-se aqui os dados constantes do ponto em questão.
Refira-se ainda que, aquando do exercício do contraditório, a SRPF veio apresentar nova errata relativa ao mapa dos encargos transitados para 2004, tendo os seus efeitos sido incorporados no local próprio ao longo da análise efectuada aos EANP, assim como no quadro relativo às despesas assumidas sem dotação orçamental.
CAPÍTULO IV
Subsídios e Outros Apoios Financeiros
4.1 - Âmbito de verificação
Este capítulo abrangeu uma análise global dos apoios concedidos pela RAM, sendo realizado um exame comparativo entre os apoios financeiros (ver nota 74) previstos no orçamento final e os efectivamente concedidos, inscritos na Conta da Região, e entre a informação fornecida por estes instrumentos financeiros e os elementos remetidos pela DROC, bem como por outras entidades públicas.
Também foram analisados os vários tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Regional às Autarquias Locais da RAM, nos termos dos art.os 3.º, 4.º e 5.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 75) foram, quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
4.2 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional
À semelhança da orientação adoptada nos anos precedentes, em 2003, o regime geral disciplinador da concessão de apoios financeiros por parte da RAM constava de normas avulsas inseridas no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para aquele ano, sendo aplicada a Circular 3/ORÇ/2000, de 31 de Março, emitida pela DROC, no tocante às formalidades inerentes ao processo de candidatura e à outorga dos contratos-programa.
Mantinha-se, assim, a situação de inexistência, na ordem jurídica regional, de um diploma específico dotado de um corpo normativo suficientemente consistente, transparente e objectivo, disciplinador da atribuição de ajudas financeiras por parte da Administração Regional.
No exercício económico de 2003, os apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional, ao abrigo dos art.os 23.º a 27.º do DLR n.º 1-A/2003/M (ver nota 76), apresentavam a seguinte distribuição, de acordo com a classificação económica das despesas:
QUADRO IV.1
Apoios financeiros concedidos pela Região
Como se verifica pela leitura dos dados constantes no mapa supra reproduzido, as transferências correntes e de capital corresponderam a 96,4% do total dos apoios financeiros concedidos, que ascenderam a 98,7 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 57,2%, distribuídos pelos Departamentos Regionais, nos termos ilustrados no gráfico abaixo:
GRÁFICO IV.1
Representação orgânica dos apoios financeiros
Os auxílios concedidos pela SRAS representaram 54,8% do total dos apoios financeiros, tendo atingido o montante de 54,1 milhões de euros, dos quais 97,8% assumiram a forma de "Transferências correntes", que reverteram na sua maioria para o SRS, E.P.E., conforme exposto no ponto 4.2.1.
Ocorreu um crescimento significativo (93,2%) no montante global dos apoios concedidos (em 2001 foi de 49,7 milhões de euros e em 2002 foi de 51,1 milhões de euros), modificando-se, de igual modo, a estrutura da repartição orgânica desses apoios, dado que foi a SRAS que concedeu o valor mais elevado, enquanto que nos anos anteriores tinha sido a SRE.
No próximo quadro apresenta-se a distribuição dos apoios atribuídos pela RAM, em função da natureza institucional das entidades beneficiárias:
QUADRO IV.2
Distribuição dos apoios por tipo de entidade beneficiária
4.2.1 - Sociedades Públicas
As "Sociedades Públicas" foram o sector institucional que recebeu a maior parcela das comparticipações financeiras concedidas (55,8%), sob a forma de "Transferências correntes" e que se destinaram, na sua maioria, a financiar o funcionamento do SRS, E.P.E. (ver nota 77) (50,5 milhões de euros), enquanto que no ano anterior tinham recebido apenas 22,9% do total (cerca de 11,7 milhões de euros).
A concessão deste financiamento assentou na celebração de um CP (ver nota 78) cujo objecto consistia na definição do processo de articulação financeira entre a RAM e o SRS, E.P.E., visando assegurar a prestação de cuidados de saúde aos utentes do Serviço Regional de Saúde (ver nota 79).
De modo a ser prosseguido este objectivo, no ano 2003 estava prevista a atribuição ao SRS, E.P.E. de uma comparticipação financeira no montante de 111,5 milhões de euros (103,8 milhões de euros para funcionamento e 7,7 milhões de euros para despesas de investimento), no entanto, apenas foram efectivamente transferidos os 50,5 milhões de euros referidos anteriormente.
De igual forma, a SREST disponibilizou apoios financeiros para este sector, no valor de 3,66 milhões de euros, sob a forma de "Transferências de capital" (2,73 milhões de euros) e de "Subsídios" (930 mil euros).
Estas "Transferências de capital" foram direccionadas para a empresa ANAM, S.A., de modo a financiarem os trabalhos da empreitada de execução da ER 101, incluídos no projecto de construção do Aeroporto Intercontinental da Madeira.
Um subsídio no montante aproximado de 930 mil euros foi também atribuído pela SREST à empresa HF, S.A., a título de indemnização compensatória pela prestação de serviço público, ao abrigo do art.º 27.º do DLR n.º 1-A/2003/M.
Por fim, merecem ainda relevo os subsídios, no montante de 642,4 mil euros, concedidos pela SRE à Madeira Tecnopólo, S.A. e que se destinaram maioritariamente (593,8 mil euros) à execução do projecto comunitário "Uma família, Um computador".
4.2.2 - Instituições sem fins lucrativos
As "Instituições sem fins lucrativos" também receberam um montante elevado de apoios financeiros (22,3 milhões de euros) que assumiram, principalmente, a forma de "Transferências correntes" (próximo dos 20,1 milhões de euros), mas que foi inferior em 32% ao transferido no ano 2002 (32,8 milhões de euros).
Neste sector salientam-se as "Transferências correntes" realizadas pela SRE, no valor de 13,1 milhões de euros, de onde se destaca o montante de cerca de 2,4 milhões de euros, entregue à Escola Salesiana de Artes e Ofícios na sequência da celebração de um contrato de associação entre este estabelecimento de ensino e a Região, que teve por objectivo financiar despesas de funcionamento e manutenção da entidade em questão, bem como a quantia de 1,7 milhões de euros atribuída à Província C.M. Cong. Irmãs Franciscanas, a que esteve subjacente a mesma finalidade.
Por sua vez, foi transferido para a Escola de Enfermagem S. José de Cluny um apoio financeiro no montante aproximado de 1,05 milhões de euros (ver nota 80), suportado através do orçamento da SRAS, destinado a financiar os encargos com a formação de enfermeiros para o Serviço Regional de Saúde.
Quanto às "Transferências de capital", destaca-se a importância aproximada de 718,2 mil euros, entregue por esta Secretaria Regional à Associação de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava.
A SRTC concedeu auxílios financeiros a diversas entidades do sector "Instituições sem fins lucrativos", no montante aproximado de 1,8 milhões de euros, salientando-se os apoios concedidos ao Clube de Golfe do Santo da Serra (750 mil euros) para a "Realização/Organização do 11.º Madeira Island Open" e os atribuídos no âmbito do projecto do PIDDAR, designado por "Descentralização Cultural" (487,1 mil euros).
Do mesmo modo, a SRPF atribuiu apoios neste sector, sendo de assinalar os efectivamente concedidos por conta da rubrica "Transferências correntes" de que foi beneficiário o Clube Sports Madeira (623,5 mil euros) (ver nota 81) e que se destinaram a financiar a Edição de 2003 do Rali Vinho Madeira.
No tocante à SRARN, esta Secretaria Regional concedeu no mesmo sector comparticipações financeiras no montante de 1,3 milhões de euros, dos quais cerca de 1,2 milhões destinaram-se a apoiar o funcionamento das Casas do Povo, mediante a celebração de contratos-programa.
4.2.3 - Sociedades Privadas
O sector "Sociedades Privadas" recebeu cerca de 17,9% dos apoios financeiros concedidos pela Administração Regional, que assumiram principalmente a forma de "Transferências correntes" (aproximadamente 12,5 milhões de euros) e que, em grande parte, foram provenientes do orçamento da SRE (11,6 milhões de euros), atingindo o valor global aproximado de 17,7 milhões de euros.
No ano anterior, para o sector em causa, apenas tinham sido transferidos cerca de 2,6 milhões de euros que representaram 5% do total das comparticipações financeiras, anotando-se um acréscimo muito significativo, correspondente a 15,1 milhões de euros.
Entre as entidades abrangidas por estes auxílios financeiros, são de destacar a Escola Complementar do Til - APEL, que recebeu a quantia aproximada de 2,4 milhões de euros, na sequência da celebração de um contrato simples que teve por objectivo financiar despesas de funcionamento e manutenção desta Escola, e a Escola Profissional do Atlântico que foi beneficiada por um apoio no montante aproximado de 1,8 milhões de euros com a mesma finalidade.
A VPGR atribuiu, sob a forma de transferências correntes, ao sector das"Sociedades Privadas", o montante de 488,7 mil euros que se destinou a financiar o CEIM, Lda. (ver nota 82) (244,8 mil euros) e a AREAM (243,9 mil euros).
De igual modo, a SRARN concedeu à GELATUM - Conservas e Pescas, S.A., uma comparticipação financeira no montante de 215,5 mil euros, no âmbito de um CP celebrado com o objectivo de apoiar a aquisição de matéria-prima (tunídeos) importada para a indústria de transformação de produtos de pesca (ver nota 83), e atribuiu um subsídio à empresa UCALPLIM, de forma a cobrir o diferencial entre o preço de custo e o de venda de leite produzido na Região.
Ainda no sector das "Sociedades Privadas", a SREST transferiu (ver nota 84) para a empresa Porto Santo Line, Lda., uma comparticipação financeira que atingiu o montante de 2,73 milhões de euros (ver nota 85), relativa à componente regional do projecto de investimento "Novo Navio de Ligação ao Porto Santo" e atribuiu indemnizações compensatórias às empresas privadas de transportes colectivos, no valor de 887,1 mil euros.
4.3 - Apoios financeiros aos municípios
O relacionamento financeiro entre o Governo Regional e as autarquias locais da RAM ao nível da concessão de apoios financeiros assumiu diferentes formas, evidenciadas no Orçamento Regional para o ano 2003, de acordo com a seguinte tipologia:
Bonificações de juros concedidas pelo GR;
Apoio financeiro complementar;
Comparticipações da Administração Regional nos projectos de investimento municipais.
4.3.1 - Bonificação de juros
No ano económico 2003, o legislador regional garantiu a manutenção em vigor da linha de crédito bonificada às autarquias locais (86) através da norma do art.º 5.º do DLR n.º 1-A/2003/M.
Assim, o Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros, ao abrigo da linha de crédito instituída pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de Abril, da linha de crédito criada pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de Junho, e dos contratos de reequilíbrio financeiro celebrados com base nos Decretos-Lei n.ºs 75/87, de 13 de Fevereiro, e 359/89, de 18 de Outubro, no montante de Euro 793.608,18, encontrando-se este valor discriminado no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.2
Distribuição dos juros bonificados
À semelhança do que se verificou em anos anteriores, o principal beneficiário desta modalidade de apoio foi o município do Funchal, seguido dos municípios de Santa Cruz e de Machico, com, respectivamente, 26,7%, 9,9% e 9,2% do total das bonificações pagas.
Os valores pagos referentes às bonificações de juros, discriminados por rubrica de classificação económica, previstos no orçamento e inscritos na Conta da Região de 2003, estão patentes no quadro infra reproduzido:
QUADRO IV.3
Bonificações de juros
Consequentemente, dos Euro 971.000,00 previstos no orçamento da RAM, relativos às bonificações de juros de que beneficiaram as autarquias locais, foram efectivamente transferidos 81,7%, no âmbito dos vários protocolos e contratos existentes.
4.3.2 - Apoio financeiro complementar
Em sintonia com a solução adoptada em anos anteriores, também o DLR n.º 1-A/2003/M, no seu art.º 4.º, n.º 1, autorizou o GR, no ano económico 2003, e de harmonia com o art.º 7.º, n.º 7, da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, a efectuar transferências para os municípios da RAM, até ao montante de 2,5 milhões de euros, a título de apoio complementar.
A distribuição, pelos municípios da Região, deste tipo específico de apoio financeiro, assente na aplicação da fórmula matemática indicada no n.º 2 do citado art.º 4.º, é representada no gráfico a seguir reproduzido, discriminado por município:
GRÁFICO IV.3
Apoio financeiro complementar aos municípios
Foi efectivamente transferido para os municípios da Região o montante de 3,2 milhões de euros, o que representa uma execução financeira de 128%, justificada pelo facto de estarem incluídas no montante transferido as prestações de 2002 que tinham ficado por pagar.
Os municípios que receberam o apoio financeiro complementar de valor mais elevado foram os do Funchal, da Calheta e de Machico que, em termos percentuais, beneficiaram, respectivamente, de 26,3%, de 13,5% e de 11,1% do total desse apoio, enquanto que o município do Porto Santo continuou a registar o valor mais reduzido (2,7%).
Apurou-se ainda que parte das verbas incluídas no âmbito deste apoio complementar foram transferidas para a IGA, S.A. (cerca de 929 mil euros), e para a EEM, S.A. (731,9 mil euros), a coberto da previsão normativa do art.º 6.º do DLR n.º 1-A/2003/M.
4.3.3 - Cooperação técnica e financeira
A SRPF, através da dotação orçamental do PIDDAR relativa ao "Apoio Financeiro aos Municípios", e ao abrigo do disposto no art.º 3.º do DLR n.º 1-A/2003/M, comparticipou diversos projectos de investimento, estando os valores previstos e realizados, bem como a respectiva taxa de execução financeira, patentes no quadro seguinte:
QUADRO 1V.4
Co-financiamento de projectos de investimento
A Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 18,7 milhões de euros, embora estivesse prevista a transferência de 34 milhões de euros, o que se traduziu numa taxa de execução (55%) mais elevada do que a do ano anterior (52,5%).
O município de Santana apresentou em 2003, uma vez mais, a taxa de execução funanceira mais elevada (76,5%). Por oposição, a taxa de execução financeira mais baixa foi a do município do Porto Moniz (27,3%). No entanto, as obras com valores de execução financeira mais elevados foram realizadas pelos Municípios de Santa Cruz (764,4 mil euros) e da Calheta (748,2 mil euros).
Em relação ao ano 2002, e em termos globais, houve uma redução de 1,1% no volume financeiro dos apoios efectivamente concedidos por contratos-programa, em que se evidenciam as diminuições ocorridas nos pagamentos efectuados aos Municípios do Porto Moniz (65,8%) e do Funchal (36,2%).
Por outro lado, é de destacar o facto de as comparticipações financeiras transferidas para o Município de Câmara de Lobos terem crescido cerca de 88,8% (aproximadamente 1,8 milhões de euros).
4.4 - Auditoria a contratos-programa celebrados pelos Municípios
4.4.1 - Enquadramento
A acção em referência (ver nota 87) foi direccionada à fiscalização dos CP de cooperação técnica e financeira celebrados entre a RAM e os Municípios, tendo em vista a apreciação dos circuitos a eles associados, nomeadamente quanto à aprovação, concessão e controlo dos apoios, bem como a avaliação do grau de realização física e financeira das obras associadas.
Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos previstos no art.º 13.º da Lei n.º 98/97, o relato da auditoria foi remetido à Presidência e à Vice-Presidência do GR, às diversas Secretarias Regionais, bem como aos Municípios da Calheta, de Câmara de Lobos e de Santa Cruz, tendo as alegações produzidas neste âmbito sido tidas em consideração na elaboração do relatório.
4.4.2 - Quadro normativo
No ano 2003 ainda não tinha sido aprovado um quadro regulamentar regional definidor das condições de participação da RAM no financiamento de projectos de investimento da responsabilidade das AL, ao abrigo da celebração de CP e de acordos de colaboração, continuando o DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, a constituir a base normativa para a atribuição das referidas comparticipações financeiras regionais. De igual modo, não foram identificados regulamentos internos definidores dos procedimentos a adoptar para efeitos da concessão, acompanhamento e fiscalização da aplicação de tais apoios financeiros.
Foi entretanto publicado, em 1 de Junho de 2005, o DLR n.º 6/2005/M, que estabelece o regime de cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da Região Autónoma da Madeira.
4.4.3 - Apreciação dos sistemas de concessão, acompanhamento e fiscalização dos apoios financeiros
Da análise e avaliação efectuadas aos sistemas de concessão, de acompanhamento e de controlo da aplicação dos apoios financeiros concedidos a coberto de CP celebrados entre a RAM e os Municípios, destacam-se as seguintes situações:
A) Projectos de execução
Contrariamente ao estipulado no n.º 2 da cláusula 3.ª dos CP, a DROT não aprovou previamente os projectos de execução das empreitadas co-financiadas, de que apenas teve conhecimento depois de a sua entrega ter sido solicitada aos Municípios, na sequência da outorga dos CP.
Embora, face ao preceituado no n.º 2 do art.º 7.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, a atribuição de apoios financeiros a projectos de investimento das AL apenas pode ocorrer quando estes revistam grande relevância para o desenvolvimento regional e local, quando a sua execução se mostre urgente e desde que esteja comprovada a manifesta incapacidade financeira dos Municípios para suportar os correspondentes encargos, os projectos analisados não se encontravam instruídos com elementos suficientemente demonstrativos da verificação cumulativa de tais requisitos.
B) Execução Física
A execução física das obras apoiadas foi objecto de acompanhamento por parte da SREST, através da DROT, tendo este Serviço visado igualmente os comprovativos da realização dos trabalhos, nos termos contratualmente previstos, o que se assinala como positivo.
Contrariamente ao estipulado na cláusula 3.ª dos CP assinados, os Municípios, na qualidade de donos das obras, não remeteram, à DRPF, fotocópias dos orçamentos aprovados, nem tão-pouco dos cronogramas físicos e financeiros e das memórias descritivas dos projectos financiados. Por seu turno, a DRPF não promoveu qualquer diligência junto daquelas entidades, no sentido de exigir o envio da documentação em falta.
C) Execução Financeira
O acompanhamento da execução financeira efectuado pela DRPF assentou, essencialmente, no exame dos autos de medição remetidos pelos Municípios, traduzido na conferência dos elementos aí inscritos (designação e valor de adjudicação da obra, montante dos trabalhos executados, qualificação como trabalhos normais ou a mais, erros de medições ou revisões de preços, do cálculo do IVA, apuramento dos descontos respeitantes ao reforço da garantia e para a CGA, data do documento e assinatura dos responsáveis intervenientes).
A DRPF providenciou igualmente pelo envio, aos Municípios, de um mapa mensal das comparticipações efectuadas, com a indicação do valor orçamental para cada projecto de investimento financiado e da importância processada, fazendo depender a transferência das verbas a atribuir da conferência cruzada dos autos remetidos pela DROT com aqueles enviados pelos Municípios.
A transferência daquelas verbas foi realizada por tranches, mediante a apresentação pelos Municípios beneficiários dos autos de medição. No entanto, nem sempre as parcelas transferidas atingiram o valor total de cada um dos autos de medição entregues e certificados pela DROT, tendo alguns deles sido pagos em mais de uma tranche, de acordo com as disponibilidades orçamentais e de tesouraria da SRPF.
Os autos de medição elaborados pela DROT não identificavam a natureza dos trabalhos executados, o que é susceptível de ter conduzido a situações em que as verbas atribuídas ao abrigo de CP foram direccionadas ao pagamento de trabalhos juridicamente qualificáveis como "trabalhos a mais", indo, assim, contra as restrições legal e contratualmente estabelecidas a este respeito.
Em duas situações específicas foram ultrapassados os limites admitidos para a comparticipação financeira dos projectos, fixados pelos n.ºs 3, 4 e 5 do art.º 6.º do DL n.º 384/87, entre 60%, 80% e 90% do encargo total emergente dos investimentos realizados, sendo a factualidade descrita susceptível de originar responsabilidade financeira sancionatória, nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, tendo dos factos sido dado conhecimento ao Digno Magistrado do Ministério Público no seguimento da aprovação do relatório de auditoria.
Embora o valor da comparticipação financeira regional dos empreendimentos estivesse, por norma, limitado ao plafond máximo fixado em cada um dos contratos celebrados, em alguns dos casos apreciados foram autorizados reforços sucessivos das verbas inicialmente concedidas.
Detectou-se ainda uma demora considerável na efectivação das transferências pela DRPF, na sequência da recepção dos autos de medição visados pela DROT que, nalguns casos, se verificou ser superior a 300 dias.
4.5 - Princípio do contraditório
Em observância da norma do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi dado cumprimento ao princípio do contraditório, não tendo as alegações produzidas nesta sede pela SRPF (ver nota 88) determinado alterações ao nível da análise inicialmente efectuada à temática abordada no presente capítulo, cabendo destacar que, contrariamente à posição sustentada por aquela Secretaria Regional, não se concebe que as normas avulsas anualmente inseridas no diploma que aprova o orçamento da Região, em conjunto com a Circular n.º 3/Orç./2000, de 7 de Junho, forneçam, por si só, um regime jurídico suficientemente estruturado e exaustivo em matéria de atribuição de apoios financeiros por parte da RAM.
CAPÍTULO V
Investimentos do Plano
5.1 - Âmbito de verificação
A análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional, em especial da sua parcela anual, visou dar cumprimento ao disposto no art.º 41.º, n.º 1, al. e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Procedeu-se, neste capítulo, ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das inter-conexões entre este e os restantes documentos de orientação (PDES-RAM e POPRAM III).
A apreciação da execução do Cap. 50 incidiu sobre o grau de execução de cada Departamento do Governo Regional, bem como na distribuição da despesa, segundo as classificações económica e funcional (ver nota 89).
A análise da execução global do PIDDAR recaiu, de igual modo, no grau de realização dos diversos Departamentos do Governo Regional, assim como na distribuição sectorial da despesa e nas respectivas fontes de financiamento.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 90), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
5.2 - Enquadramento do planeamento
De acordo com o disposto na alínea i) do art.º 81.º da CRP, o Estado ficou incumbido de criar os instrumentos jurídico-técnicos necessários ao planeamento.
Dando cumprimento àquele imperativo constitucional, a AR aprovou a Lei-Quadro do Planeamento (ver nota 91), salvaguardando no seu art.º 14º, e dado o interesse específico das Regiões Autónomas, o direito de as Assembleias Legislativas Regionais regulamentarem o seu sistema de planeamento, o que viria a ocorrer apenas em 16 de Julho de 2003, com a aprovação pela ALRM do diploma que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento na Região Autónoma da Madeira.
A publicação daquele diploma (Decreto Legislativo Regional n.º 26/2003/M, de 23 de Agosto) veio assim colmatar a lacuna existente ao nível do enquadramento do sistema de planeamento na Região, relativamente à qual, este Tribunal, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, havia já formulado recomendações em anos anteriores.
O referido diploma entrou em vigor a 24 de Agosto de 2003, contudo, os seus efeitos práticos só deverão fazer-se sentir, na sua plenitude, a partir do Orçamento para 2004. Registe-se, todavia, que a aprovação do Relatório de Execução do PIDDAR 2003 obedeceu já aos moldes daquele diploma, conforme resulta da Resolução n.º 1355/2004, do CG de 30 de Setembro.
5.2.1 - Estrutura de planeamento regional
Relativamente ao quadro de planeamento ainda vigente em 2003, os instrumentos jurídicos e técnicos necessários para o seu desenvolvimento integravam:
Os planos de médio prazo;
Os planos anuais.
Os planos de médio prazo, ou PDES-RAM, reflectem a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social definida pelo GR, tanto a nível global como sectorial. A elaboração da proposta do PDES-RAM (ver nota 92) é da competência do GR, que deve actuar com respeito pela CRP, pelo EPARAM e pela LFRA, competindo à ALRM (ver nota 93), posteriormente, a sua aprovação.
Os planos anuais enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo GR, no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação do PIDDAR e da sua execução financeira, prevista no orçamento regional. A elaboração é da competência do GR cabendo a aprovação à ALRM.
5.2.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos
As opções estratégicas e os objectivos da política de investimentos, para o período em análise, encontravam-se delineados em diversos documentos, a saber:
Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM (2000-2006) (ver nota 94);
Programa de Governo (2001-2004);
POPRAM III (2000-2006);
PIDDAR para 2003.
O PIDDAR para 2003
O Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração da Região Autónoma da Madeira (PIDDAR) é um instrumento de planeamento que inclui todos os programas e projectos que a Administração Regional pretende levar a cabo no ano a que respeita, assim como a respectiva programação plurianual.
O PIDDAR para o ano 2003 foi aprovado pela Assembleia Legislativa Regional em 20 de Dezembro de 2002, através da Resolução n.º 1/2003/M, de 22 de Janeiro.
Este Plano enquadrava-se na estratégia de médio prazo apresentada no PDES-RAM (2000-2006), confirmada no PDR que enquadra o QCA III (2000/2006), e consagrada no Programa de Governo para o período 2001/2004.
De acordo com o documento que apresenta o PIDDAR 2003, a estrutura previsional dos investimentos a realizar no ano em análise privilegiou, essencialmente, em termos de áreas de actuação, as "acessibilidades", a "habitação, urbanismo e ambiente" e a "valorização dos recursos humanos", conforme pode ser visualizado no gráfico seguinte.
GRÁFICO V.1
Estrutura previsional do PIDDAR por grandes sectores
À semelhança do que se vem verificando em anos anteriores, os três sectores acima referidos absorvem a maior parte do volume de investimentos previsto representando, em conjunto, 76,9% do total do PIDDAR para 2003, valor ligeiramente superior ao registado no ano anterior em que a proporção era de 75,3%.
5.3 - Orçamento do PIDDAR
5.3.1 - Princípios gerais
Conforme determina a LEORAM (ver nota 95), o Orçamento da RAM compreende "todas as receitas e despesas da administração pública regional, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos", e na "elaboração da proposta do Orçamento deve ser dada prioridade às obrigações decorrentes de lei ou de contrato e à política de investimento e desenvolvimento". Assim, o PIDDAR constitui uma prioridade, a que a proposta de orçamento deverá atender.
Dispõe ainda a LEORAM que a proposta orçamental a submeter à ALRM deverá conter (ver nota 96), entre outros, o mapa IX - PIDDAR, que deve "apresentar os programas e projectos que integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento" (ver nota 97).
Através da análise do referido Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2003, constata-se que dele não consta a informação acerca das componentes de financiamento comunitário e regional incluídas no Cap. 50 - "Investimentos do Plano" e nas "Outras Fontes", pelo que não foi totalmente elaborado em conformidade com o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.
Relativamente à apresentação da Conta da Região, no que se refere em concreto à desconformidade, ainda que parcial, do "Anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos" com o princípio constante do n.º 1 do art.º 26.º da LEORAM (questão que vinha sendo invocada em anos anteriores como impeditiva da identificação das fontes de financiamento do Cap. 50), é de registar com agrado que, no sentido de suprir a insuficiência do referido mapa, em 2003, foi apresentado pela primeira vez em anexo à Conta o mapa designado "Anexo XIII - Execução do PIDDAR", o qual apresenta a referida discriminação das fontes de financiamento dos projectos.
Quanto ao Relatório de Execução do PIDDAR de 2003, constata-se que nele se procede a uma análise global da distribuição da despesa realizada e a uma análise sectorial da sua execução, sistematizada por áreas de intervenção, incluindo as fontes de financiamento, concluindo com a apresentação dos respectivos mapas de execução financeira. Contudo, o referido relatório não avalia o grau de realização física dos projectos nem apresenta justificação para os desvios de execução dos mesmos, e, ainda que pontualmente isso seja efectuado ao longo do relatório, tal não ocorre de forma sistemática.
5.3.2 - Fontes de financiamento
Conforme resulta do Mapa IX anexo ao Orçamento da RAM, a previsão inicial das fontes de financiamento do PIDDAR apresentava-se como no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.2
Fontes de financiamento do PIDDAR - Previsão (ver nota 98)
De acordo com a previsão inicial, os 675,1 milhões de euros inscritos no orçamento do PIDDAR seriam financiados principalmente através do Capítulo 50 do orçamento regional, o qual atingia 622,2 milhões de euros (92,2% do total), sendo o restante, 52,9 milhões de euros, financiado pelas "Outras Fontes".
Apresentando um ligeiro desvio face àquela previsão, a execução do PIDDAR foi financiada em 88,6% (303,2 milhões de euros) pelo Cap. 50 do orçamento regional, sendo os restantes 11,4% (38,9 milhões de euros) financiados pelas "Outras Fontes". No gráfico abaixo apresentado podemos visualizar esta repartição do financiamento, assim como as suas componentes Regional e Comunitária.
GRÁFICO V.3
Fontes de financiamento do PIDDAR - Execução
A execução do PIDDAR foi financiada, fundamentalmente, com recurso a financiamento regional, o qual atingiu quase 246,2 milhões de euros (72% do total), dos quais 237,7 milhões (69,5% do total) respeitam ao Cap. 50 do orçamento regional.
Os restantes 28% da despesa realizada foram assegurados por financiamento comunitário, o qual atingiu quase 96 milhões de euros, dos quais cerca de 65,6 milhões (19,1% do total) foram canalizados por via do Cap. 50.
Face ao orçamento inicial, a execução do PIDDAR apresentou um desvio global próximo de 333 milhões de euros, o que se traduz numa taxa de execução de 50,7%, significativamente inferior à registada no ano anterior (59,1%). A maior parte daquele desvio refere-se ao Cap. 50 (mais de 319 milhões de euros), cuja taxa de execução (48,7%) ficou abaixo da execução global, enquanto que o nível de execução das "Outras Fontes" atingiu os 73,6%.
Face a 2002, o financiamento comunitário diminuiu em quase 6,6 milhões de euros, enquanto que o financiamento regional diminuiu em cerca de 43,5 milhões, o que se traduziu numa execução global inferior à do ano anterior em quase 50,1 milhões de euros.
5.3.3. - Projectos por Departamento do Governo Regional
Como ficou atrás referido, o orçamento inicial do PIDDAR atingiu os 675,1 milhões de euros (mais 11,3 milhões de euros do que em 2002), dos quais 95,8%, quase 647 milhões de euros, se referiam a dotações para projectos em curso e os restantes 4,2%, ou seja, 28,1 milhões de euros, para novos projectos. Essa distribuição pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO V.1
Repartição dos projectos novos e em curso
Do orçamento inicial do PIDDAR constavam 689 projectos inscritos, dos quais 574 (83,3%) provinham de anos anteriores e os restantes 115 (16,7%) foram iniciados em 2003.
Face a 2002, o número de projectos novos cresceu ligeiramente (mais 3 projectos) mas o valor orçamentado para os mesmos reduziu-se em cerca de 41,4 milhões de euros, representando um decrés-cimo de 59,5%, o que significa que os projectos iniciados em 2003 apresentaram, em média, uma dimensão financeira mais reduzida.
No que se refere à distribuição dos projectos pelos vários departamentos, a SREST e a SRARN destacam-se claramente dos demais, assumindo os valores mais expressivos, quer em número de projectos quer nos correspondentes volumes financeiros associados. Em conjunto, estas duas secretarias tiveram a seu cargo a execução de 56,7% do número total de projectos inscritos, aos quais esteve associado cerca de 73,7% do orçamento inicial do PIDDAR, correspondendo a uma dotação próxima de 497,6 milhões de euros.
Relativamente à dimensão financeira de cada um dos projectos inseridos no PIDDAR, a sua distribuição, em termos de dotações orçamentais iniciais, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.4
Distribuição dos projectos do PIDDAR
Conforme o gráfico evidencia, verifica-se uma forte concentração dos projectos no intervalo abaixo de 500 mil euros de dotação inicial, no qual se situam 486 projectos (o que corresponde a 70,5% do total), aos quais estava afecto apenas 10,4% do orçamento inicial do PIDDAR.
No extremo oposto, com dotações iniciais superiores a 20 milhões de euros, verifica-se que apenas 4 projectos absorvem 21,2% (cerca de 143,4 milhões de euros) do total do orçamento aprovado para o PIDDAR. Se considerarmos os três últimos intervalos, conclui-se que 4,2% dos projectos concentram 54,2% daquele orçamento.
De referir ainda que, ao longo de 2003, foram inseridos mais 51 projectos com um orçamento associado na ordem dos 13,4 milhões de euros, ascendendo, assim, a 740 os projectos inscritos no PIDDAR, tendo-se fixado em 711,5 milhões de euros o seu orçamento final global.
Relativamente aos 51 projectos inseridos ao longo do ano, constata-se que alguns deles não constituem projectos novos, pelo que não se compreende por que razão os mesmos não foram incluídos no orçamento inicial.
5.4 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano
A apreciação da execução do PIDDAR, na componente Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre o grau de execução de cada Departamento do Governo Regional, bem como na distribuição da despesa segundo as classificações económica e funcional.
5.4.1 - Alterações orçamentais
As dotações iniciais inscritas no Cap. 50, e destinadas à execução anual do PIDDAR, ascenderam a 622,2 milhões de euros, tendo, no entanto, sofrido um aumento de quase 17,9 milhões de euros, resultante das alterações orçamentais introduzidas, totalizando assim o orçamento final do Cap. 50 cerca de 640,1 milhões de euros.
Comparativamente ao ano anterior, o orçamento inicial de 2003 foi superior em cerca de 4 milhões de euros (cerca de 1%), tendo o orçamento final, por sua vez, excedido o de 2002 em cerca de 18,6 milhões de euros (mais 3%).
O orçamento inicial do Cap. 50, por Departamento, e as alterações orçamentais verificadas, assim como os valores constantes das dotações finais, podem ser observadas no quadro seguinte:
QUADRO V.2
Alterações orçamentais ao Cap. 50
A alteração mais significativa registou-se na SREST, que viu o seu orçamento reforçado em quase 11,6 milhões de euros, contudo, em termos relativos, o maior incremento verificou-se na SRTC, a qual obteve um reforço de 24,7% na sua dotação inicial.
Estas alterações, que resultaram da transferência de verbas da dotação provisional, destinaram-se, no caso da SREST, a reforçar o programa "Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias, Intervenções e Acções de Segurança Rodoviária", enquanto que, no caso da SRTC, visaram, essencialmente, o reforço dos projectos "Festa do Fim do Ano" e "Parque Temático da Madeira".
5.4.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada
5.4.2.1 - Classificação orgânica da despesa
O nível de execução da despesa prevista no Cap. 50 foi de apenas 47,4%, ficando bastante abaixo das taxas de execução registadas em anos anteriores (ver nota 99), sendo que essa taxa corresponde a um desvio, face ao programado, de 336,9 milhões de euros, conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO V.3
Despesas do Cap. 50, por classificação orgânica
A VP e a SRAS foram os departamentos do Governo Regional que apresentaram os níveis de execução mais reduzidos, com 24,7% e 25,2%, respectivamente. Note-se, porém, que a taxa de execução global é fortemente condicionada pelos níveis de execução da SREST e da SRARN, dado o peso preponderante das verbas afectas a estas secretarias no total do orçamento do Cap. 50.
Os maiores níveis de execução do Cap. 50 foram apresentados pela SRE e pela SRTC, que executaram 75,7% e 67,3% dos respectivos orçamentos.
Refira-se ainda que o valor da execução do Cap. 50 da Conta da RAM de 2003, constante do quadro acima, diverge em Euro 13.665 do montante apurado para a execução daquele capítulo no âmbito da execução do PIDDAR 2003 (Euro 303.230.987). Esta divergência resulta da diferença entre as transferências do Cap. 50 para os FSA's e o montante efectivamente utilizado por estes no financiamento dos projectos da sua responsabilidade, conforme resulta da justificação apresentada pela Direcção Regional do Planeamento e Finanças (ver nota 100).
5.4.2.2 - Classificação económica da despesa
Relativamente à classificação económica da despesa realizada no âmbito do Cap. 50, o quadro seguinte permite visualizar a sua distribuição e respectivos níveis de execução:
QUADRO V.4
Despesas do Cap. 50, por classificação económica
As despesas de capital apresentam-se com um peso preponderante, representando 78,1% do total da execução do Cap. 50. De entre elas, assumem especial destaque as "Aquisições de Bens de Capital", que ascenderam a 61,8% dos pagamentos.
