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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 6-A/2006
Parecer n.º 6-A/2006, de 25 de agosto
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 6-A/2006
Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira
Ano económico de 2004
FICHA TÉCNICA
Auditora-Coordenadora: Mafalda Morbey Affonso - Licenciada em Gestão e Administração Pública, Responsável pela Coordenação Geral do Parecer
Execução Técnica:
Alice Ferreira - Licenciada em Direito
Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão
Luísa Sousa - Licenciada em Economia
Nereida Silva - Licenciada em Economia
Patrícia Ferreira - Licenciada em Economia
Telmo Mendes - Licenciado em Gestão
Apoio Informático:
Paulo Ornelas - Técnico de Informática
Outros Contributos Pontuais:
Auditor-Chefe: Fernando Fraga - Licenciado em Direito
Auditor-Chefe: Miguel Pestana - Licenciado em Gestão
Técnicos:
Célia Alves - Licenciada em Administração Pública e Autárquica
Fátima Nóbrega - Licenciada em Auditoria e Revisão de Contas
Filipa Brazão - Licenciada em Gestão e Administração Pública
Ilídio Garanito - Bacharel em Gestão
ÍNDICE GERAL
Volume I
Apresentação .
I - Conclusões.
II - Recomendações.
III - Legalidade e correcção financeira.
IV - Domínios de controlo.
1 - Processo orçamental.
2 - Receita.
3 - Despesa.
4 - Investimentos do plano.
5 - Operações de tesouraria.
6 - Dívida pública regional.
7 - Património regional.
8 - Fluxos financeiros com a União Europeia.
V - Gestão financeira.
VI - Controlo interno.
VII - Parecer.
Volume II
CAPÍTULO I - PROCESSO ORÇAMENTAL
1.1 - Âmbito de verificação.
1.2 - Orçamento da RAM.
1.2.1 - Proposta de Orçamento.
1.2.2 - Decreto Legislativo Regional do Orçamento.
1.3 - Equilíbrio orçamental.
1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental.
1.5 - Alterações orçamentais.
1.5.1 - Alterações orçamentais da receita orçamentada.
1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada.
1.5.2.1 - Classificação orgânica.
1.5.2.2 - Classificação funcional.
1.5.2.3 - Classificação económica.
1.6 - A Conta da Região.
1.7 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO II - RECEITA
2.1 - Âmbito de verificação.
2.2 - Análise global da receita.
2.2.1 - Previsão orçamental.
2.2.2 - Execução orçamental.
2.2.2.1 - Cobrança face à previsão.
2.2.2.2 - Receitas fiscais.
2.2.2.3 - Receitas comunitárias.
2.2.3 - Receitas próprias da RAM.
2.3 - Evolução da receita.
2.4 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO III - DESPESA
3.1 - Âmbito de verificação.
3.2 - Análise global da despesa.
3.2.1 - Execução orçamental da despesa.
3.2.2 - Análise económica da despesa.
3.3 - Análise evolutiva da despesa.
3.3.1 - Evolução segundo a óptica da despesa.
3.4 - Encargos assumidos e não pagos (EANP).
3.4.1 - Análise global dos EANP.
3.4.2 - Impacto dos EANP no orçamento do ano seguinte.
3.4.3 - Caracterização dos EANP da Administração Directa da RAM.
3.4.4 - Evolução dos EANP.
3.5 - Síntese das principais irregularidades/ilegalidades detectadas no âmbito da actividade de controlo desenvolvida.
3.5.1 - Fiscalização prévia.
3.5.2 - Irregularidades detectadas no âmbito das acções preparatórias deste Relatório.
3.6 - Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes - 2004.
3.6.1 - Enquadramento.
3.6.2 - Apreciação.
3.7 - Princípio do contraditório.
CAPÍTULO IV - SUBSÍDIOS E OUTROS APOIOS FINANCEIROS
4.1 - Âmbito de verificação.
4.2 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional.
4.2.1 - Sociedades Públicas.
4.2.2 - Instituições sem fins lucrativos.
4.2.3 - Sociedades Privadas.
4.3 - Apoios financeiros aos municípios.
4.3.1 - Bonificação de juros.
4.3.2 - Cooperação técnica e financeira.
4.4 - Auditoria temática na área dos apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Directa às Casas do Povo.
4.4.1 - Enquadramento.
4.4.2 - Quadro institucional e normativo.
4.4.3 - Resultados da análise.
4.4.3.1 - Sistema de concessão dos apoios financeiros pela SRARN.
4.4.3.1.1 - Sistema de acompanhamento e controlo.
4.5 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO V - INVESTIMENTOS DO PLANO
5.1 - Âmbito de verificação.
5.2 - Enquadramento do planeamento.
5.2.1 - Sistema de planeamento regional.
5.2.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos.
5.3.1 - Princípios gerais.
5.3.2 - Estrutura previsional do investimento.
5.3.3 - Fontes de financiamento.
5.3.4 - Projectos por Departamento do Governo Regional.
5.3.5 - Distribuição espacial do investimento.
5.4.1 - Alterações orçamentais.
5.4.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada.
5.4.2.1 - Classificação orgânica da despesa.
5.4.2.2 - Classificação económica da despesa.
5.4.2.3 - Classificação funcional da despesa.
5.4.3 - Encargos assumidos e não pagos.
5.5.1 - Execução global dos projectos inscritos.
5.5.2 - Execução global por Departamento.
5.5.3 - Execução global por sectores.
5.5.4 - Financiamento por sectores.
5.5.5 - Evolução da execução global.
CAPÍTULO VI - OPERAÇÕES DE TESOURARIA
6.1 - Âmbito de verificação.
6.2 - Análise global.
6.3 - Operações extra-orçamentais excepto Contas de Ordem.
6.3.1 - Recebimentos para terceiros.
6.3.2 - Pagamentos a terceiros.
6.4 - Contas de Ordem.
6.5 - Saldos transitados.
6.6 - Conta geral de operações de tesouraria.
6.7 - Verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional - Gerência de 2004.
6.7.1 - Enquadramento.
6.7.2 - Resultados da verificação.
6.8 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO VII - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DOS FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS
7.1 - Âmbito de verificação.
7.2 - Análise global.
7.3 - Receita cobrada.
7.4 - Contas de ordem.
7.5 - Despesa processada.
7.5.1 - Estrutura por classificação económica.
7.5.2 - Estrutura por classificação funcional.
7.5.3 - Encargos assumidos e não pagos.
7.6 - Conta geral dos fundos e serviços autónomos.
7.7 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO VIII - DÍVIDA PÚBLICA
8.1 - Âmbito de verificação.
8.2 - Dívida pública directa.
8.2.1 - Análise global.
8.2.1.1 - Recurso ao crédito em 2004.
8.2.1.1.1 - Dívida pública flutuante.
8.2.1.1.2 - Dívida pública fundada.
8.2.1.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos.
8.2.1.2 - Dívida pública directa a 31 de Dezembro de 2004.
8.2.1.3 - Serviço da dívida pública directa.
8.2.1.4 Operações de gestão da dívida pública regional.
8.2.2 - Evolução da dívida pública directa e respectivo serviço da dívida.
8.3 - Dívida pública indirecta.
8.3.1 - Enquadramento jurídico.
8.3.2 - Avales concedidos em 2004.
8.3.3 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos.
8.3.4 - Pagamentos pela execução de avales.
8.3.5 - Reembolso de créditos resultantes da execução de avales.
8.3.6 - Evolução da atribuição de avales.
8.3.7 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM.
8.4 - Posição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores.
8.5 - Princípio do contraditório.
CAPÍTULO IX - PATRIMÓNIO REGIONAL
9.1 - Âmbito de verificação.
9.2 - Património financeiro.
9.2.1 - Caracterização genérica das novas entidades do SPER.
9.2.1.1 - IHM, E.P.E.
9.2.1.2 - Valor Ambiente, S.A.
9.2.1.3 - Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A.
9.2.2. - Composição e evolução das participações sociais da RAM.
9.2.2.1 - Evolução e movimentos da carteira de acções e quotas.
9.2.2.2 - Participações da RAM nas Sociedades de Desenvolvimento.
9.2.2.3. - Balanço das entidades participadas.
9.2.2.4. - Resultados das entidades participadas.
9.2.2.5. - Demonstração dos resultados das entidades participadas.
9.2.3 - Operações de Crédito.
9.2.4 - Observância do limite para a realização de operações activas.
9.2.5 - Rendimentos patrimoniais.
9.3 - Fluxos financeiros com o Sector Público Empresarial Regional.
9.3.1 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o SPER.
9.3.1.1 - Transferências correntes e subsídios para o SPER.
9.3.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e constituição de suprimentos.
9.3.2 - Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento Regional.
9.3.3 - Saldo global com o SPER.
9.4 - Auditoria ao Património Imóvel da RAM.
9.4.1 - Enquadramento.
9.4.2 - Quadro normativo e institucional.
9.4.3 - Caracterização e inventariação do património imóvel da RAM.
9.4.3.1 - Apreciação do cadastro e inventário.
9.4.3.2 - Sistema de inventariação.
9.5 - Auditoria aos contratos-programa celebrados com o Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S.A.
9.5.1 - Enquadramento.
9.5.2 - Quadro Institucional.
9.5.3 - Contratos-programa.
9.5.4 - Acompanhamento e controlo.
9.5.5 - Resultados da análise.
9.5.5.1 - Projecto "Madeira - Região Europeia 2004".
9.5.5.2 - Projecto "Uma Família, Um Computador".
9.5.5.3 - Projecto "Infocentros".
9.5.5.4 - Regis e Outros programas de cariz comunitário.
9.5.5.5 - Projecto "Modernização, Eficiência e Versatilidade do CIFEC".
9.5.5.6 - Projecto "acções Promocionais do CIFEC/Madeira Tecnopolo, S.A.".
9.6 - Auditoria à Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A., relativa ao ano 2004.
9.6.1 - Enquadramento.
9.6.2 - Quadro Institucional.
9.6.3 - Gestão de projectos.
9.6.3.1 - Programação.
9.6.3.2 - Projectos seleccionados.
9.6.3.2.1 - Projecto "Fórum Machico".
9.6.3.2.2 - Projecto de Intervenção na "Frente Mar do Porto da Cruz".
9.7 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO X - FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA
10.1 - Âmbito de verificação.
10.2 - Fluxos financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM.
10.3 - Fluxos financeiros da UE para a RAM.
10.3.1 - POPRAM III.
10.3.1.1 - Revisão Intercalar.
10.3.1.2 Execução financeira em 2004.
10.3.1.3 - Sistema de controlo interno dos Fundos Comunitários no âmbito do POPRAM III.
10.3.2 - Fundo de Coesão.
10.3.2.1 - Execução financeira em 2004.
10.3.2.2 - Gestão, acompanhamento e controlo.
10.3.3 - Outros Programas e Iniciativas Comunitárias com intervenção na Região.
10.4 - Princípio do Contraditório.
CAPÍTULO XI - AS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL
11.1 - Âmbito de verificação.
11.2 - Análise global.
11.2.1 - Análise da execução.
11.2.1.1 - Princípio do equilíbrio.
11.2.1.2 - Conta Consolidada da Região.
11.3 - Ajustamentos.
Relação de siglas
ACAPORAMA - Associação das Casas do Povo da Região Autónoma da Madeira.
ADERAM - Agência de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.
ADRAMA - Associação para o Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.
ADSE - Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública.
AG - Assembleia-Geral.
Al. - Alínea.
ALM - Assembleia Legislativa da Madeira.
ALR - Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
ANAM, S. A. - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S.A.
ANSLV - Agência Nacional Sócrates e Leonardo da Vinci.
APRAM, S.A. - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S.A.
AR - Assembleia da República.
AREAM - Agência Regional de Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira.
Art.º - Artigo.
AT - Assistência Técnica.
BBVA - Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S.A.
BEI - Banco Europeu de Investimentos.
BES - Banco Espírito Santo, S.A.
C/C - Conta Corrente.
CAB, S.A.D. - Clube Amigos do Basquete, Basquetebol S.A.D.
CE - Comunidade Europeia.
CEHA - Centro de Estudo de História do Atlântico.
CEIM, Lda. - Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda.
C-EPAM - Conservatório - Escola Profissional das Artes da Madeira.
CES - Conselho Económico e Social.
Cfr. - Conforme.
CGA - Caixa Geral de Aposentações.
CGD - Caixa Geral de Depósitos, S.A.
CHF - Centro Hospitalar do Funchal.
CIDE - Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Económico.
CISF - CISF - Banco de Investimento, S.A..
CITMA - Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira.
Cl.Ec. - Classificação Económica.
CMF - Câmara Municipal do Funchal.
CMM - Câmara Municipal de Machico.
CMSC - Câmara Municipal de Santa Cruz.
CO - Contas de Ordem.
CRP - Centro Rodoviário Português.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
CRS - Centro Regional de Saúde.
CSC - Código das Sociedades Comerciais.
DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DGI - Direcção-Geral dos Impostos.
DGT - Direcção-Geral do Tesouro.
DINS - Divisão de Inspecção.
DL - Decreto-Lei.
DLR - Decreto Legislativo Regional.
DR - Diário da República.
DRA - Direcção Regional de Agricultura.
DRA-PAR - Direcção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural.
DRGDR - Direcção Regional de Gestão e Desenvolvimento dos Recursos.
DROC - Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
DROT - Direcção Regional de Ordenamento do Território.
DRPF - Direcção Regional do Planeamento e Finanças.
DRR - Decreto Regulamentar Regional.
DRSS - Direcção Regional de Segurança Social.
E.P. - Empresa Pública.
E.P.E. - Entidade Pública Empresarial.
EANP - Encargos assumidos e não pagos.
EBPC - Escola Básica do Porto da Cruz.
EBS - Escola Básica e Secundária.
EBSGZ - Escola Básica e Secundária de Gonçalves Zarco.
EBSPMA - Escola Básica e Secundária Padre Manuel Álvares.
EBSPS - Escola Básica e Secundária de Ponta do Sol.
ECM, S.A. - Empresa de Cervejas da Madeira, S.A.
EEM, S.A. - Empresa de Electricidade da Madeira, S.A.
EIMRAM - Empresa Intermunicipal da Região Autónoma da Madeira.
EJM, Lda. - Empresa Jornal da Madeira, Lda.
EPARAM - Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
EPHTM - Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.
ER - Estrada Regional.
ES - Escola Secundária.
ESAAS - Escola Secundária Dr. Ângelo Augusto da Silva.
ESJM - Escola Secundária Jaime Moniz.
FC - Fundo de Coesão.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEEC - Fundo Especial para a Extinção da Colonia.
FEOGA-G - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Garantia).
FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação).
FGAPFP - Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional.
FMSC - Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas.
FRIGA - Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola.
FSA - Fundos e Serviços Autónomos.
FSE - Fundo Social Europeu.
GAU - Gabinete de Auditoria.
GGLC - Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão.
GGPRIME - Gabinete de Gestão do PRIME.
GR - Governo Regional da Madeira.
HF, S.A. - Horários do Funchal, S.A.
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
IBTAM - Instituto do Bordado, Tapeçarias e Artesanato da Madeira.
IC - Iniciativa Comunitária.
IC EQUAL - Iniciativa Comunitária EQUAL.
IC INTERREG - Iniciativa Comunitária INTERREG.
IC LEADER+ - Iniciativa Comunitária LEADER+.
ID - Impostos Directos.
IDD - Impostos Directos Diversos.
IDE-RAM - Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira.
IDRAM - Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira.
IDRH - Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica.
IDSC - Impostos Diversos sobre o Consumo.
IFADAP - Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pesca.
IFC - Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários.
IFOP - Instituto Financeiro de Orientação das Pescas.
IGA - Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
IGA, S.A. - Investimentos e Gestão da Água, S.A.
IGCP - Instituto de Gestão do Crédito Público.
IGF - Inspecção-Geral de Finanças.
IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
IHM - Instituto de Habitação da Madeira.
IHM, E.P.E. - Investimentos Habitacionais da Madeira, E.P.E.
II - Impostos Indirectos.
IID - Impostos Indirectos Diversos.
IJM - Instituto de Juventude da Madeira.
ILE's - Iniciativas Locais de Emprego.
ILMA, Lda. - Indústria de Lacticínios da Madeira, Lda.
INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
INTERREG - Iniciativa Comunitária INTERREG.
IRC - Imposto sobre o Rendimento das pessoas Colectivas.
IRE - Instituto Regional de Emprego.
IRF - Inspecção Regional de Finanças.
IRM, E.P. - Imprensa Regional da Madeira, E.P.
IRS - Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.
ISD - Imposto sobre as Sucessões e Doações.
ISP - Imposto sobre Produtos Petrolíferos.
ITP - Instituto de Turismo de Portugal.
IUPDA - Imposto do Uso, Porte e Detenção de Armas.
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.
IVM - Instituto do Vinho da Madeira.
JORAM - Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.
LEOE - Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.
LEORAM - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
LFRA - Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
LOE - Lei do Orçamento do Estado.
LREC - Laboratório Regional de Engenharia Civil.
MPE, S.A. - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S.A.
MT, S.A. - Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo, S.A.
OE - Orçamento do Estado.
OEO - Operações Extra-Orçamentais.
OF - Orçamento Final.
OI - Orçamento Inicial.
ORAM - Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
OSS - Orçamento da Segurança Social.
OT - Operações de Tesouraria.
PAR - Programa de Apoio Rural.
PDES-RAM - Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira.
PGR - Presidência do Governo Regional.
PIB - Produto interno bruto.
PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central.
PIDDAR - Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional.
PLANAL, S.A. - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira, S.A.
PNM - Parque Natural da Madeira.
PO - Programa Operacional.
POCI - Programa Operacional Ciência e Inovação 2010.
POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública.
POCTI - Programa Operacional Ciência Tecnologia e Inovação.
POPRAM - Programa Operacional Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira.
POSC - Programa Operacional Sociedade do Conhecimento.
POSEIMA - Programa de opções específicas para fazer face ao afastamento e à insularidade da Madeira e dos Açores.
POSI - Programa Operacional Sociedade da Informação.
PRID - Programa de Recuperação de Imóveis Degradados.
PRIME - Programa de Incentivos à Modernização da Economia.
PRODEP - Programa Operacional da Educação.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RA - Regiões Autónomas.
RAFE - Reforma da Administração Financeira do Estado.
RAFE - Regime de Administração Financeira do Estado.
RAM - Região Autónoma da Madeira.
RAVP - Regime de Apoio à Valorização da Paisagem.
RCG - Resolução do Conselho de Governo.
Res. - Resolução.
RPT - Recursos Próprios de Terceiros.
RSU - Resíduos Sólidos Urbanos.
S.A. - Sociedade Anónima.
S.A.D. - Sociedade Anónima Desportiva.
S.D.M., S.A. - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S.A.
SDNM, S.A. - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.
SDPS, S.A. - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S.A.
SIME - Sistema de Incentivos à Modernização Empresarial.
SIPPE - Sistema de Incentivos a Pequenos Projectos Empresariais.
SIVETUR - Sistema de Incentivos a Produtos Turísticos de Vocação Estratégica.
SMD, S.A. - Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A.
SNC - Sistema Nacional de Controlo.
SPER - Sector Público Empresarial Regional.
SRARN - Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
SRAS - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais.
SRE - Secretaria Regional de Educação.
SREST - Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes.
SRMTC - Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
SRPC - Serviço Regional de Protecção Civil.
SRPF - Secretaria Regional do Plano e Finanças.
SRRH - Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
SRS, E.P.E. - Serviço Regional de Saúde, E.P.E.
SRTC - Secretaria Regional do Turismo e Cultura.
SS - Segurança Social.
TC - Tribunal de Contas.
TMCA - Taxa média de crescimento anual.
Tx. Exec. - Taxa de Execução.
UE - União Europeia.
URBCOM - Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial.
Var. - Variação (em percentagem).
VIAEXPRESSO - Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A.
VIALITORAL - VIALITORAL - Concessões Rodoviárias da Madeira, S.A.
VP/VPGR - Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira.
ZF, B.V. - Zarco Finance, B.V.
VOLUME I
Apresentação
Nos termos conjugados dos artigos 214.º, n.º 1, alínea b), da CRP, e 5.º, n.º 1, alínea b), 41.º, 42.º, todos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, insere-se nas competências do Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, dar parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, procedendo à apreciação da actividade financeira da Região, no ano a que a mesma se reporta, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com especial enfoque para as vertentes enunciadas no n.º 1 do citado artigo 41.º
Neste contexto, foi elaborado o presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2004, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, pelo Governo Regional, em 30 de Dezembro de 2005.
O Parecer é composto por dois volumes, consubstanciados no Volume I - Parecer, que é assinado pelo colectivo de juízes identificado no artigo 42.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, e integra as conclusões e recomendações de maior relevo sobre as áreas de controlo analisadas, endereçadas à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, e no Volume II - Relatório, que contém a apreciação global da execução do orçamento, estruturada por capítulos, assim como os principais aspectos da análise efectuada às resposta emitidas pelo executivo regional em sede de contraditório, ao abrigo do artigo 13.º da mesma Lei (ver nota 1).
I - Conclusões
Na sequência da análise dos actos preparatórios tendentes à aprovação do Orçamento e dos resultados da execução orçamental, reflectidos na Conta da RAM de 2004, destacam-se as seguintes conclusões:
1 - A apresentação, à ALM, da proposta de ORAM relativa ao ano 2004 realizou-se fora do prazo definido para o efeito no n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (cfr. ponto 1.2.1).
2 - O diploma orçamental (ver nota 2) consagrou, de forma inovatória, no seu artigo 13.º, n.º 1, a obrigatoriedade de os FSA remeterem balancetes mensais à SRPF (cfr. ponto 1.2.2).
3 - Não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental definido no artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, tanto no domínio da previsão como da execução orçamentais (cfr. pontos 1.3 e 11.2.1.1).
4 - A publicação do diploma de execução do ORAM para 2004 apenas ocorreu em 6 de Março do mesmo ano, o que evidencia o desrespeito pelo estatuído no artigo 16.º da mesma Lei (cfr. ponto 1.4).
5 - As receitas próprias da RAM, no montante de 848,7 milhões de euros, registaram um aumento de 42% relativamente a 2003, para o que contribuiu de forma significativa a receita fiscal que atingiu 634 milhões de euros e foi a principal fonte de financiamento do Orçamento Regional, com um peso de 55,4% na receita orçamental (ver nota 3) (cfr. pontos 2.2.2.2 e 2.2.3).
6 - Continuou a verificar-se uma sobreavaliação da receita comunitária, cujo grau de realização (22,3%) ficou aquém das estimativas, constituindo um obstáculo ao desenvolvimento da despesa (cfr. ponto 2.2.2.3).
7 - O peso relativo das transferências do OE e do OSS nas receitas próprias regionais diminuiu de 34%, em 2003, para 24,8%, em 2004 (cfr. ponto 2.2.3).
8 - Regista-se ao nível dos EANP pela Administração Regional Directa (137,5 milhões de euros), uma redução em cerca de 154,7 milhões de euros (cfr. ponto 3.4.1).
9 - Alguns serviços da Administração Regional Directa assumiram encargos sem dotação orçamental, no valor global de Euro 1.216.189,44, em infracção ao determinado pelos n.os 1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, situação que é susceptível de constituir infracção financeira prevista e punível nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 3.5.2).
10 - Foram pagos cerca de 7,3 milhões de euros relativos a juros de mora decorrentes, maioritariamente, de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, traduzindo um incremento de 344,1% face ao ano anterior (cfr. ponto 3.5.2).
11 - Manteve-se, em 2004, a situação de inexistência, na ordem jurídica regional, de uma base normativa suficientemente consistente, transparente e objectiva, que discipline a atribuição de apoios financeiros por parte da Administração Regional e dos procedimentos a adoptar em matéria de celebração e acompanhamento da execução dos contratos-programa formalizados neste âmbito (cfr. ponto 4.2).
12 - Foi publicada a Portaria n.º 171/2004, de 9 de Setembro, que aprovou o regime de apoios para a conservação e recuperação do património cultural arquitectónico tradicional da RAM, contendo normas específicas que regulam a concessão de comparticipações financeiras nesta área e de celebração, acompanhamento e fiscalização da execução dos contratos-programa que titulam a atribuição das verbas (cfr. ponto 4.2).
13 - Os apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional a diversas entidades públicas e privadas atingiram o montante global de 107,9 milhões de euros, o que se significou um aumento de 9,3% em relação ao ano anterior (cfr. ponto 4.2).
14 - O Governo Regional transferiu para os municípios da Região, no âmbito da cooperação técnica e financeira, e mediante a celebração de contratos-programa, o montante de 29 milhões de euros, o que representou um crescimento de 55% comparativamente ao ano 2003 (cfr. ponto 4.3.2).
15 - O Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM, não obedeceu integralmente ao disposto no n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM, uma vez que não apresentava a informação acerca das componentes de financiamento comunitário e regional, incluídas no "Cap. 50 - Investimentos do Plano" e nas "Outras Fontes" (cfr. ponto 5.3.1).
16 - O valor do orçamento inicial do PIDDAR, apresentado no Relatório de Execução, diverge em 8,2 milhões de euros daquele que consta do mapa IX, resultando essa diferença de ajustamentos efectuados em Contas de Gerência de FSA, não comunicados atempadamente à DRPF (cfr. ponto 5.3.2).
17 - A execução global do PIDDAR (540,9 milhões de euros) registou uma significativa recuperação face ao ano anterior, apresentando um aumento de 53,8%, a preços constantes, no volume dos investimentos e uma taxa de execução de 69,1% (cerca de 21 pontos percentuais acima da registada em 2003) (cfr. pontos 5.5.2 e 5.5.5).
18 - O valor das cobranças e dos pagamentos de "Operações extra-orçamentais" ascendeu a aproximadamente 167,4 e 161,4 milhões de euros, respectivamente, totalizando o saldo transitado para 2005, perto de 13,8 milhões de euros, montante superior ao de 2003 em cerca de 6 milhões de euros (cfr. pontos 6.2 e 6.5).
19 - As "Reposições abatidas nos pagamentos" foram incluídas no valor da "Receita orçamental" registado na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, quando, de acordo com o actual classificador das receitas e das despesas públicas, deveriam ser consideradas nas "Operações extra-orçamentais" (cfr. pontos 6.2 e 6.6).
20 - Na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, os movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos, relacionados com as operações de dívida flutuante, foram apresentados de forma desagregada (cfr. ponto 6.6).
21 - Os mapas anexos XIV a XVIII referentes à execução orçamental dos FSA reflectida na Conta da RAM divergiam dos valores constantes das respectivas contas de gerência (cfr. ponto 7.2).
22 - Verificou-se existir uma significativa dependência dos FSA relativamente às transferências do orçamento regional, as quais assumem uma preponderância de 75,6% no conjunto das receitas orçamentais dessas entidades (cfr. ponto 7.3).
23 - O ordenamento jurídico regional continuava a mostrar-se omisso quanto à implementação da RAFE, não tendo sido ainda adoptadas medidas legislativas efectivas tendentes à adaptação à Região dos diversos diplomas nacionais que regulam esta matéria (cfr. ponto 7.3).
24 - Os EANP da administração regional indirecta ascenderam a 91,6 milhões de euros, traduzindo um crescimento de 171,2% face ao valor registado no ano anterior, não obstante os EANP pelo IHM terem deixado de figurar no total das responsabilidades financeiras do subsector institucional em referência (cfr. ponto 7.5.3).
25 - Foram assumidos encargos sem dotação orçamental por parte dos FSA no montante de 76,8 mil euros, inversamente à situação evidenciada no ano anterior, em infracção ao determinado pelos n.os 1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, situação que é susceptível de constituir infracção financeira prevista e punível nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 7.5.3).
26 - Parte substancial da receita creditícia foi afecta ao pagamento de despesas de projectos não incluídos no POPRAM III, contrariando o estabelecido na finalidade do empréstimo contraído junto do BEI (cfr. ponto 8.2.1.1.3).
27 - A dívida directa da RAM (478,3 milhões de euros) registou um aumento de 7,9%, face ao ano anterior, representando, no final de 2004, 56,4% do valor das receitas próprias arrecadadas pela Região (cfr. ponto 8.2.1.2).
28 - O pagamento de juros e outros encargos, relativos a todas as formas de dívida (directa, indirecta e administrativa), ascendeu a 19,3 milhões de euros, dos quais, 11,8 milhões respeitam a encargos com o serviço da dívida pública e 7,3 milhões a juros de mora (cfr. ponto 8.2.1.3).
29 - A concessão de garantias financeiras pela RAM, em 2004, ascendeu a 216,2 milhões de euros, tendo aumentado 41,5%, face ao ano anterior (cfr. ponto 8.3.2).
30 - No final de 2004, as responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiam 544,7 milhões de euros, o que representou um acréscimo de 59,5% (203,2 milhões de euros), face ao ano anterior. Estas responsabilidades corresponderam a cerca de 64,2% das receitas próprias arrecadadas pela Região em 2004 (cfr. pontos 8.3.3 e 8.3.7).
31 - Cerca de 91,9% do total das responsabilidades detidas pela Região, por avales concedidos, refere-se ao sector empresarial, no qual se destaca um conjunto empresas controladas pela RAM (ver nota 4) , que representa 87,1% do total das responsabilidades por avales, reportadas a 31 de Dezembro de 2004 (cfr. pontos 8.3.3 e 8.3.7).
32 - O montante de amortizações e juros em situação de incumprimento junto da banca, por parte dos beneficiários de aval, a 31 de Dezembro de 2004, ultrapassava os 4,9 milhões de euros (cfr. ponto 8.3.3).
33 - Os pagamentos efectuados pela Região em resultado da execução de avales ascenderam a aproximadamente 853,9 mil euros, tendo aumentado cerca de 185% em relação a 2003. Por outro lado, os reembolsos à Região totalizaram 739,5 mil euros, integralmente realizados em espécie, sendo o seu valor inferior aos correspondentes encargos suportados pela RAM (cfr. pontos 8.3.4 e 8.3.5).
34 - A Conta da RAM não contém informação suficiente para determinar o contributo da Administração Regional no apuramento do défice do SPA (Sector Público Administrativo), de acordo com o SEC 95 (ver nota 5) (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais), para efeitos do cumprimento do artigo 104.º do Tratado da União Europeia e dos Regulamentos Comunitários (CE) n.os 1466/97 e 1467/97, ambos de 7 de Julho de 1997 (ver nota 6) , relativos ao PEC (Pacto de Estabilidade e Crescimento) (cfr. ponto 8.4)
35 - Os activos financeiros detidos pela Região perfizeram o montante de 298,3 milhões de euros, em que a participação pública regional no capital de entidades participadas registou o valor nominal de 242,9 milhões de euros, verificando-se uma variação positiva, relativamente a 2003, de cerca de 20 milhões de euros (cfr. ponto 9.2).
36 - As entidades que integram o Sector Público Empresarial Regional apresentaram resultados líquidos negativos que atingiram o valor global de cerca de 167 milhões de euros, situação que advém, fundamentalmente, dos resultados apresentados pelo SRS, E.P.E. (-144,9 milhões de euros) (cfr. ponto 9.2.2.4).
37 - Os fluxos financeiros para as entidades participadas ascenderam a cerca 152,4 milhões de euros e, por sua vez, as transferências provenientes do Sector Público Empresarial Regional totalizaram os 193,3 milhões de euros, o que se traduziu num saldo excedentário de cerca de 40,9 milhões de euros, justificado, principalmente, pelo valor das transferências efectuadas para a Região pela VIAEXPRESSO, S.A., no âmbito do contrato de concessão (cfr. ponto 9.3.3).
38 - A Região não dispõe ainda de um sistema de inventário e cadastro capaz de fornecer a identificação e avaliação rigorosa da totalidade do seu património imóvel e de responder às exigências associadas à sua gestão (cfr. ponto 9.4.3).
39 - A Conta da RAM continuava a não conter informação que permitisse apurar com clareza o montante proveniente da UE, por fundo, programa, iniciativa ou sistema de incentivos comunitários, apresentando um grau de detalhe cada vez menor face aos anos precedentes (cfr. ponto 10.2).
40 - A execução dos Fundos Estruturais afectos ao POPRAM III caracterizou-se, em 2004, por um abrandamento na realização da despesa comunitária, continuando baixa a taxa de realização do período 2000/2004 (56,7%), sobretudo considerando que os compromissos assumidos até 31 de Dezembro de 2004 representavam 96,8% dos valores programados para o período 2000-2006 (cfr. ponto 10.3.1.2).
41 - O nível de execução financeira comunitária alcançado pelo POPRAM III, em 2004, permitiu a superação das metas da "regra n+2", relativamente a todas as componentes do Programa, em particular na componente IFOP, que cumpriu esta regra pela primeira vez, não havendo perdas para o Programa (cfr. ponto 10.3.1.2).
42 - Verificaram-se algumas melhorias na dinâmica da actividade de controlo dos fundos comunitários, que abrangeu as várias componentes do POPRAM III, bem como do Fundo de Coesão II (cfr. pontos 10.3.1.3 e 10.3.2.2).
43 - O saldo corrigido da Conta Consolidada da Região, correspondente ao saldo da execução orçamental, ponderado pelos encargos assumidos e não pagos, foi deficitário na ordem dos 221,2 milhões de euros: No entanto, apresentou uma melhoria significativa em relação ao ano anterior, de cerca de 59,1% (cfr. ponto 11.2.1.2).
II - Recomendações
Conforme resulta, de forma expressa, do artigo 41.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, lido em articulação com o artigo 42.º, n.º 3, da mesma Lei, assiste ao Tribunal de Contas o poder de, no Parecer sobre a Conta da Região, formular recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira ou ao Governo Regional, direccionadas a corrigir e ultrapassar as deficiências apuradas.
Nessa medida, enunciam-se nos subpontos seguintes as recomendações emitidas em pareceres anteriores que foram entretanto objecto de acolhimento, assim como as recomendações ainda não observadas, que se renovam, sendo igualmente formuladas novas recomendações, decorrentes da análise efectuada à Conta da RAM de 2004, e que se dirigem, num primeiro momento, à ALM, a fim de que, no domínio das competências de fiscalização da actividade do Governo Regional, adopte as providências que, em cada caso, equacione como adequadas.
Recomendações acolhidas
O Tribunal de Contas assinala com agrado o acolhimento, por parte da Administração Regional, de algumas das recomendações proferidas em anteriores Pareceres, de que se evidenciam:
1 - A inclusão, de forma desagregada, na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos dos movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos, relacionados com as operações de dívida flutuante.
2 - A concretização de medidas tendentes a melhorar o nível de execução financeira da componente IFOP do POPRAM III, de forma a evitar a possível perda de fundos comunitários por parte da RAM, em resultado das novas regras relativas à disciplina financeira do QCA III (ver nota 7) .
Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram
Embora tendo sido formuladas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as seguintes recomendações, que o Tribunal aqui renova:
1 - A observância do preceituado no n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, no que respeita à data de apresentação da proposta orçamental à ALM, assim como a publicação do DRR que põe em execução o ORAM em conformidade com o disposto nos artigos 9.º, n.º 1, e 16.º, da mesma Lei.
2 - A apresentação, juntamente com a proposta de Orçamento, de um relatório justificativo que integre os elementos enunciados no artigo 13.º da Lei n.º 28/92, com destaque para as transferências para as empresas públicas e para as transferências dos fundos comunitário.
3 - A observância das normas da LEORAM, no que se refere à estrutura e ao conteúdo do mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais" que expressa o PIDDAR no Orçamento da Região, de forma a identificar as componentes de financiamento regional e comunitário.
4 - O ORAM, para além de reflectir a despesa anual emergente dos contratos de concessão outorgados pela Região, deve igualmente espelhar, no mapa orçamental XVII, o escalonamento plurianual dos compromissos financeiros daí decorrentes, de modo a facilitar o exercício do controlo político e financeiro consagrado na LEORAM.
5 - O cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 20.º da LEORAM (ver nota 8) , que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por DRR, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.
6 - A tomada de medidas tendentes à adaptação à Região do novo regime de enquadramento orçamental aprovado pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, em especial no tocante à introdução da norma que obriga à apresentação da Conta da Região até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeita.
7 - Maior rigor na previsão orçamental da receita face à sua crescente sobreorçamentação, que tem como reflexo um aumento acentuado dos encargos assumidos e não pagos, sendo que os compromissos financeiros de hoje se traduzem em responsabilidades efectivas da Região para as administrações futuras.
8 - A fixação e enunciação expressa de critérios objectivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.
9 - O cumprimento integral do disposto nos n.os1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, por forma a que todas as despesas realizadas e todos os encargos assumidos tenham a devida cobertura orçamental.
10 - A satisfação atempada dos compromissos financeiros assumidos, evitando o pagamento de juros de mora, de forma a dar cumprimento ao disposto no n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92.
11 - A limitação, por parte da Administração Regional, da assunção de novos compromissos que onerem globalmente o endividamento regional, decorrentes, nomeadamente, da emissão de avales e da existência de encargos assumidos e não pagos, tendo em vista, não só a observância dos critérios de convergência, mas também a concretização de uma política orçamental mais equilibrada.
12 - A produção de um quadro normativo consistente, transparente e objectivo, que discipline a atribuição de apoios financeiros por parte da Administração Regional e defina os procedimentos a adoptar em matéria de celebração e acompanhamento da execução dos contratos-programa formalizados neste âmbito.
13 - O cumprimento, no que se refere à concessão de auxílios financeiros a projectos e iniciativas de interesse turístico e cultural, do quadro normativo e regulamentar que define os princípios gerais e as condições de acesso a tais auxílios, nomeadamente no que diz respeito à forma do título jurídico que sustenta a concessão das verbas.
14 - A atribuição de subsídios ou outros apoios financeiros pela Administração Regional apenas deve ocorrer nas situações legalmente previstas e admitidas quando devidamente autorizada por entidade competente para o efeito, impondo-se ainda a adequada cabimentação orçamental das despesas envolvidas, em cumprimento do princípio da especificação.
15 - A formalização de contratos-programa em tempo útil, de modo permitir o acompanhamento da execução financeira e material, bem como o controlo e fiscalização do cumprimento dos demais aspectos financeiros, técnicos e legais inerentes aos contratos.
16 - A verificação de uma efectiva correspondência entre as contas de gerência dos FSA e os mapas anexos XIV a XVIII da Conta da RAM referentes à execução orçamental das despesas e das receitas globais desses organismos (ver nota 9) .
17 - A adopção do regime de administração financeira do Estado (ver nota 10) , bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e respectivos Planos de Contas Sectoriais).
18 - A organização e a actualização do cadastro dos bens do domínio privado da Região.
19 - A criação de um quadro normativo disciplinador do sector público empresarial regional, em que esteja definida a sua estrutura organizativa, sem prejuízo do cumprimento dos princípios fundamentais estatuídos no DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
20 - A identificação clara das fontes de financiamento da RAM, no que respeita a receita comunitária, em conformidade com a regra da especificação, consagrada no artigo 7.º da Lei n.º 28/92, de modo a que a Conta inclua informação sistematizada por fundo comunitário.
Novas recomendações
Tendo por base a análise realizada à Conta da RAM de 2004, emitem-se ainda as seguintes novas recomendações:
1 - O respeito pelo princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, que obriga a que as receitas efectivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluídos os juros da dívida.
2 - A concretização de medidas tendentes a acelerar a realização da despesa comunitária já comprometida, particularmente nas componentes FEOGA-O e FEDER do POPRAM III.
3 - A Conta da RAM deverá, também, conter informação que permita determinar o contributo da Administração Regional no apuramento do défice do SPA (Sector Público Administrativo), de acordo com o SEC 95.
III - Legalidade e correcção financeira
Da análise das receitas e despesas constantes das Contas da RAM e do Tesoureiro do Governo Regional, resultam os seguintes ajustamentos:
Conta do Tesoureiro do Governo Regional
O ajustamento apurado para a Conta da Região de 2004, excluindo os FSA, coincide com o ajustamento da Conta do Tesoureiro e apresenta-se assim:
Ajustamento da Conta da RAM
Conta Consolidada
Na elaboração do ajustamento da Conta Consolidada, consideraram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Pública Regional, incluindo FSA, sendo o que se apresenta no quadro seguinte:
Ajustamento da Conta Consolidada da RAM
Conta Consolidada com encargos assumidos e não pagos
Neste ajustamento, consideraram-se os encargos assumidos e não pagos de toda a Administração Regional, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, como se ilustra de seguida:
Ajustamento da Conta Consolidada Ponderada da RAM
No quadro seguinte, figuram os montantes das despesas assumidas e não pagas em 2004, e do saldo transitado para a gerência seguinte, com exclusão de Recursos Próprios de Terceiros e "Outras operações extra-orçamentais":
Saldo corrigido
O saldo corrigido da Conta Consolidada da Região foi deficitário em cerca de 221,2 milhões de euros, registando-se no entanto, uma melhoria face ao ano anterior, na ordem dos 59,1%.
Equilíbrio Orçamental e Financeiro
De acordo com o disposto n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, o princípio do equilíbrio orçamental não foi respeitado, uma vez que a Conta da RAM de 2004 encerrou com um défice superior a 22 milhões de euros, conforme se demonstra no quadro abaixo:
IV - Domínios de controlo
De acordo com o disposto no artigo 42.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2004 segue a estrutura definida pelo artigo 41.º, n.º 1, do mesmo diploma, fornecendo a apreciação da actividade financeira da RAM no ano a que a Conta respeita, na perspectiva das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, e incidindo particularmente sobre as vertentes listadas naquele normativo.
Tomando por referência os resultados das verificações realizadas e das auditorias aprovadas com incidência no ano 2004 e com reflexos na Conta da RAM, enunciam-se nos próximos pontos, de forma sintética, os aspectos essenciais dos capítulos que integram o Volume II - Relatório, ao qual se reportam as remissões aí feitas.
1 - Processo Orçamental
A proposta de ORAM relativa ao ano 2004 apenas foi apresentada à ALM em 10 de Novembro de 2003, tendo sido, nessa medida, excedida a data limite fixada para o efeito no n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro. Não obstante, a votação daquela proposta ocorreu dentro do prazo fixado no n.º 1 do artigo 14.º da LEORAM, reportando-se a publicação do Orçamento, constante do DLR n.º 30-A/2003/M, a 31 de Dezembro (cfr. ponto 1.2.1).
À semelhança do que se verificou em 2003, e indo contra o disposto no artigo 10.º da LEORAM, a proposta de Orçamento apresentada pelo GR não foi acompanhada da totalidade dos anexos informativos enunciados no n.º 2 do artigo 13.º da mesma Lei, nos termos aí exigidos, com destaque para os elementos justificativos das transferências para as empresas públicas sob a forma de aumentos de capital, de empréstimos ou de suprimentos e o relatório sobre as transferências dos fundos comunitários e a relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos (cfr. ponto 1.2.1).
Salienta-se, no entanto, como positivo, o facto de o relatório que acompanhou a proposta de orçamento conter informações específicas sobre a concretização das medidas de estabilidade respeitantes ao ano económico de 2003, na linha do preceituado no n.º 2 do artigo 87.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, em articulação com os artigos 79.º e 80.º da mesma Lei (cfr. ponto 1.2.1).
No domínio da execução orçamental, o artigo 13.º, n.º 1, do DLR n.º 30-A/2003/M passou, inovatoriamente, a consagrar a obrigatoriedade de os serviços e fundos autónomos remeterem balancetes mensais à SRPF, isto enquanto o n.º 4 do mesmo dispositivo vedou o recurso ao crédito por parte daqueles organismos durante o período orçamental em referência (cfr. ponto 1.2.2).
Contrariamente ao estipulado no artigo 16.º da Lei n.º 28/92, a publicação do diploma de execução do ORAM para 2004 (DRR n.º 5/2004/M) apenas ocorreu em 6 de Março do mesmo ano. Não obstante, impõe-se assinalar a prévia aprovação, pelo executivo regional, de medidas específicas de contenção de despesas, através da Resolução n.º 1669/2003, publicada no JORAM, I Série, n.º 149, de 31 de Dezembro de 2003 (cfr. ponto 1.4).
Embora a norma do n.º 8.º do artigo 20 da LEORAM continue a carecer de concretização plena, uma vez que o executivo regional ainda não definiu, através de diploma próprio, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, o DRR n.º 5/2004/M contém, de forma inovadora, no seu artigo 5.º, regulamentação específica sobre esta matéria, indo além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de Abril (cfr. ponto 1.5).
Por outro lado, o relatório que acompanhou a Conta da Região de 2004 não incluía a totalidade dos elementos necessários à justificação da mesma, identificados no artigo 29.º da Lei n.º 28/92, estando em falta o mapa das despesas excepcionais e o mapa com a situação dos encargos assumidos e não pagos e respectiva fundamentação (cfr. ponto 1.6).
Inversamente à situação verificada no ano anterior, em 2004, não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental definido no artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, tanto ao nível da previsão como da execução orçamentais (cfr. pontos 1.3 e 11.2.1.1).
Além disso, não foi ainda concretizada a adaptação à Região do regime consagrado na Lei n.º 91/2001, que definiu o enquadramento do Orçamento do Estado, conquanto, de acordo com a Administração Regional, estejam a ser promovidas diligências tendentes à alteração da LEORAM (cfr. pontos 1.6 e 1.7).
2 - Receita
O valor das receitas totais arrecadadas pela RAM foi de 1.312 milhões de euros, tendo a receita orçamental atingido o montante de 1.145 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 80,4%, superior à registada em 2003 (69,1%) (cfr. ponto 2.2.).
Estrutura da receita
O desvio verificado na execução da receita orçamental resultou essencialmente de uma sobreavaliação da receita no capítulo das "Transferências de capital", em 208,1 milhões de euros, decorrente, em grande parte, do empolamento das receitas comunitárias, dos "Impostos indirectos", em 27,5 milhões de euros, e dos "Impostos directos", em 19,5 milhões de euros (cfr. ponto 2.2.2.1).
Comparativamente com a receita arrecadada no ano anterior, o aumento mais significativo (80,3%) verificou-se no capítulo "Transferências de capital", o que é explicado, sobretudo (em cerca de 54%), pelo recebimento das verbas previstas no contrato celebrado com a Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A., que, em conjunto com os montantes recebidos da Vialitoral, SA., totalizam 190 milhões de euros (cfr. ponto 2.2.2.1).
A RAM arrecadou impostos em montante superior a 634 milhões de euros, que corresponderam a 55,4% do total da receita regional do ano (ver nota 11) , valor esse, superior ao arrecadado em 2003 em cerca de 75 milhões de euros, por força do aumento da cobrança dos "Impostos directos", resultante essencialmente do acréscimo do IRC em mais de 23,3 milhões de euros (46,7%), bem como, da boa cobrança da generalidade dos "Impostos indirectos", em particular do ISP, do Imposto de selo e do Imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas, com aumentos de 10,2, 19,7 e 8,1 milhões de euros, respectivamente (cfr. ponto 2.2.2.2).
As receitas próprias da RAM, no montante aproximado de 848,7 milhões de euros, aumentaram 42% relativamente a 2003, e correspondem a 64,7% do total da receita global regional cobrada, valor superior aos 51,2% registados em 2003, representando 74,1% da receita orçamental arrecadada (cfr. ponto 2.2.3).
O peso das transferências do OE e do OSS nas receitas próprias regionais, que vinha aumentando nos últimos anos, passou de 34%, em 2003, para 24,8%, em 2004, em consequência do acréscimo registado nas receitas próprias ser superior ao acréscimo das entregas do Estado à RAM (3,8%) (cfr. ponto 2.2.3).
3 - Despesa
3.1 - Despesa realizada
A despesa realizada ascendeu a mais de 1.306 milhões de euros, tendo-se alcançado, no que respeita à despesa orçamental (mais de 1.145 milhões de euros), uma taxa de execução de 80,4% (superior à verificada em 2003, 69,1%), registando-se um desvio de cerca de 279,2 milhões de euros relativamente ao programado (cfr. ponto 3.2.1).
Execução da despesa
Apreciada a despesa de acordo com a classificação económica, constata-se que assumiram particular expressão as "Aquisições de bens de capital" (28,1%), as "Despesas com o pessoal" (23,1%) e as "Transferências correntes" (17,4%), representando, apenas estes 3 agregados, 68,6% do total da despesa efectuada (cfr. ponto 3.2.1).
É também assinalável a repartição da despesa tendo em conta a sua classificação orgânica, na medida em que a SREST concentrou 32,3% do total de despesa orçamental realizada, cabendo à SRE e à SRAS, respectivamente, 28,9% e 17,2% (cfr. ponto 3.2.1).
Atentas as áreas de afectação dos recursos financeiros da Região, constata-se que as funções sociais absorveram 58,5% da despesa orçamental total, canalizando-se, para a área da educação, 29,5% daquela despesa. Neste contexto, foi também particularmente expressiva a despesa orçamental associada às funções económicas (34%), destacando-se, dentro desta, as verbas afectas aos transportes e comunicações (25,8%) (cfr. ponto 3.2.1).
Face ao ano anterior, verifica-se o incremento de 11% da despesa total, assumindo particular ênfase as "Aquisições de bens de capital" (cerca de 367,1 milhões de euros), que registaram um crescimento superior a 175,7 milhões de euros (91,8%), como expressão do nível de execução dos Investimentos do Plano afectos à SREST (cfr. ponto 3.3).
O ano em apreço apresentou, relativamente a períodos anteriores, variações significativas, quer pelo montante total de EANP (aproximadamente 229,2 milhões de euros em 2004), quer pelas entidades que mais significativamente para ele contribuíram. Assim, aqueles encargos assumidos pela Administração Regional Directa ascenderam a pouco mais de 137,5 milhões de euros (menos 212,6 milhões de euros que em 2003), sendo a SREST responsável por mais de 82,6 milhões de euros. Relativamente à Administração Regional Indirecta, o montante global dos EANP aumentou mais de 57,9 milhões de euros face ao ano anterior, cifrando-se, em 2004, em aproximadamente 91,7 milhões de euros, registando-se o contributo da DRGDR em cerca de 84,5 milhões de euros (cfr. ponto 3.4.1).
Alguns serviços da Administração Regional Directa assumiram encargos que ultrapassaram a sua dotação orçamental disponível, no valor de Euro 1.217.576,33, em infracção ao determinado pelos n.os 1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, situação que é susceptível de constituir infracção financeira, prevista e sancionável nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97 (cfr. ponto 3.5.2).
No que respeita ao pagamento de juros de mora, registaram-se, ao longo dos últimos anos, expressivas taxas de crescimento, tendo envolvido, em 2004, uma verba aproximada de 7,3 milhões de euros, o que traduziu um incremento de 344,1% face ao ano anterior. Estes juros decorreram, maioritariamente, de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas (cfr. ponto 3.5.2).
3.2 - Subsídios e outros apoios financeiros
Em 2004, os subsídios e outros apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional ascenderam a 107,9 milhões de euros, tendo a SRAS transferido verbas correspondentes a 54,6% desse total, quantificadas em 58,95 milhões de euros, e que assumiram maioritariamente (cerca de 94,9%) a forma de "Transferências correntes" (cfr. ponto 4.2).
Representação orgânica dos apoios financeiros (107,9 milhões de euros)
Face ao ano 2003, ocorreu um aumento de 9,3% no valor global dos apoios concedidos (ver nota 13) , mantendo-se a estrutura da repartição orgânica desses apoios, uma vez que voltou a caber à SRAS a atribuição do maior volume de verbas (cfr. ponto 4.2).
As "Sociedades Públicas" foram o sector institucional que beneficiou da maior parcela das comparticipações financeiras concedidas (aproximadamente 60,2 milhões de euros), das quais 55,8 milhões de euros se destinaram a financiar o SRS, E.P.E. (cfr. ponto 4.2.1).
Por seu turno, as comparticipações financeiras efectivamente pagas pela Administração Regional aos municípios da Região atingiram a importância de 29,0 milhões de euros, embora estivessem previstas transferências no valor total de 37,3 milhões de euros, o que representou uma taxa de execução que, apesar de reduzida (77,8%) é mais elevada do que a do ano anterior (55%) (cfr. ponto 4.3.2).
Neste domínio, os investimentos co-financiados com níveis de execução financeira mais elevados foram realizados pelos municípios da Calheta (1,2 milhões de euros) e do Porto Santo (1,02 milhões de euros), sendo de assinalar que, por comparação com o período antecedente, as comparticipações financeiras transferidas para o município do Porto Moniz cresceram cerca de 298,8% (cfr. ponto 4.3.2).
4 - Investimentos do Plano
Como registado em anos anteriores, o Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM, não foi elaborado em total observância com o disposto no n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM, dado não incluir informação sobre as componentes de financiamento comunitário e regional incluídas no Cap. 50 - "Investimentos do Plano" e nas "Outras Fontes" (cfr. ponto 5.3.1).
Por sua vez, o Relatório de Execução do PIDDAR não apresenta a execução financeira agregada por concelho, nos termos exigidos pelo artigo 7.º, n.º 2, do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de Agosto, lido em articulação com o artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do mesmo diploma (ver nota 14). Salienta-se ainda que, apesar de o documento conter a análise da informação financeira nele integrada, não contempla, de forma sistemática, a avaliação do grau de realização física dos projectos nem a justificação dos respectivos desvios de execução (cfr. ponto 5.3.1).
Em conformidade com o mesmo Relatório, o valor do orçamento inicial foi de 742,1 milhões de euros, divergindo, em cerca de 8,2 milhões, daquele que consta do mapa IX (750,3 milhões), tendo a DRPF esclarecido que a discrepância assinalada resultou da introdução de ajustamentos nas Contas de Gerência de alguns FSA que não foram atempadamente comunicados àquele serviço (cfr. ponto 5.3.2).
Embora a previsão inicial do PIDDAR contemplasse o financiamento dos 750,3 milhões de euros orçamentalmente inscritos, através Capítulo 50 do orçamento regional, numa percentagem de 92,5%, e o remanescente por "Outras Fontes", verificou-se um ligeiro desvio ao nível da execução global do programa, que veio a ser financiada em 95,9% pela primeira daquelas componentes, tendo os restantes 4,1% sido suportados pela segunda (cfr. ponto 5.3.3)
A execução global do PIDDAR atingiu 540,9 milhões de euros, o que, face aos cerca de 782,4 milhões previstos no orçamento final, representou um desvio de 241,4 milhões, traduzindo-se numa taxa de execução de 69,1%, a qual, superou a registada no ano anterior, em aproximadamente 21 pontos percentuais (cfr. ponto 5.5.2).
Esta execução foi suportada em 85,2% por financiamento regional (460,8 milhões de euros, dos quais 458,3 milhões respeitam ao Cap. 50), tendo os restantes 14,8% sido assegurados por financiamento comunitário, o qual atingiu 80,1 milhões de euros (dos quais, 60,4 milhões por via do Cap. 50) (cfr. ponto 5.3.3).
Investimento e financiamento por áreas de actuação
A maior parte dos investimentos concentrou-se nas "Acessibilidades", na "Valorização dos recursos humanos" e na "Habitação, urbanismo e ambiente", absorvendo estas áreas, em conjunto, perto de 77,1% do total da despesa do PIDDAR. Simultaneamente, a área da "Valorização dos recursos humanos" foi a que obteve maior comparticipação comunitária, tendo sido financiada em cerca de 35,5% (33,7 milhões de euros) (cfr. ponto 5.5.4).
Dos 814 projectos inscritos no PIDDAR, 271 (33,3%) apresentaram taxas de execução inferiores a 25%, verificando-se que, destes, 184 (ou seja, 22,6% do total) não apresentaram qualquer execução. Não obstante, os indicadores revelam níveis de execução bastante superiores aos do ano anterior, registando-se que 451 projectos (55,4% do total) registaram taxas de execução superiores a 50%, sendo que para 300 deles (36,9% do total) a execução foi superior a 75% (cfr. ponto 5.5.1).
No que se refere à componente Cap. 50 do Orçamento Regional, a respectiva dotação inicial de 694,1 milhões de euros, foi reforçada em cerca de 3,8%, (26,4 milhões), por via das alterações orçamentais introduzidas, totalizando o orçamento final cerca de 720,5 milhões de euros. Contudo, a sua execução ficou aquém de 519 milhões de euros, o que correspondeu a uma taxa de execução de 72%, nível de execução bastante superior ao registado em 2003 (47,4%) (cfr. pontos 5.4.1 e 5.4.2).
O valor dos encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiu quase 121,5 milhões de euros, o que significa que 19% da despesa assumida pela Administração Regional, no âmbito dos Investimentos do Plano, não foi paga, registando-se todavia uma diminuição, face ao ano anterior, na ordem dos 154,2 milhões de euros (menos 55,9%) (cfr. ponto 5.4.3).
Registando uma significativa recuperação face à quebra que havia ocorrido no ano anterior, a execução dos investimentos do PIDDAR, em 2004, apresentou um aumento de 58,1%, a preços correntes, situando-se o aumento real em 53,8%, se analisado a preços constantes (cfr. ponto 5.5.5).
5 - Operações de Tesouraria
5.1 - Operações de tesouraria
Na Conta da RAM de 2004 foram contempladas, pela primeira vez, as alterações introduzidas pelo DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, em matéria de classificação económica das receitas e despesas públicas, o que levou a que as "Contas de Ordem" e os "Recursos Próprios de Terceiros" deixassem de ter expressão orçamental, passando a estar incluídos nas "Operações Extra-orçamentais", com reflexos, apenas, na tesouraria (cfr. pontos 6.1 e 6.2).
O valor das cobranças e dos pagamentos de "Operações extra-orçamentais" ascendeu a, aproximadamente, 167,4 e 161,4 milhões de euros, respectivamente, sendo que o saldo transitado para 2005 quedou-se em cerca de 13,8 milhões de euros, valor superior ao de 2003 em cerca de 6 milhões de euros, representando uma variação positiva de 76,4%, estando afecto na totalidade a "RPT", "Operações de tesouraria" e "Outras operações de tesouraria", sendo nulo o saldo respeitante a "Contas de Ordem (cfr. pontos 6.2 e 6.5).
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, para além de apresentar uma separação das operações de carácter orçamental das operações extra-orçamentais, mostra já, dentro destas últimas, uma desagregação aproximada ao estabelecido no DL n.º 26/2002, embora neste domínio seja questionável a individualização dos RPT num novo Grupo e Agrupamento (cfr. ponto 6.6).
A análise efectuada àquela conta evidenciou, no entanto, que o montante de 1.151,9 milhões de euros, registado como "Receita orçamental" contempla também as "Reposições abatidas nos pagamentos", as quais, de acordo com o actual classificador das receitas e das despesas públicas, deveriam ter sido consideradas nas "Operações extra-orçamentais", no Grupo "17.03 - Reposições abatidas nos pagamentos" (cfr. pontos 6.2 e 6.6).
Importa ainda sublinhar que foram acolhidas, na Conta da RAM de 2004, as recomendações anteriormente formuladas pelo Tribunal de Contas, no sentido de que a apresentação dos movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos, relacionados com as operações de dívida flutuante não deveria ocorrer unicamente na Conta do Tesoureiro da RAM, mas também na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos (ver nota 15) (cfr. ponto 6.6).
A conta de gerência do Tesoureiro encontra-se organizada e documentada de acordo com as respectivas Instruções (ver nota 16) e os valores registados nos mapas de prestação de contas expressam correctamente os fluxos financeiros da gerência, encontrando-se as operações que integram o débito e o crédito devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, de acordo com o Relatório n.º 6/2006-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 11 de Maio de 2006 (cfr. ponto 6.7.2).
5.2 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos
O subsector institucional dos FSA movimentou, em 2004, cerca de 395,5 milhões de euros, assim classificados economicamente (cfr. ponto 7.6):
Receitas e despesas dos FSA
As contas de gerência dos FSA apresentam divergências face aos valores consolidados na Conta da Região (ver nota 17) , essencialmente decorrentes, por um lado, da não consideração, pela DROC, do valor dos saldos de receitas orçamentais da gerência anterior, que foram objecto de reposição no Tesouro e, por outro, pelo facto de aquela Direcção Regional ter considerado contas de gerência divergentes das remetidas pelos FSA à SRMTC, em cumprimento, aliás, do disposto no artigo 52.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 7.2).
A administração regional indirecta, à semelhança de anos anteriores, registou variações significativas ao nível dos organismos que a compõem. São exemplo o CHF e o CRS, que não tiveram qualquer expressão orçamental no ano em apreço, em resultado da sua extinção, dando lugar à criação da DRGDR (ver nota 18) e do SRS, E.P.E. Registou-se, também, a transformação do IHM em entidade pública empresarial, através do DLR n.º 27/2004/M, de 24 de Agosto, a ausência de execução financeira do FEEC no ano 2004 (ver nota 19) e o início de actividade do GGLC (ver nota 20) (cfr. ponto 7.2).
No que respeita ao conjunto das receitas orçamentais (197,9 milhões de euros), que apresentaram uma quebra de, aproximadamente, 28,9 milhões de euros face ao ano 2003, assumem especial destaque as transferências oriundas do orçamento regional (149,7milhões de euros), constituindo a maior fonte daquela tipologia de receitas (cfr. ponto 7.3).
A preponderância das transferências regionais associada à incapacidade dos FSA para gerarem receitas próprias tem-se traduzido em dificuldades de optimização da gestão de tesouraria do Governo Regional. Neste sentido continua-se a questionar a manutenção deste regime excepcional para alguns dos FSA (cfr. ponto 7.3).
No que respeita à despesa orçamental, regista-se um decréscimo de cerca de 27,5 milhões de euros face ao ano 2003, cifrando-se, no ano em análise, em, aproximadamente, 189,9 milhões de euros, sendo que 82% destas despesas se revestem de natureza corrente. Verifica-se, igualmente, que as despesas associadas ao sector da saúde assumiram cerca de um terço das despesas orçamentais (cfr. ponto 7.5.1).
Como resultado da extinção do CHF e do CRS e, contrariamente ao verificado em anos anteriores, as Transferências correntes e as Aquisições de bens e serviços excederam, pela primeira vez, as Despesas com o pessoal, ascendendo a 71,3 e 48,9 milhões de euros, respectivamente (cfr. ponto 7.5.1).
Observa-se um expressivo crescimento dos EANP dos diversos FSA que integram o subsector institucional em apreço, concretizado, de forma sustentada, ao longo dos últimos exercícios económicos. Em 2004, e não obstante os EANP pelo IHM que, em 2003, representavam 37,7% dos encargos totais assumidos pelos FSA, deixarem de figurar no total das responsabilidades financeiras da administração regional indirecta, com a sua transformação em entidade pública empresarial, o montante total de EANP ascendeu a mais de 91,6 milhões de euros, 92,2% dos quais foram assumidos pela DRGDR. Registou-se, assim, um incremento de cerca de 57,9 milhões de euros (171,2%) face ao ano transacto (cfr. ponto 7.5.3).
Contrariando o disposto no artigo 18.º da Lei 28/92, de 1 de Setembro, foram assumidas pelos FSA despesas sem dotação orçamental no montante global de 76,8 mil euros, situação que é susceptível de constituir infracção financeira, prevista e sancionável nos termos da alínea b) do n.º 1 do art. 65.º da Lei n.º 98/97 (cfr. ponto 7.5.3).
O ordenamento jurídico regional continua a mostrar-se omisso quanto à implementação da RAFE, não tendo sido ainda adoptadas medidas legislativas efectivas tendentes à adaptação à Região dos diversos diplomas nacionais que regulam esta matéria (cfr. ponto 7.3).
6 - Dívida Pública Regional
6.1 - Dívida pública directa
Por imposição do diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 2004, as Regiões Autónomas ficaram impedidas de contrair novos empréstimos que implicassem um aumento do seu endividamento líquido. Nessa conformidade, em 2004, a RAM limitou-se a dar execução ao último desembolso, no montante de 35,1 milhões de euros, do empréstimo de longo prazo contraído em 2002 junto do BEI (cfr. pontos 8.2 e 8.2.1.1.2).
Foram observadas as condições impostas pelo artigo 25.º da LFRA, relativas ao recurso ao crédito de curto prazo, nomeadamente quanto ao seu limite quantitativo e prazo para liquidação (cfr. pontos 8.2.1.1.1 e 8.2.1.2).
Parte substancial da receita creditícia destinou-se ao pagamento de despesas de projectos não incluídos no POPRAM III, contrariando o estabelecido na finalidade do empréstimo (cfr. ponto 8.2.1.1.3).
No final de 2004, a dívida directa da RAM totalizava quase 478,3 milhões de euros, tendo registado um aumento de 7,9% (35,1 milhões de euros) em relação ano anterior, incremento que correspondeu ao exacto montante da execução do último desembolso do empréstimo de longo prazo contraído em 2002 junto do BEI (cfr. ponto 8.2.1.2).
A dívida directa da RAM, no final de 2004, representava 56,4% do valor das receitas próprias arrecadadas pela Região nesse ano (848,7 milhões de euros) (cfr. ponto 8.2.1.2).
Em 2004, não foi aplicado qualquer valor na amortização da dívida pública, tendo o montante global dos encargos com o serviço da dívida sido superior a 11,8 milhões de euros, que se destinaram, na sua quase totalidade (99,9%), ao pagamento de juros (cfr. ponto 8.2.1.3).
O pagamento de juros e outros encargos, relativos a todas as formas de dívida (directa, indirecta e administrativa), ascendeu a cerca de 19,3 milhões de euros, tendo o valor dos juros de mora, incorridos devido a atrasos nos pagamentos a fornecedores, atingido cerca de 7,3 milhões de euros (cfr. ponto 8.2.1.3).
6.2 - Dívida pública indirecta
Embora não afectando o exercício de 2004, é de referir que o regime normativo que regula a concessão de avales foi objecto de algumas alterações introduzidas no decorrer do ano 2005 (ver nota 21) , sendo ainda de destacar o facto de, também nesse ano, ter sido aprovado um Manual de Procedimentos dos avales da RAM, com vigência prevista a partir de 1 de Janeiro de 2006 (cfr. ponto 8.3.1).
Em 2004, a RAM concedeu 16 garantias financeiras, ao abrigo do DLR n.º 24/2002/M, de 23 de Dezembro, cujo valor global ascendeu a 216,2 milhões de euros, e de que o sector empresarial foi o principal beneficiário (96,5% do total), assumindo especial destaque os avales concedidos a empresas controladas pela RAM (202 milhões de euros) (cfr. ponto 8.3.2).
A atribuição de avales pela Região registou um incremento de 41,5% (63,4 milhões de euros) em relação a 2003. Não obstante, foi cumprido o limite para a concessão de avales e de outras garantias a operações financeiras, estatuído no artigo 10.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro (cfr. pontos 8.3.2 e 8.3.6).
No final de 2004, as responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiam 544,7 milhões de euros, apresentando um acréscimo de 59,5% (203,2 milhões de euros) face ao ano anterior, correspondendo a cerca de 64,2% das receitas próprias arrecadadas pela Região nesse ano (cfr. pontos 8.3.3 e 8.3.7).
Entre 2002 e 2004, as responsabilidades detidas pela RAM, resultantes da concessão de avales, aumentaram quase 346,4 milhões de euros (174,6%), tendo, no mesmo período, o sector das empresas apresentado um crescimento na ordem de 333,7 milhões de euros (200,2%), mais acentuado que o de qualquer outro sector beneficiário (cfr. ponto 8.3.7).
Cerca de 91,9% do total das responsabilidades detidas por avales concedidos, refere-se ao sector das empresas, no qual se destaca um conjunto de cinco empresas controladas pela RAM (ver nota 22) , que representa 94,8% das responsabilidades relativas àquele sector, e, 87,1% do total das responsabilidades por avales, reportadas a 31 de Dezembro de 2004. (cfr. pontos 8.3.3 e 8.3.7).
O montante de amortizações e juros em situação de incumprimento junto da banca, por parte dos beneficiários de avales, a 31 de Dezembro de 2004, ultrapassava os 4,9 milhões de euros, registando um crescimento na ordem dos 17,7% em relação ao ano anterior. Neste contexto, destaca-se o sector empresarial, onde o valor dos incumprimentos atingia 4,5 milhões de euros (cfr. ponto 8.3.3).
Em 2004, os pagamentos efectuados pela Região em resultado da execução de avales, totalizaram cerca de 853,9 mil euros, o que representa um aumento na ordem dos 185%, face ao período antecedente, ultrapassando também os valores registados nos anteriores anos (cfr. ponto 8.3.4).
Quanto aos reembolsos feitos à RAM, em consequência de pagamentos efectuados por execução de avales, estes totalizaram 739,5 mil euros, integralmente realizados em espécie, sendo esse valor inferior à despesa suportada pela Região em cerca de 4,6 mil euros (cfr. ponto 8.3.5).
6.3 - Posição da dívida
No final de 2004, a dívida da Administração Regional Directa, apresentava a seguinte estrutura (cfr. ponto 8.4):
Face a 2003, o valor total da dívida (excluindo os FSA) cresceu 2,3% (e 39% de 2002 para 2004), em resultado do aumento dos compromissos assumidos pela Região no âmbito da concessão de avales (59,5%) e do incremento da dívida directa (7,9%), que, no entanto, foram atenuados por um decréscimo de 60,7% (- 212,6 milhões de euros) dos EANP da Administração Regional Directa (cfr. ponto 8.4).
Salienta-se também o facto de, em 2004, o peso total da dívida indirecta (46,9%) ter ultrapassado, pela primeira vez, o da dívida directa (cfr. ponto 8.4).
Os elementos disponíveis na Conta da Região são insuficientes para determinar o contributo da Administração Regional no apuramento do défice do SPA (Sector Público Administrativo), de acordo com o SEC 95 (ver nota 23) (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais), para efeitos do cumprimento do artigo 104.º do Tratado da União Europeia e dos Regulamentos Comunitários (CE) n.os 1466/97 e 1467/97, ambos de 7 de Julho de 1997 (ver nota 24) , relativos ao PEC (Pacto de Estabilidade e Crescimento) (cfr. ponto 8.4).
7 - Património Regional
7.1 - Património inventariável
Embora a obrigatoriedade de inventariação e cadastro dos bens de domínio privado da RAM tenha sido instituída pelo DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, a Região não dispõe ainda de um sistema de inventário e cadastro capaz de fornecer a identificação e avaliação rigorosa da totalidade do seu património imóvel e de responder às exigências associadas à sua gestão (cfr. ponto 9.4.3).
7.2 - Património financeiro
Em 31 de Dezembro de 2004, a carteira de activos detida pela Região continuava a apresentar uma estrutura financeira pouco diversificada e atingia um montante superior a 298,3 milhões de euros (cfr. ponto 9.2).
Composição da carteira, por tipo de activos
O SPER passou a integrar o IHM, E.P.E., pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e com a natureza de entidade pública empresarial, e a Valor Ambiente, S.A., que reveste a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr. pontos 9.2.1.1 e 9.2.1.2).
Foi ainda criada a Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A., que se rege pelos seus estatutos e pelo direito privado, e cujo objecto consiste na exploração e manutenção, em regime de concessão de serviço público, de diversos troços de estradas regionais sem cobrança aos utilizadores (cfr. ponto 9.2.1.3).
Os resultados líquidos das empresas participadas foram negativos em mais de 167 milhões de euros, sendo imputáveis à RAM cerca de 165,3 milhões de euros, por força da participação detida no capital daquelas entidades. Esta situação advém, principalmente, dos resultados obtidos pelo SRS, E.P.E. que atingiram aproximadamente -144,9 milhões de euros (ver nota 25) (cfr. ponto 9.2.2.4).
Foi respeitado o limite de 125 milhões de euros estabelecido pelo artigo 8.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, para a realização de operações activas, destacando-se a subscrição do capital estatutário do SRS, E.P.E., com 71,9%, e o aumento do capital social da SDPS, S.A., com 9,5% do total utilizado (cfr. ponto 9.2.4).
7.3 - Fluxos com o sector público empresarial regional
Os fluxos para as entidades participadas ascenderam a cerca de 152,4 milhões de euros, tendo, por sua vez, os fluxos oriundos do SPER totalizado quase 193,3 milhões de euros, o que traduziu num saldo excedentário que rondou os 40,9 milhões de euros, justificado, fundamentalmente, pelo valor das transferências efectuadas pela VIAEXPRESSO, S.A. para a Região, no âmbito da concessão de serviço público de diversos troços de estradas regionais (cfr. ponto 9.3.3).
Do valor transferido para o SPER, foram entregues 131,55 milhões de euros ao SRS, E.P.E., distribuídos do seguinte modo:
- 75,75 milhões de euros através da rubrica de classificação económica Activos Financeiros - Acções e outras participações - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas, direccionados ao pagamento da 2.ª tranche da participação da Região no capital estatutário (Euro 145.000.000,00) (ver nota 26) (cfr. ponto 9.3.1.2).
- 53,3 milhões de euros, sob a forma de Transferências correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas, tendo por objectivo comparticipar as suas despesas de funcionamento (cfr. ponto 9.3.1.1).
- 2,5 milhões de euros que se destinaram a comparticipar financeiramente as despesas de investimento realizadas por esta entidade, e que foram entregues através da rubrica de classificação económica Transferências de capital - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas (cfr. ponto 9.3.1.2).
8 - Fluxos Financeiros com a União Europeia
Os fluxos financeiros oriundos da União Europeia, inscritos no ORAM de 2004, bem como aqueles que foi possível apurar no âmbito das operações extra-orçamentais, registados na Conta da RAM, ascenderam a mais de 89,8 milhões de euros, verificando-se que o orçamento revela uma significativa sobreavaliação da receita orçamental com origem comunitária, cujo valor cobrado (50,6 milhões de euros) representa apenas 22,5% do valor orçamentado (cfr. ponto 10.2).
É possível constatar que a tendência decrescente da cobrança de receita comunitária, iniciada em 2003 estabilizou em 2004, e o seu peso no total das receitas arrecadadas na Conta da Região quedou-se em 6,8%, tendo a contabilização destas verbas sido efectuada, essencialmente, através da Administração Regional Indirecta (cfr. ponto 10.2).
A Conta da RAM continua a não conter informação que permita, com clareza, apurar o montante proveniente da UE, por fundo, programa, iniciativa ou sistema de incentivos comunitários, apresentando um grau de detalhe cada vez menor face aos anos precedentes (cfr. ponto 10.2).
As transferências provenientes da UE para a RAM, destinadas a entidades públicas e privadas, apuradas pela SRMTC, ascenderam a cerca de 136,4 milhões de euros, não estando reflectidas na Conta da RAM a globalidade das verbas comunitárias transferidas, o que inviabiliza o conhecimento rigoroso das receitas regionais (cfr. ponto 10.3).
Na sequência da atribuição ao POPRAM III, da "reserva de eficiência" no montante de 35,1 milhões de euros, e de acordo com a revisão intercalar do Programa, aprovada pela Comissão Europeia através da Decisão C(2004) 5494, de 21 de Dezembro, aquela reserva foi distribuída pelas componentes FEDER (50,2%), FSE (27%) e FEOGA-O (22,8%), sendo de salientar a criação de uma nova medida - "Melhoria do Abastecimento Público de Água Potável" - no âmbito do FEDER (cfr. ponto 10.3.1.1).
Em 2004, a execução das despesas comunitárias afectas ao POPRAM III cifrou-se em 110,5 milhões de euros, revelando um desvio aproximado, por excesso, de 14,5 milhões de euros face ao programado, e correspondendo a uma taxa de execução de 115,1%. No entanto, o exercício em apreço, caracterizou-se por um abrandamento na realização da despesa comunitária, que em 2003 atingiu 119,7 milhões de euros (cfr. ponto 10.3.1.2).
A taxa de realização do período 2000/2004, apesar de ter aumentado de 50,9% para 56,7%, continua baixa (em particular no FEOGA-O e no FEDER, com 40,9% e 55,9%), sobretudo considerando que os compromissos assumidos até 31 de Dezembro de 2004 representam 96,8% dos valores programados para o período 2000-2006, e que as taxas relativas aos outros programas do QCA III se apresentam na generalidade superiores (cfr. ponto 10.3.1.2).
O cumprimento da "regra n+2", em 2004, foi exigido pela terceira vez para o FEDER e para o FSE, pela segunda vez para o FEOGA-O e pela primeira vez para o IFOP. Para as componentes FEDER e FSE, aquele indicador ultrapassou o montante necessário à observância daquela regra, em 29% e 67%, respectivamente. Também o FEOGA-O atingiu a meta, ultrapassando-a em 5%, para o que contribuiu a antecipação de fundos canalizada para o POPRAM III por parte do IFADAP. No IFOP verificou-se pela primeira vez a aplicação da referida regra, tendo o cumprimento da meta sido plenamente atingido (101%), por força da melhoria significativa da execução da Medida 2.2 - Pescas e Aquicultura, em 2004, relacionada com a revitalização do sector (cfr. ponto 10.3.1.2).
No ano em apreço, o IFC foi responsável pela realização de 27 acções de controlo de 1º nível abrangendo todas as componentes do POPRAM III e uma despesa verificada de 6,8 milhões de euros, passando a despesa controlada acumulada até 31 de Dezembro de 2004, para 85,6 milhões de euros, o que representa uma taxa de cobertura de 12,87% face à execução do Programa no período 2000-2004 (cfr. ponto 10.3.1.3).
No que respeita ao Fundo de Coesão na RAM, foram realizadas as primeiras auditorias no âmbito do controlo de 1º nível, que abrangeram dois projectos e uma despesa total controlada de cerca de 63,5 milhões de euros, o que representa um esforço de controlo de 52%, face à execução acumulada a 31 de Dezembro de 2004 (cfr. ponto 10.3.2.2).
Também a IRF desencadeou, em 2004, acções de controlo a 12 projectos do POPRAM III (componentes FSE e IFOP), e a 2 projectos co-financiados pelo Fundo de Coesão, tendo em vista a operacionalidade dos protocolos de colaboração celebrados com as entidades nacionais responsáveis pelo controlo de 2.º nível, (cfr. pontos 10.3.1.3 e 10.3.2.2).
V - Gestão financeira
A evolução da economia regional e, em particular, do seu PIB, que apresenta nos últimos anos taxas de variação significativamente superiores às verificadas a nível nacional, continua dependente, conforme expresso no Relatório que acompanha a Proposta do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano 2004 e, posteriormente, sublinhado no respectivo Relatório sobre a Conta da RAM, de uma prática governativa assente numa lógica de incremento do investimento público, mas também de obtenção e emprego de influxos financeiros provenientes da UE, aliás, decrescentes desde o ano 2002.
Na definição da política orçamental e da estratégia económica para o ano 2004, e tendo em conta o cenário macroeconómico de continuado esforço nacional no processo de convergência real com a média da UE, o Governo Regional assumiu a necessidade de proceder à "[...] consolidação da redução das despesas correntes sem com isso comprometer o eficiente funcionamento da administração pública, privilegiando a despesa ao nível dos factores de capital com particular ênfase no capítulo do investimento, numa perspectiva da mais óptima aplicação dos recursos financeiros disponíveis" (ver nota 27).
Assim, a concretização daquela política regional traduziu-se na prioridade dada a obras e projectos co-financiados pelos fundos comunitários, no âmbito do Programa Operacional Plurifundos integrado no III Quadro Comunitário de Apoio, em concertação com os projectos inseridos no PIDDAR e, ainda, de outros investimentos públicos não provenientes directamente do Orçamento Regional - caso das Sociedades de Desenvolvimento. Neste enquadramento, a despesa do PIDDAR apresentou o mais elevado nível de investimento desde 1999, que, apesar de expressar um comportamento irregular ao longo dos últimos anos, culminou, a preços constantes, numa taxa média de crescimento anual de 6,4%.
Verificou-se, contudo, que a despesa corrente aumentou 8% relativamente ao ano transacto, concorrendo, nesta medida, para o incremento em 11% (129,6 milhões de euros) da despesa global. Todavia, a Administração Regional arrecadou mais 11,1% (cerca de 114,3 milhões de euros) de receitas que em 2003, aumentando, simultaneamente, a respectiva taxa de execução em 11,3 pontos percentuais, para se situar em 80,4% em 2004.
Acresce referir que, por imposição do diploma que aprovou o Orçamento de Estado para 2004, ficou vedada à política orçamental regional a possibilidade de constituição de novos empréstimos que implicassem o aumento do seu endividamento líquido, pelo que a RAM se limitou a executar o último desembolso do empréstimo de longo prazo contraído junto do BEI, no montante de, aproximadamente, 35,1 milhões de euros.
Neste contexto, foi possível obter uma margem para a redução do montante total de encargos assumidos e não pagos pela Administração Regional em 40,3% (cerca de 154,7 milhões de euros), com particular destaque para a diminuição dos encargos decorrentes de investimentos do plano.
Contrariamente, registou-se, ao nível da dívida pública indirecta, um forte crescimento, alcançando o valor mais elevado de sempre - aproximadamente 544,7 milhões de euros - traduzindo assim, um acréscimo de 59,5% face ao ano anterior. Este tipo de endividamento, referente, na sua maioria, a avales concedidos a empresas controladas directa ou indirectamente pela RAM, excedeu o total da dívida directa, representando cerca de 64,2% das receitas próprias arrecadas pela Região.
Ainda no que concerne à gestão financeira do ano 2004, é relevante o montante de juros de mora (7,3 milhões de euros) que resultaram de atrasos nos pagamentos a diversas entidades, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional. Neste sentido, é assinalável, por um lado, a evolução deste tipo de despesas face ao ano anterior, traduzida num acréscimo de 5,7 milhões de euros; por outro, a penalização que este tipo de despesas representa para a Administração Regional, desde logo, se se tomar por referência as taxas de juro associadas à dívida directa da RAM.
Verificam-se, ainda, perdas de eficiência e eficácia na gestão patrimonial decorrentes da ausência de um sistema de inventário e cadastro capaz de fornecer a identificação e a avaliação rigorosa da totalidade do património móvel e imóvel da Região.
Quanto à composição do património financeiro regional, salienta-se a integração da IHM, E.P.E., da Valor Ambiente, S.A. e da VIAEXPRESSO, S.A. no sector público empresarial regional.
O Orçamento Regional apresentou, pelo segundo ano consecutivo, o Mapa XVII, no respeito pelo princípio da equidade intergeracional, propondo-se, por esta via, uma óptica que excede a política orçamental meramente conjuntural. Todavia, continua insuficiente o enquadramento de todas as responsabilidades contratuais plurianuais da Administração Regional Directa e Indirecta, uma vez que importa demonstrar as responsabilidades efectivas, não só para o ano orçamental em execução, mas também para os anos subsequentes, por forma a obter uma projecção eficiente dos recursos públicos a afectar a tais encargos.
Sublinha-se, por último, que o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo DL n.º 232/97, de 3 de Setembro, após a Lei de Bases da Contabilidade Pública, e que visa criar condições para a integração da contabilidade orçamental, patrimonial e a analítica, "(...) é obrigatoriamente aplicável a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, bem como à segurança social (...)", podendo existir "formas simplificadas dessa aplicação" e "planos sectoriais que se mostrem indispensáveis", não se encontra globalmente implementado na RAM. No entanto, e sem acrescentar outros argumentos aos expendidos no preâmbulo do DL n.º 232/97, a apresentação na Conta da RAM dos valores relativos aos "compromissos assumidos" torna imperiosa a sua rápida implementação.
VI - Controlo interno
O controlo da administração financeira da RAM cometido aos órgãos do Governo Regional encontra-se sob a alçada da Inspecção Regional de Finanças, cuja actual orgânica consta do DLR n.º 18/2005/M, de 24 de Novembro (ver nota 28) , diploma que actualizou as atribuições deste serviço, alargando as competências que lhe estão cometidas e especificando os meios necessários ao exercício das mesmas.
Em 2004, e conforme emerge do respectivo Relatório de Actividades, a actuação daquela Inspecção esteve direccionada prioritariamente para o controlo de projectos co-financiados pelos fundos estruturais no âmbito do POPRAM III, abrangendo ainda o controlo de projectos co-financiados pelo Fundo de Coesão.
Não foram, no entanto, realizadas acções em matérias distintas dos fundos comunitários, designadamente no âmbito da Administração Pública Regional (directa e indirecta), das Autarquias Locais e das entidades privadas que celebraram contratos-programa com o Governo Regional, à excepção das que transitaram do ano anterior, e que se mantinham em curso no ano em apreço.
O controlo de 2.º nível dos Fundos Estruturais, no âmbito do POPRAM III e do Fundo de Coesão na RAM, é assegurado pela Inspecção Regional de Finanças, tendo por base a celebração de protocolos com as entidades coordenadoras daquele nível de controlo para cada um dos fundos (ver nota 29) , e legalmente fundamentados, em 2002 e 2003, nos n.os 3 e do n.º 4 do artigo 11.º do DL n.º 168/2001, de 25 de Maio, e no n.º 2 do artigo 8.º do DL n.º 17/2002, de 29 de Janeiro. Neste enquadramento, e ainda tomando por referência a informação constante do Relatório de Actividades da IRF, em 2004, este serviço desencadeou acções de controlo a 12 projectos do POPRAM III, para além dos trabalhos relativos a um controlo cruzado, tendo também promovido acções de controlo a 2 projectos co-financiados pelo Fundo de Coesão.
Relativamente ao POPRAM III e ao Fundo de Coesão, importa ainda referir que o controlo de 1.º nível aos projectos co-financiados pela UE integra as competências do Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários, enquanto entidade responsável pela gestão daquele programa e daquele fundo na Região, verificando-se que, em 2004, o controlo exercido recaiu sobre um total de 29 projectos.
VII - Parecer
Nestes termos, o Colectivo identificado no artigo 42.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, delibera aprovar o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, respeitante ao económico de 2004, com as conclusões e recomendações formuladas, ordenando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para fins de apreciação e aprovação daquela Conta, em consonância com o disposto no artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e no artigo 38.º, alíneas a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Em cumprimento do preceituado no artigo 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da Lei n.º 98/97, este Parecer será objecto de publicação na II Série do Diário da República, assim como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, sem prejuízo de a sua divulgação ocorrer igualmente através da comunicação social, após comunicação às entidades interessadas, conforme previsto no n.º 4 do artigo citado.
O Tribunal faz ainda questão de destacar a colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no domínio da elaboração do presente Parecer.
Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 8 dias do mês de Junho do ano de 2006. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d'Oliveira Martins. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, relator, Manuel Roberto Mota Botelho. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira. - O Procurador-Geral Adjunto, fui presente, Orlando de Andrade Ventura da Silva.
(nota 1) Os ofícios com as respostas às questões formuladas pelo Tribunal encontram-se arquivados em dossiê próprio, em conformidade com o preceituado nos artigos 24.º, n.º 4, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (LEORAM), e 13.º, n.º 4, da Lei n.º 98/97.
(nota 2) Cfr. o DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro.
(nota 3) Para o valor das receitas próprias concorreu também o acréscimo nas "Transferências capital", explicado sobretudo ^ pelo recebimento das verbas previstas no contrato celebrado com a VIAEXPRESSO da Madeira, S. A.
(nota 4) EEM, S.A., APRAM, S.A., IGA, S.A., ZF, B.V. e SRS, E.P.E..
(nota 5) Cfr. Regulamento (CE) n.º 2223/96, do Conselho, de 25 de Junho de 1996.
(nota 6) Com as alterações introduzidas pelos Regulamentos (CE) n.os 1055/2005 e 1056/2005, ambos de 27 de Junho de 2005.
(nota 7) Em conformidade com o artigo 31.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho.
(nota 8) Cfr. o DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro.
(nota 9) Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 28/92.
(nota 10) Consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
(nota 11) Excluindo as "Operações Extra-orçamentais".
(12) A taxa de execução apresentada restringe-se à execução orçamental da despesa, isto é, não inclui as operações extra-orçamentais.
(nota 13) Em 2002, o montante envolvido foi de 51,1 milhões de euros e, em 2003, de 98,7 milhões de euros.
(nota 14) Cumpre, todavia, referir que, no âmbito do exercício do contraditório, a SRPF supriu a deficiência apontada.
(nota 15) Com a consideração do empréstimo de curto prazo contraído na modalidade de conta corrente, até ao montante de 50 milhões de euros, junto do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal) S. A. (Resolução n.º 1487/2003, de 20 de Novembro, e 1648/2003, de 18 de Dezembro), e do empréstimo de curto prazo, contraído junto da mesma instituição na modalidade de conta empréstimo, até ao montante de 50 milhões de euros (Resoluções n.os 74672004, de 26 de Maio, 832/2004, de 9 de Junho, e 1245/2004, de 9 de Setembro.
(nota 16) Constantes do Acórdão n.º 9/92, da SRMTC, publicado na II Série do DR n.º 211, de 1 de Setembro de 1992.
(nota 17) Designadamente no que se refere aos valores constantes dos Mapas "Anexo XIV - Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo classificação orgânica" e "Anexo XVIII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos - Período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2004". Registam-se, ainda, divergências ao nível da relação de encargos assumidos e não pagos apresentada pelos FSA e a considerada pela DROC, nos termos do seu ofício n.º 2592/05, de 26 de Agosto, conforme se espelha no ponto 7.5.3 do Volume II do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM.
(nota 18) Nos termos preambulares do DLR n.º 27/2003/M, de 22 de Novembro, compete à DRGDR a gestão dos recursos financeiros e humanos afectos à SRAS, bem como o financiamento, a contratação e o pagamento das prestações de cuidados de saúde.
(nota 19) A sua extinção viria a formalizar-se através do DRR n.º 20/2005/M, de 20 de Abril.
(nota 20) Criado através do DLR n.º 8/2003/M, de 21 de Maio.
(nota 21) Através do DLR n.º 1/2005/M, de 18 de Fevereiro (Orçamento da RAM para 2005) e do DLR n.º 19/2005/M, de 24 de Novembro, o qual procedeu à republicação do DLR n.º 24/2002/M.
(nota 22) EEM, S.A., APRAM, S. A., IGA, S.A., ZF, B.V. e SRS, E.P.E.
(nota 23) Cf. Regulamento (CE) n.º 2223/96, do Conselho, de 25 de Junho de 1996.
(nota 24) Com as alterações introduzidas pelos Regulamentos (CE) n.os 1055/2005 e1056/2005, ambos de 27 de Junho de 2005.
(nota 25) Os resultados líquidos agravaram-se em 8,5% em relação ao ano anterior.
(nota 26) De acordo com o previsto no n.º 3 do artigo 2.º dos estatutos daquela empresa, publicados em anexo ao DLR n.º 9/2003/M, de 27 de Maio, entretanto alterado pelo DLR n.º 20/2005/M, de 25 de Novembro.
(nota 27) Cfr. o Relatório que acompanha a Proposta do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano 2004.
(nota 28) Que revogou os DRR n.os 15/94/M, de 26 de Novembro, e 5/95/M, de 4 de Abril.
(nota 29) DGDR no caso do FEDER e Fundo de Coesão, IGFSE no caso do FSE, e IGA para o FEOGA-O e IFOP.
VOLUME II
Relatório
CAPÍTULO I
Processo Orçamental
1.1 - Âmbito de verificação
A análise desenvolvida no presente capítulo focalizou-se nos procedimentos e actos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do Orçamento da RAM do ano 2004, bem como sobre a respectiva Conta.
Nesse contexto, foram examinados, entre outros elementos, o DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, que aprovou o ORAM para 2004, o DRR n.º 5/2004/M, de 6 de Março, que estabeleceu as normas de execução do Orçamento Regional do mesmo ano, a Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro, que aprovou o OE para 2004, a Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (LEORAM), e ainda o DL n.º 71/95, de 15 de Abril, que encerra as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 1) foram, quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
1.2 - Orçamento da RAM
1.2.1 - Proposta de Orçamento
A proposta do Orçamento Regional (ver nota 2) relativa ao ano 2004 foi apresentada à ALM em 10 de Novembro de 2003, não tendo sido, nessa medida, respeitada a data limite fixada para o efeito no n.º 1 do artigo 9.º da LEORAM (ver nota 3).
Pese embora o incumprimento assinalado, a votação daquela proposta ocorreu em sessão plenária da ALM de 9 de Dezembro de 2002, em observância do preceituado no n.º 1 do artigo 14.º da citada Lei n.º 28/92 (ver nota 4) ,tendo o ORAM sido aprovado através do DLR n.º 30-A/2003/M (ver nota 5), publicado no DR, I Série - A, n.º 301, de 31 de Dezembro de 2003, reportando-se a data do respectivo início de vigência a 1 de Janeiro de 2004 (ver nota 6).
Contrariamente ao disposto no artigo 10.º da LEORAM, a proposta de Orçamento apresentada pelo GR não foi acompanhada da totalidade dos anexos informativos listados no n.º 2 do artigo 13.º da mesma Lei, nos termos aí exigidos, havendo a destacar as seguintes situações, igualmente detectadas e apontadas em relação ao ano 2003:
- No relatório a que alude a alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º (Transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas), e relativamente às transferências para as empresas públicas, os dados disponibilizados mostram-se insuficientes face ao carácter de maior abrangência subjacente àquela norma, isto porquanto apenas fornecem o valor global das transferências a efectuar, sendo omissos quanto à respectiva forma (v.g., aumentos de capital, empréstimos ou suprimentos);
- Não foi elaborado o relatório sobre as transferências dos fundos comunitários, nem a relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos, a que é feita menção na alínea f) do n.º 2 do citado artigo 13.º, não tendo sido localizado qualquer outro anexo informativo de que constasse a identificação e ordenação sistematizada daqueles fundos e programas comunitários.
Por outro lado, à semelhança do ocorrido em anos anteriores, e em desrespeito pelo preceituado no n.º 3 do artigo 3.º da LEORAM, a proposta orçamental não integrou todos os elementos necessários à análise da situação do sector público empresarial regional, nomeadamente os Balanços e os mapas da Demonstração de Resultados.
Sublinha-se, no entanto, como positivo o facto de o relatório que acompanhou a proposta de orçamento conter informações específicas sobre a concretização das medidas de estabilidade respeitantes ao ano económico de 2003, indo ao encontro da disciplina normativa instituída pelo n.º 2 do artigo 87.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (ver nota 7), em articulação com os artigos 79.º e 80.º da mesma Lei (ver nota 8) associada à garantia do princípio da estabilidade orçamental, que, por sua vez, se enquadra no processo de consolidação das finanças públicas.
Assinala-se ainda que o conteúdo da proposta do ORAM para 2004 não colidiu com a regulação emanada das normas da LOE para 2004 (ver nota 9) directamente aplicáveis à RAM, mais especificamente o artigo 10.º, que consagrou a retenção de montantes nas transferências do OE (ver nota 10), e o artigo 68.º, de que resultava a proibição da contracção de novos empréstimos pela RAM, incluindo todas as formas de dívida, de que resultasse um aumento do seu endividamento líquido.
1.2.2 - Decreto Legislativo Regional do Orçamento
Em termos genéricos, o conteúdo do articulado do DLR n.º 30-A/2003/M integrou os elementos enunciados no artigo 11.º da LEORAM, vertidos primacialmente:
- no Capítulo I (artigo 1.º), onde foram identificados os mapas orçamentais (Mapas I a VIII do orçamento da administração pública regional, incluindo os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, Mapa IX, relativo a programas e projectos plurianuais, e Mapa XVII, alusivo às responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupadas por secretarias, decorrente da nova estrutura dos mapas orçamentais introduzida pela Lei n.º 91/2001 (ver nota 11);
- nos Capítulos III e IV (artigos 6.º a 10.º), respeitantes à definição das condições de realização de operações passivas e activas do tesouro público regional;
- e no Capítulo VI (artigos 13.º e 14.º), que integrou normas específicas sobre a execução orçamental (ver nota 12).
Seguindo a linha de orientação adoptada nos diplomas orçamentais precedentes, o articulado do DLR n.º 30-A/2003/M incluiu ainda normas de natureza não orçamental, disciplinadoras de matérias como as finanças locais (Capítulo II - artigos 2.º a 5.º), os mercados públicos (Capítulo VII - artigos 16.º a 21.º) e a concessão de subsídios e outras formas de apoio (Capítulo VIII - artigos 22.º a 25.º).
Em conformidade com o Capítulo IV, respeitante às operações activas e à prestação de garantias, o GR ficou autorizado, ao abrigo do artigo 8.º, a realizar operações activas até ao montante de 125 milhões de euros, tendo o artigo 10.º fixado o limite máximo para a concessão de avales da Região em termos de fluxos líquidos anuais em 240 milhões de euros.
Por sua vez, o Capítulo V, relativo à adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, consagrou, nos artigos 11.º e 12.º, a introdução de alterações ao artigo 2.º do DLR n.º 3/2001/M, de 22 de Fevereiro, e ao artigo 2.º do DLR n.º 2/2001/M, de 20 de Fevereiro, que operaram a redução das taxas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e sobre as pessoas colectivas, respectivamente, destacando-se ainda a adição de um novo artigo ao último dos diplomas citados (ver nota 13), com a epígrafe "Pagamento especial por conta".
Finalmente, no domínio da execução orçamental, regulada no Capítulo VI, o artigo 13.º, n.º 1, passou, de forma inovatória, a consagrar a obrigatoriedade de os serviços e fundos autónomos remeterem balancetes mensais (ver nota 14) à SRPF, tendo o n.º 4 do mesmo normativo (ver nota 15) vedado expressamente o recurso ao crédito por parte daqueles organismos durante o período orçamental em referência.
1.3 - Equilíbrio orçamental
A LEORAM aglutina e enuncia, no Capítulo I, o acervo das normas e princípios basilares que norteiam a elaboração e execução do Orçamento da Região, entre os quais se inclui a regra do equilíbrio orçamental, plasmada no artigo 4.º do diploma.
O conceito de equilíbrio orçamental vertido no artigo citado reconduz-se, num primeiro momento, a um critério meramente formal, segundo o qual o Orçamento deverá prever os recursos necessários para cobrir a totalidade das despesas (n.º 1), assumindo, porém, num segundo momento, um carácter substancial, em que se relaciona certo tipo de receitas com determinado tipo de despesas (n.º 2).
Nesta perspectiva, resulta deste último preceito que a LEORAM acolheu o critério do saldo primário, de acordo com o qual as receitas efectivas devem financiar, na globalidade, as despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se, de forma justificada, a conjuntura do período a que o Orçamento respeita não o permitir (ver nota 16).
Os dados constantes do quadro seguinte permitem avaliar o cumprimento da regra do equilíbrio orçamental nos termos atrás citados, fornecendo ainda uma leitura comparativa da informação respeitante ao triénio 2002/04 (ver nota 17):
QUADRO I.1
Evolução global do Orçamento Regional (Administração Directa)
Com base nos dados facultados pelo Quadro I.1, formulam-se as seguintes observações:
- Contrariamente à tendência iniciada em 2003, o saldo primário apresenta-se deficitário, sendo superior a 22 milhões de euros;
- A receita efectiva diminuiu, em relação a 2003, cerca de 9,3%, enquanto a despesa efectiva apenas diminuiu 7%;
- Diferentemente do sucedido com o saldo primário, o saldo corrente apresentou um excedente superior a 74 milhões de euros, assistindo-se a uma contínua redução do défice corrente ao longo do triénio em análise;
- As "Receitas de Capital" registaram uma diminuição de 39 milhões de euros (6%) e as "Despesas de Capital" apresentaram uma redução na ordem dos 66,2 milhões de euros (8,8%), face ao ano anterior, culminando num saldo de capital deficitário de cerca 74,2 milhões de euros.
A evolução do grau de cobertura no período compreendido entre 2002 e 2004, ilustrada no quadro infra reproduzido, reforça as considerações expendidas:
QUADRO I.2
Grau de cobertura
1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental
De acordo com a disciplina legal que emana do artigo 16.º da Lei n.º 28/92, recai sobre o GR o dever de editar oportunamente normas regulamentares que garantam a execução do ORAM a partir do início do ano económico a que respeita, assegurando, do mesmo modo, a definição das condições essenciais ao acompanhamento dessa execução e, em termos amplos, ao controlo da despesa pública do conjunto da Administração Regional Directa e Indirecta
No período em referência, e em dissonância com o estipulado naquele dispositivo, a publicação do diploma de execução do Orçamento da Região para 2004 (DRR n.º 5/2004/M) (ver nota 18) apenas ocorreu em 6 de Março do mesmo ano.
Não obstante, impõe-se salientar a prévia aprovação, pelo executivo regional, de medidas específicas de contenção de despesas, através da Resolução n.º 1669/2003 (ver nota 19), publicada no JORAM, I Série, n.º 149, de 31 de Dezembro de 2003.
1.5 - Alterações orçamentais
Face ao estatuído no artigo 20.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 28/92, as alterações orçamentais que revistam natureza estrutural, nomeadamente as que envolvam um aumento da despesa total do ORAM, só podem ser concretizadas mediante decreto legislativo da ALM. Distintamente, a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório são, de harmonia com o consignado nos n.os 3, 4, 5 e 7 do artigo supra citado, da competência do GR.
Quanto a este último aspecto importa, contudo, referir que, embora a norma do n.º 8.º do artigo 20 da LEORAM continue a carecer de concretização plena, na medida em que o executivo regional ainda não definiu, através de decreto regulamentar regional próprio, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, o diploma que pôs em execução o orçamento da RAM para 2004, contém, de forma inovadora, no seu artigo 5.º (ver nota 20), regulamentação específica sobre esta matéria, indo além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de Abril (ver nota 21).
Neste contexto, cumpre igualmente destacar que, nos termos do n.º 1 do artigo 15.º do DLR n.º 30-A/2003/M, e à semelhança do que se verificou em anos anteriores, o executivo regional ficou expressamente autorizado a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, assegurando o cumprimento da legislação em vigor no domínio assinalado, em particular o referenciado DL n.º 71/95 (ver nota 22).
No que concerne à aplicação concreta deste último diploma, importa anotar que não foi dado integral cumprimento à norma constante do n.º 2 do seu artigo 5.º, uma vez que a relação das alterações orçamentais relativas ao primeiro e terceiro trimestres de 2004 não foi enviada à ALM dentro do prazo legalmente fixado para o efeito (ver nota 23).
1.5.1 - Alterações orçamentais da receita orçamentada
Nos termos consignados no n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º 28/92, a especificação orçamental das receitas obedece a uma classificação económica, cuja estrutura se encontra definida no DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro.
Tomando por referência tal classificação, e com base os elementos constantes do orçamento inicial e da relação trimestral das alterações orçamentais, elaborou-se o próximo quadro, onde são evidenciadas as alterações ocorridas ao nível do orçamento da receita do ano 2004:
QUADRO I.3
Alterações orçamentais da receita
Dos dados inseridos no quadro acima retiram-se as seguintes conclusões:
- Verificou-se um reforço de 15 mil euros na receita prevista, resultante da abertura de créditos especiais, os quais traduzem um acréscimo de 0,001% face ao orçamento inicial;
- Os créditos especiais respeitaram a um reforço da dotação de despesa com compensação no aumento da receita consignada ao Serviço Regional de Protecção Civil;
- As dotações orçamentais afectas à receita fiscal e às "Transferências de Capital" constituíram as principais fontes de financiamento previstas para as despesas regionais ao representarem, respectivamente, 47,9% e 39,2% da receita global inscrita no orçamento final.
1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada
A partir da análise efectuada à despesa prevista, estruturada, de acordo com a norma do n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 28/92, e com o DL n.º 26/2002, segundo códigos de classificação orgânica, funcional e económica, foram elaborados os quadros inseridos nos pontos seguintes, onde surgem evidenciadas, relativamente ao ano 2004 e em termos totais, as modificações introduzidas ao orçamento inicial.
1.5.2.1 - Classificação orgânica
No quadro abaixo identificam-se as alterações ao orçamento inicial na perspectiva da classificação orgânica da despesa:
QUADRO I.4
Alterações orçamentais da despesa
Conjugados os elementos constantes do quadro supra com a relação trimestral das alterações orçamentais, formulam-se as seguintes observações:
- A dotação orçamental da SRPF foi a única que registou uma redução em relação ao orçamento inicial, em mais de 36,5 milhões de euros, em resultado da utilização da dotação provisional;
- Por outro lado, a dotação da SREST foi reforçada em cerca de 15,3 milhões de euros, face ao montante previsto no orçamento inicial, e a da SRE em mais de 7,7 milhões de euros.
1.5.2.2 - Classificação funcional
A repercussão das alterações orçamentais ocorridas ao nível do orçamento da despesa, estruturada em termos de classificação funcional, encontra-se ilustrada no quadro seguinte:
QUADRO I.5
Alterações orçamentais da despesa
A informação compilada permite concluir que:
- O maior reforço orçamental registou-se nas Funções Económicas (mais de 19 milhões de euros), que resultou principalmente do acréscimo de cerca 9,2 milhões de euros ocorrido na dotação "Transportes e comunicações", e de aproximadamente 4,9 milhões de euros transferidos para a dotação "Comércio e turismo", decorrente da utilização da dotação provisional;
- Foi também significativo o reforço da dotação orçamental das Funções Sociais (cerca de 16,5 milhões de euros), que se destinou prioritariamente à "Educação" (8, 4 milhões de euros);
- O valor negativo das alterações orçamentais constante da rubrica "Outras Funções - Diversas Não Especificadas" reflecte a utilização da dotação provisional que, no decorrer do ano económico em causa, reforçou as inscrições orçamentais dos vários departamentos da Administração Regional.
1.5.2.3 - Classificação económica
QUADRO I.6
Alterações orçamentais da despesa
O exame dos dados fornecidos pelo Quadro I.6 evidencia que:
- As "Despesas correntes" registam uma diminuição em relação ao orçamento inicial de, aproximadamente, 11,2 milhões de euros, devido à redução de cerca de 29,7 milhões de euros ocorrida na rubrica "Outras despesas correntes" em resultado da utilização da dotação provisional;
- Em sentido contrário, assistiu-se a um reforço das "Despesas de capital" em mais de 11,2 milhões de euros, onde o incremento superior a 24,1 milhões de euros, ocorrido na rubrica orçamental "Aquisição de bens de capital", assumiu particular relevância.
No que concerne às formas assumidas pelas alterações orçamentais, destacam-se as duas tipologias a seguir identificadas, previstas e admitidas pelo n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 71/95:
A) Transferência de verbas com contrapartida em dotação provisional
De acordo com a interpretação conjugada do artigo 15.º, n.º 1, do DLR n.º 30-A/2003/M com os artigos 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, ambos do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional do Plano e Finanças.
Neste quadro, e ainda ao abrigo do preceituado no n.º 4 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, o orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e Finanças contemplou nas rubricas de classificação económica 06.01. - "Outras despesas correntes - Dotação provisional" e 11.01 - "Outras despesas de capital - Dotação provisional", os montantes de Euro 30.000.000 e Euro 10.000.000, respectivamente, a movimentar mediante despacho simples daquele Secretário Regional.
As dotações orçamentais dos diversos agrupamentos económicos foram reforçadas no valor global de Euro 39.588.330, anulando, por contrapartida, a dotação provisional naquele montante, daí resultando uma percentagem de utilização de 99%.
Em concreto, a utilização da dotação provisional destinou-se maioritariamente ao financiamento de despesas de capital (54,6%), assumindo especial destaque, à semelhança do ocorrido no ano anterior, a rubrica "Aquisição de bens de capital", que absorveu 51,3% do total.
B) Transferência de verbas entre rubricas de despesa
Conforme subjaz à alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 71/95, lido em articulação com o artigo 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais - autorizadas por despacho simples do Secretário da Tutela, ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da Tutela - que se traduzem na simples transferência de montantes entre rubricas de classificação económica, não implicando qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.
Salienta-se, ainda, que as modificações orçamentais com maior expressão financeira ocorreram nos seguintes agrupamentos económicos:
- "Transferências correntes" - aumento de quase 10,3 milhões de euros, com particular ênfase para a rubrica 04.01.01 - sociedades e quase-sociedades não financeiras - públicas, reforçada em cerca de 59,6 milhões de euros;
- "Aquisição de bens de capital" - reforço de 3,8 milhões de euros, destacando-se a rubrica de classificação económica 07.01.01 - Investimentos - Terrenos, com uma transferência orçamental de cerca de 16,7 milhões de euros;
- "Despesas com o pessoal" - diminuição de 7,1 milhões de euros, evidenciando-se a rubrica 01.01.15 - Remunerações certas e permanentes - Remunerações por doença e maternidade/paternidade, que decresceu cerca de 1,7 milhões de euros.
1.6 - A Conta da Região
No âmbito da fiscalização e responsabilidades orçamentais, consagra o n.º 1 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92 que o resultado da execução orçamental deve constar de contas provisórias trimestrais e da Conta da Região.
De acordo com o n.º 2 do preceito citado, as referidas contas trimestrais devem ser objecto de publicação pelo executivo regional 90 dias após o termo do mês a que se referem, obrigação que, na situação vertente, foi integralmente cumprida.
Por outro lado, determina a norma do n.º 1 do artigo 232.º da CRP, acolhida na alínea b) do artigo 38.º do EPARAM (ver nota 24), que a aprovação da Conta da Região é da exclusiva competência da ALM, devendo o GR submetê-la à apreciação daquele órgão até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em obediência ao consignado no n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, e na alínea o) do artigo 69.º daquele Estatuto.
O desconhecimento da data da remessa, à ALM, da Conta da Região relativa ao ano 2004, inviabiliza, no entanto, a aferição da observância do prazo fixado para o efeito pela LEORAM (ver nota 25).
Cumpre igualmente referir que o regime consagrado na Lei n.º 91/2001 - que definiu o enquadramento do Orçamento do Estado, procedendo à introdução de um conjunto de inovações face à Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro -, ainda não foi objecto de adaptação à Região, inserindo-se essa matéria, nos termos da alínea r) do artigo 164.º da CRP, na competência legislativa exclusiva da Assembleia da República.
Por conseguinte, face ao preceituado no artigo 24.º, n.º 3 da Lei n.º 28/92, concatenado com os artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, aplicável ex vi do artigo 42.º, n.º 3, igualmente deste último diploma, continua a ser exigível que a apreciação e aprovação da Conta da RAM seja precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de Junho seguinte (ver nota 26).
Neste domínio, importa também assinalar que o GR se encontra obrigado a enviar à ALM todos os elementos necessários à justificação da conta, nos termos fixados no artigo 29.º da Lei n.º 28/92. No entanto, constata-se que o relatório elaborado pela SRPF, e que acompanhou a Conta da Região de 2004, não continha o mapa das despesas excepcionais exigido pela alínea b) daquele artigo. Do referido documento não constavam igualmente alguns dos "elementos necessários à justificação da conta apresentada (...)", estando em falta, designadamente, um mapa com a situação dos encargos assumidos e não pagos, bem como os fundamentos da sua existência.
1.7 - Princípio do Contraditório
No exercício do princípio do contraditório, a SRPF (ver nota 27) deu conta, relativamente ao Ponto 1.2.1 - Proposta de Orçamento, de que "[o] Governo Regional tem vindo a tomar providências no sentido de melhorar e de incluir os elementos em falta quer no Relatório, quer nos anexos informativos que acompanham as propostas de orçamento da Região Autónoma da Madeira", sublinhando que "em sede da Comissão de Finanças e Planeamento, têm sido prestados todos os esclarecimentos solicitados pela Assembleia Legislativa Regional".
Por outro lado, invocou que "[o]s Balanços e os mapas da demonstração de Resultados das empresas que integram o sector público empresarial regional não acompanharam a proposta de Orçamento da RAM, devido ao facto de à data da elaboração da proposta de Orçamento para 2004 estarem disponíveis apenas os elementos referentes ao ano de 2002". Consequentemente, "[u]ma vez que essa informação seria disponibilizada, quase em simultâneo, à Assembleia Legislativa da Madeira e à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, juntamente com a Conta da Região de 2002", foi assumido o entendimento de que "não se justificava incluir esses mesmos elementos na proposta de Orçamento da RAM".
No tocante ao Ponto 1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental, aquela Secretaria Regional fez questão de salientar, a título complementar, que "até à publicação do Decreto Regulamentar Regional, os serviços regeram-se também pela Circular n.º 11/ORÇ/2003 (provisória), de 30 de Dezembro, com as instruções relativas à execução do Orçamento da Região para 2004, de modo a não ser afectado o seu funcionamento".
Quanto ao Ponto 1.6 - A Conta da Região, a mesma Secretaria esclareceu, através do envio da pertinente documentação de suporte (ver nota 28), que "[a] Conta da Região de 2004 foi remetida à Assembleia Legislativa da Madeira em 28 de Dezembro de 2005", ficando, assim, comprovada a observância do "prazo fixado para o efeito na LEORAM".
Mais assinalou que "[a] Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade tem vindo a promover a inclusão dos elementos em falta, nas Contas dos anos seguintes", informando que, "além de estar a ser desenvolvida actividade legislativa, com o objectivo de alterar a LEORAM, preconiza-se que a Conta da Região de 2005 seja entregue à Assembleia Legislativa da Madeira até ao final do 1.º semestre do corrente ano".
Ainda neste domínio, foi expressamente assumido que "[a] relação dos encargos assumidos e não pagos, bem como os fundamentos da sua existência, não constam da Conta da Região", havendo, no entanto, a SRPF sustentado que "estes têm sido facultados sempre que solicitados".
CAPÍTULO II
Receita
2.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, procedeu-se à análise da orçamentação global da receita pública regional durante o ano económico 2004 e da respectiva execução, dando-se especial ênfase à respectiva estrutura orçamental e sua desagregação, ao grau de acuidade nas previsões, às receitas próprias regionais e à evolução verificada no triénio 2002/2004.
Partindo do quadro constitucional, estatutário e legal que disciplina a orçamentação e a arrecadação de receitas, efectuou-se a análise dos elementos constantes do Orçamento da RAM para 2004, da Conta da Região desse ano e do correspondente relatório, bem como da restante documentação pertinente remetida ao Tribunal de Contas pela DROC e pelas entidades certificadoras de receita regional (ver nota 29).
Refira-se que continua por operar a revisão da LFRA, anunciada no seu artigo 46.º, isto apesar da especial importância que assume para as Regiões Autónomas, nomeadamente pelo facto de a utilização da fórmula prevista para as transferências orçamentais - artigo 30.º, n.º 2 - desde logo evidenciar dificuldades de aplicabilidade, sendo, preferencialmente, utilizada a regra de salvaguarda que fixa as transferências em cada ano com base nos valores do ano anterior, corrigidos pela taxa de crescimento das despesas correntes do OE.
Em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos constantes do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 30) foram, quando pertinentes, tidas em consideração no último ponto do capítulo.
2.2 - Análise global da receita
Por força das alterações na classificação económica das receitas e das despesas públicas, introduzidas pelo DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, que teve a sua aplicação inicial no Orçamento da RAM de 2003, as "Contas de ordem" e os "Recursos próprios de terceiros" deixaram de ter expressão orçamental, passando a ser incluídos no agrupamento das "Operações Extra-orçamentais", designadamente no capítulo 17 da receita, ganhando unicamente expressão na tesouraria dos serviços da Administração Pública.
Neste contexto, a estrutura das receitas, em 2004, foi a seguinte:
QUADRO II.1
Estrutura da receita
A cobrança total de receita atingiu a importância de 1.310.4 milhões de euros (ver nota 31), tendo-se arrecadado cerca de 754,5 milhões de euros nas "Receitas correntes" (57,6%), mais de 388,5 milhões de euros nas "Receitas de capital" (29,7%) e perto de 167,4 milhões de euros (12,8%) nas "Operações Extra-orçamentais".
A introdução dos novos códigos de classificação económica, em que as Contas de ordem" e os "Recursos próprios de terceiros deixaram de ter dotação orçamental, tornou inviável a correspondência directa entre a receita global orçamentada e a receita global cobrada, permitindo, apenas, a análise da receita, incluindo as Operações Extra-orçamentais, na perspectiva da receita cobrada.
2.2.1 - Previsão orçamental
A previsão das fontes de financiamento da RAM, necessárias à prossecução dos objectivos e políticas estabelecidos, definidas pelo Executivo Regional, através do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, e das subsequentes alterações orçamentais, atingiram cerca de 1.424,3 milhões de euros e encontram-se reflectidas no quadro seguinte:
QUADRO II.2
Previsão da receita
A leitura do quadro permite constatar que:
- O orçamento inicial das receitas previu cobranças no valor global de cerca de 1.424,3 milhões de euros, concorrendo para esse valor, designadamente, as "Receitas correntes", que ascenderam a cerca de 813,5 milhões de euros (57,1%), e as "Receitas de capital", com perto de 607,6 milhões de euros (42,7%).
- A estrutura orçamental inicial foi objecto de uma única alteração, correspondente a um reforço de 15 mil euros (0,001%), resultante da abertura de um crédito especial imputado às "Receitas Correntes-Taxas Diversas", sendo que este ajustamento foi significativamente inferior ao registado no ano anterior. O crédito especial respeitou a um reforço da dotação de despesa com compensação no aumento da receita consignada ao Serviço Regional de Protecção Civil.
- Das fontes de receita regional previstas para 2004, destacam-se as "Transferências de capital", com perto de 560 milhões de euros, correspondentes a 39,3% da receita total, as quais incluem 225 milhões de euros de fundos comunitários, 190 milhões de euros de Sociedades não financeiras privadas, e cerca de 145 milhões de euros de transferências do OE (ver nota 32); os "Impostos indirectos", contendo 459,5 milhões de euros (32,3%) distribuídos particularmente pelo IVA, 294,9 milhões de euros, e pelo ISP, 71 milhões de euros; os "Impostos directos" contribuindo com mais de 221,6 milhões de euros (15,6%), gerados essencialmente pelo IRS, 155 milhões de euros, e pelo IRC, 66 milhões de euros.
Face ao orçamento que vigorou no ano 2003, conclui-se que:
- As variações mais significativas nas receitas previsionais ocorreram ao nível dos "Passivos financeiros", cuja orçamentação diminuiu em cerca de 121,8 milhões de euros, correspondente a um decréscimo de 77,6%, seguida de uma variação de sinal contrário nas "Transferências de capital", que obtiveram um suplemento de 17,8% (84,7 milhões de euros).
- Registou-se uma diminuição na previsão de receita relativa aos "Impostos directos" em 8,5%, sendo -13 milhões de euros relativos a IRS e -7 milhões de euros a IRC.
- As "Transferências Correntes", a "Venda de Bens e Serviços Correntes" e as "Outras Receitas Correntes" tiveram, também, variações negativas de -5,2, -5,3 e -2,2 milhões de euros, respectivamente, a que correspondem reduções na ordem dos 4,8%, 43,8%, e 51,7%.
Comparativamente ao ano anterior, o orçamento final de 2004, no valor de 1.424,3 milhões de euros, apresenta uma diminuição da receita total (ver nota 33) da RAM em 4,6% (-67,9 milhões de euros).
2.2.2 - Execução orçamental
No quadro seguinte e na representação gráfica que o acompanha, apresentam-se os dados relativos à previsão e à cobrança de receitas, por principais capítulos:
QUADRO II.3
Receita orçamentada e cobrada
A taxa de execução da receita orçamental situou-se nos 80,4%, para o que contribuiu o desvio de mais de 279,1 milhões de euros registado na previsão de cobrança, ou seja, -19,6% de receita cobrada face à previsão.
Relativamente ao ano anterior, verifica-se que:
- A taxa de execução da receita aumentou de 69,1%, registada em 2003, para 80,4% em 2004 (ver nota 34).
- O agrupamento "Receitas correntes" apresentou, em termos absolutos, a melhor execução - 754,5 milhões de euros (92,7%) - superior à registada no ano precedente (79,8%), verificando-se um desvio de -58,9 milhões de euros relativamente à previsão orçamental.
- As "Receitas de capital" evidenciaram uma taxa de execução de 64%, superior à alcançada em 2003 (55,3%), denotando o desajustamento existente entre a orçamentação e a arrecadação de receita, que atingiu cerca de 219 milhões de euros.
2.2.2.1 - Cobrança face à previsão
A comparação entre os montantes de receita orçamentada e cobrada, através da sua distribuição por capítulos da receita, assim como os desvios verificados e as correspondentes taxas de execução, estão espelhados no quadro que se segue:
QUADRO II.4
Previsão e cobrança de receita, por capítulos
A receita cobrada apresenta a seguinte estrutura:
GRÁFICOII.1
Estrutura da receita orçamental cobrada
A partir dos elementos constantes do quadro e do gráfico supra, observa-se que:
- O desvio verificado na execução da receita orçamental, face à previsão inicial, resulta essencialmente de uma sobreavaliação da receita no capítulo das "Transferências de capital", em 208,1 milhões de euros, em particular devido ao empolamento de receitas comunitárias, bem como dos "Impostos indirectos", em 27,5 milhões de euros e dos "Impostos directos", em 19,5 milhões de euros.
- Concorreram expressivamente para o cômputo das receitas regionais de 2004, os "Impostos indirectos", 37,7%, (dos quais 60,9% respeitam a IVA), as "Transferências de capital", 30,7%, (sendo que 54% provêm de Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas (ver nota 35) e os "Impostos directos", 17,6%, (62,9% originados pelo IRS).
Face ao verificado em 2003, realçam-se as seguintes evoluções:
- O capítulo "Transferências de capital" registou o aumento mais significativo (80,3%), em relação à receita arrecadada no ano anterior, o que é explicado, sobretudo, pelo recebimento das verbas previstas no contrato celebrado com a Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S. A.
- No que respeita aos restantes capítulos que integram as "Receitas de Capital", observou-se em todos eles uma redução, em particular, nos "Passivos Financeiros" (ver nota 36), que registaram um decréscimo na ordem dos 122 milhões de euros (-77,6%), relacionado com o facto de não ter sido contraído, no ano em causa, qualquer novo empréstimo, mas apenas executado o último desembolso do empréstimo de longo prazo, contraído em 2002 junto do BEI, no montante de 35 milhões de euros (ver nota 37).
- As "Receitas correntes" foram asseguradas em 84%, pelas receitas fiscais e registaram um crescimento de 82 milhões de euros (12,2%), em relação a 2003, sobretudo por força do aumento das receitas fiscais em 75 milhões de euros, tendo a cobrança relativa aos "Impostos Directos" e aos "Impostos Indirectos" aumentado, respectivamente, 13,7% e 13,3%.
- O aumento nas transferências efectuadas para a RAM, provenientes do OSS, no valor de 10 milhões de euros, e do OE - estas a título de custos de insularidade e de desenvolvimento económico, bem como do fundo de coesão nacional - num total de cerca de 200,5 (ver nota 38) milhões de euros, em, respectivamente 5,8% (549,6 mil euros) e 3,6% (7 milhões de euros) (ver nota 39).
As transferências relativas ao CIDE, no valor de 148,2 milhões de euros, foram efectuadas trimestralmente para a RAM, nos termos do n.º 3, do artigo 30.º da LFRA (ver nota 40). De acordo com o disposto no artigo 31.º da mesma lei, e para o ano de 2001, o montante de FC entregue à RAM seria de 35% das transferências do CIDE; já para o ano de 2004, a referida lei é omissa (ver nota 41). No entanto, o valor do FC, 51,9 milhões de euros, correspondeu a 35% do valor das transferências do CIDE previstas para aquele ano, e foi transferido trimestralmente, de acordo com a Portaria n.º 585/99, de 2 de Agosto (ver nota 42).
2.2.2.2 - Receitas fiscais
No quadro infra, apresentam-se os dados da previsão e da execução orçamental da receita fiscal, no ano 2004:
QUADRO II.5
Receita fiscal cobrada
Da apreciação do quadro anterior, retiram-se as seguintes ilações:
- A RAM arrecadou impostos em montante superior a 634 milhões de euros, que corresponderam a 55,4% do total da receita regional desse ano (ver nota 43), valor esse superior ao arrecadado em 2003, em cerca de 13,4%, por força do aumento da cobrança dos "Impostos Directos" em mais que 24,3 milhões de euros, e dos "Impostos Indirectos", num valor aproximado a 51 milhões de euros.
- Do total do produto dos impostos arrecadados pela RAM, 68,1% correspondem aos "Impostos Indirectos", sendo que o IVA e o ISP correspondem a 60,9% e a 18,1%, respectivamente, daquele agregado, cuja variação positiva em relação a 2003 ficou a dever-se à boa cobrança da generalidade dos impostos incluídos nesta categoria, em particular, do ISP (15%), do Imposto de selo (132,2%) e do Imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (319%).
- O IRS continua a ser responsável por mais de metade dos "Impostos Directos" (62,9%), sendo de destacar a cobrança de IRC no valor de 73,1 milhões de euros, superior em 10,8% relativamente ao valor orçamentado para 2004. O aumento da receita proveniente dos "Impostos Directos", relativamente ao ano precedente, resulta essencialmente da melhoria da cobrança do IRC em 23,3 milhões de euros (46,7%).
A apreciação da evolução da receita fiscal na RAM, no triénio 2002/2004, deve ter em consideração, não obstante, o aprofundamento de taxas reduzidas comparativamente ao Continente, melhorias quer ao nível da eficiência e dinamização da DGI, no combate à fuga e evasão fiscal e na redução do volume de prescrições de dívidas fiscais, bem como, na circunscrição à RAM, de receita fiscal até aí não normalizada à luz da LFRA, o que explica a receita recebida face a anos anteriores e a receita acertada dentro do ano económico de 2004, tendo, no entanto, em conta que nem todas as receitas fiscais previstas para serem recebidas no ano e relativas a acertos em anos anteriores foram transferidas na íntegra.
QUADRO II.6
Evolução da receita fiscal
Da análise do quadro anterior, ressalta que a arrecadação de receita fiscal pela RAM registou uma ligeira diminuição entre 2002 e 2003, sendo compensada com uma melhoria significativa em 2004. A taxa média de aumento anual foi de 6,1%, acompanhando a evolução positiva das receitas totais, dado que o seu peso percentual nestas receitas foi de 55,4% em 2004, subindo 1,1% relativamente a 2003, contribuindo para tal os "Impostos directos" cobrados cuja taxa média cresceu 3,6% ao ano, e os "Impostos indirectos" cujo peso na receita global atingiu os 37,7% em 2004.
2.2.2.3 - Receitas comunitárias
Sendo os apoios da União Europeia receitas da RAM (ver nota 44), seleccionou-se a rubrica 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia (ver nota 45) da Conta da RAM de 2004, a qual registou um grau de concretização que ronda os 22,3%, cifrado em 50,1 milhões de euros. Refira-se que aquela rubrica tem manifestado um empolamento continuado, apresentando-se o respectivo desempenho, em termos de previsão e de concretização, entre os anos de 2002 e 2004, no quadro seguinte:
QUADRO II.7
Desvio entre a previsão e a execução da receita comunitária
Tem-se mantido nos últimos três anos uma fraca execução orçamental da receita comunitária, que apresenta uma taxa média de execução de 30%, e que, em 2004, registou um desvio considerável de 174,8 milhões de euros, verificando-se, nas entregas de fundos comunitários à RAM, uma diminuição na ordem dos 30,9% no biénio 2003/2004.
Continua, assim, a verificar-se uma sobrevalorização das receitas comunitárias, que a Administração Regional tem justificado pela prática sistemática de overbooking, encarado como um instrumento necessário à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da UE. Contudo, a execução de cobrança desta receita não tem correspondido às expectativas, verificando-se, até, um agravamento do desvio, no triénio assinalado.
À semelhança do referido nos anteriores pareceres, a Conta da RAM não específica devidamente a proveniência das receitas oriundas da UE, encontrando-se nesse caso as rubricas: 06.09.01 - Transferências correntes - Resto do mundo - União Europeia e 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do mundo - União Europeia - Outros programas comunitários (ver nota 46). Essa circunstância dificulta a respectiva certificação junto das entidades competentes (ver nota 47).
A prática de não identificar, nem individualizar, as fontes de onde provêm os recursos financeiros da Administração Regional, impossibilita a sua análise económica e financeira, e afigura-se incompatível com a regra da discriminação orçamental, fixada pelo artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92.
2.2.3 - Receitas próprias da RAM
Tendo por base os montantes efectivamente cobrados, o quadro seguinte pretende retratar as receitas próprias regionais (ver nota 48), assim como o correspondente peso nas receitas correntes, nas de capital e na receita global:
QUADRO II.8
Receitas próprias regionais
A partir dos elementos constantes do quadro supra, verifica-se que:
- As receitas próprias da RAM, no montante aproximado de 848,7 milhões de euros, aumentaram 42% relativamente a 2003, e correspondem a 64,7% do total da receita global regional cobrada, valor superior aos 51,2% registados em 2003, representando 74,1% da receita orçamental;
- Os impostos constituíram a principal fonte de receita própria da RAM ao representarem 74,7% da mesma (634 milhões de euros), seguindo-se-lhes as "Transferências correntes e de capital", que perfizeram 22,4% (190 milhões de euros) (ver nota 49);
- A receita dos "Impostos indirectos" é aquela que detém maior peso no total das receitas correntes e de capital e na receita global, correspondendo, a respectivamente, 37,8% e 32,9%.
GRÁFICO II.2
Distribuição da receita global
Os rácios de cobertura das despesas de funcionamento (ver nota 50), das de investimento (ver nota 51), das correntes (ver nota 52) e da despesa total, pelas receitas próprias, no período compreendido entre 2002 e 2004, foram os seguintes:
QUADRO II.9
Rácios de cobertura de despesa pelas receitas próprias
Assim, no período considerado, realça-se que as receitas próprias regionais cobriram, em média, 88,3% das despesas de funcionamento, tendo o grau de cobertura sido em 2004 (110,5%) superior à média. Esta situação decorre, quer do aumento das receitas próprias, em 42%, face ao ano 2003, quer da redução, em cerca de 10,7%, do total de despesas de funcionamento relativas ao mesmo exercício.
As despesas de investimento, constantes do PIDDAR, são cobertas na sua totalidade pelas receitas próprias regionais, as quais, naquele período, e em média, excederam em 78,5% tais despesas.
O rácio de cobertura da despesa total pelas receitas próprias assume, desde 2002, uma tendência de insuficiente cobertura daquelas despesas, atingindo, em 2004, 65%, sendo este o valor mais alto dos últimos quatro anos.
Em idêntico período, as transferências do OE, as provenientes dos fundos comunitários e as receitas creditícias tiveram, em relação às receitas próprias da Região, a seguinte expressão:
QUADRO II.10
Rácios entre tipos de receita versus receitas próprias
O peso das transferências do OE e do OSS nas receitas próprias regionais, que vinha aumentando nos últimos anos, regista, em 2004, uma redução, cifrando-se em 24,8%, em consequência do acréscimo registado nas receitas próprias ser superior ao acréscimo das entregas do Estado à RAM, nesse mesmo período (ver nota 53).
As receitas creditícias evidenciam uma taxa de crescimento no triénio de 2,9%, ainda influenciada, pelo aumento do recurso ao crédito (ver nota 54), pela RAM, no ano anterior, registando um decréscimo de 77,6%, entre 2003 e 2004, em que apenas foi executado o último desembolso do empréstimo de longo prazo, contraído em 2002, junto do BEI.
Os elementos do quadro seguinte evidenciam o peso das receitas próprias em relação às restantes espécies da receita e, por consequência, à receita total:
QUADRO II.11
Rácios das receitas próprias face a outras receitas
Entre os anos de 2002 e de 2004, as receitas próprias registaram uma taxa de crescimento na ordem dos 34,6%, sendo de salientar que, em 2004, o peso das receitas próprias foi superior à média do período em análise, quer nas receitas correntes e de capital, quer no total de receitas e nas receitas efectivas.
2.3 - Evolução da receita
Em termos absolutos, a receita cobrada pela Região no período compreendido entre 2002 e 2004, foi a seguinte:
QUADRO II.12
Evolução da receita
Os elementos facultados pelo quadro II.12, evidenciam que:
- A receita total, entre 2002 e 2004, cresceu a uma taxa média anual de 7,8%, a que correspondeu, em termos absolutos, um acréscimo superior a 183,4 milhões de euros e uma taxa de crescimento de 16,2%, apresentando o ano 2004 a maior cobrança alguma vez efectuada, de mais de 1.312 milhões de euros.
- Para este crescimento contribuiu, essencialmente, o acréscimo das "Transferências de Capital" (52,1%), dos "Impostos Indirectos" (15,2%) e dos "Impostos Directos"(7,2%), verificando-se que a taxa média anual foi de 23,3%, 7,4% e 3,6%, respectivamente.
- A evolução favorável nas Receitas Correntes, entre 2002/2004 (12,3%), é explicada não só pelo acréscimo da receita fiscal, atrás referido, mas também, por uma variação positiva em praticamente todas as rubricas, apresentando uma taxa média de crescimento anual de 94,3%.
- A evolução da receita global da RAM, na perspectiva das receitas próprias, das transferências do OE, das receitas comunitárias e das creditícias, em idêntico período (de 2002 a 2004), bem como a respectiva taxa média de crescimento anual estão retratadas no quadro seguinte:
QUADRO II.13
Evolução e tipos de receita
Os valores do quadro precedente comprovam o decréscimo das verbas oriundas da União Europeia, no âmbito da execução dos projectos co-financiados, as quais apresentaram uma TMCA de -21,8%, continuando as transferências provenientes do OE e do OSS a apresentar um crescimento médio de 6,2%, nesse mesmo período. No entanto, realça-se que o peso destas transferências, bem como das receitas creditícias, diminuíram em relação aos 2 anos anteriores.
Dos recursos gerados pela RAM, no triénio em análise, é notório o papel predominante das receitas próprias no conjunto da receita global regional, cujo crescimento assumiu particular relevo em 2004, sendo que a TMCA é de 16,0%, acompanhando a evolução positiva da receita global.
GRÁFICO II.3
Evolução da receita global de 2002 a 2004
A observação do gráfico II.3 confirma a evolução positiva das receitas globais da RAM, no triénio 2002/2004.
2.4 - Princípio do Contraditório
Em sede de contraditório, a SRPF (ver nota 55) referiu, no tocante à execução da receita, que "Aquando da elaboração dos Orçamentos da RAM, têm sido orçamentadas as verbas que a Secretaria Regional do Plano e Finanças considera que, nos termos da lei, são efectivamente devidas à Região.
Nesta linha, no Orçamento para 2004, foram orçamentadas não apenas as receitas a arrecadar referentes a esse ano, mas também todos os acertos devidos de anos anteriores, designadamente ao nível das receitas fiscais e das transferências do Orçamento do Estado no âmbito da Lei de Finanças Regionais."
Neste contexto, foi apresentado um quadro relativo à execução das receitas fiscais, que acresce ao valor das receitas cobradas em 2004, constantes do Quadro II.5, do ponto 2.2.2.2 - Receitas Fiscais, os acertos já entregues à Região e os que falta receber, acrescentando para o cálculo da receita total, os acertos devidos das transferências do Orçamento de Estado, no montante de 29,519 milhões de euros. Como resultado da consideração desses acertos, a SRPF sustentou que as taxas de execução dos "impostos directos passam de "91,2% para 107,5%; os impostos indirectos aumentam de 94% para 102,6%; a receita fiscal passa de 93,1% para 104,2%; a receita total aumenta de 80,4% para 87,8%".
Esta análise da Secretaria, não se mostra, todavia, passível de acolhimento, na medida em que uma parte dos referidos acertos foram recebidos já em 2005 e 2006, e, a outra parte, encontra-se ainda por receber (ver nota 56), não podendo de forma alguma ser considerados, para efeitos do cálculo das taxas de execução de um determinado ano, valores recebidos em anos posteriores ou montantes não recebidos.
Quanto à "sobreavaliação da estimativa das receitas comunitárias", foi referido, em reiteração da "informação veiculada em anos anteriores", que "[a]s divergências apontadas (...)resultam do facto de a previsão destas receitas (...) regerem-se de uma forma generalizada pela prática de um instrumento denominado "overbooking", tal como sucede com o Governo da República", devendo, consequentemente, "os desvios verificados" "ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia". Mais se acrescentou que "em 2004, à Região Autónoma da Madeira foi-lhe atribuída a classificação de muito eficiente na gestão dos fundos comunitários, beneficiando por isso, de um acréscimo de 35 milhões de euros de fundos na União Europeia, o que comprova inequivocamente as boas práticas de gestão adoptadas pelo Governo Regional".
A argumentação avançada pela SRPF para sustentar o recurso à técnica do "overbooking" dá, contudo, mostras de alguma inconsistência, uma vez que se constata que a taxa de execução da rubrica em apreço tem vindo a apresentar uma quebra contínua desde 2002, não correspondendo às expectativas, assistindo-se mesmo, no período assinalado, a um agravamento do desvio entre os valores orçamentados e os cobrados, o qual tenderá a acentuar-se com o reforço da reserva de eficiência, caso se mantenham os mesmos pressupostos.
No que concerne à falta de especificação da proveniência das receitas comunitárias referida no ponto 2.2.2.3 - Receitas comunitárias, aquela Secretaria identificou "a desagregação das verbas contabilizadas, em 2004,(...), na rubrica ""06.09.01 - Transferências correntes - União Europeia - Instituições"", fazendo corresponder Euro 129.650,00 ao FSE , Euro 283.043,00 ao BEI, Euro 15.954,67 ao INTERREG III B, e Euro 6.202,84 a Outras. Também, apresentou a desagregação em relação à rubrica "10.09.01 - Transferências de capital - Resto do mundo - União europeia", tendo enviado em anexo o "mapa das receitas com um maior nível de desagregação" referindo ainda que "nas Contas da Região dos anos seguintes será providenciado um maior nível de desagregação".
CAPÍTULO III
Despesa
3.1 - Âmbito de verificação
Procedeu-se ao exame das despesas públicas realizadas no ano económico de 2004, designadamente quanto ao seu conteúdo e natureza, considerando o propósito de satisfação das necessidades públicas regionais, atentas as realidades distintas que traduzem a actividade financeira do Governo da Região Autónoma. Além da análise da estrutura e do nível de execução do orçamento da despesa, apreciou-se, sempre que justificável, a respectiva evolução relativamente ao biénio anterior.
Complementarmente, analisaram-se os encargos assumidos e não pagos, independentemente do ano da sua assunção, tendo-se apreciado a sua constituição nas vertentes económica, organizacional e temporal, bem como as razões subjacentes ao seu não pagamento.
Por último, apurou-se a existência de encargos assumidos sem a verificação da correspondente dotação orçamental.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 57), sempre que justificável, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
3.2 - Análise global da despesa
À semelhança de anos anteriores, o Governo Regional orientou a sua política orçamental para a concretização de programas e projectos susceptíveis de comparticipação comunitária, com especial destaque para os que integraram o POPRAM III, no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio. Neste sentido, a disciplina orçamental imposta contemplou diversas restrições orçamentais ao nível das despesas correntes, concretizadas, em particular, pela aprovação de medidas de contenção e rigor das despesas com o funcionamento normal dos serviços (ver nota 58).
Procede-se, então, à análise da despesa pública da Administração Regional Directa nas suas diferentes perspectivas: económica, orgânica e funcional e, relativamente a cada uma, apresenta-se a comparação entre a despesa prevista e a despesa efectivamente paga, escriturada na Conta da RAM remetida à SRMTC.
Regista-se, ainda, que a aplicação do actual regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas (ver nota 59) impossibilita uma correspondência directa entre a totalidade das rubricas contabilísticas referentes ao exercício económico em apreço e o precedente. Leve-se em conta que os "Recursos próprios de terceiros" e as "Contas de ordem", por serem na sua essência movimentos de tesouraria, deixaram de ter expressão orçamental, passando, assim, a designar-se de "Operações extra-orçamentais".
3.2.1 - Execução orçamental da despesa
A) Segundo a classificação económica
A execução da despesa ascendeu a 1.306,5 milhões de euros, conforme se evidencia no quadro seguinte, decompondo-se a informação nos seguintes agregados: despesas correntes, de capital e rubricas extra-orçamentais.
QUADRO III.1
Execução da despesa
A taxa de execução da despesa cifrou-se em 80,4%, correspondendo a um desvio, relativamente ao programado, na ordem dos 279,2 milhões de euros, significativamente inferior ao verificado em 2003 (461,2 milhões de euros, traduzindo um desvio relativo de 30,9% (ver nota 61).
As "Despesas de capital" representaram 39,7% do valor total da despesa executada tendo a respectiva taxa de execução ficado abaixo do nível de execução global, em consonância com os anos anteriores. Não obstante, a componente mais significativa na execução do orçamento da despesa da RAM refere-se à rubrica "Aquisição de bens de capital", inserida nas "Despesas de capital", e que representou 28,1% do total da despesa executada.
Além da rubrica "Aquisição de bens de capital", assumiram ainda especial destaque no conjunto das despesas da Região, tal como nos últimos anos, as "Despesas com o pessoal", as "Transferências correntes" e a "Aquisição de bens e serviços".
GRÁFICO III.1
Despesa segundo a classificação económica
(1 306,5 milhões de euros)
Em termos absolutos, as rubricas mais significativas, com a expressão gráfica acima, ascenderam a mais de 1.131 milhões de euros (86,6% do total da despesa).
B) Segundo a classificação orgânica
Apreciando a execução orçamental da despesa classificada em função das entidades que a geraram, é possível apurar os recursos financeiros públicos dispendidos em cada Departamento da Administração Regional (ALM e executivo regional), para satisfação das necessidades públicas dos diferentes sectores a seu cargo, apresentando-se, para o efeito, o quadro seguinte:
QUADRO III.2
Despesa orçamental segundo a classificação orgânica
Os três Departamentos com maior peso na estrutura da despesa (SREST, SRE e SRAS) foram respon_ sáveis por uma execução orçamental superior a 898,1 milhões de euros (cerca de 78,4%), assumindo especial destaque a SREST, que teve a seu cargo 32,3% daquela despesa. A significativa expressão financeira da despesa desta última Secretaria deriva do elevado peso das aquisições de bens de capital (cerca de 331,6 milhões de euros).
Em termos relativos, a ALM e a SRE apresentaram o menor desvio de execução face ao programado (4,7%), sendo que a PGR apresentou, em termos absolutos, o mais baixo valor (cerca de 498 mil euros).
C) Segundo a classificação funcional
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação de recursos financeiros da Região, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Regional nos diversos sectores de actividade. A aplicação desses recursos, no ano 2004, está reflectida no quadro seguinte:
QUADRO III.3
Despesa orçamental segundo a classificação funcional
A ponderação de cada uma das rubricas no total orçamentado manteve-se relativamente inalterada ao nível da sua execução, culminando num desvio total de cerca de 19,6%.
Tal como se tem verificado em anos anteriores, também em 2004 o sector da "Educação", com 29,5%, o sector dos "Transportes e comunicações", com 25,8% e ainda o da "Saúde", com 18,5%, foram os mais significativos ao nível da despesa executada.
As "Funções Sociais", logo seguidas das "Funções Económicas", destacaram-se das restantes, representando 58,5% no total da despesa pública da Administração Regional, traduzidas em cerca de 669,5 milhões de euros. Sublinha-se, por último, que a execução da despesa ao nível das "Funções Económicas" apresentou, em termos relativos, o maior desvio face ao orçamentado (21,8%).
3.2.2 - Análise económica da despesa
A relação entre o volume da despesa e a população total residente na Região (ver nota 62) constitui mais um indicador de medida sobre o impacto da despesa na economia regional. A incidência da despesa pública realizada em 2004, por habitante residente na RAM, foi de Euro 5.348,3, conforme se expõe no quadro seguinte:
QUADRO III.4
Despesa per capita segundo a classificação económica
No tocante às áreas preferenciais da actuação da Administração Pública Regional, constata-se que nas "Funções sociais" cada cidadão beneficiou, em média, de Euro 2.834,7, canalizados, maioritariamente, para a "Educação" com Euro 1.455,3, seguindo-se a "Saúde" com Euro 869,7. No que respeita às funções económicas, assumiram especial destaque as despesas executadas ao nível dos "Transportes e Comunicações", com Euro 1.210,1 per capita. Já nas Funções Gerais de Soberania, foram os "Serviços Gerais da Administração Pública" que absorveram a quase totalidade da despesa executada (Euro 762,4 per capita).
QUADRO III.5
Despesa per capita segundo a classificação funcional
3.3 - Análise evolutiva da despesa
O crescimento da despesa pública regional paga, face ao ano anterior, situou-se nos 11,0%, consubstanciando-se num aumento, em termos absolutos, superior a 129,5 milhões de euros, o mais expressivo aumento dos últimos anos, que, aliás, registava taxas de crescimento anual inferiores a 5%.
A situação descrita torna-se particularmente evidente atendendo a que no período compreendido entre 2002 e 2004, o crescimento da despesa em termos absolutos atingiu cerca de 183,8 milhões de euros, traduzindo uma variação positiva de 16,4% e uma taxa média de crescimento anual de 7,9%.
QUADRO III.6
Evolução global da despesa
3.3.1 - Evolução segundo a óptica da despesa
A) Segundo a classificação económica
O quadro seguinte perspectiva a evolução da despesa pública regional, segundo a classificação económica, no período compreendido entre 2002 e 2004.
QUADRO III.7
Evolução da despesa por classificação económica
A análise da evolução da despesa segundo a classificação económica, também suportada pelo quadro que acima se expõe, permite formular as seguintes considerações fundamentais:
De carácter genérico:
- O montante de despesa total, bem como da despesa orçamental apresenta, nos últimos exercícios económicos, taxas de crescimento apreciáveis, resultando numa taxa média de crescimento anual para o período compreendido entre os anos 2002 e 2004 de 7,9%;
- A estrutura das despesas manteve-se, grosso modo, inalterada face aos últimos anos. Todavia, as "Despesas de Capital", ainda que inferiores às "Despesas Correntes", evidenciam uma tendência crescente face ao total da despesa;
- Verifica-se uma taxa de crescimento de 11% face ao ano anterior, o que é maioritariamente imputável ao crescimento das rubricas "Aquisição de bens de capital" (em mais de 175,7 milhões de euros, o mais expressivo crescimento das rubricas de despesa) e "Aquisição de bens e serviços" (em cerca de 21,5 milhões de euros), por contrapartida da acentuada quebra na rubrica "Passivos financeiros" (em quase 156,4 milhões de euros);
Relativas às "Despesas de Capital":
- No período em apreço as "Despesas de Capital" apresentaram uma taxa média de crescimento anual superior a 36,5%, sendo este o agregado que tem apresentado maiores taxas de crescimento;
- Mais de 90% das despesas com a "Aquisição de bens de capital" foram executadas pela SREST, representando a quase totalidade (94,9%) das despesas daquela Secretaria Regional associadas aos Investimentos do Plano. O nível de execução daqueles investimentos por parte da SREST, bem como o volume financeiro dos investimentos associados à despesa executada, justificam o crescimento obtido;
- O expressivo decréscimo da rubrica "Passivos Financeiros" encontra acolhimento no facto de, em 2003, se ter registado um valor pontualmente elevado, resultante da amortização de parte da dívida pública regional e à correspondente substituição por um novo empréstimo obrigacionista (ver nota 63);
- Caso se exclua a variação da rubrica "Passivos Financeiros" da análise evolutiva da despesa, obter-se-ia um crescimento do total da despesa de 28% (o crescimento do total da despesa orçamental deste ano cifrar-se-ia em 30,9%), face ao ano 2003;
- Cerca de 83,5% dos "Activos financeiros" respeitam à segunda fase de realização do capital inicial do Serviço Regional de Saúde, E.P.E., subscrito pela RAM (ver nota 64).
Relativas às "Despesas Correntes":
- Não obstante as medidas aprovadas pelo Governo Regional no intuito de conter a despesa pública, em particular a decorrente do normal funcionamento dos serviços, registou-se um incremento de 8% do agregado económico em apreço, face ao ano anterior;
- Para a evolução agora referida concorreram, especialmente, as rubricas de "Aquisição de bens e serviços" (com mais 21,5 milhões de euros que em 2003) e de "Despesa com pessoal" (que tem crescido, ao longo dos últimos anos, a ritmos sustentados na ordem dos 5,3%).
B) Segundo a classificação orgânica
A evolução dos meios financeiros afectos pelo executivo a cada Departamento entre os anos 2002 e 2004 assumiu a seguinte distribuição:
QUADRO III.8
Evolução por classificação orgânica da despesa
Nos três anos em análise, a estrutura de repartição das despesas entre os diversos Departamentos que compõem a Administração Regional, manteve-se sensivelmente a mesma, sendo apenas de registar o incremento de verbas afectas à SREST, cujo peso, no total da despesa, passou de 20% para 28,3%, fruto do bom nível de execução associado aos Investimentos do plano, como já se apurou.
C) Segundo a classificação funcional da despesa
O quadro seguinte espelha a estrutura, por funções, da despesa pública ao longo do período de 2002 a 2004, evidenciando, por sectores, as áreas prioritárias de actuação financeira do executivo regional:
QUADRO III.9
Evolução funcional da despesa
De uma forma geral, a estrutura da despesa manteve-se praticamente inalterada ao longo do período considerado, assistindo-se a um peso crescente das "Funções sociais", bem como das "Funções Económicas", em detrimento do crescimento das restantes funções.
3.4 - Encargos assumidos e não pagos (EANP)
Esta análise incide sobre as despesas assumidas pelos serviços da Administração Pública Regional, mas que, por motivos de ordem procedimental e administrativa, por ausência de autorização de pagamento ou por insuficiência de tesouraria, não foram pagas até ao final do ano apreço, incluindo o período complementar previsto na lei para o pagamento das despesas (ver nota 65), nos termos definidos no artigo 10.º do DRR n.º 5/2004/M, de 6 de Março.
O Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, continua por implementar na Região Autónoma da Madeira (ver nota 66), pelo que, nesta matéria, mantêm-se as disposições contidas no DL n.º 265/78, de 30 de Agosto, o qual, nomeadamente, no seu artigo 1.º, determina que "Os encargos relativos a anos anteriores serão satisfeitos por conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento.", assim como condiciona, no artigo 2.º, "A satisfação dos encargos relativos a anos anteriores (...) de adequada justificação das razões do seu não pagamento em tempo oportuno.".
Esta situação, já referida em Pareceres anteriores, foi objecto de Recomendação (ver nota 67) e encontra-se analisada no relatório n.º 36/2004-FS/SRMTC, relativo à acção direccionada para o grau de implementação da RAFE e dos planos sectoriais de contas na RAM.
3.4.1 - Análise global dos EANP
O valor absoluto dos encargos assumidos e não pagos de toda a Administração Regional - Directa e Indirecta - foi de, aproximadamente, 229,2 milhões de euros. Esta situação traduz-se, na prática, num financiamento privado destas despesas, assegurado à custa das entidades, agora credoras da Região. À semelhança do ano 2003, as razões apresentadas para o seu não pagamento radicam em dificuldades de tesouraria (ver nota 68).
QUADRO III.10
Análise global dos EANP
Dos elementos do quadro é possível concluir que 60% dos EANP foram da responsabilidade da Administração Directa da RAM, correspondendo a mais de 137,5 milhões de euros (ver nota 69), cifrando-se o valor dos da Administração Regional Indirecta em mais de 91,6 milhões de euros, ou seja, 40% do total dos encargos em referência.
Comparativamente com o ano 2003, constata-se um decréscimo global significativo do valor dos encargos assumidos e não pagos, quase 154,7 milhões de euros. Assim, se os encargos com a Administração Regional Indirecta cresceram cerca de 57,9 milhões de euros, já os encargos assumidos e não pagos imputáveis à Administração Regional Directa registaram um decréscimo de, aproximadamente, 212,6 milhões de euros (ver nota 70).
Analisando o valor dos encargos assumidos e não pagos, por Departamento do Governo Regional, e apenas para a Administração Regional Directa, verifica-se que estes se concentraram, maioritariamente, na SREST, responsável por 60,1% desses encargos, correspondente a mais de 82,6 milhões de euros, e na SRARN, que assumiu encargos não pagos de perto de 24,3 milhões de euros.
3.4.2 - Impacto dos EANP no orçamento do ano seguinte
As repercussões dos EANP da Administração Regional Directa no orçamento inicial do ano 2005 comprometeram 9,2% desse orçamento (24,8% no ano anterior), representando uma significativa melhoria face a 2003, aliás, verificada em cada departamento per si.
QUADRO III.11
Impacto dos EANP no orçamento inicial
3.4.3 - Caracterização dos EANP da Administração Directa da RAM
Da análise dos encargos assumidos e não pagos discriminados por rubrica de classificação económica, destacam-se as rubricas de capital, que representam 75,8% do total dos encargos, em oposição aos 22,4% dos encargos com despesas correntes.
GRÁFICO III.2
Valor dos EANP por classificação económica
(137,5 milhões de euros)
A rubrica "Aquisição de bens de capital" foi responsável por 64,4% do total dos encargos assumidos e não pagos, representando cerca de 85% do total daqueles encargos assumidos por conta de "Despesas de capital", sendo a SREST responsável por cerca de 79,4% (mais de 70,4 milhões de euros) dos mesmos.
A situação agora descrita parece decorrer da elevada expressão da despesa da SREST ao nível da "Aquisição de bens e serviços". Sublinha-se o facto de o montante destes EANP representar 21,2% do montante total de despesa paga.
Consequentemente, o valor dos EANP associados ao capítulo dos Investimentos do Plano, corresponde a 88,3% (cerca de 121,5 milhões de euros) do total dos encargos, conforme se evidencia no quadro abaixo:
QUADRO III.12
EANP e investimentos do plano
3.4.4 - Evolução dos EANP
No gráfico seguinte é apresentada a relação entre a despesa assumida de toda a Administração Regional, Directa e Indirecta, e os seus encargos assumidos e não pagos.
GRÁFICO III.3
Evolução global dos EANP
O ano 2004 apresenta a inversão de uma tendência crescente que se vinha verificando ao nível dos EANP nos últimos anos, acompanhando a igual tendência da despesa assumida pela Administração Regional.
Regista-se, ainda, que face ao último ano, os EANP com origem no subsector institucional dos FSA cresceram 171,3% (cerca de 57,9 milhões de euros), cifrando-se em mais de 91,6 milhões de euros, enquanto que a Administração Regional Directa reduziu significativamente esses encargos (em cerca de 212,6 milhões de euros, cerca de 60,7%).
A evolução dos EANP por departamento evidencia a preponderância do nível de execução dos investimentos do plano na tendência decrescente assumida, com particular destaque para a SREST e para a SRPF.
É ainda digno de destaque a variação dos EANP pela SRAS decorrente, por um lado, da criação do SRS, E.P.E., traduzindo a acentuada quebra no ano 2003 e, por outro, da assunção de maiores encargos não pagos por parte da DRGDR, conforme se sistematiza no quadro seguinte:
QUADRO III.13
Variação dos EANP por Departamento, no período 2002-2004
3.5 - Síntese das principais irregularidades/ilegalidades detectadas no âmbito da actividade de controlo desenvolvida
3.5.1 - Fiscalização prévia
As principais ilegalidades ou outras deficiências detectadas e relatadas, relativas a actos e contratos geradores de despesa, no ano 2004, e no âmbito de competência da fiscalização prévia, foram, em síntese, as seguintes:
- Incumprimento do prazo mínimo de 30 dias, fixado pelo n.º 2 do artigo 83.º do DL n.º 59/99, de 2/03, para a apresentação das propostas, por parte dos eventuais concorrentes;
- Indicação, nas peças do procedimento, de marcas comerciais ou industriais, de patentes ou modelos, de bens a incorporar nas obras postas a concurso;
- Na avaliação da capacidade económica e financeira dos concorrentes, não foram utilizados os valores de referência dos indicadores previstos na Portaria 1547/2002, de 24 de Dezembro;
- Obrigações impostas ao empreiteiro de fornecer viaturas e outros equipamentos para uso das equipas de fiscalização das empreitadas de obras públicas e de suportar os respectivos custos;
- Qualificação como "a mais" de trabalhos não enquadráveis na noção legal fornecida pelo artigo 26.º, n.º 1, do DL n.º 59/99, de 2/03;
- Na adjudicação de empreitadas de obras públicas, falta de preenchimento de todos os pressupostos legais que consentiriam a utilização do concurso por negociação e do ajuste directo, independentemente do valor estimado do contrato a celebrar;
- Admissão ao procedimento de propostas que apresentavam condições divergentes das definidas no caderno de encargos e no mapa de quantidades, sem que tal hipótese tivesse sido expressamente prevista;
- Inobservância dos prazos legais de remessa dos processos ao Tribunal de Contas, para efeitos de sujeição a fiscalização prévia.
3.5.2 - Irregularidades detectadas no âmbito das acções preparatórias deste Relatório
A) Relativas à assunção de despesas sem cabimento orçamental
Pela análise da execução orçamental e financeira das diferentes Secretarias Regionais, verifica-se que, em algumas delas, foram assumidas despesas sem dotação orçamental disponível, no valor global de Euro 1.217.576,33.
O quadro infra efectua a comparação entre a dotação orçamental, os pagamentos efectuados, os encargos assumidos e não pagos e o saldo orçamental disponível.
QUADRO III.14
Despesas assumidas sem dotação orçamental
A execução do orçamento da despesa rege-se pelo previsto no artigo 18.º da Lei n.º 28/92, cujos n.º 1 e n.º 2 determinam que as dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, e que "Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (...)".
Ora, tais disposições legais não foram respeitadas, pois constata-se que foram assumidas algumas despesas que ultrapassavam o crédito orçamental disponível.
B) Relativas ao pagamento de juros de mora
O Anexo XXX - Relação das amortizações e juros pagos em 2004, por entidade credora, mapa integrante da Conta da Região de 2004, revela que, entre outros, foram pagos juros de mora às empresas a seguir discriminadas, decorrentes de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional.
QUADRO III.15
Juros de mora
Conforme determina o n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, "Nenhuma despesa deve (...) ser efectuada sem que (...) seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia". Por conseguinte, e embora seja legal o pagamento de juros de mora, atendendo aos citados princípios (ver nota 72), é de concluir que a intenção patente naquelas disposições normativas fica contrariada com os atrasos nos pagamentos que conduziram à obrigação do pagamento de juros de mora, no montante global superior a 7,3 milhões de euros.
Cumpre ainda salientar que esta situação foi já objecto de recomendações nos Pareceres sobre as Contas da Região referentes aos anos económicos de 1997 a 2003. Não obstante, regista-se um assinalável acréscimo de 344,1% (aproximadamente 5,7 milhões de euros) face ao ano transacto.
3.6 - Auditoria de fiscalização concomitante à Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes - 2004 (ver nota 73)
3.6.1 - Enquadramento
A auditoria teve por objectivo estratégico fiscalizar os actos e contratos isentos de visto por força de lei que, no âmbito da actividade da Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes (SREST) (ver nota 74),, se encontravam concluídos, em execução, ou cujos procedimentos prévios estavam em curso, abrangendo, no período compreendido entre 1 de Janeiro e 30 de Setembro de 2004, as despesas relacionadas com pessoal (nomeações, promoções, contratos, reclassificações e reconversões profissionais) e a contratação de empreitadas de obras públicas e de bens e serviços, de valor superior a Euro 5.000,00 e a Euro 2.500,00, respectivamente.
Para o efeito, foram delineados os seguintes objectivos operacionais:
- Apreciar, por referência à legislação aplicável, a legalidade e a regularidade dos actos e contratos objecto de análise;
- Verificar o cumprimento das condições contratuais e a consistência e suficiência de registos e de documentação.
Nos termos do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à audição de sua Excelência o Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes (ver nota 75), na qualidade de responsável máximo pelos serviços auditados, sobre os factos constantes do relato, tendo as respectivas alegações sido levadas em conta na elaboração do relatório.
3.6.2 - Apreciação
O exame efectuado permitiu verificar que os serviços da SREST se encontram bem organizados, existindo um razoável controlo interno administrativo, e que, de um modo geral, foram observadas as normas legais que orientam a admissão e gestão de recursos humanos na Administração Regional e a contratação pública. Não obstante, impõe-se destacar o seguinte:
a) Em dois concursos de ingresso, as classificações atribuídas nas provas orais de conhecimentos gerais estavam insuficientemente fundamentadas, o que ofende o estatuído nos artigos 15.º, n.º 1, e 38.º, n.º 1, ambos do DL n.º 204/98, de 11 de Julho, e nos artigos 124.º e 125.º do CPA.
b) O facto de não ter sido respeitado o prazo assumido para o pagamento da indemnização acordada num processo de expropriação amigável, sem afastar a responsabilidade pelo atraso registado, configura uma situação passível de ficar abrangida pelo campo de aplicação da norma do n.º 1 do artigo 70.º do Código das Expropriações, por força da qual o particular tem direito a juros moratórios "pelos atrasos imputáveis à entidade expropriante no andamento do procedimento ou processo administrativo".
c) A insuficiente fundamentação do acto autorizador de uma despesa no valor de Euro 71.324,00, sem IVA, porquanto a informação que o suporta não contém a fundamentação de facto e de direito para a sua realização, por referência às necessidades que, em concreto, importava colmatar e às normas aplicáveis ao procedimento seguido na escolha do co-contratante, desrespeitando-se, com isso, o estipulado no artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e no artigo 79.º, n.º 1, do DL n.º 197/99, de 8 de Junho.
d) O processo relativo à aquisição de serviços no âmbito de uma empreitada de obra pública, envolvendo uma despesa de Euro 187.580,00, com IVA, não incluía elementos sobre a entrega dos projectos de alterações e novas especialidades, nem comprovativos de que o adjudicatário cumpriu o prazo fixado para o efeito.
e) Nas peças respeitantes aos procedimentos de adjudicação de três empreitadas, não foi indicado o critério de selecção das propostas, ficando em aberto a possibilidade de terem sido postergados os princípios da igualdade e da transparência, os quais assumem um importante papel na protecção da relação de confiança que deve existir entre a Administração Pública e os particulares - cfr. os artigos 8.º e 9.º do citado DL n.º 197/99.
3.7 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação à alínea A) do ponto 3.3.1 - Evolução segundo a óptica da despesa, a SRPF (ver nota 76) veio sublinhar que "[...] o aumento registado no agrupamento "Aquisição de bens e serviços" resulta, essencialmente, "...dos gastos decorrentes de contratos de prestação de serviços relacionados com o enorme volume de investimentos cumpridos em 2004."
Aquela Secretaria Regional destacou que " [...] no período 2003/2004 o acréscimo das despesas com o pessoal (4,4%) é inferior ao registado no período 2002/2003 (6,1%).", aliás, em consonância com a exposição feita no quadro III.7 - Evolução da despesa por classificação económica. A este propósito, acrescentou ainda que o contributo para a evolução de tais despesas com o pessoal é maioritariamente imputável à "[...] Secretaria Regional de Educação, dado que, estão-lhe afectos 75,9% do total das despesas desta natureza. As despesas com o pessoal da educação resultam, por um lado, do estatuto próprio dos docentes, cujas progressões através de escalões de remuneração permite aumentos superiores às actualizações anuais dos vencimentos, além de que as reduções de horários ao longo da carreira implicam o acréscimo de necessidades de recursos humanos [...] Por outro lado, são de realçar as alterações ocorridas no sistema regional de educação, nomeadamente, com a introdução das escolas a tempo inteiro [...]". Supletivamente, verificou-se a transferência para a RAM de competências da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, com a criação da Direcção Regional da Administração da Justiça, que acarretou a transferência de pessoal dos serviços externos regionalizados para a administração regional, traduzindo-se num incremento destas despesas em cerca de meio milhão de euros, conforme informou a SRPF.
Relativamente à assunção de despesas sem cabimento orçamental analisadas no ponto 3.5.2 - Irregularidades detectadas no âmbito das acções preparatórias deste relatório, a SRPF esclareceu que "[n]a rubrica 10.02.04.00.02.02.01 [...] a assunção de encargos sem cabimento orçamental resulta, essencialmente, da dívida contraída entre os anos de 1987 e 1992 à Empresa de Electricidade da Madeira e de demais despesas inevitáveis com a energia eléctrica do Entreposto Frigorífico do Funchal". Alegou, ainda, que "[...] serão envidados esforços no sentido de estabelecer um acordo com aquela empresa conducente à regularização destes encargos."
CAPÍTULO IV
Subsídios e Outros Apoios Financeiros
4.1 - Âmbito de verificação
Este capítulo abrange uma análise global dos subsídios e outros apoios financeiros atribuídos pela RAM, tendo sido efectuado um exame comparativo entre os apoios financeiros (ver nota 77) previstos no orçamento final e os efectivamente concedidos, inscritos na Conta da Região, e entre a informação fornecida por estes instrumentos financeiros e os elementos remetidos pela DROC, bem como por outras entidades públicas.
Foram, de igual modo, analisados os diversos tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Regional às Autarquias Locais da RAM, nos termos dos artigos 3.ºe 4.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 78) foram, quando pertinentes, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
4.2 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional
À semelhança dos anos precedentes, em 2004, o regime geral orientador da concessão e fiscalização de apoios financeiros por parte da RAM constava de normas avulsas inseridas no Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento para aquele ano, sendo aplicada a Circular 3/ORÇ/2000, de 31 de Março, emitida pela DROC, no tocante às formalidades inerentes ao processo de candidatura e à outorga dos contratos-programa, mantendo-se, por conseguinte, a situação de inexistência, na ordem jurídica regional, de uma base normativa suficientemente consistente, transparente e objectiva, disciplinadora da atribuição de apoios financeiros por parte da Administração Regional.
Neste domínio cumpre, no entanto, destacar:
- A edição, ainda nesse ano, da Portaria n.º 171/2004, de 9 de Setembro (ver nota 79), que aprovou o regime de apoios para a conservação e recuperação do património cultural arquitectónico tradicional da RAM, contendo normas específicas sobre os formalismos de concessão de comparticipações financeiras nesta área específica e de celebração, acompanhamento e fiscalização da execução dos contratos-programa que titulam a atribuição das verbas;
- A posterior emissão da Circular n.º 4/ORÇ/2005 (ver nota 80), de 8 de Julho de 2005, que definiu procedimentos mais exigentes e rigorosos ao nível da atribuição de subsídios e outros apoios financeiros por parte do Governo Regional.
No exercício económico de 2004, os apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional, ao abrigo dos artigos 22.º a 25.º do DLR n.º 30-A/2003/M (ver nota 81), apresentavam a seguinte distribuição, de acordo com a classificação económica das despesas:
QUADRO IV.1
Apoios financeiros concedidos pela Região
Conforme decorre da leitura dos elementos constantes do quadro IV.1, as transferências corresponderam a 97,7% do total dos apoios financeiros efectivamente concedidos, que ascenderam a mais de 107,9 milhões de euros, a que equivale um nível de execução de 80,7%, distribuídos pelas Secretarias Regionais, nos termos ilustrados no gráfico infra:
GRÁFICO IV.1
Representação orgânica dos apoios financeiros
Os auxílios concedidos pela SRAS representaram 54,61% do total dos apoios financeiros, tendo atingido o montante de 58,95 milhões de euros, dos quais cerca de 94,9% assumiram a forma de "Transferências correntes", que foram direccionadas maioritariamente (perto dos 95,4%) para o SRS, E.P.E., conforme se apresenta no ponto 4.2.1.
Face ao ano anterior, ocorreu um aumento de 9,3% no valor global dos apoios atribuídos (em 2002 foi de 51,1 milhões de euros e em 2003 foi de 98,7 milhões de euros), mantendo-se a estrutura da repartição orgânica desses apoios, uma vez que foi a SRAS que atribuiu, novamente, o montante mais elevado.
No quadro seguinte apresenta-se a repartição dos subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela RAM, de acordo com a natureza institucional das entidades beneficiárias:
QUADRO IV.2
Distribuição dos apoios por tipo de entidade beneficiária
4.2.1 - Sociedades Públicas
As "Sociedades Públicas" foram o sector institucional que beneficiou da maior parcela das comparticipações financeiras concedidas (aproximadamente 60,2 milhões de euros), e que se destinaram, maioritariamente, a financiar o SRS, E.P.E. (55,8 milhões de euros). No ano anterior, apesar de este sector ter recebido cerca de 55,1 milhões de euros (ver nota 82), o seu peso no total dos apoios representava 55,8%.
No ano 2003 estava prevista a atribuição ao SRS, E.P.E. de uma comparticipação financeira no montante de 111,5 milhões de euros (103,8 milhões de euros para funcionamento e 7,7 milhões de euros para despesas de investimento), dos quais apenas foram efectivamente transferidos 50,5 milhões destinados a apoiar o funcionamento desta entidade.
Já em 2004, os 55,8 milhões de euros referidos anteriormente destinaram-se a apoiar despesas de funcionamento (53,3 milhões de euros) bem como de investimento (2,5 milhões de euros).
A SREST disponibilizou apoios financeiros no valor aproximado de 2,8 milhões de euros, sob a forma de "Subsídios" (cerca de 279 mil euros) e de "Transferências de capital" (cerca de 2,51 milhões de euros), tendo estas últimas sido direccionadas para a empresa ANAM, S.A., de modo a financiar os trabalhos da empreitada de execução da ER 101, incluídos no projecto de construção do Aeroporto Intercontinental da Madeira (ver nota 83).
Por sua vez, um montante aproximado de 279 mil euros foi atribuído à empresa HF, S.A., a título de indemnização compensatória pela prestação de serviço público em 2003, ao abrigo do artigo 25.º do DLR n.º 30-A/2003/M.
Merecem ainda particular relevo os apoios financeiros, no montante de 1,3 milhões de euros, transferidos para a Madeira Tecnopólo, S.A. e que se destinaram à execução de diversos projectos com comparticipação comunitária, entre os quais se destacam os projectos "Madeira - Região Europeia 2004" (750 mil euros) e "Uma família, Um computador" (348 mil euros).
4.2.2 - Instituições sem fins lucrativos
As "Instituições sem fins lucrativos" receberam um montante elevado de auxílios financeiros (26,3 milhões de euros), o que representa um aumento de 17,9% em relação ao valor transferido no ano anterior (22,3 milhões de euros).
Neste sector institucional evidenciam-se as "Transferências correntes" realizadas pela SRE, no valor aproximado de 14,7 milhões de euros, de onde se destacam o valor de cerca de 2,4 milhões de euros, entregue à Escola Salesiana de Artes e Ofícios, o montante de 2,1 milhões de euros atribuído à Província C.M. Cong. Irmãs Franciscanas e a quantia de 1,4 milhões de euros transferida para a Provência Port. Sacerdotes do Coração Jesus.
Por sua vez, foi transferido para a Escola de Enfermagem S. José de Cluny um apoio financeiro no montante de cerca de 1,2 milhões de euros (ver nota 84), suportado através do orçamento da SRAS, destinado a financiar os encargos com a formação de enfermeiros para o Serviço Regional de Saúde.
A SRTC concedeu auxílios financeiros a diversas entidades do sector "Instituições sem fins lucrativos", no montante aproximado de 1,9 milhões de euros, sendo de destacar os apoios atribuídos ao Clube de Golfe do Santo da Serra (750 mil euros (ver nota 85) para a concretização do projecto "12.º Madeira Island Open". Evidenciam-se ainda os apoios atribuídos no âmbito do projecto do PIDDAR, designado por "Descentralização Cultural" (382,4 mil euros), e os transferidos para a Associação de Promoção da RAM (cerca de 262,3 mil euros (ver nota 86).
Quanto à SRARN, este departamento regional atribuiu comparticipações financeiras no montante de 1,7 milhões de euros, dos quais cerca de 1,5 milhões destinaram-se a apoiar o funcionamento das Casas do Povo e respectivas Associações, mediante a celebração de contratos-programa.
No âmbito das "Transferências correntes" realizadas pela SRPF para este sector, evidencia-se o apoio de que foi beneficiário o Clube Sports Madeira (724,7 mil euros) (ver nota 87) e que teve por finalidade financiar a Edição de 2004 do Rali Vinho Madeira.
No que diz respeito às "Transferências de capital", destaca-se a comparticipação efectivamente concedida pela mesma Secretaria Regional à Fábrica da Igreja Paroquial do Livramento, que recebeu o montante aproximado de 1,5 milhões de euros (ver nota 88), para a execução das obras de conclusão da construção da Igreja.
4.2.3 - Sociedades Privadas
O sector institucional "Sociedades Privadas" beneficiou de 15,3% das comparticipações financeiras atribuídas pela Administração Regional, que assumiram principalmente a forma de "Transferências correntes" (aproximadamente 13,75 milhões de euros) e que, na sua maioria, foram provenientes do orçamento da SRE (12,1 milhões de euros), atingindo o valor global aproximado de 16,6 milhões de euros.
Para o mesmo sector, no ano 2003, tinham sido transferidos cerca de 17,7 milhões de euros que representaram 17,9% do total das comparticipações financeiras, o que significou uma redução de 6,2% no total dos apoios financeiros efectivamente pagos.
Entre as entidades beneficiadas por estes auxílios financeiros, evidenciam-se a Escola Complementar do Til - APEL, que recebeu cerca de 2,3 milhões de euros e a Escola Profissional do Atlântico, que foi abrangida por um apoio no montante aproximado de 1,4 milhões de euros.
A VPGR atribuiu, sob a forma de transferências correntes, ao sector das"Sociedades Privadas", o montante de 1,05 milhões de euros que se destinou a financiar o CEIM, Lda. (cerca de 662,5 mil euros) e a AREAM (395 mil euros (ver nota 89).
A SRARN concedeu à GELATUM - Conservas e Pescas, S.A., uma comparticipação financeira no montante de 376,6 mil euros (ver nota 90) e atribuiu um subsídio no valor de Euro 360 mil euros à empresa UCALPLIM (ver nota 91).
Ainda no sector das "Sociedades Privadas", a SREST atribuiu indemnizações compensatórias às empresas privadas de transportes colectivos relativas ao ano 2003, no montante de 817,4 mil euros, nos termos do previsto no artigo 25.º do DLR n.º 30-A/2003/M.
4.3 - Apoios financeiros aos municípios
O relacionamento financeiro entre o Governo Regional e as autarquias locais da RAM, ao nível da concessão de apoios financeiros, assumiu as formas evidenciadas no Orçamento Regional para o ano 2004 (ver nota 92):
- Bonificações de juros concedidas pelo GR;
- Comparticipações da Administração Regional nos projectos de investimento municipais.
4.3.1 - Bonificação de juros
No ano económico 2004, o legislador regional garantiu a manutenção em vigor da linha de crédito bonificada às autarquias locais (ver nota 93) através da norma do artigo 4.º do DLR n.º 30-A/2003/M, com previsão no orçamento da RAM, na rubrica de classificação económica 05.02.01 - Subsídios - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras, do montante de Euro 795.084,00.
Assim, o Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros, no montante de Euro 794.944,59, em que Euro 441.425,76 dizem respeito à linha de crédito instituída pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de Junho, integralmente utilizada, e Euro 353.528,83 são referentes à linha de crédito criada no âmbito do POPRAM III através do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de Abril, com as alterações introduzidas pelo artigo 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de Novembro, ainda em utilização.
GRÁFICO IV.2
Distribuição dos juros bonificados
Consequentemente, dos Euro 795.084,00 previstos no orçamento da RAM, relativos às bonificações de juros de que beneficiaram as autarquias locais, foram efectivamente transferidos 99,98%.
O principal beneficiário desta modalidade de apoio continua a ser o município do Funchal, seguido do município de Santa Cruz e da EIMRAM, com, respectivamente, Euro 245.056,32, Euro 69.615,05 e 69.587,02.
4.3.2 - Cooperação técnica e financeira
No ano 2004, a ordem jurídica regional ainda não integrava um quadro legal estruturado definidor das condições de participação da RAM no financiamento de projectos de investimento da responsabilidade das AL, ao abrigo da celebração de contratos-programa e de acordos de colaboração, continuando o DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, a constituir o fundamento normativo para a atribuição das referidas comparticipações financeiras regionais.
Esta situação alterou-se, no entanto, em 1 de Junho de 2005, com a publicação do DLR n.º 6/2005/M (ver nota 94), de 1 de Junho, que estabeleceu o regime de cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM (ver nota 95), tendo sido entretanto elaborado pela SRPF, com base na nova legislação, o modelo do Formulário de Candidatura Técnica e Financeira de Cooperação a preencher e entregar pelas entidades proponentes.
A SRPF, através da dotação orçamental do PIDDAR relativa ao programa "Apoio Financeiro aos Municípios", e ao abrigo do disposto no artigo 3.º do DLR n.º 30-A/2003/M, comparticipou um conjunto de projectos de investimento, estando os valores previstos e pagos, bem como a respectiva taxa de execução financeira, patentes no quadro abaixo:
QUADRO IV.4
Co-financiamento de projectos de investimento
A Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 29,0 milhões de euros, embora estivesse prevista a transferência de 37,3 milhões de euros, o que se traduziu numa reduzida taxa de execução (77,8%), que é, no entanto, mais elevada do que a do ano anterior (55%).
O município de Santana apresentou, novamente em 2004, a taxa de execução financeira mais elevada (97,5%). Por outro lado, a taxa de execução financeira mais baixa foi a do município do Funchal (55,2%). No entanto, as obras com valores de execução financeira mais elevados foram realizadas pelos municípios de da Calheta (1,2 milhões de euros) e do Porto Santo (cerca de 1,02 milhões de euros).
Ao contrário do sucedido no ano 2003, houve um crescimento de 55% no volume financeiro dos apoios efectivamente concedidos por contratos-programa, merecendo destaque os aumentos significativos ocorridos nos pagamentos efectuados aos municípios do Porto Moniz (298,8%) e da Ribeira Brava (100,3%).
Para além dos auxílios atribuídos aos municípios, a RAM, através do orçamento do projecto do PIDDAR - Apoio financeiro às Juntas de Freguesia - concedeu ainda uma comparticipação financeira à Junta de Freguesia de S. Roque, no montante de Euro 40.560,00.
A transferência daquela verba foi titulada através de um contrato-programa celebrado, em 14 de Agosto de 2003, entre a Região, representada pelo Secretário Regional do Plano e Finanças, e aquela Junta de Freguesia, tendo por objecto a comparticipação financeira da obra designada por Alargamento da Vereda da Cova - Freguesia de São Roque, e legalmente fundamentado no artigo 7.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, e artigo 3.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro (ver nota 96).
Nos termos do clausulado contratual (ver nota 97), constituía competência da DRPF efectuar o processamento da referida comparticipação, mediante a apresentação dos autos de medição e respectivos documentos contabilísticos, devidamente visados pela DROT, entidade à qual cabia ainda prestar apoio técnico à Junta de Freguesia.
4.4 - Auditoria temática na área dos apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Directa às Casas do Povo
4.4.1 - Enquadramento
A acção em referência (ver nota 98), designada "Auditoria temática na área dos apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Directa às Casas do Povo da RAM", teve por objectivo auditar os apoios financeiros concedidos pela RAM às Casas do Povo, ao abrigo de CP, e a forma de acompanhamento e de fiscalização da aplicação das verbas atribuídas, assim como efectuar o levantamento e quantificação dos pagamentos realizados neste domínio no ano 2004.
No âmbito desta acção, foi dado cumprimento ao princípio do contraditório, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, através da audição dos Secretários Regionais do Ambiente e dos Recursos Naturais e do Turismo e Cultura, havendo as alegações produzidas sido consideradas para efeitos de elaboração do relatório.
4.4.2 - Quadro institucional e normativo
O DL n.º 4/82, de 11 de Janeiro, entretanto alterado pelo DL n.º 246/90, de 27 de Julho, reestruturou o regime jurídico das Casas do Povo, conferindo-lhes o estatuto de pessoas colectivas de utilidade pública, de base associativa, constituídas por tempo indeterminado, com o objectivo de promover o bem-estar das comunidades, em particular as do meio rural (artigos 1.º e 2.º, n.º 1).
A adaptação daquele diploma à RAM operou-se através da publicação do DRR n.º 20/82/M, de 1 de Outubro, que, no seu artigo 1.º qualifica as Casas do Povo como "instituições de base associativa dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira e que se constituem por tempo indeterminado e se destinam ao desenvolvimento cultural, recreativo e desportivo das comunidades", dispondo, no artigo 2.º, que "[o] Governo Regional apoiará, técnica e financeiramente, as casas do povo, assegurando o prosseguimento dos seus objectivos e o estabelecimento de uma animação sócio-cultural, como acção pedagógica conducente ao processo da sua evolução".
Com vista à efectivação do apoio técnico e financeiro às Casas do Povo no âmbito da realização das respectivas actividades e do próprio funcionamento, o GR, através de diversos departamentos integrados na sua orgânica, tem vindo a celebrar CP e protocolos com aquelas entidades, ao abrigo de um acervo plural de normas legais, com destaque, em 2004, para o artigo 22.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, diploma que aprovou o Orçamento da RAM para aquele ano.
A generalidade dos CP celebrados estabelecia que a comparticipação financeira atribuída pela RAM às Casas do Povo deveria processar-se em 4 prestações, ficando a primeira liquidação condicionada à prévia apresentação do Relatório e Contas do ano anterior e do programa das actividades referente ao ano em causa, tendo sido também outorgados CP destinados a financiar a aquisição de equipamento para a sede daquelas instituições, em cujo clausulado ficou previsto o processamento da verba atribuída mediante a apresentação dos documentos comprovativos das correspondentes despesas.
4.4.3 - Resultados da análise
No ano económico 2004, o GR, através de diversas Secretarias, transferiu apoios financeiros para as Casas do Povo da Região no montante total de Euro 1.541.582,55. Tendo em conta o universo a auditar, o controlo efectuado recaiu primacialmente sobre a SRARN, por ter sido o departamento governamental que, no ano em referência, efectuou transferências de montante mais elevado para aquelas instituições, ao abrigo da celebração de CP (Euro 1.505.130,00).
No tocante às entidades beneficiárias, a análise efectuada incidiu sobre as Casas do Povo da Camacha, Fajã da Ovelha, Ponta do Sol, Porto da Cruz, Porto Moniz e Santana, por serem outorgantes dos CP destinado(s) ao apoio ao funcionamento com maior volume de pagamentos em 2004, tendo ainda incluído a Casa do Povo da Fajã da Ovelha, por ter celebrado o CP destinado a apoiar a aquisição de equipamentos para a sede da Casa do Povo, com pagamentos em 2004.
4.4.3.1 - Sistema de concessão dos apoios financeiros pela SRARN
Para além da disciplina emanada no artigo 22.º do DLR n.º 30-A/2003/M, constatou-se que não existiam, em 2004, regulamentos, normas ou instruções internas específicas orientadores da concessão de apoios financeiros às Casas do Povo, assim como da celebração dos respectivos CP, baseando-se a SRARN, neste domínio, na experiência adquirida em anos anteriores. Esta realidade foi expressamente reconhecida por aquele departamento governamental, que, em sede de contraditório, informou ter sido decidida a edição "de um regulamento interno de suporte ao controlo dos apoios financeiros a conceder, para implementação já a partir de 2006, de acordo com o fluxograma e "check-list"" disponibilizados na mesma altura.
Por outro lado, verificou-se não existirem critérios técnicos e financeiros objectivos de atribuição dos apoios financeiros a conceder a cada Casa do Povo, inviabilizando a avaliação da pertinência dessas comparticipações.
A iniciativa da concessão dos apoios financeiros às Casas do Povo coube à SRARN, não tendo sido apresentado qualquer pedido formal por parte das entidades interessadas. Neste domínio, constatou-se ainda que a proposta de atribuição dos subsídios para 2004 não se encontrava suficientemente fundamentada, porquanto foi elaborada em data anterior à da recepção dos relatórios das actividades de 2003 e dos programas de actividades de 2004.
Foram igualmente apuradas divergências entre o conteúdo das minutas de resolução e de CP enviadas para parecer da SRPF e as efectivamente em vigor, registando-se o não acolhimento das recomendações emitidas por esta Secretaria no sentido da celebração de CP distintos, consoante a verba se destinasse a financiar despesas de funcionamento ou a realização de eventos.
Assinala-se também o carácter demasiado genérico do objecto e finalidades dos CP que dificulta a verificação da aplicação dos apoios nos fins previstos, bem como inexistência de condições objectivas para efectuar os pagamentos (no caso de todas as tranches, com excepção da 1.ª).
4.4.3.1.1 - Sistema de acompanhamento e controlo
No tocante ao sistema de acompanhamento e fiscalização, evidencia-se a inexistência de procedimentos e metodologias para o acompanhamento e controlo da execução física e financeira dos apoios financeiros concedidos, realçando-se, paralelamente, a ausência de relatórios, memorandos ou quaisquer registos que evidenciem o acompanhamento efectuado pelos técnicos da SRARN junto das Casas do Povo e a não realização de verificações de carácter contabilístico-financeiro aos documentos de prestação de contas.
Não foram também identificadas evidências demonstrativas da verificação do cumprimento das condições de pagamento, por parte da SRARN, para algumas Casas do Povo, havendo situações em que foram autorizadas transferências de verbas sem que estivessem reunidas todas as condições estabelecidas no texto dos CP, incluindo as restrições impostas pelos contratos celebrados em 2003, das quais se destaca o envio à SRARN do Relatório de Actividades desse ano.
Existiam ainda várias incorrecções, omissões ou contradições na documentação remetida pelas Casas do Povo, não detectadas pelos técnicos da SRARN, bem como outras deficiências com impacto directo no acompanhamento e controlo da execução dos CP, para além de se ter identificado o incumprimento generalizado do prazo contratualmente estipulado para a entrega dos Relatórios de Contas e Actividades de 2004, sem que a SRARN procedesse à aplicação das sanções previstas nos CP para as situações imputáveis às Casas do Povo.
4.4.3.2 - Controlo exercido junto das Casas do Povo
Em resultado da análise efectuada junto das Casas do Povo incluídas na amostra definida verificou-se, antes de mais, não existir uma definição clara do âmbito do apoio técnico prestado pela SRARN às Casas do Povo, assumindo este um carácter pontual, com incidência na realização de acções de formação, e colaboração directa na organização de alguns eventos.
Foram ainda detectadas situações de desigualdade no tratamento dado às Casas do Povo, evidenciadas pelo facto de algumas delas terem sido beneficiadas com outras formas de apoio indirecto ao funcionamento, cujo enquadramento legal e formal se desconhece.
No tocante às Casas do Povo de Ponta do Sol e de Santana, apurou-se que a organização dos principais eventos formalmente promovidos por estas entidades constitui responsabilidade da SRARN, limitando-se as mesmas, mediante orientações da Secretaria, a proceder aos pagamentos aos fornecedores, após recepção das transferências do GR.
Atendendo a que algumas das Casas do Povo foram beneficiárias de diferentes fontes de financiamento, tendo desenvolvido um leque variado de actividades, não, foi, por outro lado, possível estabelecer uma correspondência directa entre o subsídio atribuído ao abrigo dos CP celebrados com a SRARN e o tipo de despesas abrangidas pelos mesmos.
Apurou-se ainda que os CP celebrados entre a SRARN e as Casas do Povo da Fajã da Ovelha e da Ponta do Sol com vista ao financiamento da aquisição do equipamento necessário ao funcionamento das novas instalações daquelas instituições, enquadradas em edifícios construídos pela RAM, foram outorgados em data posterior à inauguração daqueles espaços, que já se encontravam devidamente equipados e mobilados.
Constatou-se também que a verba, no valor de Euro 598,56, transferida por CP para a Casa do Povo do Porto da Cruz, destinada a financiar a manutenção das Casas de Colmo existentes na freguesia, não foi entregue ao beneficiário final, identificado no contrato.
Além disso, verificou-se que, embora a organização do almoço de encerramento da "Feira Agro-Pecuária" constituísse responsabilidade da SRARN, as despesas geradas com o referido evento foram custeadas por verbas transferidas para a Casa do Povo do Porto Moniz ao abrigo de CP celebrado com aquela Secretaria, tendo-se verificado um envolvimento semelhante da SRARN relativamente à realização do "XX Festival de Folclore 48 Horas a Bailar em Santana", na medida em que o valor da despesa e a temática da iniciativa foram definidas por este Serviço e o seu financiamento foi assegurado por CP celebrado, desta feita, com a Casa do Povo de Santana.
4.5 - Princípio do Contraditório
Ouvida em sede de contraditório, a SRPF (ver nota 99) enfatizou, no tocante ao Ponto 4.2 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional, que o executivo "tem desenvolvido uma actividade legislativa contínua, com o objectivo de regulamentar a atribuição de apoios financeiros na Região", de que são exemplos recentes, para além dos referidos no Capítulo, o DLR n.º 12/2005/M, de 26 de Julho, que aprovou o regime jurídico de comparticipações financeiras ao associativismo desportivo na RAM, o DLR n.º 30/2005/M, de 6 de Outubro, que regulamenta o regime de tutela e os apoios técnicos e financeiros a atribuir às instituições de solidariedade social com objectivos de saúde, e a Resolução n.º 950/2005, de 7 de Julho, que alterou o Regulamento para a atribuição de subvenções públicas à participação nas competições desportivas regionais, nacionais e internacionais, aprovado pela Resolução n.º 1220/2000, de 3 de Agosto.
Quanto a esta matéria, e sem pôr em causa a realidade evidenciada por aquela Secretaria Regional, consubstanciada nos esforços de produção normativa tendente à regulamentação da concessão de apoios financeiros em áreas e domínios específicos, que indiscutivelmente se regista como positiva, não pode deixar de se assinalar o facto de ainda não ter sido editado um diploma que condense o regime geral disciplinador das formas de atribuição de apoios financeiros por parte da Administração Regional, verificando-se que o enquadramento legal da concessão de subsídios e outras modalidades de apoio continua a ser fornecido por normas de carácter avulso inseridas no Decreto Legislativo Regional que anualmente aprova o Orçamento da RAM.
CAPÍTULO V
Investimentos do Plano
5.1 - Âmbito de verificação
Indo ao encontro do preceituado na alínea e) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, efectua-se, no presente Capítulo, a análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional, em particular, da sua parcela anual.
Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento, assim como à identificação das inter-conexões entre este e os demais documentos de orientação (PDES-RAM e POPRAM III), apreciando-se subsequentemente a execução do Cap. 50 na perspectiva do apuramento do grau de execução de cada Departamento do Governo Regional e da distribuição da despesa, de acordo com as classificações económica e funcional (ver nota 100).
O exame da execução global do PIDDAR incide ainda o sobre o grau de realização dos diversos Departamentos do Governo Regional, bem como da distribuição sectorial da despesa e nas correlativas fontes de financiamento.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 101), sempre que justificável, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
5.2 - Enquadramento do planeamento
Nos termos do disposto na alínea j) do artigo 81.º da CRP, constitui incumbência prioritária do Estado a criação dos instrumentos jurídicos e técnicos necessários ao planeamento.
Dando cumprimento àquele imperativo constitucional, a AR aprovou a Lei-Quadro do Planeamento (ver nota 102), salvaguardando no seu artigo 14º, e dado o interesse específico das Regiões Autónomas, o direito de as Assembleias Legislativas das regiões autónomas regulamentarem o seu sistema de planeamento, o que viria a ocorrer em 16 de Julho de 2003, com a aprovação pela ALM do diploma que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento na Região Autónoma da Madeira.
A publicação do diploma em apreço - Decreto Legislativo Regional n.º 26/2003/M, de 23 de Agosto - veio assim colmatar a lacuna existente ao nível do enquadramento do sistema de planeamento na Região, relativamente à qual, este Tribunal, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, vinha formulando recomendações em anos anteriores.
Registe-se que o Orçamento de 2004 marca o primeiro ano de execução a decorrer na vigência plena daquele diploma, entrado em vigor em Agosto de 2003.
5.2.1 - Sistema de planeamento regional
Conforme resulta do artigo 2.º do supra referido DLR n.º 26/2003/M, integram a estrutura do planeamento na Região:
- Os planos de desenvolvimento económico e social de médio prazo;
- Os planos anuais.
Os planos de médio prazo definem a estratégia de desenvolvimento económico e social da Região, estabelecendo, de acordo com as prioridades definidas pelo Governo Regional, a nível global, sectorial e espacial, as grandes linhas de actuação e os programas de acção globais e sectoriais a desenvolver.
Os planos anuais enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento, e integram ainda a programação da sua execução financeira que será prevista no Orçamento da Região.
Nos termos do artigo 3.º, constituem objectivos dos planos, no quadro macroeconómico definido pelo Governo Regional:
- Promover o crescimento económico;
- Promover o desenvolvimento harmonioso dos sectores e do território da Região;
- Promover a justa repartição individual e territorial do rendimento regional;
- Assegurar, de uma forma integrada, a coordenação entre a política económica e as políticas de carácter social, ambiental e cultural.
Os princípios que regem a elaboração dos planos, expressos no artigo 4.º, são os seguintes:
a) Vinculação dos planos ao Programa do Governo e às orientações de política de desenvolvimento económico e social por ele definidas;
b) Compatibilização dos planos com o Orçamento da Região e com os instrumentos de programação co-financiados pela União Europeia;
c) Articulação dos planos anuais com os planos de desenvolvimento económico e social de médio prazo;
d) Disciplina orçamental e compatibilização com os objectivos macroeconómicos;
e) Supletividade da intervenção pública face ao livre funcionamento da iniciativa privada e de mercados abertos e concorrenciais;
f) Participação social, nos termos do diploma.
Conforme dispõe o artigo 6.º, a execução dos planos rege-se pelos seguintes princípios:
a) Compatibilização com o Orçamento da Região e com os instrumentos de planeamento vigentes na Região;
b) Execução descentralizada, a nível sectorial;
c) Coordenação da execução dos planos.
E o acompanhamento e avaliação da execução dos planos tem expressão, nos termos do artigo 7.º:
- Nos relatórios de execução e avaliação dos planos de desenvolvimento económico e social de médio prazo;
- Nos relatórios de execução e avaliação anual dos planos.
Estabelece ainda aquele artigo que os relatórios de execução obedecem à estrutura dos planos a que se referem.
Relativamente aos órgãos e serviços competentes, determina o artigo 8.º que a estrutura que suporta o processo de planeamento é integrada por órgãos e serviços com atribuições e competências de natureza política, técnica e consultiva. São órgãos de competência política em matéria de planeamento: a Assembleia Legislativa e o Governo Regional. São órgãos técnicos: a direcção regional com competência na área do planeamento e a comissão técnica de planeamento. O órgão consultivo é o Conselho Económico e Social (CES) da RAM.
As atribuições e competências de cada um daqueles órgãos encontram-se definidas nos artigos 9.º a 11.º do diploma, donde resulta que, compete à Assembleia Legislativa:
- Apreciar e aprovar, após parecer do CES da RAM, os planos de desenvolvimento económico e social de médio prazo e os planos anuais;
- Apreciar os relatórios de execução e de avaliação dos planos de médio prazo e anuais.
A ALM pode ainda, através das suas comissões competentes, acompanhar a execução dos planos.
Cabe ao Governo Regional a elaboração e a execução dos planos, competindo-lhe especificamente:
- Assegurar a elaboração e aprovar as propostas dos planos a submeter à ALM;
- Concretizar a estratégia e as medidas de política necessárias à execução dos planos;
- Assegurar a elaboração e aprovar os relatórios de execução e de avaliação dos planos.
A direcção regional com competência na área do planeamento deverá proceder à:
- Preparação, elaboração e acompanhamento dos planos;
- Elaboração dos respectivos relatórios de execução e de avaliação;
- Realização de estudos de natureza sócio-económica.
Compete à comissão técnica de planeamento a coordenação técnica na preparação, elaboração e execução dos planos.
5.2.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos
As opções estratégicas e os objectivos da política de investimentos, para o período em análise, encontravam-se delineados em diversos documentos, a saber:
- Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM (2000-2006) (ver nota 103);
- Programa de Governo (2001-2004);
- POPRAM III (2000-2006);
- PIDDAR para 2004.
O PIDDAR para 2004
O Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração da Região Autónoma da Madeira (PIDDAR) é um instrumento de planeamento que contém os programas e projectos que a Administração Regional pretende levar a cabo no ano a que respeita, assim como a respectiva programação plurianual.
O PIDDAR para o ano 2004 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa em 9 de Dezembro de 2003, através da Resolução n.º 1/2004/M, de 14 de Janeiro.
Este Plano enquadrava-se na estratégia de médio prazo apresentada no PDES-RAM (2000-2006), confirmada no PDR que enquadra o QCA III (2000/2006), e consagrada no Programa de Governo para o período 2001/2004, prosseguindo a concretização de três grandes objectivos:
- Reforçar a competitividade da economia madeirense;
- Promover o emprego e a empregabilidade do potencial humano;
- Assegurar a melhoria da qualidade de vida e preservar os valores ambientais.
5.3 - Orçamento do PIDDAR
5.3.1 - Princípios gerais
Conforme determina a LEORAM (ver nota 104), o Orçamento da RAM compreende "todas as receitas e despesas da administração pública regional, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos", e na "elaboração da proposta do Orçamento deve ser dada prioridade às obrigações decorrentes de lei ou de contrato e à política de investimento e desenvolvimento". Assim, o PIDDAR constitui uma prioridade, a que a proposta de orçamento deverá atender.
Dispõe ainda a LEORAM que a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (ver nota 105), entre outros, o mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (ver nota 106).
Através da análise do referido Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2004, constata-se que dele não consta a informação acerca das componentes de financiamento comunitário e regional incluídas no Cap. 50 - "Investimentos do Plano" e nas "Outras Fontes", pelo que não foi totalmente elaborado em conformidade com o n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM.
No que se refere ao Relatório de Execução do PIDDAR 2004 (ver nota 107), observa-se que este não apresenta a execução financeira agregada por concelho, cuja programação é parte integrante do Plano do PIDDAR, por imposição da alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do DLR n.º 26/2003/M, pelo que, na apresentação daquele relatório, não foi totalmente observado o n.º 2 do art. 7.º do daquele diploma, o qual determina que "os relatórios de execução obedecem à estrutura dos planos a que se referem".
Ainda quanto àquele Relatório de Execução, constata-se que nele se procede a uma análise global da distribuição da despesa realizada e a uma análise sectorial da sua execução, sistematizada por áreas de intervenção, incluindo as fontes de financiamento, concluindo com a apresentação dos respectivos mapas de execução financeira. Contudo, o referido relatório não avalia o grau de realização física dos projectos nem apresenta justificação para os desvios de execução dos mesmos, e, ainda que pontualmente isso seja efectuado ao longo do relatório, tal não ocorre de forma sistemática.
5.3.2 - Estrutura previsional do investimento
De acordo com o plano do PIDDAR para 2004 e respectiva programação financeira, constante do mapa IX, o orçamento inicial daquele plano de investimentos atingiu cerca de 750,3 milhões de euros. A estrutura previsional dos investimentos a realizar no ano em análise privilegiou, essencialmente, em termos de áreas de actuação, as "Acessibilidades", a "Habitação, urbanismo e ambiente" e a "Valorização dos recursos humanos", conforme apresenta o gráfico seguinte.
GRÁFICO V.1
Estrutura previsional do PIDDAR, por áreas de actuação
À semelhança do que se vem verificando em anos anteriores, os três sectores acima referidos absorvem a maior parte do volume de investimentos previsto representando, em conjunto, 75,9% do total do PIDDAR para 2004 (em 2003 esta proporção foi de 76,9%).
Registe-se, todavia, que segundo o Relatório de Execução do PIDDAR, o valor do orçamento inicial foi de 742,1 milhões de euros, valor que diverge, em cerca de 8,2 milhões, do acima referido e que consta do mapa IX. Essa divergência tem origem em projectos de três Secretarias, conforme indica o quadro abaixo.
Solicitado o esclarecimento da divergência, a DRPF (ver nota 108) veio confirmar que "o valor global do Orçamento Inicial considerado no Relatório de Execução do PIDDAR é inferior em 8.218.545 euros face ao montante dado como correcto nos quadros financeiros do PIDDAR para 2004 e no Mapa IX do Orçamento Regional". Mais informou que "a principal razão desta divergência reside no facto deste serviço não ter tido conhecimento de vários ajustamentos que tiveram de ser efectuados nas Contas de Gerência do FGAPFP - Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional, IFC - Instituto de Gestão de Fundos Comunitários e IVM - Instituto do Vinho da Madeira".
Acrescenta, a DRPF, que os citados ajustamentos "no que respeita às Secretarias Regionais da Educação/FGAPFP e do Plano e Finanças/IFC/Programa "Gestão do Programa Operacional Plurifundos", foram efectuados no sentido de dar cumprimento ao disposto no ponto 1. da Circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de Janeiro (...)", referindo ainda que "Relativamente ao projecto "programas por Iniciativa de Outrem", foi decidido considerar como fonte de financiamento adicional a comparticipação do Orçamento da Segurança Social, no valor de 2 milhões de euros (...)", e que "No que respeita aos projectos "Acções de Acompanhamento Diversas" e "Adega da Bela Vista" tiveram lugar acertos finais nas Contas de Gerência do IFC e do IVM, respectivamente, que entretanto não foram comunicados atempadamente" àquele serviço.
5.3.3 - Fontes de financiamento
Conforme resulta do Mapa IX, anexo ao Orçamento da RAM, a previsão inicial das fontes de financiamento do PIDDAR apresentava-se como no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.2
Fontes de financiamento do PIDDAR - Previsão (ver nota 109)
De acordo com a previsão inicial, os 750,3 milhões de euros inscritos no orçamento do PIDDAR seriam financiados fundamentalmente pelo Capítulo 50 do orçamento regional, o qual atingia 694,1 milhões de euros (92,5% do total), sendo o restante, 56,2 milhões, financiado por "Outras Fontes".
Apresentando um ligeiro desvio face àquela previsão, a execução global do PIDDAR (540,9 milhões de euros) foi financiada em 95,9% (518,7 milhões de euros) pelo Cap. 50 do orçamento regional, sendo os restantes 4,1% (22,2 milhões de euros) financiados por "Outras Fontes". No gráfico abaixo apresentado podemos visualizar esta repartição do financiamento, assim como as suas componentes Regional e Comunitária.
GRÁFICO V.3
Fontes de financiamento do PIDDAR - Execução
O financiamento comunitário atingiu 80,1 milhões de euros, representando apenas 14,8% da execução do PIDDAR, tendo a maior parte daquele montante sido canalizado por via do Cap. 50 (60,4 milhões, que correspondem a 11,2% do total).
Assim, a execução do PIDDAR foi financiada, principalmente, com recurso a financiamento regional, o qual atingiu quase 460,8 milhões de euros (85,2% do total), dos quais 458,3 milhões (84,7% do total) respeitam ao Cap. 50 do orçamento regional.
Daquele montante de financiamento regional do Cap. 50, cerca de 418,7 milhões de euros (77,4% do total do PIDDAR) refere-se a investimentos não co-financiados, enquanto os restantes 39,6 milhões (7,3% do total) representam a contrapartida interna nos investimentos co-financiados.
Face ao orçamento inicial, a execução do PIDDAR apresentou um desvio global próximo de 209,4 milhões de euros, o que se traduz numa taxa de execução de 72,1%, bastante acima da registada no ano anterior (50,7%). O Cap. 50 foi responsável pela maior parte daquele desvio (cerca de 175,3 milhões), embora, em termos relativos, a sua execução (74,7%) tenha superado a execução global, enquanto que a taxa de execução das "Outras Fontes" foi de apenas 39,4%.
Face a 2003, regista-se uma diminuição do financiamento comunitário em cerca de 15,8 milhões de euros, enquanto que o financiamento regional apresentou um aumento de 214,6 milhões, o que se traduziu numa execução global superior à do ano anterior em cerca de 198,8 milhões de euros.
5.3.4 - Projectos por Departamento do Governo Regional
Conforme acima referido, o orçamento inicial do PIDDAR atingiu os 750,3 milhões de euros (mais 75,2 milhões de euros que em 2003), dos quais 95,2%, quase 714,2 milhões de euros, se referiam a dotações para projectos em curso e os restantes 4,8%, ou seja, 36,1 milhões de euros, para novos projectos. Essa distribuição pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO V.1
Repartição dos projectos novos e em curso
Do orçamento inicial do PIDDAR constavam 760 projectos inscritos, dos quais 646 (85%) provinham de anos anteriores e os restantes 114 (15%) foram iniciados em 2004.
O número de projectos novos inscritos no orçamento inicial manteve-se, sensivelmente, ao nível do ano anterior, no entanto, o valor orçamentado para os mesmos cresceu 28,4% (quase 8 milhões de euros), o que significa que os projectos iniciados em 2004 apresentaram, em média, maior dimensão financeira, comparativamente ao ano anterior.
No que se refere à distribuição dos projectos pelos vários departamentos, a SREST e a SRARN destacam-se claramente dos demais, assumindo os valores mais expressivos, quer em número de projectos quer nos correspondentes volumes financeiros associados. Em conjunto, estas duas secretarias tiveram a seu cargo a execução de 57,4% do número total de projectos inscritos, aos quais esteve associado cerca de 74,6% do orçamento inicial do PIDDAR, correspondendo a uma dotação próxima de 559,7 milhões de euros.
De referir ainda que, ao longo de 2004, foram inseridos mais 54 projectos, com um orçamento associado próximo de 24,6 milhões de euros, ascendendo, assim, a 814 os projectos inscritos no PIDDAR, tendo-se fixado o seu orçamento final global em cerca de 782,4 milhões de euros.
Em relação aos 54 projectos inseridos ao longo do ano, verifica-se que parte deles (24) não constituem projectos novos (pois apresentam uma execução acumulada superior à do próprio ano), pelo que não se compreende a razão pela qual os mesmos não foram incluídos no orçamento inicial.
5.3.5 - Distribuição espacial do investimento
No gráfico seguinte podemos observar a distribuição do volume de investimento por área geográfica, conforme a previsão do Plano do PIDDAR 2004 e a correspondente execução registada (ver nota 110).
GRÁFICO V.4
Repartição espacial do investimento
Verifica-se que 54,1% do total do volume de investimento previsto encontrava-se afecto a projectos individualizáveis pelos diversos concelhos, tendo, na execução, essa percentagem se fixado em 54,2%. Neste âmbito, destacam-se os concelhos do Funchal e de Machico, por serem aqueles que, individualmente, receberam maior volume de recursos.
Um volume considerável dos investimentos previstos encontrava-se afecto a projectos de âmbito Regional (25,2%), ou envolvendo vários concelhos (20,1%), perfazendo, assim, 45,3% o total do investimento em projectos supra concelhios. A execução não produziu alterações significativas nesta distribuição, tendo se fixado aquelas percentagens em 26%, 19,6% e 45,6%, respectivamente.
Os restantes 0,6% dos investimentos previstos no PIDDAR destinavam-se a projectos no exterior, num total de 4,6 milhões de euros, dos quais, no entanto, só foram executados 1,1 milhões, o que correspondeu a 0,2% do total da execução.
Conclui-se assim que, em termos genéricos, a distribuição do investimento executado correspondeu ao que se encontrava previsto no Plano, embora, na componente de investimento afecto a projectos individualizáveis por concelhos, se verifiquem alguns desfasamentos.
5.4 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano
A apreciação da execução do PIDDAR, na componente Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre o grau de execução de cada Departamento do Governo Regional, bem como na distribuição da despesa segundo as classificações económica e funcional.
5.4.1 - Alterações orçamentais
O Capítulo 50 do Orçamento Regional teve uma dotação inicial próxima de 694,1 milhões de euros, tendo, no entanto, sido reforçado em cerca de 3,8%, ou seja, 26,4 milhões de euros, por via das alterações orçamentais introduzidas, totalizando assim o orçamento final do Cap. 50 cerca de 720,5 milhões de euros.
Comparativamente ao ano anterior, o orçamento inicial de 2004 foi superior em cerca de 71,8 milhões de euros (cerca de 11,5%), tendo o orçamento final, por sua vez, excedido o de 2003 em cerca de 80,4 milhões de euros (mais 12,6%).
O orçamento inicial do Cap. 50, por Departamento, e as alterações orçamentais verificadas, assim como os valores constantes das dotações finais, podem ser observadas no quadro seguinte:
QUADRO V.2
Alterações orçamentais ao Cap. 50
A alteração mais significativa registou-se na SREST que obteve um reforço orçamental superior a 15 milhões de euros, embora, em termos relativos, o maior incremento se tenha verificado na SRTC que obteve um reforço de 20,4% na sua dotação inicial.
Estas alterações, resultantes da utilização da dotação provisional, tiveram como principal destino, no caso da SREST, o reforço das dotações para a aquisição de terrenos, enquanto que, no caso da SRTC, visaram, essencialmente, o reforço do programa "Animação e acontecimentos especiais".
5.4.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada
5.4.2.1 - Classificação orgânica da despesa
Em 2004, taxa de execução da despesa prevista no Cap. 50 atingiu 72%, posicionando-se bastante acima do nível de execução registado no ano anterior (47,4%), o que representa uma inversão da tendência dos últimos anos (ver nota 111), embora o desvio face ao programado tenha atingido 201,5 milhões de euros, conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO V.3
Despesas do Cap. 50, por classificação orgânica
Os níveis de execução mais elevados foram apresentados pelas Secretarias Regionais da Educação, do Equipamento Social e Transportes e do Plano e Finanças, tendo as respectivas taxas superado o nível de execução global do Cap. 50.
A SRAS e a SRARN foram os departamentos do Governo Regional que apresentaram os níveis de execução mais reduzidos, com 36,3% e 45,4%, respectivamente. Observe-se também que o peso relativo da SRARN, no total do Cap. 50, sofreu uma forte queda face ao orçamento final, em resultado do seu baixo nível de execução.
Registe-se que o valor da execução do Cap. 50 da Conta da RAM de 2004, constante do quadro acima, diverge em 254,3 mil euros do montante apurado para a execução daquele capítulo no âmbito da execução do PIDDAR 2004 (Euro 518.741,7). Esta divergência encontra-se relevada no Relatório de Execução do PIDDAR e resulta da diferença entre as transferências do Cap. 50 para os FSA's e o montante efectivamente utilizado por estes no financiamento dos projectos da sua responsabilidade.
5.4.2.2 - Classificação económica da despesa
Relativamente à classificação económica da despesa realizada no âmbito do Cap. 50, o quadro seguinte permite visualizar a sua distribuição e os respectivos níveis de execução:
QUADRO V.4
Despesas do Cap. 50, por classificação económica
Em termos globais, verifica-se que as despesas de capital apresentaram uma taxa de execução mais elevada, situando-se o seu nível médio de execução (72,7%) ligeiramente acima da taxa global de execução do Cap. 50.
À semelhança dos anos anteriores, as despesas de capital apresentam um peso preponderante no total do Cap. 50, representando 83,3% da sua execução (ver nota 112). De entre elas, assume especial destaque a "Aquisição de bens de capital", que ascendeu a 69,6% do total dos pagamentos.
As despesas correntes centraram-se, quase na totalidade, nos agrupamentos "Transferências correntes" e "Aquisição de bens e serviços", os quais representam, em conjunto, cerca de 16,2% do total dos pagamentos do Cap. 50. Nas "Transferências Correntes"destacam-se as efectuadas pela SRE para o IDRAM que ascenderam a 21,8 milhões de euros.
Quanto às transferências de capital, a sua distribuição, por tipo de beneficiário, pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO V.5
Transferências de capital por tipo de beneficiário
As transferências de capital mais significativas tiveram como destino a administração local e os FSA's, entidades que, em conjunto, receberam cerca de 82,4% do total destas transferências.
No que se refere à administração local, as transferências mais significativas foram efectuadas para os municípios de Câmara de Lobos (4,5 milhões de euros), Machico (3,9 milhões de euros), Santa Cruz (3,8 milhões de euros) e Funchal (3,8 milhões de euros), que, em conjunto, representam 55,2% das transferências de capital efectuadas para os municípios no âmbito do Cap. 50.
No âmbito das transferências de capital efectuadas para os Fundos e Serviços Autónomos, destaca-se a realizada pela SRARN para o Instituto de Habitação da Madeira que atingiu quase 7,6 milhões de euros, representando 40,9% desse tipo de transferências.
5.4.2.3 - Classificação funcional da despesa
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação dos recursos afectos ao Cap. 50, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Regional nos diversos sectores, nomeadamente nos domínios económico e social. Essa distribuição pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO V.6
Despesas do Cap. 50, por classificação funcional
A análise da distribuição das despesas permite verificar que a primazia no investimento foi dada às "Funções económicas", que representam a maior parte das despesas efectuadas (64,5%). Seguem-se-lhes as despesas com as "Funções sociais", que atingem 33,4% do total da despesa executada.
As despesas realizadas no âmbito das "Funções económicas" estão fortemente concentradas no sector dos "Transportes e comunicações", que absorveu mais de metade dos pagamentos efectuados por conta das despesas do Cap. 50 (54,6%), o que representou cerca 283,4 milhões de euros.
Relativamente às "Funções sociais", assume maior destaque o sector da "Habitação e serviços colectivos", que representa cerca de 11,5% do total da despesa do Cap. 50.
No que se refere aos níveis de execução, verifica-se que os sectores "Educação", "Serviços gerais de administração pública" e "Transportes e comunicações" foram os que apresentaram maior taxa de execução, enquanto que os níveis de execução mais reduzidos foram apresentados pelos sectores da "Segurança e ordem públicas" e da "Habitação e serviços colectivos".
5.4.3 - Encargos assumidos e não pagos
A despesa assumida e os encargos assumidos e não pagos, bem como a relação entre ambos, no âmbito do Cap. 50, podem ser observados no quadro seguinte:
QUADRO V.7
Encargos assumidos e não pagos - Cap. 50
Em 2004, o valor dos encargos assumidos e não pagos respeitantes ao Cap. 50 atingiu quase 121,5 milhões de euros, o que significa que 19% da despesa assumida pela Administração Regional, no âmbito dos Investimentos do Plano, não foi paga.
Face ao ano anterior, o valor dos EANP do Cap. 50 regista uma diminuição na ordem dos 154,2 milhões de euros (menos 55,9%), tendo também diminuído o seu peso na despesa assumida, que naquele ano atingia 47,6%.
A maior parte dos EANP do Cap. 50 dizem respeito à SREST, seguida da SRARN, tendo estas duas secretarias, em conjunto, sido responsáveis por 82,4% do total destes encargos.
No que se refere à proporção dos EANP face à despesa assumida, verifica-se que a SRAS foi o departamento do Governo Regional onde essa proporção foi mais elevada, atingindo 54,7%.
5.5 - Avaliação da execução financeira global do PIDDAR
A apreciação da execução do PIDDAR recaiu, essencialmente, sobre o grau de execução de cada departamento do Governo Regional, na distribuição sectorial da despesa e nas respectivas fontes de financiamento.
5.5.1 - Execução global dos projectos inscritos
A distribuição dos projectos inscritos no PIDDAR, em termos de volumes de execução, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.5
Projectos por volume de execução
Observa-se que a maior parte dos projectos concentra-se no intervalo inferior a 500 mil euros de execução, no qual se situam 658 projectos que representam 80,8% do total. A este conjunto de projectos esteve associada uma despesa na ordem dos 44,7 milhões de euros, o que representa apenas 8,3% da execução financeira global do PIDDAR.
No extremo oposto do gráfico, observa-se que os sete projectos com maior volume de execução absorveram 30,9% da despesa do PIDDAR (cerca de 167,1 milhões de euros), tendo os três maiores sido responsáveis por 20,3% dessa mesma despesa.
A distribuição dos projectos, de acordo com as respectivas taxas de execução, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.6
Projectos por nível de execução
Observa-se que 451 projectos (55,4% do total) apresentaram taxas de execução superiores a 50%, verificando-se também que para 300 deles (36,9% do total) a execução foi superior a 75%, dos quais 200 (o que equivale a 24,6% do total) registaram níveis de execução além dos 90%. Estes indicadores revelam níveis de execução bastante superiores aos do ano anterior, visto que, naquele ano, as proporções de projectos com semelhantes níveis de execução eram de apenas 35%, 17,8% e 8,9%, respectivamente.
Não obstante, registou-se ainda um considerável número de projectos no intervalo de 0% a 25% de execução (33,3% do total), dos quais, 184 (ou seja, 22,6% do total) não apresentaram qualquer execução, embora, também aqui, se tenha registado uma melhoria face a 2003, ano em que a proporção de projectos na mesma situação era, respectivamente, de 51,5% e 35,5% do total.
5.5.2 - Execução global por Departamento
A execução global do PIDDAR atingiu 540,9 milhões de euros, apresentando um desvio de 241,4 milhões, face aos cerca de 782,4 milhões de euros programados, tendo daí resultado uma taxa de execução de 69,1%, conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO V.8
Previsão ajustada e execução orçamental
Esta taxa de execução do PIDDAR superou em cerca de 21 pontos percentuais a registada no ano anterior (48,1%), sendo mesmo a mais alta dos últimos seis anos (ver nota 114).
A despesa global do PIDDAR foi superior, em 21,9 milhões de euros, à execução do Cap. 50 da Conta da Região (cerca de 519 milhões de euros). No entanto, a taxa de execução global do PIDDAR ficou aquém da taxa de execução do Cap. 50, que foi de 72%.
Em termos de peso na despesa total executada, a SREST é o Departamento do Governo Regional que apresenta maior volume de investimentos realizados, representando 64,5% (cerca de 349 milhões de euros) do total da despesa, seguindo-se-lhe a SRARN, com 11,4%.
A SREST destaca-se também por apresentar a taxa de execução mais elevada (79,2%), enquanto que a SRAS e a SRARN, foram os departamentos que apresentaram níveis de execução mais reduzidos, apresentando taxas bastante inferiores ao nível de execução global.
Os maiores desvios de execução, em valor absoluto, foram da responsabilidade da SREST e da SRARN, os quais, em conjunto, representam 75,2% do desvio global registado.
No quadro seguinte podemos observar os 10 projectos com maiores desvios absolutos, apresentados por ordem decrescente de desvio, cujo orçamento final correspondia a 20,4% do total do PIDDAR.
QUADRO V.9
Projectos com maiores desvios
O valor total dos desvios relativos aos projectos constantes do quadro acima atingiu 94,3 milhões de euros, o que significa que estes projectos foram responsáveis por 39,1% do valor global dos desvios, face às dotações finais. Embora nem sempre aos maiores desvios, em termos absolutos, correspondam taxas de execução baixas, observa-se que a taxa de execução média deste conjunto de projectos (41%) ficou muito aquém do nível de execução global do PIDDAR.
Assume especial relevo o desvio registado no projecto "Construção / Aquisição / Grande Reparação de Fogos", o qual, possuindo um orçamento próximo de 28,5 milhões de euros, teve uma execução que foi pouco além dos 5 milhões. Assume também destaque, o facto de a maior parte destes projectos serem da responsabilidade da SRARN, observando-se que os desvios dos seus projectos neste grupo representam 64,6% do valor total do desvio relativo a esta Secretaria.
5.5.3 - Execução global por sectores
A repartição sectorial dos recursos afectos ao PIDDAR pode ser observada no quadro seguinte, que efectua a comparação entre o orçamento final e a respectiva execução financeira por sector:
QUADRO V.10
Execução do PIDDAR por sectores
À semelhança do que se tem verificado nos anos anteriores, a fatia mais significativa dos recursos foi afecta ao sector dos "Transportes e comunicações", tendo-se, neste ano, acentuado ainda mais essa propensão, visto que aquele sector absorveu 45,1% do total da execução financeira do PIDDAR, quando em 2003 essa proporção havia sido de 38,3%.
Relativamente aos níveis de execução, podemos observar que 4 sectores apresentam taxas de execução inferiores a 50%, sendo que a taxa mais reduzida (40%), foi apresentada pelo sector "Defesa e protecção do ambiente". Com níveis mais elevados de execução, apresentam-se 8 sectores, cujas taxas ficaram acima do nível de execução global do PIDDAR, destacando-se o sector "Desporto e ocupação dos tempos livres", cuja taxa de execução atingiu os 92,9%.
Os maiores desvios face ao programado, em valor absoluto, ocorreram nos sectores: "Transportes e comunicações" (59,2 milhões de euros), "Habitação e urbanismo" (53,1 milhões de euros) e "Defesa e protecção do ambiente" (38 milhões de euros), os quais representam, em conjunto, 62,2% dos desvios ocorridos. Não obstante, são também estes sectores, conjuntamente com a "Educação", o "Desporto e ocupação dos tempos livres" e os "Apoios ao desenvolvimento local", que absorveram a maior parte da despesa do PIDDAR, representando cerca de 79,2% da sua execução.
5.5.4 - Financiamento por sectores
No gráfico seguinte podemos visualizar a repartição da despesa global do PIDDAR pelas diversas áreas de actuação, assim como a identificação das fontes de financiamento desses investimentos:
GRÁFICO V.7
Investimento e financiamento por áreas de actuação
Por áreas de actuação, verifica-se uma forte concentração dos investimentos nas "Acessibilidades", na "Valorização dos recursos humanos" e na "Habitação, urbanismo e ambiente", as quais, em conjunto, representam cerca de 77,1% do total da despesa do PIDDAR.
A área da "Valorização dos recursos humanos" (com um investimento próximo dos 95 milhões de euros, o que equivale a 17,6% do total) foi a que obteve maior comparticipação comunitária, tendo sido financiada em cerca de 35,5%. O financiamento comunitário afecto a esta área atingiu 33,7 milhões de euros, o que representa 42,1% do total daquele financiamento no PIDDAR. Por conseguinte, aquela área foi a que mais beneficiou de financiamento comunitário em termos absolutos e relativos.
Embora com um peso reduzido no total, a área dos "Sectores de apoio" registou a segunda maior taxa de comparticipação comunitária (27,5%), sendo seguida pela da "Saúde e segurança social", que registou um nível de comparticipação de 26,8%. Já em termos absolutos, a área da "Habitação, urbanismo e ambiente" foi a segunda maior beneficiária do financiamento comunitário, tendo obtido 14,6 milhões de euros, o que correspondeu a 18,4% do total daquele financiamento no PIDDAR.
No que respeita às fontes de financiamento do PIDDAR, por sectores de actividade, observe-se o quadro seguinte:
QUADRO V.11
Fontes de financiamento do PIDDAR por sectores
O financiamento regional do PIDDAR concentrou-se, fundamentalmente, no sector dos "Transportes e comunicações", que absorveu 50,4% do mesmo. O nível de comparticipação comunitária neste sector foi de apenas 4,9%, contudo, o volume financeiro associado foi bastante significativo, representando 15% do total do financiamento comunitário.
Aquele sector, em conjunto com o da "Formação profissional e emprego", o da "Educação" e o da "Defesa e protecção do ambiente", absorveram a maior parte do financiamento comunitário, representando cerca de 64,3% do seu total.
Em termos de comparticipação relativa no financiamento, foi também o sector da "Formação profissional e emprego" o que obteve a taxa de financiamento comunitário mais elevada (84%), seguido pelo sector da "Pesca", que obteve 68,6% de comparticipação.
Face ao ano anterior, o financiamento comunitário do PIDDAR registou uma significativa diminuição em termos relativos (em 2003 o nível de comparticipação global atingiu 28%), tendo-se registado uma quebra, em valor absoluto, na ordem dos 15,8 milhões de euros.
5.5.5 - Evolução da execução global
Conforme já atrás referido, em 2004, o PIDDAR apresentou a mais elevada taxa de execução dos últimos seis anos. Porém, também em valor absoluto, verifica-se que o montante executado em 2004 foi bastante superior ao dos anos anteriores, conforme podemos observar no quadro que se segue, no qual podemos ainda analisar a evolução da despesa a preços constantes:
QUADRO V.12
Evolução da execução global do PIDDAR
Face a 2003, o aumento dos investimentos do PIDDAR atingiu os 58,1%, a preços correntes, situando-se o aumento real em 53,8%, depois de descontado o efeito do crescimento de preços.
Se considerada a evolução da despesa a preços constantes, observa-se que, em 2004, verificou-se o mais elevado nível de investimento do período em análise, registando-se assim uma significativa recuperação face à quebra que havia ocorrido no ano anterior.
Em termos globais, verifica-se que a evolução do volume de investimentos no período em análise apresenta um comportamento irregular, quer considerado a preços correntes, quer a preços constantes, constatando-se que os anos 2003 e 2004 registaram, respectivamente, a mais significativa quebra e o maior crescimento.
Considerando a evolução a preços correntes, verifica-se que, no período em análise, a despesa do PIDDAR apresenta uma taxa média de crescimento anual na ordem dos 9,6%, porém, se avaliada a preços constantes, o crescimento daquela despesa situa-se nos 6,4%.
5.6 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação ao ponto 5.3.1 - Princípios gerais, a SRPF (ver nota 115) veio remeter o mapa com a execução financeira agregada por concelho, justificando que o mesmo, "por lapso, não foi integrado no Relatório".
Ainda relativamente ao ponto 5.3.1, a SRPF veio também sublinhar que "o Relatório de Execução do PIDDAR para 2004 procurou proceder à avaliação da concretização dos objectivos/medidas prioritários delineados para esse ano no âmbito do PIDDAR, procedendo, nomeadamente, à análise sectorial da sua execução, sistematizada por áreas de intervenção, e apresentando, de acordo com o acompanhamento efectuado ao longo do ano e com os contributos sectoriais recebidos, informação justificativa dos desvios registados na execução dos programas e projectos".
Relativamente ao ponto 5.3.4 - Projectos por Departamento do Governo Regional, a SRPF veio esclarecer que "foram duas as principais razões que presidiram à inclusão de projectos "não novos" ao longo do exercício orçamental de 2004: o facto de incluírem acções ou componentes cuja necessidade de concretização só nesse período se fez sentir e a necessidade de viabilizar a cabimentação e processamento de encargos com processos de despesa transitados de 2003, de impossível previsão e quantificação à data de finalização do documento do PIDDAR".
CAPÍTULO VI
Operações de Tesouraria
6.1 - Âmbito de verificação
No âmbito da movimentação de fundos por operações de tesouraria avaliou-se, no presente capítulo, a implementação das alterações decorrentes do DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, apreciando-se a execução das "Operações extra-orçamentais" ao nível da receita e da despesa. Procedeu-se, ainda, ao apuramento e à confirmação contabilística dos saldos da gerência, sendo também apuradas as verbas destinadas às Autarquias Locais por representarem, em média, cerca de 40% do total das cobranças e dos pagamentos efectuados no âmbito destas operações sem expressão orçamental.
Complementarmente, analisou-se a informação disponibilizada pelos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do artigo 27.º, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, apreciando-se a sua consistência.
Na sequência da revisão do classificador económico das receitas e das despesas públicas, materializada pelo DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro (ver nota 116), as "Contas de Ordem" e os "Recursos Próprios de Terceiros" deixaram de ter expressão orçamental, passando a estar incluídos na componente "Operações extra-orçamentais", designadamente no capítulo 17 da receita e no agrupamento 12 da despesa, com reflexos apenas na tesouraria.
Em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos constantes do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 117) foram, quando pertinentes, tidas em consideração no último ponto do capítulo, bem como no ponto a que respeitam.
6.2 - Análise global
As alterações anteriormente referidas foram contempladas, pela primeira vez, na Conta da RAM de 2004, cuja estrutura adoptada para as "Operações extra-orçamentais" é reproduzida no Quadro VI.1.
Da leitura daquele quadro verifica-se que, em conformidade com o disposto no referido diploma, as "Contas de Ordem" foram contabilizadas relativamente às entradas, no grupo 17.04, e relativamente às saídas, no subagrupamento 12.03.
Por seu turno, as operações, até então incluídas em "RPT", passaram a ser desagregadas, do lado das receitas, em 3 grupos (17.01, 17.02 e 17.05) e, do lado das despesas, em 3 subagrupamentos (12.01, 12.02 e 12.05), revelando, porém, um nível de desagregação não contemplado no DL n.º 26/2002, relativamente ao item "Recursos Próprios de Terceiros", previsto, quer do lado da receita (17.05), quer do lado da despesa (12.05) (ver nota 118).
Face às limitações impostas pelo artigo 4.º do citado Decreto-Lei, que no seu n.º 1 restringe a possibilidade de especificação desagregada das receitas públicas "ao nível do subartigo e da rubrica" e das despesas públicas "ao nível da alínea e subalínea" (ver nota 119) (ver nota 120), suscitam-se algumas dúvidas quanto à conformidade legal do desdobramento efectuado em termos de grupo e de sub-agrupamento, em especial, porquanto a desagregação assinalada se operou mediante a emissão de uma circular (ver nota 121), dotada de eficácia meramente interna
Constatou-se igualmente que no capítulo 17 da receita não foi considerado o grupo 17.03 - Reposições abatidas nos pagamentos, isto apesar de os Anexos XXV e XXVII dos mapas relativos à situação de tesouraria (ver nota 122) confirmarem a realização destas operações em 2004, questionando-se, nessa medida, a sua correcta contabilização (ver nota 123).
Na sequência da apreciação global das "Operações extra-orçamentais", realiza-se, de seguida, a análise das "Operações extra-orçamentais", excluindo as "Contas de Ordem" (que agrega as operações incluídas na antiga rubrica "RPT"), sem prejuízo da sua desagregação interna, assim como das "Contas de Ordem" (ver nota 124).
QUADRO VI.1
Operações extra-orçamentais
Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2004.
O valor das cobranças e dos pagamentos de "Operações extra-orçamentais" ascendeu, em 2004, a, respectivamente, cerca de 167,4 milhões de euros e a mais de 161,4 milhões de euros, aos quais corresponderam acréscimos de, respectivamente, 22,9% e 10,6%, relativamente a 2003. Os aumentos verificados ascenderam a cerca de 31,2 milhões de euros no tocante às cobranças e a pouco mais de 15,4 milhões de euros relativamente aos pagamentos.
Os RPT são responsáveis por mais de metade dos valores cobrados e pagos, relativamente ao total das "Operações extra-orçamentais" (56,8% e 55,6%), sendo que o Fundo Geral Municipal e o INTERREG correspondem, respectivamente a 22,2% e 12,3% das receitas, e a 23% e 11,1% dos pagamentos, seguindo-se o Grupo das "Contas de Ordem", em que as entradas e saídas de fundos representam, respectivamente, 22,8% e 23,7% , onde se destacam os movimentos associados aos FSA da SRE.
6.3 - Operações extra-orçamentais excepto Contas de Ordem
6.3.1 - Recebimentos para terceiros
Tratando-se de fundos consignados a terceiras entidades, incluindo montantes que tenham ficado por entregar nos cofres públicos, ou provenientes de retenção de fundos alheios que deverão ser entregues às entidades a quem respeitam, foram efectivamente arrecadados no âmbito destas operações, cerca de 129,2 milhões de euros, correspondendo os valores mais expressivos, ao Fundo Geral Municipal (28,7%), ao INTERREG (16%) e ao IRS (14%).
As transferências oriundas do Orçamento de Estado destinadas ao financiamento dos municípios a título do Fundo Geral Municipal, do Fundo de Coesão Municipal e do Fundo de Base Municipal constituem outro aspecto merecedor de destaque na medida em que representam quase metade das verbas cobradas neste grupo de operações (47,6%) .
Face ao atrás exposto, concretiza-se, através do quadro seguinte, a distribuição das cobranças relativas aos Grupos "Operações de tesouraria - retenção de receitas do Estado", "Outras operações de tesouraria" e "Recursos Próprios de Terceiros" e respectiva desagregação, bem como os seus pesos relativos:
QUADRO VI.2
Recebimentos de OT, Outras OT e RPT
A evolução das cobranças das várias operações deste capítulo, bem como do total das cobranças, face ao ano anterior é a que resulta dos dados constantes do quadro seguinte:
QUADRO VI.3
Evolução dos Recebimentos
A sistematização anterior torna evidente o acréscimo global das entradas desta tipologia de operações na tesouraria (35,4%), face ao valor registado no ano anterior. Com efeito, verifica-se que todos os "artigos" registaram crescimentos, com excepção das cobranças respeitantes à "DRSS" e aos "Descontos nos vencimentos de funcionários por sentenças judiciais", que registaram uma descida, pouco expressiva, de respectivamente 4,3% e 2%.
As variações mais significativas, em termos absolutos, ocorreram nas receitas associadas ao "INTERREG", cujo valor, praticamente inexpressivo em 2003, totalizou, em 2004, mais de 20,6 milhões de euros, bem como nos items "Diversos" e "Fundo Geral Municipal", que registaram acréscimos de 7,6 e de mais de 2,6 milhões de euros, respectivamente.
Importa ainda salientar que, quando analisados os últimos exercícios económicos, verificou-se que as receitas destinadas aos municípios evidenciaram crescimentos sustentados, registando-se, em 2004, uma variação positiva de aproximadamente 3,4 milhões de euros, inferior, contudo, à ocorrida no ano anterior (6,9 milhões de euros), verificando-se mesmo uma perda do seu peso relativo (de 65,1% em 2003 para 50,7% em 2004).
6.3.2 - Pagamentos a terceiros
Por se tratarem de verbas consignadas a terceiras entidades, as saídas de fundos, tanto em termos de estrutura, como de valor, registaram um comportamento idêntico ao das cobranças, cifrando-se, no ano em apreço, em cerca de 123,2 milhões de euros.
O mapa seguinte sintetiza as saídas de fundos registadas, na Conta da RAM de 2004, no capítulo 75 da despesa, apresentando uma desagregação deste Agrupamento, pelos subagrupamentos "Operações de tesouraria - entrega de receitas do Estado", "Outras operações de tesouraria" e "Recursos Próprios de Terceiros:
QUADRO VI.4
Pagamentos de OT, Outras OT e RPT
Os movimentos financeiros relativos aos pagamentos contabilizados no capítulo 75 da SRPF obtêm uma correspondência com os recebimentos do capítulo 17 das receitas consignadas a favor de terceiros (ver nota 125), pelo que as observações efectuadas relativamente à receita são aplicáveis à despesa, apresentando-se, seguidamente, a evolução dos pagamentos relativamente ao ano transacto:
QUADRO VI.5
Evolução dos Pagamentos
A saída de fundos regista um acréscimo global (17,1%), face ao ano transacto, verificando-se na generalidade das rubricas comportamentos semelhantes ao das cobranças, à excepção da rubrica "Diversos", que apresenta uma redução dos pagamentos, face a 2003, no montante de 4,7 milhões de euros (-42,9%) (ver nota 126).
6.4 - Contas de Ordem (ver nota 127)
Tendo por base o actual classificador das receitas e das despesas públicas, a DROC, através da Circular n.º 1/ORÇ/2004, de 14 de Janeiro, definiu procedimentos para a contabilização das "Contas de Ordem", aí estabelecendo nomeadamente, que "a partir de 1 de Janeiro de 2004, na Tesouraria do Governo Regional, as entregas e os recebimentos das receitas próprias dos serviços, institutos e fundos autónomos passam a ser classificadas em "17.04.00 - Contas de Ordem" e "12.03.00 - Contas de Ordem", respectivamente...", e que "Os serviços, institutos e fundos autónomos entregam as suas receitas próprias na tesouraria do Governo Regional acompanhadas da respectiva Guia de Receita, devidamente preenchida, e posteriormente procedem ao recebimento dessas importâncias através da elaboração de uma requisição de fundos."
Os recebimentos e pagamentos efectuados através do mecanismo de "Contas de Ordem", em 2004, atingiram cerca de 38,1 milhões de euros, estando os movimentos mais representativos associados aos FSA da SRE (47,5%), da Vice-Presidência (19,5%) e da SRARN (18,7%), conforme se ilustra no quadro seguinte:
QUADRO VI.6
Contas de Ordem
A evolução dos recebimentos, face ao ano anterior, é a que consta do quadro seguinte, tendo a evolução dos pagamentos, apresentado um comportamento semelhante, pelo que análise efectuada para os primeiros, aplica-se igualmente aos segundos:
QUADRO VI.7
Evolução dos Recebimentos
No âmbito das "Operações extra-orçamentais", as "Contas de Ordem" constituem o único agregado que apresenta um decréscimo face ao ano anterior (-6,3%), passando os respectivos recebimentos e pagamentos, de 40,7 milhões de euros em 2003, para 38,2 em 2004.
As reduções mais significativas ocorreram ao nível dos FSA da Vice-Presidência, da SRARN e da SRAS (-8,5, -3,7 e -1,3 milhões de euros, respectivamente), destacando-se um aumento de 9,5 milhões de euros relativamente aos FSA da SRE.
6.5 - Saldos transitados
Apresenta-se, no quadro seguinte, os saldos de tesouraria transitados do ano anterior, as cobranças e os pagamentos efectuados em 2004 e os saldos transitados para o ano 2005:
QUADRO VI.8
Movimento de tesouraria
Conforme referido no Relatório da Conta da RAM em apreço, o saldo transitado de 2003, no montante de 7,8 milhões de euros, corresponde ao saldo de operações que até então eram orçamentadas e estavam consideradas em "Contas de Ordem" e "Recursos Próprios de Terceiros".
O saldo transitado para 2005 quedou-se em cerca de 13,8 milhões de euros, valor superior ao de 2003 em cerca de 6 milhões de euros, representando uma variação positiva de 76,4%, e está afecto na totalidade a "RPT", "Operações de tesouraria" e "Outras operações de tesouraria", sendo nulo o saldo respeitante a "Contas de Ordem".
Em concreto, aquele saldo corresponde a importâncias não entregues aos seus destinatários finais e resulta da diferença entre os montantes arrecadados e os pagamentos efectuados, constituindo, nesta medida, um indicador da gestão dos fundos de terceiros pelo Governo Regional.
O acréscimo global destas operações extra-orçamentais, analisado nos pontos 6.3.1 e 6.3.2 é, portanto, consequente quanto à evolução agora focada.
6.6 - Conta geral de operações de tesouraria
Nos termos admitidos na LEORAM (ver nota 128), o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. Anexos XXIV a XXVII), reproduzindo-se, seguidamente, para efeitos de análise, o respeitante à "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos":
QUADRO VI.9
Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos
Os dados constantes no mapa anterior evidenciam que os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (incluindo os saldos) atingiram os Euro 1.710.037.544,30, resultando num aumento do saldo da Conta da Região, em cerca de 6 milhões de euros, em relação ao ano anterior.
Destaca-se que a "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos", para além de apresentar uma separação das operações de carácter orçamental das operações extra-orçamentais, mostra já, dentro destas últimas, uma desagregação aproximada ao estabelecido no DL n.º 26/2002, tanto ao nível dos saldos de gerência como dos movimentos do ano, com a ressalva do que foi referido no ponto 6.2, quanto à individualização dos RPT num novo Grupo e Agrupamento.
Contudo, da análise dos vários mapas relativos à situação de tesouraria, verifica-se que o montante de Euro 1.151.943.031,58 registado no quadro anterior, como "Receita orçamental", contempla também as "Reposições abatidas nos pagamentos", no valor de Euro 6.804.555,85, as quais, de acordo com o actual classificador das receitas e das despesas públicas, deveriam ter sido incluídas nas "Operações extra-orçamentais", existindo mesmo um Grupo específico para o seu registo "17.03 - Reposições abatidas nos pagamentos", contrariando a factualidade descrita o estipulado, a este propósito, no referido diploma.
Por outro lado, no tocante às recomendações anteriormente formuladas pelo Tribunal de Contas, no sentido de que a apresentação dos movimentos relativos às operações de dívida flutuante não deve ocorrer apenas na Conta do Tesoureiro da RAM, mas também na "Conta geral de operações de tesouraria e transferência de fundos", uma vez que as utilizações (ou amortizações) do empréstimo bancário se traduzem num efectivo aumento (ou diminuição) dos meios financeiros à responsabilidade do Tesoureiro, importa sublinhar, que as mesmas tiveram acolhimento na Conta da RAM de 2004.
Com efeito, a "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos", relativa a 2004, evidencia a realização de operações de tesouraria decorrentes da utilização de empréstimos de curto prazo, designadamente o contraído na modalidade de conta corrente, até ao montante de 50 milhões de euros, válido até 31 de Dezembro de 2004, junto do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S. A. (ver nota 131), incluído no item "Conta corrente de operações de tesouraria".
Cumpre, todavia, sublinhar que a informação disponibilizada (ver nota 132) não permite aferir se o montante global de Euro 332.906.914,78, inscrito neste último item, inclui também o empréstimo de curto prazo, contraído junto daquela mesma instituição na modalidade de conta empréstimo, até ao montante de 50 milhões de euros e com uma validade de três meses (ver nota 133).
6.7 - Verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional - Gerência de 2004
6.7.1 - Enquadramento
A acção em referência (ver nota 134) teve por objectivo apreciar se a conta de gerência de 2004 do Tesoureiro do GR reflectia fidedignamente os recebimentos e pagamentos ocorridos na gerência e obter o esclarecimento das dúvidas suscitadas no decurso da liquidação da conta.
Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos previstos no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, o relato da auditoria foi remetido a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, na qualidade de responsável pela Secretaria Regional da tutela, ao Director Regional de Planeamento e Finanças e ao Tesoureiro-Chefe do Governo Regional, não tendo sido apresentadas quaisquer alegações.
6.7.2 - Resultados da verificação
Na sequência dos trabalhos desenvolvidos que envolveram, a par de uma análise sintética do sistema de controlo interno, a liquidação da conta (apreciação da consistência das demonstrações financeiras e da correcção dos saldos e das reconciliações bancárias) e a conferência de uma amostra de documentos de suporte aos recebimentos, pagamentos, reposições e anulações de receita, concluiu-se que:
a) A conta de gerência do Tesoureiro, referente ao ano de 2004, encontra-se organizada e documentada de acordo com as respectivas Instruções e os valores registados nos mapas de prestação de contas expressam correctamente os fluxos financeiros da gerência;
b) As operações que integram o débito e crédito da conta de gerência encontravam-se devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detectado, na amostra documental analisada, qualquer erro que afecte o valor do saldo para a gerência seguinte.
Face às observações de auditoria não foram formuladas quaisquer recomendações.
6.8 - Princípio do Contraditório
Em sede de contraditório, a SRPF (ver nota 135) referiu, no tocante ao Quadro 35 e Quadro 36, do Volume I, Relatório e Anexos, da Conta da Região de 2004, que "onde se lê "12.01. Operações de tesouraria - Retenção de receitas do Estado" deve ler-se "12.01. Operações de tesouraria - Entrega de receitas do Estado"", tendo anexado uma errata em anexo, pelo que se procedeu à sua correcção no Quadro VI.1 - Operações extra-orçamentais.
No que respeita à questão constante do Ponto 6.6 - Conta geral de operações de tesouraria, sobre a consideração na "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos"relativa a 2004, dos movimentos referentes às operações de dívida flutuante, a SRPF referiu que, "Por lapso, o valor indicado no mapa "Anexo XXVI - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos",relativo aos movimentos da conta corrente de operações de tesouraria, 332.906.914,78 euros, não inclui o empréstimo de curto prazo, contraído na modalidade de conta empréstimo, no montante de 50 milhões de euros (Resolução n.º 832/2004, de 9 de Junho)". A secretaria juntou errata ao "Anexo XXVI - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos", pelo que se considerou os valores corrigidos, no respectivo quadro (Quadro VI.9).
CAPÍTULO VII
Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos
7.1 - Âmbito de verificação
Procedeu-se à apreciação global da execução orçamental das receitas e das despesas dos FSA, bem como à análise da sua evolução relativamente a anos anteriores, sempre que justificável.
Supletivamente, aferiu-se a consistência dos registos efectuados na Conta da Região com os constantes nas contas de gerência dos organismos autónomos em referência. Neste particular, estabeleceu-se, por um lado, uma correspondência entre os apuramentos desenvolvidos sobre a prestação de contas dos FSA e os elementos constantes nos mapas Anexos XIV a XX do Relatório sobre a Conta da RAM de 2004, por outro, confrontaram-se os montantes relativos às contas de ordem, às transferências correntes e às transferências de capital, espelhados nas respectivas contas prestadas e os constantes volume II da Conta da RAM - Mapas Desenvolvidos.
Integraram-se, no presente capítulo, os principais aspectos associados à identificação e análise dos EANP do subsector institucional em apreço, bem como a verificação, em termos globais, da existência do respectivo cabimento orçamental.
Em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos constantes do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 136) foram, quando pertinentes, tidas em consideração no último ponto do capítulo.
7.2 - Análise global
A administração regional indirecta tem registado, nos últimos anos, variações significativas ao nível dos organismos que a compõem. Após as extinções do CHF e do CRS, concretizadas a 31 de Maio de 2003, dando lugar à criação da DRGDR (ver nota 137) e do Serviço Regional de Saúde, E.P.E. operou-se a transformação do IHM em entidade pública empresarial (ver nota 138), através do DLR n.º 27/2004/M, de 24 de Agosto.
Também o FEEC teve uma execução financeira nula no ano económico 2004, tendo sido formalmente extinto através do DRR n.º 20/2005/M, de 20 de Abril (ver nota 139).
Por outro lado, verifica-se, ainda no exercício em apreço, o início de actividade financeira do GGLC, criado através do DLR n.º 8/2003/M, de 21 de Maio, responsável, designadamente, pela gestão e funcionamento da Loja do Cidadão na Madeira e dos respectivos postos de atendimento ao cidadão.
À semelhança de anos anteriores, compulsados os valores apurados pela SRMTC com base nas contas de gerência dos FSA e os valores constantes da Conta da Região, designadamente nos Mapas "Anexo XIV - Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo classificação orgânica" e "Anexo XVIII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos - Período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2004", ressaltam divergências decorrentes da não consideração, pela DROC, do valor dos saldos de receitas orçamentais da gerência anterior, que foram objecto de reposição no Tesouro, bem como do facto de aquela Direcção Regional ter considerado contas de gerência divergentes das remetidas pelos FSA à SRMTC em cumprimento do disposto no artigo 52.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, conforme se esquematiza nos 3 quadros seguintes:
QUADRO VII.1
Divergências entre a Conta da RAM e as contas de gerência dos FSA - receitas orçamentais
QUADRO VII.2
Divergências entre a Conta da RAM e as contas de gerência dos FSA - despesas orçamentais
QUADRO VII.3
Divergências entre a Conta da RAM e as contas de gerência dos FSA - contas de ordem
A análise que subsequentemente se apresenta está desenvolvida com base nas contas de gerência dos FSA aprovadas pelos competentes órgãos das respectivas entidades.
Os 47 fundos autónomos (ver nota 141) movimentaram, nos termos da respectiva conta consolidada, cerca de 395,5 milhões de euros (incluindo as importâncias movimentadas em "operações extra-orçamentais").
No que respeita às receitas orçamentais dos FSA, destaca-se a obtenção de uma taxa de execução de 52,2%, correspondente a um desvio de, aproximadamente, 190 milhões de euros face à previsão inicial (que se cifrou em cerca de 397,1 milhões de euros). Ligeiramente menor foi a taxa de execução das despesas orçamentais, que tendo-se quedado em 47,8%, representou um desvio de cerca de 207,2 milhões de euros face ao valor previsto no orçamento inicial.
No que concerne aos EANP, que vêm apresentando um crescimento sustentado ao longo dos últimos anos, regista-se, em 2004, um dos mais expressivos agravamentos deste tipo de incumprimento perante terceiros que quase triplicou face ao registado no ano anterior.
7.3 - Receita cobrada
Para a totalidade da receita arrecadada pelos FSA, concorreram cerca de 197,9 milhões de euros de receitas orçamentais (ver nota 142), e mais de 197,5 milhões de euros relativos a operações extra-orçamentais, nas quais se destacam as Outras operações de tesouraria que se cifraram em cerca de 146,3 milhões de euros referentes a verbas provenientes de retenção de fundos alheios que deverão constituir posteriormente fluxos de entrega às entidades a que respeitam e as Contas de Ordem que ascenderam a, aproximadamente, 36,8 milhões de euros.
O gráfico seguinte apresenta, no respeito pelos códigos de classificação económica admitidos pelo DL n.º 24/2002, de 14 de Fevereiro, os principais agregados que compõem as receitas orçamentais dos FSA (ver nota 143):
GRÁFICO VII. 1
Distribuição da receita orçamental
(197,9 milhões de euros)
No seguimento da realidade verificada em anos anteriores, também em 2004 as transferências correntes e de capital permaneceram como a principal fonte de receita orçamental dos FSA, ascendendo, conjuntamente, a cerca de 180,5 milhões de euros (87,1% do total da receita orçamental). Neste âmbito, importa destacar:
- As Receitas de capital (mais de 39,7 milhões de euros), destinadas ao financiamento das despesas de carácter reprodutivo, apenas representam 20,1% das Receitas orçamentais;
- As transferências oriundas do orçamento regional são a maior fonte de receita orçamental, com um peso de 75,6% (149,7 milhões de euros) no total dos orçamentos dos FSA;
- O volume de receitas próprias é, na maioria dos serviços, reduzido, o que se traduz numa significativa dependência das transferências de origem regional, vocacionadas, na sua maioria, para o financiamento de encargos decorrentes do normal funcionamento dos serviços;
- Conforme se extrairá da exposição feita relativamente à despesa orçamental, apesar da redução das receitas correntes face ao ano anterior, verifica-se que esta variação foi inferior à variação das despesas correntes realizadas, evitando-se, globalmente, o recurso a receitas de capital para financiamento dos encargos decorrentes do normal funcionamento dos serviços, situação que já se havia registado nos dois últimos exercícios.
O quadro que seguidamente se apresenta torna evidente o contributo de cada um dos organismos para o cômputo global das receitas deste subsector institucional. Nesta medida, procedeu-se à sistematização dos elementos constantes das contas de gerência dos FSA, apresentando-se as receitas arrecadadas segundo o critério de classificação económica.
QUADRO VII.4
Classificação económica das receitas
QUADRO VII.3
Classificação económica das receitas (continuação) (ver nota 144)
A análise dos elementos relativos à receita, constantes das contas de gerência conduz à formulação das seguintes observações:
- O IFC apresentou o maior volume de receita arrecadada (cerca de 139,6 milhões de euros), representando 35,3% do total registado pelo subsector institucional em apreço, situação que resulta, em grande medida, de Operações extra-orçamentais (mais de 126,2 milhões de euros), designadamente das verbas arrecadadas para entrega a terceiras entidades no âmbito do POPRAM III;
- Cerca de 28,8% da globalidade das receitas orçamentais foram cobrados pela DRGDR, sendo que o respectivo montante das transferências correntes do orçamento regional representou 99,7% do total das receitas orçamentais desta entidade;
- Do montante global das transferências do orçamento regional, cerca 38,1% (aproximadamente 57 milhões de euros) destinam-se à DRGDR. A área do desporto foi contemplada com uma transferência de 31 milhões de euros, sensivelmente 20,7% das verbas regionais. São ainda de destacar as transferências regionais para a ALM que ascenderam a perto de 12,3 milhões de euros;
- É assinalável o facto de, no quadro das operações orçamentais, os FSA apresentarem, em termos médios, e face à globalidade das suas receitas orçamentais, um grau de dependência na ordem dos 75,6% relativamente às verbas provenientes do orçamento regional, como anteriormente se deu conta, assumindo contornos particularmente expressivos a DRGDR, o IDRAM, o CEHA e a ALM, todos com um peso das transferências do ORAM nas receitas orçamentais totais superior a 90%;
- Importa ainda destacar que 41,4% das Transferências de Capital provenientes do orçamento regional foram direccionadas para o IHM, apesar da inferior duração do exercício orçamental (ver nota 146);
- A dependência das transferências do orçamento regional, associada à autonomia de tesouraria de que dispõem os FSA, dificulta a optimização da gestão de Tesouraria do Governo Regional, constituindo reflexos directos desta situação os cerca de 6,5 milhões de euros de receitas orçamentais que transitaram da gerência anterior, e os 128,8 mil euros provenientes de juros dos depósitos bancários dos FSA.
A Lei de Bases da Contabilidade Pública admite no n.º 1 do seu artigo 6.º a atribuição do regime excepcional de autonomia administrativa e financeira, por imperativo constitucional, ou sempre que este regime seja uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e quando, cumulativamente, se verifique que as receitas correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades Europeias. Consequentemente, o Tribunal de Contas, nos sucessivos Relatórios e Pareceres sobre a Conta da RAM, tem alertado para a necessidade de se equacionar a manutenção do regime de autonomia alargada para alguns dos FSA (ver nota 147).
Sublinha-se, ainda, que o ordenamento jurídico regional continua omisso quanto à implementação da RAFE, não obstante diversos diplomas nacionais consagrarem a sua aplicação às Regiões Autónomas, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de Governo Regional.
Conforme se evidencia no quadro VII.5 o montante de receitas orçamentais apresentou uma quebra de, aproximadamente, 28,9 milhões de euros (12,7%). Esta inflexão resulta, por um lado, da descida das receitas correntes em mais de 15,5 milhões de euros e, por outro, do decréscimo das receitas de capital, que se cifrou em quase 13,4 milhões de euros.
QUADRO VII.5
Evolução da Receita Orçamental segundo a classificação económica
No que respeita à variação registada ao nível das receitas orçamentais correntes, salienta-se:
- A expressiva diminuição das Transferências correntes, passando de cerca de 162,2 milhões de euros no ano 2003, para 148,3 milhões de euros registados no ano em apreço, traduzindo uma redução de 8,5%, induzida pela diminuição do montante inscrito em transferências correntes de origem comunitária, com particular destaque para o FGAPFP que, por si só, assumiu uma variação negativa superior a 12,3 milhões de euros. Todavia, no ano em apreço e nos termos da circular n.º 2/Orç/2004, de 15 de Janeiro, emitida pela DROC, aquele FSA, contabilizou os fluxos financeiros comunitários destinados a outras entidades públicas no capítulo 17 - Operações extra-orçamentais (ver nota 148). Esta orientação, conjugada com a apreciação da evolução da conta de gerência do Fundo em questão, suscita dúvidas quanto à comparabilidade contabilística com os respectivos registos orçamentais do ano anterior, não constando da conta de gerência remetida a este Tribunal qualquer menção sobre as variações verificadas. Destaca-se, ainda, a incorrecta contabilização do montante de Euro 1.442.275,02, relativo à componente do Orçamento da Segurança Social, no âmbito do QCA III, classificado como 06.06 - Transferências correntes da Segurança social que, constituindo verbas para entrega a entidades privadas (ver nota 149), deveria ter inscrição no capítulo 17 - Operações extra-orçamentais (ver nota 150);
- A quebra das transferências da administração regional superior a 2 milhões de euros, como resultado da extinção do CHF e do CRS no decurso do ano 2003. Contudo, tal variação teria sido mais expressiva caso não se registasse um aumento das transferências para a DRGDR, para o IDRAM, para os Fundos escolares - quando globalmente considerados - e, finalmente, para a EPHTM nos montantes de, respectivamente, 56,8 milhões de euros, 2,5 milhões de euros, 2,1 milhões de euros e pouco mais de um milhão de euros;
- O IHM, que, entre os restantes FSA, evidenciava, recorrentemente, um dos maiores níveis de cobrança de receitas provenientes da venda de bens e serviços correntes, foi responsável por mais de metade da redução da cobrança deste tipo de receita (980 mil euros, aproximadamente), fruto da sua saída deste subsector institucional.
Relativamente às receitas de capital, verifica-se uma redução em 25,1%, passando de cerca de pouco mais de 53 milhões de euros em 2003 para, aproximadamente, 39,7 milhões de euros no ano em apreço.
No que concerne às verbas referentes a transferências da administração central e outras entidades que não a UE e a administração regional, apura-se uma redução superior a 13,2 milhões de euros, decorrente, por um lado, da quebra superior a 3 milhões de euros registada no IHM em virtude da menor duração do exercício orçamental já referida, mas, por outro, da redução superior a 10,3 milhões de euros imputável ao respectivo montante cobrado pelo IDE-RAM. Este último FSA havia registado, em 2003, um expressivo aumento daquelas transferências do exterior que, na sua maioria, se destinaram a investimentos no âmbito do PIDDAC, sendo que, em 2004, o volume de cobrança voltou para níveis já registados anteriormente (ver nota 151).
Já no que se refere ao saldo não orçamental transitado da gerência anterior, regista-se um incremento que decorre, essencialmente, do saldo transitado de 2003 da gerência do IFC, cerca de 9,2 milhões de euros, maioritariamente respeitantes a recursos próprios de terceiros a entregar no âmbito do POPRAM III (aproximadamente 4,9 milhões de euros) e no âmbito do Regime de Incentivos às Microempresas (pouco mais de 4,2 milhões de euros).
7.4 - Contas de ordem
No seguimento das determinações expressas no DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, a Conta da RAM apresenta, no ano 2004, uma classificação económica distinta para as rubricas anteriormente designadas como Contas de ordem e Recursos próprios de terceiros, que agora deixam ter expressão orçamental, passando a ter inscrição na rubrica de Operações extra-orçamentais.
Da análise à execução das "Contas de Ordem" (ver nota 152), que constituem um mecanismo fundamental para o cumprimento do princípio da universalidade, ao permitirem o registo das receitas próprias dos FSA na Conta da Região, verifica-se, globalmente, uma variação negativa de cerca de 4 milhões de euros, maioritariamente imputável aos seguintes FSA:
- IDE-RAM que apresentou uma quebra de, aproximadamente, 10,3 milhões de euros, em consonância com a variação registada ao nível das transferências correntes da UE (ver nota 153);
- IHM que, à semelhança das variações ocorridas com as rubricas orçamentais, registou, também nas contas de ordem, uma quebra de, aproximadamente, 4,9 milhões de euros, associada à menor duração do período de gerência;
- FGAPF que apresenta uma variação positiva superior a 9,1 milhões de euros, resultantes do cumprimento das orientações constantes da circular n.º 2/Orç/2004, de 15 de Janeiro, da DROC (ver nota 154).
7.5 - Despesa processada
7.5.1 - Estrutura por classificação económica
As despesas orçamentais assumidas pelo subsector institucional dos FSA ascenderam a 189,9 milhões de euros, para as quais as despesas correntes concorreram com 155,2 milhões de euros (cerca de 82%). No conjunto global das despesas também assumiram destaque as operações extra-orçamentais (cerca de 36,8 milhões de euros relativos a contas de ordem e 155,2 milhões de euros respeitantes às restantes operações) tendo transitado para a gerência seguinte um saldo de, aproximadamente, 13,6 milhões de euros.
A distribuição das despesas orçamentais de acordo com a classificação económica consta do gráfico seguinte (ver nota 155):
GRÁFICO VII.2
Distribuição da despesa orçamental
(189,9 milhões de euros)
Como se infere pelo gráfico anterior, as Transferências Correntes, as Aquisições de Bens e Serviços Correntes e as Despesas com Pessoal, representam uma parte substancial da despesa orçamental (79,5%).
Com base nas contas de gerência dos FSA, procedeu-se à elaboração do quadro seguinte que espelha o contributo, por classificação económica, de cada um dos organismos para a despesa total deste subsector institucional:
QUADRO VII.6
Despesa por classificação económica
QUADRO VII.5
Despesa por classificação económica (continuação)
Tendo em atenção o quadro anterior, formulam-se as seguintes observações:
- O IFC movimentou o maior volume de verbas (cerca de 139,6 milhões de euros). Os valores entregues por este FSA a terceiras entidades no âmbito do POPRAM III, registados em operações extra-orçamentais, ascenderam a, aproximadamente, 128,9 milhões de euros, tendo transitado para a gerência seguinte a diferença de cerca de 6,5 milhões de euros relativa aos montantes retidos mas não entregues, também no âmbito daquele programa comunitário;
- Com um comportamento semelhante ao verificado ao nível da receita orçamental, também a DRGDR representou quase um terço (30,1%) da despesa orçamental total do subsector institucional dos FSA, importando em 57 milhões de euros. Esta preponderância resulta do elevado peso das despesas correntes em relação aos restantes FSA, cerca de 36,6%;
- No que respeita às despesas de capital, foram realizadas pelo IDE-RAM cerca de 12,8 milhões de euros (37,3%) e mais de 4,6 milhões de euros pelo IDRAM (13,5%), em consonância com a expressão assumida pelos respectivos volumes das receitas de capital de cada uma das entidades;
- De entre os vários agregados da despesa orçamental e, contrariamente ao verificado em anos anteriores, as Transferências correntes e as Aquisições de bens e serviços excederam as Despesas com o pessoal, alcançando 71,3 e 48,9 milhões de euros, respectivamente. Em conjunto, estas duas rubricas representam 63,3% das despesas orçamentais. A inversão aludida resulta, fundamentalmente, da extinção, ainda no decurso do ano 2003, do CHF e do CRS;
- Cerca de 46,9% dos pagamentos registados na rubrica Transferências Correntes, foram realizados pela DRGDR (33,5 milhões de euros).
Pela análise evolutiva das despesas orçamentais é possível concluir pelo decréscimo de cerca de 27,5 milhões de euros (12,6%) relativamente ao ano 2003. Esta inflexão é, em larga medida, condicionada pelo recrudescimento das Despesas com Pessoal (em montante superior a 44,6 milhões de euros) mas amenizado pelo crescimento das Transferências correntes (em, aproximadamente, 20,4 milhões de euros) e das Aquisições de Bens e Serviços Correntes (superior a 12,9 milhões de euros).
O CHF e o CRS assumiram, ao longo dos últimos anos, uma preponderância muito significativa ao nível das Despesas com Pessoal, pelo que, também aqui, a cessação da actividade ao 5.º mês do exercício de 2003 provocou quebras naquelas despesas de, respectivamente, 29 e 16,5 milhões de euros quando comparado com o ano 2004.
As Despesas de Capital diminuíram cerca de 9,4 milhões de euros, sendo que a quebra mais significativa se registou ao nível dos Activos financeiros (-8,3 milhões de euros). Esta última rubrica reflectiu, em 2003, um significativo incremento induzido pela despesa do IDE-RAM, a qual ascendeu a quase 14,6 milhões de euros e que respeitou a Investimentos do Plano no âmbito do PIDDAC e a incentivos à actividade produtiva regional.
O quadro seguinte sistematiza os aspectos atrás evidenciados:
QUADRO VII.7
Evolução da Despesa orçamental segundo a classificação económica
No que respeita ao movimento da dívida dos FSA, o Mapa Anexo XX ao Relatório sobre a Conta da Região não menciona quaisquer movimentos enquadráveis nos termos do n.º 4 do artigo 14.º do DLR que aprovou o orçamento para o ano em apreço.
7.5.2 - Estrutura por classificação funcional
Da comparação entre o mapa "Anexo XVI - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação funcional" e o mapa "Anexo XVII - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação económica" (em particular pelo somatório das respectivas componentes), infere-se que foram consideradas, no mapa da classificação funcional, as saídas de fundos relativas a contas de ordem, bem como as resultantes da entrega de descontos em vencimentos e salários.
Dado que apenas são objecto de classificação funcional as despesas orçamentais, e que a consideração das operações de tesouraria e das "contas de ordem", no mapa em análise, impede a comparação da execução orçamental com a previsão constante do mapa VII do Orçamento da Região, aprovado pelo DLR n.º 29-A/2001/M, de 20 de Dezembro, verifica-se que não terá sido dado cumprimento substancial (por oposição ao cumprimento formal) ao disposto no n.º 11 da alínea III) do artigo 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Note-se que essa incorrecção implica, em termos absolutos, uma sobreavaliação das despesas, na óptica da classificação funcional, de cerca de 200 milhões de euros e, em termos relativos, por via da contabilização das contas de ordem, o empolamento das funções desenvolvidas pelos organismos que arrecadam o maior volume de receitas próprias.
Dadas as reservas apresentadas, cumpre apenas registar que a maior parcela das despesas efectuadas destinou-se aos serviços gerais da administração pública (40,7%), seguindo-se-lhe a satisfação de necessidades públicas no sector da educação (16,5%), sendo que o sector da saúde assumiu, ainda, significativa expressão (15,3%).
Globalmente as funções sociais tiveram um peso de 46,2% na totalidade das despesas em referência. Menos expressivo foi o peso das funções gerais de soberania (40,7%) e o das funções económicas (13,1%).
7.5.3 - Encargos assumidos e não pagos
O ano 2004 registou variações significativas ao nível das situações de incumprimento perante terceiros, expressas pelo valor dos EANP que ascendeu a, aproximadamente, 91,6 milhões de euros (ver nota 156).
Assim, observa-se um expressivo crescimento dos EANP concretizado, de forma sustentada, ao longo dos últimos exercícios económicos alcançando, no ano em apreço, um incremento de cerca de 57,9 milhões de euros (171,2%).
No quadro seguinte expressam-se as responsabilidades assumidas e não pagas dos FSA durante o ano 2004, bem como a sua evolução face ao ano transacto.
QUADRO VII.8
Encargos assumidos e não pagos
Pelo quadro anterior é facilmente depreendida a relevância dos EANP do FSA associado ao sector da saúde, representando 92,2% do total de EANP.
Os números apresentados levam, ainda, à formulação das seguintes constatações:
- Os EANP pelo IHM que, em 2003, representavam 37,7% dos encargos totais assumidos pelos FSA, deixaram de figurar no total das responsabilidades financeiras da administração regional indirecta, com a sua transformação em entidade pública empresarial, operada através do DLR n.º 27/2004/M, de 24 de Agosto;
- A DRGDR apresentou, no seu segundo ano de actividade, um volume de EANP 11 vezes superior ao verificado no ano anterior, constatando-se, simultaneamente, que este foi o crescimento mais expressivo em termos absolutos e relativos;
- Apenas 5 entidades do subsector institucional em apreço, incluindo um fundo escolar, registaram um incremento do montante total dos EANP.
A evolução traçada nos últimos anos impõe que se sublinhe que a dimensão das dívidas a terceiros, para além de condicionar a viabilidade da execução orçamental dos anos seguintes, não só pode pôr em causa a capacidade negocial da Região perante os seus fornecedores (com reflexos óbvios a nível do custo dos fornecimentos), como, nos casos mais expressivos, poderá afectar a qualidade e celeridade do serviço público prestado às populações.
Um outro aspecto relevante resulta do confronto entre a dotação orçamental disponível no final do ano e o valor dos encargos assumidos e não pagos, verificou-se que, contrariando o disposto no artigo 18.º da Lei 28/92, de 1 de Setembro, foram assumidas despesas sem dotação orçamental nas rubricas abaixo expostas, pelos seguintes organismos:
QUADRO VII.9
Responsabilidades assumidas sem dotação orçamental
7.6 - Conta geral dos fundos e serviços autónomos (ver nota 157)
O mapa seguinte apresenta o resultado da execução orçamental dos FSA em 2004, exposto de acordo com a classificação económica dos agregados. O equilíbrio entre as receitas e as despesas apresenta-se nos seguintes termos:
QUADRO VII.10
Conta geral dos fundos e serviços autónomos
Pela leitura do quadro anterior, verifica-se que:
- As receitas (mais de 197,9 milhões de euros) e as despesas orçamentais (cerca de 189,9 milhões de euros), registaram um decréscimo face ao ano transacto de, respectivamente, 28,9 e 27,5 milhões de euros como resultado, essencialmente, de, em 2003, o CHF e o CRS ainda terem tido 5 meses de actividade, conjugado com o facto de, em 2004, o IHM ter sido transformado em entidade pública empresarial. Acresce ainda a diminuição do recebimento de transferências correntes oriundas da UE registado pelo FGAPFP e de transferências oriundas da administração central por parte do IDE (ver nota 158);
- Tal como verificado nos dois anos anteriores, também em 2004 as receitas correntes excederam as despesas correntes, cifrando-se o excedente em cerca de 2,6 milhões de euros;
- As saídas de fundos no montante de, aproximadamente, 155,2 milhões de euros (em 2003 haviam-se cifrado em cerca de 161 milhões de euros), decorrentes da entrega ao Estado ou a outras entidades, de descontos em vencimentos e salários (e de outras operações de tesouraria), foram inferiores às receitas em 3,7 milhões de euros (6,7 milhões de euros em 2003);
- O saldo de Euro 13.644.235,42 transitado para a gerência seguinte foi inferior ao registado no ano anterior em cerca de 2,5 milhões de euros, assumindo particular expressão a dimensão do saldo para a gerência seguinte do IFC que inclui, entre outros montantes, mais de 6,4 milhões de euros relativos a recursos para entrega a terceiras entidades, designadamente no âmbito do POPRAMIII e do Regime de Incentivos às Microempresas;
- Caso se tome em linha de conta o valor dos encargos assumidos e não pagos, verifica-se que as necessidades de financiamento adicional do subsector institucional em apreço ascenderam a cerca de 84,8 milhões de euros (resultantes da diferença entre os valores dos encargos assumidos e não pagos, cerca de 91,6 milhões de euros, e cerca de 6,8 milhões de euros relativos ao saldo orçamental transitado para o ano seguinte).
7.7 - Princípio do Contraditório
No exercício do princípio do contraditório, a SRPF (ver nota 159) invocou, a propósito das divergências evidenciadas no ponto 7.2 - Análise global, que estas decorrem, em parte, da não consideração de Euro 188.646,08 relativos a "Reposições de saldo no Tesouro", por constituírem receita da Região. Todavia, esta perspectiva mostra-se contrária ao princípio do orçamento bruto, com consagração no artigo 5.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, pelo que a análise da execução orçamental dos FSA deverá, naturalmente, englobar a rubrica em referência.
Relativamente aos demais casos, o exame da documentação facultada em sede de contraditório permitiu apurar a existência de divergências entre as contas de gerência consideradas e disponibilizadas pela DROC e as remetidas pelos FSA. Não obstante a factualidade descrita, e apesar de, nos termos da respectiva lei orgânica, se contarem entre as atribuições da DROC a superintendência na contabilidade pública regional, assim como a centralização e coordenação da escrituração e contabilização das receitas e despesas públicas e das operações de tesouraria (ver nota 160), aquela Direcção Regional não esboçou um esforço efectivo no sentido de explicar, fundamentar e ultrapassar as inconsistências existentes entre os elementos na sua posse e os fornecidos pelos FSA, comportamento esse que, aliás, vem assumindo sistematicamente ao longo dos últimos anos.
Quanto às incorrecções de contabilização identificadas no ponto 7.3 - Receita cobrada, relativas ao FGAPFP e ao IDE-RAM, a SRPF, reconhecendo que estão em causa verbas para entrega a terceiras entidades privadas, vem reafirmar a correcção contabilística daqueles registos, porquanto em conformidade com as orientações constante da Circular da DROC n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de Janeiro.
A posição sustentada pela SRPF não se mostra, contudo, susceptível de acolhimento, na medida em que o âmbito daquela Circular está circunscrito ao tratamento contabilístico das verbas provenientes da UE, que dando entrada nos cofres do IFC ou do FGAPFP, se destinem a outras entidades públicas, preconizando-se aqui a adopção da solução contabilística emergente do DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, que prevê a inscrição daqueles fundos em rubricas extra-orçamentais.
Por último, cumpre destacar que os dados remetidos pela SRPF evidenciam que os valores considerados, tanto ao nível da Relação de encargos assumidos e não pagos (ver nota 161), como no Mapa comparativo entre a despesa orçada e paga (ver nota 162), divergem dos apresentados à SRMTC pelos FSA, não tendo, uma vez mais, aquele departamento apresentado qualquer justificação para as discrepâncias apuradas, nem, tão pouco, informado acerca da tomada de eventuais medidas tendentes à clarificação e esclarecimento dessas diferenças.
CAPÍTULO VIII
Dívida Pública
8.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, foi feita a análise da dívida pública regional, sendo a dívida directa e a dívida indirecta objecto de tratamento autónomo.
A análise efectuada à dívida pública directa incidiu essencialmente no movimento ao longo do ano económico 2004, nos encargos decorrentes de amortizações e de juros, bem como no grau de acuidade nas previsões de dívida a contrair e a amortizar, dando particular ênfase à sua evolução e variação no triénio 2002-2004.
No tocante à dívida pública indirecta, apreciou-se a concessão de avales pelo executivo regional em 2004, aferindo-se da sua situação em 31 de Dezembro do mesmo ano, tendo sido ainda examinada a evolução e avaliação da dívida acessória no período 2000-2004, tomando por referência os elementos inseridos na Conta da RAM e no respectivo relatório anexo, assim como as resoluções do Conselho do Governo ao abrigo das quais foi autorizada a atribuição, a reestruturação ou a substituição de avales.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade como o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações foram (ver nota 163), sempre que justificável, tidas em consideração e analisadas no último ponto do presente capítulo.
8.2 - Dívida pública directa
Por força do estatuído no artigo 68.º da Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro, que aprovou o OE para 2004, as RA ficaram impedidas de contrair novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida que implicasse o aumento do seu endividamento líquido.
Conformando-se com aquele preceito, a norma do artigo 6.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento da RAM para o mesmo ano (ver nota 164) (ver nota 165) limitou-se a autorizar o encaixe financeiro no montante máximo de Euro 35.072.000, correspondente ao último desembolso do empréstimo de longo prazo, amortizável em 25 anos, contraído em 2002 junto do BEI - Banco Europeu de Investimento.
Ao nível do diploma orçamental da Região para 2004, merece igualmente evidência, em matéria de operações passivas, o artigo 7.º, que forneceu a disciplina de realização de operações de gestão da dívida pública regional.
Destacam-se, ainda, os artigos 27.º e 29.º da LFRA, por também serem relevantes na análise da dívida pública regional, isto porquanto aquele primeiro normativo confere às Regiões Autónomas a faculdade de estas recorrerem ao apoio do IGCP, "(...) quer para a organização de emissões de dívida pública regional quer para o acompanhamento da sua gestão, com vista a minimizar os custos e a coordenar as operações da dívida do sector público nacional", e o segundo admite que os empréstimos a emitir pelas RA possam beneficiar de garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei (Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro).
8.2.1 - Análise global
8.2.1.1 - Recurso ao crédito em 2004
Indo ao encontro da previsão orçamental da rubrica "Passivos financeiros" (ver nota 166), em 2004, o encaixe de receita proveniente de empréstimos, contabilizado na Conta da Região, ascendeu a 35,072 milhões de euros, correspondendo ao último desembolso do empréstimo de longo prazo, celebrado entre a RAM e o BEI, em 22 de Novembro de 2002, no montante global de 65 milhões de euros, destinado a financiar investimentos em projectos integrados no Programa Operacional Plurifundos da RAM 2000-2006 (POPRAM III), não tendo sido, nessa medida, registado qualquer desvio entre o valor orçamentado e o executado na aludida rubrica.
8.2.1.1.1 - Dívida pública flutuante a) Conta corrente de Euro 50.000.000
A RAM e o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S. A., acordaram a contratação de um empréstimo de curto prazo, na modalidade de conta corrente, até ao montante de 50 milhões de euros, válida até 31 de Dezembro de 2004, destinada a fazer face às necessidades de tesouraria do ano económico 2004.
A operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira, pelas Resoluções n.os 1487/2003, de 20 de Novembro e 1648/2003, de 18 de Dezembro, e por se tratar de dívida pública flutuante, não foi apreciada pela SRMTC, em sede de fiscalização prévia.
b) Empréstimo de curto prazo de Euro 50.000.000
De igual modo, a RAM e o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), S.A., firmaram a contratação de um empréstimo de curto prazo, na modalidade de conta empréstimo, até ao montante de 50 milhões de euros, válido por três meses, com possibilidade de prorrogação do prazo, por igual período até 31 de Dezembro de 2004, destinada a fazer face às necessidades momentâneas de tesouraria.
A referida operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira, pelas Resoluções n.os 746/2004, de 26 de Maio e 832/2004, de 9 de Junho, com aditamento aprovado pela Resolução n.º 1245/2004, de 9 de Setembro, e por se tratar de dívida pública flutuante, não foi apreciada pela SRMTC, em sede de fiscalização prévia.
Cumpre referir que foram observadas as condições impostas pelo artigo 25.º da LFRA, aquando da contratação dos aludidos empréstimos de curto prazo, quer porque o seu montante era inferior a 35% das receitas correntes cobradas no ano precedente, quer ainda porque ficou liquidado no final do exercício orçamental, incluindo o pagamento dos respectivos juros, pelo que não ocorreu qualquer mudança, por esta via, da situação da dívida pública fundada, nem se alterou a situação de endividamento da RAM. Tal pode observar-se no quadro seguinte:
QUADRO VIII.10
Limite de endividamento de curto prazo
8.2.1.1.2 - Dívida pública fundada
Empréstimo longo prazo do BEI (2.ª tranche) - Euro 35.072.000
Ao abrigo do artigo 6.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, conjugado com o artigo 68.º da Lei n.º 107-B/2003, da mesma data, o Conselho do Governo Regional da Madeira, em plenário de 8 de Janeiro de 2004, resolveu (ver nota 167) dar execução ao último desembolso, no montante de Euro 35.072.000, do empréstimo designado "Desenvolvimento Madeira 2000-2006 - Tranche A", contraído pela RAM junto do BEI, em 22 de Novembro de 2002, destinado ao financiamento de projectos co-financiados pelo POPRAM III.
A realização desta operação financeira enquadra-se no seguinte contexto: a RAM, para completar o financiamento do POPRAM III, solicitou ao BEI a concessão de um crédito no valor global de 200.milhões de euros. O presente empréstimo de 65 milhões de euros é o primeiro concedido pelo BEI, admitindo este Banco poder vir a conceder outros empréstimos até perfazer aquele montante. Ao abrigo deste contrato de empréstimo, a RAM detinha a faculdade de apresentar ao BEI um ou vários pedidos escritos de desembolso de parte ou da totalidade do crédito aberto de 65 de milhões de euros, até ao dia 22 de Julho de 2004, no entanto, o montante dos pedidos que poderiam ser apresentados pela RAM, para desembolso a realizar durante 2002, ficou limitado a Euro 29.928.000, limite da capacidade de endividamento líquido da RAM para o mencionado ano.
O desembolso da parte remanescente do referenciado empréstimo contraído em 2002, consubstanciado no encaixe financeiro ocorrido em 2004, foi submetido a fiscalização prévia, em 9 de Janeiro de 2004, tendo sido visado pela SRMTC, em sessão de 23 de Janeiro daquele ano (ver nota 168).
8.2.1.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos
Na sequência da análise ao mapa da aplicação da receita creditícia (anexos XXXIII e XXXIII-I, da Conta da RAM de 2004), referente ao produto do empréstimo de longo prazo, no valor de Euro 35.072.000, correspondente à última tranche do empréstimo contraído em 2002 junto do BEI, destinado a financiar despesas relativas à execução de projectos de investimento inscritos no POPRAM de 2000-2006, e atendendo aos elementos constantes no referido anexo XXXIII-I, observa-se que a totalidade daquela importância foi aplicada na aquisição de bens de capital no âmbito do Capítulo 50 - Investimentos do Plano. Verifica-se, porém, que parte substancial daquele montante (Euro 17.366.353,73, correspondendo a cerca de 49,5% do total), destinou-se ao pagamento de despesas de projectos não incluídos no POPRAM III, o que não estará em consonância com o estabelecido na finalidade do referido empréstimo.
8.2.1.2 - Dívida pública directa a 31/12/2004
A posição da dívida directa da RAM, de curto, médio e longo prazo, em 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2004, e a respectiva variação líquida, encontram-se evidenciadas no mapa seguinte:
QUADRO VIII.11
Movimento da dívida directa
Da análise ao quadro anterior é possível retirar as seguintes ilações, quanto aos movimentos registados na dívida directa, no decurso do ano 2004:
- A dívida directa da RAM registou um aumento de 7,9%, correspondente a 35,072 milhões de euros, totalizando a 31 de Dezembro cerca de 478,3 milhões de euros.
- O valor do aumento registado corresponde à execução do desembolso da 2.ª tranche do empréstimo de longo prazo, contraído em 2002 junto do BEI, destinado ao financiamento de projectos co-financiados pelo POPRAM III.
- A dívida de curto prazo, contraída durante o exercício, teve por finalidade a satisfação de necessidades de tesouraria e foi regularizada dentro do prazo legal, não alterando a situação de endividamento da RAM em 31 de Dezembro.
- A dívida directa da RAM, no final de 2004, representava 56,4% do valor das receitas próprias arrecadadas pela Região nesse ano (ver nota 169), tendo a receita proveniente do recurso ao crédito, no período em causa, representado 4,1% das referidas receitas próprias.
Os gráficos seguintes permitem visualizar a posição da dívida no início e no final do ano económico de 2004, mostrando, o primeiro, os montantes, quer da dívida total, quer das suas componentes, e, o segundo, as contribuições de cada uma das variantes da dívida para o seu total:
GRÁFICO VIII.1
Situação da dívida a 1 de Janeiro e a 31 de Dezembro de 2004
GRÁFICO VIII.2
Estrutura da dívida em 2004
Salienta-se a evolução da dívida não obrigacionista (crédito directo), a qual, em 1 de Janeiro, assumia um peso global de 9,7% no total da dívida directa, passando para 16,3%, em 31 de Dezembro (cerca de 78 milhões de euros), o que correspondeu, em termos absolutos, a um aumento de mais de 35 milhões de euros.
8.2.1.3 - Serviço da dívida pública directa
O quadro seguinte identifica os encargos do serviço da dívida pública directa e respectiva estrutura e discriminados por tipo de empréstimo:
QUADRO VIII.12
Encargos com o serviço da dívida pública
Pela análise do quadro precedente, verifica-se que, em 2004:
- Não foi aplicado qualquer valor na amortização da dívida pública.
- O montante global dos encargos com o serviço da dívida regional foi superior a 11,8 milhões de euros, os quais, destinaram-se quase na totalidade (99,9%) ao pagamento de juros.
- Os juros relativos à dívida de médio e longo prazo representaram 93,7% do total, sendo o remanescente (6,3%) respeitante ao endividamento de curto prazo.
Os dois quadros que se seguem, elaborados de acordo com a classificação económica da despesa, resumem os montantes orçados e os pagamentos efectuados, relativos a encargos com a dívida da RAM (amortizações, juros e outras despesas), bem como os respectivos desvios e taxas de execução:
QUADRO VIII.13
Encargos correntes da dívida (ver nota 170)
QUADRO VIII.14
Amortizações da dívida
Assim, da informação contida nos dois quadros anteriores, destacam-se os seguintes aspectos:
- O pagamento de juros e outros encargos, relativos a todas as formas de dívida (directa, indirecta e administrativa), ascendeu a cerca de 19,3 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de 99,1%.
- Os juros de mora, incorridos devido a atrasos nos pagamentos a fornecedores, atingiram o valor de Euro 7.333.436,06, registando assim um aumento de 344,1%, face a 2003, ano em que aqueles juros se haviam fixado em Euro 1.651.366,02.
- Relativamente à dívida indirecta, foram processados os montantes de Euro 140.401,61 e de Euro 713.517,24, através das rubricas orçamentais "03.01.03" e "10.07.03", relativos, respectivamente, ao pagamento de juros e amortizações, resultantes da execução de avales prestados pela RAM a entidades privadas (ver nota 171).
8.2.1.4 Operações de gestão da dívida pública regional
No âmbito das operações de gestão da dívida pública, enquadráveis no disposto pelo artigo 7.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, em 2004, a RAM procedeu à reestruturação da operação de swap de taxa de juro sobre os empréstimos "RAM 96" e "RAM 97", contratada pela Região junto do ABN-AMRO Bank N.V., em 26 de Novembro de 2003.
Aquela operação financeira foi autorizada pela Resolução n.º 878/2004, do Conselho do Governo da RAM de 24 de Junho de 2004, nos termos da qual a operação permite um reajustamento das condições antes firmadas, com efeito favorável para a Região. A realização daquela operação financeira foi submetida à fiscalização prévia da SRMTC, em 14 de Julho de 2004 (ver nota 172).
8.2.2 - Evolução da dívida pública directa e respectivo serviço da dívida
No quadro seguinte, evidencia-se a evolução da dívida directa da RAM, no período 2002 a 2004:
QUADRO VIII.15
Evolução da dívida directa
O exercício de 2004 registou o nível mais elevado de dívida directa dos últimos três anos, sendo que o aumento registado neste ano correspondeu ao exacto montante do desembolso da tranche do empréstimo BEI anteriormente abordada, dado que no ano em referência não se realizou qualquer amortização da dívida directa, conforme também já referido.
Em termos de estrutura, constata-se o predomínio do peso da dívida obrigacionista na dívida global, no período em apreço, apesar do aumento registado no crédito directo no último ano.
No triénio em análise, a parcela obrigacionista revela uma taxa média de crescimento anual de 13,4%, enquanto que o crédito directo apresenta uma queda de 23,1%, o que se traduz num crescimento médio anual da dívida total na ordem dos 3,9%, conforme espelha o gráfico seguinte:
GRÁFICO VIII.3
Evolução da dívida directa
Analisando a relação entre o stock da dívida e a receita arrecadada, pode constatar-se que apesar do crescimento médio da dívida, acima referido, o seu peso na receita total tem vindo a decair de forma continuada no triénio em análise, situando-se em cerca de 36,4%, em 2004. Esta situação resulta do facto de a receita total, no mesmo período, ter registado um crescimento médio anual de 7,8%, apresentando assim um ritmo de crescimento superior ao da dívida.
Quando confrontado o valor da dívida com a receita efectiva, observa-se que, em 2004, o seu peso diminuiu significativamente, conforme demonstra o quadro abaixo, registando-se igualmente uma tendência global de queda no triénio em análise (apesar do crescimento em 2003), originada, essencialmente, pelo aumento da receita efectiva, que cresceu a uma taxa média de anual de 8%, naquele período.
QUADRO VIII.16
Peso da dívida nas receitas total e efectiva
No que se refere à evolução dos encargos da dívida pública regional, com amortizações e juros, no período de 2002 a 2004, observe-se o gráfico seguinte:
GRÁFICO VIII.4
Evolução dos encargos da dívida pública directa
Em 2004, o montante dos encargos com juros apresentou um aumento na ordem do 6,9%, face ao ano anterior, correspondendo, em termos absolutos, a um aumento 759,9 mil euros. Por outro lado, naquele ano não se realizou qualquer amortização da dívida.
No triénio em análise, o ano 2003 assume especial destaque pelo elevado peso das amortizações no total dos encargos da dívida. No entanto, deverá ter-se em atenção que esta situação decorre de uma operação de substituição de alguns dos empréstimos que a Região possuía em carteira por um outro contraído naquele ano (ver nota 173).
8.3 - Dívida pública indirecta
8.3.1 - Enquadramento jurídico
O regime legal de concessão de avales da RAM constava, em 2004, do DLR n.º 24/2002/M, de 23 de Dezembro (ver nota 174), diploma que visou disciplinar de forma mais rigorosa as relações entre a Região e as entidades beneficiárias de avales, e definir de modo mais preciso os circuitos que integram o processo de atribuição daquelas garantias (ver nota 175).
De harmonia com estatuído no artigo 3.º daquele diploma, insere-se nas competências da ALM estabelecer anualmente, mediante proposta do GR, o limite máximo dos avales a conceder a operações de crédito, o qual foi fixado, relativamente a 2004, em 240 milhões de euros, conforme decorre do disposto no artigo 10.º do DLR n.º 30-A/2003/M.
Igualmente associada à concretização de normas do DLR n.º 24/2002/M está a Portaria n.º 206-A/2002, de 24 de Dezembro (ver nota 176), que fixou a percentagem da comissão de aval da RAM, imposta pelo artigo 19.º daquele diploma, como garantia de prejuízos que se registem em virtude da execução de avales concedidos pela RAM (ver nota 177).
Cumpre, no entanto, referir que o quadro normativo regulador da concessão de avales vigente em 2004 e acima sintetizado foi entretanto objecto de algumas alterações, introduzidas pelo DLR n.º 1/2005/M, de 18 de Fevereiro (Orçamento da RAM para 2005), e pelo DLR n.º 19/2005/M, de 24 de Novembro, o qual procedeu à republicação do DLR n.º 24/2002/M, anotando-se ainda que, em 2005, foi aprovado um Manual de Procedimentos dos avales da RAM (ver nota 178), vigente, nos termos do despacho que o aprovou (ver nota 179), desde o dia 1 de Janeiro de 2006.
8.3.2 - Avales concedidos em 2004
O quadro seguinte dá-nos conta, em termos absolutos e em termos relativos, dos avales atribuídos pelo Governo Regional, por sector beneficiário:
QUADRO VIII.17
Avales concedidos pela RAM em 2004
Fonte: Anexo XXXVI da Conta da RAM de 2004.
Do quadro precedente, e na sequência da apreciação também efectuada ao Anexo XXXVI da Conta da RAM, relativa ao ano em análise, é possível aferir que:
- A RAM concedeu 16 garantias financeiras ao abrigo do DLR n.º 24/2002/M, que tiveram como beneficiários: 9 entidades de carácter empresarial, 1 associativa e 6 associações desportivas e clubes desportivos, ascendendo o valor global das mesmas a mais de 216,2 milhões de euros.
- No sector empresarial, o montante global das garantias concedidas ascendeu a cerca de 208,8 milhões de euros, ou seja, 96,5% do total, destacando-se os avales para a Zarco Finance, B.V., o Serviço Regional de Saúde, E.P.E. e a APRAM, S.A., que representam, respectivamente, 42,5%, 34,7% e 12,9% do total.
- As associações desportivas e clubes desportivos beneficiaram de avales no montante global de perto de 7,5 milhões de euros, registando-se uma diminuição de 31% face a 2003, após um acréscimo acentuado em relação a 2002 na ordem dos 376,9%. Estes avales foram concedidos maioritariamente no âmbito da linha de crédito criada pela Resolução n.º 595/2003, de 15 de Maio, que visa conceder apoio financeiro aos clubes e associações desportivas interessados em promover a construção e beneficiação de infra-estruturas desportivas. De entre estes avales destacam-se os concedidos à Associação Desportiva de Machico (. 2.759.995,20), ao Clube Desportivo Portosantense (Euro 1.860.570,48) e ao Clube de Futebol do Caniçal (. 1.224.037,50).
- Relativamente ao ano anterior, a atribuição de avales pelo Governo Regional aumentou 41,5% (cerca de 63,4 milhões de euros). Sem embargo, foi cumprido o limite para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias a operações financeiras, estatuído no artigo 10.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro.
- Podemos pois concluir que, em 2004, à semelhança do ano anterior, os avales concedidos pela RAM direccionaram-se, essencialmente, para empresas participadas pela RAM e para associações desportivas.
Ainda relativamente à concessão de avales no ano em análise, concluiu-se pela observância do cumprimento dos critérios legais para a sua autorização, previstos no DLR n.º 24/2002/M, concretamente ao nível dos objectivos e das condições por ele impostos (ver nota 180).
Na maioria dos avales concedidos, a taxa de aval prevista pelo DLR n.º 24/2002/M, e definida pela Portaria n.º 206-A/2002, foi nula, por se enquadrarem nas circunstâncias enunciadas no ponto 5 da referida Portaria, à excepção dos avales concedidos à empresa Nunes - Sociedade de Pescas, Ldª, cuja finalidade era financiar a aquisição e as obras de melhoramento da uma embarcação no valor de Euro 200.000 com uma taxa de aval de 0,2% e ao armador José Eduardo Pereira Coelho para financiar a construção da nova embarcação, no valor de Euro 120.000, e com taxa de aval fixada em 0,5%. No aval concedido à IGA, S.A. no valor de 7 milhões de euros, a resolução que o atribui não menciona o valor da taxa de aval (ver nota 181).
8.3.3 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos
As responsabilidades indirectas da RAM decorrem, não só dos avales prestados no ano 2004, como também de outras operações, designadamente, da utilização de empréstimos que foram avalizados em anos anteriores, e da não amortização dos mesmos, em consequência dos quais poderão ocorrer pagamentos por execução de aval.
No gráfico seguinte, apresenta-se a estrutura das responsabilidades da RAM por avales concedidos, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31/12/2004:
GRÁFICO VIII.5
Responsabilidades por avales concedidos, situação em 2004
Pela análise ao gráfico precedente, bem como ao Anexo XXXV da Conta da RAM, verifica-se que:
- No final do ano 2004, as responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiam Euro 544.721.442,89, assumindo especial destaque o sector das empresas, à semelhança do que tem vindo a suceder em anos anteriores, ao representar 91,9% do total das responsabilidades por avales concedidos.
- Foram 12 as entidades que amortizaram, na totalidade, o capital em dívida, sem que, para isso, tivessem recorrido a qualquer tipo de reforma do empréstimo obtido, ou a novo aval ou assunção da dívida por parte da RAM. Estas entidades estão ligadas aos sectores empresarial (5) e de habitação no âmbito dos direitos de superfície (7), tendo o valor global das amortizações de capital ascendido a Euro 1.365.433,49.
- Relativamente ao ano anterior, as responsabilidades detidas pela RAM, em resultado da concessão de avales, aumentaram cerca de 203,2 milhões de euros (59,5%), devido, sobretudo, ao acréscimo de 198,2 milhões de euros, verificado nos avales concedidos em benefício de empresas e de 5,3 milhões de euros, nos concedidos a associações e clubes desportivos.
- As responsabilidades detidas pela RAM, no final de 2004, corresponderam a, aproximadamente, 64,2% das receitas próprias geradas pela RAM, nesse ano (ver nota 182).
Relativamente à situação, reportada a 31 de Dezembro de 2004, dos avales concedidos pela RAM, comprovou-se, ainda, a inexistência do pagamento de juros e da amortização de capital em dívida, por alguns beneficiários de aval, situação que pode ser apreciada através do quadro seguinte:
QUADRO VIII.18
Situação de alguns avales concedidos
Assim, pela observação dos valores em dívida, constata-se que os beneficiários de aval, referenciados no quadro supra, não estarão a cumprir totalmente as suas obrigações, uma vez que algumas das prestações de capital e de juros não têm sido satisfeitas junto da banca.
Em termos globais, o montante de amortizações e juros não pagos, a 31 de Dezembro de 2004, ultrapassava os 4,9 milhões de euros, destacando-se o sector empresarial, onde o valor dos incumprimentos atingia 4,5 milhões de euros (91,4% do total), como o próximo quadro demonstra.
QUADRO VIII.19
Incumprimento em avales concedidos, situação em 2004
Comparativamente ao ano anterior, verifica-se, em termos globais, um crescimento do incumprimento na ordem dos 17,7%, sendo também de registar, o surgimento de incumprimento por parte das associações e clubes desportivos, o qual era inexistente em 2003.
Atendendo a que o artigo 17.º do DLR n.º 24/2002/M atribui poderes de fiscalização no domínio assinalado à SRPF, e que o artigo 2.º, alínea t), do DRR n.º 21/2005, de 21 de Abril (ver nota 183), confere competências à Direcção Regional de Planeamento e Finanças para "[i]nstruir e acompanhar os processos de concessão de garantias da Região e fiscalizar as entidades beneficiárias, nos termos da lei", deve a Administração aferir acerca das situações de incumprimento do plano de reembolsos das operações avalizadas pela RAM.
8.3.4 - Pagamentos pela execução de avales
O Governo Regional foi interpelado pela banca para honrar a sua posição de avalista, cumprindo as prestações de juros e de capital em falta, que os beneficiários dos avales, que se indicam no quadro infra, se encontravam impossibilitados de cumprir pontualmente:
QUADRO VIII.20
Pagamentos por execução de avales
Assim, em 2004, os pagamentos resultantes da execução de avales, referentes à satisfação das prestações de capital e juros devidos por aquelas entidades em empréstimos avalizados pela RAM, totalizaram cerca de 853,9 mil euros.
Esta situação não é inédita, já que a RAM tem vindo a ser chamada a efectuar pagamentos pela execução de avales, em especial no que se refere à empresa Irmãos Castro, Lda., cujos pagamentos efectuados pela Região, no período de 1997 a 2004, ultrapassam o montante de 1,7 milhões de euros, conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO VIII.21
Evolução dos pagamentos por execução de avales
Observa-se ainda que, comparativamente ao ano anterior, os pagamentos pela execução de avales efectuados em 2004, apresentaram um crescimento na ordem dos 185%, tendo o montante pago naquele ano, ultrapassado também qualquer dos valores registados nos anteriores anos (ver nota 188), referenciados no quadro acima.
8.3.5 - Reembolso de créditos resultantes da execução de avales
De acordo com o anexo XXXVII (ver nota 189) da Conta da Região, no ano em análise, ocorreu o reembolso à RAM, em consequência de pagamentos efectuados por execução de avales em anos anteriores, nomeadamente das empresas Maria Lubélia Kiekeben - Comércio e Indústria de Tapeçarias e Bordados, Lda., pelo valor de Euro 189.107,00, e MACHIPESCA - Actividade Pesqueira, Lda., no montante de Euro 550.390,00.
Estes reembolsos foram efectuados em espécie, uma vez que a RAM aceitou a dação em cumprimento (ver nota 190) de modelos originais de tapeçarias respeitantes à primeira entidade, passando os referidos modelos a integrar o património da Região, assim como aceitou a dação em cumprimento da embarcação de pesca costeira denominada "Gavina" (ver nota 191), conforme resulta das Resoluções n.º 680/2004, de 13 de Maio, e n.º 1773/2004, de 16 de Dezembro, respectivamente.
No quadro seguinte, podemos observar a relação entre os custos suportados pela RAM e o valor dos reembolsos efectuados, relativamente àquelas duas entidades:
QUADRO VIII.22
Reembolso de créditos resultantes da execução de avales
No global, verifica-se que o valor dos reembolsos foi inferior à despesa suportada pela RAM, tendo daí resultado um custo de 4,6 mil euros. Registe-se, todavia, que aquele valor não representa o custo efectivo para a RAM, uma vez que não se encontra aqui considerado o custo financeiro resultante do desfasamento temporal entre os diversos fluxos financeiros.
Quanto às demais entidades, referidas no ponto anterior, relativamente às quais a Região foi chamada a honrar a sua posição de avalista, cumpre ainda referir o seguinte:
- Pela Resolução n.º 394/2004, de 25 de Março, que autorizou o pagamento por execução do aval prestado em benefício dos armadores J. A. Alves Nunes e J. F. Alves Nunes, anteriormente referido, foi também aprovada a minuta do Acordo de Regularização da Dívida, a celebrar com aqueles armadores. Segundo a informação remetida (ver nota 193) a esta Secção Regional, aquele acordo, assinado a 31/03/2004, consiste num empréstimo no montante de Euro 266.510,55, por um prazo de 15 anos, a uma taxa de juro fixa de 2%, sendo as prestações, em número de 15, anuais e constantes de capital e juros, com o valor fixo de Euro 20.741,31 cada. Acrescenta aquela informação que o vencimento da 1ª prestação ocorreu a 31/03/2005, sem que houvesse a liquidação devida, pelo que a RAM intentará, em 2005, uma acção judicial contra os armadores, de forma a ser ressarcida do valor em dívida.
- O valor dos reembolsos à RAM, por parte da empresa Irmãos Castro, Lda., totalizou o montante de Euro 133.718,66 (ver nota 194), donde resulta, em 2004, um saldo credor da RAM, junto daquela entidade, no valor de Euro 1.589.889,82, tendo a Região perdido o gozo do privilégio mobiliário geral (ver nota 195) sobre os bens desta entidade, uma vez que a mesma entrou em processo de falência, desconhecendo-se contudo o desfecho do processo, nomeadamente no que respeita à graduação dos créditos e correspondente rateio da massa falida.
- No que se refere à empresa Fashion Factory, Lda., a RAM não foi ressarcida de qualquer valor, dado que o rateio da massa falida foi insuficiente para satisfazer todos créditos (ver nota 196).
8.3.6 - Evolução da atribuição de avales
O mapa seguinte evidencia a evolução anual da concessão de avales, pela RAM, no período compreendido entre 2002 e 2004:
QUADRO VIII.23
Avales concedidos entre 2002 e 2004
No período considerado, verifica-se que:
- Em termos globais, o volume financeiro das operações avalizadas pela RAM apresenta um forte crescimento, tendo-se registado um acréscimo, face ao ano anterior, na ordem dos 63,4 milhões de euros (41,5%). Face a 2002, esse acréscimo atinge 90 milhões de euros, ou seja, 71,3%.
- A maior parcela dos avales concedidos concentra-se no sector empresarial, sendo este sector, por conseguinte, o principal responsável pelo forte crescimento global registado.
8.3.7 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM
A evolução do stock da dívida indirecta, no período 2002 a 2004, foi a seguinte:
QUADRO VIII.24
Responsabilidades detidas pela RAM, entre 2002 e 2004, por avales concedidos
Com base nos dados constantes do quadro acima, destaca-se o seguinte:
- As responsabilidades detidas pela RAM na sequência da concessão de avales atingiram, no último ano, aproximadamente 544,7 milhões de euros, o montante mais elevado de sempre, tendo crescido 59,5% (cerca de 203,2 milhões de euros), face a 2003.
- Entre 2002 e 2004, em termos absolutos, as responsabilidades detidas pela RAM, resultantes da concessão de avales, aumentaram quase 346,4 milhões de euros (174,6%).
- No mesmo período, o sector das empresas, no qual predominam as empresas participadas directa ou indirectamente pela RAM, apresentou um crescimento absoluto de cerca de 333,7 milhões de euros (200,2%), mais acentuado que o de qualquer outro sector beneficiário.
- Das responsabilidades por avales concedidos ao sector empresarial, destacam-se as referentes à EEM, S.A. (cerca de 4,6 milhões de euros), à APRAM, S.A. (129,9 milhões), à IGA, S.A. (25 milhões), à Zarco Finance, B.V. (190 milhões) e ao Serviço Regional de Saúde, E.P.E. (125 milhões), que totalizam cerca de 474,5 milhões de euros, valor que representa 94,8% das responsabilidades relativas àquele sector, e, 87,1% do total das responsabilidades por avales, reportadas a 31 de Dezembro de 2004.
- Também as associações e os clubes desportivos tiveram, no período em apreço, um incremento sistemático e significativo, cuja variação absoluta foi de 14,3 milhões de euros (51,6%).
- Em contrapartida, as responsabilidades indirectas, relativas aos restantes três sectores, têm apresentado uma tendência decrescente, sendo que, apenas num deles os montantes envolvidos assumem alguma expressão, ainda assim diminuta relativamente ao total.
8.4 - Posição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores
A dívida total da RAM, directa, indirecta e a fornecedores, reportada a 31 de Dezembro de 2004, ascendia a cerca de 1.160,5 milhões de euros, apresentando-se no quadro seguinte a expressão financeira dos montantes que caracterizam a situação patrimonial passiva da Administração Regional:
QUADRO VIII.25
Dívida pública total da RAM em 2004
Face a 2003, o valor total da dívida apresenta um crescimento de 2,3%, (e 39% de 2002 para 2004) sendo particularmente responsáveis por esse acréscimo os compromissos assumidos pela Região no âmbito da concessão de avales, bem como o aumento da dívida directa consolidada, que aumentaram, respectivamente, 59,5% (203,2 milhões de euros) e 7,9% (35,07 milhões de euros), aumentos que foram, no entanto, atenuados por um decréscimo acentuado dos EANP da Administração Regional Directa, de 60,7% (- 212,6 milhões de euros).
Destaca-se também o facto de, em 2004, contrariamente ao que se verificava nos anos anteriores, o peso da dívida indirecta no total (46,9%) ter ultrapassado o da dívida directa.
No caso de pretender-se apurar a situação da dívida pública total numa óptica ainda mais abrangente, complementando-se a expressão do quadro anterior com os encargos assumidos e não pagos dos FSA, que totalizaram cerca de 91,65 milhões de euros, então, com esta perspectiva, a referida dívida total regional atinge um montante global próximo de 1.252,2 milhões de euros, em 2004.
Sublinhe-se o facto de os elementos disponíveis serem ainda insuficientes para determinar o contributo da RAM no apuramento do défice do SPA (Sector Público Administrativo), de acordo com o SEC 95 (ver nota 197) (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais), para efeitos do cumprimento do artigo 104.º do Tratado da União Europeia e dos Regulamentos Comunitários (CE) n.os 1466/97 e 1467/97, ambos de 7 de Julho de 1997 (ver nota 198), relativos ao PEC (Pacto de Estabilidade e Crescimento).
8.5 - Princípio do contraditório
No cumprimento do princípio do contraditório, e em relação ao ponto 8.2.1.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos, a SRPF (ver nota 199) veio defender que, "de acordo com as regras de utilização dos empréstimos BEI, os desembolsos podem assumir a forma de reembolso de despesas já pagas, não tendo como condição obrigatória o "contra-pagamento" de facturas de projectos POPRAMIII", acrescentando que, "sendo assim, podemos concluir que o empréstimo BEI respeitou todas as regras de utilização".
Porém, tal leitura não resulta da letra do contrato de financiamento celebrado entre a RAM e o BEI, dado que, do seu artigo 6.º, ponto 6.01 - Utilização do produto do empréstimo, é possível extrair que "O MUTUÁRIO utilizará o produto do presente empréstimo e os outros recursos previstos no plano de financiamento (...) exclusivamente para o financiamento do PROJECTO", leia-se POPRAM III, definindo-se pois, naquele documento, uma utilização restritiva daquelas verbas aos sub-projectos incluídos no POPRAM III.
Relativamente ao ponto 8.3.3 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos, mais concretamente quanto à análise subsequente ao gráfico VIII.5, a SRPF veio defender que, dado o facto de existirem duas entidades que amortizaram um dos seus empréstimos, "o valor global das amortizações de capital ascender[ia], então, a 1.436.366,87 euros". Contudo, esta é uma perspectiva de análise diferente daquela que se encontra patente no parágrafo em questão, a qual, refere-se exclusivamente às entidades que amortizaram a totalidade das suas dívidas avalizadas pela RAM.
No que se refere aos beneficiários de aval em situação de incumprimento, apontados no Quadro VIII.9 - Situação de alguns avales concedidos, a SRPF, em síntese, veio informar que "algumas situações de incumprimento foram efectivamente ultrapassadas graças aos esforços desenvolvidos; outros casos estão ainda por solucionar e a merecer [a sua] especial atenção", dando conta dos seguintes resultados e procedimentos por si adoptados no acompanhamento e resolução de cada uma das situações:
MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.
"(...) cumpre dizer que se continua a aguardar a decisão do Tribunal Arbitr[al] para resolver a situação de litígio entre o Governo Regional da Madeira e a empresa MEC - Madeira Engineering, Cia. Lda., o que se perspectiva venha a ocorrer em 2006".
TUNIMADEIRA - PESCA E REPARAÇÃO NAVAL, Lda.
"(...) cumpre dizer que no que respeita à acção executiva instaurada pela Direcção Jurídica e Contencioso do IFADAP, a qual corre os seus termos na 15.ª Vara, 2.ª Secção do Tribunal Cível de Lisboa e data de 27.03.2001, foram deduzidos embargos de executada. No âmbito da execução, foram nomeados à penhora bens móveis invocadamente pertencentes e pretendidamente existentes nos locais da sede da Tunimadeira - Pesca e Reparação Naval, Lda., bem como a embarcação denominada "Seine", não tendo o Tribunal até à data efectivado qualquer apreensão. Mais nos informou o IFADAP que se encontra pendente de apreciação uma proposta apresentada pelos actuais sócios da empresa, pelo que a instância dos embargos está suspensa".
SOUSAS & CABRAL, Lda.
"Através da Resolução n.º 858/2005 de 22 de Junho, a Região assumiu o pagamento da dívida em 3 prestações, nos termos do acordo celebrado com o banco credor: a primeira a 30.06.2005, a segunda a 30.01.2006 e a última a 31.05.2007. O valor total assumido pela Região foi de 971.195,24euros.
Por outro lado, a 30.06.2005, entre a Região e o mutuário e beneficiário do aval da Região, empresa Sousas & Cabral, Lda., foi celebrado um acordo de regularização da dívida assumida pela Região, a pagar em 15 prestações anuais, a primeira das quais, apenas de juros, vence-se a 30.06.2006. A taxa de juro aplicável é a Euribor a 12 meses, isenta de spread, e em caso de mora será aplicada uma sobretaxa de 4% ao ano. Como garantia do crédito, a Sociedade obriga-se a reter 15% do valor bruto do pescado descarregado nas lotas portuguesas".
JOSÉ DOS SANTOS
"(...) cumpre dizer que no que respeita ao processo à acção executiva instaurada pela Direcção Jurídica e Contencioso do IFADAP, a qual corre os seus termos na 9.ª Vara, 3.ª Secção, com o n.º 38/2001 do Tribunal Cível de Lisboa datada de 27.03.2001, ainda não foi realizada qualquer penhora de bens imóveis, porque se obteve informação negativa sobre a existência dos mesmos.
Em 14.05.2001, foram deduzidos embargos de executado, aos quais foi apresentada contestação a 11.11.2002 e novamente em 07.05.2004.
Em 17.06.2004, foi penhorado o saldo da conta 34/346158, no valor de 1.703,81euros.
Em 28.09.2005, foi proferida sentença, que julgou improcedente a oposição à execução.
Em 24.10.2005, o executado veio interpor recurso daquela sentença".
MANUEL HOMEM DE GOUVEIA PINTO, Lda.
"As prestações em atraso foram regularizadas no corrente ano de 2006".
MARIA GILDA DE OLIVEIRA
"O empréstimo foi totalmente regularizado com o produto da venda da embarcação".
SÓFRITOS - FÁBRICA DE PRODUTOS ALIMENTARES, Lda.
"Através da Resolução n.º 1581/2005 de 27 de Outubro e da Resolução n.º 73/2006 de 26 de Janeiro, a Região assumiu o pagamento da primeira e segunda prestações acordadas com o banco credor. A terceira e última prestação ocorrerá a 31.05.2007. O valor total do acordo ascende a 634.858,84euros, o qual usufruiu de uma redução significativa na taxa de juro contratual.
A Região e a beneficiária do aval não conseguiram chegar a um acordo satisfatório para ambas as partes, pelo que a Região está a preparar uma acção judicial contra a empresa, tendo para tal nomeado um advogado para representá-la e que, inclusive, já está a estudar a melhor forma da Região ser ressarcida dos valores pagos ao banco credor".
NELSON JOSÉ AGRELA MENESES
"Através da Resolução n.º 71/2006 de 26 de Janeiro, a Região assumiu o pagamento da dívida de Nelson José Agrela Meneses detida junto banco credor, no valor de 130.903,80euros.
Não tendo o beneficiário do aval da Região respondido às nossas tentativas de acordo, a Região já iniciou a acção judicial contra o armador, tendo para tal nomeado um advogado para representá-la e que, inclusive já está a estudar a melhor forma da Região ser ressarcida dos valores pagos ao banco credor".
MADIF - COMÉRCIO E INDÚSTRIA TRANSFORMAÇÃO DE FRUTAS DA MADEIRA, Lda.
"No ano 2005 foram pagas as prestações vencidas no ano anterior".
CARLOS MANÉ
"No ano 2005 foram pagas as prestações vencidas no ano anterior.
Aguarda a entrega dos registos necessários para efectuar a hipoteca do direito de superfície a favor da Caixa Geral de Depósitos, condição indispensável para ser libertado o aval da Região. Estão a ser efectuadas insistências permanentes junto de todos os beneficiários de aval nestas condições, no sentido de imprimir celeridade ao processo".
JOSÉ FILIPE NÓBREGA
"No ano 2005 foram pagas as prestações vencidas no ano anterior".
MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX
"Através da Resolução n.º 731/2005 de 25 de Maio, a Região assumiu a dívida perante o banco credor, no valor total de 22.030,66euros. Por outro lado, aos 11.07.2005, entre a RAM e Maria Assis Teixeira Félix foi celebrado um Protocolo de Regularização da dívida assumida pela Região, que nunca foi cumprido, pelo que foi accionada uma acção judicial contra a beneficiária do aval da Região, que corre os seus trâmites normais".
ASSOCIAÇÃO DE FUTEBOL DA MADEIRA
"O pagamento das prestações de capital do financiamento concedido à Associação de Futebol da Madeira é suportado pela RAM, conforme dispõe o contrato-programa de desenvolvimento desportivo, aprovado pela Resolução n.º 561/1998 de 20 de Maio, e rectificado pela Resolução n.º 332/2004 de 11 de Março. Esta situação será regularizada dentro em breve".
Ainda no âmbito das responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos (pontos 8.3.3 e 8.3.7), a SRPF veio apresentar rectificações à Conta da região de 2003, bem como à Conta da Região de 2002, na parte relativa à dívida indirecta. Das erratas remetidas resulta uma diminuição no total daquelas responsabilidades em Euro 124.754,52, no ano 2003, e em Euro 63.918,01, relativamente a 2002. Contudo, não se compreende a razão e o âmbito das pretensas rectificações.
Relativamente ao ponto 8.3.5 - Reembolso de créditos resultantes da execução de avales, a SRPF veio acrescentar que "os reembolsos ocorridos em 2004 estão relacionados com avales executados pelo respectivo banco credor e pagos pela RAM, também, no ano 2004. No caso da Machipesca, Lda., a Região acordou com o banco credor uma segunda tranche para pagamento da dívida vincenda, sem a aplicação de juros, a qual ocorreu em 31.01.2005. O valor total assumido foi de 560.688,76euros.
Por outro lado, ocorrendo o pagamento e o recebimento no mesmo ano ou no ano seguinte mas sem qualquer aplicação de juros, o custo financeiro a que se faz referência (...), resultante do desfasamento temporal entre esses fluxos financeiros é pouco significativo".
Ainda quanto às entidades referidas naquele ponto, relativamente às quais a Região foi chamada a honrar a sua posição de avalista, a SRPF acrescentou o seguinte:
JOSÉ FERNANDO ALVES NUNES E JOSÉ ALBERTO ALVES NUNES
"(...) a prestação vencida em 31.03.2005 foi integralmente regularizada em 18.10.2005. Da análise do processo (...), chegou-se à conclusão que seria prematuro enviar o processo para Tribunal, pois não seria do interesse estratégico da Região accioná-los, pelo seguintes motivos:
A embarcação seria arrestada pelo Tribunal, o que implicaria a cessação da actividade laboral e em consequência: a) a paragem definitiva de retenções a favor da Região; b) visto a embarcação "JACA" FN-1628-C já estar apta a ser abatida, inviabilizaria as condições necessárias ao usufruto do apoio comunitário;
Os armadores não dispõem de bens patrimoniais suficientes para cobrir a dívida ao Governo Regional (...).
Posteriormente (...), fomos informados que os armadores pretendiam candidatar-se ao apoio comunitário para a imobilização definitiva por demolição da embarcação, a qual deu entrada no IFADAP em 16.11.2005, pois as despesas de reparação da embarcação (...) seriam muito elevadas. Por outro lado, pretendiam continuar a actividade laboral com outra embarcação, de forma a cumprir com o Acordo de regularização da dívida, celebrado com a Região em 31.03.2004".
IRMÃOS CASTRO, Lda.
"Em relação ao Processo de Falência dos Irmãos Castro, Lda. N.º 8/99, que corre os seus termos no Tribunal Judicial do Porto Santo, fomos informados que a Caixa Geral de Depósitos já juntou aos autos os documentos comprovativos do registo dos imóveis estando o processo a aguardar decisão do juiz.
Ainda relativo a este processo, aguardamos resposta ao ofício enviado em 18.10.2005, com insistência em 07.12.2005, nos quais se solicita o ponto de situação do processo de falência acima identificado.
Por outro lado, em 21.12.2005, foi celebrado um Acordo de Regularização da dívida vincenda mutuada pelo Millennium BCP, conforme autorizado pela Resolução n.º 1846/2005 de 20 de Dezembro. Nos termos desde acordo, ao valor em dívida foi deduzida a quantia de 75.000euros e o valor vincendo será pago em 3 prestações anuais, em 28 de Fevereiro, tendo a Região beneficiado de uma redução de 1,5% no spread aplicado à taxa de juro contratual. A primeira prestação foi paga em 28.02.2006".
Em relação ao ponto 8.4 - Posição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores, a SRPF veio defender que entre 2002 e 2004 a dívida pública total teria crescido 17,4%, em vez dos 39% referidos na análise subsequente ao quadro apresentado no referido ponto. Contudo, tal afirmação resulta de um equívoco na informação que a sustenta, que consistiu na inclusão do valor da dívida a fornecedores da Administração Regional Indirecta, relativamente ao ano 2002, quando o mesmo está excluído nos restantes anos em análise.
CAPÍTULO IX
Património Regional
9.1 - Âmbito de verificação
Neste capítulo foi apreciada a actividade financeira da Administração Pública Regional no ano 2004, no domínio do património da Região, sob o aspecto do inventário e do balanço, assim como sobre as alterações patrimoniais, nomeadamente quando resultantes da criação de novas entidades e de processos de privatização e, bem ainda, dos fluxos financeiros entre o Orçamento Regional e o Sector Público Empresarial da Região.
Para fins do exercício do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 200) foram, quando pertinentes, tidas em consideração no presente capítulo.
9.2 - Património financeiro
Com esta análise pretendeu-se conhecer a posição do património financeiro regional em 31 de Dezembro de 2004, através da aferição da conformidade dos elementos apresentados com a LEORAM, da confirmação dos montantes inscritos nos Mapas anexos à Conta da Região e da identificação das participações no capital social de entidades participadas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma - incluindo as alterações registadas neste período - e dos direitos de participação das empresas do SPER (ver nota 201).
Relativamente às operações activas de crédito, foi feito o apuramento e a certificação dos movimentos do ano em apreço (concessão de empréstimos e reembolsos), com base nos elementos constantes da Conta da Região e das Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, tendo-se averiguado sobre o cumprimento do limite de 125 milhões de euros, fixado pelo artigo 8.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, para estas operações.
O quadro abaixo apresenta a composição, reportada a 31 de Dezembro de 2004, das carteiras de activos (acções, quotas e créditos) dos dois subsectores tratados no presente capítulo:
QUADRO IX.1
Composição da carteira, por tipo de activos
A Região detinha, no final de 2004, uma carteira de activos que ultrapassou os 298,3 milhões de euros, mas cuja estrutura financeira, à semelhança do ano anterior, continuava a ser pouco diversificada, uma vez que 81,4% desse valor correspondia a acções e quotas e 18,6% a créditos concedidos.
A carteira do subsector Governo Regional era composta, principalmente, por acções e quotas (90%), enquanto que a do subsector Fundos e Serviços Autónomos era constituída, maioritariamente, por créditos resultantes da concessão de empréstimos (89,7%), tratando-se de carteiras com volumes financeiros desiguais.
Em relação a 2003, observou-se um crescimento na carteira de activos de cerca de 20 milhões de euros (7,2%), derivado, essencialmente, do aumento do valor em dívida dos empréstimos concedidos pela RAM (acréscimo de 12,4 milhões de euros), e da constituição de novas entidades (ver nota 202) (7,6 milhões de euros).
9.2.1 - Caracterização genérica das novas entidades do SPER
9.2.1.1 - IHM, E.P.E.
Visando agilizar o modo de funcionamento do Instituto de Habitação da Madeira (ver nota 203), optimizando recursos e abraçando a adopção de métodos de gestão mais flexíveis e eficientes, o DLR n.º 27/2004/M, de 24 de Agosto, operou a transformação daquele organismo em entidade pública empresarial, à que foi dada a designação de IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, E.P.E., e conferida a qualidade de pessoa colectiva de direito público, com natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (artigo n.º 1) (ver nota 204) (ver nota 205).
Quanto ao regime aplicável, esta nova entidade rege-se fundamentalmente pelas normas constantes do diploma de constituição e dos respectivos estatutos, por este aprovados, bem como pelo quadro normativo que disciplina as empresas públicas regionais (artigo 2.º) (ver nota 206).
O artigo 6.º do DLR n.º 27/2004/M (ver nota 207) definiu como objecto da IHM, E.P.E. a promoção, o planeamento, a construção, a fiscalização e a gestão de parques habitacionais e de outro património associado, assim como a realização de obras de recuperação, de construção de habitações, de requalificação urbanística e de outras infra-estruturas, especialmente no âmbito da habitação de interesse social (n.º 1), abrangendo, acessoriamente, a exploração de actividades e a realização de operações comerciais e financeiras relacionadas directa ou indirectamente, no todo ou em parte, com o objecto principal ou que sejam susceptíveis de facilitar ou favorecer a sua realização (n.º 2).
No n.º 1 do artigo 5.º do diploma ficou ainda consagrada a faculdade de o executivo regional conferir a esta entidade especiais obrigações de serviço público, mormente no âmbito da promoção de programas habitacionais de interesse social e na gestão e conservação do património imobiliário e habitacional que lhe seja afecto, contemplando o n.º 2 do mesmo artigo a possibilidade de, neste domínio, lhe serem atribuídas reduções e isenções de taxas, bem como subsídios, apoios financeiros e indemnizações compensatórias.
Para a prossecução das suas atribuições, foram conferidos, à IHM, E.P.E, poderes e prerrogativas de autoridade próprios de uma entidade pública (artigo 8.º).
O capital estatutário da empresa foi fixado em Euro 5.000 000 (ver nota 208), sendo integralmente detido pela RAM, não obstante a possibilidade da sua subscrição futura por outras entidades públicas. A Região realizou inicialmente 50% do valor do capital subscrito, tendo ficado previsto que o montante remanescente seria realizado em dinheiro, por uma ou mais vezes, no prazo máximo de dois anos, contados da data do seu registo definitivo, nos termos a definir por deliberação do Conselho do Governo Regional (artigo 7.º, n.os 1 e 2).
Face à natureza jurídica que reveste, a IHM, E.P.E. está sujeita à superintendência e tutela económica e financeira do Governo Regional, ao qual compete, nomeadamente, definir os objectivos gerais a prosseguir por esta entidade e delinear o enquadramento em que a mesma deve desenvolver a sua actividade, assim como aprovar os planos de investimentos e financiamento, os orçamentos anuais e os documentos relativos à prestação de contas, e autorizar a contratação de empréstimos [artigos 15.º e 16.º, n.os 1 e 2, n.º 2, alínea c), i, ii e iii, e alínea d), iii)].
9.2.1.2 - Valor Ambiente, S.A.
Enquadrada na política ambiental delineada para a Região, a Valor Ambiente - Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, S.A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, foi constituída pelo DLR n.º 28/2004/M, de 24 de Agosto, tendo por objecto principal a exploração e gestão do sistema de transferência, triagem, valorização e tratamento de resíduos sólidos da RAM (ver nota 209), em regime de concessão de serviço público (ver nota 210), autorizada pelo Governo Regional (artigos 3.º, n.os 1 e 2, e 5.º) (ver nota 211).
A disciplina jurídica aplicável à sociedade consta primacialmente do diploma assinalado, incluindo os respectivos estatutos, que dele constam em anexo, das normas legais reguladoras das empresas públicas regionais e do Código das Sociedades Comerciais (artigo 3.º, n.º 2).
A Valor Ambiente, S.A. foi constituída com um capital social de Euro 2.500.000, integralmente subscrito e realizado em 50% pela RAM, representado por 2.500 acções, no valor nominal de Euro 1000 cada, detidas pelo Governo Regional, com a possibilidade de poderem vir a ser titulares de acções entes públicos, dentro dos condicionalismos previstos no artigo 6.º do DLR n.º 28/2004/M. O capital remanescente (Euro 1.250.000) será, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, dos estatutos, realizado em dinheiro, por uma ou mais vezes, no prazo máximo de dois anos, contados da data do registo definitivo da sociedade.
Com vista à prossecução do serviço público que lhe compete enquanto concessionária do sistema, foram conferidos, à sociedade, poderes e prerrogativas de autoridade regulados pelo direito público, estando contemplada a possibilidade de lhe serem atribuídas comparticipações extraordinárias ou indemnizações compensatórias ao abrigo das bases da concessão (ver nota 212), do contrato de concessão ou de contratos-programa específicos, na decorrência do cumprimento de obrigações emergentes do exercício desta actividade (artigos 11.º, n.os 1 e 2, e 13.º, n.º 2).
A RAM, na qualidade de entidade concedente do exclusivo da exploração e gestão do sistema, detém poderes de fiscalização, autorização, aprovação e suspensão de actos da Valor Ambiente, S.A., destacando-se, neste contexto, a emissão de directrizes vinculativas para a administração da sociedade e a definição das modalidades da observância da sua verificação, assim como a aprovação, pela Região, dos planos de actividade e financeiros plurianuais e dos orçamentos anuais de exploração, de investimento e financeiros [artigos 9.º e 18.º, n.º 1, e n.º 2, alínea a) e b)].
9.2.1.3 - Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A.
Pelo DLR n.º 1/2004/M, de 13 de Janeiro, e com fundamento em razões de interesse público, foi criada a Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A., que se rege pelos seus estatutos (ver nota 213) e pelo direito privado, e cujo objecto consiste, em consonância com o artigo 2.º do diploma e com o n.º 1 do artigo 3.º dos respectivos estatutos, na exploração e manutenção, em regime de concessão de serviço público, de diversos troços de estradas regionais sem cobrança aos utilizadores (ver nota 214).
O capital inicial da VIAEXPRESSO, S.A. foi estabelecido em Euro 100.000, dividido em 20.000 acções, com o valor nominal de Euro 5 cada, integralmente realizado em dinheiro pela RAM, assumindo-se aquela entidade como uma sociedade de capitais exclusivamente públicos. Esta situação manteve-se até à efectivação do aumento de capital para Euro 400.000, estatutariamente previsto, e subscrito, dentro dos condicionalismos previstos, por entidades privadas, e no respeito pela regra da detecção da percentagem mínima de 20% do capital social por parte de entidade públicas (artigos 4.º a 7.º do diploma de constituição, e artigo 4 dos estatutos).
9.2.2. - Composição e evolução das participações sociais da RAM
9.2.2.1 - Evolução e movimentos da carteira de acções e quotas
A carteira de acções e quotas detidas pela Região compreendia, em 31 de Dezembro de 2004, títulos representativos de 35 entidades, três delas criadas nesse ano (ver nota 215), conforme se dá conta no quadro seguinte, onde são identificadas as entidades em questão, e, bem assim, a participação da RAM no capital (social ou estatutário) de cada uma delas:
QUADRO IX.2
Carteira de acções e quotas detidas pela RAM
Através da análise ao quadro anterior verifica-se que a participação pública regional, no capital de diversas entidades, atingiu o valor nominal de 242,9 milhões de euros, tendo registado, em relação ao ano anterior, uma variação positiva de 2,3% (cerca de 7,6 milhões de euros).
A participação da Região no capital estatutário do SRS, E.P.E. destaca-se na carteira de acções e quotas da RAM, uma vez que representa 59,7% do valor total das participações sociais.
No ano 2004, ocorreram os movimentos na carteira regional de acções e quotas a seguir evidenciados:
- Subscrição, pela Região, da totalidade (5 milhões de euros) do capital social da "IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, E.P.E.", com a realização de apenas 50% da sua participação (2,5 milhões de euros (ver nota 216) (ver nota 217).
- Criação da sociedade "Valor Ambiente - Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, S.A"., cujo capital foi integralmente subscrito pela Região (2,5 milhões de euros), e realizado em 50% (1,25 milhões de euros (ver nota 218) (ver nota 219).
- Constituição e primeiro aumento de capital da empresa "Concessionária de Estradas VIAEXPRESSO da Madeira, S.A.", sendo a participação da Região, já integralmente realizada, correspondente a 20% do capital social (100 mil euros).
- Redução do capital social da empresa "ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S.A.", no montante de 42,5 milhões de euros, de acordo com a acta da AG n.º 24, de 16 de Junho de 2004. Neste âmbito, foi ainda deliberado o 7.º aumento de capital, no valor da redução realizada, por entrada de dinheiro dos accionistas, na proporção das respectivas participações. Relativamente à participação da Região, no montante de 8,5 milhões de euros, ficou estabelecido que a mesma seria realizada por tranches (ver nota 220), a primeira das quais (2,55 milhões de euros) foi paga no ano em análise.
9.2.2.2 - Participações da RAM nas Sociedades de Desenvolvimento
Neste ponto, é efectuada uma breve referência às modificações patrimoniais ocorridas nas participações da Região nas sociedades de desenvolvimento e que ainda não foram objecto do correspondente registo.
QUADRO IX.3
Subscrição pela RAM dos aumentos de capital das Sociedades de Desenvolvimento
Através da Resolução n.º 293/2002, de 21 de Março, foi aprovado o primeiro aumento de capital da SDNM, S.A., no montante de Euro 1.425.000,00, totalmente subscrito e realizado pela Região, o que implicou uma alteração na respectiva participação social, passando esta de 55% para 88,3%, enquanto que as participações dos Municípios permaneceram inalteradas.
No que diz respeito à SDPS, S.A., em 2004, foi deliberado o aumento do capital social dos actuais Euro 500.000,00 para Euro 11.544780,00, assim com a entrada do novo accionista Câmara Municipal do Porto Santo (ver nota 221). A subscrição da Região totaliza Euro 10.040.390, tendo ficado prevista a sua realização em numerário, ao passo que a da Câmara Municipal do Porto Santo, no montante de Euro 1.004.390,00, deverá ser realizada em espécie, através da entrega à sociedade de bens imóveis e de Euro 2,00 em numerário.
Em 2002, foi deliberado o primeiro aumento de capital da SMD, S.A., no valor de Euro 3.182.500,00, subscrito na íntegra pela Região, de acordo com a Resolução n.º 299/2002, de 21 de Março, e com a acta n.º 2 da AG, de 28 de Março de 2002. A primeira tranche desse aumento de capital, no valor de Euro 561.147,63, foi realizada em 30 de Dezembro de 2004, faltando transferir o montante de Euro 2.621.352,37. A participação da Região, que era de 60%, passou a ser de 87,2%, não se tendo registado qualquer modificação nas participações dos Municípios.
9.2.2.3. - Balanço das entidades participadas
Do mapa seguinte (ver nota 222) constam as principais componentes do Balanço das entidades em que a Região detém mais de 50% do capital social (ver nota 223) (com excepção da IRM, E.P. (ver nota 224).
QUADRO IX.4
Balanço sintético das entidades participadas
QUADRO IX.4
Balanço sintético das entidades participadas (continuação)
Embora os elementos do quadro precedente possam retirar alguma solidez à análise (principalmente no que respeita à coluna dos totais), ou mesmo prejudicá-la, em virtude de não terem sido objecto de consolidação, pela circunstância de a participação pública e a dimensão das várias empresas serem distintas, considerou-se, ainda assim, relevante proceder à sua apresentação, uma vez que permitem apreender a dimensão e as componentes do património das empresas. Assim:
- Do activo das entidades participadas (mais de 1.640,7 milhões de euros), 72,2% correspondia a imobilizado (quase 1.185 milhões de euros) e 23,2% a capital circulante (perto de 381,2 milhões de euros).
- O capital próprio ascendia a mais de 263,6 milhões de euros (660,9 milhões de euros de capital social e reservas, cerca de -229,8 milhões de euros de resultados transitados de exercícios anteriores e -167,5 milhões de euros de resultados líquidos do exercício).
- Nas componentes do passivo destaca-se o montante de mais de 1.115,7 milhões de euros de dívidas a terceiros (81,0% do passivo), dos quais 668,3 milhões de euros assumiam a forma de dívidas de médio e longo prazo e 447,4 milhões de euros de dívida de curto prazo.
- O património global das entidades participadas, para além de ter ficado influenciado, uma vez mais, pela dimensão do Grupo EEM e da APRAM, S.A., ficou ainda marcado, decisivamente, pela dimensão do SRS, E.P.E. e de duas das novas empresas criadas (Valor Ambiente, S.A. e IHM, E.P.E.), justificando-se, por isso, uma breve referência ao Balanço destas entidades:
- Em relação ao SRS, E.P.E., para além do valor significativo das dívidas a terceiros (mais de 274,7 milhões de euros), salienta-se, ainda, o montante respeitante ao capital próprio desta entidade, que atinge quase -180,7 milhões de euros, o que evidencia uma situação de falência técnica (ver nota 225). Esta situação decorre, em grande parte, do facto dos resultados transitados terem atingido um valor superior a -180,7 milhões de euros.
- Quanto à IHM, E.P.E. (ver nota 226), e no que concerne ao imobilizado, destacam-se os bens do imobilizado corpóreo que atingiram o valor de 170,5 milhões de euros.
Dos cerca de 143,1 milhões de euros de capitais próprios, mais de 146,1 milhões respeitavam a capital e reservas, em que 141,1 milhões de euros estão considerados como reservas de constituição (ver nota 227) e -3 milhões de euros correspondem ao resultado líquido do exercício.
- No que diz respeito à Valor Ambiente, S.A. (ver nota 228), para além da importância do imobilizado (que atingiu quase 91,4 milhões de euros), há a destacar o elevado valor do capital próprio (quase 73,5 milhões de euros), que resulta da avaliação económica efectuada aos bens que integram a concessão e que estão afectos à actividade da empresa.
No passivo salientam-se as dívidas de curto prazo (34 milhões de euros), que decorrem do Protocolo assinado com a Região (ver nota 229), através do qual a Valor Ambiente, S.A., assumiu um passivo do Governo Regional, composto por dívidas relacionadas com o objecto da concessão.
9.2.2.4. - Resultados das entidades participadas
O quadro seguinte permite identificar as modificações ocorridas nos resultados líquidos das entidades participadas em 2004, bem como a parcela daqueles que, em função da percentagem da participação no capital, podem ser imputados à RAM (ver nota 230).
QUADRO IX.5
Resultados das entidades participadas no período 2003/2004
Na análise global evidenciam-se os seguintes aspectos:
- Os resultados líquidos das empresas participadas foram negativos em mais de 167 milhões de euros, sendo imputáveis à RAM cerca de 165,3 milhões de euros, por força da participação detida no capital daquelas entidades, registando-se, no entanto, um aumento significativo de 221,4% no montante dos resultados líquidos negativos em relação ao ano anterior.
Esta situação advém dos resultados obtidos pelo SRS, E.P.E. (-144,9 milhões de euros (231), pela APRAM, S.A. (-15,3 milhões de euros (232), pela EJM, Lda. (mais de -3,1 milhões de euros), e pela IHM, E.P.E. (- 3 milhões de euros).
Das outras empresas que apresentaram resultados líquidos negativos, evidenciam-se os obtidos pela HF, S.A. (-2,8 milhões de euros), que aumentaram cerca de 64% comparativamente com o ano anterior, pela ANAM, S.A. (-2,2 milhões de euros (ver nota 233) e pela SDPS, S.A. (-1,8 milhões de euros).
- Em sentido positivo, salientam-se os resultados da EEM, S.A. (aproximadamente 4,3 milhões de euros), que apresentaram, contudo, uma diminuição de 19% em relação a 2003, os da SDM, S.A. (mais de 1,6 milhão de euros), que tiveram um aumento considerável de 51,7%, e os da IGA, S.A. (mais de 1,1 milhões de euros), que cresceram 23,9% em relação ao ano anterior. Evidenciam-se, ainda, os resultados líquidos da Cimentos Madeira, Lda. que foram superiores a 1,6 milhões de euros.
9.2.2.5. - Demonstração dos resultados das entidades participadas
Apresenta-se, de seguida, a demonstração dos resultados por natureza (ver nota 234) das entidades que, em virtude do peso da participação pública no respectivo capital (³50%), são administradas sob as orientações das respectivas tutelas:
QUADRO IX.6
Demonstração dos resultados das entidades participadas
QUADRO IX.6
Demonstração dos resultados das entidades participadas (continuação)
Na perspectiva dos resultados operacionais, que traduzem a viabilidade económica da actividade, verificou-se que:
- O valor total daqueles resultados foi superior a -147,1 milhões de euros (pioraram 1975,0% em relação ao ano 2003), tendo os contributos do SRS, E.P.E. (quase -128,2 milhões de euros), APRAM, S.A., (cerca de -17,4 milhões de euros), da SDPS, S.A. (-3,3 milhões de euros), do Grupo HF e da IHM, E.P.E. (-3 milhões de euros) e da EJM, Lda. (-2,9 milhões de euros) sido fundamentais para este desempenho.
Em sentido inverso, apresentam-se o Grupo EEM e a IGA, S.A., que obtiveram um resultado positivo na ordem dos 11,2 milhões de euros, e dos 311,6 mil euros, respectivamente.
- Na formação do resultado operacional total tiveram uma intervenção decisiva os custos com o pessoal (182,8 milhões de euros) e o custo das mercadorias vendidas e matérias consumidas (86,2 milhões de euros), evidenciando-se nesta última rubrica os custos do Grupo EEM (mais de 50,7 milhões de euros) e do SRS, E.P.E. (30 milhões de euros).
- Por outro lado, as vendas (mais de 110,5 milhões de euros) e a prestação de serviços (mais de 113,2 milhões de euros) foram significativas, salientando-se as vendas do Grupo EEM, que atingiram 109,7 milhões de euros, e a prestação de serviços do SRS, E.P.E. (quase 68,8 milhões de euros).
- Ao nível dos subsídios à exploração, destaca-se o montante superior a 3,3 milhões euros, considerado nas contas da Valor Ambiente, S. A., associado à actividade desenvolvida em 2004, e que será assumido pelo Governo Regional através da celebração de contrato-programa.
No ano 2004, os resultados financeiros, no montante de -24,4 milhões de euros, influenciaram, de forma negativa, a formação do resultado líquido total (os ganhos e proveitos financeiros foram de, aproximadamente, 2,7 milhões de euros, enquanto que os custos totalizaram 27,1 milhões de euros).
Esta situação derivou principalmente dos resultados financeiros do SRS, E.P.E., que atingiram mais de -11,2 milhões de euros, em virtude dos custos financeiros serem significativos (quase -11,6 milhões de euros).
9.2.3 - Operações de Crédito
Neste ponto são examinadas as operações de crédito que resultaram da concessão de empréstimos a diversas entidades regionais públicas e privadas, bem como os montantes em dívida no final do ano económico em análise.
No quadro seguinte identificam-se os empréstimos concedidos, em 2004, pela Administração Regional Directa e Indirecta:
QUADRO IX.7
Empréstimos concedidos
A verba inscrita nos orçamentos das entidades públicas constantes do quadro anterior, a título de operações de crédito, totalizou mais de 17,2 milhões de euros, dos quais foram utilizados 12,6 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de 73,1%.
O nível de realização financeira apurado derivou, principalmente, dos empréstimos efectuados pela VPGR a diversas sociedades públicas, no montante de 6,75 milhões de euros, e das transferências realizadas pelo IDE-RAM, a várias entidades privadas, que atingiram o valor global de 5,7 milhões de euros. Deste montante, cerca de 4,9 milhões de euros inserem-se no "Sistema de Incentivos no âmbito do POE" e dizem respeito à componente reembolsável dos incentivos concedidos, enquanto que a quantia superior a 791 mil euros foi transferida para as entidades privadas, através do orçamento do "Sistema de incentivos à actividade produtiva regional".
Salienta-se também a transferência da quantia de 1,9 milhões de euros para a EJM, Lda., a título de suprimentos da accionista Região. Após o exame dos elementos constantes do Relatório e Contas de 2004, verificou-se que o valor transferido para a EJM, Lda. encontra-se inscrito no Balanço desta entidade em Dívidas a Terceiros - Curto Prazo - Outros accionistas (sócios). Estando em causa um empréstimo concedido por um dos sócios à EJM, Lda., o qual assumiu carácter de permanência, não se mostra adequada a sua classificação como dívida de curto prazo, no respectivo Balanço, reiterando-se o que foi afirmado sobre esta situação em sede de Parecer sobre a Conta da Região de 2001 (ver nota 235).
Quanto aos suprimentos concedidos em anos anteriores, no montante global de Euro 9.991.117,20, foram reclassificados na rubrica Dívidas a Terceiros - Médio e Longo Prazo - Outros accionistas (sócios), conforme as recomendações efectuadas em anteriores Pareceres sobre a Conta da Região.
O gráfico seguinte ilustra a situação dos montantes em dívida, reportada ao final de cada ano do período em análise:
GRÁFICO IX.1
Situação dos créditos concedidos
No final do ano 2004, a dívida acumulada à Região atingiu o montante de 55,4 milhões de euros, distribuído pelo Governo Regional, com 26,7 milhões de euros, e pelos Fundos e Serviços Autónomos, com 28,7 milhões de euros.
Na Administração Regional Directa, o capital em dívida estava repartido do seguinte modo: 78% correspondia a dívidas de empresas (onde se incluem os suprimentos à EJM, Lda. (ver nota 236) e os empréstimos à sociedade Ponta do Oeste, S.A. (ver nota 237), 19% respeitava a empréstimos concedidos aos municípios, e os restantes 3% a créditos aos particulares.
Relativamente ao agregado "Empresas" houve o reembolso, por parte da EEM, S.A., do montante de Euro 239.423,00 (6.ª e 7.ª prestações), conforme o disposto na cláusula quinta do Contrato de Mútuo celebrado com a RAM, em 30 de Julho de 1996, sendo o montante em dívida, no final de 2004, de Euro 837.980,40.
Por sua vez, o montante considerado no agregado "Particulares - Governo Regional" decorre:
- De um crédito concedido a um particular que, no ano de 2004, não efectuou qualquer reembolso do empréstimo concedido pela Região, na sequência da execução do aval prestado (ver nota 238), sendo o montante em dívida, no final de 2004, de Euro 503.842,47. Face a esta situação, a SRPF interpôs entretanto uma Acção Declarativa de Condenação, a fim de a RAM ser ressarcida do valor em dívida.
- Da execução de um aval prestado pela Região a dois armadores de pesca, na sequência do qual foi assinado um Acordo de Regularização de Dívida, que fixou o valor do crédito em Euro 266.510,55, tendo em vista o ressarcimento daquela despesa por parte da Região (ver nota 239).
No ano 2004, os montantes em dívida ao nível do agregado "Municípios" sofreram alterações, atendendo a que ocorreram reembolsos dos empréstimos contraídos pelas Câmaras Municipais do Funchal e de São Vicente, no montante de Euro 124.699,47 e de 16.959,13, respectivamente.
A dívida para com a Administração Indirecta distribuía-se pelas empresas (71%), onde estão incluídos os empréstimos concedidos pelo IDE-RAM, representando os particulares 29%.
9.2.4 - Observância do limite para a realização de operações activas
O DLR n.º 30-A/2003/M, que aprovou o Orçamento da Região para 2004, no seu artigo 8.º, autorizou o Governo Regional a "(...) realizar operações activas até ao montante de 125 milhões de euros", enquanto que no ano anterior o limite máximo tinha sido de 70 milhões de euros, o que se traduziu num crescimento de 78,6% (55 milhões de euros).
De modo a verificar o acatamento daquela norma do diploma orçamental, elaborou-se o quadro abaixo onde constam os valores de 2004 que concorreram para o cumprimento daquele limite, resultantes das subscrições de capital das empresas indicadas e dos créditos concedidos:
QUADRO IX.8
Observância do limite para operações activas
Uma vez que o valor global expresso no quadro é inferior ao autorizado pelo diploma, conclui-se que o limite para a realização de operações activas foi respeitado, destacando-se a subscrição do capital estatutário do SRS, E.P.E., com 71,9% do total utilizado, e o aumento do capital social da SDPS, S.A., com 9,5%.
9.2.5 - Rendimentos patrimoniais
No próximo quadro figuram os rendimentos patrimoniais obtidos pela Região em 2004, provenientes da distribuição de dividendos das empresas participadas e de operações de crédito efectuadas pela Administração Regional (Directa e Indirecta):
QUADRO IX.9
Rendimentos patrimoniais
Os activos financeiros proporcionaram à Região rendimentos que totalizaram mais de 3 milhões de euros, sendo 1,9 milhões de euros provenientes da distribuição de dividendos, e 1,1 milhões de euros resultantes do pagamento da 7.ª e 8.ª prestações da alienação da quota do Governo Regional na ECM, Lda.
9.3 - Fluxos financeiros com o Sector Público Empresarial Regional
A análise produzida centrou-se nos fluxos financeiros (ver nota 240) decorrentes da atribuição de subsídios (englobando-se, para além daqueles, as transferências correntes e de capital), de aumentos de capital, de suprimentos, da distribuição de dividendos, bem como da alienação de participações sociais detidas pela RAM.
Os trabalhos realizados basearam-se na informação remetida pela SRPF (ver nota 241), tendo-se efectuado o confronto entre os fluxos financeiros autorizados através das Resoluções do Conselho do Governo Regional e os montantes constantes da Conta da Região de 2004.
9.3.1 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o SPER
Face à relevância assumida pelos fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector público empresarial, o legislador não se limitou a contemplar a sua análise em sede de parecer sobre as contas regionais, tendo determinado igualmente a obrigatoriedade de remessa pelo executivo à Assembleia, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" (ver nota 242) [cfr. alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro].
Considerando que no diploma referido não está prevista a entrega, conjuntamente com a Conta da Região, de um anexo relativo à execução orçamental dessas transferências, parece justificável que, no contexto de uma eventual revisão àquela Lei, seja consagrada a exigibilidade da apresentação desse documento, conforme, aliás, vem sendo sugerido no Parecer sobre a Conta da RAM, nos últimos anos.
9.3.1.1 - Transferências correntes e subsídios para o SPER
O montante global de transferências correntes e subsídios pagos atingiu, aproximadamente, 56,4 milhões de euros (mais 3,5 milhões de euros do que em 2003), distribuídos da seguinte forma pelas entidades participadas:
QUADRO IX.10
Beneficiários das transferências correntes
Das várias entidades beneficiárias destes apoios destaca-se o SRS, E.P.E., que recebeu o montante de 53,3 milhões de euros (94% das verbas efectivamente pagas), sob a forma de transferências correntes, tendo por objectivo comparticipar as despesas de funcionamento desta entidade (ver nota 243).
Evidencia-se também a transferência no valor de Euro 750 mil euros, efectuada para a sociedade MT, S.A., correspondente à componente regional do financiamento do projecto "Madeira - Região Europeia do ano 2004".
Através da rubrica de classificação económica 04.01.02 A - Transferências Correntes - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas", do orçamento da VPGR, foram efectuadas transferências que atingiram o montante de Euro 1.057.497,69, distribuídos do seguinte modo:
- Euro 662.473,13 (ver nota 244) respeitam ao contrato-programa celebrado com vista à realização do objectivo de "Modernização e Inovação Empresarial, autorizado pela Resolução n.º 1753/2001, de 13 de Dezembro (ver nota 245), e vigente entre 1 de Outubro de 2001 e 1 de Outubro de 2003.
Face à cessação do contrato-programa supra referido, foi autorizada, pela Resolução n.º 1281/2004, de 16 de Setembro, a celebração de um novo contrato, no montante global de Euro 1.462.317,18, dotado do mesmo objecto e com um período de vigência compreendido entre 1 de Outubro de 2004 e 31 de Dezembro de 2006. O valor da transferência prevista para 2004 foi fixado em Euro 480.250,00, não tendo, no entanto, ocorrido qualquer pagamento neste âmbito.
- A AREAM recebeu Euro 395.024,56 da VPGR, no domínio do projecto denominado "Cooperação Técnica e Cientifica com a AREAM", com vista à realização de actividades que se enquadram na política energética regional. Do montante global pago, cerca de Euro 197.274,56 foram transferidos no âmbito do contrato programa autorizado pela Resolução n.º 966/2000, de 20 de Junho, e Euro 197.750,00 nos termos do contrato-programa autorizado pela Res. n.º 1642/20003, de 18 de Dezembro (ver nota 246), que previa uma comparticipação financeira global de Euro 1.220.400,00.
A citada Resolução contemplou a repartição daquela verba por três anos económicos, envolvendo a transferência da quantia de Euro 395.000,00 em 2004, de Euro 406.800,00 em 2005 e de 418.100,00 em 2006, com a atribuição anual daqueles valores em 4 prestações trimestrais.
Na medida em que a AREAM reveste a natureza jurídica de pessoa colectiva de direito privado, sem fins lucrativos e de cariz associativo e não societário, o Conselho do Governo Regional decidiu, através da Resolução n.º 689/2005, de 19 de Maio de 2005, proceder à substituição da rubrica de classificação económica da despesa que suportava os pagamentos efectuados, tendo as transferências para aquela entidade passado a ser cabimentadas na rubrica 04.07.01 - Transferências Correntes - Instituições sem fins lucrativos, indo assim ao encontro das recomendações formuladas por este Tribunal em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2003.
Destacam-se ainda os subsídios, no montante aproximado de 551,3 mil euros, concedidos pela SRE à MT, S.A., que se destinaram, em grande parte (348 mil euros), à execução do projecto comunitário "Uma família, Um computador".
Por sua vez, foi transferido para a HF, S.A. o montante de 278,6 mil euros (menos 650 mil euros do que em 2003), a título de indemnização compensatória (ver nota 247), ao abrigo do disposto no artigo 25.º do DLR n.º 30-A/2003/M, tendo outras empresas regionais de transportes colectivos de passageiros beneficiado também destas indemnizações.
GRÁFICO IX.2
Distribuição das transferências correntes e subsídios por beneficiários
9.3.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e constituição de suprimentos
Os fluxos com o SPER, realizados através da rubrica "Despesas de capital", atingiram o valor global de aproximadamente 96 milhões de euros, dos quais mais de 5,2 milhões (5,5%) foram contabilizados como "Transferências de Capital" e cerca de 90,8 milhões (94,5%) inscritos no agrupamento "Activos Financeiros", conforme se pode verificar no quadro a seguir apresentado:
QUADRO IX.11
Beneficiários das transferências de capital e activos financeiros
Os pagamentos para o SPER no âmbito das despesas de capital aumentaram 46,6 milhões de euros (mais 94,3%), em relação ao ano anterior (quando atingiram os 49,4 milhões de euros).
No que se refere às verbas pagas através do agrupamento "Transferências de capital" evidencia-se o seguinte:
- As verbas transferidas (ver nota 248) para o SRS, E.P.E., num montante superior a 2,5 milhões de euros, com um peso de 48,1% no total das transferências, destinaram-se a comparticipar financeiramente as despesas de investimento realizadas por esta entidade (ver nota 249).
- Os 2,5 milhões de euros transferidos para a ANAM, S.A. (ver nota 250), que representaram 47,9% das transferências realizadas, dizem respeito ao financiamento dos trabalhos da empreitada de execução da ER 101, incluídos no projecto de construção do Aeroporto Intercontinental da Madeira.
O gráfico ilustra a distribuição das transferências de capital e dos activos financeiros por beneficiário:
GRÁFICO IX.3
Distribuição das transferências de capital e dos activos financeiros por beneficiário
Quanto à despesa executada no âmbito do agrupamento "Activos Financeiros", salientam-se os seguintes aspectos:
- Entrega de 75,75 milhões de euros ao SRS, E.P.E., através da rubrica de classificação económica Activos Financeiros - Acções e outras participações - Sociedades e quase -sociedades não financeiras - Públicas, direccionados ao pagamento da 2.ª tranche da participação da Região no capital estatutário (Euro 145.000.000,00) desta entidade (ver nota 251).
- Transferência para a ANAM, S.A., do montante de 2,55 milhões de euros, correspondentes à 1.ª tranche da participação da Região no aumento de capital social daquela empresa (ver nota 252).
- Realização de 50% da participação da Região no capital social da "IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, E.P.E." (2,5 milhões de euros (ver nota 253) (ver nota 254).
- Realização de 50% (1,25 milhões de euros (ver nota 255) da participação da Região no capital da sociedade "Valor Ambiente - Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, S. A." (ver nota 256).
- Empréstimos concedidos a diversas sociedades públicas, com o objectivo de financiar os respectivos planos de actividades, e que atingiram o valor total de 6,75 milhões de euros.
9.3.2 - Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento Regional
As receitas do SPER destinadas ao orçamento regional ascenderam a mais de 193,2 milhões de euros, conforme se observa no quadro infra:
QUADRO IX.12
Fluxos provenientes do SPER
As transferências provenientes da VIAEXPRESSO, S.A., no montante de 175 milhões de euros, representam a maior parte (90,6%) das receitas provenientes do SPER e dizem respeito ao pagamento da concessão de serviço público dos troços de estradas regionais que se encontram elencados no n.º 1 do artigo 1.º do DLR n.º 1/2004/M, que criou esta concessionária.
O valor pago pela VIALITORAL, S.A. (14,96 milhões de euros) é relativo à concessão de serviço público do troço rodoviário da ER101 compreendido entre a Ribeira Brava e Machico ao lanço entre Machico e Caniçal.
A receita proveniente da ECM, Lda. (1,1 milhões de euros) refere-se ao pagamento das prestações, à firma "H.P. Miles & Pestana, Lda.", relativas à venda da participação social detida pela RAM naquela sociedade, de acordo com o contrato (ver nota 257) celebrado entre o Governo Regional e a referida empresa.
A participação nos lucros das empresas permitiu à Região arrecadar receitas no montante global de 1,9 milhões de euros, resultantes da distribuição de dividendos da Cimentos Madeira, Lda., da ILMA, Lda. e da S.D.M., S.A.
9.3.3 - Saldo global com o SPER
O saldo dos fluxos financeiros da RAM com o SPER, por entidade, pode ser visualizado no quadro abaixo reproduzido:
QUADRO IX.13
Saldo global dos fluxos financeiros
A partir da análise do quadro precedente constata-se, por um lado, que os fluxos para as entidades participadas ascenderam a aproximadamente 152,4 milhões de euros e, por outro, que os fluxos oriundos do SPER totalizaram quase 193,3 milhões de euros, o que se traduziu num saldo excedentário de cerca de 40,9 milhões de euros, justificado, principalmente, pelo valor das transferências efectuadas para a Região no âmbito da concessão de serviço público de diversos troços de estradas regionais, adjudicada à VIAEXPRESSO, S.A.
9.4 - Auditoria ao Património Imóvel da RAM
9.4.1 - Enquadramento
A acção de fiscalização em referência (ver nota 258) orientou-se para a avaliação dos sistemas de inventariação implementados no âmbito do património imóvel da Região, bem como para o conhecimento do ciclo patrimonial associado aos bens imóveis do domínio privado da RAM, à excepção das acções e controlos relativos à gestão do património regional artístico e cultural.
No âmbito desta auditoria, foi dado cumprimento ao princípio do contraditório, de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, através da audição dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Equipamento Social e Transportes e do Director Regional do Património.
Das entidades notificadas, apresentaram alegações o Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes e o Director Regional do Património (ver nota 259), as quais, após análise, foram tidas em consideração na elaboração do relatório, em cujo texto se encontram transcritas ou sintetizadas.
9.4.2 - Quadro normativo e institucional
Nos termos consagrados no artigo 227.º, n.º 1, alínea h), da Lei Fundamental e acolhidos no artigo 143.º do seu Estatuto Político-Administrativo, a RAM detém, no âmbito da autonomia regional, um património próprio, dispondo de competência para o administrar e para dele dispor.
Em matéria de administração do património público, destaca-se, no ordenamento jurídico regional, o DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, que determinou a obrigatoriedade de inventariação e inscrição no cadastro da RAM dos bens do seu domínio privado. Porém, no contexto actual, o conteúdo normativo deste diploma mostra-se incipiente, não se adequando às exigências introduzidas na área da contabilidade pública, associadas à implementação do POCP (ver nota 260), e que reflectem a complexidade jurídica, económica e física dos bens, direitos e obrigações a integrar no inventário.
Face à assinalada insuficiência normativa, e por não terem sido ainda editadas instruções e/ou orientações internas específicas sobre o cadastro dos bens da Região, a Administração Regional, mormente a DRPA, tem vindo a adoptar, com as devidas adaptações, a legislação actualmente aplicável neste domínio à Administração Central, em especial a Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril, que aprovou as instruções reguladoras do cadastro e inventário dos bens do Estado, designado por CIBE, que, para além de ser encarado como um modelo de organização e de actualização do inventário, consubstancia um instrumento económico-financeiro essencial no âmbito da gestão e do controlo patrimonial, permitindo o conhecimento consolidado do património.
Na tarefa de recenseamento e inventariação de imóveis, merece também destaque o DLR n.º 5/2005/M, de 15 de Abril, que adaptou à RAM o DL n.º 199/2004, de 18 de Agosto, e que veio permitir a adopção de um conjunto de medidas (ver nota 261) tendentes a agilizar o processo de regularização do património imobiliário pertencente ao domínio privado da Região.
De acordo com o artigo 2.º do anexo ao DRR n.º 3/2005/M, de 11 de Fevereiro (ver nota 262), a gestão, o controlo e a aquisição do património da RAM constituem atribuições da SRPF, sendo a DRPA (ver nota 263), em termos de estrutura interna, e tal como resulta dos artigos 4.º, 6.º, n.º 1, alínea e), e 7.º, n.º 1, alínea a), da orgânica aprovada pelo diploma referenciado, o serviço responsável por assegurar, de forma integrada, a gestão e administração do património regional, incluindo a respectiva inventariação, associada ao projecto de regularização imobiliária.
9.4.3 - Caracterização e inventariação do património imóvel da RAM
Embora o DRR n.º 5/82/M tenha instituído a obrigatoriedade de inventariação e cadastro dos bens de domínio privado da RAM, e se encontre ainda em vigor, apesar de desfasado da realidade que visa regular, aquele diploma nunca foi objecto de aplicação efectiva, não possuindo ainda a Região um sistema de inventário e cadastro capaz de fornecer a identificação e avaliação rigorosa da totalidade do seu património imóvel e de responder às exigências associadas à sua gestão.
Com efeito, o cadastro do património imóvel da RAM, a cargo da DRPA, consubstancia, não um verdadeiro sistema de inventário, mas antes uma listagem meramente descritiva de bens, que, para além da ausência de dados sobre a valoração e depreciação destes, se caracteriza pela imprecisão e pela incompletude.
De acordo com a informação aí constante, apresentada segundo a classificação prevista no CIBE, a inventariação do património imóvel da Região reportada a 31 de Dezembro de 2004 contemplava 1001 bens. Por outro lado, os imóveis rústicos integrados no domínio privado regional constituíam a modalidade mais significativa, com um peso de cerca de 70,5%, seguindo-se os imóveis urbanos, com uma expressão de 28,1%.
9.4.3.1 - Apreciação do cadastro e inventário
O cadastro de bens imóveis da RAM padece de deficiências substanciais ao nível da sua integralidade e da fiabilidade da informação dele constante, originadas pela ausência, até recentemente, de um trabalho sistemático de regularização e inventariação do património imóvel regional.
Destacam-se aí situações de omissão de imóveis no cadastro da Região por falta de informação prestada pelos serviços da Administração Regional com intervenção na área do património, pela desactualização e incorrecção de elementos relativos aos imóveis inventariados - muitos dos quais sem título de propriedade, sem situação registral actualizada ou omissos na matriz predial -, assim como falhas significativas na inserção cadastral dos dados.
9.4.3.2 - Sistema de inventariação
A DRPA tem concentrado esforços no sentido de garantir que o sistema de informação actualmente em aplicação acolha os preceitos essenciais consagrados no CIBE. Porém, a aplicação informática em utilização (CIBERAM) (ver nota 264), não obstante ter sido desenvolvida essencialmente com base na Portaria n.º 671/2002, sofre de limitações ao nível do registo, consulta, edição e eliminação de dados no cadastro, revelando-se um obstáculo à utilização do inventário como instrumento de gestão e de controlo do património imóvel da RAM.
Especificamente no que respeita ao sistema de controlo instituído, salienta-se que a DRPA não dispõe actualmente de um manual de procedimentos atinente ao registo das entradas, saídas e alterações patrimoniais de bens imóveis, bem como à organização e ao conteúdo dos respectivos processos, não se encontrando definidas normas relativas à utilização e salvaguarda dos bens imóveis da RAM, extensíveis a todas as entidades utilizadoras daquele património (ver nota 265) (ver nota 266). Do mesmo modo, não foram ainda instituídos procedimentos e controlos atinentes à valorização dos bens imobiliários, na perspectiva do património bruto e líquido da RAM.
Apesar de reconhecer tais debilidades, aquela Direcção Regional tem vindo, no entanto, a dar prioridade à identificação (ver nota 267) e regularização da situação jurídica (ver nota 268) dos bens que compõem o universo patrimonial imobiliário da Região, apontando, como prioridades da sua acção, a formalização de todos os actos necessários à regularização dos prédios no concelho do Funchal (2006), a identificação, regularização e inventariação dos bens imóveis da zona Oeste da Madeira (2007) e a conclusão do processo de regularização e inventariação do património imóvel da RAM adquirido (2008).
No que tange ao CIBERAM, o trabalho desenvolvido pela DRPA tem sido orientado para a introdução das alterações consideradas necessárias e essenciais ao cabal funcionamento e utilização daquela aplicação informática, equacionando-se, inclusive, a possibilidade da sua substituição.
9.5 - Auditoria aos contratos-programa celebrados com o Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S.A.
9.5.1 - Enquadramento
A auditoria em apreço (ver nota 269) teve por objectivo fiscalizar os contratos-programa celebrados entre a Administração Regional Directa e a empresa Madeira Tecnopolo, S.A. (MT, S.A.), de modo a apreciar os circuitos associados, nomeadamente quanto à apresentação de candidaturas, da aprovação, concessão e do controlo dos apoios, avaliando, ainda, o seu grau de realização financeira.
No âmbito desta acção, foi observado o princípio do contraditório, conforme previsto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, através da audição do Vice-Presidente do Governo Regional, do Secretário Regional da Educação e do Presidente do Conselho de Administração da Madeira Tecnopolo, S.A., tendo as alegações apresentadas sido atendidas na elaboração do relatório.
9.5.2 - Quadro Institucional
A MT, S.A., que, de acordo com o n.º 1 do artigo 3.º do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, reveste a natureza jurídica de empresa pública, integrando o sector público empresarial da RAM, foi constituída por escritura pública em 19 de Agosto de 1997, nos termos da lei comercial, sob a forma de sociedade anónima, detendo à data da auditoria um capital social de Euro 1.247.500,00, distribuído pelos accionistas Região Autónoma da Madeira (84%), Universidade da Madeira (8%), e Associação de Jovens Empresários da Madeira (8%).
Em conformidade com o artigo 1.º do Capítulo I dos respectivos Estatutos, tem a mesma por objecto social "(...) o desenvolvimento, a promoção e a gestão do Parque Científico e Tecnológico da Madeira, a prestação dos serviços de apoio necessários à sua actividade, bem como o incremento do desenvolvimento económico, científico e tecnológico na Região Autónoma da Madeira".
9.5.3 - Contratos-programa
Na medida em que prossegue acções orientadas para a promoção do desenvolvimento económico, científico e tecnológico na RAM, a MT, S.A. tem vindo a concretizar um conjunto de projectos de investimento beneficiando de comparticipações financeiras atribuídas pela RAM, ao abrigo da celebração de CP. Do mesmo modo, a formalização de CP entre a Região (através da VPGR e da SRE) e a MT, S.A. tem titulado transferências financeiras da componente regional de programas e projectos comunitários para a empresa, na qualidade de entidade responsável pela sua realização e gestão.
9.5.4 - Acompanhamento e controlo
Neste domínio não foram identificados, tanto ao nível da VPGR como da SRE, quaisquer procedimentos específicos orientados para o acompanhamento e controlo da aplicação dos apoios financeiros concedidos pela RAM através destes departamentos regionais, ficando o modo de exercício dos direitos de intervenção e de fiscalização da RAM na execução dos CP confinado à disciplina contratualmente definida a este propósito.
9.5.5 - Resultados da análise
Em 2004, a MT, S.A. recebeu o montante de Euro 1.237.117,81 (cerca de 73,6% do total concedido nesse ano, no valor total de 1.681.728,21), a coberto de CP associados aos seguintes 6 projectos: "Madeira - Região Europeia 2004", "Regis e Outros Programas de Cariz Comunitário", "Infocentros", "Uma Família, Um Computador", "Acções Promocionais do CIFEC/Madeira Tecnopolo" e "Modernização, Eficiência e Versatilidade do CIFEC".
Os projectos "Madeira - Região Europeia 2004" e "Uma família, Um computador" foram os que beneficiaram de um apoio financeiro mais elevado, com 60,6% e 28,1% do total, respectivamente.
Apurou-se ainda que, no ano em referência, e contrariamente ao contratualmente estipulado, a VPGR transferiu verbas para a MT, S.A., no montante de Euro 750.000,00, antes da apresentação, pela empresa, dos documentos comprovativos das despesas, situação que não se verificou com a SRE.
9.5.5.1 - Projecto "Madeira - Região Europeia 2004"
Em 30 de Dezembro de 2003 foi celebrado um CP entre a VPGR e a MT, S.A., envolvendo uma comparticipação financeira no valor máximo de Euro 895.000,00, destinado a permitir a execução do programa de actividades e eventos delineado na sequência da designação da RAM como "Madeira - Região Europeia do Ano 2004", e ainda incrementar o reconhecimento do facto regional europeu, contribuir para o desenvolvimento cultural, social, turístico e económico da Região e para a sua integração na União Europeia e projectar a Madeira no conjunto europeu e internacional.
Este CP revestiu um carácter singular relativamente aos demais, em virtude de o projecto a ele associado ter tido origem numa iniciativa promovida directamente pela RAM, havendo sido cometida à MT, S.A., por via do contrato, a responsabilidade pela respectiva execução e gestão. Pese embora este facto, a sociedade não detinha o controlo de aspectos essenciais da execução do projecto em apreço, o qual, em concreto, foi directamente assegurado pela VPGR, através da Comissão "Madeira Região Europeia 2004".
O valor dos pagamentos efectuados até 2004 à MT, S.A., a coberto do contrato, ascendeu a Euro.895.000,00.
9.5.5.2 - Projecto "Uma Família, Um Computador"
Através de um CP formalizado em 19 de Dezembro de 2001, e aditado em 16 de Setembro de 2003, atributivo de uma comparticipação financeira máxima de Euro 5.648.729,29, foi definida a forma de execução do projecto "Uma família, Um computador", enquadrado no POPRAM III, tendo por principais objectivos aumentar o número de agregados familiares residentes na RAM, com computador pessoal e equipamentos complementares, facilitar o acesso à Internet e a aquisição de um computador pessoal multimédia, nomeadamente às famílias de menores recursos.
O projecto - que, à data dos trabalhos de campo da auditoria (Junho de 2005) estava suspenso - visou a entrega de 10.000 computadores e respectivas impressoras a agregados familiares, residentes na RAM, no período compreendido entre 2001 e 2006, tendo-se verificado que até ao final de 2004, foram entregues 5195 computadores, correspondendo a uma taxa de execução de 76,4%.
A introdução, em 2003, de alterações ao Regulamento do projecto permitiu a colocação de 300 computadores e respectivas impressoras em escolas secundárias públicas da Região, através de agregados familiares que não dispunham de condições sócio-habitacionais para utilizar o computador nos respectivos domicílios, havendo-se constatado que os respectivos custos de aquisição, no valor de Euro 88.689,18, foram suportados pelo orçamento da SRE.
No que se refere à execução financeira do CP, em 22 de Dezembro de 2004 foi realizada a transferência de Euro 348.049,93, contra os Euro 500.000,00, previstos, o que se traduz numa taxa de execução de 69,6%.
9.5.5.3 - Projecto "Infocentros"
Ao abrigo do CP assinado em 14 de Maio de 2002 foi definida a forma de execução da candidatura "Infocentros", enquadrada no POPRAM III - Medida 1.2 - Estímulo à Inovação e Sociedade de Informação; Acção 1.2.1 - Promoção da Acessibilidade e dos Serviços e Aplicações no Domínio da Sociedade da Informação, tendo por objectivos, entre outros, formar espaços de familiarização dos cidadãos com o uso das tecnologias de informação e, especialmente, da Internet, promover a utilização, banalizando o uso das tecnologias de informação, e contribuir para a formação e certificação básica dos cidadãos em tecnologias de informação, no quadro das medidas lançadas pelo Governo.
De modo a concretizar os fins especificados no CP, foi concedida uma comparticipação financeira no montante máximo de Euro 302.186,73, tendo o valor dos pagamentos feitos em 2004 pela SRE totalizado Euro 33.740,88, representativos de 31,8% das transferências regionais previstas para aquele ano.
9.5.5.4 - Regis e Outros programas de cariz comunitário
O CP celebrado entre a SRE e a MT, S.A., em 26 de Setembro de 2002, estabeleceu a atribuição de uma comparticipação financeira, no montante máximo de Euro 1.201.064,87, tendo por finalidade fazer face aos custos com o programa comunitário REGIS e com outros programas de cariz comunitário não financiados pela Comunidade Europeia, com o escopo fundamental de concretização plena de várias prerrogativas de interesse regional prioritário e de execução dos referidos programas pela MT, S.A. em articulação com a política definida pelo executivo regional.
Diferentemente dos demais, este CP não se destinava a financiar a execução de um projecto concreto, mas antes a suportar custos de natureza diversa, ainda que relacionados com a execução de vários projectos desenvolvidos pela MT, S.A. durante o ano 2000. Nessa medida, não se antevêem razões justificativas do escalonamento temporal da comparticipação regional até ao ano 2008, sendo de referir que, em 2004, o contrato não teve execução financeira.
9.5.5.5 - Projecto "Modernização, Eficiência e Versatilidade do CIFEC"
Este CP, celebrado a 6 de Maio de 2003, e objecto de aditamento em 15 de Setembro de 2003, visou definir o processo de cooperação entre a RAM e a MT, S.A. para a execução da medida 1.2 do POPRAM III, respeitante ao estímulo à Inovação e à Sociedade de Informação, acção 1.2.2 - Desenvolvimento de um Ambiente Favorável à Inovação, materializado na execução do projecto "Modernização, Eficiência e Versatilidade do CIFEC".
Para a prossecução de tais finalidades, o CP definiu uma comparticipação financeira máxima de Euro 209.363,00, correspondente à componente regional no projecto, cifrando-se o valor das transferências efectuadas pela SRE, no ano 2004, em Euro 69.787,67.
9.5.5.6 - Projecto "acções Promocionais do CIFEC/Madeira Tecnopolo, S.A."
O CP celebrado em 6 de Maio de 2003 indicava como objecto a definição do processo de cooperação entre a RAM e a MT, S.A. para a execução da medida 1.1 do POPRAM III, respeitante à Valorização do Potencial Turístico, Cultural e do Lazer, acção 1.1.3 - Promoção da Procura Turística, materializado através do projecto "Acções Promocionais do CIFEC/MT, S.A."
Com vista à consecução dos objectivos contratualmente definidos foi estipulada uma comparticipação financeira máxima de Euro 106.617,99, dos quais Euro 35.539,33 foram pagos pela SRE em 2004.
9.6 - Auditoria à Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A., relativa ao ano 2004
9.6.1 - Enquadramento
A auditoria em questão (ver nota 270) visou o exercício do controlo da gestão financeira da Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A., face à participação do Governo Regional no seu capital social como sócio maioritário, tendo envolvido a análise do grau de execução dos empreendimentos projectados para a realização dos objectivos estabelecidos pela Sociedade, assim como da respectiva situação económico-financeira.
No âmbito desta acção, foi dado cumprimento ao princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, através da audição dos membros do Conselho de Administração da Sociedade, havendo as alegações apresentadas, subscritas pelo Presidente daquele órgão executivo, sido atendidas na elaboração do relatório.
9.6.2 - Quadro Institucional
A SMD, S.A. foi criada pelo DLR n.º 21/2001/M, de 4 de Agosto, que aprovou igualmente os respectivos estatutos, revestindo, nos termos do n.º 1 do seu artigo 1.º, a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, subsumível no conceito jurídico de empresa pública (regional) fornecido pelo n.º 1 do artigo 3.º do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, e em que são accionistas a RAM, e os Municípios do Funchal, de Câmara de Lobos, de Santa Cruz e de Machico.
Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, dos respectivos Estatutos, são órgãos da sociedade a assembleia-geral, o fiscal único e o conselho de administração, os quais foram constituídos nos termos da legislação aplicável e em conformidade com o que ficou estatutariamente definido.
De acordo com o artigo 2.º do DLR n.º 21/2001/M, a SMD, S.A. tem por objecto social a concepção, promoção, construção e gestão de projectos, acções e empreendimentos que contribuam de forma integrada para o desenvolvimento económico, social, desportivo e cultural dos concelhos do Funchal, de Câmara de Lobos, de Santa Cruz e de Machico.
O capital social inicial da SMD, S.A. foi fixado em Euro 1.500.000, repartido entre a RAM, com Euro 900.000, a Câmara Municipal do Funchal, com Euro 262.500, e as Câmaras Municipais de Câmara de Lobos, de Santa Cruz e de Machico com Euro 112.500 cada uma, numa proporção de 60% para a RAM, 17,5% para a CMF e 7,5% para cada um dos outros municípios.
Embora parte do capital social inicial subscrito pelas accionistas CMF (50%), CMSC (78%) e CMM (50%) ainda se encontrasse por realizar no final de 2004, a Assembleia Geral da SMD, S.A. deliberou, em 28 de Março de 2002, um aumento de capital, no valor de Euro 3.182.500, por entrada em dinheiro da accionista RAM, tendo, em consequência, a participação da RAM na Sociedade passado para 87,2%, a da CMF para 5,6% e a de cada um dos restantes municípios para 2,4%, num total de 7,2%.
9.6.3 - Gestão de projectos
9.6.3.1 - Programação
A estratégia assumida pela SMD, S.A., no tocante à definição dos projectos a executar, foi direccionada à realização de infra-estruturas no domínio da cultura e no incremento do nível e da qualidade de vida das populações dos concelhos de Câmara de Lobos, Funchal, Santa Cruz e Machico.
No Plano Global de Investimento e Orçamento, elaborado em complemento do Plano de Actividades, foi prevista uma carteira de 13 projectos que ascendem a um montante total de investimento na ordem dos 166,5 milhões de euros, financiados maioritariamente (96,1%) por capitais alheios. Em 2004, o empréstimo obrigacionista concedido pela Zarco Finance, B.V., envolveu a disponibilização à Sociedade de Euro 35.882.698, concorrendo para o valor acumulado total, disponibilizado entre 2003 e 2004 (Euro 50.724.000).
No tocante a fundos comunitários, dos 6 projectos da SMD, S.A. que foram objecto de candidatura a co-financiamento, 5 não mereceram aprovação, por falta de enquadramento no contexto do POPRAM III e/ou por estarem esgotados os níveis de compromisso financeiro já assumidos no programa comunitário, não havendo, à data da realização da acção, uma decisão definitiva quanto ao projecto remanescente.
Do montante de investimentos previstos, 48,9% destinava-se ao concelho do Funchal (perto de 81,5 milhões de euros), 20,2% ao concelho de Câmara de Lobos (cerca de 33,6 milhões de euros), 17,8% ao concelho de Machico (mais de 29,7 milhões de euros) e os restantes 13,1% ao concelho de Santa Cruz (mais de 21,7 milhões de euros).
Relativamente ao retorno da globalidade dos projectos, foi definido naquele Plano um horizonte temporal de 20 anos, com uma taxa interna de rendibilidade prevista de 10,66% e um ponto morto das vendas de cerca de 12 anos.
Tendo por base o volume total de investimento previsto e os montantes decorrentes dos contratos ou trabalhos adjudicados até à data de realização da auditoria (102,1 milhões de euros), detectou-se um desvio orçamental de aproximadamente 18,9% no tocante a 8 dos projectos em causa, representativos de 43,5% do investimento global, requerendo níveis de financiamento adicional da ordem dos 13,7 milhões de euros.
9.6.3.2 - Projectos seleccionados
O critério de selecção adoptado para a escolha dos projectos de acordo com o método de amostragem não estatística, assentou, por um lado, no apuramento do volume financeiro associado a cada projecto e, por outro, no desvio positivo verificado entre o montante global dos trabalhos ou contratos adjudicados para cada projecto e o valor inscrito no Plano Global de Investimento e Orçamento.
Com base nestas premissas, foi seleccionado o projecto que apresentava o volume financeiro mais elevado e aquele que evidenciava o maior desvio positivo face ao Plano Global de Investimento e Orçamento, a saber, o "Fórum Machico" e a "Intervenção na Frente Mar do Porto da Cruz", os quais representavam cerca de 21% do total do volume financeiro constante dos mapas financeiros.
Da análise realizada a ambos os projectos verificou-se que, em matéria de empreitadas, nem sempre foram observados, de forma rigorosa e transparente, os procedimentos de adjudicação consagrados na legislação vigente, assim como, no que respeita às aquisições de bens e de serviços, as modalidades procedimentais definidas no Regulamento Interno da Sociedade, com destaque para o incumprimento das normas que definem a escolha dos procedimentos e para o desrespeito pela sequência temporal dos trâmites e das formalidades que compõem o processo de selecção das respectivas entidades co-contratantes.
9.6.3.2.1 - Projecto "Fórum Machico"
O Centro Cultural de Machico, subsequentemente denominado "Fórum Machico", encontra-se edificado na zona da baía da cidade de Machico, funcionando como um espaço de cultura, estando dotado de uma biblioteca, de um auditório polivalente, de um restaurante, de dois cinemas, de um estacionamento subterrâneo e de uma ampla área exterior envolvente.
Embora o valor previsto para a concretização do empreendimento em referência ascendesse inicialmente a cerca de 18,2 milhões de euros, o montante apurado para a sua realização rondou os 19,5 milhões de euros, representando um desvio na ordem dos 7,3%.
Deste último valor, o montante correspondente às empreitadas de obras públicas é o mais significativo, representando 91% dos custos (Euro 17.744.353,67), seguindo-se as verbas dos fornecimentos e das prestações de serviços com 8,4% do custo global do projecto (Euro 1.635.951,28). Por seu turno, o valor afecto às aquisições de terrenos é reduzido (0,6%, correspondendo a Euro 120.000,00), uma vez que a implantação do projecto se efectuou, essencialmente, sobre os terrenos inseridos no domínio público marítimo e no domínio privado do Município.
No âmbito do contrato de empreitada de "Construção do Centro Cultural de Machico -1ª Fase" foram formalizados seis termos adicionais com o valor total de Euro 436.656,61 (s/IVA), correspondendo a um acréscimo de 21% face a valor inicial de adjudicação.
Na sequência da política de rentabilização dos empreendimentos, foi concessionada a exploração do Restaurante e Bar do "Fórum Machico", havendo os concursos públicos lançados para concessão da exploração de três outros espaços comerciais ficado desertos.
9.6.3.2.2 - Projecto de Intervenção na "Frente Mar do Porto da Cruz"
A SMD, S.A. pretendeu dignificar a zona envolvente à "Frente Mar no Porto da Cruz", no concelho de Machico, por via da criação de um conjunto de infra-estruturas que permitissem melhorar as condições de utilização e apoio à praia (balneários, duches, um bar, restaurante, um solário e um parque infantil).
Das componentes que integram o projecto, o maior peso dos custos correspondeu à execução das empreitadas com 85,2%, (Euro 1.616.053,56), em número de 6, seguindo-se os fornecimentos e prestações de serviços que representaram 7,6% do total do projecto (Euro 143.527,71), e finalmente a aquisição de terrenos, com 7,2% (Euro 136.500,00).
Embora o valor orçamentalmente previsto para a concretização do projecto em referência fosse de Euro 1.023.998,00, de acordo com os dados apurados, o custo total do projecto rondou os Euro 1.896.081,26, o que consubstanciou um desvio de 85,2% em relação à previsão inicial.
A execução física e financeira das prestações de serviços e fornecimentos relacionadas com o projecto de "Intervenção na Frente Mar do Porto da Cruz" cifraram-se nos 100%, uma vez que o empreendimento já se encontrava concluído e em funcionamento no final de 2004, situando-se o respectivo índice, no caso das empreitadas do projecto, perto daquele valor percentual.
Salienta-se ainda que a exploração do restaurante e bar que integram a obra da "Intervenção na Frente Mar do Porto da Cruz" foi objecto de concessão.
9.7 - Princípio do Contraditório
Ouvida no âmbito do contraditório, a SRPF (ver nota 271) comunicou, relativamente à composição da carteira de activos, reportada a 31 de Dezembro de 2004, que "(...) nos créditos concedidos pelo Governo Regional consta um contrato de suprimentos com a MADIBEL, S.A., celebrado a 11.06.1990, no montante de 216.144,09euros e que teve por objectivo a regularização financeira por parte da empresa à data da constituição dos mencionados suprimentos", tendo igualmente dado conta de que "A 15.03.2004 foi celebrado um Protocolo de Regularização de Dívida entre a Região Autónoma da Madeira, através da Secretaria Regional do Ambiente e Recursos Naturais, e a COOPESCAMADEIRA, CRL, no montante de 549.105,58euros", encontrando-se o crédito "repartido por 10 prestações anuais e sucessivas de 54.910,50euros cada, com início de pagamento a 15.03.2005.".
Considerando que a informação acima transcrita, só agora trazida ao conhecimento desta Secção Regional, não foi acompanhada de quaisquer documentos de suporte, os montantes em causa não foram atendidos para efeitos do apuramento do valor em dívida a 31 de Dezembro de 2004.
Ainda no que diz respeito à situação da carteira de activos, no final do ano 2004, a SRPF referiu que "O Instituto de Desenvolvimento Empresarial entende que os créditos concedidos no âmbito do POE não podem ser considerados como créditos da Região Autónoma da Madeira, na medida em que "os incentivos atribuídos no âmbito do POE, correspondem a dotações provenientes do Orçamento de Estado e transferências comunitárias", razão pela qual "O seu registo no orçamento da RAM apenas consta em termos de mecanismo de contas de ordem. Mais indicou que "é no orçamento do IDE que os mesmos são registados em virtude de ser este o organismo que protocolarmente assegura a ligação entre os promotores privados e o IAPMEI ou o ITP"".
Não obstante os argumentos produzidos, mantém-se o entendimento de que os créditos em questão devem ser considerados para fins de apuramento do montante em dívida à Região, no final do ano, porquanto, ao estarem inscritos na rubrica 09.06.01 - Activos financeiros - Empréstimos a médio e longo prazos - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Privadas, assumem natureza orçamental.
Quanto à forma de classificação dos suprimentos concedidos pela Região à EJM, Lda., a SRPF invocou, com base em informações veiculadas pela VPGR, que "a contabilização na conta Dívidas a Terceiros - Curto Prazo - Empresas participadas e participantes, deriva de um entendimento dos auditores externos da empresa (KPMG), no sentido de classificarem como de curto prazo, os empréstimos obtidos no ano referência, sendo consolidado, no ano seguinte, caso não exista reembolso".
Face aos índices do carácter de permanência associado ao crédito, enunciados nos n.os 2 e 3 do artigo 243.º do CSC, a posição sustentada quanto à forma de contabilização daqueles suprimentos pela empresa é, contudo, tida por questionável, dando-se aqui por reproduzidas as observações tecidas sobre esta matéria em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2000 (ver nota 272). Neste domínio, avulta ainda a circunstância de os suprimentos atribuídos terem sido orçamentalmente inscritos pela RAM no agrupamento 09.06.02 - Activos financeiros - Empréstimos a médio e longo prazos - Sociedades e quase-sociedades não financeiras - Públicas.
A SRPF veio ainda aditar que, "Por lapso, na Conta da RAM de 2004 não figura a Associação de Promoção da Região Autónoma da Madeira, entidade cuja aprovação de constituição foi deliberada pela Resolução do Conselho de Governo n.º 107/2004, de 28 de Janeiro. A escritura pública de constituição foi lavrada a 31/03/2004. De acordo com os seus Estatutos, esta Associação não dispõe de património inicial, o que, desde logo, não implica qualquer alteração ao valor global absoluto das participações da Região Autónoma da Madeira."
CAPÍTULO X
Fluxos Financeiros com a União Europeia
10.1 - Âmbito de verificação
Neste capítulo, procedeu-se à análise das transferências relativas a 2004 dos fundos provenientes da UE para a RAM, tendo para o efeito sido apreciadas as verbas contabilizadas na respectiva Conta, nomeadamente no que respeita à sua estrutura orçamental e ao seu grau de concretização, bem como as entregues directamente a particulares e objecto de certificação pelas entidades competentes (ver nota 273).
Desenvolveu-se, ainda, uma análise autónoma à execução financeira do POPRAM III, conquanto este programa constitui um meio primordial de intervenção comunitária na RAM, designadamente através das 4 componentes - FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP -, não só pelo elevado volume financeiro que envolve, como também pela consecução dos objectivos estratégicos definidos no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período de 2000/06.
Na apreciação dos restantes fluxos financeiros comunitários foram ainda consideradas as informações constantes dos relatórios anuais de execução do QCA III e do Fundo de Coesão II (que pelo seu peso e papel na referida estratégia também mereceu destaque), bem como os elementos enviados por outras entidades com responsabilidade na gestão e certificação de outras intervenções de âmbito comunitário com aplicação na RAM. (ver nota 274)
Os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, são objecto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado, pelo que não se procedeu a qualquer análise nesse domínio.
Em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos constantes do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, o presente capítulo, cujas alegações (ver nota 275) foram, quando pertinentes, tidas em consideração no último ponto do capítulo.
10.2 - Fluxos financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM
À semelhança do referido nos anteriores pareceres, a Conta da RAM continua a não conter informação que permita, com clareza, apurar o montante proveniente da UE por fundo, programa, iniciativa ou sistema de incentivos comunitários, apresentando um grau de detalhe cada vez menor face aos anos precedentes. (ver nota 276) Estes valores (ver nota 277) encontram-se dispersos pelas diversas rubricas de classificação económica, de que são exemplo as rubricas orçamentais 06.09.01 - Transferências correntes - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições, 10.09.01 - Transferências de capital - Resto do Mundo - União Europeia - Instituições e ainda no agrupamento 17- Operações extra-orçamentais sob a forma de receitas consignadas, em contas de ordem e em recursos próprios de terceiros.
Os fluxos financeiros oriundos da União Europeia, inscritos no ORAM de 2004, como transferências correntes e de capital e a respectiva execução, bem como aqueles fluxos que é possível apurar no âmbito das operações extra-orçamentais, foram os seguintes:
QUADRO X.1
Fluxos Financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM
Face às receitas regionais totais previstas para o exercício orçamental em apreço (ver nota 281), 15,8% (225,3 milhões de euros) eram provenientes da UE.
Contudo, o montante de receitas com origem comunitária, registado na Conta da RAM, ascendeu a cerca de 50,6 milhões de euros, montante ligeiramente superior a um quinto do valor orçamentado (22,5%), revelador da significativa sobreavaliação da estimativa desta importante fonte de financiamento.
Ora, ainda que os fluxos financeiros oriundos da Comunidade Europeia representem 15,8% do total das receitas regionais previstas, o seu peso nas receitas arrecadadas (ver nota 282) na Conta da Região quedou-se em 6,8%. Considerando apenas a receita orçamental, (ver nota 283) o peso das verbas comunitárias transferidas é de 4,4%. Esta constatação permite concluir que o grau de execução relativo às verbas comunitárias foi o mais baixo das restantes rubricas da receita.
Para este valor, contribuiu essencialmente a baixa execução do FEDER (23,7%), do FSE (25,9%) e do Fundo de Coesão (7,1%), relativamente ao orçamentado na rubrica10.09.01, que, em conjunto, registaram uma quebra de 24,2 milhões de euros face ao ano transacto.
Face à alteração na contabilização dos fundos comunitários que, em 2003, deixaram de ser contabilizados nos RPT da RAM, e passaram a estar reflectidos nas contas do Instituto de Gestão de Fundos Comunitários (IFC), designadamente nas suas operações extra-orçamentais, a Conta da RAM perdeu informação sobre esta importante fonte de receita.
De acordo com as orientações constantes da Circular da DROC n.os 2/ORÇ/2004, de 15 de Janeiro, as verbas provenientes da União Europeia que dão entrada no IFC ou no FGAPFP, e que se destinem a outras entidades públicas, devem ser contabilizadas sob a forma de RPT nesses primeiros serviços, e como receitas dos orçamentos privativos dos FSA que as recebem, passando pelo mecanismo de contas de ordem, caso se dirijam a programas de investimentos do plano inseridos nesses orçamentos privativos. (ver nota 284)
A contabilização destas verbas efectuou-se, assim, essencialmente, através da administração indirecta da RAM. (ver nota 285)
A movimentação das componentes comunitária e nacional da verba do PAR, no valor de Euro 1.716.312,44 (ver nota 286), foi efectuada através do mecanismo de "Contas de ordem", em cumprimento do estabelecido no artigo 26.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro.
O gráfico seguinte realça a evolução dos fluxos financeiros para a Conta da RAM no quadriénio 2001-2004 e, da sua observação, é possível constatar que a tendência decrescente da receita cobrada, iniciada em 2003, estabilizou em 2004.
GRÁFICO X.1
Evolução dos Fluxos Financeiros da UE reflectidos na Conta da RAM
10.3 - Fluxos financeiros da UE para a RAM
Pela diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região, designadamente de entidades gestoras, promotoras e beneficiários finais, resulta a não inclusão de todas as componentes comunitárias na Conta da RAM, na medida em que parte das verbas é transferida directamente para as diferentes entidades regionais. Das informações prestadas à SRMTC por estas entidades (ver nota 287), resultam evidentes as diferenças de tratamento da informação com reflexos nos seus níveis de desagregação e no momento do reconhecimento contabilístico das verbas comunitárias. Nesta perspectiva, a Conta da RAM não reflecte a globalidade das verbas comunitárias transferidas para a Região, não permitindo ter um conhecimento completo e rigoroso das receitas regionais.
As transferências provenientes da UE para a RAM, destinadas a entidades públicas e privadas, apuradas pela SRMTC, ascenderam a Euro 136.434.728,34 e apresentaram a seguinte distribuição:
QUADRO X.2
Proveniência dos fluxos financeiros da UE (ver nota 288)
Os fluxos comunitários ocorridos em 2004 apresentaram um decréscimo de Euro 41.554.976,16 (-23,3%) face ao ano transacto, influenciado essencialmente pela redução nas verbas provenientes do FEDER e FSE, relativas ao POPRAM III, e nas do Fundo de Coesão destinadas ao projecto da SRARN (ver nota 290), bem como nas transferências destinadas a projectos enquadrados nos sistemas de incentivos no âmbito do PRIME.
No entanto, verificou-se a existência de outras transferências da UE no montante de Euro 36.255.427,74, para entidades da RAM, no âmbito dos Fundos Estruturais (Programas POSC, PRODEPIII, e POCI 2010 do QCAIII e Iniciativa Comunitária LEADER+) e do Fundo de Coesão, que não passaram por serviços da Administração Pública Regional (directa ou indirecta), tendo sido canalizadas directamente para as entidades executoras/beneficiárias (ver nota 291).
O montante proveniente do Orçamento de Estado, bem como do Orçamento da Segurança Social e de verbas próprias do ITP, para assegurar a comparticipação nacional de projectos abrangidos pelas transferências constantes do Quadro X.2, totalizaram Euro 6.410.796,47 (ver nota 292)
10.3.1 - POPRAM III
10.3.1.1 - Revisão Intercalar
No ano 2004, e na sequência da Avaliação Intercalar realizada em 2003 ao QCA III e respectivos programas operacionais, e em conformidade com a Decisão da Comissão Europeia C(2004) 883, de 23 de Março, foi atribuída ao POPRAM III a "reserva de eficiência" no montante de Euro 35.136.621, em virtude de o mesmo ter sido considerado muito eficiente.
Deste modo, e dando cumprimento às disposições comunitárias, procedeu-se à revisão intercalar do Programa, aprovada pela Comissão Europeia através da Decisão C(2004) 5494, de 21 de Dezembro, que veio alterar a Decisão da Comissão C(2000) 1776, de 28 de Julho (ver nota 293).
Conforme consta do novo Plano de Financiamento do POPRAM III (Quadro X.3), a reserva de eficiência foi distribuída pelas componentes FEDER (50,2%), FSE (27%) e FEOGA-O (22,8%), tendo o processo de reprogramação financeira abrangido todos os fundos e a generalidade das medidas (ver nota 294), sendo de salientar a criação de uma nova medida no âmbito do FEDER (Medida 1.6 - Melhoria do Abastecimento Público de Água Potável).
Das outras alterações mais significativas ao nível da programação global, salienta-se a redução do montante afecto à componente IFOP (- 2,5 milhões de euros), em beneficio do FEOGA-O em igual valor que, juntamente com o já atrás referido, faz com que este fundo tenha registado a maior taxa de crescimento (13,15%).
Na componente FEDER foram reforçadas financeiramente as Medidas 1.1, 1.4, 2.3 e 2.5, com destaque para a 1.1 e a 2.3 (11,0 e 12,0 milhões de euros, respectivamente) e reduzida a dotação das Medidas 1.2, 1.3 e Assistência Técnica, realçando-se a Medida 1.3 (-9,3 milhões de euros) (ver nota 295).
10.3.1.2 - Execução financeira em 2004
A execução financeira das despesas comunitárias por fundo, eixo prioritário, medida e linha de assistência técnica, em 2004 e acumulada, pode ser observada no quadro X.3 (ver nota 296):
A execução das despesas comunitárias afectas ao Programa em 2004 cifrou-se em Euro 110.539.232,52, revelando um desvio, por excesso, de Euro 14.474.094,52, face ao programado na Decisão C(2004) 5494, de 21 de Dezembro, sendo a consequente taxa de execução alcançada (115,1%) (ver nota 297) ligeiramente superior à obtida em 2003 (112,3%), pese embora o seu valor absoluto seja inferior (em cerca de 9,2 milhões de euros). No entanto, a taxa de realização do período 2000/2004, tendo aumentado de 50,9% para 56,7%, continua baixa (em particular no FEOGA-O e no FEDER, com 40,9% e 55,9%), sobretudo tendo em conta que os compromissos assumidos até 31 de Dezembro de 2004 representam 96,8% (ver nota 298) dos valores programados para o período 2000-2006, e que as taxas relativas aos outros programas do QCA III se apresentam na generalidade superiores (ver nota 299).
Globalmente, os Eixos Prioritários 1 e 2 representaram cerca de 98,7% das despesas comunitárias executadas, correspondendo o remanescente à Linha de Assistência Técnica. A execução dos Fundos Estruturais, que em 2003 foi de Euro 119.736.606,64, caracterizou-se, no exercício em apreço, por um abrandamento na realização de despesa comunitária, com especial destaque para os fundos englobados no Eixo Prioritário 1, que evidenciaram uma redução de Euro 7.367.410,58 face ao ano transacto.
De entre os Fundos Estruturais, o FEDER assume destaque pelo peso de 68,2% (cerca de 75,4 milhões de euros) que detém no total das despesas comunitárias executadas em 2004, evidenciando uma taxa de execução de 115,3%. Todavia, tomando por referência o quadriénio 2000-2004, e face à correspondente despesa aprovada, a taxa de execução financeira quedou-se em cerca de 56%.
A Medida 2.5 - Coesão e Valorização Social, que visa sobretudo o acesso à Educação e ao Conhecimento e à criação de melhores condições no âmbito da Saúde, é a mais representativa do FEDER em 2004, com uma execução a 17,3 milhões de euros, tendo um total de 32 projectos aprovados, cinco dos quais respeitam a 2004, com a respectiva comparticipação comunitária no valor de Euro 11.320.831,84 (ver nota 300).
No entanto, a Medida 2.4, que visa a "Melhoria das Acessibilidades Internas", não só regionais como locais, cuja execução em 2004 registou uma quebra de 35,6% face ao ano anterior, continua a ser em termos acumulados a mais representativa do Programa. Esta medida apresenta já um nível de execução de 83,5% face ao total programado no POPRAM III e de 114,2% (ver nota 301) face à programação do primeiro quinquénio.
À semelhança do sucedido no ano anterior, também em 2004, o grau de execução no âmbito do FSE excedeu os 100%, com especial destaque para a Medida 1.5 - Competências Humanas e Equidade Social, que no ano em apreço é a mais representativa do Programa com uma execução financeira de Euro 18.891.101,97. Em relação ao ano transacto, verificou-se um aumento de 13,3% na execução deste fundo cuja taxa, relativamente ao programado em 2004, é de 116,1%. O seu peso na globalidade das despesas associadas aos quatro fundos é de 17,1%.
QUADRO X.3
Execução financeira do POPRAM III por Eixo Prioritário e Medida
A execução das despesas comunitárias relativas ao FEOGA-O (cerca de 12,1 milhões de euros), que no ano anterior havia registado o maior valor já obtido naquela componente, revela em 2004 uma inversão, com uma quebra de 30,4%, o que, em termos relativos, representa a redução mais acentuada no cômputo dos fundos estruturais.
O IFOP apresenta uma execução aproximada de 4,1 milhões de euros, o que significa um incremento de 95,8% face à registada no ano transacto, apresentando uma taxa de execução em 2004 de 264,6% (ver nota 302) e uma taxa de realização para o quinquénio correspondente a 68,7%.
Cumpre ainda referir que, a par da redução de despesa executada relativamente ao ano 2003 (-7,7%), existe uma diminuição significativa em 2004 (29,5 milhões de euros) no que respeita aos valores de aprovação de despesa, em todas as componentes do Programa, destacando-se o FEOGA-O (- 20,7 milhões de euros).
Por último, o gráfico seguinte põe em evidência a taxa de execução financeira de 75,1%, relativa ao quinquénio 2000-2004 das componentes comunitárias integradas no POPRAM III, com especial destaque para a taxa de execução do FSE (105%), seguida da alcançada pelo FEDER (73,1%), tendo o FEOGA-O e o IFOP apresentado taxas de 55,5% e de 59,0% respectivamente.
GRÁFICO X.2
Execução Financeira do POPRAM III por Fundo Estrutural 2000-2004
No que concerne à capacidade de cumprimento pela RAM da "regra n+2", prevista no n.º 2 do artigo 31.º do Regulamento n.º (CE) 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho (ver nota 303), importa salientar os esforços desenvolvidos no sentido de garantir o seu cumprimento. Todavia, ainda que este indicador se situe nos 131% (ver nota 304), ele é simultaneamente revelador de significativas diferenças de execução entre as medidas que compõem os dois Eixos Prioritários.
O cumprimento da "regra n+2", em 2004, era exigido pela terceira vez para o FEDER e o FSE, pela segunda vez para o FEOGA-O e pela primeira vez para o IFOP. Assim, e de acordo com aquela regra, seria necessário garantir que a soma dos pagamentos por conta, já efectuados pela Comissão Europeia ao POPRAM III, com o montante acumulado dos pedidos de pagamento intermédios apresentados pelas Autoridades de Pagamento à CE, igualasse ou ultrapassasse a dotação orçamental dos anos 2000, 2001 e 2002.
O quadro seguinte apresenta a aferição da "regra n+2" para todos os Fundos do POPRAM III no final de 2004:
QUADRO X.4
Regra "n+2"
Aquele indicador, para as componentes FEDER e FSE, embora registando algum abrandamento em relação ao ano anterior, ultrapassou o montante necessário para o cumprimento da regra, em 29% e 67%, respectivamente. Na componente FSE, o valor de despesa já certificada assegura-lhe uma margem de segurança neste domínio para os próximos anos, sendo aquela que apresenta a maior taxa de aprovações face à programação, o que, associado ao seu nível de execução, denota a importância deste fundo comunitário para a RAM.
Também o FEOGA-O atingiu a meta, ultrapassando-a em 5%, para o que contribuiu (ver nota 305) a antecipação de fundos canalizada para o POPRAM III por parte do IFADAP.
No IFOP verifica-se pela primeira vez a aplicação da referida regra, cujo cumprimento da meta foi plenamente atingido (101%), por força da melhoria significativa da execução da Medida 2.2 - Pescas e Aquicultura, em 2004, relacionada com uma revitalização do sector.
10.3.1.3 - Sistema de controlo interno dos Fundos Comunitários no âmbito do POPRAM III
Nos termos do art. 42.º do DL.º 54-A/2000, de 7 de Abril, foi instituído o Sistema Nacional de Controlo do QCA III, constituído por entidades que exercem de forma articulada o controlo a três níveis, no âmbito da execução das intervenções operacionais, correspondendo o 1.º nível a uma forma de controlo interno, o 2.º nível a uma forma de controlo externo e o alto nível à coordenação global do sistema de controlo.
Estatui o DL n.º 168/2001, de 25 de Maio, no seu artigo 11.º, que o controlo de 1.º nível dos Fundos Estruturais na RAM é da responsabilidade do órgão de gestão da intervenção operacional, designado para o efeito pelo Governo Regional, sendo o controlo de 2.º nível exercido pela Inspecção Regional de Finanças.
Posteriormente, veio a Portaria n.º 684/2001, de 5 de Julho, definir, no artigo 3.º, que os organismos de controlo de 1.º e de 2.º níveis regionais são constituídos, respectivamente, pelo Gestor do POPRAM (o qual, simultaneamente, constitui a Autoridade de Gestão, cujo suporte técnico, administrativo e financeiro é dado, desde 1 de Outubro de 2001 (ver nota 306), pelo IFC) e pela IRF.
A) Controlo de 1.º nível
O IFC, criado na orgânica da SRPF, tem por objectivo (ver nota 307) a coordenação global da intervenção dos fundos de finalidade estrutural na Região, bem como a gestão, o acompanhamento, a avaliação e o controlo da execução das intervenções de âmbito regional co-financiadas pelo FEDER e pelo FC, contando, no âmbito da sua Direcção de Serviços de Controlo e Avaliação, com uma estrutura de controlo segregada da gestão e dos pagamentos, a quem compete a execução do controlo de 1.º nível das várias componentes FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP do POPRAM III, bem como do Fundo de Coesão na RAM.
O IFC estabelece anualmente até ao mês de Setembro, e em conformidade com a Portaria n.º 684/2001, de 5 de Julho, uma planificação das actividades de controlo de 1.º nível, em articulação com as entidades coordenadoras do controlo de 2.º nível (ver nota 308), tendo por base as orientações e metodologias emanadas por estas entidades no âmbito do SNC.
No ano 2004 foram realizadas 27 acções de controlo de 1.º nível, cuja despesa, verificada e repartida pela execução dos anos 2000 a 2004, totalizou 6.832.189,06, passando a despesa controlada acumulada até 31 de Dezembro de 2004, para Euro 85.562.583,31, o que representa uma taxa de cobertura de 12,87% face à execução do Programa no período 2000-2004.
QUADRO X.5
Acções de controlo de 1.º nível no âmbito do POPRAM III
Das acções realizadas em 2004, no âmbito do controlo de 1.º nível do POPRAM III, destacam-se os seguintes aspectos relevantes:
- No que concerne a projectos co-financiados pelo FEDER, foram realizadas 3 auditorias, abrangendo um projecto da Medida 1.2 e dois da Medida 2.3, e uma despesa total controlada de Euro 1.503.194,58, cujos relatórios estavam em execução no final do ano.
Relativamente às acções de controlo concluídas até ao final de 2004 (18), incluindo os relatórios finais das 16 auditorias realizados em 2003, por auditores externos (ver nota 310), não se verificaram correcções financeiras, mas apenas recomendações à gestão e às entidades executoras, nomeadamente no que respeita à melhoria de procedimentos da gestão incluindo o controlo da duplicação do apoio comunitário, evidências de verificação da conformidade das despesas apresentadas a pagamento com as aprovadas, e dos cálculos, e a publicitação da comparticipação comunitária.
- Em relação à componente FSE, foi celebrado em 2004, com recurso à bolsa de auditores constituída pelo IGFSE, um contrato de prestação de serviços com a empresa BDO - Binder & CO - Auditoria, Impostos e Consultoria, Lda, para realização de acções de controlo de 1.º nível, tendo em vista a recuperação do esforço de controlo dos anos de 2001 a 2003.
Neste âmbito, foram executadas 18 acções de controlo, tendo aquela entidade auditado 16 projectos integrados nas Acções 1.5.1 a 1.5.6, 1.5.8 e 1.5.9. perfazendo o valor de Euro 3.290.952,89, e a estrutura de controlo do IFC realizado as restantes, a projectos da Acção 1.5.1, no montante de Euro 30.619,75, com base no Instrumento de Intervenção Rápida com vista à certificação de despesa
Estes projectos foram objecto de relatório final em 2004, constando no Sistema de Informação, aos quais se juntam os relatórios finais de 2 acções de controlo iniciadas em 2003.
Em resultado destas acções, foi apurada uma redução no valor total de Euro 286.646,46 correspondente a despesas consideradas não elegíveis, tendo, no caso de um dos projectos, dado lugar à comunicação de irregularidades à entidade coordenadora do controlo de 2.º nível (IGFSE). Foram igualmente emitidas algumas recomendações à gestão e aos beneficiários, nomeadamente no sentido de o organismo gestor alterar os seus procedimentos internos, de forma a cumprir os prazos legalmente previstos.
- Das 5 acções desenvolvidas no âmbito do FEOGA-O, cuja despesa verificada no montante de Euro 1.748.331,96, abrangeu as Acções 2.1.1, 2.1.2 e 2.1.3, três tiveram o seu relatório concluído em 2004, aos quais se juntou o relatório final de uma outra acção iniciada em 2003.
Em resultado destas verificações foi apurada uma redução no montante total de Euro 58.061,23, correspondente a despesas não elegíveis, registando também recomendações à gestão e às entidades beneficiárias, sendo, no caso dos procedimentos de gestão, relativas nomeadamente ao não cumprimento de prazos para celebração do contrato de atribuição das ajudas, à não verificação de elementos de carácter contabilístico na análise, à não evidência de verificação do cumprimento de normas comunitárias e à divergência nas comunicações ao beneficiário.
No caso de um dos projectos, houve lugar à comunicação de irregularidades à entidade coordenadora do controlo de 2.º nível (IGA).
- No que concerne à componente IFOP foi efectuada uma acção de controlo, abrangendo uma despesa de Euro 253.844,42 na sub-Acção2.2.2.5, a qual foi concluída em 2004, tal como duas acções iniciadas em 2003, cujos relatórios finais não registaram correcções financeiras, apenas recomendações sobre os procedimentos à gestão e às entidades beneficiárias, sendo as conclusões referentes à gestão relacionadas, nomeadamente, com insuficiências na verificação dos procedimentos contabilísticos dos beneficiários, na contagem do prazo para assinatura do contrato de atribuição de ajudas e na comunicação aos beneficiários.
B) Controlo de 2.º Nível
A articulação entre os controlos de 1.º e de 2.º nível efectiva-se mediante o planeamento anual dos controlos (ver nota 311), o acompanhamento da execução do plano anual dos controlos e o relatório anual de síntese (ver nota 312). Esta articulação tem ainda repercussões sobre os critérios de selecção, métodos e instrumentos de controlo, formação específica, tratamento e comunicação de irregularidades e gestão de devedores.
Em 2004, para além das auditorias efectuadas pela Comissão Europeia (1), pela IGF (3) e pelo GAU do IFADAP/INGA (2) foram realizadas no âmbito do controlo de 2.º nível, 4 acções de controlo, das quais 2 pelo IGFSE e 2 pela IRF.
Tendo em vista a operacionalização dos protocolos de colaboração celebrados com as entidades nacionais responsáveis pelo controlo de 2.º nível, relativamente aos quatro fundos estruturais e a necessidade de contribuir para o esforço de controlo, a IRF realizou uma acção na componente FSE abrangendo 8 projectos de 7 entidades cuja despesa controlada foi de Euro 406.385,81 e outra na componente IFOP cuja despesa verificada em 4 projectos foi de 149.553,23. Foram ainda concluídas as acções iniciadas no ano anterior relativamente aos 11 projectos da componente FSE, FEOGA-O e IFOP, continuando em curso, no final do ano, a dos projectos da vertente FEDER.
A despesa total controlada pela IRF até ao final de 2004, no âmbito do POPRAM III, foi de Euro 13.934.796,31, o que representa uma taxa de cobertura de 2,10%, face à execução do período 2000-2004, repartida da seguinte forma:
QUADRO X.6
Acções de controlo de 2.º nível no âmbito do POPRAM III
A IRF desenvolveu, ainda em 2004, os trabalhos relativos a um controlo cruzado a 4 beneficiários de projectos na componente FEOGA-O, abrangendo 9 documentos de despesa no montante de Euro 112.515,69 e 6 fornecedores.
C) Acompanhamento do POPRAM III
Para cada fundo estrutural o Gestor da Componente promove a realização de acções de acompanhamento dos seus projectos, posicionando-se ao nível do auto controlo, o que tem enquadramento legal no artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 438/2001, de 2 de Março, e que tem como objectivo central promover e assegurar uma eficiente gestão dos recursos financeiros públicos atribuídos às entidades beneficiárias, tendo em conta as normas comunitárias, nacionais e regionais em vigor em matéria de fundos comunitários, no âmbito do QCA III.
Neste contexto, foram realizadas as seguintes acções de controlo distribuídas pelos fundos estruturais:
QUADRO X.7
Acompanhamento no âmbito do POPRAM III
De todas as acções realizadas no âmbito do FEDER e do FSE, e face à classificação pré-definida (adequada, com reservas e não aceitável), nenhum dos projectos foi considerado não aceitável, o que revela a boa execução dos mesmos.
D) Gestão de Devedores
A rápida recuperação dos montantes pagos indevidamente, estipulada no art.8.º do Regulamento (CE) n.º 438/2001, da Comissão, de 2 de Março, foi assumindo crescente importância em paralelo com o tratamento e comunicação de irregularidades, com a operacionalização dos sistemas de acompanhamento e de controlo, devendo as entidades que exercem funções de gestão e controlo dispor de sistemas que lhes permitam uma adequada gestão de devedores.
Neste contexto, foram recuperados em 2004, no âmbito do POPRAM III, os seguintes montantes relativos à comparticipação comunitária: FEDER - Euro 50.081,75; FSE - Euro 67.726,13 (ver nota 314); FEOGA-O - Euro 32.288,08 (ver nota 315), IFOP - Euro 8.917,8.
Quanto à contabilização no âmbito da Gestão de Devedores, o POPRAM III regista, em 2004, 3 processos FEDER, 79 processos FSE, 4 processos FEOGA-O e 4 processos IFOP.
10.3.2 - Fundo de Coesão
10.3.2.1 - Execução financeira em 2004
Às intervenções no POPRAM III associam-se, de forma articulada e complementar, os investimentos e as acções a concretizar com o apoio do Fundo de Coesão, designadamente no âmbito dos Eixos Prioritários 1 e 2.
As transferências da UE, a título do FC II (ver nota 316), previstas para a RAM, para o período 2000-2006, estão especialmente orientadas para a execução de três projectos estruturantes, dois no domínio do ambiente, denominados "Infra-estruturas para a gestão optimizada da água na RAM - 1.ª fase" e "Unidade de valorização de RSU da Ilha da Madeira - 2.ª Fase" (ver nota 317), que permitirão a conclusão dos trabalhos iniciados no anterior período de programação, integrado no FC I, e o terceiro projecto no domínio dos transportes, relativo às infra-estruturas portuárias da RAM (ver nota 318). Existe, consequentemente, uma complementaridade relevante entre os apoios do FC e os oriundos do FEDER, em particular das medidas 1.3 "Melhoria das Acessibilidades Exteriores", 1.4 "Protecção e Valorização do Ambiente e Ordenamento do Território" e 2.6 "Intervenção Integrada do Porto Santo".
No decurso do período 2000-2004, foram aprovados três dos referidos projectos no âmbito deste fundo, conforme se expõe no quadro seguinte:
QUADRO X.8
Projectos aprovados
Foi transferido da UE (ver nota 319) a favor da RAM no âmbito do FC II, no período 2000-2004, o montante de 90.956.106 (8,0% do total de verbas deste fundo transferidas para Portugal, valor superior ao do ano 2003). Em 2004, as transferências para os executores (Euro 36.862.313) representaram 44% do total de transferências no quinquénio 2000-2004. Também nesta linha se situam as transferências da UE dirigidas à RAM, que representam 45,0% em igual período, como resulta da leitura do quadro seguinte:
QUADRO X.9
Transferências da UE para os executores
Se aos valores acumulados anteriores adicionarmos o montante de Euro 6.190.617, transferido pela CE e pago à SREST em 2002 para o projecto "Unidade de valorização de RSU da Ilha da Madeira" (ver nota 320) ao abrigo do Fundo de Coesão I, as transferências da UE para a RAM e os pagamentos aos executores no período 2000-2004 passam respectivamente para Euro 97.146.723 e Euro 89.742.292.
Em 2004, o valor total transferido foi cerca de sete vezes superior ao do ano 2003, sendo o projecto respeitante às infra-estruturas portuárias, aprovado no final de 2003, destinatário de 83% desse valor, contrariamente ao projecto relativo aos RSU, relativamente ao qual não houve transferências da UE.
10.3.2.2 - Gestão, acompanhamento e controlo
O Regulamento (CE) n.º 1264/1999, do Conselho, de 16 de Agosto, que alterou o quadro legal comunitário do FC para o período 2000-2006, veio possibilitar o alargamento das competências e responsabilidades dos Estados-membros que, por força do artigo 12.º, n.º 1, passam a ser os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro dos projectos, competindo-lhes, de acordo com o princípio da boa gestão financeira, verificar se as acções co-financiadas foram efectuadas correctamente, prevenir e detectar irregularidades e recuperar os fundos perdidos, nos casos em que tenham ocorrido. Encontram-se estatuídos, também por esta forma, incentivos para uma maior exigência na coordenação entre este fundo e os demais instrumentos comunitários, designadamente o FEDER, e a introdução de maior controlo no pagamento de despesas.
Perante este enquadramento legal, e através do DL n.º 191/2000, de 16 de Agosto, que aprova o regulamento de aplicação do FC II a Portugal a partir de 2000, estabeleceram-se disposições tendentes a colmatar a necessidade de, a nível nacional, se garantirem e explicitarem as competências e responsabilidades em termos de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do FC.
Nos termos do artigo 3.º do citado diploma, a gestão do FC é assegurada, a nível nacional, pela DGDR, e, a nível sectorial, "pelas entidades designadas pelos membros do Governo correspondentes", sendo que, no caso das Regiões Autónomas, e especificamente da RAM, a designação da entidade responsável pela "gestão das intervenções localizadas na Região, independentemente do sector a que respeitem", compete ao respectivo Governo Regional, que através da RCG n.º 1371/2001, de 27 de Setembro, designou o IFC, tutelado pela Secretaria Regional do Plano e Finanças, como entidade com competência assegurar a gestão das intervenções do FC na RAM.
Ainda de acordo com a mesma Resolução, e em conformidade com o disposto no ponto 2.º da Portaria n.º 37/2003, de 15 de Janeiro (ver nota 321), compete igualmente ao IFC, exercer o controlo de 1.º nível, sendo o controlo de 2.º nível da esponsabilidade da IRF, também da SRPF, em articulação com a DGDR.
Neste contexto, em 2004 foram realizadas as primeiras auditorias no âmbito do controlo de 1.º nível (ver nota 322), que abrangeram dois projectos e uma despesa total controlada no montante de Euro 63.477.391, o que face à execução do Fundo de Coesão na RAM a 31/12/04 (Euro 122.847.020), representa um esforço de controlo de 52%. Como resultado destas acções, foram registadas correcções financeiras no valor de Euro 8.511 (ver nota 323), bem como recomendações à Gestão e às entidades executoras.
Por sua vez, a IRF, no âmbito do protocolo celebrado com a DGDR, iniciou os trabalhos de controlo a dois projectos co-financiados pelo Fundo de Coesão, "Desenvolvimento das Infra-estruturas portuárias da RAM" e "Infra estruturas para a gestão optimizada da água na RAM-1ª fase", que abrangem um custo total elegível de Euro 113.141.879, sendo a despesa controlada no valor de Euro 20.211.197.
10.3.3 - Outros Programas e Iniciativas Comunitárias com intervenção na Região
Para além do POPRAM III e do Fundo de Coesão, e conforme se constatou no ponto 10.3, as intervenções de âmbito comunitário, mais representativas ao nível das transferências da UE para a RAM em 2004, foram o INTERREG III-B, o POSI/POSC através do Madeira Digital, e os Sistemas de Incentivos integrados no PRIME, no âmbito dos quais a Região, através de estruturas próprias, (ver nota 324) intervém ao nível dos pagamentos ou da selecção dos projectos.
O Programa de Iniciativa Comunitária INTERREG III-B Espaço Açores/Madeira/Canárias, aprovado pela Decisão da Comissão C(2001), 4015, de 13 de Dezembro, foi alterado em 2004, na sequência da Avaliação Intercalar pela Decisão da Comissão C(2004) 4130, de 18 de Outubro, sendo a comparticipação financeira do FEDER de Euro.145.363.358,48.
De acordo com o relatório enviado à SRMTC, foram aprovados, em 2004, 85 projectos a que correspondeu uma dotação FEDER de Euro 53.021.909,9, num total aprovado até 31 de Dezembro de 2004, de Euro 121.048.693,96.
O total de despesa FEDER, certificada até 31 de Dezembro de 2004, foi de Euro 39.045.241,45, o que representa uma taxa de execução do Programa de 26,8%, sendo o valor das transferências da Comissão Europeia para a RAM (Autoridade de Pagamento (ver nota 325), nesse ano, de Euro 20.660.928,36.
Contudo, esta verba não se destina apenas a executores da RAM, assim como os montantes atrás referidos, envolvendo as três regiões abrangidas pelo Programa.
O modelo transnacional de gestão e execução dos projectos no âmbito deste programa, desenvolvidos em parceria por diversas entidades, implica que os pagamentos sejam efectuados pela Autoridade de Pagamento para a conta do Chefe de Fila (responsável administrativo e financeiro do projecto perante as autoridades do programa e receptor da totalidade dos fundos) e este transfere para os respectivos parceiros o montante destinado a reembolsar despesas por estes efectuadas no âmbito do projecto.
Dos montantes pagos pela Autoridade de Pagamento a todos os chefes de fila (Madeira, Açores e Canárias), foi recebido em 2004, pelos chefes de fila e parceiros de projectos aprovados da Madeira, o montante de 3.300.794,87, não havendo registo de acções de controlo realizadas pela autoridade de pagamento, nomeadamente nos termos do estabelecido no Regulamento (CE) n.º 435/2001 da Comissão, de 2 de Março.
O Programa integrado "Madeira Digital" resultou da apresentação de uma candidatura promovida pelo Madeira Tecnopolo ao POSI (Medida 2.3- Projectos Integrados: das Cidades Digitais ao Portugal Digital) na sequência da Resolução do Conselho de Governo n.º 393/2001, de 5 de Abril. Foi aprovado em 6 de Fevereiro de 2003, com uma comparticipação do FEDER no montante de Euro 11.245.762,04. De acordo com a Resolução n.º 872/2003, de 10 de Julho, o IFC foi designado a entidade beneficiária e interlocutora financeira entre o gestor do POSI, o Madeira Tecnopolo (ver nota 326) e os demais promotores.
De acordo com a informação constante do relatório anual de execução (ver nota 327), o investimento realizado até 31 de Dezembro de 2004 no que respeita à comparticipação do FEDER foi de Euro 1.022.537,07, que representa 9% do valor aprovado (ver nota 328), tendo sido efectuadas para a RAM, nesse ano, transferências num total de Euro 705.213,56 da comparticipação do FEDER e do OE.
Destes programas, o PRIME foi o que maior volume de verbas canalizou em 2004, num total de 5,3 milhões de euros, incluindo a comparticipação nacional, destinados ao financiamento de projectos integrados no SIME, URBCOM e SIVETUR, cujas transferências foram efectuadas para o IDE-RAM, entidade responsável pela recepção, análise, fiscalização e pagamentos desses projectos,
Refira-se ainda que no âmbito da IC no domínio do Desenvolvimento Rural, LEADER+, foi transferido directamente para a ACAPORAMA e para a ADRAMA, enquanto Grupos de Acção Local que integram a estrutura orgânica responsável pela execução deste programa, o montante de Euro 1.601.777,76, proveniente do FEOGA-O.
10.4 - Princípio do Contraditório
Em sede de contraditório, a SRPF (ver nota 329) apresentou, no tocante ao Ponto 10.2 - Fluxos Financeiros com a União Europeia (nota de rodapé 6), "a desagregação das verbas contabilizadas, em 2004, na rubrica "06.09.01 - Transferências correntes - União Europeia -Instituições"", fazendo corresponder Euro 129.650,00 ao FSE, Euro 283.043,00 ao BEI, Euro 15.954,67 ao INTERREG III B, e Euro 6.202,84 a Outras.
No que concerne ao BEI, a informação disponibilizada não permite, no entanto, aferir se, à semelhança do que se verificou em 2003, o montante indicado respeita à bonificação de juros no âmbito do empréstimo "Madeira - Obras de reconstrução", contraído pela RAM junto daquela instituição de crédito, e assumido em 1999 pelo Governo da República, o que, a confirmar-se, leva a questionar a entrada de tal bonificação nos cofres da Região.
Quanto à "sobreavaliação da estimativa das receitas comunitárias", foi referido, em reiteração da "informação veiculada em anos anteriores", que "[a]s divergências apontadas (...)resultaram do facto de a previsão destas receitas (...) regerem-se de uma forma generalizada pela prática de um instrumento denominado "overbooking", tal como sucede com o Governo da República", devendo, consequentemente, "os desvios verificados" "ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia". Mais se acrescentou que "em 2004, à Região Autónoma da Madeira foi-lhe atribuída a classificação de muito eficiente na gestão dos fundos comunitários, beneficiando por isso, de um acréscimo de 35 milhões de euros de fundos na União Europeia, o que comprova inequivocamente as boas práticas de gestão adoptadas pelo Governo Regional".
A argumentação avançada pela SRPF para sustentar o recurso à técnica do "overbooking" dá, contudo, mostras de alguma inconsistência, uma vez que se constata que a taxa de execução da rubrica em apreço tem vindo a apresentar uma quebra contínua desde 2002, não correspondendo às expectativas, assistindo-se mesmo, no período assinalado, a um agravamento do desvio entre os valores orçamentados e os cobrados, o qual tenderá a acentuar-se com o reforço da reserva de eficiência, caso se mantenham os mesmos pressupostos.
No que concerne à referência inserida no último parágrafo da nota de rodapé 7, aquela Secretaria Regional justificou que "através do mecanismo de Contas de Ordem não é possível confirmar o valor das receitas comunitárias, dado que os serviços e fundos autónomos passam na Conta da Região, através deste mecanismo, o valor das suas contas próprias, e estas são contabilizadas, nestas rubricas, de forma global, sem se efectuar qualquer especificação".
Por seu turno, relativamente à alusão constante da nota de rodapé 12, de que, no caso do IDE-RAM, embora grande parte das transferências da UE e do OE respeitantes ao POPRAM e aos Sistemas de Incentivos do PRIME se destinem a terceiras entidades, as mesmas integram o mecanismo de contas de ordem, a SRPF invocou que "[a] Circular, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de Janeiro, visa permitir uma adequada contabilização dos fluxos dos fundos comunitários na Região entre os diferentes serviços e fundos autónomos", rematando que, "[u]ma vez que as verbas referidas (...) destinam-se a entidades privadas a contabilização das mesmas, efectuada pelo IDE, está correcta".
Não se afigura, contudo, que a posição sustentada seja susceptível de acolhimento, porquanto, face ao disposto no artigo 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho (ver nota 330), as verbas em causa não são qualificáveis como receitas próprias do IDE e, de acordo com as Notas explicativas ao classificador económico, constante do Anexo III ao DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro (ver nota 331), apenas os movimentos extra-orçamentais relativos às receitas próprias dos serviços, institutos e fundos autónomos se incluem em contas de ordem, conforme é, aliás, reforçado na Circular n.º 1/ORÇ/2004, de 14 de Janeiro, da DROC.
No tocante à forma de inscrição das transferências da UE relativamente ao PRIME mencionada na nota de rodapé 12, a SRPF esclareceu que, "[e]m relação ao valor da transferência do SIVETUR, existe uma diferença de 394.809,40euros, em virtude do ITP ter transferido no dia 02 de Janeiro de 2004 e considerar como transferência relativa ao ano económico de 2003, e o IDE no ano económico de 2004", explicando que, "[n]o que respeita ao valor da transferência destinada ao SIME, o ITP de facto transferiu 2.475.593,36euros, para as contas do IDE", mas que, ao ter sido necessário "efectuar uma devolução à Direcção Geral do Tesouro no valor de 160,87euros", as receitas foram consideradas "pelo valor líquido".
No que tange a este último aspecto, e na perspectiva da actuação do IDE-RAM (ver nota 332), o procedimento descrito aparenta colidir com o princípio contabilístico da não compensação, consagrado no ponto 3 do DL n.º 232/97, de 3 de Setembro (ver nota 333), de que emerge a regra da inscrição orçamental das receitas pelo seu valor integral, sem lugar a deduções de qualquer natureza.
Relativamente "às transferências do IAPMEI, no que diz respeito às transferências do URBCOM e SIME", foi confirmado que "a certidão corresponde aos valores transferidos pelo mesmo na sua totalidade", com a ressalva de que o Serviço não conseguiu "estabelecer qualquer diferença ou comparação com o quadro X.2".
Pese embora a dificuldade manifestada pela SRPF em identificar a divergência apontada ao nível do valor das tranches nacional e comunitária no âmbito do URBCOM, reforça-se que, de acordo com o teor do Ofício n.º 4996, de 22/08/05, do Gabinete do Gestor do PRIME, as transferências da UE ascenderam ao montante de Euro 895.796,97, enquanto as efectuadas a partir do OE totalizaram o valor de Euro 107.757,48.
Relativamente ao PAR, a SRPF alegou não compreender divergência assinalada na nota de rodapé 14, tendo sido remetida cópia da certidão do IFADAP onde consta que o valor transferido para a RAM foi de Euro 1.712.144,54, a qual já havia sido previamente enviada à SRMTC, através do Ofício n.º 13920, de 11 de Março de 2005. Continua, porém, a verificar-se a discrepância referida na correspondência mais recente do IFADAP/INGA, identificada na mesma nota.
No atinente ao Ponto 10.3 - Fluxos financeiros da UE para a RAM, aquele departamento frisou que os dados ao dispor do POSC indicavam que "o Gestor do POSC transferiu 375.348,032euros (FEDER) e 329.865,53euros (OE)". Esta informação não coincide, todavia, com a facultada pelo Ofício n.º C2159/05/PS, de 8 de Agosto de 2005, do Gestor do Programa, no qual esta entidade declarou que o valor das transferências realizadas para o IFC perfez Euro 705.213,56, repartidos por Euro 505.213,56, do FEDER, e por Euro 200.000, do OE.
Finalmente, quanto ao Ponto 13.3.1.2 - Execução financeira em 2004, a SRPF invocou que, segundo os elementos fornecidos pelo IFC, não era compreensível a divergência evidenciada na nota de rodapé 24, resultante da confrontação entre o valor da execução financeira de 2004 (Medida 2.1), constante do Quadro I dos Anexos Comuns ao Relatório de Execução Anual (Euro 11.654.550,54), e o da execução financeira acumulada de 2000 a 2004, inscrito no Quadro 5 do mesmo relatório (Euro 34.850.939,04), quantificada em Euro 60,71.
Com efeito, adicionando no âmbito da referida Medida, o valor da execução financeira de 2004 ao valor da execução acumulada a 31 de Dezembro de 2003, o montante que se obtém para a execução do período 2000-2004, é de Euro 34.850.878,33.
Estranha-se, porém, tal posicionamento, considerando que, no âmbito da elaboração do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2003, e quando confrontada com esta questão em sede de contraditório, por referência àquele ano económico, a SRPF reconheceu a diferença apontada e manifestou a intenção de proceder à sua correcção relativamente a 2004.
CAPÍTULO XI
As Contas da Administração Pública Regional
11.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, o Tribunal de Contas aprecia o resultado da actividade financeira desenvolvida pela Administração Regional, realizando uma comparação entre os valores orçamentados e os efectivamente pagos. Analisa a forma como a Administração geriu o quadro de disciplina orçamental e de controlo das finanças públicas regionais. Integra ainda os ajustamentos relativos à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, coincidente com a Conta da Região (que não inclui os Fundos e Serviços Autónomos), e à Conta Consolidada da Região.
Com esta análise pretendeu-se apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional e respectiva evolução, bem como da Conta Consolidada da Região (Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos), terminando com a apresentação do saldo corrigido desta última, obtido através do confronto do saldo disponível com o montante de encargos assumidos e não pagos.
Para o efeito, verificaram-se os elementos integrantes da Conta da Região, das contas de gerência dos Fundos e Serviços Autónomos e da relação de encargos assumidos e não pagos enviada pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
11.2 - Análise global
11.2.1 - Análise da execução
Os resultados da execução orçamental da Administração Regional estão, por força do artigo 25.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, reflectidos na Conta da Região, que "(...) abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública", e sintetiza a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, durante o ano económico a que respeita.
11.2.1.1 - Princípio do equilíbrio
No quadro abaixo, é realizada uma comparação entre os valores das receitas arrecadadas e das despesas realizadas, no período de 2002 a 2004 (ver nota 334):
QUADRO XI.1
Evolução global da Conta da Região
Ao contrário do sucedido no ano 2003, a Conta da Região de 2004 não observou o princípio do equilíbrio orçamental, previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, uma vez que o saldo primário foi deficitário em quase 22,4 milhões de euros, o que significa que as receitas efectivas cobradas foram insuficientes para cobrir os pagamentos efectivos, com exclusão dos juros da dívida.
Salientam-se ainda os seguintes aspectos:
- Entre 2003 e 2004, a receita efectiva apresentou um crescimento de 9,9%, o qual foi no entanto suplantado pelo crescimento da despesa efectiva (12,2%), o que resultou num agravamento do saldo efectivo em cerca de 253,5% (24,6 milhões de euros).
- Os juros da dívida mantiveram a tendência de decréscimo já registada nos anos anteriores, tendo essa redução em 2004 atingido cerca de 8,8%, face ao ano anterior.
- O agravamento do saldo efectivo, registado em 2004, conjugado com a redução dos juros da dívida, contribuíram para uma variação negativa do saldo primário na ordem dos 756% (cerca de 25,8 milhões de euros).
- O saldo corrente apresentou um "superavit" próximo de 128,1 milhões de euros, o que representa um crescimento na ordem dos 38,8% face a 2003.
- O saldo de capital foi deficitário em 130,1 milhões de euros, registando um agravamento na ordem dos 37,5%, face ao ano anterior.
O quadro seguinte apresenta a evolução do grau de cobertura das despesas pelas receitas no triénio em análise:
QUADRO XI.2
Grau de cobertura das despesas pelas receitas
De uma forma geral, o grau de cobertura das despesas pelas receitas agravou-se, aumentando apenas o nível de cobertura das despesas de correntes pelas receitas correntes, que passou de 115,9%, em 2003, para 120,4%, em 2004.
11.2.1.2 - Conta Consolidada da Região
Nos termos do n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 28/92, a Conta da Região também pode ser apresentada sob a forma Consolidada (ver nota 335), conforme consta no quadro seguinte:
QUADRO XI.3
A Conta Consolidada da RAM
Os dados reflectidos no quadro anterior evidenciam que:
- O saldo corrente apresentou um superavit de 130,7 milhões de euros, tendo aumentado 41,5%, em relação a 2003.
- Os juros e outros encargos aumentaram cerca de 44,6% (passando de 13,5 milhões de euros, em 2003, para, aproximadamente, 19,5 milhões de euros, em 2004), tendo ocorrido a mesma situação com a aquisição de bens e serviços (34,4 milhões de euros) e com as transferências correntes (27 milhões de euros).
- O saldo de capital foi negativo em mais de 124,7 milhões de euros, devido, principalmente, ao défice de 130,1 milhões de euros provenientes da Administração Directa.
- O saldo global (ver nota 336) da Conta Consolidada atingiu quase 8,1 milhões de euros, distribuído em 30,99 mil euros da responsabilidade do Governo Regional e cerca de 8,06 milhões de euros dos Fundos e Serviços Autónomos.
- O saldo final de Tesouraria apresentou um superavit de, aproximadamente, 27,5 milhões de euros, representando um aumento de 1,6 milhões de euros em relação ao ano de 2003 (25,9 milhões de euros).
No quadro XI.4, figuram os montantes das despesas assumidas, e não pagas em 2004, e do saldo transitado para a gerência seguinte:
QUADRO XI.4
Saldo corrigido
O saldo corrigido da Conta Consolidada da Região foi deficitário na ordem dos 221,2 milhões de euros, no entanto, apresentou uma melhoria significativa em relação ao ano anterior, de cerca de 59,1%.
11.3 - Ajustamentos
Após ter sido efectuada a verificação externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, relativa à gerência de 2004, procedeu-se à sua liquidação, tendo o respectivo relatório (ver nota 337) sido aprovado no dia 11 de Maio de 2006, constando deste o seguinte ajustamento, coincidente com o ajustamento da Conta da Região (com exclusão dos Fundos e Serviços Autónomos):
Ajustamento da Conta do Tesoureiro do GR
Na elaboração do ajustamento da Conta Consolidada, respeitante ao conjunto formado pelos serviços simples do Governo Regional da Madeira e pelos Fundos e Serviços Autónomos, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Regional.
Ajustamento da Conta Consolidada
O ajustamento da Conta Consolidada ponderada com os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (ver nota 338) é o seguinte:
Ajustamento da Conta Consolidada Ponderada
(nota 1) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 2) Refira-se que a SRPF, através da DROC, emitiu, em 10 de Julho de 2003, a Circular n.º 7/ORÇ/2003, com instruções gerais para a elaboração e remessa dos projectos de Orçamento da Região e dos orçamentos privativos para o ano 2004.
(nota 3) Concretamente, o dia 2 de Novembro do ano anterior àquele a que o Orçamento diz respeito.
(nota 4) Dispõe a citada norma que a votação do ORAM deve ocorrer até 15 de Dezembro do ano anterior àquele a que o Orçamento concerne.
(nota 5) De harmonia com o consignado no artigo 9.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92.
(nota 6) Cfr. o artigo 35.º
(nota 7) Que consubstancia a actual LEOE, tendo sido objecto de alteração pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto, pela Lei n.º 23/2003, de 2 de Julho, e pela Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto.
(nota 8) Na redacção dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 2/2002, correspondendo os dispositivos mencionados aos actuais artigos 82.º, 83.º e 90.º, n.º 2, da Lei n.º 91/2001, republicada pela Lei n.º 48/2004.
(nota 9) Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro.
(nota 10) O artigo 10.º previa a possibilidade de as transferências correntes e de capital do OE para as Regiões Autónomas serem "retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE, do Serviço Nacional de Saúde, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários", não podendo, contudo, essa retenção ser superior a 5% do montante de transferência anual prevista no artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
(nota 11) Cfr. o artigo 29.º da Lei n.º 91/2001, na redacção dada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, que passou a artigo 32.º por força da alteração introduzida àquele primeiro diploma pela Lei n.º 48/2004.
(nota 12) No DLR n.º 30-A/2003/M foram ainda incluídas outros preceitos relacionados com a execução orçamental, mais concretamente nos Capítulos IX (Autonomia administrativa e financeira) e X (Disposições finais e transitórias).
(nota 13) O artigo 5.º.
(nota 14) O artigo 14.º, n.º 1 do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, que aprovou o ORAM para 2003, apenas obrigava à entrega daqueles balancetes numa periodicidade trimestral.
(nota 15) Em conformidade com o que passou a consagrar o n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 91/2001, na sua actual redacção.
(nota 16) O critério de equilíbrio assinalado mostra-se coincidente com o consagrado na Lei n.º 91/2001, no tocante ao Orçamento dos serviços integrados, conforme decorre do artigo 9.º, n.º 1, lido em articulação com o artigo 23.º, ambos deste diploma.
(nota 17) Os valores apresentados são os constantes do orçamento final. No montante dos juros da dívida, não foi considerado o valor da rubrica de classificação económica 03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras.
(nota 18) Aprovado pelo Conselho do Governo em 28 de Janeiro de 2004.
(nota 19) De 30 de Dezembro de 2003.
(nota 20) Resulta do artigo mencionado que, "Sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, as alterações orçamentais que apresentem contrapartida em dotações afectas, respectivamente, ao agrupamento de despesas com o pessoal ou a compromissos decorrentes de leis, tratados ou contratos e que impliquem transferência de verbas de despesas de capital para despesas correntes carecem de autorização prévia do Secretário Regional do Plano e Finanças".
(nota 21) Este diploma aglutina as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.
(nota 22) Por seu turno, o n.º 2 do mesmo artigo 15.º do DLR n.º 30-A/2003/M autorizou o GR "a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro".
(nota 23) Em conformidade com o estatuído naquela norma, deve ser enviada àquele órgão legislativo "até ao último dia do mês seguinte ao final de cada trimestre, uma relação das alterações orçamentais autorizadas no período imediatamente anterior, com excepção das respeitantes ao último trimestre de cada ano, as quais são remetidas conjuntamente com a Conta" da RAM.
(nota 24) Constante da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e pela Lei n.º 12/2000, de 21 de Junho.
(nota 25) Os elementos disponíveis unicamente permitem concluir que o Conselho do Governo Regional, através da Resolução n.º 1825/2005, de 20 de Dezembro de 2005, deliberou a remessa do Relatório e da Conta da RAM do ano de 2004 à ALM, para os efeitos estatuídos na alínea b) do artigo 38.º da Lei n.º 130/99.
(nota 26) Isto quando a LEOE veio impor novas datas para os actos e formalidades assinalados, encurtando os prazos anteriormente previstos. Com efeito, preceitua o artigo 73.º da Lei n.º 91/2001, na redacção dada pela Lei n.º 48/2004, que "O Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de Dezembro seguinte.
(nota 27) A coberto do Ofício ref.ª SAI00664/06, de 20 de Fevereiro de 2006.
(nota 28) Cópia do Ofício n.º 4362, de 28 de Dezembro de 2005, da Presidência do Governo Regional, que acompanhou a remessa da Conta da Região à Assembleia Legislativa da Madeira.
(nota 29) Designadamente a Direcção Geral do Tesouro, o Centro de Segurança Social da Madeira, a Alfândega do Funchal, o Ministro da República para a RAM e a Direcção-Geral dos Impostos.
(nota 30) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 31) Excluindo as "Reposições não abatidas nos pagamentos".
(nota 32) Por conta dos custos de insularidade e de desenvolvimento económico, bem como do fundo de coesão nacional, devidos à RAM nos termos dos artigos 30.º e 31.º da LFRA.
(nota 33) Uma vez que as "Contas de Ordem" e os "Recursos Próprios de Terceiros" passaram a ser incluídos nas "Operações Extra-orçamentais", deixando de ter dotação orçamental em 2004, excluiu-se estes itens dos elementos referentes ao ano de 2003, de forma a possibilitar a análise comparativa das previsões orçamentais.
(nota 34) Em 2002 a taxa de execução da receita foi de 70,4%.
(nota 35) De acordo com o Relatório da Conta da RAM de 2004 (capítulo 4-Receita, 2.º §), "foram recebidos 190 milhões de euros de receita extraordinária, proveniente do contrato de exploração e manutenção das vias incluídas na concessão VIAEXPRESSO da Madeira, SA.". Contudo, com base no Anexo 11, do Ofício n.º SAI02668/05, de 8 de Agosto de 2005 (DRPF), 175 milhões de euros respeitam ao referido contrato, e 15 milhões de euros são recebidos da "Vialitoral, SA."
(nota 36) No ano de 2003, havia sido contraído um novo empréstimo no valor de 156,884 milhões de euros que veio amortizar um conjunto empréstimos existentes.
(nota 37) Nos termos admitidos pelo artigo 6.º do DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, lido em articulação com o artigo 68.º da Lei n.º 107-B/2003, da mesma data.
(nota 38) Inclui o montante de 542,7 mil euros inserido na rubrica 10.03.01, que não integra os valores correspondentes ao CIDE e Fundo de Coesão, comunicados pelo Ofício n.º 814/05, de 22 de Agosto de 2005 (Gabinete do Ministro da República para a RAM) e pelo Ofício n.º 2511, de 22 de Agosto de 2005 (DROC).
(nota 39) As rubricas incluídas nos capítulos "Transferências correntes" e "Transferências de capital", constantes da Conta da RAM, apresentam um grau de detalhe inferior ao do ano precedente, tanto no que respeita à orçamentação como à execução, não tendo, mesmo, seguido a desagregação que consta no DLR n.º 30-A/2003/M, de 31 de Dezembro, nomeadamente, no que respeita às transferências do OE, impedindo uma aferição directa da afectação destas verbas, inclusivamente pelo CIDE, Fundo de Coesão ou outros.
(nota 40) Embora as transferências não tenham ocorrido nos cinco primeiro dias de cada trimestre.
(nota 41) Como sucedeu em 2003 por força da não revisão da LFRA prevista no seu artigo 46.º
(nota 42) As cobranças de CIDE e do FC, entre 2002 e 2004, constam do quadro seguinte:
(nota 43) Excluindo as "Contas de ordem" e os "Recursos próprios de terceiros
(nota 44) Cfr. artigo 108.º, alínea I), do EPARAM (Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto)
(nota 45) Na referida rubrica, são contabilizadas as verbas relativas a recursos financeiros provenientes da União Europeia e destinados à Administração Regional Autónoma da Madeira. Quanto aos fundos comunitários transferidos para a RAM e consignados a terceiras entidades, os mesmos são escriturados em "Recursos próprios de terceiros", ou através do mecanismo de "Contas de Ordem", quando sejam receita própria dos organismos com Autonomia Administrativa e Financeira (Circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de Janeiro de 2004, da DROC).
(nota 46) O grau de detalhe é mesmo inferior aos anos precedentes, uma vez que a Conta da RAM continua a não apresentar a composição da rubrica 06.09.01, nem esta foi indicada no ofício da DROC n.º 152, de 17 de Janeiro de 2006, tendo a rubrica 10.09.01 deixado de estar discriminada por fundo, como acontecia nos anos anteriores.
(nota 47) A diversidade dos apoios de que a RAM tem beneficiado, bem como a multiplicidade dos circuitos financeiros envolvidos e a variedade de entidades intervenientes, constituem factores que dificultam o apuramento dos montantes das receitas comunitárias.
(nota 48) Para o cômputo das receitas próprias, foram excluídas as importâncias relativas a transferências do OE, do Orçamento da Segurança Social (através do Centro de Segurança Social da Madeira) para emprego e formação profissional, e da UE.
(nota 49) Valor substancialmente superior ao registado em 2003, justificado, sobretudo, pelo recebimento, em 2004, das verbas previstas no contrato celebrado com a "Viaexpresso da Madeira, S.A", no montante de 190 milhões de euros (referido no Capítulo 4- Receita, do Relatório da Conta da RAM), o qual, segundo o Anexo 11, do ofício n.º SAI02668/05, de 8 de Agosto de 2005, da DRPF, não respeita exclusivamente àquela entidade, mas inclui, também, a Vialitoral, SA.
(nota 50) De acordo com o Prof. Doutor Sousa Franco, são consideradas despesas de funcionamento todos os "dispêndios necessários ao normal desenvolvimento da actividade da máquina administrativa", despesas realizadas pelos serviços públicos no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, com vista à prossecução das suas atribuições, integrando aquele conceito todos os capítulos pertencentes à despesa, à excepção dos Encargos correntes da dívida (pagamento de juros) - cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. II, pág. 2.
(nota 51) São as despesas constantes do Capítulo 50 do Orçamento Regional.
(nota 52) São despesas que detêm a capacidade de criar utilidade pública, visando a satisfação das necessidades colectivas (despesas produtivas), por oposição às despesas reprodutivas, que aumentam a capacidade produtora do país (através das despesas públicas efectuadas com a construção de estradas, ou aplicadas nos transportes, nos meios de comunicação, na investigação, entre outras). Cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, pág.142-143.
(nota 53) A taxa de crescimento das transferências do OE e do OSS fixou-se nos 7,7%, para o triénio em questão, e em 3,8% de 2003 para 2004, continuando a contribuir para tal aumento a LFRA (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), com as verbas do CIDE e do FC.
(nota 54) Em 2003, a Região contraiu um empréstimo no valor de cerca de 156,9 milhões de euros, para substituição de dívida pública existente.
(nota 55) A coberto do Ofício ref.ª SAI01055/06, de 17 de Março de 2006.
(nota 56) Cfr. mapas anexos às alegações da SRPF (Ofício ref. SAI01055/06, de 17 de Março de 2006).
(nota 57) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 58) Pela Resolução n.º 1669/2003, de 31 de Dezembro, rectificada pela Resolução n.º 30/2004, de 12 de Janeiro, efectuou-se o congelamento, em diferentes percentagens, de algumas rubricas do Orçamento da RAM de 2004.
(nota 59) DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro.
(60) A taxa de execução apresentada restringe-se à execução orçamental da despesa.
(nota 61) Excluídas as rubricas "Contas de ordem" e "Recursos próprios de terceiros".
(nota 62) Foi solicitado à Direcção Regional de Estatística, pelo ofício 1441, de 27 de Julho de 2005, o valor do PIB para o ano 2004, de forma a concretizar a análise económica da despesa. Todavia, uma vez que o valor deste agregado, para o ano em causa, não se encontrava ainda disponível, foram remetidos apenas os valores referentes ao período compreendido entre os anos 1995 e 2002. Quanto à população residente na RAM, foram fornecidas as estimativas provisórias de população residente intercensitárias - Portugal, NUTS II, NUTS III e Municípios 2004.
(nota 63) Para se obter um maior desenvolvimento da matéria em apreço, ver Relatório sobre a Conta da RAM de 2003, Capítulo VIII - Dívida Pública Regional.
(nota 64) Sobre esta matéria ver o Cap. IX - Património Regional, do mesmo Relatório.
(nota 65) O valor dos encargos assumidos e não pagos foi determinado através da listagem fornecida pela DROC, onde constam os valores distribuídos pelos diferentes Departamentos do Governo Regional. Foi igualmente solicitada, a essa Direcção Regional, a discriminação dos encargos assumidos e não pagos por classificação económica, bem como o respectivo ano económico em que a despesa foi assumida, e ainda as razões do seu não pagamento (resposta remetida pelo ofício n.º SAI02592/05, de 26 de Agosto, rectificada pelos Ofícios n.os SAI02822/05 e SAI 3608, de 3 de Outubro e 30 de Dezembro, respectivamente).
(nota 66) Assim como não foi feita a aplicação do DL n.º 232/97, de 3 de Setembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), e constitui um elemento fundamental na reforma da administração financeira e das contas públicas.
(nota 67) Vide Pareceres sobre as Contas de 1998, 1999 e 2000, ponto 3.3, Capítulo III, Conta de 2001, ponto II.2 e Conta de 2002 e 2003, ponto II.
(nota 68) Conforme resulta do ofício da DROC n.º SAI02595/05, de 26 Agosto de 2005, o qual refere que "(...) o não pagamento da despesa resultou, essencialmente, de dificuldades de tesouraria".
(nota 69) Este valor inclui algumas despesas assumidas entre 2000 e 2003.
(nota 70) Importa todavia sublinhar que o valor de encargos assumidos e não pagos, pela Administração Regional Directa no ano económico de 2003, foi cerca de 350,1 milhões de euros, configurando um aumento muito expressivo face aos valores que historicamente se vinham registando.
(71) Importância decorrente de mora superior a 30 dias relativamente às datas previstas no contrato de concessão da exploração e manutenção, em regime de serviço público de exclusividade e de portagem sem cobrança aos utilizadores (SCUT), do troço rodoviário da E.R. 101 compreendido entre a Ribeira Brava e Machico, datado de 28 de Janeiro de 2000, para pagamento das importâncias relativas às Portagens SCUT devidas em função dos volumes de tráfego registados (cfr. art.os 20.2, 33 e 35.13 do contrato de concessão).
(nota 72) Assim como à norma do artigo 15.º do DLR n.º 1-A/2003/M, de 3 de Janeiro, a qual estatui que "O Governo Regional tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos.", disposição que é complementada pelo n.º 1 do artigo 3.º do DRR n.º 9/2003/M, de 13 de Março, segundo o qual, "(...) os serviços da administração pública regional deverão observar normas de rigorosa economia na administração das dotações orçamentais atribuídas às suas despesas".
(nota 73) A que corresponde o Relatório n.º 12/2005-FC/SRMTC, aprovado em sessão ordinária de 30 de Junho de 2005, e notificado ao Ministério Público no dia 4 de Julho de 2005.
(nota 74) Mais concretamente, dos Serviços Dependentes do Secretário Regional e das Direcções Regionais de Obras Públicas, de Estradas, de Ordenamento do Território, de Transportes Terrestres e de Geografia e Cadastro.
(nota 75) As alegações foram remetidas à SRMTC a coberto do ofício com a ref.ª 5484, de 29 de Abril de 2005, as quais foram complementadas com o envio, a 10 de Maio daquele ano, da documentação anexa ao ofício ref.ª 5861.
(nota 76) Através do ofício n.º SAI 677/06, de 22 de Fevereiro.
(nota 77) Tendo por base as despesas inscritas no Orçamento e na Conta da Região, nos agrupamentos 04 - Transferências Correntes, 05 - Subsídios e 08 - Transferências de Capital, desde que tenham assumido a forma de subsídio e de apoio financeiro.
(nota 78) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 79) Portaria conjunta dos Secretários Regionais do Turismo e Cultura e do Plano e Finanças.
(nota 80) Que anulou a Circular 3/ORÇ/2000, de 31 de Março.
(nota 81) Art.º 22.º - Concessão de subsídios e outras formas de apoio; Art.º 23.º - Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 22.º deste diploma; Art.º 24.º - Apoio humanitário; Art.º 25.º - Indemnizações compensatórias.
(nota 82) A concessão deste financiamento assentou na celebração de um contrato-programa cujo objecto consistia na definição do processo de articulação financeira entre a RAM e o SRS, E.P.E., visando assegurar a prestação de cuidados de saúde aos utentes do Serviço Regional de Saúde.
(nota 83) Estas transferências foram autorizadas pelas Res. n.os 677/05, de 13 de Maio, e 1657/2004, de 25 de Novembro.
(nota 84) Autorizado pela Res. n.º 73/2004, de 22 de Janeiro.
(nota 85) Autorizado pela Res. n.º 369/2004, de 17 de Março.
(nota 86) Autorizado pelas Res. n.os 872/2004, de 24 Junho.
(nota 87) Pela Res. n.º 667/2004, de 6 de Maio, foi autorizada a concessão de uma comparticipação financeira até ao montante de 748,2 mil euros, dos quais 640 mil euros seriam pagos em 2004 e 108,2 mil euros em 2005. Tinha ainda transitado de 2003 o montante de 124,7 mil euros.
(nota 88) Autorizado pelas Res. n.º s 275/2003, de 13 de Março, e 842/2003, de 10 de Julho, alteradas pela Res. n.º 393/2004, de 25 de Março.
(nota 89) Autorizado pela Res. n.º 1642/2003, de 18 de Dezembro.
(nota 90) Autorizado pela Res. n.º 1288/2004, de 23 de Setembro.
(nota 91) Autorizado pela Res. n.º 434/2004, de 1 de Abril.
(nota 92) Diversamente do ocorrido relativamente aos diplomas anteriores, o Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da RAM para 2004 não incluiu normas sobre a concessão de apoio financeiro complementar às autarquias locais.
(nota 93) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2002, Capítulo IV - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.
(nota 94) Rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 59/2005, de 20 de Julho.
(nota 95) Igualmente extensivo às associações de freguesias e de municípios e às empresas de âmbito intermunicipal.
(nota 96) Diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2003.
(nota 97) Cfr. os n.os 1 e 2 da cl. 3.ª
(nota 98) Cfr. Relatório n.º 3/2006-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 17 de Fevereiro de 2006.
(nota 99) A coberto do Ofício ref.ª SAI00673/06, de 22 de Fevereiro de 2006.
(nota 100) No que toca à análise das transferências efectuadas para os municípios, no âmbito do PIDDAR, estas serão objecto de análise aprofundada no Capítulo IV, relativo aos "Subsídios e Outros Apoios Financeiros".
(nota 101) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 102) Lei n.º 43/91, de 27 de Julho, que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento.
(nota 103) Confrontar com alínea A) do ponto 4.3.1.3 do Capítulo IV do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
(nota 104) Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 105) Cfr. n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM.
(nota 106) Cfr. n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM.
(nota 107) Aprovado pela Resolução n.º 1397/2005, do Conselho de Governo de 29 de Setembro.
(nota 108) Através do ofício n.º SAI 188/06, de 17/01/2006.
(nota 109) Não é possível discriminar as componentes de financiamento comunitário e regional dado que o Mapa IX não as apresenta, conforme já referido no ponto 5.3.1.
(nota 110) O Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à agregação dos investimentos executados por concelho, conforme ficou referido no ponto 5.3.1, pelo que, os dados relativos à execução, constantes deste ponto, resultam da informação adicional apresentada pela SRPF, no âmbito do contraditório, através do ofício n.º SAI 771/06, de 02/03/2006.
(nota 111) Nos anos anteriores, os níveis de execução do Cap. 50 vinham decaindo, progressivamente, dos 71,6% registados em 1998 para os 47,4% registados em 2003.
(nota 112) Em 2003 esta proporção foi de 78,1%.
(113) Valores de acordo com o Relatório de execução do PIDDAR, os quais, conforme se encontra relatado no ponto 5.3.2., apresentam divergências com orçamento aprovado.
(nota 114) Sendo, no entanto, superada pela de 1998 (71,6%). Nos anos de 1999 a 2002 as taxas de execução foram de 64,5%, 66,1%, 59,9% e 62,4%, respectivamente.
(nota 115) Através do ofício n.º SAI 771/06, de 2 de Março.
(nota 116) E aplicável à RAM, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do diploma.
(nota 117) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 118) De acordo com o classificador económico aprovado pelo DL n.º 26/2002, no tocante às receitas, o capítulo 17.00.00 - "Operações extra-orçamentais" desagrega-se nos grupos 17.01.00 - "Operações de tesouraria - Retenção de receitas do Estado", 17.02.00 - "Outras operações de tesouraria", 17.03.00 - "Reposições abatidas nos pagamentos" e 17.04.00 - "Contas de ordem". No concernente às despesas, o agrupamento 12.00.00 - "Operações extra-orçamentais", reparte-se pelos subagrupamentos 12.01.00 - "Operações de tesouraria - Entrega de receitas do Estado", 12.02.00 - "Outras operações de tesouraria" e 12.03.00 - "Contas de ordem".
(nota 119) Por parte de cada sector ou organismo.
(nota 120) Neste contexto, cfr. ainda o artigo 3.º do DL n.º 26/2002, que define a estrutura dos códigos de classificação, prevendo a especificação das receitas por capítulos, grupos e artigos, e das despesas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas.
(nota 121) Circular N.º 2/ORÇ/2004, de 15 de Janeiro de 2004, da DROC.
(nota 122) Cfr. Ponto IV do artigo 27.º da Lei n.º 28/92.
(nota 123) Incluídas no Anexo XXVI, relativo à "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos" (ponto 6.6), como receitas orçamentais.
(nota 124) Por forma a possibilitar uma melhor comparabilidade com o ano precedente, agregaram-se os dados referentes a 2003, de acordo com o novo classificador das receitas e das despesas públicas.
(nota 125) Nos termos do artigo 11.º do DRR n.º 5/2004/M, "As importâncias movimentadas no capítulo 17 das receitas e consignadas a favor de terceiros serão liquidadas e autorizadas para pagamento pela Direcção de Serviços de Contabilidade (...), devendo as correspondentes despesas ser processadas pelo capítulo75 da Secretaria Regional do Plano e Finanças".
(nota 126) Em 2003, a rubrica "Diversos" incluía as verbas relativas ao INTERREG, que passaram a estar individualizadas na Conta da RAM de 2004.
(nota 127) Para uma análise mais detalhada às "Contas de Ordem", remete-se para o Capítulo VII - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 128) Cfr. ponto IV do artigo 27.º da Lei n.º 28/92.
(129) Inclui: 12.01 - Op. de tesouraria - Retenção de Receitas do Estado - Euro 32.348.495,24; 12.02 - Outras Op. de Tesouraria Euro 1.073.942,1.
(130) Inclui: 17.01 - Op. de tesouraria - Retenção de Receitas do Estado - Euro 32.351.765,04; 17.02 - Outras Op. de Tesouraria - Euro 1.749.586,69.
(nota 131) De acordo com as Resoluções n.os 1487/2003, de 20 de Novembro, e 1648/2003, de 18 de Dezembro.
(nota 132) O mapa dos movimentos da "Conta corrente das operações de tesouraria" n.º 045/200002510, junto do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, incluído nos documentos de prestação de contas, relativos à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, totaliza Euro 332.906.914,78, e apenas faz menção à Resolução. n.º 1648/2003, de 30 de Dezembro.
(nota 133) Nos termos das Resoluções n.os 746/2004, de 26 de Maio, 832/2004, de 9 de Junho, e 1245/2004, de 9 de Setembro.
(nota 134) Cfr. Relatório n.º 6/2006-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 11 de Maio de 2006.
(nota 135) A coberto do Ofício ref.ª SAI01229/06, de 31 de Março de 2006.
(nota 136) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 137) Nos termos preambulares do DLR n.º 27/2003/M, de 22 de Novembro, compete à DRGDR a gestão dos recursos financeiros e humanos afectos à SRAS, bem como o financiamento, a contratação e o pagamento das prestações de cuidados de saúde, destacando-se, em 2004, as verbas transferidas para o Serviço Regional de Saúde, E.P.E, no âmbito da celebração de contratos-programa.
(nota 138) À entidade transformada atribui-se a denominação IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, E.P.E.
(nota 139) Cfr. ofício n.º 16887, de 26 de Setembro de 2005 da SRA.
(nota 140) Verifica-se a existência de divergências na rubrica "Saldo da gerência anterior" para com todos as contas de gerência dos FSA com excepção das relativas aos seguintes fundos: GGLC, CEHA, LREC, FGAPFP, EBPC, EBS Calheta, EBS Carmo, EBS Machico, EBSPS, e ESAAS.
(nota 141) Cfr. discriminação efectuada no quadro VII.3 - Receitas por classificação económica e VII.6 - Despesas por classificação económica.
(nota 142) As receitas correntes cifraram-se em mais de 158,2 milhões de euros, enquanto as de capital ascenderam a pouco mais de 49 milhões de euros.
(nota 143) A este respeito, vide Quadro VII.4 - Receitas por classificação económica que, entre outros elementos, apresenta um detalhe, em termos absolutos, das componentes que integram a receita orçamental.
(nota 144) A coluna "F. Escolares" agrega os valores acumulados referentes aos Fundos Escolares de todas as escolas básicas e secundárias da RAM, excepto a Escola Básica dos 2.º e 3.º Ciclos Prof. Francisco Manuel Santana Barreto que, nos termos do artigo 52.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, remeteram contas à SRMTC.
(145) O saldo transitado da gerência anterior do C-EPAM, constante da conta de gerência de 2004 é inferior em Euro 6.953,12 relativamente ao saldo que transita para a gerência seguinte, demonstrado na respectiva conta de gerência de 2003. No mesmo sentido, regista-se uma divergência de Euro 146,26 entre os respectivos saldos, relativos ao fundo escolar da Escola Básica e Secundária Prof. Dr. Francisco F. Branco.
(nota 146) A gerência em questão foi exercida no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2004 a 24 de Agosto desse ano, conforme se expõe no ponto 7.2 - Análise global.
(nota 147) Foi este o sentido da aprovação em sessão plenária de 24 de Janeiro de 2006 da ALM do DLR n.º 4/2006/M, publicado em 27 de Fevereiro, através do qual se extinguiu o FRIGA.
(nota 148) A citada circular admite, dentro do capítulo 17 - Operações extra-orçamentais, a existência do grupo 05 - Recursos próprios de terceiros que não se encontra previsto no DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, pelo qual se aprovam os códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas. Assim, questiona-se a possibilidade de criação de um grupo de classificação económica da receita não previsto tendo em atenção o disposto no artigo 4.º do citado diploma.
(nota 149) Tal como se extrai da conjugação dos n.os 2 e 3 do artigo 24.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, que regula os apoios a conceder às acções a financiar pelo Fundo Social Europeu, designadamente no âmbito da formação profissional, da inserção no mercado de trabalho e dos apoios ao emprego.
(nota 150) Cfr. certidão emitida pelo IFC a 16 de Fevereiro de 2005, apensa ao ofício n.º IFC1372/1.01, de 20 de Maio de 2005.
(nota 151) Compulsados os montantes inscritos no mapa de fluxos de caixa do IDE-RAM, com os valores inscritos na Conta da RAM, constata-se que uma parte significativa das transferências oriundas da UE e do OE, relativas ao POPRAM e aos Sistemas de Incentivos do PRIME tiveram inscrição na rubrica de Transferências de capital daquele mapa de fluxos de caixa, integrando o mecanismo de Contas de ordem. Todavia, face ao disposto no artigo 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, as verbas em causa não são qualificáveis como receitas próprias do IDE-RAM devendo, portanto, considerar-se como operações extra-orçamentais que não as Contas de ordem, conforme se extrai quer das notas explicativas constantes do Anexo III do DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, quer da própria circular n.º 1/ORÇ/2004, de 14 de Janeiro, da DROC. Relativamente à prestação de contas pelo FSA em referência, importa ainda assinalar a classificação como Transferências de capital: Administração central de verbas relativas ao PRIME oriundas da UE no montante de Euro 4.300.118,14, conforme se detalhou no Capítulo X - Fluxos financeiros com a União Europeia.
(nota 152) Ao abrigo do DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, que se mantém em vigor, face à não aplicação, pela RAM, do RAFE.
(nota 153) De que se deu nota ponto 7.3 do presente capítulo.
(nota 154) Conforme se detalha no ponto 7.3 do presente capítulo.
(nota 155) A este respeito, vide Quadro VII.6 - Despesas por classificação económica que, entre outros elementos, apresenta um detalhe, em termos absolutos, das componentes que integram a despesa orçamental.
(nota 156) Compulsados os valores constantes da relação de EANP apresentada pelos FSA e a considerada pela DROC, através do seu ofício n.º 2592/05, de 26 de Agosto, rectificado pelos ofícios n.os 2822/05 e 3608/05, de 3 de Outubro e 30 de Dezembro, respectivamente, apuraram-se as seguintes divergências que carecem de esclarecimentos:
(nota 157) O Anexo XVIII à Conta da RAM - "Conta geral das receitas e despesas dos Serviços e Fundos Autónomos - Período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2004" não se encontra elaborado de acordo com as determinações expressas no DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, pelo que, entre outros desajustamentos, se inclui nas receitas de capital Euro 9.068039,44 relativos a recursos próprios de terceiros.
(nota 158) Conforme se analisa no ponto 7.3.
(nota 159) A coberto do Ofício ref.ª SAI1228/06, de 31 de Março de 2006.
(nota 160) Cfr. as alíneas c) e i) do n.º1 do artigo 2.º da Orgânica da DROC, constante em anexo ao DRR n.º 19/2003/M, de 18 de Agosto.
(nota 161) Nomeadamente a relação de EANP referente à ALM, ao IDE-RAM, à ESFFB e ao IVM.
(nota 162) Designadamente o mapa relativo ao IDRAM, ao SRPC, ao CE-PAM e ao FMSC.
(nota 163) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 164) Segundo o qual, "Nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, fica o Governo Regional autorizado a contrair empréstimos amortizáveis, com o prazo máximo de 30 anos, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante resultante da adição dos seguintes valores:
"a) Montante do acréscimo do endividamento líquido previsto no artigo 7.º;
b) Montante das amortizações da dívida pública regional realizadas durante o ano, nas respectivas datas de vencimento ou antecipadas por razões de gestão da dívida pública regional;
c) Montante de outras quaisquer operações envolvendo a redução da dívida pública regional".
(nota 165) Em consonância com o previsto no artigo 84.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, republicada na sequência da alteração introduzida pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto.
(nota 166) Com a classificação económica 12.06.02 - Passivos financeiros - Empréstimos a médio e longo prazo - Sociedades financeiras.
(nota 167) Resolução n.º 5/2004, de 8 de Janeiro.
(nota 168) Processo de visto n.º 2/2004. O contrato de empréstimo inicial, celebrado a 22 de Novembro de 2002, já havia sido visado a 29 de Novembro de 2002 (processo de visto n.º 188/2002).
(nota 169) As quais ascenderam a Euro 848.691.692,75.
(nota 170) Além dos encargos com a dívida directa, estão incluídos os relativos à dívida indirecta e à administrativa.
(nota 171) Cfr. o Anexo XXXVIII da Conta da RAM de 2004.
(nota 172) Processo n.º 104/2004, que obteve o visto em 4 de Agosto de 2004.
(nota 173) A este propósito, vide o Capítulo VIII do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2003.
(nota 174) Alterado pelo DLR n.º 18/2003/M, de 24 de Julho.
(nota 175) A Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que aprovou o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou outras pessoas colectivas de direito público, no artigo 4.º, exclui do seu âmbito de aplicação as RA, por estas gozarem de independência orçamental, o que, no caso da RAM, acontece por força do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º e do n.º 1 do artigo 109.º, ambos da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto.
(nota 176) Rectificada pela Declaração de Rectificação, publicada no JORAM, I Série, n.º 10 e pela Declaração de Rectificação n.º 1, publicada no JORAM, I Série, n.º 10, 4.º Suplemento, ambos de 30 de Janeiro de 2003.
(nota 177) Que determina que aquela poderá ser nula, se verificadas as circunstâncias previstas no seu ponto 5. Ou seja, quando a Região tem participação no capital social da entidade beneficiária superior a 50%, ou no caso das entidades beneficiárias do aval usufruírem do apoio do orçamento público, quer regional, nacional ou comunitário, sob a forma de bonificação de juros ou incentivos para a amortização da dívida, no âmbito de programas públicos de apoio ao investimento.
(nota 178) Do qual foi remetido um exemplar a esta Secção Regional, através do ofício n.º 360/06, de 3 de Fevereiro, da DRPF.
(nota 179) Despacho n.º 475/2005, de 21 de Dezembro, do Secretário Regional do Plano e Finanças.
(nota 180) Refira-se, contudo, que, no caso específico da Zarco Finance, B.V., e conforme já foi observado relativamente ao ano 2003, se suscitem algumas dúvidas quanto ao preenchimento, por parte da sociedade, de um dos requisitos específicos de habilitação enunciado no n.º 2 do artigo 4.º do DLR n.º 24/2002/M, exigido às entidades beneficiárias desta modalidade de garantia, mais concretamente, o exercício, na RAM, da principal actividade da empresa.
(nota 181) Da aplicação da Portaria n.º 206-A/2002, resulta que, neste caso, a taxa de aval é nula.
(nota 182) O valor das receitas próprias regionais cobradas no ano 2004 foi de Euro 848.691.692,75.
(nota 183) Diploma que aprovou a actual orgânica da DRPF, anteriormente regulada pelo DRR n.º 7/2004, de 29 de Março.
(184) Na sequência do aval concedido no valor de Euro 2.070.011,27, através da RCG n.º 1420/96, de 9 de Outubro.
(185) Em consequência dos avales concedidos pela RAM nos valores de Euro 229.044,40 e Euro 62.237,86, através respectivamente da RCG n.º 588/2001, de 10 de Maio e n.º 1660/2002, de 30 de Dezembro.
(186) Aval concedido pela RAM no valor de Euro 174.579,29, pela RCG n.º 21/2001, de 11 de Janeiro.
(187) Avales concedidos pela RAM no valor de Euro 424.579,92 e Euro 132.914,68, pelas RCG n.º 581/2001, de 10 de Maio, e n.º 1662/2002, de 30 de Dezembro.
(nota 188) O valor mais alto anteriormente registado era de Euro 372.691,39, ocorrido em 2001.
(nota 189) Contém a relação dos reembolsos à RAM, resultantes de pagamentos por execução de avales.
(nota 190) Como forma de extinção das obrigações nos termos do artigo 837.º do Código Civil.
(nota 191) Matriculada na Capitania do Funchal sob o n.º FN-1668-C.
(192) Capital em dívida a 31 de Dezembro de 2004.
(nota 193) Anexo 13 do ofício n.º 2668/05, de 8 de Setembro de 2005, da DRPF.
(nota 194) Reembolsos ocorridos nos anos 1998 e 2000, no valor de Euro 43.185,82 e de Euro 90.532,85, respectivamente (cfr. os anexos XXXIV das respectivas Contas da RAM).
(nota 195) Nos termos do artigo 18.º do DLR n.º 24/2002/M.
(nota 196) Vide a este propósito o Parecer relativo à Conta da RAM de 2003.
(nota 197) Cf. Regulamento (CE) n.º 2223/96, do Conselho, de 25 de Junho de 1996.
(nota 198) Com as alterações introduzidas pelos Regulamentos (CE) n.os 1055/2005 e 1056/2005, ambos de 27 de Junho de 2005.
(nota 199) Através do ofício n.º SAI 1107/06, de 22 de Março.
(nota 200) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 201) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no Capítulo XI - As Contas da Administração Pública Regional.
(nota 202) Esta questão será objecto de análise no ponto seguinte deste capítulo.
(nota 203) O qual revestia a natureza jurídica de instituto público, dotado de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, tendo sido criado pelo DLR n.º 11/88/M, de 12 de Novembro.
(nota 204) Por força do artigo 3.º do diploma em referência, a IHM, E.P.E. sucedeu automática e globalmente ao Instituto de Habitação da Madeira, continuando a sua personalidade jurídica.
(nota 205) Cfr. o n.º 1 do artigo 1.º dos estatutos sociais.
(nota 206) De que se destaca, a título subsidiário, o DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
(nota 207) Cfr. também o artigo 3.º dos estatutos.
(nota 208) Admitindo o artigo 7.º, nos seus n.os 4.º e 5.º, o aumento ou redução do capital inicial.
(nota 209) Igualmente criado por este diploma.
(nota 210) Titulada por contrato, conforme disposto no artigo 9.º
(nota 211) Por força do consignado no artigo 7.º, n.º 1, do diploma, a sociedade sucede automática e globalmente à RAM nas posições jurídicas relativas à concepção, construção, operação e manutenção das infra-estruturas que integram o sistema, emergente de actos jurídicos e de contratos identificados no contrato de concessão.
(nota 212) Identicamente aprovadas em anexo ao diploma de criação (Anexo II).
(nota 213) Constantes em anexo ao diploma referenciado e por ele aprovados.
(nota 214) O DLR n.º 1/2004/M operou a adjudicação da concessão à VIAEXPRESSO, S.A., prevendo o artigo 2.º, n.º 3 formalização do correlativo contrato, a celebrar em conformidade com as bases da concessão, também aprovadas por aquele diploma e aí integradas no Anexo II).
(nota 215) Constituição das empresas IHM, E.P.E., Valor Ambiente, S.A. e VIAEXPRESSO, S.A..
(nota 216) A transferência deste montante foi autorizada pela Res. n.º 1242/2004, de 2 de Setembro, publicada em 10 de Setembro.
(nota 217) Conforme decorre do n.º 2 do artigo 7.º do DLR n.º 27/2004/M.
(nota 218) O pagamento deste montante foi autorizado pela Res. n.º 1241/2004, de 2 de Setembro, publicada em 10 de Setembro.
(nota 219) Nos termos dos artigos 6.º do DLR n.º 28/2004/M.
(nota 220) De acordo com o previsto na Portaria Conjunta n.º 214/2004, de 26 de Novembro, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Equipamento Social e Transportes.
(nota 221) De acordo com a Res. n.º 1894/2004, de 29 de Dezembro, que rectificou a Res. n.º 1747/2004, de 9 de Dezembro, e com a acta da AG n.º 18/2004, de 15 de Novembro.
(nota 222) Os valores apresentados resultam dos documentos de prestação de contas e da Conta da Região, correspondendo igualmente os totais apresentados aos montantes inscritos nessa documentação.
(nota 223) O SRS, E.P.E. informou, através do seu Ofício n.º S.0603319/5, de 7 de Março de 2006, que o Balanço e a Demonstração de Resultados revestem carácter provisório, uma vez que não foram aprovados pela tutela.
(nota 224) Esta entidade encontrava-se, no ano 2004, em fase de liquidação, prorrogada por mais um ano por despacho de 15 de Julho de 2004.
(nota 225) De acordo com o Relatório de Gestão respeitante ao exercício económico de 2004.
(nota 226) Informações obtidas a partir do Relatório e Contas de 2004.
(nota 227) De acordo com o Relatório e Contas de 2004, a reserva de constituição é representativa dos activos líquidos transferidos do Instituto de Habitação da Madeira, aquando da constituição da E.P.E.
(nota 228) Informações constantes do Relatório e Contas de 2004.
(nota 229) Em representação da Região, assinaram o Protocolo, no dia 23 de Dezembro de 2004, os Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Ambiente e dos Recursos Naturais.
(nota 230) Alerta-se, contudo, para a necessidade de ponderar os resultados, já que os mesmos estão influenciados (em alguns casos, de forma determinante), por recebimentos oriundos do orçamento regional.
(nota 231) Os resultados líquidos agravaram-se em 8,5% em relação ao ano anterior.
(nota 232) Os resultados líquidos tiveram um agravamento considerável de 321,2% em relação ao ano 2003.
(nota 233) Estes resultados apresentaram uma melhoria significativa de cerca de 41,6% relativamente a 2003.
(nota 234) Que permite desagregar os resultados líquidos nas suas diversas componentes: resultado operacional, resultado financeiro e resultado extraordinário. Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas enviados e da Conta da Região (Anexo XLII).
(nota 235) Sobre esta questão, ver ponto 7.4.3.3 do capítulo VII - O Património Regional.
(nota 236) No período compreendido entre 2002 e 2004, os suprimentos integralmente pagos à EJM, Lda., atingiram o montante global de Euro 6.244.351,00 (Euro 2.3444.351,00 em 2002, Euro 2.000.000,00 em 2003 e 1.900.000,00 em 2004).
(nota 237) Entre 2002 e 2004, foram celebrados contratos de empréstimo entre a RAM e a Ponta do Oeste, S.A., que atingiram o valor global de Euro 3.828.702,10 (Euro 1.828.702,10 em 2002 e Euro 2.000.000,00 em 2003), e que se destinaram a financiar o plano de actividades da Sociedade.
(nota 238) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 1999.
(nota 239) O crédito encontra-se repartido por 15 prestações anuais e constantes de capital e juros (taxa de juro fixa de 2%), no valor de Euro 20.741,31 cada, atingido o montante global de Euro 311.119,95.
(nota 240) Para além destes fluxos, há ainda a registar aqueles que decorrem da relação comercial privada que se estabelece entre o sector público e as entidades participadas, cujo âmbito extravasa o da presente análise.
(nota 241) Cfr. Ofício n.º SAI02668/05, de 8 de Setembro de 2005, da DRFP.
(nota 242) A propósito da ausência de remessa deste Anexo à Assembleia, confronte-se o Capítulo I, respeitante ao Processo Orçamental.
(nota 243) Cfr. Res. n.º 1104/03, de 1 de Setembro.
(nota 244) Este montante inclui Euro 150.000,00 do ano 2002 e Euro 512.473,13 do ano 2003.
(nota 245) Rectificada pela Res. n.º 1774/01, de 20 de Dezembro.
(nota 246) Com termo de vigência previsto para 31 de Dezembro de 2006.
(nota 247) Autorizada através da Res. n.º 268/2004, de 23 de Janeiro.
(nota 248) Autorizadas através da Res. n.º 1104/03, de 1 de Setembro.
(nota 249) A concessão deste financiamento assentou na celebração de um contrato-programa que tinha por objecto a definição do processo de articulação financeira entre a RAM e o SRS, E.P.E. visando assegurar a prestação de cuidados de saúde aos utentes do Serviço Regional de Saúde.
(nota 250) Autorizados pelas Res. n.os 677/04, de 13 de Maio, e 1657/04, de 25 de Novembro.
(nota 251) De acordo com o previsto no n.º 3 do artigo 2.º dos estatutos daquela empresa, publicados em anexo ao DLR n.º 9/2003/M, de 27 de Maio, entretanto alterado pelo DLR n.º 20/2005/M, de 25 de Novembro.
(nota 252) De acordo com o determinado na Portaria Conjunta n.º 214/2004, de 26 Novembro, dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e do Equipamento Social e Transportes.
(nota 253) A transferência deste montante foi autorizada pela Res. n.º 1242/2004, de 10 de Setembro.
(nota 254) Conforme decorre do n.º 2 do artigo 7.º do DLR n.º 27/2004/M.
(nota 255) Pagamento autorizado pela Res. n.º 1241/2004, de 10 de Setembro.
(nota 256) Nos termos do artigo 6.º do DLR n.º 28/2004/M.
(nota 257) Contrato celebrado a 26 de Julho de 2000.
(nota 258) Cfr. Relatório n.º 2/2006-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 9 de Fevereiro de 2006.
(nota 259) Vd., respectivamente, os Ofícios ref.as S 429, do Gabinete do Secretário, de 16 de Janeiro de 2006, e S 39, do Director Regional do Património, do dia 13 do mesmo mês.
(nota 260) Que tornou exigível a inventariação sistemática de todos os bens do activo imobilizado dos serviços públicos, com base nos critérios aí definidos e uniformizados.
(nota 261) De que se destaca a criação de um procedimento célere e simplificado de obtenção de um título bastante para a inscrição predial, assim como a isenção do pagamento de emolumentos por parte dos bens abrangidos pelo projecto global de regularização patrimonial.
(nota 262) O diploma em referência aprovou a estrutura orgânica da Secretaria Regional do Plano e Finanças, anteriormente inserida no DRR n.º 1-A/2001/M, de 13 de Março, e objecto da Declaração de Rectificação n.º 9-U/2001, de 31 de Março, que o revogou.
(nota 263) Cuja actual orgânica foi aprovada pelo DRR n.º 20/2005/M, de 20 de Abril, que revogou o DRR n.º 1/2004/M, de 6 de Fevereiro.
(nota 264) Esta aplicação informática em Microsoft Access foi desenvolvida pela DRI no decurso do ano 2001, a solicitação da DRPA, encontrando-se disponível desde o primeiro semestre de 2002.
(nota 265) De acordo com os elementos recolhidos, esta situação será alterada a curto prazo.
(nota 266) Acresce que o serviço responsável pela fiscalização e controlo da boa utilização dos bens imobiliários da Região (Divisão de Fiscalização do Património, integrada na DRPA) encontra-se ainda inoperacional.
(nota 267) Através de levantamentos efectuados junto dos Serviços de Finanças, da Assessoria Jurídica do Governo Regional e de diversas Secretarias, com destaque para a SRES.
(nota 268) Na matriz e no registo predial, sublinhando-se que essa operação tem sido agilizada pelas medidas de carácter excepcional e transitório introduzidas neste âmbito pelo DLR n.º 5/2005/M, embora até ao momento apenas confinadas à vertente da isenção emolumentar.
(nota 269) Cfr. Relatório n.º 14/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 9 de Novembro de 2005.
(nota 270) Cfr. Relatório n.º 16/2005-FS/SRMTC, aprovado em sessão de 30 de Novembro de 2005.
(nota 271) A coberto do Ofício ref.ª SAI00937/06, de 6 de Abril de 2006.
(nota 272) Vd. o ponto 7.3.2.3 do Relatório sobre a Conta da RAM de 2000.
(nota 273) Consubstanciada na informação solicitada, pela SRMTC, aos diversos organismos regionais e nacionais ligados à gestão dos fundos comunitários.
(nota 274) Consubstanciada na informação solicitada, pela SRMTC, aos diversos organismos regionais e nacionais ligados à gestão dos fundos comunitários.
(nota 275) A versão integral das respostas da SRPF encontra-se incluída na documentação relativa ao presente Relatório.
(nota 276) A rubrica 10.09.01 deixou de estar discriminada por fundo como acontecia nos anos anteriores, sendo a sua composição entretanto facultada, pelo ofício da DROC n.º 152, de 17/01/06.
(nota 277) Não na totalidade pois existem transferências da UE para a RAM que não têm inscrição no Orçamento e na Conta da Região, cfr. detalhe no ponto 10.3.
(278) Contrariamente aos anos anteriores, não é possível uma análise ao conteúdo da rubrica "Transferências correntes", uma vez que no ofício da DROC n.º 152, de 17 de Janeiro de 2006, não foi indicada a composição desta rubrica, solicitada pela SRMTC.
(279) Valor apurado das receitas dos FSA provenientes da UE e inscritas nos códigos de classificação da receita dos seus orçamentos autónomos 06.09.01 e 10.09.01, constante do Capítulo 8-Execução Orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos e 9. Conta Consolidada da Administração Pública Regional, do Relatório e Anexos da conta da RAM (Euro 18.841.864,58) às quais se deduziu o montante de Euro 221.654,15, relativo a transferências no âmbito do INTERREG indicadas no ofício n.º 338, de 19 de Agosto de 2005 do respectivo Gestor Regional, efectuadas em 2004 para alguns desses FSA, dada a sua dupla contabilização nas operações extra-orçamentais. A informação constante do referido ofício da DROC, não permitiu no entanto, confirmar o valor das receitas comunitárias inscritas em contas de ordem.
(280) Fundos Comunitários a afectar a terceiros, conforme indicado no ofício n.º 152 da DROC, de 17 de Janeiro de 2006.
(nota 281) No valor de Euro 1.424.294.119,00.
(nota 282) Receita total arrecadada no montante de Euro1.312.511.441,95.
(nota 283) O valor da receita orçamental arrecadada é de Euro 1.145.138.475,73.
(nota 284) No caso do IDE-RAM, verifica-se, do relatório da Conta da RAM (Cap. 8) cruzado com a respectiva conta de gerência, que uma parte significativa das transferências da UE e do OE relativas ao POPRAM e aos Sistemas de Incentivos do PRIME, que entram no seu orçamento privativo como Transferências de Capital, destinam-se a terceiras entidades, não existindo no entanto qualquer registo em RPT, mas apenas sob a forma de contas de ordem. As transferências da UE relativamente ao PRIME (Euro 4.300.118,14) estão registadas de forma incorrecta na rubrica relativa a Transferências de Capital da Administração Central, e o seu valor diverge dos facultados pelo IAPMEI e pelo ITP constantes do Quadro X.2., designadamente no URBCOM onde o total transferido coincide mas a repartição entre UE e OE difere, e no SIME (ITP) e no SIVETUR onde mesmo os totais não coincidem.
(nota 285) Nomeadamente do IFC, FGAPFP, DRA-PAR, IDE-RAM.
(nota 286) Valor apurado do mapa das receitas dos FSA incluído na conta da RAM (Cap.8 - execução Orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos), conjugado com as informações constantes do ofício n.º 13944, de 2 de Agosto da DRA onde constam as transferências do IFADAP para a DRA no âmbito do PAR e entrega na Tesouraria do GR. No entanto, este valor diverge do que foi facultado pelo IFADAP/INGA através do ofício n.º 43713, de 18 de Agosto de 2005 e do Fax de 25 de Janeiro de 2006 (cujo valor das componentes comunitária e nacional soma Euro 1.659.806).
(nota 287) Cfr. informação remetida à SRMTC, pelos ofícios n.º 4070 e 6170, de 28 de Agosto e de19 de Dezembro de 2005, (DGDR), 3954, de 11 de Agosto de 2005 (Coorden. Nac. F. Coesão), 61811, de 12 de Agosto de 2005 (IAPMEI), 4996, de 22 de Agosto de 2005 (GGPRIME), ofícios n.os 556/2005/DAF, de 3 de Agosto e 41/2006/DAF de 11 de Janeiro de 2006(ITP), C2159/05/PS, de 9 de Agosto de 2005.(Gestor do POSC), 5145, de 11 de Agosto de 2005 (IGFSE), 43712 e 43713, de 18 de Agosto de 2005 e Fax 011/DFA/SGRO de 25 de Janeiro de 2006 (IFADAP/INGA), 338, de 19 de Agosto de 2005 (Gestão Regional do INTERREG), 6327, de 5 de Agosto de 2005 (ANSLV), 2167, de 22 de Agosto de 2005 (IFC), 12982, de 5 de Julho de 2005 (Gestão do PRODEP), 1590, de 23 de Agosto de 2005 (Gestor do POCI), O/TS/01835/05, de 4 de Agosto de 2005 (Gestor do EQUAL), 1507, de 3 de Agosto de 2005 (IDRH).
(nota 288) A informação constante no presente quadro foi obtida através de informações prestadas pelas entidades referidas na nota n.º 9.
(289) Os valores relativos às transferências de verbas do FEOGA-O e do IFOP para a RAM em 2004, constantes do Quadro 17 do Relatório Anual de Execução do POPRAM III (Euro 13.309.727 e 2.722.481,79), não coincidem com os indicados no quadro acima para estas componentes do PO, facultados pela Autoridade de Pagamento destes Fundos (IFADAP/INGA), através dos ofícios 43712 e 43713, de 18 de Agosto de 2005 e Fax 011/DFA/SGRO, de 25 de Janeiro de 2006.
(nota 290) Relativas ao projecto "Unidade de Valorização de RSU da Ilha da Madeira - 2.º fase".
(nota 291) Ofícios n.º C2159/05/PS, de 9 de Agosto de 2005.(Gestor do POSC),12982, de 5 de Julho de 2005 (Gestão do PRODEP), 1590, de 23 de Agosto de 2005 e 234, de 24 de Janeiro de 2006 (Gestor do POCI), 1507, de 3 de Agosto de 2005 (IDRH), 6170, de 19 de Dezembro de 2005.
(nota 292) Informação obtida através dos ofícios das entidades referidas no Quadro X.2, mencionados na nota n.º 9.
(nota 293) Decisão C(2000) 1776, com a última redacção que lhe foi dada pela Decisão C(2003) 1341, de 16 de Maio.
(nota 294) Excepto nas Medidas 2.4 (Melhoria das Acessibilidades Internas), 2.6 (Intervenção Integrada do Porto Santo) e Medidas FSE, FEOGA-O, e IFOP da linha de Assistência Técnica, cuja programação global não foi alterada.
(nota 295) Medidas: 1.1-Valorização do Potencial Turístico, Cultural e do Lazer; 1.2-Estímulo à Inovação e Sociedade da Informação; 1.3-Melhoria das Acessibilidades Exteriores; 1.4- Protecção e Valorização do Ambiente e Ordenamento do Território; 2.3-Competitividade e Eficiência Económica; 2.5-Coesão e Valorização Social.
(nota 296) O quadro exposto, elaborado com base nas informações presentes no Relatório de Execução anual do POPRAM III - 2004 e Decisão C(2004) 5494, de 21 de Dezembro que altera a Decisão C(2000) 1776, de 28 de Julho, apresenta uma inconsistência relativa à execução da Medida 2.1 - Agricultura e Desenvolvimento Rural, do Eixo Prioritário 2, no âmbito do FEOGA-O que resulta da confrontação entre o valor da execução financeira de 2004, (constante do Quadro I dos Anexos Comuns ao Relatório de Execução anual) com a execução financeira acumulada de 2000 a 2004, (do Quadro 5 do Relatório de Execução anual) da referida medida, no valor de Euro 60,71, e que afecta o total da execução acumulada de 2000 a 2004. Esta situação já verificada e reportada no Relatório e Parecer do ano anterior, e confirmada pela SRPF no âmbito do exercício do contraditório, persiste.
(nota 297) Tendo por referência os valores programados constantes da Decisão C(2000) 1776, de 28 de Julho, o referido desvio por excesso seria de Euro 26.141.880,52 e a taxa de 130,9%.
(nota 298) 101,65%, face aos valores programados constantes da Decisão C(2000) 1776, de 28 de Julho, o que significaria uma situação de overbooking caso não houvesse a alteração da programação em 2004.
(nota 299) Conforme Relatório Anual de Execução do QCA III, as taxas de execução da maior parte dos PO é superior a 70%.
(nota 300) Os projectos aprovados nesta Medida, referem-se a Infra-estruturas e Equipamentos de Saúde e foram promovidos pela SREST e pelo Serviço Regional de Saúde.
(nota 301) Uma vez que a programação 2000-2004 era de Euro 95.582.011 para a Medida 2.4.
(nota 302) Tendo por referência os valores programados constantes da Decisão C(2000) 1776, de 28 de Julho, esta taxa seria de 173%.
(nota 303) O referido Regulamento estabeleceu novas disposições sobre o funcionamento dos Fundos Estruturais, destacando-se a prevista no artigo 31.º, n.º 2, denominada "regra n+2" ou "regra da guilhotina", como também é conhecida, a qual determina que "Será automaticamente anulada pela Comissão a parte de uma autorização que não tiver sido liquidada com um adiantamento ou em relação à qual não tiver sido apresentado à Comissão nenhum pedido de pagamento admissível (...), no final do 2.º ano subsequente ao ano da autorização". A referida regra está, pois, directamente relacionada com a possível perda de fundos comunitários, caso a respectiva execução financeira não cumpra as metas estipuladas pela UE, através da obrigatoriedade de os Estados-membros, que não tenham cumprido os seus projectos, devolverem à Comunidade os fundos afectos a um determinado ano e que não sejam executados nos dois anos seguintes, a fim de serem canalizados para outros países.
(nota 304) Cfr. Quadro 19 - Regra N+2 - Relatório de Execução Anual 2004 do POPRAM III.
(nota 305) Cfr. Relatório de Execução Anual do POPRAM III.
(nota 306) Data a partir da qual passou a funcionar o Conselho Directivo, órgão executivo do IFC, estabelecido no artigo 5.º do DLR n.º 20/2001/M, de 2 de Agosto. Até então, todas as competências atribuídas na área dos fundos comunitários eram exercidas pelos Serviços da Direcção Regional do Planeamento, entretanto extinta na sequência da alteração orgânica operada na Secretaria Regional do Plano e Finanças pelo DRR n.º 1-A/2001/M, de 13 de Março, a qual previa a criação de um Instituto para executar essa missão.
(nota 307) Conforme estatuído no artigo 3.º do DLR n.º 20/2001/M.
(nota 308) DGDR, IGFSE, IGA, conforme artigo 7.º do DL n.º 168/2001, de 25 de Maio.
(309) De acordo com o Relatório de execução do POPRAM III dos valores relativos à componente FEOGA-O, foram excluídos os controlos realizados a 10 projectos, pelo IFADAP( DINS), em 2002, dado que não foi possível proceder à sua validação, uma vez que não foram utilizadas as metodologias e instrumentos do SNC, e dada a insuficiência de informação nos relatórios para poderem ser relevados para efeitos do art.10.º do regulamento (CE)n.º 438/2001, da Comissão de 2 de Março.
(nota 310) Na sequência de contrato de prestação de serviços celebrado em 2003 entre o IFC e a KPMG - Auditores, S. A.
(nota 311) Vide artigo 4.º e 7.º da Portaria n.º 684/2001, de 5 de Julho.
(nota 312) Vide artigo 6.º e 9.º da Portaria acima referida.
(313) Inclui acções de acompanhamento realizadas pela equipa de acompanhamento do IFC a 17 projectos de entidades públicas ou equiparadas em 2004 e 27 até ao final de 2004, e pelo IDE-RAM a 77 e 204 projectos privados no âmbito do SIPPE, respectivamente no mesmo período.
(nota 314) Inclui a parte de juros compensatórios e compensações efectuadas.
(nota 315) Inclui a parte de juros compensatórios.
(nota 316) Engloba projectos aprovados a partir de 1 de Janeiro de 2000.
(nota 317) Cujas entidades executoras são, respectivamente, a IGA, S.A. e a Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
(nota 318) Projecto aprovado em 21 de Novembro de 2003, a executar pela APRAM, S.A.
(nota 319) As transferências da UE são efectuadas para a DGT a qual, de acordo com a informação da DGDR, promove as transferências respectivas para as entidades executoras (cf. artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 191/2000, de 16 de Agosto).
(nota 320) Nos elementos relativos ao Relatório de execução de 2004, facultados pelo Ofício n.º 3954, de 11/08/05 da coordenação nacional do Fundo de Coesão, foi deduzido às transferências da UE e aos pagamentos aos executores para o período 2000-2004, o montante de Euro 6.190.617 do projecto 2000/PT/16/C/PE/002 que, embora tenham dado entrada na conta do FCII, respeitam ao encerramento do compromisso aprovado no FCI (96/10/61/017). Este valor tinha sido contemplado em relatórios de anos anteriores no âmbito do FCII.
(nota 321) Estabelece as modalidades de articulação entre as entidades responsáveis pelos diferentes níveis de controlo do Fundo de coesão e define as condições de fornecimento e acesso à informação relevante para o controlo.
(nota 322) Auditorias da responsabilidade do IFC, realizadas pela "Júlio Alves & Batista, SROC", na sequência de contrato de prestação de serviços celebrado em 2004 (informação constante do ofício n.º IFC 2167, de 22/08/05).
(nota 323) Valor corrigido em 2005, por dedução no pedido de pagamento apresentado pela Valor Ambiente (Projecto da meia Serra) de acordo com o descrito no ofício n.º IFC 2167, de 22/08/05.
(nota 324) Gestão Regional do INTERREG (SRPF), IFC, IDE-RAM.
(nota 325) Gestão Regional do INTERREG.
(nota 326) Tem o papel de gestor regional.
(nota 327) Facultado pelo IFC, através do ofício n.º 2167, de 22 de Agosto de 2005.
(nota 328) Sendo a baixa execução explicada em parte pelo facto da medida estruturante ser composta por projectos de entidades públicas, que no ano de 2003 enfrentaram muitas dificuldades orçamentais que se reflectiram na execução dos projectos
(nota 329) A coberto do Ofício ref.ª SAI00676/06, de 22 de Fevereiro de 2006.
(nota 330) Nos termos do n.º 1 deste preceito, constituem receitas próprias dos organismos autónomos "as receitas resultantes da sua actividade específica" [a)], "o rendimento de bens próprios e bem assim o produto da sua alienação e da constituição de direitos sobre eles" [b)], "as doações, heranças ou legados que lhes sejam destinados" [c)] e "quaisquer outros rendimentos que por lei ou contrato lhes devam pertencer" [d)].
(nota 331) Que estabeleceu o novo regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas. Vd., em concreto, a nota explicativa ao grupo 17.04.00 - "Contas de ordem".
(nota 332) Refira-se, neste particular, que não foi remetido comprovativo documental da devolução, à DGT, da verba referida.
(nota 333) Que aprovou o Plano Oficial da Contabilidade Pública.
(nota 334) No montante dos juros da dívida, não foi considerado o valor da rubrica de classificação económica 03.01.01 - Sociedades e quase sociedades não financeiras, por ser referente a juros de mora.
(nota 335) Incluindo a Conta do Governo Regional e a dos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 336) Este saldo tem em consideração, além do saldo inicial de tesouraria, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.
(nota 337) Relatório n.º 6/2006-FS/SRMTC.
(nota 338) Vejam-se os n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, que dispõem:
"2. Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei."
"4. Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores."