Parecer n.º 2/2016, de 28 de fevereiro

Parecer n.º 2/2016

Conta da Região Autónoma da Madeira de 2015

Apresentação

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos art.os 214.º, n.º 1, al. b), da CRP, e 5.º, n.º 1, al. b), da LOPTC (1), e do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM (2).

Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2015, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), pelo Governo Regional, em 4 de julho de 2016, dentro do prazo fixado pelo art.º 24.º, n.º 2, da LEORAM (3).

No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (RAM) no ano de 2015, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato art.º 42.º

Neste âmbito, para melhor compreender a situação financeira da RAM, interessa fazer uma breve referência aos principais fatores externos e internos que influenciaram o ano orçamental de 2015.

A envolvente macroeconómica externa caracterizou-se pelo abrandamento do ritmo de crescimento da economia mundial (4), substancialmente afetada pela desaceleração da economia chinesa e pela recessão do Brasil e da Rússia, em resultado do declínio do preço das matérias-primas (em especial, do petróleo), dos desequilíbrios macroeconómicos e da instabilidade política observada nestes dois últimos países, num contexto em que as economias mais avançadas continuaram a apresentar uma recuperação moderada da sua atividade económica (de 2,1%) suportada na evolução favorável da União Europeia e na ligeira melhoria do Japão, que expandiu 0,5%, após a estagnação do ano anterior (0%) (5).

Na área do euro, e apesar da incerteza em torno da situação financeira da Grécia, a evolução económica do conjunto dos países da União Económica e Monetária contribuiu para a melhoria do desempenho da economia, tendo o PIB registado um aumento de 2,0% (1,1% no ano de 2014) refletindo a queda acentuada do preço das matérias-primas (petróleo), na linha das outras economias avançadas, a depreciação do euro face ao dólar, e a adoção de uma política monetária mais acomodatícia por parte do BCE, através da aplicação de medidas não convencionais de política monetária, tendo em vista proporcionar uma maior liquidez aos bancos e, deste modo, facilitar o financiamento à economia, e da implementação do programa de compra de ativos financeiros (6).

A conjuntura económica portuguesa continuou a trajetória de recuperação moderada iniciada em 2013, sustentada na procura interna, em particular no consumo privado de bens duradouros e na Formação Bruta de Capital Fixo em equipamentos e material de transporte, e nas exportações, tendo, em 2015, o PIB aumentado em 1,6% (em 2014, 0,9%), repercutindo-se na descida da taxa de desemprego para os 12,4%, a qual, no ano anterior, tinha atingido os 13,9% (7).

Na RAM, ainda condicionada pelo seu Programa de Ajustamento (que findou a 31/12/2015), a conjuntura económica apresentou significativas melhorias em alguns indicadores, como seja a inversão da tendência verificada quer no emprego, quer no desemprego, com o primeiro a crescer 0,7 pontos percentuais e o segundo a decair em 0,3 pontos percentuais, face ao ano anterior (15%), embora este se apresente ainda a um nível elevado (14,7%) (8).

O resultado da execução orçamental, à semelhança do ano anterior, foi ainda marcado pelas operações de substituição de dívida comercial por dívida financeira, com reflexo num aumento significativo da dívida direta e num elevado défice na ótica da contabilidade pública, embora com uma significativa melhoria face ao ano anterior. Já na ótica da contabilidade nacional, para efeitos do PDE, as contas da administração pública regional evidenciaram um saldo excedentário pelo terceiro ano consecutivo.

Tudo conforme melhor se aquilatará pela leitura das principais conclusões decorrentes da análise efetuada à atividade financeira da RAM que culmina com a emissão deste Parecer, constituído, à semelhança dos anos anteriores, por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (9), elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do art.º 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2015 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira e do controlo interno naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2015 nos diferentes domínios de controlo, e apresenta uma estrutura assente na repartição sequencial dos dez capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental; Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V- Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais e Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, as acolhidas pelo Governo Regional e as novas recomendações, bem com a análise das respostas dadas pelo executivo regional no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no art.º 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC.

PARTE I

Parecer

1. Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2015:

Controlo Interno

1 - Em 2015, foi dada continuidade aos trabalhos de desenvolvimento dos novos sistemas de informação e gestão orçamental e financeiros implementados em 2013, embora não se encontre ainda implementada a plataforma RIGORE Central que possibilitará a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional (cfr. o ponto 4.2 da Parte I do presente Parecer).

Processo Orçamental

2 - Pese embora a Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro (art.º 143.º) tenha mantido a suspensão da aplicação, em 2015, do princípio do equilíbrio orçamental constante do art.º 16.º da LFRA verifica-se que o orçamento inicial aprovado para 2015 apresentou o saldo primário deficitário de 202,3 milhões de euros (cfr. o ponto 1.3 da Parte II do presente Parecer).

3 - A elaboração do orçamento da Região não foi enquadrada no quadro plurianual de programação orçamental, nos termos previstos nos art.os 17.º e 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, mas essa omissão foi ultrapassada na proposta de Orçamento da RAM para 2017, de onde consta, em anexo à proposta de DLR, o primeiro cenário macroeconómico e orçamental de médio prazo e o Quadro Plurianual para o período 2017/2020 (cfr. o ponto 1.1. da Parte II do presente Parecer).

4 - Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado registando-se, todavia, o empenho do Governo Regional em apresentar aqueles documentos num prazo próximo do definido para o Estado (cfr. o ponto 1.6. da Parte II do presente Parecer).

Receita

5 - Em 2015, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 2.121,1 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 2.002,4 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 194,7 milhões de euros.

A receita efetiva da RAM, no montante de 1.208,3 milhões de euros, registou um aumento de 7,1 milhões de euros (0,6%) face a 2014 (cfr. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer).

6 - O agrupamento da classificação económica que mais contribuiu para o Orçamento Regional foram os "Passivos Financeiros" com 793,8 milhões de euros (39,6% da receita orçamental cobrada), seguidos dos "Impostos Indiretos" com 485 milhões de euros (24,2%) e dos "Impostos Diretos" com 401,8 milhões de euros (20,1%). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 215,6 milhões de euros (10,8% da receita orçamental cobrada) registando um aumento de 42,6 milhões de euros face ao ano anterior [cfr. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer].

7 - Em 2015, a RAM arrecadou impostos no montante de 886,8 milhões de euros (44,3% do total da receita do ano), sendo esse valor, o maior de sempre alcançado pela RAM, superior em cerca de 1,3% ao arrecadado em 2014, sobretudo por força do aumento da cobrança dos "Impostos Diretos" em 10,1 milhões de euros, em particular do IRC, que registou um aumento de 36,4 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer).

8 - A situação de dependência dos SFA das transferências do ORAM (455 milhões de euros) manteve-se elevada embora tenha diminuído, face ao ano anterior, de 73,9% para 71% do total das receitas correntes e de capital (cfr. o ponto 2.2 da Parte II do presente Parecer).

9 - O Relatório da Conta da RAM, no capítulo dedicado à execução dos fundos comunitários, não contém qualquer referência aos programas/fundos nos domínios da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, quer no âmbito do atual período de programação 2014-2020, quer do período anterior, tendo a SRF informado, em contraditório, que "esta situação será tida em conta nos próximos Relatórios da Conta da Região" (cfr. o ponto 2.3.2 da Parte II do presente Parecer).

Despesa

10 - A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 2 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 91,5%, face à dotação disponível (cfr. o ponto 3.1 da Parte II do presente Parecer).

11 - As despesas de funcionamento rondaram 1,6 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (733,6 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2 da Parte II do presente Parecer).

12 - A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 649,9 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 81,0%, com as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do SESARAM e do IASAUDE) a representarem 81,4% daquele valor. As sete novas EPR representaram um acréscimo de 323,5 milhões de euros, constituindo cerca de metade (49,8%) das despesas do exercício dos SFA (cfr. o ponto 3.2.1 da Parte II do presente Parecer).

13 - No final de 2015, os passivos da APR ascendiam a 846,5 milhões de euros, evidenciando uma redução de 18,9% (-196,8 milhões de euros) face ao ano anterior, não obstante o impacto da integração das novas EPR (+140,5 milhões de euros) [cfr. o ponto 3.3 da Parte II do presente Parecer].

14 - Os pagamentos em atraso, a 31/12/2015, rondavam os 118,6 milhões de euros, dos quais 95,6 milhões de euros tiveram origem nas EPR (cfr. o ponto 3.3 da Parte II do presente Parecer).

Património

15 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (118,6 milhões de euros) registou uma melhoria significativa (+82,6%), muito por força do saneamento financeiro levado a cabo nas empresas MPE e EJM (cfr. o ponto 4.2.1 da Parte II do presente Parecer).

16 - Os maiores desequilíbrios (agravamento dos capitais próprios negativos) continuam a verificar-se nas sociedades de desenvolvimento (-11,8 milhões de euros), na APRAM (-15,5 milhões de euros) e no SESARAM (-1,6 milhões de euros), embora seja de realçar o esforço de saneamento financeiro nesta última empresa, através do reforço do capital próprio (+10 milhões de euros), a recuperação de créditos (106,2 milhões de euros) e a liquidação de dívidas (96,8 milhões de euros) [cfr. o ponto 4.2.1 da Parte II do presente Parecer].

17 - Os 14 contratos de SWAP ativos, detidos pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM e o SESARAM, apresentam perdas potenciais acumuladas próximas dos 129,2 milhões de euros, segundo avaliação ao justo valor realizado pelo IGCP.

Contudo, o registo contabilístico dos contratos tem seguido uma ótica meramente prudencial, com derrogação do critério previsto na NCRF 27 (mensuração ao justo valor). Por conseguinte, excetuando os casos da APRAM e da MPE, as perdas potencias relevadas têm vindo a ser objeto de reservas por parte dos Revisores Oficiais de Contas (cfr. o ponto 4.2.1 da Parte II do presente Parecer).

18 - Os resultados líquidos globais das empresas detidas maioritariamente pela RAM continuam a posicionar-se em registo negativo (-33,6 milhões de euros), não obstante a melhoria de -42,3% evidenciada face ao ano anterior (cfr. o ponto 4.2.1 da Parte II do presente Parecer).

19 - No exercício de 2015 foram dados passos significativos na renegociação das PPP rodoviárias (celebrados Memorandos de Entendimento e ARD) que culminaram na celebração, em 2016, de novos contratos de concessão que o Governo Regional estima se traduzam numa poupança líquida para a RAM de 250,9 milhões de euros (cfr. o ponto 4.2.2 da Parte II do presente Parecer).

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

20 - O saldo líquido dos fundos movimentados entre o orçamento regional e as empresas participadas em 2015 foi de 366,2 milhões de euros o que revela um crescimento do exfluxo de fundos orçamentais de 38,8 milhões de euros (+11,8%), face a 2014 (cfr. o ponto 5.3 da Parte II do presente Parecer).

21 - Os recebimentos com origem nas empresas participadas ascenderam a 7,4 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 3,1 milhões de euros relativamente ao ano anterior (cfr. o ponto 5.2 da Parte II do presente Parecer).

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional

22 - O conteúdo do PDES 2014-2020 não apresenta qualquer quantificação do investimento previsto para o período de programação em causa, não obedecendo ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M (cfr. o ponto 6.1 da Parte II do presente Parecer).

23 - O Relatório de Execução do PIDDAR não identifica suficientemente as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), não estando por isso a ser inteiramente observado o disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei (cfr. o ponto 6.2.1 da Parte II do presente Parecer).

24 - O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 715,6 milhões de euros, tendo o volume financeiro executado atingido 493,5 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 69% (cfr. os pontos 6.2.3 e 6.4.1 da Parte II do presente Parecer).

25 - A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 369,6 milhões de euros, representando 74,9% dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado por financiamento comunitário (16,1%) e nacional (9,0%) [cfr. o ponto 6.4.4 da Parte II do presente Parecer].

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

26 - O valor global dos apoios financeiros totalizou os 454,1 milhões de euros, 88,5% deles (401,9 milhões de euros) pagos pela ARD e os outros 11,5% (52,2 milhões de euros) pelos SFA, tendo subido (+3,9%), face ao ano anterior (cfr. o ponto 7.1. da Parte II do presente Parecer).

27 - Na ARD, o maior volume dos apoios públicos (67,2%) foi dirigido para os contratos-programa com o SESARAM (270,2 milhões de euros), seguido das atividades desportivas (33,9 milhões de euros), enquanto nos SFA se destacam os apoios executados ao abrigo dos programas operacionais geridos pelo IDE, IEM, IDR e FGPFP (48,0 milhões de euros), maioritariamente (56%) direcionados para as empresas privadas (cfr. o ponto 7.1 da Parte II do presente Parecer).

Dívida e Outras Responsabilidades

28 - O montante efetivo dos empréstimos embolsados pela Região em 2015 atingiu 355,9 milhões de euros, provindo a sua maior parte do financiamento concedido pelo Estado (319,3 milhões de euros) e o remanescente de empréstimos obtidos junto da banca comercial (cfr. o ponto 8.1.1 da Parte II do presente Parecer).

29 - Em 2015 a dívida pública direta da RAM aumentou 8,1%, totalizando quase 3,2 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 237,3 milhões de euros (cfr. o ponto 8.1.2 da Parte II do presente Parecer).

30 - No final de 2015 a dívida das EPR rondava os 1.140,9 milhões de euros, dos quais, 316,3 milhões correspondem a empréstimos da RAM, na qualidade de acionista, e 824,6 milhões a empréstimos bancários (cfr. o ponto 8.2 da Parte II do presente Parecer).

31 - O montante dos passivos do Sector Público Administrativo da Região, no final de 2015, atingia 846,5 milhões de euros, evidenciando uma diminuição na ordem dos 196,8 milhões de euros, ou seja 18,9%, face ao ano anterior. Cerca de 74,2% dos passivos (628,1 milhões de euros) representavam contas a pagar, e destas, quase 118,6 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.3 da Parte II do presente Parecer).

32 - No final de 2015 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia cerca de 1.067,9 milhões de euros, tendo evidenciado uma diminuição de 58,7 milhões de euros (5,2%) face ao ano anterior (cfr. o ponto 8.4 da Parte II do presente Parecer).

33 - Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 235,7 milhões de euros (constituídos em 56,7% por amortizações), dos quais 220 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1 da Parte II do presente Parecer).

34 - O total de juros e outros encargos correntes da dívida fixou-se em 102 milhões de euros, evidenciando um aumento de 9,7% (9 milhões de euros) face ao ano anterior, o qual resultou do incremento nos juros da dívida direta.

Para além daqueles encargos da dívida, a Região pagou ainda 18,5 milhões de euros, relativos a juros de mora, que se encontram contabilizados numa rubrica que, embora em conformidade com as orientações da Direção Geral do Orçamento, se considera desadequada (cfr. o ponto 8.5.1 da Parte II do presente Parecer).

35 - No final de 2015 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,9 mil milhões de euros, sendo constituído em 81,5% por dívida direta (cfr. o ponto 8.5.2 da Parte II do presente Parecer).

36 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2016, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, regista-se que a administração pública regional evidenciou em 2015 uma capacidade líquida de financiamento no montante de 180,1 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2015, em 4.934 milhões de euros (cfr. o ponto 8.6 da Parte II do presente Parecer).

Operações extraorçamentais

37 - Em 2015, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 118,7 milhões de euros pelo lado da receita e a 122,5 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo um decréscimo relativamente ao ano anterior de 4,6% (-5,8 milhões de euros) nas entradas e de 14,3% (-20,4 milhões de euros) nas saídas (cfr. o ponto 9.1 da Parte II do presente Parecer).

Contas da Administração Pública Regional

38 - Pese embora a regra do equilíbrio estivesse suspensa no exercício de 2015 (10) verifica-se que o saldo primário da Conta da Região foi de - 74,5 milhões de euros (cfr. o ponto 10.1 da Parte II do presente Parecer).

39 - A receita total consolidada rondou os 2,4 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,1 mil milhões de euros, observando-se um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 6,8% e 7,5%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2 da Parte II do presente Parecer).

40 - O saldo da Conta Consolidada de 2015 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidenciou um superavit de 115,1 milhões de euros. Na ótica da contabilidade nacional a Conta da APR evidenciou uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 180,1 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2 da Parte II do presente Parecer ).

2. Recomendações

Conforme decorre do art.º 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (11).

Salientam-se seguidamente algumas das recomendações, feitas em pareceres anteriores, que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas (12), sugeridas pela análise à conta regional de 2015.

Recomendações acolhidas

O Governo Regional deu acolhimento às seguintes recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores:

1 - O PIDDAR para 2015 apresentou a agregação da programação financeira dos investimentos por concelho, indo assim de encontro à recomendação, reiterada nos anos anteriores, que alertava para a necessidade de ser estritamente observado o disposto no art.º 5.º, n.º 2, al. d), do DLR n.º 26/2003/M;

2 - Foi observado o disposto no art.º 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M, que determina que o PIDDAR deve articular-se com o PDES.

Em 2015, foi ainda publicitada a prestação de contas no sítio da SRF na Internet, em linha com o disposto no art.º 12.º da LEO, aplicável ao orçamento do subsetor regional, por força do preceituado no art.º 2.º, n.º 6, da citada Lei.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

a) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, não obstante, ter sido invocado no contraditório que está em elaboração um projeto de DRR que visa proceder à adaptação à Região do DL n.º 71/95, de 15 de abril.

b) A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

c) Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo art.º 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

d) Ainda que dependente da entrada em vigor do SNC-AP, deverá ser conferida prioridade à implementação de um sistema integrado da informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional.

e) O PDES deverá quantificar o investimento previsto para o respetivo período de programação, realçando-se que, no contraditório, a SRF informou que "através do IDR, IPRAM, irá desenvolver os procedimentos necessários no sentido de dar cumprimento ao disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 5º, do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, em linha com o esforço que tem vindo a ser feito no sentido de aperfeiçoar o processo referente ao Plano de Investimentos.".

f) O Relatório de Execução do PIDDAR deve identificar as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), em observância ao disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei, sendo de salientar que a SRF, no contraditório, informou que o "IDR, IP-RAM, em articulação com a ESPAP, procederá à análise da viabilidade técnica de ser extraída esta informação do SIGORAM".

Novas Recomendações

A apreciação da Conta da Região de 2015 não suscitou a necessidade de serem emitidas novas recomendações.

3. Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta)

Em 2015, apesar do critério de equilíbrio estar suspenso (13), o resultado da execução orçamental evidenciou um saldo primário negativo, em 74,5 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental

(ver documento original)

É de registar no entanto que, face ao ano anterior, o défice primário da Conta da Região apresentou uma melhoria na ordem dos 211 milhões de euros (73,9%), explicado sobretudo pela redução da despesa efetiva (-12,4%).

O resultado da Conta da Região de 2015 apresenta-se conforme o quadro seguinte.

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015 (14).

O saldo de encerramento da Conta da Região de 2015, excluídos os SFA e as EPR, rondou os 197,1 milhões de euros, sendo constituído quase totalmente (99,6%) por saldo do Governo Regional.

O saldo global da conta agregada dos SFA e EPR ascendeu a 57,6 milhões de euros, observando-se também que as receitas correntes foram suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza, com um saldo na ordem dos 22,2 milhões de euros.

A receita total consolidada rondou os 2,4 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,1 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 6,8% e 7,5%, respetivamente.

O saldo global da Conta Consolidada rondou os 233,7 milhões de euros, na sua maior parte com origem no Governo Regional (84%), o qual, após a dedução do montante dos pagamentos em atraso, evidencia um superavit na ordem dos 115,1 milhões de euros, situação que constitui uma expressiva melhoria face ao ano anterior, em que aquele indicador apresentava um défice de 93,2 milhões de euros.

Saldo consolidado corrigido

(ver documento original)

O saldo da RAM mostrou-se igualmente positivo na ótica da contabilidade nacional, tendo a Conta da APR evidenciado uma capacidade líquida de financiamento (B.9) na ordem dos 180,1 milhões de euros (16).

4. Gestão Financeira e Controlo Interno

4.1. Gestão Financeira

Da apreciação global à execução financeira do ORAM de 2015 evidencia-se que a receita orçamental arrecadada ascendeu a 2.002,4 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 91,1%, enquanto os pagamentos de despesa orçamental rondaram os 1.992,9 milhões de euros, evidenciando uma execução próxima de 91,5%. Transita para o exercício seguinte um saldo na ordem dos 196,4 milhões de euros.

Mapa de Origens e Aplicações de Fundos

(ver documento original)

O saldo efetivo da Conta da RAM foi deficitário em 174,1 milhões de euros, visto que a despesa efetiva atingiu 1.382,3 milhões de euros, enquanto a receita efetiva ficou-se pelos 1.208,3 milhões de euros, observando-se que, face ao ano anterior, a despesa efetiva evidenciou uma redução na ordem dos 195 milhões de euros (12,4%), enquanto a receita efetiva cresceu 7,1 milhões de euros (0,6%).

A receita corrente correspondeu a 51,1% das origens de fundos, mostrando-se insuficiente para cobrir a despesa corrente que representou 55,3% das aplicações de fundos, o que se traduziu num saldo corrente deficitário em 93 milhões de euros.

A receita fiscal, com 886,8 milhões de euros, constituiu a maior fonte de financiamento do orçamento da RAM, correspondendo a 40,6% das origens de fundos, tendo a mesma evidenciado um aumento de 1,3% face ao ano anterior (11,2 milhões de euros), suportado essencialmente pelo aumento da cobrança de IRC.

Os passivos financeiros, com cerca de 793,8 milhões de euros, corresponderam a 36,3% das origens de fundos, constituindo assim a segunda maior fonte de financiamento.

Na vertente da despesa, foi também o agrupamento dos passivos financeiros que atingiu maior expressão, ascendendo a 26,1% das aplicações de fundos (571,6 milhões de euros), seguindo-se as transferências correntes, que atingiram 489,4 milhões de euros (22,4% das aplicações de fundos).

Observa-se ainda que a execução financeira do PIDDAR atingiu 493,5 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução de 69%, tendo aquela despesa sido suportada em 74,9% por financiamento regional.

A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional manteve-se elevada, embora tenha diminuído, face ao ano anterior, de 73,9% para 71% do total das receitas correntes e de capital daquele subsector institucional.

A dívida pública direta da Região aumentou 8,1% (cerca de 237,3 milhões de euros) face ao ano anterior, totalizando quase 3,2 mil milhões de euros no final de 2015.

Por seu turno, a dívida bancária das Entidades Públicas Reclassificadas rondava os 824,6 milhões de euros no final de 2015.

A dívida administrativa (passivos) do Sector Publico Administrativo da Região, no final de 2015, atingia 846,5 milhões de euros, tendo evidenciado uma diminuição na ordem dos 196,8 milhões de euros (18,9%), face ao ano anterior.

O montante das responsabilidades da Região por garantias financeiras prestadas ascendia a 1.067,9 milhões de euros, no final de 2015, tendo diminuído 5,2% face ao ano anterior.

O pagamento de juros e outros encargos correntes da dívida totalizou 102 milhões de euros, evidenciando um aumento de 9,7% (9 milhões de euros) face ao ano anterior, induzido pelo incremento nos juros da dívida direta. Para além daqueles encargos da dívida, a Região pagou ainda 18,5 milhões de euros, relativos a juros de mora, mas que o Relatório da Conta da Região não evidencia como encargos da dívida.

O valor global da carteira de ativos que integravam o património financeiro da RAM aumentou 6,3%, para os 714,6 milhões de euros, tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas detidas sido negativo em 33,6 milhões de euros, embora com uma melhoria de 42,3% face ao ano anterior.

4.2. Controlo Interno

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC (17) e do art.º 24.º, n.º 4, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro (18) foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Controlo Interno", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública tendo as correspondentes alegações (19) sido analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do texto.

Em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores pareceres, o relatório da conta da Região de 2015 continuou a apresentar informação (20) relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional (21), que abrange os procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento da Região desenvolvidos pela SRF, através da Direção Regional de Orçamento e Tesouro (DROT), da Inspeção Regional de Finanças (IRF), no que respeita ao controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas e à auditoria financeira, administrativa e de gestão, respetivamente, e do Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), quanto à gestão dos fundos comunitários e aos controlos realizados (22).

Com o início de funções do XII Governo Regional da Madeira, cuja organização e funcionamento consta do DRR n.º 2/2015/M, de 12 de maio, foi (também) aprovada a nova orgânica da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, através do DRR n.º 3/2015/M, de 28 de maio, que operou a agregação de todas as competências da extinta SRPF e determinou a reorganização das atribuições e competências dos órgãos e serviços que transitaram para este novo departamento regional (nos termos do art.º 4.º do DRR n.º 2/2015/M, de 12 de maio) e a criação, extinção e reestruturação de vários serviços, por razões de eficiência e eficácia (cfr. o preâmbulo do DRR n.º 3/2015/M).

Neste quadro, e no que aqui interessa, foi criada a DROT (mediante o DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto) que absorveu a missão e as atribuições da DROC e da DRT, extintas, por fusão, e conferiu à IRF as atribuições na área da inspeção administrativa no âmbito das autarquias locais, obrigando à sua reestruturação, levada a cabo pelo DRR n.º 15/2016/M, de 2 de maio. Manteve-se inalterado o diploma orgânico do IDR (constante do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro, alterado pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro), tendo-se verificado, no entanto, a revisão dos seus estatutos, aprovados pela Portaria n.º 112/2016, de 17 de março, com vista a adequar a sua organização interna à reestruturação dos serviços determinada pelo DRR n.º 3/2015/M, de 28 de maio.

No exercício em referência, releva, igualmente, "o aprofundamento das competências relativamente aos mecanismos de registo da informação, induzidos pela adoção dos sistemas informáticos em 2013, no sentido de se prosseguir o objetivo de obter um sistema integrado de gestão financeira e orçamental" (ponto 18 do relatório da conta) estando em curso a atualização do sistema GeRFiP para dar resposta à aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), aprovado pelo DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, e "ao nível da plataforma do SIGORAM, têm sido desenvolvidos novos procedimentos e adaptações/atualizações" (23).

Em 2015, continuou em falta a implementação da plataforma RIGORE Central, que possibilitaria a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, não apresentando o relatório da conta elementos informativos sobre o seu desenvolvimento (24).

No contraditório, alegou-se que "tratando-se de um sistema cujo desenvolvimento depende da Direção Geral do Orçamento (DGO) [este] serviço informou que a utilização da solução de consolidação do RIGORE Central requer a integração, em suporte eletrónico, de informação orçamental e financeira em partidas dobradas (balancete analítico), devendo os registos contabilísticos que se referem a operações internas ao perímetro estarem desagregadas pelo código da entidade parceira (todas as entidades do perímetro de consolidação são parceiras entre si). Esta integração de informação no RIGORE Central exige a emissão de instruções contabilísticas e técnicas por parte da DROT que devem ser cumpridas pelas software houses que desenvolveram as soluções informáticas de suporte ao POCP, planos setoriais, SNC ou Normas Internacionais de Contabilidade (IAS/IFRS), consoante os referenciais contabilísticos vigentes no perímetro de consolidação.

Tendo em consideração que as instruções de integração de informação têm de ser preparadas em função de cada um dos referenciais contabilísticos, exigindo a implementação de regras de validação consentâneas com esse referencial contabilístico para assegurar a qualidade da informação rececionada, e dada a publicação do SNC-AP, talvez se mostre mais apropriado (...) dedicarmos os nossos esforços à implementação do SNC-AP, o qual ao terminar com a diversidade de referenciais contabilísticos vigente, facilitará a normalização e regulação da integração de informação contabilística em suporte eletrónico, cumprindo os requisitos da consolidação de contas, no sistema central - O Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP).

Tendo a Região Autónoma da Madeira identificado também entidades que podem integrar o grupo das entidades do SNC-AP para efeitos de aplicação experimental em 2016, isso poderá constituir uma oportunidade de se construir as bases para a emissão futura de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas segundo o SNC-AP, estando a DGO disponível para dialogar sobre a forma de prestar um eventual apoio (...) definindo em conjunto uma estratégia em relação à integração de informação orçamental e financeira e à preparação de informação consolidada a partir do S3CP, já de acordo com o SNC-AP, após a experiência da aplicação piloto em 2016".

A argumentação desenvolvida no contraditório não invalida a recomendação feita pelo Tribunal sobre a implementação de um sistema que permita a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, o qual, tendo presente a legislação aprovada na segunda metade de 2015 - o DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) e revoga os diplomas que aprovaram o POCP e os planos de contas setoriais carece de ser enquadrado no contexto deste novo regime.

Informou-se, ainda, que " a Conta da Região não tem procedido à elaboração de demonstrações financeiras consolidadas que englobem a totalidade das entidades circunscritas ao orçamento, pela existência de simultaneidade de Planos de Contas (Educação, Saúde, POCP, SNC) nos diferentes setores não garantirem a uniformidade de políticas contabilísticas.

Em termos de normas geralmente e universalmente aceites a falta de políticas contabilísticas uniformes para transações e acontecimentos idênticos em circunstâncias semelhantes, não garante o exercício de controlo da Entidade Mãe nas Entidades participadas e obstaculiza o processo de consolidação.

A finalizar foi realçado "que todos os Balanços e Demonstrações de Resultados de todos os SFA e do Governo Regional foram divulgados no Volume II Tomo II da CRAM 2015, sendo que, por outro lado, a qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o perímetro da AP é assegurada pelos contabilistas certificados e pela certificação legal de contas emitida pelos Revisores Oficiais de Contas".

4.2.1. Direção Regional do Orçamento e Tesouro

O novo estatuto orgânico da DROT, aprovado pelo DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto (25), dotou-a de uma panóplia de atribuições (art.º 3.º) que imprimem à sua atuação um caráter transversal a todas as entidades da APR, particularmente, ao nível do controlo da legalidade e da regularidade das despesas públicas e da uniformização de procedimentos, metodologias, acompanhamento, controlo e análise da execução orçamental.

No contexto deste diploma, sobressai, por isso, o dever de cooperação que impende sobre "todos os serviços e organismos e, em especial, os órgãos de controlo interno e os órgãos de fiscalização existentes nos departamentos do Governo Regional, as unidades de gestão, bem como todas as instituições públicas de recolha de dados sobre as finanças públicas, com a DROT para a prossecução das suas atribuições" (art.º 4.º).

Desde a sua criação em todos os departamentos do Governo Regional (em 2012) até ao presente exercício orçamental, as Unidades de Gestão (UG) têm assumido, paulatinamente, um papel cada vez mais importante em matérias relacionadas com o controlo orçamental, financeiro, patrimonial e contabilístico, não só na agregação da informação e validação da mesma junto das respetivas entidades como na articulação direta estabelecida com a SRF, constituindo uma "salvaguarda da qualidade e fiabilidade da informação orçamental e financeira necessária ao controlo orçamental e financeiro exercido pela SRF", segundo revela o relatório da conta (ponto 16.2).

Tal como nos anos precedentes (26), também em 2015 o núcleo das atribuições das UG foi reforçado, por via do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto (art.º 52.º).

4.2.2. Inspeção Regional de Finanças

O resultado da atividade desenvolvida em 2015 pela Inspeção Regional de Finanças (IRF) vertida no respetivo relatório de atividades (27) e no relatório da Conta da Região (ponto 16.1.1.) traduziu-se na conclusão de treze ações, que abrangeram a administração regional e local, o setor público empresarial e o controlo dos fundos comunitários.

No quadro fornecido pela norma ínsita na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração dos órgãos de controlo interno com o TC, a IRF, no ano a que se refere o presente parecer, remeteu ao Tribunal quatro relatórios: dois deles referentes a auditorias às despesas com aquisição de bens e serviços das Juntas de Freguesia do Curral das Freiras (n.º 2/2015, de 18/3/2015) e de Gaula (n.º 3/2015, de 18/3/2015), e outros dois relacionados com o controlo das horas extraordinárias na Escola Básica e Secundária de Machico (n.º 8/2013, de 5/12/2013) e na Escola Secundária Francisco Franco (n.º 7/2013, de 5/12/2013).

O hiato temporal decorrido desde a data do despacho do (então) Secretário Regional do Plano e Finanças que ordenou a remessa ao TC (20/3/2015) e o envio dos dois primeiros documentos à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (1/4/2015) foi de pouco mais de uma semana, enquanto nos restantes (dois relatórios) se situou em cerca de três semanas (28), o que consubstancia uma melhoria nos procedimentos implementados na IRF, em sintonia, aliás, com a posição assumida por este serviço no parecer do ano anterior (29).

Os relatórios sobre o controlo das horas extraordinárias na Escola Básica e Secundária de Machico (n.º 8/2013, de 5/12/2013) e na Escola Secundária Francisco Franco (n.º 7/2013, de 5/12/2013) deram entrada no Gabinete do (então) Secretário Regional do Plano e Finanças, em 31/12/2013, precedendo parecer do ex-Inspetor Regional de Finanças, de 19 de dezembro de 2013. E só volvidos cerca de catorze meses (a 23 de fevereiro de 2015), o referido membro do Governo proferiu, sobre os mesmos, o seguinte despacho:" Concordo. Proceda-se em conformidade". Ambos os relatórios foram remetidos ao Tribunal em 17 de março de 2015, onde foram recebidos na mesma data.

Esta situação, que não é nova, tem sido objeto de reparo pelo Tribunal em anteriores pareceres sobre as contas da RAM (30), na medida em que o período que medeia entre a apresentação dos aludidos relatórios ao SRPF (31 de dezembro de 2013) e a decisão de os mandar remeter ao Tribunal (23 de fevereiro de 2015) se mostra suscetível de operar a formação de situações jurídicas criadas pelo decurso do tempo e assim contribuir para a perda da eficácia da ação do Tribunal em matéria de efetivação de responsabilidade financeira. Sobre este assunto, o relatório da conta não fornece qualquer informação.

No contraditório, aduziu-se que "a IRF, em 2015, deu prioridade à instrução dos processos e remeteu com a maior celeridade possível, todos os relatórios que, na sua opinião, continham matéria suscetível de interessar à ação do Tribunal de Contas, na sequência da necessária homologação e deliberação do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública".

E que foram "implementadas medidas no sentido da melhoria dos procedimentos, do reforço da eficiência, e eficácia das suas ações, e de uma maior proximidade aos organismos da administração pública regional (...) designadamente através da divulgação dos principais resultados e recomendações das ações de controlo realizadas (também disponíveis no seu sítio na Internet) ".

Informou ainda que " atentos os constrangimentos identificados no processo de reporte dos subsídios está a ser desenvolvida uma plataforma on line para o efeito, com vista a um mais efetivo acompanhamento e controlo dos subsídios atribuídos" (31), "assegura[ndo] a coerência e integridade desses dados, bem como elimina[ndo] duplicação de tarefas, à qual os diferentes organismos de controlo possam aceder para a prossecução das suas atribuições", como foi adiantado no contraditório.

Quanto à obrigação de prestação de contas pelas entidades beneficiárias dos subsídios e outros apoios, prevista no n.º 3 do citado dispositivo legal, a IRF adiantou que a mesma "foi verificada pela IRF na auditoria orientada à execução do contrato-programa celebrado com a Associação União Recreio da Mocidade e na auditoria aos apoios financeiros concedidos pela Direção Regional de Turismo", cujos relatórios foram rececionados na SRMTC, em 24/2/2016 e 24/6/2016, respetivamente.

4.2.3. Instituto de Desenvolvimento Regional

O relatório da Conta informa que o IDR enquanto Autoridade de Gestão (AG) dos programas operacionais da RAM, no ano de 2015, realizou 12 verificações no local de operações nas tipologias de investimento que não foram delegadas, em projetos enquadrados no PO Intervir +; 10 em projetos financiados pelo FSE, e abrangidos pelo Programa Rumos (32); e 3 no Programa Operacional Temático Valorização do Território (POVT), cofinanciado pelo Fundo de Coesão (33).

4.2.4. Conclusões

a) Em 2015, foi dada continuidade aos trabalhos de desenvolvimento dos novos sistemas de informação e gestão orçamental e financeira implementados em 2013 (cfr. o ponto 1.).

b) Não se encontra ainda implementada a plataforma RIGORE Central que possibilitará a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional (cfr. o ponto 1.).

A entrada em vigor do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), revogando os diplomas que aprovaram o POCP e os planos de contas setoriais, obrigará à definição de uma estrutura integrada da informação financeira pública e de consolidação de contas, nos termos previstos naquele diploma.

4.2.5. Recomendações

Continua por concretizar a recomendação sobre a implementação de um sistema integrado da informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional que, não obstante, está dependente da entrada em vigor do SNC-AP.

5. Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC, emite um parecer globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2015, no contexto das conclusões e recomendações nele formuladas, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação daquela Conta, em observância do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro, e no art.º 38.º, al. a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na II Série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como na Intranet e no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 16 de dezembro de 2016. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Manuel da Silva Caldeira. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Laura Maria de Jesus Tavares da Silva, relatora - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, António Francisco Martins.

Fui Presente.

O Procurador-Geral Adjunto, Nuno António Gonçalves.

PARTE II

Relatório

CAPÍTULO I

Processo orçamental

No Parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira (RAM), em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (34), aplicável pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (35) (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.

A análise efetuada no presente capítulo incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2015, bem como sobre a respetiva conta.

Para o efeito, foram examinados o DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2015, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, bem como o DRR n.º 11/2015/M, de 14 de agosto, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro (36), que aprovou o Orçamento do Estado de 2015, e ainda o DL n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.

Na medida em que as finanças da RAM constituem uma das parcelas a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português (37), foi também ponderada quer a (atual) Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (38) quer ainda o novo regime jurídico plasmado na Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, apenas no respeitante à disciplina normativa contida nos seus art.os 1.º e 2.º e 4.º a 19.º, já que os demais preceitos apenas produzem efeitos decorridos três anos sobre a data da sua vigência, ou seja, no exercício orçamental de 2019, conforme dispõe o art.º 8.º, n.º 2, desta última Lei.

Foi, igualmente, considerada a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), em cujo contexto sobressai a regra do equilíbrio orçamental aferido nos termos do disposto no art.º 16.º (39). A sua aplicação encontra-se, no entanto, suspensa em 2015, por força do preceituado na LOE (art.º 143.º).

Com influência no processo orçamental do exercício em causa, interessa, também, destacar o alargamento do universo dos serviços da Administração Pública Regional (APR), por via da integração no Orçamento da Região de novas entidades públicas reclassificadas: Casa da Luz - Empreendimentos Turísticos, Similares, Unipessoal, Lda (40); ADERAM - Agência de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira; CARAM - Centro de Abate da Região Autónoma da Madeira, IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM; SESARAM - Serviço de Saúde da RAM, E.P.E; ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação - Associação; e Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A., na sequência da entrada em vigor do novo Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010 (SEC-2010) (41).

Segundo informa o relatório anexo à conta, deu-se continuidade à aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Gestão Financeira e Orçamental Integrado, através da plataforma eletrónica GeRFiP, implementado já em 2013, em linha com o disposto na medida 45 do PAEF-RAM e com os preceitos legais em matéria de adoção e disseminação do POCP à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional. Em 2015, o Governo Regional assegurou, pela terceira vez consecutiva, que todos os serviços integrados na Administração Pública Regional disponibilizassem informação na vertente da contabilidade pública, orçamental e patrimonial (42).

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, cujas alegações (43) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

1.1. A proposta do orçamento da RAM para 2015

A Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro conferiu ao princípio da plurianualidade previsto no seu art.º 17.º, n.º 2, particular ênfase ao obrigar à aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental pelas Regiões, que defina os limites da despesa das administrações regionais em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento, devendo a respetiva proposta ser apresentada (no caso) à ALM, até 31 de maio de cada ano (art.º 20.º).

Neste conspecto, a SRF (44) confirmou que, relativamente ao ano de 2015, "não foi apresentado o quadro plurianual a que se refere o artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, uma vez que o mesmo tem estado dependente da conclusão do modelo macro econométrico, de natureza estrutural de suporte ao mesmo, sendo expectável a conclusão deste trabalho e a apresentação do quadro plurianual em conjunto com a proposta de orçamento da RAM para 2017" e que "este trabalho, que tem sido acompanhado no âmbito do Conselho de Acompanhamento das Politicas Financeiras, cuja coordenação foi atribuída à Direção Regional de Estatística da Madeira irá permitir a contextualização das previsões económicas a serem integradas no Quadro Plurianual de Programação Orçamental da RAM, bem como suportar estimativas das receitas fiscais". Tendo ainda adiantado que " a Direção Regional de Estatística da Madeira já elaborou, para além da estrutura do modelo macro econométrico, um primeiro cenário macroeconómico de médio prazo (...) e uma primeira versão da conta, a qual deverá ser apresentada no contexto do ORAM de 2017, no sentido de promover uma maior consistência do exercício (...) ".

A proposta do Orçamento Regional para 2015, aprovada pela RCG n.º 1114/2014, de 20 de novembro (45), foi elaborada de acordo com a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais.

A proposta foi apresentada à ALM a 19 de novembro de 2014 (46), o que configura o incumprimento, mais uma vez, do prazo determinado pelo n.º 1 do art.º 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita, e cuja inobservância constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores. Assinalar, no entanto, que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 12 de dezembro de 2014, ocorreu dentro do prazo estipulado no art.º 14.º, n.º 1, daquela Lei (até 15 de dezembro) (47).

Entre as medidas constantes da Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro, que aprovou o OE para 2015, com reflexo na atividade financeira da Região e nas respetivas opções orçamentais, há a destacar as seguintes:

a) A fixação do montante das transferências para a RAM em (euro) 171 681 560 (Mapa XVIII), no âmbito da LFRA (48) (141.º).

b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo (art.º 142.º, n.º 1) e o propósito de excecionar dessa regra os empréstimos e as amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de FEEI" e "à regularização de dívidas vencidas ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das Regiões Autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças (art.º 142.º, n.º 2).

c) A suspensão (em 2015) da aplicação do disposto nos art.os 16.º (Equilíbrio orçamental) e 40.º (Limites à dívida regional) da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro, atenta a vigência do PAEF/RAM (art.º 143.º).

d) A possibilidade de retenção das transferências do OE para a RAM tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da ADSE, do SNS, da segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (art.º 21.º).

e) A obrigação dos contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, serem autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, os quais podem envolver encargos até um triénio (art.º 147.º, n.º 1) (49).

f) A atribuição do montante de (euro) 9 531 282, destinado à política do emprego e formação profissional (art.º 113.º, n.º 2).

g) A aplicação das disposições legais sobre os trabalhadores do setor público, aquisição de serviços, proteção social, aposentação e reforma, enquadradas no capítulo III da LOE.

h) As pertinentes disposições sobre impostos diretos, indiretos, especiais, locais, benefícios fiscais, previstas nos capítulos XII a XV, assim como outras normas sobre procedimento, processo tributário e outros preceitos com relevância tributária (capítulos XVI e XVIII).

i) A repristinação, durante o ano de 2015, do disposto nos art.os 2.º e 19.º da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho, que fixa os meios que asseguram o financiamento das iniciativas de apoio e reconstrução na Região Autónoma da Madeira na sequência da intempérie de fevereiro de 2010, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março (art.º 258.º).

j) A autorização dada às Assembleias Legislativas das regiões autónomas "(...) nos termos da lei e tendo em conta a situação financeira e orçamental da região autónoma, [para] diminuir as taxas nacionais do IRS, do IRC e do IVA, até ao limite de 30 % e dos impostos especiais de consumo, de acordo com a legislação em vigor" (art.º 184.º, que modificou a redação do n.º 2 do art.º 59.º da LFRA).

k) A aplicação do subsídio social de mobilidade aos residentes e estudantes, no âmbito do transporte marítimo de passageiros entre a RAM e o continente (art.º 189.º).

A SRF, em sede de contraditório, informou que ainda, em 2015, deu início aos procedimentos tendentes à elaboração do quadro plurianual de programação orçamental (QPPO) e concretizou que foram cometidas novas atribuições à Direção Regional de Estatística da Madeira que passou a ser responsável pela elaboração de um modelo macro econométrico, de natureza estrutural, que permitisse a contextualização das previsões económicas a serem integradas no QPPO, bem como suportar as estimativas das receitas fiscais. Em paralelo, o Departamento de Análise, Estudos e Previsão do Ministério das Finanças prestou assessoria técnica que permitiu à RAM adquirir as competências necessárias em matéria de previsões económicas. Termina esclarecendo que " já na proposta de Orçamento da RAM para 2017, recentemente apresentada à Assembleia legislativa da Madeira, consta o primeiro cenário macroeconómico e orçamental de médio prazo, que apoia o ORAM2017, assim como o Quadro Plurianual 2017/2020, anexo à proposta de Decreto Legislativo Regional que aprova o ORAM 2017".

1.2. O orçamento da RAM para 2015

A política orçamental da Região adotada em 2015 (último ano da vigência do PAEF-RAM) continuou a refletir os compromissos a que o Governo Regional da Madeira (GRM) se vinculou, perante a República Portuguesa, naquele Programa, assumindo as medidas orientadas para a consolidação orçamental e para a sustentabilidade das finanças públicas regionais, previstas neste documento e na LOE, designadamente, em matéria de contenção da despesa pública, de aumento da receita, e de contenção do endividamento, uma dimensão concretizadora no articulado do DLR n.º 18/2014/M, de 31 dezembro, que aprovou o ORAM de 2015.

Pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, foram introduzidas várias alterações ao orçamento regional, na sequência da nova organização e funcionamento do XII Governo Regional da Madeira, que se consubstanciaram quer na modificação de diversos preceitos do decreto orçamental, incluindo os correspondentes mapas I a X, quer no aditamento de outros dispositivos, com o objetivo de "reforçar as medidas de controlo e flexibilização da gestão orçamental e, desburocratizar os procedimentos de execução e adotar novas medidas que deem continuidade às políticas adotadas" (50), conforme se alcança do preâmbulo do respetivo diploma.

No excurso pelo decreto orçamental, deparamo-nos, à semelhança do ano precedente, com a proibição das entidades públicas incluídas no universo das administrações públicas em contas nacionais celebrarem qualquer negócio jurídico, assumirem obrigações geradoras de novos compromissos financeiros e tomarem qualquer decisão que envolva o aumento de despesa, desde que contrarie ou torne inexequível o cumprimento do PAEF-RAM (n.º 3 do art.º 2.º).

Concomitantemente, manteve-se vedado o recurso ao crédito, em todas as suas formas, por parte das entidades públicas que integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais, excecionando, no entanto, as operações decorrentes do PAEF-RAM e aquelas em que todas as partes envolvidas estivessem integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais (art.º 10.º, n.º 1). Quanto às entidades do setor empresarial da RAM que não integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais que, numa base anual, apresentam capital próprio negativo, o legislador regional fez depender o acesso ao financiamento junto de instituições de crédito de prévia autorização do membro do governo com a tutela das finanças (art.º 10.º, n.º 2).

O referido diploma autorizou ainda o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido até ao montante resultante do art.º 142.º da LOE para 2015 (art.º 7.º) (51), a contrair empréstimos e a realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos das autorizadas para o Estado (art.º 8.º), a realizar operações de gestão da dívida pública regional (art.º 9.º), a adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas e a celebrar acordos para a sua regularização (art.º 13.º), a conceder avales (art.º 15.º), e a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento (art.º 22.º) (52).

Na linha da tendência iniciada em 2012, o ajustamento orçamental previsto para 2015 incluiu as medidas de diminuição da despesa primária estrutural, continuando o diploma em análise a incorporar normas de contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional e a aquisição de serviços consagradas no seu capítulo X (53).

Como principais inovações do diploma orçamental de 2015, interessa aqui salientar as seguintes:

a) A adaptação orgânica e funcional à RAM da legislação fiscal nacional sobre impostos (diretos, indiretos, especiais, locais, benefícios fiscais), e de outras disposições relacionadas com a matéria fiscal (nomeadamente, sobre o procedimento, o processo tributário, as infrações tributárias e a inspeção tributária, bem como sobre a cooperação e a colaboração recíproca entre a ATA e a DRAF) [art.os 60.º a 62.º].

b) Na adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, alterou a taxa do IRC (art.º 18.º) e a taxa aplicável à base de incidência definida nas alíneas a) e b) do DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, em matéria de contribuição sobre o setor bancário, dispondo a este propósito que a receita proveniente da aplicação deste último regime reverte integralmente para o Orçamento da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 32.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (art.º 20.º).

c) O reforço das competências das unidades de gestão, através do alargamento do âmbito da sua intervenção até às matérias contabilísticas dos serviços simples, integrados, serviços e fundos autónomos e entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, fazendo, também, recair sobre as mesmas (as UG) a responsabilidade pela prévia validação da informação de reporte orçamental e financeiro remetida à SRF (art.º 52.º).

d) A criação do regime jurídico da contribuição regional sobre os sacos de plástico leves, definindo a sua incidência, o estatuto dos sujeitos passivos, a exigibilidade, as isenções, o valor da contribuição, liquidação e pagamento, a afetação da receita e as sanções decorrentes do incumprimento deste regime (art.os 14.º a 20.º do DLR n.º 6/2015/M).

e) A realização de operações de gestão da dívida pública regional para o "Pagamento previsto ou antecipado, total ou parcial, de empréstimos já contratados, incluindo o regular pagamento dos juros previstos contratualmente" (al. c) do n.º 1 do art.º 9.º, do DLR n.º 18/2014/M, de 31 dezembro, na redação do DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto).

f) A assunção de passivos e responsabilidades com os credores das entidades que integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais, incluindo a assunção liberatória e transmissão de dívidas, e a celebração de acordos de pagamento com entidades desportivas ou outras entidades, que cooperam com o sistema desportivo regional, destinados à regularização de encargos de anos anteriores advenientes, nomeadamente, da aplicação de regulamentos ou de contratos-programa de desenvolvimento desportivo celebrados, desde que os encargos correspondentes tenham sido devidamente contabilizados para efeitos de contas nacionais (art.os 13.º, n.os 2 e 3, do DLR n.º 18/2014/M, de 31 dezembro, na redação do DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto).

g) A alteração de diversos diplomas regionais, tendo em vista, nomeadamente, acolher as alterações do OE, em matéria de taxas dos prémios de seguro (fixando a percentagem da taxa dos prémios ou contribuições relativos a seguros que constituem receita do Serviço Regional de Proteção Civil, IP -RAM, em 2,5%) e equiparar os créditos de várias concessionárias de serviço público (relativos a taxas, rendas ou quaisquer outros rendimentos provenientes de contratos escritos ou verbais) a créditos da Região para efeitos de emissão de certidão com valor de título executivo, nos termos dos art.os 162.º e 163.º do CPPT (art.os 1.º, n.º 2, e 5.º a 12.º).

h) A concessão de apoios sociais de mobilidade no transporte aéreo e marítimo entre as ilhas da Madeira e do Porto Santo, remetendo para a IRF a responsabilidade pela sua fiscalização e cumprimento (art.os 38.º-A e 39.º).

No mais, continuou a admitir a consignação de receitas a determinadas despesas, mediante despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do membro do Governo com a tutela do setor, nos termos do art.º 5.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro (art.º 63.º) (54), manteve inalterados os escalões de rendimentos e as taxas aplicáveis, em sede de IRS (art.º 17.º), prosseguiu com o regime da derrama regional (art.º 19.º), e conservou a obrigatoriedade de todos os serviços da administração regional adotarem o POCP em 2014 (art.º 64.º), a par de outros preceitos que incidem sobre variadas matérias (55)

Salientar também que, no plano nacional, o DL n.º 36/2015, de 9 de março, continuou a obrigar as entidades públicas (56), independentemente da existência de pagamentos em atraso, a registar, mensalmente, informação sobre fundos disponíveis, compromissos assumidos, saldo inicial das contas a pagar, movimento mensal, saldo das contas a pagar a transitar para o mês seguinte e os pagamentos em atraso, até ao 10.º dia útil do mês seguinte a que se reporta, no suporte informático da DGO-Subsetor da Administração Regional (art.º 60.º) e a prestar a informação indicada no seu art.º 63.º (57).

1.3. Equilíbrio orçamental

O quadro abaixo reflete a evolução global do orçamento final nos últimos dois anos (58), fornecendo também a informação necessária à apreciação do equilíbrio orçamental (59), na ótica da LEORAM (n.º 2 do art.º 4.º) (60).

QUADRO I. 1

Evolução global do Orçamento Regional

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM 2014/2015

Nos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

. Apesar do critério de equilíbrio estar suspenso (61) pelo art.º 143.º da LOE, o orçamento aprovado para 2015, tal como nos anos anteriores, apresentava um saldo primário deficitário (-202,7 milhões de euros).

. O saldo corrente, apesar de deficitário em cerca de 194 milhões de euros, registou uma melhoria (-40,5%) em relação a 2014 devido, essencialmente, ao aumento de 0,6% da receita corrente e à diminuição de 9,1% na despesa corrente.

. O saldo de capital continuou positivo (124,4 milhões de euros), apresentando, no entanto, uma descida de 48,8%, justificada por uma descida das receitas (-1,8%), conjugada com o aumento das despesas.

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2014 e 2015, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões anteriores:

QUADRO I. 2

Grau de cobertura pela receita

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM 2014/2015

1.4. Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

As normas de execução orçamental aplicáveis ao Orçamento da Região de 2015 (62) foram definidas no Decreto Regulamentar Regional n.º 11/2015/M, de 14 de agosto, o qual, em matéria de disciplina orçamental, entre outros, continuou a incorporar dispositivos relacionados com o controlo da despesa (art.º 3.º) (63), a utilização das dotações orçamentais (art.º 6.º) (64), a cabimentação dos encargos programados para o ano (art.º 7.º), o regime duodecimal (art.º 5.º) , as alterações orçamentais (art.º 8.º), os saldos de gerência (art.º 14.º) (65), a definição de requisitos prévios à assunção de despesas de diversa natureza (art.os 20.º a 25.º, e 27.º), a tipificação e tramitação do reporte da informação de carácter orçamental financeiro e patrimonial à Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública pelos serviços simples e integrados, Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e entidades públicas reclassificadas (art.os 10.º, 12.º e 13.º) (66), e as sanções decorrentes do incumprimento do dever de informação (art.os 2.º e 26.º, n.º 2).

1.5. Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GRM a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no art.º 20.º da LEORAM.

Neste âmbito pontua a norma do n.º 1 do art.º 22.º do DLR n.º 18/2014/M, em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de abril (67).

De forma direta, aquela norma autorizou o GRM a efetuar as alterações orçamentais decorrentes das situações identificadas nos n.os 2, 3 e 4, dispondo ainda que, as alterações orçamentais relativas a todas as entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, que envolvessem rubricas de classificação económica relativa à aquisição de bens de capital, careciam de autorização do membro do governo responsável pela pasta das finanças (n.º 5).

A par destas normas do decreto orçamental, o DRR n.º 11/2015/M, de 14 de agosto, consagrou, no seu art.º 8.º, regulamentação específica no domínio das alterações orçamentais da esfera do GRM (68), fixando normas de competência e procedimentais que iam para além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de abril. Esta solução não corresponde à preconizada pelos estritos termos da norma do n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, quando investe o executivo regional na responsabilidade de aprovar um decreto regulamentar regional contendo as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência. Trata-se, de uma solução precária, na medida em que está confinada ao período anual de vigência do diploma de execução e dependente da inclusão, em cada ano orçamental, no mesmo decreto regulamentar das regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da responsabilidade do GRM.

Na ação do GRM, assinala-se que os prazos de envio à ALM e ao TC, da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2015 (69), foram respeitados em todos os trimestres. Por seu turno, a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII (70), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do art.º 5.º do DL n.º 71/95.

A SRF no contraditório informou que já elaborou um projeto de DRR que visa proceder à adaptação à Região do DL n.º 71/95, de 15 de abril "o qual será aprovado muito em breve".

1.5.1. Alterações orçamentais da receita

Com base nos elementos constantes no orçamento inicial (71), no orçamento retificativo (72), na conta e na relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ao orçamento da receita de 2015:

QUADRO I. 3

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2015.

Do quadro sobressai o reforço do orçamento inicial no montante de 564 milhões de euros, dos quais 475,1 milhões de euros estiveram afetos aos capítulos dos Passivos Financeiros, 49,7 milhões de euros a saldos da gerência anterior (73) e 39,1 milhões de euros a transferências correntes e de capital. Os despachos de abertura de créditos especiais que se concentraram nos dois primeiros capítulos das receitas referidos, corresponderam à necessidade de consubstanciação, em termos orçamentais, do limite de crédito autorizado pelo Estado no âmbito do PAEF e não utilizado pela Região em 2014 e dos saldos de tesouraria do ano anterior, respetivamente.

No que respeita ao orçamento retificativo (74), o acréscimo de receita, proveniente do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (43,1 milhões de euros (75)), bem como a reavaliação das transferências do orçamento de estado em cumprimento do princípio da solidariedade (769,6 mil euros), ao abrigo dos art.º 49.º e 48.º da LFRA, respetivamente, decorreu da atualização ocorrida em finais de 2014, dos dados referentes ao PIB Regional, de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais - SEC 2010. (cfr. o n.º 4, do art.º 141.º da LOE 2015).

1.5.2. Alterações orçamentais da despesa

Os pontos seguintes sintetizam a análise efetuada às alterações introduzidas ao orçamento da despesa, segundo as suas diferentes formas, estruturadas de acordo com a classificação orgânica e económica.

1.5.2.1. Por classificação orgânica

Em 2015 o volume global das alterações orçamentais atingiu 564,0 milhões de euros, representando um reforço do orçamento inicial em 34,5% motivado maioritariamente pela abertura de créditos especiais, com um pequeno contributo do orçamento retificativo.

QUADRO I. 4

Alterações da despesa por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2015 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT.

Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, destacam-se ainda os seguintes aspetos:

. O orçamento retificativo visou sobretudo adaptar o orçamento inicial à nova estrutura governativa, da qual resultou a extinção da VPGR e a criação de três novas Secretarias (SRAPE, SRIAS e SRAP), ao reajustamento das atribuições entre os departamentos e à centralização na SRS dos encargos com os CP celebrados com o SESARAM, anteriormente na esfera de competência do IASAÚDE, IPRAM.

. A maioria dos departamentos viram o respetivo orçamento final reforçado, com destaque para a SRS (+62.835,2%), a SRF (+87,4%) e a SRAPE (+18,4%);

. A diminuição observada na SRIAS (-89,1%) está relacionada com a acomodação do orçamento às atribuições da nova Secretaria.

A utilização da dotação provisional teve como maiores beneficiários a SRS (17,4 milhões de euros) e a SRAPE (13,9 milhões de euros).

1.5.2.2. Por classificação económica

Atendendo à classificação económica da despesa verifica-se, contrariamente ao ano transato, que as alterações orçamentais beneficiaram especialmente as despesas de capital, cujas dotações obtiveram um reforço de 463,0 milhões de euros (109,2%) face ao orçamento inicial, enquanto nas despesas correntes esse aumento foi de 100,9 milhões de euros (8,3%). O efeito dessas alterações saldou-se num reforço, entre o orçamento inicial e o final, de 14,4% do peso relativo da despesa de capital em detrimento da despesa corrente.

QUADRO I. 5

Alterações da despesa por natureza económica

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2015 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT.

O agrupamento "Passivos financeiros" foi o que registou, em termos absolutos, o maior acréscimo, de 440,6 milhões de euros (ou seja, + 336,1% face à dotação inicial), absorvendo 95% do reforço das despesas de capital.

Já do lado das despesas correntes o reforço foi maioritariamente direcionado para as "Aquisições de bens e serviços" e para as "Transferências", cujo incremento atingiu 77,6 e 33,6 milhões de euros, respetivamente, ou seja, cerca de 35,7% e 7,1% face às suas dotações iniciais.

No que concerne à forma assumida pelas alterações orçamentais, destacam-se os seguintes aspetos:

A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais

A abertura de créditos especiais (524,9 milhões de euros) visou, sobretudo, o reforço do agrupamento "Passivos financeiros" (442,8 milhões de euros), e em menor escala das rubricas que integram as "Aquisições de bens de capital" (36,0 milhões de euros) e as "Aquisição de bens e serviços correntes" (24,3milhões de euros).

Os reforços em causa destinaram-se, primordialmente a permitir a conversão de um empréstimo bancário em empréstimo obrigacionista, à regularização de encargos transitados, em especial com a prestação de serviços rodoviários (PPP), e ao reforço de investimento financiado pelo Fundo de Coesão Nacional.

B) Transferência de verbas com contrapartida na dotação provisional

A dotação provisional inscrita no orçamento inicial era de 49,8 milhões de euros (44,8 milhões de euros afetos a despesas de capital e os restantes 5,0 milhões a despesas correntes) tendo, com o orçamento retificativo, mais do que duplicado para os 108,1 milhões de euros (7,5 milhões de euros, em despesas de capital, e 100,6 milhões, em despesas correntes).

Conforme resulta do quadro acima, a utilização da dotação provisional (76) atingiu cerca de 103,6 milhões de euros (95,8% do total disponível), destinando-se maioritariamente ao reforço de despesas correntes, em especial da "Aquisição de bens e serviços" (31,9 milhões de euros) e das "Transferências correntes" 26,6 milhões de euros). Já nas despesas de capital o reforço mais significativo deu-se no agrupamento "Transferências", com mais 22,4 milhões de euros.

C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

Em termos líquidos, as transferências de verbas entre rubricas de despesa (77) traduziram-se num reforço da despesa corrente em detrimento da despesa capital, de cerca de 2,2 milhões de euros.

Os agrupamentos "Aquisições de bens e serviços correntes" e "Ativos financeiros" beneficiaram dos reforços mais significativos, na ordem dos 21,1 milhões de euros e dos 4,1 milhões de euros, respetivamente, afetando principalmente os "Encargos correntes com a dívida", que sofreram uma redução de 22,3 milhões de euros.

D) Orçamento retificativo

As alterações introduzidas pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, concretizaram um reforço global, na ordem dos 39,1 milhões de euros, na esmagadora maioria (99,2%) direcionado para as despesas de capital. O agrupamento que viu as suas dotações mais reforçadas foi o das "Outras despesas de capital", visto englobar a rubrica da dotação provisional.

1.6. A Conta da Região

O resultado da execução orçamental consta das contas provisórias trimestrais e da conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo Governo 90 dias após o termo do mês a que se referem, tal como determina o art.º 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM. A análise realizada permitiu confirmar a observância da referida norma legal, relativamente às contas provisórias dos três trimestres de 2015 (78).

A aprovação da conta da Região constitui (79) competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o GRM o dever de a submeter à apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do art.º 24.º da LEORAM e na alínea o) do art.º 69.º do citado Estatuto.

Por seu turno, resulta do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, dessa mesma Lei, que a apreciação e aprovação da conta da Região pela ALM é precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

A prestação de contas deve ser feita com base no POCP (80), conforme determina o art.º 11.º, n.º 1, da LEO, e reafirma o art.º 72.º da LFRA. Nesta matéria, a Conta da Região revela que "o ano de 2015 ficou marcado pelo aprofundamento das competências relativamente aos mecanismos de registo da informação, induzidos pela adoção dos novos sistemas informáticos em 2013, com o intuito de se prosseguir o objetivo de obter um sistema integrado de gestão financeira e orçamental" (cfr. ponto 18). Continua, no entanto, a aguardar-se pela implementação da plataforma RIGORE Central que possibilitará a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a Administração Regional (81).

Informa a conta que "Dada a diversidade de planos de contas sectoriais vigentes no ano de 2015, a dificuldade de elaborar demonstrações financeiras que envolvam as várias entidades da RAM é enorme, pelo que o Governo Regional tem a expetativa que com a entrada em vigor do SNC-AP, nomeadamente com a entrada em vigor de um plano de contas multidimensional, este processo de consolidação de contas da RAM seja uma etapa alcançável até 2019, em conformidade com o plano definido na Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na qual foi aprovada uma nova Lei de Enquadramento Orçamental que, entre outros, prevê a revisão de vários diplomas legais relativos à arquitetura orçamental e financeira do Estado e a criação da Entidade Contabilística Estado" (82).

A conta da RAM de 2015 foi aprovada pela Resolução n.º 344/2016, do plenário do CGR, de 30 de junho de 2016 (83), seguindo, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das contas de anos anteriores, tendo, à semelhança do ano anterior, sido instruída com os balanços e as demonstrações de resultados dos subsectores da Administração Regional (GRM, SFA e EPR), faltando ainda proceder ao relato orçamental e patrimonial consolidado da Administração Regional.

Em matéria de prestação de contas, releva ainda que a conta da Região de 2015 foi remetida ao Tribunal a 4 de julho de 2016 (84), tendo sido na sequência da análise preliminar desenvolvida por esta Secção Regional, objeto de uma errata (85). Contudo, a evidenciação de inconsistências no relatório da conta a propósito da forma de cálculo das receitas e despesas efetivas e, ainda, as identificadas no capítulo da "Receita" (pontos 2.1 e 2.1.1.2.) deverão, igualmente, originar a retificação daquele documento. Em concreto, esta situação consubstancia uma alteração substancial aos elementos da conta aprovada pelo GRM, o que remete para o art.º 69.º, alínea o), do EPARAM, na medida em que cabe ao Governo Regional aprovar e remeter a conta à ALM e ao TC, e para o art.º 26.º da LEORAM, cujos termos exigem que a conta da Região seja elaborada com "clareza, exatidão e simplicidade de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira" por aqueles órgãos.

No plano do direito a constituir, sublinhe-se que o Tribunal tem vindo a sustentar que a prestação de contas pela Região deve ter o mesmo regime de prazos da Conta Geral do Estado, atualmente, consagrado no art.º 73.º, n.os 1 e 2, da LEO (86).

Com efeito, não se desvenda qualquer argumento válido que justifique a diferenciação dos prazos da conta da RAM, sendo hoje amplamente reconhecida a necessidade da referida uniformização, incluindo pelo Governo Regional, que, no PAEF-RAM (87), assumiu a medida, ainda por executar, de uniformizar, até ao final de 2012, os prazos de prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República (88) (89).

A SRF argumentou que da parte do Governo Regional os serviços têm sempre envidado esforços no sentido de evitar a ocorrência de retificações à Conta da Região, o que nem sempre tem sido possível devido à dimensão da informação envolvida, salientando que todas as correções constam na página da internet da DROT. Quanto à apresentação da Conta que ocorreu em 4 de julho de 2016, considera que há uma aproximação muito grande do prazo definido para a apresentação da Conta Geral do Estado (30 de junho), "o que revela o esforço do Governo Regional no sentido de uniformizar os prazos, apesar de em termos legislativos ainda não ter ocorrido essa uniformização".

A SRF alegou ainda que "a Conta da Região não tem procedido à elaboração de Demonstrações Financeiras consolidadas que englobem a totalidade das Entidades circunscritas ao orçamento, pela existência de simultaneidade de Planos de Contas (Educação, Saúde, POCP, SNC) nos diferentes Setores, não garantirem a uniformidade de políticas contabilísticas.", e acrescentou que "Em termos de normas geralmente e universalmente aceites a falta de políticas contabilísticas uniformes para transações e acontecimentos idênticos em circunstâncias semelhantes, não garante o exercício de Controlo da Entidade Mãe nas Entidades participadas e obstaculiza o processo de consolidação." Mais adiantou que "todos os Balanços e Demonstrações de Resultados de todos os SFA e do Governo Regional, foram divulgados no Volume II Tomo III da CRAM 2015, sendo que, por outro lado, a qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o perímetro da AP é assegurada pelos contabilistas certificados e pela certificação legal de contas emitida pelos Revisores Oficiais de Contas". Relativamente às inconsistências remeteu para a argumentação produzida no capítulo da Receita.

1.7. Conclusões

a) Pese embora a Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro (art.º 143.º) tenha mantido a suspensão da aplicação, em 2015, do princípio do equilíbrio orçamental constante do art.º 16.º da LFRA verifica-se que o orçamento inicial aprovado para 2015 apresentou o saldo primário deficitário de 202,3 milhões de euros (cfr. o ponto 1.3.).

b) Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado registando-se, todavia, o empenho do Governo Regional em apresentar aqueles documentos num prazo próximo do definido para o Estado (cfr. o ponto 1.6.).

c) A elaboração do orçamento da Região não foi enquadrada no quadro plurianual de programação orçamental, nos termos previstos nos art.os 17.º e 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, mas essa omissão foi ultrapassada na proposta de Orçamento da RAM para 2017, de onde consta, em anexo à proposta de DLR, o primeiro cenário macroeconómico e orçamental de médio prazo e o Quadro Plurianual para o período 2017/2020 (cfr. o ponto 1.1.).

1.8. Recomendações

Em 2015, continuou suspensa a aplicação do princípio do equilíbrio orçamental previsto no art.º 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, ex vi do art.º 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015, compelindo o Tribunal a não renovar a recomendação formulada nos pareceres anteriores sobre esta matéria.

No exercício em referência, foi acolhida a recomendação sobre a publicitação da prestação de contas no sítio da SRF na Internet, em linha com o disposto no art.º 12.º da LEO, aplicável ao orçamento do subsetor regional, por força do preceituado no art.º 2.º, n.º 6, da citada Lei.

Continuam sem acolhimento as recomendações atinentes:

g) Ao cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, não obstante, ter sido invocado no contraditório que está em elaboração um projeto de DRR que visa proceder à adaptação à Região do DL n.º 71/95, de 15 de abril.

h) À tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

CAPÍTULO II

Receita

A análise efetuada incidiu sobre a orçamentação da receita pública regional do ano económico de 2015 e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria (90), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROT e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia para a RAM (91) e os principais aspetos com impacto na programação/execução dos fundos comunitários em 2015.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, cujas alegações (92) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

2.1. Análise global da receita da ARD

A estrutura global da receita registada na Conta da RAM referente a 2015, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II. 1

Estrutura da receita

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

A cobrança total atingiu a importância de 2.121,1 milhões de euros, tendo-se arrecadado 1.118,3 milhões de euros de "Receitas Correntes" (52,7%), 882,1 milhões de euros (93) de "Receitas de Capital" (41,6%) e 118,7 milhões de euros (5,6%) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo perto de 2,1 milhões de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos" (0,1%).

A receita orçamental arrecadada atingiu em 2015 cerca de 2.002,4 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano anterior, um crescimento da taxa de execução de 84,1% para 91,1%. Este aumento foi determinado sobretudo pelo desempenho das "Receitas Correntes", com uma execução de 100,2%, superior à registada no ano precedente (98,8%), mas também das "Receitas de Capital" cuja taxa de execução (87,2%), foi superior à alcançada em 2014 (75%).

A receita efetiva (94) ascendeu a cerca de 1.208,3 milhões de euros (95), o que representou um acréscimo de 7,1 milhões (96) de euros (0,6%) face a 2014.

2.1.1. Previsão e execução orçamental

A estimativa inicial de receita definida no ORAM/2015 (97), de 1.633,1 milhões de euros, foi posteriormente reforçada e fixada nos 2.197,1 milhões de euros na sequência do orçamento retificativo (98) e da abertura de créditos especiais (99).

Das fontes de receita previstas no orçamento final destacam-se:

. As receitas fiscais com 882,9 milhões de euros (40,2%), das quais 493,6 milhões de euros atribuídos aos "Impostos Indiretos" (particularmente ao IVA e ao ISP com, respetivamente, 352,7 e 59,3 milhões de euros) e 389,4 milhões de euros aos "Impostos Diretos" (essencialmente ao IRS e ao IRC, com 257 e 127 milhões de euros, respetivamente);

. Os "Passivos financeiros" no valor de 809,2 milhões de euros (36,8%), em consequência da inscrição das verbas provenientes do empréstimo concedido pelo Estado à Região no âmbito do PAEF-RAM e dos empréstimos contraídos, junto de várias instituições de crédito para regularizar dívida comercial;

. As transferências correntes e de capital no valor de 324 milhões de euros (14,8%), em especial as provenientes do OE (215,6 milhões de euros) no âmbito da LFRA, bem como da UE (96,3 milhões de euros) ao abrigo dos períodos de programação dos fundos europeus, 2007-2013 e 2014-2020.

Excluindo os "Passivos financeiros" (100), as diferenças mais significativas da previsão de 2015 face à do ano anterior (-30,6 milhões de euros), verificaram-se nas outras receitas de capital (com menos 24,3 milhões de euros) e no saldo da gerência anterior (-10,8 milhões de euros).

2.1.1.1. Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

QUADRO II. 2

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

O desvio global de -194,7 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, de uma sobreavaliação da maioria dos capítulos da receita, com destaque para:

. A consubstanciação em orçamento de 67,1 milhões de euros, decorrentes do saldo da gerência anterior, destinado a regularização de dívida de anos anteriores;

. Os "Ativos Financeiros", com menos 54,7 milhões de euros, dada a inscrição orçamental de uma verba (55 milhões de euros (101)) essencialmente afeta ao programa de privatizações, cuja realização atingiu apenas os 0,3 milhões de euros;

. Das "Transferências de Capital", em cerca de -51,5 milhões de euros, em consequência do erro na previsão das receitas comunitárias (-50,8 milhões de euros).

Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:

. Os "Passivos Financeiros" com 39,6% do total arrecadado em 2015, associados à utilização do produto dos empréstimos contraídos junto do Estado e de Instituições Financeiras, no montante de 793,8 milhões de euros;

. Os "Impostos Indiretos" com perto de 485 milhões de euros (24,2%) e os "Impostos Diretos", no valor de 401,8 milhões de euros (20,1%);

. As "Transferências Correntes" no montante de 183,7 milhões de euros (93,9% do OE (102) e 5,2% do OSS (103)), representando 9,2% do total das cobranças e as "Transferências de Capital" com 85,9 milhões de euros (50,2% do OE (104) e 49,5% da UE (105)), representativas de 4,3% da receita cobrada.

As receitas orçamentais em 2015 registaram um aumento de 128,1 milhões de euros (6,8%) face ao ano anterior. Esta evolução favorável, ficou a dever-se sobretudo, ao contributo dos empréstimos contraídos (+121,9 milhões de euros), e em menor dimensão, ao acr éscimo de 7,1 milhões de euros (0,6%) nas receitas efetivas cobradas (1.208,3 milhões de euros (106)), essencialmente por via do desempenho:

. Das "Receitas Correntes" que, asseguradas em 79,3% pelas receitas fiscais, registaram um acréscimo de 17,3 milhões de euros (1,6%), resultante, na sua maior parte, do aumento na cobrança dos "Impostos Diretos" em cerca de 10,1 milhões de euros (2,6%), dos "Rendimentos de Propriedade" em 3,4 milhões de euros (176%), das "Taxas, multas e outras Penalidades" em 3,2 milhões de euros (15,8%) e dos "Impostos Indiretos" em cerca de 1,1 milhões de euros (0,2%), não obstante a redução das "Transferências Correntes" em 2,5 milhões de euros (-1,4%) (107);

. Das "Transferências de Capital" com mais 6 milhões de euros, em consequência do aumento das transferências do OE no âmbito da LFRA (+43,1 milhões de euros) que foi parcialmente contrabalançada pela diminuição de receitas da UE (-36,7 milhões de euros );

O aumento de 42,6 milhões de euros (24,7%) nas transferências do OE, ilustrada no Quadro II.5 (215,5 milhões de euros), deveu-se, ao acréscimo de receita proveniente do "Fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas" (43,1 milhões de euros (108)), ao abrigo do art. 49.º da LFRA, decorrente da atualização ocorrida em finais de 2014, dos dados referentes ao PIB regional, de acordo com o SEC 2010, em conformidade com o n.º 4, do art.º 141.º da Lei n.º 82-B/2014 (OE 2015) (109). As transferências do OSS registaram um aumento de aproximadamente 0,6 milhões de euros.

2.1.1.2. Receitas fiscais

Em 2015, a RAM voltou a registar a melhor cobrança de receita fiscal de sempre, tendo arrecadado impostos no montante de 886,8 milhões de euros (44,3% do total da receita do ano (110)), mais 1,3% do que em 2014 (111), por força do aumento da cobrança dos "Impostos Diretos" em 10,1 milhões de euros e dos "Impostos Indiretos" em 1,1 milhões de euros.

QUADRO II.3

Receita fiscal

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2014 e de 2015.

Para essa evolução, concorreu de forma decisiva a execução do IRC, que ultrapassou o valor orçamentado em 37,5 milhões de euros, atenuando o desvio negativo nos restantes impostos e determinando que a receita fiscal tenha ultrapassado a previsão em cerca de 4 milhões de euros. O aumento de 36,4 milhões de euros na cobrança deste imposto, face a 2014, foi fortemente influenciado pela tributação com base no benefício fiscal das empresas sediadas no CINM, tendo compensado a variação negativa no IRS (-26,3 milhões de euros), conduzindo a que os Impostos diretos tenham apresentado uma variação positiva de 2,6%.

A cobrança dos "Impostos Indiretos", mantendo a sua preponderância na receita fiscal (54,7%) (112), registou, em 2015, um valor aproximado a 485 milhões de euros, a que correspondeu um aumento de 0,2% por comparação com o exercício anterior, devido ao acréscimo de 0,9 milhões de euros na arrecadação do IVA, acompanhado pelo aumento da cobrança do ISV, do ISP, do Imposto sobre álcool e bebidas alcoólicas, em respetivamente 0,6, 0,5 e 0,3 milhões de euros.

Analisando a estrutura da receita fiscal, destacam-se pela sua representatividade no total dos impostos, o IVA com 39,8% (352,5 milhões de euros), seguido do IRS e do IRC com 26,8% e 18,5%, respetivamente (237,3 e 164,5 milhões de euros).

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, aumentou de 72,9% em 2014 para 73,4% em 2015.

2.1.2. Execução e evolução por tipos de receita

O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução entre 2014 e 2015.

QUADRO II.4

Evolução e tipos de receita

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2014 e 2015.

Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior da RAM (OE e SFA, OSS e UE) e os passivos financeiros, as receitas geradas na RAM totalizaram 940,4 milhões de euros, aumentando 0,3% em relação a 2014. Estas receitas, alimentadas em 93,4% pelos impostos, representaram cerca de 47% da receita orçamental e 77,8% da receita efetiva, aproximando-se das percentagens observadas no ano anterior (113).

A receita total, entre 2014 e 2015, cresceu 6,1%, o que corresponde, em termos absolutos, a um aumento de 122,4 milhões de euros, devido ao crescimento das receitas orçamentais, em especial das creditícias e das transferências da Administração Central.

2.2. Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2015, o universo dos SFA foi alargado com a integração de 7 novas entidades públicas (114) no perímetro da administração pública regional, passando a contemplar um total de 57 organismos, dos quais 43 SFA e 14 EPR.

Confrontados os valores constantes do mapa Anexo XXII da Conta da Região (115) com as contas de gerência dos SFA remetidas à SRMTC, concluiu-se, pela sua consistência (116).

Tal como ocorreu em 2014, os SFA, incluindo as EPR, foram dispensados em 2015 de manifestar as receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do GR, através do art.º 25.º do DLR n.º 18/2014/M, não tendo as rubricas 17.04.00 da receita e 12.03.00 da despesa, sido contempladas na Conta da RAM de 2015 (117).

Os SFA arrecadaram em 2015 perto de 687,2 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 523,8 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 117,2 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as restantes receitas, 46,1 milhões de euros.

QUADRO II.5

Estrutura das receitas orçamentais dos SFA em 2015

(ver documento original)

Do total das receitas, 237,4 milhões de euros respeitam aos SFA propriamente ditos, e 449,8 milhões de euros às EPR.

As transferências correntes e de capital (515,1 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 75% do total cobrado e 87,3% da receita efetiva (118). Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (420,8 milhões de euros, 61,2% do total cobrado) e, com um peso menos significativo (5%), das correspondentes transferências de capital (34,3 milhões de euros), bem como, das transferências de capital e correntes da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 55,3 milhões de euros (119) (8,1%).

QUADRO II.6

Evolução das receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2014 e 2015.

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um aumento das receitas orçamentais de cerca de 96,1 milhões de euros (16,3%), exclusivamente devido às EPR (+356,1 milhões de euros), em particular à reclassificação das novas entidades (120), já que os restantes SFA registaram uma redução de 260,1 milhões de euros face à execução de 2014.

Aquela evolução resultou essencialmente do aumento da "Venda de bens e serviços correntes" em 36,8 milhões de euros (exclusivamente devido às EPR), bem como do aumento das transferências provenientes do ORAM (50,7 milhões de euros), em particular das transferências correntes em 27,7 milhões de euros (121). Esta variação explicada pelas novas EPR em 269,7 milhões de euros (122), foi compensada pela diminuição observada nos SFA tradicionais (-231,6 milhões de euros (123)), tendo a execução daquelas transferências ficado no seu conjunto abaixo da previsão orçamental (480,3 milhões de euros (124)).

A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional (455 milhões de euros) diminuiu, em 2015, de 73,9% para 71% do total das receitas correntes e de capital, sendo esta evolução determinada pelo aumento superior do peso das restantes receitas (125), de 34,1% para 36,1%, com destaque para a "venda de bens e serviços correntes" e para os "Passivos Financeiros" com respetivamente, +36,8 e +14,3 milhões de euros, cujo aumento se deveu em exclusivo às EPR.

A expressão das transferências assumiu particular relevância na ALM e no IASAÚDE, IP-RAM, consubstanciando, respetivamente, 99,9% e 99,6% das suas receitas orçamentais (excluindo o Saldo da gerência anterior e as Reposições não abatidas nos pagamentos), mas também no PNM, no SESARAM EPE, no C-EPAM, na ADERAM e no IVBAM, onde aquela percentagem ficou nos 95,8%, 89,4%, 78,3%, 77,6% e 72%, respetivamente (126).

Sem prejuízo da relevância das atribuições das entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira que foram criadas pela RAM durante os últimos anos, a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia (127) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e, desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (128) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da UE (129).

Tais pressupostos vinculam a atribuição da referida autonomia, que não pode deixar de ser concedida nas condições previstas na lei, sob pena de ilegalidade. O incumprimento desses pressupostos torna-se evidente quando a atividade de um SFA depende, sistematicamente, e em larga medida, de transferências do ORAM ou de subvenções atribuídas pela Região.

Essa dependência está presente em vários SFA, que não apenas nos cinco (130) que, por decisão do GR, perderam o regime de autonomia financeira em 2013 (131), importando avaliar o custo/benefício e a sua viabilidade face aos critérios legais acima invocados, para decidir quais as entidades a reestruturar, fundir ou extinguir (132).

2.3. Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1. Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE registados no Orçamento e na Conta de 2015, como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:

QUADRO II. 7

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original)

Fonte: Orçamento da RAM de 2015 e Conta da Região de 2014 e 2015.

A cobrança das receitas do GR provenientes da UE ascendeu a 43 milhões de euros, sendo a previsão de 96,3 milhões de euros.

Evidenciando uma redução de 39,4 milhões de euros face ao ano precedente, tais transferências (contabilizadas na quase totalidade na rubrica Transferências de Capital) representaram, em 2015, 44,7% (136) do valor orçamentado (em 2014 aquela taxa foi de 77,7%), o que revela uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 53,3 milhões de euros (137).

Para este desvio contribuiu a baixa execução das transferências correntes (18,4%) e das transferências de capital (45,5%) da UE para o GR, o que se deveu essencialmente, ao excesso de otimismo na orçamentação das receitas do FEDER e do Fundo de Coesão (QREN), em +19,7 e + 13,2 milhões de euros, e à previsão de recebimentos do PO SEUR (17,3 milhões de euros) ao abrigo novo quadro de referência para o período 2014-2020, que não tiveram concretização (138).

No contraditório a SRF alegou que "a diferença entre o valor da execução e o valor de orçamento em Transferências da UE, não adveio de excesso de otimismo, mas sim dos valores inscritos nas despesas nas correspondentes fontes de financiamento em sede de proposta orçamental", referindo que aquele desvio "resulta essencialmente de 2015 ter sido o ano de transição de Quadros Comunitários de Apoio, o que dificultou a regular execução dos projetos que estavam previstos ser executados com cofinanciamento comunitário.". Acrescentou a este propósito, que "a metodologia que tem sido seguida tem sido no sentido de associar a receita comunitária à respetiva despesa, sendo que a não execução da despesa, implica automaticamente a não arrecadação de receita", embora admita a existência de outros critérios para a inscrição da receita comunitária, defende que o utilizado pela RAM é o mais consistente.

As receitas comunitárias dos SFA (incluindo as EPR), alcançaram os 55,3 milhões de euros, traduzindo um decréscimo de 12,9 milhões de euros face ao ano anterior e a um desvio de -52 milhões de euros face ao orçamento.

Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2014, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM diminuiu em cerca de 52,6 milhões de euros (para 98,4 milhões de euros (139)), devido essencialmente à redução das transferências comunitárias para o GR (-39,7 milhões de euros), com particular destaque para as provenientes do Fundo de Coesão com menos 50,2 milhões que em 2014.

Face aos anos anteriores, observou-se uma melhoria significativa da informação patenteada pela Conta que passou a especificar o Programa/Fundo da UE de onde provinham as receitas do GR oriundas da UE, e pelo respetivo Relatório e anexos, que passaram a desagregar as receitas por fonte de financiamento comunitário, destacando-se a apresentação (no orçamento e Conta) do "mapa de origem e aplicações de fundos" exigido pela al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM.

A maioria das receitas comunitárias atribuídas aos SFA em 2015, enquadrou-se nos programas do QREN, em particular do INTERVIR+ e do RUMOS (140).

2.3.2. Fluxos financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1. Transferências de fundos da UE em 2015

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE constantes da Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários (Quadro II.8), verifica-se que os dados espelhados na conta sobre a execução das receitas comunitárias (98,4 milhões de euros) ultrapassam o valor total das verbas comunitárias transferidas certificadas pelas entidades nacionais responsáveis (84,9 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado na Conta da RAM, acima do valor das transferências apuradas em 2015, decorre em parte, do recebimento por parte de alguns SFA, de verbas transferidas para a RAM no ano anterior, e que ficaram em saldo (141).

No que respeita à uniformidade na classificação económica atribuída às receitas da UE pelos SFA, já que alguns deles consideraram essas receitas como transferências da Administração Central atendendo à natureza do organismo nacional que transferiu a verba e não à origem do financiamento, a RAM seguiu um critério uniforme que divulgou no Relatório da Conta de 2015 (142).

Face à diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (entidades gestoras e executoras no âmbito da administração direta e indireta), e uma vez que os fundos transferidos, são muitas vezes registados em RPT dado que se destinam a terceiras entidades, torna-se necessário que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários, dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.

Nesta sequência e como recomendado pela SRMTC, a RAM voltou a contemplar no anexo ao volume II, tomo II, do Relatório sobre a Conta da RAM "a desagregação das operações extraorçamentais relacionadas com os fundos da UE" das principais entidades regionais com intervenção na gestão e/ou no pagamento desses fundos (IDE, IDR, FGPFP e PRODERAM), os quais apresentaram a informação relevante.

QUADRO II. 8

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original)

Fonte: Entidades de certificação/pagamento das transferências da União Europeia (143).

No que respeita ao enquadramento dos fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do QREN (65,6%), em particular o INTERVIR+ (36,5%) e POVT (20,6%), assim como o programa Madeira 2014-2020, no âmbito do Portugal 2020 (32,1%).

Os fluxos comunitários decresceram 62,2 milhões de euros (-42,3%) face ao ano transato, essencialmente, em consequência da diminuição das verbas oriundas de todos os programas do QREN, em particular do Fundo de Coesão no âmbito do POVT (-74,1 milhões de euros) e do FSE ao abrigo do RUMOS (-9,3 milhões de euros), não obstante a subida de 27,2 milhões de euros, nas transferências do FEDER e do FSE, referentes ao novo Programa Madeira 2014-2020.

Identificaram-se ainda outras transferências da UE para entidades regionais da PAC (56 milhões de euros), através do FEADER e do FEAGA, do PCT MAC (0,5 milhões de euros) e de outros programas comunitários, num total de 56,9 milhões de euros, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto foram entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.

Refira-se que a seguir ao FEDER, o FEADER constituiu em 2015 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM (35,6 milhões de euros), não se refletindo essa predominância nas contas públicas, uma vez que só 4,5% das correspondentes transferências (144) foram destinadas a projetos da própria administração regional e registados na Conta da RAM.

Aliás, o valor das transferências comunitárias confirmadas pelas entidades pagadoras, destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independente da sua natureza (publicas ou privadas), foi de 141,8 milhões de euros, dos quais apenas 60%, passaram por entidades da APR.

2.3.2.2. Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2015

Em 2015, a RAM continuou a usufruir de verbas no âmbito dos programas do QREN, relativos ao período 2007-2013, passando a beneficiar das transferências resultantes dos programas inerentes ao novo quadro Portugal 2020, em particular do PO Madeira 2014-2020, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE.

Período de Programação 2007-2013 (QREN)

No que respeita ao QREN, a execução da despesa comunitária em cada um dos POs INTERVIR+ e RUMOS atingiu, em 2015, respetivamente, os 101,8% e os 100,2%, do valor global programado, para o que contribuiu uma execução no ano em causa do FEDER de 45,2 milhões de euros (-1,3 milhões que em 2014) e do FSE de 8,6 milhões de euros (-6,5 milhões que em 2014).

No caso do Eixo IV do POVT, a execução acumulada no final de 2015 atingiu os 92,2% da despesa comunitária programada nesse eixo especificamente afeto à RAM, sendo a execução da despesa comunitária (Fundo de Coesão) relativa a 2015 de 52,1 milhões de euros (-23,1 milhões de euros que em 2014).

No PCT MAC a execução acumulada em 2015, representou 92,3% do valor programado (FEDER), com uma execução anual de 758,1 mil euros (+2,8 mil euros face a 2014).

Período de Programação 2014-2020 (Portugal 2020)

No novo período de programação 2014-2020, a RAM tem acesso aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) através do Programa Operacional para a RAM - Programa Madeira 14-20, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, aprovado pela CE, em 18/12/2014 com uma comparticipação comunitária de 403,3 milhões de euros. Devido à aprovação tardia deste programa, apenas em 2015 foram criadas as condições ao seu arranque efetivo, tendo sido transferido para a RAM no ano, o montante de 27,2 milhões de euros (145), a título de pré-financiamento referente aos anos de 2014 e 2015.

O Fundo de Coesão, ao qual a RAM acede através do Programa Operacional da Sustentabilidade e Utilização Eficiente de Recursos (PO SEUR), embora de âmbito nacional é operacionalizado na RAM, através de contrato de delegação de competências da respetiva gestão, assim como o Programa de Cooperação Madeira-Açores-Canárias para o período 2014-2020. Este PO foi aprovado pela CE em 16/12/2014, e embora contando em 2015, com uma despesa comunitária (Fundo de Coesão) comprometida no valor de 34,1 milhões de euros, não beneficiou ainda de qualquer verba nesse ano.

O Programa de cooperação Madeira-Açores-Canárias (MAC 2014-2020), foi aprovado em 3/6/2015, sendo a primeira convocatória para aprovação de projetos realizada já em 2016.

Também de âmbito regional, o acesso ao FEADER faz-se através do Programa de Desenvolvimento Rural da RAM - PRODERAM 2020, sendo o acesso ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e da Pesca-FEAMP, feito através do Programa MAR 2020, de âmbito nacional.

No entanto, o capítulo do Relatório da Conta de 2015 dedicado à execução dos fundos comunitários, tal como nos anos anteriores, continua sem fazer qualquer referência aos programas/fundos nos domínios da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, quer no âmbito do atual período de programação 2014-2020, quer do período anterior, não obstante o TC tenha vindo a alertar para o facto nos sucessivos pareceres dos anos anteriores.

2.4. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2015, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 2.121,1 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 2.002,4 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 194,7 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).

b) A receita efetiva da RAM, no montante de 1.208,3 milhões de euros, registou um aumento de 7,1 milhões de euros (0,6%) face a 2014 (cfr. o ponto 2.1).

c) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Passivos Financeiros" com 793,8 milhões de euros (39,6% da receita orçamental cobrada), seguidos dos "Impostos Indiretos" com 485 milhões de euros (24,2%) e dos "Impostos Diretos" com 401,8 milhões de euros (20,1%) (cfr. o ponto 2.1.1).

d) Em 2015, a RAM arrecadou impostos no montante de 886,8 milhões de euros (44,3% do total da receita do ano), sendo esse valor, o maior de sempre alcançado pela RAM, superior em cerca de 1,3% ao arrecadado em 2014, sobretudo por força do aumento da cobrança dos "Impostos Diretos" em 10,1 milhões de euros, em particular do IRC, que registou um aumento de 36,4 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1.2).

e) A situação de dependência dos SFA das transferências do ORAM (455 milhões de euros) manteve-se elevada embora tenha diminuído, face ao ano anterior, de 73,9% para 71% do total das receitas correntes e de capital (cfr. o ponto 2.2).

f) Em 2015, a execução da receita comunitária do GR foi de cerca de 43 milhões de euros (44,7%) o que representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 53,3 milhões de euros, que a SRF justifica em contraditório, com "a não execução da despesa prevista ser financiada por fundos comunitários" (cfr. o ponto 2.3.1).

g) O Relatório da Conta da RAM, no capítulo dedicado à execução dos fundos comunitários, não contém qualquer referência aos programas/fundos nos domínios da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, quer no âmbito do atual período de programação 2014-2020, quer do período anterior, tendo a SRF informado, em contraditório, que "esta situação será tida em conta nos próximos Relatórios da Conta da Região" (cfr. o ponto 2.3.2.2).

2.5. Recomendações

No domínio da receita, continua sem acolhimento a recomendação para que a SRF diligenciasse no sentido de "Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA", atento o enquadramento dado pelo art.º 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

CAPÍTULO III

Despesa

Neste Capítulo aprecia-se a execução das despesas da Administração Regional Direta (ARD) na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do orçamento da Região para 2015 (146). Analisa-se igualmente a execução orçamental da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (147), genericamente designados por Administração Indireta.

Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional, segundo aquela tipologia de entidades, bem como as contas a pagar e os pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA) (148).

A execução do orçamento de 2015, à semelhança do ano anterior, foi marcada pelas vinculações decorrentes do PAEF-RAM, designadamente pela imposição de limites quantitativos trimestrais para o saldo orçamental em contabilidade pública e de outras medidas de contenção da despesa pública.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Despesa", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e Administração Pública, tendo as respetivas alegações (149) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

3.1. Despesa da Administração Direta

Em 2015, o total dos pagamentos da ARD ascendeu a 2.115 milhões de euros, dos quais cerca de 1.992,9 milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

QUADRO III. 1

Execução global da despesa

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2015.

A despesa orçamental apresentou uma taxa de execução de 91,5%, superando o nível de execução registado no ano anterior, que foi da ordem dos 85%.

A execução orçamental esteve condicionada pelas medidas de contenção previstas no art.º 23.º do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2015, tendo sido congeladas verbas na ordem dos 183,7 milhões de euros, com a distribuição orgânica constante do quadro seguinte.

QUADRO III. 2

Cativações orçamentais

(ver documento original)

O efeito dessas medidas foi pouco significativo, na medida em que o volume dos descongelamentos foi elevado, resultando que o volume das dotações que permaneceram cativas no final do ano se quedou pelos 19,9 milhões de euros, representando apenas 1,2% do orçamento inicial e 0,9% do orçamento final.

3.1.1. Execução da despesa face ao orçamento

A) Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação disponível.

QUADRO III. 3

Despesa orçamental por classificação económica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2015.

A despesa efetiva (151) foi de 1.382,3 milhões de euros, correspondendo a 69,4% dos pagamentos da despesa orçamental (152).

As despesas correntes apresentaram maior preponderância no total da despesa, atingindo 60,8% dos pagamentos, com destaque para as transferências correntes e para as despesas com pessoal que cumulativamente representam quase 43% do total.

Já nas despesas de capital, o maior destaque é assumido pelos passivos financeiros, com 28,7% do total dos pagamentos, seguido das despesas com aquisição de bens de capital, que atingiram 5,8% do total.

No que toca à taxa de execução, foram as despesas correntes que evidenciaram o maior nível de concretização, atingindo os 93,1%, contra os 89,2% das despesas de capital. Em termos absolutos, ficaram por executar 184,3 milhões de euros das dotações disponíveis, na sua maioria associados aos agrupamentos "Aquisição de bens de capital" (-61,0 milhões de euros que o orçamento disponível) e "Aquisições de bens e serviços" (-59,5 milhões de euros). Ao contrário do ano anterior, a parte não utilizada da dotação provisional (153) teve um efeito diminuto.

O serviço da dívida cifrou-se nos 692,1 milhões de euros, sendo 571,6 milhões de euros respeitantes a Passivos Financeiros e 120,5 milhões de euros à componente de Juros e outros encargos. Acresce referir que, o montante pago a título de juros de mora (481,8 mil euros) decaiu substancialmente, face ao ano transato (221 milhões de euros).

B) Segundo a classificação orgânica

Na sequência da tomada de posse do XII Governo Regional da Madeira, a estrutura governamental foi remodelada. Entre extinções (VPGR), criações de novas secretarias (SRAPE, SRIAS e SRAP), e alterações nas atribuições das que se mantiveram, a nova estrutura apresenta mais dois departamentos, que a anterior.

Não obstante, as dotações orçamentais voltaram a apresentar uma forte concentração na Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, que absorveu 47,6% do orçamento (1.046 milhões de euros), seguida das Secretarias Regionais da Saúde e da Educação, com orçamentos a rondar os 380 milhões de euros.

QUADRO III. 4

Despesa orçamental por classificação orgânica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2015.

Ao nível da execução, o peso da SRF (48%) voltou a ser reforçado.

3.1.2. Caracterização da despesa executada

As despesas de funcionamento ultrapassaram os 1,5 mil milhões de euros, representando 78,8% do total dos pagamentos, enquanto as de investimento (21,2%) se quedaram pelos 422,8 milhões de euros.

QUADRO III. 5

Despesa executada por funções

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2015.

As funções sociais (833,5 milhões de euros) absorveram 41,8% do total da despesa, com 734 milhões de euros relacionados com despesas de funcionamento, principalmente nas áreas da Saúde e da Educação. De destacar também as "Operações da dívida pública", que rondaram os 692,1 milhões de euros, representando 34,7% da despesa total.

As funções económicas (349,2 milhões de euros) absorveram 17,5% do total dos gastos, na esmagadora maioria (75,8%) destinados a investimentos (264,6 milhões de euros) na área dos "Transportes e comunicações".

No quadro que se segue podemos observar a execução orçamental da ARD por programas (154), bem como a respetiva distribuição entre despesas de funcionamento e de investimento.

QUADRO III. 6

Despesa executada por programas

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2015.

Da análise à repartição da despesa executada por programas sobressai o seguinte:

. Quatro dos programas (155) agregam 87,6% da despesa (1,7 mil milhões de euros), absorvendo o maior (P-059-Finanças e Gestão da dívida pública), pagamentos na ordem dos 722,2 milhões de euros);

. As despesas de investimento (422,8 milhões de euros) estão também concentradas (84,7%) em quatro programas: o "P-045-Promoção dos transportes sustentáveis" (267,2 milhões de euros) o "P-046-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (37,2 milhões de euros), "P-052-Ordenamento Urbano e Territorial" (27,5 milhões de euros) e"P-053-Promoção da adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos" (30,5 milhões de euros);

. As despesas de funcionamento (1,6 mil milhões de euros) assumem maior destaque no "P-046- Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (329,9 milhões de euros), seguido do "P-050-Saúde" (384,4 milhões de euros) e do "P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública" (722,2 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 91,5% desta componente da despesa.

3.1.3. Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa da ARD.

GRÁFICO III. 1

Evolução dos principais agregados da classificação económica da despesa

(ver documento original)

Fonte: Pareceres à Conta da RAM 2009 a 2014 e Conta da RAM 2015.

Da evolução observada, determinantemente influenciada pela regularização da dívida comercial no âmbito do PAEF, iniciada em 2012 e que se prolongou até 2015, destacam-se os seguintes aspetos:

a) A despesa corrente, que rondou até 2012 os 900 milhões de euros, encetou uma aceleração, tendo em 2014, ultrapassado os 1,3 mil milhões de euros. Apesar de essa tendência ter sido revertida em 2015 (-9,5%), a cifra não deixou de alcançar os 1,2 milhões de euros.

b) Na despesa de capital, que até 2011 rondava os 200 milhões de euros, assistiu-se a uma subida vertiginosa, tendo sido atingidos os 1.200 milhões de euros em 2013. Ainda que em 2014, tivesse baixado para menos de metade do valor do ano anterior (543,7 milhões de euros), em 2015 a despesa voltou a acelerar (+43,8%), posicionando-se nos 781,7 milhões de euros.

c) A despesa total, comparativamente a 2014, aumentou 110,8 milhões de euros.

GRÁFICO III. 2

Evolução da despesa por agrupamentos da classificação económica

(ver documento original)

Fonte: Pareceres à Conta da RAM 2009 a 2014 e Conta da RAM 2015.

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas, sobressai o seguinte:

a) A despesa com o pessoal tem-se mantido em torno dos 360 milhões de euros, com exceção do ano 2012 em que roçou os 300 milhões de euros;

b) Os custos com a aquisição de bens e serviços subiram, em 2015, para os 232,1 milhões de euros (+18,1%), sensivelmente acima dos valores verificados antes da vigência do PAEF, em que rondavam, em média, os 120 milhões de euros;

c) Os pagamentos de juros e de outros encargos andaram no patamar dos 36 - 55 milhões de euros, entre 2011 e 2013, escalaram em 2014 para os 313,4 milhões de euros (+ 573%, que no ano anterior, devido ao pagamento de juros de mora) tendo, em 2015, sofrido uma redução acentuada, colocando-se nos 120,5 milhões de euros;

d) As transferências correntes têm vindo a crescer sustentadamente desde 2011 (em média, 7% ao ano), partindo da casa dos 370 milhões de euros. Apesar do ligeiro decréscimo verificado em 2014, o ciclo de crescimento voltou a surgir, tendo o valor das transferências de 2015 (489,4 milhões de euros) ultrapassado o nível de 2013.

d) A aquisição de bens de capital teve um crescimento exponencial entre 2012 e 2013 (de 218 para 957 milhões de euros), motivado pela regularização de faturas em atraso. A partir de 2014, entrou numa fase de estabilização, voltando em 2015 aos níveis anteriores àquele pico (114,8 milhões de euros).

e) A despesa agregada dos restantes agrupamentos oscilou entre os 100 e os 150 milhões de euros, até 2011. De 2012 a 2015, quase que sextuplicou o respetivo valor (679,3 milhões de euros), essencialmente por conta da evolução dos ativos financeiros (em 2012) e dos passivos financeiros nos restantes anos.

3.2. Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2015 o universo dos organismos integrados na Administração Regional Indireta era formado por 57 entidades (+7 que no ano anterior), das quais 14 eram empresas ou associações que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do art.º 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (156).

Do confronto entre as contas de gerência de cada um dos SFA/EPR com os valores constantes da conta da Região (157), não resultou qualquer discrepância de relevo.

3.2.1. Execução Orçamental da Despesa

O mapa seguinte sintetiza a despesa orçamental paga em 2015 pelos SFA (158) (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

QUADRO III. 7

Execução orçamental dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2015 e mapas anexos ao ofício da DROT n.º 1163, de 21/07/2016 e CD anexo.

O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 802,8 milhões de euros, tendo os pagamentos rondado os 649,9 milhões de euros, o que correspondeu a uma taxa de execução de 81,0%.

Da análise à execução orçamental daquelas entidades destacam-se os seguintes aspetos:

a) As 7 novas EPR vieram acrescentar um volume significativo de despesa ao universo dos SFA (+323,5 milhões de euros), constituindo quase metade (49,8%) da execução do exercício.

b) As despesas do SESARAM (nova EPR) e do IASAÚDE, IP-RAM têm um peso preponderante no total, na medida em que representam 63,1% do total pago. Apesar do IASAÚDE ter perdido dimensão, em virtude de ter deixado de processar os CP de produção de cuidados de saúde, a entrada da SESARAM (novo EPR e o beneficiário desses CP) mais do que contrabalançou essa perda.

Em consequência das novas entradas, o peso das EPR no conjunto escalou (66,4%), atingindo um nível de pagamentos de 431,6 milhões de euros;

c) As despesas de funcionamento corresponderam a 81,4% do total, concentrando-se (81,8%) em especial no SESARAM, no IASAÚDE, IP-RAM e na APRAM, S.A.;

d) As despesas de investimento (18,6% do total) tiveram maior expressão nos Institutos de Desenvolvimento Empresarial (17,4 milhões de euros) e de Emprego da Madeira (16 milhões de euros), logo seguidos por três EPR (SDPO, IHM e APRAM), com valores entre os 15 e os 13 milhões de euros.

3.2.2. Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA, atendendo à sua classificação económica, evidenciando-se desde logo uma significativa alteração na estrutura da despesa a partir de 2012, ano a partir do qual foram integradas as primeiras EPR.

GRÁFICO III. 3

Evolução da despesa por principais agregados dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Pareceres à Conta da RAM 2009 a 2014 e Conta da RAM 2015.

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos cinco anos sobressai o seguinte:

a) A despesa corrente, que rondava os 350 milhões de euros em 2011, com a exceção de 2014, tem vindo a aumentar sustentadamente o respetivo valor, tendo atingido em 2015 os 501,6 milhões de euros;

b) A despesa de capital disparou, em 2012, para os 276,7 milhões, por efeito do pagamento antecipado de empréstimos contraídos junto da banca quando, nos anos anteriores assumia valores abaixo dos 34 milhões de euros. Em 2013, desceu para os 56 milhões de euros, tendo, desde então, vindo a subir significativamente, tendo atingido, em 2015, os 148,2 milhões de euros sobretudo à custa das transferências e das aquisições de capital mas também da regularização de passivos financeiros.

GRÁFICO III. 4

Evolução da despesa por agrupamentos dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Pareceres à Conta da RAM 2009 a 2014 e Conta da RAM 2015.

De entre os agrupamentos de classificação económica que concentram os montantes de despesa mais expressivos, destaca-se o seguinte:

a) Entre 2011 e 2013, as despesas com o pessoal mantiveram-se relativamente estáveis, oscilando entre 33,9 milhões de euros (2011) e 34,3 milhões de euros (2013). Em 2014 (43,1 milhões de euros), houve um aumento de 25,8%, devido à inclusão da APRAM neste setor institucional e, em 2015, de cerca de 400% (para 172,4 milhões de euros) devido à integração no agrupamento de novas EPR (se não tivesse ocorrido a integração de novas EPR a despesa do agrupamento teria ficado abaixo da do ano anterior).

b) Os pagamentos relativos à aquisição de bens e serviços cresceram até 2014 (106,3 milhões de euros) de forma consistente tendo evidenciado um grande aumento em 2015 (+142,0%) devido à inclusão das novas EPR (se não contarmos com as entidades reclassificadas nesse ano esse aumento seria de15,1%). Entretanto, passaram a ser a parcela mais significativa da despesa (39,6%), posição anteriormente assumida pelas transferências correntes.

c) As transferências correntes, que constituíam a parcela mais significativa da despesa (51,9%, ou 284,8 milhões de euros), viram o seu peso decair pronunciadamente em 2015 (6,1%, do total, ou seja, 40 milhões de euros) devido, principalmente, ao facto dos pagamentos dos CP de produção celebrados com a SESARAM terem deixado de ser intermediados pelo IASAÚDE, para passarem a ser da responsabilidade direta da Secretaria Regional de Saúde.

d) As restantes despesas passaram a assumir maior significado em 2012, influenciadas pelos passivos financeiros (210,6 milhões de euros), os juros e outros encargos e as aquisições de bens de capital. Entre 2013 e 2014, essas despesas estabilizaram à volta dos 70 milhões de euros mas, em 2015, voltaram a subir significativamente (127,7%), para os 158 milhões de euros, sob o efeito dos mesmos componentes mas agora, gerados pelas novas EPR.

3.3. Passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso

A LCPA (159) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis (160).

No respeitante à regularização de dívidas de anos anteriores, as entidades com pagamentos em atraso a 31 de dezembro de 2011 tinham, por força do art.º 16.º da LCPA, de apresentar à DGO um plano de liquidação, até 90 dias após a entrada em vigor daquela lei (161).

Em obediência ao n.º 3 do art.º 19.º do DL n.º 127/2012, que fixou a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, a conta da Região incluí (desde 2014) o "Anexo L.I - Plano de liquidação de valores em dívida" por setor/tipo de despesa e dos acordos de regularização de dívida (Anexo L.II.).

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 14.3 do Relatório), no final de 2015 o valor global dos passivos (162) da Administração Pública Regional ascendia a 846,5 milhões de euros, dos quais 69,8% eram da responsabilidade do GR.

QUADRO III. 8

Passivos a 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2015.

Face ao ano anterior, o valor global dos passivos evidenciou uma diminuição de 196,8 milhões de euros (- 18,9%), com o subsetor SFA+EPR a apresentar a maior redução (-112,7 milhões de euros), não obstante o aumento (140,5 milhões de euros) resultante da integração das novas EPR.

Esta evolução é explicada, sobretudo, pelo processo de regularização de dívidas em atraso, através da operação de refinanciamento da dívida comercial (163), acordada com o Estado, no âmbito do PAEF.

Os passivos da APR, a 31 de dezembro de 2015, eram constituídos em 74,2% por contas a pagar (164), que atingiam cerca de 628,1 milhões de euros, observando-se que cerca de 118,6 milhões de euros correspondia a pagamentos em atraso (165).

3.3.1. Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

O montante das contas a pagar da responsabilidade do GR era de 422,0 milhões de euros, a maior parte dele concentrado (87,0%) na SRF e na SRS. Aquele montante representava 25,8% do orçamento inicial do ano seguinte, atingindo 44,3% e 32,5% da dotação inicial afeta aos referidos departamentos.

QUADRO III. 9

Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2015 e ORAM para 2016.

O montante dos pagamentos em atraso rondava os 21,9 milhões de euros (166), representando cerca de 1,3% do orçamento inicial de 2016, verificando-se que a SRF e a SRAPE eram responsáveis, em conjunto, por cerca de 97,2% do montante total em atraso.

3.3.2. Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta

O quadro seguinte discrimina, por entidade (167), as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2015, assim como o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos iniciais para 2016.

QUADRO III. 10

Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2015 e ORAM para 2016.

O montante global das contas a pagar por parte dos SFA e EPR atingia 206,1 milhões de euros (comprometendo 23,9% do orçamento do ano seguinte, para o conjunto daqueles organismos), com o SESARAM e o IASAÚDE a serem responsáveis por 80,4% desse total.

Apesar da maior parte das entidades apresentar uma percentagem de comprometimento relativamente baixa ou nula, em duas delas, o volume de contas a pagar é superior ao da dotação prevista no orçamento inicial. Entre essas, sobressai a Ponta Oeste, cujas contas a pagar (18,2 milhões de euros) representam quase o dobro do respetivo orçamento.

Assinale-se ainda, o peso significativo dos pagamentos em atraso, nos orçamentos iniciais da ADERAM (85,8%), Sociedade de Desenvolvimento do Norte (68,7%), CARAM (38,8%) e SESARAM (32,6%).

3.4. Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2015, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A remodelação na estrutura governamental (na sequência da tomada de posse do XII Governo Regional da Madeira) determinou a extinção da VPGR, a criação de 3 novas secretarias (SRAPE, SRIAS e SRAP), e alterações nas atribuições das transitadas. (cfr. o ponto 3.1.1)

b) A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 2 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 91,5%, face à dotação disponível (cfr. os pontos 3.1 e 3.1.1).

c) As despesas de funcionamento ultrapassaram 1,6 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (733,6 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2).

d) A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 649,9 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 81,0%, com as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do SESARAM e do IASAUDE) a representarem 81,4% daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1).

e) As sete novas EPR representaram um acréscimo de 323,5 milhões de euros, constituindo cerca de metade (49,8%) das despesas do exercício dos SFA (cfr. o ponto 3.2.1).

f) No final de 2015, os passivos da APR ascendiam a 846,5 milhões de euros, evidenciando uma redução de 18,9% (-196,8 milhões de euros) face ao ano anterior, não obstante o impacto da integração das novas EPR (+140,5 milhões de euros) (cfr. o ponto 3.3).

g) Os pagamentos em atraso, a 31/12/2015, rondavam os 118,6 milhões de euros, dos quais 95,6 milhões de euros tiveram origem nas EPR (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).

CAPÍTULO IV

Património

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais da responsabilidade da SRF, constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular, como pessoa coletiva de direito público (168).

De fora encontra-se o património artístico e cultural, integrado na SRETC, e o património dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S.A.

No conjunto, esse universo patrimonial congrega duas classes principais de bens. O património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis (prédios rústicos ou urbanos, e direitos a eles inerentes) e os direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. E o denominado património financeiro, o qual integra as participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e os créditos concedidos a terceiros (169).

A análise centra-se no acompanhamento da evolução dos principais inventários dominiais, carteiras de títulos e valores dos créditos e na identificação e análise das operações de maior significado do exercício, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo de 100 milhões de euros, fixado pelo art.º 11.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro (170), para as operações ativas do Tesouro Público Regional. Complementarmente dá-se conta da evolução da carteira de concessões da Região.

As observações e esclarecimentos apresentados em contraditório, pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (171), foram apreciados e tidos em consideração ao longo do capítulo.

4.1. Património dominial

De entre as atribuições da SRF (172), destaca-se, no contexto dos bens dominiais, a responsabilidade pela gestão e administração do património regional, competindo-lhe, para o efeito, "acompanhar, controlar e gerir (...) o Património, à exceção do artístico e do cultural", e, paralelamente, "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o art.º 2.º, al. b), e o art.º 3.º, n.º 1, al. j), do DRR n.º 3/2015/M, de 9 de abril] (173).

A DRPaGeSP (174) é o serviço executivo a quem, de forma exclusiva ou partilhada, foi conferida a missão de prosseguir a política da SRF na área do património. Como elemento nuclear dessas funções encontra-se a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários dos bens da Região.

O DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, estabelece o regime aplicável na gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM (175), acolhendo e adequando às especificidades regionais "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto" (176).

De entre as normas do regime jurídico regional, destaca-se o art.º 87.º, que estabelece os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, e o n.º 4 do art.º 88.º, que remete para portaria, do membro do Governo responsável pela área do património, a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos. A emissão da portaria sofreu atrasos (177), acabando por ser aprovada em 2014 (178).

Em 2013, a DRPaGeSP procedeu à migração dos dados inseridos nas aplicações CIBERAM (bens móveis) e CIIDE (179) (bens imóveis) (180) para a plataforma GeRFiP. O cadastro e inventário dos bens móveis da RAM passou a ser atualizado no GeRFiP, enquanto o dos bens imóveis continua a ser gerido ao nível do CIIDE, assegurando depois aquela direção regional a migração para o sistema de gestão e execução orçamental.

Até ao final de 2015 (181), encontravam-se registados na aplicação CIIDE (182) um total de 4.828 imóveis, mais 214 imóveis que no ano anterior, todos eles migrados para o GeRFiP.

Ainda no decurso do exercício orçamental, no âmbito do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região":

. Foram denunciados ou celebrados novos contratos de arrendamentos, que se traduziram num acréscimo líquido de despesa na ordem dos 58,6 mil euros mensais.

. Foram outorgados os contratos de alienação de 2 imóveis à PATRIRAM, no valor global de 895,0 mil euros; e concluídas duas hastas públicas de arredamento de duas cafetarias (no Pico dos Barcelos e no Arquivo/Biblioteca Pública da Madeira)

4.2. Património financeiro

Compete à DROT (183), através do acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (diretas ou indiretas, em entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito, a gestão dos ativos financeiros da RAM.

O quadro seguinte resume o valor dos ativos financeiros (participações sociais e créditos) detidos pela Região, cuja validação foi efetuada com base nos elementos indicados na conta da Região e nos documentos de prestação de contas das empresas e/ou institutos públicos.

QUADRO IV. 1

Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, volumes I e II, ofícios da DROT e os Relatórios de Gestão e Contas das empresas e institutos públicos.

No final do ano, o valor dos ativos financeiros era de 714,6 milhões de euros, repartidos entre os empréstimos concedidos (56,7%) e as participações sociais (43,3%), na esmagadora maioria detidos pelo GR.

Face ao ano anterior, o valor da carteira aumentou 6,3%, com o volume das participações sociais a crescer mais fortemente (+7,8%) que o do crédito concedido (+5,3%). A transformação de crédito em capital (19,5 milhões de euros, na MPE) deu um forte contributo para esta evolução.

4.2.1. Evolução e composição das participações sociais da RAM

4.2.1.1. Participações diretas

A carteira das participações sociais da RAM era, no final de 2015, constituída por 30 títulos (menos 3 que no ano transato), representativos do capital em 23 empresas (3 entidades públicas empresariais, 1 sociedade desportiva e 19 sociedades comerciais) e 7 associações ou fundações (quadro 4.4).

A relação das entidades participadas, o capital subscrito, o peso da participação da Região e as variações observadas no exercício constam do quadro seguinte.

QUADRO IV. 2

Participações diretas em entidades societárias

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Ofício n.º 1175 da DROT, de 26/07/2016 - Mapa 1A.

O capital da RAM nas empresas participadas atingiu os 309,2 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 22,3 milhões de euros, em relação a 2014.

Contribuíram positivamente para essa evolução os reforços de capital nas empresas IHM (3,0 milhões euros), MPE (19,5 milhões), PATRIRAM (2,9 milhões), CARAM (175,0 mil), HF (334,7 mil) e Madeira Tecnopolo (747,5 mil), que totalizaram 22,4 milhões de euros. Na MPE (184), na PATRIRAM (185) e na HF (186) o capital foi realizado, respetivamente, através da conversão de empréstimos e de entradas em espécie, do prédio urbano conhecido por Quinta Magnólia (PATRIRAM) e um outro imóvel (HF). O aumento de capital no MT (187), totalmente subscrito e realizado pela RAM, fez passar a participação para os 93,0%. Já o aumento de capital na HF, acompanhou a participação da RAM.

Em sentido contrário, regista-se a alienação da participação detida na SILOMAD (188), por venda direta aos restantes acionistas, pela quantia de (euro) 512.225,0 (189), cujo pagamento ocorreu em janeiro de 2015.

No quadro da reestruturação da EJM, visando a sua posterior alienação, foi realizada uma operação de harmónio em que o capital social nominal foi totalmente utilizado na cobertura de prejuízos (4,3 milhões de euros) e as quotas anteriormente existentes extintas. Seguiu-se uma nova subscrição de capital, no valor de 50 mil euros, integralmente realizado pela RAM em espécie, por contrapartida de créditos detidos sobre a sociedade. Precedendo essa operação, a RAM tratou de adquirir a totalidade do capital da empresa, celebrando com os dois sócios minoritários acordos de cessão de quotas (0,02%) (190), livre de quaisquer ónus ou encargos e sem qualquer custo. A sociedade alterou entretanto a sua denominação para "Empresa Jornalística da Madeira, Unipessoal, Lda".

Do leque das participações em empresas detidas diretamente pela RAM, há ainda a assinalar que:

. As empresas VIAMADEIRA (100%) (191), MADIBEL (10,8%) e ILMA (192) (2%) continuavam com os respetivos processos de liquidação em curso;

Em contraditório, o SRF defendeu que estas entidades, por se encontrarem em liquidação, "Em substância, são entidades que já não fazem parte do mapa das entidades participadas pela Região". Posição que só podemos acompanhar a partir do momento em que se encontrem resolvidos todos os efeitos patrimoniais para a RAM, decorrentes da liquidação e partilha das sociedades.

. Foi paga a última tranche do 2.º aumento de capital da SDNM (euro)796.250,0) (193) levando a que, no final de 2015, só ficasse por realizar capital social da SDPS, no valor de 3,3 milhões de euros.

Algumas das alterações na carteira foram impulsionadas pelo PAEF-RAM, em particular pela execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira (medida 59), aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro. Até ao final de 2015, o Programa registou os seguintes desenvolvimentos (194):

QUADRO IV. 3

Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do SERAM

(ver documento original)

O último Relatório de Avaliação Trimestral do PAEF-RAM disponível - 2.º Trimestre de 2015 (195), nas considerações que desenvolve à medida 59 do Programa, reiterava que "a execução do Programa de Privatizações e Reestruturação do SERAM, designadamente nos setores portuário, dos transportes, da energia, das infraestruturas rodoviárias e das sociedades de desenvolvimento regional, encontra-se significativamente atrasada face à calendarização inicial prevista".

Assinale-se, todavia, que no tocante às infraestruturas rodoviárias, entre julho de 2015 e março de 2016, o processo de renegociação das PPP com as concessionárias VIALITORAL e VIAEXPRESSO foi concluído, da qual resultou uma poupança líquida global estimada de 250,9 milhões de euros até ao final do prazo da concessão (ver adiante, o ponto 4.2.2, in fine).

De notar, por fim, que ao perímetro da administração pública regional que integrava as empresas PATRIRAM, SDNM, SDPS, SMD, SDPO, EJM e a APRAM, foram acrescidas 4 outras empresas, a saber, CARAM, IHM, SESARAM e MT, e 2 associações, a ADERAM e a ARDITI.

No respeitante às entidades de natureza associativa, a composição da carteira não sofreu qualquer alteração face ao ano anterior (196), à exceção da diminuição (-1,8%) decorrente da desvinculação do LREC de associado da AREAM.

QUADRO IV. 4

Participações em Associações e Fundações

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Ofício n.º 1175 da DROT, de 26/07/2016 - Mapa 1A.

(1) Associação privada sem fins lucrativos, sem fundos ou capital subscrito, cujos sócios fundadores são a RAM e a Associação Comercial e Industrial do Funchal.

4.2.1.2. Participações indiretas

A carteira das participações indiretas (197) apresenta uma redução de cerca de 18% (-1,8 milhões de euros) face a 2014, que se deveu, principalmente, à extinção da Zarco Finance.

QUADRO IV. 5

Participações indiretas da RAM em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 1175 da DROT, de 26/07/2016 - Mapa 1B e documentos de prestação de contas das participadas.

Com algum impacto na carteira, são ainda de assinalar as evoluções nas participações indiretas, através da EEM, em resultado: da fusão por incorporação da Casa da Luz na empresa mãe (-99,8 mil euros), da redução a zero da participação no BANIF (-77,8 mil euros) na sequência da resolução do banco e da participação no aumento de capital da HF, na proporção da participação anteriormente detida (+17,6 mil euros).

4.2.1.3. Indicadores gerais das entidades participadas

Os principais indicadores patrimoniais e de resultados, das entidades participadas diretamente pela RAM em mais de 50%, revelam uma evolução global mais favorável do que no ano anterior pese embora o resultado líquido do exercício do SERAM se mantenha negativo na ordem dos 33,6 milhões de euros.

QUADRO IV. 6

Participadas - Indicadores gerais

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

O capital próprio global das participadas subiu (82,6%) para os 118,6 milhões de euros, no que foi acompanhado pelo ajustamento em baixa do ativo (-7,9%) e do passivo (-10,4%) globais, nomeadamente da dívida aos bancos (-149,7 milhões de euros) e ao sócio RAM, que passou a ser de 1.540,0 milhões de euros.

Em termos económicos, registou-se uma melhoria das vendas (+6,5%) e do ROAJI (+152,0%), o que consolida a inversão na tendência do resultado conseguida em 2014, e eleva-o para os 24,7 milhões de euros.

O resultado líquido global, apesar de negativo (-33,6 milhões de euros) não deixou de constituir uma melhoria (-42,3%), face ao ano anterior. Para ele contribuíram os pesados encargos financeiros (59,3 milhões de euros), que também revelam uma descida significativa (-23,0%).

4.2.1.4. Balanço das entidades participadas (198)

Os principais componentes do Balanço das entidades de natureza empresarial, em que a Região detém mais de 50% do capital social, estão sintetizados nos mapas seguintes (199), estruturados de acordo com o novo Sistema de Normalização Contabilística (SNC) (200), à exceção da SESARAM (201).

QUADRO IV. 7

Balanço sintético das Sociedades de Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

(1) Inclui os Interesses minoritários.

Em 2015 as quatro sociedades de desenvolvimento voltaram a evidenciar um agravamento da sua estrutura financeira, através de uma deterioração do rácio de cobertura do ativo pelo passivo (1,55 contra 1,51 no ano anterior) e dos capitais próprios (+5%), que atingiram os -246,9 milhões de euros (202), aprofundando a situação de falência técnica das empresas.

Para a depreciação do património líquido, contribuíram quer a descida do ativo (-1,7%), quer o acréscimo do passivo (+0,6%), bem como os prejuízos do exercício, ainda que com uma desaceleração (-15,2%) face a 2014.

O crescimento do passivo foi alimentado, principalmente, pelo acréscimo dos encargos por regularizar com contratos de swaps (+17,2 milhões de euros), inscritos em Outras contas a pagar, cujo valor global atingia os 29,6 milhões de euros (203). O financiamento global destas empresas (636,0 milhões de euros), embora apresente um ligeiro decréscimo face ao ano anterior (-0,5%), repete a tendência do passado de substituição de dívida bancária (-17,1 milhões de euros), por dívida ao sócio RAM (+14,4 milhões de euros).

A MPE melhorou significativamente o património líquido e a sua estrutura financeira em resultado do aumento de capital realizado em 2015 (19,5 milhões de euros), concretizado através da conversão em capital do valor em dívida ao sócio RAM. Assinale-se ainda o lucro obtido no ano, de 190,2 mil euros.

O nível de endividamento bancário manteve-se idêntico ao do ano anterior. À semelhança das sociedades de desenvolvimento, a empresa detém dois contratos de swap em contencioso. Para fazer face aos juros vencidos desde 2013, em 2015, a empresa reforçou em 1,5 milhões de euros a provisão (do passivo não corrente), que se apresenta agora com um saldo de 2,6 milhões de euros.

Uma nota final para as reservas e ênfases emitidas pelos ROC, que apontam para o não reconhecimento contabilístico:

- Das perdas potenciais com as imparidades relacionadas com os projetos de investimento geridos pelas sociedades, cujos históricos de exploração não asseguram um retorno suficiente, e a consequente sobreavaliação do ativo não corrente.

- Das perdas acumuladas com os instrumentos financeiros de cobertura de risco de taxas e juro (9 contratos (204)), resultante da diferença entre o valor contabilístico e o justo valor daqueles instrumentos.

Os valores relevados em balanço (205) totalizavam encargos em dívida com os swaps de 32,2 milhões de euros embora, no final de 2015, a efetiva desvalorização daqueles instrumentos financeiros, ao justo valor de mercado, fosse de -106,8 milhões de euros (206).

O quadro seguinte apresenta os balanços das restantes empresas participadas (207) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (CSC).

QUADRO IV. 8

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

(1) O somatório das sociedades: HF, GESBA, CEIM, EJM, MT, e VIAMADERA (s/ atividade).

Embora o agrupamento, no geral, apresente uma estrutura financeira equilibrada, a situação das empresas EJM, MT e APRAM destoa desse cenário em resultado dos persistentes prejuízos gerados pelos respetivos modelos de negócio / atividade.

Os casos mais graves eram os da EJM (até 2014) e a da MT por apresentarem capitais próprios negativos (falência técnica). No entanto, a APRAM é quem evidencia a atividade mais deficitária, tendo voltado a registar um prejuízo na ordem dos 21,5 milhões de euros, em 2015. A continuidade das operações nestas empresas está dependente ou dos apoios disponibilizados pelo GR, sob a forma de suprimentos (EJM), ou do financiamento bancário. No quadro do PAEF-RAM, o GR desenvolveu, em 2015, um esforço de saneamento financeiro da EJM e da MT, e contratou uma consultoria estratégica, visando a reestruturação do setor portuário.

As medidas tomadas em relação à EJM visaram a futura alienação da empresa, prevista para 2016. Nesse sentido, foi amortizada uma parcela dos prejuízos acumulados em anos anteriores (4,3 milhões de euros) (208), foram reforçados os instrumentos de capital próprio (54,0 milhões de euros) (209) e assumidas pelo GR as dívidas da empresa à banca (5,03 milhões de euros) (210), entretanto convertidas em suprimentos (211). No rescaldo dessa operação, o capital próprio passou a ser positivo (266,3 mil euros), com o reforço de capital a ser concretizado na justa medida do prejuízo do exercício (-2,5 milhões de euros).

Na MT, o GR procedeu a uma reestruturação da dívida financeira e comercial. O aumento de capital de 747,5 mil euros, no quadro de um acordo de consolidação do passivo, celebrado entre a empresa e a banca, "veio permitir o aliviar de pressões sobre a (...) continuidade" normal da atividade. Todavia, as medidas tomadas não evitaram o agravamento dos prejuízos de 2015, em 249,8 mil euros (+31,6%).

No cômputo global, tanto o ativo (1.353,0 milhões de euros) como o passivo (956,8 milhões de euros) registaram descidas face ano anterior na ordem dos 4,8% e 11,1%, respetivamente. A descida mais acentuada do passivo, conjuntamente com os reforços de capital e a melhoria dos resultados líquidos (+16,4 milhões de euros), sustentam a melhoria verificada nos capitais próprios do agrupamento (+14,7%), cujo valor acumulado é agora de 396,2 milhões de euros.

O endividamento financeiro global (à banca e à RAM) desceu significativamente (-94,6 milhões de euros, ou -13,7%), embora mais de metade desse abate (51,3 milhões de euros), se deva à operação de saneamento financeiro da EJM - conversão de empréstimos do sócio RAM em prestações suplementares (46,1 milhões de euros) ou a transição de dívida bancária para a RAM (5,3 milhões de euros).

A dívida bancária decresceu 65,5 milhões de euros, principalmente na EEM (-31,0 milhões de euros), na ARM (-12,2 milhões de euros) e na APRAM (-10,4 milhões de euros), ainda que no caso desta última empresa essa redução tenha sido mais que compensada por novos suprimentos da RAM (+16,9 milhões de euros).

A dívida financeira global (601,0 milhões de euros) continua concentrada (95%) na EEM (334,5 milhões de euros), na APRAM (205,2 milhões de euros) e na ARM (27,5 milhões de euros)

Por último, referir que dos contratos de swap da EEM (1 contrato), da APRAM (3 contratos) e da ARM (1 contrato) transitados de 2014, só os da APRAM se encontram ativos e reconhecidos (no passivo, ao justo valor de mercado), com perdas potenciais de 14,4 milhões de euros (212).

Em 2015, por acordo das partes, o contrato de swap da EEM foi cancelado, com perdas de 5,8 milhões de euros.

Em relação ao da ARM é de referir que os documentos de prestação de contas e o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM de 2015 omitem qualquer informação sobre o mesmo. Quanto a eventuais perdas, apenas se conhecem os dados do ano anterior, insertos no Relatório de 2014, que apontava para uma perda potencial (determinada pelo IGCP) de 66 mil euros. Em contraditório, o SRF explicou que essa omissão se deveu ao facto do contrato da ARM já não se encontrar em vigor, a 31 de dezembro de 2015. Ainda que se aceite tal justificação em relação ao Relatório Anual do SERAM, considera-se que o termo do contrato de cobertura da taxa juro deveria ter sido expressamente abordado nos documentos de prestação de contas da empresa.

Os principais elementos do balanço das 3 entidades públicas empresariais (213) constam do quadro seguinte.

QUADRO IV. 9

Balanço sintético das EPERAM, em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

A estrutura financeira (já desequilibrada) do conjunto das empresas deteriorou-se novamente, influenciada pelo aumento do rácio do passivo face ao ativo, agora na ordem dos 112,9% (+3,6%, que no ano anterior), e pelo agravamento do património líquido que passou para os - 54,8 milhões euros (mais 4,0 milhões, que em 2014), dados os resultados da IHM e do SESARAM (214).

Os fundos próprios do IHM foram os que mais se degradaram (-2,1 milhões de euros). Não obstante o reforço do capital estatutário (+3,0 milhões de euros), a empresa registou um prejuízo de 4,8 milhões de euros, ainda que tal resultado constitua uma melhoria (-25,3%) em relação a 2014.

No SESARAM, a evolução desfavorável dos fundos próprios (-1,6 milhões de euros) deveu-se a um agravamento do resultado líquido de -1,1 milhões de euros. O CARAM também viu agravado o resultado líquido do exercício em 7,0%.

De todo o modo, foram dados passos importantes no saneamento financeiro do SESARAM. Do lado do ativo, foram regularizados 106,2 milhões de euros de créditos, referentes aos CP de 2011 e 2012 (76,4 milhões de euros) e aos serviços prestados a diversas entidades da esfera do SNS /ADSE (29,8 milhões de euros) (215). Do lado do passivo, foram liquidadas dívidas no montante de 96,8 milhões de euros de dívidas, relacionadas com fornecedores e outras entidades (73,1 milhões de euros), principalmente ao abrigo de ARD, e com empréstimos bancários (23,7 milhões de euros).

O esforço de saneamento foi comum ao agrupamento, com a dívida bancária do IHM e do CARAM a descer 8,6 milhões de euros e 541,6 mil euros, respetivamente. A redução agregada foi de 9,7%, tendo a dívida financeira ficado, em 31/12/2015, nos 306,2 milhões de euros.

Os persistentes resultados anuais deficitários vêm paulatinamente degradando os capitais próprios do agrupamento, ainda que sem risco (imediato) para a continuidade da sua atividade.

De acordo com o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM, no final de 2015, os 2 contratos de SWAP detidos pelo SESARAM apresentavam uma desvalorização de 8,0 milhões de euros sem que os documentos de prestação de contas fizessem menção do justo valor desses contratos e às potenciais perdas do ano.

4.2.1.5. Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50% pela Região, bem como a parcela que (em função da participação) lhe é diretamente imputável, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente:

QUADRO IV. 10

Resultados líquidos das entidades participadas - 2015/2014

(ver documento original)

Fonte: Contas das entidades.

Em 2015, o prejuízo agregado das empresas foi de 33,6 milhões de euros (30,5 milhões dos quais diretamente imputáveis à RAM), o que constitui uma melhoria de 24,7 milhões de euros (-42,3%), face ao ano anterior.

Para essa evolução favorável contribuiu significativamente:

- O aumento dos lucros da EEM (1,5 milhões de euros) e a entrada nos lucros da ARM (+4,1 milhões de euros), da MPE (+3,0 milhões de euros) e da HF (+1,8 milhões de euros);

- A diminuição de prejuízos na APRAM (8,9 milhões de euros), na Ponta Oeste (3,5 milhões de euros) e na IHM (1,6 milhões de euros.

Apenas cinco empresas viram os seus resultados agravados em 2015, com as duas mais expressivas a situarem-se nos polos opostos da tabela: o SESARAM, agravando os prejuízos em 1,1 milhões de euros e a PATRIRAM, diminuindo os lucros em 349,2 mil euros.

Para o grupo das empresas lucrativas (6 empresas) entraram a ARM, a MPE e a HF e saiu o CEIM, tendo os resultados globais desse subgrupo de empresas (17,0 milhões de euros) melhorado significativamente (152,2%).

Em relação ao agrupamento de empresas com prejuízo, há a destacar que:

- As sociedades de desenvolvimento, sozinhas, somam 27,6 milhões de euros (54,4%) dos prejuízos globais, não obstante a redução (-15,2%) conseguida no exercício.

- Nas outras sociedades comerciais, onde se destacam a APRAM e a EJM, os prejuízos agregados (-16, 2 milhões de euros) também melhoraram (-36,1%).

- As EPE (-6,7 milhões de euros), todas elas deficitárias, apresentam igualmente uma ligeira melhoria (-3,4%) nos resultados.

4.2.1.6. Demonstração dos resultados das entidades participadas

Apresenta-se seguidamente uma análise geral sobre a evolução dos resultados económicos das empresas participadas, seguindo os mesmos 3 agrupamentos de empresas utilizados anteriormente na apreciação do balanço.

QUADRO IV.11

Demonstração de resultados das Soc. Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

(1) Imputados a subsidiárias (S), associadas (A) e a empreendimentos conjuntos (EC)

(2) Imparidades de inventários, de dívidas a receber e de investimentos não depreciáveis

A fraca capacidade de retorno dos projetos de investimentos, sobre os quais assenta a atividades das sociedades de desenvolvimento, tem conduzido ao longo dos anos a uma exploração comercial profundamente deficitária, sem evidência de solução. Em 2015, mais uma vez, o resultado operacional das sociedades foi negativo (9,3 milhões de euros), embora apresentando melhorias (-24,1%), face ao ano transato, de 3,0 milhões de euros (216).

A MPE, que em 2014 tinha visto o ROAJI (-3,4 milhões de euros) fortemente prejudicado pela contabilização da desvalorização dos contratos de swap (-2,3 milhões de euros), voltou, em 2015, a um resultado operacional positivo (443,0 mil euros), sobretudo em consequência da subida do valor de mercado desses mesmos contratos (+1,5 milhões de euros) (217). Nos principais componentes de exploração, apresenta uma evolução menos favorável nas vendas (-12,7%), ainda que compensada pela reversão nas imparidades por dívidas a receber (-32,5%) e pelas reduções nos FSE (+14,8%) e nos gastos com o pessoal (+2,1%).

Os encargos com o financiamento (18,6 milhões de euros) do conjunto das empresas (SD + MPE) desceram em relação ao ano anterior 1,9 milhões de euros (-9,4%), ainda que parte significativa desses encargos (14,3 milhões de euros (218)) esteja associada a perdas com os swaps das SD (219), contribuindo desse modo para que os resultados líquidos do exercício (-27,4 milhões de euros) tenham melhorado (-15,2%), face ao exercício de 2014.

Os instrumentos de cobertura de risco, desde 2014, estão a ser objeto de contestação judicial, quanto à respetiva validade, encontrando-se o respetivo processo em curso.

Observe-se agora a situação das restantes sociedades constituídas ao abrigo do CSC.

QUADRO IV.12

Demonstração de resultados das restantes sociedades, em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

(1) Imputados a subsidiárias (S), associadas (A) e a empreendimentos conjuntos (EC)

(2) Imparidades de inventários, de dívidas a receber e de investimentos não depreciáveis

(3) O somatório das seguintes sociedades: HF, GESBA, CEIM, EJM, MT, VIAMADEIRA

Nota. - A VIAMADEIRA encerrou a atividade em 2011 não apresentando dados na Demonstração de Resultados

Uma análise dinâmica às contas revela uma evolução favorável (+36,9%) no resultado de exploração do agrupamento (32,3 milhões de euros), repetindo a tendência do ano anterior, sustentada pela EEM (+19,8 milhões de euros) e pela melhoria da APRAM (+9,8 milhões de euros (220)) e da ARM (+2,3 milhões de euros).

A variação favorável na APRAM encontra-se associada principalmente à evolução do valor de mercado dos contratos de swap (+7,6 milhões de euros) (221), ao aumento da taxa de cofinanciamento do projeto das infraestruturas portuárias do Porto Santo (-1,1 milhões de euros) e a poupanças nos gastos com o pessoal (743,4 mil euros) (222). O volume de negócios da empresa decaiu 1% (-101,2 mil euros).

Na ARM, o reforço no resultado surge num contexto de baixa de subsídios (-1,1 milhões de euros) (223) que foi mais do que compensado pelo aumento do volume de vendas (+1,4 milhões). Mas foram as variações resultantes da reversão de imparidades (224) de dívidas a receber (+ 1,3 milhões de euros) e em investimentos depreciáveis (+1,5 milhões de euros) (225) que acabaram por determinar a evolução dos resultados.

Em sentido contrário, destaca-se a EEM que, não obstante apresentar o ROAJI mais elevado do agrupamento (19,8 milhões de euros), registou uma redução de 5,2 milhões de euros face ao ano anterior, em resultado, acima de tudo, de uma quebra significativa das compensações relacionadas com a convergência tarifária de 2015 (-21,8 milhões de euros) (226). No cômputo dos outros proveitos e gastos operacionais, houve uma variação favorável de +16,6 milhões de euros, com destaque para poupança nos custos dos combustíveis (-9,8 milhões de euros) e em aquisição de energia (-8,5 milhões de euros).

Uma nota para a EJM cujo ROAJI se manteve fortemente deficitário (-2,3 milhões de euros), embora tivesse melhorado (-14,4%) face a 2014, num cenário de redução ligeira nas vendas (-4,5%). O esforço de saneamento é observável na contenção de custos, em especial com fornecimentos e serviços externos (-15,7%) e com o pessoal (-7,2%) (227) (228).

Os resultados líquidos do agrupamento (625,9 mil euros) inverteram por grande margem (+16,4 milhões) a situação deficitária do ano transato (-15,8 milhões de euros) devido à diminuição dos encargos com juros e gastos similares (-14,9 milhões de euros), conseguida particularmente pela ARM (77%) e pela EEM (23%).

Em 2015, a EEM e a APRAM reconheceram ganhos nos contratos de swap (incluídos nos resultados operacionais) de 600,0 mil euros (229) e de 2,7 milhões de euros, respetivamente.

O quadro seguinte espelha os resultados económicos das entidades públicas empresariais (230).

QUADRO IV.13

Demonstração de resultados das EPERAM, em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

(1) Imputados a subsidiárias (S), associadas (A) e a empreendimentos conjuntos (EC)

(2) Imparidades de inventários, de dívidas a receber e de investimentos não depreciáveis

O resultado operacional das EPE voltou a ser positivo (1,3 milhões de euros), embora tenha sofrido uma redução (-565,2 mil euros), face a 2014.

O SESARAM, a única empresa com o ROAJI positivo, foi quem mais contribuiu para essa quebra (-1,8 milhões de euros) apesar do CP de 2015 (190,0 milhões) ter sido reforçado em 10 milhões de euros. Para a descida nos resultados operacionais contribuiu o decréscimo nas prestações de serviços a outras entidades (-5,5 milhões de euros) (231), a diminuição nos ganhos extraordinários refletidos em Outros rendimentos e ganhos (-4,9 milhões de euros) (232), a subida com os custos de pessoal (+1,3 milhões de euros) (233) e as provisões (+1,3 milhões de euros) (234).

A evolução positiva na IHM resultou da subida de rendimentos (+853,7 mil euros), em especial das Vendas e prestações de serviços e Outros rendimentos e ganhos e da contenção de gastos (627,8 mil euros), em particular dos Fornecimentos e serviços externos e de Outros gastos.

O CARAM também agravou o resultado operacional (-294,2 mil euros), principalmente em resultado de descidas nos rendimentos (-452,1 mil euros), contrabalançados por alguma contenção nos gastos de exploração (-157,9 mil euros).

De assinalar ainda a tendência de descida dos encargos financeiros das EPE que voltaram a diminuir em 2015 (-9,5%), contribuindo assim para atenuar (-860,2 mil euros) o prejuízo do exercício (- 6,9 milhões de euros). Para essa redução do resultado líquido global negativo (de 243,4 mil euros, ou seja, dos -7,0 milhões de euros, em 2014 para os -6,9 milhões de euros, em 2015), apenas a IHM (1,6 milhões de euros) contribuiu positivamente. O CARAM (-296,2 mil euros) e o SESARAM (-1,1 milhões de euros) agravaram os respetivos resultados líquidos face a 2014.

De acordo com Relatório do Setor Empresarial da RAM (tendo por base os dados do IGCP) (235), os dois swaps contratualizados pelo SESARAM registaram uma evolução positiva do respetivo valor de mercado o que determinou a obtenção de um ganho de 2,0 milhões de euros.

A aferição do cumprimento da medida 61 a) do PAEF-RAM, para as empresas diretamente participadas pela Região em mais de 50%, em que o GR se comprometeu a promover a redução permanente em 15% dos custos operacionais (v.g. consumo de materiais, aquisição de bens e serviços e custo com o pessoal) do conjunto do SERAM, tendo por referência os valores de 2009, consta do quadro seguinte.

QUADRO IV.14

Variação dos custos operacionais (CMVMC, FSE e Custos c/Pessoal) - 2015/2009

(ver documento original)

Fontes: Documentos de prestação de contas e Relatório do GR (2012), referente à aplicação da medida 61.

No cômputo global destas empresas, foi conseguida uma redução com os gastos na ordem dos 13,5% (-41,2 milhões de euros), valor que fica acima da meta estabelecida.

4.2.2. Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta detinha, no final de 2015, uma carteira constituída por 59 concessões ativas, mais 9 que no período anterior, cujos elementos principais estão identificados no quadro seguinte.

QUADRO IV.15

Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2015

(ver documento original)

(A) as outorgas em regime provisório são válidas por 2 anos, em regime definitivo por 10 anos, podendo ser prorrogadas por períodos de

5 anos, com o atual período a terminar a 30/06/2016 (237); (B) Prorrogável por 2 períodos de 10 anos cada; (C) Prorrogável por períodos sucessivos de 1 ano; (D) Renovável sucessivamente por períodos de 15 anos; (E) Renovável automaticamente por períodos de 2 anos; (F) Renovável automaticamente pelo período de 1 ano; (G) Renovável automaticamente por períodos de 5 anos.

O acréscimo observado resultou da saída de 8 concessões e do início de outras 17. Das saídas, 6 encontravam-se erroneamente identificadas, já que na realidade referiam-se a contratos de prestação de serviços às escolas da RAM. Das entradas, 16 eram concessões pré-existentes, reportadas pela primeira vez (238), a maioria delas ligadas à cedência de utilização do domínio público marítimo, no âmbito da exploração hoteleira e de cabos submarinos.

As 2 concessões extintas (sob a tutela da SRETC e da SRAP) estavam associadas, respetivamente, à exploração da cafetaria/snack-bar do Museu Quinta das Cruzes e a um posto de venda no Centro de Abastecimento de Produtos Agrícolas do Funchal, utilizado no comércio grossista hortofrutícola. A nova concessão identificada na SRAP prende-se com a titulação da exploração do posto de venda atrás assinalado.

A carteira passou assim a ser constituída por 13 concessões de serviço público, nas áreas: do transporte rodoviário de passageiros (6), do transporte marítimo (1) das PPP SCUT (2) e da exploração de parques empresariais (1), de parques científico (1), de águas e resíduos (1) e de escola profissional (1). Mais 46 concessões de interesse geral, as únicas a sofrer alterações.

Contudo, da relação reportada pela DROT constam ainda duas concessões (sob a tutela da SRAP), que já haviam terminado no final de 2015: uma por extinção (a de exploração do entreposto frigorífico de Câmara de Lobos (239)) e a outra por revogação (a de exploração de Snack Bar no Centro de Abastecimento de Produtos Agrícolas do Funchal (240)).

Importa ainda assinalar que foram dados passos significativos para a conclusão do processo da renegociação das PPP rodoviárias, previsto no PAEF-RAM, o qual ficou concluído em março de 2016, com a assinatura dos Acordos Quadro e dos novos contratos de concessão (contratos renovados) com as concessionárias.

Em julho de 2015, foram celebrados Memorandos de Entendimento com as concessionárias que estabeleciam as linhas gerais a que deveria obedecer a futura renovação dos contratos. Os memorandos incluíram também acordos de regularização de dívida que estenderam o pagamento da faturação em dívida até 2018 (241). Em 2015, ao abrigo desses ARD, foram pagos, a título de capital e de juros, à VIALITORAL e à VIAEXPRESSO, 40,3 e 42,9 milhões de euros, respetivamente.

Em linhas gerais, a renegociação dos contratos resultou (até ao final das concessões) numa poupança líquida estimada pelo GR em 250,9 milhões de euros (242) em contrapartida da subtração de 31,0 km às vias concessionadas (243), de uma redução nas obrigações de investimento e dos serviços de operação e de manutenção das vias (244).

4.2.3. Operações de Crédito

Os empréstimos (de prazo superior a 1 ano) concedidos às empresas, pela RAM ascenderam aos 36,6 milhões de euros, refletindo um decréscimo (-8,0%), face ao ano anterior.

QUADRO IV.16

Empréstimos concedidos em 2015

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM e de Gerência dos SFA e Mapas 2A e 6, do ofício da DROT n.º 1393, de 27/06/2016.

A partir de determinada altura, os créditos às empresas públicas reclassificadas passaram a ser registados na rubrica CE 09.06.07, correspondente ao setor institucional das administrações públicas.

(1) O Mapa 6 tem mais (euro) 1.445,6 de empréstimos concedido pelo IDE

O crédito concedido pelo GR foi orientado na sua quase totalidade para o SERAM/EPR (93,6% do total) dele tendo beneficiado a APRAM (16,9 milhões de euros), as sociedades de desenvolvimento (no total de 14,4 milhões de euros) e a EJM (3,0 milhões de euros).

Os desembolsos (34,3 milhões de euros) realizados pelo GR resultam de cinco contratos de mútuo e de dois contratos de suprimentos, celebrados em 2015 (49,9 milhões de euros), bem como de contratos transitados de anos anteriores, que tiveram uma execução de 894,1 mil euros.

Saliente-se que os suprimentos atribuídos à EJM foram posteriormente transformados em prestações suplementares, a fim de reforçar os instrumentos de capital próprio, no quadro da operação de saneamento financeiro em curso da empresa. A conversão dos suprimentos em prestações suplementares, realizada em 2015, totalizou (euro) 54.027.592,82 (245).

Os empréstimos concedidos pelo IDE (SFA), de volume bem mais modesto (2,4 milhões de euros), revelaram, face ao ano anterior, uma nova redução (-27,4%). Esses desembolsos visaram apoiar o tecido empresarial da RAM (Programa Intervir + (246)) ao abrigo dos sistemas de incentivos à promoção da excelência turística (SI TURISMO), à qualificação empresarial (QUALIFICAR +) e à revitalização empresarial (SIRE). O decréscimo, comum a todos os incentivos, apresentou uma oscilação máxima de 6%.

O volume global de crédito (empresas, municípios e particulares) detido pela RAM cresceu (+5,3%), no final de 2015, para os 405,0 milhões de euros.

QUADRO IV.17

Situação dos créditos reportada a 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM, do IDE e do IEM e ofício da DROT, n.º 1393, de 27/06/2016 - Mapas 5 e 6.

(1) Os saldos de 2014 e 2015, têm - 4.265,39 que o do Mapa 6, porque o saldo inicial de 2015 inscrito naquele Mapa, foi alterado em relação ao saldo final de 2014, reportado no ano anterior, naquele mesmo valor (correspondente ao beneficiário Alberto Nunes), sem uma justificação (247).

O apoio às empresas domina (99,6%) a carteira de créditos, com destaque para os empréstimos ao SERAM (94,9%), em especial às sociedades de desenvolvimento (281,9 milhões de euros) e à EJM (54,03 milhões de euros) que cresceu 5,4% e 17,3%, respetivamente. O crescimento do volume global de crédito que rondou os 20,6 milhões de euros (+5,4%) foi atenuado pela conversão do crédito sobre a MPE em capital (no montante de 19,5 milhões de euros).

Os municípios amortizaram 236,9 mil euros no exercício remontando a sua dívida, no final de 2015, a 355,4 mil euros.

4.2.4. Observância do limite para a realização de operações ativas

Nos termos do art.º 11.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31/12, o Governo Regional foi "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 100 milhões de euros", valor (idêntico ao de 2014) que inclui a eventual capitalização de juros, não contando os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos.

QUADRO IV.18

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original)

Fonte: Contas da Região e de Gerência dos SFA e Ofício da DROT n.º 1393, de 27/06/2016 - Mapas 1, 5, e 6.

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no citado artigo, com as operações ativas a atingirem o volume de 41,4 milhões de euros, repartido entre as realizações de capital (11,4%) e a concessão de crédito (88,6%).

A despesa com as participadas IHM, CARAM, e MT corresponde aos aumentos de capital realizados no exercício. O encargo na SDNM regulariza a última tranche do 2.º aumento de capital subscrito em 2011. Os restantes reforços de capital do exercício (ver ponto 4.2.2.1) foram realizados mediante entradas em espécie, por entrega de bens (PATRIRAM e HF) ou conversão de empréstimos (MPE e EJM).

4.3. Conclusões

Na sequência da análise realizada ao Património da RAM, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) A carteira de ativos financeiros da RAM (714,6 milhões de euros) registou uma subida de 6,3% face ao ano anterior, em consequência do acréscimo combinado nas participações diretas em carteira (+7,8%) e nos empréstimos concedidos (+5,3%), especialmente à APRAM (16,9 milhões de euros) e às Sociedades de Desenvolvimento (14,4 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2 e 4.2.3].

b) O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (118,6 milhões de euros) registou uma melhoria significativa (+82,6%), muito por força do saneamento financeiro levado a cabo nas empresas MPE e EJM [cfr. os pontos 4.2.1.3. e 4.2.1.4.].

c) Os maiores desequilíbrios (agravamento dos capitais próprios negativos) continuam a verificar-se nas sociedades de desenvolvimento (-11,8 milhões de euros), na APRAM (-15,5 milhões de euros) e na SESARAM (-1,6 milhões de euros), embora seja de realçar o esforço de saneamento financeiro nesta última empresa: reforço do CP de 2015 (+10 milhões de euros), a recuperação de créditos (106,2 milhões de euros) e a liquidação de dívidas (96,8 milhões de euros) [cfr. o ponto 4.2.1.3. e 4.2.1.4.].

d) Os 14 contratos de SWAP ativos, detidos pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM e o SESARAM, apresentam perdas potenciais acumuladas próximas dos 129,2 milhões de euros, segundo avaliação ao justo valor realizado pelo IGCP.

Contudo, o registo contabilístico dos contratos tem seguido uma ótica meramente prudencial, com derrogação do critério previsto na NCRF 27 (mensuração ao justo valor). Por conseguinte, excetuando os casos da APRAM e da MPE, as perdas potencias relevadas têm vindo a ser objeto de reservas por parte dos ROC [cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5].

e) Os resultados líquidos globais das empresas detidas maioritariamente pela RAM continuam a posicionar-se em registo negativo (-33,6 milhões de euros), não obstante a melhoria de -42,3% evidenciada face ao ano anterior [cfr. os pontos 4.2.1.4 e 4.2.1.5].

f) No exercício de 2015 foram dados passos significativos na renegociação das PPP rodoviárias (celebrados Memorandos de Entendimento e ARD) que culminaram na celebração, em 2016, de novos contratos de concessão que o Governo Regional estima se traduzam numa poupança líquida para a RAM de 250,9 milhões de euros [cfr. o ponto 4.2.2].

CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

Os fluxos monetários com as empresas públicas da RAM (248), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital, subsídios e indemnizações compensatórias) das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, de rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), da venda de bens de investimento e de outros fluxos relacionados com a posição de domínio da Região, constituem o objeto de análise do presente capítulo.

Complementarmente são evidenciadas as operações financeiras com as restantes participadas e as concessões em carteira, que integram o património financeiro da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas da RAM, do Tesoureiro e dos SFA, com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional e com a informação recolhida junto de diversas entidades.

A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas obtidas e a determinação do saldo global com o SERAM.

Em observância do princípio do contraditório, procedeu-se à audição do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (249), cujas alegações apresentadas foram analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo do capítulo.

5.1. Fluxos financeiros do OR para as entidades participadas

Atenta a importância de que se revestem os fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector empresarial, o legislador contemplou, para além da sua análise em sede de parecer sobre as contas regionais (250), a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" [cfr. a al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM].

Embora a LEORAM não preveja, em sede de prestação de contas, a apresentação de um mapa, de estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, sobre os fluxos financeiros entre o ORAM e o SERAM, o GR consolidou a prática de instruir a conta da Região com um anexo (251) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", permitindo uma análise mais detalhada dos valores inscritos na conta.

Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter legislativo no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada, tal como tem vindo a ser reiteradamente sugerido pelo Tribunal.

Com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, foi adaptado à RAM o regime nacional (DL n.º 167/2008, de 26 de agosto) aplicável à concessão de subvenções públicas (que compreende as indemnizações compensatórias) e foi acolhida a recomendação formulada em anteriores Pareceres que exortava à aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta (em linha com o disposto no art.º 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio").

5.1.1. Transferências correntes, subsídios e indemnizações compensatórias

Os apoios concedidos às empresas públicas e outras entidades participadas, sob a forma de transferências correntes ou de subsídios, foram de 296,5 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 18,2 milhões de euros (+6,5%), comparativamente a 2014.

QUADRO V.1

Participadas beneficiárias de transferências correntes e subsídios

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, Contas de Gerência e Ofício da DROT n.º 1175, de 26/07/2016 - Mapas 2A e 2B.

TT - Transitados de 2014; T - Transitados de anos anteriores a 2014.

A parcela mais significativa dos apoios (97,2%) foi atribuída sob a forma de Transferências correntes (288,2 milhões de euros) que registaram um acréscimo de 11,3%, face ao ano anterior. Trataram-se, sobretudo (95,4%), de verbas atribuídas ao SESARAM (270,2 milhões de euros), ao abrigo de contratos-programa celebrados diretamente com o GR, sem a intermediação do IASAÙDE, IP-RAM, como acontecia anteriormente.

A parte mais significativa das transferências para o SESARAM (190,0 milhões de euros) destinou-se ao pagamento dos cuidados de saúde de 2015 (+10,0 milhões de euros, que no ano anterior), em consonância com o CP celebrado a 16 de janeiro de 2015. Outra tranche de 76,4 milhões de euros foi direcionada para o cumprimento do ARD, referente às produções de 2010, 2011 e 2012 (252).

As restantes transferências (21,7 milhões de euros) tiveram por finalidade: a comparticipação nos encargos financeiros associados a projetos de investimento (24,1%), a promoção turística (23,3%), o ressarcimento do SESARAM (17,5%), pelo pagamento da dívida da APR ao SNS e ADSE (253), a atribuição de indemnizações compensatórias (9,8%), o apoio ao Marítimo Futebol, SAD (9,4%) e a comparticipação nos custos de manutenção do campo de golfe do Porto Santo (1,1%) (254), tendo por suporte contratos-programa ou protocolos.

QUADRO V.2

Evolução das transferências correntes (sem pagamentos à produção do SESARAM)

(ver documento original)

Fontes: Conta da RAM e Ofício da DROT n.º 1175, de 26/07/2016 - Mapas 2A e 2B.

A subida acentuada observada nestas transferências (+9,9 milhões de euros) deveu-se principalmente ao apoio atribuído ao SESARAM (3,8 milhões de euros) e ao reforço das verbas destinadas à promoção turística (+3,4 milhões de euros) decorrentes da transferência para a Associação de Promoção da RAM das competências do GR em matéria de promoção da região como destino turístico (255).

Note-se que de 2014 para 2015 houve uma alteração na contabilização destes apoios consubstanciada na:

. Inclusão nas transferências correntes de 2,1 milhões de euros, anteriormente classificados como subsídios (256), relacionados com as indemnizações compensatórias à IHM (habitação social) (257) e ao CARAM (destinadas à atividade de abate e aos criadores de rezes);

. Reclassificação da comparticipação nos encargos com empréstimos do CARAM (552,4 mil euros) de transferências correntes para capital.

Uma nota final para assinalar a inconsistência da classificação institucional da ADERAM e da ARDITI que ora aparecem integradas no setor das "Sociedades privadas" (CE 04.01.02), ora no das "Entidades públicas reclassificadas" (CE 04.04.03) ou no das "Instituições sem fins lucrativos" (CE 04.07.01). Sobre esta matéria a SRF, em contraditório, informou que "procedeu à emissão de novo ofício circular, no sentido de voltar a alertar os vários serviços para a correta classificação económica a adotar (...)".

A despesa com Subsídios (8,4 milhões de euros) evidenciou uma quebra de 57,1% face a 2014 pese embora uma parte significativa dessa descida (-39,4%) resulte da alteração da prática contabilística associada à classificação, em "Transferências", das indemnizações atribuídas a empresas reclassificadas no exercício (CARAM e IHM (258)). Sem essa alteração, a descida teria sido de 17,7%.

QUADRO V.3

Evolução dos subsídios - 2015/2014

(ver documento original)

Este tipo de apoios integra, sobretudo, as indemnizações compensatórias (IC) atribuídas às empresas que cumprem obrigações de serviço público (259) tendo sido processadas:

. As IC do exercício, atribuídas ao grupo Horários do Funchal (exceto o duodécimo de dezembro), pelo transporte regular coletivo de passageiros, e à ARM (que integra a ex-IGH), pela subsidiação do preço da água ao regadio;

. De 2011 (saldadas no ano) e de 2012, em dívida ao grupo HF (260).

As IC do exercício (7,3 milhões de euros) voltaram assim a ser pagas na totalidade ao grupo HF (3,7 milhões de euros), à ARM (1,7 milhões de euros),à IHM (1,5 milhões de euros) e à CARAM (426,5 mil euros). Mas o grosso da despesa com as IC (58,7%) destinou-se a regularizar valores em dívida de 2009 a 2011, à IHM (7,3 milhões de euros) e ao grupo HF (3,1 milhões de euros).

Em menor escala, aparecem ainda os subsídios associados aos Programas de Estágios Profissionais, geridos pelo Instituto de Emprego da Madeira - IP e as compensações ao CARAM, pelos encargos com as indemnizações devidas aos criadores de gado bovino, resultante da apresentação dos animais para abate.

Note-se que persistiu, em 2015, a incorreta classificação da EJM (que é uma empresa pública) no setor institucional das sociedades privadas (05.01.03) (261). Conforme já assinalado, a SRF "procedeu à emissão de novo ofício circular, no sentido de voltar a alertar os vários serviços para a correta classificação económica a adotar (...)".

5.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos de capital para as entidades participadas (77,1 milhões de euros) integram as transferências de capital (49,4%), a concessão de empréstimos de médio e longo prazo (44,5%) e as transações relacionadas com os títulos representativos das participações da RAM (6,1%) em empresas públicas.

QUADRO V.4.

Transferências de capital e Ativos financeiros - 2014/2015

(ver documento original)

O forte incremento observado (+44,6%) nestes fluxos deveu-se, em especial, às transferências de capital (+31,8 milhões de euros), as quais contaram com verbas (7,6 milhões de euros) classificadas nos anos anteriores em subsídios (262) ou em transferências correntes (263). Mesmo esvaziado desse efeito, o acréscimo das transferências não deixou de ser muito significativo, passando dos 507,2% para os 385,9%.

QUADRO V.5

Beneficiários das transferências de capital

(ver documento original)

TT - Transitados de 2013; T - transitados de 2012 e anos anteriores

Fontes: Contas da RAM e dos SFA; Ofício da DROT n.º 1175, de 26/07/2016 - Mapas 2A e 2B.

A maior parte das transferências destinou-se à regularização de compromissos do ano anterior (3,3 milhões de euros, para a ARM) ou mais antigos (28,5 milhões de euros, para a Ponta Oeste, SMD e a IHM, no total de 31,8 milhões de euros). Os pagamentos destinados a cobrir despesa assumida em 2015 foram de apenas 6,3 milhões de euros.

Tirando os casos da IHM, EPE T (264) e do CARAM (265), as restantes transferências visaram apoiar:

. A ARM na construção da 3.ª fase do Aterro Sanitário da Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos da Meia Serra (266), na implementação de um sistema de saneamento no Curral das Freiras (267) e num conjunto de obras relacionadas com o Sistema de Transferência, Tratamento, Triagem e Valorização de Resíduos Sólidos da RAM (268);

. A APRAM, no encerramento do projeto "Desenvolvimento das Infraestruturas Portuárias da RAM - Porto do Caniçal" (269), no projeto de construção do Novo Cais Norte de Cruzeiros (270), no projeto de requalificação e consolidação da zona norte do Porto do Funchal (271), na reparação das zonas portuárias do Paúl do Mar, Madalena do Mar, Ponta do Sol e Porto Novo (272), na aquisição de viaturas, empilhadoras e ferramentaria (273), na recuperação da vedação e do pavimento do parque de contentores no Porto do Caniçal (274) e na construção de infraestruturas do porto do Porto Santo (275)

. A SDPO, a SDNM e a SMD no pagamento de "despesas de anos anteriores, devidamente registadas em passivos em contas nacionais" (276);

. A IHM no âmbito do Programa de Recuperação de Imóveis Degradados (PRID) e a reconstrução / reabilitação de habitações afetadas pela intempérie de fevereiro de 2010 (277);

Os ativos financeiros (278), compostos por empréstimos de médio e longo prazo (34,3 milhões de euros) e por participações no capital das empresas do SERAM (4,7 milhões de euros), decresceram 17,1%.

O empréstimo de maior dimensão foi para a APRAM (16,9 milhões de euros) seguindo-se os atribuídos às sociedades de desenvolvimento (14,4 milhões de euros).

QUADRO V.6

Beneficiários dos empréstimos concedidos pela RAM

(ver documento original)

TT - Transitados de 2014; T - transitados d anos anteriores a 2014

Fontes: Conta da RAM e ofício da DROT n.º 1175, de 26/07/2016.

A maioria dos empréstimos (33,4 milhões de euros) foi realizada a coberto de 7 novos contratos (5 de mútuo e 2 de suprimentos) celebrados em 2015 (no montante global de 49,9 milhões de euros).

A parte sobrante (894,1 mil euros) derivou de contratos celebrados em exercícios anteriores.

As verbas concedidas pela RAM visaram atender a necessidades gerais das SD e da EJM (17,0 milhões), à sustentabilidade da dívida da APRAM (16,9 milhões) e ao processo de reestruturação da EJM (305,0 mil).

Foram subscritos e realizados aumentos de capital na IHM, no CARAM e no MT e concretizada a última parcela do reforço do capital da SDNM subscrito em 2011, num montante global de.4,7 milhões de euros.

O stock da dívida do GR para com as participadas, que no final de 2011 era de 412,2 milhões de euros, encontrava-se, no final de 2015, reduzido a 1,7 milhões de euros (-99,6%), com a seguinte distribuição.

QUADRO V.7

Valores em dívida em 2011 - Saldo no final de 2015

(ver documento original)

Fonte: Idem.

O valor mais significativo ainda em dívida corresponde a parte da IC de 2011 atribuída ao grupo HF, o qual deverá ser saldado até final 2016, conforme resulta dos ARD celebrados em 2012, com as duas empresas que constituem o grupo (279). Os pagamentos de 2015 destinados à regularização daquela dívida foram de 82,7 milhões de euros, tendo ficado saldadas as obrigações existentes para com o SESARAM e a IHM.

5.2. Fluxos financeiros das entidades participadas para o OR

Os recebimentos com origem nas empresas participadas ascenderam a 7,4 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 3,1 milhões de euros face ao ano anterior, em consequência da antecipação extraordinária de dividendos (4,0 milhões de euros) negociada no âmbito do ARD, celebrado com a VIALITORAL no quadro da renegociação daquela PPP.

Essa subida que foi atenuada pela não repetição das receitas extraordinárias (991,4 mil euros) ocorridas em 2014 relacionadas com a distribuição de dividendos da PATRIRAM (750,0 mil euros) e a devolução de pequenas parcelas de empréstimos (241,4 mil euros) não utilizados por empresas do SERAM.

QUADRO V.8

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM e dos SFA e ofício da DROT n.º 1175, de 26/07/2016, Mapa 2C.

Expurgado o efeito das operações one-off, observa-se apenas uma ligeira subida (+3,1%) das restantes receitas correntes, particularmente a proveniente de taxas diversas.

5.3. Síntese dos fluxos financeiros

O quadro seguinte sintetiza os fluxos monetários do exercício entre a ARD, os SFA e as entidades que integram a carteira de participações da RAM.

QUADRO V.9

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original)

Fonte: Idem anterior.

O saldo líquido dos fundos movimentados entre o orçamento regional e as empresas participadas em 2015 foi de 366,2 milhões de euros o que revela um crescimento, face ao ano anterior, do exfluxo de fundos orçamentais de 38,8 milhões de euros (+11,8%), face a 2014.

Convém ter presente que a dimensão do saldo está fortemente influenciada pelo efeito dos CP que financiam anualmente a produção do SESARAM (266,4 milhões de euros) e que não derivam propriamente de uma relação participante / participada mas sim de uma relação cliente / fornecedor. Subtraindo-se esse valor (e o das receitas extraordinárias), o desequilíbrio fica-se pelos 103,8 milhões de euros, mas na comparação face ao período anterior, há a registar um aumento dos pagamentos públicos de 27,5%.

5.4. Conclusões

Na sequência dos resultados obtidos com a análise desenvolvida no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O saldo líquido dos fundos movimentados entre o orçamento regional e as empresas participadas em 2015 foi de 366,2 milhões de euros o que revela um crescimento do exfluxo de fundos orçamentais de 38,8 milhões de euros (+11,8%), face a 2014 (cfr. o ponto 5.3).

b) As transferências correntes (288,2 milhões de euros), a tipologia de despesa predominante dos pagamentos efetuados pelo orçamento regional, cresceram 11,3%, fortemente influenciadas pelos apoios à produção do SESARAM (266,4 milhões de euros) [cfr. o ponto 5.1.1].

c) Os subsídios (8,4 milhões de euros) tiveram uma redução de 57,1%, fortemente influenciada pela reclassificação de IC (em transferências correntes e de capital) [cfr. o ponto 5.1.1].

d) As transferências de capital (38,0 milhões de euros), que subiram significativamente (507,2%), comparativamente a 2014, foram na sua maioria utilizadas para regularizar encargos transitados (31,8 milhões) [cfr. o ponto 5.1.2].

e) As despesas com ativos financeiros (39,0 milhões de euros), que apresentam um decréscimo de 17,1%, agrupam os empréstimos (34,3 milhões de euros) e o reforço de capital (4,7 milhões de euros) de entidades pertencentes ao SERAM (cfr. o ponto 5.1.2).

f) Os recebimentos com origem nas empresas participadas ascenderam a 7,4 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 3,1 milhões de euros relativamente ao ano anterior [cfr. o ponto 5.2].

CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

Neste Capítulo procede-se à análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do estabelecido na alínea e) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC.

Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interconexões com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a programação dos investimentos previstos para 2015, assim como as correspondentes fontes de financiamento.

A apreciação à execução do Cap. 50 do orçamento regional recaiu sobretudo na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional (280), tendo, por seu turno, o exame à execução global do PIDDAR incidido sobre o grau de realização daqueles Departamentos bem como na sua distribuição por programas e nas correspondentes fontes de financiamento.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Plano de Investimentos", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, tendo as respetivas alegações (281) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

6.1. Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento na RAM encontram-se regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que procedeu à sua republicação.

Nos termos do disposto na alínea g) do art.º 5.º do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (282), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, são delineados pelos seguintes documentos:

. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período 2014-2020;

. O Programa de Governo (2011-2015);

. O PIDDAR para 2015.

PDES 2014-2020

O Plano de Desenvolvimento Económico e Social Regional (PDES) para o período 2014-2020, designado «Compromisso Madeira@2020», foi aprovado pelo DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril. De acordo com aquele documento, a estratégia de desenvolvimento regional para o período de programação em referência assenta em cinco pilares estratégicos:

. Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia;

. Competitividade e Internacionalização;

. Formação de Competências;

. Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial;

. Coesão Social.

Ao nível das políticas públicas no horizonte 2014-2020 foram definidos como principais objetivos de política regional as seguintes prioridades temáticas:

. Promoção da Competitividade da Economia;

. Formação do Capital Humano;

. Promoção do Emprego e da Inclusão Social;

. Desenvolvimento Sustentável.

Conforme já referido no ano anterior, da análise ao PDES 2014-2020 há ainda a registar que:

a) Aquele plano não procedeu à quantificação do volume de investimento para o período de programação, incumprindo com o disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, que determina que o PDES deve conter um plano de financiamento indicativo;

b) A aprovação do PDES não respeitou o prazo estabelecido no art.º 13.º do DLR n.º 26/2003/M (283), dado que a proposta só foi aprovada em Conselho de Governo (284) a 20 de fevereiro de 2014, vindo a ser apreciada e aprovada pela ALM, em processo de urgência, no plenário de 12 de março de 2014.

O PIDDAR para 2015

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2015 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 12 de dezembro de 2014 e posteriormente alterado por deliberação daquele órgão em 15 de julho de 2015 (285).

Este Plano anual encerra a concretização dos objetivos definidos no Programa do Governo Regional para o período 2011-2015, e, dá continuidade à implementação da estratégia delineada no PDES para o período 2014-2020, assim como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020.

Regista-se ainda que o PIDDAR para 2015 é o primeiro plano anual que se articula com o PDES 2014-2020, dando assim observância ao disposto no art.º 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto (286).

6.2. Orçamento do PIDDAR

6.2.1. Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (287), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (288).

No que se refere à evidenciação das fontes de financiamento, o Mapa IX - "Programação plurianual do investimento por programas e medidas" anexo ao Orçamento da RAM para 2015, procede à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional) por programa e por medida, indo mais além do que exige a parte final da norma do n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM (que apenas prevê a evidenciação das fontes de financiamento dos programas). Apesar do referido mapa não apresentar os projetos, conforme preconiza a mesma norma, essa identificação consta no documento do PIDDAR, aprovado pela ALM através da Resolução anteriormente referida.

Contrariamente ao observado nos anos anteriores, o documento que apresentou o PIDDAR para 2015 apresentou a agregação da programação financeira dos investimentos por concelho, indo assim de encontro ao instituído pela al. d) do n.º 2 do art.º 5.º do DLR n.º 26/2003/M.

Quer o documento de apresentação do PIDDAR quer o respetivo Relatório de Execução, embora detalhando as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional (289) afetas a cada projeto, não procedem à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, inviabilizando o conhecimento, com base naqueles documentos, de quais os recursos canalisados para aquele Plano por via do orçamento do Governo Regional e por via dos orçamentos dos SFA (290).

Regista-se por outro lado que ambos os documentos exibem sistematicamente nos respetivos mapas financeiros um "total geral" e um "total consolidado", não fornecendo contudo qualquer informação sobre a conciliação entre os dois, ou tão-pouco alguma indicação acerca do processo de consolidação.

A este propósito, e embora não alterando a observação anterior, a SRF veio acrescentar em contraditório "que a consolidação dos dados é efetuada tendo em atenção a classificação económica das despesas. Assim, a diferença entre o "Total Geral" e o "Total Consolidado" corresponde à despesa classificada nas económicas que estão configuradas para efeitos de consolidação, que são expurgadas do "Total Consolidado", à semelhança do que está a ser feito no Orçamento de Estado" e identificou as rubricas (291) que no caso da RAM "estão configuradas para efeitos de consolidação, nos mapas do ORAM".

No que se refere à apresentação do Relatório de Execução do PIDDAR, foi observado o prazo legal estabelecido no art.º 16.º do DLR n.º 26/2003/M, tendo a sua aprovação ocorrido no Conselho do Governo de 21 de setembro de 2016 (RCG n.º 661/2016).

Quanto ao conteúdo daquele Relatório de Execução, observa-se que:

. A identificação das dotações finais do PIDDAR é fornecida unicamente no "Mapa VII - Investimento por Programas, Medidas e Projetos", situação que impede, desde logo, que o leitor tenha uma perceção imediata das dotações finais e dos níveis de execução dos principais agregados do PIDDAR (292).

. Não é fornecida informação suficiente sobre as dotações finais do PIDDAR por fonte de financiamento já que:

o O mapa VII (sendo o único que espelha as dotações finais (293)) não identifica as fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional);

o O "Mapa VIII - Investimento por Programas, Medidas, Projetos e Fontes de Financiamento" decompõe a execução por fontes de financiamento, mas não identifica dotações orçamentais finais correspondentes.

Assim, tendo em conta que a identificação das fontes de financiamento constitui uma exigência do n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM - exigência que ao nível do orçamento (Mapa IX) foi observada, conforme atrás referido - e que, o n.º 1 do art.º 26.º daquela lei determina que a Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do orçamento, conclui-se que aquelas normas não foram inteiramente observadas.

A este propósito, e comparativamente à situação observada no ano anterior, regista-se positivamente o facto de o Quadro 1 do Relatório de Execução do PIDDAR de 2015 ter apresentado a dotação final total de cada uma das referidas fontes de financiamento, pese embora tal informação (sendo extremamente sintética) se mostre claramente insuficiente face à referida exigência legal.

Numa outra vertente, salienta-se que o valor do orçamento inicial do PIDDAR de 2015 considerado no Relatório de Execução ((euro) 559.810.756 (294)) ultrapassa, em (euro) 18.967.460, o montante fixado no Mapa IX e no plano do PIDDAR do orçamento retificativo ((euro) 540.843.296), situação para a qual não se encontra justificação (295) e que, em consequência, deverá ser corrigida.

A SRF, nas suas alegações, informou que tal "decorre da parametrização dos mapas do SIGORAM, sendo que de acordo com o estabelecido pela ESPAP, em articulação com a Direção Geral do Orçamento, as dotações iniciais correspondem sempre às constantes no Mapa IX e PIDDAR inicialmente aprovado. Em 2015, à semelhança do sucedido em anos anteriores, todas as alterações ao orçamento inicial, incluindo as decorrentes do orçamento retificativo, só têm expressão ao nível das dotações corrigidas".

6.2.2. Orçamento por Pilares Estratégicos

O PIDDAR para 2015 dispôs de um orçamento inicial na ordem dos 559,8 milhões de euros, o qual viria contudo a reduzir-se para 540,8 milhões de euros em sede de orçamento retificativo.

O gráfico que se segue espelha a distribuição das dotações orçamentais do PIDDAR segundo os cinco pilares estratégicos estabelecidos no PDES, evidenciando que aqueles recursos foram maioritariamente consignados à "Competitividade e Internacionalização", que absorveu 55,7% do total orçamentado, ou seja, uma verba na ordem dos 301,3 milhões de euros.

GRÁFICO VI.1

Orçamento do PIDDAR por Pilares Estratégicos

(ver documento original)

Fonte: PIDDAR (retificativo) 2015.

6.2.3. Orçamento por departamento

Através das alterações orçamentais, em especial as operadas no âmbito do Capítulo 50, as dotações do PIDDAR fixadas pelo orçamento retificativo viriam a ser reforçadas em 174,8 milhões de euros, atingindo assim o seu orçamento final o montante de 715,6 milhões de euros, o que corresponde a um incremento de 32,3%.

Comparativamente ao ano anterior o orçamento final do PIDDAR de 2015 cresceu 3,5%, ou seja, cerca de 24,3 milhões de euros. Essa dotação foi maioritariamente direcionada para a SRF, seguida da SRAPE, conforme evidencia o gráfico abaixo, verificando-se que no orçamento final os recursos afetos àqueles departamentos correspondem, respetivamente, a 41% e 23% do total.

GRÁFICO VI.2

Orçamento do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento retificativo, e Relatório de execução do PIDDAR 2015.

As alterações orçamentais mais significativas ocorreram na SRF, departamento que viu as respetivas dotações subirem de 188,2 milhões de euros no orçamento retificativo para cerca de 293,1 milhões de euros no orçamento final, obtendo assim um reforço de verbas na ordem dos 55,7%.

O volume de pagamentos do PIDDAR atingiu os 493,5 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 69,0% face ao orçamento final (296).

6.3. Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR, na sua componente Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre as diversas alterações orçamentais introduzidas e sobre o grau de execução da despesa de cada Departamento do Governo Regional.

6.3.1. Alterações orçamentais

O quadro que se segue apresenta as dotações do Capítulo 50, por Departamento, e o efeito global das alterações orçamentais ocorridas.

QUADRO VI.1

Alterações orçamentais ao Cap. 50

(ver documento original)

Fonte: Orçamento inicial e retificativo, despachos de alteração orçamental e Conta da RAM de 2015.