As despesas correntes centraram-se, quase na totalidade, nos agrupamentos "Transferências Correntes" e "Aquisição de bens e serviços correntes", os quais representaram, em conjunto, cerca de 21,1% do total dos pagamentos do Cap. 50. Nas "Transferências Correntes"destacam-se as efectuadas pela SRE para o IDRAM que ascenderam a 20 milhões de euros.
Relativamente aos níveis de execução, verifica-se que, em termos globais, as despesas correntes apresentaram taxas de execução mais elevadas, situando-se o seu nível médio de execução (57,5%) consideravelmente acima da taxa global de execução do Cap. 50.
A distribuição das transferências de capital, por tipo de beneficiário, pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO V.5
Transferências de capital por tipo de beneficiário
As transferências de capital mais significativas tiveram como destino os FSA's e a Administração Local, entidades que, em conjunto, receberam cerca de 81,9% do total destas transferências.
No âmbito das transferências de capital efectuadas para os Fundos e Serviços Autónomos, destaca-se a realizada pela SRARN para o Instituto de Habitação da Madeira, que atingiu quase 9,3 milhões de euros, representando 44,4% dessas mesmas transferências.
No que se refere à administração local, as transferências mais significativas foram efectuadas para os municípios de Câmara de Lobos (3,8 milhões de euros), do Funchal (2,5 milhões de euros), de Santa Cruz (2,4 milhões de euros) e de Machico (2,3 milhões de euros), que, em conjunto, representam 58,4% das transferências de capital efectuadas para os municípios no âmbito do Cap. 50.
5.4.2.3 - Classificação funcional da despesa
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação dos recursos afectos ao Cap. 50, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Regional nos diversos sectores, nomeadamente, económico, social, cultural e de saúde. Essa distribuição pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO V.6
Despesas do Cap. 50, por classificação funcional
A análise da distribuição das despesas permite verificar que a primazia no investimento foi dada às "Funções Económicas", que representam mais de metade das despesas efectuadas (61,6%). Seguem-se-lhes as despesas com as "Funções Sociais", que atingem 36,9% do total.
As despesas realizadas no âmbito das "Funções Económicas" estão fortemente concentradas no sector dos "Transportes e Comunicações", que absorveu quase 151,2 milhões de euros, o que representou cerca de 49,8% dos pagamentos efectuados por conta das despesas do Cap. 50.
Relativamente às "Funções Sociais", são de salientar os sectores da "Habitação e Serviços Colectivos", e dos "Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos", os quais, em conjunto, representam 27% do total da despesa do Cap. 50.
No que se refere aos níveis de execução, verifica-se que os sectores "Segurança e Ordem Públicas" e "Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos" foram os que apresentaram maior taxa de execução, enquanto que os níveis de execução mais reduzidos foram apresentados pelos sectores da "Saúde", da "Indústria e Energia" e da "Segurança e Acção Sociais", sendo que este último não apresentou qualquer execução.
5.4.3 - Encargos assumidos e não pagos
A despesa assumida e os encargos assumidos e não pagos, bem como a relação entre ambos, no âmbito do Cap. 50, podem ser observados no quadro seguinte:
QUADRO V.7
Encargos assumidos e não pagos - Cap. 50
Em 2003, o valor dos encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 ultrapassou os 275,7 milhões de euros, (mais 114,5 milhões de euros do que em 2002), o que significa que 47,6% da despesa assumida pela Administração Regional, no âmbito dos Investimentos do Plano, não foi paga.
A maior parte dos EANP do Cap. 50 dizem respeito à SREST, seguida da SRARN, tendo estas duas secretarias, em conjunto, sido responsáveis por 87% do total destes encargos (cerca de 240 milhões de euros).
No que se refere à proporção dos EANP face à despesa assumida, verifica-se que a SRAS e a VP foram os departamentos do Governo Regional onde essa proporção foi mais elevada, atingindo 72% e 66,9%, respectivamente.
5.5 - Avaliação da execução financeira global do PIDDAR
A apreciação da execução do PIDDAR recaiu, essencialmente, sobre o grau de execução de cada departamento do Governo Regional, na distribuição sectorial da despesa e nas respectivas fontes de financiamento.
5.5.1 - Execução global dos projectos inscritos
A distribuição dos projectos inscritos no PIDDAR, de acordo com os volumes de execução, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.5
Execução dos projectos previstos
Verifica-se que a maior parte dos projectos concentra-se no intervalo inferior a 500 mil euros de execução, situando-se nesse intervalo 646 projectos que representam 87,3% do total. A este conjunto de projectos, esteve associada uma despesa na ordem dos 32,2 milhões de euros, o que representa apenas 9,4% da execução financeira global do PIDDAR.
No extremo oposto do gráfico, observa-se que os sete projectos com maior volume de execução absorveram 39,8% da despesa do PIDDAR (cerca de 136,3 milhões de euros), tendo os dois maiores sido responsáveis por 20,5% dessa mesma despesa.
A distribuição dos projectos, de acordo com as respectivas taxas de execução, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.6
Taxa de execução dos projectos previstos
A distribuição dos projectos, em termos de taxas de execução, apresenta-se de uma forma bastante assimétrica, verificando-se que cerca de metade dos projectos (381 projectos, que representam 51,5% do total) se concentra no intervalo de 0% a 25%. Registe-se ainda que 263 desses projectos (o que equivale a 35,5% do total) não apresentaram qualquer execução.
Com taxas de execução superiores a 50%, apresentaram-se 259 projectos (apenas 35% do total), verificando-se que, destes, 132 (17,8% do total) apresentaram taxas de execução superiores a 75%, dos quais 66 (8,9% do total) apresentaram taxas de execução superiores a 90%.
5.5.2 - Execução global por Departamento
A execução global do PIDDAR rondou os 342,2 milhões de euros, o que, face aos cerca de 711,5 milhões de euros programados, representou um desvio superior a 369 milhões de euros, do qual resultou uma taxa de execução de apenas 48,1%, conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO V.8
Previsão ajustada e execução orçamental
Comparativamente aos anos anteriores, verifica-se que esta taxa de execução do PIDDAR ficou muito abaixo da registada em 2002 (62,4%), sendo mesmo a mais baixa registada nos últimos anos (ver nota 101).
A despesa global do PIDDAR foi superior, em 38,9 milhões de euros, à execução do Cap. 50 da Conta da Região (303,2 milhões de euros). Também a taxa de execução global do PIDDAR foi ligeiramente superior à registada no Cap. 50 (47,4%).
Em termos de peso na despesa total executada, a SREST é o Departamento do Governo Regional que apresenta maior volume de investimentos realizados, representando 50% (cerca de 171 milhões de euros) do total da despesa, seguindo-se-lhe a SRE, com 18%, e a SRARN, com 16,6%.
Por departamentos do GR, a taxa de execução mais elevada foi apresentada pela SRE (72,4%), enquanto que a SREST, a SRARN, a VP e a SRAS, foram os departamentos que apresentaram níveis de execução mais reduzidos, apresentando taxas inferiores ao nível de execução global.
Os maiores desvios de execução, em valor absoluto, foram da responsabilidade da SREST e da SRARN, os quais, em conjunto, representam 77,2% do desvio global registado.
No quadro seguinte podemos observar os 10 projectos com maiores desvios absolutos, apresentados por ordem decrescente de desvio, cujo orçamento final correspondia a 31,2% do total dos projectos orçamentados:
QUADRO V.9
Projectos com maiores desvios
O valor total dos desvios relativos aos projectos constantes do quadro acima atingiu quase 136,7 milhões de euros, o que significa que estes projectos foram responsáveis por 37% do valor global dos desvios, face às dotações finais. Apesar de nem sempre aos maiores desvios, em termos absolutos, corresponderem taxas de execução baixas, a fraca taxa de execução deste conjunto de projectos (38,5%), terá contribuído em grande medida para que o nível de execução global do PIDDAR não fosse além dos 48,1%.
O maior desvio, em valor absoluto, registou-se no projecto "Sistema Integrado de Tratamento e Destino Final de Resíduos - ETRS da Meia Serra", o qual, possuindo um orçamento superior a 56,2 milhões de euros, teve uma execução que não ultrapassou os 19,7 milhões. Assume também destaque o projecto "Via Rápida Machico - Caniçal", que, possuindo um orçamento superior a 34,4 milhões de euros, apenas viu ser executado cerca de 500 euros, o que resultou numa taxa de execução praticamente nula.
5.5.3 - Execução global por sectores
A repartição sectorial dos recursos afectos ao PIDDAR pode ser observada no quadro seguinte, que efectua a comparação entre o orçamento final e a respectiva execução financeira por sector:
QUADRO V.10
Execução do PIDDAR por sectores
A fatia mais significativa dos recursos foi afecta ao sector dos "Transportes e Comunicações", que absorveu 38,3% do total da execução financeira do PIDDAR, seguindo-se-lhe o "Emprego e Formação Profissional" com 10,3% da execução.
Relativamente aos níveis de execução, podemos observar que 11 sectores apresentam taxas de execução inferiores a 50%, sendo os sectores "Indústria"e "Saúde" aqueles onde essas taxas foram mais reduzidas (10,3% e 16,6%, respectivamente). Dos restantes 9 sectores, a maior taxa de execução foi alcançada pela "Segurança Social" (99,9%), seguindo-se-lhe a "Energia" (84,7%).
Os maiores desvios face ao programado, em valor absoluto, ocorreram nos sectores: "Transportes e Comunicações" (145,4 milhões de euros) e "Defesa e Protecção do Ambiente" (45,8 milhões de euros), os quais representam, em conjunto, 51,8% dos desvios ocorridos. Não obstante, são também estes sectores, conjuntamente com o "Emprego e Formação Profissional", o "Desporto e Ocupação dos Tempos Livres" e a "Habitação e Urbanismo", que concentram grande parte da execução do PIDDAR, representando cerca de 72,7% do total da despesa efectuada.
Num quadro de terciarização da economia, e se tomarmos como referência os sectores da "Educação", "Emprego e Formação Profissional", "Cultura", "Informação Científica e Técnica" e "Investigação Científica e Desenvolvimento Tecnológico", tidos como área do conhecimento, verifica-se que, em termos agregados, o investimento nestes sectores representou, em 2003, 19,7% da execução do PIDDAR (67,2 milhões de euros).
5.5.4 - Financiamento por sectores
No gráfico seguinte podemos visualizar a repartição da despesa global do PIDDAR pelas diversas áreas de actuação, assim como a identificação das fontes de financiamento desses investimentos:
GRÁFICO V.7
Investimento e financiamento por áreas de actuação
Observa-se que a maior parte dos investimentos concentrou-se em três grandes áreas - "Acessibilidades", "Valorização dos Recursos Humanos" e "Habitação, Urbanismo e Ambiente", as quais, em conjunto, absorveram cerca de 79,6% do total da despesa do PIDDAR.
Com um investimento próximo de 88,3 milhões de euros (25,8% do total), a área da "Valorização dos Recursos Humanos", foi a que obteve maior comparticipação comunitária, tendo sido financiada em cerca de 49,1%. O financiamento comunitário afecto a esta área atingiu 43,3 milhões de euros, o que representa 45,2% do total daquele financiamento no PIDDAR. Por conseguinte, aquela área foi a que mais beneficiou de financiamento comunitário em termos absolutos e relativos.
Embora com um peso diminuto no total, a área da "Saúde e Segurança Social" registou a segunda maior taxa de comparticipação comunitária (38,1%), sendo seguida pela "Habitação, Urbanismo e Ambiente", cujo nível de comparticipação foi de 33,1% (cerca de 17,6 milhões de euros, correspondendo a 18,4% do total do financiamento comunitário).
No que respeita às fontes de financiamento do PIDDAR, por sectores de actividade, observe-se o quadro seguinte:
QUADRO V.11
Fontes de financiamento do PIDDAR por sectores
O financiamento regional do PIDDAR concentrou-se, fundamentalmente, no sector dos "Transportes e Comunicações", que absorveu 45,1% do mesmo. O nível de comparticipação comunitária neste sector foi de apenas 15,4%, contudo, o volume financeiro associado foi bastante significativo, representando 21% do total do financiamento comunitário.
Aquele sector, em conjunto com o do "Emprego e Formação Profissional" e o da "Defesa e Protecção do Ambiente", absorveram a maior parte do financiamento comunitário, representando cerca de 68,2% do seu total.
Em termos de comparticipação relativa no financiamento, verifica-se que os dois últimos sectores acima referidos foram também os que obtiveram taxas de financiamento comunitário mais elevadas, atingindo 88,6% e 57,6%, respectivamente.
Face a 2002, o financiamento comunitário do PIDDAR, em valor absoluto, registou uma quebra (naquele ano atingiu 102,5 milhões de euros), embora em termos relativos se verifique que o nível de comparticipação global cresceu dos 26,1% para os 28% (ver nota 102).
5.5.5 - Evolução da execução global
Conforme já atrás referido, em 2003, a execução financeira global do PIDDAR apresentou a mais baixa taxa de execução dos últimos seis anos. Porém, também em valor absoluto, verifica-se que a execução em 2003 foi das mais baixas naquele período, situando-se apenas ligeiramente acima da despesa realizada em 1999, conforme podemos observar no quadro que se segue, no qual podemos ainda analisar a evolução da despesa a preços constantes:
QUADRO V.12
Evolução da execução global do PIDDAR
Se considerada a evolução da despesa a preços constantes, observa-se que em 2003 registou-se o mais baixo nível de investimento do período em análise.
Face ao ano anterior, o decréscimo dos investimentos do PIDDAR atingiu os 12,8%, a preços correntes, situando-se o decréscimo real em 15,3%, depois de descontado o efeito do crescimento de preços.
Em termos globais, verifica-se que a evolução do volume de investimentos no período em análise apresenta um comportamento irregular, quer considerado a preços correntes, quer a preços constantes, constatando-se que os anos 2002 e 2003 registaram os maiores níveis de crescimento e de decréscimo, respectivamente.
Considerando a evolução a preços correntes, verifica-se que, no período em análise, a despesa do PIDDAR apresenta uma taxa média de crescimento anual praticamente nula (0,01%), porém, se avaliada a preços constantes, a execução daquela despesa apresenta um decréscimo médio anual na ordem dos 3%, no período considerado.
5.6 - Auditoria ao Projecto PIDDAR "Construção / Aquisição / Grande Reparação de Fogos"
5.6.1 - Enquadramento
A auditoria ao projecto em epígrafe (103), centrada no ano económico de 2003, decorreu junto do Instituto de Habitação da Madeira (IHM), organismo responsável pela sua execução. A análise incidiu sobre o grau de realização física e financeira daquele projecto, assim como das suas fontes de financiamento e, em particular, dos empreendimentos "Complexo Habitacional Nova Cidade" e "Concepção / construção de 60 fogos no Pico das Romeiras II".
Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi remetido o relatório da auditoria ao IHM e à SRARN. Apenas o IHM apresentou alegações, as quais foram tidas em consideração na elaboração do presente texto.
5.6.2 - Programação e Execução do Projecto
O projecto "Construção / Aquisição / Grande Reparação de Fogos" tem como objectivo a construção, aquisição ou reparação de fogos de habitação social a disponibilizar pelo IHM em regime de arrendamento social. O projecto inclui, assim, todos os fogos que são propriedade do IHM, já que nos demais apoios à habitação concedidos pelo Instituto os fogos não integram a sua propriedade.
Sendo aquele um projecto de execução continuada, encontra-se actualmente inscrito no PIDDAR com um período de execução de 1994 a 2006. Os montantes orçamentados anualmente para aquele projecto e a respectiva execução, no último quinquénio, podem ser observados no quadro seguinte:
QUADRO V.13
Orçamento e Execução do Projecto
Observa-se que apenas nos últimos dois anos, do período em análise, se verificaram desvios significativos do orçamento final face ao orçamento inicialmente aprovado. Já no que se refere aos níveis de execução, verifica-se que os investimentos executados têm ficado sistematicamente muito aquém dos valores previstos no orçamento final, traduzindo-se em taxas de execução anual que, mesmo nos anos de melhor execução, vão pouco além dos 50%.
No ano 2003, a execução do projecto atingiu 11,28 milhões de euros, o maior nível de execução registado no período em análise, em termos absolutos e relativos. Não obstante, o desvio registado, face ao orçamento final, atingiu quase 9,9 milhões de euros.
Relativamente ao seu financiamento, em 2003 o Capítulo 50 do Orçamento Regional constituiu a principal fonte representando 53,8% (Euro 6.066.642,03), seguindo-se-lhe os apoios concedidos pelo Instituto Nacional de Habitação que atingiram 42,7% (Euro 4.816.665,60), tendo o restante sido financiado por apoios do FEDER (Euro 377.747,64, ou seja 3,3%) e por receitas próprias (Euro 18.983,00).
5.6.3 - Empreendimentos analisados
Nos termos do Programa de Auditoria, foram seleccionados para análise os empreendimentos: "Complexo Habitacional Nova Cidade" e "Concepção/Construção de 60 fogos no Pico das Romeiras", os quais correspondem a 86% do total do volume financeiro executado em 2003 no âmbito dos contratos referentes ao projecto em análise.
5.6.3.1 - "Complexo Habitacional Nova Cidade"
A aquisição do denominado "Complexo Habitacional Nova Cidade" teve por objectivo realojar, entre outras, as famílias residentes no "Ilhéu de Câmara de Lobos" e insere-se na execução do programa de construção de habitações económicas, criado pelo DLR n.º 18/95/M, de 26 de Agosto (ver nota 104).
Aquela aquisição decorreu na sequência da proposta apresentada pelo consórcio construtor, vindo o IHM a confirmar, nos termos do art.º 11.º do DLR n.º 18/95, estar interessado na aquisição dos 144 fogos a construir, desde que verificados todos os requisitos de construção a custos controlados, bem como verificada a homologação desse projecto pelo INH (a qual viria a verificar-se).
Em execução do acordo de colaboração, o INH e o IHM celebraram um contrato de comparticipação destinado à aquisição dos citados 144 fogos que, no âmbito do DL n.º 30/97, de 28 de Janeiro, e nos termos do art.º 2.º do DL n.º 197/95, de 29 de Julho, prevê um financiamento a fundo perdido da referida aquisição por parte do INH no montante estimado de Euro 4.650.665,76, verba que, aliás, viria a ser libertada na data da celebração do contrato promessa de compra e venda das fracções autónomas em referência, outorgado a 30 de Dezembro de 2003.
O custo daquela aquisição totalizou Euro 10.539.647,48, encontrando-se pagos à data da auditoria, a título de sinal, Euro 4.650.665,76, montante equivalente à comparticipação do INH (cerca de 44,1%).
As alterações ao projecto resultaram num incremento de Euro 13/m2 no custo de área bruta habitacional, alcançando o preço final Euro 773/m2. O acréscimo no custo total cifrou-se em Euro 158.817,88, aproximadamente 1,5%, face ao preço total inicialmente definido.
O preço final por m2 de área bruta habitacional, acordado com o promotor para a aquisição do empreendimento, possibilitou uma economia global de Euro 1.087.016,92 face aos limites máximos estabelecidos na Portaria n.º 690/2002, de 21 de Junho.
O promotor alterou o projecto inicial de 144 para 156 fogos, propondo ao IHM a venda das 12 fracções habitacionais adicionais, ao mesmo preço acordado para as primeiras, proposta que viria a ser aceite pelo IHM e homologada pelo INH, não se encontrando ainda celebrado o respectivo contrato promessa de compra e venda à data de conclusão dos trabalhos de campo da auditoria.
5.6.3.2 - "Concepção/construção de 60 fogos no Pico das Romeiras II"
O empreendimento em epígrafe consiste num conjunto habitacional destinado a habitação social, com uma área bruta de construção de 5.575 m2. Para a sua construção foi lançado pelo IHM, em 6 de Janeiro de 1998, um concurso público de empreitada em regime de preço global, na modalidade de concepção/construção, sem fixação de preço base e com um prazo de execução de nove meses.
Apreciadas as propostas, o júri do concurso propôs a adjudicação da empreitada ao concorrente TD, S.A. pelo valor de Euro 4.093.883,06, por ser a proposta mais vantajosa. Contudo, o CD do IHM decidiu não proceder à adjudicação da empreitada por considerar que todas as propostas apresentavam preços demasiado elevados, resolvendo então recorrer à forma de concurso por negociação para continuação do mesmo procedimento, para o que convidou os concorrentes admitidos ao concurso a apresentarem novas propostas de preço, mantendo as restantes condições.
Atendendo ao conteúdo do convite endereçado aos concorrentes, a comissão de análise procedeu à avaliação das propostas com base nos novos preços e, em resultado, propôs a adjudicação da empreitada à empresa TD, S.A. pelo valor de Euro 3.965.876,51, por ser a proposta mais vantajosa. Porém, o CD do IHM deliberou não proceder à adjudicação conforme propunha o relatório da comissão de análise, decidindo adjudicar a proposta apresentada pelo concorrente AMM & F, Lda., posicionada em quarto lugar no concurso por negociação, pelo preço global de Euro 3.641.224,65.
Ao rejeitar a adjudicação nos termos propostos pela comissão de análise, o CD do IHM desvinculou-se dos critérios que estabeleceu para o concurso público e que, posteriormente, reiterou para o concurso por negociação, contrariando dessa forma os princípios essenciais que regem a contratação pública, actualmente expressos nos art.os 7.º a 15.º do DL n.º 197/99, de 8 de Junho. Resulta daí que, na prática, o IHM adjudicou a empreitada ao abrigo de um novo procedimento, consubstanciado num ajuste directo, isto quando o valor da despesa envolvida impunha a realização de concurso público, conforme previsto no art.º 48.º, n.º 2, do DL n.º 59/99, de 2 de Março, sendo que, face ao estatuído nos art.os 133.º, n.º 1, e 185.º, n.º 1, ambos do CPA, a falta de concurso, quando legalmente exigida, determina a nulidade do contrato celebrado, por preterição de um elemento essencial do acto adjudicatório.
Ao contrato em causa foi recusado o visto pela SRMTC, tendo o sentido da decisão sido mantido pelo Plenário da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, no acórdão que pôs termo ao recurso interposto pelo IHM. A inviabilização do processo de visto não teve, no entanto, repercussões ao nível da execução física do contrato, uma vez que a obra ficou concluída em data anterior à da notificação do acórdão que julgou a decisão proferida em 1.ª instância.
No âmbito deste contrato foram efectuados pagamentos, no valor de Euro 3.799.159,28, em momento anterior ao da notificação da recusa do visto pelo Tribunal de Contas, o que contrariou a disciplina normativa imposta pelo art.º 45.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, lido em articulação com o art.º 97.º, n.º 4, da mesma Lei, e sendo susceptível de eventual responsabilidade financeira sancionatória, tendo do facto sido dado conhecimento ao Digno Magistrado do Ministério Público, na sequência da aprovação do citado relatório de auditoria. Em sede de contraditório, os membros do CD do IHM alegaram, em síntese, sempre ter havido da sua parte "total boa-fé e a maior convicção que o entendimento sufragado nesta matéria e segmentos normativos em causa era o correcto", assinalando que "a defesa do interesse público e dos direitos e interesses" do IHM, "foram salvaguardados, particularmente em matéria financeira".
Não foi cumprido o prazo máximo de 9 meses contratualmente fixado para a execução da obra, não tendo existido qualquer acto formal a solicitar ou a autorizar a prorrogação daquele prazo.
Em resultado dos atrasos verificados nos pagamentos da obra, foram processados juros de mora, reportados a 31/12/2002, no valor de Euro 103.641,96, cujo processo se encontrava pendente de autorização de pagamento à data da realização da auditoria. Face à questão da existência ou não de juros de mora devidos ao empreiteiro, relativos ao período subsequente, no exercício do contraditório, o IHM veio acrescentar não terem sido apresentados quaisquer juros de mora relativos a esse período, nem se o empreiteiro virá a fazê-lo mais tarde.
5.6 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e relativamente à questão suscitada no último parágrafo do ponto 5.3.3 - Projectos por Departamento do Governo Regional, a SRPF (ver nota 105) veio argumentar que "Foram duas as principais razões que presidiram à inclusão destes projectos no PIDDAR 2003 durante a respectiva execução: o facto de incluírem acções ou componentes cuja necessidade de concretização só nessa altura se ter feito sentir e a necessidade de viabilizar a cabimentação e processamento de encargos com processos de despesa transitados de 2002, de impossível previsão e quantificação à data de finalização do documento do PIDDAR".
CAPÍTULO VI
Operações de Tesouraria
6.1 - Âmbito de verificação
No âmbito da movimentação de fundos por operações de tesouraria avaliou-se, no presente capítulo, a regularidade das alterações orçamentais efectuadas mediante a abertura de créditos especiais, apreciando-se a execução orçamental ao nível da receita e da despesa, incluindo a sua evolução. Procedeu-se, ainda, ao apuramento e à confirmação contabilística dos saldos da gerência, sendo também apuradas as verbas destinadas às Autarquias Locais por representarem, em média, cerca de 62% do total das cobranças e dos pagamentos efectuados.
Complementarmente, analisou-se a informação disponibilizada pelos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do art.º 27.º, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, apreciando-se a sua consistência e procedendo-se à sua comparação com o Mapa da Conta do Tesoureiro de 2003.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 106), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
6.2 - Análise global
O DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, estabelece o novo regime dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, aplicável à elaboração do orçamento dos anos 2003 e seguintes. Todavia, "as contas de ordem e os recursos próprios de terceiros foram contabilizados em 2003 da mesma forma que em 2002 [...]", conforme referido no Relatório da Conta da RAM de 2003. Face ao que precede, a análise que subsequentemente se expõe, incide, ainda, sobre a rubrica Recursos Próprios de Terceiros.
O valor das cobranças e dos pagamentos de RPT ascendeu, em 2003, a, respectivamente, mais de 95,4 milhões de euros e a cerca de 105,2 milhões de euros, aos quais corresponderam taxas de execução de, respectivamente, 88,5% e 97,6%. Os desvios obtidos ascenderam a cerca de 12,4 milhões de euros no tocante às cobranças e a pouco mais de 2,6 milhões de euros relativamente aos pagamentos. O saldo transitado para a gerência seguinte ascendeu a Euro 7.813.829,17, valor inferior ao de 2002 em cerca de 9,8 milhões de euros.
Depois de no ano 2002 se terem registado crescimentos expressivos, quer das cobranças, quer dos pagamentos, em 2003 registaram-se valores mais próximos dos níveis verificados em anos anteriores, conforme se desenvolve no ponto seguinte. A Conta da RAM apresenta, portanto, um decréscimo de 41% (cerca de 67 milhões de euros) ao nível das cobranças em referência e de 33% (aproximadamente 50,7 milhões de euros) no que respeita aos pagamentos.
6.3 - Recursos próprios de terceiros
6.3.1 - Alterações orçamentais
Por se tratarem de fundos consignados a terceiras entidades, as alterações orçamentais das rubricas que compõem o agrupamento em análise são efectuadas com recurso à abertura de créditos especiais (107), que se traduzem na inscrição ou no reforço de dotações de despesa, com compensação no aumento da correspondente previsão de cobrança, sujeitas ao duplo cabimento, uma vez que a entrega de verbas consignadas pressupõe que, além da existência do correspondente cabimento, aquela importância tenha dado entrada nos cofres da Região.
Durante o ano em análise, o Governo Regional, mediante despacho do Secretário Regional do Plano e Finanças, procedeu à abertura de créditos especiais no Orçamento Regional, traduzidos no reforço da dotação dos Capítulos 20 da receita e 75 da despesa em mais de 13,7 milhões de euros (ver nota 108), reflectindo o incremento de 14,6% face ao montante de, aproximadamente, 94,1 milhões de euros que inicialmente se encontrava previsto, conforme se pode extrair do quadro seguinte:
QUADRO VI.1
Alterações ao orçamento inicial de RPT
Aproximadamente 79,6% das alterações orçamentais (cerca de 10,9 milhões de euros) respeitam a Outras entidades. O reforço da dotação dos capítulos em referência não impediu, ao nível das verbas orçadas em RPT, uma redução superior a 71 milhões de euros face ao ano anterior, situando-se, aliás, no mais baixo valor dos últimos três anos, essencialmente como resultado da contabilização, em 2003, das transferências de fundos comunitários a atribuir a terceiras entidades como operações extra-orçamentais do Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários.
As transferências oriundas do Orçamento de Estado destinadas ao financiamento dos municípios a título do Fundo Geral Municipal, do Fundo de Coesão Municipal e do Fundo de Base Municipal constituem outro aspecto merecedor de destaque na medida em que representam mais de metade das verbas orçadas em RPT (54,5%), decorrente da menor expressão das verbas orçadas em Outras entidades.
6.3.2 - Recebimentos para terceiros
Face a uma previsão de cobrança da ordem dos 107,8 milhões de euros, foram efectivamente arrecadados cerca de 95,4 milhões de euros, traduzindo uma taxa de execução de 88,5% (menos 12,4 milhões de euros que o previsto). No ano anterior, apesar de se ter verificado uma taxa de execução superior (90,8%), o desvio, em termos absolutos, foi maior (aproximadamente 16,4 milhões de euros).
Em 2003, foram registadas elevadas taxas de execução num número substancial de rubricas, de que são exemplo o "Fundo Geral Municipal", o "Fundo de Coesão Municipal" ou o "Fundo de Base Municipal", para citar os mais expressivos.
Face ao atrás exposto, concretiza-se, através do quadro seguinte, a distribuição das cobranças pelas 6 rubricas com maior expressão financeira, bem como o respectivo desvio face ao orçamento final:
QUADRO VI.2
Execução orçamental e desvio dos recebimentos de RPT
A evolução das cobranças das rubricas com maior peso relativo, bem como do total das cobranças, face ao ano anterior é a que resulta dos dados constantes do quadro seguinte:
QUADRO VI.3
Evolução dos Recebimentos de RPT
A sistematização anterior torna evidente o decréscimo global dos RPT face ao valor registado no ano anterior. Todavia, deve atender-se a que todas as rubricas registaram crescimentos face ao ano anterior, com excepção das englobadas no item "Outras" que, em 2002, contemplou as cobranças associadas ao FSE, ao FEDER, ao INTERREG III e ao FEOGA ascendendo, conjuntamente, a mais de 64,4 milhões de euros, situação que, como oportunamente foi referido, não se verificou em 2003.
Importa ainda salientar que, quando analisados os últimos exercícios económicos, se verifica que as receitas destinadas aos municípios evidenciam crescimentos sustentados, registando-se, em 2003, uma variação positiva de aproximadamente 6,9 milhões de euros.
6.3.3 - Pagamentos a terceiros
Por se tratarem de verbas consignadas, as saídas de fundos, tanto em termos de estrutura, como de valor, registaram um comportamento idêntico ao das cobranças, cifrando-se, no ano em apreço, em cerca de 105,2 milhões de euros, menos 2,6 milhões de euros que o previsto.
O mapa seguinte sintetiza a execução orçamental do Capítulo 75 da despesa, reflectindo os desvios verificados entre a previsão e os pagamentos contabilizados nas rubricas mais significativas do agregado em análise:
QUADRO VI.4
Execução orçamental e desvio da despesa de RPT
Os movimentos financeiros relativos aos pagamentos contabilizados no Capítulo 75 do Orçamento Regional obtêm uma correspondência com os recebimentos da gerência, pelo que não se procederá à análise da execução das despesas. Nestes termos, as observações efectuadas relativamente à receita são aplicáveis à despesa, pelo que, seguidamente, apenas se apresentam os pagamentos relativos às rubricas com maior expressão financeira, bem como os relativos ao ano transacto:
QUADRO VI.5
Evolução dos pagamentos de RPT
6.3.4 - Saldos transitados
Os saldos de RPT correspondem a importâncias não entregues aos seus legais destinatários, uma vez que resultam da diferença entre os montantes arrecadados e os pagamentos efectuados em cada ano, constituindo nesta medida, um indicador da gestão dos fundos de terceiros pelo Governo Regional. Assim, apresenta-se o quadro seguinte que traduz os saldos de tesouraria transitados do ano anterior, as cobranças e os pagamentos efectuados em 2003 e os saldos transitados para o ano 2004:
QUADRO VI.6
Movimento de tesouraria
O saldo de RPT transitado para 2004 quedou-se em cerca de 7,8 milhões de euros, representando uma variação negativa de 125,1 % face ao valor registado no ano transacto. O decréscimo global dos RPT analisado nos pontos 6.3.2 e 6.3.3 é, portanto, consequente quanto à evolução agora focada (ver nota 109). Assinale-se, a este propósito, que a significativa redução do saldo em apreço parece colher apoio no facto de o saldo transitado do ano anterior ter sido, de forma destacada, o mais elevado dos últimos 6 anos (ver nota 110).
6.3.5 - Conta geral de operações de tesouraria
Nos termos admitidos na LEORAM (ver nota 111), o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. Anexos XXIV a XXVII), reproduzindo-se seguidamente, para efeitos de análise, o respeitante à "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos":
QUADRO VI.7
Conta Geral de Operações de Tesouraria
Com base na informação veiculada no mapa anterior, verifica-se que os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (incluindo os saldos) atingiram os Euro 1.187.992.953,26, resultando, todavia, numa redução do saldo da conta da região em cerca de 9,9 milhões de euros.
Cumpre ainda destacar que, no seguimento das recomendações anteriormente formuladas pelo Tribunal de Contas, a "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos" apresenta pela primeira vez a separação dos RPT relativamente às restantes operações de carácter orçamental, tanto ao nível dos saldos de gerência como dos movimentos do ano.
Todavia, importa sublinhar que os mapas relativos à situação de tesouraria continuam a não evidenciar a realização de quaisquer operações de tesouraria decorrentes da utilização de empréstimos de curto prazo, designadamente o contraído na modalidade de conta corrente, até ao montante de 25 milhões de euros, válida até 31 de Dezembro de 2003, junto do Banco Bilbao Vizcaya Argentina (Portugal), S.A., nos termos das Resoluções n.os 1470/2002, de 2 de Dezembro, 8/2003, de 9 de Janeiro, e 37/2003, de 16 de Janeiro, posteriormente das Resoluções n.os 725/2003, de 5 de Junho, e 729/2003, de 12 de Junho, e ainda da Resolução n.º 1417/2003, de 6 de Novembro.
Note-se, a este propósito, que a apresentação dos movimentos relativos às operações de dívida flutuante não deve ocorrer apenas na Conta do Tesoureiro da RAM, mas também na Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferência de fundos, uma vez que as utilizações (ou amortizações) do empréstimo bancário se traduzem num efectivo aumento (ou diminuição) dos meios financeiros à responsabilidade do Tesoureiro, como, aliás, tem sido recomendado em sede de Parecer sobre a Conta da RAM relativo em anos anteriores.
6.4 - Verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional - Gerência de 2003
6.4.1 - Enquadramento
A acção em referência (ver nota 112) teve por objectivo apreciar se a Conta de Gerência de 2003 do Tesoureiro do GR reflectia fidedignamente os recebimentos e pagamentos ocorridos na gerência e verificar o grau de acatamento das recomendações do Tribunal de Contas formuladas nos relatórios respeitantes às gerências de 2000 e de 2001.
Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos previstos no art.º 13.º da Lei n.º 98/97, o relato da auditoria foi remetido a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, na qualidade de responsável pela Secretaria Regional da tutela, ao Director Regional de Planeamento e Finanças e ao Tesoureiro-Chefe do Governo Regional, tendo as alegações produzidas neste âmbito sido tidas em consideração na elaboração do relatório.
6.4.2 - Resultados da verificação
Na sequência dos trabalhos desenvolvidos que envolveram, a par de uma análise sintética do sistema de controlo interno, a liquidação da conta (apreciação da consistência das demonstrações financeiras e da correcção dos saldos e das reconciliações bancárias) e a conferência de uma amostra de documentos de suporte aos recebimentos, pagamentos, reposições e anulações de receita, concluiu-se que:
a) A Conta de Gerência do Tesoureiro, referente ao ano de 2003, se encontra organizada e documentada de acordo com as respectivas Instruções;
b) As operações que integram o débito e crédito da Conta de Gerência encontravam-se devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detectado, na amostra documental analisada, qualquer erro que afecte o valor do saldo para a gerência seguinte;
c) As recomendações formuladas em anteriores Relatórios do Tribunal de Contas foram acatadas na sua generalidade;
d) O "Manual de Procedimentos e Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional" carece de actualização, atenta a alteração da orgânica da Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade (DROC) e da Direcção Regional de Planeamento e Finanças (DRPF), operadas pelos DRR n.º 19/2003, de 18 de Agosto, e DRR n.º 7/2004/M, de 29 de Março.
Face às observações de auditoria formularam-se à Direcção Regional de Planeamento e Finanças, no âmbito das suas competências em matéria de acompanhamento e controlo da Tesouraria do Governo Regional, as seguintes recomendações:
a) Propor a actualização do "Manual de Procedimentos e de Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional", nomeadamente por forma a contemplar as alterações à orgânica da DRPF e da DROC operadas em 2003 e 2004;
b) Disponibilizar, no âmbito daquela Tesouraria, um suporte informativo (e. g., ficheiro, arquivo indexado de documentos digitalizados, etc.) que permita melhorar o controlo da identidade dos titulares das contas bancárias destinatárias dos depósitos ou transferências bancárias ordenadas.
6.5 - Princípio do contraditório
Em observância da norma do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi dado cumprimento ao princípio do contraditório, não tendo as alegações produzidas nesta sede pela SRPF (113) determinado alterações ao nível da análise inicialmente efectuada à temática abordada no presente capítulo, cabendo destacar que, a Administração terá em consideração as recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas, em matéria da Conta geral de operações de tesouraria, na elaboração das Contas da Região dos anos seguintes.
CAPÍTULO VII
Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos
7.1 - Âmbito de verificação
O presente capítulo compreende a análise da execução orçamental das receitas e das despesas dos FSA, bem como uma apreciação da sua evolução relativamente a anos anteriores, sempre que justificável.
Analisou-se, ainda, a consistência dos registos efectuados na Conta da Região com os constantes nas contas de gerência dos organismos autónomos em referência, nomeadamente no que respeita às contas de ordem, às transferências correntes e às transferências de capital, verificando-se, adicionalmente, a correspondência entre os apuramentos desenvolvidos sobre a prestação de contas dos FSA e os elementos constantes nos mapas Anexos XIV a XVIII do Relatório sobre a Conta da RAM de 2003.
O capítulo integra, também, a identificação e a análise dos EANP pelo subsector institucional em apreço, bem como a verificação, em termos globais, da existência do respectivo cabimento orçamental.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 114) foram, quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
7.2 - Análise global
A Administração Regional Indirecta tem conhecido, nos últimos anos, variações significativas ao nível da sua estrutura, de que é exemplo a extinção do CHF e do CRS a 31 de Maio de 2003, dando lugar à criação da DRGDR (ver nota 115) e do Serviço Regional de Saúde, E.P.E. (ver nota 116), ou os 26 Fundos Escolares (ver nota 117) que apresentaram, já no ano 2003, um movimento orçamental significativo, quer ao nível da receita, quer da despesa.
Compulsados os valores apurados pela SRMTC com base nas contas de gerência dos FSA e os valores constantes da Conta da Região, designadamente nos Mapas "Anexo XIV - Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo classificação orgânica" e "Anexo XVIII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos - Período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2003", ressaltam divergências decorrentes da não consideração, pela DROC, do valor dos saldos de receitas orçamentais da gerência anterior, que foram objecto de reposição no Tesouro, bem como do facto de aquela Direcção Regional ter considerado contas de gerência divergentes das remetidas pelos FSA à SRMTC (ver nota 118) em cumprimento do disposto no art.º 52.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, conforme se esquematiza:
QUADRO VII.1
Divergência de receitas orçamentais entre as contas de gerência dos FSA e a Conta da RAM
A análise que subsequentemente se apresenta está desenvolvida com base nas contas de gerência dos FSA aprovadas pelos respectivos conselhos administrativos.
Os 49 fundos autónomos (ver nota 119) movimentaram, nos termos da respectiva conta consolidada, cerca de 435,3 milhões de euros (incluindo as importâncias movimentadas em "contas de ordem" e restantes "operações extra-orçamentais").
No que respeita às receitas orçamentais dos FSA, destaca-se a obtenção de uma taxa de execução de 52%, correspondente a um desvio de mais de 209,1 milhões de euros face à previsão inicial (aproximadamente 435,9 milhões de euros). Ligeiramente menor foi a taxa de execução das despesas orçamentais, que tendo-se quedado em 49,9%, representou um desvio de cerca de 218,6 milhões de euros face ao valor previsto no orçamento inicial (aproximadamente 436 milhões de euros).
As alterações verificadas ao nível dos FSA que compõem a Administração Regional Indirecta tiveram particulares reflexos no valor global dos seus EANP, na medida em que as dívidas a terceiros tituladas pelo CHF e pelo CRS, que em 2002 representaram 84,4% do total daqueles encargos (cerca de 153,2 milhões de euros), transitaram, em 2003, para o SRS, E.P.E. deixando, dessa forma, de figurar nas contas da Administração Regional. O valor total dos EANP quedou-se, assim, em cerca de 33,8 milhões de euros, havendo a registar os contributos, para este montante, do IHM (37,7%) - que, ainda assim, reduziu aquelas dívidas em aproximadamente 1,8 milhões de euros face ao ano 2002 -, da DRGDR (22,8%) e do IDRAM (11,9%).
7.3 - Receita cobrada
Os FSA arrecadaram cerca de 435,3 milhões de euros, tendo, para tal, concorrido pouco mais de 226,8 milhões de euros de receitas orçamentais (ver nota 120), e 208,5 milhões relativos a operações extra-orçamentais, nas quais se destacam as Outras operações de tesouraria que se cifraram em cerca de 155,3 milhões de euros referentes a verbas provenientes de retenção de fundos alheios que deverão constituir posteriormente fluxos de entrega às entidades a que respeitam e as Contas de Ordem que ascenderam a quase 40,8 milhões de euros.
O gráfico seguinte apresenta, no respeito pelos códigos de classificação económica admitidos pelo DL n.º 24/2002, de 14 de Fevereiro, os principais agregados que compõem as receitas orçamentais dos FSA (ver nota 121):
GRÁFICO VII.1
Distribuição da receita orçamental
(226,8 milhões de euros)
À semelhança do que se tem verificado em anos anteriores, as transferências correntes e de capital são a principal fonte de receita orçamental dos FSA, ascendendo, conjuntamente, a cerca de 207,2 milhões de euros (91,3%). Neste âmbito, importa destacar três aspectos.
O primeiro relaciona-se com a redução das Transferências Correntes do ORAM, que caíram de cerca de 232,1 milhões de euros no ano anterior, para 133,4 milhões de euros em 2003, cabendo ao CHF e ao CRS uma redução superior a 102,9 milhões de euros.
O segundo aspecto decorre do facto de as Transferências de Capital (aproximadamente 45 milhões de euros), destinadas ao financiamento das despesas de carácter reprodutivo, apenas representarem 27,8% das Transferências Correntes (cerca de 162,2 milhões de euros).
Por último, salienta-se o terceiro aspecto que emerge do facto de as transferências oriundas do orçamento regional serem a maior fonte de receita orçamental, com um peso de 66,9% (151,7 milhões de euros).
As considerações tecidas denotam, desde logo, que os FSA permanecem, na sua generalidade, com um reduzido volume de receitas próprias e, por contrapartida, com uma significativa dependência das transferências de origem regional, vocacionadas, na sua maioria, para o financiamento de encargos decorrentes do normal funcionamento dos serviços.
O quadro que seguidamente se apresenta torna evidente o contributo de cada um dos organismos para o cômputo global das receitas deste subsector institucional. Nesta medida, procedeu-se à sistematização dos elementos constantes das contas de gerência dos FSA, apresentando as receitas arrecadadas segundo o critério de classificação económica.
QUADRO VII.2
Classificação económica das receitas (ver nota 122)
A análise dos elementos relativos à receita, constantes das contas de gerência leva à formulação das seguintes observações:
O IFC apresentou, entre os restantes FSA, o maior volume de créditos (cerca de 150,6 milhões de euros), representando 34,6% do total registado pelo subsector institucional em apreço, situação que resulta, em grande medida, de Operações extra-orçamentais, designadamente das verbas arrecadadas para entrega a terceiras entidades no âmbito do POPRAM III;
Cerca de 31,3% da globalidade das receitas orçamentais foram cobrados pelo CHF e pelo CRS, em resultado da actividade exercida no decurso dos 5 primeiros meses do ano 2003. As Transferências Correntes do Orçamento Regional representaram, respectivamente, 75,5% e 83,8% do total das receitas registadas por aquelas duas entidades;
Do montante global das transferências do orçamento regional, cerca 44,2% (aproximadamente 67 milhões de euros) destinam-se ao CHF e ao CRS. A área do desporto foi contemplada, através da transferência de 27,5 milhões de euros, sensivelmente 18,1% das verbas regionais. Destacam-se, ainda, as transferências regionais para a ALR que ascenderam a perto de 12,4 milhões de euros e de cerca de 10,3 milhões de euros para o IHM;
É assinalável o facto de, no quadro das operações orçamentais, os FSA apresentarem, em termos médios, um grau de dependência das verbas provenientes do orçamento regional na ordem dos 66,9%. De entre os FSA que elaboraram a conta de gerência relativa a 31 de Dezembro de 2003, assumem contornos particularmente expressivos a DRGDR, o IDRAM, a ALR e o CEHA, todos com um peso das transferências do ORAM nas receitas orçamentais totais superior a 90%, tendo o FEEC alcançado os 99,8%;
Importa ainda destacar que cerca de metade das Transferências de Capital provenientes do orçamento regional (50,8%) foram direccionadas para o IHM. Verifica-se, simultaneamente, que esta entidade apenas beneficiou de 0,8% das transferências regionais de natureza corrente, situação que decorre do relevo das receitas próprias no financiamento das despesas correntes. Destaca-se, a este respeito, que as transferências correntes do ORAM para o IHM apenas financiam 20,5% das despesas com a mesma natureza;
A dependência das transferências do orçamento regional, associada à autonomia de tesouraria de que dispõem os FSA, dificulta a optimização da gestão de Tesouraria do Governo Regional, constituindo reflexos directos desta situação os cerca de 7 milhões de euros de receitas orçamentais que transitaram da gerência anterior, e os 142,5 mil euros provenientes de juros dos depósitos bancários dos FSA.
As receitas orçamentais quando comparadas com o ano 2002 apresentam variações significativas decorrentes, em grande medida, das alterações ocorridas ao nível da composição dos organismos que integram a Administração Regional Indirecta, designadamente as relacionadas com o sector da saúde.
Conforme evidencia o quadro VII.2 o montante de receitas orçamentais apresentou uma quebra de mais de 85,1 milhões de euros (cerca de 27,3%). Esta inflexão resulta, por um lado, da descida de 36,3% das receitas correntes (cerca de 99 milhões de euros) face ao ano transacto, compensada pelo incremento das receitas de capital em cerca de 13,9 milhões de euros.
No que respeita à tendência verificada ao nível das receitas orçamentais correntes, salientam-se os seguintes factores:
Redução das transferências do ORAM para os FSA, designadamente para o CHF (-53,1 milhões de euros) e para o CRS (-49,8 milhões de euros) em virtude da cessação da actividade no decurso do ano 2003;
Exceptuando o CHF e o CRS, as transferências do orçamento regional para os restantes FSA foram reforçadas em cerca de 6,9% (pouco mais de 4,3 milhões de euros), situação que parece ir no sentido da dependência crescente da Administração Regional Indirecta em relação ao financiamento oriundo do orçamento do Governo Regional.
A variação positiva registada ao nível das receitas de capital foi determinada pelas seguintes situações:
Expressivo aumento das transferências de capital provenientes do Orçamento do Estado, nomeadamente para o IDE-RAM (cerca de 15,6 milhões de euros), decorrente de investimentos no âmbito do PIDDAC, e para o IHM (4,8 milhões de euros), no âmbito do Projecto PIDDAR "Construção - Aquisição - Grande Reparação de Fogos";
Redução das transferências de capital oriundas do ORAM em cerca de 4,9 milhões de euros. Note-se que não se verificou qualquer transferência de capital do ORAM para o CHF (em 2002 tinham-se registado quase 1,3 milhões de euros), tendo sido transferidos quase 379 mil euros para o CRS (750 mil euros no ano anterior). Foram ainda objecto de reduções expressivas deste tipo de financiamento os dois institutos que mais beneficiaram das transferências do Orçamento do Estado (o IDE, com menos 833 mil euros que em 2002 e o IHM com menos 2,3 milhões de euros que no ano anterior);
Os saldos provenientes de gerências anteriores ascenderam a quase 7 milhões de euros, mais 1,98 milhões que o verificado no ano anterior.
QUADRO VII.3
Evolução da Receita Orçamental segundo a classificação económica
Apesar da redução verificada ao nível das receitas correntes, também no exercício em apreço, este tipo de receitas permitiu, globalmente, o financiamento integral das despesas correntes, evitando o recurso a receitas de capital para financiamento dos encargos decorrentes do normal funcionamento dos serviços, situação que já se havia registado em 2002.
7.3.1 - Receitas próprias e o regime de autonomia administrativa e financeira
A Lei de Bases da Contabilidade Pública admite no n.º 1 do seu art.º 6.º a atribuição do regime excepcional de autonomia administrativa e financeira sempre que este seja uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e quando, cumulativamente, se verifique que as receitas correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.
O Tribunal de Contas, nos sucessivos Relatórios e Pareceres sobre a Conta da RAM, tem alertado para a necessidade de se equacionar a manutenção do regime de autonomia alargada para alguns dos FSA.
É neste âmbito que se apresenta um quadro ilustrativo da capacidade de auto-financiamento das entidades em referência e do respectivo cumprimento dos requisitos do n.º 1 do art.º 6.º do citado diploma, sublinhando-se, para cada entidade, o peso da receita orçamental relativamente a dois terços da despesa orçamental (ver nota 123):
QUADRO VII.4
Receitas próprias
Os dados expostos revelam que, globalmente, as receitas próprias apenas representam 8,3% de dois terços das despesas orçamentais e com exclusão dos organismos criados para a gestão de programas co-financiados pela UE (DRA-PDAR, FRIGA, FGAPFP, IDE-RAM e IFC), da ALRM (ver nota 125) e do IHM que realizou um elevado montante de despesas co-financiadas pela UE, nenhum FSA obteve um volume de receitas próprias igual ou superior ao referido volume de despesas orçamentais, aliás, sendo esta uma situação sustentada ao longo dos últimos exercícios económicos (ver nota 126)
Nestes termos, e com excepção dos 7 organismos citados, será, quanto aos demais, dificilmente sustentável, do ponto de vista financeiro, a manutenção do estatuto que actualmente dispõem, sobretudo se se atender ao facto de que a atribuição do regime de autonomia detido por estes fundos e serviços se deve operar num quadro de excepcionalidade.
Estatui o art.º 7.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, que o não cumprimento dos requisitos para atribuição da autonomia administrativa e financeira, durante dois anos consecutivos, determinará a cessação do respectivo regime financeiro, e a aplicação do regime geral de autonomia administrativa. Saliente-se que o Orçamento do Estado para o ano de 2003 (ver nota 127), no seu art.º 3.º, identificou 42 serviços que passaram ao regime de autonomia administrativa.
7.4 - Contas de ordem
Da análise à execução das "Contas de Ordem" (ver nota 128), que constituem um mecanismo fundamental para o cumprimento do princípio da universalidade, ao permitirem o registo das receitas próprias dos FSA na Conta da Região, verifica-se que:
A taxa de execução deste capítulo foi de 46,2% (aproximadamente 40,8 milhões de euros), correspondente, em termos absolutos, a -47,4 milhões de euros do que o orçamentado. Relativamente ao ano anterior, verificou-se um acréscimo de aproximadamente 17,3 milhões de euros, resultante, em grande medida, do aumento de transferências de origem comunitária destinadas ao IDE-RAM (ver nota 129).
As diferenças mais significativas, face à previsão, registaram-se ao nível do IDE-RAM (-6 milhões de euros), do CHF (-4,2 milhões de euros) e do FGAFP (-21,7 milhões de euros).
7.5 - Despesa processada
7.5.1 - Estrutura por classificação económica
O montante total de débitos dos FSA ascendeu a 435,3 milhões de euros, dos quais 217,4 milhões respeitam a despesas orçamentais (173,7 milhões de euros de despesas correntes e 43,7 milhões de euros de despesas de capital), 201,8 milhões de euros a operações extra-orçamentais (cerca de 40,8 milhões de euros relativos a contas de ordem e 161 milhões de euros respeitantes às restantes operações extra-orçamentais) tendo transitado para a gerência seguinte um saldo de 16,1 milhões de euros.
A distribuição das despesas orçamentais de acordo com a classificação económica consta do gráfico seguinte (ver nota 130):
GRÁFICO VII.2
Distribuição da despesa orçamental
(217,4 milhões de euros)
Como se infere pelo gráfico anterior, as Despesas com Pessoal, as Transferências Correntes e as Aquisições de Bens e Serviços Correntes representam uma parte substancial da despesa orçamental (74,7%).
Com base nas contas de gerência dos FSA, procedeu-se à elaboração do quadro seguinte, que espelha o contributo, por classificação económica, de cada um dos organismos para a despesa total deste subsector institucional:
QUADRO VII.5
Classificação económica das despesas
Tendo em atenção o quadro anterior, formulam-se as seguintes observações:
O IFC movimentou o maior volume de verbas (cerca de 150,6 milhões de euros). Os valores entregues por este FSA a terceiras entidades no âmbito do POPRAM III, registados em operações extra-orçamentais, ascenderam a mais de 136 milhões de euros, tendo transitado para a gerência seguinte a diferença de aproximadamente 9,1 milhões de euros relativa aos montantes retidos para entrega a terceiras entidades, também no âmbito daquele programa comunitário;
Com um comportamento semelhante ao verificado ao nível da receita orçamental, também o CHF e o CRS representaram quase um terço (31,6%) da despesa orçamental, importando em 38,3 e 30,4 milhões de euros. Esta preponderância resulta do elevado peso das despesas correntes em relação aos restantes FSA, onde aquelas duas entidades assumem uma expressão de 38,7% (67,2 milhões de euros);
No que respeita às despesas de capital, foram realizadas pelo IDE-RAM 21,1 milhões de euros (48,3%) e cerca de 14,6 milhões de euros pelo IHM (33,4%), em consonância com a expressão assumida pelos respectivos volumes das receitas de capital de cada uma das entidades;
De entre os vários agregados da despesa orçamental, foram as Despesas com Pessoal as mais expressivas (34,6%). Mais de 60% destas despesas correntes foram realizadas pelos organismos que integram o Sistema Regional de Saúde, correspondendo a pagamentos na ordem dos 45,5 milhões de euros;
Com um volume de Despesas com Pessoal substancialmente menor, segue-se a ALRM, com aproximadamente 7 milhões de euros, que, não obstante, registou um acentuado crescimento face ao ano anterior (5,7 milhões de euros);
Cerca de 88,2% dos pagamentos registados na rubrica Transferências Correntes, foram realizados pelo FGAPFP (24,3 milhões de euros) e pelo IDRAM (20,7 milhões de euros). Aquelas transferências destinaram-se, no primeiro caso, a co-financiar custos com projectos de formação profissional apoiados pelo Fundo Social Europeu e, no segundo, no âmbito da política desportiva regional, a instituições particulares.
Pela análise evolutiva das despesas orçamentais é possível concluir pelo decréscimo de cerca de 89,3 milhões de euros (29,1 %) relativamente ao ano 2002. Esta inflexão é, em larga medida, condicionada pelo recrudescimento das Despesas com Pessoal (em montante superior a 68,1 milhões de euros) e das Aquisições de Bens e Serviços Correntes (aproximadamente 23,8 milhões de euros).
O CHF e o CRS têm assumido, ao longo dos últimos anos, uma preponderância muito significativa ao nível das Despesas com Pessoal, pelo que, também aqui, a cessação da actividade ao 5.º mês do ano económico provocou quebras naquelas despesas de, respectivamente, 45,5 e 25,9 milhões de euros face ao ano anterior. O mesmo se verificou ao nível da Aquisição de Bens e Serviços Correntes, reduzida em 2,1 milhões de euros no caso do CHF e em 23 milhões de euros no que respeita ao CRS.
Os Subsídios constituem o único agregado das despesas correntes que registou uma subida apreciável (1,2 milhões de euros), resultante quer do incremento dos subsídios atribuídos pelo FRIGA (+ 666 mil euros) quer dos atribuídos pelo IRE (+ 340 mil euros).
As Despesas de Capital contrariaram a tendência apresentada pelas despesas correntes, situação que teve origem no incremento registado ao nível dos Activos Financeiros (+ 13,1 milhões de euros). Sublinhe-se que o IDE-RAM contribuiu para o incremento registado com uma despesa total relativa à rubrica em apreço de quase 14,6 milhões de euros (96,6% do total do agregado), valor que respeitou a Investimentos do Plano no âmbito do PIDDAC e a incentivos à actividade produtiva regional. No primeiro tipo de projectos, cuja despesa do IDE-RAM em activos financeiros ascendeu a cerca de 13,5 milhões de euros, não existe qualquer responsabilidade financeira da RAM, estando a sua execução sob a responsabilidade dos agentes económicos privados. A intervenção do IDE ocorre ao nível da análise dos projectos e, após a aprovação pelo IAPMEI ou pelo IFT, os incentivos são transferidos para a RAM, e o IDE-RAM, por sua vez, transfere-os para os agentes económicos. Quanto ao sistema de incentivo à actividade produtiva regional, foram atribuídos 1,1 milhões de euros a título de subsídios reembolsáveis, retornáveis no prazo de 5 anos, sem lugar a pagamento de juros, salvo em caso de atraso na respectiva amortização.
O quadro seguinte sistematiza os aspectos atrás evidenciados:
QUADRO VII.6
Evolução da Despesa Orçamental segundo a classificação económica
Importa ainda assinalar que o ano 2003 representa o segundo ano consecutivo de redução das Despesas Orçamentais, após um crescimento sustentado dos pagamentos efectuados pelos FSA. Todavia, a compreensão global desta realidade pressupõe a comparabilidade dos registos com o ano 2002 excluindo o sector da saúde (CHF, CRS e DRGDR). Com efeito, o resultado global culmina num acréscimo da despesa orçamental de, aproximadamente, 17,5 milhões de euros, face ao ano anterior (correspondente a uma variação positiva de 13,3%), conforme se pode constatar pelo quadro seguinte:
QUADRO VII.7
Evolução da Despesa Orçamental excluindo o sector da saúde
No que respeita ao movimento da dívida dos FSA, o Mapa Anexo XX ao Relatório sobre a Conta da Região não menciona quaisquer movimentos enquadráveis nos termos do n.º 4 do art.º 14.º do DLR que aprovou o orçamento para o ano em apreço.
7.5.2 - Estrutura por classificação funcional
Da comparação entre o mapa "Anexo XVI - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação funcional" e o mapa "Anexo XVII - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação económica" (em particular pelo somatório das respectivas componentes), infere-se que foram consideradas, no mapa da classificação funcional, as saídas de fundos relativas a contas de ordem, bem como as resultantes da entrega de descontos em vencimentos e salários.
Dado que apenas são objecto de classificação funcional as despesas orçamentais, e que a consideração das operações de tesouraria e das "contas de ordem", no mapa em análise, impede a comparação da execução orçamental com a previsão constante do mapa VII do Orçamento da Região, aprovado pelo DLR n.º 29-A/2001/M, de 20 de Dezembro, verifica-se que não terá sido dado cumprimento substancial (por oposição ao cumprimento formal) ao disposto no n.º 11 da alínea III) do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Note-se que essa incorrecção implica, em termos absolutos, uma sobreavaliação das despesas, na óptica da classificação funcional, de cerca de 202 milhões de euros e, em termos relativos, por via da contabilização das contas de ordem, o empolamento das funções desenvolvidas pelos organismos que arrecadam o maior volume de receitas próprias.
Dadas as reservas apresentadas, cumpre apenas registar que a maior parcela das despesas efectuadas destinou-se aos serviços gerais da administração pública (37,2%), seguindo-se-lhe a satisfação de necessidades públicas no sector da saúde (20,1%), sendo que o sector da educação assumiu, ainda, significativa expressão (12,6%).
Globalmente as funções sociais tiveram um peso de 47,6% na totalidade das despesas em referência. Menos expressivo foi o peso das funções gerais de soberania (37,6%) e o das funções económicas (14,8%).
7.5.3 - Encargos assumidos e não pagos
O ano 2003 registou variações significativas ao nível das situações de incumprimento perante terceiros, expressas pelo valor dos EANP que ascendeu a, aproximadamente, 33,8 milhões de euros.
Assim, após fortes ritmos de crescimento dos EANP observados de forma continuada ao longo dos últimos exercícios económicos, no ano em apreço registou-se uma quebra de mais de 119,4 milhões de euros (-78%). Todavia, tal situação é induzida pelo facto de a 31 de Dezembro, nem os EANP assumidos pelo CHF, nem pelo CRS, concorrerem para o total das responsabilidades da Administração Regional Indirecta, uma vez que já se encontravam extintas estas duas entidades.
No quadro seguinte expressam-se as responsabilidades assumidas e não pagas dos FSA durante o ano 2003, bem como a sua evolução face ao ano transacto.
QUADRO VII.8
Encargos assumidos e não pagos
Pelo quadro anterior é facilmente depreendida a relevância dos EANP dos FSA associados ao sector da saúde e do efeito decorrente da sua saída do volume das dívidas a terceiros da Administração Indirecta.
Os números apresentados levam, ainda, à formulação das seguintes constatações:
O IHM, a DRGDR, o IDRAM e os fundos escolares representam, globalmente, 79,8% (aproximadamente 27 milhões de euros) do valor total dos EANP, sendo o volume de dívidas do IHM o mais expressivo (37,7%);
A DRGDR apresentou, no seu primeiro ano de actividade, um volume de EANP 80 vezes superior à despesa realizada;
Os fundos escolares e o IDRAM apresentaram o maior crescimento de EANP em termos absolutos (1,4 e 1,7 milhões de euros, respectivamente);
Exceptuando os FSA associados ao sector da saúde, os EANP registaram uma taxa de crescimento face ao ano transacto de 9,3% (cerca de 2,2 milhões de euros), conforme se expõe de forma mais evidente no quadro seguinte:
QUADRO VII.9
Total de EANP excluindo o sector da saúde
Com a exposição feita pretende-se ainda sublinhar que a dimensão das dívidas a terceiros, para além de condicionar a viabilidade da execução orçamental dos anos seguintes, não só pode pôr em causa a capacidade negocial da Região perante os seus fornecedores (com reflexos óbvios a nível do custo dos fornecimentos), como, nos casos mais expressivos, poderá afectar a qualidade e celeridade do serviço público prestado às populações.
7.6 - Conta geral dos fundos e serviços autónomos
O mapa seguinte apresenta o resultado da execução orçamental dos FSA em 2003, exposto de acordo com a classificação económica dos agregados. O equilíbrio entre as receitas e as despesas apresenta-se nos seguintes termos:
QUADRO VII.10
Conta geral dos fundos e serviços autónomos
Pela leitura do quadro anterior, verifica-se que:
As receitas (mais de 226,8 milhões de euros) e as despesas orçamentais (cerca de 217,4 milhões de euros), registaram um decréscimo face ao ano transacto de, respectivamente, 85,1 e 89,3 milhões de euros que, mais uma vez, resultou, essencialmente, de em 2003 o CHF e o CRS terem tido apenas 5 meses de actividade, conforme analisado ao longo do presente capítulo;
Pelo segundo ano consecutivo, as receitas correntes excederam as despesas correntes, cifrando-se o excedente, no ano em análise, em cerca de 42 mil euros, um montante pouco expressivo quando comparado com os 1,3 milhões de euros registados no ano 2002;
As saídas de fundos no montante de, aproximadamente, 161 milhões de euros (em 2002 haviam-se cifrado em cerca de 40 milhões de euros), decorrentes da entrega, ao Estado ou a outras entidades, de descontos em vencimentos e salários (e de outras operações de tesouraria), foram inferiores às receitas em 6,7 milhões de euros (2,4 milhões de euros em 2002), tendo as reposições de saldos no Tesouro regional ascendido a aproximadamente 404 mil euros;
O saldo de Euro 16.124.023,27 transitado para a gerência seguinte foi superior ao registado no ano anterior em cerca de 9,2 milhões de euros, como consequência do acréscimo do diferencial entre as receitas e despesas decorrentes das operações de tesouraria relativas a recebimentos e entregas de fundos de terceiras entidades integradas nas operações extra-orçamentais dos FSA. Assume especial relevo a não entrega por parte do IFC de verbas associadas ao POPRAM III no montante de 9,2 milhões de euros;
Caso se tome em linha de conta o valor dos encargos assumidos e não pagos, verifica-se que as necessidades de financiamento adicional do subsector institucional em apreço ascenderam a cerca de 24,2 milhões de euros (resultantes da diferença entre os valores dos encargos assumidos e não pagos, cerca de 33,6 milhões de euros, e o saldo de receitas orçamentais transitado para o ano seguinte, superior a 9,4 milhões de euros).
7.7 - Acção Instrumental de análise do grau de implementação da RAFE e dos Planos Sectoriais de Contas
A acção instrumental em epígrafe (ver nota 132) teve por objectivo apreciar o grau de implementação da RAFE e dos Planos Sectoriais de Contas, através do diagnóstico do quadro organizacional, dos sistemas contabilísticos e de informação e da sua articulação com os recursos humanos da Administração Regional Directa e Indirecta.
A análise do grau de implementação da RAFE e dos Planos Sectoriais de Contas centrou-se nos anos 2002 e 2003, sem prejuízo da actualização dos dados no desenvolvimento da acção.
Para efeitos do exercício do contraditório procedeu-se, nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, à audição da SRPF e do responsável pela DROC, tendo os aspectos significativos sido transcritos ou sintetizados ao longo do texto.
7.7.1 - Enquadramento
As conclusões retiradas da análise desenvolvida nesta acção encontram-se suportadas pelos resultados obtidos com base nos questionários ao universo de 47 entidades da Administração Regional Directa (ver nota 133), abrangendo e 50 entidades da Administração Regional Indirecta, tendo-se obtido uma taxa de respostas de 98% (ver nota 134).
Foram elaborados dois questionários distintos, um vocacionado para Administração Regional Directa e outro para a Administração Regional Indirecta, todavia ambos os questionários respeitaram a seguinte estrutura ao nível das questões colocadas:
1. Enquadramento jurídico;
2. Estrutura e organização dos organismos/serviços;
3. Sistemas contabilísticos;
4. Sistemas de Informação;
5. Recursos humanos;
6. Obstáculos à adopção da RAFE.
7.7.2 - Análise da concretização da RAFE na RAM
Uma parte significativa das respostas aos questionários ficou caracterizada por importantes omissões ou por respostas ambíguas e escassas, designadamente no que concerne ao desenvolvimento de esforços para a aproximação da actividade de administração financeira de cada uma das entidades aos parâmetros actualmente vigentes no regime de administração financeira do Estado. Esta prática parece indiciar um grau de descomprometimento da generalidade dos serviços e organismos relativamente às exigências colocadas pela necessária reforma da administração financeira regional. Todavia, as respostas obtidas permitem retirar, entre outras, as seguintes conclusões mais expressivas:
Apenas uma entidade da Administração Regional afirma enquadrar a sua actividade nos princípios consagrados na RAFE;
O subsector institucional dos FSA, globalmente considerado, não dispõe de um conjunto de métodos e meios atinentes ao alcance dos níveis de eficiência, eficácia e de economicidade consagrados no actual regime de administração financeira do Estado;
Apenas 6 FSA afirmam elaborar pelo menos um dos instrumentos previsionais consagrados no art.º 49.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho. Todavia, verifica-se que desses 6 a maioria elabora, exclusivamente, um plano de actividades incapaz de estabelecer uma ligação directa com o orçamento de tesouraria ou com qualquer outro instrumento financeiro previsional nos termos em que, aliás, já dispunham as Circulares n.os 1127 e 1156, ambas da Série A, de, respectivamente, 23 de Maio de 1986 e 4 de Abril de 1988;
Apenas 8 FSA afirmam elaborar regularmente o balanço social, conforme disposto no art.º 51.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho. O mesmo se verifica no tocante à preparação do balanço analítico, das demonstrações de resultados líquidos e dos respectivos anexos, conforme estatui o art.o 50.º, também do citado diploma, resultado da dependência de um sistema de contabilidade patrimonial para a produção daquelas peças financeiras;
Apenas 4 FSA adoptaram o POCP ou um dos planos sectoriais de contas, verificando-se a mesma proporção de organismos autónomos no que respeita à implementação de um sistema de contabilidade analítica. De entre as causas para a não adopção do POCP, destaca-se a dificuldade na avaliação e na inventariação patrimonial;
Das entidades inquiridas, 16 afirmaram possuir um sistema de informação que suporta, de modo adequado, o sistema contabilístico implementado.
Verifica-se, assim, que a maioria das entidades ainda não desenvolveu qualquer esforço no sentido de assegurar uma resposta adequada à necessidade de adopção de métodos de administração financeira mais eficientes e eficazes.
7.7.3 - Perspectivas da administração financeira na RAM
Actualmente, o ordenamento jurídico regional é omisso quanto à implementação da RAFE, não obstante diversos diplomas nacionais consagrarem a sua aplicação às Regiões Autónomas, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de governo regional.
Considerando que, entre outras matérias, compete à Secretaria Regional do Plano e Finanças estudar, definir e orientar a política da Região na área financeira, o Conselho do Governo incumbiu o Secretário Regional do Plano e Finanças, através da Resolução n.º 306/2004, de 22 de Março, de promover todas as medidas e acções necessárias à definição, planeamento, implementação, desenvolvimento, coordenação, acompanhamento e controlo do Sistema Integrado de Gestão e Administração Financeira da RAM (GESTRAM).
Nos termos da citada Resolução, pretende-se que o referido sistema contribua para a maior eficiência e integração da actuação da Administração Pública Regional, designadamente através da abolição da gestão dispersa da actividade financeira por um lado e, por outro, da adopção de critérios normalizados proporcionados pelas tecnologias de informação, reduzindo, por esta via, inúmeras actividades geradoras de custos materiais e humanos desnecessários.
Contudo, a análise das respostas aos questionários remetidos pelo Serviço de Apoio desta Secção Regional evidencia que as entidades integradas na Administração Regional Directa e Indirecta desconhecem a existência de uma actuação concreta no âmbito da implementação do supra-citado sistema, bem como da data previsível para a adopção da RAFE.
7.8 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, a SRPF (ver nota 135), em relação ao ponto 7.3.1 - Receitas próprias e o regime de autonomia administrativa e financeira, designadamente no Quadro VII.4 - Receitas próprias, alegou que "as receitas próprias orçamentais calculadas na coluna (1) deveriam incluir os valores dos saldos da gerência anterior isentos de reposição nos cofres da Região, uma vez que passaram a constituir receitas dos SFA em 2003;". Todavia, ainda que esses saldos constituam efectivamente uma receita dos FSA, eles agregam verbas que, nos termos do n.º 5 do art.º 6.º da Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, não são consideradas receitas próprias, designadamente "as resultantes de transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado, dos orçamentos da Segurança Social e de quaisquer serviços e organismos da Administração Central, dotados ou não de autonomia administrativa e financeira, bem como do orçamento das Comunidades Europeias, quando, neste último caso, a regulamentação comunitária não dispuser em contrário".
Ainda relativamente ao mesmo quadro, aquela Secretaria Regional sublinhou que "os 2/3 da despesa total calculadas na coluna (2) deveriam excluir as despesas co-financiadas pelo orçamento da U.E.". Contudo, ainda que as contas de gerência apresentassem um nível de desagregação capaz de suportar tal destrinça, o valor dessas despesas não reduz de forma relevante o elevado nível de dependência dos FSA face a outras receitas que não as próprias. Observe-se a este respeito que o volume de receitas com origem comunitária se quedou em cerca de 29,5 milhões de euros.
CAPÍTULO VIII
Dívida Pública
8.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, foi feita a análise da dívida pública regional, sendo a dívida directa e a dívida acessória objecto de tratamento autónomo.
Foi, assim, analisada a dívida pública directa, nos planos interno e externo, nomeadamente do correspondente movimento ao longo do ano económico 2003, dos encargos decorrentes de amortizações e de juros, bem como do grau de acuidade nas previsões de dívida a contrair e a amortizar, dando especial ênfase à sua evolução e variação no triénio 2001-2003.
Na parte respeitante à dívida pública indirecta, efectuou-se a apreciação da concessão de avales pelo Governo Regional em 2003, e da respectiva situação em 31 de Dezembro do mesmo ano, bem como da evolução e variação da dívida acessória no período 2001-2003, tendo por base os dados reflectidos na Conta da RAM e no relatório anexo, e as resoluções do Conselho do Governo Regional que autorizaram a atribuição, a reestruturação ou a substituição de avales.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 136), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
8.2 - Dívida pública directa
A Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que aprovou o OE para 2003, no seu art.º 67.º, determinou que a RAA e a RAM não poderiam contrair empréstimos, incluindo todas as formas de dívida que implicasse o aumento do seu endividamento líquido, medida acolhida pelo art.º 7.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o mesmo ano (ver nota 137) (ver nota 138).
No entanto, e ainda no diploma orçamental da Região para 2003, é de destacar a norma autorizadora, estatuída no art.º 9.º, sobre a realização de operações de gestão da dívida pública regional.
Consagrados ao sistema regional de saúde, merecem referência os art.os 28.º e 29.º que integram o Capítulo IX do referido DLR: o primeiro, por consentir que os encargos de anos anteriores, assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública, pudessem ser satisfeitos pelo CRS, com dispensa de quaisquer formalidades, e pelo CHF, desde que as despesas se reportassem ao sistema regional de saúde; e o segundo, por, sob a epígrafe "Operações passivas de curto prazo", autorizar aqueles Centros "(...) a contrair empréstimos a curto prazo, qualquer que seja a forma que revistam, destinados a suprir défices de tesouraria, nas condições definidas no número seguinte, não podendo, porém, resultar desses empréstimos aumento líquido da dívida pública regional.", cabendo ao Secretário Regional do Plano e Finanças, mediante portaria conjunta com o secretário da tutela, fixar o limite máximo dos empréstimos em questão.
Evidenciam-se, ainda, os art.os 27.º e 29.º da LFRA, os quais são, igualmente, relevantes na análise da dívida pública regional, pois aquele primeiro normativo confere às Regiões Autónomas a faculdade de estas recorrerem ao apoio do IGCP, "(...) quer para a organização de emissões de dívida pública regional quer para o acompanhamento da sua gestão, com vista a minimizar os custos e a coordenar as operações da dívida do sector público nacional", enquanto o art.º 29.º admite que os empréstimos a emitir pelas RA possam beneficiar de garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei (Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro).
8.2.1 - Análise global
8.2.1.1 - Recurso ao crédito em 2003
A previsão orçamental dos "Passivos financeiros", no plano interno, e a respectiva execução, estão representadas no quadro seguinte:
QUADRO VIII.8
Recurso ao crédito em 2003
O encaixe de receita proveniente de empréstimos, contabilizado na Conta da Região, ascendeu a 156,884 milhões de euros, em resultado da contracção de um empréstimo obrigacionista de longo prazo naquele valor, destinado ao re-financiamento da dívida pública através da substituição de vários empréstimos existentes. A taxa de crescimento, face ao ano anterior, foi de 360,4% (Euro 122.809.137).
8.2.1.1.1 - Dívida pública flutuante
Conta corrente de Euro 25.000.000
A RAM e o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S.A., acordaram a contratação de um empréstimo de curto prazo, na modalidade de conta corrente, até ao montante de 25 milhões de euros, válida até 31 de Dezembro de 2003, destinada a fazer face às necessidades de tesouraria decorrentes da execução orçamental do ano económico 2003.
A referida operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira, pelas Resoluções n.ºs 1470/2002, de 2 de Dezembro, 8/2003, de 9 de Janeiro, e 37/2003, de 16 de Janeiro, e por se tratar de dívida pública flutuante, não foi apreciada pela SRMTC, em sede de fiscalização prévia.
De acordo com o disposto nas Resoluções n.º 725/2003, de 5 de Junho, e 729/2003, de 12 de Junho, foi decidido aumentar o plafond máximo da referida linha de crédito para 50 milhões de euros até Outubro de 2003, com o intuito de dar cumprimento às obrigações da RAM decorrentes da execução de projectos comparticipados pelo FEDER e Fundo de Coesão cuja comparticipação se aufere a título de reembolso após pagamento da despesa efectuada.
Ainda de acordo com a Resolução n.º 1417/2003, de 6 de Novembro, foi celebrado novo aditamento ao contrato de abertura do crédito entre a RAM e o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S.A., com vista a manter até 31 de Dezembro de 2003 o plafond máximo de utilização da referida facilidade de crédito no valor de 50 milhões de euros.
Cumpre referir que foram observadas as condições impostas pelo art.º 25.º da LFRA, aquando da contratação dos aludidos empréstimos de curto prazo, quer porque o seu montante era inferior a 35% das receitas correntes cobradas no ano precedente, quer ainda porque ficou liquidado no final do exercício orçamental, incluindo o pagamento dos respectivos juros, pelo que não ocorreu qualquer mudança da situação da dívida pública fundada, nem se alterou a situação de endividamento da RAM. Tal pode observar-se no quadro seguinte:
QUADRO VIII.9
Limite de endividamento de curto prazo
8.2.1.1.2 - Dívida pública fundada
Empréstimo obrigacionista - Euro 156.884.000
Em sessão diária de 27 de Março de 2003, da SRMTC, foi apreciado o processo (ver nota 139) relativo ao contrato de empréstimo obrigacionista de longo prazo, contraído pela RAM, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças (SRPF), junto do consórcio formado pela Caixa Geral de Depósitos, pelo Crédit Agricole Indosuez e pelo DEPFA Bank, no montante global de 156,884 milhões de euros, com um prazo de 10 anos e com o propósito de proceder à reestruturação de dívida contraída.
A presente operação de financiamento foi aprovada pelo GR, através das Resoluções n.ºs 64/2003, de 23 de Janeiro, e 207/2003, de 27 de Fevereiro, rectificada pela Resolução n.º 294/2003, de 13 de Março, com o fundamento legal nos art.os 8.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, conjugado com o art.º 23.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
O referido empréstimo foi disponibilizado através da emissão das obrigações em duas tranches, uma no valor de 106,944 milhões de euros, em 28 de Março de 2003, e a segunda no valor de 49,9 milhões de euros, em 15 de Julho de 2003, tendo as mesmas sido admitidas à cotação na Bolsa de Valores do Luxemburgo.
Essa operação financeira de gestão do stock da dívida pública fundada obedeceu aos pressupostos legais, designadamente os art.º 36.º n.º 1, alínea d), art.º 113.º, n.ºs 1 e 2, e art.º 114.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e art.º 23.º, n.º 1 e 2, e art.º 24.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, respeitantes à observância dos limites de endividamento regional e às respectivas finalidades.
8.2.1.1.3 - Mapa da aplicação do produto dos empréstimos
Na sequência da análise ao mapa da aplicação da receita creditícia, verificou-se que o produto do empréstimo obrigacionista de longo prazo, no valor de Euro 156.884.000, destinou-se a amortizar a dívida existente, representada por diversos empréstimos (obrigacionista e de médio e longo prazo), tendo substituído 35,4% do total da dívida pública regional.
QUADRO VIII.10
Aplicação do produto dos empréstimos
8.2.1.2 - Dívida pública directa a 31/12/2003
A posição da dívida directa da RAM, de curto, médio e longo prazo, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2003, e a respectiva variação líquida, encontram-se evidenciadas no mapa seguinte:
QUADRO VIII.11
Movimento da dívida directa
Da análise ao quadro anterior é possível retirar as seguintes ilações, quanto aos movimentos registados na dívida directa, no decurso do ano 2003 (ver nota 143):
O saldo da dívida directa da RAM não sofreu alterações, registando apenas Euro - 167,85, totalizando a 31 de Dezembro cerca de 443,2 milhões de euros, fruto da disposição do OE que impôsa proibição das Regiões Autónomas contraírem empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que implicassem um aumento do endividamento líquido..
Foi contraído um empréstimo obrigacionista, na importância de Euro 156.884.000, o que só foi possível uma vez que o mesmo se destinou à substituição de dívida da RAM.
O empréstimo de curto prazo, no valor de 25 milhões de euros (ver nota 144), teve por finalidade a satisfação de necessidades de tesouraria, e foi regularizado dentro do prazo legal, não alterando a situação de endividamento da RAM.
Manteve-se inalterado o empréstimo do BEI (ver nota 145), não tendo a RAM feito uso do remanescente destinado ao financiamento do projecto POPRAM III (2000-2006), registando-se ainda uma diminuição da dívida directa em 87,3%.
No final de 2003, a dívida directa, bem como as receitas provenientes do recurso ao crédito por parte da RAM, representavam, respectivamente, 74,1% e 26,2% do valor das receitas próprias arrecadadas pela Região nesse ano (ver nota 146).
Os gráficos seguintes permitem visualizar a posição da dívida no início e no final do ano económico 2003, mostrando, o primeiro, os montantes, quer da dívida total, quer das suas componentes, e, o segundo, as contribuições de cada uma das variantes da dívida para o seu total:
GRÁFICO VIII.1
Situação da dívida a 1 de Janeiro e a 31 de Dezembro de 2003
GRÁFICO VIII.2
Estrutura da dívida em 2003
Salienta-se a evolução da dívida obrigacionista, a qual, em 1 de Janeiro, assumia um peso global de 70% no total da dívida directa, passando para 90%, em 31 de Dezembro, ou seja, 400,3 milhões de euros, o que correspondeu, em termos absolutos, a um aumento de mais de 88,9 milhões de euros, enquanto a parcela dos empréstimos do tipo crédito directo corresponde a 42,9 milhões de euros.
8.2.1.3 - Serviço da dívida pública directa
O quadro seguinte identifica os encargos do serviço da dívida pública directa e respectiva estrutura e discriminados por tipo de empréstimo:
QUADRO VIII.12
Encargos com o serviço da dívida pública
Pela análise realizada ao quadro precedente, verifica-se que:
O montante global dos encargos com o serviço da dívida regional foi superior a 168,2 milhões de euros, dos quais mais de 156,8 milhões de euros (93,3%) foram aplicados na amortização da dívida (cinco empréstimos de longo prazo e dois obrigacionistas) e o remanescente, cerca de 11 milhões de euros (6,6%), em juros pagos a instituições de crédito relativos a dívida maioritariamente obrigacionista (em 71,4%).
Os dois quadros que se seguem, elaborados de acordo com a classificação económica da despesa, resumem os montantes orçados e os pagamentos efectuados, relativos a encargos com a dívida da RAM (ver nota 148) (amortizações, juros e outras despesas), bem como os respectivos desvios e taxas de execução:
QUADRO VIII.13
Encargos correntes da dívida
QUADRO VIII.14
Amortizações da dívida
Assim, da leitura dos dois quadros anteriores, ressaltam as seguintes situações:
O pagamento de juros e outros encargos, relativos a todas as formas de dívida (directa, indirecta e administrativa), ascendeu a cerca de Euro 13.119.130,62, a que correspondeu uma taxa de execução de 61,9%.
Os juros de mora, ocorridos devido a atrasos nos pagamentos a fornecedores e a empreiteiros, no valor de Euro 1.651.366,02, apresentaram uma diminuição de 38,2%, face a 2002, cujo montante havia, então, atingido os Euro 2.670.584,52.
Os encargos resultantes da amortização de capital em dívida ascenderam a cerca de 157,1 milhões de euros, apresentando uma taxa de execução de 100%, devido, essencialmente, à amortização da dívida de médio longo prazo e da dívida obrigacionista.
Relativamente à dívida indirecta, foram processados os montantes de Euro 96.744,47 e de Euro 202.540,88, através das rubricas orçamentais "03.01.03 - Juros da dívida pública - Bancos e outras Instituições de crédito" e "10.07.03 - Outros Passivos financeiros - Sociedades financeiras Bancos e outras instituições financeiras", relativos a pagamentos efectuados pela execução de avales prestados pela RAM a entidades particulares (ver nota 149).
8.2.1.4 Operação de gestão da dívida pública regional
Foi celebrado entre a RAM e o Banco Totta & Açores, S.A., um contrato de ISDA - Internacional Swap Dealers Association, Inc, formalizado, a 14 de Julho de 2003, que encerra os direitos e obrigações emergentes do swap respeitante à cobertura do risco da taxa de juro variável para taxa fixa dos empréstimos denominados "RAM/96" e "RAM/97", e que se enquadra na alínea d) do art.º 9.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, que admite a realização de operações de gestão da dívida pública regional, em que se incluem as operações de troca de taxa de juro sobre responsabilidades decorrentes de dívida anteriormente contratada.
A operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira, pelas Resoluções n.º 317/2003, de 20 de Março, n.º 852/2003, de 10 de Julho, e, segundo os elementos fornecidos pela Direcção Regional de Planeamento e Finanças, contidas no processo de visto apreciado pela SRMTC (ver nota 150) no contexto actual, e face à expectativa de evolução crescente das taxas de juro, a presente operação de cobertura assumia-se como economicamente vantajosa para a Região.
Atendendo à evolução das taxas de juro, a Administração considerou ainda oportuno a reestruturação da operação de cobertura da taxa de juro antes contratada, tendo em vista possibilitar que o valor fixo da taxa de juro dos empréstimos se mantenha além do patamar de evolução do indexante, Euribor a seis meses, pelo que foi submetida à SRMTC (ver nota 151) uma alteração à operação de cobertura de juro de dois empréstimos detidos em carteira pela RAM titulado pelo contrato ISDA, formalizado, em 26 de Novembro de 2003, entre a RAM e o ABN AMRO BANK N.V., na sequência da Resolução n.º 1481/2003, de 12 de Novembro.
8.2.2 - Evolução da dívida pública directa e respectivo serviço da dívida
No quadro seguinte, evidencia-se a evolução da dívida directa da RAM, no período 2001 a 2003:
QUADRO VIII.15
Evolução da dívida directa
Assim, em termos de estrutura, constata-se o predomínio do peso da dívida interna na dívida global, no período em apreço.
O exercício de 2002 registou o mais elevado montante de dívida directa dos últimos três anos, como consequência do limite de endividamento nulo definido pelo OE no ano 2003, pelo que a dívida pública regional não sofreu oscilações entre 2002 e 2003.
No que respeita à composição da dívida, a parcela obrigacionista revela uma taxa média de crescimento anual de 13,4%, no triénio em análise, tendo o seu valor aumentado entre 2002 e 2003, em mais de 88,9 milhões de euros (ver nota 152), conforme espelha o gráfico seguinte:
GRÁFICO VIII.3
Evolução da dívida directa
Analisando a relação entre a receita efectiva arrecadada e o stock da dívida, pode constatar-se que a taxa média de crescimento anual da receita efectiva, entre 2001 e 2003, foi negativa em 1,1%, e a progressão da dívida, apresentou na taxa média anual de crescimento de 0,1%, fruto da manutenção do valor da dívida pública e da operação de gestão da dívida.
Esta evolução conduziu, por um lado, a que o peso da dívida, na receita total, decaísse de forma continuada, registando 38%, em 2003, o valor mais baixo do período em análise, e, por outro, a um aumento da sua proporção em relação à receita efectiva, tal como demonstra o quadro infra:
QUADRO VIII.16
Peso da dívida nas receitas total e efectiva
Sendo que o gráfico seguinte apresenta a evolução dos encargos da dívida pública regional, com amortizações e juros, referente ao período 2001/2003:
GRÁFICO VIII.4
Evolução dos encargos da dívida pública directa
O montante global dos encargos (cerca de 167,95 milhões de euros (ver nota 153)) aumentou 762,7%, face ao ano anterior, correspondendo, em termos absolutos, a um aumento da despesa na ordem dos 148,48 milhões de euros.
O ano 2003 destaca-se, do período em análise, pelo elevado peso das amortizações no total dos encargos da dívida. Esta situação decorre da substituição de alguns dos empréstimos que a Região possuía em carteira por um outro contraído no ano em análise, conforme já foi referido.
8.3 - Dívida pública indirecta
8.3.1 - Enquadramento jurídico
Em 2003, o quadro legal disciplinador do regime de concessão de avales da RAM era oferecido pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de Dezembro (ver nota 154), o qual entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2003, e pretendeu, fundamentalmente, introduzir maior disciplina nas relações entre a Região e as entidades beneficiárias de aval, e definir de modo mais rigoroso os circuitos que integram o processo de atribuição de avales, tendo assim revogado o Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro (ver nota 155).
Nesta conformidade, compete à ALRM estabelecer, anualmente, sob proposta do GR, o limite máximo dos avales a conceder a operações de crédito, por força do disposto no art.º 3.º do citado DLR, o qual, para o ano 2003, foi, pelo art.º 12.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, fixado em 180 milhões de euros.
Nessa sequência, foi publicada a Portaria n.º 206-A/2002, de 24 de Dezembro, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2003 (ver nota 156), e que fixou a percentagem da comissão de aval da RAM, imposta pelo art.º 19.º daquele DLR n.º 24/2002/M, como garantia de prejuízos que se registem em virtude da execução de avales concedidos pela RAM, e que determina que aquela poderá ser nula, se verificadas as circunstâncias previstas no seu ponto 5. Ou seja, quando a Região tem participação no capital social da entidade beneficiária superior a 50%, ou se as entidades beneficiárias do aval usufruírem do apoio do orçamento público, quer regional, nacional ou comunitário, sob a forma de bonificação de juros ou incentivos para a amortização da dívida, no âmbito de programas públicos de apoio ao investimento.
8.3.2 - Avales concedidos em 2003
O quadro seguinte dá-nos conta, em termos absolutos e em termos relativos, dos avales atribuídos pelo Governo Regional, por sector beneficiário:
QUADRO VIII.17
Avales concedidos pela RAM em 2003
Do quadro precedente, e na sequência da apreciação também efectuada ao Anexo XXXVI (ver nota 157) da Conta da RAM, relativa ao ano em análise, é possível aferir que:
A RAM concedeu 10 garantias financeiras ao abrigo do DLR n.º 24/2002/M, das quais 4 destinaram-se a empresas e 6 a associações e clubes desportivos, ascendendo o valor global das mesmas a cerca de 152,84 milhões de euros, representando o sector das empresas 92,9% desse universo.
No sector das empresas, o montante global de avales concedidos ascendeu a 142 milhões de euros, destacando-se os valores canalizados para a Zarco Finance, B.V. (43,3%), o Serviço Regional de Saúde, E.P.E. (35,2%) e a APRAM, S.A. (21,1%), que, em conjunto, representam 99,6% desse total.
As associações e clubes desportivos beneficiaram de avales no montante global de 10,84 milhões de euros, registando-se um acréscimo acentuado em relação a 2002 na ordem dos 376,9%. Estes avales foram concedidos maioritariamente no âmbito da linha de crédito criada pela Resolução n.º 595/2003, de 15 de Maio, que visa conceder apoio financeiro aos clubes e associações desportivas interessados em promover a construção e beneficiação de infra-estruturas desportivas. De entre estes avales destacam-se os concedidos ao Club Sports Marítimo da Madeira (Euro 5.461.500), à Associação Desportiva da Camacha (Euro 2.551.905) e à Associação de Futebol da Madeira (Euro 1.469.311,05).
Relativamente ao ano anterior, a atribuição de avales pelo Governo Regional aumentou 21,1% (26,6 milhões de euros). Sem embargo, foi cumprido o limite para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias a operações financeiras, estatuído no art.º 12.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro.
Os fins a que se destinaram essas garantias foram múltiplos: a constituição de fundo de maneio e o financiamento de investimentos em capital fixo e de projectos de investimento de infra-estruturas desportivas, assim como na área da saúde e na reestruturação e modernização do sistema portuário da RAM, conforme os objectivos definidos no Plano Regional de Desenvolvimento Económico e Social da RAM para 2000-2006.
Podemos pois concluir que no ano 2003 os avales concedidos pela RAM direccionaram-se, essencialmente, para as empresas participadas ou com capitais sociais da RAM e para a área do desporto.
Ainda relativamente à concessão de avales no ano em análise, concluiu-se pela observância do cumprimento dos critérios legais para a sua autorização, previstos no DLR n.º 24/2002/M, concretamente ao nível dos objectivos e das condições por ele impostos, embora no caso particular da Zarco Finance, B.V. se suscitem algumas dúvidas quanto ao preenchimento, por parte da sociedade, de um dos requisitos específicos de habilitação enunciado no n.º 2 do art.º 4.º do diploma (ver nota 158), exigido às entidades beneficiárias desta modalidade de garantia.
Isto porque os elementos analisados não são suficientemente esclarecedores de que a empresa em questão - que se assume como uma pessoa colectiva juridicamente distinta das sociedades (ver nota 159) que a constituem - exerça a sua actividade principal na RAM.
Na maioria dos avales concedidos, a taxa de aval prevista pelo DLR n.º 24/2002/M, e definida pela Portaria n.º 206-A/2002, foi nula, por se enquadrarem nas circunstâncias enunciadas no ponto 5 da referida Portaria, à excepção do aval concedido à Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda., cuja finalidade era a constituição de um fundo de maneio, no valor de Euro 500.000, para fazer face às despesas com a laboração industrial da cana-de-açúcar em 2003. A referida taxa de aval foi de Euro 1.277,78.
8.3.3 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos
As responsabilidades indirectas da RAM decorrem, não só dos avales prestados no ano 2003, como também de outras operações, designadamente, da utilização de empréstimos que foram avalizados em anos anteriores, e da não amortização dos mesmos, em consequência dos quais poderão ocorrer pagamentos por execução de aval.
O quadro e o gráfico seguintes apresentam, em termos absolutos e em termos relativos, o movimento dessas responsabilidades, reportadas a 31/12/2003, e discriminadas por tipo de entidade beneficiária:
GRÁFICO VIII.5
Estrutura das responsabilidades por avales concedidos em 2003
Pela análise ao gráfico precedente, bem como ao Anexo XXXV da Conta da RAM (ver nota 160), verifica-se que:
No final do ano 2003, as responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiam Euro 341.561.827,50, assumindo especial destaque o sector das empresas, à semelhança do que havia sucedido no ano transacto, ao representar 88,5% (cerca de 302,2 milhões de euros) do total das responsabilidades por avales concedidos.
Foram 31 as entidades que amortizaram, na totalidade, o capital em dívida, sem que, para isso, tivessem recorrido a qualquer tipo de reforma do empréstimo obtido ou a novo aval. Estas entidades estão ligadas aos sectores empresarial (4), de habitação no âmbito dos direitos de superfície (18) e aos municípios (9), tendo o valor global das amortizações de capital ascendido a Euro 1.677.105,72, valor inferior ao registado em 2002.
Relativamente ao ano anterior, as responsabilidades assumidas pela RAM, na sequência da concessão de avales, aumentaram 143,2 milhões de euros (72,2%), devido, sobretudo, ao acréscimo de, aproximadamente, 135,5 milhões de euros, concedidos às operações financeiras realizadas pelas empresas e de 9 milhões de euros concedidos às associações e clubes desportivos.
As responsabilidades detidas pela RAM, no final de 2003, corresponderam a, aproximadamente, 57,1% das receitas próprias geradas pela RAM, nesse ano (ver nota 161).
Relativamente à situação, reportada a 31 de Dezembro de 2003, dos avales concedidos pela RAM, comprovou-se, ainda, a inexistência do pagamento de juros e da amortização de capital em dívida, por alguns beneficiários de aval, situação que pode ser apreciada através do quadro seguinte.
QUADRO VIII.18
Situação de alguns avales concedidos
Assim, constata-se que a maioria dos beneficiários de aval, referenciados no quadro supra, não estarão a cumprir as suas obrigações, uma vez que algumas das prestações de capital e de juros não têm sido satisfeitas junto da banca.
Em termos globais, o montante de amortizações e juros não pagos a 31 de Dezembro de 2003 ascendia a Euro 4.186.780,24, com predominância no sector empresarial (97,4%), como o próximo quadro demonstra, verificando-se, ainda, um crescimento acentuado de incumprimento em relação ao ano anterior na ordem dos 133,7%:
QUADRO VIII.19
Incumprimento dos avales concedidos em 2003
As situações de incumprimento concentraram-se nas empresas do sector das pescas que, no ano 2003, não receberam qualquer aval.
Face ao incumprimento do plano de reembolsos das operações avalizadas pela RAM, e atendendo aos termos do então art.º 9.º do D.Reg. n.º 23/79/M, e ao estipulado no DLR n.º 24/2002/M, no seu art.º 17.º, que contempla a fiscalização por parte da Secretaria Regional que tutela as finanças, assim como a possibilidade de tomada de diligências pela Direcção Regional de Planeamento e Finanças quanto ao acompanhamento e controlo prosseguido, nos termos do art.º 2.º, al. t), do DRR n.º 7/2004, de 29 de Março (ver nota 162 ), uma vez que lhe compete "Instruir e acompanhar os processos de concessão de garantias da Região e fiscalizar as entidades beneficiárias, nos termos da lei", cumpre à administração aferir destas situações.
8.3.4 - Pagamentos pela execução de avales
O Governo Regional foi interpelado pela banca para honrar a sua posição de avalista, cumprindo as prestações de juros e de capital em falta, que o beneficiário do aval, a empresa Irmãos Castro, Lda., se encontrava impossibilitado de cumprir pontualmente. Tal pode constatar-se no quadro infra:
QUADRO VIII.20
Pagamentos por execução de aval
Os pagamentos pela execução de avales totalizaram cerca de 299,3 mil euros, e são referentes à amortização da quinta e sexta prestações de capital, ocorridas em 2003, bem como das correspondentes prestações de juros devidos por aquela empresa, na sequência de um aval concedido pela RAM, no valor de Euro 2.070.011,27, através da RCG n.º 1420/96, de 9 de Outubro.
A situação não é inédita, já que a RAM tem efectuado, sistematicamente, pagamentos anuais pela execução de avales à referida empresa, totalizando, no período de 1997 a 2003, uma importância superior a 1.643,4 mil euros, como se evidencia no quadro seguinte:
QUADRO VIII.21
Evolução dos pagamentos por execução de aval
De acordo com o anexo XXXVII (ver nota 163) da Conta da Região, no ano em análise, ocorreu o reembolso à RAM, em consequência de pagamentos efectuados por execução de avales em anos anteriores, nomeadamente da empresa LAJAL - Agricultura e Pecuária, Lda., no valor de Euro 40.893,45.
O valor dos reembolsos à RAM, por parte dos Irmãos Castro, Lda., totalizou naqueles anos Euro 133.718,66 (ver nota 164), de onde resultou, em 2003, um saldo credor da RAM, junto daquela entidade, de cerca de Euro 1.509.683,17, tendo a Região perdido o gozo do privilégio mobiliário geral (ver nota 165) sobre os bens desta entidade, uma vez que, e na sequência do processo de falência dos Irmãos Castro, Lda., o crédito da Região passou a ser exigido como um crédito comum.
No que concerne à empresa Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., a RAM, em 2000, acabou por pagar na totalidade a dívida resultante da operação financeira contraída por aquela entidade junto da banca. No entanto, desconhece-se os resultados efectivos das medidas desencadeadas em 2002 por forma a ressarcir o erário público pelos montantes já pagos decorrentes do processo de aval.
No período em análise, a RAM procedeu, assim, ao pagamento de Euro 1.904.896,54 junto de instituições de crédito em resultado da execução de avales por si concedidos.
8.3.5 - Evolução da atribuição de avales
O mapa seguinte evidencia a evolução anual da concessão de avales, pela RAM, no período compreendido entre 2001 e 2003:
QUADRO VIII.22
Avales concedidos entre 2001 e 2003
No período considerado, verifica-se que:
As operações financeiras avalizadas pela RAM sofreram um acréscimo global de 91,6 milhões de euros, ou seja, de 149,6%, correspondendo a maior parcela dos avales concedidos ao sector empresarial, com um crescimento de 191,9% (quase 93,4 milhões de euros).
As associações e os clubes desportivos revelaram, no período de 2002 a 2003, um aumento considerável do volume das responsabilidades assumidas, na ordem dos 8,6 milhões de euros (376,9%), após uma diminuição dos avales concedidos àquelas entidades, no ano 2002, sem no entanto alcançar o valor elevado verificado em 2001.
8.3.6 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM
A evolução do stock da dívida indirecta, no período 2001 a 2003, foi a seguinte:
QUADRO VIII.23
Responsabilidades detidas pela RAM, entre 2001 e 2003, por avales concedidos
Com base nos dados constantes do quadro reproduzido, conclui-se que:
Em termos absolutos, as responsabilidades detidas pela RAM, entre 2001 e 2003, na sequência da concessão de avales, aumentaram quase 202,6 milhões de euros (145,7%).
No mesmo período, o sector das empresas, no qual predominam as empresas participadas directa ou indirectamente pela RAM, apresentou um crescimento absoluto de cerca de 200,6 milhões de euros (197,4%), mais acentuado que o de qualquer outro sector em análise.
Neste conjunto de entidades inserem-se a EEM - Empresa de Electricidade da Madeira, EP, a APRAM, S.A., a IGA, S.A., a Zarco Finance, B.V. e o Serviço Regional de Saúde, E.P.E., que são responsáveis por 72,5% do valor total dos avales reportados a 31 de Dezembro de 2003, com cerca de 247,5 milhões de euros.
Também as associações e os clubes desportivos tiveram, no período em apreço, um incremento sistemático e significativo, cuja variação absoluta foi de 9,4 milhões de euros (34,5%).
Em contrapartida, as responsabilidades indirectas relativas aos restantes sectores decresceu, em particular as dos municípios, uma vez que a dívida contraída, no âmbito do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, se extinguiu.
As responsabilidades assumidas pela RAM na sequência da concessão de avales atingiram, no último ano, aproximadamente 341,6 milhões de euros, o montante mais elevado de sempre, tendo crescido 72,2% entre 2002 e 2003.
8.4 - Posição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores
A dívida total da RAM, directa, indirecta e a fornecedores, reportada a 31 de Dezembro de 2003, ascendia a mais de 1.134,9 milhões de euros, apresentando-se no quadro seguinte a expressão financeira dos montantes que caracterizam a situação patrimonial passiva da Administração Financeira Regional:
QUADRO VIII.24
Dívida pública total da RAM em 2003
É de referir que a dívida pública total regional cresceu 35,9%, de 2002 para 2003, (e 55,7% de 2001 para 2003) sendo particularmente responsáveis por esse acréscimo os compromissos assumidos pela Administração Regional Directa, para com fornecedores, bem como os encargos resultantes da concessão de avales, que aumentaram, respectivamente, 80,8% (156,4 milhões de euros) e 72,2% (143,2 milhões de euros).
Face ao pressuposto exigido pelo OE de não contracção de empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que impliquem um aumento do endividamento líquido para as Regiões Autónomas (ver nota 171), as necessidades de financiamento foram colmatadas com um crescimento acentuado, quer da dívida indirecta, quer da dívida a fornecedores, resultando na diminuição do peso da dívida directa consolidada no total das responsabilidades detidas pela RAM.
No caso de se querer apurar uma situação de dívida pública total ainda mais abrangente, complementando-se a expressão anterior com os encargos assumidos e não pagos dos FSA, que totalizaram aproximadamente 33,8 milhões de euros, a dívida a fornecedores da Administração Regional Directa e Indirecta da RAM ascendia a 383,9 milhões de euros. Com esta perspectiva, a referida dívida total regional atinge o montante de cerca de 1.168,7 milhões de euros em 2003.
Não cabe, no âmbito do presente capítulo, a análise dos encargos assumidos e não pagos do sector da saúde por força da criação do SRS, E.P.E e a sua integração no sector empresarial. No entanto, a 31 de Maio de 2003, a dívida a fornecedores do CRS e do CHF atingia o montante de 137,4 milhões de euros, que inclui a dívida às farmácias no valor total de 65,3 milhões de euros (a qual atingiu no final de 2003 o valor de 75,9 milhões de euros (ver nota 172)).
8.5 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação ao ponto 8.3.3, mais concretamente no que diz respeito aos procedimentos adoptados por aquela Secretaria no acompanhamento e resolução de cada uma das situações de incumprimento relacionadas com a concessão de avales pela RAM, a SRPF (ver nota 173), no que respeita aos beneficiários indicados elucida o seguinte:
MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.
"(...) cumpre dizer que se continua a aguardar a decisão do Tribunal Arbitrário para resolver a situação de litígio entre o Governo Regional da Madeira e a empresa MEC - Madeira Engineering, Cia. Lda."
TUNIMADEIRA - PESCAS E REPARAÇÕES NAVAL, Lda.
"(...) cumpre dizer que apesar dos vários contactos estabelecidos com o IFADAP, ainda não foi possível obter informações adicionais."
JOSÉ DOS SANTOS
"Na sequência de irregularidades detectadas pela Inspecção-Geral de Finanças, e por carta datada de 12.10.1999, o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas referente ao projecto do armador José dos Santos.
A Direcção Jurídica e Contencioso do IFADAP instaurou uma acção executiva que corre os seus termos na 9.ª Vara, 3.ª Secção, com o n.º 38/2001 do Tribunal Cível de Lisboa datada de 27.03.2001, não tendo sido nomeados bens à penhora porque se obteve informação negativa sobre a existência dos mesmos. No respectivo processo foram deduzidos embargos de executado, aos quais foi apresentada contestação correndo o processo aos seus termos normais."
JOSÉ F. ALVES NUNES e JOSÉ A. ALVES NUNES
"O Governo Regional, nos termos da Resolução n.º 394/2002 de 25 de Março, decidiu regularizar o empréstimo e, em contrapartida, celebrar com José F. Alves Nunes e José A. Alves Nunes um Acordo de Regularização da dívida assumida pela Região, com as seguintes condições: 15 pagamentos anuais constantes de capital e juros no montante de 20.741,31 Euro cada um, com início em 31.03.2005 e taxa de juro 2% ao ano. Em caso de incumprimento será aplicada uma taxa de mora de 4% ao ano. Para garantia do pagamento das responsabilidades emergentes foi acordado a hipoteca da embarcação a favor da Região, bem como a retenção de 15% do valor bruto do pescado descarregado nas Lotas da RAM, da RAA e de Portugal Continental."
MACHIPESCA - ACTIVIDADE PESQUEIRA, Lda.
"O Governo Regional, na posição de avalista e credor acessório, decidiu assumir a dívida vencida em duas prestações, nos termos da Resolução n.º 1546/2004 de 10 de Novembro e da Resolução n.º 42/2005 de 13 de Janeiro, sendo ressarcido do valor despendido mediante a dação em cumprimento da embarcação de pesca costeira denominada "Gavina" e matriculada na Capitania do Funchal sob o n.º FN-1668-C, conforme Resolução n.º 1773/2004 de 16 de Dezembro e Contrato de Dação em cumprimento datado de 17 de Dezembro.
O Governo Regional da Madeira, através da Direcção Regional de Pescas, irá lançar em breve um concurso para dar de concessão a exploração da embarcação, esperando receber daí uma renda que permitirá fazer face aos encargos assumidos."
VIEIRA & ALVES, Lda.
"O empréstimo foi regularizado no 3.º trimestre de 2004, com valor do subsídio do abate da embarcação "Capitão Maluco" (...)."
Relativamente à COOPESCAMADEIRA - Cooperativa de Pescas do Arquipélago da Madeira, CRL e à SÓFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda. estão em curso o estudo dos processo de regularização da dívida vencida.
MARIA GILDA DE OLIVEIRA
"As prestações em atraso encontram-se pagos. Também o empréstimo titulado por uma livrança foi totalmente pago. No presente, decorrem negociações no sentido da venda da embarcação e regularização do empréstimo com o produto da venda."
JOSÉ CALAÇA DE SOUSA & FILHOS, Lda.
"O empréstimo foi totalmente pago, mediante a venda da embarcação "Manuel de Jesus" matriculada na Capitania do Funchal sob o n.º FN-1684-C, à empresa NUNES - Sociedade de Pescas, Lda. A esta empresa foi atribuído o aval da Região, através da Resolução n.º 51/2004 de 15 de Janeiro, para a aquisição e beneficiação da dita embarcação, de forma torná-la mais rentável."
MARIA LUBÉLIA KIEKEBEN - Comércio e Indústria de Tapeçarias e Bordados, Lda.
"O Governo Regional, na posição de avalista e credor acessório, decidiu assumir a dívida vencida, nos termos da Resolução n.º 680/2004, de 13 de Maio, tendo sido ressarcido do valor pago mediante a dação em cumprimento de modelos originais de tapeçarias, conforme Contrato de Dação em cumprimento datado de 17 de Maio de 2004."
No que concerne às situações de incumprimento de Carlos Mané, de Maria Isabel C. Silva e Sotero Trindade G. Silva, de Sidónio Ateus V. Rodrigues Pimenta e de Valdemar Félix Rodrigues as mesmas foram ultrapassadas.
MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX
"Por motivos relacionados com o processo de abertura de crédito numa instituição bancária, apenas em 21.12.2004 foi efectuada escritura de transmissão do direito de superfície, tendo a RAM recebido o valor de 65.600,00Euro.
Aguarda-se informação da Caixa Geral de Depósitos sobre o valor da dívida, sobre o qual será abatido o valor recebido pelo IHM, EPE. Posteriormente, visto o desinteresse demonstrado em cooperar com esta Secretaria Regional para a regularizar o restante valor da dívida, deverá ser accionado uma acção judicial contra a mutuária e beneficiária do aval da Região."
Ainda, e relativamente ao ponto 8.3.4, a SRPF informa "(...) que o processo judicial relativo à Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda. (Execução Ordinária n.º 220/99, 1ª Secção da Vara Mista do Funchal) está concluído, tendo o juiz face ao privilégio mobiliário e imobiliário de que goza a Segurança Social (artigos 10.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 103/80 de 4 de Maio) decidido a ponderação de créditos da seguinte forma:
a) Em 1.º lugar, o crédito reclamado pela Segurança Social;
b) Em 2.º lugar, o crédito reclamado pelo Exmo Magistrado do Ministério Público relativo ao IVA;
c) Em 3.º lugar, o crédito exequente resultante da dívida ao Banif e avalizado pela Região.
Do valor resultante da venda dos equipamentos e deposita pela Luso-Roux-Avaliadores Empresariais, Lda. (8.850,00Euro) foi ordenada a liquidação emitindo-se dois precatórios cheques, um a favor do tribunal para pagamento de custas cíveis no valor de 1.042,68Euro e outro a favor da Segurança Social no valor de 7.807,32Euro."
CAPÍTULO IX
Património Regional
9.1 - Âmbito de verificação
Neste capítulo foi apreciada a actividade financeira da Administração Pública Regional no ano a que a Conta se reporta, no domínio do património, sob o aspecto do inventário e do balanço do património da Região, assim como sobre as alterações patrimoniais, nomeadamente quando resultem de processos de privatização e, bem ainda, dos fluxos financeiros entre o Orçamento Regional e o Sector Público Empresarial da Região (SPER), em particular quanto ao destino legal das receitas provenientes de privatizações.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 174), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
9.2 - Gestão patrimonial
No ano 2003, a inventariação e inscrição dos bens do domínio privado regional no "Cadastro dos Bens da Região Autónoma da Madeira", imposta pelo n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio (175), e organicamente cometida à Direcção Regional do Património (ver nota 176), encontrava-se ainda em fase de implementação.
Desta forma, a DRPA informou, no seu ofício n.º 432, de 16 de Setembro de 2004, que "(...) tem vindo a tomar diversas diligências no sentido de inventariar e inscrever na Conta patrimonial da Região Autónoma da Madeira, os diversos bens do seu domínio privado", dando conta de que "Relativamente à frota automóvel, a inventariação da mesma está concluída e actualizada".
No que diz respeito à inventariação do parque imobiliário, a DRPA mencionou que "Em 2003 contratou-se pessoal técnico, especializado, apto a manipular as ferramentas de geo-referenciação entretanto adquiridas o que vai permitir - em colaboração com o Instituto de Geografia e Cadastro - a localização em mapas e plantas digitalizadas do património da Região, estando em estudo a celebração de um protocolo de cooperação entre esta Direcção Regional e a Direcção Regional de geografia e Cadastro".
Assim, a DRPA prevê que a Conta Patrimonial da RAM "(...) estará devidamente actualizada a curto/médio prazo".
9.3 - Património financeiro
A análise efectuada teve como objectivo conhecer a situação do património financeiro em 31 de Dezembro de 2003, verificando-se a conformidade dos elementos apresentados com a LEORAM, confirmando-se os valores inscritos nos Mapas anexos à Conta da Região (ver nota 177) e procedendo-se à identificação das participações no capital social de empresas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma, bem como das alterações ocorridas durante o mesmo ano económico e dos direitos de participação das empresas do sector público empresarial regional (ver nota 178).
Nas operações activas de crédito apuraram-se e confirmaram-se os movimentos do ano em apreço (concessão de empréstimos e reembolsos), com base nas informações fornecidas pela Conta da Região e pelas Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos e averiguou-se o cumprimento do limite de 70 milhões de euros, fixado pelo art.º 10.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, para este tipo de operações.
O quadro seguinte apresenta, em valor e em estrutura, a composição, em 31 de Dezembro de 2003, das carteiras de activos (acções, quotas e créditos) dos dois subsectores tratados no presente capítulo:
QUADRO IX.1
Composição da carteira, por tipo de activos
A Região detinha, no final de 2003, uma carteira de activos que atingiu, aproximadamente, os 278,3 milhões de euros. No entanto, a sua estrutura financeira continuava a ser pouco diversificada, pois 84,5% correspondia a acções e quotas e 15,5% a créditos concedidos.
Como se pode verificar, a carteira do subsector Governo Regional era composta, maioritariamente, por acções e quotas (92%), enquanto que a do subsector Fundos e Serviços Autónomos era constituída, essencialmente, por créditos decorrentes de empréstimos concedidos (87,5%), tratando-se de carteiras com volumes financeiros desiguais e pouco diversificadas.
Em relação ao ano anterior, verificou-se um crescimento na carteira de activos de, aproximadamente, 163,4 milhões de euros (142,1%), que resultou, fundamentalmente, do acréscimo ocorrido nas participações directas da RAM, por via da constituição do SRS, E.P.E. (145 milhões de euros) (ver nota 179).
9.3.1 - Enquadramento jurídico das E.P.E.
9.3.1.1 - Linhas gerais
O DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro (ver nota 180), que aprovou o actual regime do sector empresarial do Estado (SPE), introduziu um novo e mais amplo conceito jurídico-formal de empresa pública (EP), que passou a integrar não só as entidades públicas empresariais (EPE), que sucedem às EP em sentido restrito (ver nota 181) (art.º 3.º, n.º 2), como também, e de modo preeminente, as sociedades constituídas de harmonia com a lei comercial em que o Estado ou outras entidades públicas estaduais, directa ou indirectamente, detenham a maioria do capital social ou qualquer outra situação que lhes garanta uma posição dominante ao nível da gestão (art.º 3.º, n.º 1).
Embora ao abrigo da reforma preconizada por aquele diploma as empresas sob a forma societária se tivessem tornado o instrumento privilegiado da intervenção estatal na vida económica, dando mostras da clara opção, neste domínio, por regras e formas de gestão privadas, susceptíveis de potenciar maior eficácia, flexibilidade e celeridade à actividade empresarial do Estado, constituiu, assim, intenção expressa do legislador manter a existência residual, no SPE, de entidades empresariais de direito público (182) orientadas para a satisfação de necessidades colectivas de cariz económico, sujeitas, em razão da sua natureza pública, a um regime especial constante do Capítulo III do supra citado diploma (art.os 23.º a 34.º).
A caracterização jurídica das EPE emerge dos art.os 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, e 25.º, onde são qualificadas como pessoas colectivas de direito público, de carácter empresarial, criadas pelo Estado através de decreto-lei (ver nota 183) que aprova igualmente os respectivos estatutos, gozando de autonomia administrativa e financeira e de património próprio.
Nos termos do art.º 26.º, estas entidades detêm capital estatutário, constituído pelas dotações e outras entradas patrimoniais do Estado ou de outras entidades públicas, destinado a responder às suas necessidades permanentes, e que pode ser objecto de aumento ou redução nos termos definidos nos respectivos estatutos. Os fluxos financeiros públicos a favor destas empresas podem, contudo, não se restringir a estas dotações de capitais, prevendo o n.º 2 do art.º 29.º a possibilidade de as mesmas beneficiarem de subsídios e de indemnizações compensatórias.
Em matéria organizativa, decorre do art.º 27.º que a administração (ver nota 184) e fiscalização das EPE apresenta uma estrutura idêntica à definida para as sociedades anónimas, dispondo os respectivos órgãos das competências genéricas previstas na lei comercial, isto sem prejuízo de os estatutos poderem consagrar a existência de outros órgãos, deliberativos ou consultivos, devendo ser aí regulada a competência e a forma de designação dos seus membros.
Para lá do facto de serem entidades de direito público pelo modo de criação, as particularidades do regime jurídico das EPE, associadas à influência dominante do Estado (ver nota 185), reconduzem-se, fundamentalmente, ao regime específico de tutela a que estão sujeitas, e que se consubstancia num conjunto de poderes e mecanismos de intervenção na sua actividade, de natureza marcadamente pública.
Com efeito, de acordo com o consignado no art.º 29.º, o controlo estadual da gestão destes organismos assenta na figura da tutela económica e financeira, exercida pelo Ministro das Finanças e pelo ministro responsável pelo sector de actividade de cada empresa (n.º 1), abrangendo nomeadamente a aprovação dos planos estratégicos e de actividades, orçamentos e contas, assim como de dotações para capital, subsídios e indemnizações compensatórias, e a homologação de preços ou tarifas a praticar por empresas que explorem serviços de interesse económico geral [als. a) e b) do n.º 2].
O n.º 1 daquele art.º 29.º, assim como o n.º 2 do art.º 31.º, contemplam também a consagração de um atenuado regime de superintendência, traduzido no poder público de controle da gestão empresarial através do recurso à emissão de directrizes e orientações estratégicas da actividade das EPE, decorrendo deste último normativo o dever de conformação da elaboração do plano de actividades e do orçamento destas entidades com as directrizes definidas pelo Governo.
Não obstante estarem subordinadas, em virtude das suas características públicas, a uma disciplina jurídica que reveste algumas especificidades, cujos traços essenciais se acabaram de delinear, e que as distinguem das empresas sob a forma societária, as EPE não deixam de estar, contudo, sujeitas, enquanto EP, às regras e princípios gerais consagrados no DL n.º 558/99, desenvolvendo a sua actividade fundamentalmente com base no direito privado, o que confere flexibilidade e agilidade ao seu modo de funcionamento.
Na realidade, as diferenças de natureza e de regime entre as EP de natureza societária e as EPE não são muito pronunciadas, podendo ler-se no n.º 1 do art.º 7.º que estas entidades estão subordinadas ao direito privado em tudo o que não for especialmente regulado naquele Decreto-Lei e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos, e no n.º 1 do art.º 23.º que as EPE se regem pelas disposições do Capítulo III e, subsidiariamente, pelas restantes normas do diploma. Assim se enquadra a já aludida adopção, pelas EPE, da orgânica das sociedades anónimas (art.º 27.º), bem como a sua sujeição ao registo comercial (art.º 28.º), constituindo manifestações do princípio da gestão privada a não sujeição às normas da contabilidade pública (25.º, n.º 1), a adopção do regime do contrato individual de trabalho e do regime geral da previdência (art.º 16.º, n.º 1), bem como a sujeição ao regime fiscal geral (art.º 7.º, n.ºs 2 e 3).
Esboçados os principais aspectos enformadores do regime jurídico das EPE, cumpre, contudo, notar que, uma vez que a reorganização institucional operada pelo DL n.º 558/99 apenas contempla o sector empresarial do Estado, e dado que ainda não foi aprovado um quadro normativo de âmbito regional disciplinador do sector empresarial das Regiões Autónomas (ver nota 186), nos termos previstos pelo art.º 5.º, se considera aquele diploma aplicável à Região, com as devidas adaptações, enquanto persistir o assinalado vazio legislativo.
9.3.1.2 - Caracterização do Serviço Regional de Saúde, E.P.E.
Fruto da necessidade de introdução de reformas no sector da saúde, com incidência no reforço do princípio da eficiência, foi, ao abrigo do DLR n.º 4/2003, de 7 de Abril (ver nota 187), aprovado o actual Estatuto do Sistema Regional de Saúde da RAM, a que estão associadas (art.º 5.º):
a) A função de promoção da saúde e de prestação de cuidados, exercida pelo Serviço Regional de Saúde (SRS) (ver nota 188) e por todas as entidades públicas e privadas legalmente habilitadas para o efeito, compreendendo, igualmente, a implementação e o desenvolvimento de actividades de investigação no domínio da saúde;
b) A função reguladora, exercida pelo Governo Regional, através da Secretaria Regional responsável pela área da saúde, competindo-lhe, em especial, o planeamento estratégico, a orientação, a regulação técnico-normativa, a inspecção e a avaliação do Sistema;
c) E a função financiadora, agora autonomizada, exercida pelas Secretarias Regionais responsáveis pelas áreas da saúde e das finanças e por todas as entidades às quais, por lei ou por contrato, incumba o pagamento de prestações de saúde.
Em concretização da reestruturação preconizada pelo DRL n.º 4/2003/M, e indo ao encontro do consignado nos art.os 7.º daquele estatuto e 33.º do DLR n.º 1-A/2003/M, foi criado, através da publicação do DLR n.º 9/2003/M (ver nota 189), de 27 de Maio, o SRS, E.P.E., organismo dotado de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e de natureza de entidade pública empresarial (art.º 1, n.º 1), enquadrável na noção jurídica fornecida pelo art.º 23.º do DL n.º 558/99, tendo sido ainda aprovado, em anexo, o respectivo regime e orgânica, ao mesmo tempo que foram extintos os dois institutos públicos autónomos que, até à edição deste diploma, integravam organizacional e funcionalmente aquele Serviço, a saber, o Centro Regional de Saúde e o Centro Hospitalar do Funchal (ver nota 190).
Importa, por conseguinte, identificar alguns dos traços essenciais do regime e orgânica do SRS, nos termos fixados pelo respectivo diploma de constituição, realçando-se que, de acordo com o respectivo preâmbulo, o SRS, E.P.E. configura um instrumento para a prossecução das políticas governamentais da RAM na área da saúde, surgido da necessidade de conferir uma gestão empresarial à entidade responsável pela prestação de cuidados nessa área, visando o reforço da sua capacidade de organização e uma utilização mais eficiente dos recursos.
Do n.º 2 do art.º 2.º do estatuto da empresa resulta que o capital estatutário inicial ascende a Euro 145.000.000,00 (ver nota 191), sendo integralmente detido pela RAM e destinando-se a dar resposta às necessidades permanentes desta entidade, prevendo o n.º 3 do mesmo artigo a realização de Euro 43.500.000,00 no momento da entrada em vigor do diploma, e diferindo a realização de Euro 50.750.000,00 para o início da execução do Orçamento da RAM para 2004 e de Euro 50.750.000,00 para o início da execução do orçamento da Região para 2005.
De acordo com o art.º 3.º, "[s]ão atribuições do SRS a promoção da saúde e a prestação global de cuidados de saúde aos utentes do Sistema Regional de Saúde, directamente através dos seus serviços ou indirectamente através da contratação com outras entidades, bem como assegurar as actividades de saúde pública que lhe forem cometidas".
No âmbito da prossecução das suas atribuições, o SRS, E.P.E. está, conforme consignado no n.º 1 do art.º 5.º, sujeito à tutela do membro do Governo Regional responsável pela área da saúde, a quem compete, designadamente, definir as normas e os critérios da sua actuação [a)] e as linhas orientadoras a que se deve obediência a preparação dos planos de actividade e dos orçamentos [b)], estabelecendo, ainda neste domínio, o n.º 2 do mesmo art.º 5.º, que a tutela de natureza económica e financeira compete aos membros do governo responsáveis pelas áreas da saúde e das finanças, compreendendo, entre outros, os poderes de aprovar os planos de actividade e os orçamentos de exploração e de investimento anuais [b)], bem como as tabelas de preços a cobrar nos casos previstos na lei [d)].
Em termos de estrutura orgânica, preceitua o n.º 1 do art.º 12.º que são órgãos do SRS, E.P.E. o conselho de administração, o conselho técnico, os órgãos de direcção técnica e o conselho fiscal, prevendo o art.º 13.º a criação, em regulamento interno, de comissões de apoio técnico aos órgãos de administração e de direcção técnica.
No âmbito da gestão financeira, dispõe o art.º 27.º que são receitas deste organismo, entre outras, as dotações do Orçamento da RAM incluídas nos contratos-programa (ver nota 192) que constituem a principal fonte de financiamento desta entidade [a)], outras dotações, comparticipações e subsídios do Estado ou de outras entidades [b)], e o pagamento de serviços prestados, nos termos da legislação em vigor e dos acordos e tabelas aprovados [c)]. Quanto à contabilidade, o art.º 33.º consagra a utilização de um sistema contabilístico conforme com o plano oficial de contas aplicável ao sector da saúde.
9.3.2. - Composição e evolução das participações sociais da RAM
9.3.2.1. - Evolução e movimentos da carteira de acções e quotas
A carteira de acções e quotas detidas pela Região compreendia, em 31 de Dezembro de 2003, títulos representativos de 32 entidades, uma delas criada nesse ano (ver nota 193), conforme se dá conta no quadro seguinte, onde são identificadas as entidades em questão, e, bem assim, a participação da RAM no capital (social ou estatutário) de cada uma delas:
QUADRO IX.2
Carteira de acções e quotas detidas pela RAM
O quadro anterior mostra que a participação pública regional, no capital de empresas, atingiu o valor nominal de 235,3 milhões de euros, tendo registado, em relação ao ano anterior, uma variação positiva de 168% (cerca de 147,5 milhões de euros).
No ano 2003, a Região subscreveu, na íntegra, o capital estatutário da empresa SRS, E.P.E. (Euro 145.000.000,00) (ver nota 194), tendo realizado o montante de Euro 43.500.000,00, em observância do disposto no n.º 3 do art.º 2.º dos estatutos daquele organismo, aprovados pelo DLR n.º 9/2003/M.
Esta participação destaca-se no universo da carteira de acções e quotas da RAM, uma vez que representa cerca de 61,6% do valor total das participações regionais.
9.3.2.2 - Participações indirectas
Uma vez que as Sociedades de Desenvolvimento e a MPE, S.A., empresas detidas maioritariamente pela Região, são titulares de participações na sociedade denominada Zarco Finance, B.V., justifica-se uma breve referência ao aumento de capital desta sociedade ocorrido em 2003.
Assim, em 20 de Fevereiro, o Plenário do Conselho do Governo Regional deliberou favoravelmente o aumento do capital social da Zarco Finance, B.V. no montante de Euro 1.882.000,00 (195), subscrito e realizado pelos accionistas (196) do seguinte modo:
QUADRO IX.3
Subscrição do aumento de capital da Zarco Finance, B.V.
9.3.2.3. - Balanço das entidades participadas
Do mapa seguinte (ver nota 197) constam as principais componentes do Balanço das entidades em que a Região detém mais de 50% do capital social (com excepção da "Planal - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira, S.A.").
QUADRO IX.4
Balanço sintético das entidades participadas
Embora os elementos do quadro precedente possam retirar alguma solidez à análise (principalmente no que respeita à coluna dos totais), em virtude de não terem sido objecto de consolidação, bem como pela circunstância de a participação pública e a dimensão das diversas empresas serem diferentes, considerou-se, no entanto, pertinente proceder à sua apresentação, na medida em que permitem apreender a dimensão e as componentes do património das empresas. Assim:
Do activo das entidades participadas (aproximadamente 945,2 milhões de euros), 69,6% correspondia a imobilizado (quase 657,7 milhões de euros) e 23,4% a capital circulante (cerca de 221,2 milhões de euros).
O capital próprio ascendia a perto de 248,5 milhões de euros (cerca de 295,1 de capital social e reservas, -31,6 de resultados transitados de exercícios anteriores e -15,0 de resultados líquidos do exercício de 2003).
Quanto às componentes do passivo destaca-se o montante de 552,2 milhões de euros de dívidas a terceiros (79,3% do passivo), dos quais cerca de 390 milhões assumiam a forma de dívidas de médio e longo prazo e 162,2 milhões de dívida de curto prazo, notando-se ainda o peso significativo dos acréscimos e diferimentos, constituindo 14,3% daquele passivo.
O património global das entidades participadas ficou influenciado, uma vez mais, pela dimensão do Grupo EEM e da APRAM, S.A., que representavam, respectivamente, 44,9% e 28,5% do total do Activo e 47,1% e 17,8% do total do passivo, justificando-se, por isso, uma breve referência ao Balanço destas duas entidades:
Relativamente à APRAM, S.A. (198), e no que concerne ao imobilizado, destacam-se os bens do imobilizado corpóreo que atingiram o montante de mais de 260,4 milhões de euros.
Dos 145,3 milhões de euros de capitais próprios, cerca de 202,8 milhões respeitavam a capital e reservas, -43,3 milhões a resultados transitados e -14,1 milhões ao resultado líquido do exercício.
No caso do Grupo EEM (contas consolidadas), para além da importância do imobilizado (que atingiu quase 251 milhões de euros), há a destacar o elevado valor do capital circulante (mais de 118,1 milhões de euros).
No passivo evidenciam-se, pelo seu peso significativo, as dívidas de médio e longo prazo (220 milhões de euros), referentes a empréstimos bancários.
No que diz respeito às restantes empresas, salientam-se os seguintes aspectos:
Na SDPS, S.A. as imobilizações corpóreas atingiram 30,2 milhões de euros, totalizando o imobilizado mais de 31,1 milhões de euros.
Quanto ao passivo, evidenciam-se tanto as dívidas de médio longo prazo (superiores a 42,6 milhões de euros), como as de curto prazo (12 milhões de euros), tendo estas últimas diminuído cerca de 56,6% em relação a 2002.
Na IGA, S.A., destaca-se, no activo, o imobilizado (cerca de 36,1 milhões de euros) e no seu passivo, as dívidas de longo prazo (18 milhões de euros), resultantes, principalmente, dos créditos junto de instituições financeiras.
9.3.2.4. - Resultados das entidades participadas
O quadro seguinte permite identificar as modificações ocorridas nos resultados líquidos das entidades participadas em 2003, bem como a parcela daqueles que, em função da percentagem da participação no capital, podem ser imputados à RAM (ver nota 199).
QUADRO IX.5
Resultados das entidades participadas no período 2002/2003
Na análise global evidenciam-se os seguintes aspectos:
Os resultados líquidos das empresas participadas foram negativos em cerca de 28,6 milhões de euros, sendo imputáveis à RAM aproximadamente 17 milhões de euros, por força da participação detida no capital daquelas entidades havendo, no entanto, uma redução, face ao ano anterior, do valor dos resultados líquidos negativos em cerca de 16,8%.
Para esse desempenho contribuíram os resultados obtidos pela APRAM, S.A. (-14,1 milhões de euros), pela ANAM, S.A. (-3,8 milhões de euros), pela EJM, Lda. (aproximadamente -3,4 milhões de euros), sendo que, de acordo com o Relatório e Contas, estes resultados ficaram a dever-se ao aumento dos custos operacionais e financeiros.
Em sentido positivo, destacam-se os resultados da EEM, S.A. (5,3 milhões de euros) e da SDM, S.A. (cerca de 1,1 milhão de euros).
Das restantes empresas com resultados líquidos negativos, assinalam-se ainda os obtidos pela SDPS, S.A. (-2,2 milhões de euros) e pela HF, S.A. (-1,7 milhões de euros).
9.3.2.5. - Demonstração dos resultados das empresas detidas maioritariamente pela Região
Apresenta-se, de seguida, e de forma simplificada, a demonstração dos resultados por natureza (ver nota 200) das entidades que, por força da participação pública no capital (³50%), são administradas sob as orientações das respectivas tutelas:
QUADRO IX.6
Demonstração dos resultados das empresas com participação pública regional
Na perspectiva dos resultados operacionais, que traduzem a viabilidade ou inviabilidade económica da actividade, verificou-se que:
O resultado operacional total rondou os -7,45 milhões de euros, tendo sido decisivos para este desempenho os contributos da APRAM, S.A., (- 14,62 milhões de euros), da EJM, Lda. (-3,15 milhões de euros) e do Grupo HF (-1,86 milhões de euros).
Em sentido contrário, apresenta-se o Grupo EEM e a IGA, S.A., que obtiveram um resultado positivo na ordem dos 13,38 milhões de euros, e dos 343,9 mil euros, respectivamente.
Na formação do resultado operacional total participaram decisivamente os custos com o pessoal (54,5 milhões de euros) e o custo das mercadorias vendidas e matérias consumidas (cerca de 48,8 milhões de euros), de onde se destacam os custos do Grupo EEM (mais de 43,1milhões de euros) e do Grupo HF (4 milhões de euros).
Por outro lado, foram importantes as vendas (superiores a 107,4 milhões de euros) e a prestação de serviços (aproximadamente 41,5 milhões de euros), salientando-se as vendas do Grupo EEM que atingiram perto de 106,6 milhões de euros.
No ano em análise, os resultados financeiros contribuíram, de forma negativa, para a formação do resultado líquido total, com cerca de -10,8 milhões de euros (os ganhos e proveitos financeiros foram de, aproximadamente, 1,8 milhões de euros, enquanto que os custos totalizaram 12,6 milhões de euros).
Este comportamento foi marcado pelo resultado financeiro do Grupo EEM, que atingiu aproximadamente -9 milhões de euros, resultante dos custos financeiros significativos (cerca de -9,7 milhões de euros), que, no entanto, sofreram uma redução relativamente a 2002 (12,6%).
9.3.3 - Operações de Crédito
Neste ponto analisam-se as operações de crédito resultantes da concessão de empréstimos a entidades regionais públicas e privadas, bem como os créditos em dívida no final daquele ano económico.
Os empréstimos concedidos em 2003, tanto pela Administração Directa como pela Indirecta, são apresentados no quadro infra:
QUADRO IX.7
Empréstimos concedidos
Nos orçamentos das entidades públicas identificadas no quadro anterior, foi inscrito, como operações activas, o montante total de 26,9 milhões de euros, dos quais foram utilizados 17,1 milhões de euros, o que equivale a uma taxa de execução de 63,5%. Esta taxa resultou, em grande parte, da transferência pelo IDE-RAM para diversas sociedades privadas, do montante aproximado de 14,6 milhões de euros. Deste montante, cerca de 13,5 milhões de euros inserem-se no "Sistema de Incentivos no âmbito do POE" e dizem respeito à componente reembolsável dos incentivos concedidos, enquanto que a quantia de 1,1 milhões de euros foi transferida para as entidades privadas através do orçamento do "Sistema de incentivos à actividade produtiva regional".
Houve também a transferência da quantia de 2 milhões de euros para a EJM, Lda., a título de suprimentos da accionista Região. Após o exame dos elementos constantes do Relatório e Contas de 2003, nomeadamente o Balanço, verificou-se que o valor transferido para a EJM, Lda. encontra-se inscrito no Balanço desta entidade em Dívidas a Terceiros - Curto Prazo - Empresas participadas e participantes. Uma vez que está em causa um empréstimo concedido por um dos sócios à EJM, Lda., o qual assumiu carácter de permanência, este não deveria ter sido classificado como dívida de curto prazo, no respectivo Balanço, reiterando-se o que foi afirmado sobre esta situação em sede de Parecer sobre a Conta da Região de 2001 (ver nota 201).
O gráfico seguinte expõe a situação, reportada ao final de cada ano, dos montantes contratuais dos créditos concedidos, no período em análise:
GRÁFICO IX.1
Situação dos créditos concedidos
O montante em dívida à Região atingiu os 43 milhões de euros, distribuído pelo Governo Regional com 20 milhões de euros, e pelos Fundos e Serviços Autónomos com 23 milhões de contos, sendo aquele valor o mais elevado dos anos analisados.
No final do ano 2003, na Administração Regional Directa, o capital em dívida estava repartido do seguinte modo: 71,6% relativo a dívidas de empresas (onde se incluem os suprimentos à EJM, Lda. e os empréstimos concedidos pelo IDE-RAM a diversas entidades privadas), 25,9% de empréstimos concedidos aos municípios (ver nota 202) e 2,5% que respeitavam a créditos aos particulares.
Relativamente ao agregado "Empresas" houve o reembolso, por parte da EEM, S.A., das 4.ª e 5.ª prestações (Euro 239.423,00) do capital mutuado, conforme o disposto na cláusula quinta do Contrato de Mútuo celebrado com a RAM em 30 de Julho de 1996.
O montante inscrito no agregado "Particulares - Governo Regional" decorreu de um crédito concedido a um particular que, no ano de 2003, não efectuou qualquer reembolso do empréstimo concedido pela Região, na sequência da execução do aval prestado (203 ), tendo a SRPF proposto uma Acção Declarativa de Condenação, a fim de a RAM ser ressarcida do valor em dívida.
A dívida para com a Administração Indirecta distribuía-se, sobretudo, pelas empresas (65%), onde se incluem os empréstimos concedidos pelo IDE-RAM, representando os particulares 35%.
9.3.4 - Observância do limite para a realização de operações activas
O DLR n.º 1-A/2003/M, que aprovou o Orçamento da Região para 2003, no seu art.º 10.º, autorizou o Governo Regional a "(...) realizar operações activas até ao montante de 70 milhões de euros", enquanto que no ano anterior o limite máximo tinha sido de 31 milhões de euros, o que se traduziu num crescimento de 125,8% (39 milhões de euros).
Para analisar o acatamento daquela disposição, elaborou-se o quadro seguinte onde constam os valores de 2003 que concorrem para o cumprimento daquele limite, resultantes das subscrições de capital das empresas indicadas e dos créditos concedidos:
QUADRO IX.8
Observância do limite para operações activas
O valor global expresso no quadro é inferior ao autorizado pela norma referenciada, concluindo-se, assim, que aquele limite foi respeitado, sendo de destacar, neste contexto, a subscrição do capital social do SRS, E.P.E., com 71,8% do total utilizado, e os empréstimos concedidos pelos FSA, com 24,9%.
9.3.5 - Rendimentos patrimoniais
No quadro abaixo figuram os rendimentos patrimoniais obtidos pela Região em 2003, provenientes da distribuição de dividendos das empresas participadas e das operações de crédito efectuadas pela Administração Pública Regional:
QUADRO IX.9
Rendimentos patrimoniais
Os activos financeiros renderam à Região aproximadamente 2,9 milhões de euros, dos quais mais de 1,7 milhões de euros são relativos a rendimentos provenientes da distribuição de dividendos, e 1,1 milhões de euros resultam da alienação da quota do Governo Regional na ECM, Lda..
9.4 - Fluxos financeiros com o Sector Público Empresarial Regional
A análise desenvolvida centrou-se nos fluxos financeiros (ver nota 204) decorrentes da atribuição de subsídios (englobando-se, para além daqueles, as transferências correntes e de capital), de aumentos de capital, de suprimentos, da distribuição de dividendos, bem como da alienação de participações sociais detidas pela RAM.
Os trabalhos desenvolvidos basearam-se na informação disponibilizada pela Secretaria Regional do Plano e Finanças (ver nota 205), tendo-se procedido internamente à confirmação dos fluxos financeiros através das Resoluções do Conselho do Governo Regional, que autorizaram as correspondentes despesas e dos registos constantes da Conta da Região de 2003.
9.4.1 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o SPER
Dada a importância de que se revestem os fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector público empresarial, o legislador contemplou, para além da sua análise em sede de parecer sobre as contas regionais, a obrigatoriedade de remessa pelo executivo à Assembleia, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" (ver nota 206) [cfr. al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro].
Como no diploma referido não está prevista a entrega, conjuntamente com a Conta da Região, de um anexo de onde conste a execução orçamental dessas transferências, parece justificável, no contexto de uma eventual revisão àquela Lei, que seja consagrada a obrigatoriedade da apresentação desse documento, o que vem sendo sugerido no Parecer sobre a Conta da RAM, nos últimos anos.
9.4.1.1 - Transferências correntes e subsídios para o SPER
O montante global de transferências correntes e subsídios pagos, através do Orçamento da Região, a entidades participadas, atingiu aproximadamente os 52,9 milhões de euros (mais 50 milhões de euros do que em 2002), distribuídos da seguinte forma:
QUADRO IX.10
Beneficiários das transferências correntes
De entre os beneficiários destes apoios destaca-se o SRS, E.P.E. que arrecadou cerca de 50,5 milhões de euros (95,3% das verbas atribuídas) pagos sob a forma de transferências correntes e que se destinaram a comparticipar as despesas de funcionamento desta entidade (ver nota 207).
Através da rubrica de classificação económica 04.01.02 A - Transferências Correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, do orçamento da Vice-Presidência, foram efectuadas transferências para o CEIM, Lda. que ascenderam a Euro 244.801,00, distribuídos do seguinte modo:
Euro 225.000,00 relativos ao contrato-programa celebrado com vista à realização do objectivo de "Modernização e Inovação Empresarial, autorizado pela Res. n.º 1753/01, de 13 de Dezembro (ver nota 208), e cujo período de vigência decorreu entre 1 de Outubro de 2001 e 1 de Outubro de 2003;
Euro 19.801,00 respeitantes ao contrato-programa celebrado no âmbito do projecto "Regio Partenariat Europe", autorizado pela Res. n.º 1752/01, de 13 de Dezembro (ver nota 209), e com um prazo de vigência fixado entre 1 de Outubro de 2001 e 1 de Outubro de 2002.
Atendendo a que esta última Resolução apenas autorizava a transferência, no ano 2003, de uma comparticipação financeira no valor máximo de Euro 19.604,75, terá sido paga em excesso a importância de Euro 196,25, sem a existência de um acto autorizador expresso dessa despesa, nos termos preconizados pelo art.º 34.º do DLR n.º 1-A/2003/M. Ao mesmo tempo tal transferência carecia também do correspondente título contratual de suporte, na medida em que, de acordo com os elementos disponíveis, o contrato-programa outorgado cessou a sua vigência em 1 de Outubro de 2002, sendo esta última situação - que se mostra contrária à disciplina normativa delineada pelo art.º 184.º, lido em articulação com o n.º 1 do art.º 178., ambos do CPA -, igualmente extensível à despesa remanescente (Euro 19.604,75).
Os factos elencados serão ainda, na perspectiva traçada, susceptíveis de constituir infracções financeiras eventualmente geradoras de responsabilidade sancionatória, por força da previsão da alínea b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Face à natureza jurídica da entidade beneficiária das transferências (ver nota 210), e à finalidade das verbas concedidas, suscitam-se dúvidas quanto à correcção da cabimentação orçamental das despesas envolvidas, efectuada, em ambos os casos, pela rubrica de classificação económica 04.01.02 A - Transferências Correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, deixando pressuposto o incumprimento do princípio da especificação orçamental das despesas, vertido nos art.os 7.º e 8.º da Lei n.º 28/92, afigurando-se ser a rubrica 04.01.01 - Transferências Correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas mais ajustada à transferência em causa.
A AREAM recebeu Euro 243.866,33, que foram pagos através da rubrica de classificação económica 04.01.02 A - Transferências Correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas", no âmbito do projecto denominado "Cooperação Técnica e Cientifica com a AREAM", do orçamento da VPGR, com vista à realização de actividades que se enquadram na política energética regional.
Porém, uma vez que a entidade em questão reveste a natureza jurídica de uma pessoa colectiva de direito privado, sem fins lucrativos e de cariz associativo e não societário, colocam-se reservas quanto à cabimentação orçamental conferida à despesa envolvida, e, nessa medida, ao cumprimento do princípio da especificação orçamental das despesas, consagrado nos art.os 7.º e 8.º da Lei n.º 28/92, verificando-se que a rubrica 04.07.01 - Transferências Correntes - Instituições sem fins lucrativos melhor se adequa à finalidade da transferência.
Foi transferido para a HF, S.A. o montante de Euro 928.586,55 (mais 366,3 mil euros do que em 2002), a título de indemnização compensatória (ver nota 211), ao abrigo do disposto no art.º 27.º do DLR n.º 1-A/2003/M. Também beneficiaram destas indemnizações outras empresas regionais de transportes colectivos de passageiros.
Merecem relevo os subsídios, no montante de 642,4 mil euros, concedidos pela SRE à Madeira Tecnopólo, S.A., que se destinaram maioritariamente (593,8 mil euros) à execução do projecto comunitário "Uma família, Um computador".
GRÁFICO IX.2
Distribuição das transferências correntes e subsídios por beneficiários
9.4.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e constituição de suprimentos
Os fluxos com o SPER, pagos através da rubrica "Despesas de capital", atingiram o montante global de cerca de 49,4 milhões de euros, dos quais aproximadamente 2,8 (5,6%) foram contabilizados como "Transferências de Capital" e 46,6 (94,4%) inscritos no agrupamento "Activos Financeiros", conforme se pode observar no quadro seguinte:
QUADRO IX.11
Beneficiários das transferências de capital e activos financeiros
Os pagamentos para o SPER no âmbito das despesas de capital aumentaram em 31,1 milhões de euros (mais 170%), face ao ano anterior (quando atingiram os 18,3 milhões de euros).
Relativamente às verbas inscritas e pagas através do agrupamento "Transferências de capital" evidencia-se o seguinte:
Os mais de 2,7 milhões de euros transferidos para a ANAM, S.A., através do orçamento da SREST (com um peso de 97,9% nas transferências realizadas), dizem respeito ao financiamento da 2.ª fase dos trabalhos relativos à Estrada Regional n.º 101 (ver nota 212);
As verbas transferidas (ver nota 213) para a IGA, S.A., no montante global de aproximadamente 59,7 mil euros, e que representaram 2,1% do total das transferências, destinaram-se a comparticipar financeiramente esta entidade, no âmbito do Contrato de Concessão do Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água.
O gráfico seguinte apresenta a distribuição das transferências de capital e dos activos financeiros por beneficiário:
GRÁFICO IX.3
Distribuição das transferências de capital e dos activos financeiros por beneficiário
No que se refere às despesas pagas no âmbito do agrupamento "Activos Financeiros", destaca-se o seguinte:
Pagamento de 43,5 milhões de euros ao SRS, E.P.E., através da rubrica de classificação económica Activos Financeiros - Depósitos, certificados de depósito e poupança - Sociedades e quase -sociedades não financeiras - Públicas, destinados à realização da 1.ª tranche da participação da Região no capital estatutário (Euro 145.000.000,00) desta entidade, de acordo com o disposto no n.º 3 do art.º 2.º dos estatutos daquela empresa, publicado em anexo ao DLR n.º 9/2003/M.
A finalidade das verbas atribuídas levanta algumas dúvidas quanto à correcção da cabimentação orçamental das despesas envolvidas que, dada a sua natureza, deveriam ter sido inscritas na rubrica 09.07.02 - Activos Financeiros - Acções e outras participações - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas, indiciando, nessa medida, a inobservância do princípio orçamental da especificação das despesas, enunciado nos art.os 7.º e 8.º da Lei n.º 28/92.
Pagamento à SDPS, S.A. do montante de 1,1 milhões de euros, correspondente à 3.ª tranche do aumento de capital, autorizada pela Resolução n.º 1464/02, de 22 de Novembro (ver nota 214).
9.4.2- Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento Regional
As receitas provindas do SPER para o orçamento regional atingiram cerca de 18,1 milhões de euros, conforme se observa no quadro apresentado:
QUADRO IX.12
Fluxos provenientes do SPER
As transferências provenientes da VIALITORAL, S.A., no montante aproximado de 15 milhões de euros, representam a maioria (82,8%) das receitas provenientes do SPER e dizem respeito ao pagamento da extensão da concessão de serviço público do troço rodoviário da ER101 compreendido entre a Ribeira Brava e Machico ao lanço entre Machico e Caniçal.
A receita proveniente da ECM, Lda. (1,1 milhões de euros) refere-se ao pagamento das prestações relativas à venda, à firma "H.P. Miles & Pestana, Lda.", da participação social detida pela RAM naquela sociedade, de acordo com o contrato (ver nota 215) celebrado entre o Governo Regional e a referida empresa.
A participação nos lucros das empresas integradas no SPER permitiu à Região arrecadar receitas no montante global de 1,7 milhões de euros, provenientes da distribuição de dividendos da Cimentos Madeira, Lda. e da SDM, S.A..
9.4.3 - Saldo global com o SPER
O saldo dos fluxos financeiros da RAM com o SPER, por empresa, pode ser observado no quadro seguinte:
QUADRO IX.13
Saldo global dos fluxos financeiros
Da leitura do quadro precedente resulta que os fluxos para as entidades participadas ascenderam a aproximadamente 102,5 milhões de euros e que, por sua vez, os fluxos oriundos do SPER totalizaram os 18,1 milhões de euros, o que implicou um saldo deficitário de cerca de 84,4 milhões de euros, justificado, em grande parte, pelo montante das transferências efectuadas para o SRS, E.P.E. no âmbito da constituição da entidade pública e do contrato-programa celebrado no ano em causa.
9.5 - Auditoria à Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.
9.5.1 - Enquadramento
A acção em referência (ver nota 216) teve por objectivo exercer o controlo da gestão financeira da Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A. a qual foi criada pelo DLR n.º 9/2001/M, de 10 de Maio (ver nota 217) (ver nota 218), que aprovou igualmente os respectivos estatutos, sendo, nos termos do n.º 1 do seu art.º 1.º, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que se enquadra na noção jurídica de empresa pública (regional) fornecida pelo n.º 1 do art.º 3.º do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro (ver nota 219), e em que são accionistas a RAM, e os Municípios do Porto Moniz, de São Vicente e de Santana.
Para fins do exercício do princípio do contraditório procedeu-se, nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto à audição da Vice-Presidência do Governo Regional, bem como dos membros do Conselho de Administração da Sociedade, cujas alegações foram tidas em consideração na fixação deste texto.
9.5.2 - Composição do conselho de administração
Dispõe o n.º 1 do art.º 11.º dos Estatutos da Sociedade que o Conselho de Administração (órgão societário de natureza colegial) é "composto por um presidente e quatro vogais" (ver nota 220), estabelecendo o n.º 2 do mesmo artigo que a presidência "é cometida ao administrador designado pela accionista Região Autónoma da Madeira, que nas deliberações (...) tem voto de qualidade em caso de empate".
Contudo, os elementos analisados no âmbito da acção evidenciam que, desde o momento da sua constituição e até 2004, o CA funcionou apenas com quatro elementos (o presidente e três vogais (ver nota 221)), já que somente nesse ano foi designado o quarto vogal. A este propósito, pode ler-se na Acta n.º 12, da reunião extraordinária, de 18 de Maio de 2004, da A-G que, "por não ter sido formalmente eleito o quarto vogal do Conselho de Administração para os anos de dois mil e um, dois mil e três, por unanimidade foi deliberado eleger para quarto vogal do Conselho de Administração e com efeitos retroactivos a contar do ano de dois mil e um, o Sr. Orlando de Castro (...)".
Constituiu, assim, intenção da A-G atribuir eficácia retroactiva à eleição daquele quarto vogal, ao que tudo indica, como forma de sanar a irregularidade detectada na composição inicial do órgão de gestão da Sociedade. Tal actuação mostra-se, todavia, questionável uma vez que, à data a que se pretendeu fazer remontar a eficácia daquele acto, não estavam reunidos os pressupostos justificativos dessa retroactividade (ver nota 222), carecendo o mesmo, por esse motivo, de aptidão para projectar para o passado os efeitos nele definidos ou ínsitos.
Sem embargo, importa realçar que a apontada irregularidade não terá comprometido a validade das deliberações do CA ao longo do período assinalado, conclusão essa que subjaz ao próprio conceito de "deliberação do conselho de administração", e que encontra acolhimento na disciplina jurídica fornecida pelos n.ºs 4 e 7 do art.º 410.º do CSC. Na situação vertente, não só aquele órgão colegial reuniu sempre com a presença da maioria dos seus membros (quórum constitutivo) (ver nota 223) - tratando-se aqui, obviamente, dos membros estatutários e não dos membros efectivamente eleitos ou em exercício de funções (ver nota 224) -, como as deliberações foram tomadas por votação maioritária dos membros presentes (ver nota 225) (quórum deliberativo) (ver nota 226) (ver nota 227).
9.5.3 - Regime de impedimentos dos membros do CA
O processo de formação da vontade do órgão executivo da SDNM, S.A. suscita ainda uma outra questão, decorrente do facto de três dos vogais do conselho de administração em exercício de funções, os quais ocupavam, em simultâneo, o cargo de Presidentes das Câmaras Municipais do Porto Moniz, de São Vicente e de Santana, haverem participado na tomada de decisões que beneficiaram, de forma directa, os respectivos municípios (ver nota 228).
Em primeiro lugar, cumpre anotar que a acumulação do cargo de membro de órgão social de uma empresa pública com a titularidade de órgão eleito de autarquia local é admitida pelo quadro legal vigente em matéria de incompatibilidades, emanado das Leis n.ºs 64/93, de 26 de Agosto, e 29/87, de 30 de Junho. A inexistência de incompatibilidades no exercício dos cargos referenciados (ver nota 229) não exclui, no entanto, a possibilidade de se verificarem situações de impedimento, resultantes da existência de um conflito entre os interesses da sociedade e aqueles inerentes ao desempenho dos cargos exercidos em acumulação.
Na medida em que as deliberações do CA correspondem a negócios jurídicos de natureza causal, ao terem por escopo a realização do interesse social, entendido como fim próprio da empresa, impõe-se que as deliberações daquele órgão de gestão sejam orientadas para a concretização desse objectivo. Nesta ordem de ideias, embora os titulares do cargo de Presidente de Câmara não sejam chamados a intervir no CA nessa qualidade, a sua intervenção no processo de formação da vontade do órgão de gestão da SDNM, S.A., quando as matérias em votação revistam especial importância para as Autarquias de que são representantes, é susceptível de viciar o exercício do respectivo direito de voto (ver nota 230), sempre que esteja latente a existência de uma possível oposição entre os interesses em presença (ver nota 231), pelo que, sempre que assim aconteça, devem afastar-se do processo decisório.
Não obstante, foram identificadas situações em que os Presidentes das Câmaras Municipais do Porto Moniz, de São Vicente e de Santana participaram, enquanto vogais do CA da sociedade, na discussão e votação de matérias associadas à promoção de empreendimentos particularmente vantajosos para as respectivas Autarquias, o que, à partida, e por ser ténue a fronteira que define a existência de um real conflito de interesses, teria constituído um impedimento ao exercício do direito de voto daqueles titulares. Reitera-se, porém, que, também nestes casos, as deliberações não serão inválidas por se haver verificado que teriam sido tomadas mesmo sem os supostos votos abusivos.
9.5.4 - Fontes de Financiamento
Para além dos fundos próprios, de reduzida expressão, a SDNM, S.A. contou, no ano 2003, com os empréstimos concedidos pelo Governo Regional, mas também com empréstimo da Zarco Finance, B.V..
Ao abrigo da Resolução n.º 1168/2003, de 18 de Setembro, do Conselho do Governo, e do art.º 243.º do CSC, a RAM concedeu à Sociedade um empréstimo sem juros destinado a financiar a execução do seu Plano de Actividades até ao limite de Euro 1.425.000, pelo prazo de 15 anos, com um período de carência de 10 anos, a ser reembolsado em dez prestações semestrais constantes e sucessivas.
Por sua vez, a Zarco Finance, B.V., disponibilizou às Sociedades de Desenvolvimento e à Madeira Parques, S.A., o montante de Euro 190.000.000, decorrente do empréstimo obrigacionista organizado pelo consórcio bancário internacional liderado pelo Banco Efisa, S.A. e que se destina a financiar o Plano de Investimentos e de Actividades das sociedades que participam no capital social daquela empresa.
Este empréstimo de Euro 190.000.000 será disponibilizado em três tranches, até ao montante de Euro 36.500.000 em 2002, Euro 61.500.000 em 2003 e Euro 92.000.000 em 2004. Relativamente à SDNM, S.A., os valores a disponibilizar ascendem a Euro 6.500.000 em 2002, a Euro 9.931.198 em 2003, no âmbito da 2ª tranche, e a Euro 4.715.802, já referentes à 3ª tranche, em 2004, o que corresponde a um total de Euro 21.147.000, com um período de carência de 7 anos e com um prazo de amortização de 20 anos.
Do total de 9 projectos a desenvolver pela SDNM, S.A., 8 candidataram-se a co-financiamento dos fundos comunitários, através de medidas inseridas no POPRAM III, nomeadamente pelo FEDER, o que corresponde a 88,9% do total dos projectos.
9.5.5 - Gestão de Projectos
9.5.5.1 - Programação
Face ao montante de Euro 41.215.000 de investimento previsto na análise preliminar de viabilidade económica do portfólio de projectos, e o valor de Euro 70.825.993,99 apurado no decurso da auditoria, verifica-se um desvio no capital necessário ao investimento, na ordem dos 29,6 milhões de euros, ou seja 71,8%.
Todos os projectos apresentam custos superiores (ver nota 232) ao estimado na análise preliminar, sendo que aquele diferencial resulta essencialmente do desvio registado no projecto da Frente Mar do Porto Moniz em 93,5% e do Parque Temático da Madeira na ordem dos 85,6%.
Confrontada com esta questão, o Presidente da SDNM, S.A., alegou, em sede de contraditório, que "[n]o que concerne ao diferencial entre o valor previsto na análise preliminar e o valor dos projectos executados" "a avaliação inicial foi realizada numa fase em que a maioria dos projectos de execução ainda não tinham o necessário detalhe e pormenorização".
Neste seguimento, enfatizou que "[e]m muitos casos, os projectos executados foram projectos inovadores, sem paralelo anterior na Região Autónoma da Madeira, sendo eloquente o exemplo do Parque Temático da Madeira que é um empreendimento totalmente inovador mesmo ao nível do espaço nacional", justificando que "[t]al circunstância impediu a possibilidade duma avaliação dos custos em confronto com os custos de outros empreendimentos da mesma natureza e dimensão, o que necessariamente impossibilitou uma análise inicial mais realista".
Os municípios, cada um com um investimento financeiro de Euro 75.000 no capital social da SDNM, S.A., obtiveram investimentos nos seus concelhos de 10,6 milhões de euros em Porto Moniz, 14 milhões de euros em São Vicente e 46,3 milhões de euros em Santana.
A filosofia de retorno dos projectos assenta na concessão dos espaços comerciais (bares e restaurantes) existente em cada um dos projectos, assim como na exploração pela própria SDNM, S.A., pelo período experimental de um ano, do Parque Temático da Madeira, do Pavilhão de Vulcanologia e do Museu de Ciência Viva no Porto Moniz, findo o qual a Sociedade ponderará a continuação da sua exploração.
9.5.5.2 - Projectos seleccionados
O critério de selecção adoptado para a escolha dos projectos, a definição da amostra e consequente análise, atendeu ao volume financeiro associado a cada empreendimento, seleccionando-se os dois projectos de valor mais elevado, o Parque Temático da Madeira e a Frente Mar do Porto Moniz, os quais correspondiam a 69,2% do total do volume financeiro associado aos projectos. Tendo-se procedido ao apuramento dos custos dos projectos seleccionados e à inclusão das aquisições dos terrenos necessários aos diversos empreendimentos, os projectos mantiveram a sua posição relativa, representando agora aqueles dois projectos seleccionados 72,2% do total do investimento da sociedade.
9.5.5.2.1 - Parque Temático da Madeira
O Parque Temático da Madeira (PTM), situado no Concelho de Santana, pretende ser um centro atractivo onde se possa associar e complementar os aspectos históricos, patrimoniais, de desenvolvimento tecnológico e de ambiente cultural que caracterizam a RAM. O projecto registou uma execução financeira, nos anos 2002 e 2003, na ordem dos Euro 1.307.554, pagos pela SRTC, correspondendo esses montantes a trabalhos iniciais de definição do projecto e inerentes à avaliação e disponibilização dos terrenos.
Dos 41,2 milhões de euros afectos ao empreendimento o montante correspondente às empreitadas de obras públicas é o mais significativo representando 79,7% dos custos, seguindo-se as verbas dos fornecimentos e prestações de serviços com 19,4%. O valor afecto às aquisições de terrenos é reduzido (0,9%) uma vez que a grande maioria dos terrenos foi adquirida pela SREST, em nome da RAM.
9.5.5.2.2 - Projecto Frente Mar do Porto Moniz
A SDNM, S.A. pretende promover um projecto que dê animação e que aproveite o ambiente natural da zona e revitalize a Frente Mar da Vila do Porto Moniz, mais concretamente um edifício destinado a diferentes valências, bem como arranjos urbanísticos dos espaços da área de intervenção.
O projecto inicial da Frente Mar do Porto Moniz foi alterado, uma vez que o concurso público lançado para a sua construção, no início de 2003, foi anulado dado que as propostas apresentavam preços totais consideravelmente superiores ao preço base do concurso público, e desproporcionais ao orçamento que a Sociedade dispunha para a execução do projecto, o que se consubstanciou na revisão do próprio projecto.
Das diferentes componentes que constituem o projecto, afere-se que o maior peso dos custos correspondeu à execução da empreitada com 73,4%, seguindo-se as aquisições de terrenos que representaram 15,1% do total do projecto.
Atendendo ao valor definido no estudo prévio de viabilidade elaborado pela SDNM, S.A., estava previsto para a concretização do projecto da Frente Mar do Porto Moniz, um valor de Euro 5.130.000. No entanto, face aos valores apurados no decurso da auditoria, o custo total do projecto ronda os Euro 9.929.067,48, pelo que se apura um desvio de 93,5%, em relação ao inicialmente expresso.
9.6 - Auditoria ao Sistema Remuneratório dos Gestores Públicos da RAM
A auditoria ao sistema remuneratório dos gestores públicos da RAM nos anos 2002 e 2003 (ver nota 233) incidiu sobre catorze entidades (ver nota 234), tendo sido ainda contactadas no âmbito da auditoria e ouvidas nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 25 de Agosto, à semelhança daquelas, a Direcção Regional de Planeamento e Finanças, integrada na Secretaria Regional do Plano e Finanças, e as respectivas tutelas.
9.6.1 - Enquadramento
O DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que encerra o regime jurídico do sector empresarial do Estado, apenas abrange este sector, remetendo a regulação do sector empresarial das Regiões Autónomas para legislação especial, em relação à qual adquire natureza supletiva, pelo que se considera o mesmo aplicável à RAM, com as devidas adaptações, até à aprovação de tal corpo legislativo.
De acordo com o art.º 15.º, n.º 1, do DL n.º 558/99, os administradores designados ou propostos pelo Estado dispõem de um estatuto próprio, definido por legislação específica, que continua, contudo, por publicar, mantendo-se em vigor, por força da norma remissiva do art.º 39.º do mesmo Decreto-Lei, o Estatuto dos Gestores Públicos aprovado pelo DL n.º 464/82, de 9 de Dezembro, editado sob a égide do DL n.º 260/76, o qual, face à nova definição legal de EP, se mostra insuficiente e desactualizado, suscitando sérias dificuldades na sua aplicação, que se agudizam no caso da RAM.
Com efeito, a base normativa do sistema retributivo dos GP é facultada pelo DL n.º 464/82 e pelos regulamentos publicados em seu desenvolvimento, com destaque para a Resolução n.º 29/89, de 3 de Agosto, do Conselho de Ministros, que tem vindo a ser complementada por diversos despachos ministeriais, atenta a ausência de um regime específico, legal e regulamentar, que discipline a matéria.
9.6.2 - Aplicação do EGP pelas entidades auditadas
Do universo de entidades abrangidas pela auditoria, onze constituem EP regionais, integradas no sector público da RAM, das quais sete aplicam o EGP aos membros dos órgãos de gestão nomeados ou propostos pela RAM a título subsidiário. As quatro restantes empresas, todas elas constituídas sob a forma societária não aplicam o EGP, sendo, todavia, os membros dos órgãos de administração propostos pela accionista Região equiparados a GP para efeitos retributivos.
Para além das aludidas EP regionais, foram identificadas duas pessoas colectivas de direito público, integradas na Administração Regional Indirecta cujos administradores estão sujeitos ao EGP por força das respectivas leis orgânicas, tendo sido ainda detectado um serviço periférico do Estado localizado na RAM em que os membros na respectiva comissão técnica se encontram equiparados a gestores públicos para fins meramente remuneratórios.
O recrutamento dos GP e equiparados das entidades controladas, em particular das EP, nem sempre foi efectuado através do recurso a critérios objectivos e uniformes pré-definidos pela RAM, que, em alguns casos, não emitiu oportunamente orientações sobre a matéria, através das respectivas tutelas, ou na qualidade de accionista maioritária.
9.6.3 - Sistema remuneratório dos órgãos de gestão das EP
De um modo geral, a aplicação do sistema retributivo dos GP decorrente do DL n.º 464/82 e da RCM n.º 29/89 foi concretizada com adaptações, nomeadamente no que se refere à definição das componentes remuneratórias e respectivos valores.
Na maioria das EP controladas foram fixados critérios caracterizadores da dimensão e da graduação da complexidade de gestão, com vista ao apuramento dos níveis da remuneração base, paga 14 vezes ao ano. Porém, nem sempre esses critérios se encontravam devidamente evidenciados, principalmente no que tange à explicitação dos indicadores de natureza financeira adoptados.
Em grande parte das EP societárias, a remuneração dos gestores foi fixada por deliberação das res-pectivas A-G, havendo, nos demais casos, sido definida nos contratos de gestão celebrados com a RAM. Neste domínio, constatou-se que, nalgumas dessas empresas, a remuneração mensal ilíquida estabelecida apresentava um valor inferior àquele indicado na RCM n.º 29/89 para empresas do mesmo grupo, tendo-se apurado que, num caso, a remuneração mensal paga ao PCA diferiu daquela contratualmente definida.
Todos os titulares dos órgãos de gestão abrangidos pelo estatuto remuneratório dos GP auferiram um abono para despesas de representação pagas 14 vezes ao ano, consentâneo com o previsto naquela RCM, e, em cinco das EP auditadas, foram atribuídos prémios de gestão aos membros do CA, isto sem que essa concessão tivesse assentado, de forma expressa, na aplicação de critérios de aferição do grau de realização de objectivos pré-definidos num quadro de avaliação de desempenho dos GP.
Para além dos acréscimos remuneratórios contemplados no EGP e na RCM n.º 29/89, os gestores de algumas das EP auditadas usufruíram ainda de outros abonos adicionais, consubstanciando alguns deles benefícios remuneratórios associados ao exercício de funções em regime de subordinação hierárquica, de que são exemplo o pagamento de diuturnidades, de anuidades, de prémios de assiduidade e do subsídio por isenção de horário.
Todos os gestores auferiram subsídio de refeição, o que denota um afastamento relativamente ao previsto no DL n.º 464/82, que apenas admite a possibilidade de os GP serem abonados daquele subsídio quando exerçam funções em regime de requisição e tenham optado pelos benefícios sociais do lugar de origem.
Para além de usufruírem do complemento remuneratório para despesas de representação, alguns gestores estavam ainda autorizados a utilizar cartões de crédito das empresas para pagamento de despesas que, por vezes, assumiam idêntica natureza, o que, em concreto, poderá ter-se traduzido numa duplicação do mesmo benefício.
Registe-se também que, na sua maioria, os gestores das EP beneficiaram da utilização de telemóveis e do pagamento dos custos das chamadas efectuadas. Ademais, a generalidade das empresas objecto de análise disponibilizou viaturas para uso (de serviço e/ou pessoal) dos gestores, havendo estes beneficiado igualmente do pagamento de despesas com combustível, que não tinham limite definido.
9.6.4 - Sistema remuneratório dos órgãos de gestão das outras entidades
Não são conhecidos os critérios objectivos em que assentou a equiparação a GP efectuada para apuramento das remunerações, pagas 14 vezes ao ano, dos membros do CA de duas entidades, nem a determinação das retribuições pagas aos elementos que integravam a comissão técnica de um outro serviço.
Para além do vencimento base, estes auferiram um abono para despesas de representação e usufruíram de benefícios suplementares sem enquadramento nos normativos citados, de que se destacam o pagamento de subsídio de alimentação e de ajudas de custo, bem como a utilização de telefones móveis e de viaturas e o pagamento dos inerentes encargos. Alguns administradores beneficiaram igualmente do pagamento de despesas com combustível, em moldes que não se apresentavam suficientemente definidos.
9.6.5 - Acompanhamento e controlo efectuado pela RAM junto das entidades auditadas
Em regra, a intervenção da RAM ao nível da gestão das entidades auditadas evidenciava falta de uniformidade e consistência, assistindo-se, no caso das EP, a alguma indefinição quanto ao exercício, pela Região, da posição de accionista (público) e, simultaneamente, de entidade tutelar.
Ao contrário do que salientaram as tutelas aquando do exercício do contraditório, os sistemas de controlo interno implementados revelavam-se desarticulados e pouco eficazes, não tendo existido, na generalidade dos casos, uma preocupação especial em emitir orientações estratégicas no domínio gestionário ou da fixação das retribuições e de um quadro de incentivos dos titulares dos órgãos de administração dos serviços e organismos controlados.
9.7 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação ao ponto 9.3.3 relativo à EJM, Lda., a SRPF informa (ver nota 235) que "De acordo com a Secretaria Regional dos Recursos Humanos, a Empresa Jornal da Madeira, Lda., para o exercício de 2004, rectificará o valor inscrito no Balanço em Dívida de Curto Prazo - Empresa Participada e Participante."
A SRPF, no que se refere ao ponto 9.4.1.1, mais concretamente em relação ao pagamento em excesso de Euro 196,25, sem a existência de um acto prévio autorizador da despesa, alega que "Segundo a Vice-Presidência do Governo Regional os 196,25Euro correspondem única e exclusivamente à alteração da taxa do IVA, de 12% para 13%, imposta pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, exigível, segundo os artigos 7.º e 8.º do Código do IVA, a partir do dia 15.06.2002 (inclusive) para as operações localizadas nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores. Tal alteração foi a responsável pelo acréscimo do valor relativo ao disposto na cláusula 5.ª do contrato-programa celebrado a 14 de Dezembro, entre a Região (através da Vice-Presidência) e o CEIM, Lda."
De acordo com os esclarecimentos veiculados em contraditório, o acréscimo da verba transferida para o CEIM, Lda. resultou da alteração da taxa do IVA aplicável ao caso concreto, determinada pela Lei n.º 16-A/2002. Porém, tal circunstância não afastou, por si só, a obrigatoriedade da realização dessa despesa adicional ser devidamente autorizada pela entidade competente para o efeito, o que não se verificou, razão pela qual se mantém as conclusões inicialmente delineadas a este propósito.
Quanto à questão da cabimentação orçamental das verbas transferidas para o CEIM, Lda., esta Secretaria Regional refere que "(...) a partir de 2004 foi acolhida a recomendação do Tribunal de Contas, contabilizando-se as despesas do novo contrato-programa na rubrica orçamental "Transferências Correntes - Sociedades e Quase Sociedades Não Financeiras - Públicas (Código de Classificação Económica 04.01.01 - A). Assim sendo, foi corrigida a respectiva rubrica no orçamento da Vice-Presidência em 2004, através do Despacho de Alteração Orçamental n.º 5 - Alt/VP/04, de 16 de Fevereiro."
No que diz respeito à adequada cabimentação das verbas envolvidas no projecto "Cooperação Técnica com a AREAM", a SRPF informa que "(...) a partir do exercício orçamental de 2005 a Vice-Presidência do Governo Regional procederá à respectiva rectificação da rubrica orçamental até então utilizada para "Transferências Correntes - instituições sem fins lucrativos" (Código de Classificação Económica 04.07.01), bem como procederá também à correspondente alteração da Resolução que aprovou o contrato-programa celebrado a 30 de Dezembro de 2003."
Já no que se refere à incorrecta cabimentação orçamental da realização da primeira tranche do capital inicial do SRS, E.P.E, a SRPF veio alegar que se tratou de um lapso e que procederá à sua rectificação nos anos seguintes.
CAPÍTULO X
Fluxos Financeiros com a União Europeia
10.1 - Âmbito de verificação
Neste capítulo, procedeu-se à análise das transferências relativas a 2003 dos fundos provenientes da UE para a RAM e, nesta medida, foram apreciadas as verbas contabilizadas na respectiva Conta, nomeadamente no que respeita à sua estrutura orçamental e ao seu grau de concretização, mas também as entregues directamente a particulares e objecto de certificação pelas entidades competentes (ver nota 236).
Desenvolveu-se, ainda, uma análise autónoma à execução financeira do POPRAM III, conquanto este programa constitui um meio primordial de intervenção comunitária na RAM, designadamente através das 4 componentes - FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP -, não só pelo elevado volume financeiro que envolve, como também pela consecução dos objectivos estratégicos definidos no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período de 2000/06 (ver nota 237).
Na apreciação dos restantes fluxos financeiros comunitários foram ainda consideradas as informações constantes dos relatórios anuais de execução do QCA III e do Fundo de Coesão II.
Os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, são objecto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado, pelo que não se procedeu a qualquer análise nesse domínio.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu, a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 238), quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
10.2 - Fluxos financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM
A Conta da RAM continua a não conter informação que permita, com clareza, apurar o montante proveniente da UE por fundo, programa, iniciativa ou sistema de incentivos comunitários, tal como se refere nos anteriores pareceres. Estes valores (ver nota 239) encontram-se dispersos pelas diversas rubricas de classificação económica, de que são exemplo as rubricas orçamentais 06.09.01 - Transferências correntes - Resto do Mundo - União Europeias - Instituições, 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições e ainda a 20.90 - RPT - Diversos.
Os fluxos financeiros oriundos das Comunidades Europeias, inscritos no ORAM de 2003, como transferências correntes e de capital ou sob a forma de receitas consignadas, em contas de ordem e em recursos próprios de terceiros, bem como a respectiva execução, foram os seguintes:
QUADRO X.1
Fluxos Financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM
Face às receitas regionais totais previstas para o exercício orçamental em apreço (ver nota 242), 15,4% (259,6 milhões de euros) eram provenientes da UE.
Contudo, o montante de receitas com origem comunitária, registado na Conta da RAM ascendeu a mais de 89,4 milhões de euros, montante ligeiramente superior a um terço do valor orçamentado (34,4%), revelador da significativa sobreavaliação da estimativa desta importante fonte de financiamento.
Ora, ainda que os fluxos financeiros oriundos da Comunidade Europeia representem 15,4% do total das receitas regionais previstas, o seu peso nas receitas arrecadadas (ver nota 243) na Conta da Região quedou-se em 7,7%. Esta constatação permite concluir que o grau de execução relativo às verbas comunitárias foi o mais baixo das restantes rubricas da receita.
Para este valor contribuiu a alteração na contabilização dos fundos comunitários uma vez que, no ano 2003, deixaram de ser contabilizados nos RPT da RAM e passaram a estar reflectidos nas contas do Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários (IFC), designadamente nas suas operações extra-orçamentais.
Não é possível aferir as taxas de execução por fundo estrutural na rubrica 10.09.01 uma vez que a sua orçamentação em 2003 se efectuou pela totalidade e não por fundo.
A movimentação das componentes comunitária e nacional da verba do PAR, no valor de Euro 505.671,55, foi efectuada através do mecanismo de "Contas de ordem", em cumprimento do estabelecido no art.º 31.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro.
O gráfico seguinte realça a evolução dos fluxos financeiros para a Conta da RAM no triénio 2001-2003 e, da sua observação, é possível constatar que a tendência crescente da receita cobrada entre 2001 e 2002 foi quebrada em 2003 com uma redução dos fundos oriundos da Comunidade registados na Conta da RAM, tendo-se efectuado a contabilização destas verbas, essencialmente através da administração indirecta da RAM (IFC):
GRÁFICO X.1
Evolução dos Fluxos Financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM
10.3 - Fluxos financeiros da UE para a RAM
Pela diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região, designadamente de entidades gestoras, promotoras e beneficiários finais, resulta a não inclusão de todas as componentes comunitárias na Conta da RAM, na medida em que parte das verbas é transferida directamente para as entidades regionais. Das informações prestadas à SRMTC por estas entidades (ver nota 244), resultam evidentes as diferenças de tratamento da informação com reflexos nos seus níveis de desagregação e no momento do reconhecimento contabilístico das verbas comunitárias. Nesta perspectiva, a Conta da RAM não reflecte a globalidade das verbas comunitárias transferidas para a Região, não permitindo ter um conhecimento completo e rigoroso das receitas regionais.
As transferências provenientes da UE para a RAM, destinadas a entidades públicas e privadas, apuradas pela SRMTC, ascenderam a Euro 177.989.704,50 e apresentaram a seguinte distribuição:
QUADRO X. 2
Proveniência dos fluxos financeiros da UE (245)
Os fluxos comunitários ocorridos em 2003 apresentaram um acréscimo de Euro 5.711.513,39 (3,3%) face ao ano transacto, essencialmente resultado do aumento de verbas provenientes das componentes FEDER e FEOGA-O.
10.3.1 - POPRAM III
10.3.1.1 Execução financeira em 2003
No ano 2003, e na sequência das evoluções ocorridas no Complemento de Programação do POPRAM III, na sua 4ª adaptação (ver nota 246) procedeu-se à substituição do Plano Financeiro do Programa no Capítulo III - Plano de Financiamento, decorrente da entrada em vigor da nova Decisão de Aprovação do Programa Operacional C(2003) 1341, de 16 de Maio de 2003, e que alterou a Decisão da Comissão C(2000) 1776, que aprovou o POPRAM III.
Deste modo, registou-se uma reprogramação financeira entre as Medidas 1.2, 1.4, 2.3 e 2.4, sem que tal altere os montantes afectos a cada fundo estrutural e o total da Programação do POPRAM III.
A execução financeira das despesas comunitárias por fundo, eixo prioritário, medida e linha de assistência técnica, em 2003 e acumulada, pode ser observada no quadro X.3 (ver nota 247):
A execução das despesas comunitárias afectas ao Programa em 2003 cifrou-se em Euro 119.736.606,64, revelando um desvio, por excesso, de Euro 13.143.829,64, face ao programado na Decisão C (2000) 1776, de 28 de Julho. A consequente taxa de execução alcançada (112,3%) distancia-se positivamente da obtida em 2002 (87%), permitindo alguma recuperação em 2003 da taxa de realização do período 2000/2003, ou seja, de 40,3% para 50,9%.
Globalmente, os Eixos Prioritários 1 e 2 representaram cerca de 98,4% das despesas comunitárias executadas, correspondendo o remanescente à Linha de Assistência Técnica. A execução dos Fundos Estruturais, que em 2002 se quedou em Euro 94.729.407,11 caracterizou-se, no exercício em apreço, por uma maior dinâmica na realização de despesa comunitária, com especial destaque para os fundos englobados no Eixo Prioritário 2, que evidenciaram um incremento de Euro 12.295.486,87 face ao ano transacto, minimizando o desequilíbrio de execução das diferentes medidas que se havia verificado nos anos anteriores.
De entre os Fundos Estruturais, o FEDER assume destaque pelo peso de 69,8% (cerca de 83,6 milhões de euros) que detém no total das despesas comunitárias executadas em 2003, evidenciando uma taxa de execução de 108,6%. Todavia, tomando por referência o quadriénio 2000-2003, e face à correspondente despesa aprovada, a taxa de execução financeira quedou-se em perto de 53%.
A Medida 2.4, que visa a "Melhoria das Acessibilidades Internas", não só regionais como locais, é a mais representativa do Programa, com uma execução superior a 25,8 milhões de euros. Esta medida apresenta já um nível de execução de 70,9% face ao total programado no POPRAM III e de 118,4% (248) face à programação do primeiro quadriénio. Neste domínio, encontram-se aprovados 27 projectos, cinco dos quais respeitam a 2003, com a respectiva comparticipação FEDER no valor de Euro 14.785.484,70 (ver nota 249).
Assume também significativo relevo a execução das despesas comunitárias relativas ao FEOGA-O, com um peso de 14,5% (cerca de 17,4 milhões euros) na globalidade das despesas associadas aos quatro fundos. Verificou-se, neste âmbito, um incremento de 209,3% face às despesas executadas em 2002, o que, em termos relativos, representa o crescimento mais acentuado no cômputo dos fundos estruturais.
QUADRO X. 3
Execução financeira do POPRAM III por Eixo Prioritário e Medida
À semelhança do sucedido no ano anterior, também em 2003, o grau de execução no âmbito do FSE excedeu os 100%, com especial destaque para a Medida 1.5 - Competências Humanas e Equidade Social, com uma execução financeira de Euro 16.420.737,51 (115,4 %). No entanto, em relação ao ano transacto verificou-se uma redução na execução de 27,6%.
O IFOP apresenta uma execução aproximada de 2,1 milhões de euros, ligeiramente inferior à registada no ano transacto, apresentando uma taxa de execução em 2003 de 68,8% e uma taxa de realização para o quadriénio correspondente a 40%.
No entanto, cumpre referir que, a par do incremento de despesa no Eixo Prioritário 2 relativamente ao ano 2002 (26,4%), existe um aumento em 2003 (mais de 47,9 milhões de euros) no que respeita aos valores de aprovação de despesa, designadamente na componente FEDER (61,8 milhões de euros) e uma diminuição das restantes componentes, destacando-se de entre eles o FEOGA-O (-12,1 milhões de euros).
Por último, o gráfico seguinte põe em evidência a taxa de execução financeira de 66,5%, relativa ao quadriénio 2000-2003 das componentes comunitárias integradas no POPRAM III, com especial destaque para a taxa de execução do FSE (102%), seguida da alcançada pelo FEDER (64,4%), tendo o FEOGA-O e o IFOP apresentado taxas de 45,7% e de 34% respectivamente.
GRÁFICO X. 2
Execução Financeira do POPRAM III por Fundo Estrutural - 2000-2003
No que concerne à capacidade de cumprimento pela RAM da "regra n+2", prevista no n.º 2 do art.º 31.º do Regulamento n.º (CE) 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho (ver nota 250), importa salientar os esforços desenvolvidos no sentido de garantir o seu cumprimento. Todavia, ainda que este indicador se situe nos 140% (ver nota 251) ele é simultaneamente revelador de significativas diferenças de execução entre as medidas que compõem os dois Eixos Prioritários.
O cumprimento da "regra n+2", em 2003, era exigido pela segunda vez para o FEDER e o FSE, e pela primeira vez para o FEOGA-O. Assim, e de acordo com aquela regra, seria necessário garantir que a soma dos pagamentos por conta, já efectuados pela Comissão Europeia (CE) ao POPRAM III, com o montante acumulado dos pedidos de pagamento intermédios apresentados pelas Autoridades de Pagamento à CE igualasse ou ultrapassasse a dotação orçamental dos anos 2000 e 2001.
O quadro seguinte apresenta a situação, no final de 2003, da aferição da "regra n+2" para todos os Fundos do POPRAM III:
QUADRO X. 4
Regra "n+2"
Aquele indicador, para a componente FEDER, situa-se nos 140%, e é acentuadamente influenciado pelo elevado nível de execução financeira da Medida 2.4. Também no que respeita à componente FSE, o indicador situa-se em 184%, sendo esta a componente que apresenta a maior taxa de aprovações face à programação, o que, associado ao seu nível de execução, denota a importância deste fundo comunitário para a RAM.
No FEOGA-O verifica-se pela primeira vez a aplicação da referida regra, cujo cumprimento da meta foi plenamente atingido (100 %), por força da melhoria da execução em 2003. Já o IFOP apresenta uma taxa de 84%, mas a "regra n+2" não foi aferida no ano 2003, o que apenas ocorrerá em 2004, tendo, face à prorrogação do prazo para a aplicabilidade da "regra n+2" para aquela componente, possibilitado, no caso do IFOP, que não tivesse sido aplicada a penalização denominada de "efeito guilhotina".
Como decorre do relatório anual do POPRAM III, a fraca execução da componente estrutural do IFOP deveu-se ao facto de em algumas sub-acções não se terem verificado ainda aprovações. Esta situação ocorre face à conjuntura actual do sector das pescas que tem inibido as empresas de apresentarem projectos de investimento, o que devido à grande afluência para o abate de embarcações, levou a uma alteração da programação financeira das sub-acções da Medida 2.2. De igual modo, a Direcção Regional de Pescas tem registado problemas de carácter orçamental em 2003, o que tem condicionado a execução financeira.
Das evidências expostas, resulta a necessidade de se promover, por um lado, um maior incremento no comprometimento de verbas, com especial incidência ao nível do IFOP, e, por outro, de se acelerar a execução do POPRAM III, possibilitando a uniformização dos níveis de execução das medidas e o cumprimento das regras relativas à disciplina financeira do QCA III.
Avaliação Intercalar do POPRAM III - Reserva de eficiência
O ano 2003 assumiu particular importância para a execução do POPRAM III dado o processo de atribuição da reserva de eficiência para os Programas Operacionais no âmbito do QCA III.
A base jurídica para a atribuição da reserva de eficiência consubstancia-se no art.º 44.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece que "cada Estado-Membro, em estreita concertação com a Comissão, avaliará a título de cada objectivo, o mais tardar até 31 de Dezembro de 2003, a eficiência de cada um dos seus programas operacionais (...) com base num número reduzido de indicadores de acompanhamento que reflictam a eficácia, a gestão e a execução financeira e afiram os resultados intercalares pelos seus objectivos específicos iniciais".
A dotação adicional, correspondente a 4% dos fundos estruturais do QCA III, poderá ser concedida pela Comissão Europeia a meio do período da execução dos programas operacionais, constituindo um instrumento de estímulo à sua eficiência.
Conforme as disposições regulamentares aplicáveis, os indicadores da reserva de eficiência serão quantificados nos vários relatórios de execução anuais existentes, bem como no relatório de avaliação intercalar, pelo que, no ano 2003, a responsabilidade de proceder à quantificação dos indicadores de eficácia da reserva foi partilhada entre a Autoridade de Gestão do POPRAM III e a Equipa de Avaliação.
Para a aferição do cumprimento das metas dos indicadores de eficácia e dos elementos do Anexo X - Indicadores de Resultado, a AG contou com a colaboração da Equipa de Avaliação que procedeu à realização do Estudo de Avaliação Intercalar do POPRAM III (CEDRU/QUATERNAIRE) (ver nota 252).
Na sequência da Avaliação Intercalar do QCA III, e em conformidade com a Decisão da Comissão Europeia C(2004) 883, de 23 de Março, foi fixada a atribuição da Reserva de Eficiência no montante de Euro 35.136.621 para o POPRAM III, em virtude do mesmo ter sido considerado muito eficiente.
10.3.1.2 - Sistema de controlo interno dos Fundos Comunitários no âmbito do POPRAM III
Estatui o DL n.º 168/2001, de 25 de Maio, no seu art.º 11.º, que o controlo de 1.º nível dos Fundos Estruturais na RAM é da responsabilidade do órgão de gestão da intervenção operacional, designado para o efeito pelo Governo Regional, sendo o controlo de 2.º nível exercido pela Inspecção Regional de Finanças.
Posteriormente, veio a Portaria n.º 684/2001, de 5 de Julho, definir, no art.º 3.º, que os organismos de controlo de 1.º e de 2.º níveis regionais são constituídos, respectivamente, pelo Gestor do POPRAM (o qual, simultaneamente, constitui a Autoridade de Gestão, cujo suporte técnico, administrativo e financeiro é dado, desde 1 de Outubro de 2001 (ver nota 253), pelo IFC) e pela IRF.
A) Controlo de 1.º nível
O IFC, criado na orgânica da SRPF, tem por objectivo (ver nota 254) a coordenação global da intervenção dos fundos de finalidade estrutural na Região, bem como a gestão, o acompanhamento, a avaliação e o controlo da execução das intervenções de âmbito regional co-financiadas pelo FEDER e pelo FC.
O IFC estabelece anualmente, desde 2002, uma planificação das actividades de controlo de 1.º nível, em articulação com outras entidades competentes de âmbito comunitário, nacional e regional (ver nota 255). As linhas gerais do plano são definidas pela IGF e pelas entidades responsáveis pela coordenação de controlo de 2.º nível durante o mês de Junho do ano anterior àquele ao qual o plano diz respeito, tendo por base as informações que o IFC disponibiliza.
No ano 2003 foram realizadas 25 acções de controlo de 1º nível envolvendo uma despesa controlada acumulada até 31 de Dezembro de 2003, de Euro 78.942.385,64, o que representa uma taxa de cobertura de 16,05% face à execução do Programa no período 2000-2003.
QUADRO X. 5
Acções de controlo de 1º nível no âmbito do POPRAM III
Das acções realizadas em 2003, correspondentes a Euro 78.942.385,64 de despesa controlada no âmbito do POPRAM III, destacam-se os seguintes aspectos relevantes:
No que concerne a projectos co-financiados pelo FEDER foi celebrado, no início de 2003, com recurso ao painel de auditores, constituído pela DGDR, um contrato de prestação de serviços com a KPMG - Auditores, S.A. para a realização de acções de controlo de 1º nível, tendo em vista a recuperação do esforço de controlo dos anos 2000 a 2002. Os projectos de relatório encontravam-se no final do ano em fase de contraditório.
Relativamente aos projectos concluídos relativos a controlos realizados em finais de 2002, não se verificaram correcções financeiras, apenas recomendações sobre procedimentos à gestão e às entidades executoras, nomeadamente no regime das empreitadas de obras públicas.
No ano 2003, foram executadas 3 acções de controlo relativas ao FSE, uma delas a um projecto da acção 1.5.6, perfazendo o valor de Euro 49.534 e as restantes foram realizadas com o recurso ao Instrumento de Intervenção Rápida com vista à certificação de despesa abrangendo as acções 1.5.1 e 1.5.2, no montante de Euro 50.764,74.
O primeiro projecto encontra-se em fase de projecto de relatório e os restantes já foram objecto de relatório final, constando no Sistema de Informação. Destes últimos, apurou-se uma redução no valor total de Euro 1.899,32 correspondentes a despesas consideradas não elegíveis, tendo igualmente resultado na emissão de algumas recomendações sobre procedimentos à gestão e às entidades beneficiárias.
Das 2 acções desenvolvidas no âmbito do FEOGA-O, apenas uma teve o seu relatório concluído em 2003, não se tendo verificado correcções financeiras, apenas recomendações sobre os procedimentos à gestão e às entidades beneficiárias. Em relação à outra acção, encontra-se em fase de elaboração o projecto de relatório.
No que concerne à componente IFOP foram efectuadas 4 acções de controlo, duas referentes a prémios individuais, concluídas em 2003, cuja despesa controlada foi de Euro 20.000. As restantes duas, referentes a demolições no montante de Euro 718.716, encontravam-se, no final do ano, na fase de conclusão do projecto de relatório. Nos relatórios finais não se registaram correcções financeiras, apenas recomendações sobre os procedimentos à gestão e às entidades beneficiárias.
B) Controlo de 2.º Nível
A articulação entre os controlos de 1.º e de 2.º nível efectiva-se mediante o planeamento anual dos controlos (ver nota 256) o acompanhamento da execução do plano anual dos controlos e o relatório anual de síntese (ver nota 257). Esta articulação tem ainda repercussões sobre os critérios de selecção, métodos e instrumentos de controlo, formação específica e tratamento e comunicação de irregularidades.
Em 2003, a IRF desencadeou 21 acções de controlo, tendo em vista a operacionalidade dos protocolos de colaboração celebrados com as entidades nacionais responsáveis pelo controlo de 2º nível, distribuídas pelos quatro fundos estruturais.
QUADRO X. 6
Acção de controlo de 2º nível no âmbito do POPRAM III
C) Acompanhamento do POPRAM III
Para cada fundo estrutural o Gestor da Componente promove a realização de acções de acompanhamento dos seus projectos, posicionando-se ao nível do auto controlo, o que tem enquadramento legal no art.º 4.º do Regulamento (CE) n.º 438/2001, de 2 de Março, e que tem como objectivo central promover e assegurar uma eficiente gestão dos recursos financeiros públicos atribuídos às entidades beneficiárias, tendo em conta as normas comunitárias, nacionais e regionais em vigor em matéria de fundos comunitários, no âmbito do QCA III.
Neste contexto, foram realizadas as seguintes acções de controlo distribuídas pelos fundos estruturais:
QUADRO X. 7
Acompanhamento no âmbito do POPRAM III
De todas as acções realizadas no âmbito do FEDER e FSE, e face à classificação pré-definida (adequada, com reservas e não aceitável) nenhum dos projectos foi considerado não aceitável, o que revela a boa execução dos mesmos.
10.3.2 - Fundo de Coesão
10.3.2.1 - Execução financeira em 2003
Às intervenções no POPRAM III, associam-se, de forma articulada e complementar, os investimentos e acções a concretizar com o apoio do Fundo de Coesão, designadamente no âmbito dos Eixos Prioritários 1 e 2.
As transferências da UE, a título do FC II (258), previstas para a RAM, para o período 2000-2006, estão especialmente orientadas para a execução de três projectos estruturantes, dois no domínio do ambiente, denominados "Infra-estruturas para a gestão optimizada da água na RAM - 1.ª fase" e "Unidade de valorização de RSU da Ilha da Madeira - 2.ª Fase" (ver nota 259 ) que permitirão a conclusão dos trabalhos iniciados no anterior período de programação, integrado no FC I, e o terceiro projecto no domínio dos transportes, relativo às infra-estruturas portuárias da RAM (ver nota 260). Existe, consequentemente, uma complementaridade relevante entre os apoios do FC e os oriundos do FEDER, em particular das medidas 1.3 "Melhoria das Acessibilidades Exteriores", 1.4 "Protecção e Valorização do Ambiente e Ordenamento do Território" e 2.6 "Intervenção Integrada do Porto Santo".
No decurso do período 2000-2003, foram aprovados três dos referidos projectos no âmbito deste fundo, conforme se expõe no quadro seguinte:
QUADRO X. 8
Projectos aprovados
Foram transferidas para a RAM, no âmbito do FC II, no período 2000-2003, Euro 56.191.327 (6,6% do total de verbas deste fundo transferidas para Portugal, valor inferior ao do ano 2002). Em 2003, as transferências para os executores (Euro 15.717.599) representaram 29,7% do total de transferências no quadriénio 2000-2003. Também nesta linha se situam as transferências da UE para o Orçamento da Região, que representam 10,4% em igual período, como resulta da leitura do quadro seguinte:
QUADRO X. 9
Transferências da UE para os executores
Em 2003, os valores transferidos para os dois primeiros projectos foram inferiores aos do ano 2002, e, como o projecto respeitante às infra-estruturas portuárias apenas teve aprovação no final de 2003, ainda não foram transferidos quaisquer apoios.
10.3.2.2 - Gestão, acompanhamento e controlo
O Regulamento (CE) n.º 1264/1999, do Conselho, de 16 de Agosto, que alterou o quadro legal comunitário do FC para o período 2000-2006, veio possibilitar o alargamento das competências e responsabilidades dos Estados-membros que, por força do art.º 12.º, n.º 1, passam a ser os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro dos projectos, competindo-lhes, de acordo com o princípio da boa gestão financeira, verificar se as acções co-financiadas foram efectuadas correctamente, prevenir e detectar irregularidades e recuperar os fundos perdidos, nos casos em que tenham ocorrido. Encontram-se estatuídos, também por esta forma, incentivos para uma maior exigência na coordenação entre este fundo e os demais instrumentos comunitários, designadamente o FEDER, e a introdução de maior controlo no pagamento de despesas.
Perante este enquadramento legal, e através do DL n.º 191/2000, de 16 de Agosto, que aprova o regulamento de aplicação do FC II a Portugal a partir de 2000, estabeleceram-se disposições tendentes a colmatar a necessidade de, a nível nacional, se garantirem e explicitarem as competências e responsabilidades em termos de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do FC.
Nos termos do art.º 3.º do citado diploma, a gestão do FC é assegurada, a nível nacional, pela DGDR, e, a nível sectorial, "pelas entidades designadas pelos membros do Governo correspondentes", sendo que, no caso das Regiões Autónomas, e especificamente da RAM, a designação da entidade responsável pela "gestão das intervenções localizadas na Região, independentemente do sector a que respeitem", compete ao respectivo Governo Regional, que através da RCG n.º 1371/2001, de 27 de Setembro, designou o IFC, tutelado pela Secretaria Regional do Plano e Finanças, como entidade com competência para exercer o controlo de 1.º nível e assegurar a gestão das intervenções do FC na RAM, bem como determinou que o controlo de 2.º nível seja assegurado pela IRF, também da SRPF, em articulação com a DGDR.
Na RAM foi efectivado o acompanhamento da execução das recomendações efectuadas pela CE no âmbito do projecto "Unidade de Valorização de RSU da Ilha da Madeira", da SRARN, realizada em 2002.
No ano 2003, foi realizada uma acção de controlo pela IGF conjuntamente com a IRF ao projecto "Infra-estruturas para a gestão optimizada da água da RAM - 1.ª fase" co-financiado pelo FC, da responsabilidade do IGA, S.A. (ver nota 261)
10.4 - Princípio do Contraditório
Em observância da norma do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi dado cumprimento ao princípio do contraditório, não tendo as alegações produzidas nesta sede pela SRPF (262) determinado alterações ao nível da análise inicialmente efectuada à temática abordada no presente capítulo, cabendo destacar que a Administração terá em consideração o diferencial de Euro 60,70, detectado na execução do POPRAM, em 2003, no Relatório Anual de Execução de 2004, procedendo aos reajustamentos necessários para o corrigir.
CAPÍTULO XI
As Contas da Administração Pública Regional
11.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, o Tribunal de Contas aprecia a actividade financeira desenvolvida pela Administração Regional, comparando as receitas e as despesas orçamentadas com as efectivamente realizadas, sendo também analisada a forma como aquela Administração geriu o quadro de disciplina orçamental e de controlo das finanças públicas regionais.
Integra ainda os ajustamentos relativos à Conta do Tesoureiro do Governo Regional coincidente com a Conta da Região (que não inclui os Fundos e Serviços Autónomos) e à Conta Consolidada da Região.
A análise visou o apuramento dos principais saldos da Conta do Governo Regional e respectiva evolução, bem como da Conta Consolidada da Região (Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos), culminando com a apresentação do saldo corrigido desta última Conta, obtido através do confronto do saldo disponível com o montante de encargos assumidos e não pagos.
Para o efeito, examinaram-se os elementos integrantes da Conta da Região, no que respeita ao Governo Regional, das contas de gerência dos Fundos e Serviços Autónomos e da relação de encargos assumidos e não pagos enviada pela DROC.
11.2 - Análise global
11.2.1 - Análise da execução
Os resultados da execução orçamental da Administração Regional estão, por força do art.º 25.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, reflectidos na Conta da Região, que "(...) abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública", e sintetiza a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, durante o ano económico a que respeita.
11.2.1.1 - Princípio do equilíbrio
No quadro seguinte, comparam-se os valores das receitas arrecadadas e das despesas realizadas, no período de 2001 a 2003:
QUADRO XI. 1
Evolução global da Conta da Região
Contrariamente ao que se verificou nos anos de 2001 e 2002, a Conta da Região de 2003 observou o princípio do equilíbrio orçamental, previsto nos n.ºs 1 e 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, uma vez que o saldo primário foi positivo em cerca de 3,4 milhões de euros, o que significa que as receitas efectivas cobradas foram suficientes para cobrir os pagamentos efectivos, excluindo os juros da dívida.
Da análise do mesmo quadro, destacam-se ainda os seguintes aspectos:
Entre 2002 e 2003, a receita efectiva apresentou um decréscimo na ordem dos 7,8% que foi, no entanto, inferior ao registado na despesa efectiva (9%), o que resultou numa melhoria do saldo efectivo em cerca de 61,4%.
Os juros da dívida apresentaram uma tendência de decréscimo no triénio em análise, tendo essa redução atingido em 2003 cerca de 23,9%, face ao ano anterior.
No ano em referência, o desagravamento do saldo efectivo conjugado com a redução dos juros da dívida, contribuíram para uma variação positiva do saldo primário na ordem dos 143,2%.
O saldo corrente apresentou um "superavit" de 92,3 milhões de euros, o que representa um crescimento na ordem dos 1424,6% face a 2002.
O saldo de capital foi deficitário em 94,6 milhões de euros, registando um agravamento significativo (na ordem dos 767,2%) face a 2002.
No quadro que se segue, podemos observar a evolução do grau de cobertura das despesas pelas receitas no último triénio:
QUADRO XI. 2
Grau de cobertura das despesas pelas receitas
Em termos globais, verificou-se uma melhoria no grau de cobertura das despesas pelas receitas, diminuindo apenas o nível de cobertura das despesas de capital pelas receitas de capital, que passou de 96,1% em 2002 para 79% em 2003.
11.2.1.2 - Conta consolidada da Região
Nos termos do n.º 2 do art.º 26.º da Lei n.º 28/92, "A Conta da Região pode ser apresentada também sob forma consolidada", compreendendo a Conta da Administração Directa (Governo Regional) e a dos Fundos e Serviços Autónomos, tendo esta sido objecto de apuramento no Capítulo VII - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos. Neste contexto, apresenta-se, no quadro seguinte, a Conta Consolidada da RAM relativa ao ano 2003:
QUADRO XI. 3
A Conta consolidada da RAM
Os dados reflectidos no quadro anterior, sobre a Conta Consolidada da Região, evidenciam que:
O saldo corrente registou um superavit superior a 92,3 milhões de euros, tendo aumentado em 1157%, relativamente ao ano de 2002.
Os encargos correntes da dívida diminuíram cerca de 36,3%, passando de 21,2 milhões de euros (em 2002) para 13,5 milhões de euros (em 2003), tendo ocorrido a mesma situação com a aquisição de bens e serviços (-71,6 milhões de euros), com as despesas com o pessoal (-51,5 milhões de euros) e com as transferências correntes (-47 milhões de euros).
O défice de capital (cerca de 85,3 milhões de euros) foi compensado pelo excedente criado pelo saldo corrente. Para o saldo de capital contribuiu, decisivamente, o défice de -94,6 milhões de euros provenientes da Administração Directa.
O saldo global (263) da Conta Consolidada atingiu o montante de 9,45 milhões de euros, desagregado por 119,9 mil euros da responsabilidade do Governo Regional e cerca de 9,4 milhões de euros dos Fundos e Serviços Autónomos.
Em 2003, o saldo global dos Recursos Próprios de Terceiros foi superior a 16,6 milhões de euros, ficando por transferir, para terceiras entidades, por parte do Governo Regional, mais de 7,8 milhões de euros.
A Conta Consolidada de Tesouraria apresentou um saldo final de aproximadamente 25,9 milhões de euros, representando um aumento de 1,5 milhões de euros em relação ao ano de 2002 (24,4 milhões de euros).
No quadro seguinte, figuram os montantes das despesas assumidas, e não pagas em 2003, e do saldo transitado para a gerência seguinte:
QUADRO XI. 4
Saldo corrigido
Assim, o saldo corrigido da Conta Consolidada da Região foi deficitário na ordem dos 374,6 milhões de euros.
11.3 - Ajustamentos
Efectuada a verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, relativa à gerência de 2003, procedeu-se à sua liquidação, tendo o correspondente relatório sido aprovado em 05 de Maio de 2005, donde consta o seguinte ajustamento coincidente com o ajustamento da Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos):
Ajustamento da Conta do Tesoureiro do GR
Na elaboração do ajustamento da Conta Consolidada, respeitante ao conjunto formado pelos serviços simples do Governo Regional da Madeira e pelos Fundos e Serviços Autónomos por ele tutelados, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Regional, incluindo, por conseguinte, também os Recursos Próprios de Terceiros, os Passivos Financeiros, as Contas de Ordem e as Reposições não Abatidas nos Pagamentos.
Ajustamento da Conta Consolidada
O ajustamento da Conta Consolidada ponderada com os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.ºs 2 e 4 do art.º 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (ver nota 264) é o seguinte:
Ajustamento da Conta Consolidada Ponderada
(nota 1) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 2) Para a sua preparação, a Secretaria Regional do Plano e Finanças, através da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, emitiu, em 17 de Julho de 2002, a Circular n.º 4/ORÇ/2002 com as instruções para a preparação e remessa dos projectos de orçamento para 2003, quer para o Orçamento da Região, quer para os orçamentos privativos.
(nota 3) O art.º 10.º previa a possibilidade de as transferências correntes e de capital do OE para as Regiões Autónomas serem "retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE, do Serviço Nacional de Saúde, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários", não podendo, contudo, essa retenção ser superior a 5% do montante de transferência anual prevista no art.º 30.º da Lei n.º 13/98, de 24/02. Por sua vez, o art.º 67.º proibia a contracção de empréstimos que implicassem " (...) um aumento do seu endividamento líquido."
(nota 4) O DLR n.º 1-A/2003/M incorporou identicamente normas conexas com a execução orçamental, concretamente nos Capítulos IX (Sistema Regional de Saúde), X (Autonomia administrativa e financeira) e XI (Disposições finais e transitórias).
(nota 5) Os valores apresentados são os constantes do orçamento final. No montante dos juros da dívida, não foi considerado o valor da rubrica de classificação económica 03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras.
(nota 6) Variações expressas em termos absolutos.
(nota 7) De acordo com os conceitos subjacentes a este critério, verifica-se a existência de défice sempre que as receitas correntes se revelem insuficientes para financiar a globalidade das despesas de natureza correspondente.
(nota 8) O n.º 2 do mesmo art.º 16.º do DLR n.º 1-A/2003/M autorizou ainda o GR "a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro".
(nota 9) A coluna "Restantes alterações" respeita às transferências de verbas entre rubricas de despesa, na forma admitida pela alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95.
(nota 10) Cfr. ofício n.º 3783/04, de 30 de Dezembro, remetido pela DROC.
(nota 11) Posteriormente alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto, e pela Lei n.º 23/2003, de 2 de Julho.
(nota 12) Através do ofício n.º SAI01176A/05, de 1 de Abril.
(nota 13) Designadamente a Direcção Geral do Tesouro, o Centro de Segurança Social da Madeira, a Alfândega do Funchal, o Ministro da República para a RAM, a DGDR e a Direcção-Geral dos Impostos - Direcção de Finanças da RAM.
(nota 14) Revogou o DL n.º 562/99, de 21 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 321/2000, de 16 de Dezembro, e repristinou os DL n.º 737/76, de 16 de Outubro, 112/88, de 2 de Abril, e 450/88, de 12 de Dezembro, para efeitos de elaboração, execução dos OE de 2001 e de 2002.
(nota 15) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 16) Por conta dos custos de insularidade e de desenvolvimento económico, bem como do fundo de coesão nacional, devidos à RAM nos termos dos art.os 30.º e 31.º da LFRA.
(nota 17) Em 2001 a taxa de execução da receita foi de 76,7%.
(nota 18) O aumento registado neste artigo deve-se à contracção de um novo empréstimo no valor de 156,884 milhões de euros que veio amortizar um conjunto empréstimos existentes, pelo que não se registou um aumento da dívida pública da RAM em ano de endividamento zero.
(nota 19) Embora as transferências não tenham ocorrido nos cinco primeiro dias de cada trimestre.
(nota 20) Como sucedeu em 2002 por força da não revisão da LFRA prevista no seu art.º 46.º.
(nota 21) As cobranças de CIDE e do FC, entre 2001 e 2003, constam do quadro seguinte:
(nota 22) Através do DLR n.º 3/2001/M, de 22 de Fevereiro, (com a alteração efectuada ao seu art.º 2.º pelo art.º 13.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, que procedeu à actualização dos limites dos vários escalões de rendimento colectável) e do DLR n.º 2/2001/M, de 20 de Fevereiro, (com a alteração introduzida pelo art.º 14.º do DLR n.º 29-A/2001/M, de 20 de Dezembro) foram definidos os regimes de redução das taxas de IRS e de IRC.
(nota 23) Na referida rubrica, são contabilizadas as verbas relativas a recursos financeiros provenientes da União Europeia e destinados à Administração Regional Autónoma da Madeira. Quanto aos fundos comunitários transferidos para a RAM e consignados a terceiras entidades, os mesmos são escriturados em "Recursos próprios de terceiros".
(nota 24) No final de 2003, o montante de encargos assumidos e não pagos de todos os serviços dependentes do Governo Regional da Madeira, incluindo os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, atingia os Euro 383.686.755,42 (cfr. o ofício n.º 2990/04, de 21/09/04, da DROC, o qual foi posteriormente rectificado pelo ofício n.º 3371/04, de 10/11/04.)
(nota 25) A diversidade dos apoios de que a RAM tem beneficiado, bem como a multiplicidade dos circuitos financeiros envolvidos e a variedade de entidades intervenientes, constituem factores que dificultam o apuramento dos montantes das receitas comunitárias.
(nota 26) Para o cômputo das receitas próprias, foram excluídas as importâncias relativas a transferências do OE, do Orçamento da Segurança Social (através do Centro de Segurança Social da Madeira) para emprego e formação profissional, e da UE, bem como os saldos transitados da gerência anterior.
(nota 27) Valor substancialmente inferior ao registado em 2002 uma vez que o valor transferido pela VIALITORAL, S.A. foi, neste ano, de Euro 14.963.926 face aos Euro 44.891.833 de 2002
(nota 28) De acordo com o Prof. Doutor Sousa Franco, são consideradas despesas de funcionamento todos os "dispêndios necessários ao normal desenvolvimento da actividade da máquina administrativa", despesas realizadas pelos serviços públicos no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, com vista à prossecução das suas atribuições, integrando aquele conceito todos os capítulos pertencentes à despesa, à excepção dos Encargos correntes da dívida (pagamento de juros) - cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. II, pág. 2.
(nota 29) São as despesas constantes do Capítulo 50 do Orçamento Regional.
(nota 30) São despesas que detêm a capacidade de criar utilidade pública, visando a satisfação das necessidades colectivas (despesas produtivas), por oposição às despesas reprodutivas, que aumentam a capacidade produtora do país (através das despesas públicas efectuadas com a construção de estradas, ou aplicadas nos transportes, nos meios de comunicação, na investigação, entre outras). Cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, pág.142-143.
(nota 31) A taxa de crescimento fixou-se nos 10,6%, contribuindo para tal aumento a LFRA (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), com as verbas do CIDE e do FC.
(nota 32) Decorrentes do limite de endividamento zero imposto pelo OE, os empréstimos contraídos no ano 2003 destinaram-se à substituição de outros existentes enquadrando-se nas medidas de gestão da dívida pública regional.
(nota 33) Através do ofício n.º SAI 695/05, de 01 de Março.
(nota 34) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 35) Pela Resolução n.º 1665/2002, de 30 de Dezembro, efectuou-se o congelamento, em diferentes percentagens, de algumas rubricas do Orçamento da RAM de 2003.
(nota 36) Inclui "Recursos próprios de terceiros" e "Contas de ordem".
(nota 37) Correspondente à amortização de parte da dívida pública regional e à sua substituição por um novo empréstimo obrigacionista.
(nota 38) Dos quais, 157,1 milhões referem-se a passivos financeiros.
(nota 39) Que inclui essencialmente a amortização da dívida.
(nota 40) Foi solicitado à Direcção Regional de Estatística, o valor do PIB para o ano 2003, de forma a concretizar a análise económica da despesa. Todavia, tal não se mostrou viável, uma vez que o valor deste agregado, para o ano em causa, não se encontrava ainda disponível, tendo apenas sido remetidos os valores daquela grandeza para o período compreendido entre os anos 1995 e 2001. Quanto à população residente na RAM utilizou-se para os cálculos supra o valor estimado de 242,4 mil habitantes (população total média anual), constante do Anuário Estatístico da RAM 2003.
(nota 41) Sobre esta matéria ver o Cap. IX - Património Regional.
(nota 42) O valor dos encargos assumidos e não pagos foi determinado através da listagem fornecida pela DROC, onde constam os valores distribuídos pelos diferentes Departamentos do Governo Regional. Foi igualmente solicitada, a essa Direcção Regional, a discriminação dos encargos assumidos e não pagos por classificação económica, bem como o respectivo ano económico em que a despesa foi assumida, e ainda as razões do seu não pagamento. (Remetida pelo Ofício n.º SAI02326/03, de 01/09/2003, e Ofício n.º SAI03374/03, de 30/12/2003).
(nota 43) Assim como não foi feita a aplicação do DL n.º 232/97, de 3 de Setembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), e constitui um elemento fundamental na reforma da administração financeira e das contas públicas.
(nota 44) Vide Pareceres sobre as Contas de 1998, 1999 e 2000, ponto 3.3, Capítulo III, conta de 2001, ponto II.2 e conta de 2002, ponto II.
(nota 45) Conforme resulta do ofício da DROC n.º SAI02990/04, de 21 Setembro de 2004, o qual refere que "(...) o não pagamento da despesa resultou, essencialmente, de dificuldades de tesouraria".
(46) Este valor inclui algumas despesas assumidas entre 2000 e 2002.
(nota 47) Cuja análise efectuar-se-á no Capítulo VII - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 48) O valor de encargos assumidos e não pagos, pela Administração Regional Directa, no ano económico de 2002, foi de 193,7 milhões de euros.
(nota 49) Para aprofundamento desta matéria ver ponto 3.4.3.
(nota 50) O valor de encargos assumidos e não pagos, pela Administração Regional Indirecta, no ano económico de 2002, foi de cerca de 153,2 milhões de euros.
(nota 51) Cfr. Quadro III.2.
(nota 52) Ofício n.º 21963 de 2004/07/07 da ANF.
(nota 53) Composto pela facturação até Maio de 2003.
(nota 54) Ofício da DROC n.º SAI00472/05, de 18 de Fevereiro de 2005.
(nota 55) Assim como à norma do art.º 15.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, a qual estatui que "O Governo Regional tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos.", disposição que é complementada pelo n.º 1 do art.º 3.º do DRR n.º 9/2003/M, de 13 de Março, segundo o qual, "(...) os serviços da administração pública regional deverão observar normas de rigorosa economia na administração das dotações orçamentais atribuídas às suas despesas".
(nota 56) Cfr. Relatório n.º 17/2004-FC/SRMTC, aprovado em sessão de 20 de Maio de 2004.
(nota 57) Através dos ofícios n.ºs 114, 116, 117 e 115, respectivamente, todos remetidos pela SRMTC a 15 de Janeiro do ano de 2004. As alegações da VPGR constam do ofício n.º 233, de 5 de Fevereiro de 2004.
(nota 58) Cfr. o ponto 4, alínea e), do relatório de auditoria.
(nota 59) A coberto do ofício n.º 1804, de 26 de Novembro de 2004, do Gabinete do Vice-Presidente.
(nota 60) Relatório nº 9/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 18 de Junho de 2005.
(nota 61) A aguardar resposta das referidas entidades, cujas alegações, após análise, serão tidas em consideração na elaboração do correspondente relatório.
(nota 62) E aprovou as bases gerais da concessão.
(nota 63) O referido DLR n.º 21-A/99/M admitia expressamente a abertura do capital social da VIALITORAL, SA. a entidades privadas. O capital inicial de Euro 100.000 da VIALITORAL, S.A., foi totalmente subscrito e realizado pela RAM. Nos termos do art.º 4.º, n.º 1, do DLR n.º 21-A/99/M, a participação social da accionista RAM não pode ser inferior a 20%. Em 31 de Dezembro de 2003, o capital social subscrito da Sociedade era de Euro 18.750.000,00, dividido em 100.000 acções, no valor nominal de Euro 187,50 cada, faltando realizar Euro 2.625.000 (cerca de 14%), o que ocorreu a 30 de Setembro do ano de 2004.
(nota 64) Cfr. o art.º 1.º, n.º 1, do DLR n.º 21-A/99/M, de 24 de Agosto.
(nota 65) E definiu as condições gerais que presidiram à extensão da concessão. A concretização dos requisitos relativos à extensão consta do DLR n.º 27/2001/M, de 25 de Agosto.
(nota 66) Os troços concessionados apresentam uma extensão total de 44,198 km, dos quais 10,428 km (23%) constituem túneis, e constituem 7,2% da rede viária regional principal operacional no final de 2003.
(nota 67) Com recurso principalmente a empréstimos bancários de longo prazo.
(nota 68) Fazem parte do CC, para todos os efeitos legais e contratuais, os seus 11 anexos organizados da seguinte forma: Anexo 1 - Contrato de financiamento; Anexo 2 - Caso base; Anexo 3 - Identificação dos lanços e sublanços; Anexo 4 - Empresas que compõem o agrupamento; Anexo 5 - Acordo de subscrição e realização de capital; Anexo 6 - Garantias relativas aos lanços; Anexo 7 - Programa de seguros; Anexo 8 - Regras e condições de operação e manutenção; Anexo 9 - Bandas de tráfego e tarifas; Anexo 10 - Reposição do equilíbrio financeiro e Anexo 11 - Estudo de tráfego.
(nota 69) Nessa data, faltava realizar Euro 2.625.000 (cerca de 14%), o que ocorrerá a 11 de Julho de 2007, na sequência do 2.º Aditamento ao Acordo de Subscrição e Realização do Capital, celebrado a 23 de Setembro de 2004.
(nota 70) A entrega do montante remanescente de Euro 14.963.926,00 ocorreu em 2004, em duas tranches, a 30 de Março e a 30 de Setembro.
(nota 71) Cfr. os Processos de Despesa n.ºs 760/03 e 3696/03.
(nota 72) Através do ofício n.º SAI 969/05, de 16 de Março.
(nota 73) Vide Mestre Domingos Pereira de Sousa, "Finanças Públicas" Instituto Superior de Ciências Sociais Políticas, Lisboa 1992 pág. 131. Vide também Prof. Doutor António L. de Sousa Franco, "Finanças Públicas e Direito Financeiro", Volume II, Almedina, Coimbra 1992, 4.ª Edição, pág. 2.
(nota 74) Tendo por base as despesas inscritas no Orçamento e na Conta da Região, nos agrupamentos 04 - Transferências Correntes, 05 - Subsídios e 08 - Transferências de Capital, desde que tenham assumido a forma de subsídio e de apoio financeiro.
(nota 75) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 76) Art.º 23.º - Concessão de subsídios e outras formas de apoio; Art.º 24.º - Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 23.º deste diploma; Art.º 25.º - Bolsas e apoios financeiros de natureza análoga; Art.º 26.º - Apoio humanitário; Art.º 27.º - Indemnizações compensatórias.
(nota 77) A constituição do SRS, E.P.E. será objecto de análise no Capítulo IX - Património Regional.
(nota 78) Com fundamento nas disposições conjugadas da al. a) do n.º 2 do art.º 29.º do DL n.º 558/99, de 17/12, do n.º 4 do art.º 5.º do Estatuto do Sistema Regional de Saúde, aprovado pelo DLR n.º 4/2003/M, de 10/04 e dos art.os 5.º, 7.º, 27.º e 42.º do DLR n.º 9/2003/M, de 27/05.
(nota 79) Autorizado pela Res. n.º 1104/2003, de 8 de Setembro.
(nota 80) Autorizado pela Res. nº 237/2003, de 13 de Fevereiro.
(nota 81) Pela Res. n.º 185/2003, de 20 de Fevereiro, foi autorizada a concessão de uma comparticipação financeira até ao montante de 748,2 mil euros, tendo transitado para 2004 o valor de 124,7 mil euros.
(nota 82) Esta questão será analisada de forma mais detalhada no Capítulo IX - Património Regional.
(nota 83) Cfr. Res. n.º 1429/2003, de 6 de Novembro.
(nota 84) Sob a forma de "Transferências de capital".
(nota 85) Discriminado da seguinte forma: Euro 649.040,32 transitados de 2002, Euro 891.780,24 autorizados pela Res. n.º 360/2003, de 3 de Abril, e Euro 1.189.040,32 autorizados pela Res. n.º 1180/2003, de 18 de Setembro.
(nota 86) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2002, Capítulo IV - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.
(nota 87) Cfr. Relatório n.º 4/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 05 de Maio de 2005.
(nota 88) Através do ofício n.º SAI 696/05, de 01 de Março.
(nota 89) No que toca à análise das transferências efectuadas para os municípios, no âmbito do PIDDAR, estas serão objecto de análise aprofundada no Capítulo IV, relativo aos "Subsídios e Outros Apoios Financeiros".
(nota 90) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 91) Lei n.º 43/91, de 27 de Julho, que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento.
(nota 92) Nos termos da alínea m) do art.º 69.º do EPARAM.
(nota 93) Nos termos da al. p) do n.º 1 do art.º 227.º da CRP e da al. b) do n.º 1 do art.º 36.º do EPARAM.
(nota 94) Confrontar com alínea A) do ponto 4.3.1.3 do Capítulo IV do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
(nota 95) Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 96) Cfr. n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM.
(nota 97) Cfr. n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.
(nota 98) Não é possível discriminar as componentes de financiamento comunitário e regional dado que o Mapa IX não as apresenta, conforme já referido no ponto anterior.
(nota 99) Este baixo nível de execução revela um agravamento da tendência já verificada nos cinco anos anteriores, em que os níveis de execução do Cap. 50 decaíram progressivamente, dos 71,6% registados em 1998 para os 58% registados em 2002.
(nota 100) Ofício da DRPF n.º SAI00159/05 de 21/01/2005.
(nota 101) Nos anos de 1998 a 2001 as taxas de execução foram de 71,6%, 64,5%, 66,1% e 59,9%, respectivamente.
(nota 102) Apesar da boa execução do POPRAM III em 2003 (ver Cap. X - Fluxos Financeiros com a União Europeia).
(nota 103) Cfr. Relatório n.º 37/2004-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 2 de Dezembro de 2004.
(nota 104) Posteriormente alterado pelo DLR n.º 30/98/M, de 29 de Dezembro.
(nota 105) Através do ofício n.º SAI 1184/05, de 4 de Abril.
(nota 106) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 107) Ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril.
(nota 108) No período homólogo anterior, as alterações orçamentais ascenderam a Euro 84.307.603.
(nota 109) Em consequência da não contabilização das verbas oriundas do FSE, do FEDER, do INTERREG III e do FEOGA que, em 2003, foram inscritos em RPT da Administração Regional Indirecta.
(nota 110) Cfr. Parecer sobre a Conta da RAM de 2001, Volume II - Relatório, Cp. VIII e Parecer sobre a Conta da RAM de 2002, Volume II - Relatório, Cp. VII.
(nota 111) Cfr. ponto IV do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 112) Cfr. Relatório n.º 5/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 05 de Maio de 2005.
(nota 113) Através do ofício n.º SAI 891/05, de 14 de Março.
(nota 114) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 115) Nos termos preambulares do DLR n.º 27/2003/M, de 22 de Novembro, compete à DRGDR a gestão dos recursos financeiros e humanos afectos à SRAS, bem como o financiamento, a contratação e o pagamento das prestações de cuidados de saúde.
(nota 116) Esta matéria encontra-se analisada com maior detalhe no Capítulo IX - Património Regional.
(nota 117) Dos quais 24 foram constituídos em 2002.
(nota 118) Designadamente as contas de gerência do IHM, do C-EPAM e dos seguintes fundos escolares: escolas básicas de Santo António e do Porto da Cruz; escolas básicas e secundárias do 2.º e 3.º ciclos Bartolomeu Perestrelo, Horácio Bento de Gouveia, São Roque e Torre de Câmara de Lobos; escolas básicas e secundárias Bispo D. Manuel Ferreira Cabral, Calheta, Machico, Francisco Freitas Branco, Gonçalves Zarco, Padre Manuel Álvares, da Ponta do Sol e de Porto Moniz e escolas secundárias D. Lucinda Andrade e Jaime Moniz, conforme resulta do ofício n.º 1004/05, de 21 de Março remetido pela DROC.
(nota 119) Cfr. discriminação efectuada nos quadros VII.1 - Receitas dos FSA segundo classificação económica e VII.4 - Despesa total, por classificação económica.
(nota 120) As receitas correntes cifraram-se em mais de 173,8 milhões de euros, enquanto as de capital ascenderam a pouco mais de 53,1 milhões de euros.
(nota 121) A este respeito, vide Quadro VII.3 - "Receita arrecadada segundo a classificação económica" que, entre outros elementos, apresenta um detalhe, em termos absolutos, das componentes que integram a receita orçamental.
(nota 122) A coluna "F. Escolares" agrega os valores acumulados referentes aos Fundos Escolares das seguintes escolas: Escola Básica do Porto da Cruz; Escola Básica de Santo António; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos Bartolomeu Perestrelo; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos do Caniçal; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos do Caniço; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos Dr. Alfredo Nóbrega Júnior; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos do Estreito de Câmara de Lobos; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos Horácio Bento de Gouveia; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos dos Louros; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos de São Roque; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos da Torre de Câmara de Lobos; Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos do Funchal; Escola Básica e Secundária Bispo D. Manuel Ferreira Cabral; Escola Básica e Secundária da Calheta; Escola Básica e Secundária do Carmo; Escola Básica e Secundária Gonçalves Zarco; Escola Básica e Secundária Lucinda Andrade; Escola Básica e Secundária de Machico; Escola Básica e Secundária Padre Manuel Alves; Escola Básica e Secundária da Ponta do Sol; Escola Básica e Secundária Porto Moniz; Escola Básica e Secundária Prof. Dr. Francisco Freitas Branco; Escola Básica e Secundária de Santa Cruz; Escola Secundária Ângelo Augusto da Silva; Escola Secundária Francisco Franco; Escola Secundária Jaime Moniz.
(nota 123) Excluem-se os saldos da receita orçamental transitados da gerência anterior.
(nota 124) Inclui as despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.
(nota 125) Em conformidade com o estatuído no art.º 6.º da LBCP - Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.
(nota 126) Cfr. Parecer sobre a Conta da RAM 2002, Volume II, Capítulo VII, Tribunal de Contas.
(nota 127) Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro.
(nota 128) Ao abrigo do DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, que se mantém em vigor, face à não aplicação, pela RAM, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
(nota 129) É questionável o registo das transferências no âmbito do PIDDAR, na rubrica Contas de Ordem, designadamente no tocante ao sistema de incentivos consagrado pelo POE e pelo PEDIP, uma vez que uma parte destes montantes se refere a retenções de fundos alheios que deverão constituir posteriormente fluxos de entrega às entidades a que respeitam e, nos termos do DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, deverem ser classificados como Operações extra-orçamentais: Outras operações de tesouraria.
(nota 130) A este respeito, vide Quadro VII.4 - "Despesa total por classificação económica" que, entre outros elementos, apresenta um detalhe, em termos absolutos, das componentes que integram a despesa orçamental.
(nota 131) Com as alterações introduzidas pela DROC através dos ofícios n.os 472/05, de 18 de Fevereiro e 575/05, de 24 de Fevereiro.
(nota 132) Cfr. Relatório n.º 36/2004-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 2 de Dezembro de 2004.
(nota 133) Ainda que os questionários direccionados à Administração Regional Directa tenham sido remetidos directamente aos Gabinetes dos Secretários Regionais, às Direcções Regionais e às Inspecções Regionais das Secretarias Regionais, da Vice-Presidência e ainda ao Gabinete da Presidência do Governo Regional, a sua abrangência, bem como a das respostas obtidas, é extensível a todos os restantes serviços simples integrados e dependentes desta estrutura orgânica.
(nota 134) O Centro Hospitalar do Funchal e o Centro Regional de Saúde foram extintos em 2003, pela constituição Serviço Regional de Saúde, E.P.E. Os questionários não abrangeram, também, a ALRM.
(nota 135) Cfr. o ofício n.º SAI01004/05, de 21 de Março.
(nota 136) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 137) Segundo o qual, "Nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, fica o Governo Regional autorizado a contrair empréstimos amortizáveis, com o prazo máximo de 30 anos, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante resultante da adição dos seguintes valores:
"a) Montante do acréscimo do endividamento líquido previsto no artigo 7.º;
b) Montante das amortizações da dívida pública regional realizadas durante o ano, nas respectivas datas de vencimento ou antecipadas por razões de gestão da dívida pública regional;
c) Montante de outras quaisquer operações envolvendo a redução da dívida pública regional".
(nota 138) Em consonância com o previsto no art.º 84.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, republicada na sequência da alteração introduzida pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto.
(nota 139) Processo de visto n.º 50/2003.
(nota 140) Contém a Conta geral de operações de tesouraria e transferência de fundos.
(nota 141) Evidencia a situação da dívida da RAM, reportada a 31 de Dezembro.
(nota 142) Compreende o Movimento da dívida da Região Autónoma da Madeira reportado a 31 de Dezembro de 2002.
(nota 143) Note-se que, no Anexo XXVII da Conta da RAM de 2002 e em 2003, foram incorrectamente considerados, como dívida pública flutuante, os empréstimos contraídos pelo CRS (50 milhões de euros) e pelo CHF (cerca de 9,8 milhões de euros), bem como o de 1,725 milhões de euros, destinado a colmatar o diferencial da dívida assumida pelo Estado, relativamente ao empréstimo do BEI/Ambiente Madeira, porquanto os mesmos não se encontravam totalmente amortizados no final do exercício.
(nota 144) No entanto obteve um plafond acrescido, entre 16 de Junho e 31 de Outubro de 2003, de 50 milhões euros.
(nota 145) No valor de Euro 35.072.000.
(nota 146) As quais contabilizaram Euro 597.851.185,10.
(nota 147) Contém a Relação das amortizações e juros pagos em 2003, por entidade credora.
(nota 148) Além dos encargos com a dívida directa, estão incluídos os relativos à dívida indirecta (amortização e juros) e à administrativa (juros) no valor de Euro 2.021.369,98.
(nota 149) Cfr. o mapa Anexo XXXVIII da Conta da Região de 2003.
(nota 150) Processo n.º 112/2003, que obteve o visto em 24 de Setembro de 2003.
(nota 151) Processo n.º 207/2003, que obteve o visto em 14 de Janeiro de 2004.
(nota 152) Devido à assunção em 2003 de um novo empréstimo obrigacionista no valor de 156,884 milhões de euros e à amortização de dois dos empréstimos obrigacionistas no valor total de 67,9 milhões de euros.
(nota 153) Que se decompõem em Euro 156.884.167,86 relativo a amortizações e Euro 11.062.583,81 de juros.
(nota 154) Alterado pelo DLR n.º 18/2003/M, de 24 de Julho.
(nota 155) A Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que aprovou o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou outras pessoas colectivas de direito público, no art.º 4.º, exclui do seu âmbito de aplicação as RA, por estas gozarem de independência orçamental, o que, no caso da RAM, acontece por força do disposto na al. c) do n.º 1 do art.º 36.º e do n.º 1 do art.º 109.º, ambos da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto.
(nota 156) Rectificada pela Declaração de Rectificação, publicada no JORAM, I Série, n.º 10 e pela Declaração de Rectificação n.º 1, publicada no JORAM, I Série, n.º 10, 4.º Suplemento, ambos de 30 de Janeiro de 2003.
(nota 157) Contém a relação dos avales concedidos pela RAM no decurso do ano 2003.
(nota 158) De acordo com a redacção conferida a este artigo, "[a] garantia prestada pela Região a operações de crédito a realizar por empresas privadas apenas poderá ser concedida quando se trate de empresas que tenham sede, direcção efectiva ou estabelecimento estável na Região Autónoma da Madeira e aí exerçam a sua actividade principal."
(nota 159) Nomeadamente a SDPS, S.A., Ponta do Oeste, S.A., SDNM, S.A., SMD, S.A. e MPE, S.A.
(nota 160) Contém a relação da situação dos avales concedidos pelo Governo Regional, reportada a 31 de Dezembro de 2003.
(nota 161) O valor das receitas próprias regionais cobradas no ano 2003 foi de Euro 597.851.185,10.
(nota 162) Corresponde, na anterior orgânica da DRPF, ao art.º 2.º, al. s), do DRR n.º 19/2001/M, de 21 de Agosto.
(nota 163) Contém a relação dos reembolsos à RAM, resultantes de pagamentos por execução de avales.
(nota 164) Incluem Euro 43.185,82 de reembolsos, no ano 1998, e Euro 90.532,85, em 2000, ambos resultantes de pagamentos por execução de avales (cfr. os anexos XXXIV das respectivas Contas da RAM).
(nota 165) Nos termos do art.º 15.º do D.Reg. n.º 23/79/M e do agora art.º 18.º do DLR n.º 24/2002/M.
(nota 166) As responsabilidades da RAM perante os municípios decorrentes do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro cessaram no ano 2003.
(nota 167) A situação das responsabilidades indirectas da RAM, relativas ao ano 2001, foi objecto de correcção, na sequência da informação prestada pela Direcção Regional de Planeamento e Finanças, a coberto dos ofícios n.º 2771/03 e 2772/03, ambos de 22/08/2003, remetidos à SRMTC.
(nota 168) Cfr. o art.º 67.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro.
(nota 169) Trata-se de dívida de garantia, em que a Região assegura o cumprimento de obrigações contraídas por terceiros, na sequência da concessão de avales (cfr. o anexo XXXV da Conta da RAM de 2003).
(nota 170) Diz respeito ao montante de encargos assumidos e não pagos de todos os serviços dependentes do Governo Regional da Madeira (cfr. o ofício n.º 2990/04, de 21/09/04, da DROC, o qual foi posteriormente rectificado pelos ofícios n.º 3371/04, de 10/11/04 e n.º SAI969/05, de 16 de Março.), cuja análise encontra-se inserida no ponto 3.4 do Capítulo III.
(nota 171) Cfr. o art.º 67.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro.
(nota 172) Segundo informação constante no ofício n.º S.0408974/5, de 2004/07/07 do SRS, E.P.E.
(nota 173) Ofício n.º SAI00947/05, de 15 de Março.
(nota 174) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 175) Cfr. o DL n.º 477/80, de 15 de Outubro, que criou o inventário geral do património do Estado.
(nota 176) Por força do disposto no art.º 4.º, n.º 1, al. h), do DRR n.º 11/93/M, de 13 de Maio, diploma que continha a estrutura organizativa da Direcção Regional do Património, e que foi alterado pelo DRR n.º 18/2000/M, de 22 de Março, competia a este departamento governamental "Organizar e manter actualizado o cadastro central e o inventário dos bens da Região", salientando-se que a actual orgânica deste Serviço consta do DRR n.º 1/2004/M, de 6 de Fevereiro, que manteve um normativo com o mesmo teor.
(nota 177) "Anexo XL - Participação da Região no capital social de entidades societárias e não societárias (Situação em 31 de Dezembro de 2003) "; "Anexo XLI - Balanço sintético das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2003"; "Anexo XLII - Demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2003" e "Anexo XLIII - Demonstração dos fluxos de caixa das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2003".
(nota 178) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no Capítulo XII - As Contas da Administração Pública Regional.
(nota 179) A constituição desta entidade será objecto de análise no ponto 9.3.1.2 deste capítulo.
(nota 180) Qualquer referência feita neste ponto a normas legais sem a identificação do diploma em que se integram deve ser entendida como reportada ao Decreto-Lei em referência.
(nota 181) Reguladas pelo revogado DL n.º 260/76, de 8 de Abril, que aprovou as bases gerais do regime jurídico das empresas públicas, e que, no seu art.º 1.º, qualificava como EP "as empresas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, para a exploração de actividades de natureza económica ou social, de acordo com o planeamento económico nacional, tendo em vista a construção e desenvolvimento de uma sociedade democrática e de uma economia socialista".
(nota 182) Cuja denominação deve, por força do disposto no art.º 24.º, n.º 2, integrar a expressão "Entidade Pública Empresarial" ou as iniciais "E.P.E.".
(nota 183) Também a transformação, fusão ou cisão e extinção destas entidades se processa mediante decreto-lei.
(nota 184) Segundo o disposto nos art.os 15.º e 39.º, os titulares do órgão de administração dispõem de estatuto próprio, a definir por legislação especial ainda não publicada, sendo-lhes aplicável transitoriamente o estatuto dos gestores públicos vertido no DL n.º 464/82, de 9 de Dezembro.
(nota 185) Em que se enquadra ainda o facto de não serem aplicáveis às EPE as regras gerais sobre a dissolução, liquidação, recuperação das empresas e da falência (art.º 34.º, n.º 2).
(nota 186) Diversamente do que se verifica relativamente às Autarquias Locais, cujo sector empresarial beneficia do enquadramento jurídico específico fornecido pela Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto.
(nota 187) O qual revogou o DLR n.º 21/91/M, de 7 de Agosto, que definia o anterior Sistema Regional de Saúde.
(nota 188) O SRS, E.P.E. acima referido, constitui, de harmonia com a alínea a) do art.º 6.º do DLR n.º 4/2003, um dos elementos integrantes do Sistema Regional de Saúde, a par de outros serviços e organismos.
(nota 189) Qualquer referência feita neste ponto a artigos sem a identificação do diploma em que se integram deve ser entendida como reportada aos estatutos do SRS, E.P.E. aprovado em anexo ao DLR em referência.
(nota 190) As EPE pertencem à Administração Indirecta, mas têm uma capacidade de direito privado prevalecente que se distinguem dos institutos públicos, ainda marcados pela supremacia da capacidade de direito público.
(nota 191) O n.º 4 do art.º 2.º consagrada a possibilidade de o capital estatutário ser aumentado ou reduzido, mediante Resolução do Conselho do Governo Regional.
(nota 192) Nestes contratos deve constar a definição e quantificação das actividades a desenvolver, assim como a identificação dos montantes a transferir.
(nota 193) A constituição do SRS, E.P.E. ocorreu em Junho de 2003.
(nota 194) Cfr. o n.º 2 do art.º 2.º dos estatutos do SRS, E.P.E., publicados em anexo ao DLR n.º 9/2003/M, de 27 de Maio.
(nota 195) Este aumento de capital foi rectificado pela Resolução n.º 346/03, de 27 de Março.
(nota 196) O registo do aumento de capital social no Cartório Notarial de Roterdão ocorreu em 14 de Novembro de 2003.
(nota 197) Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas e da Conta da Região. Os totais apresentados correspondem aos valores inscritos nos mesmos documentos.
(nota 198) Informações obtidas a partir do Relatório e Contas de 2003.
(nota 199) Alerta-se, contudo, para a necessidade de ponderar os resultados, já que os mesmos estão influenciados (em alguns casos, de forma determinante), por recebimentos oriundos do orçamento regional.
(nota 200) Que permite desagregar os resultados líquidos nas suas diversas componentes: resultado operacional, resultado financeiro e resultado extraordinário. Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas enviados e da Conta da Região (Anexos XLII-I e XLII-II). Os totais apresentados correspondem aos valores constantes dos mesmos documentos.
(nota 201) Sobre esta questão ver ponto 7.4.3.3 do capítulo VII - O Património Regional.
(nota 202) Ao nível do agregado "Municípios", no período compreendido entre 2001 e 2003, os montantes em dívida não sofreram alterações, residindo a explicação no facto de o período de carência dos empréstimos concedidos ser de 10 anos e de serem remunerados à taxa de juro zero. Assim, apenas deverão ser reembolsados em 2004 os do Funchal e de São Vicente e, em 2007, os de Machico e de Santa Cruz.
(nota 203) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 1999.
(nota 204) Para além destes fluxos há ainda a registar aqueles que decorrem da relação comercial privada que se estabelece entre o sector público e as entidades participadas, cujo âmbito extravasa o da presente análise.
(nota 205) Cfr. Ofício n.º 2221/04, de 16 de Julho, da Direcção Regional de Planeamento e Finanças.
(nota 206) A propósito da ausência de remessa deste Anexo à Assembleia, confronte-se o Capítulo I, respeitante ao Processo Orçamental.
(nota 207) Cfr. Resolução n.º 1104/03, de 1 de Setembro.
(nota 208) Rectificada pela Resolução n.º 1774/01, de 20 de Dezembro.
(nota 209) Idem.
(nota 210) Que reveste a forma de sociedade comercial por quotas, constituída nos termos da lei comercial.
(nota 211) Autorizada através da Resolução n.º 110/03, de 30 de Janeiro.
(nota 212) De acordo com a Resolução n.º 985/02, de 22 de Agosto.
(nota 213) Autorizadas através da Resolução n.º 1197/02, de 3 de Outubro.
(nota 214) Rectificada pela Resolução n.º 1525/02, de 4 de Dezembro.
(nota 215) Contrato celebrado a 26 de Julho de 2000.
(nota 216) Cfr. Relatório n.º 2/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 3 de Março de 2005.
(nota 217) Com invocação dos art.os 227.º, n.º 1, al. a), e 228.º, da CRP - o último dos quais qualifica como matéria de interesse específico a "organização da administração regional e dos serviços nela inseridos" -, e dos art.os 37.º, n.º 1, al. c), e 40.º, al. qq), do EPARAM (na redacção dada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto), que acolheram o teor das citadas normas constitucionais.
(nota 218) Este diploma foi objecto de alteração pelo DLR n.º 11/2002/M, de 16 de Julho, que atribuiu uma nova firma à Sociedade, "através da adopção de uma sigla e da inserção da referência geográfica na sua denominação", de tal modo que a inicialmente criada SDN - Sociedade de Desenvolvimento do Norte, S.A. (SDN, S.A.) passou a designar-se SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A. (SDNM, S.A.).
(nota 219) Embora o diploma de criação da sociedade não aluda, de forma expressa, ao DL n.º 558/99.
(nota 220) Indo ao encontro da norma do art.º 390.º, n.º 1, do CSC, a qual preceitua que "O conselho de administração é composto por um número impar de membros, fixado no contrato da sociedade".
(nota 221) Os quais foram oportunamente eleitos pela A-G, em consonância com o preceituado no n.º 1 do art.º 391.º do CSC.
(nota 222) Com efeito, não existem quaisquer indicadores que apontem no sentido de que, na prática, aquele interessado exerceu as funções inerentes ao referido cargo no período que mediou entre a constituição do CA e o ano 2004.
(nota 223) Segundo as palavras de Luís Brito Correia, in Direito Comercial, vol. III, AAFDL, Lisboa, 1989, pág.83, "trata-se de "um requisito ou condição de funcionamento do órgão colegial e um pressuposto das deliberações desse órgão".
(nota 224) Cfr. Luís Brito Correia, ob. cit., pág. 412.
(nota 225) Que corresponde às declarações de vontade concordantes da maioria dos administradores.
(nota 226) Entendendo-se que, em princípio, cada administrador tem direito a um voto, constituindo excepção os casos de atribuição de voto de desempate ao presidente (art.º 395.º, n.º 3, do CSC) e de impedimento do voto por conflito de interesses (art.º 410.º, n.º 6, do mesmo Código).
(nota 227) Neste contexto, importa reter que, face à disciplina jurídica vertida no art.º 409.º do CSC, a que está subjacente a garantia da celeridade do tráfego comercial e a protecção de terceiros de boa-fé, a sociedade fica vinculada pelos actos praticados pelos administradores, nos termos previstos nos estatutos para obrigar a sociedade, mesmo que não tenha havido deliberação prévia do CA ou esta seja nula ou anulável.
(nota 228) Esta situação é particularmente notada no caso de alguns dos empreendimentos promovidos pela sociedade.
(nota 229) A propósito desta temática, será também relevante aludir ao teor do art.º 398.º, sob a epígrafe "Exercício de outras actividades", que, no seu n.º 3 consagra que "Os administradores não podem, sem autorização da assembleia geral, exercer, por conta própria ou alheia, actividade concorrente com a da sociedade".
(nota 230) Na perspectiva do direito comercial que emerge da regra imperativa do n.º 6 do art.º 410.º do CSC, os administradores estão impedidos de votar sobre assuntos em que tenham, por conta própria ou de terceiro, um interesse (objectiva ou subjectivamente) conflituante com o da sociedade.
(nota 231) As garantias de imparcialidade não estarão, nestas situações, suficientemente asseguradas.
(nota 232) O valor dos custos de alguns dos projectos não é definitivo podendo mesmo ser superior, uma vez que os dados que tiveram por base estes cálculos não representam o valor final dos projectos, havendo ainda a acrescentar alguns fornecimentos e prestações de serviços não sujeitos a contrato escrito dos projectos sobre os quais não recaiu a amostra pelo que não foram analisados exaustivamente.
(nota 233) Cfr. Relatório n.º 3/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 17 de Março de 2005.
(nota 234) APRAM; EEM; HF; IGA; MPE; MT; Ponta do Oeste; SRS, EPE; SDNM; SDPS; SMD; IDE-RAM; IBTAM; RIN-MAR.
(nota 235) Através do ofício n.º 1210/05, de 5 de Abril.
(nota 236) Consubstanciada na informação solicitada, pela SRMTC, aos diversos organismos regionais e nacionais ligados à gestão dos fundos comunitários.
(nota 237) O PDES-RAM 2000-06, instrumento integrado de promoção do desenvolvimento económico e social da RAM, tem em conta vectores de orientação específicos e estratégicos assentes nas características intrínsecas do Arquipélago da Madeira, enquadrando de forma estruturada e coordenada os meios necessários à concretização do QCA III. Tem por objectivos: reforçar a competitividade e o posicionamento geoestratégico da economia regional, promover o emprego e assegurar a melhoria da qualidade de vida e a preservação dos valores ambientais. Foi aprovado pela ALRM, a 8 de Fevereiro de 2000, através da Resolução n.º 5/2000/M.
(nota 238) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 239) Não na totalidade pois existem transferências da UE para a RAM que não têm inscrição no Orçamento e na Conta da Região, cfr. detalhe no ponto 10.3.
(nota 240) A rubrica "Transferências correntes" inclui um valor decorrente de bonificações de juros no âmbito do empréstimo "Madeira - Obras de reconstrução" contraído pela RAM junto do BEI, e assumido em 1999 pelo Governo da República, sendo questionável a entrada de tal bonificação nos cofres da Região.
(nota 241) A DROC, no ofício n.º 484/05, de 22 de Fevereiro, remetido a esta Secção Regional, discrimina os itens que compõem a receita cobrada inscrita na rubrica "Diversos". A cobrança relativa a receitas oriundas da Comunidade corresponde a apenas a 7% do total cobrado nesta rubrica, daí não se apurar o desvio entre a receita prevista e a executada, nem a taxa de execução.
(nota 242) No valor de Euro 1.688.168.872.
(nota 243) No montante de Euro 1.167.048.268,40.
(nota 244) Cfr. informação remetida à SRMTC, em suporte informático, em 6 de Julho de 2003 (INGA), e os ofícios n.ºs 59940, de 29 de Junho de 2004 (IAPMEI), 3581, de 28 de Junho de 2004 (DGDR), 4054, de 22 de Junho de 2004 (IGFSE), 782/2004/DAF, de 25 de Junho de 2004 (IFT), 4961, de 13 de Julho de 2004 (GGPRIME), 1897/1.01 de 14 de Julho de 2004 (IFC), 33.400/145/04 e 33.400/150/04, de 5 de Julho de 2004 (IFADAP).
(nota 245) A informação constante no presente quadro foi obtida através de informações prestadas pelas entidades referidas na nota n.º 9.
(nota 246) Ocorrida na 6ª Reunião de 2 de Junho de 2003.
(nota 247) O quadro exposto, elaborado com base nas informações presentes no Relatório de Execução anual do POPRAM III - 2003 e Decisão C (2000) 1776, de 28 de Julho, apresenta uma inconsistência relativa à execução da Medida 2.1. - Agricultura e Desenvolvimento Rural, do Eixo Prioritário 2, no âmbito do FEOGA-O que resulta da confrontação entre o valor da execução financeira de 2003, (constante do Quadro I dos Anexos Comuns ao Relatório de Execução anual) com a execução financeira acumulada de 2000 a 2003, (do Quadro 18 do Relatório de Execução anual da referida medida, no valor de Euro 60,70, e que afecta o total da execução acumulada de 2000 a 2003.
(nota 248) Uma vez que a programação 2000-2003 era de Euro 79.141.512 para a Medida 2.4.
(nota 249) Os projectos aprovados nesta Medida foram promovidos pelas Autarquias Locais (CMCL e CMF).
(nota 250) O referido Regulamento estabeleceu novas disposições sobre o funcionamento dos Fundos Estruturais, destacando-se a prevista no art.º 31.º, n.º 2, denominada "regra n+2" ou "regra da guilhotina", como também é conhecida, a qual determina que "Será automaticamente anulada pela Comissão a parte de uma autorização que não tiver sido liquidada com um adiantamento ou em relação à qual não tiver sido apresentado à Comissão nenhum pedido de pagamento admissível (...), no final do 2.º ano subsequente ao ano da autorização". A referida regra está, pois, directamente relacionada com a possível perda de fundos comunitários, caso a respectiva execução financeira não cumpra as metas estipuladas pela UE, através da obrigatoriedade de os Estados-membros, que não tenham cumprido os seus projectos, devolverem à Comunidade os fundos afectos a um determinado ano e que não sejam executados nos dois anos seguintes, a fim de serem canalizados para outros países.
(nota 251) Cfr. Quadro 21 - Regra N+2 - Relatório de Execução Anual 2003 do POPRAM III, do Instituto de Gestão de Fundos Comunitários.
(nota 252) O referido estudo foi adjudicado no início do ano 2003 ao consórcio CEDRU/QUATRERNAIRE, tendo este apresentado o seu relatório final a 15 de Outubro. A Equipa de Avaliação terminou o seu estudo com a entrega a 25 de Novembro da Síntese do Sumário Executivo. Por obrigação regulamentar, o Estudo foi apresentado à Comissão de Acompanhamento do POPRAM III a 4 de Dezembro, e seguidamente transmitido à Comissão Europeia, de forma articulada com a Avaliação Intercalar do QCA III, a 15 de Dezembro.
(nota 253) Data a partir da qual passou a funcionar o Conselho Directivo, órgão executivo do IFC, estabelecido no art.º 5.º do DLR n.º 20/2001/M, de 2 de Agosto. Até então, todas as competências atribuídas na área dos fundos comunitários eram exercidas pelos Serviços da Direcção Regional do Planeamento, entretanto extinta na sequência da alteração orgânica operada na Secretaria Regional do Plano e Finanças pelo DRR n.º 1-A/2001/M, de 13 de Março, a qual previa a criação de um Instituto para executar essa missão.
(nota 254) Conforme estatuído no art.º 3.º do DLR n.º 20/2001/M.
(nota 255) Dado que o IFC foi criado a 2 de Agosto de 2001, e que a aprovação dos seus estatutos se reporta a 22 de Outubro desse ano, e bem assim, por se ter verificado uma recepção tardia dos instrumentos de controlo a enviar pelas entidades de controlo de 2.º nível, resultou a inexistência de uma planificação de controlos anuais que perdurou até ao ano 2002 inclusive, com excepção do FSE, cujo plano anual de controlo foi remetido ao IGFSE em 28 de Agosto de 2001.
(nota 256) Vide art.º 4.º e 7.º da Portaria n.º 684/2001, de 5 de Julho.
(nota 257) Vide art.º 6.º e 9.º da Portaria acima referida.
(nota 258) Engloba projectos aprovados a partir de 1 de Janeiro de 2000, (o primeiro período de programação do Fundo decorreu de 1993 a 1999 - FC I).
(nota 259) Cujas entidades executoras são, respectivamente, a IGA, S.A. e a Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
(nota 260) Projecto aprovado em 21 de Novembro de 2003, a executar pela APRAM, S.A..
(nota 261) Vide Relatório de Actividades de 2003 da Inspecção Regional de Finanças.
(nota 262) Através do ofício n.º IFC 0821/1.01, de 21 de Março.
(nota 263) Este saldo tem em consideração, além do saldo inicial de tesouraria, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.
(nota 264) Vejam-se os n.ºs 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, que dispõem:
"2. Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei."
"4. Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores."