Parecer n.º 3/2018, de 19 de janeiro

Parecer n.º 3/2018

Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2016

Sumário

1 - 2016 representou para Região Autónoma da Madeira (RAM) o primeiro ano após o período de vigência do Programa de Assistência Económico Financeira (PAEF-RAM), tendo a conjuntura económica beneficiado de significativas melhorias em alguns indicadores, como seja a inversão da tendência verificada quer no emprego, quer no desemprego, com o primeiro a crescer 1,6 pontos percentuais e o segundo a decair em 1,8 pontos percentuais.

2 - O resultado da execução orçamental em 2016 foi, à semelhança dos últimos anos, influenciado de modo significativo pelas operações de substituição de dívida comercial por dívida financeira, bem como por operações de saneamento financeiro das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR). Tal teve como reflexo a diminuição da dívida administrativa de todo o sector das administrações públicas da Região em 39,6 %, e uma redução da dívida direta das EPR em 8,1 %, tendo, no entanto, como contraponto o aumento da dívida direta do Governo Regional em 4,5 %, atingindo 3,3 mil milhões de euros no final de 2016.

3 - Do conjunto das receitas e despesas efetivas do sector das administrações públicas resultou um saldo global positivo em 3,8 milhões de euros, ascendendo o saldo primário do conjunto a 166,7 milhões de euros. Em contabilidade nacional, para efeitos do procedimento por défice excessivo (PDE), os dados evidenciaram igualmente uma melhoria do saldo do conjunto das administrações públicas da RAM, o qual atingiu um excedente de 233,5 milhões de euros em 2016, assinalando o quarto ano consecutivo de superavit em montante anual ascendente.

A receita efetiva do Governo Regional, no montante de 1.286,6 milhões de euros, registou um aumento de 78,3 milhões de euros (6,5 %) face a 2015, sobretudo por força do aumento da cobrança do IVA (30,6 milhões de euros). A despesa efetiva, no montante de 1.315,7 milhões de euros, evidenciou uma redução de 66,6 milhões de euros (4,8 %), influenciada especialmente pela redução das transferências de capital (em 27,4 milhões de euros) e da aquisição de bens e serviços (em 25,7 milhões de euros).

4 - Em 2016, a Região deu continuidade aos trabalhos de aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do sistema de informação de gestão financeira e orçamental integrado, através da plataforma GeRFiP, alargados em 2013, à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional (APR).

5 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter, em 2016, um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a APR. Esta é uma debilidade relevante que apenas será ultrapassada com sucesso com a plena implementação pela APR do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP).

O Tribunal nota positivamente que, no quadro da transição para o SNC-AP, a Região teve dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto, tendo, ainda, desenvolvido ao nível da APR, em paralelo com o estabelecido a nível nacional, os procedimentos com vista à utilização pelas várias entidades do novo sistema contabilístico.

6 - À semelhança dos anos anteriores, a elaboração do orçamento da Região para 2016 não foi enquadrado no quadro plurianual de programação orçamental, nos termos previstos nos art.os 17.º e 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, tendo essa omissão sido ultrapassada no Orçamento da RAM para 2017.

A Conta da RAM e o respetivo Relatório são omissos no que respeita às alterações orçamentais dos serviços da administração regional indireta (SFA e EPR), e não apresentam informação sintetizada sobre o orçamento inicial e final daquele subsetor da administração. A Conta igualmente não fornece informação que permita conhecer a dívida das EPR à RAM, nem apresenta dados que permitam conhecer a exata dimensão das operações de conversão desse tipo de empréstimos em capital social.

7 - Apesar do património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM registar uma melhoria significativa, muito por força do saneamento financeiro das empresas reclassificadas, mantêm-se negativos os capitais próprios do Serviço de Saúde da RAM (- 182,4 milhões de euros), da Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento (-17 milhões de euros) e da Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira (-15 milhões de euros).

Também os resultados operacionais do setor empresarial regional registam uma queda na ordem dos 72,5 %, salientando-se, em especial, os resultados negativos da Administração dos Portos da RAM, das sociedades de desenvolvimento, da Investimentos Habitacionais da Madeira, da Empresa Jornal da Madeira, do Centro de Abate da RAM, da Madeira Tecnopolo e da Madeira Parques Empresariais (- 25,6 milhões de euros, no total).

Além disso, os 15 contratos de SWAP ativos, detidos pelas Sociedades de Desenvolvimento, Madeira Parques Empresariais (MPE), Administração dos Portos da RAM (APRAM) e Serviço de Saúde da RAM, que, segundo o Instituto de Gestão do Crédito Público apresentam perdas potenciais acumuladas próximas dos 114 milhões de euros, não se encontram totalmente relevados nas respetivas contas, com exceção da MPE e APRAM.

8 - Igualmente se regista a dependência financeira que os Serviços e Fundos Autónomos (SFA) apresentam em relação ao Orçamento da Região. Para além de não observar as regras da contabilidade pública, os SFA beneficiam de um regime de autonomia financeira que carece de justificação.

9 - À luz do que precede, o Tribunal de Contas emite um parecer globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira do exercício orçamental de 2016, enfatizando, porém, os aspetos mencionados em 5. e 6., e chamando a atenção para o referido no ponto 7 quanto ao setor empresarial regional.

Introdução

Enquadramento legal

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos art.os 214.º, n.º 1, al. b), da CRP, e 5.º, n.º 1, al. b), da LOPTC (1), e do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM (2).

Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2016, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), pelo Governo Regional, em 30 de junho de 2017, dentro do prazo fixado pelo art.º 24.º, n.º 2, da LEORAM (3).

No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (RAM) no ano de 2016, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato art.º 42.º.

Estrutura do Parecer

O Parecer é constituído por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (4), elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do art.º 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2016 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira e do controlo interno naquele exercício económico.

Por sua vez, a Parte II - Relatório fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2016 nos diferentes domínios de controlo, e apresenta uma estrutura assente na repartição sequencial dos onze capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental, Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais, Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional e Cap. XI - Controlo Interno.

A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, as acolhidas pelo Governo Regional, e as novas recomendações, bem como a análise das respostas dadas pelo executivo regional no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no art.º 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC.

Enquadramento económico

Para melhor compreender a situação financeira da RAM, interessa fazer uma breve referência aos principais fatores externos e internos que influenciaram o ano orçamental de 2016.

A envolvente macroeconómica externa caracterizou-se pelo abrandamento do ritmo de crescimento da economia mundial para 3,2 % (5), taxa de crescimento mais baixa após a última crise económica e financeira internacional, em resultado da desaceleração das economias avançadas, particularmente dos EUA, que cresceu abaixo (1,5 %) do observado no ciclo anterior (2,9 %), e do comportamento menos dinâmico das economias de mercados emergentes e em desenvolvimento (6).

Na área do euro, a atividade económica abrandou ligeiramente, tendo o Produto Interno Bruto recuado para 1,8 % (2 % em 2015), num contexto em que os países da União Económica e Monetária apresentaram distintos ritmos de crescimento (7), refletindo o contributo negativo das exportações, associado à incerteza política, à lentidão do crescimento fora da União Europeia e à debilidade do comércio mundial, compensado, no entanto, pelo contributo positivo da procura interna, apoiada pela orientação acomodatícia da política monetária do Banco Central Europeu, através da adoção de medidas não convencionais de política monetária, traduzidas na expansão do montante das compras mensais do programa de aquisição de ativos, na redução das taxas de juro oficiais, e em medidas de estímulo monetário à economia, tendo em vista proporcionar maior liquidez aos bancos e, deste modo, facilitar o financiamento à economia.

A conjuntura económica portuguesa continuou a trajetória de recuperação moderada iniciada em 2013, ainda condicionada pelos elevados níveis de endividamento dos setores público e privado, pela evolução demográfica adversa e pelo fraco dinamismo da procura externa. No conjunto de 2016, o Produto Interno Bruto registou um aumento de 1,5 % (1,8 % em 2015), baseado na dinâmica menos intensa da procura interna (1,6 p.p.), face à observada em 2015 (2,7 p.p.), particularmente afetada pela fraca evolução do investimento (0,9 %) comparativamente ao registado no ano anterior (6,4 %) e, em menor grau, pelo abrandamento do consumo público para 0,6 % (1,3 %, em 2015), e no desempenho menos favorável das exportações de bens e serviços (4,1 %, que contrasta com o aumento de 6,1 % de 2015), repercutindo-se na descida da taxa de desemprego para os 11,1 %, a qual, no ano anterior, tinha atingido os 12,4 %, e no aumento do emprego em 1,2 % (8).

Na RAM, o ano em referência representou o primeiro após o PAEF-RAM, tendo a conjuntura económica beneficiado de significativas melhorias em alguns indicadores, como seja a inversão da tendência verificada quer no emprego, quer no desemprego, com o primeiro a crescer 1,6 pontos percentuais e o segundo a decair em 1,8 pontos percentuais, face ao ano anterior (14,7 %), embora este se apresente ainda a um nível elevado (12,9 %) (9).

O resultado da execução orçamental, semelhança dos últimos anos, foi influenciado de modo significativo pelas operações de substituição de dívida comercial por dívida financeira, bem como por operações de saneamento financeiro das EPR. Tal teve como reflexo uma queda da dívida administrativa de todo o sector das administrações públicas em 39,6 % e uma redução da dívida direta das EPR em 8,1 %, tendo, no entanto, como contraponto um aumento da dívida direta do GR em 4,5 %.

Do conjunto das receitas e despesas efetivas do sector das administrações públicas resultou um saldo global positivo em 3,8 milhões de euros, ascendendo o saldo primário do conjunto a 166,7 milhões de euros (10). Em contabilidade nacional, para efeitos do PDE, os dados evidenciaram igualmente uma melhoria do saldo do conjunto das administrações públicas da RAM, o qual atingiu um excedente de 233,5 milhões de euros em 2016, assinalando o quarto ano consecutivo de superavit em montante anual ascendente.

Parte i

Parecer

1. Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2016:

Controlo Interno

1 - Em 2016, a Região deu continuidade aos trabalhos de aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do sistema de informação de gestão financeira e orçamental integrado, através da plataforma GeRFiP, implementados em 2013, à totalidade dos serviços integrados na APR (cfr. o capítulo XI da Parte II do presente Parecer).

2 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a implementação do SNC-AP, cujo processo se encontra a decorrer.

No quadro da transição para o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), a Região, teve dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto, tendo, ainda, desenvolvido ao nível da APR, em simultâneo com o estabelecido a nível nacional, os procedimentos com vista à utilização pelas várias entidades do novo sistema contabilístico (cfr. o capítulo XI da Parte II do presente Parecer).

Processo Orçamental

3 - Em 2016, a elaboração do orçamento da Região não foi enquadrada no quadro plurianual de programação orçamental, nos termos previstos nos art.os 17.º e 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, tendo essa omissão sido ultrapassada no Orçamento da RAM para 2017, aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016, de 30 de dezembro (cfr. o ponto 1.1. da Parte II do presente Parecer).

4 - O orçamento final do GR apresentou o saldo primário deficitário de 83,4 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 1.3. da Parte II do presente Parecer).

5 - A Conta da RAM e o respetivo Relatório são omissos no que respeita às alterações orçamentais dos serviços da administração regional indireta (SFA e EPR), e não apresentam informação sintetizada sobre o orçamento inicial e final daquele subsetor da administração (cfr. o ponto 1.5 da Parte II do presente Parecer.).

6 - Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado registando-se, todavia, o empenho do Governo Regional em apresentar aqueles documentos num prazo próximo do definido para o Estado (cfr. o ponto 1.6. da Parte II do presente Parecer).

Receita

7 - Em 2016, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1.790,9 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.670 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 71,1 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer).

8 - A receita efetiva da RAM, no montante de 1.286,6 milhões de euros, registou um aumento de 78,3 milhões de euros (6,5 %) face a 2015 (cfr. o ponto 2.1 da Parte II do presente Parecer).

9 - A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Impostos Indiretos" com 522,9 milhões de euros (31,3 %) e os "Impostos Diretos" com 393,1 milhões de euros (23,5 %), seguidos dos "Passivos Financeiros" com 261,8 milhões de euros (15,7 % da receita orçamental cobrada). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 244,4 milhões de euros (13,4 % da receita orçamental cobrada) registando um aumento de 28,8 milhões de euros face ao ano anterior [cfr. o ponto 2.1.1 da Parte II do presente Parecer].

10 - Em 2016, a RAM arrecadou impostos no montante de 916 milhões de euros (54,9 % do total da receita do ano), sendo esse valor o maior de sempre, sobretudo por força do aumento da cobrança do IVA, que registou um aumento de 30,6 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1.2 da Parte II do presente Parecer).

11 - A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, incluindo as realizadas indiretamente para o SESARAM através do IASAÚDE (765,7 milhões de euros), aumentou, em 2016, de 71 % para 80,7 % do total das receitas (cfr. o ponto 2.2 da Parte II do presente Parecer).

Despesa

12 - A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 1,5 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 91,4 %, face à dotação disponível.

A despesa efetiva atingiu 1,3 milhões de euros, representando 86,3 % da execução orçamental evidenciou uma redução de 66,6 milhões de euros (4,8 %), influenciada especialmente pela redução das transferências de capital (em 27,4 milhões de euros) e da aquisição de bens e serviços (em 25,7 milhões de euros) (cfr. o ponto 3.1. da Parte II do presente Parecer).

13 - As despesas de funcionamento ultrapassaram 1,2 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (746,7 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2. da Parte II do presente Parecer).

14 - A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 906,2 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 83 %, com as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do SESARAM e do IASAUDE) a representarem 91,3 % daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1. da Parte II do presente Parecer).

15 - No final de 2016, os passivos da APR ascendiam a 511,1 milhões de euros, evidenciando uma redução, na ARD, de 20,4 % (- 217,6 milhões de euros) face ao ano anterior, mantendo assim a tendência de 2015 (cfr. o ponto 3.3. da Parte II do presente Parecer).

16 - Em 31/12/2016 as contas a pagar da ARD rondaram os 217 milhões de euros enquanto as da ARI foram de 92,5 milhões de euros. Os pagamentos em atraso rondavam os 44,3 milhões de euros, dos quais 25,7 milhões de euros tiveram origem nas EPR (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2. da Parte II do presente Parecer).

17 - O PMP da APR em 2016 era de 217 dias, ou seja, menos 88 dias que no ano anterior (cfr. o ponto 3.3.3. da Parte II do presente Parecer).

Património

18 - A carteira de ativos financeiros da RAM (741,7 milhões de euros) registou uma subida de 13,6 % face ao ano anterior, passando a ser dominada (86,5 %) pelas participações sociais, em consequência da conversão de mútuos concedidos pelo GR em capital (+320,5 milhões de euros) e de aumentos de capital em dinheiro (+10,7 milhões de euros), nas empresas reclassificadas (cfr. os pontos 4.2. e 4.2.1. da Parte II do presente Parecer).

19 - Não obstante o decréscimo no stock de crédito (- 70,8 %), resultante sobretudo da conversão de contratos de mútuo em capital, a RAM concedeu novos empréstimos na ordem dos 75,2 milhões de euros, na maioria direcionados para a APRAM (28,8 milhões de euros) e para as sociedades de desenvolvimento (27,1 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2., 4.2.3. e 4.2.4. da Parte II do presente Parecer].

20 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (422,8 milhões de euros) registou uma melhoria significativa (+364,2 %), muito por força do saneamento financeiro das empresas reclassificadas, em especial as sociedades de desenvolvimento e a APRAM. Mantêm-se contudo negativos os capitais próprios do SESARAM (- 182,4 milhões de euros), da SMD (- 17 milhões de euros) e da SDNM (- 15 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2.1.3. e 4.2.1.4. da Parte II do presente Parecer].

21 - No SESARAM, o esforço de saneamento financeiro traduziu-se, no reforço, em 10,6 milhões de euros, do CP de 2016 e na liquidação do valor pendente referente ao CP de 2012 (106,7 milhões de euros) que foi aplicado, sobretudo, na redução da dívida a fornecedores (- 81,2 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2.1.3., 4.2.1.4., 4.2.3. e 4.2.4. da Parte II do presente Parecer].

22 - Na vertente económica, é de assinalar a queda do ROAJI (- 72,5 %) para 6,4 milhões de euros, salientando-se, em especial, os resultados negativos da APRAM, das sociedades de desenvolvimento, da IHM, da EJM, da CARAM, da MT e da MPE (- 25,6 milhões de euros, no total) [cfr. os pontos 4.2. e 4.2.1.6. da Parte II do presente Parecer].

23 - Os 15 contratos de SWAP ativos, detidos pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM e o SESARAM, segundo o IGCP, apresentam perdas potenciais acumuladas próximas dos 114,0 milhões de euros.

Apenas a MPE a APRAM refletem o justo valor dos contratos nas respetivas contas. As sociedades de desenvolvimento seguem uma avaliação meramente prudencial (derrogando o critério previsto na NCRF 27) dos swaps e a SESARAM nem os reflete nas contas, o que tem constituído uma base para a opinião com reservas dos ROC (cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5. da Parte II do presente Parecer).

24 - Foi encerrada a renegociação das PPP rodoviárias, que culminou com a celebração de novos contratos de concessão, estimando o Governo Regional obter uma poupança líquida de 250,9 milhões de euros até ao final da concessão (cfr. o ponto 4.2.2. da Parte II do presente Parecer).

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

25 - O saldo líquido dos fundos movimentados entre o orçamento regional e as entidades participadas foi de - 392,7 milhões de euros, mais 65,3 milhões de euros (+7,2 %) do que no ano anterior (cfr. o ponto 5.3. da Parte II do presente Parecer).

26 - Os recebimentos das participadas (15,2 milhões de euros) mais que duplicaram, fruto dos dividendos provenientes da EEM e da Vialitoral (cfr. o ponto 5.2. da Parte II do presente Parecer).

Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional

27 - O conteúdo do PDES 2014-2020 não apresenta qualquer quantificação do investimento previsto para o período de programação em causa, mantendo-se o incumprimento do art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, pese embora, no contraditório, tenha sido assumido o compromisso de corrigir a situação em 2018 (cfr. o ponto 6.1 da Parte II do presente Parecer).

28 - O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 623,1 milhões de euros (menos 22,4 % que no ano anterior), tendo o volume financeiro despendido rondado os 383,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 61,5 % (cfr. os pontos 6.2.2, 6.2.3, 6.4.1 e 6.4.5 da Parte II do presente Parecer).

29 - A execução do PIDDAR foi suportada principalmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 246,8 milhões de euros, representando 64,4 % dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (23,9 %) e nacional (11,6 %) [cfr. o ponto 6.4.4 da Parte II do presente Parecer].

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

30 - Os apoios financeiros totalizaram os 441,7 milhões de euros, na maioria (79,7 %) executados pelos SFA (352,0 milhões de euros) e o restante pela ARD (89,6 milhões de euros), o que concretiza um decréscimo de 12, 5 milhões de euros (- 2,7 %), face ao ano transato (cfr. o ponto 7.1. da Parte II do presente Parecer).

Os SFA retomaram o predomínio da execução, em consequência da responsabilidade pelo financiamento dos CP celebrados com o SESARAM, EPE (307,6 milhões de euros) ter voltado a ser atribuída ao IASAÚDE, IP-RAM.

31 - Excluindo as transferências para o SESARAM, os apoios pagos pela ARD privilegiaram a área do ensino (27,2 milhões de euros), as associações e clubes desportivos (20,2 milhões de euros) e as empresas públicas (15,1milhões de euros), em especial as EPR. Já nos SFA, os principais beneficiários dos apoios foram as sociedades privadas (26,6 milhões de euros) e as famílias (13,2 milhões de euros), ao abrigo de programas geridos pelo IDE, IEM, IDR e FGPFP e cofinanciados por fundos europeus (cfr. os pontos 7.1.1 e 7.1.2. da Parte II do presente Parecer).

Dívida e Outras Responsabilidades

32 - A Região não demonstrou a observância do limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do art.º 40.º da LFRA, relativamente a 2016 (cfr. o ponto 8.1 da Parte II do presente Parecer).

33 - O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2016 rondou os 261,8 milhões de euros, provindo de emissões obrigacionistas e de empréstimos obtidos junto da banca comercial (cfr. os pontos 8.2.1 e 8.2.1.2. da Parte II do presente Parecer).

34 - Em 2016 a dívida direta dos serviços integrados aumentou 4,5 %, totalizando 3,3 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um acréscimo líquido de 144,2 milhões de euros (cfr. o ponto 8.2.2. da Parte II do presente Parecer).

35 - No final de 2016 a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais rondava os 757,4 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 8,1 % (67,1 milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 8.3. da Parte II do presente Parecer).

36 - A Conta da Região de 2016 não fornece informação que permita conhecer-se a dívida das EPR à RAM, nem apresenta dados que permitam conhecer a exata dimensão das operações de conversão desse tipo de empréstimos em capital social (cfr. o ponto 8.3. da Parte II do presente Parecer).

37 - No final de 2016 a dívida das EPR à RAM totalizava 68,1 milhões de euros, tendo o montante dos empréstimos e prestações suplementares convertidos em aumentos de capital, nesse mesmo ano, atingido 323,8 milhões de euros (11) (cfr. o ponto 8.3. da Parte II do presente Parecer).

38 - O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região, no final de 2016, atingia 511,1 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 335,4 milhões de euros, ou seja, 39,6 %, face ao ano anterior. Cerca de 60,5 % dos passivos (309,5 milhões de euros) representavam contas a pagar, e destas, quase 44,3 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.4. da Parte II do presente Parecer).

39 - No final de 2016 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 1.015,8 milhões de euros, tendo evidenciado um decréscimo de 52 milhões de euros (4,9 %) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.5.2 e 8.5.6. da Parte II do presente Parecer).

40 - Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 249,7 milhões de euros, 56 % dos quais respeitam a amortizações (cfr. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente Parecer).

41 - Os juros e outros encargos correntes da dívida totalizaram 109,9 milhões de euros, evidenciando um aumento de 7,8 % (7,9 milhões de euros) face ao ano anterior.

Para além daqueles encargos da dívida, evidenciados enquanto tal, a Região pagou cerca de 28 milhões de euros, referentes a juros de mora pagos a fornecedores, que se encontram contabilizados numa rubrica que se considera desadequada mas que observa a disciplina uniforme emanada da Direção Geral do Orçamento (cfr. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente Parecer).

42 - No final de 2016 o endividamento global do setor das administrações públicas da Região rondava os 4,6 mil milhões de euros (constituído em 87,9 % por dívida direta), registando-se uma redução de 5,5 % face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.6.2 e 8.6.3. da Parte II do presente Parecer).

43 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2017, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a RAM evidenciou em 2016 um saldo positivo de 233,5 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2016, em 4.853 milhões de euros (cfr. os pontos 8.7.1 e 8.7.2. da Parte II do presente Parecer).

Operações extraorçamentais

44 - Em 2016, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 120,9 milhões de euros pelo lado da receita e a 120,6 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, um aumento das entradas de fundos de 1,8 % (2,2 milhões de euros) e uma redução das saídas de 1,5 % (- 1,9 milhões de euros) [cfr. o ponto 9.1. da Parte II do presente Parecer].

Contas da Administração Pública Regional

45 - Em 2016, a Conta do subsetor Governo Regional observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2016, um saldo primário positivo de 76,2 milhões de euros (108,7 milhões de euros, se for considerado o critério aplicável à Conta Geral do Estado), o que constitui uma melhoria significativa face ao ano anterior de cerca de 150,7 milhões de euros, tendo-se passado de uma situação de défice a superavit (cfr. o ponto 10.1.1 da Parte II do presente Parecer).

46 - A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,6 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 21,2 % e 25,3 %, respetivamente (cfr. o ponto 10.2 da Parte II do presente Parecer).

47 - O saldo da Conta Consolidada de 2016 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidenciou um superavit de 242,3 milhões de euros. Na ótica da contabilidade nacional, a Conta da Administração Regional em 2016 evidenciou um saldo positivo de 233,5 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2 da Parte II do presente Parecer).

2. Recomendações

Conforme decorre do art.º 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (12).

Salientam-se seguidamente as recomendações feitas em pareceres anteriores, que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas, e se formulam também novas recomendações, sugeridas pela análise à conta regional de 2016.

Recomendação acolhida

O Governo Regional deu acolhimento à recomendação formulada pelo Tribunal em anos anteriores sobre a identificação no relatório de execução do PIDDAR de 2016 das dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), dando cumprimento ao disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei.

Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram

Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:

a) Ainda que dependente da entrada em vigor do SNC-AP, deverá ser conferida prioridade à implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional.

b) O cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, face à não concretização, em 2016, da faculdade prevista no art.º 42.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (13) e à falta de operacionalidade do critério estabelecido no art.º 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro.

c) O cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, a qual foi, no entanto, acolhida no ano de 2017, através da publicação do DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

d) A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, que deverá conter uma norma que obrigue à apresentação da conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

e) A avaliação da manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo art.º 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

f) A corporização no PDES da quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação, em obediência ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M.

Novas Recomendações

Apresentam-se três novas recomendações que o Governo Regional deverá colocar no centro das preocupações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências que as determinaram:

1 - Mandate o seu representante no Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras para propor o agendamento, com carácter de urgência, da aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo dos indicadores que vinculam as contas regionais na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (cfr. os art.os 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro).

2 - Exprima, através de um mapa síntese, por classificação económica da receita e da despesa, as alterações introduzidas ao conjunto dos orçamentos dos SFA e das EPR.

3 - Providencie para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos Fundos Comunitários.

3. Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta)

Em 2016, contrariamente aos anos anteriores, foi observado o princípio do equilíbrio orçamental estabelecido pelo n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM, dado que o resultado da execução orçamental evidenciou um saldo primário positivo, em 76,2 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental

(ver documento original)

Face ao ano anterior, o saldo primário da Conta do Governo Regional apresentou uma melhoria na ordem dos 150,7 milhões de euros (202,3 %), explicado pelo efeito conjugado do aumento dos juros da dívida (5,8 %) que foi mais do que compensado pelo crescimento da receita efetiva (6,5 %) e pela redução da despesa efetiva (4,8 %).

O resultado da Conta do Governo Regional de 2016 apresenta-se conforme o quadro seguinte.

Conta geral dos fluxos financeiros do GR

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

O saldo de encerramento da Conta do Governo Regional de 2016 rondou os 220,4 milhões de euros (0,5 % dos quais respeitantes a operações extraorçamentais).

A análise efetuada no âmbito da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional (14) revelou no entanto que aquele saldo se encontra sobreavaliado em 115,4 mil euros, e a despesa contabilizada encontra-se subavaliada nesse mesmo montante, em virtude da pendência infundamentada de um pagamento relativo a uma penhora judicial de créditos da RAM. Observou-se ainda que os montantes da receita e da despesa contabilizados encontram-se ambos subavaliados em 3.251,2 mil euros em resultado da não consideração dos encargos de cobrança retidos pela Administração Tributária (15).

O saldo global da conta agregada dos SFA e das EPR rondou os 87,4 milhões de euros, tendo as receitas orçamentais ascendido a 973,4 milhões de euros e as despesas orçamentais a 906,2 milhões de euros. Observa-se também que as receitas correntes (830,2 milhões de euros) foram suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (814,3 milhões de euros), com um saldo na ordem dos 15,8 milhões de euros.

A receita total consolidada da Administração Regional rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou em 1,6 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 21,2 % e 25,3 %, respetivamente;

Conforme evidencia o quadro seguinte, o saldo global da Conta Consolidada aproximou-se dos 286,6 milhões de euros, na sua maior parte com origem no Governo Regional (76,6 %).

O saldo da Conta Consolidada corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso atingiu um superavit na ordem dos 242,3 milhões de euros, superando em 110 % o valor registado no ano anterior.

Saldo consolidado da Administração Regional

(ver documento original)

O saldo da Região mostrou-se igualmente positivo na ótica da contabilidade nacional, tendo a Conta da APR evidenciado uma capacidade líquida de financiamento (B.9) de 233,5 milhões de euros (17).

4. Gestão Financeira

A apreciação global à execução financeira da Conta do Governo Regional de 2016 evidencia que a receita orçamental arrecadada ascendeu a 1.548,4 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 95,6 %, enquanto os pagamentos de despesa orçamental rondaram os 1.525,4 milhões de euros, correspondentes a uma taxa de execução de 91,4 %. O saldo transitado para o exercício seguinte foi da ordem dos 219,4 milhões de euros.

Mapa de Origens e Aplicações de Fundos

(ver documento original)

O saldo efetivo da Conta do Governo Regional foi deficitário em 29,1 milhões de euros, visto que a despesa efetiva atingiu 1.315,7 milhões de euros, enquanto a receita efetiva rondou os 1.286,6 milhões de euros, observando-se no entanto, face ao ano anterior, que a despesa efetiva evidenciou uma redução na ordem dos 66,6 milhões de euros (4,8 %), enquanto a receita efetiva cresceu cerca de 78,3 milhões de euros (6,5 %).

A receita corrente representou 65,7 % das origens de fundos, mostrando-se insuficiente para cobrir a despesa corrente que representou 68,4 % das aplicações de fundos, o que se traduziu num saldo corrente deficitário em 47,3 milhões de euros.

A receita fiscal, com 916 milhões de euros, constituiu a maior fonte de financiamento do orçamento da RAM, correspondendo a 52,5 % das origens de fundos, tendo evidenciado um aumento de 3,3 % face ao ano anterior (29,2 milhões de euros), suportado essencialmente pelo aumento da cobrança do IVA.

Os passivos financeiros, com cerca de 261,8 milhões de euros, corresponderam a 15 % das origens de fundos, constituindo assim a segunda maior fonte de financiamento após a receita fiscal. As transferências do orçamento do Estado representaram 14 % das origens de fundos (244,4 milhões de euros).

Na vertente da despesa, o agrupamento das transferências correntes atingiu a maior expressão, ascendendo a 28,3 % das aplicações de fundos (493,6 milhões de euros), seguindo-se-lhe o das despesas com o pessoal, que rondaram 349,2 milhões de euros (20 % das aplicações de fundos).

A taxa de execução financeira do PIDDAR rondou os 61,5 %, correspondendo a uma despesa na ordem dos 383,2 milhões de euros, a qual foi suportada em 64,4 % por financiamento regional e em 23,9 % por fundos comunitários.

A execução da receita comunitária do GR foi de apenas 44,5 % (49,4 milhões de euros), o que indicia uma elevada sobreavaliação desta fonte de financiamento, situação que se estendeu também aos SFA, cuja execução não foi além dos 53,3 % (61,3 milhões de euros).

Observa-se que a dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional aumentou face ao ano anterior, passando de 71 % para 80,7 % do total das receitas.

A dívida direta dos serviços integrados aumentou 4,5 % (cerca de 144,2 milhões de euros) face ao ano anterior, totalizando 3,3 mil milhões de euros no final de 2016.

Por seu turno, a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais rondava os 757,4 milhões de euros, patenteando uma diminuição de 8,1 % (67,1 milhões de euros) face ao ano anterior.

O conjunto dos passivos do setor das administrações públicas da Região, no final de 2016, atingiu o montante de 511,1 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 39,6 % (ou seja, 335,4 milhões de euros) face ao ano anterior.

O montante das responsabilidades da Região por garantias financeiras prestadas atingiu 1.015,8 milhões de euros, no final de 2016, consubstanciando um decréscimo de 4,9 % face ao ano anterior.

O valor da carteira de ativos que integravam o património financeiro da RAM aumentou em 13,6 %, atingindo os 741,7 milhões de euros, tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas detidas sido negativo em 41,4 milhões de euros, evidenciando um agravamento de 23 % face ao ano anterior.

Em 2016, foi encerrada a renegociação das PPP rodoviárias, que culminou com a assinatura da revisão dos contratos de concessão, estimando o Governo Regional obter uma poupança líquida de 250,9 milhões de euros até ao final daquelas concessões.

5. Juízo sobre a conta

Considerando as observações, conclusões e recomendações, anteriormente formuladas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo (LOPTC), um juízo globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2016.

Sem prejuízo desta opinião, o Tribunal chama à atenção para o impacto das seguintes ênfases:

Ênfases

. A inexistência de demonstrações financeiras consolidadas - conta patrimonial consolidada e demais informação financeira consolidada - de todo o setor das administrações públicas da Região, constitui uma limitação à apreciação da posição financeira e das alterações na posição financeira, do conjunto da Administração Pública Regional.

. A Região não demonstrou a observância do critério do equilíbrio e do limite de endividamento, fixados na Lei de Finanças das Regiões Autónomas (art.os 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro), reflexo da falta de aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo de tais indicadores que vinculam as contas regionais.

. Os montantes da receita e da despesa da Conta do Governo Regional contabilizados em 2016 encontram-se ambos subavaliados em 3,3 milhões de euros em resultado da não consideração de encargos de cobrança de impostos.

O saldo da Conta transitado para 2017 encontra-se sobreavaliado em 115,4 mil euros e a despesa contabilizada em 2016 subavaliada nesse mesmo montante, em virtude da pendência infundada de um pagamento relativo a uma penhora judicial de créditos.

Decisão

Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC, decide aprovar o presente relatório e parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira do ano económico de 2016, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação, em observância do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro, e no art.º 38.º, al. a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

Este Parecer será objeto de publicação na II Série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 12 dias do mês de dezembro do ano de dois mil e dezassete. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Manuel da Silva Caldeira. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Relatora, Laura Maria de Jesus Tavares da Silva. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, António Francisco Martins.

Fui Presente.

O Procurador-Geral Adjunto, Nuno António Gonçalves.

PARTE II

Relatório

Capítulo I

Processo Orçamental

No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira (RAM), em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (18), aplicável pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (19) (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.

A análise efetuada no presente capítulo incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2016, bem como sobre a respetiva conta.

Para o efeito, e dada a sua influência no exercício orçamental de 2016, foram (também) examinados o DLR n.º 17/2015/M, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2016, alterado pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro, bem como o DRR n.º 9/2016/M, de 11 de março, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei n.º 7-A/2016, de 30 março (20), que aprovou o Orçamento do Estado de 2016, o DL n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.

Foi, igualmente, considerada a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), em cujo contexto sobressaem os preceitos atinentes ao equilíbrio orçamental (art.º 16.º (21) e aos limites à dívida regional (art.º 40.º (22), aplicáveis ao presente exercício orçamental, uma vez que a faculdade conferida pela norma do art.º 42.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (Orçamento do Estado para 2016) (23) "não foi formalmente acionada" (24).

No contexto das atribuições conferidas ao Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras pela LFRA (concretamente, os seus art.os 15.º, 40.º e 45.º), a Região argumentou que a inobservância dos invocados preceitos se deveu a" questões de base metodológica relacionadas com a clarificação dos conceitos, regras e critérios, inerentes à aferição com rigor do grau de cumprimento dos referidos artigos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA) que impossibilitaram o cálculo dos valores subjacentes aos mesmos [e que], desde 2015 este tema tem estado a ser acompanhado pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, sendo que inclusivamente em 2016, foi solicitado pelo Governo Regional da Madeira a clarificação das questões".

Pronunciando-se sobre o assunto, o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (25) informou que o "documento metodológico, preferencialmente consensualizado, sobre os critérios subjacentes à aplicação da Lei em causa, que fixasse, inequivocamente e com transparência, o método de cálculo dos indicadores a utilizar na aferição do cumprimento das regras (...) encontra-se em elaboração, tendo sido discutido e aperfeiçoado, atendendo aos contributos de todos os membros do Conselho nas várias reuniões que decorreram entre outubro de 2015 e janeiro de 2017". Concluindo, por isso, que "até à finalização e votação do referido documento, o Conselho considerou não estarem reunidas as condições para emitir uma opinião sobre o cumprimento das referidas regras".

Tudo visto, e porque não foi oportuna e atempadamente definida a estrutura metodológica tendente à aplicação dos referenciados preceitos normativos no exercício de 2016, o Tribunal entende mostrar-se prejudicada a emissão de um juízo sobre o cumprimento daquelas regras. Tal não significa que, no futuro, o Tribunal não venha a reconsiderar esta posição com base na interpretação que considerar a mais adequada dos critérios fixados legalmente.

Adicionalmente, e porque as finanças da RAM constituem uma das parcelas a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português (26), foi também considerada a Lei de Enquadramento Orçamental (doravante, LEO), aprovada em anexo pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, apenas, no respeitante à disciplina normativa contida nos seus art.os 1.º e 2.º e 4.º a 19.º, face à estatuição do prazo de transição de três anos aplicável às demais normas (concretamente, os art.os 3.º e 20.º a 76.º), ex vi do art.º 8.º, n.º 2, desta Lei.

Do ponto de vista da organização do processo orçamental da Região, no ano em referência manteve-se a dispersão das normas que regulam esta matéria pelos vários diplomas legais acima mencionados, algumas delas (sobretudo, o direito regional (27) desconformes com o modelo dimanado das orientações internacionais e comunitárias neste domínio, o qual, é consabido, já foi acolhido no ordenamento nacional pela citada Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, marcando, desta forma, o início de um amplo processo de reforma orçamental do Estado (28) que envolve, igualmente, a harmonização contabilística das entidades do setor das administrações públicas (onde se inclui o subsetor da administração regional), em linha com as boas práticas internacionais de contabilidade e relato financeiro expressas nas IAS e nas IFRS (29), corporizada no recente DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o sistema de normalização contabilística para as Administrações Públicas, com vigência prevista para 1 de janeiro de 2018 (30).

Influenciada pela profunda revisão do modelo de governação económica europeia (31) a mudança do paradigma da planificação orçamental, que tradicionalmente assentou "[n]um plano meramente legalista, de cumprimento de procedimentos assentes numa lógica de centralização num Ministério das Finanças, supostamente todo-poderoso, mas cujo poder efectivo era fortemente limitado pelo enquadramento orçamental em vigor [sendo o] enquadramento estritamente anual do orçamento, em base de caixa, [o que] levava ao incrementalismo e à gestão do ciclo político como eixos do processo de decisão" (32), coloca (agora) a ênfase num modelo de gestão das finanças públicas baseado num sistema integrado de programação orçamental (33), focado na obtenção de resultados avaliados mediante o recurso a indicadores e a adoção de um conjunto de procedimentos e regras de elaboração dos orçamento, de controlo, de execução e de apresentação das contas, que visam a melhoria da disciplina financeira, da transparência e da qualidade da informação contabilística e de gestão.

Neste âmbito, merecem particular destaque as novas atribuições cometidas ao Tribunal de Contas pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que aprovou em anexo a Lei de Enquadramento Orçamental, especificamente quanto à sujeição da Conta Geral do Estado a certificação pelo Tribunal, à antecipação do prazo para a emissão do parecer sobre a Conta Geral do Estado, e à audição do Tribunal pela Assembleia da República no âmbito da discussão da proposta de lei do OE, relativamente ao acolhimento das recomendações formuladas nos pareceres sobre a Conta Geral do Estado (cfr. os art.os 66.º e 38.º, n.º 6, da Lei citada), matérias que obrigam à compatibilização da LOPTC com a LEO, face ao disposto no art.º 3.º da mencionada Lei, tendo, no entanto, a sua aplicação sido diferida durante três anos, após a sua entrada em vigor (cfr. o art.º 8.º, n.º 2).

Do lado da Região, o contexto normativo acima descrito impõe, no curto prazo, a revisão do regime legal do enquadramento orçamental, perspetivada no quadro da previsão normativa da alínea r) do art.º 164.º da CRP, atinente à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República, e ainda da substituição do POCP pelo novo referencial contabilístico que ressalta do SNC - AP, cuja concretização está a ser acompanhada pelo Tribunal.

Referir, no entanto, que, em matéria de SNC-AP, já foram dados os primeiros passos, informando, a este propósito, o relatório da conta (34) que "a Região Autónoma da Madeira continua a desenvolver os procedimentos para a disseminação e implementação do SNC-AP, conforme o estipulado na Portaria n.º 128/2017, de 5 de abril" tendo "a Região, no âmbito do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto" (cfr. os pontos 1. e 4.2.).

Foi, também, informado que "junto do Gabinete Técnico da UniLEO foi criado um Subgabinete específico para o acompanhamento da implementação da reforma da contabilidade pública, estando a Região representada na comissão de acompanhamento que tem como competência assegurar a correta transição para o SNC-AP" e que "o Governo Regional continua a acompanhar a publicação dos diplomas legais que estão em falta para a implementação plena do SNC-AP, bem como está a preparar as alterações aos sistemas de informação, em paralelo com o que está a ser definido e estruturado a nível nacional, para satisfazer as necessidades de tratamento e reporte da informação orçamental e patrimonial da Região Autónoma da Madeira"

Duas notas finais. Uma delas, para referir que, em 2016, o universo dos serviços da APR foi objeto de alteração (35), e a outra para sublinhar que, à semelhança do ano precedente, também, em 2016, a Região não apresentou o quadro plurianual de programação orçamental, exigido pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (cfr. os art.os 17.º, n.º 2, e º 20.º (36), o qual, apenas, consta do articulado do DLR n.º 42-A/2016, de 30 de dezembro (ORAM para 2017), reservando o Tribunal a sua apreciação para o Parecer do correspondente ano.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (37) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

No aludido contraditório, e relativamente às observações acima feitas à aplicação das regras previstas nos art.os 16.º e 40.º da LFRA, sustentou-se que o documento metodológico sobre a harmonização dos critérios subjacentes à aplicação das regras previstas nos art.os 16.º e 40.º da LFRA " (...) tem vindo a ser abordado nas sucessivas reuniões do Conselho de Acompanhamento das Politicas Financeiras, conforme atestam as convocatórias para as referidas reuniões (DOC.2 em anexo) ", salientando-se, igualmente, que este assunto " não depende em exclusivo da Região".

1.1. A proposta do orçamento da RAM para 2016

A proposta do Orçamento Regional para 2016, aprovada pelo Governo Regional, através da Resolução n.º 1049/2015, de 23 de novembro (38), foi apresentada à Assembleia Legislativa da Madeira (ALM), em 25 de novembro de 2015 (39), o que configura o incumprimento do prazo determinado pelo n.º 1 do art.º 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita. A inobservância do prazo consignado no invocado preceito legal constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores.

Assinalar, ainda, que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 18 de dezembro de 2015, ocorreu, também, para além do prazo estipulado no art.º 14.º, n.º 1, da citada Lei de Enquadramento do Orçamento da Região (até 15 de dezembro) (40).

De um modo geral, a proposta do orçamento respeitou a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais.

A proposta de orçamento, a primeira que se seguiu ao PAEF-RAM, foi condicionada pela aprovação posterior (30 de março de 2016) do orçamento do Estado para o referido ano, através da Lei n.º 7-A/2016 (41), destacando-se entre as respetivas medidas, com reflexo na atividade financeira da Região, as seguintes:

a) A fixação do montante das transferências para a RAM em (euro) 244 414 397 (Mapa XVIII), no âmbito da LFRA (42) (art.º 40.º).

b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo (art.º 41.º, n.º 1) salvaguardadas as exceções constantes do n.os 2 e 3 da invocada norma legal (43).

c) A possibilidade do Governo da República suspender, em 2016, a aplicação à RAM do disposto nos art.os 16.º "Equilíbrio Orçamental" e 40.º "Limites à dívida regional" da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, em condições a definir conjuntamente com o Governo Regional da Madeira (art.º 42.º).

d) A possibilidade de retenção das transferências do OE para a RAM tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da ADSE, do SNS, da Segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (art.º 11.º, n.os 1 e 2).

e) A obrigação dos contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, serem autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, os quais podem envolver encargos até um triénio (art.º 105.º, n.º 2) (44).

f) A atribuição do montante de (euro) 9 823 521, destinado à política do emprego e formação profissional (art.º 71.º, n.º 2).

g) A repristinação, durante o ano de 2016, do disposto nos art.os 2.º e 19.º da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho, que fixa os meios que asseguram o financiamento das iniciativas de apoio e reconstrução na Região Autónoma da Madeira na sequência da intempérie de fevereiro de 2010, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e pelas Leis n.os 13/2014, de 14 de março, e 82-B/2014, de 31 de dezembro (art.º 43.º).

h) A definição da responsabilidade financeira do Estado e das Regiões Autónomas na prestação dos cuidados de saúde (art.º 111.º).

No plano nacional, há ainda a reter que o DL n.º 18/2016/M, de 13 de abril (45), continuou a obrigar as Regiões Autónomas a prestar à DGO a informação elencada no art.º 66.º do referido diploma, introduzindo, pela primeira vez, a obrigação dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira prestarem informação (à DGO), trimestralmente e nos termos por esta definidos, sobre celebração de contratos em regime de parcerias público-privadas, concessões e execução de contratos em vigor, de modo a permitir a existência de um registo atualizado e completo destas operações ao nível das regiões autónomas (art.º 67.º).

1.2. O orçamento da RAM para 2016

O Orçamento Regional de 2016 aprovado pelo DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, foi alterado pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro, que modificou o conteúdo de um conjunto de preceitos normativos, especificamente os seus art.os 34.º, 35.º, 36.º e 44.º, aos quais foi conferida eficácia retroativa (reportada a 1 de janeiro) (46).

Comparativamente ao ano anterior, o decreto orçamental de 2016 apresentou as seguintes novidades:

a) A assunção de compromissos plurianuais pelo Instituto de Segurança Social da Madeira IP -RAM, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, ficou dependente de autorização prévia do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (art.º 29.º, n.º 3).

b) Na concessão de subsídios e outras formas de apoio (47) a entidades públicas e privadas foi incluída a subsidiação do preço de água de rega e a criação de linhas de crédito bonificadas, nomeadamente nas áreas da educação, da formação profissional e da agricultura, em condições a aprovar por Resolução do Conselho do Governo Regional (art.º 34.º).

Sublinhar que a modificação introduzida pelo orçamento retificativo a este preceito (48) justificada pela "clarificação dos procedimentos constantes dos artigos objeto de alteração" serviu, sobretudo, para enquadrar legalmente os atos praticados pelo Governo Regional, na sequência da Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 61/2016, de 4 de fevereiro, que criou uma linha de crédito bonificada até ao montante global de 7.500.000(euro) (sete milhões e quinhentos mil euros) destinada ao adiantamento de fundos comunitários do Fundo Social Europeu (FSE), no âmbito do Programa "Madeira 14-20", referente ao ano letivo 2015/2016, em benefício das escolas profissionais (49).

c) Estendeu-se o regime do apoio humanitário às comunidades emigrantes madeirenses (art.º 36.º) (50).

d) No capítulo da cooperação técnica e financeira entre o Governo Regional e os municípios da RAM, o Governo Regional, através do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, ficou autorizado a celebrar, excecionalmente, contratos-programa de natureza setorial ou plurissectorial com uma ou várias autarquias, até à entrada em vigor do DLR n.º 31/2016/M, de 19 de julho (art.º 4.º) (51).

e) Na adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, alterou-se a taxa do IRS, e manteve-se a taxa do IRC, a derrama regional e a contribuição sobre o setor bancário (art.os 17.º a 20.º) (52).

f) No âmbito da execução orçamental, o Governo Regional ficou obrigado a remeter semestralmente à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira as medidas para contenção e eficácia da melhor aplicação dos recursos públicos da Região (art.º 20.º, n.º 2).

g) Em casos excecionais, devidamente justificados, o Governo Regional ficou autorizado a efetuar as alterações orçamentais indispensáveis, resultantes de "Ajustamentos em dotações orçamentais afetas ao fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas a que se refere o artigo 49.º da Lei Orgânica n.º 2/2013,de 2 de setembro"; da "regularização de dívidas vencidas incluindo juros de mora"; e do "acréscimo de responsabilidades decorrentes de concessões".

E, ainda, a " proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais, na receita e na despesa, decorrentes de alterações à legislação em vigor, estipuladas na Lei do Orçamento do Estado para 2016, com impacto no Orçamento da Região Autónoma da Madeira e não contempladas no presente diploma". Ressalvando que na "mobilidade de trabalhadores entre serviços da administração direta e indireta da Região Autónoma da Madeira a alteração orçamental é assegurada através da transferência da verba referente ao encargo com a respetiva remuneração do orçamento do serviço de origem para o orçamento do serviço de destino". [art.º 22.º, n.º 1, al. b), e n.os 2, 3 e 4, al. b)].

h) Em matéria de cativações orçamentais, o diploma orçamental impôs a cativação "Em 100 % do valor, as dotações afetas a projetos financiados pelo fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas a que se refere o artigo 49.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro" (al. h) do n.º 1 do art.º 23.º), excecionando deste regime "as dotações orçamentais afetas à regularização de dívidas de anos anteriores, às dotações afetas a água, eletricidade e comunicações e às dotações afetas a encargos plurianuais em execução no início do ano económico de 2016" (n.º 2 do art.º 23.º).

i) No respeitante às unidades de gestão, foi-lhes atribuída a responsabilidade pela aplicação do Sistema de Normalização Contabilística da Administração Pública (SNC-AP) nos serviços tutelados, ressalvando-se, no entanto, que, em caso algum, podiam ser imputadas aos responsáveis por estas unidades eventuais omissões ou incorreções nas informações prestadas da responsabilidade dos serviços simples, dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e das entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais (art.º 55.º).

O diploma de 2016, afora as modificações introduzidas na redação dos correspondentes preceitos, repetiu as normas sobre a proibição das entidades públicas incluídas no universo das administrações públicas em contas nacionais celebrarem qualquer negócio jurídico, assumirem obrigações geradoras de novos compromissos financeiros e tomarem qualquer decisão que envolva o aumento de despesa, que contrariem ou tornem inexequíveis os compromissos assumidos pela RAM (n.º 3 do art.º 2.º) e a impossibilidade de as referidas entidades acederem a financiamento ou concretizar operações de derivados, sem prévia autorização do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (art.º 10.º, n.º 1).

Quanto às entidades do setor empresarial da RAM que não integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais que, numa base anual, apresentam capital próprio negativo, o legislador regional continuou a exigir que o acesso ao financiamento junto de instituições de crédito fosse precedido de prévia autorização do membro do governo com a tutela das finanças (art.º 10.º, n.º 2).

Na linha do ano precedente, o articulado do diploma de 2016 incorporou (entre outras) as normas atinentes à possibilidade de o Governo Regional aumentar o endividamento líquido até ao montante resultante do art.º 41.º da LOE para 2016 (art.º 7.º) (53), contrair empréstimos e realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos às autorizadas para o Estado (art.º 8.º), realizar operações de gestão da dívida pública regional (art.º 9.º), adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas e celebrar acordos para a sua regularização (art.º 13.º), e conceder avales (art.º 15.º).

Manteve, também, as disposições normativas sobre a contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional e a aquisição de serviços, com diversas especificidades (54), acolhidas no capítulo X, bem como sobre a consignação de receitas a determinadas despesas (art.º 64.º), a par de outros preceitos que incidem sobre outras matérias (55). Aproveitou também para proceder à alteração de diversos diplomas regionais, nomeadamente, o DLR n.º 8/2014/M, de 29 de julho, que incide sobre as deslocações em serviço público dos membros do governo e respetivos membros dos gabinetes e o DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, que versa sobre o regime jurídico da concessão dos avales.

1.3. Equilíbrio orçamental

O quadro abaixo reflete a evolução global do orçamento final nos últimos dois anos (56), fornecendo também a informação necessária à apreciação do equilíbrio orçamental, na ótica da LEORAM (n.º 2 do art.º 4.º) (57).

QUADRO I.1

Evolução global do Orçamento Regional

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM 2015/2016.

Nos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

. À semelhança dos anos anteriores, o orçamento aprovado para 2016, não assegurava o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental, estabelecido na LEORAM (59), apresentando um saldo primário deficitário (- 83,4 milhões de euros).

. O aumento da receita efetiva em 64,4 milhões de euros conjugado com o decréscimo da despesa efetiva (- 39,1 milhões de euros), face ao ano anterior, apontam para uma melhoria no saldo global de 2016, mantendo-se este no entanto, negativo (- 194,4 milhões de euros).

. O saldo corrente, ainda deficitário em cerca de 138,1 milhões de euros, registou uma melhoria (- 28,8 %) em relação a 2015 devido, essencialmente, ao aumento de 1,1 % da receita corrente e à diminuição de 3,3 % na despesa corrente.

. O saldo de capital embora positivo (3,6 milhões de euros), apresentou, no entanto, uma descida de 97,1 %, provocada por uma diminuição das receitas (- 52,7 %), superior à redução nas despesas.

A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2015 e 2016, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões anteriores:

QUADRO I.2

Grau de cobertura pela receita

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM 2015/2016.

No contraditório, defendeu-se que a análise que antecede devia ser complementada / alterada em face de um conjunto de três (60) argumentos que, não têm correspondência com o exposto neste ponto e extravasam o âmbito de aplicação da regra do equilíbrio em apreço visto: considerarem dados da proposta de orçamento apresentada à ALM e não do ORAM aprovado, excluírem algumas despesas (caso das despesas de anos anteriores); incluírem na apreciação os orçamentos dos SFA e as EPR; ou, reportarem-se ao resultado da execução orçamental (tratada no local especifico para o efeito, no Capítulo X - As Contas da APR).

1.4. Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

As normas de execução orçamental aplicáveis ao Orçamento da Região de 2016 (61) foram definidas no Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2016/M, de 11 de março, o qual, em matéria de disciplina orçamental, entre outros, continuou a incorporar dispositivos relacionados com a legalidade das despesas (art.º 3.º), a utilização das dotações orçamentais (art.º 6.º) (62), a cabimentação (art.º 7.º), o regime duodecimal (art.º 5.º), as alterações orçamentais (art.º 8.º) (63), os saldos de gerência (art.º 14.º) (64), a definição do regime aplicável às EPR (art.º 9.º), a tipificação e tramitação do reporte da informação de carácter orçamental financeiro e patrimonial à Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública pelos Institutos, Serviços e Fundos Autónomos e entidades públicas reclassificadas em contas nacionais (art.º 12.º), a regulamentação das Unidades de Gestão (art.º 10.º), os prazos para autorização e pagamento de despesas (art.º 15.º), as sanções decorrentes do incumprimento do dever de reporte e informação (art.º 2.º), e a adoção e aplicação do sistema de normalização contabilística da administração pública (SNC-AP) na Administração Pública Regional (art.º 27.º).

1.5. Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GRM a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no art.º 20.º da LEORAM.

Neste âmbito releva a norma da al. a) do n.º 1, do art.º 22.º do DLR n.º 17/2015/M, em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de abril (65).

Aquela norma autorizou o GRM a efetuar as alterações orçamentais decorrentes das situações identificadas na al. b) do mesmo número e nos números seguintes, dispondo ainda que, as alterações orçamentais relativas a todas as entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, que envolvessem rubricas de classificação económica relativa à aquisição de bens de capital, careciam de autorização do membro do governo responsável pela pasta das finanças.

Por outro lado, o DRR n.º 9/2016/M, de 11 de março, consagrou, no seu art.º 8.º, regulamentação específica no domínio das alterações orçamentais da esfera do GRM (66), fixando normas de competência e procedimentais que iam para além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de abril.

No entanto, a norma do n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, continuava por concretizar em 2016, visto que o executivo regional não tinha ainda aprovado um decreto regulamentar regional contendo as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, o qual veio só a ser aprovado no ano seguinte, através do DRR n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

Como confirmou, aliás, a Vice-Presidência quando refere, no contraditório, que "esta recomendação já foi acolhida em 2017, conforme referido".

Na ação do GR, assinala-se que os prazos de envio à ALM e ao TC, da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2016 (67), foram respeitados em todos os trimestres. Por seu turno, a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII (68), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do art.º 5.º do DL n.º 71/95.

Nos pontos que se seguem, é efetuada uma análise às alterações orçamentais das receitas e das despesas do Governo Regional, que assentou nos vários elementos disponibilizados e sobre os quais o GR dispensou alguma atenção no âmbito da conta da RAM de 2016.

Saliente-se no entanto, que a Conta e o respetivo Relatório são omissos no que respeita às alterações orçamentais dos serviços da administração regional indireta (SFA e EPR), e não apresentam informação sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor da administração (tal como efetuado para o subsetor Governo Regional (69), o que não permite uma apreciação do processo de alterações orçamentais assim como uma análise direta à execução daquele grupo de serviços face ao orçamentado (70).

Assim, não se podendo obter uma perspetiva completa do comportamento da APR, nos vários domínios objeto de análise, sem ter em conta a ação dos SFA, enquanto parte integrante daquela Administração e interveniente do próprio orçamento da Região, é necessário que a informação disponibilizada pela RAM relativamente a estes Serviços esteja em harmonia com a que apresenta para o subsetor Governo Regional.

Não obstante se entenda que a referida informação deve constar da Conta da Região elaboraram-se, com base nos elementos constantes da CR (cfr. o ponto 1.5.3), quadros síntese que sintetizam, segundo a classificação económica das receitas e das despesas, as alterações orçamentais dos SFA e das EPR.

Informou-se, no contraditório, que a Vice-Presidência irá diligenciar "no sentido de apresentar, na conta da Região, de 2017, informação sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) do subsetor dos SFA".

1.5.1. Alterações orçamentais da receita da ARD

Tendo por base os elementos do orçamento inicial (71), da Conta e a relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ao orçamento da receita da ARD de 2016, onde sobressai o reforço de 93,6 milhões de euros (5,7 %) nas receitas inicialmente previstas, exclusivamente por via da abertura de créditos especiais (72).

QUADRO I.3

Alterações orçamentais da receita

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2016.

Os despachos de abertura de créditos especiais concentraram-se (99,9 %) no capítulo dos Passivos Financeiros (76,8 milhões de euros) e dos Saldos da gerência anterior (16,8 milhões de euros), salientando-se no primeiro caso, a integração do produto dos empréstimos amortizáveis de longo prazo (73) que ascendeu a 75 milhões de euros. O aumento remanescente dos Passivos Financeiros e o Saldo da Gerência anterior relacionou-se com a consubstanciação, em termos orçamentais, de financiamentos e de saldos não utilizados do ano anterior (74).

1.5.2. Alterações orçamentais da despesa da ARD

Os pontos seguintes sintetizam a análise efetuada às alterações introduzidas ao orçamento da despesa, segundo as suas diferentes formas, estruturadas de acordo com a classificação orgânica e económica.

1.5.2.1. Por classificação orgânica

Em 2016 o resultado líquido das alterações orçamentais efetuadas resultou num reforço do orçamento inicial de 5,7 % (ou seja, mais 93,6 milhões de euros) motivado pela abertura de créditos especiais.

QUADRO I.4

Alterações da despesa por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2016 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT.

Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, destacam-se os seguintes aspetos:

. A SRS foi a principal beneficiada pelas alterações orçamentais autorizadas ao longo do ano tendo visto o seu orçamento crescer cerca de 96,2 milhões de euros (+ 29,3 %) face ao inicialmente previsto, sobretudo à custa da abertura de créditos especiais.

. A utilização da dotação provisional, principal responsável pela redução do orçamento inicial da SRF, teve como maiores beneficiários, a SRS (7,9 milhões de euros) e a SRE (3,2 milhões de euros);

Acresce salientar que os créditos especiais abertos no orçamento regional visaram, essencialmente, a regularização da dívida comercial do SESARAM e do IASAUDE.

1.5.2.2. Por classificação económica

Atendendo à classificação económica da despesa verifica-se, que as alterações orçamentais privilegiaram as despesas correntes, cujas dotações obtiveram um reforço de 84,8 milhões de euros (7,2 %) face ao orçamento inicial, enquanto nas despesas de capital esse aumento foi de 8,8 milhões de euros (1,9 %). O efeito dessas alterações saldou-se num reforço, entre o orçamento inicial e o final, de 1 % do peso relativo da despesa corrente em detrimento da despesa de capital.

QUADRO I.5

Alterações da despesa por natureza económica

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2016 e relação dos despachos de alteração orçamental fornecida pela DROT.

Relativamente às Despesas Correntes, o agrupamento "Transferências Correntes" foi o que registou, em termos absolutos, o maior acréscimo, de 86,5 milhões de euros (ou seja, + 20,4 % que a dotação inicial), absorvendo 92 % do reforço total.

Já do lado das despesas de capital o reforço foi maioritariamente direcionado para os "Ativos financeiros", cujo incremento atingiu 13,8 milhões de euros, ou seja, cerca de 23,8 % face à sua dotação inicial.

Em sentido contrário destacam-se as reduções observadas nos Capítulos 06 e 11, relacionados com a reafectação das verbas da dotação provisional.

No que concerne à forma assumida pelas alterações orçamentais, destacam-se os seguintes aspetos:

A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais

A abertura de créditos especiais (93,6 milhões de euros) visou, sobretudo, o reforço do agrupamento "Transferências correntes" (76,1 milhões de euros) e, em menor escala, dos "Ativos financeiros" (7,5 milhões de euros) e das rubricas que integram as "Aquisição de bens de capital" (6 milhões de euros).

Os reforços em causa destinaram-se, primordialmente a permitir a regularização:

- Do contrato programa (2010-2012) celebrado entre o IASAUDE e o SESARAM relativo à produção das prestações de saúde;

- Do acordo de regularização de dívida de 2011 à Associação Nacional de Farmácias;

- Dos encargos transitados do SESARAM;

- De encargos transitados, referentes a pagamentos de juros e Investimentos do Plano.

B) Transferência de verbas com contrapartida na dotação provisional

A dotação provisional inscrita no orçamento inicial era de 46,2 milhões de euros (36,9 milhões de euros afetos a despesas de capital e os restantes 9,3 milhões a despesas correntes).

Em 2016, a utilização da dotação provisional (75) atingiu cerca de 20,5 milhões de euros. No âmbito das despesas correntes foram reforçados os agrupamentos "Aquisição de bens e serviços" (8,3 milhões de euros), Transferências correntes" (3,2 milhões de euros) e "Despesas com pessoal" (2,1 milhões de euros). Já nas despesas de capital o reforço deu-se no agrupamento "Aquisição de bens de capital", com mais 4,9 milhões de euros e nas "Transferências de capital" com cerca de 2 milhões de euros.

No decurso da análise suscitou-se a possibilidade de algumas das alterações (76)" autorizadas não visarem acautelar despesas imprevisíveis nem inadiáveis, como eram os casos dos reforços da:

. Rubrica ((euro) 7.579.431) afeta à aquisição de edifício para a instalação do Centro de Saúde e Lar de idosos de Câmara de Lobos (Despacho n.º 47-Alt/SRF/2016);

. Rubrica ((euro) 8.246.875) associada à regularização de encargos de anos anteriores das SCUTS (Despacho n.º 57-Alt/SRF/2016);

. Rubrica ((euro) 2.000.000) associada à regularização do contrato programa afeto à produção 2010-2012 do SESARAM, E.P.E. (Despacho n.º 117-Alt/SRF/2016).

De acordo com a informação prestada pela SRF no âmbito da preparação do presente documento (77) "à semelhança de anos anteriores, todos os reforços de verbas pela dotação provisional efetuaram-se com o intuito de salvaguardar despesas passiveis de serem enquadradas no n.º 4 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92 (despesas não previsíveis e inadiáveis) ou insuficientemente dotadas no Orçamento da Região (conforme estabelece o art.º 2.º do DL n.º 71/95, de 15 de abril) ". Acrescentando, também, que "(...) os reforços de verbas pela dotação provisional traduziram-se na realocação de verbas que aquando da elaboração da proposta de orçamento para 2016, foram consideradas na dotação provisional pelos motivos que de seguida se apresentam:

. Despacho n.º 47-Alt/SRF/2016 - (...) Aquando da elaboração da proposta de Orçamento de 2016 foi orçamentado o montante de 735 mil euros no projeto associado à aquisição do edifício. Dado que a despesa era financiada pelo Fundo de Coesão Nacional para as regiões ultraperiféricas (FCN), a que alude o artigo 49º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e atendendo à incerteza em relação à sua efetiva concretização no ano de 2016, a verba remanescente foi considerada na dotação provisional.

. Despacho n.º 57-Alt/SRF/2016 - (...) na sequência da entrega nos cofres da Região dos dividendos da Vialitoral, S.A. e correspondente IRC (...) a Região procedeu ao pagamento de dívidas de anos anteriores de igual montante ao dos recebimentos. (...) na elaboração da proposta de Orçamento para 2016 este valor foi considerado na despesa, como medida de salvaguarda, na dotação provisional.

. Despacho n.º 117-Alt/SRF/2016 - na sequência de que "(...) (a alteração do Contrato-Programa em apreço possibilitará a liquidação de compromissos assumidos pelo SESARAM, E.P.E., dentro do horizonte temporal do objeto do contrato, (...) e o facto de que na proposta de Orçamento de 2016 foram orçamentadas verbas, na dotação provisional, destinadas à regularização de encargos de anos anteriores, procedeu-se ao reforço da verba em questão."

A justificação apresentada pela SRF, relativamente a cada uma das situações acima identificadas, induz, assim, à conclusão de que estamos perante uma utilização indevida da dotação provisional, o que ofende o princípio da especificação, tal como está consagrado no art.º 7.º, n.º 2, da LEORAM.

No contraditório invocou-se que "a utilização da dotação provisional, nas situações assinaladas, reverteu para a concretização de despesas que aquando do orçamento de 2016 não eram certas ou não estavam previstas e que foram consideradas inadiáveis. Dado que a Região ainda dispõe de valores consideráveis de dívidas por regularizar, estando as mesmas dependentes da celebração de acordos/validação, tem sido opção do Governo considerar na dotação provisional os valores passíveis de ser afetos a essas finalidades, sendo assim a dotação provisional utilizada em função da sua concretização".

Embora se perceba a argumentação e, bem assim, as contingências geradas pelo processo de regularização da dívida considera-se que tais despesas, por definição não eram imprevisíveis. O que se defende é que a flexibilização da gestão orçamental à custa da dotação provisional deve ser evitada, devendo-se, antes, aprimorar a previsão dos encargos a liquidar em cada departamento governamental no ano seguinte e, utilizar, preferencialmente a gestão flexível para acomodar as vicissitudes da execução orçamental.

C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa

Em termos líquidos, as transferências de verbas entre rubricas de despesa (78) traduziram-se num reforço da despesa de capital em detrimento da despesa corrente, de cerca de 2,5 milhões de euros.

Os agrupamentos "Transferências correntes" e "Ativos financeiros" beneficiaram dos reforços mais significativos, na ordem dos 7,3 milhões de euros e dos 6,3 milhões de euros, respetivamente. Ao invés, foram principalmente as "Despesas com o pessoal" e a "Aquisição de bens de capital", que sofreram as maiores reduções que ascenderam, respetivamente, a 6,3 milhões de euros e a 3,3 milhões de euros.

1.5.3. Alterações orçamentais dos SFA e das EPR's

Muito embora a RAM tenha apresentado os mapas relativos ao orçamento inicial e ao orçamento revisto dos SFA, detalhados por rubrica/subrubrica, no Volume II, Tomo II.I e II.II da Conta, não consta do relatório qualquer referência à evolução observada e aos motivos subjacentes às modificações introduzidas aos orçamentos iniciais. Enfatize-se aqui que a informação disponibilizada não permite sequer obter diretamente o valor das alterações orçamentais, razão pela qual a RAM deveria ter apresentado um quadro síntese, por rubrica, facultando, ainda, informação sobre os procedimentos adotados.

Daí que o Tribunal de Contas observe a necessidade de, no futuro, a conta da Região passar a compreender a mencionada informação, atento o peso e a importância dos SFA e das EPR's no contexto do orçamento regional.

Não obstante, e após o tratamento dos dados contidos nos mapas referidos, apurou-se que o orçamento inicial dos SFA (incluindo as EPR's) sofreu um aumento de 228,6 milhões de euros, conforme se observa no quadro seguinte:

QUADRO I.6

Previsão orçamental dos SFA's e EPR's

(ver documento original)

Fonte: Volume II Tomo II.I e Tomo II.II da Conta da RAM 2016.

As alterações do lado da receita, resultam essencialmente do aumento das transferências correntes face ao inicialmente previsto (+168,3 milhões de euros), da orçamentação dos saldos de gerência anterior (+23,8 milhões de euros) e das transferências de capital (+19,3 milhões de euros).

O acréscimo orçamental autorizado foi utilizado para reforçar dotações dos agrupamentos destinados à aquisição de bens e serviços correntes (+90,6 milhões de euros), às transferências correntes (+80,1 milhões de euros) e à aquisição de bens de capital (+ 30,4 milhões de euros).

1.6. A Conta da Região

A aprovação da Conta da Região constitui (79) uma competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o Governo Regional da Madeira o dever de a submeter à apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do art.º 24.º da LEORAM e na alínea o) do art.º 69.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM (80).

Resulta, também, do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os art.os 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, dessa mesma Lei, que a apreciação e aprovação da Conta da Região pela ALM é precedida do Parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.

A conta de 2016 foi aprovada pelo plenário do CGR, de 29 de junho de 2017, através da Resolução n.º 392/2017 (81), sendo de destacar que, após a sua entrada no Tribunal, foram remetidas duas erratas (82) que introduziram alterações às peças aprovadas pelo GR, dificultando, os trabalhos de consolidação da informação económica e financeira que emerge da Conta

Acresce que, em 30/11/2017, as mencionadas correções introduzidas após a aprovação e envio da Conta à ALM e ao TC pelo Governo Regional, não se encontravam publicitadas no sítio da Vice-Presidência do Governo Regional, como estabelece o art.º 19.º, n.º 2, da LEO que determina que " A transparência orçamental implica a disponibilização de informação sobre a implementação e a execução dos programas, objetivos da política orçamental, orçamentos e contas do setor das administrações públicas, por subsetor", aplicável ao orçamento do subsetor regional, por força do disposto no art.º 2.º, n.º 2, da mencionada Lei.

Esta situação, que não é nova, obriga o Governo Regional a aperfeiçoar os controlos existentes com o intuito de minimizar os riscos de ocorrência de erros nos documentos de prestação de contas evitando o recurso a "erratas", e a publicitar, de forma sistemática, as correções introduzidas pelo Governo Regional após a aprovação e envio da Conta à ALM e ao TC, dando concretização ao art.º 19.º, n.º 2, da LEO, aplicável ao orçamento do subsetor regional, por força do disposto no art.º 2.º, n.º 2, da mencionada Lei.

Em termos gerais, a estrutura e a metodologia das contas de anos anteriores, continuando a apresentar, a par dos mapas orçamentais, as demonstrações financeiras patrimoniais individuais (balanço e demonstração de resultados) do Governo Regional, dos SFA e das EPR's baseadas em diferentes referenciais contabilísticos.

À semelhança do ano anterior, permanece em falta o relato patrimonial consolidado da Administração Pública Regional, o que limita a apreciação da posição financeira da Região e do desempenho orçamental de todo o setor público administrativo regional.

No contraditório, alegou-se que "a Conta da Região não tem procedido à elaboração de Demonstrações Financeiras consolidadas que englobem a totalidade das Entidades circunscritas ao orçamento, pela existência de simultaneidade de Planos de Contas (Educação, Saúde, POCP, SNC) nos diferentes Setores, não garantirem a uniformidade de políticas contabilísticas.", e acrescentou que "Em termos de normas geralmente e universalmente aceites a falta de políticas contabilísticas uniformes para transações e acontecimentos idênticos em circunstâncias semelhantes, não garante o exercício de Controlo da Entidade Mãe nas Entidades participadas e obstaculiza o processo de consolidação."

Mais se referiu que "à semelhança dos anos anteriores, todos os Balanços e Demonstrações de Resultados de todos os SFA e do Governo Regional, foram divulgados no Volume II Tomo III da CRAM 2016, sendo que, por outro lado, a qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o perímetro da AP é assegurada pelos contabilistas certificados e pela certificação legal de contas emitida pelos Revisores Oficiais de Contas".

Em matéria de prestação de contas, releva ainda que a Conta da Região de 2016 foi remetida ao Tribunal a 30 de junho de 2017 (83), coincidindo com o limite do prazo previsto para a apresentação da Conta Geral do Estado (art.º 73.º, n.º 1, da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas alterações).

Defendeu-se, no contraditório, que "Apesar de não estar contemplado em termos legislativos a apresentação da conta da Região nos prazos definidos para o Estado, será de realçar que os serviços do Governo Regional têm vindo a desenvolver reiterados esforços no sentido de cumprir com o disposto a nível nacional. Em 2016, fruto desse trabalho foi possível efetuar a apresentação da Conta da Região no dia 30 de junho de 2017". Acrescentando-se que "À data, já estão a ser desenvolvidos trabalhos no sentido de concretizar a adaptação da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região, conforme recomendação dessa Secção".

Com respeito ao exercício em análise, impendia sobre a Administração Pública Regional a obrigatoriedade de efetuar a prestação de contas com base no POCP (84), em linha com o estatuído no art.º 72.º da LFRA, salientando o Relatório da Conta que a Região "prosseguiu com a aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Gestão Financeira e Orçamental Integrado, através da plataforma eletrónica GeRFiP (...) e com os preceitos legais em matéria de adoção e disseminação do POCP à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional".

Não obstante são, hoje, amplamente reconhecidas as insuficiências do POCP (e dos seus planos setoriais) para responder às exigências de um adequado planeamento, relato e controlo financeiro que proporcione uma imagem verdadeira e apropriada das finanças públicas que seja útil não só no âmbito da tomada da decisão, que as boas práticas de governação proclamam que sejam eficientes, eficazes e económicas, como no âmbito da prestação de contas.

A qualidade da informação financeira constitui por isso a pedra de toque de um modelo de gestão pública que se quer alinhado com os parâmetros internacionais, com tudo o que isso implica, a começar pela implementação de um sistema contabilístico que compreenda uma contabilidade orçamental, uma contabilidade financeira e uma contabilidade de gestão, capaz de permitir a agregação das contas e o reporte consolidado em base de acréscimo da situação financeira das entidades que integram o perímetro das administrações públicas.

Tal, no entanto, só será possível aquando da substituição do POCP (e dos seus planos setoriais), enquanto normativo contabilístico nacional, e da adoção de um sistema de normalização contabilística para o setor público, que se harmonize com o SNC (já adotado por algumas entidades do setor público) e com as normas internacionais de contabilidade pública.

Como já referimos anteriormente, o ordenamento nacional já incorporou este novo modelo para as administrações públicas, mediante a aprovação do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro (com efeitos a 1 de janeiro de 2018), em articulação com a reforma do processo orçamental vertido na Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (com vigência plena para o exercício orçamental de 2019), estando a decorrer, embora de forma incipiente, os respetivos planos de implementação, ao nível do Estado e da Região (85).

Entre as mudanças preconizadas pelos referenciados diplomas ilustram-se, apenas, as que concernem à harmonização do calendário orçamental com as regras e procedimentos da União Económica e Monetária, à programação orçamental plurianual, à implementação de um sistema contabilístico que compreende a contabilidade financeira, orçamental e de gestão (o SNC-AP) e a apresentação de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, na elaboração do orçamento e na prestação das contas, aspetos que deverão ser colocados no centro das preocupações da administração pública regional, em sede de concretização dos regimes jurídicos acima mencionados.

Reforçando a necessidade de a Região ir ao encontro das exigências contidas naqueles diplomas, há a referir que, à semelhança do ano precedente, também, em 2016 o Relatório da Conta renovou "a dificuldade de elaborar demonstrações financeiras consolidadas da Região Autónoma da Madeira (RAM) " em virtude da "aplicação de vários planos de contas sectoriais em 2016 na APR" enfatizando que "o Governo Regional aguarda pela entrada em vigor do SNC-AP para elaborar e implementar o processo de consolidação de contas da RAM" (86).

No quadro da transição para o novo modelo contabilístico (SNC-AP), há a realçar que " o Governo Regional continua a acompanhar a publicação dos diplomas legais que estão em falta para a implementação plena do SNC-AP, bem como está a preparar as alterações aos sistemas de informação, em paralelo com o que está a ser definido e estruturado a nível nacional, para satisfazer as necessidades de tratamento e reporte da informação orçamental e patrimonial da Região Autónoma da Madeira", tendo, " (...) em 2016, e no âmbito do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), a Região dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto (...) (87).

Nos anteriores Pareceres, o Tribunal tem vindo a observar a necessidade de a Região uniformizar o prazo de presentação das contas com os prazos previstos para a CGE, a qual, como é óbvio, terá de ser interpretada à luz da evolução legislativa acima referida (88), mantendo assim plena atualidade.

Dir-se-á, em suma, que a Região terá, num futuro próximo, de encontrar uma solução jurídica que acolha todos os aspetos preconizados pelos sistemas normativos precedentemente invocados.

Reter, também, que o resultado da execução orçamental de 2016 consta das contas provisórias trimestrais e da conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo Governo 90 dias após o termo do mês a que se referem, nos termos do art.º 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM. A análise realizada evidenciou, contudo, um ligeiro atraso na publicação da conta provisória do 1.º trimestre (89).

1.7. Conclusões

a) O orçamento final do GR aprovado para 2016 apresentou o saldo primário deficitário de 83,4 milhões de euros, não tendo sido observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (90) (cfr. o ponto 1.3.).

b) A Conta da RAM e o respetivo Relatório são omissos no que respeita às alterações orçamentais dos serviços da administração regional indireta (SFA e EPR), e não apresentam informação sintetizada sobre o orçamento aprovado (inicial e final) daquele subsetor da administração (cfr. o ponto 1.5.)

c) Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado registando-se, todavia, o empenho do Governo Regional em apresentar aqueles documentos num prazo próximo do definido para o Estado (cfr. o ponto 1.6.).

d) Em 2016, a elaboração do orçamento da Região não foi enquadrada no quadro plurianual de programação orçamental, nos termos previstos nos art.os 17.º e 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, tendo essa omissão sido ultrapassada no Orçamento da RAM para 2017, aprovado pelo DLR n.º 42-A/2016, de 30 de Dezembro (cfr. o ponto 1.1.).

e) O ORAM aprovado sofreu alterações significativas, sendo de salientar que a dotação provisional, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, foi utilizada para reforçar diversas dotações suborçamentadas, o que, evidencia a inobservância do princípio da especificação, constante do art.º 7.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro (91) (cfr. o ponto 1.5.2.2.).

1.8. Recomendações

1.8.1. Acatamento de recomendações de anos anteriores

Face à não concretização, em 2016, da faculdade prevista no art.º 42.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (92) e à falta de operacionalidade do critério estabelecido no art.º 16.º da LFRA, o Tribunal, entende recomendar ao Governo Regional o cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM.

Continuam sem acolhimento as recomendações atinentes:

g) Ao cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência, a qual foi no entanto acolhida no ano de 2017.

h) À tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

1.8.2. Recomendações Novas

O Tribunal de Contas formula ao Governo Regional, através da Vice-Presidência do Governo Regional, as seguintes recomendações:

a) Mandate o seu representante no Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras para propor o agendamento, com carácter de urgência, da aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo dos indicadores que vinculam as contas regionais na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (cfr. os art.os 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro).

b) Exprima, através de um mapa síntese, por classificação económica da receita e da despesa, as alterações introduzidas ao conjunto dos orçamentos dos SFA e das EPR.

CAPÍTULO II

Receita

A análise que se segue incidiu sobre a orçamentação da receita pública regional do ano económico de 2016 e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria (93), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROT e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia para a RAM e os principais aspetos com impacto na programação/execução dos fundos comunitários em 2016.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (94) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

2.1. Análise global da receita da ARD

A estrutura global da receita registada na Conta da RAM referente a 2016, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:

QUADRO II.1

Estrutura da receita

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

O valor dos recebimentos ascendeu a um total de 1.790,9 milhões de euros, tendo-se arrecadado 1.146,4 milhões de euros de "Receitas Correntes" (64 %), 385,5 milhões de euros (95) de "Receitas de Capital" (21,5 %) e 120,9 milhões de euros (6,7 %) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo 121,6 milhões de euros (6,8 %) ao saldo da gerência anterior e perto de 16,5 milhões de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos" (0,9 %).

A receita orçamental arrecadada atingiu em 2016 cerca de 1.670 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano anterior, um crescimento da taxa de execução de 91,1 % para 95,9 %. Este aumento foi determinado pelo comportamento das "Reposições não abatidas nos pagamentos", com uma execução de 128,2 %, superior à registada no ano precedente (82,3 %), mas também das "Receitas Correntes" cuja taxa de execução (101,6 %), foi superior à alcançada em 2015 (100,2 %).

A receita efetiva (96) ascendeu a cerca de 1.286,6 milhões de euros, mais 78,3 milhões de euros (6,5 %) (97) que em 2015 (Quadro II.2), sobretudo em consequência do crescimento dos "Impostos Indiretos" (+38 milhões de euros) e das "Transferências de capital" (+33,4 milhões de euros).

2.1.1. Previsão e execução orçamental

A estimativa inicial de cobrança definida no ORAM/2016 (98), de 1.647,5 milhões de euros, foi posteriormente reforçada e fixada nos 1.741,1 milhões de euros na sequência da abertura de créditos especiais (99). Das fontes de receita previstas no orçamento final destacam-se:

. As receitas fiscais com 879,3 milhões de euros (50,5 %), das quais 507,6 milhões de euros atribuídos aos "Impostos Indiretos" (particularmente ao IVA e ao ISP com, respetivamente, 364,8 e 59,3 milhões de euros) e 371,7 milhões de euros aos "Impostos Diretos" (essencialmente ao IRS e ao IRC, com 241,3 e 125 milhões de euros, respetivamente);

. As transferências correntes e de capital no valor de 381,5 milhões de euros (21,9 %), em especial as provenientes do OE (249 milhões de euros) no âmbito da LFRA, bem como da UE (111,1 milhões de euros) essencialmente ao abrigo dos períodos de programação dos fundos europeus, 2007-2013 e 2014-2020.

. Os "Passivos financeiros" no valor de 261,8 milhões de euros (15 %), na decorrência da inscrição das verbas a arrecadar por conta dos empréstimos a contrair junto de várias instituições de crédito visando maioritariamente a amortização de outros empréstimos.

A diferença da previsão de 2016 face à do ano anterior (- 456 milhões de euros), deveu-se aos "Passivos financeiros" (100). A receita efetiva prevista, apresentou uma variação positiva de 69,3 milhões de euros.

2.1.1.1. Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

QUADRO II.2

Execução da receita, por capítulos

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

O desvio global de - 71,1 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, de uma sobreavaliação da maioria dos capítulos das receitas, em particular das de capital, com destaque para:

. As "Transferências de Capital", em cerca de - 66,5 milhões de euros, em consequência do erro na estimativa de cobrança das receitas comunitárias (- 62,1 milhões de euros);

. Os "Ativos Financeiros", com menos 22,5 milhões de euros, dada a previsão orçamental de uma verba (22,6 milhões de euros) afeta ao programa de privatizações que não se concretizou (101).

No contraditório o VPG alegou que "a diferença entre o valor da execução e o valor de orçamento em Transferências da UE, não adveio de erro ou sobreavaliação (...), mas sim dos valores inscritos nas despesas nas correspondentes fontes de financiamento em sede de proposta orçamental", referindo que aquele desvio resulta essencialmente de 2015 ter sido o ano de transição de Quadros Comunitários de Apoio, o que "(...) dificultou e provocou grandes constrangimentos na regular execução dos projetos que estavam previstos ser executados com cofinanciamento comunitário (...) quer naquele ano, quer na maior parte do ano de 2016". Acrescentou a este propósito, que "A maioria das candidaturas submetidas aos Programas Comunitários 2014-2020 apenas foram aprovadas no final do ano de 2016, não tendo tido reflexos nesse ano, em termos de execução" e salientou que "a metodologia que tem sido seguida tem sido no sentido de associar a receita comunitária à respetiva despesa, sendo que a não execução da despesa, implica automaticamente a não arrecadação de receita", embora admita que "poderiam existir outros critérios para a inscrição da receita comunitária, mas este é aquele que se apresenta mais consistente.

Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:

. Os "Impostos Indiretos" no valor de 522,9 milhões de euros (31,3 %) e os "Impostos Diretos", com perto de 393,1 milhões de euros (23,5 %);

. Os "Passivos Financeiros" com 15,7 % do total arrecadado em 2016, associados à utilização do produto dos empréstimos contraídos junto de Instituições Financeiras, no montante de 261,8 milhões de euros;

. As "Transferências Correntes" no montante de 186,8 milhões de euros (93,5 % do OE (102) e 5,3 % do OSS (103), representando 11,2 % do total das cobranças e as "Transferências de Capital" com 119,3 milhões de euros (58,5 % do OE (104) e 40,6 % da UE (105), representativas de 7,1 % da receita cobrada;

. O saldo da gerência anterior no montante de 121,6 milhões de euros.

As receitas orçamentais registaram uma diminuição de 332,4 milhões de euros (- 16,6 %) face ao ano anterior, sobretudo, devido à redução dos empréstimos contraídos (- 532 milhões de euros).

Por seu turno, o acréscimo de 78,4 milhões de euros (6,5 %) nas receitas efetivas cobradas (1.286,6 milhões de euros (106), ocorreu essencialmente por via do desempenho:

. Das "Receitas Correntes"(asseguradas em 79,9 % pelas receitas fiscais), que registaram um acréscimo de 28,2 milhões de euros (2,5 %), resultante, na sua maior parte, do aumento na cobrança dos "Impostos Indiretos" em cerca de 38 milhões de euros (7,8 %), dos "Rendimentos de Propriedade (107)" em 7,7 milhões de euros (142,7 %) e das "Transferências Correntes" em 3 milhões de euros (1,6 %) (108). Os "Impostos Diretos" e as "Contribuições para SS, CGA e ADSE", diminuíram, face a 2015, cerca de - 8,8 milhões de euros cada.

. Das "Transferências de Capital" com mais 33,4 milhões de euros, em consequência do aumento das transferências do OE no âmbito da LFRA (+26,7 milhões de euros) e das receitas da UE (+5,9 milhões de euros );

O aumento de 28,8 milhões de euros (13,4 %) nas transferências do OE, ilustrado no Quadro II.5 (244,4 milhões de euros (109), deveu-se essencialmente ao acréscimo de receita proveniente do "Fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas" (+26,7 milhões de euros (110), sem prejuízo do contributo das Transferências de Solidariedade (+2,1 milhões de euros), ao abrigo dos art.os 48.º e 49.º da LFRA. As transferências do OSS registaram um aumento de aproximadamente 0,3 milhões de euros.

A receita arrecadada pela RAM por conta da denominada Lei de Meios (Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho) totalizava, em 31/12/2016, perto de 597,9 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 55,4 %:

QUADRO II.3

Receitas da Lei de Meios até 31-12-2016

(ver documento original)

Fonte: Vice-Presidência do Governo Regional (ofício n.º 685, de 29/11/2017).

A diferença observada entre o montante que se estimava arrecadar em 2010 e o efetivamente cobrado está relacionado, sobretudo, com a não utilização da linha de financiamento disponibilizada pelo BEI.

2.1.1.2. Receitas fiscais

Em 2016, a RAM atingiu novamente, a melhor cobrança fiscal de sempre, tendo arrecadado impostos no montante de 916 milhões de euros (54,9 % do total da receita do ano (111), mais 3,3 % do que em 2015, por força do aumento da cobrança dos "Impostos Indiretos" em perto de 38 milhões de euros, já que os "Impostos Diretos" decresceram cerca de 8,8 milhões de euros.

QUADRO II.4

Receita fiscal

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2015 e de 2016.

Para essa evolução, concorreu de forma decisiva a cobrança do IVA, que atingiu em termos absolutos, o valor máximo conhecido neste imposto (383,1 milhões de euros (112).Tal decorre, não só da reforma da faturação e da boa prática desenvolvida pelos contribuintes, através da exigência de fatura identificada, mas também da aplicação da Portaria n.º 77-A/2014, de 31 de março, que regulamenta o apuramento do valor da receita a transferir para as Regiões Autónomas, nos termos da LFRA (113), em função do montante de receita do IVA inscrito no OE para o respetivo ano (114).

Os "Impostos Indiretos" com uma cobrança de 522,9 milhões de euros, em 2016, mantiveram a sua preponderância na receita fiscal (57,1 %), sendo o aumento de 7,8 % face ao exercício anterior, determinado sobretudo, pelo acréscimo de 30,6 milhões de euros na arrecadação do IVA, e influenciado em menor escala, pelo aumento dos restantes impostos indiretos, com exceção do imposto de selo que registou uma variação negativa.

A variação negativa nos Impostos diretos (- 2,2 %), face a 2015, deveu-se à descida na cobrança do IRS (- 15,9 milhões de euros) em virtude da implementação da reforma e da redução das taxas deste imposto na Região. O aumento de 7,2 milhões de euros na cobrança do IRC não foi suficiente para compensar aquele efeito. A evolução positiva do IRC foi muito influenciada pela atuação dos sujeitos passivos licenciados no CINM, para o que contribuiu a aplicação do programa PERES (115) conjuntamente com as ações de combate à fraude e evasão fiscal (116).

A taxa de execução da receita fiscal, foi de 104,2 %, tendo o valor da cobrança ultrapassado o orçamentado na maioria dos impostos.

Analisando a estrutura da receita fiscal, destacam-se pela sua representatividade no total dos impostos, o IVA com 41,8 % (383,1 milhões de euros), seguido do IRS e do IRC com 24,2 % e 18,7 %, respetivamente (221,4 e 171,7 milhões de euros).

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, diminuiu de 73,4 % em 2015 para 71,2 % em 2016.

2.1.2. Execução e evolução por tipo de receita

O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução entre 2015 e 2016.

QUADRO II.5

Evolução e tipos de receita

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2015 e 2016.

Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes de fora da RAM (OE e SFA, OSS e UE) e os passivos financeiros, as receitas geradas na RAM totalizaram 1.103,8 milhões de euros, aumentando 17,4 % em relação a 2015. Estas receitas, alimentadas em 83 % pelos impostos, representaram cerca de 66 % da receita orçamental e 85,8 % da receita efetiva, percentagens superiores às observadas no ano anterior (117). Para o aumento, contribuiu sobretudo, a consubstanciação do Saldo da gerência anterior (+121,6 milhões de euros), e a variação positiva nos Impostos Indiretos, nas Reposições não abatidas nos Pagamentos, e nos Rendimentos de propriedade, em respetivamente, 38, 14,4 e 7,7 milhões de euros.

A receita total, entre 2015 e 2016, diminuiu 15,6 %, o que corresponde, em termos absolutos, a uma redução aproximada de 330,2 milhões de euros, devido à descida das receitas orçamentais, exclusivamente por via da variação negativa nas receitas creditícias.

2.2. Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2016, o universo dos SFA foi alterado com a extinção de alguns serviços e a criação de outros, essencialmente através da fusão de serviços existentes (118) passando a contemplar um total de 56 organismos, dos quais 43 SFA e 13 EPR.

Confrontados os valores constantes do mapa Anexo XXII da Conta da Região (119) com as contas de gerência dos SFA remetidas à SRMTC, concluiu-se, em geral, pela sua conformidade (120). Salienta-se no entanto que o mapa Anexo XXII-V, que apresenta as receitas dos SFA e EPR, por CE, se encontra incorreto, estando os valores inscritos em Ativos Financeiros, duplicados em ambos os subsetores, e no respetivo total.

A Conta da RAM e o respetivo relatório, não apresentarem informação sintetizada sobre o orçamento dos SFA, por forma a permitir uma análise direta da execução face ao orçamentado (cfr. Capítulo 1 - ponto 1.5 do presente documento).

Tal como ocorreu em 2015, os SFA, incluindo as EPR, foram dispensados em 2016 de manifestar as receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do GR, nos termos do art.º 25.º do DLR n.º 17/2015/M, não tendo sido contempladas as rubricas 17.04.00 da receita e 12.03.00 da despesa, na Conta da RAM de 2016 (121).

Os SFA arrecadaram em 2016 perto de 973,4 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 830,2 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 119,2 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as restantes receitas, 23,9 milhões de euros.

QUADRO II.6

Estrutura das receitas orçamentais dos SFA em 2016

(ver documento original)

Do total das receitas (122), 507,2 milhões de euros respeitam aos SFA propriamente ditos, e 466,2 milhões de euros às EPR, verificando-se uma inversão face ao ano anterior (123), em que o peso das EPR nas receitas da administração indireta era de 65,5 %, diminuindo para 47,9 %, em 2016.

A receita efetiva (124) ascendeu a 881,1 milhões de euros, sendo 497,6 milhões de euros afeta aos SFA e 383,5 milhões de euros a EPR.

As transferências correntes e de capital (830,6 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 85,3 % do total cobrado e 94,3 % da receita efetiva. Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (441,5 milhões de euros (125) e de SFA (307,3 milhões de euros (126), que juntos perfazem 76,9 % do total cobrado. Com um peso menos significativo observam-se as transferências correntes e da capital da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 61,3 milhões de euros (127) (6,3 %).

Refira-se que em 2016, as transferências para o SESARAM, EPE, foram efetuadas via IASAÚDE, IP-RAM, ascendendo as mesmas a 307,6 milhões de euros (128). O facto do IASAUDE receber do orçamento regional os montantes afetos ao SESARAM, EPE, e registá-los nas suas contas como receita (de transferências correntes e de capital provenientes do ORAM, através das rubricas 06.04.02 e 10.04.02) (129), voltando aquele valor e ser registado pelo SESARAM como receita (proveniente de transferências de SFA, mais concretamente do IASAUDE) explica em grande parte, o aumento verificado em 2016, na receita dos serviços da administração indireta.

QUADRO II.7

Execução e Evolução das receitas orçamentais dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM de 2015 e 2016.

Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um aumento das receitas orçamentais de cerca de 286,2 milhões de euros (41,6 %), para o que contribuiu o aumento das receitas de ambos os grupos de serviços, SFA (+269,8 milhões de euros) e EPR (+16,4 milhões de euros).

Aquela evolução resultou essencialmente do aumento das "Transferências correntes" da administração regional, em 328 milhões de euros (+20,7 milhões de euros do ORAM e +307,3 milhões de euros do IASAUDE para o SESARAM), bem como do aumento dos "Passivos financeiros", em 10,5 milhões de euros (exclusivamente devido às EPR).

A cobrança das receitas da administração regional indireta, ficou aquém do valor orçamentado (1.091,4 milhões de euros) em cerca de 118,1 milhões de euros, devendo-se aquele desvio à sobreorçamentação das transferências correntes e de capital, da UE e do ORAM (respetivamente, - 53,9 e - 44,4 milhões de euros).

A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, incluindo as realizadas indiretamente para o SESARAM através do IASAÚDE (765,7 milhões de euros) aumentou, em 2016, de 71 % para 80,7 % do total das receitas correntes e de capital, sendo esta evolução determinada pelas transferências correntes do IASAUDE para o SESARAM (307,3 milhões de euros) (130). Excluindo esta transferência, aquela taxa manteve-se nos 71,4 %, em 2016.

A expressão das transferências assumiu particular relevância no IASAÚDE, IP-RAM, na ALM e na ADERAM, consubstanciando, respetivamente, 99,9 %, 99,7 % e 98,7 % das suas receitas orçamentais (excluindo o saldo da gerência anterior e as reposições não abatidas nos pagamentos), mas também no SESARAM, EPE, no IFCN e no IVBAM, onde aquela percentagem ficou nos 95,1 %, 91,2 % e 78,8 %, respetivamente (131).

Sem prejuízo da relevância das atribuições das entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira que foram criadas pela RAM durante os últimos anos, assinala-se que a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia (132) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (133) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da UE (134).

A elevada dependência do ORAM está presente em vários SFA e ainda que, por decisão do GR, várias entidades/serviços tenham perdido nos últimos anos, o regime de autonomia financeira de que dispunham, nomeadamente, através de reestruturação, fusão ou extinção de serviços, mantêm-se ativas entidades que sistematicamente vêm apresentando um grau de dependência muito elevado, o que se verifica até em entidades recém criadas (135), importando voltar a avaliar o custo/benefício e a viabilidade dessas entidades face aos critérios legais acima invocados (136).

2.3. Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1. Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da UE registados no Orçamento e na Conta de 2016, como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:

QUADRO II.8

Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

(ver documento original)

Fonte: Orçamento da RAM de 2016 e Conta da Região de 2015 e 2016.

A cobrança das receitas do GR provenientes da UE ascendeu a 49,4 milhões de euros (139), face a uma previsão de 111,1 milhões de euros.

Evidenciando um aumento de 6,4 milhões de euros face ao ano precedente, tais transferências (contabilizadas na quase totalidade na rubrica Transferências de Capital) representaram, em 2016, 44,5 % (140) do valor orçamentado (em 2015 aquela taxa foi de 44,7 %), o que revela, mais uma vez, uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 61,7 milhões de euros (141).

Para esse desvio contribuiu exclusivamente a baixa execução das "Transferências de Capital" (43,8 %), da UE para o GR, já que a das "Transferências Correntes" ultrapassou as expetativas em 0,4 milhões de euros (174,9 %). Essa diferença deveu-se, essencialmente, ao excesso de otimismo nas previsões das receitas do FEDER no âmbito do programa Madeira 14-20 e do Fundo de Coesão no âmbito do PO SEUR em +42,9 e + 26,8 milhões de euros, respetivamente (142) (ambos inseridos no Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020, designado por Portugal 2020).

Refira-se no entanto, que a execução dos fundos oriundos destes dois programas, que atingiram no seu conjunto o valor de 39,2 milhões de euros (143), representa 79,2 % das receitas comunitárias do GR em 2016.

As receitas comunitárias dos serviços da administração regional indireta alcançaram os 61,3 milhões de euros (dos quais, 48,3 milhões de euros afetos aos SFA e 13,1 milhões de euros a EPR), traduzindo um acréscimo de 6 milhões de euros face ao ano anterior e um desvio de - 53,8 milhões de euros face ao orçamento final.

Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2015, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM aumentou em cerca de 12,4 milhões de euros (para 110,8 milhões de euros (144), o que se deveu também, ao crescimento das transferências comunitárias para o GR (+6,4 milhões de euros), com particular destaque para as relativas ao Fundo de Coesão através do PO SEUR, que compensou a redução no POVT.

Embora nos dois últimos anos se tenha observado uma melhoria da informação patenteada pela Conta, através da especificação do Programa/Fundo da UE de onde provinham as receitas do GR, e pelo respetivo Relatório e anexos, que passaram a desagregar as receitas por fonte de financiamento comunitário, destacando-se a apresentação (no Orçamento e Conta) do "mapa de origem e aplicações de fundos" exigido pela al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM, subsistem ainda imprecisões e incoerências nestes documentos que importa corrigir (145). O grau de agregação de alguns programas e fundos, sem uma explicação do seu conteúdo, também impede que se estabeleça, nesses casos, uma correspondência entre os valores transferidos (pelas entidades certificadoras/pagadoras) e os contabilizados.

No que respeita aos SFA, a execução das receitas da UE constantes do "MOAF-Mapa de origem e aplicação de fundos comunitários" (146), apresenta divergências face aos valores contabilizadas nos restantes mapas da Conta (Anexo XXII, e XIX à Conta da RAM e Volume II, Tomo II.I-pág.3) cujos totais estão reproduzidos no anterior Quadro II.8. Também quanto aos parciais, observa-se que os valores inscritos no MOAF não identificam corretamente os fundos/programas a que correspondem (147).

A maioria das receitas contabilizadas pelos SFA em 2016, enquadrou-se nos programas do Portugal 2020, em particular nas vertentes FSE (37,4 %) e FEDER (15,3 %) do programa Madeira 14-20, alcançando cerca de 32,3 milhões de euros (148), mas também nos programas do QREN, em particular do INTERVIR+ (16,3 %) e do POVT-Fundo Coesão (19,5 %), num total de 22 milhões de euros (149).

Verificam-se no entanto, algumas divergências entre os valores registados nas contas dos SFA como receitas da UE, e aqueles que o IDR certificou ter transferido e registou nas suas contas, no agrupamento 12.05 - Operações Extraorçamentais-RPT (cfr. Anexo ao Volume II, Tomo II, Conta da RAM,), como pagamentos efetuados àquelas entidades (150).

2.3.2. Fluxos financeiros da UE para a RAM

2.3.2.1. Transferências de fundos da UE em 2016

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE contabilizados na Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários, e obtida pontualmente junto de beneficiários diretos (Quadro II.9), verifica-se que os dados refletidos na conta sobre a execução das receitas comunitárias (110,8 milhões de euros) ultrapassam o valor total das verbas comunitárias transferidas certificadas pelas entidades nacionais responsáveis (98,3 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado na Conta da RAM, superior ao valor das transferências apuradas em 2016, em cerca de 12,5 milhões de euros, decorre essencialmente, do recebimento por parte de alguns SFA, de verbas transferidas para a RAM no ano anterior, e que ficaram em saldo de RPT, de alguns SFA, em particular do IDR (151).

Houve ainda algumas situações em que não se encontrou o registo da transferência efetuada, na conta da RAM, quer pela dificuldade de identificar na conta os fundos transferidos, face à agregação que lhe foi dada, quer pela pluralidade das classificações atribuídas às receitas da UE.

Observou-se que, na classificação económica atribuída às receitas da UE pelos SFA, alguns deles consideraram essas receitas como transferências da Administração Central atendendo à natureza do organismo nacional que transferiu a verba e não à origem do financiamento (152). Neste âmbito, a RAM justificou, à semelhança dos anos anteriores, que tem procurado seguir um critério uniforme e de conformidade com a classificação económica considerada pela entidade de origem dos fundos, que divulgou no Relatório da Conta de 2016 (153). Não obstante, serem em paralelo, identificados os diferentes fundos pelas "fontes de financiamento" nos sistemas informáticos internos e no SIGORAM, a diversidade de critérios dificulta o apuramento do valor real dos fluxos da UE refletidos na conta, condicionando assim a fiabilidade da informação (154).

Conforme explicitado pelo TC, nos Pareceres anteriores, dada a diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (entidades gestoras, organismos intermédios e executores no âmbito da administração direta e indireta) e uma vez que os fundos transferidos são na sua maioria registados em RPT, visto destinarem-se a terceiras entidades, torna-se necessário que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários, dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.

Nesta sequência, a RAM passou a contemplar na Conta dos últimos anos (Anexo ao volume II, tomo II, do Relatório sobre a Conta da RAM), a desagregação das operações extraorçamentais relacionadas com os fundos da UE das principais entidades regionais com intervenção na gestão e/ou no pagamento desses fundos (IDE, IDR, FGPFP/IQ).

Na Conta de 2016, a análise efetuada aos referidos mapas, não permite identificar, no caso do IDR, o Fundo/Programa a que respeitam as transferências ali registadas (100,9 milhões de euros) na rubrica 17.05.01, uma vez que os valores estão agrupados em função da entidade responsável pela transferência (97,1 milhões de euros da ADC (155), não permitindo identificar, qual a parte oriunda da UE, e o respetivo Programa e Fundo, e qual a parte correspondente à comparticipação pública nacional, assegurada pelo OSS (contrariamente a 2015, em que aquele mapa apresentou um detalhe muito satisfatório).

Só com base em mapas com a desagregação, enviados à SRMTC (156), foi possível confirmar os recebimentos dos fundos do IDR (registados em RPT) face às transferências efetuadas, sobretudo pela ADC, mas mesmo esses mapas apresentam divergências quanto à identificação do Programa/Fundo, face ao indicado pela referida Agência (157).

Dos Fundos transferidos para a APR, em 2016, 97,4 % foram recebidos pelo IDR, e registados em operações extraorçamentais/RPT (95,7 milhões de euros (158).

QUADRO II.9

Proveniência dos fluxos financeiros da UE

(ver documento original)

Fonte: Entidades de certificação/pagamento das transferências da União Europeia (159).

No que respeita ao enquadramento dos Fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do período de programação 2014-2020 inseridos no QEC/ Portugal 2020 (84,4 %), em particular o programa Madeira 2014-2020 (31,5 % FEDER e 25 % FSE), o PO SEUR (26,9 %), assim como o POVT (10,6 %), no âmbito do QREN (11,9 %).

Os fluxos comunitários cresceram 13,4 milhões de euros (15,7 %) face ao ano transato, essencialmente, em consequência do aumento dos fluxos inerentes a todos os Programas do Portugal 2020, em particular do Fundo de Coesão no âmbito do PO SEUR (+26,4 milhões de euros), do FEDER e do FSE, referentes ao PO Madeira 2014-2020 (+18,1 e +10,1 milhões de euros), do FSE ao abrigo do PO ISE, de âmbito nacional (+ 1 milhão de euros) e do Fundo de Coesão II (2,2 milhões de euros).

Identificaram-se ainda outras transferências da UE para entidades regionais do PRODERAM 2020 (11,4 milhões de euros), através do FEADER, do FEAGA (32 milhões de euros), do MAR 2020 e do PROMAR, através do FEAMP e do FEP (3,1 milhões de euros), assim como de outros programas comunitários, num total de 47,2 milhões de euros, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto foram entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.

Refira-se que o Fundo de Coesão, constituiu em 2015 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM (39 milhões de euros), seguido do FEAGA (32 milhões de euros) e do FEDER (31,8 milhões de euros), refletindo-se apenas uma parte nas contas públicas.

Aliás, o valor das transferências comunitárias confirmadas pelas entidades pagadoras, destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independente da sua natureza (publicas ou privadas), foi de 145,5 milhões de euros dos quais apenas 67,5 % passaram por entidades da APR.

2.3.2.2. Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2016

Em 2016, a RAM continuou a usufruir de verbas no âmbito dos programas do QREN, e dos correspondentes aos setores da Agricultura e Pescas, relativos ao período 2007-2013, em fase de encerramento, passando a beneficiar essencialmente das transferências resultantes dos programas inerentes ao novo quadro Portugal 2020, em particular do PO Madeira 2014-2020, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE e do PO SEUR.

Período de Programação 2007-2013 (QREN)

No que respeita ao QREN, a execução da despesa comunitária em cada um dos POs INTERVIR+ e RUMOS atingiu, em 2016, respetivamente, os 101,5 % e os 100,1 %, do valor global programado, a que corresponde uma execução acumulada, do FEDER de 315,1 milhões de euros e do FSE de 135,6 milhões de euros.

No caso do Eixo IV do POVT, a execução da despesa comunitária acumulada (Fundo de Coesão), atingiu no final de 2016, 92,9 % da despesa comunitária programada nesse eixo especificamente afeto à RAM, a que corresponde um valor de 218,3 milhões de euros.

No PCT MAC a execução acumulada em 2016, representou 95,2 % do valor programado (FEDER), perfazendo um total de 4,9 milhões de euros.

No âmbito do PRODERAM 2007-2013, a execução financeira do FEADER (que decorreu até ao final de 2015, pelo que os saldos de operações transitadas se processaram no âmbito do PRODERAM 2020), registava, em 31 de dezembro de 2016, um valor acumulado de 169,9 milhões de euros (94,9 %, do valor programado).

A despesa acumulada do FEP, afeta à RAM ao abrigo do PROMAR, alcançou 3,4 milhões de euros no final de 2016, representando 34,1 % do valor programado.

Período de Programação 2014-2020 (Portugal 2020)

Neste âmbito, a RAM tem acesso aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI (160) através dos Programas inseridos no quadro estratégico, Portugal 2020, de onde sobressai:

O Programa Operacional para a RAM - Programa Madeira 14-20, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, aprovado pela CE, em 18/12/2014 com uma comparticipação comunitária de 403,3 milhões de euros (274,4 e 129 milhões de euros, respetivamente do FEDER e do FSE). Em 2016, atingiu-se os 47,2 milhões de euros de execução de Fundo (34,3 milhões de euros FEDER e 12,9 milhões de euros FSE), correspondendo a 12 % do total dos fundos programados.

O Fundo de Coesão, ao qual a RAM acede através do Programa Operacional da Sustentabilidade e Utilização Eficiente de Recursos (PO SEUR), embora de âmbito nacional é operacionalizado na RAM, através de contrato de delegação de competências da respetiva gestão. Em 2016, a RAM viu reforçada em 30,5 milhões de euros, a dotação financeira de Fundo de Coesão inicialmente aprovada (265 milhões de euros), em consequência dos incêndios que fustigaram a região em agosto desse ano, passando assim a contar com uma dotação de 295,5 milhões de euros. Relativamente à execução da despesa comunitária em 2016, foram atingidos os 24,2 milhões de euros (8,2 % do valor programado).

O Programa de Cooperação Territorial INTERREG V-A Espanha-Portugal (Madeira-Açores-Canárias, MAC 2014-2020), foi aprovado em 3/6/2015, e não apresentou execução em 2016, atendendo a que a aprovação de projetos apenas ocorreu no final do ano.

Também de âmbito regional, o acesso ao FEADER faz-se através do Programa de Desenvolvimento Rural da RAM - PRODERAM 2020, que conta com uma dotação de 179,4 milhões de euros, tendo atingido em 2016, uma execução da despesa comunitária, de 16,8 milhões de euros (9,4 % da programação).

A RAM beneficia do Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e da Pesca-FEAMP, através do Programa MAR 2020, de âmbito nacional, onde conta com uma dotação máxima de fundo, de 28,3 milhões de euros. Em 2016, a execução daquele fundo alcançou os 2,9 milhões de euros, representando 10,2 % do total programado.

Acresce aqui referir que, no capítulo do Relatório da Conta de 2016 dedicado à execução dos fundos comunitários, a RAM passou a incluir informação relativa aos programas/fundos nos domínios da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, quer no âmbito do atual período de programação 2014-2020, quer do período anterior, dando assim acolhimento às observações do TC.

2.4. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2016, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1.790,9 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.670 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 71,1 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).

b) A receita efetiva da RAM, no montante de 1.286,6 milhões de euros, registou um aumento de 78,3 milhões de euros (6,5 %) face a 2015 (cfr. o ponto 2.1).

c) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Impostos Indiretos" com 522,9 milhões de euros (31,3 %) e os "Impostos Diretos" com 393,1 milhões de euros (23,5 %), seguidos dos "Passivos Financeiros" com 261,8 milhões de euros (15,7 % da receita orçamental cobrada). As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 244,4 milhões de euros (13,4 % da receita orçamental cobrada) registando um aumento de 28,8 milhões de euros face ao ano anterior [cfr. o ponto 2.1.1].

d) Em 2016, a RAM arrecadou impostos no montante de 916 milhões de euros (54,9 % do total da receita do ano), sendo esse valor o maior de sempre, superando em cerca de 3,3 % o montante arrecadado em 2015, sobretudo por força do aumento da cobrança do IVA, que registou um aumento de 30,6 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1.2).

e) A situação de dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional, incluindo as realizadas indiretamente para o SESARAM através do IASAÚDE (765,7 milhões de euros), aumentou, em 2016, de 71 % para 80,7 % do total das receitas (cfr. o ponto 2.2).

f) Em 2016, a execução da receita comunitária do GR foi de cerca de 49,4 milhões de euros (44,5 %) o que, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 61,7 milhões de euros, situação que se estendeu aos SFA, em que aquele desvio foi de 53,8 milhões de euros, sendo a execução da receita de 61,3 milhões de euros (53,3 %) [cfr. o ponto 2.3.1].

g) No domínio da execução da receita comunitária, não existe informação sobre as operações extraorçamentais das entidades gestoras e executoras da administração regional sujeitas à disciplina orçamental (cfr. o ponto 2.3.2.1).

2.5. Recomendações

2.5.1. Acatamento de recomendações

de anos anteriores

No domínio da receita, continua sem acolhimento a recomendação para que a SRF diligenciasse no sentido de "Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA", atento o enquadramento dado pelo art.º 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

Neste âmbito, o GR veio reiterar a sua posição, de que "apesar de não atingimento de dois terços de receitas próprias face às despesas totais em alguns dos Serviços Autónomos, a autonomia administrativa e financeira tem sido necessária para garantir níveis de gestão e de qualidade essencialmente no que concerne à área da saúde e na parte respeitante à gestão de fundos comunitários, conforme dispõe o n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90.". Realçou, "contudo, que está a ser feito um acompanhamento rigoroso do desempenho destas entidades no sentido de garantir o cumprimento das regras orçamentais, sendo que nos últimos anos têm sido tomadas medidas concretas no sentido do acatamento da recomendação dessa secção."

2.5.2. Recomendação nova

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional, que providencie para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos Fundos Comunitários.

Capítulo III

Despesa

Neste capítulo examina-se a execução das despesas da Administração Regional Direta (ARD) na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do orçamento da Região para 2016 (161). Também é objeto de análise a execução orçamental da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (162), genericamente designados por Administração Regional Indireta.

Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional, segundo aquela tipologia de entidades, bem como as contas a pagar e os pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA)(163), bem como o prazo médio de pagamento (PMP) dos serviços da APR (164).

Nos termos e para os efeitos do n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, e do n.º 4, do art.º 24º da LEORAM, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (165) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

3.1. Despesa da Administração Direta

Em 2016, o total dos pagamentos da ARD ascendeu a 1.645,9 milhões de euros, dos quais cerca de 1.525,4 milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

QUADRO III.1

Execução global da despesa

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

A taxa de execução da despesa orçamental foi de 91,4 %, próxima da taxa do ano anterior, que foi da ordem dos 91,5 %.

A execução orçamental esteve condicionada pelas medidas de contenção previstas no art.º 23.º do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2016, tendo sido congeladas verbas na ordem dos 267,3 milhões de euros, que incluem, para além do montante do congelamento inicial (240,2 milhões de euros), os diferenciais (positivos), entre o valor final dos cativos e o saldo dos congelamentos e descongelamentos por rubrica orçamental (27,2 milhões de euros) (166).

QUADRO III.2

Cativações orçamentais

(ver documento original)

O efeito dessas medidas foi pouco significativo, na medida em que o volume dos descongelamentos foi elevado, originando dotações cativas no final do ano, no valor de 72,8 milhões de euros, representando 4,4 % do orçamento inicial e 4,2 % do orçamento final.

Em contraditório, o Vice-Presidente do Governo Regional salientou o exposto no Ponto 7.2 do Relatório da Conta da RAM de 2016 (Cativos) segundo o qual "Este instrumento visou adequar o ritmo da execução das despesas às reais necessidades e assegurar a manutenção de uma dotação orçamental que permitisse suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da execução...

...Este valor de descativações justifica-se pela execução orçamental da receita e pela natureza das despesas, sendo que ao nível do funcionamento normal as áreas em que ocorreram maiores descativações estão relacionadas com a área da Saúde e da Educação, ...".

3.1.1. Execução da despesa face ao orçamento

A) Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação disponível.

QUADRO III.3

Despesa orçamental por classificação económica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM 2016.

A despesa efetiva (167) foi de 1.315,7 milhões de euros, correspondendo a 86,3 % dos pagamentos da despesa orçamental.

As despesas correntes apresentaram maior preponderância no total da despesa, atingindo 78,3 % dos pagamentos, com destaque para as transferências correntes e para as despesas com pessoal que cumulativamente representam quase 55,2 % do total.

Já nas despesas de capital, o maior destaque vai para os passivos financeiros, com 9,2 % do total dos pagamentos, seguido das despesas com aquisição de bens de capital, que atingiram 6,1 % do total.

No que toca à taxa de execução, foram as despesas correntes que evidenciaram o maior nível de concretização, atingindo os 95,6 %, contra os 78,2 % das despesas de capital. Em termos absolutos, ficaram por executar 147,4 milhões de euros das dotações disponíveis, na sua maioria associados aos agrupamentos "Aquisição de bens de capital" (- 51,2 milhões de euros que o permitido pelo orçamento disponível) e "Outras Despesas de Capital" (- 21,7 milhões de euros) (168).

O serviço da dívida cifrou-se nos 277,6 milhões de euros, sendo 139,8 milhões de euros respeitantes a Passivos Financeiros e 137,9 milhões de euros à componente de Juros e outros encargos.

B) Segundo a classificação orgânica

A estrutura das dotações orçamentais concentrou-se fortemente na Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública (SRF), que absorveu 33,3 % do orçamento (579,7 milhões de euros), seguida das Secretarias Regionais da Saúde e da Educação, com orçamentos a rondar os 425,1 milhões de euros e 356,4 milhões de euros, respetivamente.

QUADRO III.4

Despesa orçamental por classificação orgânica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

Ao nível da execução, as Secretarias com maior peso foram a SRF, a SRS e a SRE, representando cerca de 82,9 % do total dos pagamentos.

De 2015 para 2016, evidencia-se uma diminuição dos pagamentos na ordem dos 23,5 %, que corresponde a aproximadamente a 467,6 milhões de euros, essencialmente devido à redução dos pagamentos de dívidas de anos anteriores.

3.1.2. Caraterização da despesa executada

As despesas de funcionamento ultrapassaram os 1,2 mil milhões de euros, representando 78,7 % do total dos pagamentos, enquanto as de investimento (21,3 %) permaneceram pelos 324,4 milhões de euros.

QUADRO III.5

Despesa executada por funções

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

As funções sociais (831 milhões de euros) absorveram 54,5 % do total da despesa, sendo que 746,7 milhões de euros estão relacionados com despesas de funcionamento, distribuídas maioritariamente pelas áreas da Saúde e da Educação (721,1 milhões de euros).

As funções económicas (301,8 milhões de euros) absorveram 19,8 % do total dos gastos, na esmagadora maioria (70,7 %) destinados a investimentos (213,3 milhões de euros) na área dos "Transportes e comunicações".

De destacar também as "Operações da dívida pública", que rondam os 277,6 milhões de euros, representando 18,2 % da despesa total.

No quadro que se segue podemos observar a execução orçamental da ARD por programas, bem como a respetiva distribuição entre despesas de funcionamento e de investimento do plano.

QUADRO III.6

Despesa executada por programas

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

Da análise à repartição dos pagamentos por programas sobressai o seguinte:

. Quatro dos programas (169) agregam 83,2 % da despesa (1,3 mil milhões de euros), absorvendo o maior (P-050-Saúde), pagamentos na ordem dos 410 milhões de euros;

. As despesas de investimento (324,4 milhões de euros) estão concentradas (81,9 %) em três programas: o "P-045-Promoção dos transportes sustentáveis" (212,6 milhões de euros) o "P-046-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (23,2 milhões de euros), e"P-053-Promoção da adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos" (29,9 milhões de euros);

. As despesas de funcionamento (1,2 mil milhões de euros) assumem maior destaque no "P-046- Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida" (320,7 milhões de euros), seguido do "P-050-Saúde" (400,6 milhões de euros) e do "P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública" (299,3 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 85 % desta componente da despesa.

No âmbito da aplicação da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 junho (denominada de Lei de Meios), a despesa acumulada, até 31/12/2016 (170), ascendeu a cerca de 514,7 milhões de euros, nos termos descritos no quadro seguinte.

QUADRO III.7

Execução da Lei de Meios (Despesa)

(ver documento original)

A conta bancária afeta ao Programa de Reconstrução apresentava, em 31-12-2016, um saldo de 82,8 milhões euros (171).

3.1.3. Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa da ARD.

GRÁFICO III.1

Evolução dos principais agregados da classificação económica da despesa

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2012 a 2015 e Conta da RAM de 2016.

Da evolução observada (fortemente influenciada pela regularização da dívida comercial no âmbito do PAEF, no período entre 2012 e 2015), destacam-se os seguintes aspetos:

a) A despesa corrente, que rondou até 2012 os 900 milhões de euros, ultrapassou em 2013, os mil milhões de euros, tendo em 2014 atingido o seu máximo, no valor de 1,3 mil milhões de euros. Após essa data, a tendência reverteu-se, tendo a despesa corrente evidenciado uma redução de 9,5 % em 2015 e de 1,4 % em 2016, cifrando-se em 1,2 milhões de euros.

b) A despesa de capital, que em 2012 rondava os 580,8 milhões de euros, registou uma subida vertiginosa, tendo atingido os 1,2 mil milhões de euros em 2013. Ainda que em 2014, tivesse baixado para menos de metade do ano anterior (543,7 milhões de euros), em 2015 a despesa voltou a acelerar (+43,8 %), posicionando-se nos 781,7 milhões de euros e em 2016 reduziu novamente para cerca de 331,7 milhões de euros.

c) A despesa total, comparativamente a 2015, baixou cerca de 23,5 %, quedando-se nos 1,5 mil milhões de euros.

GRÁFICO III.2

Evolução da despesa por agrupamentos da classificação económica

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2012 a 2015 e Conta da RAM de 2016.

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas, sobressai o seguinte:

a) A despesa com o pessoal tem-se mantido em torno dos 360 milhões de euros, com exceção do ano 2012 em que roçou os 300 milhões de euros, cifrando-se em 349,2 milhões de euros em 2016;

b) A aquisição de bens e serviços reduziu-se ligeiramente em 2016, para os 206,4 milhões de euros, ficando ainda assim acima dos valores verificados antes da vigência do PAEF, que rondavam em média, os 198 milhões de euros;

c) Os pagamentos de juros e de outros encargos, atingiram o pico em 2014 (313,9 milhões de euros devido ao pagamento de juros de mora) tendo, em 2015 sofrido uma redução acentuada, colocando-se nos 120,5 milhões de euros, voltando em 2016 a subir ligeiramente, cifrando-se nos 137,9 milhões de euros;

d) As transferências correntes têm vindo a crescer sustentadamente desde 2012, apesar do ligeiro decréscimo verificado em 2014. Em 2016 as transferências atingiram o seu máximo nos 493,6 milhões de euros;

d) A despesa com a aquisição de bens de capital teve um crescimento exponencial entre 2012 e 2013 (de 218 para 957 milhões de euros), motivado pela regularização de faturas em atraso. A partir de 2014, entrou numa fase de estabilização, voltando, em 2016, aos níveis dos anos anteriores (93,1 milhões de euros);

e) A despesa do conjunto dos restantes agrupamentos oscilou entre os 330 e os 400 milhões de euros, de 2012 a 2014. Em 2015, estas despesas sofreram um grande incremento, chegando a atingir os 679,3 milhões de euros, essencialmente por conta da evolução dos ativos financeiros (em 2012) e dos passivos financeiros nos restantes anos. Em 2016 voltou a decrescer para o montante de 245,2 milhões de euros.

3.2. Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

De acordo com a Conta, em 2016 o universo dos organismos integrados na Administração Regional Indireta era formado por 56 organismos, sendo que 43 eram Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e 13 empresas ou associações que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do art.º 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (172).

No ano em análise, ocorreu uma ligeira alteração do universo, devido à extinção de alguns SFA e a criação de outros, por via da fusão de serviços já existentes (173).

Do confronto entre as contas de gerência de cada um dos SFA/EPR e os valores constantes da Conta da Região (174), não resultou qualquer discrepância de relevo (175).

3.2.1. Execução Orçamental da Despesa

O mapa seguinte sintetiza a despesa orçamental paga em 2016 pelos SFA (176) (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

QUADRO III.8

Execução orçamental dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016 e mapas anexos ao ofício da DROT n.º 1452, de 22/08/2017, enviados por e-mail no mesmo dia.

O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 1 091,5 milhões de euros, tendo os pagamentos rondado os 906,2 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 83,0 %.

Da análise à execução orçamental daquelas entidades destacam-se os seguintes aspetos:

a) As EPR foram responsáveis por 45,3 % (410,3 milhões de euros) do total dos pagamentos realizados pelo conjunto dos SFA;

b) As despesas do IASAÚDE, IP-RAM (392,5 milhões de euros) e do SESARAM (299 milhões de euros) têm um peso preponderante no total dos SFA, na medida em que representam 76,3 % do total pago;

c) As despesas de funcionamento corresponderam a 91,3 % do total, concentrando-se (88,3 %) em especial no IASAÚDE, IP-RAM, no SESARAM e na APRAM, S.A.;

d) As despesas de investimento rondaram os 8,7 % do total e tiveram maior expressão nos Institutos de Desenvolvimento Empresarial (20,9 milhões de euros) e de Emprego da Madeira (17,9 milhões de euros), logo seguidos pela IHM (12,8 milhões de euros).

3.2.2. Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA, atendendo à sua classificação económica, evidenciando-se desde logo uma significativa alteração a partir de 2012, ano a partir do qual foram integradas as primeiras EPR.

GRÁFICO III.3

Evolução da despesa por principais agregados dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2012 a 2015 e Conta da RAM de 2016.

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos cinco anos sobressai o seguinte:

a) A despesa corrente, que rondava os 420,8 milhões de euros em 2012, tem vindo a evidenciar uma tendência de crescimento, atingindo, em 2016, os 814,3 milhões de euros;

b) A despesa de capital tem sofrido oscilações, tendo descido dos 148,2 milhões de euros em 2015, para os 91,9 milhões em 2016, por efeito do abrandamento dos pagamentos dos agrupamentos "Aquisição o de bens de capital" e "Ativos financeiros".

GRÁFICO III.4

Evolução da despesa por agrupamentos dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Pareceres sobre a Conta da RAM de 2012 a 2015 e Conta da RAM de 2016.

De entre os agrupamentos de classificação económica que concentraram os montantes de despesa mais expressivos, destacam-se:

a) As Despesas com pessoal que evidenciaram um incremento considerável nos últimos anos, tendo passado de 43,1 milhões de euros em 2014, para 186,8 milhões de euros em 2016.

b) As Aquisições de bens e serviços que passaram, de 2014 para 2015, do patamar dos 100 milhões de euros para o dos 250 milhões de euros, devido à inclusão das EPR. Em 2016, figuram como a segunda parcela mais significativa da despesa representando cerca de 27,6 % do total.

c) Entre 2012 e 2013, o crescimento das Transferências Correntes passaram de 243,9 milhões de euros para 289,1 milhões de euros. Em 2014 (284,8 milhões de euros), houve uma ligeira diminuição, tendo sido mais acentuada em 2015, em cerca de 86,0 %. No ano em análise (2016), as transferências correntes sofreram um crescimento exponencial (mais 304,9 milhões de euros do que em 2015), uma vez que as transferências correntes da SESARAM, EPE passaram a ser efetuadas pelo IASAUDE, IP-RAM. Este agregado, à semelhança de 2014, assumiu-se como a principal parcela da despesa (com 38,0 % do total), posição anteriormente ocupada pelas "Aquisições de bens e serviços".

d) A redução das Transferências de capital ao longo dos últimos 3 anos, cifrando-se o valor deste agrupamento, nos 16,9 milhões de euros em 2016.

e) As Restantes despesas assumiram um grande significado em 2012 (com cerca de 300 milhões de euros), influenciadas pelo volume de pagamentos dos agrupamentos passivos financeiros, juros e outros encargos e aquisições de bens de capital. Entre 2013 e 2014, essas despesas estabilizaram à volta dos 70 milhões de euros, mas em 2015 voltaram a subir para os 158 milhões de euros. No entanto, em 2016, as restantes despesas cifraram-se nos 107,7 milhões de euros, fortemente influenciado pelas reduções nos pagamentos das rubricas da classificação económica "Aquisição de bens de capital" e "Ativos Financeiros".

3.3. Passivos, contas a pagar, pagamentos em atraso e Prazo Médio de Pagamento

A LCPA (177) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis (178).

No respeitante à regularização de dívidas de anos anteriores, as entidades com pagamentos em atraso a 31 de dezembro de 2011 tinham, por força do art.º 16.º da LCPA, de apresentar à DGO um plano de liquidação, até 90 dias após a entrada em vigor daquela Lei (179).

Em obediência ao n.º 3 do art.º 19.º do DL n.º 127/2012, que fixou a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, a conta da Região incluí (desde 2014) o "Anexo L.I - Plano de liquidação de valores em dívida" por setor/tipo de despesa e dos acordos de regularização de dívida (Anexo L.II.).

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 14.3 do Relatório), no final de 2016 o valor global dos passivos (180) da Administração Pública Regional ascendia a 511,1 milhões de euros, dos quais 73 % eram da responsabilidade do GR, 21,7 % relativo às EPR e cerca de 5,3 % referentes aos SFA.

QUADRO III.9

Passivos a 31/12/2016

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2016.

Face ao ano anterior, o valor global dos passivos evidenciou uma diminuição de 217,6 milhões de euros (- 20,4 %), seguida do subsector EPR com uma redução de 99,5 milhões de euros e por fim os SFA com uma baixa de cerca de 18,2 milhões de euros.

Esta evolução é explicada, sobretudo, pelo processo de regularização de dívidas em atraso, através da operação de refinanciamento da dívida comercial (181)/administrativa.

Os passivos da APR, a 31 de dezembro de 2016, eram constituídos em 58,1 % por contas a pagar (182), que atingiam cerca de 217 milhões de euros, observando-se que cerca de 17,5 milhões de euros correspondia a pagamentos em atraso (183).

3.3.1. Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

O montante das contas a pagar da responsabilidade do GR era de 217 milhões de euros, a maior parte dele concentrado (83,5 %) na SRF. Aquele montante representava 11 % do orçamento inicial do ano seguinte, atingindo 31,1 % da dotação inicial afeta ao referido departamento.

QUADRO III.10

Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2016 e ORAM para 2017.

O montante dos pagamentos em atraso rondava os 17,5 milhões de euros, representando cerca de 1,1 % do orçamento inicial de 2017, verificando-se que a SRF (11,6 milhões de euros) e a SRAPE (5,2 milhões de euros) eram responsáveis, em conjunto, por cerca de 96,2 % do total em atraso.

3.3.2. Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta

O quadro seguinte discrimina, por entidade (184), as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2016, assim como o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos iniciais para 2017.

QUADRO III.11

Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso a 31/12/2016 e ORAM para 2017.

O montante global das contas a pagar por parte dos SFA e EPR atingia 92,5 milhões de euros (comprometendo 10 % do orçamento do ano seguinte, para o conjunto daqueles organismos), com o SESARAM (40,1 milhões de euros) e o IASAÚDE (24,8 milhões de euros) a serem responsáveis por 70,2 % do total.

Apesar da maior parte das entidades apresentar uma percentagem de comprometimento do orçamento de 2017 relativamente baixa ou nula, numa delas, o Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A., o volume de contas a pagar (1,15 milhões de euros) é superior ao do orçamento inicial (1,07 milhões de euros).

Assinale-se ainda, o peso significativo dos pagamentos em atraso, nos orçamentos iniciais da Sociedade de Desenvolvimento do Norte (48,5 %), ADERAM (32,7 %) e Polo Científico e Tecnológico da Madeira, Madeira Tecnopolo, S.A. (31,9 %). Merece ainda referência o facto dos pagamentos em atraso, estarem concentrados em cinco entidades (SESARAM, EPE, SDNM, S.A., SDPO, S.A., SMD, S.A. e IASAUDE, IP-RAM), que em conjunto são responsáveis por cerca de 98,3 % do total em atraso.

3.4. Prazo médio de pagamento

Em 2016, o prazo médio de pagamento (185) da Administração Pública Regional foi de 217 dias, registando uma redução de cerca de 88 dias, relativamente ao ano anterior.

QUADRO III.12

Prazo Médio de Pagamento - 2012-2016

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

3.5. Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2016, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 1,5 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 91,4 %, face à dotação disponível. A despesa efetiva atingiu 1,3 milhões de euros, representando 86,3 % da execução orçamental (cfr. o ponto 3.1.).

b) As despesas de funcionamento ultrapassaram 1,2 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (746,7 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2).

c) A despesa dos SFA (incluindo EPR) atingiu 906,2 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 83 %, com as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do SESARAM e do IASAUDE) a representarem 91,3 % daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1).

d) No final de 2016, os passivos da APR ascendiam a 511,1 milhões de euros, evidenciando uma redução, na ARD, de 20,4 % (- 217,6 milhões de euros) face ao ano anterior, mantendo assim a tendência de 2015 (cfr. o ponto 3.3).

e) Em 31/12/2016 as contas a pagar da ARD rondaram os 217 milhões de euros enquanto as da ARI foram de 92,5 milhões de euros. Os pagamentos em atraso rondavam os 44,3 milhões de euros, dos quais 25,7 milhões de euros tiveram origem nas EPR (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).

f) O PMP da APR em 2016 era de 217 dias, ou seja, menos 88 dias que no ano anterior (cfr. o ponto 3.3.3).

Capítulo IV

Património

O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais da responsabilidade da SRF, constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular, como pessoa coletiva de direito público (186). De fora encontra-se o património artístico e cultural, integrado na SRETC, e o património dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S.A.

No conjunto, esse universo patrimonial congrega o património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis e os direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. Integra ainda o denominado património financeiro, o qual integra as participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e os créditos concedidos a terceiros (187).

A análise centra-se no acompanhamento da evolução dos principais inventários dominiais, carteiras de títulos e valores dos créditos e na identificação e análise das operações de maior significado do exercício, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo de 100 milhões de euros, fixado pelo art.º 11.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro (188), para as operações ativas do Tesouro Público Regional. Complementarmente dá-se conta da evolução da carteira de concessões da Região.

As observações e esclarecimentos apresentados em contraditório, pelo Vice-Presidente do GR (189), foram apreciados e tidos em consideração ao longo do capítulo.

4.1. Património dominial

De entre as atribuições da SRF, destaca-se, no contexto dos bens dominiais, a responsabilidade pela gestão e administração do património regional, competindo-lhe, para o efeito, "acompanhar, controlar e gerir (...) o Património, à exceção do artístico e do cultural", e, paralelamente, "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o art.º 2.º, al. b), e o art.º 3.º, n.º 1, al. j), do DRR n.º 3/2015/M, de 9 de abril].

A DRPaGeSP (190) é o serviço executivo a quem, de forma exclusiva ou partilhada, foi conferida a missão de prosseguir a política da SRF na área do património. Como elemento nuclear dessas funções encontra-se a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários dos bens da Região.

O DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril (191), estabelece o regime aplicável na gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM (192), acolhendo e adequando às especificidades regionais "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto".

De entre as normas do regime jurídico regional, destaca-se o art.º 87.º, que estabelece os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, e o n.º 4 do art.º 88.º, que remete para Portaria do membro do Governo responsável pela área do património, a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos. A emissão da portaria sofreu atrasos (193), acabando por ser aprovada em 2014 (194).

Em 2013, a DRPaGeSP procedeu à migração dos dados inseridos nas aplicações CIBERAM (bens móveis) e CIIDE (195) (bens imóveis) para a plataforma GeRFiP. O cadastro e inventário dos bens móveis da RAM passou a ser atualizado no GeRFiP, enquanto o dos bens imóveis continuou a ser gerido ao nível do CIIDE, assegurando depois aquela direção regional a migração para o sistema de gestão e execução orçamental (196).

Até ao final de 2016 (197), encontravam-se registados na aplicação CIIDE (198) um total de 5.478 imóveis, mais 650 imóveis que no ano anterior, todos eles migrados para o GeRFiP.

No âmbito do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região", foram identificados no exercício os seguintes factos principais:

. A denúncia de 3 contratos de arrendamento: de 2 frações não habitacionais da IHM (renda mensal: não identificada) e do imóvel onde se encontrava instalada a DR de Transportes Terrestres (renda mensal: 16,0 mil euros);

. A concentração na SRF dos encargos com os contratos de arrendamento com a PARTIRAM, anteriormente dispersos por 5 Secretarias;

. A celebração, no seguimento das duas hastas públicas concluídas em 2015, dos contratos de arrendamento das cafetarias do Pico dos Barcelos (por 385,50(euro) mensais) e do Arquivo/Biblioteca Pública Regional (por 600,00(euro) mensais);

. A alienação, através de 4 hastas públicas, pelo valor global de 3,7 milhões de euros, de 8 imóveis, entre os quais se inclui a venda de metade da fração autónoma denominada Edifício Golden Gate (2,4 milhões de euros).

O quadro confronta os fluxos financeiros emergentes da gestão do domínio privado da RAM identificados pela DRPaGeSP com os valores registados na Conta da RAM levando a concluir que existe um conjunto de operações sobre imóveis que não se encontram referenciados pela DRPaGeSP, conforme resulta do diferencial apurado.

QUADRO IV.1

Fluxos financeiros associados à gestão do domínio privado da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício da DRPaGeSP n.º 3 532, de 11/08/2017, anexo a e-mail da mesma data, e CRAM.

4.2. Património financeiro

Compete à DROT (Direção Regional do Orçamento e Tesouro), o acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (diretas ou indiretas, em entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito da RAM (199) cuja valorização (participações sociais e créditos) consta do quadro seguinte (200).

QUADRO IV.2

Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, volumes I e II, ofícios da DROT e os Relatórios de Gestão e Contas das empresas e institutos públicos.

No final do ano, os ativos financeiros totalizavam um montante de 741,7 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 13,6 % face ao ano transato, repartidos entre as participações sociais (86,5 %) e os empréstimos concedidos (13,5 %), na esmagadora maioria pelo GR.

Registe-se a alteração ocorrida ao nível da composição da carteira, em que as participações sociais passaram a ser fortemente predominantes (86,5 %, contra os 43,3 % do ano anterior) face ao crédito, devido à decisão de conversão de contratos de mútuo e prestações suplementares em capital (320,5 milhões de euros), ocorrida nas sociedades de desenvolvimento e na APRAM. Notar que, os contratos de conversão foram visados pela SRMTC durante o ano de 2017 e que correm os seus termos recursos para o Tribunal Constitucional a propósito do montante dos emolumentos fixados, em segunda instância, pela 1.ª Secção do Tribunal de Contas.

4.2.1. Evolução e composição das participações sociais da RAM

4.2.1.1. Participações diretas

A carteira das participações sociais da RAM era, no final de 2016, constituída por 29 títulos (201) (o mesmo número que no ano transato), representativos do capital em 22 empresas (3 entidades públicas empresariais, 1 sociedade desportiva e 18 sociedades comerciais) e 7 associações ou fundações.

A relação das entidades participadas, o capital subscrito, o peso da participação da Região e as variações observadas face ao ano anterior constam do quadro seguinte.

QUADRO IV.3

Participações diretas em entidades societárias

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Ofício n.º 1362 da DROT, de 02/08/2017 - Mapa 1.ª

Em contraditório, afirma-se que as empresas MADIBEL e ILMA não deveriam constar do quadro supra, visto encontrarem-se "em situação de liquidação, não dependendo de qualquer diploma legal por parte da Região Autónoma da Madeira para o seu fecho definitivo. Em substância, são entidades que não fazem parte do mapa das entidades participadas pela Região". Apesar da validade da opinião veiculada, que encontra respaldo no facto daquelas entidades (bem como a VIAMADEIRA) não terem sido consideradas no cômputo das 22 empresas que constituem a carteira, entendeu-se que elas deviam ser referenciadas no mapa porque subsistem na esfera patrimonial da RAM os potenciais impactos económicos do respetivo processo de liquidação.

O capital da RAM nas empresas participadas atingiu os 641,1 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 332,0 milhões de euros, em relação a 2015.

Contribuíram para essa evolução as operações de reestruturação do SERAM, relacionadas com as aquisições de partes do capital e com o reforço dos capitais próprios (331,2 milhões de euros), em algumas empresas.

A RAM adquiriu, através de contratos de compra e venda, as partes sobrantes do capital social na posse dos municípios da SMD (8,7 %), da Ponta Oeste (22,5 %) e da SDNM (0,49 %), pelo valor global de 9,0 euros (202) tendo, posteriormente, procedido ao reforço dos capitais daquelas sociedades (em 73,2; 107,3 e 37,6 milhões de euros, respetivamente (203).

A opção pelo reforço dos capitais próprios foi ainda decidida relativamente ao SESARAM (7,5 milhões de euros (204), à APRAM (34,4 milhões de euros (205), à IHM (1,8 milhões de euros (206), ao CARAM (100 mil euros (207), à SDPS (67,8 milhões de euros (208) e à MT (1,3 milhões de euros (209).

A maior parte dos reforços de capital foi realizada em espécie (320,5 milhões de euros), através da conversão de suprimentos ou de mútuos, tendo as entradas em dinheiro (10,7 milhões de euros) acontecido apenas nas empresas SESARAM, IHM, CARAM e MT.

Do leque das participações em empresas detidas diretamente pela RAM, há ainda a assinalar que:

. A VIAMADEIRA (100 %) (210), a MADIBEL (10,8 %) e a ILMA (2 %) (211) continuam com os respetivos processos de liquidação em curso;

. Foi pago o remanescente do 2.º aumento de capital social da SDPS, no valor de 3,3 milhões de euros, através da conversão de mútuos;

. Em 2016, as empresas HF e EJM receberam prestações suplementares (quase capital), no montante de 2,3 milhões de euros e de 972,4 mil euros, respetivamente.

O Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro, até ao final de 2016, registou os seguintes desenvolvimentos (212):

QUADRO IV.4

Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do SERAM

(ver documento original)

Assinale-se que, o processo de renegociação das PPP com as concessionárias VIALITORAL e VIAEXPRESSO foi concluído em março de 2016, do qual resultou uma estimativa de poupança líquida global de 250,9 milhões de euros até ao final do prazo da concessão (ver adiante, o ponto 4.2.2).

De notar, por fim, que do perímetro da administração pública regional constavam, em 31/12/2016, 13 EPR, 11 delas empresas (213) e mais 2 associações (ADERAM e ARDITI).

A composição da carteira de entidades de natureza associativa não sofreu alterações face ao ano anterior (214).

QUADRO IV.5

Participações em Associações e Fundações

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Ofício n.º 1362 da DROT, de 02/08/2017 - Mapa 1A.

4.2.1.2. Participações indiretas

A carteira das participações indiretas (215) apresenta um acréscimo de cerca de 42 % (+3,6 milhões de euros) face a 2015, que se deveu principalmente à aquisição pela EEM da totalidade do capital na participada EEM - Biotecnologia, SA (ex-EEM & BFS Energy), anteriormente detida a 40 %.

QUADRO IV. 6

Participações indiretas da RAM em 31/12/2016

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 1362 da DROT, de 02/08/2017 - Mapa 1B e documentos de prestação de contas das participadas.

Os restantes ajustamentos (+15,6 mil euros) no valor da carteira decorreram do reforço do capital da RAM na SDPS e na MT e da evolução da cotação da participação da HF no Millenium BCP.

4.2.1.3. Indicadores gerais das entidades participadas

O quadro seguinte apresenta os principais indicadores das empresas participadas, de forma direta, em mais de 50 %, pela RAM. Para efeitos de análise, este subconjunto do SERAM (18 entidades, 11 delas EPR) foi dividido em três grupos: G1 - As sociedades de desenvolvimento e a Madeira Parques Empresariais (5); G2 - As outras sociedades comerciais (10) G3 - As entidades públicas empresariais (3).

Em termos gerais, observa-se, uma melhoria da estrutura financeira do conjunto das empresas em análise, refletida na evolução positiva do capital próprio e do passivo, que contrasta com o agravamento dos resultados líquido e operacional (ROAJI) face ao ano anterior.

QUADRO IV.7

Participadas - Indicadores gerais

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

O capital próprio global das participadas subiu significativamente (364 %) para os 422,8 milhões de euros, fruto principalmente do reforço de capital realizado nas Sociedades de desenvolvimento e na APRAM, por conversão de mútuos da RAM. O esforço de saneamento financeiro, refletido na descida do passivo (- 16 %) e da dívida financeira (- 21 %), fica melhor retratado pela redução da dívida bancária (- 76 milhões de euros), parcialmente coberta pelos novos empréstimos do acionista (71 milhões de euros), e a fornecedores (- 73 milhões de euros), neste último caso centrada no SESARAM.

Em termos económicos, é de notar a quebra das vendas (- 1 %), do ROAJI (- 73 %), bem como o agravamento do prejuízo global (+31 %), invertendo a tendência de melhoria dos dois anos anteriores.

O aumento do número de trabalhadores (+64) foi consequência do recrutamento realizado pelo SESARAM (+115).

Registe-se a evolução dos encargos financeiros, que tiveram uma quebra de 15 % face ao ano precedente, correspondente a uma redução de custos de - 7,7 milhões de euros, de que beneficiou, sobretudo, a EEM.

As empresas participadas SDPS (2), SDPO (2), MPE (2), SMD (2), SDNM (2), APRAM (3) e SESARAM (2) detêm 15 contratos de swap ativos, cujo valor global de mercado no final de 2016, com base nos cálculos dos IGCP (216), era de - 114,0 milhões de euros, o que corresponde a um desagravamento de 15,3 milhões de euros, face ao ano transato.

4.2.1.4. Balanço das entidades participadas

Os principais componentes do Balanço das entidades atrás enunciadas, estão sintetizados nos mapas seguintes (217), estruturados de acordo com o novo Sistema de Normalização Contabilística (SNC) (218).

QUADRO IV.8

Balanço sintético das Sociedades de Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2016 (G1)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

O principal aspeto a destacar na evolução da estrutura financeira destas entidades é o reforço do capital social das sociedades de desenvolvimento (289 milhões de euros), alcançado a partir da conversão em capital de mútuos e suprimentos detidos pela RAM. A medida permitiu inverter o quadro geral de falência técnica observada no ano transato, passando o valor global dos capitais próprios de - 223 milhões de euros, para os atuais 34 milhões de euros. Ainda que, a SMD (- 17 milhões de euros) e a SDNM (- 15 milhões de euros) tenham permanecido num registo negativo.

A melhoria na estrutura financeira agregada das sociedades de desenvolvimento (todas EPR) é observável na descida do rácio de cobertura do ativo pelo passivo (de 1,55, para 0,98) ou na evolução favorável (de - 247 milhões de euros, para (euro) +10,7 milhões de euros) do património líquido, consubstanciada em reduções tanto do ativo (- 2,7 %) como principalmente do passivo (- 38,6 %). Os prejuízos do exercício denotam também uma ligeira melhoria (- 5,8 %), tendo atingido em 2016 os (euro) - 26 milhões de euros.

O maior contributo para a descida do passivo adveio precisamente da conversão de dívida em capital. Notou-se igualmente uma redução nas dívidas a fornecedores (- 18 %), embora contrabalançada pela subida de outras rubricas, em especial os encargos com contratos de swaps (+8,6 milhões de euros), inscritos em Outras contas a pagar, cujo valor global atingiu os 38,1 milhões de euros (219).

O financiamento global destas empresas (341,0 milhões de euros), que se reduziu acentuadamente (- 44 %), passou a ser dominado pela dívida bancária (314,2 milhões de euros), que sofreu também uma redução de 5 %.

A MPE (EPR) não foi objeto de consolidação financeira, uma vez que, em 2015, já havia beneficiado de uma operação semelhante, de conversão de dívida (19,5 milhões de euros) em capital. A respetiva estrutura financeira é a mais equilibrada do conjunto em análise, embora tivesse registado uma deterioração (- 3,5 %) dos capitais próprios, fortemente influenciada pelo prejuízo do ano, de 553 mil euros (220).

O financiamento da empresa assenta exclusivamente no crédito bancário (22,0 milhões de euros), que registou uma ligeira redução (- 2 %) no exercício. A empresa detém ainda dois contratos de swap, para os quais teve de reforçar a provisão (em 472,5 mil euros) para fazer face aos juros vencidos por regularizar, que totalizam agora 3,1 milhões de euros.

Nos documentos de certificação legal de contas destas entidades, os ROC apontam (reservas e ênfases) para o não reconhecimento contabilístico:

- Das perdas potenciais com as imparidades relacionadas com os projetos de investimento geridos pelas sociedades, cujos históricos de exploração não asseguram um retorno suficiente, e a consequente sobreavaliação do ativo não corrente.

- Das perdas acumuladas com os instrumentos financeiros de cobertura de risco de taxas e juro (10 contratos), resultante da diferença entre o valor contabilístico e o justo valor daqueles instrumentos.

No final de 2016, o saldo da dívida com os swaps (relevados em balanço (221) era de 41,2 milhões de euros. Contudo, a valorização daqueles instrumentos financeiros, ao justo valor de mercado, totalizava - 94,3 milhões de euros (222).

Aqueles instrumentos de cobertura de risco haviam sido em 2014 objeto de contestação judicial, quanto à respetiva validade. No último trimestre de 2016, foram iniciadas negociações entre as sociedades, a tutela e o Banco Santander Totta no sentido das operações de derivados serem reestruturadas e as sociedades desistirem das respetivas ações judiciais (223).

Nessa sequência, em 10 de março de 2017, foram submetidos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas (224) quatro contratos de cessão das posições contratuais das Sociedades de Desenvolvimento (SMD, SDPS, SDNM e SDPO) nos contratos de permuta de taxas de juro para a RAM no âmbito da denominada "Operação de restruturação de contratos swap das Empresa Regionais da Madeira e regularização dos fluxos de pagamentos em dívida" que visou o reequilíbrio financeiro dos contratos swap, com a previsão de valores a pagar inferiores aos valores dos contratos reestruturados, e um perdão parcial de juros de mora, bem como a regularização dos fluxos. Esta operação foi realizada ao abrigo das als. a) e b) do n.º 1 do art.º 8, e n.º 2 do art.º 13.º, ambos do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento Regional de 2017, e teve parecer favorável do IGCP, E.P.E.

O quadro seguinte apresenta os balanços das restantes empresas participadas (225) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (CSC).

QUADRO IV.9

Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2016 (G2)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

A estrutura financeira do agrupamento, embora globalmente equilibrada, foi reforçada em 2016, através de aumentos de capital ((euro) 39,1 milhões de euros), que tiveram em atenção as empresas mais fragilizadas (a APRAM, com - 34,4 milhões de euros; a EJM com - 972,4 mil euros; a MT com - 1,3 milhões de euros), pelos persistentes prejuízos gerados pelos respetivos modelos de negócio / atividade. A HF também recebeu 2,4 milhões de euros, sob a forma de prestações suplementares.

Não obstante a capitalização, a MT permaneceu com um património líquido negativo expressivo (de - 12,7 milhões de euros), integrando, conjuntamente com a APRAM e a EJM, o conjunto de empresas com prejuízos no exercício, de - 516,8 mil euros, - 18,6 milhões de euros e 867,7 mil euros, respetivamente. Além de ser a mais deficitária das três, a APRAM foi a única a agravar o resultado líquido (+47,6 % que no ano precedente, ou seja, 6,0 milhões de euros).

Na sequência do PAEF-RAM, o GR iniciou um esforço de saneamento financeiro da EJM (para alienação) e da MT, tendo ainda contratado uma consultoria estratégica, visando a reestruturação do setor portuário:

. Depois da reestruturação da EJM realizada em 2015, o adiamento da alienação da empresa para 2017, determinou o reforço de capital (acima assinalado), sob a forma de prestações suplementares.

. Na MT, além do novo reforço no capital social (226), a dívida bancária (227) foi convertida em dívida ao sócio RAM ((euro) 12,2 milhões de euros), através da celebração de um contrato de mútuo, passando desse modo a Região a responder pela dívida vincenda do contrato de empréstimo bancário.

. Na APRAM, o saneamento financeiro passou não só pelo reforço significativo do capital social (resultante da conversão de mútuos da RAM), como pela obtenção de novos créditos da RAM ((euro) 28,8 milhões de euros), utilizados na liquidação de dívida bancária (- 22,0) e na antecipação do termo de acordos de regularização de dívida a fornecedores ((euro) 2,4 milhões de euros).

No cômputo global, tanto o ativo (1.452,0 milhões de euros) como o passivo (1.018,6 milhões de euros) deste grupo de empresas registaram acréscimos face ano anterior, na ordem de 5,8 % e 1,5 %, respetivamente. A subida do ativo, conjuntamente com os reforços de capital (+39,1 milhões de euros), que cresceram mais do que os resultados líquidos (- 8,5 milhões de euros), sustenta a melhoria verificada nos capitais próprios do agrupamento (+64,7 milhões de euros), cujo valor é agora de 433,3 milhões de euros.

O endividamento diminuiu 39,4 milhões de euros (- 6,6 %) (228), estando 70 % desse decréscimo (- 27,5 milhões de euros) associado ao saneamento financeiro da APRAM. O abatimento da dívida bancária foi porém mais acentuado (- 46,0 milhões de euros, dado ter sido parcialmente compensado pelos mútuos da RAM (+6,6 milhões de euros). O saldo global da dívida financeira (558,5 milhões de euros) continua concentrado (95 %) na EEM (329,2 milhões de euros), na APRAM (177,6 milhões de euros) e na ARM (23,1 milhões de euros).

Por último, referir que os encargos com os 3 contratos de swap da APRAM, encontram-se reconhecidos no passivo, ao justo valor de mercado (13,4 milhões de euros), registaram uma evolução favorável (de um milhão de euros, ou - 7,3 %) face ao exercício anterior.

Os principais elementos do balanço das 3 entidades públicas empresariais (229) (G3) constam do quadro seguinte.

QUADRO IV. 10

Balanço sintético das EPERAM, em 31/12/2016 (G3)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das entidades.

A estrutura financeira desequilibrada do agregado é determinantemente influenciada pelo peso do SESARAM, a única empresa com um património líquido negativo. Todavia os resultados negativos de exploração, comuns às 3 empresas, agravam continuamente a situação patrimonial, apesar do esforço de saneamento financeiro prosseguido nos últimos anos.

A injeção periódica de capitais, como a realizada em 2016 (17,3 milhões de euros), em especial na IHM e no SESARAM, permitiu cobrir os prejuízos do exercício (- 7,0 milhões de euros), melhorando desse modo os capitais próprios (+10,3 milhões de euros) do agregado, que se mantêm contudo num registo negativo, de - 44,5 milhões de euros.

O reforço dos fundos próprios da IHM (9,7 milhões de euros) foram os mais significativos tendo a operação sido concretizada através de um aumento do capital social (1,8 milhões de euros) e pela afetação das verbas de um contrato-programa (7,9 milhões de euros), a resultados transitados (cobertura de prejuízos), visando a amortização de financiamento bancário, que decresceu 8,7 milhões de euros (- 14,5 %). A operação de cobertura de prejuízos foi aliás objeto de reserva em sede de certificação legal das contas, por resultar de decisão do CA e não do sócio, não cumprindo na íntegra o disposto na al. e), do n.º 1, do art.º 246.º do CSC.

No SESARAM, depois do reforço de 2014 (6,8 milhões de euros), houve em 2016 uma nova subscrição de fundos próprios, de 7,5 milhões de euros, que permitiu uma melhoria muito ligeira (- 2,4 %) do património líquido fortemente desequilibrado da empresa, que era, em 31/12/2016, de - 182,4 milhões de euros. Os prejuízos do ano (- 3,1 milhões de euros) agravaram-se em 1,5 milhões de euros. O esforço de reequilíbrio financeiro da empresa continuou em 2016 através da recuperação de dívidas de clientes (+108,3 milhões de euros), relacionada principalmente com a completa regularização dos contratos programa de produção ainda em dívida (106,7 milhões de euros) (230) e com a redução das dívidas a terceiros (- 81,2 milhões de euros).

O SESARAM detém 2 contratos SWAP, celebrados com a Societé Générale, para cobertura da variação das taxas de juro, que, de acordo com o ROC, apresentam uma perda potencial de 6,0 milhões de euros, não registada nas contas (231), e que se vencem em 2017 e 2019.

A dívida bancária do agrupamento foi reduzida em 4 % face a 2015 apresentando agora um saldo de 293,9 milhões de euros.

4.2.1.5. Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50 % pela Região, bem como a parcela que (em função da participação) lhe é diretamente imputável, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente:

QUADRO IV.11

Resultados líquidos das entidades participadas - 2016/2015

(ver documento original)

Fonte: Contas das entidades.

Em 2016, o prejuízo agregado das empresas foi de 41,4 milhões de euros (41,5 milhões dos quais diretamente imputáveis à RAM), o que constitui um agravamento de 7,7 milhões de euros (+23,0 %), face ao ano anterior.

Para essa evolução desfavorável contribuiu significativamente:

- A quebra dos lucros na ARM (- 2,5 milhões de euros) e na EEM (- 1,6 milhões de euros);

- O agravamento dos prejuízos da APRAM (- 6,0 milhões de euros) e do SESARAM (- 1,5 milhões de euros).

Apenas seis empresas viram os seus resultados melhorarem sendo que, nos três casos mais expressivos essa evolução está relacionado com uma diminuição nos prejuízos: Ponta Oeste (2,5 milhões de euros), IHM (1,7 milhões de euros) e EJM (1,7 milhões de euros).

O grupo das empresas lucrativas (6 empresas) manteve-se face ao ano anterior, havendo a registar a entrada da Start Up, por troca com a MPE. A PARTIRAM e a EEM concertaram 70 % dos lucros.

As sociedades de desenvolvimento (- 26,0 milhões de euros) e a APRAM (- 18,7 milhões de euros) foram responsáveis por 83 % dos prejuízos evidenciando-se que só em duas dessas empresas (Ponta Oeste e SDNM) é que houve uma atenuação nos prejuízos face a 2015.

4.2.1.6. Demonstração dos resultados das entidades participadas

Apresenta-se seguidamente uma análise geral sobre a evolução dos resultados económicos das empresas participadas, seguindo os mesmos 3 agrupamentos de empresas utilizados na apreciação do balanço.

QUADRO IV.12

Demonstração dos resultados das Soc. Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2016 (G1)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

O mapa espelha a diminuta capacidade de retorno dos investimentos efetuados pelas sociedades de desenvolvimento (SD), que tem conduzido a uma persistente descapitalização das empresas.

Em 2016, mais uma vez, o resultado operacional (ROAJI) das sociedades foi negativo (- 8,9 milhões de euros), embora melhorando ligeiramente (- 4,6 %, ou + 426, 6 mil euros), face ao ano transato. Todavia aquela melhoria deveu-se a um perdão de juros (de 1,6 milhões de euros) obtido pela SDPO, na sequência de acordos de regularização de dívidas celebrados com fornecedores. Não fosse essa ocorrência extraordinária, o agravamento do ROAJI teria sido geral (232).

A MPE, depois do registo positivo de 2015 (443,0 mil euros), voltou aos prejuízos operacionais (- 30,8 mil euros), em consequência do agravamento dos gastos (em 636,0 mil euros), apenas parcialmente compensada pelo acréscimo nas prestações de serviços (de 98,7 mil euros) e nos outros rendimentos e ganhos (de 63,5 mil euros). Na primeira linha de responsabilidade pela subida das perdas operacionais, encontram-se as variações desfavoráveis relacionadas com a valorização dos contratos de swap (- 736,4 mil euros) (233) e os FSE ((euro) +175,3 mil).

Os encargos com o financiamento do agrupamento (de 17,8 milhões de euros) caíram 4 % (749,6 mil euros) face ao ano anterior, contribuindo para a diminuição (- 5,8 %) dos prejuízos do exercício, que passaram para 26,5 milhões de euros. Parte significativa das perdas incorridas no exercício (13,3 milhões de euros (234) decorreu dos contratos de swap celebrados pelas sociedades de desenvolvimento (235).

Observe-se agora a situação das restantes sociedades constituídas ao abrigo do CSC.

QUADRO IV.13

Demonstração de resultados das restantes sociedades, em 31/12/2016 (G2)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

Notas: A VIAMADEIRA encerrou a atividade em 2011 não apresentando dados na Demonstração de Resultados.

As contas da ARM de 2015 tiveram que ser reexpressas, para corrigir erros e alterações de políticas contabilísticas. A análise realizada leva em conta essas alterações.

Uma análise dinâmica às contas revela uma evolução desfavorável (- 52,9 %) do resultado de exploração do agrupamento (- 15,6 milhões de euros que no ano anterior), com enfase especial para os desempenhos da ARM (- 5,7 milhões de euros), da APRAM (- 6,5 milhões de euros) e da EEM (- 3,3 milhões de euros). Isto apesar da APRAM ser a única empresa do agrupamento a apresentar um ROAJI negativo de 11,9 milhões de euros.

A diminuição do ROAJI da ARM, que aconteceu num contexto de subida de vendas e de subsídios (236) (+1,3 milhões de euros), teve como catalisadores a variação nas imparidades (3,4 milhões de euros) (237) e a progressão dos gastos com amortizações (2,6 milhões de euros) e os fornecimentos e serviços externos (1,6 milhões de euros), em especial os relacionados com a energia e fluídos e os serviços especializados.

A evolução desfavorável na APRAM decorreu das variações no justo valor dos contratos de swap (- 1,7 milhões de euros), das imparidades por dívidas a receber (- 1,5 milhões de euros) (238) e da subida dos gastos com fornecimentos de serviços (- 1,4 milhões de euros) e com o pessoal (- 621,7 mil euros).

Embora a EEM apresente o ROAJI mais elevado do agrupamento (16,5 milhões de euros), aquele indicador registou uma evolução negativa face ao ano transato devido a uma quebra significativa das compensações decorrentes da convergência tarifária (- 14,1 milhões de euros), a que se soma o desreconhecimento extraordinário de créditos em virtude da sua incobrabilidade (9,6 milhões de euros) (239). Não fossem as situações apontadas, teria havido uma melhoria das margens de exploração pois a par da manutenção das vendas de energia ao nível do ano anterior (+0,3 %), registou-se uma forte redução nos principais encargos de exploração (- 17,9 milhões de euros, com CMVMC, FSE, provisões e amortizações).

Uma nota para a EJM, em processo de privatização, cujo ROAJI embora deficitário (- 861,9 mil euros), apresenta uma melhoria significativa (- 63 %) face a 2015, num cenário de nova redução ligeira de vendas (- 5 %). O esforço de saneamento iniciado em 2015 está patente na contenção de custos, em especial com fornecimentos e serviços externos (- 27 %) e sobretudo com o pessoal (- 54 %) (240).

A redução dos encargos financeiros (- 6,1 milhões de euros), conseguido à custa da diminuição do endividamento bancário, em especial na EEM (241), não foi suficiente para contrabalançar o agravamento da ROAJI, tendo o agrupamento voltado aos prejuízos, com um resultado líquido global de - 7,9 milhões de euros.

O quadro seguinte espelha os resultados económicos das entidades públicas empresariais (242).

QUADRO IV.14

Demonstração de resultados das EPERAM, em 31/12/2016 (G2)

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM e Relatórios e Contas das sociedades.

O resultado operacional das EPE embora positivo (115,5 mil euros), sofreu uma redução significativa (-1,2 milhões de euros), face a 2015.

O SESARAM, a única empresa do agrupamento em análise com o ROAJI positivo (3,9 milhões de euros), foi quem mais contribuiu para essa quebra (- 2,4 milhões de euros), apesar do CP de 2016 (200,5 milhões) ter sido reforçado em 10,6 milhões de euros (243). Para a descida nos resultados operacionais contribuiu, principalmente, o decréscimo nas prestações de serviços a outras entidades

(- 2,9 milhões de euros) (244), a subida dos custos com o pessoal (+7,3 milhões de euros) (245) e o aumento dos consumos de mercadorias (246).

As evoluções opostas na IHM (que melhorou o prejuízo operacional em 1,6 milhões de euros) e no CARAM (que agravou o prejuízo operacional em 331,7 mil euros) foram, sobretudo, fruto da evolução das imparidades por dívidas a receber. Enquanto no primeiro caso houve ganhos de reversão de 1,3 milhões de euros, no segundo as perdas foram de 433,0 mil euros.

De assinalar ainda a tendência de descida dos encargos financeiros nas EPE (- 9,5 %), pese embora o seu montante (7,4 milhões de euros) tenha sido determinante para o prejuízo do exercício (3,1 milhões de euros).

4.2.2. Concessões da Administração Regional Direta

A Administração Regional Direta detinha, no final de 2016,uma carteira constituída por 55 concessões ativas, menos 4 que no período anterior, cujos elementos principais estão identificados no quadro seguinte.

QUADRO IV.15

Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2016

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 1362 da DROT, de 02/08/2017- Mapa M-4.

O decréscimo observado resultou da extinção de seis e da identificação de duas novas concessões:

. Foram extintas as concessões de exploração da Quinta do Monte (248), dos Estaleiros de Água de Pena (249) e da Ribeira dos Socorridos (250), do Entreposto Frigorífico de C. Lobos (251) e do Posto Fixo de Venda n.º12 e do Snack Bar, no CAPA (252). Quatro delas por rescisão pelo concedente, com fundamento na reiterada falta de pagamento das rendas, uma por acordo entre as partes (a da Quinta do Monte) e outra por término da atividade (a do posto de venda).

. As 2 novas concessões, sob tutela da SRE, embora datem de 2013 (Exploração da papelaria da Escola da Calheta) e de 2015 (Exploração de máquinas de venda automática na escola Jaime Moniz), apenas agora foram referenciadas.

A carteira passou assim a ser constituída por 13 concessões de serviço público, nas áreas: do transporte rodoviário de passageiros (6), do transporte marítimo (1), das PPP SCUT (2), da exploração de parques empresariais (1), de águas e resíduos (1), de parques científico (1) e do ensino profissional (1). Acrescem ainda outras 42 concessões de interesse geral.

Assinala-se ainda a conclusão, em março de 2016, do processo da renegociação das PPP rodoviárias, previsto no PAEF-RAM, com a assinatura dos Acordos Quadro e dos novos contratos de concessão (contratos renovados) com as concessionárias, de que resultou uma poupança líquida (estimada pelo GR) de 250,9 milhões de euros (253), por conta de uma subtração de 31,0 km às vias concessionadas (254) e de uma redução dos privados nas obrigações de investimento e de prestação de serviços de operação e de manutenção das vias (255).

4.2.3. Operações de Crédito

Os empréstimos (de prazo superior a 1 ano) concedidos às empresas, pela RAM ascenderam aos 75,2 milhões de euros, refletindo um acréscimo (+105,3 %), face ao ano anterior. Daquele total, somente 62,9 milhões de euros deram origem a desembolsos, enquanto os restantes 12,2 milhões de euros não tiveram qualquer fluxo monetário associado, dado refletirem a operação de troca de dívida bancária vincenda do Madeira Tecnopolo (ao Banif, agora na posse do Santander Totta, após a resolução do banco), por uma dívida ao acionista, no âmbito das medidas de saneamento financeiro daquela empresa pública (256).

QUADRO IV.16

Empréstimos concedidos em 2016

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM e de Gerência dos SFA e Mapas 2A e 5, do ofício n.º 1362 da DROT, de 02/08/2017.

O crédito efetivamente desembolsado pela ARD (55,9 milhões de euros) foi totalmente orientado para o SERAM/EPR, em benefício da APRAM (28,8 milhões de euros) e das sociedades de desenvolvimento (27,1 milhões de euros).

Os empréstimos dos SFA (7,1 milhões de euros) foram concedidos pelo IDE, no quadro dos programas financiados por fundos comunitários, de apoio ao tecido empresarial da RAM. Uma parte no âmbito do QREN (período 2013-17), através do SI Turismo (257) (2,5 milhões de euros), do Qualificar + (258) (780,4 mil euros) e do SIRE (259) (69,1 mil euros). Outra parte, a maior, no quadro estratégico Portugal 2020, através dos programas Valorizar (260) (2,4 milhões de euros) e Empreender (261) (1,3 milhões de euros).

Antes de continuar a análise da carteira de crédito da RAM salienta-se que a DROT alterou, em 2016, o seu referencial de reporte ao deixar de incluir as prestações suplementares na composição da carteira de créditos concedidos pela RAM (Mapa 5), aperfeiçoando o critério até então em uso (262).

No novo quadro de referência, o volume global de crédito (empresas, municípios e particulares) detido pela RAM decresceu (- 70,8 %), no final de 2016, para os 100,2 milhões de euros.

QUADRO IV.17

Situação dos créditos reportada a 31/12/2016

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM, do IDE e do IEM, Ofício n.º 1362 da DROT, de 02/08/2017 - Mapas 5 e 6 e E-mails do IEM e do IDE, ambos de 14/07/2017.

O apoio às empresas domina (98,8 %) a carteira, constituída na sua maioria por empréstimos ao SERAM (74,2 %) que, em 2016, voltou a ser o principal beneficiário dos novos empréstimos (68,1 milhões de euros), como assinalado anteriormente.

A diminuição do volume de crédito registada deveu-se fundamentalmente à transformação dos créditos detidos (no final de 2015) sobre as sociedades de desenvolvimento (281,9 milhões de euros) e a APRAM (34,4 milhões de euros), em capital, e à mencionada alteração do referencial creditício.

Os créditos da RAM, sobre as sociedades de desenvolvimento, reportados no Mapa 5 da DROT (27.040,5 mil euros), diferem dos valores apresentados nos balanços das empresas do SERAM (27.063,0 mil euros) (263) no exato montante das devoluções (22,6 mil euros) inscritos no Mapa, em consequência dos distintos citérios de contabilização utilizados pelas empresas (designadamente do princípio da especialização dos exercícios) e pelo GR (em que a contabilização ocorre aquando da concretização dos fluxos de caixa), conforme explicado em contraditório.

Os municípios (de Santa Cruz e Machico) amortizaram 236,9 mil euros do empréstimo concedido pela RAM no final de 1997 (264), para fazer face a encargos assumidos com o investimento em infraestruturas, reduzindo a sua dívida para os 118,5 mil euros.

De assinalar ainda que o aumento do crédito pelo GR aos particulares, se deve a um acordo de regularização de dívida, resultante da posição credora assumida pela RAM, na sequência de execução de um aval, no âmbito de um financiamento bancário a um beneficiário de um programa do IHM, de apoio à construção de habitação própria.

4.2.4. Observância do limite para a realização de operações ativas

Nos termos do art.º 11.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30/12, o Governo Regional foi "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 100 milhões de euros", valor (idêntico ao de 2015) que inclui a eventual capitalização de juros, não contando os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos.

QUADRO IV.18

Observância do limite para operações ativas

(ver documento original)

Fonte: Contas da Região e de Gerência dos SFA e Ofício da DROT n.º 1393, de 27/06/2016 - Mapas 1, 5, e 6.

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no citado artigo, com as operações ativas a atingirem o volume de 76,9 milhões de euros, repartidas entre a realização de capital (18,2 %) e a concessão de crédito (81,8 %).

Os reforços de capital nas participadas, correspondem a novas subscrições de capital social (IHM, CARAM, SESARAM e MT), no valor de 10,7 milhões de euros, e a prestações suplementares (EJM e HF), no valor de 3,2 milhões de euros.

Assinale-se, por fim, que a aquisição pela RAM das parcelas de capital das SDPO, SMD e SDN na posse dos municípios, no valor global de 9,0 euros não foi liquidada no exercício.

4.3. Conclusões

Na sequência da análise realizada ao Património da RAM, evidenciam-se as seguintes conclusões:

a) A carteira de ativos financeiros da RAM (741,7 milhões de euros) registou uma subida de 13,6 % face ao ano anterior, passando a ser dominada (86,5 %) pelas participações sociais, em consequência da conversão de mútuo em capital (+320,5 milhões de euros) e do reforço de capital em dinheiro (+10,7 milhões de euros), nas empresas reclassificadas (cfr. os pontos 4.2. e 4.2.1.).

b) Não obstante o decréscimo no stock de crédito (- 70,8 %), resultante sobretudo da conversão de contratos de mútuo em capital, a RAM concedeu no exercício empréstimos na ordem dos 75,2 milhões de euros, na maioria direcionados para a APRAM (28,8 milhões de euros) e para as sociedades de desenvolvimento (27,1 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2., 4.2.3. e 4.2.4.].

c) A carteira das participações indiretas revela um reforço significativo (42,2 %), na sequência da aquisição pela EEM (por 3,6 milhões de euros) da totalidade do capital na posse de terceiros na participada EEM & BFS Energy, SA. (cfr. o ponto 4.2.1.2.).

d) O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (422,8 milhões de euros) registou uma melhoria significativa (+364,2 %), muito por força do saneamento financeiro das empresas reclassificadas, em especial as sociedades de desenvolvimento e a APRAM. Mantêm-se contudo negativos os capitais próprios do SESARAM (- 182,4 milhões de euros), da SMD (- 17 milhões de euros) e da SDNM (- 15 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2.1.3. e 4.2.1.4.].

e) No SESARAM, o esforço de saneamento financeiro traduziu-se, no reforço, em 10,6 milhões de euros, do CP 2016 e na liquidação do valor pendente referente ao CP 2012 (106,7 milhões de euros) que foi aplicado, sobretudo, na redução da dívida a fornecedores (- 81,2 milhões de euros) [cfr. os pontos 4.2.1.3., 4.2.1.4., 4.2.3. e 4.2.4.].

f) Na vertente económica, é de assinalar a queda do ROAJI (- 72,5 %) para 6,4 milhões de euros, salientando-se, em especial, os resultados negativos da APRAM, das sociedades de desenvolvimento, da IHM, da EJM, da CARAM, da MT e da MPE (- 25,6 milhões de euros, no total)[cfr. os pontos 4.2. e 4.2.1.6.].

g) Os 15 contratos de SWAP ativos, detidos pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM e o SESARAM, segundo o IGCP, apresentam perdas potenciais acumuladas próximas dos 114,0 milhões de euros.

Apenas a MPE a APRAM refletem o justo valor dos contratos nas respetivas contas. As sociedades de desenvolvimento seguem uma avaliação meramente prudencial (derrogando o critério previsto na NCRF 27) dos swaps e a SESARAM nem os reflete nas contas, o que tem constituído uma base para a opinião com reservas dos ROC (cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5).

h) Foi encerrada a renegociação das PPP rodoviárias, que culminou com a celebração de novos contratos de concessão, estimando o Governo Regional obter uma poupança líquida de 250,9 milhões de euros até ao final da concessão (cfr. o ponto 4.2.2).

Capítulo V

Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM

Os fluxos monetários com as empresas públicas da RAM (265), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital, subsídios e indemnizações compensatórias), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, de rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), da venda de bens de investimento e de outros fluxos relacionados com a posição de domínio da Região, constituem o objeto de análise do presente capítulo.

Complementarmente são evidenciadas as operações financeiras com as restantes participadas que integram o património financeiro da RAM.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas da RAM, do Tesoureiro e dos SFA, com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional e com a informação recolhida junto de diversas entidades.

A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas obtidas e a determinação do saldo global com o SERAM.

O texto toma em consideração as alegações e os esclarecimentos apresentados pelo Vice-Presidente do GR (266), no cumprimento do exercício do contraditório cujo conteúdo se encontra vertido, na medida da sua pertinência, ao longo dos pontos do documento.

5.1. Fluxos financeiros do ORAM para as entidades participadas

Atenta a importância dos fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector empresarial, o legislador estabeleceu, para além da sua análise em sede de Parecer sobre as Contas Regionais (267), a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" [cfr. a al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da LEORAM].

Embora a LEORAM não preveja, em sede de prestação de contas, a apresentação de um mapa, de estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, sobre os fluxos financeiros entre o ORAM e o SERAM, o GR consolidou a prática de instruir a conta da Região com um anexo (268) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", permitindo uma análise mais detalhada dos valores inscritos na conta.

Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter legislativo no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada.

Com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, foi adaptado à RAM o regime nacional (DL n.º 167/2008, de 26 de agosto) aplicável à concessão de subvenções públicas (que compreende as indemnizações compensatórias) e foi acolhida a recomendação formulada em anteriores Pareceres que exortava à aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta (em linha com o disposto no art.º 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio").

5.1.1. Transferências correntes, subsídios e indemnizações compensatórias

Os apoios concedidos às empresas públicas e outras entidades participadas, sob a forma de transferências correntes ou de subsídios, foram de 322,6 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 26,1 milhões de euros (+8,8 %), comparativamente a 2015.

QUADRO V.1

Participadas beneficiárias de transferências correntes e subsídios

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM, Contas de Gerência e Ofício da DROT n.º 1362, de 02/08/2017 - Mapas 2A e 2C.

A parcela mais significativa dos apoios (97,2 %) foi atribuída sob a forma de Transferências correntes (317,8 milhões de euros), as quais registaram um acréscimo de 10,3 %, face ao ano anterior.

Na maioria (96,7 %), tratou-se de verbas atribuídas ao SESARAM (307,3 milhões de euros), ao abrigo de contratos-programa, celebrados pelo IASAÙDE,IP-RAM (269), destinadas ao pagamento da produção de 2016 (200,6 milhões de euros) e à regularização da totalidade da dívida de anos anteriores (CP de 2012), no valor de 106,7 milhões de euros, o que envolveu a antecipação de pagamentos no montante de 75,0 milhões de euros, anteriormente programado para 2017 (270).

As restantes transferências (10,5 milhões de euros) foram realizadas ao abrigo de contratos programa, visando a promoção turística (48,3 %) através da AP-RAM, a atribuição de indemnizações compensatórias (16,5 %), o apoio ao Marítimo Futebol, SAD (14,4 %) e o apoio ao funcionamento de diversas entidades (12,8 %), entre outras.

QUADRO V.2

Evolução das transferências correntes (s/ produção do SESARAM)

(ver documento original)

Fontes: Conta da RAM, Contas de Gerência e Ofício da DROT n.º 1362, de 02/08/2017 - Mapas 2A e 2C.