O orçamento inicial havia destinado ao Capítulo 50 uma dotação na ordem dos 433,3 milhões de euros, todavia a mesma viria a ser reduzida para cerca de 412,2 milhões de euros por via do orçamento retificativo. As diversas alterações orçamentais entretanto introduzidas viriam, no entanto, a reforçar as dotações do Capítulo 50 num montante global de 158,7 milhões de euros, fixando o seu orçamento final em cerca de 570,9 milhões de euros, o que representou um incremento de 38,5% face às dotações do retificativo.

A alteração mais significativa resultou da utilização da dotação provisional, que deu origem a um reforço das dotações do Cap. 50 em cerca de 75,8 milhões de euros, montante que foi maioritariamente afeto à SRF e à SRAPE (cerca de 53,1 milhões e 13,9 milhões, respetivamente).

A abertura de créditos especiais permitiu igualmente um reforço do Cap. 50 em 64,6 milhões de euros, distribuídos essencialmente entre a SRAPE, a SRF e a SRE (33,6 milhões, 20,7 milhões e 9,3 milhões, respetivamente).

As modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental aumentaram globalmente as verbas do Cap. 50 em 18,3 milhões de euros, tendo essencialmente reforçado as dotações da SRF, em 24,3 milhões de euros, e reduzido as verbas em cinco dos demais departamentos, onde se destaca a SRIAS com uma diminuição de 3,5 milhões de euros.

Comparando com as dotações homólogas do ano anterior, em 2015, a dotação do Cap. 50 no orçamento retificativo foi inferior em 4,7%, atenuando-se todavia a diminuição para 1,3% no orçamento final.

6.3.2. Distribuição da despesa realizada

A taxa de execução global do Cap. 50 em 2015 atingiu 74,1% da dotação final, conforme evidencia o quadro abaixo, registando-se uma quebra na ordem dos 4,9 pontos percentuais face ao nível de execução registado no ano anterior. Ainda assim aquela taxa corresponde ao quarto melhor nível de execução observado na última década.

QUADRO VI.2

Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

O grau de execução global foi suportado especialmente pela SRF, não só devido ao seu maior peso absoluto, mas também devido ao seu desempenho relativo, visto que detendo 47,8% do orçamento final, foi responsável por 50,8% da despesa executada.

Observa-se que quase todos os departamentos apresentaram taxas de execução acima da média global, com exceção da SRS, que não foi além dos 9,4%, seguida da SRAPE, com 59,5%, tendo sido o desempenho desta última que condicionou decisivamente o nível de execução global, dado o respetivo peso no total orçamentado.

Por fim, regista-se o facto de não ter sido possível conciliar o valor da execução do Cap. 50 registado na Conta da RAM com o montante efetivamente executado no âmbito do PIDDAR, visto que o Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos.

6.4. Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira por departamento do Governo Regional, assim como, na sua distribuição por programas e pelas respetivas fontes de financiamento.

6.4.1. Execução global por departamento

O aumento da dotação global disponível no orçamento final do PIDDAR beneficiou todos os departamentos à exceção da SRS, cujas dotações foram reduzidas em 6,5 milhões de euros. No entanto, os reforços concentram-se essencialmente na SRF e na SRAPE, que viram as suas dotações crescer, respetivamente, em 104,9 milhões de euros e 47,1 milhões de euros, face ao orçamento retificativo.

QUADRO VI. 3

Previsão e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento retificativo e Relatório de execução do PIDDAR 2015.

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 715,6 milhões de euros, foi executado em 69%, correspondendo a um volume de pagamentos próximo de 493,5 milhões de euros, ficando por executar cerca de 222,2 milhões de euros.

A taxa de execução ficou assim consideravelmente aquém da observada nos dois anos anteriores (77,1% em 2014 e 89,1% em 2013), permanecendo todavia como a quinta mais elevada no período de 2000 a 2015.

O volume de execução do PIDDAR foi superior à despesa do Capítulo 50 da Conta da Região em quase 70,7 milhões de euros, mas a sua taxa de execução ficou abaixo da alcançada pelo Capítulo 50, em 5,1 pontos percentuais.

Por departamentos, destaca-se a forte concentração dos investimentos do plano na SRF e na SRAPE, que, em conjunto, representam 65,2% do total dos pagamentos. Já os maiores níveis de execução foram alcançados pela SRARN e pela SRIAS, ambas acima dos 80%. Ao invés, evidencia-se a SRETC que só executou 48,8% do seu orçamento.

6.4.2. Execução global por programas

No quadro abaixo podemos observar a repartição dos recursos do PIDDAR entre os 15 programas que o compõem, assim como os respetivos níveis de execução financeira face ao orçamento final.

QUADRO VI.4

Execução do PIDDAR por programas

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR de 2015.

Sobressai o facto de o programa "045 - Promoção dos Transportes Sustentáveis" concentrar a fatia mais significativa dos recursos do PIDDAR, representando 48,5% do orçamento final e atingindo 53,3% do total dos pagamentos.

A maior parte dos programas apresentou níveis de execução acima da taxa média global, ficando abaixo daquela apenas seis programas, de onde sobressai o programa "044 - Energia" com uma execução de apenas 2,6%. No extremo oposto evidencia-se o programa "054 - Infraestruturas Ambientais", cuja execução atingiu os 93%.

6.4.3. Distribuição territorial do investimento

O gráfico seguinte caracteriza a distribuição geográfica da despesa do PIDDAR executada em 2015, observando-se que, em conjunto, os projetos de âmbito regional e intermunicipal representam 58,3% do volume financeiro do investimento realizado.

GRÁFICO VI.3

Repartição territorial do investimento

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR de 2015.

Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 39,8% do total, observando-se, nesta perspetiva, que o Funchal, seguido de Câmara de Lobos foram os concelhos que receberam maiores volumes de investimento.

6.4.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 369,6 milhões de euros, representando 74,9% do total da despesa paga, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (16,1%) e nacional (9,0%).

QUADRO VI.5

Financiamento do PIDDAR por programas

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR de 2015.

O financiamento regional foi principalmente direcionado para o programa "Promoção dos Transportes Sustentáveis", seguido do "Ensino, Competências e Aprendizagem ao Longo da Vida", tendo estes dois programas absorvido 77,3% do total desta fonte de financiamento (285,8 milhões de euros). Observa-se também que, em termos relativos, a componente de financiamento regional assumiu mais de 50% do financiamento em nove dos quinze programas existentes, ultrapassando os 80% em seis dos mesmos.

O financiamento comunitário concentrou-se maioritariamente nos programas "Promover a adaptação as Alterações Climáticas e a Prevenção e Gestão de Riscos", "Ordenamento Urbano e Territorial" e "Desenvolvimento Empresarial", os quais, em conjunto, auferiram 49,9 milhões de euros, representando 62,7% do total do financiamento comunitário do PIDDAR. Em termos relativos, foi o programa "Assistência Técnica" que mais beneficiou do financiamento comunitário, tendo sido suportado em 86% por esta fonte de financiamento.

O financiamento nacional direcionou-se principalmente para os programas "Ordenamento Urbano e Territorial" e "Promoção dos Transportes Sustentáveis", que conjuntamente absorveram 74,3% do total desta fonte de financiamento.

6.4.5. Evolução da execução global

No quadro que se segue podemos observar a evolução da execução global do PIDDAR entre 2010 e 2015, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2010, assim como as respetivas taxas de variação anual.

Quadro VI.6

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original)

Os últimos dois anos registam quebras consecutivas no volume da despesa do PIDDAR, verificando-se que, a preços correntes, o montante da despesa paga em 2015 diminuiu 7,4% face ao ano anterior, ou 7,3% se considerada a preços constantes.

Globalmente, o período em análise caracteriza-se por uma grande oscilação no volume dos pagamentos, evidenciada nas elevadas taxas de variação anual, por vezes de sentidos opostos. Mantém-se todavia uma tendência global de crescimento, já que verifica-se um incremento médio anual de 5,1%, a preços correntes, correspondendo, a preços constantes, a um crescimento médio de 3,3% ao ano entre 2010 e 2015.

6.5. Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada ao plano de investimentos de 2015 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O conteúdo do PDES 2014-2020 não apresenta qualquer quantificação do investimento previsto para o período de programação em causa, não obedecendo ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M (cfr. o ponto 6.1).

b) O Relatório de Execução do PIDDAR não identifica suficientemente as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), não estando por isso a ser inteiramente observado o disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei (cfr. o ponto 6.2.1).

c) O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 715,6 milhões de euros, tendo o volume financeiro executado atingido 493,5 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 69% (cfr. os pontos 6.2.3 e 6.4.1).

d) A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 369,6 milhões de euros, representando 74,9% dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado por financiamento comunitário (16,1%) e nacional (9,0%)

(cfr. o ponto 6.4.4).

e) O volume dos investimentos do PIDDAR, a preços correntes, evidenciou uma redução de 7,4% face ao ano anterior, mantendo-se todavia uma tendência de crescimento nos últimos cinco anos, com um incremento médio anual, a preços correntes, de 5,1% (cfr. o ponto 6.4.5).

6.6. Recomendações

O PIDDAR para 2015 apresentou a agregação da programação financeira dos investimentos por concelho, indo assim de encontro à recomendação, reiterada nos anos anteriores, que alertava para a necessidade de ser estritamente observado o disposto no art.º 5.º, n.º 2, al. d), do DLR n.º 26/2003/M.

Foi também dado acolhimento à recomendação que alertava para a observância do disposto no art.º 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M, que determina que o PIDDAR deve articular-se com o PDES.

O Tribunal de Contas reitera, ao Governo Regional, através da Secretaria Regional das Finanças, que:

a) O PDES deverá quantificar o investimento previsto para o respetivo período de programação, realçando-se que, no contraditório, a SRF informou que "através do IDR, IPRAM, irá desenvolver os procedimentos necessários no sentido de dar cumprimento ao disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 5º, do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, em linha com o esforço que tem vindo a ser feito no sentido de aperfeiçoar o processo referente ao Plano de Investimentos.".

b) O Relatório de Execução do PIDDAR deve identificar as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), em observância ao disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei, sendo de salientar que a SRF, no contraditório, informou que o "IDR, IP-RAM, em articulação com a ESPAP, procederá à análise da viabilidade técnica de ser extraída esta informação do SIGORAM".

Capítulo VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

Constitui tema do presente capítulo a execução orçamental dos subsídios e dos outros apoios financeiros concedidos pela RAM, refletida nas Contas da Região e dos SFA, e a avaliação das operações subjacentes, através dos elementos informativos disponibilizados pela DROT.

A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários e incide sobre as principais entidades (299) e operações representativas da despesa, nomeadamente as associadas com as instituições sem fins lucrativos, as empresas privadas e as autarquias locais e diferencia os apoios pagos pelo GR dos executados pelos SFA.

Os auxílios às empresas públicas (incluindo EPR) são referenciados genericamente, porquanto foram já oportunamente apreciados em capítulo próprio.

O texto leva em consideração as alegações e os esclarecimentos apresentados pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (300), no cumprimento do exercício do contraditório, cujo conteúdo se encontra vertido, na medida da sua pertinência, ao longo dos pontos do documento.

7.1. Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

A publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto (301), veio pela primeira vez estabelecer um regime geral aplicável à atribuição de subvenções públicas, corrigindo a prática, considerada inadequada pelo TC em anteriores pareceres (como ainda aconteceu em 2014), de recorrer a normas avulsas, nomeadamente as inseridas no decreto legislativo orçamental (os art.os 34.º a 38.º do DLR n.º 18/2014/M, 31 de dezembro (302)).

A este propósito, o DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro (que aprovou o ORAM), veio autorizar o GR a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas, nos limites estabelecidos pelo PAEF-RAM, às ações e projetos de caráter socioeconómico, cultural, desportivo e religioso que visassem a salvaguarda das tradições e património ou a promoção e o desenvolvimento da RAM.

Em relação aos apoios a entidades privadas, aquele diploma determinou que em 2015 (art.º 38.º) não poderia ser ultrapassado, dentro da mesma finalidade, o volume de apoios concedido no ano transato (303).

No quadro do PAEF-RAM, as medidas com impacto no domínio dos apoios financeiros (304) foram concretizadas em 2012, conforme se retira dos Relatórios de Avaliação Trimestral, do 3.º e 4.º Trimestre de 2012 e 4.º Trimestre de 2013. A partir dessa data não houve mais nenhuma avaliação externa do cumprimento dessas medidas pese embora a DROT (305) afiance que os limites do PAEF-RAM e as regras estabelecidas no diploma que aprovou o ORAM foram respeitados em 2015.

No global, o valor dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naquelas disposições legais, totalizou 454,1 milhões de euros, dos quais 401,9 milhões de euros (88,5%) foram executados pela ARD e 52,2 milhões de euros (11,5%) pelos SFA, o que traduz um crescimento de 3,9% face ao ano anterior.

7.1.1. Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

A despesa do GR com subsídios e outros apoios financeiros (401,9 milhões de euros) quase triplicou (+286,0%) face ano anterior, apresentando a seguinte distribuição e evolução por agrupamento económico:

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

No cerne do crescimento das transferências correntes estão os pagamentos da produção (do ano e transitados) e outros apoios ao SESARAM (270,2 milhões de euros, correspondente a 67,2% dos apoios da ARD), que deixaram de ser intermediados pelo IASAÚDE (SFA), para passarem a ser executados diretamente pela SRS.

O salto foi especialmente acentuado nas transferências correntes (+279,7 milhões de euros), conquanto as de capital (+19,1 milhões de euros) tivessem contribuído, ainda que de forma menos acentuada (+58,6%), para essa evolução. Em sentido contrário, os subsídios registaram uma quebra de cerca de um milhão de euros (-8,1%).

Com impacto na evolução dos subsídios, temos as IC à IHM e ao CARAM (anteriormente classificadas naquele agrupamento) que, na sequência da inserção dos beneficiários no perímetro orçamental, passaram a ser tratadas como transferências correntes (2,1 milhões de euros) ou de capital (7,1 milhões de euros).

Sem esses efeitos, o crescimento global dos apoios teria sido bem mais modesto (26,5%). Como bem mais ligeira teria sido a subida das transferências correntes (+12,5%) e de capital (+36,9%). A evolução dos subsídios também se alteraria, passando a patentear um acréscimo de 64,2%.

O gráfico seguinte espelha a repartição dos apoios financeiros pelos diversos departamentos da ARD.

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros (milhares de euros)

(ver documento original)

Na sequência da tomada de posse do XII Governo Regional da Madeira, a estrutura governamental foi remodelada (307) dela resultando, com relevo para a matéria em análise, a transição para responsabilidade da ARD/SRS do acompanhamento e execução dos contratos de prestação de cuidados de saúde, anteriormente processados pelo IASAÚDE, IPRAM.

Os departamentos responsáveis pela atribuição do maior volume de apoios (88,7%) passaram a ter a seguinte ordem:

- A SRS, cobrindo 66% dos apoios, totalmente constituídos por transferências correntes, direcionadas para o SESARAM, ao abrigo dos contratos de produção de serviços de saúde.

- A SRE, que concentra 16% dos montantes atribuídos, predominantemente dirigidos para as instituições sem fins lucrativos (30,4 milhões de euros) e sociedades privadas (14,9 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes".

- SRF com 6% das verbas afetas, orientadas principalmente para as EPR (25,4 milhões de euros), sob a forma de "Transferências de capital" e de "Transferências correntes".

O quadro seguinte reflete os apoios atribuídos em função da natureza institucional dos beneficiários.

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios por sector institucional

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

Para além da nova forma de execução dos apoios ao SESARAM, a reclassificação, em 2015, de empresas participadas influenciou, embora em menor escala, a repartição dos apoios por setor institucional.

As subvenções públicas deixaram de ter as instituições sem fins lucrativos como principais beneficiários (53,1 milhões de euros), para passarem a ser dominadas pelas EPR (308,1 milhões de euros ou 76,7% do total, contra os 2,8% do ano anterior).

A posição relativa dos outros setores manteve-se estável. Depois das instituições sem fins lucrativos, que ocupam agora a segunda posição no elenco dos maiores beneficiários, seguem-se as empresas privadas (18,4 milhões de euros) e as empresas públicas (17,4 milhões de euros).

Comparativamente ao ano anterior (não contando com as EPR), as instituições sem fins lucrativos foram quem beneficiou da maior subida nos apoios (+4,4 milhões de euros), enquanto as maiores descidas ocorreram na administração local (-8,0 milhões de euros) e nas sociedades financeiras (-2,7 milhões de euros). Estas descidas devem-se à eliminação progressiva do reforço excecional de verbas de que ambos os setores beneficiavam (desde 2013), para regularizar comparticipações em atraso, decorrentes de contratos-programa de apoio ao investimento, no primeiro caso, e dívidas bancárias, no segundo, relacionadas com a atividade desportiva.

O detalhe sobre a natureza dos apoios prestados às EPR encontra-se refletido no "Capítulo V - Fluxos financeiros entre o ORAM e o SERAM", pelo que os pontos seguintes se centram nos outros setores institucionais mais significativos.

7.1.1.1. Instituições sem fins lucrativos

A) Transferências correntes

Dos apoios prestados às instituições sem fins lucrativos (C.E. 04.07.01/03), a parcela mais significativa (75,7%) assumiu a forma de "Transferências correntes" (40,1 milhões de euros), que registaram um acréscimo de 30,4%, face a 2014.

À semelhança do ano anterior, e como espelhado no gráfico, a maioria dos pagamentos (80,7%) destinou-se a suportar despesa assumida no exercício e os auxílios foram predominantemente orientados para as atividades de ensino (42,7%), desportivas (34,1%) e de promoção turística (13,0%), que totalizaram 89,9% da despesa. A grande maioria dos apoios (76%) foi processada pela SRE, seguida a grande distância pela SRETC (17%).

GRÁFICO VII.2

Repartição dos apoios financeiros por atividades (milhares de euros)

(ver documento original)

Fonte: Ofícios da DROT n.º 1190, de 27/07/2016, e n.º 1209, de 02/08/2016 (em aditamento) e respetivos e-mails anexos.

O quadro seguinte revela que os 10 principais beneficiários (308) dos auxílios receberam 31,0 milhões de euros (77,3%), o que constitui um acréscimo de 42,5 %, face a 2014.

QUADRO VII.3

Instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários

(ver documento original)

Fonte: Ofícios da DROT n.º 1190, de 27/07/2016, e n.º 1209, de 02/08/2016 (em aditamento) e respetivos e-mails anexos.

Os maiores beneficiários, os clubes e associações desportivas e a Associação de Promoção da RAM, foram também quem absorveu a quase totalidade do reforço de verbas. A Associação de Promoção (+3,4 milhões de euros), na sequência da transferência para a sua esfera de competências, das atribuições do GR em matéria de promoção da RAM como destino turístico (309). Os clubes, sobretudo para regularização de encargos transitados (+4,3 milhões de euros), mas também para a época desportiva 2014/2015 (+1,8 milhões de euros).

As atividades de ensino (pré-escolar, básico, secundário, especial e profissional) tiveram um crescimento de 1,0%.

B) Transferências de Capital

As transferências de capital (C.E. 08.07.01) ascenderam aos 12,9 milhões de euros e foram utilizadas maioritariamente na regularização de encargos transitados de 2014 (16%) ou de anos anteriores (62%). Comparativamente ao ano transato, a execução revela um decréscimo de 4,9 milhões de euros (-27,8%).

A esmagadora maioria dos apoios (12,3 milhões de euros) foi destinada às infraestruturas desportivas, com a parte relativa à regularização de compromissos de anos anteriores a absorver 77% da despesa. A parte sobrante foi direcionado para a construção, ampliação ou apetrechamento de escolas e creches (295,6 mil euros), atividades culturais

(130,0 mil euros) e para o combate à info-exclusão (100,0 mil euros).

7.1.1.2. Sociedades Privadas

A) Transferências correntes

O apoio às sociedades privadas (18,4 milhões de euros) foi principalmente realizado através de "Transferências correntes" (14,9 milhões de euros), maioritariamente processadas pela SRE, as quais registaram um decréscimo de 52,1 mil euros (-0,3%), face ao ano anterior.

As atividades beneficiadas pelas transferências foram, por ordem decrescente de importância: o ensino pré-escolar e básico (58%) e o apoio ao desporto profissional desenvolvido pelas SAD (42%). As despesas do ano foram largamente predominantes (97%), em comparação aos encargos transitados.

QUADRO VII.4

Sociedades privadas - Maiores beneficiários

(ver documento original)

Fonte: Ofícios da DROT n.º 1190, de 27/07/2016, e n.º 1209, de 02/08/2016 (em aditamento) e respetivos e-mails anexos.

A lista dos principais beneficiários manteve-se idêntica à do ano transato, sendo apenas de registar o reforço dos apoios às entidades ligadas à atividade pré-escolar (+3,9%) e o decréscimo das transferências para as SAD (-5,3%).

B) Subsídios

Os subsídios às sociedades privadas (3,0 milhões de euros), constituídos na esmagadora maioria (96%) pelas indemnizações compensatórias (IC) aos concessionários do serviço público de transporte rodoviário suburbano de passageiros (Rodoeste, EAC e SAM), apresentaram um decréscimo de 8%, face a 2014. As IC do exercício (1,6 milhões de euros) foram pagas em 88,9%.

Os encargos transitados (50% da despesa) correspondem predominantemente à execução dos ARD celebrados com aquelas concessionárias (1,4 milhões de euros), referentes às IC reportadas em dívida no final de 2011 (310). No final de 2015, encontrava-se regularizado 91% do valor reportado como estando em dívida em 2011, aquando da celebração do PAEF (7,4 milhões de euros), restando ainda em dívida 659,2 mil euros (311).

Como vem sendo habitual, a parcela menos significativa (3%) dos apoios às sociedades privadas foram as transferências de capital

(557,6 mil euros), realizadas ao abrigo de contratos-programa de comparticipação financeira, para a expansão da rede de infantários da Região.

7.1.1.3. Municípios - Linhas de crédito bonificadas

A coberto das duas linhas de crédito (312) instituídas, pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (313), em favor dos municípios, foram pagas bonificações de juros (70%) no valor de 49,7 mil euros (314).

QUADRO VII.5

Bonificação de juros aos Municípios

(ver documento original)

Fonte: Ofício da DROT n.º 1190, de 27/07/2016, e e-mails anexo.

Os pagamentos, que registaram uma descida de 49,2% relativamente a 2014, respeitam ao encargo com as bonificações dos juros referentes às quatro prestações anuais de cada um dos empréstimos.

7.1.1.4. Municípios - Cooperação financeira

A) Comparticipação dos projetos de investimento municipais

No quadro da cooperação financeira regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, a comparticipação financeira da Região em projetos de investimento municipais situou-se nos 213,931, mil euros, a qual corresponde à verba inscrita (para o ano em referência) no contrato programa celebrado entre a RAM e o Município de Santa Cruz (315).

B) Concessão excecional de auxílio

Na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, foram celebrados, em 2012, 2 CP com os municípios da Calheta e de Machico (316). Em 2013, foram celebrados 4 CP com os municípios da Ponta do Sol, da Ribeira Brava, da Calheta e de Santa Cruz (317) e em 2014, outros 2 CP com os municípios da Ribeira Brava e Câmara de Lobos (318). Estes contratos, destinados a cofinanciar as iniciativas de reconstrução de zonas afetadas, sob responsabilidade daquelas autarquias, foram totalmente regularizados até ao final de 2014, exceto no caso do CP n.º 132/2014, de 8 de agosto, cuja programação financeira se estendia até 2015.

Em 2015, não foram celebrados novos contratos desta natureza, embora houvesse uma previsão de despesa na ordem dos 101 mil euros (319).

QUADRO VII.6

Comparticipação das obras de reconstrução pós-intempérie

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e ofício da DROT n.º 1190, de 27/07/2016.

Em 2015, foi paga a última tranche da obra relacionada com a repavimentação de uma estrada, em Câmara de Lobos.

7.1.2. Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos

A Administração Regional Indireta registou, em 2015, uma quebra de 84,3% (para os 52,2 milhões de euros) nos apoios pagos face aos do ano anterior.

A dimensão dessa alteração (-280,7 milhões de euros) é justificada pela desvinculação do IASAÙDE na intermediação dos contratos-programa celebrados com o SESARAM que representavam 78% das verbas executadas em 2014 pelos FSA. Os pagamentos efetuados, em 2015, pelo IASAÚDE neste âmbito foram residuais (22,8 mil euros).

Salvaguardado esse efeito, a quebra observada não deixou de ser marcante (-30,3%), embora de expressão bem mais reduzida (-22,7 milhões de euros).

GRÁFICO VII.2

Distribuição dos apoios financeiros por SFA (milhares de euros)

(ver documento original)

Com a perda de importância do IASAÚDE, a execução dos apoios passou a concentrar-se (92%) nos seguintes SFA:

. IDE (14,4 milhões de euros), principalmente através das transferências de capital, no âmbito do programa PO INTERVIR +, de apoio ao tecido empresarial regional, verificando-se que os pagamentos decresceram 19,5 milhões de euros (-57,5%), face a 2014.

. IEM (13,3 milhões de euros), ao abrigo do Plano Regional de Emprego, através de transferências correntes para as famílias (69%) e subsídios às sociedades privadas, que cresceram 17,8%, comparativamente ao ano anterior.

. FGPFP (12,0 milhões de euros), a título de transferências correntes para empresas privadas, ao abrigo do PO Rumos, cofinanciado pelo FSE, visando o apoio à educação e formação profissional, ao emprego e à coesão social na RAM. Face ao ano transato, os apoios sofreram uma redução (-9,9%) de 1,3 milhões de euros.

. IDR (8,3 milhões de euros), sob a forma de transferências de capital, na maior parte (65%) para empresas privadas, no âmbito dos projetos apoiados ao abrigo dos PO INTERVIR +, FEOGA e Valorização do Território. Comparativamente a 2014, houve um decréscimo (-17%) de 1,7 milhões de euros.

7.2. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise realizada aos subsídios e outros apoios financeiros concedidos a entidades públicas e privadas, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O valor global dos apoios financeiros totalizou os 454,1 milhões de euros, 88,5% deles (401,9 milhões de euros) pagos pela ARD e os outros 11,5% (52,2 milhões de euros) pelos SFA, tendo subido (+3,9%), face ao ano anterior (cfr. o ponto 7.1.).

Comparativamente a 2014, inverteu-se o nível de execução por subsetor, em consequência da transição dos apoios à saúde do IASAÚDE para a SRS.

b) Na ARD, o maior volume dos apoios públicos (67,2%) foi dirigido para os contratos-programa com o SESARAM (270,2 milhões de euros), seguido das atividades desportivas (33,9 milhões de euros), enquanto nos SFA se destacam os apoios executados ao abrigo dos programas operacionais geridos pelo IDE, IEM, IDR e FGPFP (48,0 milhões de euros), maioritariamente (56%) direcionados para as empresas privadas (cfr. os pontos 7.1.1 e 7.1.2).

CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicado nos termos do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

A análise à dívida pública direta (320) incide essencialmente sobre o recurso ao crédito em 2015 e a respetiva aplicação, dando-se ênfase à sua evolução face ao ano anterior.

No que se refere às responsabilidades indiretas, procede-se à análise da concessão de avales em 2015, aferindo-se o volume global de responsabilidades, a 31 de dezembro, resultantes da prestação de garantias, assim como a respetiva evolução face ao período anterior, dando-se particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Contempla-se ainda a análise da dívida administrativa nas suas diversas componentes e a sua evolução face ao ano anterior, procurando-se proporcionar um quadro global da situação de endividamento e dos encargos que lhe estão associados.

Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Dívida e Outras Responsabilidades", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, tendo as respetivas alegações (321) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

8.1. Dívida direta dos Serviços Integrados

Ao abrigo do disposto no art.º 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (322), a Lei (323) que aprovou o Orçamento do Estado para 2015 impôs, por meio do seu art.º 142.º, n.º 1, a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.

O referido art.º 142.º, no seu n.º 2, estabeleceu contudo exceções àquele regime ao permitir a sua não aplicação aos empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de FEEI, à regularização de dívidas vencidas ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo da República responsável pela área das finanças.

Atenta a submissão da RAM ao PAEF, a lei que aprovou o OE, no seu art.º 143.º, veio ainda determinar expressamente a suspensão, em 2015, da aplicação do disposto nos artigos 16.º "Equilíbrio orçamental" e 40.º "Limites à dívida regional" da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (324).

Em consonância com o disposto nas normas acima referidas, o diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2015 (325), por meio do seu art.º 7.º, n.º 1, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante do art.º 142.º da Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2015. O mencionado art.º 7.º determina ainda (n.º 2) que ao valor previsto no n.º 1 acresce "o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao ano de 2014, decorrentes de financiamentos enquadrados no" Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região.

Nesse propósito, o art.º 22.º, n.º 4, do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2015 autorizou o Governo Regional "a proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais afetas a empreitadas decorrentes da intempérie de 20 de fevereiro de 2010 e ao pagamento de dívidas vencidas de anos anteriores na sequência do aumento da previsão de receitas, decorrente da obtenção de fundos adicionais, de saldos não utilizados de anos anteriores de financiamentos enquadrados no" PAEF-RAM.

8.1.1. Recurso ao crédito em 2015

O quadro evidencia a dotação orçamental final relativa a receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.

QUADRO VIII.1

Recurso ao crédito em 2015

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2015.

Em 2015, a receita creditícia da Região rondou os 793,8 milhões de euros, representando 98,1% do valor orçamentado. No entanto, grande parte daquele montante (437,9 milhões de euros) refere-se à conversão de um empréstimo em forma de mútuo, junto do Novo Banco, num empréstimo obrigacionista (326), pelo que o montante efetivo dos novos empréstimos foi da ordem dos 355,9 milhões de euros, repartido pelas três operações de financiamento descritas no ponto seguinte.

8.1.1.1. Dívida pública fundada

A) Empréstimo do Estado

Em janeiro de 2012, no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM, foi formalizado um contrato de empréstimo do Estado à Região, até ao montante máximo de 1.500 milhões de euros, pelo prazo de 21 anos, destinado à liquidação das dívidas elegíveis da Região, tendo em vista o reequilíbrio das suas finanças públicas nos termos estabelecidos naquele Programa (327).

De acordo com a cláusula segunda do contrato, os desembolsos do empréstimo são realizados nas datas de pagamento das dívidas elegíveis (conforme validação pela IGF, quanto às dívidas comerciais, e pelo IGCP, quanto às obrigações financeiras), sendo os montantes transferidos para uma conta da Região junto do IGCP movimentada exclusivamente por aquele Instituto.

Nos anos de 2012 a 2014 as verbas utilizadas pela Região através daquele mecanismo totalizaram o montante de 1.180,7 milhões de euros, representando aproximadamente 79% do plafond máximo contratualizado.

Em 2015, o valor utilizado pela Região naquele âmbito situou-se em (euro) 319.280.724,10, equivalendo a cerca de 21% do referido montante máximo.

Resulta assim que, no final de 2015, a RAM tinha utilizado a totalidade do valor contratualizado.

B) Refinanciamento de dívida comercial até 150 M(euro)

Ao abrigo do disposto no art.º 38.º, n.º 2, da LFRA, conjugado com o art.º 7.º, n.º 1, do diploma que aprovou o ORAM para 2014 e com o art.º 141.º, n.º 2, da Lei do OE para aquele ano, e obtido o despacho favorável da Ministra de Estado e das Finanças (328), o Governo Regional, através da Resolução n.º 947/2014, do Conselho do Governo de 8 de outubro, decidiu contrair empréstimos destinados à regularização de dívida comercial, até ao montante de 150 milhões de euros.

Aquele financiamento foi repartido por cinco instituições de crédito, tendo os correspondentes contratos sido outorgados a 14 de outubro de 2014, com um prazo de utilização do crédito de até 180 dias após a data de assinatura, o qual, em alguns casos, viria a ser alargado a 2015 e a 2016, por meio de aditamentos aos correspondentes contratos (329).

As condições de financiamento contratualizadas foram idênticas, tendo os empréstimos sido concedidos por um prazo de 10 anos, decorrendo a respetiva amortização, em 16 prestações semestrais iguais e sucessivas, entre abril de 2017 e outubro de 2024. De acordo com as cláusulas contratuais, há a possibilidade de prorrogação ou renovação dos prazos, tendo a RAM a faculdade de proceder ao reembolso antecipado total ou parcial dos empréstimos. Quanto ao custo deste financiamento, foi fixada a taxa Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 2,95%, sendo os juros pagos semestralmente.

No quadro discriminam-se os montantes máximos contratados com cada um dos financiadores, bem como os desembolsos já concretizados, observando-se que, em 2015, a Região embolsou quase 31,7 milhões de euros por conta daquelas operações de financiamento.

QUADRO VIII.2

Execução do financiamento até 150M(euro)

(ver documento original)

C) Empréstimo para assunção de dívida da EJM

Em harmonia com o art.º 38.º da LFRA, ao abrigo da autorização conferida pelo art.º 9.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, o Governo Regional, através da Resolução n.º 1146/2015, do Conselho do Governo de 10 de dezembro, decidiu contrair um empréstimo de longo prazo, até ao montante de (euro) 5.031.012,13, destinado a substituir dívida existente, representada pelos empréstimos contraídos pela Empresa Jornal da Madeira, Lda., e assumidos pela RAM, através dos Acordos de Assunção de Dívida (330) celebrados para o efeito, em 27 de novembro de 2015.

O empréstimo foi contraído junto do BANIF, S.A., pelo montante de

(euro) 4.925.246,10, com um prazo de 9 anos, vencendo-se em 14 de dezembro de 2024, conforme decorre do contrato outorgado a 14/12/2015. A amortização processa-se em 18 prestações semestrais constantes e sucessivas, sendo a respetiva remuneração calculada pela taxa Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 3,35%, com os juros a serem pagos semestralmente.

O desembolso deste financiamento foi concretizado pelo seu montante global, em dezembro de 2015, numa única tranche (331).

8.1.1.2. Aplicação do produto dos empréstimos

Os quadros que se seguem evidenciam a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito (332) em 2015.

QUADRO VIII.3

Aplicação do empréstimo do Estado

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLII e XLII-I da Conta da RAM de 2015.

Do montante global embolsado em 2015 no âmbito do empréstimo concedido pelo Estado, a parte mais significativa foi afeta aos passivos financeiros (127,5 milhões de euros, ou seja, 39,9% do total), seguindo-se as transferências correntes (37,2% do total).

O embolso proveniente das duas operações de financiamento bancário [cfr. as alíneas B) e C) do ponto anterior] foi aplicado de acordo com o evidenciado no quadro.

QUADRO VIII.4

Aplicação do produto dos empréstimos bancários

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLII e XLII-II da Conta da RAM de 2015 e respetivas erratas anexas ao ofício da SRF/GS n.º 3623, de 27/09/2016.

A receita proveniente da operação de financiamento até 150 milhões de euros, destinada à regularização de dívida comercial, foi utilizada quase integralmente no pagamento de despesas relativas à aquisição de bens de capital. Por seu turno, a receita oriunda do empréstimo destinado a substituir dívida existente, representada pelos empréstimos que eram da responsabilidade da EJM, Lda., foi totalmente utilizada na amortização daqueles passivos assumidos pela RAM.

8.1.2. Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2015

No quadro seguinte encontra-se evidenciada a posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2015, e a respetiva variação líquida face ao período anterior.

QUADRO VIII.5

Movimento da dívida direta

(ver documento original)

Fonte: Elaborado a partir dos anexos XXXVII e XXXVIII da Conta da RAM de 2015.

Da análise aos dados do quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, sobressaem os seguintes aspetos:

. Em 2015 a dívida pública direta da RAM aumentou 8,1%, totalizando quase 3,2 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 237,3 milhões de euros;

. Em termos líquidos, o aumento registado deveu-se ao embolso de um montante global próximo dos 355,9 milhões de euros, proveniente do empréstimo direto do Estado e dos empréstimos bancários, que foi no entanto atenuado pelas amortizações registadas, na ordem dos 118,6 milhões de euros (333);

. O aumento da dívida obrigacionista, em 437,9 milhões de euros, resultou da conversão de um empréstimo bancário de igual valor, não tendo por isso qualquer efeito na variação do montante global da dívida.

8.1.3. Evolução da dívida face à receita

O gráfico seguinte evidencia a evolução registada a partir de 2008 no volume da receita e da dívida direta da Região (escala da esquerda), assim como o rácio da dívida sobre a receita (escala da direita) (334).

GRÁFICO VIII.1

Evolução da dívida face à receita

(ver documento original)

No final de 2015 o stock da dívida pública direta representava cerca de 159% da receita total do ano e 263% da receita efetiva, observando-se neste último rácio um expressivo incremento face ao ano anterior.

Tal evolução foi determinada pelo efeito conjugado do aumento significativo do volume da dívida (em 8,1%) face ao reduzido crescimento da receita efetiva (em 0,5%).

Num horizonte temporal mais alargado, observa-se que o forte crescimento dos mencionados rácios nos últimos sete anos é explicado pelo desempenho da receita efetiva, que evidencia um crescimento médio anual de 1,9%, em contraste com o forte crescimento do stock da dívida que, em média anual, atingiu 23,3%.

O rácio entre o stock da dívida pública direta e o Produto Interno Bruto da Região (335) evidencia também um forte crescimento, especialmente após 2011, passando de 23,1% nesse ano para 72% em 2014, estimando-se que em 2015 o mesmo possa atingir valores da ordem dos 77% (336).

8.2. Dívida direta dos SFA

À semelhança dos anos anteriores, o DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2015 proibiu o recurso ao crédito, considerado este em todas as suas formas, incluindo a modalidade de celebração de contratos de locação financeira, bem como a concretização de operações de derivados, por parte das entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, com exceção para as operações decorrentes do PAEF-RAM ou em que todas as partes envolvidas estejam integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais (337).

A Conta da Região de 2015, à semelhança do ano anterior, no seu anexo XXI ao Relatório, evidencia a dívida das EPR a 31 de dezembro e a respetiva variação face ao período precedente (338).

Os dados do referido mapa e demais elementos relacionados apresentados pela DROT permitem concluir pela não existência de dívida direta dos SFA sendo a das EPR evidenciada no quadro seguinte.

QUADRO VIII.6

Dívida direta das EPR em 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Elaborado com base na informação anexa ao ofício da DROT n.º PT30-SRFDROT-2016-S0001110, de 14/07/2016.

Comparativamente ao ano anterior destaca-se o facto de o universo destas entidades ter passado de seis para doze (339), razão pela qual os dados não são totalmente comparáveis (340).

No final de 2015 a dívida do conjunto das entidades que integram este universo rondava os 1.141 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 6,5% (79 milhões de euros) face ao ano anterior decorrente, sobretudo, da redução da dívida da EJM (-51,4 milhões de euros) na sequência da operação de harmónio realizada no quadro da reestruturação daquela empresa.

Observa-se no entanto que cerca de 27,7% dessa dívida (ou seja, 316,3 milhões de euros) era constituída por empréstimos concedidos pela RAM na qualidade de acionista/sócia. Excluindo as obrigações das empresas para com a acionista RAM, observa-se que em 2015 todas as entidades reduziram a sua dívida, resultando globalmente numa diminuição de 7,2% (64,2 milhões de euros).

Regista-se todavia que, em certos casos, a redução da dívida perante as entidades externas à administração foi atenuada ou compensada pelo aumento do volume de empréstimos da RAM, circunstância em que se destaca a APRAM, S.A., com um aumento de 16,9 milhões de euros, seguida da SDNM, S.A., com 4,8 milhões de euros.

8.3. Dívida administrativa

O quadro seguinte caracteriza os principais agregados da dívida administrativa da Região, apurada com referência a 31 de dezembro de 2015 alertando-se para o facto do conceito de dívida administrativa aqui patente corresponder ao conjunto dos Passivos (341) do Sector Publico Administrativo, na asserção introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA), ou seja inclui, nos termos do art.º 2.º, n.º 5, da LEO, as entidades públicas reclassificadas em contas nacionais (EPR) (342).

QUADRO VIII.7

Dívida administrativa (passivos) em 2015

(ver documento original)

Fonte: Anexo L da Conta da RAM de 2015 e Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso remetida pela DROT.

No final de 2015 a dívida administrativa da Região atingia 846,5 milhões de euros, dos quais cerca de 590,8 milhões (69,8% do total) eram da responsabilidade da administração direta.

Em termos agregados, para o conjunto das administrações públicas, verifica-se que o agrupamento "Juros e outros encargos" representa a maior fatia dos passivos (39,9%), seguindo-se o das "Aquisições de bens e serviços" (33,6% do total). Sobressai também o facto de mais de 89% dos valores em dívida terem origem em despesa corrente.

Do conjunto dos passivos das administrações públicas, a 31 de dezembro de 2015, cerca de 628,1 milhões de euros (74,2%) representavam contas a pagar (343), e destas, quase 118,6 milhões constituíam pagamentos em atraso (344), conforme evidencia o quadro abaixo.

QUADRO VIII.8

Composição dos passivos

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso remetida pela DROT.

Globalmente os pagamentos em atraso correspondiam a 18,9% das contas a pagar, contudo essa proporção era bastante mais significativa nas EPR (58,8%) do que no Governo Regional e nos SFA (5,2% e 2,5%, respetivamente).

Por subsector, as EPR destacam-se como principal responsável pelos pagamentos em atraso, visto que o respetivo montante (95,6 milhões de euros) correspondia a 80,6% do total em atraso a 31 de dezembro.

Não obstante os montantes em dívida, regista-se uma evolução positiva face ao ano anterior, já que o valor global dos passivos sofreu uma diminuição na ordem dos 196,8 milhões de euros, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.9

Variação da dívida administrativa (passivos)

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso remetida pela DROT.

A redução registada representou um abatimento ao valor global do ano anterior na ordem dos 18,9%, que foi suportado pela diminuição observada nos SFA (84,4%) e no Governo Regional, já que a dívida das EPR evidenciou um aumento superior a 166%, originado pela inclusão das entidades reclassificadas em 2013 no âmbito do sector público administrativo, que em 2015 passaram a integrar este universo em obediência ao disposto no art.º 2.º, n.º 5, da LEO.

Refira-se ainda que, no âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida (345), o Relatório da Conta da RAM de 2015 refere (ponto 14.3.3) que aquele documento foi "revisto e apresentado em 7 de julho de 2015 ao Ministério das Finanças e aprovado em novembro daquele ano". Não obstante, observa-se que o Anexo L.I ao dito relatório ("Plano de Liquidação de valores em dívida") não contemplou qualquer atualização do plano de pagamentos. Tão-pouco aquele anexo fornece informação que permita conhecer se foram ou não integralmente concretizados os pagamentos previstos para 2015.

Acerca desta matéria, em contraditório, o SRF alegou que "a informação do Plano de Liquidação dos valores em dívida é igual à do ano anterior, porquanto o Plano de Liquidação dos pagamentos em atraso, nos termos da LCPA, só é apresentado uma vez. No caso da RAM, o cumprimento do disposto no artigo 16.º da LCPA efetivou-se em 2015, sendo que o documento tinha como base a informação em dívida em 31 de dezembro de 2014 (pelo que consta de igual modo na Conta da Região de 2014)".

No entanto - sem prejuízo de considerar-se que o Relatório da Conta deveria ter contemplado a referida atualização - ressalva-se que, em resposta a um pedido formulado pela SRMTC, a SRF (346) forneceu o referido plano de pagamentos atualizado.

Da confrontação dessa informação com o mapa referente ao ano anterior é possível concluir que só foram pagos 208,3 dos 433,5 milhões de euros que se previa pagar em 2015, tendo o remanescente sido reescalonado.

No exercício do contraditório o SRF veio contestar tal conclusão, alegando que "em 2015 foram regularizados cerca de 350 milhões de euros de valores em dívida de anos anteriores", fazendo salientar que "no Plano de Liquidação constam os valores em dívida da totalidade das entidades integradas na Administração Pública Regional (APR), em cada um dos anos. Atendendo a que em 2015 o universo da APR foi substancialmente aumentado, com a consideração de novas Entidades Públicas Reclassificadas, algumas com valores significativos de dívidas, para aferir o decréscimo efetivo da dívida será necessário ter em atenção os valores em dívida afetos às novas entidades reclassificadas que constam apenas em 2015".

Sem contestar a validade das alegações produzidas, anota-se todavia que o seu conteúdo acaba por corroborar a necessidade de o Relatório da Conta atualizar anualmente a informação sobre o grau de concretização dos pagamentos previstos para cada exercício.

8.4. Responsabilidades por garantias prestadas

As responsabilidades da RAM por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante o cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se e quando, as garantias prestadas vierem a ser executadas (347).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

A concessão de avales por parte da RAM encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho, e pelo artigo 62.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro.

8.4.1. Concessão de avales em 2015

Dando cumprimento ao disposto no art.º 3.º do diploma que encerra o mencionado regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no art.º 15.º do DLR n.º 18/2014/M, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2015, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

Da informação constante do Anexo XLV da Conta da RAM de 2015, assim como do conteúdo das RCG autorizadoras de avales, conclui-se que em 2015 só foi emitida uma garantia financeira, no montante de

4 milhões de euros, a qual teve por beneficiário uma empresa do sector público (348). Registou-se ainda uma outra autorização para concessão de aval que foi posteriormente revogada (349).

O volume financeiro das operações avalizadas pela RAM em 2015 manteve-se assim a um nível historicamente baixo pelo quarto ano consecutivo (350).

Os dados evidenciam ainda que foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2015, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, se verificou um decréscimo de 58,7 milhões de euros (351).

8.4.2. Responsabilidades da RAM por avales concedidos

O quadro abaixo representa a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2015.

QUADRO VIII.10

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2015.

Os dados patentes no quadro, em conjugação com o respetivo detalhe contante do Anexo XLIV da Conta da RAM, merecem os seguintes destaques:

. No final de 2015, o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia cerca de 1.067,9 milhões de euros;

. O valor das prestações de juros em situação de incumprimento, incluído naquele montante, rondava 1,3 milhões de euros;

. As entidades empresariais são as principais beneficiárias das garantias, representando 97,4% do total, de entre as quais sobressaem as empresas de capitais públicos, com 1.030,2 milhões de euros, ou seja, 96,5% do total;

. Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do sector público destacam-se as referentes ao SESARAM, E.P.E. (225 milhões de euros), à EEM, S.A. (220 milhões), à APRAM, S.A. (164,4 milhões), à SMD, S.A. (118,4 milhões) e à Ponta Oeste, S.A. (102,3 milhões), as quais, em conjunto, representavam 77,7% do valor global das responsabilidades existentes em 31 de dezembro de 2015.

8.4.3. Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2015, o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, atingia 3,2 milhões de euros, sendo esse valor maioritariamente constituído por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.11

Incumprimento a 31/12/2015

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2015.

Observa-se em 2015 um aumento do montante em incumprimento, na ordem dos 3,2%, face ao ano anterior, situação que representa uma inversão na tendência de queda do incumprimento registada nos dois anos precedentes.

Os incumprimentos com maior significado centram-se no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo, os quais representam quase 100% do total em incumprimento.

QUADRO VIII. 12

Situação de alguns dos avales concedidos (352)

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2015.

Comparativamente ao ano anterior manteve-se idêntico o número de entidades em situação de incumprimento, apesar do referido aumento dos montantes envolvidos.

Destaca-se ainda o facto de quase 84% do total dos valores em incumprimento concentrar-se em apenas duas entidades (Ilhas Verdes, Lda. e Tunimadeira, Lda..).

Em relação aos beneficiários de aval apontados no quadro 12, o SRF, no exercício do contraditório, veio indicar as entidades cujos incumprimentos foram entretanto sanados, dando ainda conta dos principais procedimentos adotados por aquela Secretaria Regional no acompanhamento e resolução de cada uma das situações:

a) "Entidades cujas prestações em atraso foram totalmente regularizadas no ano 2016": ASSICOM - Associação da Indústria - Associação da Construção da RAM.

b) Inocêncio B. Bonito e esposa Idalina Maria Ferreira Abreu Bonito: Foi indicado que o "empréstimo entrou, definitivamente, em incumprimento, pelo que a CGD acionou o aval da RAM. Aos 24.03.2016, a RAM pagou a divida vencida e em mora à CGD, no montante de 17.988,13(euro), nos termos da autorização concedida pela Resolução n.º 106/2016, de 17 de março, tendo beneficiado de uma redução nos juros e demais despesas cobrados, no valor de 2.044,70(euro). Aos 05.04.2016, entre a RAM e Inocêncio Baptista Bonito e esposa Idalina Maria Ferreira Abreu Bonito, foi celebrado um Acordo de Regularização de Dívida, pelo valor assumido pela RAM, o qual foi aprovado pela Resolução n.º 158/2016 de 31 de março. O 1.º pagamento mensal do Acordo ocorreu em 02.05.2016".

c) ILHAS VERDES - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda.: Sobre o Processo Executivo n.º 141/13.4TC.FUN, instaurado pelo Millennium BCP contra a Empresa, foi referido que, "o Juiz decidiu, por Despacho de 18.06.2016, a manutenção da avaliação da perita-avaliadora designada pelo Tribunal e a realização da venda dos lotes 1 e 3, mediante propostas em carta fechada, no dia 13-10-2016 (a verba 2 não seria vendida no âmbito do processo executivo, aqui em causa, daí não ter sido avaliado, pois já existia penhora anterior no Processo de Execução Fiscal n.º 3450201001041363 do Serviço de Finanças do Funchal-2)", e que, entretanto, "o Processo Executivo n.º 141/13.4TC.FUN-A foi suspenso, ficando sem efeito a diligência de venda dos bens penhorados, nos termos do artigo 17.º-E do CIRE, em virtude do processo especial de revitalização (PER), apresentado pela ILHAS VERDES, Lda., no Tribunal Judicial da Comarca da Madeira, Instância Central do Funchal, Secção de Comércio J2 (Proc. n.º 4813/16.3 T8FNC), o qual tem em vista a aprovação de um plano de recuperação da Empresa e do qual a RAM faz parte integrante".

d) TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Lda.: Em referência à situação deste beneficiário, o SRF reiterou que "o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., em 16.07.2014, responde ao n/ oficio n.º 748 de 18.07.2013, que teve resposta aos 07.01.2015. Aguarda-se a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.".

e) JOSÉ DOS SANTOS: Em atualização da situação relativa a este beneficiário, foi reafirmado que "o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., em 16.07.2014, responde ao n/ oficio n.º 748 de 18.07.2013, que teve resposta aos 07.01.2015. Aguarda-se a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.".

f) MADIF - Comércio e Indústria de Transformação de Frutas da Madeira, Lda.: Foi indicado que, no âmbito do processo de execução n.º 29/14.1TCFUN, que opõe o BANIF e as "executadas RAM e MADIF, Lda., foi considerada procedente a sentença proferida pelo Tribunal em 21.10.2015, que julgou a oposição da RAM à referida ação executiva, tendo absolvido a RAM da instância, em definitivo, prosseguindo a execução, apenas, contra a MADIF, Lda.".

8.4.4. Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.4.4.1. Pagamentos

Em 2015, a Região suportou prestações de capital e de juros num montante global de 814,5 mil euros, em resultado de situações de incumprimento por parte dos beneficiários das garantias, conforme evidenciado no quadro abaixo.

QUADRO VIII. 13

Pagamentos por execução de avales

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLVII da Conta da RAM de 2015.

O montante suportado reduziu-se em cerca de metade face ao ano anterior, todavia permanece muito acima dos valores registados nos anos precedentes, correspondendo ao segundo valor mais elevado desde 2009.

8.4.4.2. Reembolsos

Na sequência dos pagamentos suportados pela Região por avales executados em anos anteriores, e no âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em 2015 foram efetuados reembolsos por parte das entidades constantes do quadro seguinte.

QUADRO VIII. 14

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLVI da Conta da RAM de 2015.

É de referir que nem todos estes reembolsos têm a mesma natureza. Nos quatro primeiros casos estamos perante reembolsos monetários - três dos quais no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, e, no quarto caso, no âmbito de penhora efetuada em processo executivo.

Já no caso da AFM o reembolso foi efetuado através da dação em cumprimento de um imóvel (353), nos termos do contrato de dação em cumprimento aprovado pela RCG n.º 1040/2015, de 19 de novembro.

8.4.4.3. Evolução dos pagamentos e reembolsos

Por diversas vezes a Região tem vindo a ser interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento. Tais situações centram-se, essencialmente, no conjunto de beneficiários constante do quadro (354).

QUADRO VIII. 15

Pagamentos e reembolsos por beneficiário

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLVI e XLVII da Conta da RAM de 2015 e Parecer à Conta da RAM de 2014.

Observa-se que a maior parte dos valores por recuperar concentram-se em apenas três entidades, de entre as quais se destaca a empresa Irmãos Castro, Lda., da qual a RAM tem a haver cerca de 2,7 milhões de euros.

Neste âmbito, no exercício do contraditório o SRF veio reafirmar que tem sido estratégia daquela Secretaria Regional "resolver os casos mais problemáticos mediante o pagamento às entidades bancárias dos valores avalizados (...), celebrando-se, em paralelo, acordos de regularização dessa dívida com os beneficiários dos avales, em prestações mais adequadas à libertação de meios que as atividades desenvolvidas pelas mesmas proporcionam", acrescentando que, apesar disso, "existem casos em que não foi possível a celebração de acordo de regularização da dívida assumida pela Região, pelo que estão em curso ou a ser preparadas ações executivas, judiciais ou fiscais, contra os seguintes beneficiários de aval":

a) IRMÃOS CASTRO, Lda.: A informação apresentada refere que "continua em suspenso a eventual instauração de uma ação executiva contra os sócios da "Irmãos Castro, Lda.", para pagamento da importância assumida pela RAM perante o Grupo CGD, atendendo a que existem outros processos em Tribunal que foram movidos pela RAM, análogos ao que se pretende instaurar contra as mesmas entidades", acrescentando que, relativamente ao crédito assumido pela RAM perante o consórcio bancário, "estão a decorrer as seguintes ações:

- Intervenção em Processo de Execução n.º 5357/99.1TVLSB do Tribunal da Comarca de Lisboa (...): Por notificação datada de 08.04.2015, foram as partes notificadas da declaração da deserção da instância por falta de impulso processual. Uma vez que a falta de impulso processual não se deveu a negligência da RAM e que esta reclamou créditos no âmbito do referido processo executivo, por requerimento datado 23.04.2015, foi solicitada a renovação da instância executiva para a efetiva verificação, graduação e pagamento do crédito da RAM. O Tribunal não proferiu qualquer despacho quanto ao pedido de renovação da instância executiva pela RAM. Em 26.04.2016, o Tribunal profere despacho em que considera possível o entendimento de que não se mostravam verificados os pressupostos de que dependeria a deserção da instância executiva e ordena a notificação do Exequente primitivo para esclarecer se perdeu o interesse no prosseguimento da execução. Em 23.05.2016, a RAM interpõe recurso de apelação do despacho proferido pelo Tribunal (em 26.04.2016) consignando que a deserção da instância operou todos os seus efeitos, que o Exequente e Executados não se pronunciaram naquela data quanto à deserção da instância e quanto ao pedido de renovação da instância pela RAM tendo, assim, operado caso julgado formal. O Tribunal, em 30.06.2016, profere despacho a admitir o recurso de apelação interposto pela RAM mas declara, no entanto, sem efeito a extinção da instância executiva por deserção. Na presente data aguarda-se decisão do Tribunal da Relação de Lisboa quanto ao recurso interposto;

- Ação para Reclamação de créditos instaurada no âmbito da venda do 2.º imóvel com a inscrição n.º 01166 (apenso ao Processo de Execução n.º 5357/99.1TVLSB [...]): A RAM, em 14.07.2016, foi, novamente, notificada para reclamar créditos, sendo que em 13.05.2010 a RAM já havia reclamado créditos. Por cautela, em 12.09.2016, a RAM voltou a apresentar reclamação de créditos suscitando, no entanto, uma questão prévia onde consigna que já havia reclamado créditos em 2010 em virtude de citação datada de 21.04.2010. Em 23.09.2016, a RAM, na sequência da reclamação de créditos que apresentou, foi notificada da impugnação deduzida pelos executados José António Castro e esposa Maria Teresa do Nascimento Melim Castro (Proc. n.º 5357/99.1TVLSB-B, 1.ª Secção de Execução-J5), na qual é invocado que a RAM, em 2012, terá intentado uma ação executiva que teve por título executivo uma livrança que foi declarada prescrita pelas Varas Cíveis do Funchal, decisão confirmada pelo Tribunal da Relação de Lisboa. Em 06.10.2016, a RAM apresentou resposta à impugnação deduzida pelos Executados José António Fernandes de Castro e Maria Teresa do Nascimento Melim;

- Ação Declarativa Ordinária de condenação contra o réu Augusto Gonçalves Marques (...), que corre termos no Tribunal da Comarca da Madeira (...), sob o n.º 1413/09.8TBSCR: A RAM propôs ação declarativa pedindo a condenação do Réu no pagamento de indemnização no valor de 30.098,63(euro), acrescida de juros de mora até efetivo e integral pagamento, em virtude do Réu ter feito seu o dinheiro da venda de imóvel penhorado sobre o qual a RAM detinha garantia real registada. Em 29.04.2015, foi a RAM notificada do despacho, proferido pelo Tribunal da Comarca da Madeira, que declara a instância suspensa até que seja decidida, com trânsito em julgado, a questão relativa à omissão da citação do credor hipotecário em cujo direito a RAM foi sub-rogada no âmbito da ação executiva que corre os seus termos sob n.º 5357/99.1TVLSB no Tribunal da Comarca de Lisboa (...). Em 12.05.2015, na sequência da notificação da deserção da instância executiva por falta de impulso processual do Exequente Augusto Marques, Réu na presente ação declarativa, a RAM requereu o levantamento da suspensão da instância. Em 15.12.2015 a RAM foi notificada para promover a junção aos autos de certidão judicial que ateste a deserção da instância executiva com nota do trânsito em julgado da decisão. Na sequência do despacho proferido na ação executiva atinente à não verificação dos pressupostos da deserção da instância executiva, a RAM informou os autos do teor do sobredito despacho e da dificuldade em obter a certidão cuja junção foi ordenada. O Tribunal da Comarca da Madeira, em 06.09.2016, notificou a RAM da decisão de manter a suspensão da instância já determinada. No dia 08.11.2016 a RAM promoveu a junção aos autos de certidão onde consta a notificação da deserção da instância mas sem nota de trânsito em julgado".

Informa ainda que, relativamente ao "Processo sob o n.º 13/12.TCFUN (Ação executiva para pagamento de quantia certa, 2.699.815,75(euro) [...]),mantém-se a informação (...)" constante do parecer a Conta da RAM de 2013 e de 2014.

b) MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.: Foi referido que, "continua a decorrer a ação executiva contra a empresa" (Processo n.º 285/09.7TCFUN), com vista à recuperação dos créditos assumidos pela RAM, "estando em curso diligência de penhora de bens da executada, e, neste âmbito, em 04.11.2014, foi comunicada a penhora do crédito da executada sobre a "APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S.A.". Entretanto, foi junto aos autos, pela agente de execução, certidão da conservatória do registo comercial, comprovativa do cancelamento da matrícula da sociedade executada, (...). Como afirmado pelo mandatário da RAM, suscita-se a questão da legitimidade da executada relativamente à extinção da instância, não obstante a realização de diligências de penhora em curso e a subsistência de penhoras anteriormente realizadas".

c) Clube de Futebol União: A informação refere que "a RAM celebrou três acordos de regularização de dívida com a entidade credora, BANIF, que possibilita o pagamento da dívida em consonância com o plano de pagamento dos contratos originalmente contratados pelo mutuário e beneficiário do aval da RAM. Datam de 04.09.2014 e 05.09.2014, tendo sido aprovados pelas Resoluções n.º 862/2014, n.º 863/2014, e n.º 864/2014, de 4 de setembro". Acrescenta que, correm termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal dois processos de execução fiscal movidos pela RAM, e que, "aos 16.11.2015, o Clube de Futebol União deduziu oposição ao processo de execução fiscal n.º 2810201501246429, (...). De igual forma, o Clube de Futebol União deduziu oposição ao processo de execução fiscal n.º 2810201601101692, conforme comunicação da AT-RAM, com o n.º 14730 de 25.08.2016. Aquelas oposições foram contestadas pela RAM. Assim, aguardam-se os resultados daquelas ações executivas".

d) SÓFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.: É referido que, face "ao persistente incumprimento do Aditamento ao Contrato de Assunção e Confissão de Dívida com Acordo de Pagamento celebrado aos 18.02.2008 (...), foi decidido o envio do processo para execução fiscal, notificando-se as sociedades ILHOPAN e BOMBOLO (sociedades que se substituíram à insolvente e devedora original [...]), para pagamento da dívida vencida de 143.113,87(euro) ou instauração de processo de execução fiscal (ofício DRT n.º 357 de 21.05.2015). Em consequência, as referidas Sociedades apresentaram propostas de pagamento que foram sujeitas a reformulações ou contrapropostas, que nesta fase, julgamos, está a aproximar-se, finalmente, de um eventual acordo (...), se esse acordo não se alcançar em breve, não restará outra hipótese à RAM de mandar prosseguir as diligências para o respetivo processo de execução.".

e) SOUSAS & CABRAL, Lda.: A informação apresentada refere que, em relação à ação executiva em curso contra esta empresa (Processo n.º 726/11.3TCFUN), "em particular sobre a contestação, por parte da RAM, da Petição de Oposição à execução requerida pela RAM (apenso 726/11.3TCFUN-A), aos 09.11.2015 foi realizada a diligência destinada à apresentação da resposta à matéria de facto, após ter sido encerrada a audiência de discussão e julgamento pelo competente Tribunal. Refere ainda que "no âmbito deste processo, permanecem as penhoras já realizadas e que respeitam à penhora do direito a duas heranças, de quem os executados são beneficiários", e que, "nos autos de oposição (apenso 726/11.3TCFUN-A), foi proferida sentença que julgou procedente a oposição", para concluir que tal permitirá à RAM "lançar mão da ação declarativa, para ao abrigo do direito de regresso, obter o ressarcimento aqui em causa". Acrescenta por fim que, paralelamente, "e atendendo à referida necessidade de instauração de nova ação judicial, as partes continuam com as negociações com vista a obterem um acordo, destinado ao pagamento da quantia exequenda".

f) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: Foi informado que "se encontram em incumprimento as prestações vencidas no ano 2016 e respeitantes ao Acordo de Regularização de Dívida de 08.06.2009, na versão alterada em 27.05.2014", encontrando-se em curso negociações com vista a ultrapassar esta situação, que passam "(...) pela aquisição da embarcação "Manuel de Jesus" FN1684-C, propriedade de NUNES, Lda., e de pagamento do Acordo por parte de uma empresa privada, constituída para o efeito".

g) COOPESCAMADEIRA - Cooperativa de Pesca do Arquipélago da Madeira, CRL.: É referido que, "aos 10.04.2015, foi celebrada a 2.ª Alteração ao Acordo de Regularização de Dívida celebrado em 29-04-2005, a qual foi aprovada pela Resolução n.º 257 de 26.03.2015. Este Acordo está a ser plenamente cumprido".

h) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: A informação refere que continuam a aguardar-se "os desenvolvimentos dos processos de execução fiscal movidos pela RAM contra a empresa (...) e respetivos sócios, requeridos à então Direção Regional dos Assuntos Fiscais por ofícios DRT n.º 929 de 14.08.2013 (...) e n.º 394 de 29.04.2014 (...)", tendo sido "efetuada nova insistência pelo ofício DROT n.º 535 de 28.07.2015 e n.º 1179 de 27-07-2016".

i) JOSÉ NELSON AGRELA MENEZES: Foi referido que "por apenso à ação executiva para pagamento de quantia certa, Processo n.º 608/07.3TCFUN, (...), corre o Processo n.º 608/07.3TCFUN-A, ação destinada à habilitação dos herdeiros da executada entretanto falecida, (...). Aguardam-se os resultados do Tribunal quanto à citação destes para efeitos de contestação desta última ação".

j) Rui Armando Caldeira Ribeiro e Maria Lígia Caldeira Rocha: Foi referido que o Acordo de Regularização de Dívida celebrado (aprovado pela Resolução n.º 58/2014, de 6 de fevereiro) "(...) está a ser plenamente cumprido".

k) Maria Isabel Costa Silva e Sotero Trindade Gouveia Silva: A informação apresentada refere que "continua a correr o processo de execução fiscal intentado contra" estes beneficiários do aval.

Quanto "ao processo da IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM" é referido que, relativamente à ação instaurada por esta entidade "contra os atuais titulares do direito de superfície" (Processo n.º 48/15.0BEFUN de 04.02.2015), "os réus em 25.03.2015, foram chamados pelo Tribunal para contestar a ação instaurada pela IHM, EPERAM, tendo sido devolvidas as cartas daqueles últimos. Aos 10.04.2015, foi feita nova citação, aguardando-se, desde então, os desenvolvimentos deste processo".

l) J. F. ALVES NUNES e J. A. ALVES NUNES: Foi informado que encontra-se "em incumprimento a prestação anual, vencida em 31.12.2015, respeitante ao Acordo de Regularização de Divida de 31.03.2004, na sua última alteração de 29.12.2014 (...)", estando em "curso, insistências com vista à regularização da situação, através dos ofícios da DROT 304 de 16.02.2016 e n.º 1439 de 14.09.2016".

m) MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX: Foi referido que "no âmbito do Processo n.º 436/06.3TCFUN (...), permanece a penhora mensal sobre a pensão da Executada, tendo o advogado da RAM requerido e insistido na transferência da quantia retida e ainda não transferida, na totalidade, para a RAM pelo Agente de Execução. Por outro lado, e conforme já referido no anterior reporte, foi requerida a penhora do direito da Executada a metade (1/2) de um prédio urbano, pertencente à herança aberta por óbito de seus pais".

n) Associação de Futebol da Madeira: A informação refere que, em 11/06/2014, "a RAM celebrou dois acordos de regularização de dívida com as entidades credoras, que possibilita o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamento dos contratos originalmente contratados pelo mutuário e beneficiário do aval da RAM". Refere ainda que, face "ao processo de execução fiscal intentado pela RAM junto da Autoridade Tributária (...), a Associação de Futebol da Madeira apresentou proposta de dação em cumprimento de um prédio, a qual foi aceite pela RAM / SRF, conforme Resolução n.º 1040/2015 de 19 de novembro e Contrato de Dação em Cumprimento datado de 30 de dezembro de 2015. A 30.12.2015, a AT-RAM procedeu ao cancelamento do registo da penhora do prédio respeitante ao "Complexo Desportivo de Gaula", o qual foi dado em cumprimento da dívida, vencida e vincenda. O prédio urbano, inscrito sob o art.º 2754 com a área total de 19.120m2 ("Complexo Desportivo de Gaula"), já se encontra inscrito e registado a favor da RAM, desde 19.02.2016".

8.4.5. Cobrança de comissões de aval

Em 2015, a receita proveniente da cobrança de comissão sobre os avales prestados pela Região atingiu o montante global de 1,6 milhões de euros (incluindo juros de mora), valor que corresponde à totalidade dos montantes liquidados no ano.

Assim, contrariamente aos anos anteriores, em que se observava a existência de entidades que não regularizavam totalmente os respetivos encargos até 31 de dezembro, regista-se que no ano em apreço o GR conseguiu efetuar a cobrança da totalidade dos montantes liquidados.

No exercício do contraditório o SRF veio acrescentar que, relativamente às comissões de aval transitadas em dívida do ano anterior por parte da Associação de Futebol da Madeira, a RAM "(...) aceitou a proposta da Associação de Futebol da Madeira de pagamento em espécie, mediante dação em cumprimento do prédio urbano, inscrito sob o art.º 2754 ("Complexo Desportivo de Gaula"), proposta esta que englobou os dois acordos de regularização de divida, mencionados no ponto 8.4.4.3, alínea n)".

8.4.6. Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro que se segue sintetiza a evolução registada em 2015 das responsabilidades da RAM resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.

QUADRO VIII. 16

Evolução das responsabilidades da RAM

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2015.

A análise àqueles dados permite concluir pelo seguinte:

. Em 2015, as responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias diminuíram em 58,7 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 5,2% face ao ano anterior;

. Aquele decréscimo foi originado especialmente pela redução do volume das garantias prestadas a favor do sector público empresarial, na ordem dos 50,7 milhões de euros, sendo no entanto extensivo às demais tipologias de entidades;

. O decréscimo do volume das responsabilidades associadas ao sector público empresarial resulta maioritariamente das amortizações efetuadas pelo SESARAM, EPE (20 milhões de euros), pela Valor Ambiente, S.A., pela IHM, E.P.E. (7,9 milhões de euros cada) e ainda pela APRAM, SA, (6,3 milhões de euros).

8.5. Quadro global da dívida

8.5.1. Encargos globais da dívida

Os dois quadros que se seguem sintetizam os montantes globais orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros e encargos correntes da dívida pública, em conformidade com as respetivas rubricas de classificação económica constantes da Conta da Região.

QUADRO VIII. 17

Passivos Financeiros

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

Em 2015 os pagamentos relativos a passivos financeiros atingiram 571,6 milhões de euros, esgotando a quase totalidade do montante orçamentado. Contudo, o valor efetivo das amortizações ocorridas no ano ficou-se pelos 133,7 milhões de euros (vide o quadro 19), encontrando-se os restantes passivos financeiros (437,9 milhões de euros), associados à conversão de um mútuo em empréstimo obrigacionista (operação que se encontra referida no ponto 8.1.1.).

QUADRO VIII. 18

Juros e outros encargos correntes da dívida

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015.

Os pagamentos contabilizados nas rubricas de juros e outros encargos correntes da dívida pública totalizaram 102 milhões de euros, atingindo 99,4% da respetiva previsão orçamental.

O quadro seguinte agrega os encargos com o serviço da dívida (355) de acordo com a respetiva afetação, permitindo uma análise mais circunstanciada da estrutura de distribuição das diferentes componentes.

QUADRO VIII. 19

Encargos globais com o serviço da dívida

(ver documento original)

Fonte: Anexos XXXIX, XL e XLVII da Conta da RAM de 2015.

Dos elementos acima destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2015, os encargos globais com o serviço da dívida pública atingiram cerca de 235,7 milhões de euros, 56,7% dos quais respeitam a amortizações;

. Os encargos com o serviço da dívida pública direta rondaram os 220 milhões de euros (93,3% do total), sendo constituídos maioritariamente por amortizações (118,6 milhões de euros);

. O total de juros e outros encargos correntes da dívida fixou-se em 102 milhões de euros, evidenciando um aumento de 9,7% (9 milhões de euros) face ao ano anterior, que resultou do crescimento dos juros da dívida direta.

Há ainda a registar o facto de o Relatório da Conta da Região, no ponto relativo à dívida (assim como nos correspondentes anexos), não fazer qualquer menção ao pagamento de 18,5 milhões de euros relativos a juros de mora, que se encontram classificados na rúbrica de C.E. "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros" (356), da Conta da RAM e que são referentes a encargos da dívida administrativa (juros de mora).

Recorde-se que o TC, nos Pareceres sobre as Contas da RAM referentes aos anos 2013 e 2014, manifestou o entendimento de que a contabilização daquele tipo de encargos na referida rúbrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remete-los para uma rubrica de caracter residual. Esse entendimento radica no facto do classificador económico das despesas públicas ter reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública", resultando daí naturalmente que a prática de disseminação de encargos daquela natureza noutro subagrupamento tende a degradar a transparência da prestação de contas.

Tal entendimento, já expresso nos Pareceres relativos às Contas da RAM de 2013 e de 2014, vem aliás a revelar-se bastante pertinente, na medida em que, em 2015, à semelhança do ocorrido no ano anterior, a Região pagou 18,5 milhões de euros em juros da dívida administrativa sem que esse montante se encontre refletido nos encargos da dívida.

No exercício do contraditório o SRF, à semelhança do ano anterior, veio reiterar que a "classificação orçamental dos juros de mora D.03.05.02.J0.00 - Juros de mora decorre de orientações da Direção-Geral do Orçamento relativamente a esta matéria, estando as mesmas expressas na Circular 1371 - Instrução para preparação do Orçamento do Estado para 2013 aprovadas por despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 6 de julho de 2012, e nas Circulares subsequentes com as orientações relativas à preparação dos Orçamentos dos anos de 2014 a 2017" (357).

Acrescenta o SRF que, na sequência da posição do TC, tendo voltado a indagar a DGO sobre a contabilização dos encargos com juros de mora na referida rubrica, "aquela entidade informou-nos o seguinte": "Ao nível da contabilidade financeira, os juros de mora por não cumprimentos dos prazos de pagamento a fornecedores integram as atividades operacionais e não de financiamento".

Faz também salientar o SRF que "por uma questão de uniformização de procedimentos ao nível da classificação económica da despesa a Região tem cumprido com o disposto no Decreto-Lei n.º 26/2002 e com as orientações emanadas pela Direção Geral do Orçamento, sendo que o critério de classificar os juros de mora em rubrica específica para o efeito, D.03.05.02,J0.00, tem-se aplicado a todos os subsetores da administração pública regional e central, inclusivamente com o intuito de facilitar a identificação das despesas desta natureza para efeitos de apuramento das Contas, em contas nacionais". Conclui por fim no sentido de que, é seu "entendimento que a alínea h) das conclusões deve ser retificada, na medida em que toda a informação que consta nos anexos da Conta da Região mencionados pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas respeita a encargos associados à dívida financeira da Região e porquanto a Região, por outro lado, está a cumprir com instruções da DGO atinentes a esta matéria".

À semelhança do referido no Parecer à Conta da RAM de 2014, reitera-se que a argumentação aduzida centra-se na vertente da justificação formal para a contabilização dos aludidos encargos naquela rubrica da classificação económica da despesa sem nada acrescentar quanto ao facto de o Relatório da Conta da RAM não relevar o referido montante nos encargos da dívida.

Quanto àquela justificação importa reter, desde logo, que a invocada circular não contém qualquer fundamentação técnica para a orientação emitida (entenda-se, contabilização dos juros de mora na rubrica 03.05.02) limitando-se a interpretar as notas explicativas ao classificador económico.

Tal interpretação fixa-se no conteúdo literal das notas explicativas aos subagrupamentos da despesa 03.01 e 03.02, para concluir que o pagamento de juros de mora por dívidas a fornecedores não cabe nestes subagrupamentos. Ora, se aplicarmos o mesmo raciocínio à interpretação das notas relativas ao subagrupamento 03.05, somos levados a concluir que os encargos em causa também não encontram pleno cabimento nesse subagrupamento (358).

Serve isto para concluir que a solução deve ser encontrada com respeito pela legislação em vigor e pela substancia das despesas em causa, as quais, no caso em concreto da RAM, não tiveram origem em atrasos ocasionais de pagamento mas sim numa acumulação sistemática de dívida administrativa que, depois de ter sido negociada com os fornecedores, tem vindo a ser transformada em dívida financeira.

8.5.2. Situação global de endividamento

O quadro seguinte reflete a agregação dos montantes globais dos diferentes tipos de dívida do Sector Público Administrativo da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2015, nos termos que resultam dos pontos 8.1.2, 8.2 e 8.3.

QUADRO VIII. 20

Endividamento global da RAM

(ver documento original)

No final de 2015 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,9 mil milhões de euros, o qual era constituído maioritariamente por dívida direta, que representava 81,5% do total.

Comparativamente ao ano anterior observa-se um aumento global na ordem dos 320,6 milhões de euros, produzido pelo aumento da dívida direta em 526,7 milhões de euros, que foi no entanto atenuado pela diminuição da restante dívida. A variação é explicada, sobretudo, pelo aumento da dívida das EPR, em 420,9 milhões de euros em resultado da entrada, para este universo, das empresas SESARAM, IHM e MT (cfr. o ponto 8.2), e pela diminuição da dívida dos SFA, em 244,2 milhões de euros.

Importa por fim referir, atentos os princípios orçamentais da sustentabilidade e da equidade intergeracional, que, de acordo com os dados do Anexo LVII à Conta da RAM de 2015 (359), as responsabilidades contratuais plurianuais da Região foram avaliadas pela SRF em cerca de 8,9 mil milhões de euros, dos quais 2,9 mil milhões entre os anos 2016 a 2020.

8.5.3. Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

No uso da autorização conferida ao Governo Regional pelo art.º 9.º, n.º 1, do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, referente às operações de gestão da dívida pública regional, ao abrigo do disposto na respetiva alínea e) foi efetuada a conversão do empréstimo na forma de mútuo, contraído em 2013 pela Região junto do Novo Banco, S.A., em empréstimo obrigacionista. Esta conversão realizou-se através de uma única emissão, no montante de (euro) 437.917.415,90, autorizada pela RCG n.º 887/2015 de 8 de outubro.

Ainda ao abrigo do referido artigo do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2015, foi contraído, nos termos da RCG n.º 1146/2015, de 10 de dezembro, um empréstimo de longo prazo, até ao montante de (euro) 5.031.012,13, destinado a substituir dívida existente, representada pelos empréstimos detidos pela EJM, Lda., e assumidos pela RAM, através dos acordos celebrados para o efeito em 27 de novembro de 2015 (sobre esta questão vide o ponto 8.1.1.1-C).

Relativamente à observância do disposto no n.º 2 e no n.º 3 do art.º 10.º do referido diploma orçamental (360), por parte das entidades públicas não integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, a SRF informou que, em 2015, não foram celebradas operações de financiamento abrangidas por aquelas disposições legais.

Ao abrigo dos n.os 1, 2 e 3 do art.º 13.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, na redação do DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, o Governo Regional encontrava-se também autorizado a realizar diversas operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades e a celebrar acordos de pagamento para regularização de encargos de anos anteriores.

De acordo com os dados fornecidos pela SRF, ao abrigo do n.º 1 daquele artigo realizou-se apenas uma operação, consistindo no aumento do capital social da Madeira Tecnopolo, S.A., num montante de (euro) 747.487,03, a qual foi autorizada pela RCG n.º 463/2015, de 4 de junho.

Já no que se refere à previsão do n.º 2 (361) da dita norma foram celebrados dezoito acordos de pagamento, envolvendo um montante global de 276,1 milhões de euros (sintetizados no mapa abaixo) cuja parcela mais significativa respeita às concessões rodoviárias (163,2 milhões de euros) e a maior parte do remanescente a empreiteiros de obras públicas.

QUADRO VIII. 21

Acordos de pagamento

(ver documento original)

Fonte: Documentação anexa ao ofício n.º 2.790, de 21/07/2016, da SRF/GS.

No mesmo âmbito a Região celebrou ainda um conjunto de treze adendas a ARD outorgados em anos anteriores, envolvendo um montante global próximo de 87,1 milhões de euros.

Relativamente ao disposto no n.º 3 (362) do mesmo artigo, a Região celebrou em 2015 um total de cento e um acordos de regularização de dívida com clubes e associações desportivas, os quais envolvem um montante global de (euro) 5.687.447,40.

8.5.4. Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento da Administração Regional que se encontram cobertas por garantia do Estado.

QUADRO VIII. 22

Dívida da Região avalizada pelo Estado

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 3594, de 14/07/2016, da DGTF.

Observa-se assim que a 31 de dezembro de 2015 o montante das responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas a favor de entidades da Administração Regional atingia cerca de 1,2 mil milhões de euros.

8.6. Défice e endividamento (Ótica da contabilidade nacional)

Atendendo aos princípios e regras de estabilidade orçamental e limites de endividamento, inscritos nos artigos 10.º-A e 87.º da LEO, procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA (364), atinentes ao apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC 2010 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais) (365) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.6.1. Défice da Administração Regional

A informação relativa à conta consolidada da administração pública regional, na ótica da contabilidade nacional, apresentada no Relatório da Conta da RAM de 2015 (ponto 3.2), mostra que no apuramento de março de 2016, para efeitos da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), a estimativa do saldo da administração pública regional, em 2015, evidenciava uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 150,3 milhões de euros.

Este resultado corresponde aos dados incorporados na notificação do PDE de abril de 2016 efetuada pela autoridade estatística nacional (366), no entanto, a revisão daquela estimativa para efeitos da notificação de outubro de 2016 aumentou o saldo para 180,1 milhões de euros, conforme evidenciado no quadro abaixo.

QUADRO VIII. 23

Estimativa do saldo da administração pública regional

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 174/CD/2016, de 21/10/2016, do INE.

Registe-se que nos valores relativos à notificação de outubro de 2016 foi também revista a estimativa do saldo de 2014, tendo o montante anteriormente apurado (87,6 milhões de euros) subido para 114,6 milhões de euros.

De acordo com a informação prestada pelo INE, a revisão dos saldos de 2014 e 2015, resultou, no essencial, da alteração do registo em Contas Nacionais dos contratos da Vialitoral e da Viaexpresso, ocorrida em resultado da reapreciação dos mesmos em contas nacionais, na sequência da respetiva renegociação concluída em 2016.

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2016, o contributo dos subsectores da administração regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme o quadro que se segue.

QUADRO VIII. 24

Decomposição do saldo da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 174/CD/2016, de 21/10/2016, do INE.

Nas notificações de 2016 não se registou a reclassificação de novas entidades no Sector Institucional das Administrações Públicas, constituído atualmente por treze organismos (367).

8.6.2. Dívida da RAM

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2016), o valor da dívida bruta da RAM, a 31/12/2015, atingia 4.934 milhões de euros, com a composição expressa no quadro seguinte.

QUADRO VIII. 25

Dívida da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2016/0328, de 24/10/2016.

Note-se que, à semelhança do ocorrido com a estimativa do défice, os valores da dívida apurados pelo Banco de Portugal em setembro de 2016 sofreram também uma revisão relativamente aos anos de 2014 e 2015, motivada essencialmente pela alteração da classificação da natureza dos contratos das duas concessões rodoviárias da RAM.

QUADRO VIII. 26

Revisão dos valores da dívida

(ver documento original)

Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2016/0328, de 24/10/2016.

A distribuição daquela dívida pode ser observada no quadro abaixo, donde se extrai que no final de 2015 a parte referente ao Governo Regional e Serviços e Fundos Autónomos representava cerca de 80% do total (quase 4 mil milhões de euros), cabendo às Entidades Públicas Reclassificadas o remanescente.

QUADRO VIII. 27

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 561/DREM, de 12/10/2016.

8.6.3. Limite de endividamento

A Lei que aprovou o Orçamento do Estado (368) para 2015, por meio do seu art.º 142.º, n.º 1, impôs a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, prevendo no entanto aquela norma certas situações de exceção à regra, conforme referido no ponto 8.1.

Tendo em conta os dados da segunda notificação de 2016 no âmbito do PDE, apurados pelo INE, em 2015 a RAM apresentou um saldo positivo (369), evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) na ordem dos 180,1 milhões de euros.

Registe-se ainda que, à semelhança do ocorrido no ano anterior, a lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2015 determinou a suspensão da aplicação dos limites à dívida regional, introduzidos pelo artigo 40.º da nova Lei das Finanças da Regiões Autónomas (370), relativamente ao ano em referência (371).

8.7. Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2015, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O montante efetivo dos empréstimos embolsados pela Região em 2015 atingiu 355,9 milhões de euros, provindo a sua maior parte do financiamento concedido pelo Estado (319,3 milhões de euros) e o remanescente de empréstimos obtidos junto da banca comercial (cfr. os pontos 8.1.1 e 8.1.1.1).

b) Em 2015 a dívida pública direta da RAM aumentou 8,1%, totalizando quase 3,2 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 237,3 milhões de euros (cfr. o ponto 8.1.2).

c) No final de 2015 a dívida das EPR rondava os 1.140,9 milhões de euros, dos quais, 316,3 milhões correspondem a empréstimos da RAM, na qualidade de acionista, e 824,6 milhões a empréstimos bancários (cfr. o ponto 8.2).

d) O montante dos passivos do Sector Publico Administrativo da Região, no final de 2015, atingia 846,5 milhões de euros, evidenciando uma diminuição na ordem dos 196,8 milhões de euros, ou seja 18,9%, face ao ano anterior. Cerca de 74,2% dos passivos (628,1 milhões de euros) representavam contas a pagar, e destas, quase 118,6 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.3).

e) No final de 2015 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia cerca de 1.067,9 milhões de euros, tendo evidenciado uma diminuição de 58,7 milhões de euros (5,2%) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2 e 8.4.6).

f) Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 235,7 milhões de euros (constituídos em 56,7% por amortizações), dos quais 220 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).

g) O total de juros e outros encargos correntes da dívida fixou-se em 102 milhões de euros, evidenciando um aumento de 9,7% (9 milhões de euros) face ao ano anterior, o qual resultou do incremento nos juros da dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).

h) Para além daqueles encargos da dívida, a Região pagou ainda 18,5 milhões de euros, relativos a juros de mora, que se encontram contabilizados numa rubrica que, embora em conformidade com as orientações da Direção Geral do Orçamento, se considera desadequada (cfr. o ponto 8.5.1).

i) No final de 2015 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,9 mil milhões de euros, sendo constituído em 81,5% por dívida direta (cfr. o ponto 8.5.2).

j) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2016, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, regista-se que a administração pública regional evidenciou em 2015 uma capacidade líquida de financiamento no montante de 180,1 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2015, em 4.934 milhões de euros (cfr. os pontos 8.6.1 e 8.6.2).

Capítulo IX

Operações Extraorçamentais

No âmbito do Parecer sobre a Conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da "(...) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável por força do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais (372) constituindo estas últimas o objeto principal deste capítulo.

Analisa-se aqui, em articulação com o Capítulo X- As Contas da Administração Pública Regional, a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do art.º 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os restantes elementos constantes da conta da Região, bem como com outros remetidos pela Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública.

Em 2015, e à semelhança dos anos anteriores, os Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as empresas públicas reclassificadas, foram "dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional", por via do art.º 25.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro (373), observando-se consequentemente na conta da RAM, e em particular nas operações extraorçamentais, a ausência de movimentos no grupo "Contas de Ordem (374)".

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada às operações extraorçamentais foi sujeito a contraditório, através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e Administração Publica (375) que confirmou a apreciação efetuada pelo Tribunal.

9.1. Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais" (376), ascenderam a cerca de 118,7 milhões de euros pelo lado da receita e de 122,5 milhões de euros pelo lado da despesa, representando, respetivamente, 5,6% e 5,8% do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR (excluindo os saldos transitados (377)).

QUADRO IX.1

Operações extraorçamentais - 2015

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2015.

A comparação entre os recebimentos e os pagamentos do ano mostra um saldo negativo de cerca de 3,7 milhões de euros, com o contributo determinante das "Operações de tesouraria-Retenção de receitas do Estado", onde as saídas de fundos excederam em cerca de 3,5 milhões de euros as entradas (378).

Este saldo resulta essencialmente do fluxo de saída de fundos afetos aos itens CGA e IRS/IRC, que se apresenta superior aos correspondentes fluxos de entrada no ano em causa, em respetivamente 1,1 e 2,4 milhões de euros.

Destacam-se as entradas (65,9 milhões de euros) e as saídas (66 milhões de euros) no grupo dos "Recursos próprios de terceiros", representativas de, respetivamente, 55,5% e 53,9% do total dos fluxos de entrada e de saída das operações extraorçamentais, influenciado sobretudo pelo "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 48,2 milhões de euros (entradas e saídas).

Sobressai ainda, a Retenção de receitas do Estado (48,5 e 52 milhões de euros), no âmbito do qual o item IRS/IRC apresenta-se como o segundo mais expressivo com movimentos de entrada e saída na ordem dos 29,9 e 32,3 milhões de euros.

Face ao ano anterior, a execução de 2015 traduz uma redução das entradas e das saídas de fundos de respetivamente, 4,6% (-5,8 milhões de euros) e 14,3% (-20,4 milhões de euros).

QUADRO IX.2

Variação anual das operações extraorçamentais (2014/15)

(ver documento original)

Nota: Variações apresentadas com base nos elementos constantes das Contas da RAM, relativas aos anos 2014 e 2015.

Para a diminuição dos recebimentos extraorçamentais contribuiu essencialmente o grupo "Operações de tesouraria-retenção de receitas do Estado" com uma redução de 6,5 milhões de euros, explicada pela rubrica Segurança Social (-5,8 milhões de euros).

No entanto, a variação mais significativa ocorreu no grupo "Recursos próprios de terceiros" ao nível das saídas de fundos, cujo decréscimo de 17,7 milhões de euros face ao ano anterior, resulta maioritariamente da diminuição da entrega de receitas ao Ministério da Justiça, imputável à rubrica DRAJ (-18 milhões de euros), por força do efeito de uma entrega extraordinária efetuada em 2014.

9.2. Conclusões

Em 2015, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 118,7 milhões de euros pelo lado da receita e a 122,5 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo um decréscimo relativamente ao ano anterior de 4,6% (-5,8 milhões de euros) nas entradas e de 14,3% (-20,4 milhões de euros) nas saídas (cfr. o ponto 9.1).

Capítulo X

As Contas da Administração Pública Regional

Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional em 2015 com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, cujas alegações (379) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1. Análise global da execução

10.1.1. Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da conta da RAM de 2015, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO X. 1

Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)

(ver documento original)

* Sem considerar o saldo da gerência anterior.

Sem prejuízo de estar suspensa (380) a aplicação à RAM, do disposto no art.º 16.ºda LFRA (381), verifica-se que em 2015 não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 74,5 milhões de euros. Não obstante, esse registo constitui uma melhoria face ao ano anterior de cerca de 211 milhões de euros.

A análise do quadro revela ainda que:

. O saldo global manteve-se negativo em 2015, apesar de evidenciar uma melhoria de 53,7% (202,1 milhões de euros), em relação a 2014, explicada, pela redução da despesa efetiva (-12,4%) e pelo aumento da receita efetiva (0,6%);

. O saldo corrente, mantendo-se deficitário (-93 milhões de euros), registou uma melhoria de 144,6 milhões de euros, o que se deveu à descida da despesa corrente (-9,5%) e ao aumento da receita corrente (1,6%);

. O saldo de capital foi excedentário em 100,3 milhões de euros, ainda que registando uma redução na ordem dos 128,5 milhões de euros, relativamente a 2014;

. Os juros da dívida aumentaram cerca de 8,9 milhões de euros (9,8%) face ao ano anterior.

Em 2015, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, melhorou face ao ano anterior, exceto no que se refere às despesas de capital que, não obstante, se mantém superior à unidade.

QUADRO X. 2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

10.1.2. Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta da Região de 2015, em consonância com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional, comprovada pelo Tribunal na sequência da verificação externa da respetiva Conta (382).

QUADRO X. 3

Conta geral dos fluxos financeiros da RAM

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015 (383).

O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 197,1 milhões de euros, dos quais só 0,7 milhões de euros respeitavam a operações extraorçamentais.

10.1.3. Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X. 4

Conta geral dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2015 (Anexo XIX e XX) (385).

Destaca-se o facto das receitas correntes (523,8 milhões de euros) terem sido suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (501,6 milhões de euros), evidenciando um saldo corrente positivo à volta dos 22,2 milhões de euros.

Por comparação com 2014, as receitas orçamentais (687,2 milhões de euros) e as despesas orçamentais (649,9 milhões de euros) apresentaram variações positivas na ordem dos 16,3% e 18,5%, por via do aumento, respetivamente, das receitas correntes e das despesas correntes em 16,8% e 7,7%, bem como do acréscimo nas receitas (18,8%) e despesas de capital (78,7%).

A receita efetiva (589,9 milhões de euros) evidenciou um aumento de 2,1%, originado essencialmente pelo crescimento da venda de bens e serviços correntes em 36,8 milhões de euros. Por seu turno, a despesa efetiva (583,4 milhões de euros) apresentou um crescimento de 10 %, influenciado sobretudo pelo aumento da aquisição de bens e serviços e das despesas com o pessoal, em 151 e 129,3 milhões de euros, respetivamente.

10.1.4. Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (386), incluindo os saldos de gerência (387), atingiram cerca de 2 313,3 milhões de euros (2 217,4 milhões de euros, em 2014).

O saldo final da conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 197 milhões de euros, o que representa um aumento de 3%, relativamente ao ano anterior, observando-se que a maior parte pertence ao Governo Regional.

QUADRO X. 5

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2015 - Anexo XXXV.

No quadro anterior foi ainda evidenciada a existência de 774,9 mil euros de Reposições abatidas nos pagamentos em 2015, desagregadas por departamentos nos mapas Anexo XXXIII e XXXIV (389), dos quais 583,2 mil euros resultam de juros e outros encargos afetos à SRF.

10.2. Conta Consolidada da Administração Pública Regional

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do art.º 26.º da LEORAM, pese embora ainda não se encontrem definidas as normas que devem reger a consolidação de contas na ótica da contabilidade pública.

À semelhança dos anos anteriores o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2015 apresenta a conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, observa-se que o Relatório apresenta a decomposição da despesa consolidada (designadamente através dos Quadros 11 e 12 e dos Anexos XXVI a XXVIII), pese embora o mesmo não se verifique relativamente à receita consolidada cuja informação se restringe aos valores agregados (Quadro 9).

Da análise aos dados apresentados, patenteados no quadro, conclui-se que os procedimentos de consolidação efetuados se traduziram na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos às transferências, correntes e de capital e aos ativos e passivos financeiros.

QUADRO X. 6

Conta consolidada da RAM de 2015

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2015. (corrigido).

A consolidação das contas das entidades públicas da RAM de 2015 evidencia o seguinte:

. A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,4 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 2,1 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 6,8% e 7,5%, respetivamente;

. O saldo corrente consolidado foi deficitário em 70,7 milhões de euros, evidenciando uma melhoria face ao ano anterior (em que atingiu -254,7 milhões de euros), por seu turno, o saldo de capital foi excedentário em 302,3 milhões de euros (483,2 milhões de euros, em 2014);

. O saldo global (390) da Conta Consolidada atingiu 233,7 milhões de euros, maioritariamente provenientes da Administração Direta, evidenciando um crescimento de 3,7% face ao ano anterior;

. Contrariando o valor apresentado no Relatório da Conta da RAM, o saldo de Tesouraria, rondou os 254,7 milhões de euros (391) (diminuindo em 2% face a 2014), a maior parte do qual referente às operações orçamentais do Governo Regional.

No quadro que se segue confronta-se o saldo transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2015.

QUADRO X. 7

Saldo corrigido

(ver documento original)

O saldo da Conta Consolidada de 2015 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidencia um superavit de 115,1 milhões de euros, registando-se uma expressiva melhoria face ao ano anterior, em que aquele indicador apresentava um défice de 93,2 milhões de euros.

A conta consolidada na ótica da contabilidade nacional (393) apresentada pelo GR no Relatório anexo à conta de 2015 espelha os dados da primeira notificação de 2016, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) apresentou uma receita total na ordem dos 1.468,7 milhões de euros e uma despesa total próxima de 1.318,5 milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 150,3 milhões de euros.

QUADRO X. 8

Síntese da Conta da APR (ótica das Contas Nacionais)

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2015.

No entanto, aqueles dados, apurados no âmbito da notificação de março de 2016, viriam a sofrer uma revisão em alta aquando da segunda notificação (setembro de 2016) (394), tendo o saldo da RAM sido fixado nos 180,1 milhões de euros.

10.3. Adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública

A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da administração pública regional iniciou-se em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) por todos os serviços do Governo Regional, e a implementação do sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada). Paralelamente à implementação do POCP na administração regional direta, verificou-se também a adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os serviços da administração pública regional (direta e indireta).

Em 2015, a administração regional deu continuidade à adoção daqueles sistemas (395), pelo que a Conta da RAM de 2015, à semelhança do ano anterior, apresentou o Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional (serviços simples e integrados), bem como o Balanço e a Demonstração de Resultados de cada um dos SFA e EPR (396).

No que se refere ao conteúdo do Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no balanço encontram-se em conformidade com a conta geral dos fluxos financeiros da Região.

Aquelas demonstrações financeiras apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2015, de 3.247.185.787,41 euros, com um total de fundos próprios negativos em 631.580.339,01 euros e um resultado líquido negativo de 162.526.298,97 euros.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a justeza da representação da posição financeira da Região e do resultado das suas operações apresentados naquelas demonstrações financeiras.

Não obstante considera-se que, estando todos os organismos da APR a aplicar a contabilidade patrimonial, estão reunidas as bases para a apresentação das demonstrações financeiras consolidadas da Região, pese embora se reconheça a existência de importantes questões por resolver no que toca à completa inventariação do património, já que, conforme decorre do Capítulo IV (ponto 4.1), o processo de identificação e regularização dos bens imóveis da RAM não se encontra ainda concluído.

A este propósito, a SRF alegou, em contraditório, que "a Conta da Região não tem procedido à elaboração de Demonstrações Financeiras consolidadas que englobem a totalidade das Entidades circunscritas ao orçamento, pela existência de simultaneidade de Planos de Contas (Educação, Saúde, POCP, SNC) nos diferentes Setores, não garantirem a uniformidade de políticas contabilísticas.", e acrescentou que "Em termos de normas geralmente e universalmente aceites a falta de políticas contabilísticas uniformes para transações e acontecimentos idênticos em circunstâncias semelhantes, não garante o exercício de Controlo da Entidade Mãe nas Entidades participadas e obstaculiza o processo de consolidação." Mais se adiantou que "todos os Balanços e Demonstrações de Resultados de todos os SFA e do Governo Regional, foram divulgados no Volume II Tomo III da CRAM 2015, sendo que, por outro lado, a qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o perímetro da AP é assegurada pelos contabilistas certificados e pela certificação legal de contas emitida pelos Revisores Oficiais de Contas".

10.4. Síntese da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional (397)

A verificação externa à conta do tesoureiro do Governo Regional teve em consideração o âmbito descrito no art.º 54.º da LOPTC, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2015, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento.

O trabalho de campo envolveu a análise da legalidade e regularidade, por amostragem, de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na conta, tendo-se concluído que:

1. A conta do Tesoureiro do ano de 2015 (398) encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si.

2. As operações que integram o débito e o crédito da conta encontram-se, devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detetada, na amostra documental analisada, qualquer irregularidade que afete o valor do saldo para a gerência seguinte.

3. No período em análise, o Manual de Procedimentos e de Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional, datado de 2005, encontrava-se desatualizado face ao enquadramento normativo e regulamentar da atividade administrativa e contabilística da Tesouraria do Governo Regional. Somente em março de 2016, é que foi aprovado o novo Manual de Procedimentos e de Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional.

10.5. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Pese embora a vigência da regra do equilíbrio estivesse suspensa no exercício de 2015 (399) verifica-se que o saldo primário da Conta da Região foi de - 74,5 milhões de euros (cfr. o ponto 10.1.1).

b) A receita total consolidada rondou os 2,4 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,1 mil milhões de euros, observando-se um aumento face ao ano anterior, na ordem dos 6,8% e 7,5%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).

c) O saldo da Conta Consolidada de 2015 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidenciou um superavit de 115,1 milhões de euros.

Na ótica da contabilidade nacional a Conta da APR evidenciou uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 180,1 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2).

(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(2) Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 01/09). De acordo com o seu art.º 24.º, n.º 3, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cfr. ainda o art.º 38.º, al. b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].

(3) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, ver ainda a alínea o) do art.º 69.º do EPARAM.

(4) Em 2015, o Produto Interno Bruto Mundial cresceu 3,2%, diminuindo em relação a 2014, que foi de 3,4%, de acordo com os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2016).

(5) Segundo os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2016), em 2015 o crescimento no conjunto das economias avançadas atingiu 2,1%, enquanto nas economias dos mercados emergentes foi de 4,0%, valores que comparam, respetivamente, com 1,9% e 4,6% registados no ano anterior.

(6) De acordo com os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2016).

(7) Em 2015, o aumento do consumo privado foi de 2,6% e a Formação Bruta de Capital Fixo de 4,1%, valores que contrastam, respetivamente, com 2,4% e 2,3% do ano anterior. No ano em referência, o contributo das exportações foi de 5,2% (em 2014, 4,3%), conforme dados do Banco de Portugal.

(8) Cfr. o Boletim Trimestral de Estatística, 1.º trimestre de 2016, da Direção Regional de Estatística da Madeira.

(9) Cfr. o art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o art.º 29.º, n.º 3, da LOPTC, o coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(10) Cfr. o art.º 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro, segundo o qual "Atenta a vigência do PAEF/RAM, fica suspensa na Região Autónoma da Madeira, em 2015, a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro".

(11) Conforme decorre da estatuição do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(12) Registe-se que, na sequência das alterações introduzidas na Lei n.º 98/97, de 26/08, pela Lei n.º 48/2006, de 29/08, o não acatamento reiterado e injustificado das recomendações deste Tribunal passou a constituir fundamento autónomo de imputação de responsabilidade financeira sancionatória, conforme resulta de forma expressa da atual al. j) do n.º 1 do art.º 65.º da LOPTC.

(13) Cfr. o art.º 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro, segundo o qual "Atenta a vigência do PAEF/RAM, fica suspensa na Região Autónoma da Madeira, em 2015, a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro".

(14) No cálculo das receitas e despesas efetivas apresentadas no Anexo I ao Relatório da Conta da RAM de 2015, refletido no quadro acima, a Região considerou os ativos financeiros, tendo excluído apenas às receitas e despesas orçamentais os passivos financeiros.

(15) Cfr. o ponto 8.3 do presente relatório.

(16) De acordo com a segunda notificação de 2016 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

(17) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(18) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(19) Através do ofício n.º PT 30-SRFDROT-2016-S0001902, de 23/11/2016.

(20) Nos pontos 16 e 17.

(21) Embora a LEORAM (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) não contemple uma norma que regule esta obrigação informativa, tal como sucede com a Conta Geral do Estado (cfr. o art.º 63.º da LEO, que dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro").

(22) Os pontos 1.1 a 1.3. do presente documento sintetizam os principais aspetos da atividade destas entidades.

(23) Para maior desenvolvimento, ver a "Auditoria de seguimento das recomendações formuladas no Relatório n.º 7/2012-FS/SRMTC, de 4 de junho-Auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta", aprovada pelo Relatório n.º 16/2016-FS/SRMTC, de 13 de Outubro, para onde se remete. No âmbito dos trabalhos de preparação desta auditoria, a SRF informou, através do ofício n.º 1.185, de 31 de março de 2016, que estava em curso a atualização do sistema GeRFiP para responder à aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) aprovado pelo DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, e que "ao nível da plataforma do SIGORAM, têm sido desenvolvidos novos procedimentos e adaptações/atualizações...".

(24) Refira-se, a propósito, que, no contraditório apresentado no ano precedente alegou-se que " tratando-se de um sistema cujo desenvolvimento depende da Direção Geral do Orçamento (DGO), apesar de termos solicitado o respetivo ponto de situação, o mesmo não foi recebido até à data".

(25) Alterado pelo DRR n.º 1/2016/M, de 11 de janeiro.

O relatório da conta (no seu ponto 16.1.2) destaca algumas das áreas de intervenção da DROT, designadamente, em matéria de monitorização da aplicação GeRFiP e do sistema SIGORAM; da elaboração de instruções no âmbito da elaboração e execução do orçamento e do acompanhamento da LCPA; no acompanhamento da execução orçamental e na monitorização da dívida (incluindo a publicação no sítio da SRF, na internet, de boletins trimestrais de execução orçamental e da dívida; nos reportes de informação, onde a DROT recolhe e agrega mensalmente a informação necessária ao reporte à DGO, à DREM/INE e demais entidades, nos termos do art.º 63.º do DL n.º 36/2015, de 9 de março, e da LFRA, onde se inclui o Mapa dos Pagamentos em Atraso, o reporte da Execução Orçamental e dos Fundos Disponíveis. Neste âmbito, e segundo a conta, é monitorizada mensalmente a informação prestada com especial enfoque para a evolução dos pagamentos em atraso e são introduzidos novos procedimentos e melhorias ao processo de verificação e de reporte no sentido de serem colmatadas as eventuais deficiências.

(26) Criadas em 2012, através do art.º 7.º do DRR n.º 16/2012/M, de 4 de julho, as atribuições destas entidades têm sido reforçadas, ano após ano, através dos diplomas que aprovam o orçamento da Região (cfr. art.º 48.º, n.º 2, do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro (ORAM para 2013), quer do DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio (Execução do ORAM para 2013); e, ainda, do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 dezembro (art.º 51.º, n.º 2) e do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto (art.º 52.º).

(27) Remetido à SRMTC, em 19/5/2016, através do ofício n.º 218 da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública.

(28) Quanto aos relatórios sobre o controlo das horas extraordinárias na Escola Básica e Secundária de Machico (n.º 8/2013, de 5/12/2013) e na Escola Secundária Francisco Franco (n.º 7/2013, de 5/12/2013), o despacho do (então) SRPF foi proferido em 23/2/2015, em ambas as situações, tendo os mesmos sido remetidos ao TC, em 17/3/2015, e recebidos na mesma data.

(29) Neste particular, o relatório da conta de 2014 informava que "a IRF irá continuar a aperfeiçoar os seus procedimentos de modo a que os relatórios sejam enviados à SRMTC com a maior celeridade possível".

(30) Nomeadamente, a propósito do relatório n.º 2/2013, de 11/4/2013 relativo à "Auditoria ao sistema de controlo interno do IDRAM-2009" presente ao SRPF a 11 de abril de 2013, despachado a 20 outubro de 2014, tendo o relatório sido remetido ao Tribunal a 16 de dezembro de 2014. Para maiores desenvolvimentos, ver os pareceres sobre as contas da RAM de 2013 e 2014.

(31) Cfr. o ofício n.º 301, de 21/7/2016, da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública/Inspeção Regional de Finanças.

(32) O IDR celebra acordos escritos com o IDE, IP-RAM (no atinente ao programa INTERVIR+) e também com a Direção Regional de Qualificação Profissional (no que se refere ao eixo I) e o Instituto de Emprego da Madeira (no que concerne ao eixo II), estes dois últimos no quadro do programa RUMOS, cuja descrição das respetivas verificações administrativas constam dos subpontos 16.1.1. a 16.1.3 do relatório da conta.

(33) Quanto ao programa PCT-MAC (2007-2013), o relatório da conta apresenta a totalidade das verificações "in situ" para o período de 2009-2015, sem especificar, no entanto, o número de operações referentes ao ano a que se reporta a conta.

(34) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(35) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(36) Corrigida pela Declaração de Retificação n.º 5/2015, de 26 de fevereiro.

(37) Cfr. a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (art.os 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º , 44.º).

(38) Incluindo as sucessivas alterações, que emergem da LO n.º 2/2002, de 28 de agosto, e das Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, 52/2011, de 13 de outubro e 37/2013, de 14 de junho, e 41/2014, de 10 de julho.

(39) Segundo o qual: "Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas (n.º 1) e "Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos (n.º 2). O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada (n.º 3). Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo (n.º 4)".

(40) De acordo com o ponto 11 da conta " A Casa da Luz - Empreendimentos Turísticos, Similares, Unipessoal, Lda., encontrava-se em processo de fusão na Empresa de Eletricidade da Madeira, tendo apresentado documento comprovativo da conclusão desse processo às autoridades nacionais, já após a apresentação da proposta do Orçamento da Região para 2015. Até esse momento teve de ser necessariamente integrada na proposta de Orçamento da tutela, considerando-se assim que à data de apresentação do mesmo era uma EPR. Tratou-se de uma situação em que o orçamento da entidade inscrito no ORAM não teve execução ao longo de 2015".

(41) Nos termos do disposto no art.º 2.º, n.º 5 da LEO e no art.º 2.º, n.º 2 da LFRA.

(42) Referir que a Circular n.º 4/ORÇ/2014, de 29 de agosto, que fixou as instruções gerais para a elaboração e remessa dos projetos de orçamento de 2015, alterada em 17 de agosto de 2014, definiu os procedimentos para o registo das propostas de orçamento para 2015 de todos os serviços da APR na plataforma SOE/SIGORAM.

Neste âmbito, importa também reter que a informação recolhida no contexto da "Auditoria de seguimento das recomendações formuladas no Relatório n.º 7/2012-FS/SRMTC, de 4 de junho-Auditoria aos acordos de regularização de dívida da Administração Regional Direta", aprovada pelo Relatório n.º 16/2016-FS/SRMTC, de 13 de outubro, para onde se remete para maior desenvolvimento, revela que se encontra a decorrer a atualização do sistema GeRFiP para dar resposta à aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) aprovado pelo DL n.º 192/2015, de 11 de setembro e que "ao nível da plataforma do SIGORAM, têm sido desenvolvidos novos procedimentos e adaptações/atualizações.

(43) Apresentadas através do ofício da SRF n.º 4.585, de 05/12/2016, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(44) Através do ofício n.º PT30-SRFDROT-2016-S0001163, de 21/7/2016.

(45) Publicada no JORAM, I Série, n.º 179, de 20 de novembro de 2014.

(46) Mediante ofício assinado pelo Presidente do Governo Regional a 19 de novembro de 2014. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 36.º da Lei n.º 13/91, de 05/06, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21/08, e pela Lei n.º 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(47) Conforme consta do ofício n.º 2207 P-º 6.1/P, da ALM, de 12 de julho de 2016.

(48) Referir que, por força do art.º 141.º, n.º 3, da LOE, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências decorrentes dos n.os 1 e 2 estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2015, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos art.os 48.º e 49.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro.

(49) Os contratos-programa tornam-se eficazes com a sua assinatura e são publicados, no caso das regiões autónomas, no Jornal Oficial (art.º 147.º, n.º 3).

(50) O orçamento retificativo contemplou também o acréscimo da receita proveniente do Fundo de Coesão Nacional para as regiões ultraperiféricas, conforme decorre do art.º 49.º da Lei Orgânica n.º 2/2013 de 2 de setembro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), que foi afeto à regularização de encargos transitados provenientes da realização de investimentos realizados na Região por entidades do perímetro de consolidação. Cfr. o ponto 6.1., página 33, do Volume I da Conta.

(51) De acordo com o n.º 2 do art.º 7.º "Acresce ao valor previsto no número anterior, o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao ano de 2014, decorrentes de financiamentos enquadrados no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira".

(52) Como inovação relativamente ao ano anterior incluíram-se as situações decorrentes de "De ajustamentos relativos a encargos de instalações e rendas" [(al. f)] e "De ajustamentos orçamentais relativos a despesas com ativos, passivos financeiros e encargos da dívida" [(al. i)].

(53) Face ao ano precedente, entre outras, há a destacar o limite remuneratório aplicável aos dirigentes da administração pública da Região Autónoma da Madeira, ou pessoal equiparado, membros dos órgãos sociais e dirigentes das empresas públicas pertencentes ao setor empresarial da RAM, e das demais entidades públicas, incluindo as integradas nas administrações públicas em contas nacionais (art.º 52.º A).

(54) Determinando, no entanto, que "As entidades públicas que, fazendo parte do setor público empresarial da Região Autónoma da Madeira, integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais e que recebam verbas do Orçamento da Região Autónoma da Madeira a título de regularização de dívidas de anos anteriores, canalizam essas verbas prioritariamente para o pagamento do serviço da dívida de empréstimos avalizados pela Região Autónoma da Madeira e para a regularização de encargos transitados de anos anteriores (n.º 2) e que "A Região Autónoma da Madeira poderá canalizar as verbas devidas às entidades públicas que, fazendo parte do setor público empresarial da Região Autónoma da Madeira, integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, referentes à regularização de dívidas de anos anteriores, diretamente para o pagamento do serviço da dívida de empréstimos avalizados pela Região Autónoma da Madeira." (n.º 3). Coisa que o orçamento anterior não continha.

(55) Nomeadamente, sobre a cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM (art.º 4.º), os mercados públicos (art.os 27.º a 29.º), a concessão de subsídios e outras formas de apoio (art.os 34.º a 39.º), a criação do quadro interdepartamental regional (art.º 46.º), a afetação de verbas do FET-M para a construção de obra social (art.os 53.º e 54.º), a contratação de seguros (art.º 68.º), os titulares de cargos de direção superior (art.º 72.º), e a reorganização dos serviços da administração pública regional (art.º 71.º).

(56) Entre as quais as entidades integradas no subsetor da administração regional (cfr. art.º 2.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho).

(57) Especificamente, a prevista no art.º 21.º da LFRA, segundo o qual "No âmbito do procedimento dos défices excessivos, até ao final dos meses de fevereiro e agosto, os serviços regionais de estatística apresentam uma estimativa das contas não financeiras e da dívida pública das administrações públicas regionais para os anos anteriores e corrente, de acordo com a metodologia do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, do Manual do Défice e da Dívida e demais orientações definidas pelo Eurostat" (n.º 1) que deve ser "valida[da] pelas autoridades estatísticas nacionais até ao final do mês seguinte ao da sua apresentação" (n.º 2). "No caso de a estimativa das contas e da dívida pública apresentadas pelos serviços regionais de estatística não serem validadas ou serem levantadas reservas, as autoridades estatísticas nacionais devem remeter ao Conselho um relatório detalhado das reservas levantadas, correções efetuadas e respetivos impactos no saldo das contas e na dívida pública das administrações públicas regionais" (n.º 3).

Prevê ainda o referido diploma a obrigação da prestação de outra informação que se revele necessária para o acompanhamento da execução orçamental à DGO pelas entidades referidas no art.º 2.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (cfr. art.º 68.º).

(58) No montante dos juros da dívida pública, foram considerados todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública.

(59) O conceito substancial de equilíbrio orçamental tem vindo a evoluir e tem-se aplicado, não poucas vezes, de forma assimétrica aos entes públicos. De facto, na RAM, há que assinalar o critério que decorre do n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, o que decorre do art.º 9.º da Lei n.º41/2014, de 10 de julho (8.ª alteração da LEO), e, finalmente, o do art.º 16.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), que se encontra suspenso em 2015.

Neste documento, utilizou-se o critério que vigora na LEORAM (cfr. o n.º 2 do art.º 4.º) segundo o qual se exige que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública. Para o efeito, consideram-se efetivas as receitas orçamentais com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior, assim como as despesas orçamentais com exclusão dos ativos financeiros e passivos financeiros (cfr. o critério do património financeiro líquido, definido no art.º 9.º da LEO (Lei n.º 91/2001, de 20/08, na redação dada pela Lei n.º 22/2011, de 20/05 e mantida na sua 8.ª alteração - Lei n.º 41/2014, de 10/07, e condicionalmente revogada pela Lei n.º 151/2015, de 11/09) e o glossário da DGO.

(60) Atendendo a que o critério de equilíbrio orçamental da LFRA se encontra suspenso por força da vinculação da RAM ao PAEF e sustentada nas LOE de 2014 e 2015.

(61) Não obstante a SRF tenha defendido, em contraditório, que face à suspensão da aplicação à RAM do artigo 16.º da LFRA, não fazia sentido concluir sobre o equilíbrio orçamental (cfr. al. a) das conclusões), considera-se que esta informação é importante para a apreciação do orçamento e da conta da região.

(62) De harmonia com o art.º 16.º da LEORAM, compete ao GRM aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução.

A execução do ORAM foi complementada, designadamente, pelas circulares da DROC n.os 1/ORÇ/2015 (Provisória), de 9 de janeiro; 1/ORÇ/2015, de 18 de setembro (definitiva, na sequência da publicação do DLR n.º 6/2015/M), denominadas "Execução do ORAM para 2015"; 2/ORÇ/2015, de 9 de janeiro (Processo das alterações orçamentais da competência do Governo Regional e sua tramitação); 3/ORÇ/2015, de 21 de abril (Procedimentos orçamentais a observar até à entrada em vigor da nova estrutura orçamental subjacente ao XII Governo Regional da RAM); 7/ORÇ/2015 (Registo de faturas ou documentos equivalentes em GERFIP); 9/ORÇ/2015 (Operações de encerramento e de transição de ano económico); e 11/ORÇ/2015, esta última alterada por duas vezes: em 15 e 21 de janeiro de 2016 (Registo dos compromissos e cálculo dos fundos disponíveis).

(63) Determinando que "Os serviços e organismos da administração pública regional são responsáveis pela legalidade dos trâmites processuais e pela autorização da assunção dos encargos subjacentes aos processos de despesa enviados à Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, para efeitos de pagamento" (art.º 3.º, n.º 2).

Como novidade, introduziu a obrigação de "todos os contratos de aquisição de bens e serviços, celebrados por serviços e organismos da administração direta e indireta da Região, incluindo as entidades públicas reclassificadas", incluírem "a menção expressa às datas ou aos prazos de pagamento, bem como as consequências que, nos termos da lei, advêm dos atrasos de pagamento" (art.º 4.º).

(64) Remetendo para o Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública a competência para determinar o congelamento extraordinário de dotações orçamentais da despesa afeta aos orçamentos de funcionamento e dos investimentos do Plano, dos diferentes serviços simples e integrados do Governo Regional, dos institutos, serviços e fundos autónomos e, bem assim, das entidades classificadas no universo da Administração Pública Regional em contas nacionais (art.º 6.º, n.º 8). No ano precedente, esta competência pertencia ao Conselho do Governo Regional.

(65) Como novidade, permite que o Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública isente os serviços, institutos e fundos autónomos da entrega dos saldos de gerência quando estivesse em causa, entre outras situações (idênticas às do ano precedente), a "a regularização de encargos orçamentais transitados de anos anteriores" [n.º 3, alínea a)].

(66) Sujeitando as entidades públicas reclassificadas integradas no setor público administrativo equiparadas a serviço e fundo autónomo às regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso constantes na Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 22/2015, de 17 de março (cfr. art.º 9.º, n.º 3).

(67) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.

(68) Ver ainda a Circular n.º 2/ORÇ/2015, de 9 de janeiro, com as instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação.

(69) Previstos nos n.os 2 e 3 do art.º 5.º do DL n.º 71/95, aplicável por força do n.º 1 do art.º 22.º do DLR n.º 18/2014/M.

(70) A que se refere o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM.

(71) Aprovado pelo DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro.

(72) Aprovado através do DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto.

(73) Ao abrigo do n.º 4 do art.º 22.º do DLR n.º18/2014/M de 31 de dezembro, conjugado com a al. c) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95.

(74) Aprovado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto.

(75) Este aumento foi acompanhado por uma redução da previsão nas transferências de capital da UE de 4,8 milhões de euros.

(76) No âmbito do preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM, e nos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional do Plano e Finanças.

(77) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com o art.º 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(78) A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 78, de 27 de maio; a conta provisória do 2.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 143, de 16 de setembro de 2015; a conta provisória do 3.º trimestre (de 1 de janeiro a 30 de setembro) consta do JORAM, I Série, n.º 196, de 15 de dezembro de 2015. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, I Série, n.º 116, de 5 de julho de 2016.

(79) Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, acolhida na al. b) do art.º 38.º do EPARAM.

(80) Com exceção das entidades que aplicam o Sistema de Normalização Contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade (n.º 3 do citado art.º 11.º).

(81) Neste ponto, a Conta da Região informa que "atendendo às atuais exigências ao nível do controlo da execução orçamental e dos compromissos do universo da administração pública regional, prosseguiu-se com a aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Gestão Financeira e Orçamental Integrado, através da plataforma eletrónica GeRFiP, implementado já em 2013, em linha com o disposto na medida 45 do PAEF-RAM e com os preceitos legais em matéria de adoção e disseminação do POCP à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional" (cfr. ponto 1.)

(82) Cfr. o ponto 4.2. Com efeito, em 2015, foi aprovado o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, pelo DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, com vigência para 1 de janeiro de 2017.

(83) Publicada no JORAM, I Série, n.º 115, de 4/7/2016.

(84) Através do ofício n.º PT 30 - SRFDROT-2016-S0001058, recebido com o n.º 1842, de 4/7/2016.

(85) Através do ofício n.º 3.623, de 27/09/2016 (registado na SRMTC, com o n.º 2533, de 27/9/2016), no âmbito da elaboração do capítulo sobre a Dívida e outras Responsabilidades", resultante de "lapso [ao se ter] considerado para o cômputo total das aplicações do produto dos empréstimos, no Anexo 24 e Anexo XLII, apenas o valor líquido das faturas pagas, excluídas as retenções e descontos, pagas igualmente com os fundos utilizados dos referidos empréstimos", em consequência do qual foram enviadas as erratas do Anexo XLII - "Aplicação do produto de empréstimos" e do Anexo XLII-II-" Aplicação do produto de empréstimos, empréstimo até 150 M(euro) ", assim como os Anexos XLII e XLII-II, retificados, constantes do volume I da Conta da Região de 2015. Ver a propósito o capítulo das " Dívida e outras Responsabilidades", para onde se remete.

Embora se reconheça que nos exercícios anteriores a quantidade e o conteúdo das erratas era bem mais significativo, esta situação, que consubstancia uma alteração aos elementos da conta aprovada pelo GRM, remete para o art.º 69.º, alínea o), do EPARAM, na medida em que cabe ao Governo Regional aprovar e remeter a conta à ALM e ao TC, e para o art.º 26.º da LEORAM, cujos termos exigem que a conta da Região seja elaborada com exatidão de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira por aqueles órgãos.

(86) Em consonância com o n.º 1 do citado art.º 73.º, "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

Prazos esses que serão encurtados, após a entrada em vigor da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (cfr. art.º 8.º, n.º 2), passando "O Governo [a] submete[r] à Assembleia da República (...) as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social que integram a Conta Geral do Estado, até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que as mesmas respeitam" (art.º 66.º, n.º 1, da citada Lei), sendo, ainda, "a Conta Geral do Estado submetida dentro daquele prazo a certificação do Tribunal de Contas, que a deve emitir até 30 de setembro" (n.º 6 do citado preceito).

(87) Cuja vigência findou a 31/12/2015, no âmbito do qual o GRM se comprometeu, na medida 5, a "uniformizar os prazos de apresentação do ORAM (...) com os prazos aplicáveis à República [T4-2012] ".

(88) Anote-se que a aprovação de tal medida não depende exclusivamente da vontade dos órgãos de governo próprio da Região [ver a alínea r) do art.º 164.º da CRP sobre a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República].

Sobre este assunto, há a reter, no entanto, a diligência efetuada pelo GRM, em 2013, no âmbito da 7.ª revisão da LEO, apresentou uma proposta (não acolhida), visando uniformizar aqueles prazos, em sede de audição da "Proposta de Lei n.º 124/XII", sobre a revisão da lei de enquadramento orçamental, e através do parecer da 2.ª Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo da ALM, de 30 de janeiro de 2013, do seguinte teor: " São ainda aplicáveis às Regiões Autónomas, com as devidas adaptações, o disposto no n.º 1 do artigo 12.º-E e no n.º 1 do artigo 73.º, devendo as respetivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito". Ver, a propósito, o Parecer n.º 1/2015, de 4 de maio, sobre a Conta da RAM de 2013.

(89) É certo que, em 2014, a SRF informou que, "apesar de, em termos legislativos não ter ocorrido a uniformização dos prazos de apresentação do ORAM e a prestação e o encerramento de contas, tem havido o cuidado de aproximá-los o mais possível dos prazos praticados a nível nacional". Todavia, essa aproximação não se verificou na remessa das contas da Região de 2013 (recebida a 22 de outubro de 2014), de 2014 (rececionada a 8 de julho de 2015) e de 2015 (entrada em 4 de julho de 2016).

(90) Designadamente a LEORAM, a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), bem como a LOE de 2015, na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM.

(91) A análise não abarca os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, que são objeto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

(92) As alegações apresentadas constam do ofício n.º 1.922, de 29/11/2016, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(93) Dos quais 793,8 milhões de euros (90%) respeitam a "Passivos Financeiros".

(94) Obtida excluindo à receita orçamental, os ativos financeiros, os passivos financeiros e saldos da gerência anterior.

(95) O valor das receitas efetivas referenciado ao longo dos vários capítulos do Relatório da Conta da RAM de 2015, apresentou-se inconsistente, sendo de 1.208.604,0 no Ponto 4 (Quadro 15, pág. 26) e de 1.208.262,6 no Ponto 6 (Quadro 17, pág. 34), dada a diferença de critérios utilizada no respetivo cálculo. Em contraditório a SRF evocou a evolução do conceito de receita e de despesa efetiva, informando que a situação será "devidamente retificada na Conta da RAM de 2016".

(96) No Relatório da Conta da RAM de 2015 (Ponto 6.2, pág.34), o acréscimo indicado é "cerca de 7,9 milhões de euros", quando a variação em causa é de 7.098.560,04 (euro).

(97) Aprovado pelo DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro.

(98) Ver o DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, que resultou num aumento de 39,1 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental).

(99) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 524.9 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental).

(100) Com um orçamento inferior, em -69,1 milhões de euros, face a 2014.

(101) Dos quais 54,5 milhões relativos á "alienação de partes sociais de empresas", cuja concretização se quedou pelos 222,2 mil euros.

(102) No valor de 172,5 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade (art.º 48.º da LFRA) e 0,01 milhões euros de outras transferências do Estado, designadamente do PNRD-Programa Nacional de Recolha de Dados.

(103) No valor de 9,5 milhões de euros.

(104) Correspondente a 43,1 milhões de euros do Fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (art. 49.º da LFRA).

(105) No valor de 42,5 milhões de euros, provenientes essencialmente do FEDER e do Fundo de Coesão ao abrigo do QREN.

(106) Em 2014, as receitas efetivas totalizaram 1.201,2 milhões de euros.

(107) Devido à diminuição das transferências correntes da UE, em 2,8 milhões de euros.

(108) Este valor representa 25% das transferências de solidariedade (art.48.º), não tendo a RAM beneficiado deste tipo de transferências desde 2012.

(109) De acordo com o qual, as verbas previstas no OE, no âmbito dos art.º 48.º e 49.º da LFRA "podem ser alteradas considerando eventuais ajustamentos decorrentes da atualização, até final de 2014, dos dados referentes ao PIB Regional, de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais-SEC 2010".

(110) 46,7% em 2014.

(111) Cerca de 11,2 milhões de euros (11.209,8 mil euros) e não 11,3 milhões de euros como referido no ponto 6.2.1 (pág.36) do relatório da Conta da RAM de 2015.

(112) Com exceção de 2013, em que a cobrança dos "Impostos Diretos" foi superior à tributação indireta.

(113) Respetivamente 50% e 77,8%.

(114) Casa da Luz-Empreendimentos Turísticos, Similares, Unipessoal, Lda.; ADERAM-Agência de Desenvolvimento da RAM; IHM-Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM; ARDITI-Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação-Associação; Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S:A; SESARAM-Serviço Regional de Saúde da RAM, E.P.E; CARAM-Centro de Abate da RAM.

(115) Relativo à execução orçamental das receitas. Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2015 com os do período orçamental anterior.

(116) A diferença de -931.435,49 (euro) face ao mapa de fluxos de caixa (receita) da Conta de gerência do Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM, corresponde à reposição de saldos da gerência anterior, por sua vez subtraídos aos valores de saldos da gerência anterior-de receitas próprias, e encontra-se justificada pela metodologia já adotada pela RAM em anos anteriores.

(117) Ver o Capítulo IX-Operações Extraorçamentais do presente documento.

(118) Receita total deduzida dos Passivos financeiros (os quais respeitam exclusivamente às entidades reclassificadas no perímetro da APR), dos Activos financeiros, e do saldo da gerência anterior.

(119) Dos quais cerca de 28% são referentes ao IDE, 19% ao FGAPFP, 16,9% ao IDR, 15,4% ao IEM,IP-RAM e 12,7% à APRAM.

(120) Com destaque para o SESARAM, com uma receita de 301,6 milhões de euros.

(121) Em 2014, as transferências totais do ORAM tinham sofrido uma redução de 9,9 milhões de euros, face a 2013.

(122) Em particular pelo SESARAM com 266,4 milhões de euros.

(123) Contribuindo essencialmente para esta variação, o facto de as transferências para o SESARAM terem deixado de ser efetuadas através do IASAÚDE. Não obstante, excluindo SESARAM, as transferências para o IA SAUDE, aumentaram (19,9 milhões de euros), destinando-se à regularização de encargos assumidos e não pagos em anos anteriores.

(124) 412,9 milhões de euros em 2014.

(125) Que passaram de 186,7 milhões de euros, em 2014, para 232,1 milhões de euros, em 2015.

(126) Em 2014, aquelas percentagens foram de 99,9% para a ALM e IASAUDE, e de 96,1%, 90,2%, e 74,8%, respetivamente para o PNM, o C-EPAM e IVBAM. O SESARAM e a ADERAM, que passaram a integrar em 2015 o perímetro da APR, são as novas entidades com maior dependência do ORAM.

(127) Cfr. o n.º 1 do art.º 6.º Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

(128) As quais de acordo com o disposto no art.º 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do art.6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da UE.

(129) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo art.º 6.º, fora dos casos em que estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.

(130) O IDRAM, IP-RAM o LREC, IP-RAM, o FMSC, ao FGPDRP e o CEHA.

(131) A cessação dessa autonomia foi assumida na medida 48 do PAEF-RAM, de acordo com a qual "O GRM obriga-se a promover a revogação do regime de autonomia financeira para os SFA cuja adequada gestão não careça deste regime (avaliação concluída até T3-2012 e aplicação a partir de 1 de janeiro de 2013."

(132) Refira-se ainda que a medida 49 do PAEF-RAM, que visa tornar imperativa a cessação do regime da autonomia financeira aos SFA que não cumpram a regra do equilíbrio orçamental, foi tal como no ano anterior, contemplada no artigo n.º 40.º DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, cujos termos dispunham assim: "Fica o Governo Regional autorizado a fazer cessar o regime de autonomia financeira e a aplicar o regime geral de autonomia administrativa aos serviços e fundos autónomos que não tenham cumprido a regra do equilíbrio orçamental prevista no n.º 1 do artigo 25.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, sem que para tal tenham sido dispensados nos termos do n.º 3 do mesmo artigo ou que não cumpram o disposto no presente diploma e no decreto regulamentar regional de execução orçamental".

(133) Eixo I Educação e Formação.

(134) Desagregado na Conta da RAM por Eixo. Embora a Conta da RAM (Mapa I, Vol. II, Tomo I) conjugada com o Quadro 24, do relatório impute os valores inscritos nesta linha ao "QREN-INTERVIR+ (FEDER), em contraditório a SRF clarificou que existe uma parte daquele valor afeta ao FEDER-Quadro Estratégico Comum-QEC, devendo a distribuição ser a seguinte: FEDER (QEC) - valores previsto e cobrado, respetivamente de 26.813,6 e 10.872,8 mil euros; FEDER (QREN) - valores previsto e cobrado, respetivamente de 11.426,7 e 7.685,4 mil euros.

Salienta-se que os valores constantes do quadro II.7, reproduzem a desagregação (por rubrica e subrubrica de classificação económica, apresentando no caso do FEDER, uma maior desagregação por eixo/componente, tendo-se procedido neste caso, à agregação dos mesmos aquando da elaboração do Quadro II.7, respeitando a designação constante do correspondente o quadro 24, do respetivo Relatório) constante da Conta da RAM (vol. II, T. I, Mapa I-Receitas dos Serviços Integrados por Classificação Económica) em consonância com as designações indicadas no correspondente Quadro 24, do respetivo Relatório, os quais, com exceção do FEDER, não contrariam a informação agora apresentada, ainda que assente noutra metodologia.

A este propósito, registe-se que a informação daquele Mapa I da Conta (vol. II, T. I, Mapa I-Receitas dos Serviços Integrados por Classificação Económica), deveria conter para cada Item, o fundo, o programa e o Quadro de referência onde se integram, por forma a permitir de forma autónoma, a identificação clara das fontes de financiamento, sem que seja necessário o recurso ao relatório da Conta, bem como a esclarecimentos posteriores, como agora se verifica.

(135) A execução repartiu-se pelo PCT MAC e pelo POSEI, em respetivamente 397,7 e 9,0 mil euros.

(136) Consiste na mais baixa execução daquela receita desde 2011.

(137) Em 2014, o desvio entre o montante orçado e o cobrado, foi de -23,9 milhões de euros.

(138) À semelhança do observado no ano anterior, em que aqueles desvios foram de, respetivamente, +13,9, +8,9 e +3,5.

(139) O valor apresentado na Conta da RAM, no Mapa de Origens e Aplicação de Fundos é de 99,1 milhões de euros).

(140) Cfr. o mapa LX anexo à Conta da RAM - Mapa de origem e aplicação de fundos comunitários.

(141) Em RPT do IDR, do IDE ou do FGPFP.

(142) Cap.11 - SFA (pág.112).

(143) O Quadro não inclui as transferências dirigidas diretamente a outras entidades fora do perímetro orçamental, efetuadas pelo IFAP e pela Agência Nacional ERASMUS.

(144) O IFAP transferiu do FEADER para entidades da RAM, em 2015, 21,9 milhões de euros.

(145) Cfr. o quadro do Ponto 2.3.2.1.

(146) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, posteriormente alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto. As regras de execução foram aprovadas pelo DRR n.º 11/2015/M, de 14 de agosto.

(147) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passaram a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do art.º 2.º, n.º 5.º, da LEO.

(148) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. A última redação foi dada pela Lei n.º 22/2015, de 17/03. O DL n.º 127/2012, de 21 de junho, cuja última alteração foi operada pelo DL n.º 99/2015, de 2 de junho, estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.

(149) A versão integral das alegações (ofício da DROT n.º S 1.896, de 23/11/2016) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(150) Em contraditório, a SRF referiu não compreender os valores referentes à coluna Congelamentos apresentando um quadro cujo total remonta a 178.974,6 mil euros.

Os montantes indicados no quadro III.2 incluem, para além do montante do congelamento inicial (178.974,6 mil euros), os diferenciais (positivos), entre o valor final dos cativos e o saldo dos congelamentos e descongelamentos por rubrica orçamental (4.687, 9 mil euros).

No quadro remetido pela SRF, esse diferencial, por resultar de novos congelamentos contrabalançados por descongelamentos, foram considerados na coluna Descongelamentos, dando origem a descongelamentos líquidos (159.100,3 mil euros) que não foi possível confirmar devido à incompatibilidade do formato dos dados disponibilizado ao TC no CD anexo ao ofício da DROT n.º 1.163, de 21/07/2016.

(151) Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros em conformidade com o critério do património líquido, definido no art.º 9.º da LEO (Lei n.º 91/2001, de 20/08, vigente desde a 5.ª alteração, promovida pela Lei n.º 22/2011, de 20/05) e com o glossário da DGO. A versão da LEO em vigor em 2015 é a que resulta da 8.ª alteração, refletida na Lei n.º 41/2014, de 10/07.

(152) No cômputo da despesa efetiva, o GR (e o TC) tinham vindo a aplicar o critério que vigorava antes da 5.ª alteração da LEO, que mandava subtrair à despesa total, apenas os passivos financeiros.

(153) Ficaram por utilizar 4,6 milhões de euros, maioritariamente de capital (3,5 milhões de euros).

(154) Em relação a 2014, a estruturação orçamental foi alterado, passando dos anteriores 25, para os atuais 19 programas - Cfr. Circ. n.º 4/ORÇ/2014, de 29/08.

(155) A saber: o P-045-Promoção dos transportes sustentáveis; o P-046-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida; o P-050-Saúde; e o P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública.

(156) Comparativamente ao ano anterior, o universo cresceu com a integração de mais 7 entidades (5 empresas e 2 associações, destacadas a cinzento no Quadro III) no setor institucional da Administração Pública Regional.

(157) Designadamente com o Anexo XXII do Relatório e com os mapas do Volume I.

(158) Por simplificação, agregaram-se os 29 fundos escolares como um todo.

(159) Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, complementada pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho.

(160) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no art.º 3.º da Lei n.º 8/2012.

(161) Na sua regulamentação pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu-se que os planos de liquidação não podem ter um prazo superior a 5 anos, permitindo-se, no entanto, que este prazo possa, em situações excecionais, ter uma duração de 10 anos (n.º 2 e 3 do art.º 18.º).

(162) Nos termos do art.º 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".

(163) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(164) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".

(165) Segundo o art.º 4.º do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".

(166) Nos mapas remetidos pela DROT, constam pagamentos em atraso com sinal negativo (SRETC: -2.400,89, em Aquisições de bens e serviços; e na SRE: -62,0 (euro), em Outras despesas com o pessoal), sem que tivesse sido adiantada uma explicação para essa ocorrência.

(167) À exceção dos 29 fundos escolares, que se encontram agregados.

(168) Em consonância com o disposto nos art.º 227.º, n.º 1, al. h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património". O art.º 69.º, al. i), do EPARAM estabelece que compete ao GR "administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse".

(169) De fora ficam as obrigações financeiras e os saldos de tesouraria que são analisados no Capítulo da Dívida.

(170) Diploma que aprovou o ORAM para 2015.

(171) Através do ofício n.º 1.855, de 17/11/2016, da DROT.

(172) Na sequência da tomada de posse do XII Governo Regional, foi aprovada a nova estrutura do GR (através do DRR n.º 2/2015/M, de 12/05), passando a SRPF a designar-se de Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, com a sigla oficial de SRF (estabelecida pelo Despacho do Presidente do Governo Regional da Madeira, n.º 143/2015, de 24/04).

(173) A nova lei orgânica da SRF.

(174) A nova orgânica da Direção Regional do Património e de Gestão dos Serviços Partilhados (DRPaGeSP) foi publicada no DRR n.º 10/2015/M, de 14 de agosto.

(175) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio privado é competência exclusiva da DRPaGeSP. No contexto do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, e da Portaria n.º 171/2014, de 29 de setembro, o inventário e a gestão dos bens do domínio público da RAM é da responsabilidade da DRPaGeSP, devendo as entidades que administram imóveis do domínio público da RAM fornecer-lhe todos os elementos necessários à elaboração e à atualização do inventário geral . Ver, também, a propósito, a orgânica da DRPaGeSP, aprovada pelo DRR 10/2015/M, de 14 de agosto.

De assinalar ainda que os inventários dos bens móveis do domínio privado são da competência própria dos serviços a que estejam afetos - cfr. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto e que a gestão do parque de veículos da RAM está regulada pelo DLR n.º 22/2009/M, de 12 de agosto.

(176) Conforme a nota preambular. Em síntese, o regime jurídico instituído pelo DLR n.º 7/2012/M, visa atender às aludidas especificidades e disciplinar o património imobiliário do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, através da consagração de instrumentos jurídicos necessários a uma útil administração imobiliária, designadamente a cedência, o arrendamento e a constituição do direito de superfície. O DL n.º 280/2007, de 7 de agosto, trouxe para o centro das preocupações da gestão dos bens imóveis do Estado a adoção de tecnologias de informação adequadas, o suporte às exigências da contabilidade patrimonial (POCP e planos de contas sectoriais), e a concretização de normas mais exigentes de gestão, controlo e avaliação patrimoniais.

(177) Devido à introdução do GeRFiP que obrigou a "definir os eixos de atuação na estrutura do inventário e cadastro dos bens imóveis da RAM" e a adaptar a base de dados CIBERAM às normas de inventariação aprovadas pela Portaria n.º 671/2000, de 17 de abril.

(178) Cfr. a Portaria n.º 171/2014, de 29/09, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.

(179) Que era para ser substituída pela plataforma SIGRAM, concebida e desenvolvida pela empresa BESI, em 2009, a qual se encontra inoperacional por diferendo entre as partes. Sobre esta questão, ver o Relatório n.º 7/2011-FS/SRMTC.

(180) Existe ainda uma outra base de dados, dedicada aos veículos automóveis, que é gerida pela Direção Regional de Planeamento, Recursos e Gestão de Obras Públicas, da Secretaria Regional dos Assuntos Parlamentares e Europeus, a quem, entre outras, compete "Coordenar a utilização, gestão e manutenção dos equipamentos e viaturas ao serviço do Governo Regional e promover a aquisição e gestão dos materiais destinados à manutenção dos mesmos", nos termos do DRR n.º 20/2016/M, de 25 de agosto, em parceria com a DRPaGeSP.

(181) Cr. o ofício da DRPaGeSP n.º 3.453, de 19/07/2016, e o e-mail anexo.

(182) Em cumprimento do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região", elaborado em 2012 no quadro da medida 46 do PAEF-RAM.

(183) Com o DRR n.º 3/2015/M, de 28/05 (que aprovou a nova orgânica da SRF), a Direção Regional do Tesouro (serviço integrado na SRPF, cuja orgânica constava do DRR n.º 5/2008/M, de 26/03), passou a designar-se de Direção Regional do Orçamento e Tesouro, a qual tem por missão administrar a tesouraria do Governo Regional, executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM.

(184) Autorizado pela RCG n.º 901/2015, de 08/10.

(185) Autorizado pela RCG n.º 959/2015, de 05/11.

(186) Autorizado pela RCG n.º 900/2015, de 08/10.

(187) Autorizado pela RCG n.º 463/2015, de 04/06.

(188) Autorizado pela RCG n.º 241/2014, de 16/04.

(189) A venda foi realizada ao abrigo de contrato celebrado a 14 de julho de 2014, com as sociedades RAM - Rações para Animais, SA e Insular - Produtos alimentares, SGPS, na sequência de avaliação por entidade independente e no cumprimento do processo estabelecido pelo DRR n.º 5/2014/M, de 7 de abril.

(190) De que eram titulares o Seminário Maior de Nossa Senhora de Fátima e os herdeiros de José António Melvill Araújo

(191) O contrato de transmissão das ações dos acionistas privados da VIAMADEIRA para a RAM, celebrado em outubro de 2011, representativo de 80% do capital social da empresa, no valor de 400 mil euros, foi regularizado a 7 de janeiro de 2013, por conta do ORAM de 2012.

(192) A declaração de insolvência data de 3 de junho de 2013 (cfr. o Relatório do Setor Empresarial - RAM, de agosto de 2014).

(193) Cfr. RCG n.º 1007/2012, de 30/11.

(194) Cfr. o Relatório de Progresso (do Programa de Privatizações e Restruturação do SERAM) - 4.º Trimestre de 2015, de 16/06/2016.

(195) Publicado a 10 de novembro de 2015.

(196) Houve uma nova redução de 0,01% da participação da RAM na RELACRE, por efeito do aumento do fundo patrimonial da associação.

(197) Isto é, o conjunto dos títulos de participação no capital em outras empresas detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50% do capital.

(198) Em contraditório foi fornecida uma cópia da Errata ao Anexo LIV - Balanço analítico das entidades do SERAM em 31 de dezembro de 2015 que corrige o montante dos capitais próprios nos balanços das empresas do SERAM.

(199) As empresas do grupo IGSERV estão individualmente refletidas, embora tenha sido elaborada a conta consolidada. O grupo HF também apresentou as contas consolidadas, mas só a HF, S.A., se encontra refletida no mapa.

(200) Aprovado pelo DL n.º 158/2009, de 13/07, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria n.º 986/2009, de 7/09.

(201) O Balanço e a Demonstração de Resultados do SESARAM foram adequados à estrutura estabelecida pelo SNC.

(202) Contra os -235,1 milhões do ano anterior. Note-se que a Madeira Parques não se encontra incluída nesta análise, sendo tratada separadamente mais abaixo (caso fossem incluídos os capitais próprios da Madeira Parques o valor de 2014 seria de -229,6 milhões de euros).

(203) O mark-to-market destas operações com swaps não foi relevado nas demonstrações financeiras, por decisão superior. O montante indicado corresponde aos encargos financeiros anuais liquidados pelas entidades bancárias, que desde 2014 foram objeto de contestação judicial, aguardando a conclusão do processo legal.

(204) No Mapa 11 enviado pelo serviço, a SDPS tem menos 1 contrato que o listado no Relatório Anual do SERAM. O valor nocional e MtM associado no Relatório a este contrato aparece no Mapa 11 integrado num dos contratos da SDPO.

Em contraditório, o SRF esclareceu que sucede ser a SDPO quem assume a responsabilidade financeira desse contrato.

(205) Por opção acionista, a valorização contabilística dos SWAPS não foi feita de acordo com o referencial contabilístico (justo valor de mercado), alegando-se um critério de prudência para não refletir a desvalorização dos contratos.

(206) Cfr. o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM de 2015, publicado em julho de 2016. O valor apurado reflete os cálculos efetuados pelo IGCP e procura suprir a informação desigual constante nas contas das empresas, em desconformidade com as exigências do SNC e as NCRF.

(207) As 4 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto as restantes 6 estão agregadas na coluna "Outras entidades".

(208) No âmbito da operação harmónio, referenciada no Ponto 4.2.1.1., em que o anterior capital social foi utilizado na redução dos resultados transitados negativos e subscrita uma nova quota, exclusivamente subscrita pelo GR.

(209) Com a conversão dos suprimentos (dívida aos sócios), em prestações suplementares.

(210) Através da RCG n.º 1072/2015, de 02/12.

(211) Que integraram o montante convertido em prestações suplementares (instrumentos de capital).

(212) Cfr. o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM de 2015, publicado em julho de 2016.

(213) Para assegurar a comparabilidade dos dados, o Balanço do SESARAM foi adaptado, visto aplicar o POCMS.

(214) Dada a dimensão preponderante no agrupamento do SESARAM que representa 60% do ativo e 66% do passivo do conjunto destas empresas e cujos fundos próprios negativos superam em 133% o património líquido das outras entidades.

(215) Regularização de créditos sobre a ADSE, pelos serviços prestados desde 2010 aos utentes do SNS seus beneficiários, na sequência do Memorando de Entendimento celebrado entre o Ministério das Finanças, o Ministério da Saúde e a RAM, em 29/09/2015.

(216) Mais por força dos rendimentos e ganhos (+52,6%) do que de reduções nos custos operacionais (-4,7%). Todavia esse melhor desempenho não derivou das vendas, que até decresceram significativamente (-11,3%), mas antes com alterações em ganhos em participadas e em reduções nos inventários da produção.

(217) As alterações dos valores de mercado dos contratos de swap encontram-se refletidas na conta de gastos Aumentos/reduções do justo valor.

(218) O valor das perdas da SDNM foi estimado a partir da variação da conta do passivo Credores por acréscimos de gastos - Juros bancários vencidos (2,6 milhões de euros) visto não estar individualizado na conta juros a pagar.

(219) Perdas que não correspondem às alterações do justo valor daqueles instrumentos. Segundo os dados do IGCP, refletidos no Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM, os contratos de swap das SD, de 2014 para 2015, até obtiveram ganhos de (o justo valor valorizou-se em) 23,2 milhões de euros.

(220) Passando de resultado operacional de -15,1 milhões (2014), para os -5,3 milhões, do ano.

(221) Que transitou de uma redução do justo valor de 4,9 milhões de euros, para um aumento de 2,7 milhões, em 2015.

(222) Em virtude do congelamento das tabelas salariais, promoções e diuturnidades, da redução do n.º de efetivos (-9 trabalhadores) e da cessação da requisição do pessoal da PSP.

(223) Subsídio à tarifa do regadio.

(224) No essencial, por negociação de um ARD com a CARAM.

(225) Em ativos intangíveis, afetos à concessão, por efeito do reescalonamento de investimentos futuros.

(226) Pagas pela REN, tal como definido pela ERSE, e refletidas em Vendas e prestações de serviços. As vendas de energia elétrica aumentaram 3,7%.

(227) No final de 2015, o quadro de pessoal apresenta-se com menos 17 trabalhadores.

(228) Os juros e gastos similares diminuíram 46,5%, sobretudo, porque a dívida bancária transitou para a RAM.

(229) Ganho que reflete a variação do justo valor até novembro de 2015, altura em que o contrato foi antecipadamente cancelado.

(230) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos ao SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos: os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(231) Em consequência da redução na faturação das prestações de serviços (subsistemas de saúde, seguradoras, etc,) por motivo de atrasos no processo de codificação dos internamentos, que deverá ser recuperável no próximo ano.

(232) Correções relativas a exercícios anteriores, relacionadas com a anulação de uma dívida (2,5 milhões de euros) ao IASAÙDE, IP e compensações relativas a projetos cofinanciados.

(233) Provenientes do aumento das remunerações (+0,9%), principalmente: ordenados e salários, adicionais e horas extraordinárias, não obstante a saída de 43 trabalhadores.

(234) Para clientes de cobrança duvidosa.

(235) Os documentos de prestação de conta da empresa não expressam a evolução do justo valor, nem os eventuais ganhos / perdas incorridos.

(236) Retiradas do relatório do GR (de 2012), referente à aplicação das medidas.

(237) Podendo vir a ser autorizada a manutenção da exploração, a título provisório, até 03/12/2019, de acordo com a Lei n.º 52/2015, de 09/06.

(238) Na sequência da "Auditoria ao controlo das receitas das concessões na administração regional direta", refletida no Relatório n.º 3/2016 - FS/SRMTC, de 14/01.

(239) O contrato de concessão foi denunciado com efeitos a partir de 20 de setembro de 2015, por despacho do Secretário Regional da Agricultura e Pescas, de 13/5/2015 (cfr. o Relatório n.º 3/2016 - FS/SRMTC, de 14/01 - Auditoria ao controlo das receitas das concessões na administração regional direta).

(240) O contrato de concessão de foi rescindido com efeitos a 1 de junho de 2015 (cfr. o Relatório n.º 3/2016 - FS/SRMTC, de 14/01 - Auditoria ao controlo das receitas das concessões na administração regional direta).

(241) Que envolveram um perdão de juros de mora (2,5 milhões de euros, por cada concessionária). A faturação em dívida, referentes às portagens de 2010 e 2011, era de 85,7 milhões de euros, na VIALITORAL, e de 77,4 milhões de euros, na VIAEXPRESSO).

(242) Na VIALITORAL, de 94,5 milhões de euros; na VIAEXPRESSO, de 156,5 milhões de euros. Daquele montante, 233,9 milhões resultam diretamente do novo valor das portagens (88,4 milhões de euros, na VIALITORAL, e 145,5 milhões de euros, na VIAEXPRESSO).

(243) Compreendendo: 23,7 km da Via Expresso (inclui 13,0 km de troços associados) e 7,3 km da Via Litoral.

(244) Para conhecer melhor os detalhes da renegociação, veja-se a "Auditoria aos encargos da Região com PPP rodoviárias - 2012 / 2015", refletida no Relatório n.º 14/2016 - FS/SRMTC, de 15/09.

(245) Contrato deliberado em Assembleia-Geral (cfr. a RCG n.º 1061/2015, de 02/12), identificado no Mapa 5 remetido pela SRF, que inclui o valor da dívida bancária assumida pela RAM (euro) 5.031.012,13).

(246) Designação do Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão do Territorial da RAM, cofinanciado pelo FEDER.

(247) A resposta dada em contraditório nada referiu relativamente à alteração dos saldos.

(248) O SERAM integra as empresas públicas regionais e as empresas participadas da Região (cfr. os art.os 3.º e 4.º, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro), que aprovou o regime do sector empresarial regional. Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Este capítulo inclui as entidades públicas reclassificadas (EPR), integradas no subsector dos SFA.

(249) Através de ofício da DROT n.º 1.854/2016, de 17 de novembro, inserto na documentação de suporte ao presente Relatório.

(250) Nos termos do disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(251) No caso da Conta da RAM de 2015, o Anexo LII.

(252) A programação financeira definida pela RCG n.º 1030/2013, de 16 de outubro, foi alterada pela RCG n.º 884/2015, de 07/10) no sentido de ser antecipada a regularização de uma parcela do valor em dívida referente à produção de 2012. Os CP de 2010 e 2011 encontram-se saldados, havendo ainda uma dívida de 106,7 milhões de euros, referente ao CP de 2012, para ser paga até novembro de 2017.

(253) No contraditório foi referido tratar-se de um apoio decorrente do Memorando de Entendimento, celebrado entre a RAM, o Ministério das Finanças (MF), o Ministério da Saúde (MS) e a Direção Geral de Proteção Social aos Funcionários e Agentes do Estado (ADSE), em 29/09/2015, que definiu os termos em que seriam regularizadas as dívidas existentes até 31 de agosto de 2015 do SRS ao SNS e ADSE, e vice-versa. Nessa sequência "o SESARAM regularizou a totalidade das dívidas imputáveis aos serviços da Administração Pública Regional (APR)", tornando-se necessário ressarcir a empresa por conta dos montantes pagos que eram da responsabilidade de outras entidades da APR (GR e FSA).

(254) No contraditório foi explicado que este montante corresponde a um encargo transitado, com suporte na RCG n.º 318/2009, de 25/03 e no CPDD n.º 37/2009, de 31/03, celebrado com o ex-IDRAM e publicado no JORAM, II Série, n.º 140, de 28/10/2010.

(255) Determinada pela RCG n.º 447/2015, de 04 de 4 de junho, formalizada por protocolo e apoiada financeiramente por contrato-programa, de cujo montante apenas se tem conhecimento indireto através da portaria de repartição de encargos (Portaria n.º 224/2015, de 18/11).

(256) Fluxos financeiros não reembolsáveis destinados ao equilíbrio financeiro das entidades e à garantia de níveis de preços inferiores ao respetivo custo de produção.

(257) As IC de 2015 (total) e de 2009 (uma pequena parcela da dívida paga no ano).

(258) No caso da IHM, acresce a inconsistência relacionada com o facto do grosso das IC (de 2015 e as transitadas de 2009, 2010 e 2011) terem sido classificadas em transferências de capital, mas uma pequena parcela da IC de 2009 (euro) 201.180,0) ter sido registada em transferências correntes.

(259) Decorrentes da exploração de atividades de interesse económico geral que lhes estão confiadas (nos domínios do transporte rodoviário de passageiros, dos programas habitacionais com fins sociais, do sistema de gestão do regadio e dos serviços de abate de animais), e não suficientemente cobertas pelas receitas normais, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.

(260) Conforme o plano de pagamentos, definido pelas RCG n.º 877 e 938/2012, de 04/10 e 06/11, a terminar em 2016.

(261) Apesar da emissão pela SRF do ofício-circular n.º 1537, de 2 de novembro de 2015, dirigido a todos os serviços e entidades que integram o ORAM, com os esclarecimentos necessários sobre esta matéria.

(262) Cuja transferência se destinou à regularização de IC em dívida referentes aos anos de 2009, 2010 e 2011, no valor de 7,0 milhões de euros.

(263) A transferência visou financiar os encargos (552,4 mil euros) de um empréstimo contraído pelo CARAM.

(264) Cfr. a RCG n.º 456 e 461//2015, de 08/06,

(265) Cfr. a RCG n.º 38/2015, de 20/01.

(266) Cfr. a RCG n.º 831/2015, 28/09 - 3.ª alteração ao CP celebrado a 06/05/2011.

Autorizados pelas RCG n.º 654/2011, de 11 de maio, alterada pela RCG n.º 654/2011, de 11/05, e RCG n.º 799/2011, de 13 de junho.

(267) Cfr. a RCG n.º 832/2015, de 28/11, que autoriza a celebração do respetivo CP.

(268) Cfr. a RCG n.º 185/2015, de 25/03, que altera CP celebrado a 07/06/2011.

(269) Cfr. a RCG n.º 1123/2014, de 21/11, com uma execução financeira de 100,0 mil euros.

(270) Cfr. a RCG n.º 34/2015, de 16/01, que altera o CP aprovado pela RCG n.º 494/2013, de 12/06.

(271) Cfr. a RCG n.º 1189/2014, de 02/12, sem execução financeira no ano.

(272) Cfr. a RCG n.º 1155/2015, de 15/12.

(273) Cfr. a RCG n.º 1156/2015, de 15/12.

(274) Cfr. a RCG n.º 1157/2015, de 15/12.

(275) Cfr. a RCG n.º 1263/2014, de 23/12.

(276) Cfr. a RCG n.º 703, 794 e 795/2015, de 04/09.

(277) Cfr. a RCG n.º54/2015, de 06/02 , alterada pela RCG n.º 321/2015, de 17/04.

(278) Já abordados no Capitulo V - Património, pontos 4.2.2.1, 4.2.3. e 4.2.4.

(279) Cfr. a RCG n.º 877 e 938/2012, de 04/10 e de 06/11, respetivamente.

(280) A análise das transferências efetuadas para os municípios no âmbito do PIDDAR é efetuada no Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.

(281) A versão integral das alegações (ofício da SRF n.º 1938, de 5/12/2016) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(282) Na redação dada pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, que procedeu à sua republicação.

(283) O mencionado artigo, epigrafado de "Apresentação dos planos" dispõe que "O Governo Regional apresenta à ALRAM, conjuntamente com a proposta do Orçamento da Região de cada ano, a proposta do plano ou planos que lhe competir elaborar". Por conseguinte, a proposta do PDES deveria ter acompanhado a proposta de orçamento para 2014, apresentada à ALM a 22 de novembro de 2013.

(284) Cfr. a RCG n.º 78/2014, de 20 de fevereiro.

(285) Cfr. as Resoluções n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, e n.º 5/2015/M, de 13 de agosto, respetivamente.

(286) Tal não ocorreu no ano anterior dado que a aprovação tardia do PDES 2014-2020 impossibilitou que o PIDDAR para 2014 materializasse coerentemente a implementação daquele plano de médio prazo.

(287) Cfr. o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro).

(288) Cfr. o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.

(289) Exceto no que se refere às dotações finais destas fontes de financiamento, em que o Relatório de Execução PIDDAR não apresenta adequadamente, conforme adiante referido.

(290) Embora, relativamente ao Capítulo 50, se possa recorrer à informação da Conta da RAM, tais dados não são necessariamente iguais, nomeadamente no que se refere às transferências para os SFA, que podem não coincidir com os valores efetivamente executados no âmbito do PIDDAR.

(291) Tratam-se, nomeadamente, das rubricas da "Despesa->D040403;D040404;D080403;D.080404;D090607e D090707" e "Receita->R.060402;R.060403;R.100402;R100403;R.111105 e R.120605".

(292) A perceção dos principais agregados exigiria um outro mapa com informação de síntese, ou seja, o inverso do mapa VII que, por natureza, contém a máxima decomposição.

(293) O Relatório de Execução do PIDDAR de 2015, através do seu Quadro 1, apresentou mais informação do que no ano anterior, contudo tal aperfeiçoamento mostrou-se ainda insuficiente, conforme adiante se refere.

(294) O Quadro 1 daquele relatório encerra no entanto uma exceção a esta situação, ao apresentar o valor de (euro) 559.816.546, que corresponde ao aprovado no orçamento inicial.

(295) Esse montante também não é consistente com os dados ínsitos ao orçamento inicial, já que diverge daquele em (euro) 5.790. Em contraditório, a SRF informou que "após a entrada em execução do PIDDAR 2015 foi detetado que a ficha de um projeto não havia sido devidamente atualizada, constando na mesma um valor de 5.790 euros afeto a uma orgânica que já não era aplicável e que, por esse motivo, deveria ter sido eliminada" e adiantou que "Nesta sequência, a ESPAP desenvolveu novos procedimentos de validação, na plataforma do SIGORAM, de modo a evitar que esta situação volte a ocorrer." Salientou ainda que "esta situação só teve impacto nos mapas do PIDDAR e Mapa IX, não afetando contudo os valores do Orçamento de 2015, que estavam corretos."

(296) A análise da execução financeira global do PIDDAR encontra-se desenvolvida no ponto 6.4.

(297) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(298) Considerando a média geométrica.

(299) A análise não contempla, designadamente, os apoios concedidos à Administração Central, à Segurança Social, à Administração Local sedeada fora da Região e aos Fundos e Serviços Autónomos (visto tratarem-se de transferências destinadas ao funcionamento normal e a investimento) exceto EPR.

(300) Através do ofício da DROT n.º 1.917, de 28/11/2016.

(301) Que adapta à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto.

(302) Diploma que aprovou o ORAM para 2015, entretanto alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto. Ver, em particular, o Capítulo VIII, epigrafado de "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", que engloba os art.os 34.º - "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", 35.º - "Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 34.º deste diploma", 36.º - "Apoio humanitário", e 37.º - "Indemnizações compensatórias" e 38.º "Transferências e apoios para entidades de direito privado".

(303) Salvo as exceções previstas no n.º 2 do citado artigo, designadamente os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da proteção civil, da promoção turística, dos que resultem da aplicação de regulamentos próprios e os destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo SERAM e as EPR.

(304) Cfr. as medidas 18, 24 b) e 41, mas em especial a 19 que fixou a meta de redução da despesa com os subsídios e outros apoios em, pelo menos, 22 milhões de euros face a 2011, sendo que na área do desporto a descida não deveria ser inferior a 15%.

(305) Cfr. o ofício n.º 1190/2016, de 27/07.

(306) Não foram consideradas as transferências e os subsídios realizados pelo GR com destino à Administração Central (Subagrupamento 03), à Segurança Social (Subagrupamento 06), às Autarquias Locais sedeadas fora da RAM e aos Fundos e Serviços Autónomos (visto tratarem-se de transferências destinadas ao funcionamento normal e a investimento) exceto EPR.

(307) Cfr. o DRR n.º 2/2015, de 12/05, que estabeleceu a organização e funcionamento do novo Governo composto por mais dois departamentos do que o anterior.

(308) Em 2013 a listagem contou com a entrada de 3 novas entidades (a Fundação Salesianos, o Colégio Infante D. Henrique e a Escola Superior de Enfermagem S. José de Cluny), uma das quais (Colégio do Infante) não tinha recebido em 2012 qualquer apoio. O mesmo sucedeu em 2014 a 2 das instituições que saíram da lista (a Escola Salesiana de Artes e Ofícios e a Província Portuguesa Sacerdotes Coração de Jesus).

(309) Determinada pela RCG n.º 447/2015, de 04 de 4 de junho, formalizada por protocolo e apoiada financeiramente por contrato-programa.

(310) Cfr. a RCG n.º 939, 940 e 941/2012, todas de 6/11. A prestação em falta de 2013 (9,7 mil euros) à Empresa de Automóveis do Caniço, Lda., foi regularizada no ano.

(311) Sendo 206,2 mil euros à Rodoeste - Transportadora Rodoviária da Madeira, Lda., 110,5 mil euros à EAC - Empresa de Automóveis do Caniço, Lda e 342,5 mil euros à SAM - Sociedade de Automóveis da Madeira, S.A..

(312) As linhas de crédito surgiram para apoiar os planos e os projetos de investimento das autarquias e das associações de municípios ou empresas concessionárias destas, comparticipados pelo III Quadro de Apoio Comunitário.

(313) Alterado pelo art.º 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro, e que continua a vigorar por força do art.º 4.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.

(314) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(315) Em 2015, e relativamente ao outro CP ativo, celebrado com o Município da Ribeira Brava, em 31 de dezembro de 2012, os valores nele inscritos para a empreitada de "Construção da EM entre os Sítios da Pedra de Nossa Senhora e Vigia-Campanário" (euro)1 250 000,00 - em 2015 - e (euro) 1 025 083,32 - em 2016), foram anulados, na sequência da RCG n.º 1209/2015, de 29 de dezembro "considerando a necessidade de reafectar as dotações orçamentais da Região para 2016".

Segundo a SRF, "não houve autos entrados na SRF que ficassem por processar em 2015", pelo que, no final de 2015, o Mapa de Pagamentos em Atraso (MPA) do GR, nas rubricas de classificação económica da despesa "D.08.03 a 08.06 - Administrações Públicas", reportado à DGO e ao INE, não inclui qualquer montante em dívida aos municípios (cfr. ofício da DROT, n.º 1190, de 27/07/2016).

(316) Cfr. a RCG n.º 438/2012, de 27/06.

(317) Cfr. as RCG n.º 682 e 918/2013, de 05/07 e 05/09 que autorizaram a celebração de três CP com o município de Santa Cruz e de um CP com cada um dos outros municípios. Os CP de Santa Cruz e da Calheta foram entretanto alterados pela RCG n.º 825/2014, de 14/08.

(318) Cfr. as RCG n.os 809 e 810/2014, de 12/08, que autorizaram a celebração de dois CP com o município de Câmara de Lobos e de um CP com o da Ribeira Brava.

(319) Em contraditório, o SRF contestou a menção deste valor no Quadro VII.6, afirmando não existir registo dessa previsão. Porém, o orçamento final de 2015 contempla uma dotação de apoio aos municípios, para fazer face a despesas com a intempérie, naquele montante, sem especificar o beneficiário, integrada na rubrica 08.05.03. (B0.HH) da SRF (Class. Org./Sec. 44).

(320) Na aceção que é dada pela Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro.

(321) A versão integral das alegações (ofício da SRF n.º PT30-SRFDROT-2016-S0001912, de 25/11/2016) consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(322) Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, cuja última redação é dada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho. Condicionalmente revogada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(323) Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(324) Nova Lei das Finanças da Regiões Autónomas, entrada em vigor a 1 de janeiro de 2014.

(325) DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto.

(326) Acerca desta conversão vide o ponto 8.5.3.

(327) Esta operação de endividamento foi autorizada, pelo Ministro de Estado e das Finanças, ao abrigo da exceção prevista no n.º 2 do art.º 107.º da Lei que aprovou o OE para 2012, tendo a mesma sido aprovada pelo Conselho do Governo Regional em 27 de janeiro de 2012 (cfr. a RCG n.º 42/2012).

(328) Despacho n.º 225/2014/MEF, de 8 de outubro.

(329) Os aditamentos foram aprovados pela RCG n.º 478/2015, de 18 de junho, e pela RCG n.º 1147/2015, de 10 de dezembro.

(330) Em concreto, tais acordos referem-se à assunção das responsabilidades detidas pela EJM, Lda. junto do BANIF, S.A., e do Novo Banco, S.A., no montante de (euro) 3.812.565,06 e de 1.218.447,07, respetivamente. Operação que foi autorizada pela RCG n.º 1072/2015, de 26 de novembro, ao abrigo do art.º 13.º, n.º 2, do diploma que aprovou o ORAM para 2015.

(331) Observe-se que a diferença entre o montante global dos dois Acordos de Assunção de Dívida e o valor do empréstimo corresponde às tranches de amortização dos dois empréstimos originais, efetuadas em dezembro de 2015, pelo Governo Regional, respetivamente nos montantes de (euro) 77.883,95 e (euro) 27.882,08.

(332) Recorde-se que o empréstimo do Estado e a operação de financiamento até 150M(euro) se enquadram no PAEF-RAM, pelo que os limites à sua utilização devem ser vistos nesse enquadramento.

(333) Para além do montante indicado o Governo Regional amortizou duas tranches (euro)77.883,95 e (euro)27.882,08) da dívida da EJM que não têm reflexo no quadro pelo facto de terem sido amortizadas no próprio ano em que foram assumidas.

(334) No exercício do contraditório a SRF veio defender que, em 2011, o rácio da dívida face á receita efetiva seria de 95%. Importa por isso registar que o gráfico tem por base os dados sancionados pelo Tribunal nos sucessivos Pareceres sobre a Conta da RAM, e não apenas os dados da própria Conta, a qual, no ano em referência, apresentava uma subavaliação da dívida em 31,6 milhões de euros, conforme consta do ponto 8.1.2 do Parecer à Conta da RAM de 2011. Embora a SRF não especifique os valores que utilizou, tudo indica que a diferença resulta dessa situação.

(335) Valores do PIB de acordo com as Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgadas pelo INE.

(336) Dado o facto de o montante do PIB da RAM de 2015 não se encontrar disponível, à data da análise, não é possível calcular com rigor o rácio da dívida para aquele ano, no entanto, pressupondo que o valor do PIB tenha crescido à mesma taxa do ano anterior (1,3%), aquele rácio atingiria os 76,8%.

(337) Cfr. o n.º 1 do art.º 10.º do DLR n.º 18/2014/M.

(338) O referido anexo ao Relatório continha algumas incorreções que foram entretanto corrigidas com a emissão de uma errata à Conta a Região de 2015.

(339) Passaram a integrar este universo, em 2015,: o CARAM, EPE; o SESARAM, EPE; a MT, S.A.; a IHM, EPE; a ADERAM e a ARDITI.

(340) A apreciação da evolução ocorrida face ao ano anterior assenta na inclusão da informação sobre situação da dívida reportada a 31/12/2014 das entidades que integraram o universo das EPR em 2015, de modo a tornar possível a análise comparativa.

(341) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea c), da LCPA (Lei n.º 8/2012, de 21/02).

(342) Normativo vigente a partir de 2012, em resultado das alterações introduzidas pela Lei n.º 22/2011, de 20 de maio.

(343) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis", cfr. o art.º 3.º, alínea d), da LCPA.

(344) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea e), da LCPA.

(345) Estratégia de Pagamento de valores em dívida (medida 9 do PAEF) foi apresentada pela Região em abril de 2014.

(346) Dados remetidos a pedido da SRMTC, apresentados em anexo ao ofício da SRF n.º 2790, de 21/07/2016.

(347) A real dimensão dos encargos para a Região irá depender da efetividade com que esta consiga depois exercer o seu direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(348) No caso, a GESBA - Empresa de Gestão do Sector da Banana, Lda. Trata-se de uma operação de crédito em conta corrente, pelo prazo de um ano, destinada a antecipar pagamentos aos produtores de banana.

(349) Através da RCG n.º 63/2015, de 8 de janeiro, foi autorizada a concessão de um aval ao Club Sport Marítimo da Madeira, até ao montante de 10 milhões de euros, mas tal autorização viria a ser revogada pela RCG n.º 522/2015, de 2 de julho.

(350) Os mais baixos volumes de garantias prestadas desde o ano 2000 registaram-se a partir de 2012, oscilando entre 4 e 5 milhões de euros.

(351) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.4.6.

(352) Considerou-se como critério os incumprimentos superiores a cinco mil euros.

(353) Prédio urbano, com 3 pisos, composto por campos de futebol, localizado no Caminho da Faia, freguesia de Gaula, concelho de Santa Cruz, com a área total de 19.120 m2.

(354) Neste quadro só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o respetivo historial de pagamentos e reembolsos ocorridos.

(355) O total dos juros e outros encargos correntes da dívida refletido no quadro (euro) 101.978.959,36 (euro) 99.527.671,00 + (euro) 2.451.288,36) é inferior em (euro) 36.497,90 ao montante contabilizado na Conta da RAM (evidenciado no quadro 18) pelo facto de esse montante não se encontrar refletido nos anexos ao Relatório da Conta que especificam a afetação dos referidos encargos (anexos XXXIX, XL e XLVII).

(356) A contabilização destes encargos na mencionada rúbrica da despesa resulta das orientações emitidas pela DROC na Circular n.º 6/ORÇ/2012, relativa à preparação do Orçamento da RAM para 2013, e reproduzida nas Circulares subsequentes, nomeadamente na Circular n.º 4/ORÇ/2014, referente à preparação do Orçamento de 2015. Idênticas instruções foram emitidas pela DGO através da Circular A-1371, relativa ao OE para 2013, e nas Circulares subsequentes.

(357) O ponto 40 da invocada Circular refere o seguinte: "40. A classificação económica de despesa relativa a «juros de mora» por atrasos nos pagamentos adota a nova alínea J0.00 - Juros de mora inserida na rubrica 03.05.02 - Juros e outros encargos - Outros juros - Outros, conforme é indicado no Anexo VII. As restantes despesas de outros juros serão incluídas na alínea O0.00 - Outros na mesma rubrica".

(358) De acordo com as notas explicativas ao classificador económico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, no subagrupamento 03.05.00 - «Outros juros». - "Englobam-se outros encargos, designadamente juros de dívidas contraídas, de acordo com a legislação em vigor". Este subagrupamento subdivide-se em duas rubricas: 03.05.01 - «Remuneração de depósitos no Tesouro» e 03.05.02 - «Outros»". Concretizando o tipo de encargos aqui em causa, as referidas notas determinam que a rubrica 03.05.01 - «Remuneração de depósitos no Tesouro». - "Engloba os encargos originados pelo pagamento de juros às contas dos serviços integrados do Estado, como dos serviços e fundos autónomos, de acordo com a legislação em vigor".

(359) Mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos.

(360) Denominado de "Endividamento de entidades incluídas no universo das administrações públicas e das empresas do setor empresarial da Região Autónoma da Madeira".

(361) Que dispunha que "2 - O Governo Regional fica autorizado, através do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública em conjunto com o membro do Governo Regional responsável pela assunção da despesa ou com a tutela da entidade, a assumir passivos e responsabilidades e a proceder à celebração de acordos de pagamento com credores das entidades que integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais, incluindo a assunção liberatória e transmissão de dívidas, salvaguardando os devidos efeitos ao nível da execução orçamental, decorrentes da alteração da sua exigibilidade.".

(362) Segundo o qual "3 - Fica igualmente o Governo Regional autorizado, através do Secretario Regional das Finanças e da Administração Pública em conjunto com Secretário Regional da Educação, a proceder à celebração de acordos de pagamento com entidades desportivas ou outras entidades, que cooperam com o sistema desportivo regional, destinados à regularização de encargos de anos anteriores advenientes, nomeadamente, da aplicação de regulamentos ou de contratos-programa de desenvolvimento desportivo celebrados, desde que os encargos correspondentes tenham sido devidamente contabilizados para efeitos de contas nacionais, ficando, neste caso, dispensada a aplicação do disposto no artigo 57.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2007/M, de 11 de janeiro, bem como a aprovação através de Resolução do Conselho do Governo Regional.".

(363) Relativamente a esta entidade o valor das responsabilidades efetivas indicado pela DGTF supera em (euro) 588.235,29 o montante que consta das responsabilidades da RAM por garantias prestadas (Anexo XLIV da Conta da RAM). Tudo indica que a DGTF não terá considerado uma parcela das amortizações ocorridas no ano, nesse exato montante.

(364) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei N.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pela Lei N.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(365) O atual quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais, designado SEC 2010, foi implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014, tendo substituído o denominado SEC 95.

(366) Conforme resulta do ofício n.º 174/CD/2016, de 21/10/2016, do Instituto Nacional de Estatística.

(367) As entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2015 (em milhões de euros) são os seguintes: EJM, Lda. (24,9); SDNM, S.A. (-0,7); PATRIRAM, S.A. (7,1); Ponta do Oeste, S.A. (14,7); SMD, S.A. (3,9); SDPS, S.A. (-1,0); APRAM, S.A. (0,3); ADERAM (0,0); ARDITI (0,1); CARAM, EPE (0,5); IHM, EPERAM (2,7); Madeira Tecnopolo, S.A. (0,4); SESARAM, E.P.E. (4,5).

(368) Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(369) Não foi possível apresentar a decomposição do saldo visto que, tendo sido solicitada à Direção-Geral do Orçamento a demonstração do montante de endividamento líquido da RAM, a informação prestada por aquele organismo (ofício n.º 88/GEPO/DIRC/2016, de 21/10/2016) mostrou-se inadequada, não tendo o mesmo organismo se dignado responder ao pedido reiterado através do ofício n.º 2218, de 27/10/2016, da SRMTC.

(370) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, vigente desde 1 de janeiro de 2014.

(371) Cfr. o artigo 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que dispõe o seguinte: "Atenta a vigência do PAEF/RAM, fica suspensa na Região Autónoma da Madeira, em 2015, a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro".

(372) Segundo o DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "Neste agrupamento englobam-se as operações que não são consideradas receita/despesa orçamental, mas com expressão na tesouraria".

(373) Aprovou o Orçamento da RAM para 2015. Alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto.

(374) Onde se incluíam os movimentos extraorçamentais relativos às receitas próprias geradas pelas referidas entidades.

(375) Através do ofício n.º 4.140, de 3/11/1016, que consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(376) Reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentada no quadro 81 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 106), no qual a RAM não reflete no entanto, as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro correspondente", subtraindo na "respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos em excesso pagos no ano". As reposições abatidas nos pagamentos, registadas nos "Mapas relativos à situação de tesouraria" anexos ao Relatório da Conta da RAM, são analisadas no capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(377) Os saldos das Operações extraorçamentais são analisados no capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional (ponto 10.1.4).

(378) Em 2014, foi apurado um saldo negativo de 18,3 milhões de euros.

(379) Apresentadas através do ofício da SRF n.º 1.934, de 2/12/2016, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

(380) Por via do art.º 143.º da LOE de 2015.

(381) O art.º 16.º da referida Lei estabelece o seguinte "Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas. (n.º 1). Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos (n.º 2). O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada (n.º 3). Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram -se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo" (n.º 4).

(382) Cfr. o Relatório n.º 19/2016-FS/SRMTC, aprovado em 10 de novembro de 2016.

(383) Nos valores das receitas efetivas e das despesas efetivas indicados no quadro acima (reproduzido do Anexo I ao Relatório da Conta da RAM de 2015), a RAM considerou os ativos financeiros, tendo excluído apenas às receitas e despesas orçamentais os passivos financeiros.

(384) Das quais, 420.772.449,32 (euro) do ORAM e 17.591,60(euro), de SFA.

(385) O quadro acima apresenta uma diferença (-931.435,49 euros), do lado da receita, face ao valor total apurado pela SRMTC, com base nas contas de gerência dos SFA, justificada pela metodologia já adotada pela RAM em anos anteriores (não consideração, pela DROT, do valor dos saldos da gerência anterior, objeto de reposição nos cofres da Tesouraria do Governo Regional), a qual, no entanto, não coloca em causa as conclusões sobre a execução orçamental do setor em análise.

(386) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do art.º 27.º, o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(387) Cfr. o quadro - Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(388) O valor inscrito no quadro (1.993.716.859,28 (euro), corresponde à despesa orçamental paga (1.992.941.943,34(euro), acrescida das reposições abatidas nos pagamentos (774.915,94 (euro), pelo que deveria estar detalhado.

(389) Não registadas no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", pelos motivos reproduzidas no Cap. IX - Operações Extraorçamentais, do presente relatório.

(390) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(391) E não o valor de 260.412.476,21 (euro), visto que o saldo de operações extraorçamentais (ponto 9. do quadro) foi incorretamente registado, no quadro constante do Relatório sobre a Conta, pelo valor de 26.032.088,04 (euro), em vez de 20.340.868,90 (euro).

Em contraditório, a SRF juntou "correção ao ponto 3.1 do Relatório da Conta da Região de 2015, devido à incorreção no Quadro 9, constante do mesmo", com destaque para as páginas 18, 19 e 20, onde se repercutiram as alterações, as quais com a designação de "Republicação do capítulo 3.1" não foram apresentadas sob a forma de Errata à Conta da RAM.

(392) Cfr. o ponto 8.3 do presente relatório.

(393) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

(394) Acerca da estimativa do défice da APR vide o ponto 8.6.1 do presente relatório.

(395) A adoção do POCP é atualmente determinada pelo art.º 72.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro, tendo o art.º 64.º, n.º 1, do diploma que aprovou o ORAM para 2015 prescrito a obrigatoriedade da sua adoção para todos os serviços do Governo Regional.

(396) O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2015.

(397) Cfr. o Relatório n.º 19/2016-FS/SRMTC, aprovado em 10 de novembro de 2016.

(398) Remetida eletronicamente a esta Secção Regional, em 29.04.2016, à qual foi atribuído o n.º 105/2015.

(399) Cfr. o art.º 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro, segundo o qual "Atenta a vigência do PAEF/RAM, fica suspensa na Região Autónoma da Madeira, em 2015, a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro".

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM e art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC)

Controlo Interno

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CAPÍTULO I

Processo Orçamental

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CAPÍTULO II

Receita

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CAPÍTULO III

Despesa

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CAPÍTULO IV

Património

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CAPÍTULO V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

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CAPÍTULO VI

Plano de Investimentos

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CAPÍTULO VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

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CAPÍTULO VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

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CAPÍTULO IX

Operações Extraorçamentais

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CAPÍTULO X

As Contas da Administração Pública Regional

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Siglas e Abreviaturas

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Notas: Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador:

Miguel Pestana - Licenciado em Economia

Auditora-Chefe:

Merícia Dias - Licenciada em Direito

Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito

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