Acórdão n.º 854/2026, de 9 de novembro

Acórdão n.º 854/2026

Processo n.º 755/26

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que é Recorrente Partido da Terra (doravante designado ‹‹MPT››), foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, datada de 18 de março de 2026, relativa às contas apresentadas pela coligação eleitoral “Nova Mudança” com a sigla «MPT.PPV/CDC», constituída pelos Partidos MPT e PPV/CDC (doravante designada por «Coligação»), referentes à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, e que sancionou contraordenacionalmente o Recorrente.

2 - Por decisão datada de 15 de dezembro de 2020, tomada no âmbito do processo PA 76/Contas Autárquicas/17/2018 (doravante, designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pela Coligação, relativas à campanha para as referidas eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017 (artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 17 de abril de 2025, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo n.º 12/2025 e ao qual foi apensado o PA.

Por ofício datado de 22 de abril de 2025, o Arguido foi notificado do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo apresentado defesa.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 12/2025, a ECFP proferiu decisão, datada de 18 de março de 2026, nos termos da qual foi deliberado condenar o Partido da Terra (MPT), aplicando-lhe a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00, pela prática da contraordenação, prevista e punida, pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O MPT recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

1 - O MPT - Partido da Terra interpõe o presente recurso da Decisão Sancionatória da ECFP, proferida em 18 de março de 2026, no âmbito do processo PCO n.º 12/2025/AL2017, pela qual lhe foi aplicada uma coima de 4 289,00 EUR pela alegada ausência de documentação certificativa das contribuições do Partido no valor de 1 000,00 EUR, relativa à campanha eleitoral autárquica de 2017 no município do Funchal.

2 - O auto de notícia padece de nulidade, por insuficiência da descrição factual e ausência de indicação dos factos subsumíveis ao elemento subjetivo da infração, o que determina a invalidade de todos os atos processuais subsequentes, incluindo a própria decisão sancionatória, nos termos do artigo 41.º n.º 1, do RGCO, aplicável ex vi artigo 46.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro.

3 - Sem prescindir, a infração em causa é punível a título doloso, sendo que os factos dados como provados não permitem concluir pela verificação do elemento subjetivo, designadamente na modalidade de dolo eventual, não constando dos autos qualquer elemento probatório testemunhal, documental ou de outra natureza que demonstre que o MPT foi confrontado com a necessidade de certificar as contribuições e, ainda assim, optou conscientemente por não o fazer.

4 - O período de grave instabilidade orgânica interna que o MPT viveu entre fevereiro de 2018 e junho de 2019 - reconhecido nos factos provados pela própria ECFP a situação caótica em que a sede do Partido foi encontrada em setembro de 2019, com inúmera documentação desaparecida, e a incerteza sobre a legitimidade dos representantes do partido, decorrente dos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 656/2018, 358/2019 e 449/2019, constituem circunstâncias que excluem ou, pelo menos, atenuam muito significativamente a culpa do Recorrente, por configurarem situação de inexigibilidade de conduta diferente.

5 - A responsabilidade pelo financiamento da campanha havia sido contratualmente transferida para terceiro, o que releva nos termos do artigo 39.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, impedindo que o incumprimento de obrigações contabilísticas que estavam a cargo de outrem possa ser integralmente imputado ao MPT a título de culpa.

6 - O procedimento contraordenacional mostra-se prescrito: a infração foi fixada em 30 de agosto de 2018 e o prazo de prescrição de 5 (cinco) anos previsto no artigo 27.º do RGCO expirou em 30 de agosto de 2023, sendo o auto de notícia levantado apenas em 17 de abril de 2025, data posterior ao termo daquele prazo, sem que tenha sido demonstrada qualquer causa de interrupção tempestivamente ocorrida.

7 - Para o caso de se entender verificada a infração e não prescrito o procedimento, sempre a sanção de coima de 4 289,00 EUR seria manifestamente desproporcionada, porquanto: (i) equivale à quase totalidade do ativo do MPT (4 289,89 EUR), assumindo caráter confiscatório; (ii) o partido não tem quaisquer rendimentos próprios, não recebe subvenção pública e apresenta capital próprio negativo de 37 614,57 EUR; (iii) não obteve qualquer benefício económico com a infração; (iv) não tem antecedentes contraordenacionais; (v) o grau de ilicitude é diminuto, circunscrevendo-se a irregularidade à falta de documentos certificativos de contribuições de apenas 1 000,00 EUR; e (vi) a coima aplicada é igual ao valor mínimo legal (10 IAS), que é inferior ao dobro do mínimo, encontrando-se reunidos os pressupostos formais e materiais para substituição pela admoestação prevista no artigo 51.º do RGCO.

8 - Foram violadas as seguintes normas jurídicas:

a) Artigo 41.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (RGCO) - por o auto de notícia ser insuficiente na descrição dos factos e omisso quanto ao elemento subjetivo da infração, o que gera nulidade processual;

b) Artigo 8.º, n.º 1, do RGCO - por não se encontrar provado o dolo exigido para a punição da contraordenação imputada, inexistindo qualquer elemento probatório que suporte a imputação subjetiva ao MPT;

c) Artigo 27.º do RGCO - por ter decorrido o prazo de prescrição de 5 anos do procedimento contraordenacional, contado desde a data da infração (30 de agosto de 2018), antes da prática de qualquer ato processual interruptivo válido;

d) Artigo 39.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro - por não ter sido ponderada a transferência contratual da responsabilidade pelo financiamento da campanha para terceiro, com reflexo na determinação da culpa imputável ao MPT;

e) Artigo 18.º, n.º 1, do RGCO e artigo 18.º n.º 2, da Constituição da República Portuguesa por violação do princípio da proporcionalidade e da adequação da sanção: a coima de 4 289,00 EUR corresponde à quase totalidade do ativo do MPT (4 289,89 EUR) e excede manifestamente o necessário para satisfazer as finalidades preventivas e repressivas que a sanção prossegue, assumindo caráter confiscatório;

f) Artigo 51.º do RGCO - por não ter sido ponderada a substituição da coima pela sanção de admoestação, estando reunidos todos os pressupostos legais: coima aplicada igual ao mínimo legal e inferior ao dobro deste, ausência de antecedentes, inexistência de benefício económico, grau diminuto de ilicitude, situação financeira de extrema fragilidade e relevante período de instabilidade orgânica interna.»

6 - Por deliberação de 18 de maio de 2026, a ECFP, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional. Recebidos os autos neste Tribunal, foi proferido despacho, datado de 11 de junho de 2026, pelo qual se admitiu o recurso apresentado.

7 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso. Notificado, o Recorrente não apresentou resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

8 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que os presentes autos se iniciaram após a data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

9 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 18 de março de 2026, são as seguintes:

a) Prescrição do procedimento contraordenacional;

b) Nulidade do procedimento administrativo;

c) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

d) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

e) Medida concreta da coima;

f) Aplicabilidade de admoestação.

C. Mérito da decisão sancionatória

10 - Questão prévia: prescrição do procedimento contraordenacional

10.1 - O Recorrente invoca a prescrição da infração contraordenacional, considerando que ‹‹[o] procedimento contraordenacional mostra-se prescrito: a infração foi fixada em 30 de agosto de 2018 e o prazo de prescrição de 5 (cinco) anos previsto no artigo 27.º do RGCO expirou em 30 de agosto de 2023, sendo o auto de notícia levantado apenas em 17 de abril de 2025, data posterior ao termo daquele prazo, sem que tenha sido demonstrada qualquer causa de interrupção tempestivamente ocorrida.›› (cf. ponto 6 das conclusões).

Vejamos.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas dos mesmos. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra as causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos (regime também aplicável às contas de campanha eleitoral), a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, estão em causa, por um lado, as contraordenações previstas no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, punidas com uma coima distinta para os partidos políticos e para os seus mandatários financeiros, sendo que, no caso dos partidos políticos, a coima varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS (enquanto que, para os primeiros, a coima mínima corresponde ao valor do IAS e a máxima a oitenta vezes o valor do IAS).

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90 pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, e aqueloutra prevista no artigo 32.º, n.º 1 e 2 da mesma lei, são puníveis com coima máxima no valor de € 85 780,00. Assim, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO, o prazo de prescrição aplicável é o de cinco anos, a contar da data em que se consumou a infração.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos (cf. artigo 27.º, alínea a), do RGCO), prazo a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas eleitorais.

Nos termos do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, da LEC, e 27.º, n.º 1, da LFP, no caso das eleições autárquicas, «[c]ada candidatura presta à Entidade as contas discriminadas da sua campanha eleitoral, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», isto é, no prazo máximo de 90 dias, após o pagamento integral da subvenção pública.

Note-se que «tal preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis.» - cf. Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023.

Ora, como se apontou já supra (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 75/2026, 349/2026 e 461/2026), a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas. E, no caso do prazo previsto no referido artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a data a partir da qual é contado o prazo para entrega das contas de campanha corresponde ao dia em que a Assembleia da República concluiu o pagamento integral da subvenção pública relativamente a todas as candidaturas daquele ato eleitoral - cf. Acórdão n.º 261/2022.

No caso, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018 (neste sentido, os Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023), pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 30 de agosto de 2018, como, aliás, a própria ECFP publicou, em 24 de abril de 2018 na respetiva página da internet (https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_arquivo_noticias.html?wano=2018).

Por conseguinte, no caso das eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP e artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

10.2 - Vejamos, todavia, se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição. Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação das coimas.

Importa notar, a este propósito, que o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - que resulta da compatibilização das normas previstas na LEC, na LFP e no RGCO - prevê uma tramitação processual singular em matéria contraordenacional, que se traduz num processo único destinado ao controlo das contas dos partidos e das campanhas, cujo fim último é o eventual sancionamento contraordenacional das irregularidades encontradas nas contas. Neste contexto, o modelo de controlo de contas contempla um desenho sistemático que distingue duas subfases (declaratória e sancionatória) de um mesmo processo que se reveste, ab initio, de natureza contraordenacional.

Ora, o desenho processual que resulta do tríplice enquadramento previsto na LEC, na LFP e no RGCO inclui múltiplas etapas num único contexto de controlo das contas, da competência da mesma Entidade, prevendo uma intervenção que se inicia com a entrega das contas dos partidos políticos (cf. artigo 25.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 35.º da LEC), a que se segue a realização de auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 27.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 38.º da LEC), a elaboração de um Relatório sobre a auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 30.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 41.º da LEC), de uma decisão sobre a prestação de contas dos partidos políticos (cf. artigo 32.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 43.º da LEC) e de outra decisão sobre contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos (cf. artigo 33.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 44.º da LEC).

Note-se, aliás, que o Tribunal Constitucional tem afirmado, precisamente, que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/2018, de 19 de abril, «o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo. Excluindo agora o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral, é a seguinte a dinâmica processual do processo de prestação de contas. Continua a existir uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP, para esse efeito, no prazo fixado (artigos 27.º, n.^os 1 e 4, 35.º, n.º 1, e 43.º, n.^os 1 a 3, da LEC), finda a qual a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas (artigos 35.º a 45.º da LEC). De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º, a intervenção da ECFP nesta fase inicial esgota-se na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma «se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação» (que melhor se designaria por subfase declarativa). Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória)» - cf. Acórdão n.º 421/2020.

O exato entendimento acerca da natureza unitária do processo de controlo das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é consequente para a determinação dos atos praticados no âmbito desse mesmo processo que, integrando-se na previsão do artigo 28.º do RGCO, relevam para efeitos da contagem do prazo de prescrição.

Neste mesmo sentido, tem o Tribunal, na vigência do presente quadro legal, reconhecido repetidamente eficácia interruptiva, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do RGCO, aos atos praticados no decurso da denominada subfase declaratória (cf. Acórdãos n.^os 81/2021, 231/2021, 243/2021, 246/2021, 319/2021, 869/2023, 870/2023, 658/2024 e, mais recentemente, 349/2026, 350/2026 e 461/2026).

Em face do exposto, importa considerar que, no decurso do presente processo, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

i) A notificação para o recorrente se pronunciar sobre o relatório elaborado pela ECFP ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 1, da LEC, em 3 de agosto de 2020 (cf. fls. 208 do PA);

ii) A notificação ao recorrente da decisão de verificação das irregularidades datada de 15 de dezembro de 2020, prevista no artigo 43.º, n.^os 1 e 3, da LEC, na mesma data (cf. fls. 219 do PA);

iii) A notificação ao arguido da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 44.º, n.º 1, da LEC e 50.º do RGCO em 22 de abril de 2025 (cf. fls. 21 e 22);

iv) A decisão condenatória e de aplicação de coima, datada de 18 de março de 2026, notificada ao arguido por carta expedida em 20 de março de 2026 (cf. fls. 101 a 104);

v) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 20 de maio de 2026, por carta expedida na mesma data (cf. fls. 118 e 119);

vi) A notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelo arguido e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, em 11 de junho de 2026 (cf. fls. 137);

vii) A notificação da promoção do Ministério Público, em 25 de junho de 2026 (cf. fls. 161).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional.

Ora, considerando que na data da notificação referida em i. ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação das infrações - 30 de agosto de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade». Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento caso tenham transcorrido, desde 30 de agosto de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso - em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO.

Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que os arguidos foram notificados do despacho datado de 11 de junho de 2026 que admitiu liminarmente o recurso.

Finalmente, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (cf., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação extraordinária (e extra-sistemática), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

10.3 - Do exposto decorre que o prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027, pelo que improcede a questão prévia relativa à verificação do mesmo.

11 - Questão prévia: nulidade do procedimento administrativo

O Recorrente suscita a nulidade do procedimento contraordenacional e da decisão recorrida, por considerar que ‹‹[o] auto de notícia padece de nulidade, por insuficiência da descrição factual e ausência de indicação dos factos subsumíveis ao elemento subjetivo da infração, o que determina a invalidade de todos os atos processuais subsequentes, incluindo a própria decisão sancionatória, nos termos do artigo 41.º n.º 1, do RGCO, aplicável ex vi artigo 46.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro.›› (cf. ponto 2 das conclusões).

Invoca, assim, a circunstância de o auto de notícia, cuja notificação vem realizada nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, não conter a imputação de factos integradores do tipo subjetivo do ilícito, o que, segundo o recorrente, o impediu de se pronunciar sobre aqueles factos, determinando a nulidade de todos os atos processuais subsequentes.

Todavia, a nulidade dirigida ao auto de notícia, de cujo teor foi o Recorrente notificado nos termos e para os efeitos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC e do artigo 50.º do RGCO, sempre estaria sanada, nos termos do artigo 121.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Penal (adiante designado por «CPP»), aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º do RGCO.

É que o Recorrente, em reação ao auto de notícia a que aponta a nulidade, com fundamento na omissão dos factos que integram os elementos subjetivos do tipo, revela perfeita compreensão do conteúdo subjetivo do tipo infracional, resultando, designadamente, da defesa apresentada em reação ao auto, a impugnação da prática dos factos relativos ao tipo subjetivo de ilícito, afirmando, neste contexto, a inexistência de factos que «conduzam o Tribunal, após julgamento, a concluir que o requerente praticou factos suscetíveis de se subsumirem a um qualquer tipo de ilícito contra-ordenacional ou que, tão pouco, agiu com dolo ou negligência› (cf. ponto 3 da defesa), o que revela conhecimento da estrutura da imputação subjetiva, refutando-a.

Ademais, no contexto das suas alegações de recurso, o Recorrente revela conhecimento da natureza estruturalmente dolosa das infrações em matéria de contas dos partidos e das campanhas, notando que ‹‹a infração em causa é punível a título doloso, sendo que os factos dados como provados não permitem concluir pela verificação do elemento subjetivo, designadamente na modalidade de dolo eventual, não constando dos autos qualquer elemento probatório testemunhal, documental ou de outra natureza que demonstre que o MPT foi confrontado com a necessidade de certificar as contribuições e, ainda assim, optou conscientemente por não o fazer›› (cf. ponto 3 das conclusões).

Ora, o efeito de afirmação da nulidade nada permitiria, em tal contexto, acrescentar que não tenha sido já alcançado no processo, pois o Recorrente revelou conhecer, quanto ao elemento subjetivo do tipo, os elementos necessários ao exercício pleno e completo do contraditório.

Note-se que o artigo 121.º, n.º 1, alínea c), do CPP, aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º do RGCO, é manifestação de um modelo equilibrado de reconhecimento de nulidades que, todavia, admite a possibilidade de sanação de vícios ‹‹sempre que o ato processual, apesar do vício que o afeta, realizar os objetivos definidos pelo legislador em abstrato e queridos pelo agente naquele caso concreto. Seria um exagero formal, destituído de qualquer fundamento substancial, inutilizar a atividade processual desenvolvida, principalmente porque a sua repetição não traz nada que já não tenha sido alcançado. Os direitos, liberdades e garantias individuais acabaram por não ser afetados com a imperfeição›› (cf. João Conde Correia, Contributo para a análise da inexistência e das nulidades processuais penais, Coimbra, Coimbra Editora, 1999, p. 180). Como explica o autor, um tal sistema, ‹‹[e]mbora seja uma clara manifestação do princípio da conservação dos atos imperfeitos, destina-se também a evitar que o interessado, em vez de arguir de imediato a nulidade, guarde esta possibilidade para utilizar no momento mais oportuno, se e quando for necessário. Conduta processual que, para além de ser muito reprovável, teria como consequência necessária a inutilização de todo o processado posterior, muitas vezes apenas na sua fase decisiva e no fim de uma longa marcha, que só com muito custo poderá ser refeita›› (cf. João Conde Correia, Contributo ..., p. 179).

Finalmente, e como o Tribunal Constitucional tem afirmado (cf., recentemente, o Acórdão n.º 462/2026), a reserva de imputação dos factos a título de dolo, própria das contraordenações em matéria de contas dos partidos e das campanhas (cf. Acórdãos n.^os 98/2016 e 26/2022), assim como a duplicação dos momentos da fase contraordenacional do processo suscetíveis de reação - o auto de notícia, nos termos do artigo 44.º da LEC, e a decisão sancionatória, nos termos do artigo 26.º da LEC -, compreendidos no contexto da singularidade dos processos em matéria de contas dos partidos políticos e campanhas eleitorais, sugerem que se admita, nestes processos, a redução do conteúdo mínimo necessário ao conhecimento da imputação subjetiva do tipo infracional no momento da comunicação prevista no artigo 44.º da LEC.

Improcede, também nesta parte, o recurso.

12 - Matéria de facto

12.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O MPT é um Partido Político português, tendo sido constituído em 12 de agosto de 1993, encontrando-se registado no Tribunal Constitucional.

2 - Pelo Acórdão n.º 448/2017, proferido em 2 de agosto pelo Tribunal Constitucional, foi determinada a anotação da Coligação Eleitoral “Nova Mudança” com a sigla MPT.PPV/CDC, constituída pelos Partidos MPT e PPV/CDC, doravante designada por Coligação, com a finalidade de concorrer às eleições autárquicas a realizar em 1 de outubro de 2017, para os órgãos autárquicos do município do Funchal.

3 - A Coligação apresentou candidaturas às eleições autárquicas a realizar em 1 de outubro de 2017, no Município do Funchal.

4 - A Coligação apresentou, no dia 31 de agosto, as respetivas contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 3.

5 - Nas contas apresentadas foram registadas duas receitas provenientes de contribuições do Partido MPT, no valor de € 300,00 e € 700,00, sem que tenham sido entregues os correspondentes documentos certificativos emitidos pelos órgãos competentes do mesmo.

6 - Ao agir conforme descrito em 5 dos factos provados, o Arguido representou como possível que não comprovava todas as receitas da campanha, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

7 - O Arguido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

8 - A Coligação registou, nas contas referidas em 4, receitas no valor de € 1 000,00 e despesas no valor de € 1 036,24.

9 - A Coligação não recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 3.

10 - Nas contas de 2024, o MPT registou:

a) No Balanço: um total do ativo de € 4 289,89, um total de capital próprio negativo de € 37 614,57 e um total do passivo de € 41 903,63;

b) Na demonstração dos resultados: um resultado líquido do período negativo no valor de € 29,42.

11 - O MPT não recebeu subvenção anual pública, no ano de 2024.

12 - O Partido MPT, desde 10 de fevereiro de 2018 (data da realização do X Congresso Nacional) até 22 de junho de 2019 [data da realização do XI Congresso Nacional (extraordinário)], enfrentou um período conturbado quanto à composição dos membros dos órgãos do Partido.

13 - Por certidão do Tribunal Constitucional, datada de 21 de março de 2018, foi assumido que, de acordo com a ata do X Congresso Nacional, foram eleitos novos membros da Comissão Política Nacional, constando como Presidente da Comissão Política Nacional Luís António de Matos Vicente e Vice-Presidentes Ana Isabel Reis da Silva, Cristina Isabel Alves Pereira Montez e Marta Alexandra Arandas dos Santos e nove Vogais.

14 - Por Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 656/2018, de 12-12-2018, n.º 358/2019, de 19-06-2019 e n.º 449/2019, de 05-08-2019, foi sucessivamente recusada a anotação dos titulares eleitos no X Congresso Nacional do MPT e XIII Congresso (extraordinário) e determinado que o MPT continuava a ser representado pelos titulares dos órgãos do Partido eleitos no IX Congresso Nacional do Partido, no qual José Inácio Ramos Antunes de Faria figurava como Presidente da Comissão Política Nacional.

15 - O Partido MPT e José Inácio da Silva Ramos Antunes de Faria, no primeiro semestre do ano de 2019, instauraram um procedimento cautelar para restituição do 1.º andar da Rua da Beneficência, n.º 111, 1600-018 Lisboa (sede do Partido MPT), contra Luís António de Matos Vicente, o qual correu termos sob o processo n.º 15361/19.0T8LSB no Juiz 9 do Juízo Local Cível de Lisboa do Tribunal judicial da Comarca de Lisboa, tendo sido proferido despacho em 19-09-2019 a determinar a entrega das chaves do referido andar a José Inácio da Silva Ramos Antunes de Faria e declarado extinta a instância cautelar por inutilidade superveniente da lide.

12.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

12.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1 dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da Internet do Tribunal Constitucional, em:

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html,

da qual a mesma se extrai.

Para prova da matéria factual indicada no ponto 2 dos factos provados, extrai-se do teor dos elementos que constam de fls. 3 a 5 do PA, e considerando ainda o teor do sítio eletrónico:

https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20170448.html.

A prova da factualidade constante do ponto 3 dos factos provados adveio do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 231, de 30 de novembro de 2017 e de fls. 19 e 20 do PA.

A prova da factualidade vertida no ponto 4 dos factos provados adveio dos elementos que constam de fls. 33 a 47 e 48 a 92 do PA.

Para prova da matéria factual indicada no ponto 5 dos factos provados, foi valorada a análise conjugada da demonstração dos resultados de campanha à data do fecho de contas da campanha eleitoral de fls. 70 do PA, do “Mapa M4 - Receitas de campanha - Contribuição de Partido Político” de fls. 58 e 59 do PA, do extrato bancário da conta de campanha e da consulta de saldos e movimentos à ordem de fls. 51, 84 e 91 do PA, do “extrato de conta - contabilidade geral” de fls. 73 e 74 do PA e dos elementos de prestação de contas apresentados, dos quais se extrai o registo das contribuições do Partido no valor de € 300,00 e € 700,00 e a ausência de apresentação de documento certificativo, emitido pelos órgãos competentes do Partido MPT da contribuição de tais montantes.

A prova da factualidade descrita no ponto 6 dos factos provados, relativa ao dolo do tipo, vem extraída da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, na ausência de confissão, por meio de inferências assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

No que respeita à conduta dolosa do arguido relativamente ao facto indicado em 6, relativa à insuficiente comprovação de receitas provenientes de contribuições do Partido, o conhecimento de uma tal irregularidade resulta do Relatório da ECFP de fls. 198 a 207 do PA, nada tendo o Arguido MPT feito no sentido de garantir a conformidade das contas com o dever de devida comprovação de receitas.

A tal não obsta a invocada circunstância de o MPT ter vivido um período conturbado da sua vida interna entre 2018 e 2019, o que resulta, aliás, dos factos provados em 12 a 15 da presente decisão. É que, já depois de um tal período, o arguido teve oportunidade de emitir a documentação certificativa de tal receita, juntando-a aos documentos apresentados, sem que, porém, apesar de convidado para o efeito desde, pelo menos, a notificação do Relatório da ECFP, tenha suprido a apontada irregularidade.

Bastaria, com efeito, que tivesse emitido documentação certificativa das receitas obtidas a título de contribuição de partido, nada tendo, todavia, nesse sentido realizado. Nada mais fazendo para evitar o resultado delitivo, o MPT não pode senão aceitar a infração como resultado possível da sua conduta.

Por fim, não contende com a prova do elemento subjetivo do tipo a circunstância de estar em causa a inobservância de deveres contabilísticos em contas de campanha apresentadas em contexto de coligação eleitoral. Como o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado quanto à prática dos factos no contexto de coligação, «estamos perante uma realização conjunta dos factos, que cada um dos Partidos dominava ou podia dominar em colaboração com o outro (não sendo - sublinha-se - imprescindível que o coautor tome parte na execução de todos os atos, mas que aqueles em que participa sejam essenciais à produção do resultado), com consciência da cooperação na ação comum e, por isso, qualquer dos coautores responde pela totalidade da realização típica» - cf. Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022.

No que respeita à consciência da ilicitude, constante do ponto 7 dos factos provados, refere a decisão recorrida que o Recorrente sabia que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

A exigibilidade da observância dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC. É precisamente pela qualidade de participantes em ato eleitoral que se impunha ao Arguido uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (cf. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas aplicáveis.

Ora, o Partido recorrente foi constituído em agosto de 1993, pelo que tinha, à data, cerca de 25 anos de experiência em matéria partidária e eleitoral, sendo-lhe exigível, também por isso, conhecer os deveres contabilísticos cuja inobservância vem imputada, em particular quando, como no presente caso, refletem as mais básicas práticas contabilísticas. A antiguidade histórica do Arguido permite afirmar a reforçada capacidade para se deixar motivar pela norma - isto é, para agir em conformidade com o direito, em atenção às múltiplas oportunidades, encontradas no lastro histórico de participação eleitoral, para não agir ilicitamente -, termos em que, no caso concreto e de acordo com as regras da experiência, lhe seria exigível outro comportamento. Considerando as concretas infrações imputadas, que se traduzem na inobservância de comandos básicos de organização contabilística, a experiência do Partido traduz-se, em apertada síntese, na afirmada censurabilidade pelo facto praticado.

Ademais, resulta da globalidade da prova produzida que apresentou as contas da sua campanha - registando, discriminando e comprovando as demais receitas e despesas - em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

Relativamente à prova da factualidade constante do ponto 8 dos factos provados, foi valorada a análise do balanço e da demonstração dos resultados de campanha à data do fecho de contas da campanha eleitoral de fls. 69 e 70 do PA e do teor dos mapas que constam de fls. 58 e 59, 63 a 65 do PA.

A prova da matéria indicada no ponto 9 dos factos provados teor do ofício n.º 2073/GABSG/2018 da Assembleia da República de fls. 70 a 88 dos presentes autos.

A prova da factualidade constante do ponto 10, 10.1 e 10.2 dos factos provados extrai-se dos balanços e demonstrações dos resultados, que integram as contas relativas ao ano de 2024, apresentadas pelo MPT e que se encontram publicitadas na página da internet da ECFP em:

https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/9_CA2024_MPT_Balanco_DResultados.pdf?src=1&mid=8772&bid=7533.

A prova da factualidade constante no ponto 11 dos factos provados provém do conteúdo do Ofício n.º 0256/XVI/SG, de 3 de março de 2025, da Assembleia da República, junto a fls. 90 a 91 verso dos presentes autos.

A prova da factualidade indicada no ponto 12 a 14 dos factos provados provém da análise da certidão do Tribunal Constitucional datada de 21 de março de 2018 (cfr fls. 33 dos presentes autos), dos Acórdãos n.^os 656/2018, 358/2019 e 449/2019, do Tribunal Constitucional, disponíveis em https://tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ e juntos pela defesa a fls. 34-40 e 44-67 dos presentes autos.

Por fim, a prova da factualidade indicada no ponto 15 dos factos provados advém da análise da sentença proferida no âmbito do processo n.º 15361/19.0T8LSB, do Juiz 9 do Juízo Local Cível de Lisboa do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, junto pela defesa e que consta de fls. 41 e 42 dos presentes autos.

13 - Matéria de direito

13.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu Capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato (cf. arts. 16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

13.2 - Imputações ao Recorrente

13.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha. Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito da definição de “despesa de campanha” os casos em que uma despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situa à margem do domínio de decisão de uma candidatura.

No caso dos autos, a decisão recorrida reconduziu ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, um único núcleo factual relativo à indevida comprovação de contribuições do Partido para a campanha (cf. ponto 5 dos factos provados).

13.2.2 - Segundo a decisão recorrida, foram registadas, nas contas apresentadas, duas receitas provenientes de contribuições do Partido MPT, no valor de € 300,00 e € 700,00, sem que tenham sido entregues os correspondentes documentos certificativos emitidos pelos órgãos competentes do mesmo.

As contribuições dos partidos políticos que apoiem candidaturas às eleições para as autarquias locais constituem receitas de campanha, nos termos do disposto no artigo 16.º, n.º 1, alínea b), da LFP. Todavia, importa atender ao disposto no n.º 2, do qual resulta que todas as contribuições de partidos políticos previstas nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 16.º da LFP, devem ser certificadas por ‹‹documentos emitidos pelos órgãos competentes do respetivo partido››.

No caso em apreço, as contas de campanha apresentadas registam receitas obtidas a título de contribuições do Partido sem que, todavia, o MPT tenha titulado a receita com documento emitido que certificasse a realização da contribuição, o que constitui inobservância do dever especial de comprovação de receitas previsto no artigo 16.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 2 do mesmo artigo, todos da LFP.

Decorre da sobredita factualidade que a candidatura não refletiu adequadamente nas contas da campanha nem certificou na sua totalidade as contribuições financeiras do Partido efetivamente recebidas, o que se traduz numa indevida comprovação das receitas da campanha eleitoral (no mesmo sentido, cf. Acórdãos n.^os 569/2024, 91/2025 e 94/2025).

No recurso apresentado, sustenta o Recorrente que «[a] responsabilidade pelo financiamento da campanha havia sido contratualmente transferida para terceiro, o que releva nos termos do artigo 39.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, impedindo que o incumprimento de obrigações contabilísticas que estavam a cargo de outrem possa ser integralmente imputado ao MPT a título de culpa» (cf. ponto 5 das conclusões).

Tal alegação estará ancorada no invocado pelo Recorrente em sede de defesa escrita apresentada nestes autos: «[n]o âmbito do Acordo Político de Colaboração entre o Partido da Terra - MPT e os demais partidos integrantes da Coligação, ficou estipulado que “a responsabilidade pelo financiamento da Campanha caberá exclusivamente ao “Partido Social Democrático” [sic] (cf. cláusula ª, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os legais efeitos). Por conseguinte, na eventualidade de se considerar verificada qualquer omissão da obrigação legal de apresentação de contas de campanha da Coligação, a aludida cláusula do acordo de Coligação, constitui circunstância que permite excluir a relevância do eventual incumprimento da referida obrigação legal por parte do Partido da Terra - MPT, nos termos do art.ª 39.º, n.º 1 da Lei Orgânica n.º 2/2005.» (cf. pontos 10 e 11 do requerimento de fls. 30 a 32 dos autos).

Desde logo, importa ter presente que o Acordo Político de Colaboração referido, em que se atribuiu ‹‹responsabilidade pelo financiamento da campanha [...] ao “Partido Social Democrático” [sic]››, se revela desprovido de qualquer relevância nestes autos, visto não estar aqui em causa a apresentação de contas de campanha por Coligação que integre o Partido ali referido, mas antes de coligação constituída pelo MPT e pelo PPV/CDC.

Ademais, o artigo 39.º, n.º 1, da LEC, sob epígrafe ‹‹incumprimento da obrigação de entrega de contas de campanhas eleitorais››, estipula que ‹‹[n]o caso de omissão de apresentação de contas, a Entidade verifica a ocorrência de qualquer circunstância que permita excluir, quanto às candidaturas em questão, a relevância do incumprimento da referida obrigação legal››.

Logo, resulta claro que o caso em apreço não convoca a aplicação desta norma, porquanto as contas foram - sem prejuízo da verificação da sobredita irregularidade - efetivamente apresentadas.

Face à factualidade apurada, verifica-se, assim, que a conduta descrita no ponto 5 dos factos provados integra os elementos objetivos da infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na modalidade específica de indevida comprovação das receitas da campanha eleitoral.

13.2.3 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente à conduta a que se refere o ponto 13.2.2, baseia-se nos factos provados nos pontos 6 e 7 e dos quais decorre que na referida situação, subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, o arguido agiu com dolo eventual.

13.3 - Consequências jurídicas

No que respeita à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima, que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 1 e 80 vezes o valor do IAS, e no caso dos partidos políticos, entre 10 e 200 vezes o valor do IAS.

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso dos partidos, entre € 4 289,00 e € 85 780,00.

A ECFP aplicou ao Recorrente a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00. Para tal, ponderou, por um lado, a mediana gravidade da conduta, medida pelo facto de a conduta importar a violação, por duas vezes, do dever de organização contabilística, e de a despesa em causa apresentar um peso absoluto de 100 % no valor global das receitas registadas na campanha, e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual, bem como a ausência de benefício extraído da prática da infração; mas teve ainda em conta o período de tempo de existência do Partido, a sua situação financeira e o número de anos decorridos após a prática da infração.

Ora, considerando que ao Recorrente foi aplicada coima fixada já no seu mínimo legal e o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do RGCO, considera-se adequado e proporcional manter a medida concreta da coima aplicada pela prática da infração subsumível ao disposto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Por fim, pugna o Recorrente pela aplicação de admoestação, nos termos previstos no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO. Nos termos deste preceito, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente.

No caso vertente, embora a infração cometida seja imputável ao arguido a título de dolo eventual, é de entender, tendo em atenção os factos provados, que a gravidade da conduta se afigura mediana, pois consistiu na violação, por duas vezes, do dever de organização contabilística das contas de campanha, consagrado no artigo 12.º, ex vi do artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP. Ademais, o Partido recorrente tinha, à data, mais de 25 anos de experiência partidária e eleitoral, assim como apresentava já relevantes antecedentes contraordenacionais pela prática de infrações em matéria de contas de campanha para os órgãos das autarquias locais (cf. Acórdãos n.^os 87/2010 e 43/2015). Tal conclusão afasta a possibilidade de eventual aplicação de admoestação.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido da Terra (MPT) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 18 de março de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de € 4 289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido, nos termos da declaração de voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, nos termos da Declaração de Voto que junta) - João Carlos Loureiro.

Declaração de Voto

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. Afonso Patrão.

Declaração de Voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. Gabriela Cunha Rodrigues.

Declaração de Voto

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

Afirma-se na presente decisão (pontos 10.2. e 10.3. da fundamentação), na senda de anterior jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), que ao prazo máximo de prescrição acrescem, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, pelo que aquele prazo «não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027». Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, uma vez mais, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de caráter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, como se reconhece na decisão. Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque a notificação do despacho de admissão do recurso apenas ocorreu em 11 de junho de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto. Aliás, a própria decisão sancionatória da ECFP, de 18 de março de 2026, foi proferida quando o procedimento se encontrava já prescrito.

Por esta razão, entendo que, em vez de confirmar a condenação do Recorrente, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos. Mariana Canotilho.

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