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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 7-A/2002
Parecer n.º 7-A/2002, de 30 de agosto
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 7-A/2002:
Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores
Ano económico de 2000
ÍNDICE GERAL
Volume I
A - Apresentação.
B - Observações e Conclusões.
C - Recomendações.
D - Legalidade e Correcção Financeira.
E - Âmbito.
Orçamento
Receita.
Despesa.
Contas de Ordem.
Dívida.
Património.
Fluxos Financeiros com a União Europeia.
Segurança Social.
F - Gestão Financeira.
G - Controlo Interno.
H - Ilegalidades/Irregularidades típicas em Serviços com Autonomia Administrativa e Administrativa e Financeira.
Volume II
CAPÍTULO I - PROCESSO ORÇAMENTAL.
1 - Proposta de Orçamento.
2 - Aprovação do Orçamento.
2.1 - O Orçamento.
2.2 - Decreto de Execução Orçamental.
2.2.1 - Pagamento das Despesas em Conta do ORAA para 2000.
2.3 - Princípios e Regras Orçamentais.
3 - Revisões e Alterações Orçamentais.
CAPÍTULO II - RECEITA.
1 - Certificação da Receita.
2 - Receita Global.
3 - Estrutura.
3.1 - Receita Corrente.
3.2 - Receita de Capital.
3.3 - Transferências do Orçamento de Estado.
4 - Execução por Classificação Económica.
5 - Evolução da Receita.
CAPÍTULO III - DESPESA.
1 - Certificação da Despesa.
2 - Estrutura.
3 - Classificação Económica.
3.1 - Despesa Corrente.
3.2 - Despesas de Capital.
4 - Classificação Orgânica.
5 - Classificação Funcional.
6 - Auditoria - Despesas Classificadas nos Agrupamentos Económicos Residuais.
7 - Evolução da Despesa.
CAPÍTULO IV - INVESTIMENTOS DO PLANO.
1 - Aspectos Gerais.
1.1 - Normativos Legais.
1.2 - Apresentação, Discussão e Aprovação das Propostas do Plano e Orçamento para o Ano de 2000.
1.3 - Linhas de Orientação Estratégica e Objectivos de Desenvolvimento.
2 - Apreciação ao Plano de Investimento de 2000.
3 - Investimentos do Plano no Quadriénio 1997/2000.
4 - Investimentos do Plano de 1997 a 2000 e Principais Indicadores de Desenvolvimento Regional.
CAPÍTULO V - SUBSÍDIOS.
1 - Análise Geral.
1.1 - Fortalecimento e Diversificação do Sistema Produtivo.
1.2 - Infra-estruturas de Apoio ao Desenvolvimento Económico e Social.
1.3 - Valorização dos Recursos Humanos e da Qualidade de Vida...l.
1.4 - Gestão Pública Institucional.
2 - Irregularidades / Anomalias.
2.1 - Dos subsídios referenciados na Conta.
2.2 - Divergências entre o publicado em Jornal oficial e o constante da Conta.
2.3 - Subsídios atribuídos sem indicação na Conta e no Jornal Oficial.
2.4 - Divergências entre a Conta e as Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos.
2.4.1 - Fundo Regional de Fomento ao Desporto (FRFD).
2.4.2 - Fundo Regional de Abastecimento (FRA).
2.4.3 - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA).
2.4.4 - Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores (SRPCBA).
2.5 - Divergências entre o Volume I e o Anexo - Subsídios da Conta.
2.6 - Subsídios publicados em Jornal Oficial mas sem registo na Conta.
2.7 - Apoios atribuídos através da rubrica 05.00.00 - Subsídios.
2.8 - Apoios atribuídos através da rubrica 09.06.03 - Empréstimos a Médio e Longo Prazo - Outros Sectores.
3 - Auditoria A-11/01 - Apoios concedidos no âmbito da educação, incluindo bolsas de estudo.
3.1 - Breve análise aos apoios atribuídos no sector da educação.
3.1.1 - Bolsas atribuídas.
3.1.2 - Total atribuído pela DRE como subsídios.
3.2 - Apoios atribuídos sem o devido enquadramento legal.
3.3 - Subsídios processados mas não publicados.
3.4 - Incumprimento do compromisso de honra.
3.5 - Regulamentação das bolsas de estudo.
3.6 - Apreciação Global.
3.7 - Recomendações.
CAPÍTULO VI - CONTAS DE ORDEM.
1 - Valores Transitados.
SECÇÃO I - FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS.
SECÇÃO II - RECEITA CONSIGNADA.
1 - Receita.
2 - Despesa.
3 - Resultados da Auditoria.
CAPÍTULO VII - DÍVIDA PÚBLICA.
SECÇÃO I - ADMINISTRAÇÃO DIRECTA.
1 - Empréstimos Contraídos em 2000.
2 - Serviço da Dívida.
2.1 - Evolução dos Encargos Correntes da Dívida.
3 - Dívida Directa em 31/12/2000.
3.1 - Evolução da Dívida Directa.
4 - Dívida Garantida.
4.1 - Evolução da Dívida Garantida.
5 - Encargos Assumidos e Não Pagos pelos Serviços Simples.
5.1 - Evolução dos Encargos Assumidos e Não Pagos dos Serviços Simples.
6 - Dívida do Serviço Regional de Saúde.
6.1 - Factoring.
6.2 - Juros Suportados pelas Unidades de Saúde.
6.2.1 - Evolução dos Juros Suportados pelas Unidades de Saúde.
6.3 - Encargos assumidos e não pagos do Serviço Regional de Saúde.
6.3.1 - Evolução dos Encargos Assumidos e Não Pagos pelas Unidades de Saúde.
7 - Dívida Total.
8 - Indicadores.
SECÇÃO II - FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS.
1 - Dívida Bancária.
2 - Encargos Correntes com a Dívida.
2.1 - Evolução dos Encargos Correntes com a Dívida.
3 - Encargos Assumidos e Não Pagos.
3.1 - Evolução dos Encargos Assumidos e Não Pagos.
4 - Dívida dos FSA, em 31/12/2000.
4.1 - Evolução da Dívida.
SECÇÃO III - CONCLUSÃO.
CAPÍTULO VIII - PATRIMÓNIO.
1 - Património Inventariado.
1.1 - Bens Móveis, Imóveis e Semoventes.
1.2 - Cadastro Patrimonial.
1.3 - Estrutura e Evolução dos Bens Patrimoniais.
2 - Património Financeiro.
2.1 - Participações Financeiras em Empresas e Instituições.
2.2 - Composição e Evolução das Acções, Quotas e Outras Partes de Capital Detidas Directamente pela RAA.
2.3 - Composição e Evolução das Acções, Quotas e Outras Partes de Capital Detidas Indirectamente pela RAA.
2.4 - Receitas de Participações Sociais.
2.5 - Dívidas do Sector Empresarial da Região ao Sector Bancário.
2.6 - Avales da Região ao Sector Empresarial da Região.
CAPÍTULO IX - FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORAA E O SPE.
1 - Transferências Financeiras para o SPE da Região.
2 - Apoios Não evidenciados na Conta da RAA.
3 - Outros Fluxos Financeiros.
3.1 - Receitas resultantes da alienação de Património.
3.2 - Fluxo de Distribuição de Resultados em Empresas Participadas.
CAPÍTULO X - FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA.
1 - Transferências da União Europeia para o ORAA.
2 - Transferências da União Europeia para os Açores.
3 - Execução dos Principais Programas/Iniciativas Comunitárias.
3.1 - PEDRAA II.
3.1.1 - Sistema de Controlo Interno.
3.2 - REGIS II.
3.2.1 - Sistema de Controlo Interno.
3.3 - KONVER.
3.3.1 - Sistema de Controlo Interno.
3.4 - PRODESA.
3.4.1 - Sistema de Controlo Interno.
CAPÍTULO XI - SEGURANÇA SOCIAL.
1 - Orçamento da Segurança Social - Componente Açores.
2 - Análise de Cobertura.
3 - Prestações Processadas pelo CNP, por conta da RAA.
4 - Execução das Receitas.
4.1 - Receita Orçamentada e Cobrada.
4.2 - Estrutura e Evolução das Receitas Cobradas.
5 - Execução das Despesas.
5.1 - Despesa Orçamentada e Processada.
5.2 - Estrutura e Evolução das Despesas Processadas.
5.2.1 - Prestações Sociais.
5.2.2 - Acção Social.
5.2.3 - Rendimento Mínimo Garantido.
5.2.4 - Administração e Acções de Formação Profissional.
5.3 - Análise dos Balanços de 1997 a 2000.
5.3.1 - Estrutura e Evolução do Activo.
5.3.1.1 - Contribuições em Dívida.
5.3.1.1.1 - Regularização das Contribuições em Dívida.
5.3.1.2 - Dívidas de Devedores.
5.3.2 - Estrutura e Evolução do Passivo.
5.3.3 - Estrutura e Evolução da Situação Líquida.
6 - Despesas do ORAA na Segurança Social.
7 - Resultados da Auditoria Efectuada no âmbito da Terceira Idade (A - 08/2001).
Siglas e abreviaturas
ABVLP - Associação da Bolsa de Valores de Lisboa e Porto.
ACIFA - Atlântico Clube Internacional de Férias dos Açores.
AÇOR PENSÕES - Sociedade Gestora de Fundos de Pensões, S. A.
AÇOREANA - Companhia de Seguros Açoriana, S. A.
AH - Angra do Heroísmo.
ALRA - Assembleia Legislativa Regional dos Açores.
ARAAL - Regime da Cooperação Técnica e Financeira entre a Administração Regional e a Administração Local.
BCA - Banco Comercial dos Açores, S. A.
BEI - Banco Europeu de Investimento.
BES - Banco Espirito Santo.
BMC - Banco Mello Comercial, S. A.
CCAM - Caixa de Crédito Agrícola Mútuo dos Açores, CRL.
CE - Comunidade Europeia.
CEE - Comunidade Económica Europeia.
CFPA - Centro de Formação Profissional dos Açores.
CGA - Caixa Geral de Aposentações.
CGD - Caixa Geral de Depósitos.
CGFSS - Centro de Gestão Financeira da Segurança Social.
CNP - Centro Nacional de Pensões.
CONTROLAUTO - Controlo Técnico de Automóveis, Lda.
CRAA - Conta da Região Autónoma dos Açores.
CS - Centro de Saúde.
DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.
DBI - Deutsche Bank de Investimento, S. A.
DGAL - Direcção-Geral das Autarquias Locais.
DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DGO - Direcção-Geral do Orçamento.
DLR - Decreto Legislativo Regional.
DRC - Direcção Regional da Cultura.
DRCIE - Direcção Regional de Comércio, Indústria e Energia.
DRCo - Direcção Regional das Comunidades.
DRDA - Direcção Regional de Desenvolvimento Agrário.
DREFD - Direcção Regional de Educação Física e Desporto.
DREPA - Direcção Regional de Estudos e Planeamento.
DRJEFP - Direcção Regional da Juventude, Emprego e Formação Profissional.
DROAP - Direcção Regional de Organização e Administração Pública.
DROT - Direcção Regional do Orçamento e Tesouro.
DRP - Direcção Regional das Pescas.
DRSSS - Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social.
DTS - Sociedade Açoreana de Desenvolvimento e Tecnologia de Serviços, Lda.
EB - Escola Básica.
EDA - Empresa de Electricidade dos Açores, S. A.
EDP - Empresa de Electricidade de Portugal.
EEG - Empresa de Electricidade e Gás, Lda.
EP - Empresa Pública.
EPARAA - Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
EPC - Escola Profissional das Capelas.
ER - Estrada Regional.
ESG/B - Escola Secundária Geral e Básica.
ETCSM - Empresa de Transportes Colectivos de Santa Maria, Lda.
FASA - Fundo Açoreano de Seguro Agrícola.
FE - Fundos Escolares.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.
FEOGA/G - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.
FEOGA/O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação.
FJC - Fundação Engenheiro José Cordeiro.
FRA - Fundo Regional de Abastecimento.
FRFD - Fundo Regional de Fomento do Desporto.
FRT - Fundo Regional dos Transportes.
FSA - Fundos e Serviços Autónomos.
FSE - Fundo Social Europeu.
FTA - Fábrica de Tabaco Âncora, Lda.
FTFA - Fábrica de Tabaco Flor D'Angra.
FTM - Fábrica de Tabaco da Maia (JPM & Filhos, Lda)
FTM - Fábrica de Tabaco Micaelense, S. A.
GEOTERCEIRA - Sociedade Geoeléctrica da Terceira, S. A.
GGFE - Gabinete de Gestão Financeira do Emprego.
GLOBALEDA - Telecomunicações e Sistemas de Informações, S. A.
GPGI - Gabinete de Planeamento e Gestão de Incentivos.
GSRPFP - Gabinete do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.
GZCAH - Gabinete da Zona Classificada de Angra do Heroísmo.
HSEAH - Hospital do Santo Espírito de Angra do Heroísmo.
IACAPS - Instituto de Apoio Comercial à Agricultura, Pecuária e Silvicultura.
IAMA - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas.
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas.
IAS - Instituto de Acção Social.
IATH - Industria Açoriana de Turismo e Hotelaria, S. A.
ICCAT - Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico.
ICEP - Instituto do Comércio Externo Português.
ICPME - Programa Ocupaciona,l Iniciativa Comunitária - Pequenas e Médias Empresas.
IFADAP - Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFAT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
IFOP - Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.
IGFS - Instituto de Gestão Financeira da Saúde.
IGFSS - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
IGRSS - Instituto de Gestão de Regimes da Segurança Social.
INE - Instituto Nacional de Estatística.
INGA - Instituto Nacional de Garantia Agrícola.
INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores.
IPSS - Instituições Particulares de Solidariedade e Segurança Social.
IRC - Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Colectivas.
IROA - Instituto Regional de Ordenamento Agrário.
IRS - Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares.
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.
JAPAH - Junta Autónoma do Porto de Angra do Heroísmo.
JAPH - Junta Autónoma do Porto da Horta.
JAPPD - Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada.
JO - Jornal Oficial.
KFW - Kreditanstalf Fur Wiederaufbau.
LFL - Lei das Finanças Locais.
LFRA - Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
LIFE - Programa para conservação da Natureza.
LOTAÇOR - Serviço Açoreano de Lotas, E. P.
Ñ Reemb. - Não Reembolsável.
OE - Orçamento de Estado.
ONIAÇORES - Infocomunicações, S. A.
ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
OSS - Orçamento da Segurança Social.
PAC - Política Agrícola Comum.
PCISS - Plano de Contas das Instituições da Segurança Social.
PCP - Partido Comunista Português.
PDL - Ponta Delgada.
PEDIP - Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Industria Portuguesa.
PEDRAA - Programa Específico para o Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores.
PGR - Presidência do Governo Regional.
PIB - Produto Interno Bruto.
PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S. A
PMP - Plano a Médio Prazo.
POCISSSS - Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social.
PP - Partido Popular.
PROCOM - Programa de Apoio à Modernização do Comércio e Serviços.
PRODESA - Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores.
PROFIJ - Programa Formativo de Inserção de Jovens.
PS - Partido Socialista.
PSD - Partido Social Democrata.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RAA - Região Autónoma dos Açores.
Reemb. - Reembolsável.
REGIS - Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultraperiféricas.
RESSAA - Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas.
RG - Regime Geral.
RIME - Regime de Incentivos às Microempresas.
RMG - Rendimento Mínimo Garantido.
RNC - Regime não Contributivo.
SA - Sociedade Anónima.
SAJE - Sistema de Apoio a Jovens Empresários.
SATA - Serviço Açoreano de Transportes Aéreos, E. P.
SATA AIR AÇORES - Serviço Açoreano de Transportes Aéreos, E. P.
SATA Internacional - Serviços de Transportes Aéreos, S. A.
SDA - Sociedade de Desenvolvimento Agrícola, S. A.
SEGMA - Serviços de Engenharia, Gestão e Manutenção, Lda.
SIBS - Sociedade Interbancária de Serviços, S. A.
SIFIT - Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo.
SIRAA - Sistema de Incentivos da Região Autónoma dos Açores.
SIRAPA - Subsistema de Apoio à Actividade Produtiva dos Açores.
SITURFLOR - Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, S. A.
SODESA - Sociedade de Desenvolvimento dos Açores, SGPS, S. A.
SOGEO - Sociedade de Geotermia dos Açores, S. A.
SPE - Sector Público Empresarial.
SRA - Secretaria Regional do Ambiente.
SRAP - Secretaria Regional da Agricultura e Pescas.
SRAP - Secretário Regional Adjunto da Presidência.
SRAPA - Secretaria Regional da Agricultura, Pescas e Ambiente.
SRE - Secretaria Regional da Economia.
SREAS - Secretaria Regional da Educação e Assuntos Sociais.
SRFPAP - Secretário Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública.
SRHE - Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos.
SRPCA - Serviço Regional de Protecção Civil dos Açores.
SRPCBA - Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores.
SRPFP - Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.
SRS - Serviço Regional de Saúde.
SRTCA - Secção Regional do Tribunal de Contas dos Açores.
TC - Tribunal de Contas.
TOE - Transferências do Orçamento do Estado.
TRANSINSULAR Açores - Transportes Marítimos Insulares.
TRANSMAÇOR - Transportes Marítimos dos Açores, Lda.
UE - União Europeia.
UNICRE - Cartão Internacional de Crédito, S. A.
VERDEGOLF - Campos de Golf dos Açores, S. A.
VOLUME I
A - Apresentação
A Conta da Região Autónoma dos Açores referente ao ano de 2000, aprovada em Conselho de Governo, por Resolução de 19 de Dezembro de 2001, foi apresentada à Assembleia Legislativa Regional dos Açores, para efeitos de apreciação e aprovação, nos termos da alínea x) do artigo 60.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e do n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, e remetida a este Tribunal, em 28 de Dezembro de 2001 (ofício n.º 5124, de 28 de Dezembro), para emissão de Parecer. No entanto, o Relatório de Execução do Plano de 2000 só foi conhecido em Fevereiro de 2002.
O Parecer e Relatório sobre a Conta da Região é elaborado nos termos do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável, com as necessárias adaptações, à Região Autónoma dos Açores, por força do seu artigo 42.º
Da apreciação da Conta de 2000 e respectivos anexos, do Relatório de Execução do Plano de Investimentos Regional e da análise das informações solicitadas a diferentes Organismos da Administração Pública, conjugadas com auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, resultou o anteprojecto de Relatório, de que se deu conhecimento ao Gabinete de Sua Excelência o Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, no âmbito do princípio do contraditório, conforme o disposto no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (ofício n.º 458, de 3 de Maio de 2002).
O Parecer (Volume I), baseado no Relatório sobre a Conta (Volume II) e nas respostas dadas pela Administração Pública Regional (ofício do GSRPFP n.º 2509, de 28 de Maio de 2002), para além de referenciar, resumidamente, o âmbito de apreciação, elenca alguns dos aspectos considerados positivos, como, também, deficiências que importa resolver. Para tanto, apresentam-se recomendações consideradas pertinentes e outras já aprovadas em sede de auditorias realizadas pelo Tribunal e relacionadas com a temática em apreço.
A apreciação da gestão financeira, ainda que em termos globais, e do controlo interno exercido pela Administração Regional, constam igualmente deste documento.
O Parecer sobre a Conta da RAA compreende dois volumes.
O Volume I - Parecer -, vai assinado pelo Colectivo, para o efeito constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes de ambas as Secções Regionais (Açores e Madeira), e pelo representante do Ministério Público (artigo 42.º da Lei n.º 98/97).
O Volume II - Relatório -, compreende a apreciação desenvolvida pelo Tribunal de Contas, as respostas apresentadas, em sede de contraditório, pelo Governo Regional, através do Gabinete Sua Excelência o Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, assim como os comentários avançados pelo Tribunal de Contas, quando a situação o justifica.
Há, ainda, os documentos relativos à correspondência trocada com diferentes organismos, necessária à obtenção de informações complementares e certificadoras, indispensáveis à análise, assim como ao controlo cruzado da informação constante na Conta.
B - Observações e Conclusões
Da análise efectuada aos diferentes domínios que integram o âmbito do Parecer, retiram-se as seguintes conclusões:
I - Aspectos positivos
1 - A proposta do ORAA, apresentada pelo Governo Regional na Assembleia Legislativa Regional, em 25 de Outubro de 1999, cumpriu os prazos estabelecidos na Lei;
2 - A Receita Corrente financiou a totalidade das despesas correntes, havendo um excedente de 3,7 milhões de contos libertos para financiar o Plano que, mesmo assim, foi insuficiente;
3 - A realização da Receita Corrente apresentou-se positiva (102%);
4 - Tanto o Plano como o Orçamento indicam, pela primeira vez, as fontes de financiamento dos investimentos da Administração Pública Regional, de forma discriminada por Departamentos Governamentais, Programas e Projectos, explicitados no Mapa IX do ORAA;
5 - O Plano para 2000 apresentou, também pela primeira vez, dois capítulos relacionados com a temática dos Fundos Comunitários, sendo indiciador do esforço que o Governo Regional tem manifestado na transmissão de informação que, há muito, este Tribunal tem vindo a solicitar;
6 - O Gabinete do SRPFP procedeu à regularização de parte das rubricas consideradas em situação anómala, decorrentes da existência de saldos em algumas rubricas de Receitas Consignadas, levando à anulação de umas e à eliminação de outras;
7 - A aplicação da LFRA permitiu que a Região atingisse níveis de endividamento reduzidos, contribuindo para um equilíbrio das contas regionais;
8 - A Conta já apresenta alguma informação sobre as transferências financeiras da UE, que não foram objecto de inscrição no Orçamento;
9 - Os atrasos ocorridos na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico não inviabilizaram a aprovação de projectos co-financiados pelo FEDER e pelo FSE;
10 - As estruturas regionais da Segurança Social têm atribuído apoios às Instituições Particulares de Solidariedade Social, responsáveis pelo desenvolvimento de várias valências da acção social.
II - Deficiências
1 - A Conta encerrou com um défice de 4,9 milhões de contos, não havendo equilíbrio orçamental, nos termos definidos no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro;
2 - A execução da Receita de Capital (80%) ficou bastante aquém do previsto, devido, nomeadamente, à sobreavaliação das Transferências do Exterior - UE;
3 - A excessiva e indevida contabilização de despesas nos agrupamentos económicos residuais, contrariando-se o princípio orçamental da especificação (n.º 1 do artigo 7.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro);
4 - O critério de imputação de algumas despesas do Plano inviabiliza a quantificação rigorosa do custo de cada acção ou de cada projecto, originando uma subavaliação ou sobrevalorização, relativamente ao seu custo real;
5 - Desvio de verbas do Plano para pagamento de despesas de funcionamento corrente;
6 - A explicitação do conteúdo dos projectos e das acções são, por vezes, bastante limitadas, verificando-se que 26% dos investimentos (11,7 milhões de contos), não se encontram desagregados espacialmente;
7 - As despesas do Plano (46 milhões de contos) decresceram 8%, relativamente a 1999 e as de Funcionamento (85 milhões de contos) cresceram 12% em relação àquele ano;
8 - As informações estatísticas disponibilizadas mostram-se insuficientes e desfasadas no tempo, não permitindo uma análise efectiva da situação económica regional;
9 - A fundamentação na atribuição dos subsídios nem sempre assenta numa base legal;
10 - Dos subsídios atribuídos pela Administração Regional (17 milhões de contos), cerca de 40% foram pagos pelos Fundos e Serviços Autónomos, nem sempre com a observância das respectivas atribuições e competências;
11 - Os valores entregues e recebidos pelos diferentes FSA, referenciados no Volume I da Conta, são, por vezes, divergentes dos constantes nas respectivas Contas de Gerência;
12 - Os encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples da Administração Regional, apurados pelo Tribunal de Contas (2,4 milhões de contos), são diferentes dos constantes no Volume I da Conta da Região (1,9 milhões de contos);
13 - Dos encargos assumidos e não pagos, pelas Unidades de Saúde (14,2 milhões de contos), cerca de 6 milhões, foram-no sem cabimento orçamental, não se cumprindo a Lei do Enquadramento Orçamental da Região (artigo 18.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro);
14 - Tendo a LFRA contribuído para que a Região atingisse níveis de endividamento reduzidos, em 2000 verificou-se um aumento da dívida directa (11,2% em relação a 1999), acompanhada por um considerável crescimento dos encargos assumidos e não pagos (79% relativamente a 1999);
15 - Parte significativa dos bens adquiridos em 2000 não se encontrava registada como Património da Região;
16 - As transferências da UE, que transitam por Contas de Ordem, não se encontram devidamente identificadas, nem quanto à origem (Fundos Estruturais), nem quanto à aplicação (Intervenções/Programas);
17 - Os atrasos ocorridos na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico, inviabilizaram a aprovação de projectos apoiados pelo FEOGA-O e IFOP;
18 - O Relatório de Execução do Plano de 2000 não apresenta qualquer capítulo sobre os Fundos Comunitários, ao contrário do sucedido no Plano.
C - Recomendações
Nos termos dos artigos 41.º, n.º 3, e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal de Contas, no Parecer e Relatório sobre a Conta da Região, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa Regional ou ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências detectadas.
Cabe à ALRA a fiscalização política da execução orçamental, através da apreciação e aprovação da Conta, na sequência do Parecer da Secção Regional do Tribunal de Contas, podendo, "... no caso de não aprovação, determinar, se a isso houver lugar, a efectivação da correspondente responsabilidade" (artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro).
As subsequentes recomendações devem ser endereçadas, em primeira linha, à ALRA, para que, no âmbito dos seus poderes de fiscalização da actividade do Governo Regional, adopte as providências que entender adequadas.
Acolhimento de Recomendações
A actuação da Administração Regional, duma maneira geral, tem considerado algumas das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas, salientando-se, nomeadamente:
1 - Certificação da Despesa - A despesa contabilizada na Conta da Região coincide com os pagamentos efectuados pelas três Tesourarias Regionais, não se apurando divergências entre as duas fontes;
2 - Receita Consignada - Regularização de parte das rubricas consideradas em situação anómala, levando à anulação de umas e à eliminação de outras;
3 - Financiamento do Plano - o Plano e o Orçamento indicam, pela primeira vez, as fontes de financiamento dos investimentos da Administração Pública Regional, discriminando-as por Departamentos Governamentais, Programas e Projectos;
4 - Fundos da União Europeia - O Plano para 2000 apresentou, pela primeira vez, dois capítulos relacionados com a temática dos Fundos Comunitários e a Conta melhora a informação relativa às transferências financeiras da UE, que não transitam pelo Orçamento.
Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram
Tendo sido já formuladas em anteriores Pareceres, destacam-se as seguintes recomendações, ainda não acatadas:
1 - A orçamentação da receita, nomeadamente a proveniente da União Europeia, deverá ser mais consentânea com a respectiva execução, evitando a constante sobreavaliação;
2 - As verbas do Plano não deverão ser utilizadas para o pagamento de despesas de funcionamento;
3 - A contabilização em rubricas residuais deverá ser mínima, dando cumprimento ao Princípio Orçamental da Especificação das despesas;
4 - O sistema estatístico deverá ser adequado à Região, permitindo fornecer a informação em tempo útil;
5 - A atribuição de subsídios deverá basear-se em legislação própria e adequada ao fim em vista, tornando o sistema mais transparente, de forma a potenciar uma melhor aplicação dos dinheiros públicos;
6 - Os encargos assumidos e não pagos, constante na Conta, deverão ser discriminados pelos respectivos Organismos da Administração Regional, permitindo saber a sua origem e uma melhor certificação por parte do Tribunal de Contas;
7 - O sistema de controlo interno deverá ser intensificado, nomeadamente, no âmbito do acompanhamento dos apoios atribuídos pela Administração Regional;
8 - O Património da Região deverá ser estruturado, de modo a identificar a natureza e o valor das variações patrimoniais.
Recomendações
Quanto aos procedimentos considerados, por este Tribunal, como menos correctos, formulam-se as seguintes recomendações:
1 - A elaboração da proposta de orçamento deverá conter toda a informação exigida na Lei n.º 79/98, em particular a justificação do eventual incumprimento do princípio do equilíbrio orçamental;
2 - As despesas do Plano deverão ser afectas a projectos/acções específicas, permitindo conhecer o seu efectivo custo;
3 - O efeito da aplicação das transferências e dos subsídios deverá ser avaliado, tanto quanto à legalidade, como ao impacto previsto no desenvolvimento da Região;
4 - A limitação dos recursos financeiros deverá dar prioridade aos investimentos em prol do desenvolvimento da Região, obrigando a uma maior racionalização dos gastos com o funcionamento da Administração Regional;
5 - A informação constante na Conta da Região (Volume I) deverá ser consentânea com a que se encontra desagregada nos diferentes anexos e documentos com ela relacionados;
6 - O Decreto-Lei n.º 183/96, de 27 de Setembro, - Plano e Relatório de Actividades dos diferentes Serviços Públicos -, deverá ser aplicado à RAA para que melhor se possa apreciar a gestão financeira da Administração Pública Regional.
Aproveita-se a oportunidade para recomendar à ALRA que providencie pela adaptação à Região da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto - Lei do Enquadramento Orçamental -, designadamente em duas matérias atinentes à Conta da Região e às circunstâncias em que o respectivo Parecer do Tribunal de Contas deve ser elaborado.
A primeira, respeita ao artigo 56.º e ao regime de acompanhamento da execução orçamental pela ALRA, ao longo do ano, e à necessidade do Governo Regional lhe prestar todas as informações indispensáveis para tal efeito, à semelhança do que está a ser implementado pela Assembleia da República.
A segunda, concerne ao artigo 69.º daquela Lei e à necessidade da Conta da Região dever ser apresentada até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeita.
A implementação destas alterações legislativas, para além de permitir o conhecimento da actuação da Administração Regional, em tempo útil, torna a apreciação e as recomendações do Tribunal de Contas consequentes e oportunas.
D - Legalidade e correcção financeira
Da análise das Receitas e das Despesas constantes na Conta da Região, resulta o seguinte "ajustamento", considerando os Saldos Inicial e Final:
1 - Ajustamento da Conta de 2000
A Conta da Região encerrou com um saldo global de 3 011 083 contos, dos quais, 53 020 contos se referem a Receitas Próprias e 2 958 063 contos a Contas de Ordem.
2 - Equilíbrio Orçamental e Financeiro
A Conta de 2000 encerrou com um défice de 4,9 milhões de contos, não havendo equilíbrio orçamental, nos termos definidos no n.º 2 do artigo 4º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
A Receita Corrente financiou a totalidade dos gastos correntes, havendo, inclusive, um excedente de 3,7 milhões de contos libertos para investimento. Por sua vez, a Receita Fiscal financiou 93,4% da despesa corrente.
Receitas/despesas correntes
E - Âmbito
A análise dos documentos que compõem a Conta da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2000, o resultado das auditorias já objecto de aprovação, cuja incidência se reporta, total ou parcialmente, àquele ano, assim como informações solicitadas a vários Organismos do Sector Público, serviram de suporte ao presente Parecer. Para melhor se conhecer a situação em análise, e se poder integrar o presente Parecer, apresentam-se, ainda que resumidamente, alguns dos aspectos considerados mais relevantes, cujo desenvolvimento se inclui no Relatório (Volume II) sobre a Conta.
Orçamento (ver nota 2)
O ORAA de 2000 foi o primeiro a ser preparado e elaborado na vigência do novo diploma de enquadramento orçamental da Região - Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
O ORAA, apesar de ser independente do OE, na sua elaboração, aprovação e execução, encontra-se sujeito às regras ali definidas, nomeadamente no domínio das transferências, que constituem uma das principais fontes de financiamento, para além de alguma regulamentação de natureza fiscal (ver nota 3), endividamento (ver nota 4) e despesa (ver nota 5).
A proposta do ORAA, apresentada na ALRA em 25 de Outubro de 1999, cumpriu os prazos estabelecidos naquela Lei, ainda que tivessem faltado alguns documentos definidos como anexo, e apontava para uma receita de 180 milhões de contos, sendo 45 milhões em Contas de Ordem (25%).
A discussão da Proposta de Orçamento e Plano decorreu no período legislativo de Novembro, dentro do prazo estabelecido na Lei n.º 79/98, tendo sido aprovadas algumas alterações na despesa, embora mantendo o valor global proposto. Verificou-se um corte de cerca de 1,2 milhões de contos no Plano, para compensar o aumento da componente residual Outras Despesas Correntes.
A aplicação daquelas verbas permitia que a receita corrente financiasse, por inteiro, a despesa corrente, restando um valor residual que, somado à receita de capital, financiava as despesas de capital e do Plano.
O Decreto de Execução Orçamental, publicado a 14 de Março (ver nota 6), estabeleceu as disposições necessárias para a efectivação do ORAA, com aplicação a todos os serviços que integram a Administração Regional Autónoma, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira. Pela Resolução n.º 91/2000, de 4 de Maio, o Governo Regional cativou algumas dotações, nomeadamente, para "...reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa que, a transitarem de ano económico, viriam a comprometer a execução orçamental do Orçamento da Região para o ano 2001".
No decurso da execução do ORAA, verificaram-se duas alterações, aprovadas pela ALRA, que modificaram o total da receita/despesa inicialmente previsto, em mais 5,6 milhões de contos, assim definido:
Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro - 179 678 519 contos;
Decreto Legislativo Regional n.º 27/2000/A, de 10 de Agosto - 184 119 741 contos;
Decreto Legislativo Regional n.º 2/2001/A, de 22 de Janeiro - 185 289 741 contos.
A previsão da receita fiscal aumentou 5,6 milhões de contos, em resultado dos reforços das dotações do IVA. A redução de 64%, em outras receitas de capital, foi compensada pelo reforço nas transferências do OE (6,6%). O reforço da dotação da receita serviu, essencialmente, para financiar a despesa corrente, com destaque para as relativas a pessoal.
Receita (ver nota 7)
A certificação da receita teve como suporte as Contas dos Tesoureiros Regionais, os mapas modelos 28 e 30 das Direcções de Finanças, as tabelas modelos 28 e 30 da Alfândega e as certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receitas para a RAA. Algumas das divergências apuradas foram esclarecidas, na sequência dos contactos mantidos com o GSRPFP.
A Receita contabilizada na Conta da Região totalizou 165 milhões de contos, menos 20 milhões de contos relativamente à última alteração orçamental, e 14,7 milhões, se comparada com o orçamento inicial.
Estrutura da receita global
(nota 2) Para maior desenvolvimento ver Capítulo I - Processo Orçamental, do Volume II - Relatório.
(nota 3) Apesar da possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 37.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), existem, ainda, limitações impostas pelo sistema fiscal nacional.
(nota 4) O OE fixa, anualmente, de acordo com proposta do Governo Regional, o limite máximo que pode atingir o endividamento líquido da Região, por forma a que a dívida pública regional se mantenha em valores compatíveis com os compromissos internacionais a que o país está vinculado, no âmbito da União Europeia.
(nota 5) O Governo da República estabelece o nível de serviço público obrigatório a prestar a cada cidadão, na medida em que é o Governo Central que determina os níveis salariais dos funcionários públicos, em todo o país.
(nota 6) Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2000/A, de 14 de Março.
(nota 7) Para maior desenvolvimento ver Capítulo II - Receita, do Volume II - Relatório.
As receitas sem contas de ordem totalizaram 131,4 milhões de contos, menos 8,4 milhões que o orçamentado (94% de execução), tendo como principais origens a Receita Fiscal, as Transferências (Correntes + Capital) e as Receitas Creditícias:
Receita Fiscal - 80,5 milhões de contos
Transferências - 43,4 milhões de contos
OE Correntes - 8,0 milhões de contos
OE Capital - 25,8 milhões de contos
UE - 9,6 milhões de contos
Receita Creditícias - 5,0 milhões de contos
Outras - 2,5 milhões de contos
Das verbas transferidas do OE (ver nota 8) , 7,5 milhões de contos correspondem ao Fundo de Coesão, tendo-se, assim, dado cumprimento ao estipulado na Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
Em termos de execução, nota-se uma performance positiva na realização da receita Corrente (102%), ao invés do ocorrido na de Capital (80%). Neste particular, importa referir a reduzida execução de Outras Receitas de Capital, apenas 20%, e a sobreavaliação das Transferências do Exterior - UE, com uma execução de 55%, comprometendo a execução do capítulo Transferências. A sobreavaliação da receita proveniente de Fundos Comunitários tem sido referência permanente em quase todos os Pareceres, não tendo, aliás, surtido o efeito desejado as sucessivas recomendações deste Tribunal, evitando estimativas orçamentais demasiado optimistas.
Despesa (ver nota 9)
A Despesa totalizou 165,8 milhões de contos, 90% do orçamentado, e ultrapassou, ligeiramente, a Receita do ano (0,5%).
Estrutura da despesa
As Despesas, sem contas de ordem, totalizaram 133 milhões de contos (95,1% de execução), ficando aquém do orçamentado em 6,9 milhões.
Despesa Corrente - 86,2 milhões de contos
Pessoal - 43,1 milhões de contos
Transferências - 36,9 milhões de contos
Encargos cor. da dívida - 2,1 milhões de contos
Outras - 4,1 milhões de contos
Despesa de Capital - 1,0 milhão de contos
Plano - 45,8 milhões de contos
Transferências - 21,9 milhões de contos
Subsídios - 2,5 milhões de contos
Outras - 21,4 milhões de contos
As rubricas Pessoal e Transferências absorveram mais de 75% do total das Despesas.
Considerando que parte significativa das Transferências Correntes se destinou ao pagamento de Pessoal (18 milhões de contos) do Serviço Regional de Saúde, pode dizer-se que os gastos na rubrica Pessoal, da Administração Pública, ultrapassaram os 60 milhões de contos, cerca de 46% do total do ORAA.
A análise das despesas integradas no Plano de Investimentos (ver nota 10) baseou-se na Conta da Região, no Relatório Anual de Execução do Plano e em informações estatísticas sobre a actividade económica e social da Região.
O Plano para 2000 não apresenta, em termos estruturais, grandes alterações, sendo, no entanto, inovador na informação que apresenta. De facto, pela primeira vez, tanto o Plano, como o Orçamento, indicaram as fontes de financiamento dos investimentos da Administração Pública Regional, discriminando-as por Departamentos Governamentais, Programas e Projectos, explicitados no Mapa IX do ORAA.
As duas alterações ao ORAA, aprovadas pela ALRA, tiveram implicações ao nível das dotações do Plano. A dotação revista final totalizou 50,5 milhões de contos, mais 878 mil contos que o valor inicial e menos 1,7 milhões de contos que a primeira revisão.
(nota 8) As transferências a efectuar para a Região, em cumprimento do princípio da solidariedade, estão definidas nos n.os 1 e 2 do artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, ao abrigo dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA, sendo parte inscrita em Transferências Correntes - OE e Transferências de Capital - OE. Todavia, as TOE não se esgotam nesta componente, uma vez que os n.os 4 e 5 do artigo 30.º e o artigo 31.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas definem outras transferências do OE, nomeadamente, as correspondentes ao pagamento de bonificações e por força do Fundo de Coesão, o qual, e por imperativo legal, equivale a 30% dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA.
(nota 9) Para maior desenvolvimento ver Capítulo III - Despesa, do Volume II - Relatório.
(nota 10) Para maior desenvolvimento ver Capítulo IV - Investimentos do Plano, do Volume II - Relatório.
Em termos de execução, despenderam-se 45,8 milhões de contos, valor aquém do realizado em 1999, em cerca de 3,2 milhões, a que correspondeu uma taxa de 91%. Estruturalmente, o Plano compreende 5 vectores estratégicos, integrando 34 Programas, 90 Projectos e 500 Acções, das quais, 429 tiveram execução financeira.
Para financiar o Plano, a Região contou com as verbas provenientes do OE, 31,2 milhões de contos (25,8 de Transferências de Capital), da UE, 9,6 milhões de contos, e do empréstimo contraído, no valor de 5 milhões de contos.
Das despesas do Plano, consideradas numa perspectiva económica - Despesas Correntes e Despesas de Capital -, sobressaem as Transferências e os Subsídios, com, aproximadamente, 25 milhões de contos, mais de metade do total considerado como investimentos da Administração Regional, tendo influenciado, em muito, a taxa de execução financeira.
O elevado volume financeiro, decorrente da transferência de responsabilidades na aplicação de dinheiros públicos, obriga a um redobrado cuidado por parte da Administração Regional. Se, por um lado, se torna importante a regulamentação das formas de atribuição de apoios financeiros, adequadas às necessidades do desenvolvimento económico e social da Região, permitindo a transparência do sistema da sua concessão, não menos importante será o acompanhamento e controlo da sua aplicação ao fim a que se destinam. O conhecimento dos efeitos da aplicação daqueles apoios torna-se indispensável, para aquilatar, tanto da sua justeza, como do impacto no desenvolvimento da Região. Alguns dos aspectos acabados de referir têm sido objecto de análise em auditorias efectuadas por este Tribunal.
As rubricas residuais, com 11,7 milhões de contos, absorveram 25% das verbas despendidas. O peso deste tipo de despesas continua a ser bastante elevado, pese embora se notarem algumas melhorias.
A utilização quase sistemática de verbas do Plano para aquisição de bens e serviços de natureza corrente, logo, não relacionados com o Plano de Investimentos, nem sempre se mostra adequada, sendo, antes, uma maneira de reduzir as verdadeiras despesas de funcionamento, em detrimento daquilo que deveriam ser investimentos, distorcendo-se, assim, os objectivos do Plano de investimentos.
A explicitação do conteúdo dos projectos e das acções são, por vezes, bastante limitadas, verificando-se que 26% dos investimentos (11,7 milhões de contos), não se encontram desagregados espacialmente. As Ilhas de S. Miguel, Terceira e Faial absorveram cerca de 60% do total despendido.
O peso das despesas com o funcionamento da Administração Regional, no total dos fundos aplicados pela Região, apresenta-se bastante elevado. Na concretização das despesas do Plano, despenderam-se perto de 46 milhões de contos, menos 8% do que em 1999, e em funcionamento cerca de 85 milhões de contos, mais 12% do que no ano transacto. A limitação dos recursos financeiros disponíveis e o elevado peso dos gastos com o funcionamento da Administração Regional dificultam a tomada de medidas que permitam o aumento do volume do investimento, objecto que é fundamental para o necessário desenvolvimento da Região.
Na tentativa de medir o impacto das despesas da Administração Regional, no tecido económico, baseados nas informações estatísticas disponibilizadas (insuficientes e desfasadas no tempo), nota-se que os Açores têm vindo, gradualmente, a registar algum desenvolvimento, conseguido, essencialmente, através da dinamização de sectores económicos e sociais. No entanto, é fundamental acelerar o ritmo de crescimento, atendendo ao afastamento em que a Região se encontra, tanto dos padrões nacionais, como dos europeus.
A análise dos apoios financeiros, concedidos pelos diferentes departamentos do Governo Regional, incluindo Fundos e Serviços Autónomos, a título reembolsável ou a fundo perdido, resulta da consulta aos Jornais Oficiais, às Contas de Gerência dos FSA e ao Anexo da Conta - Subsídios (ver nota 11). Ainda que se não tenha verificado uma correspondência efectiva entre os montantes inscritos em cada um daqueles documentos, o valor encontrado como subsídios atribuídos ronda os 17,1 milhões de contos.
Subsídios atribuídos (103 escudos)
(ver documento original) Apesar de mais de 60% dos apoios serem da responsabilidade directa dos departamentos do Governo Regional, os FSA são responsáveis pela atribuição de quase 40% (6,6 milhões de contos), valor deveras elevado, quando se deveria entender a função daqueles serviços mais como executantes das políticas governamentais, do que tendo responsabilidades directas na atribuição de subsídios a entidades diversas. Os apoios a título de empréstimo reembolsável rondam os 800 mil contos, privilegiando-se os concedidos a fundo perdido.
Da distribuição sectorial dos apoios financeiros, destacam-se, pela sua importância, os seguintes:
Comércio, Indústria e Energia - 4 760 704 contos;
Saúde e Segurança Social - 1 692 086 contos,
Habitação e Urbanismo - 1 526 069 contos;
Turismo - 1 512 384 contos;
Sistemas de Incentivos - 1 388 830 contos;
Educação e Desporto - 1 385 676 contos.
A fundamentação na atribuição dos subsídios nem sempre assenta numa base legal, disciplinadora e garante da eficácia do sistema. Embora se verifiquem algumas melhorias, o certo é que persistem, ainda, situações cujo enquadramento legal é, por vezes, vago ou pouco claro.
(nota 11) Para maior desenvolvimento ver Capítulo V - Subsídios, do Volume II - Relatório.
Dos relatórios das auditorias aprovadas e que tiveram como objecto a apreciação da despesa, independentemente do seu âmbito, destacam-se os seguintes aspectos:
Despesas classificadas em agrupamentos económicos residuais (A - 10/01)
Pretendeu-se observar o critério de contabilização das despesas em agrupamentos económicos residuais, verificar a observância dos princípios e regras consagrados para a realização de despesas e análise dos circuitos e sistemas de controlo interno existentes.
Conclusões:
Utilização de verbas do Plano no pagamento de despesas de funcionamento corrente;
Excessiva e indevida contabilização de despesas nos agrupamentos económicos residuais, visto existirem alternativas, contrariando-se o princípio orçamental da especificação (n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro);
O critério de imputação de algumas despesas inviabiliza a quantificação rigorosa do custo de cada acção e de cada projecto, originando uma subavaliação ou sobrevalorização, relativamente ao seu custo real;
O sistema de controlo é frequentemente baseado na confiança e desprovido de segregação de funções, não preenchendo os requisitos necessários a um controlo interno eficiente.
Recomendações:
Evitar a utilização de verbas do Plano para o pagamento de despesas de funcionamento;
Reduzir a utilização dos agrupamentos económicos residuais na classificação das despesas;
Implementar um sistema de controlo mais eficaz, onde, exista, designadamente, segregação de funções.
Apoios concedidos na Educação incluindo bolsas de estudo (A - 11/01)
O objectivo desta auditoria consistiu na verificação da legalidade e regularidade financeira dos apoios atribuídos e na avaliação da gestão e do sistema de controlo instituído.
Conclusões:
Os diplomas que regulamentam a atribuição das bolsas de estudo apresentam algumas lacunas, nomeadamente, quanto aos procedimentos a adoptar em caso de incumprimento do compromisso de honra por parte do bolseiro;
Os processos de candidatura nem sempre se encontram devidamente instruídos;
Não existe um processo, por candidato, que reúna toda a documentação que ao mesmo diga respeito. Esta situação dificulta o acompanhamento contínuo do processo, da abertura à conclusão, encontrando-se, pelo contrário, autonomizado em cada uma das três áreas de intervenção.
Recomendações:
Cumprir os procedimentos administrativos exigidos nos diplomas legais que regulamentam a concessão das bolsas de estudo;
Desenvolver um sistema de informação e controlo, entre as várias direcções de serviços, permitindo um acompanhamento efectivo dos processos individuais dos bolseiros;
Organizar e arquivar os processos individuais dos bolseiros, possibilitando uma consulta célere e eficiente;
Tomar as providências judiciais ou outras, em tempo útil, para que ocorra o reembolso dos benefícios atribuídos, sempre que haja incumprimento das obrigações, por parte dos bolseiros.
Investimentos do Plano Regional na Educação (A - 16/01)
O objectivo que presidiu à realização da auditoria, consistiu na verificação e avaliação dos sistemas de planeamento, de execução, de acompanhamento e de controlo, dos Programas, Projectos e Acções relativos à área da Educação do Plano de Investimentos da Região.
Conclusões:
Parte significativa dos investimentos do Plano na Educação, não foi devidamente acompanhada, tanto em termos do controlo físico, como do financeiro;
Contabilização em rubricas de classificação económica residual, de uma elevada percentagem dos pagamentos efectuados;
Elevado montante de despesas, classificadas em "Não Desagregadas";
A execução física e a conclusão das Acções previstas, nomeadamente no que concerne às Construções Escolares, foram reduzidas.
Recomendações:
Desenvolver um controlo eficaz no âmbito do acompanhamento e da execução física e financeira dos investimentos do Plano;
Reduzir a utilização dos agrupamentos económicos residuais, na classificação económica das despesas do Plano de Investimentos;
Identificar devidamente todas as entidades a que se destinaram as verbas despendidas em investimentos do Plano na Educação;
Imprimir um ritmo mais acelerado à execução física das obras inseridas no Plano, permitindo uma melhor satisfação das necessidades em infra-estruturas educacionais.
Contas de Ordem (ver nota 12)
A receita contabilizada em Contas de Ordem totalizou 33,6 milhões de contos, a que correspondeu uma execução de quase 74%. A despesa quedou-se pelos 32,8 milhões de contos, tendo transitado, aproximadamente, 2,9 milhões de contos, como saldo.
Nos termos do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, em especial do seu artigo 3.º, as receitas próprias dos FSA devem ser entregues nos Cofres da Região, permitindo, assim, o respectivo controlo financeiro.
A análise dos valores entregues e recebidos pelos diferentes FSA, referenciados no Volume I da Conta, e os constantes nas respectivas Contas de Gerência, permitiu detectarem-se várias divergências. Na maioria dos casos, aquelas divergências ficaram a dever-se à omissão da contabilização dos fluxos de receitas próprias com o Tesouro.
A Receita Consignada é constituída por fluxos que funcionam, na prática, como operações de tesouraria, sendo fundos que transitam pelos cofres do Tesouro sem estarem sujeitos às regras e princípios estatuídos na Lei de Enquadramento do Orçamento, visto não se tratarem de operações orçamentais. Ao darem entrada nos cofres da Região, são afectas às respectivas entidades, encontrando-se, por consequência, sujeitas à exigência do duplo cabimento.
A Receita Consignada arrecadada situou-se nos 25,3 milhões de contos, correspondendo 50% a transferências do Estado destinadas às Autarquias Locais. As transferências do Estado e as da UE continuam a ser as rubricas mais significativas, atingindo, no seu conjunto, cerca de 75% do total. A despesa prevista deveria ser, em princípio, coincidente com a receita (dada a natureza do tipo de fluxos). No entanto, ficou-se pelos 25 milhões de contos, originando um aumento no saldo acumulado, pois 262 mil contos não foram transferidos para os respectivos destinatários.
Na sequência da auditoria realizada, no âmbito do Parecer sobre a Conta de 1999 (ver nota 13), concluiu-se pela necessidade de solucionar algumas situações consideradas anómalas, nomeadamente a existência de saldos negativos e a não movimentação de saldos de diversas rubricas, em alguns casos, com valores bastante significativos, o que indiciava a permanência indevida de valores nos cofres da Região. A existência de rubricas orçamentadas sem que tivessem registado movimento nos últimos anos, contribuiu, também, para a sobrevalorização orçamental.
No decurso de 2000, o GSRPFP procedeu à regularização de parte das rubricas, levando à anulação de umas e à eliminação de outras.
Dívida pública (ver nota 14)
Tanto o EPARAA (ver nota 15), como a LFRA (ver nota 16), determinam que a Região pode contrair empréstimos, internos e externos, de médio e longo prazos, exclusivamente destinados a financiar investimentos. A contracção de empréstimos externos carece, contudo, de autorização prévia da Assembleia da República, após audição do Governo da República. O diploma que aprova o ORAA estabelece o valor máximo dos empréstimos a contrair (ver nota 17), enquanto que o OE fixa o acréscimo líquido de endividamento para a Região (ver nota 18), não devendo, em todo o caso, o serviço da dívida total exceder 25% das Receitas Correntes do ano anterior (exceptuando as transferências do Estado) (ver nota 19).
Tendo a receita ficado aquém do necessário para os investimentos programados, a RAA recorreu a um empréstimo no mercado interno, no valor de 5 milhões de contos, respeitando-se o limite de crédito previsto no ORAA (ver nota 20), para 2000.
Os encargos decorrentes do serviço da dívida pública totalizaram 2,072 milhões de contos, sendo 2,065 milhões relativos a Juros. Em 2000, não se registaram amortizações da dívida regional, tendo a mesma "caído" nos últimos anos, em consequência directa do programa especial de redução da dívida, e respectivos encargos, previsto na LFRA (ver nota 21).
A dívida directa, em 31 de Dezembro de 2000, atingiu os 49,6 milhões de contos, sendo 12,2 milhões (24,6%) de dívida interna e 37,4 milhões (75,4%) de dívida externa, registando um crescimento global de 11,2% (5 milhões de contos), relativamente a 1999.
O único aval concedido pela RAA, em 2000, destinou-se à empresa LOTAÇOR - Serviço Açoriano de Lotas, EP, no valor de um milhão de contos, situando-se nos 14,9 milhões de contos o valor da dívida garantida pela Região (conforme gráfico). (ver documento original)
Os encargos assumidos e não pagos, resultam da existência de despesas assumidas pelo Orçamento de determinado ano, incluindo o período complementar, cujo pagamento só se concretiza na vigência de Orçamentos seguintes. A razão de ser desta situação deve-se, normalmente, à falta de autorização de pagamento e/ou de insuficiência da Tesouraria.
O valor dos encargos assumidos e não pagos, apurado pelo Tribunal de Contas (ver nota 22), 2,4 milhões de contos, é diferente do constante no Volume I da Conta da Região, 1,9 milhões de contos. As justificações apresentadas pelos serviços contactados, responsáveis pela existência daqueles montantes, foram, nomeadamente, a falta de receita e a entrega tardia de facturas, por parte dos fornecedores.
A tendência decrescente dos encargos assumidos e não pagos dos serviços simples, verificada entre 1997 e 1999, alterou-se em 2000, ano em que se registou um acréscimo de 79% (cerca de 1 milhão de contos), relativamente a 1999.
A consulta das Contas de Gerência das Unidades de Saúde revela que cerca de 7,6 milhões de contos, integrados no denominado pela Administração Regional como factoring (ver nota 23), se encontravam por pagar. Comparativamente a 1999, aqueles valores cresceram 64%, cerca de mais 2,9 milhões de contos. Os encargos financeiros decorrentes da utilização daquele sistema atingiram os 316 mil contos. No entanto, os encargos assumidos e não pagos, pelas Unidades de Saúde, atingiram os 14,2 milhões de contos, mais 3 milhões que em 1999. Cerca de 53% daquele valor, respeitava a dívidas no âmbito do referido factoring.
Das despesas efectuadas e não pagas, pelo SRS, cerca de 6 milhões de contos não tinham cabimento orçamental. Este facto viola uma regra constante na Lei do Enquadramento Orçamental (ver nota 24), ainda que os serviços tenham justificado que foram "absolutamente indispensáveis". Sendo um argumento a reter num sector como o da saúde, encontra-se fora da esfera de competências deste Tribunal, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, apreciar tal juízo, competindo-lhe, no caso em apreço, relatar a violação de um principio orçamental, para além de a justificação "absolutamente indispensáveis" não ser objectiva, evidenciando-se, pelo contrário, a insuficiência de dotação orçamental.
Os responsáveis pelas Unidades de Saúde foram praticamente unânimes na justificação do não pagamento de certos encargos assumidos, alegando, em síntese, a insuficiência de tesouraria, originada pela "não cobrança de receita emitida, proveniente da facturação aos Subsistemas de Saúde" e por "insuficiência de receita própria e do Estado".
As duas situações (encargos por pagar por insuficiência orçamental e realização de despesas à margem do Orçamento da Região), que envolveram montante elevado (12% do total pago), são susceptíveis de constituir infracções financeiras, previstas e punidas nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 65º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
A dívida dos FSA, ao sector bancário, totalizava 2,8 milhões de contos, tendo os encargos assumidos e não pagos atingido os 4,5 milhões de contos.
A aplicação da LFRA permitiu que a Região atingisse níveis de endividamento reduzidos, contribuindo para um equilíbrio das contas dos últimos anos. Em 2000, há um aumento da dívida directa, acompanhada por um considerável crescimento dos encargos assumidos e não pagos.
Dívida dos organismos públicos
(nota 12) Para maior desenvolvimento ver Capítulo VI - Contas de Ordem, do Volume II - Relatório.
(nota 13) Movimentação das Receitas Consignadas (A - 22/00).
(nota 14) Para maior desenvolvimento ver Capítulo VII - Dívida Pública, do Volume II - Relatório.
(nota 15) N.os 3 e 4 do artigo 109.º do EPARAA.
(nota 16) Artigo 23.º da LFRA.
(nota 17) Artigos 2.º e 3.º, do Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro, e artigo 23.º da LFRA.
(nota 18) Artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril - Aprova o OE para 2000.
(nota 19) N.º 3 do artigo 26.º da LFRA.
(nota 20) Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro.
(nota 21) Com base no artigo 47.º da LFRA, o Governo da República assumiu 110 milhões de contos da dívida regional, o que originou, necessariamente, uma redução das verbas utilizadas na amortização de empréstimos e dos respectivos juros. Além disso, nos anos de 1996 e 1997, e ainda com base na LFRA, o Governo da República assumiu cerca de 8 milhões de contos de juros da dívida regional.
(nota 22) Informações recebidas, directamente, dos diferentes departamentos da Administração Regional.
(nota 23) Este sistema de pagamentos pretendia pôr cobro às dificuldades financeiras das Unidades de Saúde, assim como assegurar aos fornecedores maior certeza e regularidade no pagamento dos créditos, que detêm sobre os Centros de Saúde e Hospitais.
(nota 24) O artigo 18.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, reza o seguinte:
"1 - As dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, tendo em conta as alterações orçamentais que forem efectuadas ao abrigo do artigo 20.º
2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma dos Açores, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, salvas, nesta última matéria, as excepções previstas por lei.
3 - Na autorização de despesas ter-se-á em vista a obtenção do máximo rendimento com o mínimo de dispêndio, tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa e o acréscimo de produtividade daí decorrente.
4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos Património (ver nota 25)
A legislação base aplicável à inventariação dos bens patrimoniais continua, subsidiariamente, a ser a de âmbito nacional, pelo facto de não existir na Região uma legislação própria sobre a matéria. A informação relativa aos bens imóveis, móveis e semoventes é manifestamente insuficiente, quanto à valorização e identificação da natureza das variações patrimoniais.
Parte significativa dos bens adquiridos, em 2000, não se encontrava registada no Património da Região. Da leitura do anexo II da Conta (bens passíveis de inventariação analisados por classificação económica), podem considerar-se, como aumentos do património, cerca de 8 milhões de contos, enquanto que, na relação apresentada na Conta, apenas consta, como valor de património adquirido, o montante de 951 mil contos.
O conhecimento da natureza, composição e utilização dos bens patrimoniais permite o seu melhor aproveitamento, numa perspectiva racional de eficiência e eficácia. Assim, torna-se indispensável e urgente conhecer o Património da Região, em toda a sua plenitude.
A carteira de acções, quotas e outras partes de capital detidas, directamente, pela RAA rondava os 20,8 milhões de contos, mais 2,3 milhões que o registado em 1999. Estas participações sociais compreendiam títulos representativos de dez empresas e um instituto.
Em 2000, não foram alienadas participações financeiras da Região, nem recebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas directamente participadas. Relativamente a alienações feitas em anos anteriores, o ORAA contabilizou perto de 200 mil contos dos correspondentes pagamentos.
Fluxos financeiros com a União Europeia (ver nota 26)
Baseados em informações constantes na Conta da Região e outras recolhidas junto de organismos directamente relacionados com a gestão de Fundos da União Europeia, apurou-se um valor na ordem dos 36,7 milhões de contos, como transferências da UE para a RAA, aproximadamente, 10% do PIB (últimos dados preliminares do INE e referentes ao ano de 1999), ligeiramente superiores aos de 1999 (36,2 milhões de contos). Aquele valor encontra-se bastante próximo do somatório do referenciado na Conta da Região, cerca de 36,2 milhões de contos (passagem pela Conta - 16,5 milhões; sem passagem pela Conta - 19,7 milhões de contos).
A distribuição por Fundo é conforme consta no gráfico seguinte.
Estrutura dos fluxos da UE
(nota 25) Para maior desenvolvimento ver Capítulo VIII - Património, do Volume II - Relatório.
(nota 26) Para maior desenvolvimento ver Capítulo X - Fluxos Financeiros com a União Europeia, do Volume II - Relatório.
Em termos de execução das transferências da UE para o ORAA, ressalta o elevado grau de sobreavaliação, dando origem a uma taxa de, apenas, 56,4%.
Dos 16,5 milhões de contos, que transitaram pelo ORAA, 9,6 milhões tiveram como destino o financiamento dos investimentos do Plano Regional, tendo os restantes 6,9 milhões passado por Contas de Ordem.
As diferentes intervenções, que estiveram na origem dos apoios da UE transitados pelo ORAA, constam do quadro seguinte:
Tanto o PEDRAA II, como o PRODESA, dois Programas destinados, exclusivamente, aos Açores e geridos nesta Região, originaram quase dois terços dos fundos escriturados na Conta (10,85 milhões de contos), seguindo-se o REGIS II, com 16,5% (2,88 milhões de contos). Cerca de 2,7 milhões de contos, encontram-se dispersos por diferentes intervenções, correspondendo, em parte, a intervenções de âmbito nacional.
A execução global do FEDER (51,9%) é bastante díspar, quando se comparam os agregados Transferências (45,9%) e Contas de Ordem (63,4%), notando-se um elevado empolamento no financiamento do Plano. De facto, dos mais de 17 milhões de contos, previstos para financiar o Plano Regional (33,9%) e com origem naquele Fundo, deram entrada, apenas, 7,9 milhões, menos de metade do previsto.
A informação contida na Conta, nomeadamente no que toca às transferências que transitam por Contas de Ordem, não se encontra devidamente identificada, não mencionando, nem os Fundos, nem as Intervenções que se lhes encontram associadas.
O controlo e acompanhamento dos projectos aprovados, a nível do PEDRAA II, mostram-se pouco consistentes, ainda que existam algumas variações positivas na componente do FSE.
Face ao atraso na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico, nas medidas apoiadas pelo FEOGA-O e IFOP não se registaram compromissos, uma vez que a legislação específica só começou a ser publicada no ano de 2001. Para as medidas co-financiadas pelo FEDER e pelo FSE, foram reunidas, duma maneira geral, as condições necessárias para o arranque da respectiva execução.
O Plano para 2000 apresentou, pela primeira vez, dois capítulos relacionados com a temática dos Fundos Comunitários, sendo indiciador do esforço que o Governo Regional tem manifestado na transmissão de informação que, há muito, este Tribunal tem vindo a reclamar. Sendo de apoiar aquele aspecto positivo, já o mesmo se não pode dizer quando se analisa o Relatório de Execução do Plano de 2000 que, pura e simplesmente, omite qualquer capítulo sobre os Fundos Comunitários, pese embora, o facto de, pontualmente, se mencionar um ou outro caso de projectos apoiados pela UE.
Segurança Social (ver nota 27)
O Orçamento Revisto para a Segurança Social, com incidência nos Açores, apontava para cerca de 44,8 milhões de contos, sendo quase 20 milhões da responsabilidade do Centro Nacional de Pensões, havendo um grau de cobertura próximo dos 57%.
A Conta apresentada pelo CGFSS inclui, apenas, as receitas e despesas processadas e executadas nos serviços da Segurança Social sedeados na Região, não incluindo informações relativas às prestações processadas e pagas pelo Centro Nacional de Pensões e reportadas aos Açores.
As receitas arrecadadas atingiram os 24,4 milhões de contos, excedendo o orçamentado em cerca de 1,6 milhões, tendo como principal origem as contribuições (99%). Dos quase 24,9 milhões de contos previstos despender na Segurança Social, executaram-se, efectivamente, 24,6 milhões, assim distribuídos:
Despesa Corrente - 22 722,9 mil contos
Prestações Sociais - 11 712,2 mil contos
Infância e Juventude - 2 926,9 mil contos
População Activa - 3 514,4 mil contos
Família e Comunidade - 865,0 mil contos
Invalidez e Reabilitação - 1 436,2 mil contos
Terceira Idade - 2 969,7 mil contos
Acção Social - 5 339,5 mil contos
Infância e Juventude - 2 257,4 mil contos
Família e Comunidade - 1 500,3 mil contos
Invalidez e Reabilitação - 231,8 mil contos
Terceira Idade - 1 350,0 mil contos
Rendimento Mínimo Garantido - 3 110,4 mil contos
Administração - 2 517,1 mil contos
Outros - 43,7 mil contos
Despesa de Capital - 743,0 mil contos
Transferências Correntes - 1 125,0 mil contos
(nota 27) Para maior desenvolvimento ver Capítulo XI - Segurança Social, do Volume II - Relatório.
Da parte do ORAA, Secretaria Regional dos Assuntos Sociais (Direcção Regional de Solidariedade e Segurança Social), há a considerar o dispêndio de 1 277 519 contos, repartidos por investimentos do Plano (754 933 contos) e despesas de funcionamento (522 586 contos).
Importa, ainda, referir a auditoria realizada neste âmbito, destacando as principais conclusões e recomendações formuladas na sequência da mesma.
Terceira Idade - Subsídios a Instituições (A - 8/01)
A auditoria teve como principal objectivo a verificação do cumprimento das normas aplicáveis à atribuição dos apoios financeiros a IPSS, por parte da DRSSS e do CGFSS.
Conclusões:
Os apoios concedidos foram devidamente autorizados pelo órgão competente;
Através dos Programas 23 e 33, do Plano de Investimentos, foram transferidas verbas para várias instituições, destinadas a apoiar a realização de obras, sem que as mesmas se tivessem iniciado e/ou sem que possuíssem uma execução financeira correspondente. Esta situação permitiu acumular verbas, em alguns casos significativas, provenientes do excesso de transferências do Plano, relativamente ao despendido na execução das empreitadas;
Na Região, existem cento e treze IPSSS, que desenvolvem actividades da Terceira Idade, sendo as valências Lares e Apoio Domiciliário as mais dotadas;
O acordo de cooperação - funcionamento é a modalidade mais utilizada na determinação dos apoios;
Do resultado da amostra analisada, verificou-se que não foram respeitados alguns princípios previstos no Despacho Normativo n.º 70/99, de 1 de Abril.
Recomendações:
Que se requisitem, apenas, as verbas indispensáveis, a transferir para as Instituições, de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período, reduzindo os saldos de verbas orçamentais na sua posse;
Que se cumpra, rigorosamente, o estabelecido no Regulamento dos Acordos da Cooperação entre a Segurança Social e as Instituições Particulares de Solidariedade Social e outras Instituições de Apoio Social.
F - Gestão financeira
Após análise à execução orçamental, constante na Conta da Região e outros documentos e/ou informações com ela relacionados, apresentam-se algumas considerações, sobre a gestão financeira da administração pública regional.
Ainda que a Conta dê a conhecer a utilização das dotações financeiras, pelos diferentes departamentos governamentais, pouco ou nada referencia sobre o grau de eficácia e eficiência na utilização daqueles recursos.
A falta de indicadores, devidamente quantificados, torna difícil, por parte do Tribunal de Contas, concretizar alguns dos objectivos preconizados na Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, nomeadamente, no que concerne a pronunciar-se sobre a gestão financeira da Administração Regional.
A análise do impacto das despesas da Administração Regional, no tecido económico, mostra-se, igualmente, bastante difícil. Se, por um lado, a Conta apresenta uma apreciação positiva da economia regional "... Na sequência do verificado nos anos anteriores, a evolução da economia açoriana em 2000, continuou a revelar um bom comportamento, caracterizado por uma actividade real positiva, associada a um enquadramento geral favorável e ao dinamismo da procura interna...", por outro, quando se pretende verificar a relação causa/efeito da despesa pública, no processo de desenvolvimento, a informação é insuficiente. Os próprios valores das Contas Regionais são reportados a 1998, havendo, contudo, uma estimativa preliminar, em termos globais do PIB, para 1999. Acresce, ainda, a falta de relatórios de actividade, devidamente quantificados, dos diferentes organismos da Administração Regional.
No sentido de suprir algumas das deficiências apontadas, o Tribunal de Contas tem recorrido ao resultado das auditorias que, de certo modo, permitem conhecer, mais em pormenor, a gestão dos serviços públicos regionais.
Da análise efectuada, apontam-se alguns aspectos que exigem correcção, ao nível dos princípios da economia, eficiência e eficácia:
O Património da Região não se encontra suficientemente avaliado, inviabilizando que a sua gestão se processe de modo eficaz e eficiente;
A análise das despesas do Plano, numa perspectiva económica, evidencia que mais de 55% do total são consideradas como Transferências e Subsídios;
Os subsídios atribuídos ao sector privado nem sempre tiveram em atenção o objectivo a atingir e a viabilidade da sua concretização, assim como o seu efectivo enquadramento legislativo;
O efeito da aplicação dos apoios financeiros concedidos ao sector privado, nomeadamente o impacto no desenvolvimento da Região, não se encontra apurado;
A utilização sistemática de verbas do Plano para aquisição de bens e serviços de natureza corrente, para além de constituir uma forma de reduzir as verdadeiras despesas de funcionamento, em detrimento daquilo que deveria ser investimento, distorce, ainda, os objectivos do Plano de investimentos;
As despesas com o funcionamento da Administração Regional, cerca de 85 milhões de contos, cresceram 12% relativamente a 1999, enquanto que as do Plano, perto de 46 milhões, decresceram 8%;
Os encargos assumidos e não pagos, pelas Unidades de Saúde, atingiram os 14,2 milhões de contos, mais 3 milhões que em 1999. Cerca de 53% daquele valor respeitava a dívidas de factoring. Parte significativa daqueles encargos, cerca de 6 milhões de contos, realizou-se sem cabimento orçamental;
É frequente a sobreavaliação das Transferências do Exterior - UE (execução de 55%), comprometendo a realização da receita de Capital.
G - Controlo interno
O Governo Regional dispõe de um departamento - Inspecção Administrativa Regional (IAR) -, que exerce a acção inspectiva, nos seus diferentes serviços e na administração local autárquica.
A Inspecção Regional, segundo os relatórios recebidos neste Tribunal, tem tido como principal actuação os órgãos autárquicos. O resultado das inspecções efectuadas pela Administração Regional tem sido apreciado por este Tribunal, nomeadamente conforme o definido no artigo 12.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.
Das auditorias realizadas em sede de fiscalização concomitante e sucessiva, e demais acções de controlo, pelo Tribunal de Contas, verifica-se que, apesar de melhorias pontuais, por parte da Administração Regional, torna-se necessário aperfeiçoar o exercício de controlo e acompanhamento da actividade desenvolvida, e bem assim, garantir a fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno.
Destacam-se alguns aspectos considerados mais relevantes, em termos do controlo interno:
O controlo interno, de uma maneira geral, é bastante deficiente;
O sistema de controlo é frequentemente baseado na confiança e desprovido de segregação de funções, não preenchendo os requisitos necessários a um controlo interno eficiente;
O controlo e acompanhamento dos projectos aprovados, a nível do PEDRAA II, mostram-se pouco consistentes, ainda que existam algumas variações positivas na componente do FSE.
Daí que se constatem, entre outros, os seguinte aspectos:
Transferências financeiras para apoiar a realização de obras, sem que as mesmas se tenham iniciado e/ou sem que possuam uma execução financeira correspondente, permitindo acumular verbas por parte das entidades beneficiadas, em desfavor da Administração Pública;
As informações contidas no Volume I da Conta (Relatório) nem sempre conferem com as desenvolvidas no Anexo - Subsídios;
A aplicação dos apoios financeiros, concedidos pela Administração Regional ao sector privado, nem sempre é objecto de controlo e acompanhamento;
As insuficiências de tesouraria originadas pela "não cobrança de receita emitida, proveniente da facturação aos Subsistemas de Saúde" e por "insuficiência de receita própria e do Estado", nem sempre são objecto de actuação eficaz, por parte da Administração Regional.
H - Ilegalidades/Irregularidades típicas em serviços com autonomia administrativa e administrativa e financeira
Na sequência dos trabalhos desenvolvidos por este Tribunal, no âmbito da fiscalização prévia, concomitante e sucessiva, decorrente da análise de processos remetidos para visto ou em sede de auditorias, no ano de 2000, apontam-se algumas das irregularidades mais frequentes:
Fiscalização prévia a processos de Pessoal e Material:
Falta de indicação, no documento sujeito para visto, da data de início de execução dos trabalhos objecto do contrato;
Inobservância do prazo de remessa do acto ou contrato para fiscalização prévia;
Deficiente prestação da informação de cabimento (classificação económica inadequada, falta de cativação de encargos assumidos);
Falta de fundamentação do acto autorizador da realização de trabalhos a mais em empreitada de obras públicas;
Realização de trabalhos a mais, sem que se verificassem os pressupostos exigidos no Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro, e artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março);
Fiscalização concomitante a processos de Pessoal e Material:
Processos de pessoal:
Despesas emergentes de actos de nomeação e de contratos de trabalho a termo certo sem cobertura orçamental;
Contrato de trabalho a termo certo onde não é feita a indicação em concreto do motivo que esteve na base da celebração do contrato e, além disso, tal motivo não resultava do processo contratual;
Contratos de trabalho a termo certo celebrados sucessivamente, com o mesmo trabalhador e com o mesmo objecto, sem que entre os mesmos tenha decorrido o prazo de seis meses, em violação do disposto no n.º 6 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, e contratos de trabalho a termo certo celebrados sucessivamente, com o mesmo trabalhador, sem que entre os mesmos tenha decorrido o prazo de seis meses, embora com objecto diferente. Nestes casos, houve uma rotação de categorias, o que pode indiciar uma alteração da categoria, com o objectivo de iludir as disposições proibitivas da sucessão de contratos.
Processos de material:
Pagamento de adiantamentos a fornecedores, sem que tenha sido obtida a autorização prévia do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, em violação do disposto no artigo 15.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 2-A/99/A, de 16 de Março;
Recurso ao ajuste directo, com fundamento em "motivos de urgência imperiosa", e não ao procedimento por negociação, que era o adequado em função do valor estimado dos contratos, verificando-se, porém, que entre a data em que foi manifestada a necessidade de aquisição e esta mediou cerca de um ano, pelo que, na verdade, não se mostra preenchido o requisito "urgência imperiosa", i. e., a impossibilidade de cumprir os prazos previstos para o procedimento que seria adequado, violando-se, assim, o regime legal aplicável.
Fiscalização concomitante e sucessiva:
Educação:
Inobservância do cumprimento das Instruções do Tribunal de Contas, aplicáveis à elaboração e instrução das contas de gerência;
Encargos assumidos superiores aos duodécimos vencidos;
Não elaboração de planos, relatórios de actividades e do balanço social;
Não realização de contagens físicas periódicas do material e equipamento específico, existente nas salas de aulas;
Falta de rigor na elaboração das estatísticas;
Elevado absentismo dos professores;
Inobservância do mecanismo de "Contas de Ordem";
Inexistência de manuais de procedimentos contabilísticos e de controlo interno;
Inexistência de uma adequada segregação de funções;
Saúde:
Sistema Financeiro e Contabilístico
Inobservância de determinados princípios contabilísticos consignados no POC dos Serviços de Saúde, nomeadamente no que se refere aos princípios da prudência, da materialidade e da especialização dos exercícios;
Dificuldade na utilização da conta 27 - Acréscimos e Diferimentos, quer ao nível da sua contabilização, quer ao nível da utilização da aplicação informática;
Não utilização das diversas contas de provisões;
Não utilização da conta 228 - Facturas em Recepção e Conferência, nas situações de atraso considerável na conferência de facturas e respectiva contabilização;
Inexistência de procedimentos adequados no registo contabilístico das amortizações;
Não utilização da conta 51 - Capital, de acordo com o disposto no POC dos Serviços de Saúde;
Existência de graves problemas de liquidez e solvabilidade;
Dificuldades na obtenção de informação contabilística e financeira atempada, atinente à tomada de decisão, por parte do órgão de gestão.
Estrutura Organizativa
Não elaboração do Relatório de Actividades e do Balanço Social, de acordo com o estipulado no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, e no Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de Outubro, respectivamente;
Não tratamento, nas reuniões do Conselho de Administração, de assuntos considerados relevantes, nomeadamente no domínio do controlo orçamental e da gestão financeira.
Sistema de Controlo Interno
Atrasos nos registos de movimentação de existências em armazém;
Inexistência de inventário actualizado, referente aos bens móveis e imóveis;
Inexistência de normas sobre a realização de contagens físicas de existências e sobre a constituição das equipas de contagem.
Disciplina Financeira - Receita
As dívidas de terceiros registam montantes elevados e crescimentos significativos relativamente a anos anteriores;
Existência de "falhas" de facturação, respeitantes aos cuidados de saúde prestados a utentes beneficiários de subsistemas e dificuldades na cobrança das importâncias devidas.
Disciplina Financeira - Despesa
Não cumprimento de requisitos constantes da Resolução n.º 1/93 do Tribunal de Contas;
Inexistência de informação de cabimento de verba;
Assunção, autorização e pagamento de despesas realizadas por dirigente sem competência legalmente atribuída para o efeito;
Permanente situação de desorçamentação / sub-financiamento, que tem originado elevados montantes de encargos assumidos e não pagos na gerência, bem como a assunção de encargos sem cobertura orçamental.
Fundos e Serviços Autónomos:
O sistema implantado, contabilidade unigráfica, apenas reflecte os recebimentos e pagamentos, não permitindo uma análise da situação patrimonial;
Receitas e encargos não escriturados na gerência em que ocorreram os recebimentos / pagamentos;
Contabilização em receitas correntes de verbas consignadas a outros organismos;
A demonstração da reconciliação bancária está dificultada, porque o extracto bancário (proveniente do sistema Safira) não apresenta os movimentos desagregados, de acordo com a ordem de pagamentos efectuados pela tesouraria;
Inexistência de inventário devidamente actualizado e informatizado;
De um modo geral, os FSA não elaboraram, anualmente, o seu relatório de gestão, conforme determina o Decreto-Lei n.º 183/96, de 27 de Setembro, no seu artigo 1.º;
Apesar dos FSA estarem sujeitos ao regime e disciplina financeira prevista no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, alguns serviços não procedem à reposição do saldo da gerência anterior, nem à entrega da totalidade das receitas próprias nos cofres da Região. Esta situação traduz prática de infracção financeira, de natureza sancionatória, nos termos das alíneas a) e d) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.
Sala das Sessões da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, em Ponta Delgada, ao 12.º dia de Junho de 2002. - O Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Relator, José Faustino de Sousa. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Manuel Cruz Pestana de Gouveia. - O Representante do Ministério Público, fui presente, Manuel Roberto Mota Botelho.
VOLUME II
CAPÍTULO II
Processo orçamental
A preparação e elaboração da proposta do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (ORAA), para 2000, decorreram já na vigência do novo diploma de enquadramento orçamental - Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro. A nova lei vem proporcionar a uniformização do enquadramento dos Orçamentos nacional e regional, por forma a melhorar a articulação entre as finanças nacionais e regionais. Não altera grande parte dos princípios consagrados no Decreto Regional n.º 3/78, de 18 de Janeiro, anterior regime, ainda que introduza novas regras e desenvolva outras.
A elaboração e conteúdo do Plano Regional, que contém a sua expressão financeira no Orçamento, obedece, por sua vez, ao disposto no Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto - Orgânica Regional do Planeamento (ver nota 1).
Apesar do ORAA ser independente do OE na sua elaboração, aprovação e execução, encontra-se sujeito a regras neste definidas, nomeadamente no domínio das transferências, que constituem uma das suas principais fontes de financiamento, para além de alguma regulamentação de natureza fiscal (ver nota 2), endividamento (ver nota 3) e despesa (ver nota 4).
Assim, e à semelhança, aliás, dos anos anteriores, a Lei do Orçamento do Estado para 2000 (ver nota 5) contém normas de aplicação directa à RAA, das quais se destacam:
No Capítulo VII, "Impostos Especiais":
Artigo 48.º - Alterações ao Código dos Impostos Especiais de Consumo.
"[...]
3 - Os artigos 73.º, 75.º e 76.º do Código dos Impostos Especiais de Consumo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 56/99, de 22 de Dezembro, passam a ter a seguinte redacção:
Artigo 75.º - Taxas na Região Autónoma dos Açores
1 - Os valores das taxas unitárias do imposto sobre os produtos petrolíferos são fixados, para a Região Autónoma dos Açores, tendo em consideração o princípio de liberdade de mercados e as técnicas tributárias próprias, nos termos determinados anualmente pelo decreto legislativo regional que aprova o Orçamento da Região.
2 - As taxas do imposto aplicáveis nas ilhas dos Açores são inferiores às taxas aplicáveis na ilha de São Miguel, a fim de compensar os sobrecustos de transporte e armazenagem entre São Miguel ou o continente e as respectivas ilhas.
3 - Os sobrecustos referidos no número anterior são determinados semestralmente pelo Governo Regional."
Artigo 49.º - Taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos.
"[...]
3 - Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 75.º do referido Código, os valores das taxas unitárias do imposto aplicáveis na ilha de São Miguel para os produtos a seguir indicados são fixados por portaria do membro competente do Governo Regional, podendo ser alterados dentro dos seguintes intervalos;
No Capítulo XV, "Necessidades de financiamento":
Artigo 93.º - Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas.
"As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira e 5 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores, incluindo todas as formas de dívida".
(nota 1) Alterada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A, de 13 de Janeiro.
(nota 2) Apesar da possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 37.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), existem, ainda, limitações impostas pelo sistema fiscal nacional.
(nota 3) O OE fixa, anualmente, de acordo com proposta do Governo Regional, o limite máximo que pode atingir o endividamento líquido da Região, por forma a que a dívida pública regional se mantenha em valores compatíveis com os compromissos internacionais a que o país está vinculado, no âmbito da União Europeia.
(nota 4) O Governo da República estabelece o nível de serviço público obrigatório a prestar a cada cidadão, na medida em que é o Governo Central que determina os níveis salariais dos funcionários públicos em todo o país.
(nota 5) Lei n.º 3 - B/2000, de 4 de Abril.
1 - Proposta de Orçamento
A DROT elaborou uma Proposta de Orçamento de funcionamento para os serviços simples e para os serviços com autonomia administrativa, tendo por base a sua evolução recente e respectiva projecção de execução no ano de 1999.
Em documento datado de 23 de Julho de 1999, distribuído pelos diferentes departamentos governamentais regionais, a DROT referiu ainda que "...as propostas de orçamento dos FSA deverão ser remetidas a estes serviços até 31 de Agosto do corrente ano, não podendo as transferências do ORAA, caso constem de financiamento, registar um acréscimo superior a 3%, relativamente ao valor constante no orçamento do corrente ano. Em ordem a proporcionar a devida apreciação por parte dos Serviços, a DROT enviará a proposta de orçamento de funcionamento em data anterior à do Conselho do Governo Regional que a apreciará e aprovará".
A Proposta de Orçamento deu entrada na ALRA em 25 de Outubro de 1999, dando-se, assim, cumprimento aos prazos estabelecidos no artigo 9.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro (31 de Outubro). Respeitou, igualmente, o definido nos artigos 10.º e 11.º da mesma Lei, nomeadamente no que concerne ao seu conteúdo.
Contrariamente ao que estipula o artigo 12.º daquela Lei, a Proposta de Orçamento não compreendeu o mapa X - Despesas correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânica, funcional e económica.
Quanto aos relatórios a que se refere o artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, os mesmos não constam sob a forma de anexo à Proposta de Orçamento, apesar de se desenvolver grande parte dos aspectos mencionados naquela disposição legal. São omissas, igualmente, as referências aos critérios de atribuição dos subsídios regionais e de relatórios sobre:
as transferências orçamentais para as autarquias locais;
o orçamento consolidado do sector público administrativo;
a justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos.
A Proposta de Orçamento estimava uma receita na ordem dos 180 milhões de contos, dos quais, 45 milhões respeitavam a Contas de Ordem. A receita corrente prevista era de 82 milhões de contos, enquanto que a receita de capital se situava nos 52 milhões. Estes valores são idênticos aos do Orçamento revisto para 1999, com excepção dos referentes à receita de capital que, são, agora, superiores em 4 milhões de contos, o que elevou a receita total prevista naquele montante.
Relativamente à execução de 1999, os valores propostos para 2000 eram superiores em 13 milhões de contos (mais 7,4%), apesar da receita corrente estimada, para 2000, ser inferior à execução de 1999, em 6,6%. Deste modo, aquele aumento fica a dever-se a acréscimos na receita de capital e nas Contas de Ordem, em cerca de 29% e 20%, respectivamente.
A despesa proposta reparte-se em 82 milhões de contos para correntes, 0,95 milhões para capital, 51 milhões para o Plano, sendo os restantes 45 milhões para Contas de Ordem. Os acréscimos fazem-se notar de forma significativa, já que a despesa corrente proposta ultrapassa o orçamento e a execução de 1999, em 8,7% e 10,2%, respectivamente. As despesas do Plano decrescem 2% relativamente à previsão e crescem 4% em relação à execução do ano precedente. A estimativa para as Contas de Ordem é idêntica à de 1999, mas supera a execução do mesmo ano, em 24,5%.
Os valores propostos para as despesas de funcionamento, se comparados com a execução e o ORAA de 1999 revisto, cresceram acima da inflação (ver nota 6) 6,6% e 5,3%, respectivamente. Os valores propostos para o Plano decresceram, em termos reais, 4%, comparativamente ao ORAA de 1999, e cresceram 2%, em relação à sua execução.
(nota 6) Considerando como fonte os dados do SREA/INE, que apontam para um índice de inflação na ordem dos 2%, para o ano de 2000.
2 - Aprovação do Orçamento
A discussão da Proposta de Orçamento e Plano decorreu no período legislativo de Novembro, dentro do prazo estabelecido no artigo 14.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro (15 de Dezembro), tendo sido aprovadas algumas alterações na despesa, as quais não modificaram, contudo, o valor global proposto.
O Quadro I.1 sintetiza essas alterações, podendo observar-se o corte superior a 1,2 milhões de contos no Plano, para compensar o aumento da componente residual Outras Despesas Correntes. Na receita, não se operaram quaisquer alterações.
QUADRO I.1
Alterações à proposta de ORAA para 2000
2.1 - O Orçamento
O ORAA para o ano económico de 2000, foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro, apresentando algumas inovações relativamente a diplomas anteriores, no seguimento da nova lei de enquadramento. Destacam-se os seguintes aspectos:
Fixação do limite para a concessão de avales e outras garantias da RAA;
Obrigatoriedade dos fundos e serviços autónomos remeterem balancetes trimestrais ao Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento;
Colaboração com as Autarquias Locais, no âmbito da recuperação da habitação degradada;
Alterações ao Decreto Legislativo Regional n.º 2/99/A, de 20 de Janeiro - Adaptação do sistema fiscal.
Em termos globais, o Decreto Orçamental, além de aprovar a estimativa da receita e sua aplicação, estabelece as condições gerais dos empréstimos a realizar pelo Governo Regional e proporciona a tomada de medidas adequadas a uma gestão eficiente da dívida. Fixa os limites de competência para a autorização de despesas, deixando aberta a possibilidade de se efectuarem alterações orçamentais às dotações aprovadas.
2.2 - Decreto de execução orçamental
O Decreto de Execução Orçamental foi publicado a 14 de Março (Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2000/A), estabelecendo as disposições necessárias para a concretização do Orçamento, e com aplicação a todos os serviços que integram a Administração Regional Autónoma, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira.
Nos termos do n.º 6 do seu artigo 5.º e da Resolução n.º 91/2000, de 4 de Maio, o Governo Regional cativou as seguintes dotações de despesa:
5% na "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Aquisição de Bens de Capital";
10% em "Abonos Variáveis ou Eventuais";
12% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental, com excepção do Programa 33 - Calamidades.
De acordo com o próprio preâmbulo da citada Resolução n.º 91/2000, esta medida visa "assegurar um ritmo de pagamentos na Administração Regional compatível com o fluxo de facturação recebida que possibilite o seu pagamento atempado", sendo ainda "necessário reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa que, a transitarem de ano económico, viriam a comprometer a execução orçamental do Orçamento da Região para o ano 2001".
2.2.1 - Pagamento das despesas em conta do ORAA para 2000
Dando cumprimento ao estabelecido no n.º 6 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2000/A, de 14 de Março, a Resolução do Conselho do Governo n.º 17/2001 (ver nota 7), aprovada em 1 de Fevereiro, fixou o dia 9 de Fevereiro de 2001, como data limite para pagamento de despesas em conta do ORAA para 2000.
(nota 7) Jornal Oficial, I Série, n.º 8, de 22 de Fevereiro de 2001.
2.3 - Princípios e regras orçamentais
O Orçamento constitui um instrumento de gestão que, associado às funções de planeamento, coordenação e controlo, está, necessariamente, sujeito a regras e princípios que regem a sua elaboração e execução. Na RAA, estes preceitos encontram forma na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional (ver nota 8).
Em termos genéricos, o ORAA para o ano económico de 2000 foi elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verificando-se, todavia, uma situação de incumprimento legal:
O princípio do equilíbrio consagra que o orçamento da RAA deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas. Esta condição foi verificada, porquanto as despesas orçamentadas não superaram as receitas.
Aquele princípio refere ainda que as receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir. Não obstante isso, uma análise à receita e despesa efectivas permite verificar a inobservância do princípio do equilíbrio, consagrado na nova lei de enquadramento orçamental, uma vez que a despesa efectiva, incluindo os juros da dívida pública (134.270.971 contos), ultrapassa a receita efectiva (129.270.971 contos), em 5 milhões de contos.
(nota 8) Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
3 - Revisões e alterações orçamentais
No decurso da execução orçamental, houve necessidade de se procederem reajustamentos nas dotações nele previstas. Os acertos efectuados modificaram o total da receita/despesa inicialmente previsto, em mais 5.611.222 contos.
O Quadro I.2 reflecte os ajustes efectuados pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 27/2000/A, de 10 de Agosto, e 2/2001/A, de 22 de Janeiro.
A previsão da receita fiscal aumentou 5,6 milhões de contos, em resultado dos reforços das dotações do IVA (mais 13,7%). Efectuaram-se, igualmente, alterações em outras componentes, nomeadamente nas transferências do OE, cujas dotações foram reforçadas em 6,6%, compensando a redução das outras receitas de capital. A dotação desta última componente foi reduzida em 64,2%, com um valor absoluto aproximadamente idêntico ao aumento das TOE.
QUADRO I.2
Alterações orçamentais na receita
O reforço da dotação da receita serviu, essencialmente, para financiar a despesa corrente.
As dotações das despesas com pessoal e das transferências correntes foram as principais beneficiadas do reforço da despesa corrente, muito embora uma parte significativa do aumento da componente pessoal tenha origem na dotação provisional que integra o agrupamento das outras despesas correntes.
Após as alterações orçamentais aprovadas, a desagregação da despesa, por classificação económica, passou a ser a seguinte:
QUADRO I.3
ORAA revisto
(ver documento original) O Governo Regional publicou, trimestralmente, os mapas do orçamento modificado, em resultado das alterações efectuadas, dando cumprimento, por consequência, ao disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
I.1 - Contrariamente ao que estipula o artigo 12.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, a proposta de orçamento não compreendeu o mapa X - Despesas correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânica, funcional e económica;
I.2 - Os relatórios a que se refere o artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, não se apresentam sob a forma de anexo à proposta de orçamento, ainda que esta desenvolva grande parte dos aspectos mencionados naquela disposição legal. São omissas, igualmente, as referências aos critérios de atribuição dos subsídios regionais e de relatórios sobre:
as transferências orçamentais para as autarquias locais;
o orçamento consolidado do sector público administrativo;
a justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos;
I.3 - Ainda que o ORAA para 2000 fosse elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verifica-se, todavia, a inobservância do princípio do equilíbrio consagrado na lei de enquadramento orçamental, uma vez que, em sede de aprovação do ORAA, na ALRA, a despesa efectiva, incluindo os juros da dívida pública (134.270.971 contos), ultrapassa a receita efectiva (129.270.971 contos) em 5 milhões de contos. Em termos de execução, valores da Conta, mantém-se o défice (4 946 980 contos);
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
I.1 - Tal como se encontra previsto no n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 79/98 de 24 de Novembro - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região, as despesas "podem" ser apresentadas por programas, não nos parecendo tratar-se de uma obrigação mas sim de uma possibilidade. Quando estiverem reunidos os requisitos necessários à sua implementação o mapa X será incluído na proposta de ORAA.
I.2 - Embora não tenham o título de anexo, a quase totalidade da informação referida no artigo 13.º da lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, foi considerada na proposta de orçamento da Região. No caso específico das transferências orçamentais para as Autarquias Locais é importante sublinhar que a sua quase totalidade decorre directamente da Lei das Finanças Locais, pelo que não são da responsabilidade do orçamento regional mas do OE, estando inscritas em Contas de Ordem.
I.3 - O equilíbrio orçamental, é para além de um princípio consagrado na lei, um objectivo das finanças públicas. Contudo, a própria a lei prevê a sua não observância sempre que a conjuntura do período a que se refere o orçamento, justificadamente o não permitir. Atendendo a que a Região teve de fazer face a encargos extraordinários resultantes das várias calamidades que a assolaram nos últimos anos, considera-se justificável o desequilíbrio registado.
Comentário
Apesar dos comentários tecidos pelo GSRPFP, importa melhorar a informação a integrar nas futuras propostas de orçamento, permitindo conhecer, efectivamente, a política que o Governo Regional pretende desenvolver relativamente às matérias em questão.
CAPÍTULO II
Receita
No presente Capítulo, aprecia-se a execução financeira da receita. Procede-se à análise e justificação das divergências apuradas e da estrutura, tanto a nível global, como na desagregação por classificação económica, numa perspectiva anual e dinâmica, considerando para o efeito, o quadriénio 1997-2000.
1 - Certificação da receita
O processo de certificação da receita contabilizada na Conta da Região teve por base as Contas dos Tesoureiros Regionais, os mapas modelos 28 e 30 das Direcções de Finanças (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), as tabelas modelos 28 e 30 da Alfândega e as certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receitas para a RAA.
O Quadro II.1 contém as rubricas em que os montantes apurados por este Tribunal diferem dos contabilizados na Conta.
Parte das divergências apuradas anulam-se entre si, pois os motivos da sua existência residem na adopção de critérios contabilísticos diferentes entre o GSRPFP e as Direcções de Finanças.
Assim, as divergências apuradas nas seguintes rubricas anulam-se entre si:
Imposto sobre os Produtos Petrolíferos (menos 3.811.831.476$00) e Fundo Regional de Abastecimento (mais 3.811.831.476$00);
Imposto Especial sobre o Álcool (menos 62.297.834$00) e Imposto Consumo s/ Bebidas Alcoólicas (mais 62.297.834$00);
Publicações e Impressos e Outros Bens não Duradouros (menos 3.650$00) e Serviços - Serviços Diversos (mais 3.650$00);
Transferências - Empresas Privadas (menos 9$00) e Transferências - Empresas Públicas Equiparadas ou Participadas (mais 9$00).
Após reunião no GSRPFP, visando esclarecer os motivos que justificassem as restantes diferenças, concluiu-se que, na maioria das situações, a natureza das divergências residia em dois factores primordiais, a saber:
Entradas de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, sendo o único registo contabilístico o da Conta;
Existência de diversos estornos nas tabelas modelo 28 enviadas pelas Direcções de Finanças a este Tribunal, não considerados nas tabelas em que o GSRPFP se baseou no apuramento da receita.
QUADRO II.1
Mapa com as divergências apuradas
Existem, no entanto, outras razões para as divergências encontradas, apresentando-se, de seguida, a explicação para cada uma delas.
A diferença entre o certificado pela DGT e pela DGCI e o inscrito na Conta em IRS (245.500$00) corresponde a uma importância que entrou, directamente, na Tesouraria de Ponta Delgada.
O valor contabilizado na Conta, na rubrica de Entregas do Estado e Instituições Públicas Destinadas a Corpos Administrativos, Outros Organismos e Entidades da Região, excedeu em 33.915.466$00 a importância apurada por este Tribunal, devido à liquidação de bonificação de juros, importância não considerada nas Contas de gerência das tesourarias regionais, registada directamente nos cofres da Região.
As divergências apuradas nas rubricas Diversas, Reposições não Abatidas nos Pagamentos, ICPME, SAJE e Participação da EDP na EDA resultam do depósito directo em conta bancária da Região.
A certidão da DGAL enviada ao TC difere da que serviu de base ao apuramento da receita pelo GSRPFP, razão pela qual se apurou uma divergência de 923.271.560$00 na rubrica Transferências do Estado destinadas às Autarquias Locais.
Relativamente às TOE, o Gabinete do Ministro da República para a RAA certificou o valor de 32.857.234.000$00, enquanto que a Direcção-geral do Orçamento certificou 32.907.234.000$00 (mais 50.000 contos). Qualquer destes valores é divergente do contabilizado na Conta da Região, onde consta um registo de 33.755.659.993$70, subdividido em parcelas de 8.000.000.000$00 (Transferências Correntes) e de 25.755.659.993$00 (Transferências de Capital).
Considerando a certidão da DGO, há uma divergência de 848.425.993$70 relativamente ao inscrito na Conta. Este valor engloba o reforço de verbas para pagamento de encargos com bonificação de crédito à habitação, no montante de 848.424.434$00, desconhecendo-se a justificação para o remanescente (1.559$70).
A divergência apurada na Venda de Participações resultou do aumento de Capital do BCA, no valor de 2.842.913$00, entrado directamente para a conta bancária da RAA, sem transitar por nenhuma das tesourarias regionais;
Divergências houve, também, para as quais não foi possível encontrar justificação directa, conforme quadro II.2:
QUADRO II.2
Divergências originadas por estornos não considerados na Conta da Região
Os valores contabilizados na Conta tiveram por base tabelas com data anterior às remetidas pelas Direcções de Finanças a este Tribunal, não contemplando correcções entretanto efectuadas. Existem, por isso, estornos que não foram considerados pelo GSRPFP, aquando do fecho da Conta.
2 - Receita global
A Receita contabilizada na Conta totalizou 131,4 milhões de contos, menos 8,4 milhões do que o orçamentado, o que correspondeu a uma taxa de execução de 94%. Se se considerar as Contas de Ordem, o montante de receita contabilizada totaliza os 165 milhões de contos, ficando aquém das expectativas em 20 milhões de contos e atingindo uma taxa de execução de 89,1%.
O quadro II.3 resume a receita orçamentada e contabilizada na Conta. A sua observação permite verificar a existência de desvios negativos de 10,4 milhões de contos na Receita de Capital (80% de execução) e de 11,8 milhões de contos em Contas de Ordem (74% de execução). A Receita Corrente superou as previsões em 2,2% (2 milhões de contos, aproximadamente).
QUADRO II.3
Resumo da receita orçamentada e cobrada
3 - Estrutura
Ao analisar a estrutura da Receita Global - 165 milhões de contos - (gráfico II.1), verifica-se que 55% respeitam a Receita Corrente, enquanto que a Receita de Capital representa 25% e as Contas de Ordem 20%.
GRÁFICO II.1
Estrutura da receita global
A receita, sem Contas de Ordem, revela a sua dependência de 3 pilares básicos: a Receita Fiscal, as Transferências (Correntes + Capital) e as Receitas Creditícias, que, conjuntamente, perfazem 98% do total.
GRÁFICO II.2
Estrutura da receita arrecadada
3.1 - Receita Corrente
A Receita Corrente totalizou 89,9 milhões de contos, registando um acréscimo absoluto de 1,8 milhões, relativamente a 1999 (para mais desenvolvimento ver anexo II.1).
GRÁFICO II.3
Estrutura da receita corrente
A receita fiscal continua a ser a principal componente da Receita Corrente, sendo responsável por 89,5% do contabilizado. Seguem-se as Transferências (exclusivamente do OE) com 8,9%, enquanto que os restantes 1,6% têm origem em fontes diversas, das quais se destacam as Taxas, Multas e Outras Penalidades, responsáveis por 1% do total.
GRÁFICO II.4
Estrutura da receita fiscal
A receita fiscal manteve a sua habitual estrutura, ao ser financiada em 69,1% por Impostos Indirectos e 30,9% por Impostos Directos. Nestes últimos, o IRS é o que mais se evidencia com 68,1%, enquanto que o IRC representa 31,5%. Nos Impostos Indirectos, o IVA sobressai com 83,5% do total.
O IRS e o IVA, ao representarem 78,8% da receita fiscal, são duas das principais fontes da receita regional (ver anexo II.2).
GRÁFICO II.5
Estrutura dos impostos directos
GRÁFICO II.6
Estrutura dos impostos indirectos
3.2 - Receita de capital
A Receita de Capital, inscrita na Conta, totalizou 41,5 milhões de contos, registando um acréscimo absoluto de 1,2 milhões, relativamente a 1999 (para mais desenvolvimento ver anexo II.3).
GRÁFICO II.7
Estrutura da receita de capital
As transferências têm, como origem, o OE e a UE. Totalizam, em conjunto, 35,4 milhões de contos, sendo 73% provenientes do OE e 27% da UE (quadro II.4).
QUADRO II.4
Estrutura das transferências de capital
A importância arrecadada supera a contabilizada, na Conta de 1999, em 3,3 milhões de contos, e é responsável por 85,1% da Receita de Capital. Têm, igualmente, um peso significativo na Receita Global da RAA, sendo uma das principais fontes de financiamento do Orçamento Regional, principalmente no tocante à vertente investimentos.
Os Passivos Financeiros mantêm-se como a segunda componente com maior peso, sendo responsáveis por 12% da Receita de Capital.
3.3 - Transferências do Orçamento de Estado
As TOE (ver nota 9) totalizaram 33,8 milhões de contos, dos quais, 8 milhões foram contabilizados em Transferências Correntes e 25,8 milhões em Transferências de Capital.
De acordo com o mencionado na Conta (ver nota 10), o decréscimo das TOE (menos 124 milhares de contos do que no ano de 1999), ficou a dever-se ao facto de, no ano transacto, a Região ter recebido uma transferência adicional de 5 milhões de contos, para fazer face às calamidades.
QUADRO II.5
Estrutura das TOE
Dos 25,8 milhões de contos contabilizados em Transferências de Capital, 69% respeitam a Custos de Insularidade e Desenvolvimento Económico da RAA, 29% ao Fundo de Coesão, sendo os restantes 2% referentes a Bonificação do Crédito à Habitação.
GRÁFICO II.8
Estrutura das TOE - capital
(nota 9) As transferências a efectuar para a Região, em cumprimento do princípio da solidariedade, estão definidas nos n.os 1 e 2 do artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, ao abrigo dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA, sendo parte inscrita em Transferências Correntes - OE e Transferências de Capital - OE. Todavia, as TOE não se esgotam nesta componente, uma vez que os n.os 4 e 5 do artigo 30.º e o artigo 31.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas definem outras transferências do OE, nomeadamente, as correspondentes ao pagamento de bonificações e por força do Fundo de Coesão, o qual, e por imperativo legal, equivale a 30% dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA.
(nota 10) Volume I, pág. 16.
As verbas transferidas por conta do Fundo de Coesão, ao totalizarem 7,5 milhões de contos - quase 30% dos 25,8 milhões referentes às transferências ao abrigo dos Custos de Insularidade, levaram ao cumprimento do previsto no n.º 3 do artigo 31.º, da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, que reza o seguinte:
"O limite máximo das transferências de verbas do Fundo de Coesão para as duas Regiões Autónomas obedece à seguinte programação, sendo, após o último ano, fixado na revisão da lei de finanças regionais a que se refere o artigo 46º:
1999 - 25% do valor das transferências previstas no n.º 1 do artigo 30.º;
2000 - 30% do mesmo valor;
2001 - 35% do mesmo valor."
4 - Execução por classificação económica
O Quadro II.6 ilustra a receita orçamentada e cobrada, sem Contas de Ordem, na óptica da classificação económica.
QUADRO II.6
Receita orçamentada e cobrada por classificação económica
A taxa de realização da Receita Corrente foi de 102,2%, ainda assim inferior à de 1999, em 4,2 pontos percentuais.
As componentes da Receita Corrente, na sua maioria, superaram a estimativa orçamental, principalmente devido à execução dos Impostos Indirectos e dos Directos. Nestes últimos, o IRC é responsável pelo principal desvio entre o estimado e o arrecadado (mais 1,3 milhões de contos). As restantes componentes registaram execuções inferiores, mas, devido ao peso que detêm no cômputo geral, não influenciaram a execução orçamental (para mais desenvolvimento ver anexos II.1 e II.2).
GRÁFICO II.9
Execução da receita corrente (%)
O índice de realização, de 80%, da Receita de Capital foi inferior ao de 1999, em 3,8 pontos percentuais. As Transferências de Capital, com uma realização de 78,4%, resultante de um desvio de 9,8 milhões de contos relativamente ao orçamentado, condicionaram a arrecadação deste tipo de Receita e, consequentemente, da Total.
GRÁFICO II.10
Execução da receita de capital (%)
Por sua vez, a receita de capital registou, na maioria das suas componentes, índices de realização inferiores a 100%, com excepção dos Passivos Financeiros, que atingiram os 100%, e das Reposições não Abatidas nos Pagamentos, que registaram 166,2%.
A execução inferior ao previsto, da maioria das componentes da Receita de Capital, atingiu maior dimensão, em termos nominais, no capítulo Transferências.
Do gráfico II.10, destacam-se, ainda, as seguintes situações:
reduzida execução das Outras Receitas de Capital, com a arrecadação de, apenas, 20% da importância prevista em orçamento;
sobreavaliação orçamental das Transferências do Exterior - CEE, com uma execução de 55% (ver anexo II.3), relativamente à estimativa orçamental, o que comprometeu a execução do capítulo Transferências. É de notar que a sobreavaliação da receita proveniente de Fundos Comunitários é referência permanente em quase todos os Pareceres, não tendo surtido o efeito desejado as sucessivas recomendações deste Tribunal, no sentido de se evitarem estimativas orçamentais demasiado optimistas;
contabilização de um empréstimo de 5 milhões de contos em Passivos Financeiros - Empréstimos de Curto Prazo - Outros Sectores, quando, no orçamento, se previa em Empréstimos de Médio/Longo Prazo - Exterior.
5 - Evolução da receita
A simples observação do Gráfico II.11 permite confirmar o aumento da receita arrecadada, ao longo do período considerado na análise (1997-2000), consubstanciado por uma taxa de crescimento médio anual e real de 4,8% (ver anexo II.4).
GRÁFICO II.11
Evolução da receita - Pr 2000
O índice de realização orçamental registou crescimentos significativos, de 1997 a 1999, registando-se um decréscimo, de 4 pontos percentuais, no ano de 2000.
GRÁFICO II.12 Receita corrente
GRÁFICO II.13 Receita de capital
As TOE (Correntes+Capital) registaram acréscimos bastante significativos, nos anos de 1998 e 1999, em virtude da aplicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, que preconizou um aumento considerável desta componente. Em 2000, verificou-se uma diminuição de 2,3%, fruto do decréscimo de 33% nas Transferências Correntes.
A tendência decrescente do endividamento manteve-se, ao registar-se uma quebra de 2.190 milhares de contos relativamente ao ano anterior. Em 2000, os 5 milhões de contos, de acordo com o mencionado na Conta, destinaram-se, exclusivamente, a fazer face a despesas de investimento.
Os Passivos Financeiros, desde o início do período em análise, apresentaram uma taxa de crescimento média anual negativa de 37% (ver anexo II.6).
GRÁFICO II.14
Evolução das TOE e dos passivos financeiros
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
II.1 - Não foi possível certificar a totalidade da receita contabilizada na Conta da Região, devido a divergências entre as tabelas modelo 30 que as Direcções de Finanças enviaram ao Tribunal de Contas e as consideradas pela SRPFP no fecho de contas;
II.2 - As Transferências de Capital, com uma realização de 78,4%, originaram um desvio de 9,8 milhões de contos relativamente ao orçamentado. Esta situação ficou a dever-se, essencialmente, à sobreavaliação orçamental das Transferências do Exterior - CEE, com uma execução de apenas 55%. A orçamentação das receitas provenientes da UE tem sido sistematicamente sobrevalorizada (sempre crescente, em termos reais), divergindo com o executado;
II.3 - Contabilização de um empréstimo de 5 milhões de contos em Passivos Financeiros - Empréstimos de Curto Prazo - Outros Sectores, quando, no orçamento, se previa em Empréstimos de Médio/Longo Prazo - Exterior;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
II.1 - A DROT regista toda a receita da Região, mensalmente, e com base nos documentos que são enviados pelos diversos organismos. No que se refere à receita arrecadada pelas Direcções de Finanças, a DROT regista a mesma tendo por base as tabelas modelo 28, remetidas a estes Serviços, por cada uma das Direcções de Finanças.
II.2 - A orçamentação das receitas provenientes da União Europeia comporta sempre previsões efectuadas na base da programação financeira constante dos Quadros Comunitários de Apoio, designadamente, as do FEDER. Em termos de execução, e em virtude dos ritmos diferenciados de andamento dos diversos projectos e obras, é normal apurarem-se desvios às estimativas efectuadas. Acresce, ainda, o facto dos recebimentos destas verbas normalmente não coincidir com a execução material e financeira dos projectos não se devendo ignorar a realidade subjacente à arrecadação destes fundos - a Região tem que previamente suportar a totalidade do encargo e só depois pode solicitar a devida comparticipação.
II.3 - A contabilização do empréstimo no montante de 5 milhões de contos em Passivos Financeiros - Empréstimos de Curto Prazo - Outros Sectores, deve-se ao facto do empréstimo contraído, emissão de papel comercial ter sido pelo prazo de um ano, ultrapassando o dia 31 de Dezembro de 2000.
A opção por este prazo ficou a dever-se, ao facto de que a região está a reestruturar a sua dívida, para tornar o custo da mesma mais baixo. Assim, no ano em causa, optou-se por um empréstimo de Curto Prazo, que na altura tinha um "pricing" mais baixo e no ano seguinte amortizou-se o referido empréstimo para se efectuar um de montante mais elevado e ter condições mais favoráveis.
Comentário
Relativamente à sobreorçamentação das receitas provenientes da União Europeia, apesar das considerações do GSRPFP, importa relembrar que, ao longo de vários anos, se tem cometido sistematicamente o mesmo erro.
ANEXO II.1
Receita corrente
ANEXO II.2
Receita fiscal
ANEXO II.3
Receita de capital
ANEXO II.4
Evolução da receita - Pr 2000
ANEXO II.5
Evolução das receitas fiscais
ANEXO II.6
Evolução das transferências
CAPÍTULO III
Despesa
Analisa-se, no presente Capítulo, a certificação da despesa contabilizada com os pagamentos considerados nas Contas de Gerência dos Tesoureiros Regionais, a estrutura e a execução das despesas, tendo em consideração as ópticas económica, orgânica e funcional.
A comparação entre o orçamentado e o executado permite examinar o nível de execução e apurar eventuais desvios. A evolução da despesa, no quadriénio, e o comportamento das suas componentes serão também objecto de análise.
As conclusões da auditoria realizada às despesas classificadas nos agrupamentos económicos residuais - Outras Despesas Correntes e Outras Despesas de Capital - integram, também, o presente Capítulo (Auditoria n.º 10/2001).
1 - Certificação da despesa
A despesa contabilizada na Conta coincide com os pagamentos efectuados pelas três Tesourarias Regionais, não se apurando divergências entre as duas fontes.
QUADRO III.1
Pagamentos
2 - Estrutura
Ao analisar-se a estrutura da despesa global - 165,8 milhões de contos - (gráfico III.1), verifica-se que os gastos correntes permanecem como o agregado que detém o maior peso (52%), a Despesa de Capital 0,6%, as Despesas do Plano 28% e as Contas de Ordem 20%.
GRÁFICO III.1
Estrutura da despesa
O quadro III.2 resume o total da despesa contabilizada, comparando-se os valores previstos com os executados. A taxa de realização atingiu os 89,5%, havendo um desvio negativo de quase 19,5 milhões de contos.
QUADRO III.2
Resumo da despesa orçamentada e paga
A análise aos principais agregados revela uma maior execução das despesas correntes (97,6%), enquanto que o menor índice se verificou nas Contas de Ordem (72,3%), muito embora, neste particular, a totalidade da despesa corresponda ao total da receita. As Despesas de Capital atingiram os 92,3% e as do Plano 90,7%.
Ao totalizar 133 milhões de contos, a despesa, sem Contas de Ordem, ficou aquém do orçamentado em, praticamente, 6,9 milhões de contos, originando uma taxa de execução de 95,1%.
O somatório das Despesas Correntes, de Capital e do Plano excederam o conjunto das Receitas Correntes e de Capital em 1.565 mil contos, mantendo-se, apesar disso, o equilíbrio das contas (receitas/despesas), dada a existência de um saldo próximo dos 1,6 milhões de contos.
Como aconteceu em anos anteriores e com o objectivo de conter as despesas públicas e de prevenir a existência de encargos assumidos e não pagos, que poderia comprometer a execução do ORAA de 2000, o Governo Regional (ver nota 11) resolveu cativar verbas em algumas dotações, nomeadamente:
5% nos agrupamentos económicos "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Aquisição de Bens de Capital";
10% no subagrupamento económico "Abonos Variáveis ou Eventuais";
10% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental, com excepção do Programa 33 - Calamidades.
(nota 11) Resolução n.º 91/2000, de 4 de Maio.
3 - Classificação económica
O Quadro III.3 resume, na óptica da classificação económica, a despesa contabilizada na Conta da Região.
QUADRO III.3
Despesa por classificação económica
A despesa está direccionada para três grandes vectores: Pessoal - 32,4% -, Transferências Correntes - 27,8% - e Plano - 34,5% -, cuja soma equivale a 94,7% do total.
3.1 - Despesa corrente
A Despesa Corrente totalizou 86,2 milhões de contos, registando-se um acréscimo, absoluto, de 11,4 milhões, relativamente a 1999.
O índice de execução foi de 97,6%, ligeiramente inferior ao de 1999 (-1%).
GRÁFICO III.2
Despesa corrente
As Despesas com Pessoal, em conjunto com as Transferências, perfizeram 80 milhões de contos, representando 92,8% da Despesa Corrente. Relativamente a 1999, a componente Pessoal aumentou 11,6% e as Transferências 20,1%.
As Despesas com Pessoal reflectem o crescimento das Remunerações Certas e Permanentes (10%), Abonos Variáveis e Eventuais (48,6%) e Segurança Social (11,5%). O aumento de 2,8 milhões de contos (13,4%), na rubrica Pessoal dos Quadros, é o principal responsável pelo crescimento da componente Pessoal, induzindo, de igual modo, a Segurança Social e os Subsídios de Férias e de Natal.
Da leitura do anexo III.2, pode, ainda, concluir-se:
Nas Remunerações Certas e Permanentes, o maior acréscimo percentual (70,8%) foi registado na rubrica Representação que, de acordo com o mencionado na Conta, se deve aos efeitos da aplicação da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (despesas de representação aos dirigentes da Administração Pública);
A rubrica 01.03.02 - Abono de Família - apresenta um valor nulo, devido à sua extinção, nos termos do Decreto-Lei n.º 133-B/97, de 30 de Maio;
O aumento de 149,3% na rubrica Outros Abonos em Numerário ou Espécie ficou, essencialmente, a dever-se à introdução da Remuneração Complementar, posta em execução pelo Decreto Legislativo Regional n.º 3/2000/A, de 12 de Janeiro.
Da leitura do anexo III.1, pode, ainda, concluir-se:
A aquisição de Bens e Serviços Correntes registou um crescimento de, sensivelmente, 4,9%, relativamente a 1999;
Os Encargos Correntes da Dívida registaram um crescimento de 60,8%, reflectindo os juros dos empréstimos contraídos em 1999;
As Outras Despesas Correntes, 1,4 milhões de contos, destinaram-se, na sua maioria, ao financiamento do orçamento corrente da ALRA;
As Transferências Correntes, incluem as verbas destinadas ao Serviço Regional de Saúde, no âmbito da exploração e das despesas com pessoal.
Dos 36,9 milhões de contos contabilizados como Transferências Correntes, 29,2 milhões foram para os Organismos Regionais de Saúde, enquanto que para os FSA se destinaram 4,2 milhões de contos.
As Transferências para o Serviço Regional de Saúde destinaram-se, em grande parte, ao pagamento das Despesas com Pessoal - 18 milhões de contos.
GRÁFICO III.3
Estrutura das transferências correntes
A estrutura e a execução das despesas correntes podem ser visualizadas nos gráficos III.4 e III.5.
GRPÁFICO III.4
Estruturada despesa corrente
GRÁFICO III.5
Execução da desoesa corrente (%) (ver documento original)
A elevada taxa de execução, na generalidade dos agrupamentos económicos, sobressai nas Transferências Correntes e nos Encargos Correntes da Dívida (limiar dos 100%).
As despesas com pessoal atingiram uma taxa de execução de 98%, enquanto que o índice de execução mais baixo foi o das Outras Despesas Correntes (55%).
3.2 - Despesas de capital
A despesa de Capital totalizou 982,8 mil contos, ficando aquém do previsto em 82,4 mil contos. Com uma taxa de execução de 92,3%, estas despesas diminuíram 68,5% (2.136 milhares de contos), relativamente a 1999, devido à inexistência de Passivos Financeiros.
GRÁFICO III.6
Despesas de capital
As Transferências continuam a ter a maior expressão na estrutura da Despesa de Capital, com 63% do total. A Aquisição de Bens mantém-se como a segunda componente, sendo responsável por 31%.
GRÁFICO III.7
Estrutura da despesa de capital
As Transferências de Capital registaram a taxa de execução mais elevada (99,6%), enquanto que os Activos e os Passivos Financeiros não registaram qualquer execução.
GRÁFICO III.8
Execução da despesa de capital
Desagregando as componentes das Transferências e Aquisição de Bens, obtém-se a seguinte distribuição:
GRÁFICO III.9
Transferência de capital
GRÁFICO III.10
Aquisição de bens de capital
A quase totalidade das Transferências de Capital teve como destinatário a EDA - 600 000 contos -, sendo o restante (23 648 contos) distribuído por alguns Fundos e Serviços Autónomos.
No que respeita à Aquisição de Bens de Capital, o maior dispêndio destinou-se à aquisição de Material de Informática e de Maquinaria e Equipamento, responsáveis por 96% da despesa efectuada.
A análise das despesas do Plano será objecto de um capítulo autónomo (Capítulo IV).
4 - Classificação orgânica
A análise das despesas, em termos de classificação orgânica, agregadas pelos diferentes departamentos do Governo Regional e pela ALRA (apenas as transferências do ORAA), permite concluir que a SREAS absorveu 75,7 milhões de contos - 56,9% do total -, seguida, ainda que à distância, pela SRHE (13,1%) e pela SRAPA (12,6%).
Em situação oposta, encontram-se a PGR com 1,1% e a ALRA com 1% (para mais desenvolvimento ver anexo III.3).
GRÁFICO III.11
Despesa orçamentada, paga e taxa de execução
Em termos de taxa de execução, evidenciam-se a SREAS (98%) e o Gabinete do SRAP (97%), em contraste com o Gabinete do SRPFP (83%).
A repartição departamental, pelos principais agregados da Despesa - Corrente, Capital e Plano -, pode observar-se no gráfico III.12.
GRÁFICO III.12
Repartição orgânica das despesas - estrutura
5 - Classificação funcional
Para melhor se conhecer o grau de aplicação dos recursos financeiros às diversas funções da Administração Regional, em ordem à satisfação das necessidades colectivas, agregou-se a despesa conforme se mostra no quadro III.4.
QUADRO III.4
Despesas por classificação funcional
Ainda que os Serviços Económicos (24,7%) prevaleçam, enquanto agregando os vários sectores que o compõem, a Educação assume um peso significativo - 22,4% - seguida, de perto, pelos Serviços Gerais da Administração Pública - 21,6% -, e pela Saúde - 19,2%.
6 - Auditoria - despesas classificadas nos agrupamentos económicos residuais
No decurso de 2001, realizou-se uma auditoria às Despesas Classificadas, no Orçamento de 2000, nos Agrupamentos Económicos Residuais - Outras Despesas Correntes e Outras Despesas de Capital da Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos e do Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência, a qual estava prevista no Plano de Acção do Tribunal de Contas.
A auditoria visou os seguintes objectivos:
Observar o critério de contabilização das despesas em agrupamentos económicos residuais;
Verificar a observância dos princípios e regras consagrados legalmente para a realização de despesas;
Análise de circuitos;
Análise dos sistemas de controlo interno existentes.
Das acções desenvolvidas, resultaram as conclusões que a seguir se enumeram:
Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência
1 - As dotações do agregado Outros Bens de Capital e Outros Bens Correntes são manifestamente insuficientes para a satisfação das necessidades do serviço, originando o recurso às verbas do Plano.
2 - A análise aos procedimentos pré-contratuais, seguidos na aquisição de bens e serviços, permite concluir que existe um cumprimento da legislação em vigor nessa matéria.
3 - Relativamente à classificação nos agrupamentos económicos residuais, o critério contabilístico adoptado não respeitou o princípio da Especificação, definido no n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, nem o requisito da regularidade financeira, definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. Toda a despesa que foi contabilizada nestes agrupamentos económicos residuais era passível de classificação alternativa.
Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos
1 - Enquadramento das Despesas no Plano
Com base nos elementos disponíveis relativos ao Programa 12 - Sistema Rodoviário Regional e Programa 28 - Habitação, e apesar de, em termos relativos, os valores em causa não serem muito significativos, verificou-se que estão a ser pagas pelo Plano despesas de funcionamento corrente, questionando-se, assim, em que medida as despesas do Plano se traduzem em investimento efectivo.
2 - Enquadramento Legal na Realização de Despesas
A análise aos procedimentos pré-contratuais, seguidos na aquisição de bens e serviços, permite aferir que, em determinadas situações, não se decide de acordo com a legislação em vigor, sendo o ajuste directo utilizado, por vezes, de forma indevida. Apesar de os responsáveis ligados à SRHE afirmarem que, nas aquisições de inertes, procediam a consultas ou concursos, os processos alvo de exame por parte da equipa de auditoria não continham indicação expressa dessas formalidades, fazendo apenas referência ao ajuste directo. Nas acções Conservação Corrente e Parque de Máquinas, o recurso sistemático ao ajuste directo indicia a inexistência de planeamento de consumos, na parte respeitante às aquisições cujas despesas foram cabimentadas nos agrupamentos económicos residuais. Apesar de os responsáveis ligados à SRHE argumentarem com a imprevisibilidade das reparações e como o custo dos procedimentos ser superior ao benefício que daí se obteria, o que se verifica, na realidade, é que o preço global de pequenas aquisições e o volume de material envolvido não deixam de ser significativos.
3 - Classificação nos Agrupamentos Económicos Residuais - 06.03.00 e 11.02.00
O critério contabilístico adoptado não respeitou o princípio orçamental da Especificação, definido no n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, nem o requisito da regularidade financeira, definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, necessário à autorização da despesa. Assim, toda a despesa que foi contabilizada nestes agrupamentos económicos residuais tinha classificação alternativa.
4 - Outras Situações
Correspondência entre o definido no Plano e o conteúdo das acções. - O Plano define como conteúdo da acção Conservação Corrente "Entrega do projecto, Aquisição de terrenos e Lançamento do concurso e adjudicação". A análise, às aquisições efectuadas, permitiu verificar que existe incoerência entre o definido no Plano como conteúdo desta acção e o efectivamente realizado.
Enquadramento das despesas nas Acções, no Projecto e no Programa. - O critério de imputação de algumas despesas inviabiliza a quantificação rigorosa do custo de uma acção e de um projecto, podendo estar sobrevalorizado ou subvalorizado, relativamente ao seu custo real.
Fundo de Maneio. - Os pagamentos efectuados pelo Fundo de Maneio não se enquadram no definido no n.º 1 do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, segundo o qual "para a realização de despesas de pequeno montante podem ser constituídos fundos de maneio em nome dos respectivos responsáveis, em termos a definir anualmente no decreto-lei de execução orçamental."
Controlo Interno. - Apesar de, ao nível do Parque de Máquinas, não se terem apurado pontos fracos significativos, o mesmo não se poderá dizer ao nível da utilização dos materiais, uma vez que o controlo exercido sobre o chefe do sector de conservação é baseado na confiança e desprovido de segregação de funções. Face ao exposto, o sistema relativo à requisição e utilização de materiais não preenche os requisitos necessários a um controlo interno eficiente.
Tendo em consideração as conclusões anteriormente referidas, foram efectuadas as seguintes recomendações:
1 - Deverá evitar-se a utilização das verbas do Plano no pagamento de despesas de funcionamento, procurando dotar o orçamento de funcionamento com os meios indispensáveis ao normal desenvolvimento da missão dos serviços, sem descurar a eficácia e eficiência na utilização dos dinheiros públicos.
2 - Apesar dos avanços comprovados, deverá reduzir-se, ao mínimo possível, a utilização dos agrupamentos económicos residuais na classificação das despesas.
3 - A SRHE deve, em algumas situações, alterar os procedimentos no tocante à contratação de bens e serviços e dos procedimentos pré-contratuais, em respeito pelas regras definidas legalmente.
4 - A utilização de materiais em reparações e pequenas construções levadas a cabo pela SRHE deve sujeitar-se a um controlo mais eficaz, onde, no mínimo, exista segregação de funções.
7 - Evolução da Despesa
O Gráfico III.13 apresenta a evolução da Despesa, no período compreendido entre 1997 e 2000.
GRÁFICO III.13
Evolução da despesa - Pr 2000
No período em análise, a despesa cresceu à taxa média anual de 5%, em termos reais (para maior desenvolvimento ver anexo III.4).
GRÁFICO III.14
Evolução da despesa
GRÁFICO III.15
Evolução da despesa corrente e de capital entre 1997 e 2000
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
III.1 - Pela Resolução n.º 91/2000, de 4 de Maio, o Governo Regional resolveu cativar verbas em algumas dotações, nomeadamente:
5% nos agrupamentos económicos "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Aquisição de Bens de Capital";
10% no sub agrupamento económico "Abonos Variáveis ou Eventuais";
10% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental, com excepção do Programa 33 - Calamidades.
A Conta não refere qualquer efeito prático da execução daquele diploma, importando saber qual o resultado da sua aplicação;
III.2 - As Despesas com Pessoal, em conjunto com as Transferências, perfizeram 80 milhões de contos, representando 92,8% da Despesa Corrente. Relativamente a 1999, a componente Pessoal aumentou 11,6% e as Transferências 20,1%;
III.3 - Do resultado da auditoria realizada às Despesas Classificadas, no Orçamento de 2000, nos Agrupamentos Económicos Residuais - Outras Despesas Correntes e Outras Despesas de Capital, a alguns departamentos da Administração Regional, verificou-se que o critério contabilístico adoptado nem sempre respeitou o princípio orçamental da Especificação, definido no n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, nem o requisito da regularidade financeira, definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, necessário à autorização da despesa. O critério de imputação de algumas despesas inviabiliza a quantificação rigorosa do custo de uma acção e de um projecto, podendo estar sobrevalorizado ou subvalorizado, relativamente ao seu custo real;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
III.1 - A Resolução n.º 91/2000, de 04 de Maio, impondo cativações em algumas dotações orçamentais, pretendia imprimir mais disciplina e rigor na respectiva execução orçamental, na perspectiva de que os valores das dotações não devem ser vistos como "autorizações" de despesa até aquele limite mas que será desejável, se possível, não o atingir.
Em termos da sua eficácia, estas medidas, ao nível das "aquisições de bens e serviços correntes" e "aquisição de bens de capital" resultaram em taxas de execução de 93,5% e 81,7%, respectivamente, portanto, abaixo das percentagens cativas, que eram de 5%.
III.2 - As Despesas com o Pessoal e as Transferências Correntes, em 2000, atingem em conjunto um valor na ordem dos 80 milhões de contos, verificando-se um crescimento das mesmas de 11,6% e de 20,1%, respectivamente.
O acréscimo verificado nas despesas com Pessoal decorre essencialmente de variáveis que não são controladas pela Administração Regional, como sejam os aumentos salariais na função pública e às progressões que se verificam nos quadros da administração pública regional. A taxa de crescimento destas despesas registada no todo regional, está sempre próxima da observada no sector da Educação, reflectindo, assim, o peso deste sector no aumento registado nas despesas com pessoal da Região. No que se refere às transferências, para além de incluirem as destinadas ao sector da saúde, as mesmas foram fortemente influenciadas pelos encargos que a Região passou a suportar com os complementos de Pensões aprovados pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores e que, em 2000, atingiram o montante de 3.255.671 contos.
III.3 - Relativamente à imputação de despesas às rubricas residuais, o que nos parece mais significativo é, não esquecendo que ainda existem algumas despesas que podem e deverão ser melhor especificadas, o facto da percentagem de utilização daquelas rubricas ter vindo a diminuir ano após ano, tendo actualmente uma expressão muito mais reduzida do que tinha a alguns anos. Não deixaremos, porém, de continuar a pugnar pela sua diminuição.
Comentário
Conclui-se pelo esforço desenvolvido pela Administração Regional, em corrigir alguns dos aspectos apontados por este Tribunal como menos correctos.
ANEXO III.1
Despesas correntes
ANEXO III.2
Despesas com pessoal
ANEXO III.3
Despesas por classificação orgânica
ANEXO III.4
Evolução da despesa - Pr. 2000
CAPÍTULO IV
Investimentos do Plano
A abordagem aos Investimentos do Plano inicia-se com uma breve referência aos aspectos gerais relativos ao enquadramento do Plano e normas gerais que o disciplinam, ao processo relativo à sua apresentação, discussão e aprovação na ALRA, assim como às linhas de orientação estratégica e aos objectivos de desenvolvimento definidos.
A apreciação ao Plano de Investimentos, referente ao ano económico de 2000, incidindo sobre o aspecto financeiro, trata-o sobre diversas ópticas, incluindo o financiamento.
Sob o ponto de vista financeiro, são, igualmente, apreciados os investimentos dos Planos dos últimos quatro anos - 1997/2000 -, atendendo a que, em 2001, se iniciou um novo Plano de Investimentos de Médio Prazo.
Estas apreciações tiveram por base uma análise conjunta às Contas da Região e aos Relatórios Anuais de Execução dos Planos, documentos que se complementam pelo tipo de informação que apresentam.
A ausência de um levantamento sobre os investimentos considerados prioritários em cada uma das ilhas e em cada um dos sectores de actividade, bem como das verbas necessárias à sua realização, constituem os principais entraves à análise crítica sobre o Plano de Investimentos.
Salienta-se, no entanto, alguma falta de coordenação na elaboração dos documentos referidos, devido, nomeadamente, aos seguintes aspectos:
Pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2-A/2000/A, de 25 de Janeiro, foi criada a Secretaria Regional do Ambiente, sediada na cidade da Horta, passando a fazer parte da estrutura do VII Governo Regional (ver nota 12).
Esta alteração à estrutura do Governo Regional veio reflectida no Relatório Anual de Execução do Plano de 2000, mas não veio na Conta.
(nota 12) Fixada no Decreto Legislativo Regional n.º 29-A/96/A, de 3 de Dezembro, no Decreto Regulamentar Regional n.º 1-A/98/A, de 28 de Janeiro, e no Decreto Regulamentar Regional n.º 28-A/98/A, de 26 de Novembro.
A Conta veio referenciada na unidade monetária Escudo, enquanto que o Relatório Anual de Execução do Plano veio referenciado na unidade monetária Euro.
As despesas referentes à PGR, ao GSRPFP e ao GSRAP foram integradas no Relatório Anual de Execução do Plano num único Departamento - Presidência do Governo -, o mesmo não acontecendo na Conta.
Por fim, a análise incide sobre os investimentos numa perspectiva sectorial, articulando-os com os principais indicadores de desenvolvimento regional existentes, com o objectivo de verificar o grau de incidência no desenvolvimento da Região.
Realçam-se, novamente, as grandes dificuldades sentidas na realização desta articulação. A primeira, prendeu-se com a não existência de estatísticas actualizadas para os principais indicadores de desenvolvimento regional e, a segunda, devido aos investimentos do Plano não se encontrarem desagregados por sectores de actividade.
Acresce, ainda, o facto do desenvolvimento regional e dos seus sectores de actividade não dependerem, exclusivamente, dos investimentos governamentais, contribuindo, para o efeito, os restantes investimentos públicos e o dinamismo do sector privado, a par de outras variáveis, nomeadamente as de natureza externa.
1 - Aspectos gerais
1.1 - Normativos legais
Os investimentos previstos nos Planos têm a sua expressão financeira nos Orçamentos Regionais, existindo um conjunto de normativos legais que os disciplinam.
Ao nível do Plano de desenvolvimento económico e social, estes normativos encontram-se estabelecidos, basicamente, no EPARAA (ver nota 13) e na Orgânica Regional do Planeamento (ver nota 14), enquanto que os princípios e regras referentes ao Orçamento obedecem ao estabelecido no EPARAA2, bem como ao disposto na Lei de Enquadramento do ORAA (ver nota 15).
O EPARAA define os objectivos do Plano (ver nota 16), as competências do Governo Regional ao nível da elaboração e coordenação (ver nota 17), bem como as da ALRA, no que concerne à apreciação e aprovação (ver nota 18), encontrando-se também nele incluídas normas relativas às fontes de financiamento do Plano de Investimentos (ver nota 19), que deverão ser articuladas com as integradas na LFRA (ver nota 20).
Na Lei de Enquadramento do Orçamento da RAA, existem, igualmente, normativos legais que fazem referência ao planeamento regional, nomeadamente no que diz respeito à articulação que deverá existir entre a proposta de Orçamento e a proposta do Plano, e a sua obediência às orientações contidas no PMP, impondo, ainda, que façam parte do Orçamento os programas de investimento de execução plurianual (ver nota 21).
A Lei de Enquadramento do Orçamento da RAA especifica os mapas orçamentais que deverão integrar a proposta de orçamento do ano de 2000 e seguintes, reservando o mapa IX ao Programa relativo ao PMP da RAA, devendo este "...apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (ver nota 22).
No âmbito do diploma que aprovou a Orgânica Regional do Planeamento, define-se Plano Regional, estabelecendo os objectivos, a força jurídica, a estrutura, elaboração e conteúdo. Estão também definidos os órgãos de competência política e técnica em matéria de planeamento, bem como as diversas atribuições cometidas, quer aos membros do Governo, quer a outras entidades envolvidas na matéria. O calendário do Plano Regional, incluindo a sua apresentação pelo Governo Regional e a sua aprovação pela ALRA, constituem matéria igualmente regulamentadas no diploma em apreço.
1.2 - Apresentação, discussão e aprovação das Propostas do Plano e Orçamento para o ano de 2000
As Propostas de Plano e de Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento da RAA, para o ano de 2000, deram entrada na ALRA, cumprindo, o prazo estabelecido no n.º 3 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto (ver nota 23), tendo sido referenciada a sua entrada no n.º 83 do Diário da ALRA, de 28 de Outubro de 1999.
Aquelas propostas foram analisadas pelas diversas comissões parlamentares, sobre as áreas que lhes competem, designadamente pelas comissões permanentes dos Assuntos Parlamentares, Ambiente e Trabalho, e de Política Geral, pela Comissão de Juventude e Assuntos Sociais, e pela Comissão de Economia, tendo, todas elas, deliberado aprovar, por maioria, as propostas apresentadas, com os votos favoráveis do PS e a abstenção dos restantes partidos políticos com assento parlamentar (PSD, PP e PCP), os quais reservaram a sua posição final para o plenário da ALRA.
A DREPA enviou, ainda, pareceres emitidos pela Câmara do Comércio e Indústria dos Açores, pela Federação Agrícola dos Açores, pela União das Instituições Particulares de Solidariedade Social e pela ANAFRE - Associação Nacional de Freguesias, tendo também sido recebido, pela Comissão de Economia, o parecer do Conselho de Ilha da Terceira.
Após audição dos membros do Governo, a Comissão Permanente de Economia elaborou o Relatório e Parecer final, começando por referir que, do ponto de vista do enquadramento legal, as propostas do Plano e do Orçamento, para 2000, encontravam-se em condições de serem apreciadas (ver nota 24). Tendo por base todos os Pareceres, deliberou aprovar, por maioria, as referidas propostas, com os votos favoráveis do PS e a abstenção do PSD, que reservou a sua posição final para o plenário.
A discussão das propostas do Plano e Orçamento tiveram início na Sessão Plenária de 25 de Novembro de 1999, cabendo ao Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento apresentar os documentos em apreço.
O debate que se seguiu e que se estendeu até à Sessão Plenária de 27 de Novembro, contou com a intervenção de vários deputados dos diversos partidos políticos com assento na ALRA, sendo vastas as matérias abordadas.
Na Sessão Plenária de 27 de Novembro, decorreram as intervenções finais de cada partido político com assento parlamentar, onde foram explicadas, genericamente, as suas posições relativamente aos documentos em apreciação (conforme consta dos Diários das Sessões da ALRA).
(nota 13) Aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, com a primeira alteração aprovada pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março, e com a segunda alteração aprovada pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto.
(nota 14) Aprovada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A, de 13 de Janeiro.
(nota 15) Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, diploma que veio revogar o Decreto Regional n.º 3/78, de 18 de Janeiro.
(nota 16) Vide artigo 96.º.
(nota 17) Vide alíneas u) e a) do artigo 60.º.
(nota 18) Vide alínea b) do artigo 30.º e alínea b) do artigo 32.º.
(nota 19) Designadamente nos artigos 106.º e n.º 3 do 109.º.
(nota 20) Aprovada pela Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro. Vide n.º 2 do artigo 23.º, artigo 30.º e artigo 31.º.
(nota 21) Vide artigos 9.º e 10.º.
(nota 22) Vide artigo 12.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
(nota 23) O Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A, de 13 de Janeiro, veio introduzir alterações à Orgânica Regional de Planeamento, articulando-a com o disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional - Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, no que se refere à data limite para entrega dos documentos em apreço. A partir do ano de 2001, o Governo Regional deverá apresentar a proposta do Plano Regional até ao dia 31 de Outubro de cada ano.
(nota 24) Conforme Parecer emitido pela Comissão Permanente dos Assuntos Parlamentares, Ambiente e Trabalho, em 10 de Novembro de 1999.
O debate foi encerrado com a intervenção final do Presidente do Governo Regional, após o que foram postos a votação, na generalidade, os referidos documentos, tendo sido aprovada a proposta de Plano para 2000, com 23 votos a favor do PS, 23 abstenções do PSD, 1 abstenção do PCP e 2 votos contra do PP.
Posteriormente, passaram à discussão e votação dos Programas integrados na Proposta do Plano.
Os Programas sem qualquer alteração - P 2, 6, 8, 11, 12, 13, 15, 20, 21, 33 e 34, foram postos à votação, tendo sido aprovados, na generalidade, com 23 votos a favor do PS, 23 abstenções do PSD, 2 abstenções do PP e 1 abstenção do PCP, não tendo sobre os mesmos havido qualquer intervenção por parte dos partidos políticos.
Os Programas com propostas de alteração, subscritas pelo Grupo Parlamentar do PS, designadamente os P 1, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 32, foram, igualmente, postos à discussão e votação, tendo sido referido, na oportunidade, o seguinte:
Pelo PS: A proposta de alteração apresentada decorria da aprovação de vários diplomas, nomeadamente os relativos aos "Custos de Insularidade", ao "Salário Mínimo", à "Remuneração Complementar" e ao "Complemento de Pensão para os Pensionistas e Reformados", retirando 5% do orçamento em duas rubricas: "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Aquisição de Bens de Capital", num total de 150 mil contos, bem como aos Programas atrás referidos, exceptuando os restantes por serem considerados áreas estratégicas ou absolutamente necessários, como é o caso das Calamidades, no valor total de 1,3 milhões de contos. Estas verbas iriam aumentar a dotação provisional, para fazer face aos encargos decorrentes dos diplomas referidos.
Pelo PP: Congratulou-se pela posição tomada pelo Governo pela forma séria e tecnicamente apropriada como procedeu às alterações, nomeadamente no âmbito das dotações do Plano, para fazer face aos compromissos resultantes dos diplomas aprovados. Reconheceu vantajosas as medidas tomadas, considerando-as de inegável alcance social histórico.
Pelo PSD: Reconheceu que, embora pudesse haver muitas outras situações possíveis de considerar, com vista a conseguir o mesmo objectivo, esta era eventualmente a mais justa, a mais correcta e a que melhor distribuía a redução que fora entendida fazer em alguns investimentos, em detrimento de uma situação de rendimento melhorada.
Foi também considerada muito positiva a redução efectuada nas rubricas orçamentais de aquisição de bens e serviços, quer correntes, quer de capital, embora de sinal simbólico, atendendo a que 5 pontos percentuais destas despesas não são significativos.
Aqueles Programas submetidos a votação foram aprovados, com 23 votos a favor do PS, 23 abstenções do PSD, 2 abstenções do PP e 1 abstenção do PCP.
O Plano, em votação final global, foi igualmente aprovado, com 23 votos a favor do PS, 23 abstenções do PSD, 1 abstenção do PCP e 2 votos contra do PP.
O diploma em causa foi formalizado, através da Resolução da ALRA n.º 1/2000/A, de 24 de Janeiro, publicada no Diário da República, I Série B, n.º 19, de 24 de Janeiro.
O Orçamento da RAA foi, também, aprovado pela ALRA - Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro, publicado no Diário da República, I Série - A, n.º 14, de 18 de Janeiro de 2000.
1.3 - Linhas de orientação estratégica e objectivos de desenvolvimento
O Plano de desenvolvimento económico e social da Região tem como objectivo promover o aproveitamento das potencialidades regionais, o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado do arquipélago, o bem-estar e a qualidade de vida do povo açoriano e a coordenação das políticas económica, social, cultural e ambiental (ver nota 25), devendo definir as principais linhas de orientação estratégica e os principais objectivos de desenvolvimento económico e social.
Para tanto, é elaborado um PMP para quatro anos, contendo os objectivos globais de natureza económica e social, bem como os programas de acção sectoriais para o período da sua vigência.
Anualmente, são elaborados Planos, incluindo os objectivos de natureza económica e social e as políticas sectoriais a prosseguir no período, em consonância com o estabelecido no PMP.
A proposta do PMP 1997-2000, ainda que não tenha sido aprovada, apresentava cinco grandes objectivos, de harmonia com a estratégia de desenvolvimento consubstanciada no Programa do VII Governo Regional:
1 - Fortalecer e diversificar o Sistema Produtivo Regional, reforçando os seus níveis de competitividade e promovendo as fileiras específicas que a integram;
2 - Qualificar e valorizar os Recursos Humanos;
3 - Promover, desenvolver e modernizar as infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento socioeconómico regional e estimular a iniciativa privada;
4 - Qualificar, modernizar e melhorar o sistema de produção e acesso aos bens e serviços públicos, por forma a que respondam, cabalmente, às funções que lhes competem no Quadro do sistema socioeconómico regional;
5 - Melhorar as condições e a qualificação de vida das populações.
Tendo em consideração estes grandes objectivos estratégicos, os Planos Anuais de 1997 a 2000 apresentaram, por sua vez, os seguintes objectivos operacionais:
(nota 25) Artigos 95.º e 96.º do EPARAA, bem como o artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto.
Durante estes quatro anos, os objectivos operacionais fixados apontam, de forma geral, para:
1.º Incremento da participação do sector privado no crescimento económico, através do apoio e da dinamização dos investimentos por eles promovidos e do fortalecimento das estruturas empresariais, em diversas áreas e sectores da economia;
2.º Promoção dos investimentos públicos de apoio ao desenvolvimento económico e social, conferindo maior importância à articulação das acções e projectos a desenvolver pelo Governo Regional, Autarquias e Sector Público Empresarial;
3.º Formação profissional em conjugação com a melhoria do sistema de ensino, por forma a diminuir os níveis de desemprego e aumentar os níveis de produtividade do trabalho;
4.º Implementação e acompanhamento de sistemas de solidariedade e de coesão social, com especial ênfase para o Rendimento Mínimo Garantido e para os apoios específicos à criança, ao jovem e ao idoso;
5.º Recuperação dos estragos provocados pelas intempéries e pelo sismo de 9 de Julho de 1998, de forma a normalizar a vida dos cidadãos da Região;
6.º Afirmação da realidade regional, no Quadro Nacional e Comunitário, com o início do III Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 e com a intervenção, nos Açores, do Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores (PRODESA).
2 - Apreciação ao Plano de Investimento de 2000
O Plano de Investimentos para 2000 não apresenta, em termos estruturais, grandes mudanças, sendo, no entanto, inovador na informação que apresenta.
Pela primeira vez, tanto o Plano, como o Orçamento, indicaram as fontes de financiamento dos investimentos da Administração Pública Regional, discriminando-as por Departamentos Governamentais, Programas e Projectos, considerando, para o efeito, os investimentos integrados no Capítulo 40 - Despesas do Plano e outros.
O ORAA incluiu o Mapa IX, que expressa as despesas de investimento da Administração Pública Regional, por Departamentos Governamentais, por Programas e por Projectos, as fontes de financiamento inerentes a cada um e a repartição de encargos por anos económicos.
Além disso, destaca-se a participação prevista das Autarquias Locais na concretização dos investimentos públicos e dos Fundos, Empresas Públicas e Organismos Autónomos, investimentos que, a par dos previstos nos Planos da Região, irão desempenhar um papel complementar na promoção do desenvolvimento regional.
Para a concretização dos Investimentos do Plano, estavam inicialmente previstos cerca de 49,7 milhões de contos, dos quais, 35,4 milhões provenientes do ORAA e 14,3 milhões de comparticipação comunitária, nomeadamente do FEDER, o que corresponde, em termos percentuais, a 71% e a 29%, respectivamente.
Para além dos investimentos integrados no Plano, estava ainda previsto realizar um conjunto de investimentos públicos, no valor de 12,7 milhões de contos, que contariam com 5% de financiamento regional e nacional e 95% de financiamento comunitário.
A despesa total em investimentos, da Administração Pública, ascenderia a 62,4 milhões de contos, sendo financiada em 58% pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores e 42% pelo Orçamento da União Europeia.
A distribuição pelos principais sectores de actividade e as fontes de financiamento previstas, apontam para o seguinte:
Agricultura - 15,7 milhões de contos, dos quais, 44% estavam previstos no Plano (6,9 milhões de contos), sendo 42% financiado pelo ORAA e 2% pelos Fundos Comunitários. Os restantes 56% respeitam a investimentos não integrados no Plano e financiados pelo FEOGA-O (8,8 milhões de contos);
Pescas - 4,6 milhões de contos, dos quais, 52% estavam previstos no Plano (2,4 milhões de contos), sendo 34% financiado pelo ORAA e 18% por Fundos Comunitários. Os restantes 48% dizem respeito a investimentos não integrados no Plano (2,2 milhões de contos) e financiados pelo IFOP e pelo FSE;
Turismo - 2,5 milhões de contos, integralmente previstos no Plano, sendo 54% financiados pelo ORAA (1,4 milhões de contos) e os restantes 46% financiados pelos Fundos Comunitários (1,1 milhões de contos);
Indústria e Artesanato - 317 mil contos, dos quais, 76% dizem respeito a investimentos previstos no Plano e financiados integralmente pelo ORAA (341 mil contos). Os restantes 24% respeitam a investimentos não integrados no Plano e financiados pelo FSE (76 mil contos);
Comércio - 235 mil contos, investimentos totalmente previstos no Plano e integralmente financiados pelo ORAA;
Sistemas de Incentivos ao Investimento Privado - 1,3 milhões de contos, investimento totalmente previsto no Plano, dos quais, 70% financiados pelo ORAA (910 mil contos) e 30% por Fundos Comunitários (390 mil contos);
Transportes Terrestres, Marítimos e Aéreos - 8,2 milhões de contos, investimento totalmente previsto no Plano, sendo 44% financiado pelo ORAA (3,6 milhões de contos) e 56% por Fundos Comunitários (4,6 milhões de contos);
Educação - 3,9 milhões de contos, encontrando-se 94% previstos no Plano, dos quais, 56% financiados pelo ORAA (2,2 milhões de contos) e 38% por Fundos Comunitários (1,5 milhões de contos). Os restantes 6% dizem respeito a investimentos não integrados no Plano e financiados pelo FSE (234 mil contos);
Saúde - 2,4 milhões de contos, investimento integralmente previsto no Plano. O ORAA financiaria 16% (384 mil contos), enquanto que a União Europeia comparticiparia em 84% (2 milhões de contos);
Juventude, Emprego e Formação - 1,2 milhões de contos, metade dos quais encontravam-se previstos no Plano, cujo financiamento seria assegurado pelo ORAA. A outra metade não se encontrava integrada no Plano e contava com o financiamento do FSE;
Solidariedade Social - 1,2 milhões de contos, metade dos quais encontravam-se previstos no Plano e seriam objecto de financiamento do ORAA, enquanto a outra metade, que não se encontrava prevista no Plano, seria assegurada por outros Fundos Regionais e Nacionais;
Protecção Civil - 997 mil contos, investimento totalmente integrado no Plano, contando com um financiamento de 62% do ORAA (618 mil contos) e de 38% da União Europeia (379 mil contos);
Ambiente - 1 milhão de contos, dos quais, 96% encontravam-se previstos no Plano, com 19% de financiamento Regional (190 mil contos) e 77% Comunitário (770 mil contos). Os restantes 4% não se encontravam previstos no Plano e seriam financiados por outros Fundos Regionais e Nacionais (40 mil contos);
Cultura - 1,5 milhões de contos, investimento totalmente integrado no Plano e integralmente financiado pelo ORAA;
Desporto - 939 mil contos, investimento todo previsto no Plano, contando com o financiamento do ORAA (685 mil contos) e de Fundos Comunitários (254 mil contos), na proporção de 73% e de 27%, respectivamente;
Habitação - 2,5 milhões de contos, investimento totalmente integrado no Plano e integralmente financiado pelo ORAA;
Calamidades - 10,4 milhões de contos, investimento totalmente integrado no Plano, sendo financiado em 83% pelo ORAA (8,6 milhões de contos) e em 17% pela União Europeia (1,8 milhões de contos).
Durante a vigência deste Plano, foram aprovadas, pela ALRA, duas alterações ao Orçamento da RAA, com implicações ao nível do Plano (ver nota 26) e várias transferências de verbas entre projectos.
Em termos finais, a dotação revista totalizou 50,5 milhões de contos, o que corresponde a um aumento de 878 mil contos.
A primeira alteração orçamental decorreu de um aumento no volume de receitas arrecadadas pela Região, no valor de 4,4 milhões de contos, provenientes das Transferências do Orçamento do Estado, no valor de 1,7 milhões de contos, e do Imposto Sobre o Valor Acrescentado, no montante de 2,7 milhões de contos.
Deste acréscimo de receitas, 59% foram canalizadas para investimentos do Plano, provocando um aumento na dotação orçamental de todos os Departamentos Governamentais, com excepção da PGR e do GSRPFP, num total de 2,6 milhões de contos.
A segunda alteração orçamental decorreu de um aumento no volume de receitas arrecadadas pela Região, no valor de 1,2 milhões de contos, provenientes do aumento do Imposto Sobre o Valor Acrescentado, no valor de 2,9 milhões de contos, e de uma diminuição no valor da receita proveniente da Venda de Participações, no montante de 1,7 milhões de contos.
Esta alteração orçamental provocou uma diminuição na dotação orçamental da SRE, no valor de 1,7 milhões de contos.
Comparativamente ao ano económico transacto, foram disponibilizados menos cerca de 1,5 milhões de contos para a realização dos investimentos do Plano, valor que a preços constantes de 2000 (ver nota 27), atinge os 2,5 milhões de contos.
Pela aplicação do disposto na Resolução n.º 91/00, de 4 de Maio (ver nota 28), a verba do Plano foi reduzida para cerca de 46,3 milhões de contos, o que corresponde a uma cativação de, aproximadamente, 4,2 milhões de contos.
Exceptuando-se o Programa 33 - Calamidades, cuja dotação orçamental não foi objecto de qualquer cativação de verba, 64% dos Programas do Plano recorreram às verbas cativadas para a sua cobertura financeira, num total de 1,2 milhões de contos.
Ao nível Departamental, só o GSRPFP conseguiu executar o seu Programa do Plano sem recorrer à verba cativada. Todas as restantes Secretarias Regionais recorreram às referidas verbas.
Em termos globais, em 2000, a percentagem de utilização destas verbas foi bastante mais reduzida, atingindo os 13%, contra os 36% utilizados em 1999, podendo-se concluir por uma melhor concretização dos objectivos subjacentes à publicação anual da Resolução do Conselho de Governo (ver nota 29), que vem ocorrendo desde 1998 e que consistem em:
"...assegurar um ritmo de pagamentos na Administração Regional compatível com o fluxo de facturação recebida que possibilite o seu pagamento atempado;
"reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa que, ao transitarem de ano económico viriam a comprometer a execução do orçamento...".
(nota 26) Através do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2000/A, de 10 de Agosto, e do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2001/A, de 22 de Janeiro.
(nota 27) Considerando uma taxa de inflação de 2%, no ano de 2000.
(nota 28) Sob proposta do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, o Conselho de Governo resolveu aprovar a referida Resolução, através da qual foram cativadas verbas nas dotações orçamentais de alguns agrupamentos de despesa, designadamente no Capítulo 40 - Despesas do Plano, correspondendo a 10% das despesas de cada unidade orgânica orçamental, com excepção do Programa 33 - Calamidades. A possibilidade de utilização excepcional das verbas cativadas foi também contemplada, sendo possível, desde que autorizada, conjuntamente, pelo Secretário Regional da tutela e pelo Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, e desde que fossem salvaguardados os objectivos de contenção das despesas públicas e prevenção de dívida administrativa.
(nota 29) Resolução n.º 131/98, de 25 de Junho, Resolução n.º 89/99, de 6 de Maio, e Resolução n.º 91/2000, de 4 de Maio.
Na execução do Plano, foi despendida a quantia de 45,8 milhões de contos, valor aquém do realizado em 1999, em cerca de 3,2 milhões de contos. Em termos reais, esta diferença ascendeu a 4,1 milhões de contos.
Em termos estruturais, o Plano prossegue a articulação em 5 vectores estratégicos, integrando 34 Programas, mais um do que nos anos transactos, 90 Projectos e 500 Acções, mais 58 do que em 1999.
Apresentaram execução financeira 429 acções, exactamente o mesmo número que em 1999, correspondendo a uma taxa de execução de 86%, contra os 97% atingidos no ano transacto.
A distribuição da dotação inicial, da dotação revista, do despendido e a percentagem de execução do Plano por Vectores Estratégicos e por Departamentos Governamentais, é a seguinte:
Distribuição por Vectores Estratégicos:
1 - Fortalecimento e Diversificação do Sistema Produtivo:
Dotação Inicial - 13.507 mil contos;
Dotação Final - 14.567 mil contos;
Despendido - 13.410 mil contos;
Execução Financeira - 92%.
Compreende 11 Programas, abarcando o essencial do investimento público dos sectores produtivos, designadamente, a Agricultura, a Pesca, o Turismo, a Indústria e o Artesanato, o Comércio e, por último, os Sistemas de Incentivos ao Investimento Privado.
2 - Infra-Estruturas de Apoio ao Desenvolvimento Económico e Social:
Dotação Inicial - 11.783 mil contos;
Dotação Final - 9.988 mil contos;
Despendido - 8.852 mil contos;
Execução Financeira - 89%.
Compreende 6 Programas, abarcando também importantes sectores de actividade, nomeadamente, os Transportes Terrestres, Marítimos e Aéreos, o sector Energético, os Equipamentos Públicos e a Actividade Cientifica e Tecnológica.
3 - Valorização dos Recursos Humanos e da Qualidade de Vida:
Dotação Inicial - 14.339 mil contos;
Dotação Final - 15.224 mil contos;
Despendido - 13.840 mil contos;
Execução Financeira - 91%.
Compreende 12 Programas, mobilizando a maior fatia de recursos financeiros do Plano, abrangendo os sectores da Educação, do Emprego, Juventude e Formação, da Cultura, do Desporto, da Saúde, da Solidariedade Social, da Protecção Civil, do Ambiente, da Habitação e da Comunicação Social.
4 - Gestão Pública e Institucional:
Dotação Inicial - 1.661 mil contos;
Dotação Final - 1.688 mil contos;
Despendido - 1.218 mil contos;
Execução Financeira - 72%.
Compreende 3 Programas, integrando as áreas da Cooperação Externa, incluindo a Emigração, o desenvolvimento da Administração Regional e o apoio à Administração Local.
5 - Calamidades:
Dotação Inicial - 8.382 mil contos;
Dotação Final - 9.082 mil contos;
Despendido - 8.525 mil contos;
Execução Financeira - 94%.
Compreende 2 Programas dos quais, um destinado à recuperação dos efeitos das intempéries e do sismo de 9 de Julho de 1998, e o outro à reestruturação do sector publico empresarial regional.
Distribuição por Entidades Governamentais:
1 - Presidência do Governo Regional:
Dotação Inicial - 846 mil contos;
Dotação Final - 846 mil contos;
Despendido - 749 mil contos;
Execução Financeira - 89%.
Responsável pela execução de 3 programas, 8 projectos e 22 acções.
2 - Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento:
Dotação Inicial - 1.058 mil contos;
Dotação Final - 1.058 mil contos;
Despendido - 611 mil contos;
Execução Financeira - 58%.
Responsável pela execução de 2 programas, 4 projectos e 5 acções, sendo 2 projectos e 2 acções do Programa 33 - Calamidades.
3 - Secretário Regional Adjunto da Presidência:
Dotação Inicial - 410 mil contos;
Dotação Final - 437 mil contos;
Despendido - 409 mil contos;
Execução Financeira - 94%.
Responsável pela execução de 1 programa, 3 projectos e 8 acções.
4 - Secretaria Regional da Economia:
Dotação Inicial - 11.302 mil contos;
Dotação Final - 9.857 mil contos;
Despendido - 9.113 mil contos;
Execução Financeira - 92%.
Responsável pela execução de 10 programas, 23 projectos e 69 acções, dos quais 2 projectos e 7 acções do Programa 33 - Calamidades.
5 - Secretaria Regional da Educação e Assuntos Sociais:
Dotação Inicial - 10.488 mil contos;
Dotação Final - 11.123 mil contos;
Despendido - 10.211 mil contos;
Execução Financeira - 92%.
Responsável pela execução de 9 programas, 18 projectos e 161 acções, sendo 1 projecto e 6 acções do Programa 33 - Calamidades.
6 - Secretaria Regional da Agricultura, Pescas e Ambiente:
Dotação Inicial - 11.774 mil contos;
Dotação Final - 12.809 mil contos;
Despendido - 11.365 mil contos;
Execução Financeira - 89%.
Responsável pela execução de 8 programas, 25 projectos e 81 acções, sendo 5 projectos e 10 acções do Programa 33 - Calamidades.
Considerando a subdivisão deste Departamento Governamental, verifica-se o seguinte:
Secretaria Regional da Agricultura e Pescas:
Dotação Inicial - 9.878 mil contos;
Dotação Final - 10.763 mil contos;
Despendido - 9.760 mil contos;
Execução Financeira - 91%.
Responsável pela execução de 7 programas, 19 projectos e 62 acções, dos quais 3 projectos e 6 acções do Programa 33 - Calamidades.
Secretaria Regional do Ambiente:
Dotação Inicial - 1.896 mil contos;
Dotação Final - 2.046 mil contos;
Despendido - 1.605 mil contos;
Execução Financeira - 78%.
Responsável pela execução de 2 programas, 6 projectos e 19 acções, dos quais, 2 projectos e 4 acções do Programa 33 - Calamidades.
7 - Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos:
Dotação Inicial - 13.794 mil contos;
Dotação Final - 14.419 mil contos;
Despendido - 13.387 mil contos;
Execução Financeira - 93%.
Responsável pela execução de 5 programas, 14 projectos e 85 acções, sendo 2 projectos e 17 acções do Programa 33 - Calamidades.
O Plano não tem uma execução financeira homogénea. A SRHE continua a deter a maior representatividade das verbas (29%), tendo sido atribuído à SRAPA, à SREAS e à SRE níveis bastante semelhantes (25%, 22% e 20%, respectivamente). Estes quatro Departamentos Governamentais executaram 44,1 milhões de contos, o que representa 96% do total despendido.
A realização do Programa 33 - Calamidades coube a todos os Departamentos Governamentais, com excepção da PGR e do GSRAP. Este programa incluiu 7 projectos e 42 acções.
Incluindo o Programa 33 - Calamidades, a taxa de execução financeira do Plano de 2000 atingiu os 91%, contra os 94% do ano transacto.
Contudo, não considerando o Programa 33 - Calamidades, a execução do Plano é superior à do ano transacto, atingindo os 37,6 milhões de contos, contra os 36,5 milhões de contos de 1999.
Dos 34 Programas do Plano, 5 tiveram uma taxa de execução financeira de 100%, apenas 2 tiveram uma taxa inferior a 60%, enquanto que os restantes atingiram índices superiores a 75%.
Considerando os objectivos propostos, este Plano deu prioridade à realização de alguns investimentos, como adiante se referem, valorizando, financeiramente, Vectores Estratégicos, permitindo-lhes atingir níveis de execução mais elevados.
Neste sentido, destaca-se o Vector Fortalecimento e Diversificação do Sistema Produtivo, com uma execução de 13,4 milhões de contos, valor bastante aproximado, em termos reais, ao de 1999. Os Programas com maior peso financeiro neste Vector foram:
02 - "Apoio à Transformação e Comercialização dos Produtos Agro-Pecuários" e 01 - "Fomento Agrícola", com uma execução de 5,1 milhões de contos, mais 642 mil contos do que em 1999;
05 - "Estruturas de Apoio à Actividade da Pesca", com um dispêndio de 1,7 milhões de contos, menos 698 mil contos do que em 1999;
11 - "Sistemas Complementares de Incentivos", com uma execução de 1,4 milhões de contos, valor superior ao de 1999, em 95 mil contos;
07 - "Desenvolvimento do Turismo" e 08 - "Sistemas de Incentivos ao Turismo", onde foram despendidos, no global, 2,4 milhões de contos, valor superior ao ano anterior, em cerca de 75 mil contos.
O Vector Valorização dos Recursos Humanos e da Qualidade de Vida atingiu uma execução de 13,8 milhões de contos, revelando um decréscimo real de 3,8%. Os Programas com maior peso financeiro neste Vector foram:
18 - "Desenvolvimento das Infra-Estruturas Educacionais", com uma execução financeira de 3,7 milhões de contos, revelando um crescimento de 31%, comparativamente ao ano anterior;
28 - "Habitação", com um dispêndio de 2,2 milhões de contos, menos 642 mil contos do que em 1999;
26 - "Património e Actividades Culturais", cuja execução atingiu os 1,2 milhões de contos, revelando um decréscimo, relativamente ao ano anterior, de 26%;
21 - "Desenvolvimento de Infra-Estruturas de Saúde" e 22 - "Desenvolvimento do Sistema de Saúde", onde foram despendidos, no conjunto, 2,2 milhões de contos, valor que foi repartido, quase uniformemente, pelos dois programas. Em 1999, a execução financeira destes Programas foi 13% superior, incidindo, maioritariamente, no primeiro dos Programas referidos;
24 - "Protecção Civil", com uma execução de 1,1 milhões de contos, valor superior em 7% ao realizado em 1999.
Estes dois Vectores representaram 59,4% do total despendido pelo Plano, percentagem ligeiramente superior à do ano transacto, que rondou os 55,5%.
No que concerne ao Vector Calamidades, o seu peso no total do Plano decresceu, substancialmente, passando de 25,6%, em 1999, para 18,6%, em 2000.
Em termos reais, a verba despendida desceu para 8,5 milhões de contos, contra os 12,8 milhões executados em 1999.
Em 2000, fizeram parte deste Vector, para além do Programa 33 - Calamidades, um novo Programa 34 - "Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional", cuja execução atingiu 300 mil contos.
As verbas executadas, que maior decréscimo registaram, referiram-se aos Projectos 33.04 - "Transportes Marítimos", com uma diminuição de 68,1%, 33.03 - "Reabilitação de Estradas Regionais", e 33.01 - "Agricultura", cujas execuções decresceram 57,7% e 47% respectivamente.
Em contrapartida, no Projecto 33.02 - "Pescas", as verbas despendidas, em 2000, triplicaram, relativamente às de 1999, destacando-se, também, os Projectos 33.06 - "Ambiente" e 33.06 - "Bonificações e Apoios", cuja execução aumentou 4,2% e 18,8%, respectivamente.
No que concerne aos Vectores Infra-Estruturas de Apoio ao Desenvolvimento Económico e Social e Gestão Pública e Institucional, os valores despendidos, em 2000, foram superiores aos de 1999, verificando-se, igualmente, um aumento do peso destes Vectores no total despendido. Pela devida ordem, foram despendidos 8,8 milhões de contos e 1,2 milhões de contos.
Ao nível dos Programas que os integram, registou-se um aumento na execução dos Programas 12 - "Sistema Rodoviário Regional" e 13 - "Equipamentos Públicos", da ordem dos 13,9% e 3,1%, respectivamente, enquanto que, no Programa 32 - "Planeamento, Finanças e Estatística", foram despendidas cerca de 6 vezes mais verbas do que em 1999.
Em cada Vector/Programa acabado de referir, salientam-se, pela sua relevância financeira, alguns investimentos realizados:
Fortalecimento e Diversificação do Sistema Produtivo
Apoios concedidos aos agricultores, no âmbito da sanidade animal, em todas as ilhas do arquipélago, com excepção da Ilha do Corvo - 455,9 mil contos;
Apoios aos investimentos realizados, no âmbito de Portarias, nas explorações agro-pecuárias, concedidos a agricultores já instalados e a jovens agricultores com a primeira instalação, bem como a empresas e organizações de produtores, com vista à aquisição de reprodutores, em todas as ilhas do arquipélago, com excepção do Corvo - 401,8 mil contos;
Construção e beneficiação de caminhos agrícolas, nas Ilhas de S. Miguel e Terceira - 317,2 mil contos;
Verbas despendidas em todas as ilhas do arquipélago, com excepção da Ilha do Corvo, na experimentação da fruticultura, viticultura, horticultura, pastagens, forragens e bovinicultura, bem como na divulgação agro-pecuária, nomeadamente em emissões televisivas, na edição de boletins e folhetos, na realização de jornadas, encontros, feiras e exposições e, ainda, na aquisição de stand móvel para acções de divulgação - 311,6 mil contos;
Apoios à Indústria Agro-Alimentar, nas Ilhas de S. Miguel e Pico, respeitantes à comparticipação da Região nos projectos executados ao abrigo do Regulamento CEE n.º 7866/90 - 400 mil contos;
Construção do Matadouro Industrial de S. Miguel - 1,5 milhões de contos;
Pagamentos de juros decorrentes de empréstimos contraídos, atribuição de apoios a diversas entidades para regularização do mercado de gado vivo, para as indústrias de lacticínios e ao abrigo de Portarias diversas, tudo no âmbito da regularização de mercados, distribuídos por quase todas as ilhas do arquipélago - 551,7 mil contos;
Construção dos Portos da Ribeira Quente e de Rabo de Peixe, na Ilha de S. Miguel - 1,3 milhões de contos;
Realização de campanhas publicitárias, em todas as ilhas do arquipélago, com excepção da Ilha da Corvo, no âmbito da promoção turística - 687,4 mil contos;
Apoios concedidos ao investimento privado no turismo, nomeadamente através do SITRAA e SIRAPE Turismo, em quase todas as ilhas do arquipélago - 1,1 milhões de contos;
Apoios concedidos ao investimento privado, no âmbito do SIRAA, designadamente do SIRAPA e SIRALA - 1,4 milhões de contos.
Valorização dos Recursos Humanos e da Qualidade de Vida
Construção, reparação e ampliação de 19 estabelecimentos escolares da Região - 2,4 milhões de contos, entre as quais se destaca a Construção da EB 2,3 da Maia (904 mil contos) e a Construção da ESG/B da Lagoa (639 mil contos);
Cooperação com as Autarquias Locais para a realização de construções escolares - 1 milhão de contos;
Apoio à construção e aquisição de habitação própria - 1,3 milhões de contos;
Apoio à recuperação de habitação e realojamento - 898 mil contos;
Construção de 3 Unidades de Saúde e de Casas Mortuárias, nas Ilhas de S. Miguel e Terceira - 460 mil contos, dos quais, 260 mil contos destinaram-se ao Centro de Saúde da Praia da Vitória;
Remodelação e ampliação de Unidades de Saúde - 594,5 mil contos, verba que se destinou, essencialmente, aos Hospitais de Angra do Heroísmo e Horta, e ao Centro de Saúde da Povoação;
Defesa e valorização do património arquitectónico e cultural - 704 mil de contos;
Apoios concedidos a diversas entidades, no sentido de dinamizar actividades culturais - 464,6 milhões de contos;
Construção do Quartel de Bombeiros de Ponta Delgada - 284,7 mil contos;
Aquisição de Meios e Recursos para Instalação da Rede de Telecomunicações de Emergência do SRPCA/IRBA - 536,5 mil contos.
Calamidades
Reabilitação de 11 Estradas Regionais - 1,1 milhões de contos, destacando-se a reabilitação da ER do Concelho da Povoação, que custou 209,8 mil contos;
Reconstrução de vários Portos - 794,5 mil contos, nomeadamente o Porto da Graciosa, o Porto de Pipas e o Porto da Madalena, que absorveram 721,7 mil contos;
Reconstrução de Habitações - 3,2 milhões de contos;
Apoios à Agricultura e à Pesca - 442,9 mil contos;
Recuperação de Estabelecimentos Escolares - 325,9 mil contos;
Recuperação do Porto da Horta - 248,3 mil contos;
Recuperação de Estradas Regionais do Faial e Pico - 602,9 mil contos;
Ambiente - 674,4 mil contos, nomeadamente na Gestão da Orla Costeira, que totalizou 344,8 mil contos;
Reestruturação da EDA, SATA e SODESA - 300 mil contos.
Salientam-se, ainda, os investimentos realizados nos Vectores Estratégicos Infra-Estruturas ao Desenvolvimento Económico e Social e Gestão Pública Institucional, por deterem alguma expressão financeira:
Construção da 2ª Circular de Ponta Delgada - 1 milhão de contos;
Reabilitação de 22 Troços de Estradas e conservação corrente - 2,2 milhões de contos;
Apoio a Embarcações de Passageiros - 349,9 mil contos;
Porto e Marina da Horta - 645,3 mil contos;
SATA, Air Açores, EP, para Cobertura dos Custos com as Obrigações de Serviço Público - 1,5 milhões de contos;
Bonificações de juros (Decreto-Lei n.º 349/98, de 11 de Novembro), no âmbito do planeamento e finanças - 506 mil contos.
Como já foi referido, o Plano para 2000 fez referência, pela primeira vez, aos meios monetários previstos no financiamento dos investimentos. Analisam-se, agora, as receitas utilizadas, pela Região, no financiamento destes investimentos.
O EPARAA e a LFRA estabelecem a afectação do produto de algumas receitas, designadamente as receitas provenientes dos empréstimos a médio e longo prazos e das transferências de fundos, em harmonia com o princípio da solidariedade nacional.
Assim, para financiar o Plano de Investimentos de 2000, a Região contou com verbas provenientes do OE - 31,2 milhões de contos -, com as provenientes da União Europeia - 9,6 milhões de contos -, tendo, ainda, contraído empréstimos, num montante de 5 milhões de contos.
A realização dos investimentos governamentais foi influenciada, negativamente, pelo agravamento, no ano de 2000, da situação financeira da Região.
Com efeito, apesar de se ter mantido o ritmo de crescimento real das Receitas Próprias nos 21%, as Transferências do Orçamento do Estado e da União Europeia diminuíram em 2% e 5%, respectivamente. O recurso ao crédito foi bastante moderado, o mais baixo dos últimos tempos, decrescendo, em termos reais, 32%. Por tudo isso, o ritmo de crescimento das receitas da Região baixou para os 2%.
A aplicação das referidas receitas processou-se a favor das despesas de funcionamento da Administração Regional, que cresceram, atingindo, em termos reais, os 12%. Este crescimento foi acompanhado por uma diminuição nas despesas com o serviço da dívida, da ordem dos 42%, e de um decréscimo de 8% nas despesas em investimentos.
As receitas próprias passaram a ser, novamente, insuficientes para cobrir as despesas de funcionamento, tendo estas ultrapassado as primeiras em 2 milhões de contos (anexo IV.3).
Confrontando as fontes de financiamento do Plano previstas inicialmente e as efectivamente utilizadas, nota-se o seguinte:
Do ORAA estavam previstas inicialmente verbas no montante de 35,4 milhões de contos, para financiar 71% dos investimentos. Foram utilizados 36,2 milhões, financiando 79% dos investimentos realizados;
Da União Europeia estavam previstos inicialmente 14,3 milhões de contos, correspondendo a 29% das despesas. A Região recebeu 9,6 milhões de contos de Fundos Comunitários, ou seja, menos 4,7 milhões de contos, dando cobertura a 21% dos investimentos.
Ao nível Orçamental, as transferências previstas da União Europeia ascendiam a 17,4 milhões de contos, correspondendo a 35% da dotação revista do Plano de Investimentos.
Face ao estabelecido na Orgânica Regional do Planeamento, quanto à maximização das explicitações do conteúdo dos projectos e da quantificação financeira das acções, o Plano não consegue, ainda, satisfazer integralmente aquelas exigências.
Na realidade, as explicitações dos conteúdos dos projectos e das acções são bastante limitadas, verificando-se, ainda, que 26% dos investimentos do Plano, o equivalente a mais de 11,7 milhões de contos, não se encontram financeiramente desagregados pelas nove ilhas do arquipélago. Esta verba foi despendida na execução de 190 acções, das quais, 10 respeitam ao Programa 33 - Calamidades.
Desagregando espacialmente as despesas, continuam a sobressair as Ilhas de S. Miguel, Terceira, Pico e Faial, por absorverem 68% do total despendido, bem como as Ilhas das Flores e Corvo, por representarem, apenas, 1,4%.
Nas Ilhas do Pico e Faial, as verbas do Plano foram, na sua maioria, despendidas na execução do Programa 33 - Calamidades.
A redução financeira, ocorrida no Plano de Investimentos de 2000, fez-se sentir nas Ilhas de S. Miguel, Graciosa, Faial, Flores e Corvo, cujos investimentos foram, em termos reais, inferiores aos do ano transacto, redução que incidiu, nas Ilhas do Faial, Flores e Corvo, na execução global do Plano, incluindo o Programa 33 - Calamidades, enquanto que, nas Ilhas de S. Miguel e Graciosa, recaiu, essencialmente, neste último Programa.
Os principais acréscimos financeiros, registados no Plano de Investimentos de 2000, fizeram-se sentir nas Ilhas de Stª Maria, S. Jorge e Terceira, atingindo os 65%, 41% e 31%, respectivamente, aumentos que se reflectiram na execução global do Plano, incluindo o Programa 33 - Calamidades.
Segundo uma perspectiva económica, as despesas do Plano foram contabilizadas, maioritariamente, em Despesas de Capital (76%), designadamente em Transferências, Aquisição de Bens de Capital e em Outras Despesas de Capital, que absorveram, no conjunto, 73% do total do Plano.
No agrupamento Despesas Correntes, a rubrica residual Outras Despesas, assim como as rubricas Transferências e Subsídios, foram as mais representativas, com um volume de despesas correspondentes a 22% do total despendido pelo Plano.
Considerando os agrupamentos económicos - Despesas Correntes e Despesas de Capital - , as verbas contabilizadas nas rubricas Transferências, Subsídios e Activos Financeiros (ver nota 30) absorveram uma parcela bastante significativa do Plano de Investimentos, cerca de 55%, o equivalente a 25,2 milhões de contos.
As Transferências ascenderam a 22 milhões de contos, representando 48% do Plano, os Subsídios totalizaram 2,5 milhões de contos, correspondendo a 5% do Plano e, finalmente, os Activos Financeiros atingiram os 766 mil contos, representando 2% do Plano.
Comparativamente ao despendido em 1997, 1998 e 1999, apesar de se verificar um aumento generalizado no peso destas rubricas no total do Plano, entre 1999 e 2000, ocorreu um decréscimo real nas verbas despendidas nas rubricas Transferências Correntes, Subsídios e Activos Financeiros - Empréstimos de Médio e Longo Prazos, que ascendeu a 7%, 11% e 0,3%, respectivamente, mantendo-se as efectuadas em Transferências de Capital.
Confrontando as verbas contabilizadas, no Volume II da Conta, nas rubricas Subsídios e Activos Financeiros - Empréstimos de Médio e Longo Prazos, com as referenciadas, no Volume I da Conta, como Subsídios Reembolsáveis e não Reembolsáveis, concedidos e pagos em 2000, pelo Plano de Investimentos, verifica-se o seguinte:
No Volume I da Conta, os Subsídios Reembolsáveis, pagos pelo Plano, ascenderam a 756,6 mil contos, enquanto que o contabilizado no Volume II da Conta, na rubrica Activos Financeiros - Empréstimos de Médio e Longo Prazos, totalizaram 766,2 mil contos. A diferença apurada é de 9,6 mil contos.
Esta diferença encontra-se nos montantes concedidos pelos seguintes Departamentos Governamentais:
SRE, através do GPGI, pelo Programa 11 - Sistemas Complementares de Incentivos. Segundo o referenciado no Volume I, ascenderam a 161,2 mil contos, enquanto que, pelo contabilizado no Volume II, totalizaram 170,2 mil contos;
SRAPA, através da Direcção Regional das Pescas, pelo Programa 06 - Modernização das Pescas. Segundo o referenciado no Volume I da Conta, ascenderam a 20,1 mil contos, enquanto que, pelo contabilizado no Volume II, totalizaram 20,7 mil contos.
Segundo o Volume I da Conta, os Subsídios não Reembolsáveis, pagos pelo Plano, ascenderam a 9,8 milhões de contos, enquanto que os contabilizados no Volume II da Conta, na rubrica Subsídios, totalizaram 2,5 milhões de contos. A diferença apurada atinge os 7,3 milhões de contos, verificando-se que 33% das verbas contabilizadas, nas rubricas de Transferências, foram atribuídas a título de Subsídio e consideradas, como tal, no Volume I da Conta.
Face ao apurado, conclui-se pelo pouco rigor na elaboração da Conta, designadamente entre o referido nos Volumes I e II, bem como pela utilização indiscriminada de certos conceitos afectos a determinadas rubricas de classificação económica, em especial entre as rubricas Subsídios e Transferências.
As Transferências e os Subsídios concedidos, nos valores e proporções abaixo indicadas, destinaram-se:
Administração Pública - 12,2 milhões de contos, o que corresponde a cerca de 50% do total atribuído a título de transferências e subsídios e a 27% do total despendido pelo Plano. Destacam-se as seguintes transferências:
IAMA, 3 milhões de contos, ao abrigo dos Programas 01 - Fomento Agrícola, 02 - Apoio à Transformação e Comercialização de Produtos Agro-Pecuários e 03 - Diversificação da Base Económica, todos da SRAPA;
Câmaras Municipais, 2,2 milhões de contos, ao abrigo do Programa 31 - Administração Regional e Local do GSRAP; do Programa 18 - Desenvolvimento das Infra-Estruturas Educacionais e do Programa 26 - Património e Actividades Culturais, ambos da SREAS; dos Programas 07 - Desenvolvimento do Turismo, 09 - Desenvolvimento Industrial e 16 - Consolidação e Modernização do Sector Energético, todos da SRE; do Programa 25 - Qualidade Ambiental da SRAPA; e, finalmente, ao abrigo do Programa 12 - Sistema Rodoviário Regional e do Programa 28 - Habitação, ambos da SRHE;
Hospitais e Unidades de Saúde da Região, 2,2 milhões de contos, ao abrigo dos Programas 21 - Desenvolvimento das Infra-Estruturas de Saúde, 22 - Desenvolvimento do Sistema de Saúde e, ainda, 33 - Calamidades - Sismo do Faial, todos da SREAS;
Juntas Autónomas dos Portos, 1,6 milhões de contos, ao abrigo dos Programas 14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos e 33 - Calamidades - Transportes Marítimos, ambos da SRE;
Fundos e Serviços Autónomos, 1,5 milhões de contos, entre os quais se destacam diversos FE, o FRT, o GGFE e o SRPC, transferências efectuadas ao abrigo do Programa 17 - Desenvolvimento da Actividade Científica e Tecnológica da PGR; dos Programas 18 - Desenvolvimento das Infra-Estruturas Educacionais, 19 - Desenvolvimento do Sistema Educativo e 20 - Juventude e Emprego, todos da SREAS; do Programa 14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos da SRE; e, finalmente, dos Programas 12 - Sistema Rodoviário Regional, 24 - Protecção Civil e 28 - Habitação, todos da SRHE;
IROA, 759 mil contos, ao abrigo dos Programas 01 - Fomento Agrícola e 03 - Diversificação da Base Económica, ambos da SRAPA;
Juntas de Freguesia, 504,2 mil contos, ao abrigo do Programa 17 - Desenvolvimento da Actividade Científica e Tecnológica da PGR; do Programa 31 - Administração Regional e Local do GSRAP; dos Programas 07 - Desenvolvimento do Turismo e 16 - Consolidação e Modernização do Sector Energético, ambos da SRE; dos Programas 01 - Fomento Agrícola, 25 - Qualidade Ambiental e 33 - Calamidades - Agricultura, Pescas, Ambiente e Sismo, todos da SRAPA; e, finalmente, dos Programas 13 - Equipamentos Públicos e 28 - Habitação, ambos da SRHE;
Sociedades e quase Sociedades não Financeiras - 3,8 milhões de contos, o que corresponde a cerca de 16% do total atribuído a título de transferências e subsídios, e a 8,4% do total despendido pelo Plano. Destacam-se as seguintes transferências:
SATA, Air Açores, EP, EDA, SA e SODESA (ver nota 31), 300 mil contos, verba atribuída ao abrigo do Programa 34 - Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional da SRE;
LOTAÇOR E. P., 400 mil contos, ao abrigo do Programa 05 - Estruturas de Apoio à Actividade das Pescas, referente ao protocolo DRP/Lotaçor, que inclui despesas com o pagamento de água, luz e telefones dos portos, conservação e manutenção do equipamento portuário, operações com equipamento portuário (combustíveis, pessoal e lubrificantes) e pequenas reparações nos portos, bem como ao abrigo do Programa 06 - Modernização das Pescas, referente ao protocolo DRP/Lotaçor, para pagamento de despesas com a exploração e gestão das instalações e equipamentos frigoríficos da Região, assim como para formação profissional. Estes dois Programas pertencem à SRAPA;
Empresas Privadas, 1,6 milhões de contos, verba atribuída pelos Programas 17 - Desenvolvimento da Actividade Científica e Tecnológica e 29 - Comunicação Social, ambos da PGR; pelos Programas 08 - Sistemas de Incentivo ao Turismo, 10 - Desenvolvimento do Comércio e Exportação, 11 - Sistemas Complementares de Incentivos e 14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos, 34 - Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional, todos da SRE; pelos Programas 01 - Fomento Agrícola e 33 - Calamidades - Pescas, ambos da SRAPA; e, finalmente, pelo Programa 12 - Sistema Rodoviário Regional da SRHE;
Empresas Públicas Equiparadas ou Participadas, 1,6 milhões de contos, atribuídos pelo Programa 29 - Comunicação Social da PGR; e pelos Programas 08 - Sistemas de Incentivos ao Turismo, 15 - Desenvolvimento dos Transportes Aéreos e 16 - Consolidação e Modernização do Sector Energético, todos da SRE;
Instituições de Crédito - 1,5 milhões de contos, o que corresponde a cerca de 6% do total atribuído a título de transferências e subsídios e a 3% do total despendido pelo Plano. Estas verbas foram, praticamente, atribuídas ao IFADAP, através dos Programas 01 - Fomento Agrícola, 03 - Diversificação da Base Económica, 04 - Desenvolvimento Florestal e 06 - Modernização das Pescas, todos da SRAPA;
Administrações Privadas - 4 milhões de contos, designadamente a Instituições Particulares. Esta verba representa 17% do total de transferências e subsídios e 9% do total do Plano. As transferências em causa foram efectuadas pela generalidade dos Departamentos Governamentais e por 22 Programas do Plano, incluindo o Programa 33 - Calamidades - Sismo, Agricultura e Ambiente;
Famílias - 3,1 milhões de contos, englobando Particulares e Empresas Individuais. Esta verba representa 13% do total das transferências e subsídios e 7% do total do Plano, tendo sido efectuadas por quase todos os Departamentos Governamentais e por 13 Programas do Plano, incluindo o Programa 33 - Calamidades - Sismo, Agricultura, Pescas e Ambiente;
Exterior - 2 mil contos. Esta verba refere-se a uma transferência para o exterior, efectuada pela SRAPA, através do Programa 25 - Qualidade Ambiental, Projecto 04 - Informação e Formação.
Os Empréstimos de Médio e Longo Prazos concedidos, escriturados na rubrica Activos Financeiros, ascenderam a 766 mil contos, sendo, 21 mil contos, atribuídos pelo Programa 06 - Modernização das Pescas, ao abrigo da Portaria n.º 40/84, de 23 de Maio, da SRAPA; 575 mil contos, pelo Programa 08 - Sistemas de Incentivos ao Turismo, ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 8/96/A, de 14 de Junho; e 170 mil contos, pelo Programa 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, ambos da SRE.
Mais de metade das verbas disponibilizadas pelo Plano são aplicadas em subsídios e transferências, constituindo, cada vez mais, a base dos investimentos Regionais.
Por esta razão, torna-se cada vez mais pertinente avaliar alguns aspectos relacionados com a sua atribuição e aplicação, de forma a que possa ser garantida a sua contribuição própria para o desenvolvimento económico e social da Região, cabendo esta tarefa às entidades responsáveis pela sua concessão.
Neste sentido, destacam-se:
As formas legais, presentemente existentes e utilizadas, para os atribuir;
A adequação destas formas legais às necessidades e características da Região e do seu sector empresarial;
Os sistemas de controlo existentes, que garantam a efectiva aplicação das verbas ao fim a que se destinam;
Os efeitos dos subsídios e das transferências no fortalecimento do sector empresarial e no desenvolvimento da Região.
Alguns dos aspectos acabados de referir foram já objecto de exame em auditorias efectuadas por este Tribunal, referentes ao ano económico de 2000.
Nesta conformidade, realçam-se as efectuadas no âmbito do Plano Regional, nomeadamente as Auditorias n.os A-8/2001 e A-16/2001, através das quais se concluiu que a SREAS não efectua um acompanhamento e um controlo adequado às verbas que atribui, a título de transferência, por forma a permitir conhecer as reais necessidades das verbas atribuídas aos serviços e garantir a efectiva aplicação das mesmas, pondo, desta forma, em causa a eficácia do processo de transferências e a própria gestão dos dinheiros públicos.
Pela Auditoria n.º A - 8/2001, realizada à "Terceira Idade - Subsídios a Instituições", ficou concluído que:
"A Região, através dos Programas do Plano 23T - "Apoio a Instituições Particulares de Solidariedade Social" e 33 - "Calamidades", transferiu verbas para várias Instituições, destinadas a apoiar a realização de empreitadas de obras, sem que as mesmas tenham sido iniciadas e/ou sem que possuíssem uma realização financeira correspondente. Estas Instituições vêm, assim, acumulando verbas, em alguns casos bastante significativas, provenientes do excesso de transferências do Plano, relativamente ao despendido na execução das empreitadas".
Para o efeito, foi recomendado pelo Tribunal de Contas:
"Que se requisitem as verbas indispensáveis, a transferir para as Instituições, de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período, reduzindo os saldos de verbas orçamentais na posse daquelas".
Pela Auditoria n.º 16/2001, efectuada aos "Investimentos do Plano da Região na Área da Educação", ficou concluído que:
"... são realçadas as competências deste Departamento Governamental, como entidade proponente dos investimentos na Educação, no âmbito do acompanhamento e do controlo da execução física e financeira destes investimentos, tarefa que, face à sua estrutura organizativa e ao seu quadro de pessoal, foi difícil de concretizar, ficando preteridos de acompanhamento e controlo físico e financeiro uma parte bastante significativa dos investimentos do Plano na Educação, realizados durante os anos de 1997 a 2000".
(nota 30) Na rubrica Activos Financeiros foram considerados para a realização desta análise, apenas os Empréstimos de Médio e Longo Prazos concedidos - Subsídios Reembolsáveis -, deixando-se para análise posterior a parte correspondente a Aumentos de Capital.
(nota 31) Sociedade de Desenvolvimento dos Açores, SGPS, SA, cujo objecto de constituição seria o fortalecimento do tecido económico regional, apoiando reestruturações empresariais, disponibilizando serviços técnicos de administração e gestão, e promovendo a angariação de parceiros estratégicos.
Neste sentido destacam-se as transferências de verbas efectuadas para os Fundos Escolares, para manutenção e reparação das instalações escolares do 2º e 3º ciclos do ensino básico e ensino secundário, a execução das acções cuja realização e processamento se encontram afectas à SRHE e, ainda, as obras realizadas pelo Governo Regional em cooperação financeira com as Câmaras Municipais.
Para o efeito, foi recomendado pelo Tribunal de Contas:
"Efectuar as diligências necessárias para dotar a SREC dos meios humanos, materiais e físicos essenciais, para que possa desempenhar cabal e eficazmente as suas competências no âmbito do acompanhamento e do controlo da execução física e financeira dos investimentos do Plano na área da Educação, passando, nomeadamente, pela adequação da sua estrutura organizativa, do seu quadro de pessoal e dos meios materiais e tecnológicos utilizados".
"Exercer maior acompanhamento e controlo sobre a execução das acções cuja realização e processamento se encontram afectas à SRHE, de forma a garantir uma execução financeira regular e legal".
"Exercer maior acompanhamento e controlo sobre as verbas transferidas para os Fundos Escolares, designadamente ao nível da sua utilização e do volume dos saldos na posse dos mesmos no final do ano".
"Exercer maior acompanhamento e controlo sobre as obras realizadas pelo Governo Regional em cooperação financeira com as Câmaras Municipais, no sentido de evitar elevados compromissos financeiros assumidos e não satisfeitos no final de cada ano económico, bem como a transferência de verbas para o pagamento de despesas com a realização de obras, que não se encontrem devidamente justificadas e comprovadas".
Prosseguindo com a classificação económica das despesas do Plano, as rubricas residuais ocupam o segundo lugar, já que 25% das verbas despendidas foram nelas contabilizadas, num total de cerca de 11,7 milhões de contos.
Em Outras Despesas Correntes, foram escrituradas despesas, no valor de 4,8 milhões de contos, o que corresponde a 41% do total contabilizado nestas rubricas e, em Outras Despesas de Capital, foram escrituradas também despesas, no valor de 6,9 milhões de contos, o que representa 59% do total das rubricas residuais.
A percentagem de despesas do Plano, contabilizada em rubricas residuais, continua a ser bastante elevada, pese embora a circunstância de a Conta da Região de 2000 reflectir uma melhoria, atendendo a que aquela percentagem, em 1997, 1998 e 1999, era de 54%, 49% e 35%, respectivamente.
Em resultado da Auditoria n.º 10/2001, efectuada às "Despesas Classificadas nos Agrupamentos Económicos Residuais", designadamente às relativas ao Plano de Investimentos da Região, Programa 31 - Administração Regional e Local, Projectos 01 - Modernização Administrativa e 02 - Cooperação com as Autarquias Locais, do SRAP, Programa 12 - Sistema Rodoviário Regional, Projectos 01 - Construção de Novos Troços de Estrada e 02 - Reabilitação de Estradas Regionais, da SRHE, e Programa 28 - Habitação, Projecto 01 - Construção e Aquisição de Habitação Própria, também da SRHE, foi concluído o seguinte:
"O critério contabilístico adoptado não respeitou o princípio orçamental da Especificação, definido no n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, nem o requisito da regularidade financeira, definido na al. b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, necessário à autorização da despesa.
Conclui-se, assim, que toda a despesa que foi contabilizada nestes agrupamentos económicos residuais tinha classificação alternativa".
Assim sendo, foi recomendado pelo Tribunal de Contas o seguinte:
"Apesar dos avanços comprovados, deverá reduzir-se ao mínimo possível a utilização dos agrupamentos económicos residuais na classificação das despesas".
Também, em resultado da Auditoria n.º 16/2001 efectuada aos "Investimentos do Plano da Região na Área da Educação", ficou concluído que:
"Dos pagamentos efectuados 43,3% foram contabilizados em rubricas de classificação económica residual, percentagem considerada bastante elevada ...".
Neste sentido, foi recomendado pelo Tribunal de Contas o seguinte:
"Reduzir a utilização dos agrupamentos económicos residuais, na classificação económica das despesas do Plano de Investimentos na Educação".
Nesta última Auditoria foi, também, concluído que:
"Alguns dos procedimentos financeiros adoptados na execução dos investimentos na Educação, são controversos do ponto de vista dos princípios de boa gestão dos dinheiros públicos, tendo sido detectadas irregularidades administrativas e ilegalidades financeiras, designadamente:"
Um nível elevado de "... não desagregação das verbas investidas na área da Educação pelas nove Ilhas do Arquipélago ...";
"... uma elevada percentagem de despesas "Não Desagregadas" ..." pelas entidades beneficiárias dos investimentos do Plano na Educação;
"A existência de encargos assumidos e não pagos no final dos anos económicos de 1997 a 2000, a designada dívida administrativa, que ao transitar para o ano seguinte, compromete parte das respectivas dotações orçamentais";
"A existência de encargos assumidos para além da dotação orçamental, violando o princípio orçamental consagrado no n.º 1 do artigo 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento "As dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, tendo em conta as alterações orçamentais que forem efectuadas...", constituindo, portanto, uma ilegalidade";
"O pagamento irregular pelo Plano de Investimentos da Região, de verbas referentes a Formação ministrada aos funcionários da DRE".
Ainda no âmbito da execução financeira dos investimentos do Plano na área da Educação, verificou-se que a percentagem de execução e conclusão das Acções previstas nos Planos de 1997 a 2000, nomeadamente no que concerne às Construções Escolares, foi reduzida".
Neste sentido foi recomendado pelo Tribunal de Contas que:
Sejam adoptados " ...procedimentos financeiros adequados, no sentido de garantir uma boa gestão dos dinheiros públicos, impedindo a realização de irregularidades administrativas e ilegalidades financeiras, nomeadamente:"
Utilizar adequadamente as verbas do Plano para fazer face unicamente à realização de investimentos, evitando-se a sua utilização irregular para pagamento de despesas de funcionamento;
Proceder a uma maior especificação aos investimentos do Plano realizados na área da Educação pelas nove Ilhas do Arquipélago, nomeadamente no nível da sua execução;
Identificar devidamente todas as entidades a que se destinaram as verbas despendidas em investimentos do Plano na Educação;
Utilizar devidamente as dotações orçamentais de cada acção do Plano de Investimentos da Educação para pagamento das despesas afectas às mesmas;
Não assumir encargos financeiros que não possam ser satisfeitos no respectivo ano económico, evitando, desta forma, a assunção de dívidas administrativas, que comprometem as dotações orçamentais do ano económico seguinte;
O cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 8.º da Lei de Enquadramento do Orçamento, no sentido de não assumirem encargos financeiros para além da dotação orçamental existente;
Utilizar adequadamente as verbas do Plano para fazer face unicamente à realização de investimentos, evitando-se a sua utilização irregular para pagamento de despesas de funcionamento."
"Imprimir um ritmo mais acelerado à execução física das obras inseridas no Plano de Investimentos da Educação, por forma a aumentar o número de acções concluídas, podendo desta forma melhor satisfazer as necessidades em infra-estruturas educacionais e mais rapidamente solucionar os problemas e carências existentes no Parque Escolar da Região".
Na Auditoria n.º 10/2001, efectuada às "Despesas Classificadas nos Agrupamentos Económicos Residuais" foi, igualmente, concluído o seguinte:
"Com base nos elementos disponíveis relativos aos Programas em análise e apesar de, em termos relativos, os valores em causa não serem muito significativos, verificou-se que estão a ser pagas pelo Plano despesas de funcionamento corrente, questionando-se, assim, em que medida as despesas do plano se traduzem em investimento efectivo".
Neste sentido, foi recomendado pelo Tribunal de Contas que:
"Deverá evitar-se a utilização das verbas do Plano no pagamento de despesas de funcionamento, procurando dotar o orçamento de funcionamento com os meios indispensáveis ao normal desenvolvimento da missão dos serviços, sem descurar a eficácia e eficiência na utilização dos dinheiros públicos".
Nas rubricas 02.00.00 - Aquisição de Bens e Serviços Correntes e 07.00.00 - Aquisição de Bens de Capital, foram contabilizadas verbas, num montante de 8,5 milhões de contos, o que corresponde a 19% do total do Plano. Comparativamente ao ano anterior, denota-se um acréscimo real, de cerca de 1,8 milhões de contos, nas aquisições efectuadas.
Por tipo de aquisição, os valores despendidos foram os seguintes:
Terrenos - A Região adquiriu terrenos, no valor de 193 mil contos, por via da SREAS, da SRAPA e da SRHE, registando uma diminuição de 75 mil contos, relativamente ao despendido em 1999;
Habitações - A SRHE foi o único departamento governamental que investiu em habitações, tendo despendido, em 1999, 2,1 milhões contos e, em 2000, 286 mil contos. Estes investimentos destinaram-se à concretização dos Programas 33 - Calamidades e 28 - Habitação;
Edifícios - A Região investiu em edifícios 185 mil contos, valor que excede o despendido em 1999, em 48 mil contos. A SRAPA e a SREAS foram os dois departamentos que investiram nesta rubrica;
Construções Diversas - A Região gastou, na realização de construções diversas, 5,9 milhões de contos, valor bastante superior ao desembolsado em 1999, que foi de 2,8 milhões de contos. A SREAS e, principalmente, a SRHE foram os dois departamentos que despenderam verbas nesta rubrica;
Material de Transporte - A SRAPA, a SREAS e a SRE investiram, em material de transporte, 121 mil contos, valor aquém do despendido em 1999, em cerca de 175 mil contos;
Material de Informática - Nesta rubrica, foram desembolsados 349,5 mil contos, mais 142,5 mil contos do que em 1999. A PGR, a SREAS, a SRE, a SRAPA e a SRHE foram os departamentos que utilizaram verbas do Plano para adquirir este tipo de material;
Maquinaria e Equipamento - O montante despendido, na aquisição de maquinaria e equipamento, ascendeu, em 2000, a 613 mil contos, valor bastante superior ao desembolsado em 1999, que totalizou 349 mil contos. A PGR, a SREAS, a SRE, a SRAPA e a SRHE foram, igualmente, os departamentos que utilizaram as verbas do Plano para tal efeito;
Bens Duradouros - Foram desembolsados 7,3 mil contos na aquisição destes bens, valor bastante inferior ao despendido em 1999, que ascendeu a 13 mil contos. A SREAS continua a ser o único departamento a adquirir este tipo de bens, através da utilização das verbas do Plano;
Aquisição de Serviços Correntes - As verbas do Plano utilizadas na aquisição de serviços totalizaram 770,6 mil contos, valor bastante superior ao utilizado em 1999, que rondou os 416 mil contos. Os departamentos que recorreram às referidas verbas, para pagamento destas despesas, foram a PGR, a SREAS, a SRE, a SRAPA e a SRHE.
A utilização quase sistemática de verbas do Plano, destinadas à aquisição e/ou reparação de diversos bens e serviços, cujo relacionamento com o Plano de Investimentos nem sempre se mostra coerente, dada a natureza funcional das mesmas, tem sido contestada, bastas vezes, pelo Tribunal de Contas, que defende que estas aquisições deveriam, antes, ser suportadas pelo orçamento de funcionamento de cada Departamento Governamental, reservando, desta forma, as verbas do Plano à realização de investimentos, que se espera serem reprodutivos.
Aquelas aquisições e/ou reparações referem-se, designadamente, a materiais de informática, transporte e maquinaria e equipamentos, bem como à aquisição de bens duradouros e de serviços correntes.
Muitas destas aquisições e/ou reparações não se encontravam previstas no Plano de Investimentos para 2000 e, na maioria das vezes, não eram sequer referenciadas na descrição do conteúdo das acções realizadas e que deveriam constar do Relatório Anual de Execução do Plano.
Parte das verbas despendidas saíram pelo Programa 33 - Calamidades, num total de 817 mil contos, representando 10% do total despendido na execução deste Programa. A SRAPA e a SRHE foram os departamentos que utilizaram as dotações deste Programa, na aquisição e/ou reparação destes bens e serviços.
Para uma maior e melhor elucidação sobre a matéria, identificam-se, a seguir, os departamentos governamentais que utilizaram as verbas do Plano na aquisição e/ou reparação daqueles bens e serviços:
PGR - Este departamento adquiriu e/ou reparou Material Informático, no valor de 51 mil contos, através dos Programas 17 - Desenvolvimento da Actividade Científica e Tecnológica e 30 - Cooperação Externa; Maquinaria e Equipamentos, no valor de 3,5 mil contos, através dos Programas 17 - Desenvolvimento da Actividade Científica e Tecnológica e 30 - Cooperação Externa; e diversos Serviços Correntes, num total de 24 mil contos, pelo Programa 17 - Desenvolvimento da Actividade Científica e Tecnológica. Assim, dos 749 mil contos despendidos na execução do Plano, por este departamento governamental, 78,6 mil contos, o equivalente a 10,5%, respeitaram às aquisições e/ou reparações referidas;
SREAS - Em Material Informático, este departamento despendeu 118 mil contos, através dos Programas 19 - Desenvolvimento do Sistema Educativo, 20 - Juventude e Emprego e 26 - Património e Actividades Culturais; em Maquinaria e Equipamentos, mais de 210 mil contos, através dos Programas 19 - Desenvolvimento do Sistema Educativo, 20 - Juventude e Emprego e 26 - Património e Actividades Culturais; em Material de Transporte, cerca de 7,4 mil contos, pelo Programa 20 - Juventude e Emprego, e em Aquisição de Serviços Correntes diversos desembolsou 55 mil contos, através dos Programas 19 - Desenvolvimento do Sistema Educativo e 26 - Património e Actividades Culturais. Tais aquisições e/ou reparações totalizaram 390 mil contos e representaram 3,8% do total despendido por esta Secretaria Regional, na execução do Plano;
SRE - Este departamento adquiriu e/ou reparou através do Plano, Material Informático, no valor de 4,3 mil contos, através dos Programas 07 - Desenvolvimento do Turismo, 09 - Desenvolvimento Industrial, 10 - Desenvolvimento do Comércio e Exportação, 11 - Sistemas Complementares de Incentivos e 14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos; Material de Transporte, num montante de cerca de 21 mil contos, através do programa 09 - Desenvolvimento Industrial; Maquinaria e Equipamentos, no valor de 30,8 mil contos, através dos Programas 07 - Desenvolvimento do Turismo, 09 - Desenvolvimento Industrial, 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, 14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos e 15 - Desenvolvimento dos Transportes Aéreos; e, ainda, Serviços Correntes diversos, no valor de 7 mil contos, através dos Programas 09 - Desenvolvimento Industrial, 14 - Consolidação e Modernização dos Transportes Marítimos e 15 - Desenvolvimento dos Transportes Aéreos. Ao todo, foram despendidos, na aquisição e/ou reparação destes bens e serviços, 63 mil contos, representando 0,6% do Plano de Investimentos da citada Secretaria Regional da Economia;
SRAPA - Este departamento governamental adquiriu e/ou reparou Material Informático, que montou a 156 mil contos, através dos Programas 01 - Fomento Agrícola, 03 - Diversificação da Base Económica, 04 - Desenvolvimento Florestal, 06 - Modernização das Pescas, 25 - Qualidade Ambiental e 33 - Calamidades; Material de Transporte, num total de 92,7 mil contos, através dos Programas 01 - Fomento Agrícola, 04 - Desenvolvimento Florestal, 25 - Qualidade Ambiental e 33 - Calamidades; Maquinaria e Equipamentos, que totalizaram 278 mil contos, pelos Programas 01 - Fomento Agrícola, 03 - Diversificação da Base Económica, 04 - Desenvolvimento Florestal, 06 - Modernização das Pescas e 33 - Calamidades; assim como Serviços Correntes diversos, no valor de 700 contos, através do Programa 01 - Fomento Agrícola. Estes bens e serviços totalizaram 527 mil contos, representando cerca de 5% das verbas do Plano desta Secretaria Regional.
SRHE - Este departamento adquiriu e/ou reparou Material Informático, no valor de 20 mil contos, pelos Programas 12 - Sistema Rodoviário Regional, 13 - Equipamentos Públicos e 33 - Calamidades; Maquinaria e Equipamentos, no valor de 90 mil contos, através dos Programas 12 - Sistema Rodoviário Regional, 13 - Equipamentos Públicos, 28 - Habitação e 33 - Calamidades; bem como Outros Serviços Correntes, no montante de 684 mil contos, através dos Programas 13 - Equipamentos Públicos e 33 - Calamidades. Ao todo, foram desembolsados 795 mil contos, ou seja, 6% do Plano desta Secretaria Regional.
Na globalidade, foram gastos 1,9 milhões de contos, na aquisição e/ou reparação destes bens e serviços, o que representa 4% do total do Plano.
Esse valor é superior ao realizado em muitos Programas do Plano, quantificando-se em 28 o número daqueles cuja execução foi inferior ao montante indicado.
Refira-se, ainda, que, pela dotação do Plano de Investimentos foram pagas Despesas com Pessoal, no valor de 6 mil contos, pela PGR e pela SREAS. Apesar desta verba não ser representativa no total despendido, o certo é que subiu, nos últimos anos, correspondendo a um crescimento médio real, de 1997 a 2000, da ordem dos 400%, quase que triplicando de valor, entre 1999 e 2000.
Por outro lado, foram, também, canalizadas verbas do Plano para Aumentos de Capital em várias empresas, num total de 499,1 mil contos, o que corresponde a 1% do total despendido no Plano de 2000.
Estas verbas saíram pelo Programa 07 - Desenvolvimento do Turismo, Projecto 03 - Investimentos Estratégicos, destinando-se à CINAÇOR, SA (ver nota 32) e à VERDEGOLF, SA (ver nota 33), no valor de 199,1 mil contos (ver nota 34), bem como pelo Programa 34 - Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional, destinando-se à EDA, SATA e SODESA (ver nota 35), no valor de 300 mil contos.
Considerando a aplicação global dos fundos na Região, durante o ano de 2000, as despesas de investimento representaram 34% do total despendido, enquanto que os restantes 66% foram canalizados para as despesas de funcionamento e para o serviço da dívida, na proporção de 64% e de 2%, respectivamente.
O peso dos gastos com o funcionamento da Administração Regional, no total dos fundos aplicados pela Região, apresenta-se excessivo. Na concretização das despesas do Plano, despenderam-se 46 milhões de contos, menos 8% do que em 1999, e em funcionamento da Administração Regional cerca de 85 milhões de contos, mais 12% do que no ano transacto, não esquecendo que nem metade dos investimentos foram efectuados, directamente, pela Administração Regional.
(nota 32) De acordo com a Resolução n.º 50/2000, de 30 de Março.
(nota 33) Com vista à conclusão do projecto de expansão do Campo de Golfe da Batalha.
(nota 34) Este valor difere do exposto no II Volume da Conta da Região, que contabiliza na rubrica 09.01.00 - Activos Financeiros - Aumentos de Capital, do Programa 07, Projecto 03, 195,9 mil contos, ou seja, menos 3,2 mil contos.
(nota 35) Conforme informação constante do Relatório Anual de Execução do Plano de 2000.
3 - Investimentos do Plano no quadriénio 1997/2000
A análise que prossegue incide sobre os investimentos do Plano, realizados no período de 1997 a 2000, quadriénio que corresponderia a um PMP da Região, tendo-se confrontado, sempre que possível, com o período homólogo anterior, correspondente ao PMP 1993/96. Todas as apreciações foram efectuadas a preços constantes do ano de 2000 (ver nota 36).
Entre 1997 e 2000, foram disponibilizados cerca de 190 milhões de contos, para a realização dos investimentos do Plano Regional, correspondendo a valores anuais crescentes, com excepção do ano de 2000, em que ocorreu um decréscimo de 5%. A evolução média dos quatro anos foi de 6%.
Na execução destes investimentos, foram despendidos 172 milhões de contos, correspondendo, também, a valores anuais crescentes, com excepção do ano de 2000, em que ocorreu um decréscimo da ordem dos 8%, percentagem também atingida pelo crescimento médio deste período.
A taxa de execução global rondou os 91%, salientando-se os anos de 1997 e de 1999, cujos índices atingidos foram de 86% e de 94%, respectivamente.
No período homólogo anterior - 1993/1996, foram disponibilizadas verbas no montante global de 138 milhões de contos, correspondendo a valores anuais crescentes, com excepção do ano de 1995, onde ocorreu um decréscimo da ordem dos 27%. No período em referência, a taxa média de crescimento foi negativa, alcançando os 8 pontos percentuais.
A execução financeira dos investimentos do Plano realizados, naquele período, totalizou os 117 milhões de contos, correspondendo a uma execução anual decrescente, sendo a média registada da ordem dos 10%.
A taxa de execução média do PMP 1993/1996 foi de 85%, percentagem bastante inferior à registada no período de 1997/2000.
Em termos médios, a execução do Plano, no período de 1997/2000, atingiu os 47 milhões de contos anuais, valor superior ao atingido no período de 1993/1996, cuja média anual foi de 29 milhões de contos.
As verbas investidas, que vinham a diminuir no período de 1993/1996, a uma média de 10%, invertem de situação no quadriénio seguinte, com a apresentação de um crescimento médio de cerca de 8%.
Este acréscimo, nas verbas despendidas de um quadriénio para o outro, ficou a dever-se, essencialmente, à aplicação, na Região, do disposto na LFRA, que começou a ter reflexos no ano de 1998, nomeadamente:
Ao maior volume de Receitas arrecadadas pela Região, designadamente as provenientes de Transferências do OE, que, em termos globais, aumentaram, de um quadriénio para o outro, cerca de 48,5 milhões de contos, assim como as provenientes de Receitas Próprias, que registaram um crescimento de 53 milhões de contos.
A contracção de Empréstimos de Médio e Longo Prazos, que vinha a decrescer, no período de 1993/1996, a uma média de 17%, aumentou, em 1997, cerca de 40%, voltando a decrescer nos anos seguintes, a uma média de 37%. No final de cada um dos quadriénios em análise, o recurso a esta fonte de financiamento diminuiu 27,5 milhões de contos;
À diminuição das despesas com o Serviço da Dívida, que, entre o primeiro quadriénio e o segundo, decresceram 19 milhões de contos.
A partir de 1998, as Receitas Próprias da Região começaram a aumentar, assim como as receitas provenientes das Transferências do Orçamento do Estado, ao mesmo tempo que as Despesas com o Serviço da Dívida diminuíam, em virtude da aplicação da LFRA, o que veio permitir uma maior cobertura das Despesas de Funcionamento com Receitas Próprias da Região e a libertação de receitas provenientes de Transferências do OE para aplicação em Investimentos.
Entre o primeiro e o segundo quadriénios, o investimento per capita realizado continua a favorecer as ilhas com menos população, devido ao impacto financeiro dos investimentos então feitos.
Segundo as estimativas efectuadas, durante os períodos referidos, registou-se um aumento global na população residente no Arquipélago, bem como no investimento realizado, permitindo atingir um nível per capita mais elevado, passando a média apurada de 115 contos, em 1993/1996, para 175 contos, em 1997/2000.
O Corvo continua a ser a Ilha em que o investimento per capita é mais elevado, enquanto que na Terceira permanece o mais baixo do Arquipélago.
Efectivamente, a Terceira, apesar de ser a segunda Ilha mais populosa do Arquipélago, é também a que possui, em média, o investimento per capita mais baixo, concluindo-se pela realização de investimentos financeiramente pouco relevantes.
É de registar o crescimento médio ocorrido nas restantes ilhas do grupo central do Arquipélago, designadamente na Ilha do Faial, decorrente do investimento realizado no Programa 33 - Calamidades.
A integração deste Programa no Plano de Investimentos ocorreu a partir de 1997, constituindo uma forma de organização das acções de recuperação dos estragos causados pelas intempéries, nomeadamente pelos temporais que assolaram a Região nos finais de 1996 e pelo Sismo de 9 de Julho de 1998, que afectaram, significativamente, algumas infra-estruturas económicas básicas, bem como equipamentos públicos e bens e haveres privados.
Neste sentido, foram integrados projectos, tantos quantos os sectores que desenvolveram as acções, destacando-se as calamidades, agricultura, pescas, ambiente, bonificações e apoios, transportes terrestres, transportes marítimos, edifícios e sismo.
Nos quatro anos em apreço, o volume de investimentos previstos neste Programa do Plano ascendeu a 35 milhões de contos, tendo sido realizados 32 milhões de contos, correspondendo a uma taxa de execução global de 91%.
Os valores previstos e executados, anualmente, foram crescentes de 1997 até 1999, tendo ocorrido um decréscimo em 2000. Neste ano e no precedente ocorreu um maior aproveitamento das verbas disponibilizadas. A taxa de execução foi de 94% nestes dois anos, contra os 91% e os 76% alcançados em 1998 e 1997, respectivamente.
Excluindo o Projecto Sismo, integrado no Programa Calamidades, os Transportes Terrestres e os Transportes Marítimos constituíram os sectores mais privilegiados financeiramente, tendo sido executados investimentos que, pela devida ordem, totalizaram mais de 7,5 milhões de contos e mais de 5,6 milhões de contos, nos quatro anos em apreciação.
No Projecto Calamidades - Sismo, foram já despendidos cerca de 12 milhões de contos, 50% dos quais no ano de 1999 e 42% em 2000.
Em termos espaciais, as Ilhas onde se fizeram sentir, com maior gravidade, os efeitos das intempéries são as que apresentaram maior expressão na afectação das verbas deste Programa, destacando-se as Ilhas do Faial, S. Miguel, Pico e Graciosa, onde foram despendidos 90% do total executado nos quatro anos.
Segundo uma perspectiva económica das despesas, foram concedidas, através do Plano, Transferências e Subsídios, num total de 75 milhões de contos, o que representa 48% do total investido nos últimos quatro anos.
Acrescem a estas verbas, as atribuídas pela rubrica Activos Financeiros, que ascendendo a 3,6 milhões de contos, representam 2% dos investimentos realizados.
Estas três rubricas de classificação económica - Transferências, Subsídios e Activos Financeiros -, que representam 50% do Plano de 1997 a 2000, correspondem a verbas não investidas directamente pela Administração Regional.
Por rubricas de classificação económica residual - Outras Despesas Correntes e Outras Despesas de Capital -, foram despendidos 68,3 milhões de contos, correspondendo a 40% do Plano de Investimentos dos últimos quatro anos.
Em Aquisições de Bens e Serviços, quer correntes, quer de capital, a Região desembolsou 17,7 milhões de contos, aproximadamente 10% do total despendido no Plano referente ao período em análise.
A concretização do volume de investimentos, de cerca de 175 milhões de contos, teve como contrapartida gastos de funcionamento da Administração Regional de 312 milhões de contos. Cerca de metade deste investimento, foi efectuado, directamente, por entidades, que não a Administração Regional.
No período homólogo anterior - 1993/1996 -, as despesas de funcionamento ultrapassaram os 264 milhões de contos, enquanto que os investimentos atingiram os 129 milhões de contos.
(nota 36) Considerando-se um IPC de 5,5%, 5,2%, 2,5%, 1,5%, 3,2%, 2,6% e 2%, referentes aos anos de 1994 a 2000, respectivamente.
4 - Investimentos do Plano de 1997 a 2000 e principais indicadores de desenvolvimento regional
Da distribuição dos investimentos do Plano por sectores de actividade, efectuada de forma aproximada, tendo em consideração a sua programação, destacam-se, pela sua relevância financeira, os sectores económicos, relativamente aos sociais.
De 1997 a 2000, os sectores Transportes e Comunicações, Agricultura, Pecuária e Silvicultura, Pescas, Turismo, Energia, Indústria, Habitação e Comércio absorveram 63% dos investimentos realizados, enquanto que a Educação, Saúde, Segurança Social, Emprego, Ambiente, Desporto, Cultura, Recreio e Património absorveram cerca de 24%.
Uma parcela significativa dos investimentos realizados, cerca de 13% do total, não foram integrados em nenhum sector de actividade, devido à dificuldade em os enquadrar. Estes investimentos dizem respeito a vários Programas do Plano, nomeadamente, aos Programas 33.6 - Calamidades - Bonificações e Apoios, 33.8 - Calamidades - Sismo - Bonificação e Apoios, 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, 14 - Protecção Civil, 30 - Cooperação Externa, 32 - Planeamento, Finanças e Estatística, 31 - Administração Regional e Local, 13 - Equipamentos Públicos e, finalmente, 34 - Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional.
Em média, o crescimento financeiro real dos Investimentos do Plano, de 1997 a 2000, foi de 13,6%, apontando para uma valorização financeira de todos os sectores de actividade, com excepção do sector Energético (-19,8%), da Cultura (-4,3%), do Comércio e Indústria (-4,3%), dos Transportes e Comunicações (-2,4%) e, por fim, da Habitação (-0,2%).
Pelo crescimento médio real registado, destacam-se os sectores da Solidariedade Social (+38%), do Desporto (+27,2%), da Educação (+26,1%), do Ambiente (+25,6%) e da Ciência e Tecnologia (+18,6%).
Tendo em conta os indicadores disponíveis, actividade económica e social da Região, ao longo do quadriénio 1997/2000, parece ter sido, na generalidade, caracterizada por uma evolução favorável.
As evoluções ocorridas, quer nos principais indicadores de desenvolvimento, quer nos investimentos realizados nos mais importantes sectores de actividade da Região, foram as seguintes:
Transportes e Comunicações - Constituindo, em termos estritamente financeiros, o principal sector de Actividades do Plano de Investimento, foram, para o mesmo, canalizados, durante o quadriénio 1997/2000, 44 milhões de contos, reflectindo, em termos reais, um ligeiro decréscimo médio, da ordem dos 2,4%.
No âmbito dos Transportes, os investimentos incidiram, não só na construção e reabilitação de estradas regionais, de portos, marinas e gares marítimas, na remodelação e beneficiação de aerogares, e aeródromos, como também na aquisição de equipamento aeroportuário, concessão de apoios, no âmbito dos transportes terrestres e aéreos, e na realização de estudos na área dos transportes marítimos.
Ao nível das Comunicações, os investimentos realizados incidiram, essencialmente, na concessão de apoios aos órgãos de comunicação social, para a construção de infra-estruturas, aquisição de equipamentos, concretização de projectos de produção audiovisual e para a realização de acções de formação.
Os indicadores de desenvolvimento disponíveis apontam para um aumento generalizado no número de passageiros transportados e na quantidade de mercadorias movimentadas.
Entre 1996 e 2000, o tráfego de passageiros marítimos aumentou 53%, contribuindo, para o efeito, o incremento das ligações inter-ilhas, assim como os aéreos, que cresceram 35%, devido, nomeadamente à entrada em vigor de tarifários mais baixos.
Em contrapartida, o número de passageiros transportados, nas carreiras urbanas e interurbanas, decresceu 17%, durante aquele período, encontrando-se associado ao contínuo aumento do número de veículos vendidos nos Açores, designadamente, automóveis ligeiros de passageiros, que, de 1996 a 2000, mais que duplicaram.
Ainda ao nível das Comunicações, os indicadores disponíveis apontam para um aumento de 5% no número de postos telefónicos e de 6% no tráfego postal.
Agricultura, Pecuária e Silvicultura - Neste sector, o volume de investimentos realizados, nos quatro anos, foi de 25 milhões de contos, ocupando o segundo lugar no total dos investimentos, e registando, em termos reais, um aumento médio de 3,8%.
Os investimentos incidiram, essencialmente, na construção, remodelação e manutenção de infra-estruturas diversas, tais como caminhos de penetração, matadouros e casas de matança, no abastecimento de água às explorações agrícolas, na electrificação agrícola, na concessão de apoios directamente do orçamento da Região, ou através do IFADAP, no pagamento de indemnizações, na concessão de subsídios, na realização de estudos, na renovação do parque de máquinas, no desenvolvimento de medidas de promoção dos produtos regionais e, por último, na realização de acções de formação.
Os indicadores estatísticos disponíveis apontam, também, para um aumento generalizado na produtividade das principais culturas tradicionais, destacando-se a da Batata Cedo e da Batata Tarde, que cresceu a uma taxa média de 3% e de 9%, respectivamente. A produtividade do Vinho, embora crescente de 1996 a 1998, decresceu em 1999, sendo a média atingida de - 4%.
A produtividade dos Cereais decresceu, nos últimos anos. O Milho em Grão passou de 3,4 Ton/Hec., em 1996, para 3,1 Ton/Hec., em 1999, enquanto que o Milho Forrageiro passou de 41,3 Ton/Hec., em 1996, para 34,1 Ton/Hec., em 1998.
A produtividade das principais produções industriais, nomeadamente da Beterraba, do Tabaco e do Chá, registaram, entre 1996 e 1999, aumentos da ordem dos 3%, 5% e 10%, respectivamente.
O desenvolvimento registado na produção de carnes apontou para um aumento de apenas 0,5% na carne bovina. Em contrapartida, as carnes de ave e suína aumentaram 21% e 22%, respectivamente.
Entre 1996 e 2000, o peso do gado bovino abatido nos matadouros sofreu algumas oscilações, sendo a taxa média de crescimento de 0,19%. Em igual período, o peso do gado suíno abatido foi sempre aumentando, sendo a média de crescimento de 5%.
O leite de vaca entregue nas fábricas aumentou, de 1996 a 2000, cerca de 37%, registando-se, igualmente, um crescimento generalizado na produção de derivados lácteos, designadamente, no leite em pó, que aumentou 44%, na manteiga, com um crescimento de 31%, e no queijo, com uma variação positiva da ordem dos 60%.
Estes indicadores indiciam que, no período em análise, se deu um incremento na produção de leite, em detrimento da produção de carne bovina nos Açores;
Pesca - Foram investidos mais de 11 milhões de contos, reflectindo um aumento real médio de 3,7%, destinados, principalmente, à realização de infra-estruturas portuárias, à concessão de apoios à modernização da frota pesqueira, à aquisição de equipamentos de radiocomunicação, navegação, detecção de pescado e auxiliar de pesca e às despesas de funcionamento de organizações e associações diversas, à cooperação financeira com outras entidades, nomeadamente, com a Universidade dos Açores, LOTAÇOR, E. P., AICPA, APASA e o IMAR, com vista à realização de certas actividades no âmbito da pesca, de operações de fiscalização, financiamento de publicações e de acções de formação.
De acordo com os indicadores existentes, a evolução deste sector, de 1996 a 2000, não tem sido muito favorável, devido à redução média de 17%, ocorrida na quantidade de pescado descarregado nos Portos dos Açores. A quantidade de peixe decresceu 17% e a dos moluscos 24%. Os crustáceos aumentaram, durante o período referido, em média 33%. Destaca-se, igualmente, o decréscimo na quantidade de tunídeos desembarcados neste período, atingindo um índice médio de 31%.
Apesar do decréscimo na quantidade total de pescado descarregado, o seu valor aumentou cerca de 6%, devido ao acréscimo generalizado dos preços praticados, enquanto que o valor do atum decresceu 14%.
O decréscimo na quantidade de pescado descarregado poderá estar associado a condições climatéricas desfavoráveis e à redução da quantidade de espécies disponíveis, já que, segundo os indicadores existentes, de 1996 até 1999, o número de embarcações nos Açores aumentou, atingindo um índice médio de 1,5%, assim como a respectiva TAB, que passou de 11.164 para 13.155.
Naquele período, o número total de pescadores matriculados diminuiu, aproximadamente, 2%, mas, ao invés, o número de participações em acções de formação aumentou 69%.
Habitação - Foram investidos, nos últimos quatro anos, cerca de 13 milhões de contos, reflectindo um decréscimo real médio de 0,2%. Esta verba destinou-se à concessão de subsídios para construção e aquisição de habitações, bem como para a recuperação de habitações degradadas. Destacam-se, ainda, as verbas despendidas na construção/aquisição de habitações para arrendamento social, no âmbito dos realojamentos, incluindo os efectuados na Ribeira Quente, em consequência da calamidade que atingiu gravemente aquela Freguesia, em finais de 1997.
Os indicadores de desenvolvimento, relativos aos anos de 1996 a 2000, apontam para um incremento de licenças concedidas, essencialmente para novas construções, nomeadamente as destinadas à habitação, que aumentaram 20%.
Segundo os indicadores estatísticos disponíveis, ocorreu um decréscimo no número de edifícios concluídos, quer para habitação, quer para outros fins. Em 1996, totalizavam 1.071, enquanto que, em 1999, eram de 674. Este facto pode estar associado a uma redução nos pedidos de licenças de habitação.
A produção e importação de cimento cresceu nos últimos anos, registando um aumento da ordem dos 50%, espelhando uma dinamização do sector da construção civil.
Para o desenvolvimento deste sector, contribuiu, em muito, a baixa das taxas de juro, entretanto verificada, que levou a um aumento do crédito concedido a particulares.
Turismo - Neste sector, o volume de investimentos realizados ascendeu a 8,5 milhões de contos, reflectindo um crescimento real médio de 7,9%. Estas verbas foram despendidas na realização de estudos, em sistemas de informação turística, na participação em feiras e festivais, na aquisição de material de promoção, na realização de acções promocionais e campanhas publicitárias, bem como de acções de formação, congressos e jornadas. Foram ainda efectuados investimentos na área das infra-estruturas de turismo, nomeadamente com a elaboração de projectos de construção e celebração de contratos de cooperação.
Este sector tem revelado índices de evolução muito favoráveis. O número de dormidas e de hóspedes tem aumentado excepcionalmente, 37% e 26%, respectivamente, não só os hóspedes residentes em Portugal, mas também os do estrangeiro. A capacidade de alojamento, assim como a taxa de ocupação, registaram, igualmente, alguns aumentos, que, pela devida ordem, atingiram os 5% e os 7%. O número de estabelecimentos cresceu 20%, mas o número dos hoteleiros diminuiu 3%.
As receitas das unidades hoteleiras foram apreciáveis, ultrapassando os 5 milhões de contos, correspondendo a um aumento médio, de 1996 a 2000, da ordem dos 10%. As receitas provenientes só dos aposentos ultrapassaram os 3,8 milhões de contos, enquanto que as despesas com pessoal das mesmas unidades hoteleiras quedaram-se pelos 1,5 milhões de contos, valores que representaram acréscimos médios de 11% e de 4%, respectivamente.
A entrada em vigor, no decorrer do período em análise, de novos tarifários aéreos entre o Continente e a Região influenciou, indubitavelmente, o desenvolvimento ocorrido neste sector.
Educação - Os investimentos governamentais atingiram cerca de 12 milhões de contos, reflectindo um crescimento real, em termos médios, de 26%. As infra-estruturas escolares, a aquisição de equipamentos e a formação para o ensino foram as acções realizadas.
Os indicadores disponíveis, referentes aos anos lectivos de 1995/96 a 1999/00, apontam para o seguinte: o número de alunos matriculados no ensino oficial e particular, incluindo o profissional e o recorrente, decresceu 1,8%, enquanto que o pessoal docente do ensino particular e oficial, nos diversos graus de ensino, aumentou 2,4%. O rácio Alunos/Docentes passou de 13,8 para 11,7.
Ao nível do ensino Pré-Escolar e do 1º Ciclo, o número de alunos diminuiu, no decorrer do período em apreço, a uma taxa média de 0,1% e 2,7%, respectivamente, tendo diminuído, igualmente, o número de alunos matriculados no 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico e no Ensino Secundário, em cerca de 1,3%. No ensino recorrente, o número de matrículas diminuiu 12%, assim como dos que completam em cada ano lectivo um determinado ano ou nível de escolaridade. Em contrapartida, no ensino profissional, quer particular, quer oficial, o número de alunos matriculados aumentou, vertiginosamente, atingindo uma média de crescimento de 33,2%.
O número de docentes aumentou ligeiramente no ensino Pré-Escolar, assim como no 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico e Ensino Secundário, verificando-se, nestes níveis de ensino, uma evolução positiva, quanto ao nível académico dos mesmos.
Na última década, para os níveis de ensino a partir do 2º ciclo, os docentes com licenciatura passaram de 38% para 75%, sendo o ritmo de progressão muito mais rápido no 3º ciclo e no ensino secundário.
Entre 1995/96 e 1999/00, o aproveitamento escolar, no ensino oficial e particular, atingiu, de forma geral, um índice mais elevado ao nível do 1º e 2º ciclos, declinando ao nível do 3º ciclo e do ensino secundário.
No período entre 1995/96 e 1997/98, o número global de salas de aulas aumentou em 86, passando de 2350 para 2436 salas, reflectindo um aumento generalizado, ao nível de todos os graus de ensino.
Saúde - Entre 1997 e 2000, o volume de investimento ocorrido na Região, neste sector, atingiu os 9 milhões de contos, reflectindo, em termos reais, um crescimento médio de 9%. Esta verba foi canalizada, primacialmente, para as infra-estruturas de saúde, tendo sido também despendidas algumas na aquisição de equipamentos e viaturas, assim como na actualização dos profissionais de saúde.
Neste sector, os indicadores disponíveis apontam para uma melhoria, quer na taxa de mortalidade infantil, que passou de 10,6(por mil), em 1997, para 8,1(por mil), em 2000, quer na taxa de mortalidade, que passou de 11,6(por mil), em 1997, para 10,5(por mil), em 1999. Durante este período, a taxa de natalidade decresceu, ligeiramente, passando de 14,4(por mil) para 13,7(por mil).
Acresce, por outro lado, que o número de consultas, efectuadas nos Hospitais e nos Centros de Saúde, diminuiu, passando de 482.698, em 1996, para 441.696, em 1999, aumentando o número de dias de internamento, durante o mesmo período, passando de 209.491 para 211.849.
Por sua vez, a lotação dos Hospitais e Centros de Saúde aumentou bastante, passando de 943 para 1.776 camas, ou seja, mais 88%. O número de médicos e enfermeiros, que prestavam serviço, aumentou significativamente. Este pessoal de saúde registou aumentos da ordem dos 10% e dos 23%, respectivamente.
Desporto - Os investimentos realizados, nesta área, totalizaram, nos quatro anos ora em exame, 3,4 milhões de contos, correspondendo a um aumento médio real de 30,5%, destinando-se, essencialmente, à construção e beneficiação de instalações desportivas e ao seu apetrechamento. Foram, ainda, atribuídos subsídios vários, no sentido de incentivar e apoiar diversas modalidades desportivas, bem como garantir o seu funcionamento.
Referenciando os indicadores existentes até 1998, regista-se o progressivo aumento de praticantes, treinadores, árbitros/juizes e outros técnicos, neste sector de actividade.
Relativamente ao comportamento de outros indicadores da Região, comparando-os com os do restante País, alguns não se encontram actualizados, mantendo-se, desta forma, o mencionado no Relatório sobre a Conta da Região de 1999.
Considerando os valores disponíveis até 1997, o contributo dado pelos três principais sectores de actividade, para a produção interna, aponta para uma quebra contínua do peso do sector primário - em 1990, era de 15%, passando, em 1997, para 11% -, a favor do sector terciário, cujo peso tem aumentado progressivamente - 67%, em 1990, e 72%, em 1997. O sector secundário, por seu turno, mantém, sensivelmente, o mesmo peso, 21%.
Comparando esta estrutura com a da Região Autónoma da Madeira e a do Continente, verifica-se que, ao nível do sector primário, os Açores afastam-se bastante do restante território - Madeira 3,3% e Continente 3,9% -, ao nível do sector secundário dispõe de uma situação intermédia - Madeira 18,8% e Continente 34,4% -, assim como ao nível do sector terciário - Madeira 77,9% e Continente 61,7%.
Entre 1996 e 1999, o PIBpm (ver nota 37) evoluiu favoravelmente, sendo a taxa média de crescimento de 8,39%.
O PIBpm per capita que, em 1996, era de cerca de 1,2 mil contos, passou para 1,5 mil contos em 1999.
No que diz respeito a 1999 e comparativamente ao País, os Açores possuem o valor de PIBpm e do PIBpm per capita mais baixo.
Nos Açores, contrariamente ao Continente, o IPC evoluiu de forma favorável, apesar de algumas oscilações anuais, passando de 2,5%, em 1996, para 2%, em 2000. Neste último ano, o IPC, no Continente, foi de 2,9%.
A taxa de desemprego (em sentido lato) atingiu, em 2000, 3%, taxa esta que se apresenta bastante melhor do que a verificada em 1996, que atingiu os 6,3%. Relativamente ao Continente, em que se atingiu os 4%, os Açores possuíam uma melhor taxa.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
IV.1 - Do total das verbas despendidas no Plano, 55% foram atribuídas a título de transferências e de subsídios reembolsáveis e não reembolsáveis, o que influenciou, em muito, a elevada taxa de execução financeira, correspondendo a verbas não investidas directamente pela Administração Regional;
IV.2 - As verbas investidas directamente pela Administração Regional corresponderam a 45% do total investido, 19% das quais referentes à Aquisição de Bens e Serviços correntes e de capital, 25% a outras despesas contabilizadas em rubricas Residuais e 1% referente a Aumentos de Capital, despesas contabilizadas na rubrica Activos Financeiros;
IV.3 - Comparando o referido nos Volumes I e II da Conta, verificou-se a existência de pouco rigor na sua elaboração, bem como a utilização indiscriminada de certos conceitos afectos a determinadas rubricas de classificação económica, designadamente entre Subsídios e Transferências;
IV.4 - A atribuição de subsídios e transferências, nem sempre se encontra devidamente regulamentada e adequada aos objectivos de desenvolvimento da Região;
IV.5 - Os sistemas de controlo são insuficientes e a análise do impacto da aplicação das transferências e dos subsídios é omissa;
IV.6 - No âmbito das Auditorias realizadas e ao nível das transferências do Plano, concluiu-se que não existe na Administração Regional um sistema de acompanhamento e de controlo que permita garantir a efectiva e adequada aplicação das verbas transferidas, pondo, desta forma, em causa a eficácia do processo e a própria gestão dos dinheiros públicos;
IV.7 - A utilização quase sistemática de verbas do Plano, destinadas à aquisição e/ou reparação de diversos bens e serviços, cujo relacionamento com o Plano de Investimentos nem sempre se mostra coerente, dada a natureza funcional das mesmas, tem sido contestada, bastas vezes, pelo Tribunal de Contas, que defende que estas aquisições deveriam, antes, ser suportadas pelo orçamento de funcionamento de cada Departamento Governamental, reservando, desta forma, as verbas do Plano à realização de investimentos, que se espera serem reprodutivos;
IV.8 - Continuam a ser pagas pelo Plano despesas de funcionamento corrente, distorcendo-se, assim, os objectivos do Plano de investimentos;
IV.9 - O peso dos gastos com o funcionamento da Administração Regional, no total dos fundos aplicados pela Região, apresenta-se bastante elevado. Na concretização das despesas do Plano despenderam-se 46 milhões de contos, menos 8% do que em 1999 e, em funcionamento cerca de 85 milhões de contos, mais 12% do que no ano transacto;
IV.10 - A limitação dos recursos financeiros disponíveis, a necessidade em incrementar o volume de investimentos da Região e o elevado peso dos gastos com o funcionamento da Administração Regional, permite concluir pela necessidade em se avançar com alternativas para ultrapassar estes constrangimentos;
IV.11 - Segundo as informações estatísticas disponibilizadas, a Região tem vindo, gradualmente, a registar algum desenvolvimento, conseguido, essencialmente, através da dinamização de sectores económicos e sociais. É, no entanto, fundamental acelerar o ritmo de crescimento, atendendo a que os Açores se afastam dos padrões nacionais e, ainda mais, dos europeus;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
IV.1 e 2 - As verbas previstas no âmbito do Plano de Investimentos da Região não comportam apenas os compromissos decorrentes do investimento efectuado directamente pela Administração Regional. Efectivamente, estão contemplados igualmente, os programas e respectivas dotações para suportar os cofinanciamentos da administração pública no investimento privado, nos termos da legislação em vigor, designadamente comunitária.
IV.3 - Confirma-se o lapso entre os volumes I e II no que se refere à rubrica Subsídios e Transferências. A razão desse lapso ficou a dever-se à falta de reconfirmação por parte destes serviços, da informação remetida pela Secretaria Regional da Economia, que indicou no seu ofício, o total dos apoios concedidos através da rubrica de Activos Financeiros - Empréstimo a Médio e Longo Prazo, menos 9 mil contos do que efectivamente se verificou. Situação idêntica passou-se na Secretaria Regional da Agricultura Pescas e Ambiente, mas o montante foi apenas de 630 contos.
Assim, o montante registado no volume II é o que está de acordo com o que efectivamente se verificou, sendo, portanto, o valor correcto.
IV.4, 5 e 6 - Tal como referido no ano anterior, relativamente à situação de enquadramento, atribuição e controlo dos subsídios atribuídos pela Administração Regional, é possível constatar que se estão a registar significativas melhorias. Continuaremos, porém, sempre a actuar no sentido de que as situações detectadas pela Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas sejam cada vez em menor número.
IV.7 e 8 - Concordamos com a observação efectuada, mas também consideramos que algumas despesas que aparentemente possam ser contabilizadas como despesas de funcionamento, atendendo ao facto de estarem integradas num qualquer projecto de investimento, possam, igualmente, ser consideradas no âmbito do Plano da Região. Contudo, desenvolver-se-ão esforços, no sentido da coerência funcional e respectiva contabilização das despesas de funcionamento e das despesas do Plano.
IV.9, 10 e 11 - É com agrado que se regista o reconhecimento da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas sobre os indicadores positivos observados nos sectores económicos e sociais. Contudo, a par de limitações introduzidas nos recursos financeiros disponíveis, nomeadamente, as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento, registaram-se novos encargos no orçamento de funcionamento, decorrentes da aprovação na Assembleia Legislativa Regional dos Açores da Remuneração Complementar e de Complementos de Pensões. Assim, torna-se inevitável o acréscimo das despesas de funcionamento, com um elevado grau de rigidez.
Comentário
Concluiu-se pela concordância e reconhecimento genérico das questões suscitadas por este Tribunal, embora algumas não se tivessem sido esclarecidas, como é o caso das referidas nos pontos IV.1 e IV.2.
(nota 37) O valor do PIBpm atingiu em 1996 os 289 milhões de contos, em 1997 os 308 milhões de contos, em 1998 os 343 milhões de contos e em 1999 os 368 milhões de contos.
ANEXO IV.1
Execução, estrutura e evolução (preços constantes de 2000) do Plano numa perspectiva orgânica
ANEXO IV.2
Execução, estrutura e evolução do Plano (preços constantes de 2000) por vectores estratégicos e programas
ANEXO IV.3
Mapa de origem e aplicação de Fundos - estrutura e evolução (preços constantes de 2000)
ANEXO IV.4
Execução, estrutura, evolução (preços constantes de 2000) e investimento per capita do Plano, numa perspectiva espacial
ANEXO IV.5
Execução, estrutura e evolução (preços constantes de 2000) do Plano, numa perspectiva económica
ANEXO IV.6
Estrutura e evolução (preços constantes de 2000) do Plano, por sectores de actividade
CAPÍTULO V
Subsídios
Neste capítulo, serão analisados os apoios financeiros concedidos, a título reembolsável e não reembolsável, pelos diferentes departamentos do Governo Regional, incluindo Fundos e Serviços Autónomos.
O capítulo inicia-se com uma breve análise aos apoios atribuídos, seguindo-se o ponto intitulado de Irregularidades/Anomalias, que evidenciam as situações anómalas, detectadas na análise ao Anexo da Conta - Subsídios, aos Jornais Oficiais e às Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos. Por fim, apresenta-se o resultado de uma auditoria realizada aos apoios relacionados com o sector da Educação.
Por concessão de apoios financeiros, entende-se "a celebração de qualquer contrato ou a prática de qualquer acto administrativo que, com carácter discricionário, atribui, a qualquer título, à custa de dinheiros públicos, prestações pecuniárias não reembolsáveis, total ou parcialmente, ou reembolsável, sem exigência de juros ou com juros reduzidos, qualquer que seja a sua designação ou classificação orçamental" (ver nota 38).
A publicação em Jornal Oficial dos apoios atribuídos, prevista na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, adaptada à Região pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/95/A, de 26 de Julho, é obrigatória para os apoios com montantes superiores a três anualidades do salário mínimo nacional.
Os diplomas que criam incentivos deverão indicar, sempre, de forma clara, a razão da sua criação e definir os objectivos a alcançar, por forma a poder determinar-se, em qualquer momento, se os mesmos estão a ser prosseguidos. No caso dos subsídios concedidos a título reembolsável, deverão estar claramente definidas as condições de reembolso dos mesmos.
(nota 38) In Concessão de Subsídios - Orientações Genéricas, aprovadas em reunião do Conselho do Governo Regional dos Açores, realizada em 17 de Janeiro de 1997.
1 - Análise Geral
À semelhança dos anos anteriores, apresentam-se os apoios atribuídos - Gráfico V.1 -, por departamentos do Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos, no ano económico de 2000.
GRÁFICO V.1
Subsídios atribuídos por Secretaria Regional
A Secretaria Regional da Economia apresenta-se como o organismo governamental responsável pela maior percentagem de verbas atribuídas, como ajudas financeiras (7 714 998 contos), verbas essas que representam 46% do total, seguindo-se-lhe a SREAS, com um montante de 4 492 466 contos, equivalente a 27% do mesmo total.
De acordo com a análise comparada, promovida entre a Conta (Volume I), que apresentava um valor de subsídios de 16 768 995 116$00, e o seu Anexo - Subsídios, verificou-se que não havia correspondência real entre os referidos documentos, conforme se constata da leitura do Quadro V. 1.
QUADRO V.1
Diferença entre os montantes indicados no Volume I e no Anexo - Subsídios
As diferenças apresentadas neste quadro serão comentadas posteriormente, no ponto 2.4 - Divergências entre a Conta e as Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos.
No entanto, refere-se a existência de um apoio concedido pela DREFD, no montante de 1 500 000$00, que não figura nem no Volume da CRAA, nem no Anexo-Subsídios, montante esse que fez com que o valor de subsídios atribuídos seja, respectivamente, de 16 770 495 116$00 (Volume I) e de 16 829 185 211$00, valores que não condizem com os apresentados no Quadro V.1 e seguintes.
No Quadro V.2, desagregam-se os subsídios concedidos a título reembolsável e não reembolsável, por departamentos do Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos.
QUADRO V.2
Total de subsídios atribuídos
Os apoios atribuídos pelos departamentos do Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos, no ano económico de 2000, são de 10,2 milhões de contos (60,6% do total concedido) e 6,6 milhões de contos (39,4%), cabendo àqueles montantes, respectivamente, 92,5% e 99,3% de verbas atribuídas a fundo perdido.
QUADRO V.3
Evolução dos subsídios atribuídos
Conforme se pode constatar, os apoios concedidos pelos Fundos e Serviços Autónomos apresentaram um crescimento, face ao ano anterior, consoante a sua natureza, de mais de 193,2% e 86,9%, respectivamente. Em igual período, os subsídios distribuídos, pelos departamentos governamentais, decresceram 2,9% e 10,4%, respectivamente.
A distribuição dos subsídios atribuídos, por sectores, comparada com a do ano anterior, é a que se reflecte no Quadro V.4.
QUADRO V. 4
Distribuição sectorial dos subsídios atribuídos (sectores económicos e sociais)
Tendo em conta, ainda, o quadro em referência e a informação complementar, podem extrair-se as seguintes conclusões:
1.1 - Fortalecimento e diversificação do sistema produtivo
Este sector representa 53% do total atribuído, com destaque para os apoios dados ao Comércio, Indústria e Energia, que, por sua vez, são responsáveis por 28,3% dos subsídios concedidos. Cabe aqui referir que, dos 4 760 703 contos recebidos por este "subsector", 95% tiveram origem no Fundo Regional de Abastecimento.
O subsector do Comércio, Indústria e Energia apresentou um crescimento equivalente a +159,9% (+2 929 160 contos), relativamente ao ano anterior. A inclusão dos apoios concedidos pelo Fundo Regional de Abastecimento na Conta da Região, secção Subsídios, foi a razão para a variação apresentada.
Ao nível deste sector, pode concluir-se que o mesmo apresentou um crescimento deveras significativo, traduzido por uma taxa de crescimento de 95,8%.
1.2 - Infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento económico e social
O peso deste sector, que corresponde a 6,2% do total, evidenciou o apoio concedido à AÇORLINE - Transportes Marítimos, S.A (314 166 contos - 46% das verbas absorvidas pela área "Transportes e Comunicações"), pela prestação de serviços nos transportes inter-ilhas de viaturas e passageiros.
1.3 - Valorização dos recursos humanos e da qualidade de vida
Os subsídios atribuídos, no âmbito deste sector, perfazem 6 625 470 contos (39,4% do total), cabendo à área da Saúde e Segurança Social (1 692 086 contos) a responsabilidade pela absorção de 10% do total. Esta área apresentou uma quebra muito significativa, face ao ano anterior (-3 104 875 contos), ou seja, -64,7%, em virtude de terem sido excluídas as transferências correntes e de capital, concedidas às unidades de saúde, como subsídios.
1.4 - Gestão pública institucional
O sector com menor peso, em termos globais, apresentou apoios da ordem dos 234 549 contos, o que equivaleu a 1,4% do total.
Dos apoios referidos, destacam-se os pagamentos dos juros dos empréstimos municipais (subsector Administração Regional e Local), concedidos no âmbito dos contratos ARAAL, num total de 86 449 contos, valor este que, só por si, absorveu 48% do subsector em referência.
2 - Irregularidades/Anomalias
2.1 - Dos subsídios referenciados na Conta
Analisando os requisitos legalmente exigidos na atribuição dos subsídios constantes do Anexo à Conta, conclui-se:
Foi tomado, como enquadramento legal, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores para a concessão de 587 apoios perfazendo um total de 824 023 contos, não havendo, portanto, diplomas de suporte específicos;
Foram concedidos subsídios num montante de 216,3 mil contos (41 atribuições), distribuídos por vários departamentos do Governo Regional, que não tiveram suporte nem no EPARAA, nem em diploma específico;
Na gerência de 2000, a Direcção Regional da Cultura apoiou, ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 11/98/A, de 2 de Julho, várias iniciativas (38), no âmbito do sector da cultura, no valor de 79 246 contos. Refira-se, a propósito, que aquele diploma define as áreas de navegação para diversas categorias de navegador de recreio, na Região Autónoma dos Açores.
Foram publicadas portarias (54) e despachos avulsos (23), emanadas pelos respectivos Secretários Regionais da tutela, a conceder subsídios, no valor de 315 347 contos e 50 881 contos, respectivamente, como se de suporte legal de atribuição se tratasse;
Ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 29-A/96 (ver nota 39), de 3 de Dezembro, e dos Decretos Regulamentares Regionais n.os 2-A/00/A (ver nota 40), de 25 de Janeiro, e 33/00/A (ver nota 41), de 11 de Novembro, atribuíram-se, respectivamente, 197 635 contos, 9 361 contos e 6 000 contos de subsídios. Estes diplomas definem as estruturas orgânicas do VII e do VIII Governos Regionais dos Açores, e não o âmbito de atribuição dos subsídios;
À semelhança do mencionado no Parecer da Conta do ano transacto, o Fundo Regional de Acção Cultural, nos termos do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 10/80/A, de 12 de Março (diploma que criou, no âmbito da Secretaria Regional da Educação e Cultura, vários organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, entre os quais o próprio fundo), apoiou, financeiramente, várias actividades culturais e de protecção do património cultural da Região.
De igual modo, a Direcção Regional da Juventude, Emprego e Formação Profissional concedeu 13 apoios financeiros a várias actividades, no âmbito das suas competências, através do diploma que definiu a sua própria orgânica - o Decreto Regulamentar Regional n.º 11/98/A, de 5 de Março -, no montante de 37 329 contos.
O Instituto Regional de Ordenamento Agrário, a Direcção Regional de Recursos Florestais e a DREFD atribuíram, respectivamente, 7, 2 e 1 apoios, no âmbito do Decreto Legislativo Regional n.º 4/00/A, de 18 de Janeiro - diploma que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2000.
Através do Decreto Legislativo Regional n.º 34/86/A, de 31 de Dezembro, é regulamentado o associativismo agrícola, na Região Autónoma dos Açores, bem como definidas as modalidades de apoio, a prestar pelo Governo Regional, às entidades que revestiam a forma de associativismo agrícola. O artigo 11.º refere que, sem prejuízo dos apoios previstos na lei geral aplicável, o Governo Regional poderá prestar apoio técnico.
Com base neste diploma, atribuíram-se cerca de 362 221 contos de subsídios, com o objectivo de "apoiar o funcionamento", "reestruturar o sistema informático", "asfaltagem de parque para recepção do leite", "melhoramento animal".
Por apoio técnico, entende-se prestar assistência técnica, jurídica e contabilística (alínea a) do artigo 13.º) e promover ou colaborar na formação profissional de dirigentes e quadros das associações agrícolas (alínea b) do artigo 13.º).
Tendo como base uma deliberação do Conselho de Administração do Hospital do Santo Espírito de Angra do Heroísmo - HSEAH - por um lado, e uma autorização do Subsecretário Regional para a Saúde, por outro, para movimentação de verbas do plano do Instituto de Gestão Financeira da Saúde - IGFS -, concederam-se, no total, 930 contos, para financiar, respectivamente, a realização do "Congresso 2000 - Hipertensão arterial, uma realidade a debater" (200 contos), das "I Jornadas de Enfermagem do HSEAH" (400 contos) e para o custeio de despesas com apoio social, humanitário e assistencial da Associação de Dadores de Sangue de Angra do Heroísmo (330 contos).
A Resolução n.º 50/2000, de 30 de Março, autorizou a participação da Região Autónoma dos Açores no capital social da CINAÇOR - Sociedade de Teatro e Cinema Açores, SA - empresa proprietária dos edifícios do Teatro Micaelense e do Coliseu Micaelense -, com vista à reconversão do primeiro edifício em centro de congressos. Aquela participação efectiva-se com a constituição (após a cisão da CINAÇOR) de uma sociedade, de capitais maioritariamente públicos, a que fica afecto, unicamente, o edifício do Teatro Micaelense.
Foi, pois, nesta conformidade que foram concedidos dois apoios financeiros, nos montantes de 8 000 e 67 900 contos, com o objectivo de serem incorporados no Capital Social da sociedade, que se desconhece se já foi, ou não, constituída.
A Direcção Regional dos Transportes e Comunicações, no âmbito da Resolução n.º 19/99 (ver nota 42), de 18 de Fevereiro, atribuiu apoios financeiros (30), num total de 27 615 contos, aos agentes económicos, das ilhas do Faial, Pico e São Jorge, a fim de poderem fazer face aos prejuízos apurados nos seus estabelecimentos, em resultado da crise sísmica verificada, em 9 de Julho de 1998, naquelas ilhas.
Não obstante, nos termos do Decreto Legislativo Regional n.º 17/98/A, de 15 de Maio (ver nota 43), incumbe à "Direcção Regional dos Transportes e Comunicações (...) a execução da política regional nas áreas dos transportes aéreos e marítimos e das comunicações", áreas que não correspondem à das atribuições referidas no parágrafo anterior.
Duas sociedades privadas receberam, ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 11/83/A, de 19 de Março, como sendo do Subsistema de Incentivos SIRAPA, respectivamente, 4 242 e 2 824 contos. Salienta-se que aquele diploma regulamenta os apoios financeiros aos comerciantes, cujas actividades se situem, exclusivamente, nas freguesias rurais e sejam indispensáveis à vida das comunidades.
De harmonia com a Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, adaptada à Região pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/95/A, de 25 de Julho, as transferências correntes e de capitais efectuadas a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público, a título de subsídios, subvenções, bonificações, ajuda, incentivo ou donativo, terão de ser publicadas, individualmente ou sob a forma de listagem, quando os montantes em questão excederem o valor equivalente a três anualidades do salário mínimo nacional (2 679 600$00, em 2000). Apesar disso, não foi publicada, no prazo legal, a listagem do CGFSS, do primeiro semestre, que apresentou como justificação "por lapso do CGFSS, foi enviado para publicação em 28/06/2001. "Refira-se que o prazo máximo de publicação daquela listagem era o fim do mês de Setembro de 2000.
(nota 39) Define a estrutura orgânica do VII Governo Regional dos Açores
(nota 40) Altera a constituição do VII Governo Regional dos Açores.
(nota 41) Define a estrutura orgânica do VIII Governo Regional dos Açores.
(nota 42) Define a que apoios financeiros podem recorrer os agentes económicos, sinistrados pela crise sísmica de 9 de Julho de 1998.
(nota 43) Decreto Regulamentar Regional n.º 17/98/A, de 15 de Maio - Aprova a Orgânica da Secretaria Regional da Economia e, subsequentemente, da Direcção Regional dos Transportes e Comunicações.
2.2 - Divergências entre o publicado em Jornal oficial e o constante da Conta
O subsídio atribuído à Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (ICCAT), para a comparticipação das despesas com a realização do programa intitulado "Ano do Patudo do Atlântico" (BETYP), segundo o Anexo da Conta (Subsídios), indica o Decreto Legislativo Regional n.º 26-B/97/A, de 30 de Dezembro, que aprova o Orçamento da Região de 1998, quando, para o mesmo subsídio, surge como suporte legal, na publicação do Jornal Oficial - II Série, n.º 12 (P/SRAP/2000/31), o EPARAA.
Igual situação se verifica nos apoios atribuídos a três pescadores, que foram enquadrados pela Portaria n.º 67/96, de 10 de Outubro. No Anexo da Conta (Subsídios), vê-se o enquadramento dado pela Portaria n.º 64/97, de 10 de Outubro.
Os requisitos obrigatórios para a publicação de subsídios divergem entre os referidos na Conta e os mencionados no Jornal Oficial, conforme se observa no número de casos constantes do Gráfico V.2.
GRÁFICO V.2
Divergências entre JO e CRAA
A merecer destaque, no que concerne a discrepâncias, menciona-se, a título meramente exemplificativo, a Direcção Regional das Comunidades - DRCo -, que concedeu todos os seus apoios pelo Programa 29T - Comunicação Social, conforme consta do Anexo -Subsídios. Contudo, no Jornal Oficial, estes mesmos subsídios são atribuídos pelo Programa 30 - Cooperação Externa, projecto 03 - Identidade Cultural. Dos 56 casos relatados, 53 são oriundos da DRCo, 2 da Presidência do Governo e 1 da Direcção Regional das Obras Públicas e Transportes Terrestres.
A partir do número de casos indicado no Gráfico V.2, apresentam-se, de forma discriminada, as situações divergentes, no que respeita aos valores indicados na Conta da Região e aos publicados em Jornal Oficial (ver Quadro V.5).
QUADRO V.5
Divergência entre CRAA e JO (valores)
Como se pode facilmente concluir, existe uma diferença de valores (-34 780 contos), significativa, entre os mencionados no Jornal Oficial e os constantes da Conta da Região.
A acrescer, refere-se que o Instituto de Alimentação e Mercados Agrícola concedeu à Lacto Pico - Cooperativa de Lacticínios da Ilha do Pico e à Associação Agrícola de S. Jorge apoios nos montantes, respectivamente, de 2 100 000$00 (P/SRAP/ 2000/93) e 3 900 000$00 (P/SRAP/2000/94), quando no Jornal Oficial, n.º 44, de 31 de Outubro de 2000, foram publicados diplomas rectificativos dos atrás referidos (RECT/P/SRAP/2000/10 e RECT/P/SRAP/2000/9), corrigindo os montantes atribuídos para 1 600 000$00 e 4 750 000$00.
Os montantes constantes da Conta não foram rectificados, desconhecendo-se se as correcções são ou não válidas.
Nos jornais oficiais do ano de 2000, estão publicados subsídios com os mesmos beneficiários, objectivos e montantes, desconhecendo-se se são ou não em duplicado ou se se referem a pagamentos de várias tranches iguais. Nestas situações, estão os apoios publicados sob os títulos constantes do ANEXO V.1.
2.3 - Subsídios atribuídos sem indicação na Conta e no Jornal Oficial
A Direcção Regional da Educação presta, anualmente, apoio, sob a forma de passagem aérea, aos estudantes que participam em concursos nacionais de acesso ao ensino superior, em ordem à realização de pré-requisitos, que ocorram em locais diferentes da área de residência. Estes apoios totalizaram, no ano de 2000, 340 480$00.
De igual modo, encontra-se o apoio concedido, sob a forma de passagens aéreas, a alunos para participação no campeonato de cálculo mental, no montante 37 720$00.
Como é referido no título, estes apoios não constam nem do Jornal Oficial, nem na Conta (Anexo-Subsídios), pelo que o valor total de apoios atribuídos encontra-se subavaliado.
2.4 - Divergências entre a Conta e as Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos
2.4.1 - Fundo Regional de Fomento ao Desporto (FRFD)
O total de apoios financeiros concedidos pelo Fundo Regional de Fomento ao Desporto, na rubrica 04.02.01, segundo a Conta da Região, totaliza 714 457 329$00. Todavia, numa análise à Conta de Gerência do organismo em referência, constatou-se que aquele valor diferia em menos 8 403 040$00 que o montante indicado na Conta da Região, em virtude das diferenças indicadas no Quadro V.6.
Fundo Regional de Fomento ao Desporto
O valor total dos incentivos atribuídos pelo FRFD, indicado na Conta da Região/ Volume I (711 457 329$00), difere em 3 075 000$00 do valor dos apoios atribuídos e indicados no Anexo-Subsídios (714 532 329$00).
2.4.2 - Fundo Regional de Abastecimento (FRA)
O montante total atribuído, como subsídios, pelo Fundo Regional de Abastecimento, bem como as suas classificações económicas, divergem entre o constante na Conta de Gerência e os da Conta da Região, conforme se observa no Quadro V. 7. Importa referir, ainda, que, na Conta de Gerência do organismo, o valor das rubricas "05 01 02 - Empresas Privadas" e "05 04 01 - Empresas Individuais", no total de 4 537 260 812$00, diverge do indicado na "Relação de subsídios atribuídos durante o ano económico de 2000", documento anexo à Conta de Gerência de 2000, rubrica "05 01 01 - EP's, equiparadas ou participadas" (4 537 345 628$00).
QUADRO V.7
Fundo Regional de Abastecimento
A Conta da Região apresenta uma diferença (para mais) de 84 816$00, face à Conta de Gerência. Desconhece-se qual o verdadeiro valor dos apoios atribuídos por este fundo.
2.4.3 - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA)
Neste organismo, a situação é análoga à relatada nos pontos anteriores, ou seja, existem diferenças entre os valores apresentados na respectiva conta de gerência e os constantes na Conta da Região (Anexo - Subsídios), destacando-se a importância de 256 760 contos, que não figurava no Anexo - Subsídios.
A diferença verificada nos totais concedidos pelo IAMA (256 759 contos), conforme se apresenta no Quadro V.8, deveu-se à não contabilização na Conta da Região dos apoios atribuídos, ao abrigo das Portarias n.ºs 95/97 (ver nota 44), de 20/11, e 24/00 (ver nota 45), de 30/03, à indústria de lacticínios ($50 por litro de leite recepcionado), para fazer face aos custos de energia eléctrica inerentes à laboração - 167 038 contos -; ao pagamento do regaste das quotas leiteiras, nos termos da Portaria n.º 17/00 (ver nota 46), de 2/03 - 72 762 contos -; ao pagamento de juros, a coberto do Decreto Legislativo Regional n.º 34/86/A (ver nota 47), de 31/12 (P/SRAP/2001/68), a uma instituição bancária regional, por parte de uma cooperativa de lacticínios - 24 667 contos -; e aos apoios à exportação de gado, no montante de 10 180 contos, conforme o previsto na Portaria n.º 26/96 (ver nota 48), de 16/05.
A referida diferença resulta também, no que se refere aos apoios atribuídos pelo Decreto Legislativo Regional n.º 34/86/A, ao facto de não haver qualquer conciliação entre a verba apresentada na Conta de Gerência do IAMA e a verba registada na Conta da Região.
(nota 44) Atribui uma ajuda de $50, por litro, às indústrias de lacticínios das ilhas de São Miguel, Terceira e Faial, de forma a comparticipar os custos de energia eléctrica inerentes à laboração.
(nota 45) Prorroga o período de vigência da Portaria n.º 95/97, de 20/11.
(nota 46) Atribui uma indemnização aos produtores da Região Autónoma dos Açores, detentores de uma quantidade de referência a título de entregas e de vendas directas de leite de vaca, que se comprometam a abandonar, definitiva e integralmente, a produção leiteira, até ao dia 30 de Abril de 2000.
(nota 47) Regulamenta o associativismo agrícola, na Região Autónoma dos Açores.
(nota 48) Institui uma ajuda ao escoamento de vitelos criados em viteleiro.
QUADRO V.8
IAMA
Do exposto, conclui-se que a Conta da Região não reflecte a realidade dos subsídios atribuídos pelo IAMA, no ano de 2000.
2.4.4 - Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores (SRPCBA)
Este serviço tem uma situação idêntica à anterior, havendo a evidenciar a importância de 5 801 contos, registada na Conta da Região, mas que não tem o mesmo reflexo na conta de Gerência do organismo.
QUADRO V.9
SRPCBA
2.5 - Divergências entre o Volume I e o Anexo - Subsídios da Conta
Encontram-se divergências entre os totais atribuídos como subsídios, no Volume I e no Anexo-Subsídios, pelas Direcções Regionais da Cultura e da Educação Física e Desportos, conforme constam do Quadro V.10.
No Quadro V. 10, inclui-se, ainda, a diferença ocorrida no FRFD, por forma a evidenciar a discrepância de valores apresentada no Volume I e no Anexo - Subsídios.
QUADRO V.10
Divergências entre o Volume I e o Anexo - Subsídios da Conta
De acordo com a informação obtida junto da DREFD, quer na Conta da Região, quer na listagem indicada no Anexo-Subsídios, não consta um apoio atribuído à Associação de Basquetebol de S. Miguel, no montante de 1 500 000$00, no âmbito do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, conjugado com o Decreto Regulamentar Regional n.º 11/98/A, de 5 de Maio, o qual teve como finalidade a colocação de um técnico, a tempo inteiro, na referida associação (vide Quadro V. 11). Esta verba foi processada pela folha n.º 372 e pelo capítulo 40, divisão 27.
QUADRO V.11
Total apurado/corrigido pela SRTCA
Assim sendo, pode concluir-se que os totais atribuídos e indicados na Conta (Volume I e Anexo - Subsídios), não condizem entre si. O referido anexo menciona um montante superior em 58 690 095$00, relativamente ao mencionado na Conta.
A acrescer ao exposto, destaca-se a diferença de mais 1 500 000$00, ocorrida pela atribuição do subsídio mencionado no parágrafo anterior, diferença essa que, por si, faz com que os montantes globais atribuídos se fixem em 16 770 495 116$00 e 16 829 185 211$00, respectivamente.
2.6 - Subsídios publicados em Jornal Oficial mas sem registo na Conta
Da análise entre as publicações em Jornal Oficial dos subsídios atribuídos e os registos do Anexo-Subsídios, conclui-se que existem apoios financeiros, concedidos por vários departamentos do Governo Regional, publicados em Jornal Oficial, sem constarem, todavia, na Conta da Região. Os referidos apoios, em número, ascendem a 91 e traduzem-se por um montante de 178 400 633$00, conforme Anexo V.2.
2.7 - Apoios atribuídos através da rubrica 05.00.00 - Subsídios
As subvenções financeiras não reembolsáveis, contabilizadas nas sub-rubricas da rubrica 05 - Subsídios, concedidas pelos departamentos do Governo Regional, ascenderam a, apenas, 2 499 821 contos, de um total de 9 435 578 426$00, atribuídos como subsídios. Importa, pois, referir que os restantes apoios foram contabilizados pelas rubricas de transferências correntes e de capital, quando deveriam ter sido contabilizados pela rubrica 05 - Subsídios.
Saliente-se, ainda, que os apoios atribuídos pela rubrica 05 - Subsídios, à SATA Air Açores, SA, - 1 500 000 contos - (a título de compensação pelos especiais encargos decorrentes do serviço público que presta) e à LOTAÇOR - Serviço Açoriano de Lotas, EP - 400 000 contos -, não constam do Anexo à Conta - Subsídios.
2.8 - Apoios atribuídos através da rubrica 09.06.03 - Empréstimos a médio e longo prazo - Outros sectores
QUADRO V.12
Subsídios reembolsáveis
Relativamente à rubrica 09.06.03 - Empréstimos a Médio e Longo Prazo - Outros Sectores, verifica-se que o montante concedido a título de subsídios reembolsáveis, 801 428 965$00, difere em 9 615 915$00, quando comparado com o valor constante do Volume II.
Esta diferença surge na Secretaria Regional da Economia, no Programa 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, Divisão 1 - Apoio Financeiro ao Investimento Privado, cujos empréstimos a Médio e Longo Prazo, para os outros sectores, totalizam 170 206 910$00. No Volume I, aquela verba perfaz, no entanto, 161 220 995$00.
3 - Auditoria A-11/01 - Apoios concedidos no âmbito da educação, incluindo bolsas de estudo
Em cumprimento do Programa de Fiscalização da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, foi realizada uma auditoria aos "apoios concedidos no âmbito da educação, incluindo bolsas de estudo", tendo por exercícios de referência os anos económicos de 2000 e 2001, este último até Maio.
Esta auditoria, de natureza financeira e processual, teve como objectivo genérico a verificação da legalidade e regularidade financeira dos apoios atribuídos, assim como a adequação da execução financeira e a avaliação da gestão e do controlo dos dinheiros públicos.
3.1 - Breve análise aos apoios atribuídos no sector da educação
Os apoios concedidos, no âmbito da educação, abrangem o "Auxílio financeiro aos estabelecimentos de ensino particular", "Cursos de educação extra-escolar", "Apoio à participação em concurso nacional de acesso ao ensino superior - realização de pré-requisitos", "Bolsas de Estudo" e "Outros apoios financeiros", conforme melhor consta do Quadro V.13.
QUADRO V.13
Apoios concedidos no âmbito da Educação
O "Auxílio financeiro aos estabelecimentos de ensino particular" incorpora o "Contrato de Associação", o "Contrato Simples" e o "Subsídio Especial", tendo sido atribuídos, em 2000 e 2001 (até Maio), as verbas constantes do Quadro V.14.
QUADRO V.14
Auxílio financeiro aos estabelecimentos de ensino particular
3.1.1 - Bolsas atribuídas
Nos anos lectivos de 1999/2000 e 2000/2001, foram atribuídas 61 e 67 bolsas de estudo, equivalendo a 32 539 882$00 e 33 504 116$00, respectivamente.
Ainda naqueles anos lectivos, foram atribuídas bolsas de estudo, ao abrigo das Portarias n.os 61/99, de 12 de Agosto, e 38/2000, de 15 de Junho, a cursos não previstos naqueles diplomas, nomeadamente, Arquitectura e Design de Comunicação.
3.1.2 - Total atribuído pela DRE como subsídios
Os montantes totais atribuídos, a título de apoios, em 2000 e 2001 (à data da realização da auditoria), rondam os 205 mil contos e 100 mil contos, respectivamente, correspondendo o "Auxílio financeiro aos estabelecimentos de ensino particular" e as "Bolsas de Estudo" a cerca de 97% dos totais concedidos.
3.2 - Apoios atribuídos sem o devido enquadramento legal
Sem o devido enquadramento legal, foram atribuídos apoios financeiros num total de 983 479$00, ao abrigo quer de despachos avulsos, emanados do Secretário Regional da tutela, quer de diploma pouco consentâneo com a atribuição.
3.3 - Subsídios processados mas não publicados
Existem subsídios que constam das folhas de processamento e que não foram publicados em Jornal Oficial, contrariando, assim, as Orientações Genéricas da Concessão de Subsídios, tomadas em reunião do Conselho do Governo Regional dos Açores, de 17 de Janeiro de 1997, das quais se transcreve a seguinte passagem:
"A prestação efectiva de qualquer benefício financeiro depende de publicação do respectivo acto de concessão. Assim, os actos de concessão de benefícios serão publicados no Jornal Oficial, acompanhados da respectiva fundamentação sucinta..."
3.4 - Incumprimento do compromisso de honra
Entre os anos lectivos de 1992/93 e 1995/96, uma bolseira (identificada na auditoria) recebeu, ao abrigo da Portaria n.º 27/92, de 19 de Junho, como bolsa de estudo - 2 000 000$00 - e passagens aéreas - 140 650$00 -, para frequentar a licenciatura em Ensino de Matemática. Terminada a licenciatura, a ex-bolseira, por razões não imputáveis à Região, recusou-se a cumprir o compromisso de honra assumido, aquando da candidatura à bolsa de estudo. À data da realização da auditoria, a situação ainda não se encontrava regularizada.
3.5 - Regulamentação das bolsas de estudo
Os diplomas que regulamentam a atribuição das bolsas de estudo apresentam algumas lacunas, que carecem de correcção, nomeadamente, quanto aos procedimentos a adoptar:
Em caso de incumprimento do compromisso de honra pelo bolseiro;
Se a não colocação nos concursos regionais desvincula o licenciado da obrigação de procurar emprego na Região, impossibilitando-o de concorrer noutro espaço geográfico nacional.
3.6 - Apreciação global
Numa análise aos processos individuais dos bolseiros, verificaram-se algumas incorrecções, nomeadamente:
Não constava dos processos de candidatura a acta com os critérios de selecção dos candidatos e respectivos valores das bolsas de estudo, bem como o despacho da Directora Regional da Educação autorizando a atribuição;
Havia processos anteriores à entrada em vigor da Portaria n.º 61/99, de 12 de Agosto, cujos compromissos de honra não estavam autenticados, contrariando o disposto naqueles diplomas;
Uma vez concluídos, os processos são arquivados em diversos espaços geográficos, dificultando, nalguns casos, posteriores consultas;
Não há um acompanhamento contínuo do processo, desde a sua abertura até à sua conclusão, uma vez que o mesmo passa por três fases autónomas e situadas em direcções de serviços diferentes;
Os processos encontram-se incompletos, pois cada divisão actualiza o seu próprio processo do bolseiro.
Importa referir que, da reunião com o Senhor Secretário Regional da Educação e Cultura, realizada no âmbito da auditoria, este afirmou que o número de bolsas de estudo, destinadas aos alunos inscritos em licenciaturas que confiram habilitação para a docência, diminuiu drasticamente em algumas áreas, das quais destacou a Matemática e Geografia (0 bolsas de estudo) e que, na globalidade, o número de bolsas atribuídas passou de 45 bolsas, em 1999/2000, para 30, no ano seguinte.
Aquele membro do Governo regional também disse que, num futuro muito próximo, estas bolsas de estudo tenderiam a desaparecer, porquanto os objectivos subjacentes à sua criação - colmatar as acentuadas carências de docentes profissionalizados, em alguns grupos disciplinares - estavam desajustados da actual realidade docente, devido ao crescente número de professores oriundos de fora do espaço regional, com formação naquelas áreas.
3.7 - Recomendações
Tendo em consideração o relato dos factos e a resposta apresentada pela entidade auditada, foram aprovadas as seguintes recomendações:
a) Dar cumprimento cabal aos procedimentos administrativos exigidos nos diplomas legais que regulamentam a concessão das bolsas de estudo;
b) Uma vez que há um carácter regular, anual, na atribuição de apoios à participação nas provas de pré-requisitos de acesso ao ensino superior, deverá ser aprovado diploma próprio;
c) A atribuição de subsídios não deverá basear-se em despachos ou em legislação inadequada ao fim em vista, mas, sim, em legislação que enquadre os apoios, proporcionando, deste modo, uma maior transparência na aplicação dos dinheiros públicos;
d) Implementar um sistema simples de informação e controlo, entre as várias direcções de serviços, por forma a haver um acompanhamento contínuo dos processos individuais dos bolseiros e licenciados;
e) Organização e arquivo dos processos individuais dos ex-bolseiros/licenciados, em espaço próprio, com vista a possibilitar uma consulta célere e eficiente;
f) Relativamente ao incumprimento do reembolso dos benefícios atribuídos, deverão ser tomadas todas as providências judiciais ou outras, em tempo útil, para reembolso dos benefícios atribuídos, bem como a todos os casos que possam ocorrer;
g) Relativamente à classificação económica das despesas, recomenda-se que haja maior cuidado na terminologia empregue, aquando dos pagamentos efectuados, quer a título de transferências correntes e de capital, quer ainda a título de subsídios.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
V.1 - No enquadramento legal para atribuição de subsídios, constitui prática corrente e indevida, o uso sistemático dos artigos do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das competências dos Secretários Regionais e dos Organismos Governamentais, dos Programas do Plano Regional e das Portarias e Despachos que publicam os apoios;
V.2 - A fundamentação dos subsídios, em inúmeros casos, não assenta numa base legal que discipline e organize a sua atribuição e garanta a sua eficácia. No caso do Centro de Gestão Financeira da Segurança Social, nenhum dos subsídios atribuídos apresenta qualquer fundamentação;
V.3 - O objecto dos subsídios surge, muitas vezes, indefinido e de forma muito vaga;
V.4 - Em algumas situações, aquando da publicação em Jornal Oficial bem como da indicação na Conta da Região, não são identificados os projectos e/ou as acções, nem a rubrica orçamental onde os subsídios são ou foram contabilizados;
V.5 - É frequente a aplicação da expressão "subsídios", empregue nas transferências correntes e de capital, para vários organismos do Governo Regional, Fundos e Serviços Autónomos e da Administração Local, correspondendo, por vezes, aos duodécimos mensais;
V.6 - É notória a atribuição de subsídios por diferentes departamentos, para um mesmo objectivo, quando, por questões de toda a eficácia, deveria ser um único departamento com responsabilidades na matéria, a liderar todo o processo;
V.7 - Existe uma diferença (-34 780 contos), entre os valores atribuídos como subsídios mencionados no Jornal Oficial e os constantes da Conta da Região;
V.8 - O IAMA concedeu à Lacto Pico - Cooperativa de Lacticínios da Ilha do Pico e à Associação Agrícola de S. Jorge, apoios nos montantes, respectivamente, de 2 100 000$00 (P/SRAP/ 2000/93) e 3 900 000$00 (P/SRAP/2000/94), quando no Jornal Oficial, n.º 44, de 31 de Outubro de 2000, foram publicados diplomas rectificativos dos atrás referidos (RECT/P/SRAP/2000/10 e RECT/P/SRAP/2000/9), corrigindo os montantes atribuídos para 1 600 000$00 e 4 750 000$00, sem que os referidos montantes, constantes na Conta da Região, fossem rectificados, desconhecendo-se assim se as correcções são ou não válidas;
V.9 - A Conta da Região não reflecte a realidade dos subsídios atribuídos pelo IAMA, no ano de 2000, devido à não contabilização dos apoios atribuídos à indústria de lacticínios ($50 por litro de leite recepcionado), para fazer face aos custos de energia eléctrica inerentes à laboração, ao pagamento do regaste das quotas leiteiras, ao pagamento de juros a uma instituição bancária regional por parte de uma cooperativa de lacticínios e aos apoios à exportação de gado;
V.10 - O valor total dos incentivos atribuídos pelo FRFD, indicado na Conta da Região/ Volume I (711 457 329$00), difere em 3 075 000$00 do valor dos apoios atribuídos e indicados no Anexo - Subsídios (714 532 329$00);
V.11 - De acordo com a informação obtida junto da DREFD, quer na Conta da Região quer na listagem indicada no Anexo - Subsídios, não consta um apoio atribuído à Associação de Basquetebol de S. Miguel, no montante de 1 500 000$00, no âmbito de Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, conjugado com o Decreto Regulamentar Regional n.º 11/98/A, de 5 de Maio, que teve como finalidade a colocação de um técnico a tempo inteiro na referida associação. Esta verba foi processada pela folha n.º 372, e pelo capítulo 40, divisão 27;
V.12 - A Conta da Região apresenta uma diferença (para mais), relativamente, ao total concedido como subsídios, de 84 816$00, face à Conta de Gerência do Fundo Regional de Abastecimento. Desconhece-se qual o verdadeiro valor dos apoios atribuídos por este Fundo;
V.13 - Os apoios concedidos pelo Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores evidenciam a importância de 5 801 contos, dada como atribuída na Conta da Região, mas que não tem o mesmo reflexo na Conta de Gerência do organismo;
V.14 - Os totais indicados na Conta da Região (Volume I e Anexo - Subsídios), atribuídos a título de subsídios não condizem entre si. O Anexo - Subsídios refere um montante superior em 58 690 095$00, relativamente ao mencionado na Conta;
V.15 - A rubrica 09.06.03 - Empréstimos a Médio e Longo Prazo - Outros Sectores, indicada no Volume I, reflecte os montantes concedidos a título de subsídios reembolsáveis - 801 428 965$00. Aquele valor difere em 9 615 915$00, quando comparado com o valor constante do Volume II. A diferença surge na Secretaria Regional da Economia, no Programa 11t - Sistemas Complementares de Incentivos, Divisão 1 - Apoio Financeiro ao Investimento Privado, cujos empréstimos a Médio e Longo Prazo, para os outros sectores, totalizam 170 206 910$00. No Volume I aquela rubrica apresenta o valor de 161 220 995$00;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
V.1, 2 e 3 - Vide resposta aos números 4, 5 e 6 do capítulo IV. Reafirma-se, uma vez mais, a nossa permanente disposição de actuar no sentido da progressiva melhoria destas situações, não obstante os progressos já conseguidos.
V.4 - As situações indicadas, que, tal como se depreende da observação efectuada pela Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, ocorrerão em poucas situações, continuarão a merecer a atenção destes serviços no sentido das publicações em Jornal Oficial passarem a integrar os elementos agora detectados como estando em falta.
V.5 - O conceito de "Subsídios" está a ser objecto de análise e ponderação, com o fim de a próxima Conta da Região reflectir, objectivamente, o valor dos subsídios atribuídos nesse ano.
V.6 - Não é possível comentar a observação feita porque os elementos disponíveis não permitem detectar as situações que estiveram na base da referida observação.
V.7 - Os valores constantes na Conta foram os remetidos pelos Serviços, excepção feita ao Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores, que por lapso nosso não foi inserido correctamente.
As divergências de valores encontradas entre as referidas listagens e a publicação no Jornal Oficial devem-se, em alguns casos, a erros de publicação e, noutros casos, a valores que nos foram remetidos de forma incorrecta.
V.8 - Os montantes constantes na Conta da Região foram os remetidos pelo organismo em causa. Contudo, através de informação prestada por parte do IAMA, as importâncias pagas à Lacto Pico e à Associação Agrícola de São Jorge foram os montantes corrigidos, e constantes da segunda publicação, tendo estes pagamentos sido efectuados por tranches.
V.9 - A Conta da Região não reflecte a totalidade dos subsídios atribuídos pelo IAMA, em virtude de só na presente data nos ter sido remetida a listagem completa, em consequência da solicitação feita por estes serviços depois de confrontados pelo Tribunal de Contas relativamente à questão.
V.10 - O total de subsídios atribuídos pelo Fundo Regional de Fomento do Desporto foi de 714.352.329$00, e não de 711.457.329$00 conforme indicado no Anexo - Subsídios.
V.11 - A ausência da importância de 1.500.000$00 naquela listagem da Direcção Regional de Educação Física e Desporto no Anexo - Subsídios, deveu-se a um lapso por parte destes Serviços, pelo que a mesma deverá ser considerada naquela listagem.
V.12 - Segundo esclarecimento prestado pelo FRA, a diferença existente deve-se ao facto de se ter verificado uma restituição de um apoio concedido no âmbito do RIME. Por consequência, a rubrica de subsídios na Conta de Gerência apresenta um valor inferior em 84.816$00 ao verificado na Conta da Região, por o mesmo ter sido considerado, aquando do fecho da Conta de Gerência, como reposição abatida ao pagamento.
V.13 - Os apoios concedidos pelo SRPCBA, constantes na Conta da Região, e que não têm reflexo na conta de Gerência do organismo, referem-se as transferências efectuadas pela Inspecção Regional de Bombeiros dos Açores (IRBA), para as Associações Humanitárias de Bombeiros Voluntários da Região, e que dizem respeito a verbas orçamentadas no Plano da Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos, cujo pagamento é feito através da Delegação da Contabilidade Pública Regional de Angra do Heroísmo.
V.14 - As divergências observadas entre o volume I e o Anexo - Subsídios, ocorreram na Direcção Regional da Cultura, Direcção Regional da Educação Física e Desporto e Fundo Regional de Fomento do Desporto. Estas divergências resultaram em erros de somatórios, embora a discriminação dos subsídios esteja convenientemente apresentada, conforme já mencionado em quesitos anteriores. Deste modo, o montante de subsídios a considerar é de 16.829.185.211$00.
V.15 - O valor constante na conta, volume I, está de acordo com o remetido pela Secretaria Regional da Economia, que posteriormente se veio a verificar não estar certo. O valor correcto é o que consta no volume II - 170.206.910$00.
Comentário
As respostas às questões suscitadas nos pontos V.1, V.2, V.3, V.4 e V.5 são, em geral, pouco esclarecedoras, pese embora, à semelhança do ano anterior, a intenção de melhoria futura.
Relativamente ao ponto V.6, verifica-se pela leitura das diferentes relações de subsídios atribuídos, por departamentos, que é clara a atribuição de subsídios para a mesma entidade e objectivo.
Quanto às respostas às questões V.8, V.10, V.11 e V.14, nada se tem a acrescentar ao relatado no Parecer sobre a Conta, porquanto o total apurado pelo Tribunal de Contas, como subsídios atribuídos, já incluía aquelas verbas.
Perante o esclarecimento prestado às questões V.7, V.9 e V.15, verifica-se que o montante total atribuído como subsídios, indicado na Conta, difere, para menos, do apurado no Parecer sobre a Conta, devido à inclusão de 39 000 000$00 de apoios financeiros, não reembolsáveis, transferidos para várias associações humanitárias de bombeiros voluntários (vide Quadro V.5, no ponto 2.2, do Capítulo V - Subsídios, do Parecer), de 256 759 928$00 de apoios atribuídos, a título não reembolsável, pelo IAMA (vide ponto 2.4.3, do Capítulo V - Subsídios, do Parecer) e de 9 615 915$00 de apoios concedidos, a título reembolsável, pela Secretaria Regional da Economia, no âmbito do Programa 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, Divisão 1 - Apoio Financeiro (vide ponto 2.8, do Capítulo V - Subsídios, do Parecer). Desta forma, aos montantes atribuídos como subsídios, indicados no Parecer sobre a Conta, dever-se-ão adicionar as verbas acima referidas, donde resultará, um total de 17 134 561 054$00, como subsídios atribuídos em 2000.
Tendo em conta, ainda, que do confronto entre os valores de subsídios atribuídos, indicados na Conta da Região e nas Contas de Gerências do Fundo Regional de Abastecimento e Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores (questões V.12 e V.13 do ofício de Contraditório), existiam diferenças para mais, respectivamente, de 84 816$00 e de 5 801 285$00, deverá ser deduzida a importância de 5 886 101$00 ao total de subsídios atribuídos, fixando-se assim este em 17 128 674 953$00.
Assim os valores apresentados no Quadro V.2 - Total de Subsídios Atribuídos, passam a ter a seguinte discriminação.
QUADRO V.2
Total de subsídios atribuídos
ANEXOS
Nos jornais oficiais do ano de 2000 estão publicados subsídios com os mesmos beneficiários, objectivos e montantes, desconhecendo-se se são ou não em duplicado, ou se se referem a pagamentos de várias tranches iguais.
ANEXO V.1
Apoios atribuídos
ANEXO V.2
Subsídios publicados no Jornal Oficial, sem indicação na CRAA
CAPÍTULO VI
Contas de Ordem
Procede-se à análise dos valores transitados na Conta, na componente Contas de Ordem, dividida em duas partes, uma dedicada aos Fundos e Serviços Autónomos e outra às Receitas Consignadas.
Nos FSA, são contabilizadas as receitas próprias transitadas pelos cofres da Região, ao abrigo do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro. No desenvolvimento da análise, é objecto de apreciação a comparação entre os montantes inscritos na Conta e os apresentados nas Contas de Gerência dos serviços.
Na parte respeitante à Receita Consignada, para além da verificação, procurar-se-á analisar o impacto dos valores globais transitados na Conta e o resultante da auditoria à Receita Consignada, realizada em 1999, em que se constatou a existência de saldos por regularizar, no montante de 68,5 mil contos, e de várias rubricas, com um saldo total de 16,4 mil contos, cuja razão de ser já se extinguiu.
1 - Valores transitados
Ao totalizar 33,6 milhões de contos, a receita contabilizada nas Contas de Ordem situou-se aquém das expectativas orçamentais, em 11,8 milhões, de que resultou uma execução de 73,9%.
A despesa atingiu um valor ligeiramente inferior à receita, cerca de 32,8 milhões de contos, tendo transitado, em saldo, 2,9 milhões de contos. Apesar dos esforços realizados pelo GSRPFP na regularização de saldos transitados, aquele valor representa mais 34% (cerca de 750 mil contos), relativamente a 1999.
QUADRO VI.1
Execução das Contas de Ordem
Os montantes registados em Contas de Ordem, ao longo do quadriénio 1997-2000, são os constantes do Quadro VI.2.
QUADRO VI.2
Evolução das Contas de Ordem
Depois do acréscimo registado em 1999, houve um decréscimo de 11,5%, em 2000, que se deveu à diminuição das Receitas Próprias dos Outros Fundos (ver nota 49) e das transferências ao abrigo do FEDER, que diminuíram cerca de 6,3 milhões de contos.
(nota 49) Aos Outros Fundos correspondem aqueles não considerados como Fundos Escolares e que fazem transitar as suas receitas próprias pela Conta da Região.
I - Fundos e serviços autónomos
De acordo com o estipulado no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, no seu artigo 3.º, as receitas próprias dos FSA devem ser entregues nos Cofres da Região, de modo a possibilitar o controlo financeiro daqueles organismos.
A presente análise resulta do cruzamento feito entre os valores entregues e recebidos pelos diferentes serviços e os escriturados nas respectivas Contas de Gerência.
Detectaram-se divergências entre os valores constantes nos mapas "Contas de Gerência" e os referenciados no Volume I da Conta da Região, adiante descritas no Quadro VI.I.1, tendo-se oficiado aos serviços, no sentido de esclarecerem as dúvidas suscitadas.
QUADRO VI.I.1
Divergências
QUADRO VI.I.1
Divergências (Cont.)
A maioria das dúvidas oportunamente suscitadas foram esclarecidas com as respostas enviadas pelos serviços, justificando as divergências do seguinte modo:
Fundo Regional de Abastecimento - As divergências apuradas nos saldos iniciais e finais, nas entregas e nos recebimentos do Tesouro, devem-se ao facto de o Imposto sobre Produtos Petrolíferos, receita própria deste Fundo, ser cobrada pela Alfândega e entregue directamente no Tesouro. Este circuito explica a razão por que não são registados, no mapa da Conta de Gerência do FRA, os fluxos de entrega no Tesouro. Aqueles valores foram requisitados, posteriormente, pelo FRA, confirmado através das guias de requisição de fundos, movimento que não foi reflectido no mapa da Conta de Gerência.
Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada - A divergência de 809.716$00 nas entregas no Tesouro, entre a Conta da Região - 883.078.775$00 - e o mapa da Conta de Gerência - 781.654.800$00 -, corresponde aos valores entregues pela Capitania do Porto de Vila do Porto no GSRPFP, referentes a receitas da Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada, desconhecendo-se os motivos para este valor não ter sido contabilizado na Conta da Região.
Fundo Regional dos Transportes - A discrepância de 101.423.975$00 nas entregas no Tesouro entre a Conta da Região e a Conta de Gerência, corresponde ao valor do Imposto de Circulação e Camionagem que é cobrado pela Direcção-Geral das Finanças e entregue directamente no Tesouro Regional, razão pela qual não é apresentado no Mapa da Conta de Gerência do FRT como entregue no Tesouro. Sendo pertença do FRT, não foi transferida para o seu orçamento, uma vez que, apenas no final do ano económico de 2000, foi disponibilizada, tendo transitado em saldo para a Gerência seguinte, na posse do Tesouro.
Escola Profissional das Capelas - A Conta da Região tem contabilizado em Contas de Ordem - FSA, na receita e na despesa, 87,7 mil contos, referentes a entregas e requisições de receitas próprias da EPC. A Conta de Gerência do serviço não considera aqueles fluxos, uma vez que, de acordo com resposta (ver nota 50) a ofício deste Tribunal (ver nota 51), "... em 2000 não foram entregues as receitas próprias e os saldos iniciais e finais, no Tesouro, devido a dificuldades de tesouraria.".
O mesmo ofício refere que os 87.720.494$00 respeitam a "... despesas pagas pelo Orçamento da Região Autónoma dos Açores através do Fundo Autónomo da Ex-Secretaria Regional da Juventude, Emprego, Comércio, Indústria e Energia, e que foram co-financiados pelo F.S.E.".
A EPC esclarece, ainda, que, "... como o Ex-Centro de Formação Profissional dos Açores (CFPA) utilizava nas suas candidaturas ao Fundo Social Europeu aquele Fundo Autónomo e uma vez que a Escola Profissional das Capelas recebeu os activos e passivos do ex-CFPA, aquele saldo foi-lhe transferido". De acordo com a Guia de Receita n.º 1524 de 3 de Março de 2000, que acompanha o ofício em referência, o Fundo Autónomo da Direcção Regional do Emprego entregou na Tesouraria de Ponta Delgada, o seu saldo final, aquando da sua extinção, no valor de 87.720.494$00, a favor da Escola Profissional das Capelas, que posteriormente o requisitou.
No que se refere aos fundos escolares, e à semelhança aliás, do ocorrido em 1999, o principal factor responsável pelas divergências relaciona-se com a não contabilização das receitas próprias entregues e requisitadas ao Tesouro, no mapa das Contas de Gerência (mapa modelo 2-A).
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada do Nordeste - Após ofício para esclarecimento das divergências, o Fundo informou, relativamente ao saldo inicial, que tinha considerado indevidamente, na Conta de Gerência, 428.533$00 na posse do serviço, quando a importância se encontrava na posse do Tesouro.
Foi confirmada, através das guias de Receita e de Consignação, a entrega pelo Fundo Escolar, de 13,9 mil contos e a requisição de 12,2 mil contos, concluindo-se que a divergência prende-se, apenas, com o facto de estes movimentos não terem sido espelhados no mapa da Conta de Gerência.
Fundo Escolar da Escola Básica 2,3 Padre João José do Amaral, Lagoa - Este Fundo inicia o ano com um saldo de Receitas Próprias no Tesouro negativo (- 812.055$00), em desrespeito pelo estipulado no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, em especial no seu artigo 4.º, n.º 3 (ver nota 52), apesar de, no processo da Conta de Gerência de 1999, constar uma declaração explicando que o saldo negativo "... ficou a dever-se ao facto do mesmo valor ter apenas dado entrada na Tesouraria Regional das Finanças à data de 2000/01/05".
O saldo negativo deve-se à existência de uma requisição de fundos, autorizada pelo Tesouro em 1999, referente a uma guia de receita que só foi contabilizada na Conta da Região em 2000, reflectindo falta de controlo.
O mapa da Conta de Gerência oculta os fluxos de receitas próprias entregues e requisitadas no Tesouro, ao não fazer qualquer menção aos montantes entregues e recebidos, apesar de, através das guias de receitas e requisição de fundos, se confirmar a passagem pelos cofres da Região de 22,9 mil contos.
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada de Santa Maria - As Receitas próprias consideradas na Conta da Região, como entregues no Tesouro (19.834.225$00) e requisitadas (16.763.362$00), bem como o saldo de 3.070.863$00, não foram registadas no mapa da Conta de Gerência do organismo. O Fundo enviou, a este Tribunal, cópia das guias de receitas próprias entregues e requisitadas, comprovando os montantes da Conta da Região, com excepção da importância de 188.500$00 que, segundo o ofício (ver nota 53) que acompanhou as cópias das guias de receita, "... faz parte do saldo de 1999, encontrando-se já inscritos na conta de gerência de 1999, conforme guia de receita n.º 11...", enviada em anexo.
Fundo Escolar da Escola Básica 2,3 Rui Galvão de Carvalho - A divergência de 745.183$00, entre as entregas no Tesouro, consideradas na Conta da Região (15.450.591$00) e as contabilizadas na Conta de Gerência (16.195.774$00), corresponde ao valor do Saldo Inicial na Posse do Tesouro e deve-se a um erro de duplicação de contabilização daquela importância, tanto no saldo inicial, como em entregas ao Tesouro, durante o ano.
Fundo Escolar da Escola Básica 2,3 de Angra do Heroísmo - A divergência de 9.471.777$00, entre as entregas e requisições ao Tesouro, consideradas na Conta da Região (54.317.874$00) e as espelhadas na Conta de Gerência do serviço (44.846.097$00), corresponde aos valores recebidos e entregues no Tesouro, em Contas de Ordem, ao abrigo do programa PROFIJ. A Conta de Gerência deveria contabilizar estes montantes em Receita Consignada, donde, uma incorrecta classificação originou o desvio apurado.
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada de S. Roque do Pico - O "Saldo Inicial na Posse do Tesouro" considerado na Conta da Região (2.972.558$00), diverge do mencionado na Conta de Gerência do Fundo (2.976.072$00) em 3.514$00. Este valor corresponde ao saldo inicial que o serviço tem na posse do Tesouro ao abrigo do programa PROFIJ. Na Conta da Região, o montante de 23.021.975$00, inscrito como entregue, e o de 20.709.563$00 como requisitado ao Tesouro, correspondem aos valores de Receita Consignada que transitaram nos cofres da Região e que o Fundo não mencionou no mapa da Conta de Gerência (mapa modelo n.º 2-A).
Fundo Escolar da Escola Secundária G/B de Antero de Quental - A diferença de 6.000$00 entre as entregas no Tesouro, consideradas na Conta da Região - 26.807.625$00 - e as reflectidas na Conta de Gerência - 26.813.625$00 -, resulta de diferentes datas de contabilização. O Fundo considerou este valor como entregue em 2000, por ser referente a receitas próprias de 2000, entregue no período complementar, a 10 de Janeiro de 2001. No entanto, o GSRPFP considerou-o em 2001, uma vez que para a receita não existe período complementar e esta tinha sido entregue a 10 de Janeiro de 2001.
Fundo Escolar da Escola Básica 3/Secundária da Ribeira Grande - A discrepância de 761.000$00 nas entregas no Tesouro, entre a Conta da Região (31.318.389$00) e a Conta de Gerência (32.079.389$00), corresponde a uma incorrecta contabilização no Mapa da Conta de Gerência, uma vez que os valores efectivamente entregues no Tesouro foram de 31.318.389$00. Este organismo enviou um novo Mapa de Conta de Gerência, com o valor rectificado.
Fundo Escolar da Escola Básica 3/Secundária das Laranjeiras - O "Saldo Inicial na posse do Tesouro", considerado na Conta da Região (401.044$00), diverge do mencionado na Conta de Gerência, que apresenta um saldo nulo. A diferença resulta de uma omissão do Fundo, que rectificou a situação e enviou um novo Mapa da Conta de Gerência.
Fundo Escolar da Escola Básica 3/Secundária Dr. Manuel de Arriaga - O "Saldo Inicial na posse do Tesouro", considerado na Conta da Região (917.271$00), diverge do mencionado na Conta de Gerência que apresenta um saldo nulo. A diferença resulta do Fundo não ter apresentado, no Mapa da Conta de Gerência, este saldo.
Fundo Escolar do Conservatório Regional de Ponta Delgada - A divergência neste Fundo é composta por duas parcelas. A primeira, de 303$00, no Saldo Inicial da Posse do Tesouro, considerado na Conta de Gerência, resulta da incorrecta indicação da sua origem, por corresponder ao Saldo Inicial na posse do Serviço e não na posse do Tesouro. Quanto à divergência de 1.132.175$00, apurada nos valores entregues e recebidos do Tesouro, corresponde, efectivamente, aos montantes transitados, mas não considerados no mapa da Conta de Gerência. O serviço (ver nota 54) enviou ao TC novo mapa modelo 2-A, já devidamente corrigido.
Fundo Escolar do Conservatório Regional de Angra do Heroísmo - A Conta da Região apresenta, nos valores pagos pelo Tesouro, 2.300.831$00, o que diverge do apresentado pela Conta de Gerência - 2.300.000$00 -, em 831$00. Em documento incluído na Conta da Gerência o serviço declara que "... foi requisitado indevidamente 831$00 (oitocentos e trinta e um escudos) verba referente a receita e que não foi orçamentada, quantia que é reposta no saldo entregue através da guia n.º 12 ...". Esta declaração é datada de 9 de Julho de 2001.
Fundo Escolar da Escola Básica 3/Secundária Vitorino Nemésio - Os Saldos, Final e Inicial, na posse do Tesouro, considerados na Conta da Região - 28.975$00 - divergem dos mencionados na Conta de Gerência, cujo valor é zero. Segundo o que se apurou, esta divergência deveu-se a um lapso do serviço que, após contacto deste Tribunal, enviou novo Mapa da Conta de Gerência, com a divergência corrigida.
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada Mouzinho da Silveira - A divergência de 625.359$00 entre as entregas no Tesouro, consideradas na Conta da Região (1.105.890$00) e contabilizado na Conta de Gerência (480.531$00), corresponde a um engano de contabilização por parte do Fundo. De acordo com os documentos enviados pelo fundo e após análise mais detalhada da Conta de Gerência, concluiu-se que, efectivamente, foram entregues no Tesouro 1.105.890$00. No entanto, e no que se refere aos valores requisitados, a divergência entre a Conta da Região e a Conta de Gerência ascende a 1.085.980$00, uma vez que o Fundo não contabiliza qualquer valor. Não foi possível detectar a razão da existência desta divergência, tendo o serviço alegado que "...a composição do órgão de gestão desta escola foi alterada, facto pelo qual não encontramos explicação para algumas divergências verificadas.".
Fundo Escolar da Área Escolar de Angra do Heroísmo - Existem divergências, tanto no Saldo Inicial na posse do Tesouro, como no Saldo Final e nos valores recebidos e entregues no Tesouro. O Fundo enviou novo Mapa da Conta de Gerência com os valores corrigidos, assim como cópias das guias de entrega das receitas e de requisição de fundos, confirmando-se os valores constantes da Conta da Região.
Fundo Escolar da Área Escolar de Ginetes - Este serviço teve, no ano 2000, uma gerência partida, tendo a primeira terminado no dia 16 de Julho, data em que se iniciou a segunda, que durou o restante período do ano. O Saldo Inicial no Tesouro, de 77.000$00, o entregue e recebido no Tesouro nulo e o Saldo Final no Tesouro de 77.000$00, considerados na Conta de Gerência, não correspondem, em nenhuma parcela, aos inscritos na Conta da Região - Saldo Inicial no Tesouro - 76.300$00; entregue no Tesouro - 246.698$00; recebido do Tesouro - 322.998$00; e Saldo Final no Tesouro nulo. Apuram-se, assim, divergências de 700$00, - 246.698$00, - 322.998$00 e 77.000$00, respectivamente. Analisadas ambas as contas, não se detectou qualquer documento que justifique ou refute os valores apresentados pela Conta da Região, pelo que não se chegou a esclarecer a razão da divergência.
Nos restantes Fundos, em grande parte, e tal como ocorrido em 1999, a divergência apurada resulta de os valores das Receitas Próprias entregues e requisitados no Tesouro não se encontrarem reflectidos no mapa da Conta de Gerência, na rubrica específica para os movimentos em causa, que se encontra a Zero. Estão nesta situação os seguintes Fundos:
Fundo Escolar da Escola Básica 2,3 Gaspar Frutuoso
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada dos Biscoitos
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada da Graciosa
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada e Secundária das Velas
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada das Flores
Fundo Escolar da Escola Secundária G/B de Domingos Rebelo
Fundo Escolar da Escola Básica P.e Jerónimo Emiliano de Andrade
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada de Povoação
Fundo Escolar da Área Escolar de Ponta Delgada
Fundo Escolar da Área Escolar da Horta
Fundo Escolar da Área Escolar da Praia da Vitória
Fundo Escolar da Área Escolar da Ribeira Grande
Fundo Escolar da Área Escolar de Rabo de Peixe
Fundo Escolar da Área Escolar de Capelas
Fundo Escolar da Área Escolar dos Arrifes
Fundo Escolar da Área Escolar da Lagoa
Como, na larga maioria dos casos, as divergências apuradas se devem à omissão da contabilização dos fluxos de receitas próprias com o Tesouro, concluiu-se que as referências efectuadas no Parecer sobre a Conta da Região de 1999 subsistem. Não obstante os Fundos Escolares persistem nos mesmos erros, pelo que importa prosseguir na formação orientada, em ordem a um melhor conhecimento das diferentes rubricas de classificação económica.
(nota 50) Ofício n.º 373, datado de 19/02/2002, da Escola Profissional das Capelas.
(nota 51) Ofício n.º 143, datado de 03/02/2002, da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas
(nota 52) "A utilização das quantias inscritas ... será feita mediante requisições processadas pelos fundos e organismos indicados, a remeter à Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade para conferência, verificação do duplo cabimento e autorização de pagamento." - sublinhado nosso.
(nota 53) Ofício n.º 196/02, datado de 18/02/02, do Fundo Escolar da Escola Básica Integrada/S de Santa Maria.
(nota 54) Ofício n.º 154, do Fundo Escolar do Conservatório Regional de Ponta Delgada.
II - Receita consignada
A Receita Consignada é constituída por fluxos que funcionam, na prática, como operações de tesouraria. De facto, tal como estas, são fundos que transitam pelos cofres do Tesouro sem estarem sujeitos às regras e princípios estatuídos na Lei de Enquadramento do Orçamento, visto não se tratarem de operações orçamentais. Ao darem entrada nos cofres da Região, são afectos às respectivas entidades.
As importâncias provindas da Receita Consignada encontram-se, assim, sujeitas à exigência do duplo cabimento. Por isso, e na óptica da despesa das RC, para que tais recursos possam ser entregues aos correspondentes destinatários, deverão ter entrado, previamente, nos cofres da Região.
De acordo com o artigo 41.º, alínea f), e do artigo 42.º, ambos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, a movimentação destes fundos constitui um dos aspectos que devem ser apreciados em sede de emissão de Parecer sobre a Conta da Região.
Em anteriores Pareceres, este Tribunal alertou para a existência de algumas anomalias no seio das Receitas Consignadas, nomeadamente saldos negativos e a não movimentação de muitos outros, em alguns casos com valores bastante significativos. Dizia-se, então, que permaneciam, indevidamente, nos cofres da Região, não sendo transferidos para as entidades a quem se destinavam. Neste âmbito, desenvolveu-se, em 1999, uma auditoria às Receitas Consignadas, assim como aos valores movimentados nesse ano.
Na análise que se segue, para além de se apreciar a evolução das diferentes rubricas da receita consignada e respectivos saldos, tem-se como principal preocupação verificar o impacto da auditoria realizada, uma vez que as regularizações a efectuar só poderiam verificar-se em anos futuros.
1 - Receita
Os valores arrecadados, em 2000, situaram-se nos 25,3 milhões de contos, dos quais, mais de 50%, correspondem a Transferências do Estado, destinadas a Autarquias Locais.
As Transferências da União Europeia para Outras Entidades é outra das componentes mais significativas, concentrando 22,6% da receita.
A "Participação da EDP na EDA" é uma rubrica de carácter extraordinário, uma vez que não se encontrava previsto qualquer valor para a sua receita, apesar de bastante significativa.
GRÁFICO VI.II.1
Receita consignada por rubrica
Dos 31,5 milhões de contos previstos de Receita Consignada, foram arrecadados 25,3 milhões, originando um desvio de 6,3 milhões. A taxa de execução posicionou-se, deste modo, nos 80%.
Aquele desvio deveu-se, primacialmente, às rubricas "Transferências da União Europeia para Outras Entidades" e "Comparticipação do OE na Redução das Tarifas da EDA" (Quadro VI.II.1), cujos desvios totalizaram 6,8 milhões de contos.
QUADRO VI.II.1
Desvios na execução da receita consignada
A execução das principais rubricas da Receita Consignada encontra-se espelhada no quadro seguinte:
QUADRO VI.II.2
Execução da receita
2 - Despesa
A despesa prevista é coincidente com a receita, dada a natureza deste tipo de fluxos.
As despesas totalizaram 25 milhões de contos, originando um aumento no saldo acumulado, uma vez que 262 mil contos de receita cobrada não foi transferida para os respectivos destinatários (ver Quadro II.3).
As Transferências do Estado e da UE continuam a ser as rubricas que maiores valores apresentam, atingindo, no seu conjunto e em termos percentuais, 75,5%.
GRÁFICO VI.II.2
Despesa consignada
As Receitas Consignadas encontram-se sujeitas à regra do duplo cabimento, na medida em que as importâncias a entregar aos correspondentes destinatários não se limita ao valor orçamentado, mas ao volume das retenções, incluindo os saldos transitados de exercícios anteriores.
Em resumo, os valores transitados pela Conta da Região, ao abrigo da Receita Consignada, foram os seguintes:
QUADRO VI.II.3
Receita consignada
3 - Resultados da auditoria
A auditoria efectuada à Receita Consignada, em 1999, (Auditoria n.º 22/2000), permitiu obter um conhecimento mais aprofundado das situações a regularizar, aspecto a que se vinha fazendo referência, invariavelmente, desde o Parecer sobre a Conta da Região de 1996.
Foram várias as rubricas que se encontravam com saldos em trânsito, com movimento (345.580.997$00) (ver nota 55) ou sem movimento (58.035.528$00) (ver nota 56), e outras, ainda, sem saldos em trânsito e sem movimento (2.661.421$00) (ver nota 57).
Destes valores, 29 mil contos, foram regularizados transitando nulos para o ano 2000, nos termos do despacho do SRPFP, de 20 de Dezembro de 1999, sendo transferidos para a Conta, conforme se ilustra melhor no quadro seguinte:
(nota 55) As rubricas com movimentos e saldos em trânsito totalizavam, no final de 1999, 345.580.997$00.
(nota 56) As rubricas sem movimento e com saldos em trânsito totalizavam, no final de 1999, 58.035.528$00.
(nota 57) As rubricas sem movimento e sem saldos em trânsito totalizavam, no final de 1999, 2.661.421$00.
Para além daquelas regularizações de saldos, levando à anulação de parte das rubricas, foram ainda eliminadas outras que transitavam na Conta, sem saldos em trânsito e sem movimento. As rubricas eliminadas foram as constantes do quadro seguinte:
Houve, também, saldos regularizados no decurso de 2000, tendo transitado para 2001, como nulos ou com valores bastantes inferiores aos de 2000. A correcção de saldos, daqui resultante, foi de 71.402.453$00 e as rubricas em questão foram as seguintes:
Contudo, e apesar do esforço do GSRPFP na regularização dos saldos, ficaram, ainda, por regularizar as seguintes rubricas:
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
VI.1 - Uma parte significativa dos fundos escolares não contabiliza os fluxos de receitas próprias que efectuam com o tesouro (entregas e requisições de receitas próprias);
VI.2 - Apesar das regularizações efectuadas na Consignação das Receitas, existem, ainda, 15 rubricas, no valor global de 356,8 mil contos, por regularizar;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
VI.1 - Estes Serviços continuarão a desenvolver esforços no sentido de todos os organismos autónomos, designadamente, os fundos escolares, procederem à entrega e à requisição das suas receitas próprias nos cofres do tesouro regional.
VI.2 - Na conta da região relativa a 2000 procedeu-se a um conjunto de regularizações nas Receitas Consignadas, designadamente, em rubricas que não registavam movimentos nos últimos anos e que mantinham saldos. Estão em análise outras rubricas que, igualmente, poderão ser regularizadas nas próximas contas da região.
Comentário
VI.1 - Independentemente da entrega e requisição das receitas próprias dos fundos, nos cofres do Tesouro regional, existe ainda um grande número de fundos que não escritura estes movimentos na Conta de Gerência.
CAPÍTULO VII
Dívida pública
A presente análise abrange o Sector Público Administrativo (SPA) e tem por base as informações contidas nos Volumes I e II da Conta de 2000, os elementos existentes neste Tribunal, designadamente as Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos (FSA) e dos organismos integrados no Serviço Regional de Saúde (SRS), bem como todas as informações solicitadas a diversas entidades, com vista à confirmação dos valores contabilizados na Conta.
A apreciação a efectuar à dívida pública, nomeadamente, as responsabilidades directas ou indirectas da Região, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, no primeiro caso, e a concessão de avales, no segundo, integra-se no conjunto das atribuições e competências cometidas ao Tribunal de Contas, em sede de elaboração do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região, e encontra o seu suporte legal na conjugação dos artigos 41.º e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (ver nota 58).
(nota 58) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
I - Administração directa
O enquadramento jurídico da dívida encontra-se, basicamente, no EPARAA, na LFRA, no Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro - diploma que define o regime de endividamento e de financiamento dos défices das Regiões Autónomas -, como ainda no disposto no Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, que estabelece o regime da concessão de avales.
Tanto o EPARAA (ver nota 59), como a LFRA (ver nota 60), determinam que a Região pode contrair empréstimos internos e externos, de médio e longo prazos, exclusivamente destinados a financiar investimentos. Todavia, a contracção de empréstimos externos carece de autorização prévia da Assembleia da República, após audição do Governo da República. Além disso, anualmente, no diploma que aprova o ORAA, estabelece-se o valor máximo dos empréstimos a contrair (ver nota 61), enquanto que, no diploma que aprova o OE, fixa-se o acréscimo líquido de endividamento para a Região (ver nota 62), não devendo, em todo o caso, o serviço da dívida total exceder 25% das Receitas Correntes do ano anterior (exceptuando as transferências do Estado) (ver nota 63).
Para superar dificuldades de tesouraria, "...as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo, que deverão estar liquidados no último dia do ano e que não deverão ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior." (ver nota 64)
O Governo Regional tem, ainda, poderes para garantir operações financeiras internas e externas, requeridas para execução de empreendimentos de reconhecido interesse económico e social, através de avales. A sua concessão é subordinada a limites fixados estatutariamente (ver nota 65) e anualmente revistos, por Resolução da ALRA.
As normas específicas para o ano 2000, que a seguir se transcrevem, impõem as seguintes limitações e condicionantes:
Artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril - Aprova o Orçamento do Estado para 2000:
"As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de contos..., incluindo todas as formas de dívida".
Artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro - Aprova o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2000:
"Os empréstimos a realizar pelo Governo Regional devem...:
a) Ser empréstimos amortizáveis a colocar junto das instituições financeiras..., sendo a opção pelos empréstimos externos ou internos ditada pela preocupação de reduzir os encargos com a dívida pública regional;
b) Não ultrapassarem o valor de 5 milhões de contos;
c) Serem aplicados no financiamento de investimentos ou de outros empreendimentos especialmente reprodutivos, ..."
(nota 59) N.os 3 e 4 do artigo 109.º do EPARAA.
(nota 60) Artigo 23.º da LFRA.
(nota 61) Artigos 2.º e 3.º, do Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro, e artigo 23.º da LFRA.
(nota 62) Artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril - Aprova o OE para 2000.
(nota 63) N.º 3 do artigo 26.º da LFRA.
(nota 64) Artigo 25.º da LFRA.
(nota 65) Alínea e) do artigo 30.º do EPARAA.
1 - Empréstimos contraídos em 2000
Tendo por base as informações contidas na Conta, construiu-se o Quadro VII.I.1, onde se verifica que a Região recorreu a um único empréstimo no mercado interno, no valor de 5 milhões de contos. O Capítulo Passivos Financeiros registou uma execução de 100%, apesar de o empréstimo de médio e longo prazo previsto em sede orçamental ter sido substituído por um de curto prazo na execução.
QUADRO VII.I.1
Empréstimos previstos e realizados em 2000
O financiamento foi efectuado através de uma Emissão de Papel Comercial, de curto prazo (ver nota 66), cuja operação foi liderada pelo Banco Espírito Santo Investimento, e destinou-se a financiar o Plano de investimentos.
Com este empréstimo, respeitou-se o limite de crédito previsto no ORAA (ver nota 67) para 2000, estabelecido em cinco milhões de contos (alínea b) do artigo 4.º), bem como o limite previsto para os empréstimos de curto prazo (ver nota 68), segundo o qual "...as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo...que não deverão ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior".
Apesar disso, não foi cumprido o estipulado no artigo 25.º da LFRA, na parte em que se determina que "...as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo, que deverão estar liquidados no último dia do ano....", uma vez que aquele empréstimo transitou para o ano seguinte e não foi amortizado em 2000, dada a sua própria natureza de empréstimo a curto prazo (Quadro VII.I.2).
Na sequência do esclarecimento prestado pelo GSRPFP, em sede de contraditório, pode concluir-se que, na prática, não foi violado o referido no artigo 25.º da LFRA. No entanto, a contabilização na Conta não deveria ser em "Empréstimos de Curto Prazo" (nestas condições deveria estar liquidado no último dia do ano) mas, pelo contrário, em Empréstimos a Médio e Longo Prazos" pois trata-se de "dívida fundada" e não de "divida flutuante" (ver nota 69).
(nota 66) Prazo do empréstimo - 1 ano. Taxa de juro - EURIBOR a 3 meses, acrescida de um spread de 10 pontos base.
(nota 67) Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro.
(nota 68) Artigo 25.º da LFRA.
(nota 69) Ver artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro.
2 - Serviço da dívida
Tomando por base os valores inscritos na Conta, construiu-se o Quadro VII.I.2, onde se verifica que os encargos decorrentes do serviço da dívida pública totalizaram 2.072 milhares de contos, em que 2.065 milhares são relativos a Juros e 8 milhares a Outros Encargos Correntes da Dívida, não se registando amortizações.
QUADRO VII.I.2
Serviço da dívida directa em 2000
A quase totalidade das verbas previstas para Juros foram efectivamente pagas, enquanto que os Outros Encargos Correntes da Dívida atingiram uma execução de 79%, correspondendo a menos 2 mil contos em relação ao previsto.
GRÁFICO VII.I.1
Repartição dos juros por tipo de dívida
Dos 2.064.821.638$00 de juros pagos, 2.017.784.094$00 referem-se a 3 empréstimos externos e 47.037.544$00 ao empréstimo interno, contraído junto da Caixa Geral de Depósitos, para financiar o Plano de 1999.
Como já foi referido no ponto 1 deste Capítulo, as despesas com o serviço da dívida não podem exceder 25% das Receitas Correntes do ano anterior, exceptuando as TOE. Sabendo-se que as Receitas Correntes, em 1999, totalizaram cerca de 76 milhões de contos, 25% deste valor corresponde a 19 milhões de contos, donde se conclui que o limite imposto legalmente foi respeitado.
2.1 - Evolução dos encargos correntes da dívida
A evolução dos encargos correntes com a dívida, entre 1997 e 2000, está representada no Gráfico VII.I.2.
GRÁFICO VII.I.2
Evolução dos encargos correntes com a dívida
As receitas afectas à amortização da dívida regional têm "caído", em consequência directa do programa especial de redução da dívida, e respectivos encargos, previsto na LFRA (ver nota 70).
No ano em apreço, verifica-se uma redução de 40,6% dos encargos com a dívida, justificada, essencialmente, pela inexistência de amortizações, já que os Juros e Outros Encargos cresceram 61%, em resultado do acréscimo dos níveis de endividamento.
(nota 70) Com base no artigo 47.º da LFRA, o Governo da República assumiu 110 milhões de contos da dívida regional, o que originou, necessariamente, uma redução das verbas utilizadas na amortização de empréstimos e dos respectivos juros. Além disso, nos anos de 1996 e 1997, e ainda com base na LFRA, o Governo da República assumiu cerca de 8 milhões de contos de juros da dívida regional.
3 - Dívida directa em 31/12/2000
A dívida directa atingiu, em 31 de Dezembro de 2000, os 49,6 milhões de contos, sendo 12,2 milhões (24,6%) de dívida interna e 37,4 milhões (75,4%) de dívida externa.
QUADRO VII.I.3
Dívida directa total
Tendo em atenção o valor da dívida em 31 de Dezembro de 1999 e as respectivas alterações no ano 2000, construiu-se o Quadro VII.I.4, onde está, detalhadamente, apresentado o valor da dívida directa, interna e externa, no final de 2000.
QUADRO VII.I.4
Dívida directa - interna e externa
A dívida interna compreende o empréstimo assumido, em 1999, no valor de 7,2 milhões de contos e o contraído em 2000, no valor de 5 milhões de contos, ambos destinados a financiar o Plano de investimentos.
A dívida externa manteve-se nos 37,4 milhões de contos, não apresentando qualquer variação relativamente a 1999 e 1998. Segundo informações contidas no Volume I da Conta, os empréstimos em moeda estrangeira foram sujeitos a operações Swap, mecanismo que visou eliminar o risco cambial.
A dívida directa registou um acréscimo de 11,2% (5 milhões de contos).
Assim, comprova-se que o limite ao endividamento da RAA, previsto no artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Aprova o OE para 2000), foi cumprido - "As Regiões Autónomas dos Açores..., não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de contos...".
3.1 - Evolução da dívida directa
Depois de atingir o auge em 1997 (133 milhões de contos), a dívida directa decresceu a partir de 1998, em consequência da assunção de 110 milhões de contos, pelo Governo da República, no âmbito da LFRA (ver nota 71). Esta tendência inverteu-se em 2000, ao registar-se um acréscimo de 11,2%, decorrente do empréstimo interno contraído pela Região, no valor de 5 milhões de contos, e de não se terem operado amortizações.
GRÁFICO VII.I.3
Evolução da dívida directa
(nota 71) Artigo 47.º da LFRA.
4 - Dívida garantida
A RAA tem, também, competência para garantir operações financeiras, internas e externas, requeridas para execução de empreendimentos de reconhecido interesse económico e social - Avales. A sua concessão é subordinada a limites fixados estatutariamente (ver nota 72) e encontra-se disciplinada no Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro.
O limite de concessão destas garantias é anualmente fixado pela ALRA, existindo, ainda, no quadro normativo regional, uma disposição que autoriza o GSRPFP a fixar anualmente a comissão a suportar pelos beneficiários de avales.
Assim, para 2000, o diploma que aprovou o ORAA (ver nota 73) fixou o limite máximo dos avales, a conceder pela Região, em 1 milhão de contos.
À semelhança de 1999, a comissão a pagar pelos beneficiários dos avales não foi legalmente definida, contrariando o artigo 16.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro (ver nota 74), onde se determina que "A comissão do aval a suportar pelos beneficiários será graduada anualmente por portaria do Secretário Regional das Finanças".
Segundo as informações contidas na Conta, o valor da dívida garantida, em 31 de Dezembro de 2000, era de 14,9 milhões de contos.
QUADRO VII.I.5
Responsabilidade da região em 31/12/00, por avales concedidos
O único aval concedido pela RAA, em 2000, destinou-se à empresa Lotaçor - Serviço Açoriano de Lotas, EP, nas seguintes condições:
Instituição de Crédito: BCA
Montante: 1.000.000.000$00
Prazo: 7 anos
Carência de Capital: 2 anos
Reembolso: 5 prestações anuais e iguais, com início no final do 3º ano do prazo do empréstimo.
Além deste aval, a Região é, ainda, responsável pelos avales concedidos em anos anteriores, (conforme Quadro VII.I.5). A sua análise permite concluir que, apesar da nova concessão, a responsabilidade decresceu 32 milhares de contos, ou seja, menos 0,2%, em resultado de amortizações parciais de alguns empréstimos.
As instituições de crédito financiadoras dos empréstimos garantidos são, na sua maioria, do exterior (conforme Conta da Região).
O Gráfico VII.I.4 distribui a dívida garantida por beneficiários. Como se pode verificar, a EDA continua a ser a principal destinatária das responsabilidades assumidas pela RAA, absorvendo 38% do valor global, apesar do decréscimo verificado.
Por outro lado, 71% das entidades beneficiárias de avales são empresas participadas, directa ou indirectamente, pela Região, enquanto os restantes 29% respeitam a instituições integralmente públicas (SATA e IAMA) (ver nota 75).
GRÁFICO VII.I.4
Estrutura dos avales por beneficiário, em 2000
(nota 72) Alínea e) do artigo 30.º do EPARAA.
(nota 73) Artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/A, de 18 de Janeiro.
(nota 74) Regime de concessão de avales da Região Autónoma dos Açores.
(nota 75) Desde 1996, a Região não concede aval a empréstimos contraídos por privados.
4.1 - Evolução da dívida garantida
A dívida garantida tem registado oscilações crescentes e decrescentes, como se pode verificar através do Gráfico VII.I.6. Com a transição da EDA de empresa pública para participada, em 1999, os avales concedidos ao sector participado cresceram, em detrimento dos destinados ao sector público.
O rácio dos avales concedidos pela Região, sobre a receita corrente, tem vindo a decrescer, nos últimos quatro anos, em consequência directa da diminuição das garantias prestadas (Gráfico VII.I.5).
GRÁFICO VII.5
Relação entre os avales e as receitas correntes
GRÁFICO VII.6
Evolução total da dívida garantida e por sectores
5 - Encargos assumidos e não pagos pelos serviços simples
Os encargos assumidos e não pagos, resultam da existência de despesas assumidas pelo Orçamento de determinado ano, incluindo o período complementar, cujo pagamento só se concretiza na vigência de Orçamentos seguintes.
Os encargos assumidos e não pagos decorrem, por isso, da falta de autorização de pagamento e/ou de insuficiência da Tesouraria.
Considerando que os encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples resulta do somatório das dívidas de cada Departamento Governamental, conhecendo-se e incluindo-se na Conta o valor global, a desagregação, por Secretaria Regional, possibilitaria uma análise mais pormenorizada, permitindo identificar com maior facilidade a sua origem. Não faz sentido, por isso, que a Conta quantifique a dívida administrativa total, sem a desagregar por organismo responsável pela sua constituição.
Para complementar aquela informação, este Tribunal oficiou às Secretarias Regionais, a fim de informarem sobre o valor e a razão do não pagamento de encargos assumidos. O Quadro VII.I.6 foi construído com base nas informações obtidas. A falta de receita foi a principal justificação. No entanto, a entrega tardia de facturas, por parte dos fornecedores, foi também um argumento apresentado.
De acordo com o Volume I da Conta, os encargos assumidos e não pagos dos serviços simples (Secretarias Regionais) somava 1.876 milhares de contos, valor diferente do apurado por este Tribunal (2.409 milhares de contos).
QUADRO VII.I.6
Encargos assumidos e não pagos por Departamento
O Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência é responsável pela maioria (51%) dos encargos assumidos e não pagos (1,2 milhões contos), seguido da SRHE (638 mil contos).
5.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos dos serviços simples
Após uma tendência decrescente (entre 1997 e 1999), os encargos assumidos e não pagos pelas Secretarias Regionais cresceram significativamente em 2000, registando um aumento de 1 milhão de contos (79%), relativamente ao ano de 1999 (Gráfico VII.I.7).
GRÁFICO VII.I.7
Evolução dos encargos assumidos e não pagos pelos serviços simples
6 - Dívida do Serviço Regional de Saúde
A dívida do Serviço Regional de Saúde, e respectiva evolução, no período compreendido entre 1997 e 2000, será, também, objecto de análise.
Os dados utilizados resultaram do levantamento efectuado às Contas de Gerência (76) de todos os serviços de saúde, bem como de informações complementares requeridas por ofício.
Como se mencionou, em Pareceres anteriores, o sistema denominado de factoring (77) foi implementado nas Unidades de Saúde que constituem o Serviço Regional de Saúde. Este sistema de pagamento pretendia pôr cobro às dificuldades financeiras das Unidades de Saúde, assim como assegurar aos fornecedores maior certeza e regularidade no pagamento dos créditos, que detêm sobre os Centros de Saúde e Hospitais.
Com a implementação daquela forma de pagamento, as Unidades de Saúde deixaram de contrair empréstimos, o que se certificou pelo saldo nulo da Conta 23 - Empréstimos Obtidos das Contas de Gerência, optando por recorrer ao já aludido Factoring.
(nota 76) Nesta data, algumas Contas de Gerência não se encontravam aprovadas.
(nota 77) Despacho Normativo n.º 89/98, de 26 de Março - Jornal Oficial, I Série, n.º 13, de 26 de Março.
6.1 - Factoring
A consulta aos Balancetes, incluídos nas Contas de Gerência das Unidades de Saúde Regionais, revela que, no âmbito do factoring, havia por liquidar cerca de 7,6 milhões de contos (Quadro VII.I.7), no final de 2000.
QUADRO VII.I.7
Factoring
Os Armazenistas e os Fornecedores de Convencionados são os principais credores do factoring com as Unidades de Saúde Regionais, representando, em conjunto, 86% da dívida total..
Comparativamente a 1999, os valores a pagar, decorrentes do factoring, cresceram 64%, o correspondente a um aumento de 2,9 milhões de contos (Quadro VII.I.8).
QUADRO VII.I.8
Valores a pagar decorrentes do factoring
Os 3 Hospitais e os Centros de Saúde de Ponta Delgada e de Angra do Heroísmo são os serviços que apresentam maiores saldos a pagar às instituições de crédito.
Comparando os valores do factoring afectos a cada Unidade de Saúde, realça-se:
O Hospital de Ponta Delgada registou um acréscimo de 1,2 milhões de contos (85%);
O Centro de Saúde de Ponta Delgada aumentou o seu endividamento em 102%;
Em termos relativos, o Centro de Saúde da Ribeira Grande foi o serviço que registou maior acréscimo de dívida (158%);
Dos Centros de Saúde que diminuíram a dívida, destaca-se o Centro de Saúde de Vila Franca, que, no final do ano, apresentou saldo nulo.
6.2 - Juros suportados pelas unidades de Saúde
A utilização do sistema de pagamento instituído levou a que as Unidades de Saúde suportassem, em 2000, encargos financeiros, na ordem dos 316 mil contos, respeitando a quase totalidade a juros.
QUADRO VII.I.9
Encargos correntes da dívida em 2000
Relativamente a 1999, e como se pode ver no Quadro VII.I.10, os encargos financeiros a pagar, decorrentes do factoring, cresceram substancialmente (172%, cerca de 200 mil contos), em parte, como consequência do crescimento da dívida.
QUADRO VII.I.10
Encargos correntes da dívida
Os Hospitais são responsáveis por 59% dos custos financeiros - cerca de 184 mil contos -, sendo o Hospital de Ponta Delgada a instituição com maiores encargos (32%, equivalentes a 102 mil contos).
Segundo informações contidas nas Contas de Gerência, cerca de 85 mil contos de Juros e Outros Custos e Perdas Financeiras não foram pagos em 2000, transitando para o(s) ano(s) seguinte(s) (ver nota 78). Em 1999, aquela dívida posicionou-se nos 7 mil contos (ver nota 79), valor substancialmente inferior ao que transitou para 2001.
Dos custos financeiros em dívida, destacam-se os referentes ao Centro de Saúde da Ribeira Grande [24 mil contos (ver nota 80)], uma vez que, em 1999, não possuía dívida naquela conta.
(nota 78) Anexo VII.I.1 - Juros e Outros Custos e Perdas Financeiras, Pagos e em Dívida do SRS.
(nota 79) Vide páginas 185 e 188 do Parecer sobre a Conta da Região de 1999.
(nota 80) Anexo VII.I.1 - Juros e Outros Custos e Perdas Financeiras, Pagos e em Dívida do SRS.
6.2.1 - Evolução dos juros suportados pelas unidades de saúde
O Gráfico VII.I.8 apresenta a evolução dos juros suportados pelas Unidades de Saúde, nos últimos quatro anos. Destaca-se o acréscimo de 172%, em 2000, que, como já se referiu, é, em parte, consequência do crescimento da dívida aos Bancos, em resultado das operações de factoring.
Após a utilização do factoring (1998), os encargos com a dívida têm vindo a aumentar significativamente.
GRÁFICO VII.I.8
Evolução dos juros suportados pelas unidades de saúde
6.3 - Encargos assumidos e não pagos do Serviço Regional de Saúde
Considerando que os encargos assumidos e não pagos do Serviço Regional de Saúde resulta do somatório das dívidas de cada Unidade de Saúde, conhecendo-se e incluindo-se na Conta da Região o valor global, a apresentação dos parciais, por Unidade de Saúde, possibilitaria uma análise mais pormenorizada, identificando, com maior facilidade, a sua origem. Não faz sentido, por isso, que a Conta da Região, ao apresentar esta informação, a quantifique em termos globais, sem a desagregar por organismo responsável pela sua constituição.
Com o objectivo de recolher mais informações, o Tribunal oficiou às Unidades de Saúde Regionais, questionando o montante e as razões do não pagamento de encargos assumidos pelos orçamentos de 2000.
Segundo o Volume I da Conta, os encargos assumidos e não pagos do Serviço Regional de Saúde, em 31/12/2000, somava 13.738 milhares de contos, valor diferente do apurado por este Tribunal. Com base em informações das Unidades de Saúde e dados contidos nas Contas de Gerência, o valor em dívida é de 14.160 milhares de contos (Quadro VII.I.11).
QUADRO VII.I.11
Encargos assumidos e não pagos do Serviço Regional de Saúde
Os encargos assumidos e não pagos, pelas Unidades de Saúde, atingiram os 14,2 milhões de contos, dos quais, 8 milhões são imputáveis aos Hospitais regionais (57%).
Do total dos encargos assumidos e não pagos, 53% respeitam a dívidas ao factoring.
Do universo das Unidades de Saúde, salienta-se o Centro de Saúde da Madalena, onde a dívida corresponde, exclusivamente, às operações de factoring.
O Centro de Saúde da Povoação e o Hospital da Horta também se destacam, pois a dívida ao factoring corresponde a 86% e 74%, respectivamente, dos encargos assumidos e não pagos (Anexo VII.I.2).
Comparativamente a 1999, os encargos assumidos e não pagos, pelas Unidades de Saúde, aumentaram 3 milhões de contos, o que corresponde a um crescimento de 29%.
Constatou-se (ver nota 81), ainda, que 44% das despesas efectuadas e não pagas, o equivalente a 6 milhões de contos, foram realizadas sem cabimento orçamental, o que viola uma regra básica da contabilidade pública (ver nota 82), pese embora os serviços terem justificado que todas aquelas despesas foram "absolutamente indispensáveis". Sendo um argumento de peso num sector como o da saúde, encontra-se fora da esfera de competências deste Tribunal, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, apreciar tal juízo, competindo-lhe, simplesmente, no caso em apreço, relatar a violação de uma regra elementar da Contabilidade Pública, para além de a justificação "absolutamente indispensáveis" não ser objectiva, evidenciando-se a insuficiência de dotação orçamental.
O Hospital da Horta e os Centros de Saúde de Vila Franca do Campo e de Vila do Porto foram os únicos que possuíam cabimento para a totalidade dos encargos assumidos. A falta de pagamento deveu-se, nestes casos, ao facto do orçamento da receita ter ficado aquém do previsto. Os restantes Serviços assumiram encargos sem cobertura orçamental, salientando-se os casos do Hospital e Centro de Saúde de Ponta Delgada, que assumiram, respectivamente, 1,8 e 1,6 milhões de contos, nestas condições. Em termos relativos, destacam-se os Centros de Saúde do Nordeste, da Horta e de São Roque do Pico, onde os encargos assumidos e não pagos foram, na sua quase totalidade, realizados sem cobertura orçamental (ver nota 83).
Os responsáveis pelas Unidades de Saúde foram praticamente unânimes na justificação do não pagamento de certos encargos assumidos em 2000, alegando, a insuficiência de tesouraria originada pela "não cobrança de receita emitida, proveniente da facturação aos Subsistemas de Saúde" e por "insuficiência de receita própria e do Estado".
Confrontando as informações enviadas a este Tribunal, pelas Unidades de Saúde e pelo Instituto de Gestão Financeira da Saúde, com os valores constantes dos Mapas de Fluxos Financeiros, incluídos nas Contas de Gerência, detectaram-se as divergências constantes no Quadro VII.I.12.
QUADRO VII.I.12
Divergências nos valores dos encargos assumidos e não pagos do Serviço Regional de Saúde, em 2000
Em 31 de Dezembro de 1999, as Unidades de Saúde Regionais acumulavam uma dívida de 11 milhões de contos (ver nota 84), que, em princípio, deveria ser paga em 2000, pela conta 697 - Correcções relativas a exercícios anteriores. No entanto, e segundo as informações incluídas nos Mapas de Fluxos Financeiros, este valor não foi pago na íntegra, transitando, para o(s) ano(s) seguinte(s), cerca de 4 milhões de contos (Quadro VII.I.13).
QUADRO VII.I.13
Pagamento de dívidas de anos anteriores
O Instituto de Gestão Financeira da Saúde e o Centro de Saúde de Nordeste foram os únicos serviços que pagaram a totalidade dos valores em dívida de ano(s) anterior(es). Pelo contrário, o Centro de Oncologia, o Hospital da Horta e o de Ponta Delgada foram os que menos abateram a dívida de anos anteriores.
O Centro de Saúde da Ribeira Grande pagou, em 2000, dívidas de anos anteriores, no montante de 474 mil contos, apesar de, no final de 1999, apresentar 390 mil contos. O responsável desta Unidade de Saúde esclareceu (ver nota 85) que deram entrada facturas relativas ao ano económico de 1999, "após o encerramento da Conta de Gerência de 1999, e que de acordo com o principio da especialização de exercícios, foram devidamente contabilizadas nas subcontas da rubrica 697 - Correcções relativas a exercícios anteriores".
O Gráfico VII.I.9 apresenta o total dos encargos assumidos e não pagos de 2000, subdivididos pelas diferentes classes (ver nota 86). À semelhança de 1999, os encargos assumidos e não pagos pela classe dos Subcontratos, onde se incluem os Produtos Vendidos por Farmácias, Internamentos, Meios Complementares de Diagnóstico, e Transporte de Doentes, ou seja, despesas directamente associadas à prestação de cuidados de saúde, são os mais elevados, representando 39% do total.
Relativamente a 1999, os encargos assumidos e não pagos registaram um crescimento generalizado nas diferentes classes, com excepção do Imobilizado, que decresceu 69%. Destaca-se o crescimento da classe das Existências, cujo endividamento aumentou 2 milhões de contos. Em termos relativos, evidenciam-se os Custos e Perdas Financeiras, que aumentaram 963% (crescimento de 7 mil contos, em 1999, para 85 mil, em 2000).
A conta 697 - Correcções relativas a exercícios anteriores -, soma um valor significativo (cerca de 4 milhões de contos), correspondente a 27% do total em dívida. Quer isto dizer que uma parte substancial da dívida reporta-se a encargos assumidos em anos anteriores.
GRÁFICO VII.I.9
Natureza dos encargos assumidos e não pagos em 1999 e 2000
No Anexo VII.I.4, apresenta-se o valor da dívida desagregada por contas e por Unidade de Saúde, de onde se destaca:
O Hospital de Ponta Delgada é o principal devedor nas diversas classes, justificado pelo número de utentes e de serviços prestados;
O Centro de Saúde de Ponta Delgada é o principal devedor dos Subcontratos, sendo responsável por 28% da dívida total desta classe, ou seja, 1,5 milhões de contos;
O Hospital de Angra do Heroísmo é o organismo com maiores encargos em dívida na classe Pessoal. Os 57 mil contos representam 43% do total na classe;
O Centro de Saúde da Ribeira Grande foi o serviço que mais ficou a dever à banca em juros, cerca de 24 mil contos, correspondendo a 30% do total em dívida de Custos e Perdas Financeiras.
(nota 81) Anexo VII.I.3 - Encargos Assumidos e Não Pagos pelo SRS, com e sem Cabimento.
(nota 82) Artigo 18.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
(nota 83) Anexo VII.I.3 - Encargos Assumidos e Não Pagos pelo SRS, com e sem Cabimento.
(nota 84) Valor apurado por este Tribunal no Parecer sobre a Conta da Região de 1999 (páginas 186 a 190), adicionado com os valores da Classe 2 (ver nota do Quadro VIII.I.14, do presente Parecer).
(nota 85) Ofício Proc.º S.C.2.2/2002.002, de 19 de Março de 2002.
(nota 86) Valores das Contas de Gerência, uma vez que houve Unidades de Saúde que não informaram a natureza dos encargos assumidos e não pagos.
6.3.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos pelas unidades de saúde
O Gráfico VII.I.10 apresenta a evolução dos encargos assumidos e não pagos pelas Unidades de Saúde, entre 1997 e 2000.
No período analisado, destaca-se o acréscimo percentual entre 1998 e 1999, onde os encargos assumidos e não pagos aumentaram cerca de 89%, passando de 5,8 para 10,9 milhões de contos. O crescimento nominal de 2000 não é tão acentuado, mas importa em 3,2 milhões de contos.
GRÁFICO VII.I.10
Evolução dos encargos assumidos e não pagos pelo Serviço Regional de Saúde
7 - Dívida total
O somatório da dívida directa, indirecta e administrativa ascendia a 81 milhões de contos, em 31 de Dezembro de 2000 (Quadro VII.I.14). Comparativamente ao ano anterior, há um aumento de 13%, correspondente a mais 9,2 milhões de contos. O cenário era bastante diferente em 1999, ano em que a dívida total havia registado um decréscimo de 36%, correspondente a menos 40 milhões de contos (ver nota 87). Inverte-se, assim, a tendência decrescente, que se mantinha desde 1997.
QUADRO VII.I.14
Estrutura da dívida total, em 1999 e 2000
Todas as modalidades de dívida cresceram, com excepção da dívida externa, que se manteve inalterada, e da dívida indirecta, que decresceu 32 mil contos, realçando-se o acréscimo de 79,3% dos encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples.
A dívida directa continua a ter o maior peso na estrutura global, mantendo os 61,2% (62,1% em 1999). O facto mais saliente da evolução representada no Gráfico VII.I.11 reside no crescimento dos encargos assumidos e não pagos para mais do dobro, entre 1998 e 2000, ultrapassando, pela primeira vez, a divida indirecta.
Como foi referido na análise dos encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples (ponto 5) e do SRS (ponto 6.3), a principal justificação da constituição daquela dívida deveu-se à insuficiência de tesouraria/falta de receita. Este facto comprova-se, em termos globais, pelos valores apresentados na Conta da Região:
(1) Receita Orçamentada (sem Contas de Ordem) ...139.882 Milhões de contos
(2) Receita Cobrada (sem Contas de Ordem) ... 131.440 Milhões de contos
(3) Desvio de realização (1 - 2) ... 8.442 Milhões de contos
(4) Encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples e do SRS...15.614 Milhões de contos
(5) Encargos sem Cabimento (4 - 3) ... 7.172 Milhões de contos
Assim sendo, constata-se que a Região assumiu encargos sem cobertura orçamental, uma vez que os encargos assumidos e não pagos é superior à diferença entre a receita prevista e a cobrada.
GRÁFICO VII.I.11
Evolução da dívida total
Os níveis de endividamento decresceram, significativamente, até 1999, em consequência da LFRA, registando baixas de 31%, entre 1997 e 1998, e de 36%, entre 1998 e 1999. Em 2000, a situação inverteu-se, registando-se um acréscimo de cerca de 13%.
(nota 87) Páginas 190 e 191 do Parecer sobre a Conta da Região de 1999.
8 - Indicadores
Para além da identificação e quantificação do endividamento, é importante avaliar os efeitos decorrentes da sua aplicação, nomeadamente a riqueza gerada. Para tal, construiu-se o Gráfico VII.I.12 e o Quadro VII.I.15, onde se relaciona o investimento público com diversas variáveis.
GRÁFICO VII.I.12
Evolução do investimento regional/fontes de financiamento
Apesar de a situação económica da RAA, em 2000, reflectir, ainda, os efeitos positivos da assunção de grande parte da dívida regional pelo Governo da República, no âmbito da LFRA, nota-se uma redução do investimento, em cerca de 3 milhões de contos (ver nota 88), em consequência directa da redução dos empréstimos e das Transferências do Orçamento do Estado e da União Europeia (menos 4 milhões de contos).
Os rácios, a seguir indicados, confirmam os factos expostos.
QUADRO VII.I.15
Indicadores da receita e da despesa
O grau de cobertura das despesas públicas, pelos empréstimos e pelas Transferências do OE e UE, registou, no ano 2000, pequenos decréscimos, em consequência do aumento da despesa pública [6 milhões de contos (ver nota 89)], associado à redução daquelas fontes de receita.
O rácio das Receitas de Capital (sem Passivos Financeiros e Transferências) sobre as Despesas de Capital cresceu, consideravelmente, dada a inexistência de amortizações.
O grau de cobertura do Investimento pelos Passivos Financeiros tem vindo a decrescer essencialmente, pela redução do recurso ao crédito.
Até 1997, todas as Transferencias do Orçamento do Estado para o ORAA constituíam receita de capital. A partir de 1998, aquelas transferências passaram a ser desagregadas em receita corrente e de capital, influenciando o rácio Transferências do Orçamento do Estado/Investimento, onde apenas se consideram as transferências contabilizadas em receita de capital. Apesar disso, aquele rácio só decresceu em 1998, vindo a crescer até à presente data.
(nota 88) Considerando, como investimento, as Despesas do Plano, o que, sendo uma referência, em muitos casos não é propriamente formação bruta de capital fixo. São exemplo disso as conclusões de diversas auditorias realizadas por este Tribunal, bem como uma recomendação em sede de Parecer sobre a Conta da Região de 1999, onde se advertiu que "As dotações do Plano devem ser aplicadas em acções de investimento,...e não em pagamento de despesas de funcionamento da estrutura governamental".
(nota 89) Excluindo Contas de Ordem.
II - Fundos e serviços autónomos
A dívida dos Fundos e Serviços Autónomos (FSA) encontra-se subdividida, na análise que se segue, em dívida bancária e dívida por encargos assumidos e não pagos.
Para o apuramento da dívida dos FSA, recorreu-se às informações disponíveis nas respectivas Contas de Gerência, tendo-se, ainda, solicitado informações complementares, nomeadamente, os encargos assumidos e não pagos, onde, para além do valor, se questionou a razão da sua constituição e da falta de pagamento.
1 - Dívida bancária
Os FSA não contraíram qualquer empréstimo de médio e longo prazos, no ano de 2000. O Fundo Regional de Abastecimento contraiu um empréstimo de Curto Prazo, no valor de 700.000 contos, amortizado no próprio ano.
Assim, e como se pode observar no Quadro VII.II.1, a dívida bancária, em 31 de Dezembro de 2000, é constituída por empréstimos contraídos em anos anteriores.
QUADRO VII.II.1
Dívida ao sector bancário
Os FSA deviam ao sector bancário, no ano em apreço, 2,8 milhões de contos, sendo o IAMA responsável por 73% dessa dívida. Os serviços devedores amortizaram, no decurso do ano, 456 milhares de contos.
A análise dinâmica revela que a dívida bancária dos FSA tem vindo a decrescer, registando uma diminuição de 14%, entre 1999 e 2000.
Como se pode constatar no Gráfico VII.II.1, desde 1997, apenas dois organismos são titulares de dívidas à banca e as correspondentes responsabilidades têm vindo a diminuir, ano após ano, fruto das amortizações entretanto efectuadas.
GRÁFICO VII.II.1
Evolução da dívida bancária
2 - Encargos correntes com a dívida
Os encargos suportados com o serviço da dívida ascenderam a 171 mil contos, dos quais, 161 respeitam a pagamento de juros (94,5%) e 9,3 a outras despesas bancárias (5,5%).
QUADRO VII.II.2
Encargos correntes com a dívida por organismo
O IAMA é o organismo que mais encargos suportou, sendo responsável por 63% do total (108 mil contos).
Os juros pagos pelo FRA referem-se aos encargos de um empréstimo de Curto Prazo, no valor de 700.000 contos, contraído e amortizado no próprio ano.
O FRFD, apesar de não ter recorrido à contracção de empréstimos bancários nos últimos anos, contabilizou 20 contos na rubrica Encargos Correntes da Dívida - Juros. Este Tribunal apurou que aquela despesa refere-se ao pagamento de juros correspondentes a apoios financeiros concedidos pelo Fundo para a aquisição de embarcações desportivas, muito embora a Conta de Gerência não faça menção ao facto. Trata-se, assim, de uma contabilização incorrecta daquele fluxo em juros, não sendo, por isso, considerado na presente análise.
2.1 - Evolução dos encargos correntes com a dívida
A evolução dos Encargos Correntes com a Dívida, entre 1997 e 2000, pode visualizar-se no Gráfico VII.II.2, com uma tendência decrescente, até 1999, registando um acréscimo de 5%, em 2000, na sequência do aumento de cerca de 9 mil contos.
GRÁFICO VII.II.2
Evolução dos encargos correntes com a dívida
3 - Encargos assumidos e não pagos
Considerando que os encargos assumidos e não pagos dos Fundos Escolares resulta do somatório das dívidas de cada organismo, conhecendo-se e incluindo-se na Conta da Região o valor global, a apresentação dos parciais, por Escola (ver nota 90), possibilitaria uma análise mais pormenorizada, identificando-se, com maior facilidade, a sua origem. Não faz sentido, por isso, que a Conta, ao apresentar esta informação, não a quantifique, desagregando por organismo responsável pela sua constituição.
Os encargos assumidos e não pagos dos FSA, excluindo os da saúde, que foram objecto de análise no ponto 6.3, totalizam 4,5 milhões de contos. O FRA é responsável por 71% dos encargos assumidos e não pagos, seguido do IAMA com 18%.
Relativamente ao ano anterior, esta dívida cresceu extraordinariamente, porquanto, em 1999, totalizou 425 mil contos e, em 2000, cifrou-se nos 4,5 milhões de contos.
QUADRO VII.II.3
Encargos assumidos e não pagos pelos FSA
Apesar de alguns organismos não mencionarem a classificação económica da despesa assumida e não paga, constata-se, pelas informações recolhidas junto dos FSA, que a maioria respeita a Subsídios.
A dívida dos Fundos Escolares reporta-se, essencialmente, a intervenientes no PROFIJ, nomeadamente, bolsas a alunos, formadores externos, tutores, entidades de acolhimento, entre outras.
Como se pode verificar no Quadro VII.II.4, o valor apurado por este Tribunal [4.511 milhares de contos (ver nota 91)] não coincide com o apresentado na Conta da Região (4.068 milhares de contos).
QUADRO VII.II.4
Divergência dos encargos assumidos e não pagos apurados pelo TC e os apresentados na Conta da Região
(nota 90) Escolas, áreas escolares e conservatórios.
(nota 91) Como a Conta da Região apresentou os valores em milhares de contos, houve necessidade de proceder a arredondamentos, o que justifica a diferença de valor relativamente ao Quadro VII.II.3.
3.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos
Como já foi referido, os encargos assumidos e não pagos dos FSA aumentaram extraordinariamente, em 2000, sendo o FRA o principal responsável. Este Fundo devia 362 mil contos, em 1999, valor que aumentou para 3 milhões de contos, em 2000.
No ano em apreço, aumentou o número de organismos com encargos por pagar, os quais, pelo menos até há 3 anos, não possuíam encargos por pagar no final do exercício. Salienta-se o caso do IAMA, que ficou com uma dívida de 806 milhares de contos.
O FRA continua a ser o organismo com maiores níveis de endividamento, no período analisado.
QUADRO VII.II.5 E GRÁFICO VII.II.3
Evolução dos encargos assumidos e não pagos
4 - Dívida dos FSA, em 31/12/2000
O valor da dívida total dos FSA (somatório da dívida ao sector bancário com os encargos assumidos e não pagos), reportado a 31 de Dezembro de 2000, ascende a 7 milhões de contos (Quadro VII.II.6). Deste valor, 62% respeitam a encargos assumidos e não pagos, enquanto que os restantes 38% referem-se a dívidas ao sector bancário.
Relativamente a 1999, a dívida total dos FSA quase duplicou, como consequência do elevado acréscimo dos encargos assumidos e não pagos.
QUADRO VII.II.6
Dívida total dos FSA
Os valores totais da dívida, apurados por organismo, expressam-se no Quadro VII.II.7, concluindo-se que o FRA e o IAMA são os principais devedores, sendo responsáveis por 83% da dívida total (6 milhões de contos).
QUADRO VII.II.7
Dívida total por organismo
4.1 - Evolução da dívida
A tendência decrescente, registada até 1999, alterou-se em 2000, onde a dívida total aumentou quase para o dobro, fixando-se, no final do ano, em 7,3 milhões de contos, contra os 3,7 milhões registados em 1999. Para esta evolução, contribuiu o acréscimo significativo dos encargos assumidos e não pagos, já que a dívida ao sector bancário tem vindo a diminuir.
GRÁFICO VII.II.4
Evolução da dívida dos FSA
III - Conclusão
Com a implementação da LFRA, a RAA atingiu níveis de endividamento reduzidos, o que, em parte, permitiu equilibrar as contas dos últimos anos. Em 2000, há um aumento da dívida directa, acompanhada por um ritmo de crescimento considerável dos encargos assumidos e não pagos (Quadro VII.III.1).
QUADRO VII.III.1
Dívida dos organismos públicos, em 2000
A dívida dos FSA à banca diminuiu, enquanto que a dívida a fornecedores aumentou 99%.
O ORAA para 2001 prevê Empréstimos de Médio e Longo Prazos, no valor de 18 milhões de contos. O Governo Regional pretende, a partir de 2002, adjudicar obras de melhoramentos no sistema rodoviário de S. Miguel, na forma de Project Finance.
A manter-se esta tendência, do acréscimo dos encargos financeiros por parte do ORAA, a capacidade de gestão orçamental poderá ficar reduzida, em termos futuros (ver nota 92), caso as receitas próprias e as transferências mantenham o actual ritmo de crescimento.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
VII.1 - Não se cumpriu o estipulado no Artigo 25º da LFRA, na parte em que se determina "...as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo, que deverão estar liquidados no último dia do ano....", uma vez que o empréstimo de 5 milhões de contos não foi amortizado em 2000. O empréstimo de médio e longo prazo, previsto em sede orçamental, foi substituído por um de curto prazo, na execução;
VII.2 - De acordo com a Conta da Região, a dívida administrativa dos serviços simples (Secretarias Regionais), somava 1.876 milhares de contos, valor diferente do apurado por este Tribunal (2.409 milhares de contos);
VII.3 - De acordo com a Conta da Região, a dívida administrativa do Serviço Regional de Saúde somava 13.738 milhares de contos, valor ligeiramente inferior ao apurado por este Tribunal, através de informações das próprias unidades de saúde e de dados contidos nas respectivas Contas de Gerência (14.160 milhares de contos);
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
VII.1 - Não nos parece ter sido violado o disposto no artigo 25 da Lei das Finanças Regionais dos Açores, já que o conceito presente nesta disposição, em nosso entender, refere-se a dívida flutuante.
VII.2 e 3 - Uma vez que a fonte utilizada na determinação dos valores da dívida administrativa por estes Serviços é a mesma que a Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, as divergências detectadas dever-se-ão a algum lapso de tratamento da informação pelos diversos intervenientes.
Comentário
VII.1 - A contabilização na Conta dos empréstimos contraídos deverá ter em atenção o tipo de empréstimo efectuado.
VII.2 e 3 - Os encargos assumidos e não pagos apresentados na Conta, deveram ser discriminados por organismo, permitindo uma melhor certificação por parte deste Tribunal.
(nota 92) Pagamento de empréstimos, das rendas dos project finance e dos respectivos juros.
ANEXO VII.1
Juros e outros custos e perdas financeiras, pagos e em dívida, do SRS
ANEXO VII.2
Representatividade do factoring na dívida total das unidades de saúde regionais
ANEXO VII.3
Encargos assumidos e não pagos pelo SRS, com e sem comentário
CAPÍTULO VIII
Património
À semelhança do que se tem referido nos Pareceres anteriores, e apesar das insistentes recomendações feitas por este Tribunal, perdura a dificuldade em proceder-se a uma análise do património, em sede de Parecer sobre a Conta, conforme o previsto nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região por força do artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, porquanto a inventariação do Património da Região continua sem ser concluída e a Conta não apresenta o balanço entre os seus valores activos e passivos.
Tendo em vista ultrapassar a falta de informação atrás referida, este Tribunal procedeu, junto dos serviços da Administração Regional e das empresas sujeitas ao seu controlo (SPE da RAA), à recolha de dados que o habilitasse a emitir um parecer sobre o património financeiro da Região.
Considerando os condicionalismos expostos, a análise sobre o património recaiu sobre os seguintes elementos:
Relação dos bens móveis, imóveis e semoventes;
Relação das acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas;
Relação das acções, quotas e outras partes de capital detidas por empresas participadas pela Região;
Receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas;
Outras receitas.
1 - Património inventariado
1.1 - Bens móveis, imóveis e semoventes
A Administração Regional, com o objectivo de proceder ao levantamento do património inventariável, promoveu, em 1997, um trabalho, do qual resultou a publicação do cadastro dos veículos automóveis, dos equipamentos e máquinas pesadas afectas à Administração Directa e Indirecta.
Naquele mesmo ano, a Conta incluiu um anexo referente ao inventário existente dos bens móveis, imóveis e semoventes. Esta relação de bens inventariados veio servir de base para a determinação do valor actualizado do património da Região, através das variações patrimoniais (ver nota 93) ocorridas durante os exercícios económicos subsequentes.
Por sua vez, a Conta de 2000 (ver nota 94), em 31 de Dezembro, apresenta a situação patrimonial relativa aos bens móveis, imóveis e semoventes. De forma resumida, apresentam-se, por grandes agregados (quadro VIII.1), os valores actualizados apresentados na Conta, líquidos das variações patrimoniais ocorridas durante o ano, incluindo os bens adquiridos em anos anteriores e que só agora foram inventariados, bem como as reavaliações e amortizações afectas aos bens semoventes.
QUADRO VIII.1
Relação de bens patrimoniais em 2000
O património inventariado da RAA atingiu, no final do ano 2000, o valor de 9.485.553.036$00, montante superior ao registado no ano anterior (8.491.593.067$00), o que representa um acréscimo de, aproximadamente, um milhão de contos.
A afectação dos bens patrimoniais inventariados, do domínio privado, está distribuída do seguinte modo:
QUADRO VIII.2
Distribuição dos bens patrimoniais em 31/12/2000
A distribuição dos bens patrimoniais pelos diferentes organismos, referida na Conta, mostra-se incorrecta e sem sistematização, nomeadamente quanto à afectação dos valores dos "Imóveis" aos Departamentos Governamentais e dos "Semoventes" aos Serviços Autónomos.
Tendo em consideração os elementos desagregados e retirados da Conta (95), conclui-se que os totais referidos no quadro VIII.2 não condizem com o valor total dos bens inventariados (9.485.553.036$00), conforme o exposto na página 93, do Volume I da Conta da Região.
(nota 93) As variações patrimoniais são, essencialmente, constituídas por aumentos (aquisições, reavaliações e incorporações) e por diminuições (abates, cedências a título gratuito, amortizações e alienações).
(nota 94) Património - Volume I, páginas 88 a 93.
(nota 95) Volume I, páginas 88, 90, 91 e 92.
1.2 - Cadastro patrimonial
A legislação base aplicável à inventariação dos bens patrimoniais tem sido, subsidiariamente, a de âmbito nacional, pelo facto de não existir, na Região, uma legislação própria sobre esta matéria.
O inventário geral dos bens do Estado é regulado e organizado segundo as normas previstas no Decreto-Lei n.º 477/80, de 15 de Outubro, e na Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril, diplomas que constituem um importante instrumento económico - financeiro, a partir do qual é possível conhecer a composição, a situação e o valor dos bens patrimoniais.
A reforma, em curso, da Administração Financeira do Estado (ver nota 96), associada à aplicação do POCP (ver nota 97), veio impor a elaboração de um Balanço de Abertura, como peça fundamental para a implementação de uma Contabilidade Patrimonial, e a consequente valorização de todos os bens activos e passivos.
Sendo a Região Autónoma dos Açores dotada de personalidade jurídica de direito público e de autonomia política, administrativa e financeira (ver nota 98), apresenta-se como titular de um vasto património e, por conseguinte, com responsabilidades pela sua inventariação, controlo e gestão, assim como pela elaboração do seu Balanço Patrimonial, peça nobre da riqueza Regional.
A aplicação de metodologias, regras e critérios de valorização adequados, consoante a natureza dos bens, pressupõe a criação de elementos fiáveis, em ordem a servir de base à elaboração do já citado Balanço Patrimonial e da sua evolução, situação ainda não plenamente conseguida, de acordo com os elementos apresentados na Conta.
O objectivo da inventariação do património da Região visa não só o conhecimento da natureza, composição e utilização dos bens, mas também - e sobretudo - aferir do seu melhor aproveitamento, numa perspectiva racional de eficiência e eficácia dos mesmos.
Tendo como objectivo averiguar se os bens passíveis de inventariação estavam a ser considerados para efeitos de determinação do Património da Região e se as variações de natureza patrimonial reflectiam o valor actualizado dos bens, procedeu-se a uma análise comparativa entre os elementos contabilizados na Conta e a relação de bens patrimoniais constantes da mesma.
A análise efectuada aos bens inventariados permitiu obter as seguintes conclusões:
No domínio da informação atinente ao Património da Região:
Apesar de se verificar uma melhoria relativa, quanto à informação tratada sobre o património, ela mantém-se insuficiente, no que concerne à valorização e identificação da natureza das variações patrimoniais, dado que não são fornecidos os elementos necessários à quantificação dos movimentos referentes às situações modificativas do valor patrimonial, nomeadamente as incorporações de bens adquiridos em anos anteriores, as reavaliações, as amortizações, especialmente as relacionadas com os bens semoventes.
No domínio da afectação dos bens:
Os elementos apresentados na Conta de 2000, melhorados em relação ao ano anterior, permitem já observar a afectação dos bens inventariados, pois distinguem os bens de domínio privado dos do domínio público, fazendo a atribuição dos bens aos diferentes serviços, nomeadamente departamentos governamentais e os Fundos e Serviços Autónomos. No entanto, a apresentação da estrutura das variações patrimoniais e a informação atinente à posse dos bens pelos serviços públicos mostram-se ainda confusas.
No domínio da contabilização dos bens:
De acordo com a informação desagregada por classificação económica / departamento e serviço governamental, patente na Conta (Volume II), constata-se não ter sido considerado, como Património da Região, grande parte dos bens adquiridos em 2000, conforme se demonstra no quadro VIII.3.
QUADRO VIII.3
Bens inventariados adquiridos em 2000
Os aumentos do património verificados em 2000, de acordo com a contabilização inserida na Conta, ascenderam a 8.033 mil contos, enquanto que, na relação do património da Região (ver nota 99) apresentada, apenas constava, como valor de património adquirido, o montante de 951 mil contos (ver nota 100).
Assim sendo, conclui-se que foram adquiridos bens, no montante de 7.082 mil contos, sem que tivessem sido considerados como Património da Região, apesar de serem, obrigatoriamente, objecto de inventariação e logo assim ficarem afectos aos departamentos governamentais. O valor apurado (dos bens inventariados não incluídos no património), para além do já referido, apresenta-se abaixo do real, porquanto não toma em linha de conta os bens afectos aos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 96) Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro e Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, aplicados à Região pelo Decreto Legislativo Regional n.º 7/97/A, de 24 de Maio.
(nota 97) Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro.
(nota 98) Estatuto Político - Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto)
(nota 99) Património - Volume I, páginas 88 a 93.
(nota 100) Neste valor, podem estar incluídos bens provenientes de incorporações resultantes de aquisições de anos anteriores.
1.3 - Estrutura e evolução dos bens patrimoniais
Com o objectivo de se apresentar a evolução do património, entre os anos de 1994 e 2000, construíram-se o quadro e os gráficos seguintes:
QUADRO VIII.4
Evolução da situação patrimonial
GRÁFICO VIII.1
Evolução da situação patrimonial
Pela análise da evolução gráfica e considerando que se está perante valores acumulados, pode concluir-se que as tendências começaram a pronunciar uma aproximação à realidade a partir de 1997, ou seja:
a) O inventário, nos anos anteriores a 1997, não apresenta, praticamente, qualquer variação, o que poderia levar a concluir que a RAA manteve, sempre, valores patrimoniais constantes e, assim, poder deduzir-se que não teria havido "Investimento", situação que não condiz com a realidade, dada a grande falta de registos do património, antes de 1997;
b) Com os valores apresentados de 1997 em diante, reflectem-se já variações patrimoniais, embora longe da realidade, sobretudo nos anos de 1999 e 2000, nomeadamente no que se refere aos bens adquiridos, conforme se referiu no ponto anterior.
A ilustrar o exposto, construiu-se um gráfico, onde se comparam as duas realidades, isto é, a referente aos dados apresentadas na Relação Patrimonial (Conta da RAA) e a outra, resultante do ajustamento introduzido por este Tribunal, que integra, na relação patrimonial apresentada na Conta, os elementos referentes às aquisições dos bens inventariados, efectuadas em 1999 e 2000.
GRÁFICO VIII.2
Evolução do património acumulado
2 - Património Financeiro
Uma das vertentes do património da Região prende-se com as participações detidas no Capital Social de Empresas e Instituições. Tendo por base a informação publicada, anualmente, em Jornal Oficial, a recolhida junto dos serviços da Administração Regional e das diversas Empresas e Instituições, sujeitas a controlo do Tribunal de Contas, por contraponto com os elementos mencionados na Conta, procede-se, em sede de Parecer, à apreciação das participações financeiras da RAA.
2.1 - Participações financeiras em empresas e instituições
As participações da RAA no Sector Público Empresarial estão resumidas nos quadros seguintes, onde se dá conta da percentagem do capital social detido, directa e indirectamente, pela Região, nessas entidades. Esta análise não compreende as participações indirectas de segundo grau, ou seja, as partes de capital detidas, através de uma participação indirecta da Região, noutras entidades.
No quadro VIII.5, estão representadas as empresas, cujos direitos de participação, pertencentes à RAA, excedem os 50% do capital social. Este aglomerado é constituído por 13 empresas, sendo 5 delas pertencentes ao grupo SATA e 5 sob o domínio da sociedade anónima EDA.
QUADRO VIII.5
Direitos participação superiores a 50% de empresas societárias
No quadro VIII.6, estão representadas as empresas, cuja participação da RAA, no capital social, oscila entre os 25% e os 50% (inclusivê), constituindo um núcleo de 6 empresas.
QUADRO VIII.6
Direitos participação de 25% a 50% (inclusivê) de empresas societárias
Por seu turno, as participações financeiras residuais da RAA estão representadas no quadro VIII.7, compreendendo 20 empresas, cuja participação é inferior a 25%.
QUADRO VIII.7
Direitos participação inferiores a 25% de empresas societárias
A participação da Região, no capital social de empresas estrangeiras, está reflectida no quadro VIII.8, donde resulta que: duas empresas estão integradas no grupo SATA, correspondendo a uma participação da Região, para cada uma delas, de 100%; e as restantes três, pertencentes ao grupo BCA, apresentam uma participação regional de 29%, cada uma.
QUADRO VIII.8
Direitos participação nas empresas societárias estrangeiras
As empresas não societárias estão representadas no quadro VIII.9, destacando-se o INOVA, onde a Região detém uma participação de 45%.
QUADRO VIII.9
Direitos participação nas empresas não societárias
2.2 - Composição e evolução das acções, quotas e outras partes de capital detidas directamente pela RAA
A carteira de acções, quotas e outras partes de capital detidas, directamente, pela RAA, no ano de 2000, ascendia a um montante de 20.766.319 contos, valor este superior em 2.267.537 contos ao registado no ano anterior. Estas participações sociais compreendem títulos representativos de dez empresas e um instituto, conforme se pode observar no quadro seguinte.
QUADRO VIII.10
Participações detidas directamente pela RAA
As empresas SATA AIR AÇORES, EP, e LOTAÇOR, EP, são as únicas empresas, cujo capital social é detido, a 100%, pela RAA.
As maiores participações da Região, em valor subscrito, verificam-se nas empresas EDA, com 12.600 mil contos; SATA AIR AÇORES, com 3.370 mil contos; BCA, com 3.060 mil contos; e VERDEGOLF, com 1.155 mil contos. O somatório destas participações, 20.185 mil contos, representa 97% do total das participações da RAA.
As variações da carteira, ocorridas no ano de 2000, resumem-se a aumentos de capital social de duas empresas e de um instituto, a saber:
EDA - Esta empresa procedeu a um aumento de capital social, de 11.481.626 contos para 14.000.000 contos. A RAA acompanhou o aumento, na proporção da sua participação social - 90% -, do qual resultou uma subscrição de acções no valor de 2.262.537 contos.
BCA - Procedeu a um aumento de capital social, de 9.000.000 contos para 10.378.473 contos. A RAA não acompanhou este aumento, o que levou à diminuição da sua participação social, de 34% para 29,484%, mantendo, no entanto, a sua subscrição em 3.060.000 contos.
INOVA (ver nota 101) - Procedeu, também, a um aumento de capital social, de 78.000 contos para 83.000 contos, aumento este subscrito, unicamente, pela RAA, no valor de 5.000 contos, o que fez com que a sua participação social passasse para 44,34%, cifrando-se, agora, a sua quota em 36.800 contos.
(nota 101) A Conta da Região não faz referência à participação directa da RAA no INOVA. Não obstante isso, foi possível determinar a participação regional, através de informações obtidas, directamente, do instituto e dos restantes associados.
2.3 - Composição e evolução das acções, quotas e outras partes de capital detidas indirectamente pela RAA
Apresentam-se, de seguida, as participações indirectas da Região, resultantes da detenção directa de capital nas empresas referenciadas no quadro VIII.10.
Da análise a esta carteira, que compreende, essencialmente, as empresas cuja participação da Região é superior a 50% no capital social das mesmas, dá-se conta do número de empresas participadas, do montante de capital, da percentagem de participação e das modificações patrimoniais ocorridas, no ano de 2000.
Os elementos a que se fez alusão anteriormente estão representados nos quadros seguintes, individualizados por empresa, e cujo capital social é detido, directamente, pela Região.
As participações sociais da SATA Air Açores estão representadas no quadro VIII.11. A variação mais importante ocorreu com o aumento de capital da empresa SATA Internacional, de 300.000 contos para 1.002.400 contos, mais 702.400 contos, sendo a participação indirecta da RAA de 100%.
QUADRO VIII.11
SATA AIR AÇORES - Serviço Açoreano de Transportes Aéreos, EP
A SATA Internacional - Serviços e Transportes Aéreos, SA, foi constituída em 10 de Dezembro de 1990, tendo sido designada por Oceanair - Transportes Regionais, SA, até 20 de Fevereiro de 1998. A empresa, cujo capital social subscrito estava realizado com entradas em dinheiro, tem por objecto social a exploração da indústria de transportes aéreos comerciais regulares e não regulares de passageiros, de carga e correio, operando com três aviões Boeing 737-300 e dois aviões Airbus A310-300, em regime de locação operacional.
A empresa pública LOTAÇOR adquiriu 20% do capital da sociedade COFACO Açores, representando um investimento de 684.000 contos. Esta aquisição originou a entrada de uma nova empresa na carteira de participações da RAA, passando esta a deter 20% do seu capital social, conforme se pode observar no quadro VIII.12.
QUADRO VIII.12
LOTAÇOR - Serviço Açoriano de Lotas, EP
Em 2000, não ocorreram variações patrimoniais na empresa participada pela VERDEGOLF - GOLFAÇORES, Lda - tal como se pode verificar no quadro VIII.13.
QUADRO VIII.13
VERDEGOLF - Campos de Golf dos Açores, S. A.
No quadro VIII.14, estão representadas as quinze empresas participadas pela EDA, no ano de 2000. Da sua análise, ressalta a criação de duas novas sociedades, a GEOTERCEIRA, com um capital social de 10.024 contos, e a ONIAÇORES, com um capital social de 50.121 contos, cujas participações da EDA representam, respectivamente, 50% (5.016 contos) e 40% (20.045 contos). Tal situação reflecte uma participação indirecta da Região de 45%, na GEOTERCEIRA, e de 36%, na ONIAÇORES.
QUADRO VIII.14
EDA - Electricidade dos Açores, SA
Constata-se, também, o investimento efectuado na Empresa Norma Açores, elevando a participação da EDA, de 37,5% para 45% do capital social.
A GEOTERCEIRA, Sociedade Geoeléctrica da Terceira, SA, é uma sociedade anónima, constituída em 14 de Setembro de 2000, sendo o seu capital social detido pelas seguintes entidades: EDA-50,04% (valor de 5.016 contos); EDP-49,9% (5.002 contos), e outros 0,06% (6 contos). A sociedade tem por objecto social o aproveitamento de recursos geotérmicos da Ilha Terceira, designadamente através da construção e operação de instalações de produção de energia eléctrica ou outra, bem como prestação de serviços, assistência técnica e elaboração e divulgação de pesquisas, estudos e projectos.
A ONIAÇORES, SA, é uma sociedade anónima, constituída no inicio do ano 2000, que tem como objecto o estabelecimento, gestão e exploração de infra-estruturas e sistemas de informação, essencialmente relacionadas com as comunicações fixas.
No que respeita às restantes empresas participadas pela EDA, não ocorreram alterações patrimoniais significativas. Apenas se verificaram aumentos de capital, não acompanhados por aquela, o que levou à redução das suas participações relativas, e, por consequência, viram-se também reduzidas as participações da RAA.
No ano de 2000, não ocorreram modificações patrimoniais dignas de registo, nas empresas participadas pelo BCA, conforme se pode observar no quadro VIII.15.
QUADRO VIII.15
BCA - Banco Comercial dos Açores, SA
A participação da TRANSMAÇOR na MAREAÇOR não sofreu qualquer alteração, conforme se pode observar no quadro VIII.16.
QUADRO VIII.16
TRANSMAÇOR - Transportes Marítimos dos Açores, Lda.
Também não ocorreram modificações patrimoniais dignas de registo, nas empresas participadas pela FTM, registando-se unicamente, dois aumentos de capital, os quais, aliás, não foram acompanhados por aquela, conforme se pode observar no quadro VIII.17.
QUADRO VIII.17
FTM - Fábrica de Tabaco Micaelense, SA.
2.4 - Receitas de participações sociais
No ano de 2000, não foram alienadas quaisquer participações financeiras da Região, nem tão-pouco foram recebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas por si participadas directamente.
2.5 - Dívidas do sector empresarial da Região ao sector bancário
As dívidas do Sector Público Empresarial (SPE) da Região, a instituições de crédito (nacionais e internacionais), são as referenciadas no quadro VIII.19 e gráficos VIII.4 e VIII.5.
QUADRO VIII.19
Dívida a inst. crédito a 31/12/2000
GRÁFICO VIII.3
Divida do SPE 1999
GRÁFICO VIII.4
Dívida do SPE 2000
Em 1999, o endividamento do SPE da Região era de 43.203 mil contos, tendo subido, ligeiramente, para 44.446 mil contos (ver nota 102), no ano de 2000, mais 3%.
A EDA é a empresa que apresenta maior volume de endividamento, 36.855 mil contos, em 2000, valor este correspondente a 83% do total do financiamento bancário ao SPE da Região.
Regista-se, ainda, o facto de a LOTAÇOR ter sido a principal responsável pelo aumento do endividamento, verificado entre os anos de 1999 e 2000, devido ao facto de se ter financiado, no montante de 1 milhão de contos.
(nota 102) A Conta da RAA não fazia referência ao endividamento da Verdegolf-SA. Segundo o relatório e contas da empresa, as dívidas ao sector bancário atingiam, no final de 2000, o montante de 325.595 contos. Assim, optou-se por incorporar esse montante no total do endividamento do SPE.
2.6 - Avales da Região ao sector empresarial da Região
Os avales prestados pela Região ao SPE regional constam do quadro VIII.20 e gráficos VIII.6 e VIII.7.
QUADRO VIII.20
Avales da Região em 31/12/2000
GRÁFICO VIII.5
Avales da RAA 1999
GRÁFICO VIII.6
Avales da RAA 2000
O volume de avales, concedidos pela Região ao SPE, manteve-se, praticamente, estável, entre os anos de 1999 e 2000, tendo rondado o valor de 13 milhões de contos.
A EDA é a empresa que mais beneficiou das garantias prestadas pela RAA, tendo o valor das suas responsabilidades, para com aquela empresa, ascendido a 5.730 mil contos, logo secundada pela SOGEO, que beneficiou também de garantias, no montante de 3.497 mil contos. Estes valores, por seu turno, correspondem, respectivamente, a 43% e 26% do total dos avales concedidos ao SPE.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
VIII.1 - A legislação base aplicável à inventariação dos bens patrimoniais, continua, subsidiariamente, a ser a de âmbito nacional, pelo facto de não existir na Região uma legislação própria suficiente sobre esta matéria;
VIII.2 - A informação atinente aos bens imóveis, móveis e semoventes do Património da Região é manifestamente insuficiente, no que concerne à valorização e identificação da natureza das variações patrimoniais;
VIII.3 - A distribuição dos bens patrimoniais aos diferentes organismos, apresentada na conta, mostra-se confusa, nomeadamente quanto à afectação dos "Imóveis" aos Departamentos Governamentais e dos "Semoventes" aos Serviços Autónomos. Apesar de tal imprecisão, constata-se que a maioria dos bens está afecta aos Departamentos Governamentais, ou seja, cerca de 79% do total dos bens inventariáveis;
VIII.4 - Não está considerada como Património da Região grande parte dos bens adquiridos em 2000. Os aumentos do património verificados no ano em referência, ascenderam a 8.033 mil contos, conforme se retira do anexo II da Conta (bens passíveis de inventariação analisados por classificação económica), enquanto que na relação do património da Região, apresentada na Conta, apenas consta como valor de património adquirido o montante de 951 mil contos;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
VIII.1 - A Região aplica, subsidiariamente, em matéria de gestão patrimonial a legislação nacional sempre que a legislação regional seja insuficiente ou não disponha de legislação própria.
Esta situação é transitória e será progressivamente ultrapassada com a produção de legislação regional, sendo de realçar que, nesse sentido, existem já trabalhos preparatórios.
VIII.2 - A informação prestada sobre o património regional é, em cada Conta da Região, cada vez mais completa e precisa. Trata-se de um esforço continuado, que proximamente conhecerá melhorias significativas.
VIII.3 - Foi apresentada a distribuição dos bens regionais pelos diferentes serviços e organismos segundo a respectiva afectação.
Assim temos:
Bens móveis, inventariados pelo valor de 2.756.416.608$00, estão afectos aos departamentos governamentais, isto é, aos serviços simples da Administração Regional, enquanto bens móveis, inventariados pelo valor de 633.157.722$00, estão afectos aos serviços que, embora não dispondo de património próprio, dispõem de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira.
Bens Semoventes:
Nesta categoria estão incluídos os seguintes bens: viaturas (ligeiras e pesadas) e equipamentos, maquinaria e alfaias agrícolas (com mobilidade própria).
Aos departamentos governamentais estão afectos viaturas no valor de 1.159.428.534$00 e equipamentos, maquinaria e alfaias agrícolas no montante de 640.393.939$00.
Aos serviços dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira estão afectos viaturas no valor de 6.455.000$00 e de 1.200.000$00 de equipamentos, maquinaria e alfaias.
Propriedade da Região são ainda viaturas inventariadas pelo valor de 113.314.282$00, mas que estão ao serviço da administração indirecta, isto é, dos organismos da administração regional que dispõem de património próprio.
Bens Imóveis:
Aos serviços regionais dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira estão afectos bens imóveis inventariados pelo valor de 761.988.329$00. Aos organismos com património próprio estão afectos bens da Região no valor de 462.689.216$00. Daí o remanescente, no montante de 2.956.964.406$00, encontrarem-se afectos aos departamentos governamentais.
VIII.4 - A esta observação cabe esclarecer que, de acordo com os procedimentos legais em vigor, as aquisições de imóveis, processadas através da Direcção Regional do Orçamento e Tesouro, são de imediato registadas em nome da Região e inventariadas.
Há, no entanto, outras entidades legalmente competentes para procederem à aquisição de imóveis, inclusive por via do direito privado, como sucede com a Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos, de acordo com o que está estabelecido no n.º 5 do artigo 18.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/88/A, de 13 de Fevereiro.
Nesse sentido, chamamos regularmente a atenção para o cumprimento do preceito legal, contido no n.º 6 daquele diploma, destacando-se os ofícios remetidos àquela Secretaria Regional em 21.11.94, 10.01.96, 26.10.98, 21.05.99, 27.05.99 e 08.06.01.
Ainda a este propósito e em relação a todos os tipos de bens adquiridos, na sequência de reparo similar contido na análise à Conta da Região de 1999, foi emitida pela Direcção Regional do Orçamento e Tesouro a Circular n.º 1/DROT/DSP/2001 chamando a atenção de todos os serviços regionais para a discrepância, verificada pela Secção Regional do Tribunal de Contas, entre o valor dos bens adquiridos e inventariados, enfatizando-se a legislação que obriga e responsabiliza os serviços na matéria.
Em face da persistência da situação, a Direcção Regional do Orçamento e Tesouro vai emitir nova Circular sobre este assunto.
Não obstante o exposto, há que referir que o Quadro VIII.3 refere-se impropriamente a bens adquiridos, quando é certo que o maior volume de despesa (5.896.244.184$00) se refere a Construções Diversas. Essa verba desagrega-se em 829.625.000$00, referente à ex-Secretaria Regional da Educação e Assuntos Sociais e 5.066.619.184$00 da responsabilidade da Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos. Tal como já observamos no ano transacto, é por esta rubrica orçamental que são suportados os apoios prestados no âmbito da reconstrução derivada do sismo de 9 de Julho de 1998.
Comentário
VIII.1 e VIII.2 - A resposta apresentada em sede de contraditório não altera as conclusões formuladas.
VIII.3 - Apesar de se manter, na generalidade, o referido na conclusão VIII.3, procedeu-se, face aos novos elementos agora trazidos em sede de contraditório, à substituição do Quadro VIII.2 - Distribuição dos Bens Patrimónios em 31/12/2000 pelo quadro abaixo, onde se faz constar o valor de 2.956.964.406$00, referente aos bens "Imóveis", como estando afecto aos Departamentos Governamentais.
Dos esclarecimentos prestados conclui-se que ainda se mantém uma divergência para menos de 6.455.000$00, em relação ao total dos bens inventariados, apresentados na Conta.
VIII.4 - O esclarecimento prestado à conclusão referida em VIII.4, que em tudo foi idêntico à do ano anterior, não altera o conteúdo da mesma.
No entanto cabe referir que se os valores contabilizados em Construções Diversas se referem efectivamente a apoios concedidos a terceiros e não à compra, construção ou grandes reparações em edifícios e equipamentos colectivos - investimentos em bens de capital que aumentam o património da Região - está-se perante uma situação de classificação económica incorrecta, porquanto aqueles apoios deveriam ter sido contabilizados como "Transferências" para particulares ou para outros sectores consoante a natureza e destino dessas subvenções.
Assim se conclui que estão a ser considerados bens no montante de 7,081 milhões de contos, nos quais estão incluídos 5,856 milhões de contos, sem que tenham sido classificados como Património da Região apesar de serem obrigatoriamente objecto de inventariação e, logo assim, ficarem afectos aos departamentos governamentais.
Tal como já observado no ano transacto, os apoios prestados no âmbito da reconstrução, derivada do sismo de 9 de Julho de 1998, desde que não se destinem à recuperação de património efectivo Regional não devem ser suportados por esta rubrica orçamental - Construções Diversas.
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros entre o ORAA e o sector público empresarial
Conforme o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º e n.º 3 do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal de Contas, no Parecer sobre a Conta, aprecia os fluxos financeiros entre o Orçamento da Região Autónoma dos Açores e o Sector Publico Empresarial da RAA, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações.
A Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas desenvolveu a análise dos fluxos financeiros de uma forma condicionada, uma vez que a Conta não incluía informação sistematizada.
A complementar a informação obtida, recorreu-se à recolha directa junto das Empresas do Sector Público Empresarial e à compilação de elementos, resultantes dos trabalhos desenvolvidos pela SRATC.
1 - Transferências financeiras para o SPE da Região
Considerando as empresas do SPE com maior peso e de acordo com os elementos mencionados na Conta, quadro IX.1, verifica-se que foram transferidos do ORAA, para o SPE, 3.028,4 mil contos, valor inferior em, aproximadamente, 217 mil contos, relativamente ao orçamentado.
QUADRO IX.1
Fluxos financeiros evidenciados na Conta da RAA para o SPE (execução orçamental)
Tomando por base os valores previstos no ORAA e os transferidos, retira-se que a taxa de execução foi, no ano 2000, de 93,3%.
O montante de transferências, a titulo de Despesas Correntes (1.900.000 contos), apresentou um decréscimo de 10% (-221,5 mil contos), relativamente ao ano anterior, enquanto que as Despesas de Capital (1.128.412 contos), no mesmo período, se caracterizaram por um comportamento oposto e significativo, com tradução num crescimento de 44% (+347.063 contos).
O quadro seguinte caracteriza os fluxos financeiros evidenciados na Conta, por empresas do SPE, tendo em consideração a natureza dos seus objectivos.
QUADRO IX.2
Fluxos financeiros evidenciados na Conta da RAA e recebidos pelo SPE
Estabelecendo comparação entre os valores apresentados como fluxos do ORAA (Conta da Região) e os comunicados pelas empresas do SPE, surgem diferenças, por vezes significativas.
No que concerne às empresas SATA e LOTAÇOR, presume-se que as diferenças encontradas resultem do facto de algumas das tranches, pagas pelo ORAA, terem sido recebidas, pelas referidas empresas, em período complementar, donde originaram registos contabilísticos em anos diferentes.
No quadro supra, estão apresentadas as verbas transferidas por natureza dos seus objectivos, ou seja, as destinadas a exploração, investimento e aumentos de capital.
Como se pode verificar, ao nível das Despesas Correntes, a SATA e a LOTAÇOR foram as empresas que absorveram o total das verbas, 79% e 22%, respectivamente.
Quanto às despesas decorrentes das Transferências de Capital, coube à EDA a absorção, praticamente, da totalidade, cujo destino foi o do aumento de capital da empresa, embora a classificação da transferência tivesse sido destinada a investimento, quando deveria ter sido como activos financeiros - aumentos de capital.
Na rubrica Transferências de Capital, surge uma verba destinada à RTP Açores, no valor de 28.000 contos, como se se tratasse de uma empresa do SPE da RAA, quando a empresa em referência é pertença do SPE do Estado. A verba atrás referida teve como finalidade a aquisição de equipamento e o apoio à produção de séries televisivas regionais.
No que respeita às transferências, cujo objectivo foi o de aumentar o capital das empresas, coube à SATA a maior fatia - 300.000 contos é à VERDE GOLF - 120.000 contos.
Analisando, agora, as transferências numa perspectiva global (transferências correntes, de capital e activos financeiros), conclui-se que, do total de 3.028.000 contos, couberam à SATA 1.800.000 contos - 59%; à EDA 600 mil contos - 20%; à LOTAÇOR 400 mil contos - 13%; à VERDE GOLF 120 mil contos - 4%; e, por último, à CINAÇOR 75,9 mil contos - 3%, conforme se caracteriza no gráfico que se apresenta de seguida.
GRÁFICO IX.1
Distribuição de verbas pelas empresas do SPE
2 - Apoios não evidenciados na Conta da RAA
À semelhança de anos anteriores, constata-se que a Região procedeu a transferências para o Sector Público Empresarial e participado, sem evidência na Conta da Região.
QUADRO IX.3
Apoios não evidenciados na Conta da RAA
A merecer destaque, têm-se as transferências dirigidas ao INOVA, que ascenderam a 63% (53.251.337$00), do total concedido.
Do quadro IX.3, retira-se que foi transferido, sem identificação de saídas, para o SPE, um montante de 84.011 contos, existindo naquele montante fluxos contabilizados em rubricas previstas para instituições particulares, quando se destinavam a empresas públicas ou participadas, nomeadamente quando surgem classificadas como Administrações Privadas - Instituições Particulares - 04.02.01 e 08.03.01.
Ainda conforme o quadro IX.3, retira-se que existem verbas que foram transferidas para o SPE, mas que não figuram na Conta, de forma desagregada, do mesmo modo que surgem montantes dados como transferidos para o SPE (Anexo - Subsídios), que não se evidenciam na comunicação dada pelas empresas, nomeadamente quanto aos montantes - 13.464 contos e 1.112 contos, que respeitam à ETCSM e Sociedade Verde Golf, respectivamente, e também outros que não se identificam, nem na Conta, nem no anexo "Subsídios", como são os casos da VERDEGOLF - 7.100 contos e PJA, - 8.200 contos.
3 - Outros fluxos financeiros
3.1 - Receitas resultantes da alienação de património
Registou-se o recebimento de 185.768 contos de prestações, referentes a alienações feitas em anos anteriores, de que se dá conta no quadro seguinte:
QUADRO IX.4
Alienações
De qualquer modo, o valor arrecadado não condiz com a informação obtida, directamente, da SRPFP, nem com a mencionada na Conta da Região - rubrica 12.00.01 - Venda de Participações, sendo a diferença de 2.843 contos.
3.2 - Fluxo de distribuição de resultados em empresas participadas
Não foram percebidas quaisquer verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas directamente pela Região.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
IX.1 - Comparando os valores apresentados como fluxos do ORAA (Conta da Região) e os comunicados pelas empresas do SPE, SATA e LOTAÇOR, surgem diferenças por vezes significativas;
IX.2 - A EDA absorveu, praticamente, a totalidade das Transferências de Capital, destinadas ao aumento de capital da empresa, embora a classificação da transferência tivesse como objectivo o investimento, quando, na realidade, deveria ter sido "activos financeiros - aumentos de capital";
IX.3 - Na rubrica Transferências de Capital surge uma verba destinada à RTP Açores, no valor de 28 000 contos, como se se tratasse de uma empresa do SPE da RAA, quando a empresa em referência é pertença do SPE do Estado;
IX.4 - À semelhança dos anos anteriores verifica-se que a Região procedeu a transferências para o Sector Público Empresarial e participado, sem evidência na Conta da Região. A merecer destaque têm-se as dirigidas ao INOVA que ascenderam a 63% (53 251 337$00), do total concedido;
IX.5 - Foram transferidos, sem identificação de saídas, para o SPE, 84 011 contos, existindo naquele montante fluxos contabilizados em rubricas previstas para instituições particulares, quando se destinavam a empresas públicas ou participadas, nomeadamente quando surgem classificadas como Administrações Privadas - Instituições Particulares;
IX.6 - Existem verbas que foram transferidas para o SPE, mas que não figuram na Conta de forma desagregada, do mesmo modo que surgem montantes dados como transferidos para o SPE (Anexo - Subsídios) que não se evidenciam na comunicação dada pelas empresas, nomeadamente quanto a: - 13 464 contos e 1 112 contos, para a ETCSM e Sociedade Verde Golf, respectivamente, e ainda outros que não se identificam nem na Conta nem no anexo "Subsídios" como são os casos da VERDEGOLF - 7 100 contos e PJA, - 8 200 contos;
IX.7 - Registou-se o recebimento de 185 768 contos de prestações, referentes a alienações feitas em anos anteriores. O valor arrecadado não condiz com a informação obtida directamente da SRPFP nem com a mencionada na Conta da Região - rubrica 12.00.01 - Venda de Participações. A diferença é de 2 843 contos;
IX.8 - Não foram percebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas directamente pela Região;
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
IX.1 - As diferenças apresentadas decorrem das transferências em causa terem ocorrido em data que não viabilizou a sua contabilização por parte do SPE no mesmo ano económico.
IX.2 - Efectivamente a rubrica orçamental utilizada para transferir o montante para a EDA, não foi a mais correcta. Informamos, no entanto, que a situação foi já corrigida nas transferências relativas ao ano de 2001 e, naturalmente, aos seguintes.
IX.3 - A rubrica utilizada está correcta, uma vez que não existem classificações económicas das despesas públicas que evidenciem se estamos perante empresas públicas, participadas ou equiparadas do sector público empresarial do Estado ou da Região.
IX.4, 5 e 6 - As transferências efectuadas para as empresas integradas no âmbito do SPE da Região figuram na Conta da Região no volume II. A relação elaborada e apresentada no volume I da Conta não considerou a totalidade das empresas mas apenas as que são mais significativas. De futuro, promover-se-á a inclusão das restantes.
IX. 7 - Ao valor de 185.768 contos relativo a alienações efectuadas em anos anteriores, acresce o montante de 2.843 contos de venda dos direitos de subscrição, decorrentes do processo de aumento de capital social promovido pelo Banco Comercial dos Açores, que não foi acompanhado pela Região.
IX. 8 - Em 2000, a Região não recebeu qualquer verba proveniente da distribuição de dividendos das empresas participadas directamente pela Região.
Comentário
IX.1 e IX.2 - As respostas apresentadas nos pontos IX.1 e 2, em sede de contraditório, não alteram as conclusões formuladas.
IX. 4, 5 e 6 - Mantêm-se as conclusões formuladas em sede de Parecer sobre a Conta relativas aos pontos IX.4 ,5 e 6, aguardando-se que, de futuro, a Conta da RAA - Volume I - passe a incluir informação sobre todos os fluxos financeiros de e para o SPE da Região, considerando a totalidade das empresas, devidamente identificadas, mesmo aquelas com comparticipação minoritária.
IX.7 - Perante o esclarecimento prestado, a diferença encontrada (2.843 contos) no ponto 4.1 do Parecer da Conta - Outros Fluxos Financeiros/Receitas Resultantes da alienação do Património, deixou de existir.
IX.8 - Mantém-se a conclusão formulada em sede de Parecer da Conta da RAA.
CAPÍTULO X
Fluxos financeiros com a união europeia
Conforme o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º, conjugado com o n.º 3 do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Parecer sobre a Conta deve integrar uma análise aos fluxos financeiros com a União Europeia, bem como a observância dos compromissos com ela assumidos.
À semelhança do já referido em Pareceres anteriores, tanto o Orçamento, como a Conta, não expressam uma informação sistematizada sobre a totalidade dos fluxos financeiros transferidos/comprometidos com a União Europeia (ao longo dos últimos anos, têm-se verificado substanciais melhorias na informação disponibilizada).
Assim, para além dos elementos inseridos na Conta, o presente Capítulo fundamentou-se, ainda, em informações solicitadas a diversos organismos, de âmbito regional e nacional, ligados à gestão dos fundos comunitários.
Os fluxos financeiros da UE, canalizados para os Açores, têm um peso significativo, no âmbito da Despesa Pública, tornando-se fonte de financiamento, tanto do Orçamento Regional, como das Autarquias Locais e mesmo das Empresas Públicas, servindo, ainda, de suporte para investimentos do sector privado.
Em 2000, os valores "apurados" como transferências da UE para os Açores, cerca de 36,7 milhões de contos, representavam, aproximadamente, 10% do PIB (últimos dados preliminares do INE e referentes ao ano de 1999).
Considerando a componente pública e a participação privada, o investimento total, efectuado na Região e associado aos apoios comunitários, é, forçosamente, superior. Os valores de 2000 são ligeiramente superiores aos de 1999 (36,2 milhões de contos).
Relativamente aos fluxos provenientes dos Açores, ou neles gerados e transferidos para a UE, atendendo a que o assunto é tratado a nível nacional (Parecer sobre a Conta Geral do Estado), não se fará, aqui, qualquer referência.
A informação disponibilizada será tratada numa dupla perspectiva. A primeira, incidirá sobre os fluxos financeiros inscritos no ORAA - componente de receitas próprias (Transferências) e Contas de Ordem (receitas consignadas). Na segunda parte, far-se-á um balanço, com as necessárias reservas que o caso encerra, sobre os fluxos financeiros canalizados para os Açores, em 2000.
Por fim, apresenta-se, de forma resumida, o grau de execução das principais intervenções comunitárias, com incidência na Região.
1 - Transferências da União Europeia para o ORAA
O Orçamento para 2000 previa receber da UE cerca de 29,2 milhões de contos - quase 21% do total (17,4 milhões em receitas próprias e 11,8 para Contas de Ordem).
Como a componente de receitas próprias seria para afectar ao Plano de investimentos, pode dizer-se que 34,5% daquelas despesas teriam, como fontes de financiamento, os fundos provenientes da UE, na sua quase totalidade do FEDER - 17,1 milhões.
Da conjugação das informações recolhidas na Conta, com as recebidas, directamente, do GSRFP/DREPA, elaborou-se o quadro X.1, onde se apresentam os fluxos financeiros da UE para o ORAA, considerados como transferências (directamente para o ORAA e para financiar o Plano Regional) e como Contas de Ordem (receitas consignadas para diferentes entidades, Autarquias Locais, Empresas Públicas, sector privado, etc.).
Se bem que a informação recebida do GSRPFP/DREPA seja, salvo o devido respeito, mais explícita que a transcrita na Conta, optou-se por agregar aquela de modo semelhante ao constante na Conta, prevalecendo, nos casos em que os valores não eram coincidentes, os inscritos na Conta.
QUADRO X.1
Fluxos financeiros da União Europeia para o ORAA - 2000
Da análise global desta importante fonte de financiamento, ressalta o elevado grau de sobreavaliação, dando origem a uma execução de, apenas, 56,4%. Importa, contudo, realçar os diferentes graus de execução, entre FEDER e Diversos que, cumulativamente, detinham a quase totalidade das previsões, atingindo os mais baixos graus de execução e, em sentido contrário, os fundos provenientes do FEOGA e do FSE (previsões bastante baixas).
Analisando mais profundamente a rubrica Diversos, ela compreende parte significativa de valores provenientes do FEDER, mas que não se encontram reflectidos na Conta. Sobressai, neste particular, a situação das receitas consignadas.
Enquanto que, nas Transferências para o ORAA, se encontram explicitadas, na quase totalidade, as proveniências por Fundo Comunitário, nas Contas de Ordem tal não sucede. De facto, para além de num ou noutro caso se explicitar o Fundo (FEDER e ou FSE), nos restantes indicam-se expressões ou siglas correspondentes a organismos da Administração Central ligados à gestão de Intervenções Comunitárias. São exemplos desta situação as classificações constantes na rubrica 15.02 - Contas de Ordem - Receitas Consignadas, nos pontos 37; 40; 41; 43; 44; 50; 51; 72; 73 (Volume II da Conta - Desenvolvimento das Receitas).
A execução global do FEDER (51,9%) é bastante díspar, quando se comparam os agregados Transferências (45,9%) e Contas de Ordem (63,4%), notando-se um elevado empolamento no financiamento do Plano. De facto, dos mais de 17 milhões de contos previstos para financiar o Plano Regional (33,9%), deram entrada, apenas, 7,9 milhões, isto é, menos de metade do previsto.
Apesar daquela baixa realização, o FEDER continua a ser, de longe, o principal responsável pelas transferências da UE para o ORAA, com mais de 82%, seguido, à distância, pelo FEOGA (10,4%).
QUADRO X.2
Estrutura dos fluxos da UE para o ORAA (%)
O tratamento da informação constante na Conta e a recolhida junto do GSRPFP permitiu construir os quadros X.3 e X.4, em que se podem analisar as diferentes intervenções que estiveram na origem dos apoios da UE e as suas afectações - financiamento do Plano (ORAA - Transferências) e com passagem pelas Contas de Ordem.
QUADRO X.3
Transferências da UE, por intervenção
Tanto o PEDRAA II como o PRODESA, dois Programas destinados, exclusivamente, aos Açores e geridos nesta Região, originaram quase dois terços dos fundos escriturados na Conta (10,85 milhões de contos), seguindo-se o REGIS II, com 16,5% (2,88 milhões de contos). Cerca de 2,7 milhões de contos, encontram-se dispersos por diferentes intervenções, correspondendo, em parte, a intervenções de âmbito nacional.
QUADRO X.4
Transferências da UE contabilizadas na Conta - 2000
Por outro lado, a informação contida na Conta não permite a identificação de algumas das intervenções, em relação aos Fundos que se lhe encontram associados. Como mais adiante se pode observar (ponto 2.2), o cruzamento de várias informações recebidas permite, de certo modo, ultrapassar esta deficiência de informação.
Os valores escriturados, como transferidos para cobertura do Plano, foram superiores aos consignados em Contas de Ordem, em cerca de 40%, ao invés do ocorrido no ano anterior, em que estes eram superiores àqueles, em cerca de 23%. Apesar da situação verificada em 2000 ser mais favorável à cobertura do ORAA/Plano, a orçamentação das receitas provenientes da UE continua a ser bastante sobrevalorizada.
A importância dos fluxos financeiros da UE, para financiamento do ORAA, tem sido uma constante, ao longo dos últimos anos. Para melhor se perceber a evolução das transferências para o ORAA, incluindo Contas de Ordem, elaborou-se o quadro X.5, que, a preços de 2000, expressa os fluxos financeiros da UE considerados na Conta, nos últimos quatro anos.
QUADRO X.5
Fluxos financeiros da UE para o ORAA - 1997/00, pr/2000
Ainda que, em 1997, a taxa global de absorção dos Fundos Comunitários tenha sido a mais elevada do período, foi, em 1999, que o volume financeiro atingiu o seu máximo, mais de 22,5 milhões de contos. A contrastar com este último ano, o de 2000 foi aquele em que, tanto a taxa de execução, como o volume financeiro transitado pelo ORAA, foram os mais baixos dos quatro anos em apreciação.
A situação, em termos de previsão global, apresenta valores com crescimentos bastante significativos, atingindo o máximo em 2000, com 29,2 milhões de contos.
Quando se comparam os valores a afectar ao ORAA/Plano, com os consignados em Contas de Ordem, a sobrevalorização é mais evidente naquela componente, evidenciada nas taxas de execução de todos os anos.
A tentativa, sistemática, de sobrevalorizar a previsão das receitas (sempre crescente, em termos reais) pode observar-se na composição gráfica seguinte (gráfico X.1), demonstrando a divergência que, de ano para ano, se vai acentuando.
GRÁFICO X.1
Fluxos financeiros da UE para o ORAA - 1997/00, pr/2000
A importância dos fluxos financeiros da UE, para cobertura dos Planos de Investimento da Região, pode visualizar-se no quadro X.6
QUADRO X.6
Transferências da UE para o ORAA/despesas do Plano, pr/2000
Após o ano de 1997, em que quase um terço do financiamento do Plano teve origem em Fundos da UE, nos últimos dois anos, a importância relativa, daquela fonte de financiamento, tem-se quedado pelos 20%.
2 - Transferências da União Europeia para os Açores
Após a análise das transferências da UE, com passagem pelo ORAA, importa conhecer, ainda que sumária e aproximadamente, o volume financeiro que, tendo como origem o Orçamento Comunitário, se destinou a apoiar a actividade económica regional, em múltiplas frentes.
A não existência de uma entidade regional que administre, ou interfira directamente na gestão das diferentes origens daqueles fluxos financeiros, tem levado este Tribunal a contactar diversos organismos, nacionais e regionais, que, de certa forma, se encontram ligados à gestão dos fundos comunitários. Também, em sede de Parecer sobre a Conta, se tem apontado para a necessidade de aquele documento referenciar, para além dos fluxos transitados pelo ORAA, o volume financeiro destinado à Região e que tem origem na UE.
A Conta de 2000, ainda que de forma bastante incipiente e resumida, refere (ver nota 103):
"Há ainda que considerar, para além das referidas transferências, que se observaram outras, efectuadas directamente para algumas entidades públicas e privadas, sem que tivessem passado pela conta da Região:
FSE - 1.878 milhares de contos
FEOGA - 14.993 milhares de contos
FEDER - 44 milhares de contos
IFOP - 1 944 milhares de contos"
Apesar desta melhoria, na apresentação da informação, ela é ainda insuficiente, pois não permite ajuizar sobre as diferentes Intervenções Operacionais que lhes serviram de suporte, nem tão-pouco as suas aplicações/áreas de destino.
O tratamento das informações recebidas das entidades contactadas (ver nota 104), nomeadamente as do GSRPFP/DREPA, permitiram referenciar grande parte daqueles montantes financeiros, por intervenção operacional.
Apesar das informações nem sempre serem coincidentes, devido, nomeadamente, à responsabilidade que cada entidade contactada detém na gestão das diferentes Intervenções Comunitárias e o modo de abordagem, optou-se por considerar o valor julgado mais próximo da realidade, evitando eventuais duplicações.
A qualificação na categoria de Diversos corresponde a transferências que, segundo as diferentes informações recebidas, ainda não permitem a sua integração em nenhuma das Intervenções Operacionais identificadas, nem sequer em Fundo Comunitário. Parte significativa do mencionado na Conta, nomeadamente em Contas de Ordem, foi, também, passível de fazer corresponder a Intervenção/Fundo.
Como resultado do trabalho elaborado neste Tribunal, construiu-se o quadro X.7, que permite compreender as proveniências dos fluxos financeiros da UE, tanto por Fundo Estrutural ou outro, como a nível da Intervenção Operacional que se lhe encontra associada. Em consequência, apurou-se um valor na ordem dos 36,7 milhões de contos, como transferências da UE para a RAA, no ano de 2000. Aquele valor encontra-se bastante próximo do somatório do referenciado na Conta da Região, cerca de 36,2 milhões de contos (passagem pela Conta - 16,5 milhões; sem passagem pela Conta - 19,7 milhões de contos).
No ano de 2000, não se efectuou, por parte do Governo Regional, qualquer empréstimo junto do BEI (Banco Europeu de Investimentos).
(nota 103) Volume I, página 25, da Conta da RAA de 2000.
(nota 104) Foram recebidas informações do SRPFP, da SRA Pescas, da DREPA, da DRJEFP, da DRP, da DGDR, do DAFSE, do IFADAP, do INGA, do IAPMEI e do IFAT.
QUADRO X.7
Fluxos financeiros da União Europeia - origens e aplicações
Das diferentes Intervenções Comunitárias, em que se compilou a informação, destaca-se a importância do PEDRAA II, com mais de 40% do total, seguida pelo PRODESA, com 18%. Conforme já anteriormente mencionado, estes dois Programas têm a sua incidência em toda a Região Açores, sendo a respectiva gestão desenvolvida localmente.
As ajudas pagas pelo FEOGA - Garantia, através do INGA, perfazem quase 14% (cerca de 5 milhões de contos).
Dos restantes valores, assumem especial relevo o REGIS, responsável por quase 8%, e a contribuição comunitária para as medidas Complementares da Reforma da PAC.
Dos quase 1,6 milhões de contos relativos à Reforma da PAC, destacam-se:
Medidas Agro-Ambientais (Reg. 2078/92) - 571 279 contos
Cessação da Actividade Agrícola (Reg. 2079/92) - 862 907 contos
Medidas Florestais (Reg. 2080/92) - 162 078 contos
Para melhor se poderem comparar as origens dos fundos comunitários e a respectiva estrutura, ver os gráficos X.2 e X.3.
GRÁFICO X.2
Fluxos financeiros da UE, por Fundo
GRÁFICO X.3
Estrutura dos fluxos da UE
O FEOGA, compreendendo a Secção Orientação e a Secção Garantia, foi, no ano 2000, o principal responsável pela transferência financeira da UE para os Açores, com cerca de 16,7 milhões de contos. O FEDER, com 41,3%, é a segunda mais importante fonte de apoios transferidos para a Região, compreendendo investimentos, tanto públicos como privados.
O FSE, com 6,8%, e o IFOP, com 5,3%, são as outras duas fontes de financiamento, que importa, também, referir.
3 - Execução dos principais programas/iniciativas comunitárias
O Plano para 2000 apresenta, pela primeira vez, dois capítulos que, de certo modo, se relacionam com a temática deste ponto. Assim, no ponto 5.3 - Financiamento (página 75) -, faz-se menção à importância da comparticipação Comunitária no financiamento dos investimentos do Plano Regional. De igual modo, na desagregação da programação se referenciam as dotações previstas para o financiamento de determinados projectos.
O capítulo 5.5 - Fundos Estruturais (páginas 87 a 105) -, tece considerações sobre as principais Intervenções Comunitárias a nível da Região (PEDRAA II; REGIS II e KONVER), explicitando, sumariamente, a sua importância e o ponto da situação, em termos de execução.
A introdução e o desenvolvimento daqueles pontos no Plano são, sem dúvida, indiciadores do esforço do Governo Regional na transmissão de informação que, há muito, este Tribunal tem vindo a reclamar insistentemente.
Se é de apoiar este aspecto positivo, já o mesmo se não poderá dizer quando se analisa o Relatório de Execução do Plano de 2000, que, pura e simplesmente, omite qualquer capítulo sobre os Fundos Comunitários, pese embora, pontualmente, se mencionar um ou outro caso de apoios da UE.
Relativamente à execução das principais Intervenções Comunitárias na Região, e tendo por base as informações recebidas de diferentes intervenientes no processo de gestão, proceder-se-á a uma abordagem sobre a sua importância, no contexto do desenvolvimento regional.
3.1 - PEDRAA II O PEDRAA II (Programa Específico para o Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores) compreende a maior parte dos apoios comunitários recebidos na Região, no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio. Ainda que o período de vigência daquele Programa se reportasse a 1994-1999, havia um período adicional (2000/2001), para conclusão dos projectos aprovados até finais de 1999.
Não havendo um relatório sobre a execução do ano de 2000 (aguarda-se o encerramento do Programa para ser elaborado o respectivo relatório final), baseados no Relatório de Progresso e em informações adicionais, apresenta-se o quadro X.8, que evidencia o grau de execução do PEDRAA II, nas suas diferentes vertentes (subprogramas/medidas e fundos comunitários), considerando o programado e executado, acumulados até finais de 2000.
QUADRO X.8
PEDRAA II - Situação financeira - acumulado (1994/00)
A execução global do PEDRAA II, acumulada no período de 1994/2000, rondou os 91,6%, com situações diferenciadas, tanto por subprograma/medida, como por Fundo.
A nível de subprograma, salientam-se as execuções, acima da média, da Valorização dos Recursos Humanos (97,9%) e das Infra-estruturas de Desenvolvimento (95,7%). Quando se observa a execução das medidas, deparam-se situações algo díspares. Se há medidas cuja execução ronda os 98% (Saúde; Fomento do Emprego; Educação e Formação Profissional), significando que os objectivos propostos/aprovados se encontram próximo de serem atingidos, outras há cuja execução se poderá avizinhar como bastante problemática. Estão, nestas condições, as medidas Calamidades em aldeias rurais - sismo/98 (51,6%); Pescas (61%) e Protecção ambiental (65%).
Quando a análise recai sobre o co-financiamento da União Europeia, também, aqui, se percebe existirem situações divergentes. O FSE e o FEDER, com absorções de, respectivamente, 97,9% e 94,1%, mostram uma performance positiva, contrastando com o IFOP que, apesar de ser o instrumento financeiro com menor relevância no conjunto, é o que detém a mais baixa execução - 61%.
Em termos de aprovação de projectos, no período de vigência do programa (até 31/12/99), notam-se, também, taxas diversificadas, que acompanham, em termos relativos, a posição das respectivas execuções, quando se analisa o comportamento por Fundo - as maiores aprovações correspondem às taxas de execução mais elevadas. Assim, o FSE detém a primazia (114,9% - 97,9%), seguido do FEDER (107,6% - 94,1%) e do FEOGA-O (105% - 85,9%). O IFOP apresenta, como aprovado, praticamente o valor da dotação prevista.
As aprovações, a nível de medidas, apontam para um elevado overbooking em duas (Calamidades em aldeias rurais - sismo/98, com 136,6% aprovado versus programado, e Animação da actividade produtiva, com 131,9%), que, por sinal, têm baixas execuções, nomeadamente a das calamidades (51,6%). A não recuperação, no ano seguinte, das medidas com baixas execuções, poderá comprometer alcançar os objectivos propostos/aprovados.
3.1.1 - Sistema de controlo interno
Nos termos do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 208/98, de 14 de Julho, "Constituem objectivos do controlo a exercer relativamente à execução das intervenções operacionais, verificar se as acções financiadas foram empreendidas de forma correcta, prevenir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência."
No artigo 41.º daquele diploma, é instituído um sistema nacional de controlo do QCA II, constituído por órgãos que exercerão, de forma articulada, os controlos de alto nível (Inspecção-Geral de Finanças); de segundo nível (Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional e Inspecção-Geral da Administração do Território, para as acções financiadas pelo FEDER; Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, para as acções financiadas pelo FSE; Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão, do Ministério da Agricultura, de Desenvolvimento Rural e Pescas, para as acções financiadas pelo FEOGA-O e IFOP) e de primeiro nível.
O controlo de primeiro nível compreende o controlo prévio e concomitante das decisões tomadas pelos órgãos de gestão e a posteriori sobre os beneficiários finais. Este controlo é assegurado pelos órgãos de gestão das diferentes intervenções operacionais.
Na RAA, nos termos da Resolução n.º 73/94, de 19 de Maio, o controlo de segundo nível é também assegurado pela Inspecção Regional. No controlo do 1.º nível, intervêm as seguintes entidades:
DREPA (Direcção Regional de Estudos e Planeamento), para as acções financiadas pelo FEDER;
DRJEFP (Direcção Regional da Juventude, Emprego e Formação Profissional), para as acções financiadas pelo FSE;
Secretaria Regional da Agricultura e Pescas, para as acções financiadas pelo FEOGA-O e IFOP.
Na sequência das informações recolhidas, verificaram-se as seguintes acções de controlo:
FEDER - Conforme consta no Relatório de Progresso, não foram efectuados controlos no exterior, devido a "... dados os trabalhos de preparação do 3º Quadro Comunitário de Apoio, e de elaboração da documentação técnica do PRODESA ...". Para colmatar esta deficiência, informa-se que nas "...reuniões com todos os promotores do actual QCA, foi introduzido como metodologia a realização de um ponto prévio em todas as reuniões acerca do PEDRAA II. Esta metodologia, dado o elevado número de reuniões, permitiu identificar e resolver problemas pontuais que foram surgindo".
FSE - No âmbito do 1.º nível, efectuaram-se 21 visitas de acompanhamento a acções de formação, "...tendo em alguns casos sido detectadas situações de incumprimento da legislação aplicável, nomeadamente no que respeita à organização dos dossiers pedagógico e financeiro, bem como dívidas aos formandos, tendo sido as mesmas corrigidas sem prejuízo do mérito das acções."
O DAFSE efectuou uma auditoria (2.º nível), tendo em vista a certificação final das contas do Programa. Este controlo desenvolveu-se com base nas verificações efectuadas junto da entidade gestora e sobre uma amostra de 12 pedidos titulados por entidades beneficiárias, donde resultaram determinadas conclusões e recomendações, de que se destacam:
Conclusões: - O acompanhamento e o controlo das acções de formação e das entidades beneficiárias, é assegurado pelos técnicos da estrutura de apoio técnico, em conjunto com as demais funções;
O processo de decisão das candidaturas é por vezes moroso, não se verificando a desejada eficácia do sistema de decisão. Esta situação não coloca, no entanto, em causa a viabilidade do sistema, dado o atraso verificado ser consequência dos diversos pedidos de esclarecimento e das alterações às candidaturas solicitadas pelas entidades;
As candidaturas são analisadas com rigor;
Incumprimento, em alguns casos, dos prazos estabelecidos na legislação em vigor;
Não contabilização de receitas geradas a título de propinas, com o consequente não abatimento ao montante total elegível;
Facturação de despesas, por parte de uma entidade, a um departamento dessa mesma entidade, não se tratando de custos efectivos para a empresa.
Recomendações: - Face às situações de incumprimento verificadas na contabilização de receitas em certas entidades, recomenda-se um maior rigor na análise da contabilização;
Tendo em conta que existiu a aprovação de alguns pedidos com data posterior à do início das acções de formação dos mesmos, recomenda-se, de futuro, um maior rigor neste aspecto;
Que o processo de pagamentos seja executado de forma mais célere, de modo a que o registo das operações se verifique em tempo útil;
Que seja instituído o procedimento de aposição de um carimbo, nos documentos contabilísticos verificados pela entidade gestora nas entidades beneficiárias;
Que o acompanhamento efectuado pelo Gestor reforce o carácter pedagógico que estas visitas devem assumir, em virtude das deficiências detectadas, ao nível da organização dos dossiers;
Que sejam declaradas todas as receitas provenientes das acções de formação e que as mesmas sejam abatidas ao montante total elegível;
Que seja elaborado um manual de procedimentos, tendo em vista o QCA III;
Que seja instituído um mecanismo de controlo de duplicação de ajudas e que o sistema de informação tenha em atenção, de forma mais concreta, o registo de dados físicos, no próximo QCA.
No âmbito do QCA II, decorre a certificação de contas, por parte da Inspecção-Geral de Finanças.
FEOGA-O - Durante o ano de 2000, realizaram-se controlos relativos a novos projectos aprovados, bem como aos concluídos no período.
IFOP - Em 2000, realizaram-se controlos relativos aos projectos aprovados, bem como aos concluídos no período.
Como se acabou de verificar, e fazendo fé na informação recebida, o controlo e acompanhamento dos projectos aprovados, a nível do PEDRAA II, mostra-se pouco consistente, se bem que existam algumas variações positivas, na componente do FSE.
Integradas nas competências do Tribunal de Contas, foram aprovadas, nesta Secção Regional, duas auditorias (A-2/00 - Modernização das culturas industriais - FEOGA-O e A-3/00 - Modernização de unidades Transformação e Comercialização - IFOP), realizadas a projectos integrados no PEDRAA II e que, também, abrangeram o período em análise. O resultado daquelas auditorias foi vertido no Parecer sobre a Conta de Região de 1999 (Volume II - páginas 282 a 284). Decorrem, entretanto, quatro auditorias - uma a cada componente comunitária -, em termos de gestão global do PEDRAA II.
3.2 - REGIS II
A Iniciativa Comunitária REGIS II (Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultraperiféricas) integra 3 subprogramas: um para a Região Autónoma dos Açores, com um investimento previsto de 21,9 milhões de contos, a que corresponde um apoio comunitário de quase 16,2 milhões; outro para a Região Autónoma da Madeira, com um investimento global de 14,8 milhões, associado a um apoio de fundos comunitários na ordem dos 12,4 milhões; e, por fim, um destinado à gestão e acompanhamento, com quase 250 mil contos.
Baseados no Relatório de Progresso, enviado pela DGDR, elaborou-se o quadro X.9, que evidencia o grau de execução do REGIS II, nas suas diferentes vertentes (subprogramas/medidas e fundos comunitários), considerando o programado, o executado e as aprovações, em termos acumulados, até finais de 2000.
QUADRO X.9
REGIS II - Situação financeira - acumulado (1994/00)
No caso da RA Açores, nota-se uma execução financeira de 82,1%, com especial incidência na Medida Energia, com quase 108% do programado. As Medidas de apoio ao sector privado (Dinamização Empresarial e Dinamização Agrícola) detêm baixas taxas de execução que, a não recuperarem no último ano, poderão pôr em causa o bom aproveitamento dos fundos comunitários que foram aprovados. Os atrasos registados, segundo o Gestor do REGIS II, "... devem-se, sobretudo, à aprovação tardia (em Dezembro de 1999, após aprovação da Decisão da CE que contempla o reforço do Programa) dos 12 projectos do Sismo 98 (Medida 1/SP Açores), que totalizam 3,5 milhões de contos, os quais, no entanto, apresentaram boa execução durante o ano de 2000, ... e dos projectos das medidas de dinamização empresarial."
A execução, por componente comunitária, apresenta situações opostas. Enquanto a componente FEDER atingiu uma execução acumulada de, praticamente, 91%, a relativa ao FEOGA-O quedou-se pelos 26%. Ainda que o relatório de progresso mencione "...verifica-se que existem pedidos de pagamentos em fase de apreciação no IFADAP, os quais virão alterar substancialmente esta taxa", a situação é digna de reparo e de alguma preocupação.
3.2.1 - Sistema de controlo interno
Conforme consta no relatório de progresso, para além de reuniões da Unidade de Gestão, "... onde foi analisado o ponto da situação da execução financeira das duas componentes do Programa - FEDER e FEOGA-O e onde foram discutidas questões relativas ao encerramento", não há informação sobre qualquer acção de controlo.
3.3 - KONVER
A Iniciativa Comunitária KONVER, relativa à reconversão das actividades ligadas à defesa, pretende apoiar regiões fortemente dependentes daquela situação, nomeadamente através da reconversão das actividades económicas ligadas àquele sector, de modo a torná-las menos dependentes do mesmo e a incentivar a adaptação de sectores comerciais viáveis, em todos os domínios da actividade industrial.
A aplicação do KONVER a Portugal foi, também, extensiva à Região Autónoma dos Açores, mercê da situação decorrente da instalação da Base das Lajes, na Ilha Terceira.
Esta Iniciativa Comunitária compreende 4 subprogramas, cuja situação, em termos financeiros, se expõe no quadro X.10.
QUADRO X.10
KONVER - Situação financeira - acumulado (1994/00)
Embora a execução, em termos globais da despesa pública, tenha atingido os 102%, quando se analisa a dotação FEDER, esta ronda os 94%.
Ambas as medidas, integrada0s no subprograma Açores, dispõem de boas taxas de execução. A execução acima da dotação, verificada na Medida 1.1, será compensada, de acordo com as regras de flexibilidade previstas no Regulamento 1313/99, de 9 de Setembro.
3.3.1 - Sistema de controlo interno
Em matéria de acções de controlo, "... no decorrer de 2000, foi efectuada uma auditoria a todos os projectos do Subprograma 1 - Região Autónoma dos Açores, encontrando-se em fase de elaboração o respectivo relatório."
3.4 - PRODESA
O Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores (PRODESA), define-se como um mini-QCA para os Açores, compreendendo os quatro fundos estruturais, FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP, assentando a sua estrutura em 5 eixos prioritários, desenvolvidos em 22 medidas.
O PRODESA, aprovado em Julho de 2000, pela Decisão da Comissão (C 2000) 1784, de 28-07-2000, tem a sua vigência para o período 2000-2006.
O PRODESA pretende promover a articulação entre as grandes linhas de orientação de política regional e as orientações e instrumentos financeiros da política regional, no âmbito do 3.º Quadro Comunitário de Apoio.
Face ao atraso na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico, nas medidas apoiadas pelo FEOGA-O e IFOP, não se registaram compromissos, uma vez que a legislação específica só começou a ser publicada no ano de 2001.
Para as medidas co-financiadas pelo FEDER e pelo FSE, foram reunidas, duma maneira geral, as condições necessárias para o arranque da respectiva execução.
Relativamente aos órgãos de gestão e acompanhamento, na sequência da publicação do Decreto-Lei n.º 54-A/2000 (ver nota 105), de 7 de Abril, foi publicada legislação regional sobre o PRODESA, com destaque para:
Resolução n.º 121/2000, de 27 de Julho - define os órgãos de gestão e de acompanhamento e respectivas competências;
Resolução n.º 122/2000, de 27 de Julho - nomeia o gestor do PRODESA e prevê a criação de uma estrutura de apoio técnico;
Resolução n.º 123/2000, de 27 de Julho - define a composição da Unidade de Gestão do PRODESA e da Comissão de Acompanhamento;
Portaria n.º 56/2000, de 10 de Agosto - regula a composição, competências e funcionamento da subunidade de gestão relativa ao FEDER;
Portaria n.º 57/2000, de 10 de Agosto - estabelece a composição, regras de funcionamento e competências da subunidade de gestão do FSE;
Portaria n.º 67/2000, de 6 de Outubro - estabelece a composição da subunidade de gestão relativa ao FEOGA-O;
Portaria n.º 68/2000, de 6 de Outubro - estabelece a composição da subunidade de gestão relativa ao IFOP.
Ao longo do ano de 2000, a Unidade de Gestão do PRODESA reuniu por 4 vezes, tendo as duas últimas sido dedicadas à análise e proposta de aprovação de candidaturas apresentadas pelas subunidades de gestão do FEDER e do FSE.
A análise financeira, apresentada no Relatório de Execução, reporta-se às candidaturas aprovadas e homologadas nas componentes FEDER e FSE. Assim, foram aprovadas 186 candidaturas, 60 relativas a projectos apoiados pelo FEDER e 126 pelo FSE.
A despesa pública aprovada, associada à programação de 2000, foi de 70 milhões de euros, repartidos pelo FEDER, (52 milhões) e o restante pelo FSE (18 milhões). Em termos de execução financeira, apenas a componente FEDER contabilizou cerca de 31 milhões de euros.
(nota 105) Define a estrutura orgânica responsável pela gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do III Quadro Comunitário de Apoio e das intervenções estruturais de iniciativa comunitária relativas a Portugal.
3.4.1 - Sistema de controlo interno
Encontram-se definidos, para cada nível, os órgãos que desenvolverão as respectivas competências. Foi publicado, em diploma regional, a participação dos departamentos regionais no âmbito do controlo de 1.º nível e a do departamento regional que, em cooperação com os de âmbito nacional, se enquadra no 2.º nível (Inspecção Regional).
Encontra-se em fase de preparação, o lançamento de um concurso, para a contratação de empresa (s) especializada (s), tendo em vista a realização de acções de controlo de 1.º nível.
Questões colocadas ao GSRPFP para esclarecimento:
X.1 - O Orçamento para 2000 previa receber da UE cerca de 29,2 milhões de contos (17,4 milhões em receitas próprias e 11,8 para Contas de Ordem). Da análise global, desta importante fonte de financiamento, ressalta o elevado grau de sobreavaliação, dando origem a uma execução de apenas 56,4%. Dos 17,5 milhões de contos, previstos para financiar o ORAA/Plano, foram contabilizados apenas 9,6 milhões;
X.2 - A execução global do FEDER (51,9%) é bastante díspar, quando se comparam os agregados Transferências (45,9%) e Contas de Ordem (63,4%), notando-se um elevado empolamento no financiamento do Plano. De facto, dos mais de 17 milhões de contos, previstos para financiar o Plano Regional (33,9%) e com origem naquele Fundo, deram entrada apenas 7,9 milhões, menos de metade do previsto;
X.3 - A informação contida na Conta, não permite a identificação de algumas das intervenções, em relação aos Fundos que se lhes encontram associados. De facto, enquanto que nas Transferências para o ORAA, se encontram explicitadas, na quase totalidade, as proveniências por Fundo Comunitário, nas Contas de Ordem tal não sucede. Para além de num ou noutro caso se explicitar o Fundo (FEDER e ou FSE), nos restantes indicam-se expressões ou siglas correspondentes a organismos da Administração Central ligados à gestão de Intervenções Comunitárias. São exemplos desta situação as classificações constantes na rubrica 15.02 - Contas de Ordem - Receitas Consignadas, nos pontos 37; 40; 41; 43; 44; 50; 51; 72; 73 (Volume II da Conta da Região - Desenvolvimento das Receitas);
X.4 - A Conta de 2000, ainda que de forma bastante incipiente e resumida, refere (Volume I, página 25) o montante de 19,7 milhões de contos como recebidos na Região, sem passagem pelo ORAA. Apesar desta melhoria, na apresentação da informação, ela é ainda insuficiente, pois, não permite ajuizar sobre as diferentes Intervenções Operacionais que lhes serviram de suporte, nem tão pouco as suas aplicações/áreas de destino. Como resultado do trabalho elaborado neste Tribunal, apurou-se, de transferências da UE para a RAA, um valor na ordem dos 36,7 milhões de contos (desagregados maioritariamente, tanto por Fundo Estrutural como a nível da Intervenção Operacional que se lhe encontra associada). Aquele valor, em termos globais, encontra-se bastante próximo do somatório do referenciado na Conta, cerca de 36,2 milhões de contos (passagem pela Conta - 16,5 milhões; sem passagem pela Conta - 19,7 milhões de contos);
X.5 - O Plano para 2000 apresenta, pela primeira vez, dois capítulos (5.3 - Financiamento (página 75) e 5.5 - Fundos Estruturais (páginas 87 a 105)) que, de certo modo, se relacionam com a temática dos Fundos Comunitários. A introdução e o desenvolvimento daqueles pontos no Plano, é indiciador do esforço do Governo Regional na transmissão de informação que, há muito, este Tribunal tem vindo a solicitar. Se é de apoiar este aspecto positivo, já o mesmo se não poderá dizer quando se analisa o Relatório de Execução do Plano de 2000 que, pura e simplesmente, omite qualquer capítulo sobre os Fundos Comunitários, pese embora, pontualmente, se mencionar um ou outro caso de projectos apoiados pela UE;
X.6 - O controlo e acompanhamento dos projectos aprovados a nível do PEDRAA II mostram-se pouco consistentes, ainda que existam algumas variações positivas na componente do FSE;
X.7 - Face ao atraso na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico, nas medidas apoiadas pelo FEOGA-O e IFOP, não se registaram compromissos, uma vez que a legislação específica só começou a ser publicada no ano de 2001. Para as medidas co-financiadas pelo FEDER e pelo FSE, foram reunidas, duma maneira geral, as condições necessárias para o arranque da respectiva execução.
Respostas dadas pelo GSRPFP às questões colocadas pelo TC em sede de contraditório
X.1 e 2 - Tal como já referido anteriormente, as transferências com proveniência na União Europeia, designadamente as do FEDER, as quais representam a quase totalidade deste tipo de receitas, são estimadas anualmente com base nos elementos da programação financeira constante do PRODESA. A respectiva execução, por razões de vária ordem, nomeadamente, as relacionadas com a obtenção de todas as aprovações necessárias e prévias à sua execução financeira, obedece sempre a ritmos próprios que podem ser ou não tão céleres como o desejado e o programado.
X.3 - Tal como a Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas reconhece, a Conta da Região integra elementos perfeitamente identificadores da origem dos diversos Fundos Comunitários que são contabilizados como receita da Região. Relativamente, aos restantes, ou seja, aos contabilizados em Contas de Ordem, a informação que nos é remetida não é tão explícita que permita identificar claramente a origem dos fundos, designadamente, os que são geridos a nível nacional.
X.4 - É com agrado que registamos a observação da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas de que a informação sobre a totalidade dos Fundos Comunitários transferidos para a Região já é apreciável quer os que transitam pela Conta da Região quer os que entram directamente para os beneficiários finais. Continuar-se-á a procurar melhorar a qualidade da informação.
X.5 - À semelhança de relatórios anteriores de execução de planos anuais, o Relatório de Execução do Plano de 2000 reporta a execução financeira (despesa efectuada)e a material da programação prevista no respectivo plano anual. Toda a informação financeira, relativa à comparticipação comunitária de projectos e acções do plano regional, está disponível em relatórios dos programas operacionais comunitários, onde se enquadram os investimentos públicos objecto de cofinanciamento pelos fundos estruturais, para além dos quadros financeiros relativos a transferências comunitárias para a Região, que a Direcção Regional do Orçamento e Tesouro elabora. Toda a informação disponível foi transmitida ao Tribunal de Contas, para além da divulgação própria que os relatórios de execução dos programas comunitários têm, no âmbito dos normativos em vigor.
X.6 - No acompanhamento e controlo dos projectos aprovados pelo PEDRAA II, 2.º Quadro Comunitário de Apoio 1994 -1999, intervêm diversas entidades. Sendo o acompanhamento da responsabilidade da gestão, já no processo de controlo participam as estruturas de gestão, as autoridades nacionais de pagamento e a entidade responsável pelo controlo de alto nível. As acções realizadas pelas diversas entidades ao nível das tarefas de acompanhamento e controlo no anterior quadro comunitário de apoio, podem sempre, numa perspectiva de máxima exigência, ser consideradas como insuficientes. Porém, haverá a salientar que, pelos primeiros resultados e conclusões conhecidas das auditorias realizadas por auditores externos em sede de fecho do PEDRAA II, a execução daquele programa decorreu dentro dos parâmetros normais, que permitem certificar os saldos de pagamentos devidos.
X.7 - O atraso na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico não se ficou a dever a qualquer problema da parte das entidades regionais encarregues da preparação, elaboração e negociação dos documentos, mas ao calendário da negociação e aprovação do Quadro Comunitário de Apoio para Portugal. Aliás, o PRODESA integrou o primeiro pacote de programas nacionais aprovados pela Comissão Europeia, logo que foram reunidas as condições para esse efeito. As medidas cofinanciadas pelo FEOGA - O e pelo IFOP dirigem-se a sectores (a agricultura e as pescas) fortemente regulamentados a nível comunitário, estando a sua execução envolvida em especificidades muito próprias, ao nível do enquadramento normativo e dos procedimentos. Acresce, ainda, que parte da regulamentação comunitária aplicável foi publicada durante o ano de 2001.
Comentário
X.1 e 2 - A sistemática sobrevalorização das receitas provenientes da UE evidencia-se no gráfico X.I, em que se demonstra que a divergência entre o previsto e o executado se vai acentuando ao longo do período (últimos 4 anos).
X.3 - A informação recolhida pelo Governo regional, junto das entidades gestoras a nível nacional, deverá ser mais objectiva e consentânea com o fim a que se destinam os apoios financeiros, discriminando a componente nacional da comunitária.
X.4 - Se o Plano para 2000 expressou e bem, as fontes de financiamento dos programas/projectos, não se percebe qual a razão que levou a omitir a correspondente informação no Relatório de Execução. Este documento deverá expressar, com as necessárias adaptações, a realização ou não do que se pretendia fazer.
X.5 - A informação contida nos relatórios dos programas operacionais comunitários não poderá substituir, obviamente, a constante no Relatório de Execução do Plano. De facto, tanto a nomenclatura, como a execução financeira não são coincidentes.
X.6 - Conforme solicitado ao gestor do PEDRAA II, este Tribunal deverá receber todos os relatórios efectuados, a qualquer nível de controlo, para os poder apreciar. O Tribunal congratula-se pelos resultados das auditorias realizadas por auditores externos, conforme se menciona na resposta X.6, no entanto, aguarda o seu conhecimento.
CAPÍTULO XI
Segurança Social
A segurança social é um dos principais direitos sociais nos Estados democráticos das sociedades ocidentais.
A segurança social manifesta-se com considerável amplitude e visibilidade na sociedade dos nossos dias. Esta presença revela-se, quer através do extenso universo das pessoas abrangidas, quer mediante a multiplicidade de situações que são objecto de protecção.
A Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 63.º, confere aos cidadãos o direito à segurança social, impondo ao Estado o dever de organizar um sistema de segurança social que deve ser universal, integral, unificado, descentralizado e participado, sistema este que protegerá os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
Aquele preceito legal estabelece, ainda, a possibilidade de recurso a instituições particulares de solidariedade social, para actuar na prossecução dos objectivos de segurança social, no que respeita à família, à infância, à juventude e aos deficientes.
A Lei Fundamental, no seu artigo 214.º, confere competência ao Tribunal de Contas de "dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social". Esta competência é-lhe ainda cometida pelas Leis de Enquadramento do Orçamento do Estado e de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas exerce, assim, fiscalização sobre as contas da Segurança Social, organizadas de forma autónoma no seio da Conta Geral do Estado e apresentadas de acordo com o PCISS (ver nota 106), sob a forma de conta consolidada, e em termos de contabilidade patrimonial e de execução orçamental.
O parecer em questão tem como objectivo fundamental a análise da Conta elaborada pelo Centro de Gestão Financeira da Segurança Social. Posteriormente, esta mesma conta será consolidada, a nível nacional, pelo IGFSS, de harmonia com o Decreto-Lei n.º 260/99, de 7 de Julho, o qual aprovou o estatuto orgânico do IGFSS.
A Conta apresentada pelo CGFSS apenas diz respeito às verbas processadas na Região, por Conta do Orçamento da Segurança Social. Não inclui, entre outras, as verbas processadas pelo CNP.
(nota 106) O Decreto-Lei n.º 24/88, de 29 de Janeiro, que aprovou o Plano de Contas das Instituições da Segurança Social (PCISS), foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro (que aprova o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social - POCISSSS). O POCISSSS foi elaborado e adaptado em conformidade com as normas, regras, métodos, conceitos e princípios consignados no Plano Oficial de Contabilidade Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro. O POCISSSS vem colmatar as limitações existentes no PCISS, cuja concepção assentava já no registo digráfico, tendo como modelo o Plano Oficial de Contabilidade. As alterações legislativas produzidas na segunda metade da década de noventa, considerando novas respostas sociais, vinham tornando, cada vez mais evidente, a dificuldade de gerir o sistema de informação financeira da segurança social, a partir de adaptações sucessivas do PCISS. Com a aprovação do presente plano, as instituições do sistema de solidariedade e de segurança social vêem relançadas as bases do controlo orçamental, na óptica do reforço da transparência deste sector da Administração Pública e da sua responsabilidade, no acompanhamento da execução orçamental e das envolventes financeiras que lhe são subjacentes. No entanto, este diploma só tem efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002.
1 - Orçamento da Segurança Social - componente Açores
O Orçamento da Segurança Social, incorporado no OE, foi aprovado pela Assembleia da República, através da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, dele fazendo parte integrante, figurando, no que concerne à previsão de receitas e despesas, no mapa IX, anexo à mencionada Lei (alínea b do n.º 1 do artigo 1.º).
O Decreto-Lei n.º 70-A/2000, de 5 de Maio, que aprova a execução orçamental do OE/2000, estabeleceu, no seu n.º 2 do artigo 1.º, que a execução do OSS seria objecto de diploma autónomo.
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 140/2000, de 14 de Julho, veio aprovar as disposições necessárias à execução do OSS/2000, produzindo efeitos desde 1 de Janeiro de 2000, nos termos do seu artigo 20.º. No Anexo, previam-se receitas da RAA, no montante de 22.775.000 contos, representando 0,9% do total das receitas do OSS (2.566.957.125 contos). (ver nota 107) O Anexo II previa despesas de 45.886.910 contos, representando 1,8% do OSS (2.566.957.125 contos).
A receita prevista para 2000 (22.775.000 contos), relativamente ao orçamento revisto de 1999 (21.575.000 contos), sofreu um acréscimo de 1.200.000 contos (5,6%).
A despesa prevista para 2000 (45.886.910 contos), relativamente ao orçamento revisto de 1999 (43.568.242 contos), conduziu a um acréscimo de 2.318.668 contos (5,3%).
As alterações orçamentais (ver nota 108) provocaram uma redução de 1.041.174 contos (- 2,3%), ficando o orçamento revisto com 44.845.736 contos.
Essa quebra deveu-se, principalmente, à redução no Subsídio de Desemprego em 539.600 contos (- 24%), no Rendimento Mínimo Garantido em 581.100 contos (- 15,7%) e no Subsídio por Doença em 448.000 contos (-23,9%).
Em contrapartida, a Pensão de Sobrevivência, Suplementos e Complementos, beneficiaram de um crescimento de 153.000 contos (3,4%), a Pensão de Velhice, Suplementos e Complementos de 119.900 contos (0,8%) e Acção Social, na área da Família e Comunidade, de 176.900 contos (11,9%).
(nota 107) As verbas inscritas no OSS, que, para o ano de 2000, se situavam em 2.566.957.125 contos, correspondem a 29,5% do OE, o que revela a importância do Sistema de Segurança Social. Esta percentagem tem vindo, sensivelmente, a aumentar, nos últimos anos, sendo a variação da mesma, de 1999 para 2000, na ordem dos 3,1%. De notar, também, que o valor das contribuições, parte maioritária das receitas geradas pelo próprio sistema, tem mantido o seu valor percentual, na ordem dos 67% do OSS.
(nota 108) O OSS sofreu alterações, aprovadas por despacho ministerial, de 30 de Novembro de 2000, e publicadas na Declaração n.º 5/2001, de 24 de Maio (D.R., I Série - B, n.º 120, da mesma data).
2 - Análise de cobertura
Quanto ao grau de cobertura, constata-se que as receitas cobradas, em 2000, apenas suportam 56,7% das despesas previstas no Orçamento Revisto, ligeiramente superior à verificada no ano anterior, em que se registou a taxa de cobertura mais baixa do período em análise (conforme quadro XI.1).
QUADRO XI.1
Taxa de cobertura
3 - Prestações processadas pelo CNP, por conta da RAA
Das despesas inicialmente previstas para a RAA, 19.037.100 contos (41,5%) eram da responsabilidade do Centro Nacional de Pensões. Com a revisão do orçamento, esse valor passou para 19.970.000 contos, representando 44,5% do Orçamento Revisto (44.845.736 contos). O quadro XI.2 reflecte a distribuição dessas despesas por prestações.
QUADRO XI.2
Prestações a processar pelo CNP
A estrutura e evolução das prestações processadas pelo CNP, por Conta da RAA e por valências, é a que consta do quadro XI.3.
QUADRO XI.3
Estrutura e evolução das prestações processadas pelo CNP
4 - Execução das receitas
Constituem receitas correntes as contribuições e as quotizações cobradas, no âmbito dos regimes de segurança social, pagas pelos beneficiários e pelas entidades empregadoras, os rendimentos próprios (rendas de imóveis e juros de depósitos), outras receitas (comparticipações dos utentes, prestações prescritas e produto da aplicação de coimas). São receitas de capital, entre outras, os valores de empréstimos obtidos e os rendimentos provenientes da alienação de imóveis. De referir que as receitas correntes são o único tipo de receita registado nas contas da segurança social da RAA.
4.1 - Receita orçamentada e cobrada
O quadro seguinte reflecte a receita orçamentada e a efectivamente cobrada, no exercício de 2000.
QUADRO XI.4
Execução orçamental das receitas
O total das receitas arrecadadas, no valor de 24.350.376 contos, foi superior ao valor orçamentado em cerca de 1.575.376 contos, significando um desvio de 6,9%, relativamente ao inicialmente previsto, apresentando-se a execução orçamental de 2000 como positiva.
4.2 - Estrutura e evolução das receitas cobradas
As receitas próprias do sistema provêm, primordialmente, de contribuição sobre as remunerações pagas e recebidas. No caso geral, para os trabalhadores por conta de outrem, a taxa social única é de 34,75%, cabendo 11% ao trabalhador e 23,75% ao empregador. São, no entanto, numerosas as situações em que a lei admite valores inferiores.
Sendo a principal componente das receitas constituída pelas contribuições, que dependem directamente da evolução das remunerações, a variação das receitas é condicionada, em medida apreciável, pelo comportamento dos salários reais.
No período em análise, as contribuições cifraram-se à volta dos 99% das receitas arrecadadas. As outras receitas e os rendimentos apresentam uma expressão reduzida, no total das receitas arrecadadas. Merece destaque, contudo, o comportamento da rubrica rendimentos, dado que na mesma estão reflectidos os juros de mora (ver nota 109).
De 1997 para 1998, os juros de mora registaram um crescimento de 35,3%, isto é, passaram de 86.046 contos para 116.460 contos. De 1998 para 1999, o acréscimo foi já de 44,9% (52.274 contos).
Em 2000, os contribuintes pagaram juros de mora, no valor de 143.358 contos, menos 15% do que em 1999 (168.734 contos).
No quadro XI.5, evidencia-se, de uma forma resumida, a estrutura e evolução das receitas cobradas no quadriénio.
QUADRO XI.5
Estrutura e evolução das receitas cobradas
O volume de contribuições arrecadadas, em 2000, cresceu 9,6%, devido aos aumentos das contribuições das Entidades Empregadoras e das Contribuições dos Beneficiários, 10,2% e 8,7%, respectivamente.
Quanto à origem das contribuições, tem-se mantido constante a repartição entre as contribuições pagas pelos Beneficiários, na ordem dos 38%, e as a cargo das Entidades Empregadoras, na ordem dos 62%.
Quanto ao regime, verifica-se que o Regime Geral é largamente predominante, no que concerne ao seu contributo para as receitas do sistema. No período em análise, tem mantido o seu valor percentual, na ordem dos 91 a 92%, enquanto que os Outros Regimes rondaram os 8 a 9%.
As contribuições do Regime Geral cresceram 9,1%, de 1999 para 2000, devido ao aumento de 11,7% das contribuições dos Trabalhadores por Conta de Outrém, de 3,7% das contribuições do Pessoal do Serviço Doméstico, de 2,8% das contribuições dos membros dos Órgãos Estatutários das Pessoas Colectivas com fins Lucrativos e ao decréscimo de 84,5% das contribuições dos Trabalhadores Agrícolas por Conta de Outrém, especialmente, dos Trabalhadores Eventuais, em 99,4%.
As contribuições dos Trabalhadores Independentes registaram, em 2000, um acréscimo de 16,9%, relativamente a 1999.
(nota 109) Juros de Mora - Indemnização que, nas obrigações pecuniárias, é devida pelo devedor ao credor, sempre que aquele fique constituído em mora, isto é, a prestação não tenha sido efectuada em tempo devido, por motivo que lhe seja imputável, em regra, até ao dia 15 do mês seguinte àquele a que as contribuições dizem respeito (Decreto-Lei n.º 199/99, de 8 de Junho, artigo 10.º). Pelo não pagamento das contribuições à segurança social, no prazo estabelecido, são devidos juros de mora, por cada mês de calendário ou fracção.
5 - Execução das despesas
O estudo que se segue apenas respeita às despesas processadas na RAA, não se considerando as da responsabilidade do CNP, já anteriormente analisadas.
5.1 - Despesa orçamentada e processada
O quadro XI.6 compara a despesa orçamentada com o respectivo processamento.
QUADRO XI.6
Despesa orçamentada e processada, em 2000
Para a prossecução das suas finalidades, as instituições da segurança social na RAA orçamentaram, inicialmente, encargos, no montante de 26.849.810 contos. Com a revisão do orçamento, esse valor sofreu uma redução de 1.974.074 contos (-7,4%). A despesa executada ficou aquém da orçamentada, em 284.846 contos (1,1%), com uma taxa de execução de 98,9%.
Todas as componentes, com excepção da valência Infância e Juventude, registaram valores inferiores aos inscritos no orçamento revisto, sendo de salientar, em termos relativos, o desfasamento registado na rubrica Acções de Formação Profissional (menos 59,8%).
5.2 - Estrutura e evolução das despesas processadas
Dos 24.590.893 contos, 92,4% foram despendidos em Despesas Correntes, 3% em Despesas de Capital e 4,6% em Transferências Correntes. A despesa, em 2000, decresceu 2,9% (741.752 contos), relativamente a 1999. O quadro XI.7 evidencia a estrutura e a evolução das despesas no quadriénio.
QUADRO XI.7
Estrutura e evolução das despesas processadas
As Prestações Sociais constituíram 51,5% do total das Despesas Correntes, sendo as restantes repartidas entre a Acção Social (23,5%), o Rendimento Mínimo Garantido (13,7%) e as Actividades Administrativas (11,1%). O peso relativo das diferentes componentes tem-se mantido, sensivelmente, constante.
Das Despesas Correntes, apenas a Acção Social registou um aumento de 6,3% (314.468 contos). As Prestações Sociais e o Rendimento Mínimo Garantido registaram decréscimos de 2,7% (326.171 contos) e de 16,5% (615.607 contos), respectivamente.
As Despesas de Administração sofreram um decréscimo de 6,5% (174.811 contos) e as de Acções de Formação Profissional uma redução de 56,9% (12.169 contos).
As Despesas de Capital aumentaram cerca de 3,4% (24.376 contos) e as Transferências Correntes 5,6% (60.000 contos).
Na análise das Despesas por Regimes, os encargos com o Regime Geral representaram 33,5% do total, o RESSAA 15,8%, Outros Regimes 42,1% e o RNCE 8,6%.
Com excepção do RESSAA, que registou um crescimento de 1,4%, os restantes regimes tiveram decréscimos, mais ou menos significativos, de 1999 para 2000.
5.2.1 - Prestações sociais
As prestações sociais, atribuídas no âmbito dos diferentes subsistemas e regimes, devem ser adequadas às eventualidades a proteger, tendo em conta determinados requisitos, condicionamentos e particularidades previstos na lei, à luz dos diferentes princípios aplicáveis. As prestações sociais podem ser substitutivas de rendimentos do trabalho, compensatórias de encargos, garante de rendimentos sociais mínimos ou visar um apoio social específico.
A estrutura e a evolução das prestações revelam uma relativa estabilização, conforme se pode observar no quadro XI.8, a nível de valência.
QUADRO XI.8
Estrutura e evolução das despesas com prestações sociais
Das Prestações Sociais, cerca de 30% tiveram como finalidade a População Activa, 25,4% a Terceira Idade, 25% a Infância e Juventude, 12,3% Invalidez e Reabilitação e 7,4% a Família e Comunidade.
Na Infância e Juventude, destaca-se o Subsídio Familiar a Crianças e Jovens com 93,5%. A Bonificação do Subsídio Familiar a Deficientes e o Subsídio por Assistência a Terceira Pessoa absorveram, respectivamente, 5% e 1,5%.
Na População Activa, os encargos com Subsídio por Doença absorveram 40,5%, o Subsídio de Maternidade 11,9% e o Subsídio de Desemprego e Subsídio Social de Desemprego 47,1%.
Na Família e Comunidade, o Subsídio de Funeral representou 3,3% e o pagamento de Pensões de Sobrevivência correspondeu a 83,8%.
Na Invalidez e Reabilitação, as Pensões absorveram 87,9%.
Na Terceira Idade, as Pensões de Velhice absorveram 85,3%, o Complemento de Dependência 9,6%, e o Montante Provisório de Pensão 0,9%.
5.2.2 - Acção social
A acção social concretiza-se, fundamentalmente, em apoios personalizados, através de serviços e de equipamentos sociais, de apoio individual e familiar, bem como de intervenção comunitária, mas integra, também, ajudas pecuniárias, sob a forma de subsídios eventuais. Na sua maior parte, a acção social é exercida por instituições particulares de solidariedade social e outras organizações privadas, em regra apoiadas, financeiramente, pelo sistema de segurança social, através de acordos de cooperação, que, na RAA, se encontram regulamentados pelo Despacho Normativo n.º 70/99, de 1 de Abril.
As verbas gastas com Acção Social, em 2000, representavam 21,7% (5.339.472 contos) do total e registaram um crescimento de 6,3%, entre 1999 e 2000 (mais 314.468 contos).
Os subsídios atribuídos a IPSSS, com base em Acordos de Cooperação, absorveram 62% e foram responsáveis pelo aumento de 17,8%. Os Subsídios Eventuais auferiram 22,5%, enquanto que 15,5% foram distribuídos a famílias em situação de carência social, subsídios complementares de Acção Médico - Social e projectos de Acção de Pesquisa de Luta Contra a Pobreza.
QUADRO XI.9
Estrutura e evolução das despesas com acção social
A protecção social à Infância e Juventude é concretizada em vários equipamentos sociais específicos, de acordo com as situações, como sejam: creche e infantário, jardim de infância, ama, creche familiar, estabelecimento de educação especial de deficientes, família de acolhimento, apoio social à adopção e lar de apoio. As despesas com Infância e Juventude representaram 42,3% do total da Acção Social e registaram um crescimento de 22,4%, relativamente a 1999.
Nas Creches, foram gastos 433.392 contos, representando 19% da Infância e Juventude e 8,1% do total da Acção Social. Regista-se, assim, um crescimento de 102,9%, relativamente a 1999 (213.818 contos).
Com a Educação Pré Escolar, despenderam-se 724.816 contos, o que representa 13,6% do total da Acção Social e 32% da Infância e Juventude, menos 16,2% do que no ano anterior.
Com a modalidade Centros de Actividade de Tempos Livres, foram despendidos 345.513 contos, isto é, 6,5% do total da Acção Social e 15% da Infância e Juventude, registando um crescimento de 114,1%, relativamente a 1999.
Quanto à intervenção da acção social, em Lares de Apoio a Crianças e Jovens, despenderam-se 406.104 contos, 7,6% do total da Acção Social e 17,9% da Infância e Juventude, tendo sido gastos mais 21,7% do que no ano anterior.
A família encontra-se no centro das diferentes modalidades de intervenção da acção social. Estas intervenções são concretizadas em apoios sócio-familiares directos ou realizados em estabelecimentos adequados. Com a Família e Comunidade, gastaram-se 1.500.281 contos (28,1% do total da Acção Social).
Em Invalidez e Reabilitação, foram gastos 231.828 contos, o que representa 4,3% do total da Acção Social, verificando-se uma redução de 21,6%, relativamente ao ano anterior, devido, principalmente, ao forte decréscimo dos subsídios eventuais. Daquela verba, foram gastos em Centros de Apoio Ocupacional 130.582 contos, o que representa 56,3% da Invalidez e Reabilitação e 2,4% do total da Acção Social.
Por sua vez, a Terceira Idade é objecto de várias formas de apoio social específico, quer em estruturas abertas (intervenção de serviço social familiar e comunitário, centros de dia e de convívio, apoio domiciliário e acolhimento familiar), quer em estruturas residenciais (lares residenciais), por vezes, em articulação com outros equipamentos. Estes últimos visam assegurar, não apenas a substituição do enquadramento familiar inexistente ou impossível, mas também formas adequadas de reinserção social. As despesas com a Terceira Idade representaram 25,3% do total da Acção Social e registaram um crescimento de 5,8%, relativamente a 1999.
A intervenção da acção social em Lares atingiu os 640.737 contos, representando 12% da Acção Social e 47,5% da Terceira Idade, mais 10,6% do que em 1999.
Em Apoio Domiciliário, gastaram-se 345.392 contos, isto é, 6,5% do total da Acção Social e 25,6% da Terceira Idade, mais 11,5% do que em 1999.
Em Centros de Dia e de Convívio, despenderam-se 85.367 contos, o que representa 1,6% da Acção Social e 6,3% da Terceira Idade.
5.2.3 - Rendimento Mínimo Garantido
O RMG é o conjunto de recursos financeiros regulares de que dispõe um determinado agregado familiar e que a lei estabelece como valor mínimo admissível, através do conceito de rendimentos e prestações suficientes, para a vida corrente desse agregado. O facto de os rendimentos reais da família serem inferiores a esse valor mínimo. determina o reconhecimento do direito, cumpridos os demais requisitos legais exigidos, à atribuição da prestação de rendimento mínimo garantido, cujo quantitativo é igual à diferença entre o valor do rendimento mínimo apurado e o total dos rendimentos desse agregado, tomados em consideração.
Desde o início da implementação da medida, foram gastos 10.686.727 contos, 29% dos quais em 2000. Enquanto que, de 1998 para 1999, o RMG registou um aumento de 25,6% (759.141 contos), de 1999 para 2000, sofreu um decréscimo de 16,5% (615.607 contos).
5.2.4 - Administração e Acções de Formação Profissional
QUADRO XI. 10
Estrutura e evolução das despesas com administração
As Despesas de Administração ascenderam a 2.517.054 contos, o que corresponde a 10,2% do total das despesas e a um decréscimo de 6,5% (174.811 contos), relativamente ao ano anterior, devido, principalmente, à redução das Despesas de Capital de 150.515 contos (68,9%) e das Despesas com Pessoal de 29.108 contos (1,4%).
As Despesas com Pessoal cifraram-se em 78,9% do total das Despesas de Administração, manifestando, em termos relativos, uma tendência crescente. Os Fornecimentos e Serviços de Terceiros representaram 18% do total das Despesas de Administração e registaram um crescimento de 0,9%, relativamente ao ano anterior.
QUADRO XI.11
Estrutura e evolução das despesas com acções de formação profissional
Relativamente às despesas com Acções de Formação Profissional, foram gastos 9.206 contos, registando-se um decréscimo de 56,9% (o que corresponde a menos 12.169 contos), relativamente ao ano anterior.
5.3 - Análise dos balanços de 1997 a 2000
5.3.1 - Estrutura e evolução do activo
O Activo registou um decréscimo de 6%, no período de 1998 para 1999, traduzindo-se, em termos absolutos, em 612.228 contos. De 1999 para 2000, o decréscimo foi de 9,2% (879.434 contos).
QUADRO XI.12
Estrutura e evolução do activo
As Disponibilidades, com valores de 1.583.531 contos, representaram 18,2% do total do Activo Líquido, em 2000.
As Disponibilidades registaram um decréscimo, de 1999 para 2000, de 437.959 contos, isto é, menos 21,7%. Para esta redução, contribuíram a diminuição dos valores em Caixa, no montante de 35.535 contos (46,8%), e dos valores em Depósitos à Ordem, no montante de 402.424 contos (20,7%).
Os Créditos a Curto Prazo constituem-se como o elemento mais importante do Activo, pois representam, em termos líquidos, no final de 2000, 41,6% do seu total.
Os Créditos de Curto Prazo evidenciaram um decréscimo de 12,4%, de 1998 para 1999, o que, em termos absolutos, corresponde a uma redução de 532.827 contos. De 1999 para 2000, esse decréscimo foi de 3,5%, representando, em termos absolutos, uma redução de 132.154 contos. Contribuíram para esta redução os Contribuintes - SPA, com menos 5,7% (-25.094 contos), os Contribuintes com Acordo - Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, com menos 24.209 contos (-5,7%) e os Outros Devedores, com menos 162.567 contos (-15,4%).
Seguem-se as Imobilizações Corpóreas, com valores de 2.970.156 contos, que representam, no total do Activo Líquido, 34,2%. A rubrica em apreço registou um crescimento de 2,9%, o que, em valores absolutos, se traduziu em 84.694 contos.
Os elementos patrimoniais, mais significativos, dizem respeito ao valor da rubrica Edifícios e Outras Construções, responsável por cerca de 2.275.465 contos (26,2% do total do Activo e 76,6% do total das Imobilizações Corpóreas), seguindo-se os Equipamentos Administrativos e Social e Mobiliário Diverso, com um valor de 582.698 contos (6,7% do total do Activo e 19,6% do total das Imobilizações Corpóreas).
As restantes componentes, no seu conjunto, atingem cerca de 520.634 contos e constituem 6% do total do Activo Líquido.
Pelo facto da rubrica Créditos de Curto Prazo representar uma proporção substancial do Activo, seguidamente, faz-se a sua análise, desagregando os valores relativos aos créditos respeitantes a dívidas de contribuintes e devedores de outra natureza.
5.3.1.1 - Contribuições em dívida
Apesar do esforço legislativo desenvolvido, ao longo das duas últimas décadas, visando a aplicação de medidas inibidoras de incumprimento e de recuperação dos montantes em dívida, o certo é que o endividamento dos contribuintes à segurança social continua, embora se verifique uma ligeira tendência para o seu decréscimo, resultante, em parte, de uma melhoria significativa do desempenho do sistema na cobrança de contribuições.
O rácio de cobrança das contribuições realizadas, em cada ano e relativas ao próprio ano passou de 69,4%, em 1997, para 95,7%, em 2000. No entanto, o rácio de cobrança das contribuições, declaradas em anos anteriores e cobradas em 2000, foi de, apenas, 26,9%.
No que concerne à situação das dívidas de Contribuintes, verifica-se que as mesmas representam, na composição do Activo, 25,3%, em 1997, 26,2%, em 1998, 23,9% em 1999 e 26,1%, em 2000. As referidas dívidas, nos Créditos a Curto Prazo, representam mais de metade destes, registando, em 2000, um peso de 62,6%.
A evolução dos saldos de contribuições em dívida, no quadriénio 1997-2000, é a que consta do quadro XI.15.
QUADRO XI.15
Contribuições em dívida
As dívidas de Contribuintes variaram entre 2.467.643 contos, em 1997, e 2.264.829 contos, em 2000, tendo atingido o seu máximo, em 1998, com 2.670.729 contos.
A rubrica Contribuintes - Outros é a mais significativa no conjunto, representando, em 2000, cerca de 64% do total das Contribuições em dívida.
A conta Contribuintes Devedores de Cobrança Duvidosa, que regista os saldos devedores de contribuintes, cujas cobranças se apresentam duvidosas, no período em análise e à data de 31/12 de cada ano, teve os seguintes saldos:
1997 - 242.211.294$00
1998 (ver nota 110) - 0$00
1999 (ver nota 111) - 70.771.031$00
2000 (ver nota 112) - 85.571.721$00
Por seu turno, o comportamento da dívida dos Contribuintes do Sector Público Administrativo apresenta-se irregular, ao longo do período em análise. Os saldos dos Contribuintes do Sector Público Administrativo decresceram, de 1997 para 1998, 346.686 contos, ou seja, 47,7%, para, no período imediato (1998-1999), registarem um acréscimo de 15,3% (58.136 contos).
Os saldos em dívida dos Contribuintes com Acordo - Decreto-Lei n.º 124/96 -, diminuíram 21,3%, de 1997 para 1998. No período 1998-1999, regista-se um incremento de 30%, para, de novo, inflectir, no período de 1999 para 2000, fixando-se o decréscimo em 5,7%.
5.3.1.1.1 - Regularização das contribuições em dívida
Para a regularização de situação contributiva, foram publicados vários instrumentos legais, com o objectivo de incentivar a entidade empregadora e devedora de contribuições a regularizar a sua situação de dívida, mediante certas condições excepcionais, designadamente, perdão de juros e pagamentos em prestações (ver nota 113). O último desses diplomas é o Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto.
Relativamente aos efeitos da aplicação do diploma legal referido anteriormente, no período em análise, verificou-se o seguinte:
As Transferências das Contas Contribuintes para a conta Contribuintes com Acordo (Decreto-Lei n.º 124/96), por ano económico, foram as seguintes:
1997 - 480.996.387$00
1998 - 37.419.121$00
1999 - 255.688.908$00
2000 - 4.152.285$00
O total de transferências, para o período apresentado, perfaz um total de 778.256.701$00.
A Amortização da Dívida Consolidada, por ano económico, foi a seguinte:
1997 - 80.283.760$00
1998 - 78.065.523$00
1999 - 114.403.994$00
2000 - 96.982.310$00
O total da amortização, do período, ascendeu a 369.735.587$00.
A Rescisão do Acordo ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96 envolveu um montante de 123.101.633$00, com a seguinte distribuição:
1998 - 29.154.761$00
1999 - 89.696.819$00
2000 - 4.250.053$00
5.3.1.2 - Dívidas de Devedores
O Balanço de 2000 evidencia, no conjunto da dívida global, uma parte não relativa à dívida de contribuições, que representa 15,6% do total do Activo e 37,4% dos Créditos de Curto Prazo. Este tipo de dívida tem vindo a decrescer, ao longo do período em análise, passando de 2.014.768, em 1997, para 1.354.547 contos, em 2000.
QUADRO XI.16
Dívidas de devedores
O saldo da rubrica Devedores por prestações a Repor ou a Reembolsar, que representa os saldos das dívidas de beneficiários, por prestações indevidamente processadas e recebidas, registou um peso de 12,5% no total dos Créditos a Curto Prazo e apresentou um aumento, em valor absoluto, de cerca de 35.794 contos, de 1998 para 1999, o que, em termos relativos, representa um crescimento de 9,9%. De 1999 para 2000, esse crescimento foi de 13,3% (52.823 contos).
O saldo da rubrica Outros Devedores, apesar da redução do seu peso relativo, representa 65,7% do total dos Devedores, em 2000. O referido saldo vem registando decréscimos anuais, desde o ano de 1997 a 2000, de 25,5% (-426.240 contos), 15,3% (-190.440 contos) e 15,4% (-162.567 contos), respectivamente.
(nota 110) Por anulação do débito, nomeadamente por falência, etc., no valor de 242.211.294$00.
(nota 111) Por transferência da Conta Contribuintes, no valor de 70.771.031$00.
(nota 112) Por transferência da Conta Contribuintes, no valor de 14.800.690$00.
(nota 113) Desde 1976, foram publicados vários diplomas, no sentido de regularização de dívida de contribuições, designadamente.
O Decreto-Lei n.º 411/91, de 17 de Outubro, que contém o último regime jurídico estabelecido sem limite temporal, fixa regras muito estritas para a realização dos acordos, pois exige que essa modalidade de regularização da dívida seja indispensável para assegurar a viabilidade das empresas e que estas se encontrem numa de várias situações especificas, com referência à legislação que as regula.
O Decreto-Lei n.º 225/94, de 5 de Setembro, que limitou a sua aplicação às dívidas vencidas até 31/12/93, definiu dois regimes: um, possibilita o pagamento até 60 prestações, com dispensa ou redução modulada dos juros de mora; outro, em determinadas situações, concede o alargamento do período de pagamento até 120 meses, com redução especial da dívida de juros de mora.
O Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, previu, por um lado, que as prestações mensais pudessem ser estabelecidas até ao máximo de 150, com redução dos juros de mora vencidos e dos juros vicendos e, por outro lado, em certas situações (processos de recuperação de empresas, designadamente mediante a mobilização de activos, por conversão de créditos em capital e alienação de créditos, e a realização de contratos de consolidação financeira), a redução a metade do valor das primeiras 24 prestações, bem como a redução dos juros de mora.
5.3.2 - Estrutura e evolução do passivo
O quadro seguinte apresenta a evolução e estrutura do Passivo.
QUADRO XI.13
Estrutura e evolução do passivo
O Passivo decresceu 819.325 contos, isto é, - 9,1%, entre 1999 e 2000. No período anterior, essa queda foi de 6,2%.
Com excepção das rubricas Prestações Sociais a Pagar, que apresentou um acréscimo de cerca de 45.216 contos, relativamente a 1999, e Sector Público Estatal, em que se verificou um crescimento de 2.567 contos, todas as outras componentes do passivo registaram, em 2000, um decréscimo, mais ou menos acentuado, nomeadamente, a rubrica Outros Credores registou um decréscimo de 708.407 contos (-14,6%), e a rubrica Transferências de Dotação Orçamental - Outros Sectores sofreu uma redução de 110.364 contos (-11,3%).
5.3.3 - Estrutura e evolução da situação líquida
O quadro seguinte evidencia a composição da Situação Líquida, de acordo com as rubricas do Balanço.
QUADRO XI.14
Estrutura e evolução da situação líquida
A Situação Líquida, após o acréscimo de 64,6% ocorrido de 1997 para 1998, registou quebras de 2,4% (-14.426 contos), de 1998 para 1999, e de 10,1% (60.110 contos), de 1999 para 2000.
6 - Despesas do ORAA na Segurança Social
Neste ponto, aprecia-se a actividade financeira do Governo Regional, no tocante aos apoios financeiros concedidos, no âmbito do Programa 23 do Plano - Desenvolvimento do Sistema da Solidariedade Social, do Programa 33 - Calamidades - Sismo, e das despesas de funcionamento efectuadas no âmbito do Capítulo 7- Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social.
No Plano de 2000, as grandes linhas de orientação política e os objectivos instrumentais associados prosseguidos foram, entre outros, os seguintes:
Aumentar, desenvolver e potenciar a rede regional de equipamentos sociais de apoio às populações;
Aumentar, desenvolver e avaliar os serviços prestados e as actividades das Instituições de Solidariedade Social;
Regulamentar as comparticipações dos utentes/famílias nos serviços e estabelecimentos de apoio social das instituições particulares de solidariedade social e outras instituições particulares;
Avaliar e fiscalizar a aplicação das verbas da segurança social, no âmbito das instituições de solidariedade social e casas do povo.
A Região, através do Programa 23 - Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social, e Programa 33.8 Calamidades - Sismo, transferiu verbas para várias entidades, destinadas à construção, reparação ou remodelação de edifícios e ainda aquisição de terrenos, edifícios ou equipamentos, destinados ao funcionamento das actividades de carácter permanente desenvolvidas pelas instituições particulares de solidariedade social.
No quadro XI.17, apresenta-se a expressão financeira do Programa 23, traduzida nos valores de execução.
QUADRO XI.17
Apoios financeiros atribuídos pelo Programa 23
Constata-se que, no âmbito do Plano, o Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social representa 1%, no período em análise.
Do quadro anterior, infere-se que os apoios concedidos, no âmbito do programa 23, apresentaram um crescimento 19%, no período de 1998 para 1999, e, no seguinte, de 6%.
Os gastos com Equipamentos de Apoio à Terceira Idade registaram um crescimento 55,6%, entre 1999-2000, enquanto que os gastos com Equipamentos de Apoio à Infância e Juventude sofreram um decréscimo de 31%. No período 1998-1999, os gastos com Equipamentos de Apoio à Infância e Juventude tinham registado, ao invés, um crescimento de 86%.
A expressão financeira do Programa 33.8 - Calamidades - Sismo traduziu-se nos seguintes valores de execução, com referência a 31 de Dezembro de cada ano.
QUADRO XI.18
Apoios financeiros atribuídos pelo Programa 33.8
No período 1998/2000, o total das verbas afectas a IPSS, no âmbito do Programa 33.8, foi de 504.933 contos.
As Despesas de Funcionamento efectuadas pela Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social são as que constam do quadro seguinte:
QUADRO XI.19
Despesas de funcionamento da DRSSS
Observa-se que, do total das despesas de funcionamento da DRSSS (522.586 contos), em 2000, 85,4% respeitam a despesas efectuadas com o Centro Comum da DRSSS e 14,6% com o Serviço de Acolhimento de Doentes em Lisboa. Estas despesas registaram, globalmente, um crescimento de 11,8%, de 1999 para 2000.
Dos valores processados pelo Centro Comum da DRSSS, 309.000 contos (69,2%) dizem respeito a transferências efectuadas para o IAS; 43.753 contos (9,8%), para o IGRSS; 1.314 contos (0,3%) para o CGFSS; 18,9% (84.387contos) a despesas efectuadas com o pessoal; e os restantes 1,7% (7.724 contos) dizem respeito a gastos efectuados com Aquisição de Bens e Serviços Correntes, Material de Informática e Maquinaria e Equipamento.
Relativamente às verbas despendidas pelo Serviço de Acolhimento de Doentes em Lisboa, cerca de 89,6% dizem respeito a despesas com o pessoal e os restantes 10,4% à Aquisição de Bens e Serviços Correntes, Material de Informática e Maquinaria e Equipamento.
7 - Resultados da auditoria efectuada no âmbito da Terceira Idade (A - 08/2001)
A auditoria reportou-se ao período compreendido entre 1997 e 2000 e teve por objectivos:
A verificação do cumprimento das normas aplicáveis à atribuição dos apoios financeiros concedidos a IPSS, por parte da Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social e pelo Centro de Gestão Financeira da Segurança Social, nomeadamente:
Da legalidade na concessão dos subsídios, ou seja, da conformidade com o Despacho Normativo n.º 70/99, de 1 de Abril, que aprovou o regulamento da concessão de subsídios;
Da competência do órgão que autoriza o subsídio;
Da realização e correcção dos acordos de cooperação exigidos, nos termos do artigo 4.º dos Estatutos das IPSS e regulamentados pelo Despacho Normativo n.º 70/99, de 1 de Abril.
A verificação do cumprimento da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, adaptada à Região Autónoma dos Açores pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/95/A, de 26 de Julho.
A apreciação da estrutura económico-financeira, na área da Terceira Idade.
No presente parecer, afigura-se de interesse explicitar as principais conclusões:
Relativamente aos apoios concedidos, em 1999 e 2000, verificou-se que foi dado cumprimento à Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, adaptada à RAA pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/95/A, de 26 de Julho.
Da amostra seleccionada, verificou-se que os apoios concedidos foram devidamente autorizados pelo órgão competente.
A Região, através dos programas 23 e 33, transferiu verbas para várias instituições, destinadas a apoiar a realização de empreitadas de obras, sem que as mesmas tenham sido iniciadas e/ou sem que possuíssem uma realização financeira correspondente. Estas Instituições vêm, assim, acumulando verbas, em alguns casos bastante significativas, provenientes do excesso de transferências do Plano, relativamente ao despendido na execução das empreitadas.
O quadro seguinte permite a visualização dos apoios concedidos, no âmbito da Terceira Idade, quer pelo Plano Regional, quer pelo Centro de Gestão Financeira da Segurança Social, por acção, bem como aferir da situação de cada uma à data da auditoria.
QUADRO XI.20
Comparticipação regional, nos equipamentos de apoio a idosos
Apenas cinco obras estavam concluídas à data da Auditoria, ao passo que as restantes dez encontram-se em execução.
O quadro XI.21 evidencia os saldos acumulados na posse das diversas instituições, em 31 de Dezembro de cada ano.
QUADRO XI.21
Saldos acumulados na posse das IPSSS
Estas Instituições vêm acumulando verbas, em alguns casos bastante significativas, provenientes do excesso de verbas transferidas do Plano e do Orçamento do CGFSS, relativamente às que foram efectivamente despendidas na execução das empreitadas, aquisição de equipamento, despesas de fiscalização, honorários do projecto e ainda outras despesas não especificadas.
No âmbito dos apoios concedidos pelo Centro de Gestão Financeira da Segurança Social, concluiu-se que:
Em 2000, a rubrica Terceira Idade representava 25% da Acção Social. As ilhas que absorvem maiores comparticipações foram S. Miguel, Terceira e Faial.
Na Região, existem cento e treze IPSSS, que desenvolvem actividades da Terceira Idade. As valências para as quais são concedidos maiores apoios são Lares e Apoio Domiciliário. Cada qual absorve, respectivamente, 59,8% e 32,2% do total de acção social.
Das várias formas que os acordos podem revestir, a mais frequente é a relativa a acordos de cooperação - funcionamento.
Os acordos de cooperação - funcionamento assumem a forma prevista no Despacho Normativo n.º 70/99, de 1 de Abril, enquanto que outros tipos de apoios são solicitados por ofício da instituição, dirigido, a maioria das vezes, ao Director Regional da Solidariedade e Segurança Social.
Em nenhum dos acordos constantes da amostra, foi respeitado o disposto no artigo 15.º do Despacho Normativo n.º 70/99, de 1 de Abril, que refere que "(...) os acordos de cooperação celebrados ao abrigo daquele diploma estão sujeitos a publicação na II Série do Jornal Oficial (...)".
O total das despesas de funcionamento das instituições, que constituíram a amostra, foi de 494 mil contos e o valor das comparticipações do CGFSS de 343 mil contos. Em qualquer das instituições, a comparticipação prevê o financiamento do quadro de pessoal.
Não são respeitados os trâmites legais relativos ao cabimento orçamental.
Do referido nos pontos anteriores, e em conformidade com as recomendações já proferidas na Auditoria à Infância e Juventude, insistiu-se nas seguintes recomendações:
Que se requisitem as verbas indispensáveis, a transferir para as Instituições, de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período, reduzindo os saldos de verbas orçamentais na posse daquelas;
Que se cumpra, rigorosamente, o estabelecido no Regulamento dos Acordos da Cooperação entre a Segurança Social e as Instituições Particulares de Solidariedade Social e outras Instituições de Apoio Social.
PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO
Questões colocadas pelo Tribunal de Contas
Parecer sobre a Conta da Região de 2000
Conclusões para esclarecimento
CAPÍTULO I
Processo Orçamental
I.1 - Contrariamente ao que estipula o artigo 12.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, a proposta de orçamento não compreendeu o mapa X - Despesas correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânica, funcional e económica;
I.2 - Os relatórios a que se refere o artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, não se apresentam sob a forma de anexo à proposta de orçamento, ainda que esta desenvolva grande parte dos aspectos mencionados naquela disposição legal. São omissas, igualmente, as referências aos critérios de atribuição dos subsídios regionais e de relatórios sobre:
as transferências orçamentais para as autarquias locais;
o orçamento consolidado do sector público administrativo;
a justificação económica e social dos benefícios fiscais e dos subsídios concedidos;
I.3 - Ainda que o ORAA para 2000 fosse elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verifica-se, todavia, a inobservância do princípio do equilíbrio consagrado na lei de enquadramento orçamental, uma vez que, em sede de aprovação do ORAA, na ALRA, a despesa efectiva, incluindo os juros da dívida pública (134.270.971 contos), ultrapassa a receita efectiva (129.270.971 contos) em 5 milhões de contos. Em termos de execução, valores da Conta, mantém-se o défice (4 946 980 contos);
CAPÍTULO II
Receita
II.1 - Não foi possível certificar a totalidade da receita contabilizada na Conta da Região, devido a divergências entre as tabelas modelo 30 que as Direcções de Finanças enviaram ao Tribunal de Contas e as consideradas pela SRPFP no fecho de contas;
II.2 - As Transferências de Capital, com uma realização de 78,4%, originaram um desvio de 9,8 milhões de contos relativamente ao orçamentado. Esta situação ficou a dever-se, essencialmente, à sobreavaliação orçamental das Transferências do Exterior - CEE, com uma execução de apenas 55%. A orçamentação das receitas provenientes da UE tem sido sistematicamente sobrevalorizada (sempre crescente, em termos reais), divergindo com o executado;
II.3 - Contabilização de um empréstimo de 5 milhões de contos em Passivos Financeiros - Empréstimos de Curto Prazo - Outros Sectores, quando, no orçamento, se previa em Empréstimos de Médio/Longo Prazo - Exterior;
CAPÍTULO III
Despesa
III.1 - Pela Resolução n.º 91/2000, de 4 de Maio, o Governo Regional resolveu cativar verbas em algumas dotações, nomeadamente:
5% nos agrupamentos económicos "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Aquisição de Bens de Capital";
10% no sub agrupamento económico "Abonos Variáveis ou Eventuais";
10% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental, com excepção do Programa 33 - Calamidades.
A Conta não refere qualquer efeito prático da execução daquele diploma, importando saber qual o resultado da sua aplicação;
III.2 - As Despesas com Pessoal, em conjunto com as Transferências, perfizeram 80 milhões de contos, representando 92,8% da Despesa Corrente. Relativamente a 1999, a componente Pessoal aumentou 11,6% e as Transferências 20,1%;
III.3 - Do resultado da auditoria realizada às Despesas Classificadas, no Orçamento de 2000, nos Agrupamentos Económicos Residuais - Outras Despesas Correntes e Outras Despesas de Capital, a alguns departamentos da Administração Regional, verificou-se que o critério contabilístico adoptado nem sempre respeitou o princípio orçamental da Especificação, definido no n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, nem o requisito da regularidade financeira, definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, necessário à autorização da despesa. O critério de imputação de algumas despesas inviabiliza a quantificação rigorosa do custo de uma acção e de um projecto, podendo estar sobrevalorizado ou subvalorizado, relativamente ao seu custo real;
CAPÍTULO IV
Plano de Investimentos
IV.1 - Do total das verbas despendidas no Plano, 55% foram atribuídas a título de transferências e de subsídios reembolsáveis e não reembolsáveis, o que influenciou, em muito, a elevada taxa de execução financeira, correspondendo a verbas não investidas directamente pela Administração Regional;
IV.2 - As verbas investidas directamente pela Administração Regional corresponderam a 45% do total investido, 19% das quais referentes à Aquisição de Bens e Serviços correntes e de capital, 25% a outras despesas contabilizadas em rubricas Residuais e 1% referente a Aumentos de Capital, despesas contabilizadas na rubrica Activos Financeiros;
IV.3 - Comparando o referido nos Volumes I e II da Conta, verificou-se a existência de pouco rigor na sua elaboração, bem como a utilização indiscriminada de certos conceitos afectos a determinadas rubricas de classificação económica, designadamente entre Subsídios e Transferências;
IV.4 - A atribuição de subsídios e transferências, nem sempre se encontra devidamente regulamentada e adequada aos objectivos de desenvolvimento da Região;
IV.5 - Os sistemas de controlo são insuficientes e a análise do impacto da aplicação das transferências e dos subsídios é omissa;
IV.6 - No âmbito das Auditorias realizadas e ao nível das transferências do Plano, concluiu-se que não existe na Administração Regional um sistema de acompanhamento e de controlo que permita garantir a efectiva e adequada aplicação das verbas transferidas, pondo, desta forma, em causa a eficácia do processo e a própria gestão dos dinheiros públicos;
IV.7 - A utilização quase sistemática de verbas do Plano, destinadas à aquisição e/ou reparação de diversos bens e serviços, cujo relacionamento com o Plano de Investimentos nem sempre se mostra coerente, dada a natureza funcional das mesmas, tem sido contestada, bastas vezes, pelo Tribunal de Contas, que defende que estas aquisições deveriam, antes, ser suportadas pelo orçamento de funcionamento de cada Departamento Governamental, reservando, desta forma, as verbas do Plano à realização de investimentos, que se espera serem reprodutivos;
IV.8 - Continuam a ser pagas pelo Plano despesas de funcionamento corrente, distorcendo-se, assim, os objectivos do Plano de investimentos;
IV.9 - O peso dos gastos com o funcionamento da Administração Regional, no total dos fundos aplicados pela Região, apresenta-se bastante elevado. Na concretização das despesas do Plano despenderam-se 46 milhões de contos, menos 8% do que em 1999 e, em funcionamento cerca de 85 milhões de contos, mais 12% do que no ano transacto;
IV.10 - A limitação dos recursos financeiros disponíveis, a necessidade em incrementar o volume de investimentos da Região e o elevado peso dos gastos com o funcionamento da Administração Regional, permite concluir pela necessidade em se avançar com alternativas para ultrapassar estes constrangimentos;
IV.11 - Segundo as informações estatísticas disponibilizadas, a Região tem vindo, gradualmente, a registar algum desenvolvimento, conseguido, essencialmente, através da dinamização de sectores económicos e sociais. É, no entanto, fundamental acelerar o ritmo de crescimento, atendendo a que os Açores se afastam dos padrões nacionais e, ainda mais, dos europeus;
CAPÍTULO V
Subsídios e outras formas de apoios
V.1 - No enquadramento legal para atribuição de subsídios, constitui prática corrente e indevida, o uso sistemático dos artigos do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das competências dos Secretários Regionais e dos Organismos Governamentais, dos Programas do Plano Regional e das Portarias e Despachos que publicam os apoios;
V.2 - A fundamentação dos subsídios, em inúmeros casos, não assenta numa base legal que discipline e organize a sua atribuição e garanta a sua eficácia. No caso do Centro de Gestão Financeira da Segurança Social, nenhum dos subsídios atribuídos apresenta qualquer fundamentação;
V.3 - O objecto dos subsídios surge, muitas vezes, indefinido e de forma muito vaga;
V.4 - Em algumas situações, aquando da publicação em Jornal Oficial bem como da indicação na Conta da Região, não são identificados os projectos e/ou as acções, nem a rubrica orçamental onde os subsídios são ou foram contabilizados;
V.5 - É frequente a aplicação da expressão "subsídios", empregue nas transferências correntes e de capital, para vários organismos do Governo Regional, Fundos e Serviços Autónomos e da Administração Local, correspondendo, por vezes, aos duodécimos mensais;
V.6 - É notória a atribuição de subsídios por diferentes departamentos, para um mesmo objectivo, quando, por questões de toda a eficácia, deveria ser um único departamento com responsabilidades na matéria, a liderar todo o processo;
V.7 - Existe uma diferença (-34 780 contos), entre os valores atribuídos como subsídios mencionados no Jornal Oficial e os constantes da Conta da Região;
V.8 - O IAMA concedeu à Lacto Pico - Cooperativa de Lacticínios da Ilha do Pico e à Associação Agrícola de S. Jorge, apoios nos montantes, respectivamente, de 2 100 000$00 (P/SRAP/ 2000/93) e 3 900 000$00 (P/SRAP/2000/94), quando no Jornal Oficial, n.º 44, de 31 de Outubro de 2000, foram publicados diplomas rectificativos dos atrás referidos (RECT/P/SRAP/2000/10 e RECT/P/SRAP/2000/9), corrigindo os montantes atribuídos para 1 600 000$00 e 4 750 000$00, sem que os referidos montantes, constantes na Conta da Região, fossem rectificados, desconhecendo-se assim se as correcções são ou não válidas;
V.9 - A Conta da Região não reflecte a realidade dos subsídios atribuídos pelo IAMA, no ano de 2000, devido à não contabilização dos apoios atribuídos à indústria de lacticínios ($50 por litro de leite recepcionado), para fazer face aos custos de energia eléctrica inerentes à laboração, ao pagamento do regaste das quotas leiteiras, ao pagamento de juros a uma instituição bancária regional por parte de uma cooperativa de lacticínios e aos apoios à exportação de gado;
V.10 - O valor total dos incentivos atribuídos pelo FRFD, indicado na Conta da Região/ Volume I (711 457 329$00), difere em 3 075 000$00 do valor dos apoios atribuídos e indicados no Anexo - Subsídios (714 532 329$00);
V.11 - De acordo com a informação obtida junto da DREFD, quer na Conta da Região quer na listagem indicada no Anexo - Subsídios, não consta um apoio atribuído à Associação de Basquetebol de S. Miguel, no montante de 1 500 000$00, no âmbito de Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, conjugado com o Decreto Regulamentar Regional n.º 11/98/A, de 5 de Maio, que teve como finalidade a colocação de um técnico a tempo inteiro na referida associação. Esta verba foi processada pela folha n.º 372, e pelo capítulo 40, divisão 27;
V.12 - A Conta da Região apresenta uma diferença (para mais), relativamente, ao total concedido como subsídios, de 84 816$00, face à Conta de Gerência do Fundo Regional de Abastecimento. Desconhece-se qual o verdadeiro valor dos apoios atribuídos por este Fundo;
V.13 - Os apoios concedidos pelo Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores evidenciam a importância de 5 801 contos, dada como atribuída na Conta da Região, mas que não tem o mesmo reflexo na Conta de Gerência do organismo;
V.14 - Os totais indicados na Conta da Região (Volume I e Anexo - Subsídios), atribuídos a título de subsídios não condizem entre si. O Anexo - Subsídios refere um montante superior em 58 690 095$00, relativamente ao mencionado na Conta;
V.15 - A rubrica 09.06.03 - Empréstimos a Médio e Longo Prazo - Outros Sectores, indicada no Volume I, reflecte os montantes concedidos a título de subsídios reembolsáveis - 801 428 965$00. Aquele valor difere em 9 615 915$00, quando comparado com o valor constante do Volume II. A diferença surge na Secretaria Regional da Economia, no Programa 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, Divisão 1 - Apoio Financeiro ao Investimento Privado, cujos empréstimos a Médio e Longo Prazo, para os outros sectores, totalizam 170 206 910$00. No Volume I aquela rubrica apresenta o valor de 161 220 995$00;
CAPÍTULO VI
Contas de Ordem
VI.1 - Uma parte significativa dos fundos escolares não contabiliza os fluxos de receitas próprias que efectuam com o tesouro (entregas e requisições de receitas próprias);
VI.2 - Apesar das regularizações efectuadas na Consignação das Receitas, existem, ainda, 15 rubricas, no valor global de 356,8 mil contos, por regularizar;
CAPÍTULO VII
Dívida Pública Regional
VII.1 - Não se cumpriu o estipulado no Artigo 25º da LFRA, na parte em que se determina "...as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo, que deverão estar liquidados no último dia do ano....", uma vez que o empréstimo de 5 milhões de contos não foi amortizado em 2000. O empréstimo de médio e longo prazo, previsto em sede orçamental, foi substituído por um de curto prazo, na execução;
VII.2 - De acordo com a Conta da Região, a dívida administrativa dos serviços simples (Secretarias Regionais), somava 1.876 milhares de contos, valor diferente do apurado por este Tribunal (2.409 milhares de contos);
VII.3 - De acordo com a Conta da Região, a dívida administrativa do Serviço Regional de Saúde somava 13.738 milhares de contos, valor ligeiramente inferior ao apurado por este Tribunal, através de informações das próprias unidades de saúde e de dados contidos nas respectivas Contas de Gerência (14.160 milhares de contos);
CAPÍTULO VIII
Património
VIII.1 - A legislação base aplicável à inventariação dos bens patrimoniais, continua, subsidiariamente, a ser a de âmbito nacional, pelo facto de não existir na Região uma legislação própria suficiente sobre esta matéria;
VIII.2 - A informação atinente aos bens imóveis, móveis e semoventes do Património da Região é manifestamente insuficiente, no que concerne à valorização e identificação da natureza das variações patrimoniais;
VIII.3 - A distribuição dos bens patrimoniais aos diferentes organismos, apresentada na conta, mostra-se confusa, nomeadamente quanto à afectação dos "Imóveis" aos Departamentos Governamentais e dos "Semoventes" aos Serviços Autónomos. Apesar de tal imprecisão, constata-se que a maioria dos bens está afecta aos Departamentos Governamentais, ou seja, cerca de 79% do total dos bens inventariáveis;
VIII.4 - Não está considerada como Património da Região grande parte dos bens adquiridos em 2000. Os aumentos do património verificados no ano em referência, ascenderam a 8.033 mil contos, conforme se retira do anexo II da Conta (bens passíveis de inventariação analisados por classificação económica), enquanto que na relação do património da Região, apresentada na Conta, apenas consta como valor de património adquirido o montante de 951 mil contos;
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros entre o ORAA e o SEE
IX.1 - Comparando os valores apresentados como fluxos do ORAA (Conta da Região) e os comunicados pelas empresas do SPE, SATA e LOTAÇOR, surgem diferenças por vezes significativas;
IX.2 - A EDA absorveu, praticamente, a totalidade das Transferências de Capital, destinadas ao aumento de capital da empresa, embora a classificação da transferência tivesse como objectivo o investimento, quando, na realidade, deveria ter sido "activos financeiros - aumentos de capital";
IX.3 - Na rubrica Transferências de Capital surge uma verba destinada à RTP Açores, no valor de 28 000 contos, como se se tratasse de uma empresa do SPE da RAA, quando a empresa em referência é pertença do SPE do Estado;
IX.4 - À semelhança dos anos anteriores verifica-se que a Região procedeu a transferências para o Sector Público Empresarial e participado, sem evidência na Conta da Região. A merecer destaque têm-se as dirigidas ao INOVA que ascenderam a 63% (53 251 337$00), do total concedido;
IX.5 - Foram transferidos, sem identificação de saídas, para o SPE, 84 011 contos, existindo naquele montante fluxos contabilizados em rubricas previstas para instituições particulares, quando se destinavam a empresas públicas ou participadas, nomeadamente quando surgem classificadas como Administrações Privadas - Instituições Particulares;
IX.6 - Existem verbas que foram transferidas para o SPE, mas que não figuram na Conta de forma desagregada, do mesmo modo que surgem montantes dados como transferidos para o SPE (Anexo - Subsídios) que não se evidenciam na comunicação dada pelas empresas, nomeadamente quanto a: - 13 464 contos e 1 112 contos, para a ETCSM e Sociedade Verde Golf, respectivamente, e ainda outros que não se identificam nem na Conta nem no anexo "Subsídios" como são os casos da VERDEGOLF - 7 100 contos e PJA, - 8 200 contos;
IX.7 - Registou-se o recebimento de 185 768 contos de prestações, referentes a alienações feitas em anos anteriores. O valor arrecadado não condiz com a informação obtida directamente da SRPFP nem com a mencionada na Conta da Região - rubrica 12.00.01 - Venda de Participações. A diferença é de 2 843 contos;
IX.8 - Não foram percebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas directamente pela Região;
CAPÍTULO X
Fluxos Financeiros com a União Europeia
X.1 - O Orçamento para 2000 previa receber da UE cerca de 29,2 milhões de contos (17,4 milhões em receitas próprias e 11,8 para Contas de Ordem). Da análise global, desta importante fonte de financiamento, ressalta o elevado grau de sobreavaliação, dando origem a uma execução de apenas 56,4%. Dos 17,5 milhões de contos, previstos para financiar o ORAA/Plano, foram contabilizados apenas 9,6 milhões;
X.2 - A execução global do FEDER (51,9%) é bastante díspar, quando se comparam os agregados Transferências (45,9%) e Contas de Ordem (63,4%), notando-se um elevado empolamento no financiamento do Plano. De facto, dos mais de 17 milhões de contos, previstos para financiar o Plano Regional (33,9%) e com origem naquele Fundo, deram entrada apenas 7,9 milhões, menos de metade do previsto;
X.3 - A informação contida na Conta, não permite a identificação de algumas das intervenções, em relação aos Fundos que se lhes encontram associados. De facto, enquanto que nas Transferências para o ORAA, se encontram explicitadas, na quase totalidade, as proveniências por Fundo Comunitário, nas Contas de Ordem tal não sucede. Para além de num ou noutro caso se explicitar o Fundo (FEDER e ou FSE), nos restantes indicam-se expressões ou siglas correspondentes a organismos da Administração Central ligados à gestão de Intervenções Comunitárias. São exemplos desta situação as classificações constantes na rubrica 15.02 - Contas de Ordem - Receitas Consignadas, nos pontos 37; 40; 41; 43; 44; 50; 51; 72; 73 (Volume II da Conta da Região - Desenvolvimento das Receitas);
X.4 - A Conta de 2000, ainda que de forma bastante incipiente e resumida, refere (Volume I, página 25) o montante de 19,7 milhões de contos como recebidos na Região, sem passagem pelo ORAA. Apesar desta melhoria, na apresentação da informação, ela é ainda insuficiente, pois, não permite ajuizar sobre as diferentes Intervenções Operacionais que lhes serviram de suporte, nem tão pouco as suas aplicações/áreas de destino. Como resultado do trabalho elaborado neste Tribunal, apurou-se, de transferências da UE para a RAA, um valor na ordem dos 36,7 milhões de contos (desagregados maioritariamente, tanto por Fundo Estrutural como a nível da Intervenção Operacional que se lhe encontra associada). Aquele valor, em termos globais, encontra-se bastante próximo do somatório do referenciado na Conta, cerca de 36,2 milhões de contos (passagem pela Conta - 16,5 milhões; sem passagem pela Conta - 19,7 milhões de contos);
X.5 - O Plano para 2000 apresenta, pela primeira vez, dois capítulos (5.3 - Financiamento (página 75) e 5.5 - Fundos Estruturais (páginas 87 a 105)) que, de certo modo, se relacionam com a temática dos Fundos Comunitários. A introdução e o desenvolvimento daqueles pontos no Plano, é indiciador do esforço do Governo Regional na transmissão de informação que, há muito, este Tribunal tem vindo a solicitar. Se é de apoiar este aspecto positivo, já o mesmo se não poderá dizer quando se analisa o Relatório de Execução do Plano de 2000 que, pura e simplesmente, omite qualquer capítulo sobre os Fundos Comunitários, pese embora, pontualmente, se mencionar um ou outro caso de projectos apoiados pela UE;
X.6 - O controlo e acompanhamento dos projectos aprovados a nível do PEDRAA II mostram-se pouco consistentes, ainda que existam algumas variações positivas na componente do FSE;
X.7 - Face ao atraso na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico, nas medidas apoiadas pelo FEOGA-O e IFOP, não se registaram compromissos, uma vez que a legislação específica só começou a ser publicada no ano de 2001. Para as medidas co-financiadas pelo FEDER e pelo FSE, foram reunidas, duma maneira geral, as condições necessárias para o arranque da respectiva execução.
Respostas dadas pelo gabinete do secretário regional da presidência para as finanças e planeamento
Conta da Região de 2000
CAPÍTULO I
Processo Orçamental
I.1 - Tal como se encontra previsto no n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 79/98 de 24 de Novembro - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região, as despesas "podem" ser apresentadas por programas, não nos parecendo tratar-se de uma obrigação mas sim de uma possibilidade. Quando estiverem reunidos os requisitos necessários à sua implementação o mapa X será incluído na proposta de ORAA.
I.2 - Embora não tenham o título de anexo, a quase totalidade da informação referida no artigo 13.º da lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, foi considerada na proposta de orçamento da Região. No caso específico das transferências orçamentais para as Autarquias Locais é importante sublinhar que a sua quase totalidade decorre directamente da Lei das Finanças Locais, pelo que não são da responsabilidade do orçamento regional mas do OE, estando inscritas em Contas de Ordem.
I.3 - O equilíbrio orçamental, é para além de um princípio consagrado na lei, um objectivo das finanças públicas. Contudo, a própria a lei prevê a sua não observância sempre que a conjuntura do período a que se refere o orçamento, justificadamente o não permitir. Atendendo a que a Região teve de fazer face a encargos extraordinários resultantes das várias calamidades que a assolaram nos últimos anos, considera-se justificável o desiquilíbrio registado.
CAPÍTULO II
Receita
II.1 - A DROT regista toda a receita da Região, mensalmente, e com base nos documentos que são enviados pelos diversos organismos. No que se refere à receita arrecadada pelas Direcções de Finanças, a DROT regista a mesma tendo por base as tabelas modelo 28, remetidas a estes Serviços, por cada uma das Direcções de Finanças.
II.2 - A orçamentação das receitas provenientes da União Europeia comporta sempre previsões efectuadas na base da programação financeira constante dos Quadros Comunitários de Apoio, designadamente, as do FEDER. Em termos de execução, e em virtude dos ritmos diferenciados de andamento dos diversos projectos e obras, é normal apurarem-se desvios às estimativas efectuadas. Acresce, ainda, o facto dos recebimentos destas verbas normalmente não coincidir com a execução material e financeira dos projectos não se devendo ignorar a realidade subjacente à arrecadação destes fundos - a Região tem que previamente suportar a totalidade do encargo e só depois pode solicitar a devida comparticipação.
II.3 - A contabilização do empréstimo no montante de 5 milhões de contos em Passivos Financeiros - Empréstimos de Curto Prazo - Outros Sectores, deve-se ao facto do empréstimo contraído, emissão de papel comercial ter sido pelo prazo de um ano, ultrapassando o dia 31 de Dezembro de 2000.
A opção por este prazo ficou a dever-se, ao facto de a região está a reestruturar a sua dívida, para tornar o custo da mesma mais baixo. Assim, no ano em causa, optou-se por um empréstimo de Curto Prazo, que na altura tinha um "pricing" mais baixo e no ano seguinte amortizou-se o referido empréstimo para se efectuar um de montante mais elevado e ter condições mais favoráveis.
CAPÍTULO III
Despesa
III.1 - A Resolução n.º 91/2000, de 04 de Maio, impondo cativações em algumas dotações orçamentais, pretendia imprimir mais disciplina e rigor na respectiva execução orçamental, na perspectiva de que os valores das dotações não devem ser vistos como "autorizações" de despesa até aquele limite mas que será desejável, se possível, não o atingir.
Em termos da sua eficácia, estas medidas, ao nível das "aquisições de bens e serviços correntes" e "aquisição de bens de capital" resultaram em taxas de execução de 93,5% e 81,7%, respectivamente, portanto, abaixo das percentagens cativas, que eram de 5%.
III.2 - As Despesas com o Pessoal e as Transferências Correntes, em 2000, atingem em conjunto um valor na ordem dos 80 milhões de contos, verificando-se um crescimento das mesmas de 11,6% e de 20,1%, respectivamente.
O acréscimo verificado nas despesas com Pessoal decorre essencialmente de variáveis que não são controladas pela Administração Regional, como sejam os aumentos salariais na função pública e às progressões que se verificam nos quadros da administração pública regional. A taxa de crescimento destas despesas registada no todo regional, está sempre próxima da observada no sector da Educação, reflectindo, assim, o peso deste sector no aumento registado nas despesas com pessoal da Região. No que se refere às transferências, para além de incluirem as destinadas ao sector da saúde, as mesmas foram fortemente influenciadas pelos encargos que a Região passou a suportar com os complementos de Pensões aprovados pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores e que, em 2000, atingiram o montante de 3.255.671 contos.
III.3 - Relativamente à imputação de despesas às rubricas residuais, o que nos parece mais significativo é, não esquecendo que ainda existem algumas despesas que podem e deverão ser melhor especificadas, o facto da percentagem de utilização daquelas rubricas ter vindo a diminuir ano após ano, tendo actualmente uma expressão muito mais reduzida do que tinha a alguns anos. Não deixaremos, porém, de continuar a pugnar pela sua diminuição.
CAPÍTULO IV
Plano de investimentos
IV.1 e 2 - As verbas previstas no âmbito do Plano de Investimentos da Região não comportam apenas os compromissos decorrentes do investimento efectuado directamente pela Administração Regional. Efectivamente, estão contemplados igualmente, os programas e respectivas dotações para suportar os cofinanciamentos da administração pública no investimento privado, nos termos da legislação em vigor, designadamente comunitária.
IV. 3 - Confirma-se o lapso entre os volumes I e II no que se refere à rubrica Subsídios e Transferências. A razão desse lapso ficou a dever-se à falta de reconfirmação por parte destes serviços, da informação remetida pela Secretaria Regional da Economia, que indicou no seu ofício, o total dos apoios concedidos através da rubrica de Activos Financeiros - Empréstimo a Médio e Longo Prazo, menos 9 mil contos do que efectivamente se verificou. Situação idêntica passou-se na Secretaria Regional da Agricultura Pescas e Ambiente, mas o montante foi apenas de 630 contos.
Assim, o montante registado no volume II é o que está de acordo com o que efectivamente se verificou, sendo, portanto, o valor correcto.
IV.4, 5 e 6 - Tal como referido no ano anterior, relativamente à situação de enquadramento, atribuição e controlo dos subsídios atribuídos pela Administração Regional, é possível constatar que se estão a registar significativas melhorias. Continuaremos, porém, sempre a actuar no sentido de que as situações detectadas pela Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas sejam cada vez em menor número.
IV.7 e 8 - Concordamos com a observação efectuada, mas também consideramos que algumas despesas que aparentemente possam ser contabilizadas como despesas de funcionamento, atendendo ao facto de estarem integradas num qualquer projecto de investimento, possam, igualmente, ser consideradas no âmbito do Plano da Região. Contudo, desenvolver-se-ão esforços, no sentido da coerência funcional e respectiva contabilização das despesas de funcionamento e das despesas do Plano.
IV.9, 10 e 11 - É com agrado que se regista o reconhecimento da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas sobre os indicadores positivos observados nos sectores económicos e sociais. Contudo, a par de limitações introduzidas nos recursos financeiros disponíveis, nomeadamente, as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento, registaram-se novos encargos no orçamento de funcionamento, decorrentes da aprovação na Assembleia Legislativa Regional dos Açores da Remuneração Complementar e de Complementos de Pensões. Assim, torna-se inevitável o acréscimo das despesas de funcionamento, com um elevado grau de rigidez.
CAPÍTULO V
Subsídios e outras formas de apoios
V.1, 2 e 3 - Vide resposta aos números 4, 5 e 6 do capítulo IV. Reafirma-se, uma vez mais, a nossa permanente disposição de actuar no sentido da progressiva melhoria destas situações, não obstante os progressos já conseguidos.
V.4 - As situações indicadas, que, tal como se depreende da observação efectuada pela Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, ocorrerão em poucas situações, continuarão a merecer a atenção destes serviços no sentido das publicações em Jornal Oficial passarem a integrar os elementos agora detectados como estando em falta.
V.5 - O conceito de "Subsídios" está a ser objecto de análise e ponderação, com o fim de a próxima Conta da Região reflectir, objectivamente, o valor dos subsídios atribuídos nesse ano.
V.6 - Não é possível comentar a observação feita porque os elementos disponíveis não permitem detectar as situações que estiveram na base da referida observação.
V.7 - Os valores constantes na Conta foram os remetidos pelos Serviços, excepção feita ao Serviço Regional de Protecção Civil e Bombeiros dos Açores, que por lapso nosso não foi inserido correctamente.
As divergências de valores encontradas entre as referidas listagens e a publicação no Jornal Oficial devem-se, em alguns casos, a erros de publicação e, noutros casos, a valores que nos foram remetidos de forma incorrecta.
V.8 - Os montantes constantes na Conta da Região foram os remetidos pelo organismo em causa. Contudo, através de informação prestada por parte do IAMA, as importâncias pagas à Lacto Pico e à Associação Agrícola de São Jorge foram os montantes corrigidos, e constantes da segunda publicação, tendo estes pagamentos sido efectuados por tranches.
V.9 - A Conta da Região não reflecte a totalidade dos subsídios atribuídos pelo IAMA, em virtude de só na presente data nos ter sido remetida a listagem completa, em consequência da solicitação feita por estes serviços depois de confrontados pelo Tribunal de Contas relativamente à questão.
V.10 - O total de subsídios atribuídos pelo Fundo Regional de Fomento do Desporto foi de 714.352.329$00, e não de 711.457.329$00 conforme indicado no Anexo - Subsídios.
V.11 - A ausência da importância de 1.500.000$00 naquela listagem da Direcção Regional de Educação Física e Desporto no Anexo - Subsídios, deveu-se a um lapso por parte destes Serviços, pelo que a mesma deverá ser considerada naquela listagem.
V.12 - Segundo esclarecimento prestado pelo FRA, a diferença existente deve-se ao facto de se ter verificado uma restituição de um apoio concedido no âmbito do RIME. Por consequência, a rubrica de subsídios na Conta de Gerência apresenta um valor inferior em 84.816$00 ao verificado na Conta da Região, por o mesmo ter sido considerado, aquando do fecho da Conta de Gerência, como reposição abatida ao pagamento.
V.13 - Os apoios concedidos pelo SRPCBA, constantes na Conta da Região, e que não têm reflexo na conta de Gerência do organismo, referem-se as transferências efectuadas pela Inspecção Regional de Bombeiros dos Açores (IRBA), para as Associações Humanitárias de Bombeiros Voluntários da Região, e que dizem respeito a verbas orçamentadas no Plano da Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos, cujo pagamento é feito através da Delegação da Contabilidade Pública Regional de Angra do Heroísmo.
V.14 - As divergências observadas entre o volume I e o Anexo - Subsídios, ocorreram na Direcção Regional da Cultura, Direcção Regional da Educação Física e Desporto e Fundo Regional de Fomento do Desporto. Estas divergências resultaram em erros de somatórios, embora a discriminação dos subsídios esteja convenientemente apresentada, conforme já mencionado em quesitos anteriores.
Deste modo, o montante de subsídios a considerar é de 16.829.185.211$00.
V.15 - O valor constante na conta, volume I, está de acordo com o remetido pela Secretaria Regional da Economia, que posteriormente se veio a verificar não estar certo. O valor correcto é o que consta no volume II - 170.206.910$00.
CAPÍTULO VI
Contas de Ordem
VI.1 - Estes Serviços continuarão a desenvolver esforços no sentido de todos os organismos autónomos, designadamente, os fundos escolares, procederem à entrega e à requisição das suas receitas próprias nos cofres do tesouro regional.
VI.2 - Na conta da região relativa a 2000 procedeu-se a um conjunto de regularizações nas Receitas Consignadas, designadamente, em rubricas que não registavam movimentos nos últimos anos e que mantinham saldos. Estão em análise outras rubricas que, igualmente, poderão ser regularizadas nas próximas contas da região.
CAPÍTULO VII
Dívida Pública Regional
VII. 1 - Não nos parece ter sido violado o disposto no artigo 25 da Lei das Finanças Regionais dos Açores, já que o conceito presente nesta disposição, em nosso entender, refere-se a dívida flutuante.
VII. 2 e 3 - Uma vez que a fonte utilizada na determinação dos valores da dívida administrativa por estes Serviços é a mesma que a Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, as divergências detectadas dever-se-ão a algum lapso de tratamento da informação pelos diversos intervenientes.
CAPÍTULO VIII
Património
VIII.1 - A Região aplica, subsidiariamente, em matéria de gestão patrimonial a legislação nacional sempre que a legislação regional seja insuficiente ou não disponha de legislação própria.
Esta situação é transitória e será progressivamente ultrapassada com a produção de legislação regional, sendo de realçar que, nesse sentido, existem já trabalhos preparatórios.
VIII.2 - A informação prestada sobre o património regional é, em cada Conta da Região, cada vez mais completa e precisa.
Trata-se de um esforço continuado, que proximamente conhecerá melhorias significativas.
VIII.3 - Foi apresentada a distribuição dos bens regionais pelos diferentes serviços e organismos segundo a respectiva afectação.
Assim temos:
Bens móveis, inventariados pelo valor de 2.756.416.608$00, estão afectos aos departamentos governamentais, isto é, aos serviços simples da Administração Regional, enquanto bens móveis, inventariados pelo valor de 633.157.722$00, estão afectos aos serviços que, embora não dispondo de património próprio, dispõem de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira.
Bens Semoventes:
Nesta categoria estão incluídos os seguintes bens: viaturas (ligeiras e pesadas) e equipamentos, maquinaria e alfaias agrícolas (com mobilidade própria).
Aos departamentos governamentais estão afectos viaturas no valor de 1.159.428.534$00 e equipamentos, maquinaria e alfaias agrícolas no montante de 640.393.939$00.
Aos serviços dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira estão afectos viaturas no valor de 6.455.000$00 e de 1.200.000$00 de equipamentos, maquinaria e alfaias.
Propriedade da Região são ainda viaturas inventariadas pelo valor de 113.314.282$00, mas que estão ao serviço da administração indirecta, isto é, dos organismos da administração regional que dispõem de património próprio.
Bens Imóveis:
Aos serviços regionais dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira estão afectos bens imóveis inventariados pelo valor de 761.988.329$00. Aos organismos com património próprio estão afectos bens da Região no valor de 462.689.216$00. Daí o remanescente, no montante de 2.956.964.406$00, encontrarem-se afectos aos departamentos governamentais.
VIII.4 - A esta observação cabe esclarecer que, de acordo com os procedimentos legais em vigor, as aquisições de imóveis, processadas através da Direcção Regional do Orçamento e Tesouro, são de imediato registadas em nome da Região e inventariadas.
Há, no entanto, outras entidades legalmente competentes para procederem à aquisição de imóveis, inclusive por via do direito privado, como sucede com a Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos, de acordo com o que está estabelecido no n.º 5 do artigo 18.º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/88/A, de 13 de Fevereiro.
Nesse sentido, chamamos regularmente a atenção para o cumprimento do preceito legal, contido no n.º 6 daquele diploma, destacando-se os ofícios remetidos àquela Secretaria Regional em 21.11.94, 10.01.96, 26.10.98, 21.05.99, 27.05.99 e 08.06.01.
Ainda a este propósito e em relação a todos os tipos de bens adquiridos, na sequência de reparo similar contido na análise à Conta da Região de 1999, foi emitida pela Direcção Regional do Orçamento e Tesouro a Circular n.º 1/DROT/DSP/2001 chamando a atenção de todos os serviços regionais para a discrepância, verificada pela Secção Regional do Tribunal de Contas, entre o valor dos bens adquiridos e inventariados, enfatizando-se a legislação que obriga e responsabiliza os serviços na matéria.
Em face da persistência da situação, a Direcção Regional do Orçamento e Tesouro vai emitir nova Circular sobre este assunto.
Não obstante o exposto, há que referir que o Quadro VIII.3 refere-se impropriamente a bens adquiridos, quando é certo que o maior volume de despesa (5.896.244.184$00) se refere a Construções Diversas. Essa verba desagrega-se em 829.625.000$00, referente à ex-Secretaria Regional da Educação e Assuntos Sociais e 5.066.619.184$00 da responsabilidade da Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos. Tal como já observamos no ano transacto, é por esta rubrica orçamental que são suportados os apoios prestados no âmbito da reconstrução derivada do sismo de 9 de Julho de 1998.
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros entre o ORAA e o SEE
IX.1 - As diferenças apresentadas decorrem das transferências em causa terem ocorrido em data que não viabilizou a sua contabilização por parte do SPE no mesmo ano económico.
IX.2 - Efectivamente a rubrica orçamental utilizada para transferir o montante para a EDA, não foi a mais correcta. Informamos, no entanto, que a situação foi já corrigida nas transferências relativas ao ano de 2001 e, naturalmente, aos seguintes.
IX.3A rubrica utilizada está correcta, uma vez que não existem classificações económicas das despesas públicas que evidenciem se estamos perante empresas públicas, participadas ou equiparadas do sector público empresarial do Estado ou da Região.
IX.4, 5 e 6 - As transferências efectuadas para as empresas integradas no âmbito do SPE da Região figuram na Conta da Região no volume II. A relação elaborada e apresentada no volume I da Conta não considerou a totalidade das empresas mas apenas as que são mais significativas. De futuro, promover-se-á a inclusão das restantes.
IX.7 - Ao valor de 185.768 contos relativo a alienações efectuadas em anos anteriores, acresce o montante de 2.843 contos de venda dos direitos de subscrição, decorrentes do processo de aumento de capital social promovido pelo Banco Comercial dos Açores, que não foi acompanhado pela Região.
IX.8 - Em 2000, a Região não recebeu qualquer verba proveniente da distribuição de dividendos das empresas participadas directamente pela Região.
CAPÍTULO X
Fluxos financeiros com a União Europeia
X.1 e 2 - Tal como já referido anteriormente, as transferências com proveniência na União Europeia, designadamente as do FEDER, as quais representam a quase totalidade deste tipo de receitas, são estimadas anualmente com base nos elementos da programação financeira constante do PRODESA. A respectiva execução, por razões de vária ordem, nomeadamente, as relacionadas com a obtenção de todas as aprovações necessárias e prévias à sua execução financeira, obedece sempre a ritmos próprios que podem ser ou não tão céleres como o desejado e o programado.
X.3 - Tal como a Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas reconhece, a Conta da Região integra elementos perfeitamente identificadores da origem dos diversos Fundos Comunitários que são contabilizados como receita da Região. Relativamente, aos restantes, ou seja, aos contabilizados em Contas de Ordem, a informação que nos é remetida não é tão explícita que permita identificar claramente a origem dos fundos, designadamente, os que são geridos a nível nacional.
X. 4 - É com agrado que registamos a observação da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas de que a informação sobre a totalidade dos Fundos Comunitários transferidos para a Região já é apreciável quer os que transitam pela Conta da Região quer os que entram directamente para os beneficiários finais. Continuar-se-á a procurar melhorar a qualidade da informação.
X.5 - À semelhança de relatórios anteriores de execução de planos anuais, o Relatório de Execução do Plano de 2000 reporta a execução financeira (despesa efectuada)e a material da programação prevista no respectivo plano anual. Toda a informação financeira, relativa à comparticipação comunitária de projectos e acções do plano regional, está disponível em relatórios dos programas operacionais comunitários, onde se enquadram os investimentos públicos objecto de cofinanciamento pelos fundos estruturais, para além dos quadros financeiros relativos a transferências comunitárias para a Região, que a Direcção Regional do Orçamento e Tesouro elabora. Toda a informação disponível foi transmitida ao Tribunal de Contas, para além da divulgação própria que os relatórios de execução dos programas comunitários têm, no âmbito dos normativos em vigor.
X.6 - No acompanhamento e controlo dos projectos aprovados pelo PEDRAA II, 2.º Quadro Comunitário de Apoio 1994 -1999, intervêm diversas entidades. Sendo o acompanhamento da responsabilidade da gestão, já no processo de controlo participam as estruturas de gestão, as autoridades nacionais de pagamento e a entidade responsável pelo controlo de alto nível. As acções realizadas pelas diversas entidades ao nível das tarefas de acompanhamento e controlo no anterior quadro comunitário de apoio, podem sempre, numa perspectiva de máxima exigência, ser consideradas como insuficientes. Porém, haverá a salientar que, pelos primeiros resultados e conclusões conhecidas das auditorias realizadas por auditores externos em sede de fecho do PEDRAA II, a execução daquele programa decorreu dentro dos parâmetros normais, que permitem certificar os saldos de pagamentos devidos.
X.7 - O atraso na aprovação do PRODESA e do respectivo documento técnico não se ficou a dever a qualquer problema da parte das entidades regionais encarregues da preparação, elaboração e negociação dos documentos, mas ao calendário da negociação e aprovação do Quadro Comunitário de Apoio para Portugal. Aliás, o PRODESA integrou o primeiro pacote de programas nacionais aprovados pela Comissão Europeia, logo que foram reunidas as condições para esse efeito. As medidas cofinanciadas pelo FEOGA - O e pelo IFOP dirigem-se a sectores (a agricultura e as pescas) fortemente regulamentados a nível comunitário, estando a sua execução envolvida em especificidades muito próprias, ao nível do enquadramento normativo e dos procedimentos. Acresce, ainda, que parte da regulamentação comunitária aplicável foi publicada durante o ano de 2001.