A acentuada descida destas transferências (- 11,2 milhões de euros) face a 2015 deu-se principalmente na esfera das comparticipações para encargos financeiros (- 5,2 milhões de euros) e do financiamento da regularização de dívidas do SESARAM ao SNS e à ADSE (- 3,8 milhões de euros), por se tratar de ocorrências que não se repetiram no exercício de 2016.

De destacar ainda as reduções no quadro das comparticipações em programas comunitários (- 780,8 mil euros), dos apoios ao Marítimo Futebol, SAD (- 525,9 mil euros) e das indemnizações compensatórias ao IHM (- 384,8 mil euros).

Uma nota final para voltar a assinalar:

a) A inconsistência na classificação institucional da ADERAM e da ARDITI, que ora aparecem integradas no setor das "Entidades públicas reclassificadas" (CE 04.04.03) ora no das "Instituições sem fins lucrativos" (CE 04.07.01), apesar das circulares emitidas pela SFR, no sentido de corrigir a situação;

b) A incorreta classificação económica das Indemnizações Compensatórias pagas à IHM e ao CARAM que passaram, a partir de 2015, a ser classificadas como transferências correntes (04/08.04.03), quando, de acordo com as notas explicativas ao classificador económico (271), o registo deveria de ser realizado no agrupamento subsídios.

Em contraditório, os responsáveis esclareceram que a situação decorre de orientações da DGO para as entidades integradas no perímetro da Administração Pública Regional, mas que estavam a rever o procedimento junto da referida Direção-Geral.

A despesa com Subsídios (4,8 milhões de euros) voltou a registar uma quebra de 42,6 % face ao ano anterior (272), justificada pela evolução dos pagamentos ao grupo HF.

QUADRO V.3

Evolução dos subsídios

(ver documento original)

Os subsídios respeitam, principalmente, às indemnizações compensatórias (IC) atribuídas às empresas que cumprem obrigações de serviço público (274) nos domínios do transporte coletivo de passageiros e do regadio.

Os pagamentos ao grupo Horários do Funchal correspondem à regularização final das IC em dívida anteriores a 2015 (IC/2011, no valor de 1,5 milhões de euros) (275), acrescida dos valores transitados de 2015 (517,5 mil euros). A queda verificada (- 70,1 %) explica-se pela redução das dívidas a regularizar e da falta de processamento das IC de 2016 (276), associada à demora na celebração de contrato interadministrativo com a Câmara Municipal do Funchal, que se tornou exigível na sequência da adaptação do novo regime jurídico de transporte de passageiros (Lei n.º 52/2015, de 09/06) à RAM, realizado pelo DLR n.º 37/2016/M, de 17/08.

Na ARM, pelo contrário, as IC foram reforçadas (+66,5 %), em virtude da fixação dos novos valores ao fornecimento em baixa da água para uso agrícola (277).

Noutro patamar, aparecem os subsídios associados aos Programas de Estágios Profissionais, geridos pelo Instituto de Emprego da Madeira - IP, cujo valor processado em favor da EJM, Lda cresceu 11,1 mil euros.

5.1.2. Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos

Os fluxos de capital em análise (85,3 milhões de euros) integram as transferências (18 %), as concessões de empréstimos de médio e longo prazo (66 %) e os reforços de capital em numerário (16 %), realizados nas participadas.

QUADRO V.4

Transferências de capital e Ativos financeiros

(ver documento original)

O acréscimo observado nestes fluxos (+10,7 %) está diretamente relacionado com as operações sobre os ativos financeiros, designadamente os empréstimos e os reforços de capital nas EPR.

As transferências de capital para o SERAM sofreram uma redução de 59,3 %, devido, sobretudo, à diminuição das dívidas reportadas por regularizar (- 27, 6 milhões de euros).

QUADRO V.4.1

Beneficiários das transferências de capital

(ver documento original)

Fontes: Contas da RAM e dos SFA; Ofício da DROT n.º 1362, de 26/002/08/2017 - Mapas 2A e 2C.

As transferências do próprio ano (11,5 milhões de euros) foram dominadas pelos apoios ao IHM (9,8 milhões de euros), relacionados com a comparticipação dos encargos financeiros decorrentes do plano de investimento nos domínios da habitação com fins sociais (8,9 milhões de euros) e da comparticipação das despesas com a recuperação, reabilitação e valorização de imóveis da própria entidade (736,7 mil euros) ou afetados pela intempérie de 2010 (600,0 mil euros).

De salientar igualmente a baixa taxa de execução dos contratos-programa celebrados com o SESARAM (3 %) para apoio ao programa de investimentos, com a APRAM (14 %), visando a comparticipação da reparação de danos decorrentes da intempérie de 2010 e a manutenção do molhe exterior da pontinha, e com a SMD (29 %), destinado a comparticipar a empreitada, enquadrada no plano anual de investimentos da Região, denominada "intervenção na Quinta Magnólia".

Nas operações de ativos financeiros (278), destaca-se a forte subida (+63 %) dos empréstimos de médio e longo prazo (55,9 milhões de euros), canalizados para as empresas do SERAM financeira e economicamente mais desequilibradas: as sociedades de desenvolvimento (27,1 milhões de euros) e a APRAM (28,8 milhões de euros).

QUADRO V.4.2

Empréstimos e reforços de capitais realizados

(ver documento original)

Fontes: Contas da RAM e dos SFA; Ofício da DROT n.º 1362, de 26/002/08/2017 - Mapas 2A e 2C.

Os empréstimos concedidos pela RAM foram titulados por 9 novos contratos de mútuo, no valor global de 56,9 milhões de euros, cuja taxa de execução foi de 98 %, tendo uma parte dos desembolsos sido, desde logo, consignada à regularização de encargos transitados (966,1 mil euros) e a solver acordos de regularização de dívida (934,2 mil euros).

Foram ainda realizados reforços de capital em dinheiro, sob a forma de subscrição de novo capital estatutário / social (10,7 milhões de euros), nas empresas SESARAM, IHM, CARAM e MT e de prestações suplementares (3,2 milhões de euros), nas empresas HF e EJM. Por detrás dos aumentos estiveram motivações relacionadas com a melhoria da solvabilidade (SESARAM, IHM, HF e MT), o apoio ao funcionamento corrente (CARAM) ou o saneamento económico-financeiro, com vista a uma futura alienação (EJM).

Da dívida às participadas, reportada pelo GR em 2011 (412,2 milhões de euros), encontram-se ainda por regularizar 227 mil euros (0,1 %), sendo 189,7 mil euros, devidos à Ponta Oeste, SA, e 37,3 mil euros, à Marítimo - Futebol, SAD. Em 2016, foi paga a última parcela (1,5 milhões de euros) das Indemnizações Compensatórias em dívida (de 2011) ao grupo HF.

5.2. Fluxos financeiros das entidades participadas para o ORAM

Os recebimentos de 2016 com origem nas empresas participadas mais que duplicaram (+105,4 %) quando comparados com o ano anterior, ascendendo aos 15,2 milhões de euros, em consequência do acréscimo de dividendos provenientes da EEM (+4,2 milhões de euros) e da VIALITORAL (+3,9 milhões de euros).

QUADRO V.5

Fluxos provenientes das entidades participadas

(ver documento original)

Fonte: Contas da RAM e dos SFA e ofício da DROT n.º 1362, de 02/08/2017, Mapa 2B.

Nas demais rubricas houve apenas pequenas oscilações, devendo ser assinalado apenas o facto das receitas decorrentes da participação da RAM nas taxas cobradas pela SDM, que eram classificadas em taxas diversas (04.01.99), terem passado a ser registadas como rendas (07.03.99). Assinale-se ainda o recebimento de 26,4 mil euros, provenientes da dissolução da Planal, SA, antiga participada responsável pela gestão do Campo de Golfe do Santo da Serra.

5.3. Síntese dos fluxos financeiros

O saldo global dos fundos movimentados entre o ORAM e as entidades que integram a carteira de participações da RAM foi de - 392,7 milhões de euros, revelando um agravamento de 65,3 milhões de euros (+7,2 %) face ao ano anterior.

QUADRO V.6

Saldo global dos fluxos financeiros

(ver documento original)

Fonte: Idem anterior.

À semelhança dos anos anteriores, a dimensão do pagamento da produção do SESARAM (classificado em transferências correntes para as EPERAM) exerce uma influência esmagadora no saldo dos fluxos financeiros com o SERAM, pois concentra 75 % da despesa global ou 307,5 milhões de euros.

O aumento, face a 2015, dessa componente da despesa do Governo Regional, de 40,8 milhões de euros, associado ao crescimento da despesa com ativos financeiros (+30,8 milhões de euros) levou a um agravamento do saldo em análise não obstante o forte crescimento dos rendimentos de propriedade (+160 %), associados aos dividendos distribuídos pela EEM e a Vialitoral (+8,2 milhões de euros) e a descida nos subsídios (- 3,6 milhões de euros) e nas transferências de capital (- 22,6 milhões de euros).

5.4. Conclusões

Na sequência dos resultados obtidos com a análise desenvolvida no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O saldo líquido dos fundos movimentados entre o orçamento regional e as entidades participadas foi de - 392,7 milhões de euros, mais 65,3 milhões de euros (+7,2 %) do que no ano anterior (cfr. o ponto 5.3).

b) As transferências correntes (317,8 milhões de euros), a tipologia de despesa predominante, por força das prestações de serviços de saúde contratualizados ao SESARAM, cresceram 10,3 %, influenciadas pela subida daqueles apoios (+40,8 milhões de euros) [cfr. o ponto 5.1.1].

c) As despesas com ativos financeiros (69,8 milhões de euros), agrupando empréstimos e reforços de capital, subiram significativamente (+79,0 %), beneficiando em especial as empresas públicas reclassificadas (cfr. o ponto 5.1.2).

d) Os recebimentos das participadas (15,2 milhões de euros) mais que duplicaram, fruto dos dividendos provenientes da EEM e da Vialitoral (cfr. o ponto 5.2).

Capítulo VI

Plano de Investimentos

No presente Capítulo procede-se à análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do estabelecido na alínea e) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC.

Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interconexões com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a distribuição dos investimentos previstos para 2016.

A apreciação à execução do Cap. 50 do orçamento regional recaiu sobretudo na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional (279), tendo, por seu turno, o exame à execução global do PIDDAR incidido sobre o grau de realização daqueles Departamentos bem como na sua distribuição por programas e nas correspondentes fontes de financiamento.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (280) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

6.1. Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento na RAM encontram-se regulados pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que procedeu à sua republicação.

Nos termos do disposto na alínea g) do art.º 5.º do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (281), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, são delineados pelos seguintes documentos:

. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período 2014-2020;

. O Programa do XII Governo da RAM;

. O PIDDAR para 2016.

PDES 2014-2020

O Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES) da RAM para o período 2014-2020, designado «Compromisso Madeira@2020», foi aprovado pelo DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril. De acordo com aquele documento, a estratégia de desenvolvimento regional para o período de programação em referência assenta em cinco pilares estratégicos:

. Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia;

. Competitividade e Internacionalização;

. Formação de Competências;

. Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial;

. Coesão Social.

Ao nível das políticas públicas no horizonte 2014-2020 foram definidos como principais objetivos de política regional as seguintes prioridades temáticas:

. Promoção da Competitividade da Economia;

. Formação do Capital Humano;

. Promoção do Emprego e da Inclusão Social;

. Desenvolvimento Sustentável.

Conforme se referiu nos pareceres relativos a 2014 e 2015, a análise ao PDES 2014-2020 evidenciou que o GR não havia procedido à quantificação do volume de investimento para o período de programação, incumprindo com o disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, que determina que o PDES deve conter um plano de financiamento indicativo.

Em junho de 2017, com o intuito de dar cumprimento recomendação formulada nos Pareceres atrás referidos, o IDR remeteu ao TC um documento (282) contendo o plano de financiamento em referência que, todavia, não foi acompanhado pela necessária proposta de alteração legislativa ao DLR n.º 2/2014/M que aprovou o PDES 2014-2020 (283).

Por conseguinte, e apesar de materialmente o referido documento apresentar o plano de financiamento exigido, no plano jurídico-formal nada se alterou, persistindo assim o incumprimento do disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M.

Face a tal contexto importa realçar que na recomendação emitida pelo TC não está em causa o suprimento de uma qualquer falta de remessa de informação. De facto, estando em incumprimento a referida norma legal que determina o conteúdo dos planos, e atenta a natureza do documento que aprova o PDES, sobressai evidente que a deficiência assinalada só poderá ser suprida por meio de um instrumento de igual valor jurídico.

Acerca desta questão, em contraditório, a VPG veio informar que "será dado início ao processo conducente à alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 2/2014/M, que aprovou o PDES 20142020, cuja proposta deverá ser aprovada em Conselho do Governo ainda no decurso do corrente ano, para depois ser enviada à Assembleia Legislativa da Madeira para aprovação".

O PIDDAR para 2016

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

O PIDDAR para o ano 2016 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 18 de dezembro de 2015 (284).

Este Plano anual dá continuidade à implementação da estratégia delineada no PDES para o período 2014-2020, assim como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020, e, por outro lado, contribui para a concretização dos objetivos definidos no Programa do Governo Regional para o período 2015-2019.

6.2. Orçamento do PIDDAR

6.2.1. Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM deverá conter (285), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (286).

No que se refere à evidenciação das fontes de financiamento, o Mapa IX - "Programação plurianual do investimento por programas e medidas" anexo ao Orçamento da RAM para 2016, procede à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional) por programa, satisfazendo assim a exigência da parte final da norma do n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM, e ainda por medida, pelo que, neste particular vai mais além daquela exigência. Regista-se contudo que o referido mapa não apresenta a identificação dos projetos, conforme preconiza a mesma norma, embora essa identificação seja apresentada no PIDDAR, aprovado pela ALM através da Resolução anteriormente referida.

Quer o documento de apresentação do PIDDAR quer o respetivo Relatório de Execução, embora detalhando as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional (287) afetas a cada projeto, não procedem à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, não sendo assim possível conhecer-se, com base naqueles documentos, quais os recursos canalisados para aquele Plano por via do orçamento do Governo Regional e quais os que provém dos SFA (288).

Regista-se por outro lado que ambos os documentos exibem sistematicamente nos respetivos mapas financeiros um "total geral" e um "total consolidado", não fornecendo contudo qualquer informação sobre a conciliação entre os dois, ou tão-pouco alguma informação sobre os procedimentos e critérios de consolidação.

Em contraditório a VPG esclareceu que "a consolidação dos dados é efetuada tendo em atenção a classificação económica das despesas. Assim, a diferença entre o "Total Geral" e o "Total Consolidado" corresponde à despesa classificada nas económicas que estão configuradas para efeitos de consolidação, que são expurgadas do "Total Consolidado", à semelhança do que está a ser feito no Orçamento do Estado. No caso concreto da Região Autónoma da Madeira, as rubricas que estão configuradas para efeitos de consolidação, nos mapas do ORAM, são as seguintes:

Despesa - > D.04.04.03; D.04.04.04; D.08.04.03; D.08.04.04; D.09.06.07 e D.09.07.07;

Receita - > R.06.04.02; R.06.04.03; R.10.04.02; 8.10.04.03; R.11.11.05 e R.12.06.05".

O Relatório de Execução do PIDDAR foi apresentado no prazo legal estabelecido no art.º 16.º do DLR n.º 26/2003/M, tendo a sua aprovação ocorrido no Conselho do Governo de 28 de setembro de 2017 (RCG n.º 779/2017).

Quanto ao seu conteúdo observa-se que a identificação das dotações finais do PIDDAR é fornecida unicamente no "Mapa VII - Investimento por Programas, Medidas e Projetos", situação que impede uma perceção imediata das dotações finais e dos níveis de execução dos principais agregados do PIDDAR (289). Não obstante, ao invés dos anos anteriores, há que assinalar que o referido Mapa VII passou a incluir a identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional) (290), indo ao encontro da recomendação que alertava para a necessidade de o Relatório de Execução do PIDDAR identificar as dotações finais segundo aquelas fontes de financiamento, em obediência ao disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei.

6.2.2. Orçamento por Pilares Estratégicos

O PIDDAR para 2016 dispôs de um orçamento inicial próximo dos 580,4 milhões de euros, o qual, por via das alterações orçamentais, viria a ser reforçado para 623,1 milhões de euros no orçamento final. Aquele reforço das dotações, na ordem dos 42,7 milhões de euros, correspondeu a um incremento de 7,4 % face ao orçamento inicial.

Comparando com o ano anterior observa-se que o orçamento inicial do PIDDAR de 2016 foi superior em 7,3 %, (39,5 milhões de euros), contudo, no orçamento final a situação inverteu-se, ficando aquele aquém do ano anterior em 12,9 % (92,5 milhões de euros).

No gráfico que se segue podemos observar a repartição das dotações orçamentais em 2016 segundo os cinco pilares estratégicos estabelecidos no PDES.

GRÁFICO VI.2

Orçamento do PIDDAR por Pilares Estratégicos

(ver documento original)

Fonte: PIDDAR e Relatório de execução do PIDDAR 2016.

Os recursos orçamentais encontravam-se maioritariamente afetos ao pilar estratégico dois (PE02-Competitividade e Internacionalização), o qual representava 58,5 % (ou seja, 339,4 milhões de euros) no orçamentado inicial.

O reforço das dotações, por via das alterações orçamentais, não afetou de forma significativa a repartição fixada no orçamento inicial, sendo as alterações mais expressivas a diminuição do peso do PE02 "Competitividade e internacionalização" (de 58,5 % para 56,5 %) e o aumento do peso do PE05 "Sustentabilidade ambiental e coesão territorial" (de 18,3 % para 20,1 %).

6.2.3. Orçamento por departamento

O orçamento do PIDDAR foi maioritariamente direcionado para a SRF, seguida da SRAPE, verificando-se que no orçamento final os recursos afetos àqueles departamentos correspondem, respetivamente, a 37,4 % e 27,3 % do total.

GRÁFICO VI.3

Orçamento do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Relatório de execução do PIDDAR 2016.

As alterações orçamentais mais significativas ocorreram na SRETC, SRF e SRS, departamentos que obtiveram um reforço de verbas na ordem dos 16,5 milhões de euros, 8,8 milhões de euros e 7,5 milhões de euros, respetivamente.

O volume de pagamentos do PIDDAR rondou os 383,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 61,5 % face ao orçamento final (291).

6.3. Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR, na sua componente Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre as diversas alterações orçamentais introduzidas assim como no grau de execução da despesa por parte de cada Departamento do Governo Regional.

6.3.1. Alterações orçamentais

O quadro que se segue apresenta as dotações do Capítulo 50, por Departamento, assim como o efeito global das alterações orçamentais ocorridas.

QUADRO VI.1

Alterações orçamentais ao Capítulo 50

(ver documento original)

Fonte: Orçamento inicial, despachos de alteração orçamental e Conta da RAM de 2016.

O orçamento inicial destinou ao Cap. 50 uma dotação global próxima dos 461,5 milhões de euros, no entanto, as diversas alterações orçamentais introduzidas vieram reforçar as dotações daquele capítulo em quase 15 milhões de euros, fixando o orçamento final em 476,4 milhões de euros, o que representou um incremento na ordem dos 3,2 %.

A alteração mais significativa resultou da utilização da dotação provisional, que deu origem a um reforço das dotações em cerca de 15,4 milhões de euros, montante que foi maioritariamente afeto à SRF e à SRS (cerca de 8,2 milhões e 4,9 milhões, respetivamente).

A abertura de créditos especiais proporcionou um reforço do Cap. 50 em 8,1 milhões de euros, distribuídos essencialmente entre a SRAPE e a SRF (4 milhões e 3,1 milhões, respetivamente).

As modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental diminuíram globalmente as verbas do Cap. 50 em 8,5 milhões de euros, tendo a redução incidido essencialmente na SRF, SRAPE e SRETC (4,6 milhões, 2,5 milhões e 2,3 milhões, respetivamente), enquanto a SRS obteve um reforço de 2,4 milhões de euros.

Comparando com as dotações homólogas do ano anterior, conclui-se que, em 2016, a dotação do Cap. 50 no orçamento inicial foi superior em 6,5 %, enquanto no orçamento final foi inferior em 16,5 %.

6.3.2. Distribuição da despesa realizada

A taxa de execução global do Cap. 50 em 2016 rondou os 68,1 % da dotação final, conforme evidencia o quadro abaixo, registando-se uma quebra na ordem dos 6 pontos percentuais face ao nível de execução registado no ano anterior.

QUADRO VI.2

Despesa do Capítulo 50 por classificação orgânica

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

A queda do nível de execução assume particular significado na medida em que ocorre pelo terceiro ano consecutivo, isto apesar de a taxa registada em 2016 corresponder ainda ao quinto melhor nível de execução da última década.

A execução global foi suportada especialmente pela SRF, visto que detendo 40,1 % do orçamento final, foi responsável por 50,4 % da despesa executada. Apenas três departamentos apresentaram taxas de execução acima da média global, tendo os demais apresentado níveis de execução em torno dos cinquenta por cento ou inferiores.

Por fim, regista-se o facto de não ter sido possível conciliar o valor da execução do Cap. 50 registado na Conta da RAM com o montante executado no âmbito do PIDDAR, visto que o Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos (cfr. o ponto 6.2.1).

6.4. Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira por departamento do Governo Regional, assim como, na sua distribuição por programas e nas respetivas fontes de financiamento.

6.4.1. Execução global por departamento

Conforme se conclui do quadro abaixo, o aumento da dotação global disponível no orçamento final do PIDDAR beneficiou todos os departamentos à exceção da PG, que viu reduzida a sua dotação. No entanto, os reforços concentram-se essencialmente na SRETC, na SRF e na SRS, que viram as suas dotações reforçadas, respetivamente, em 16,5 milhões de euros, 8,8 milhões de euros, e 7,5 milhões de euros, face ao orçamento inicial.

QUADRO VI.3

Previsão e execução do PIDDAR por departamento

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Relatório de execução do PIDDAR 2016.

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 623,1 milhões de euros, foi executado em 61,5 %, correspondendo a um volume de pagamentos próximo de 383,2 milhões de euros, ficando assim por executar o montante de 239,9 milhões de euros.

À semelhança do ocorrido na execução do Cap. 50, a taxa de execução do PIDDAR caiu pelo terceiro ano consecutivo, ficando consideravelmente aquém das taxas observadas nesse período (entre 2013 e 2015 as taxas foram, respetivamente, 89,1 %, 77,1 % e 69,0 %).

O volume de pagamentos do PIDDAR foi superior ao do Cap. 50 da Conta da Região em quase 58,8 milhões de euros, pese embora a sua taxa de execução tenha ficado abaixo da alcançada pelo Cap. 50, em 6,6 pontos percentuais.

Por departamentos, destaca-se a forte concentração dos investimentos na SRF, seguida da SRAPE, as quais, em conjunto, representam 66,0 % do total dos pagamentos. Já os níveis de execução mais elevados foram alcançados pela SRF, SRIAS e SRE, todas com taxas acima dos 70 %, evidenciando-se no extremo oposto a SRS e a PG.

6.4.2. Execução global por programas

O quadro espelha taxa de execução face ao orçamento final e a repartição dos recursos do PIDDAR pelos 15 programas que o integram.

QUADRO VI.4

Execução do PIDDAR por programas

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR de 2016.

Destaca-se o facto de o programa "045 - Promoção dos Transportes Sustentáveis" concentrar a fatia mais significativa dos recursos do PIDDAR, representando 44,6 % do orçamento final e atingindo 55,5 % do total da despesa executada.

A maior parte dos programas apresentou níveis de execução inferiores à taxa média global. Só cinco programas apresentaram taxas superiores sobressaindo, de entre eles, o programa "054-Infraestruturas Ambientais" com uma execução de 94,9 %. De entre os níveis de execução mais reduzidos evidencia-se o programa "044 - Energia", com uma taxa de apenas 3,8 %.

6.4.3. Distribuição territorial do investimento

O gráfico caracteriza a distribuição geográfica dos pagamentos do PIDDAR, observando-se que os projetos de âmbito regional e intermunicipal representam 64,2 % do volume financeiro executado.

GRÁFICO VI.4

Repartição territorial do investimento

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR de 2016.

Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 34,2 % do total, observando-se que o Funchal e Câmara de Lobos foram os concelhos que receberam maior volume de investimento.

6.4.4. Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 246,8 milhões de euros, representando 64,4 % do total da despesa paga, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (23,9 %) e nacional (11,6 %), conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VI.5

Financiamento do PIDDAR por programas

(ver documento original)

Fonte: Relatório de execução do PIDDAR de 2016.

O financiamento regional foi principalmente direcionado para o programa "Promoção dos Transportes Sustentáveis", seguido do "Ensino, Competências e Aprendizagem ao Longo da Vida", tendo estes dois programas absorvido 79,3 % do total desta fonte de financiamento (195,6 milhões de euros). Em termos relativos, observa-se que o financiamento regional assegurou mais de metade do financiamento de seis dos quinze programas, ultrapassando os 80 % em cinco dos mesmos.

O financiamento comunitário concentrou-se maioritariamente em quatro programas (053, 045, 048 e 042), os quais, em conjunto, auferiram 70,9 milhões de euros, representando 77,3 % do total do financiamento comunitário do PIDDAR. Em termos relativos, foi o programa "048 - Promoção da Inclusão Social e Combate a Pobreza" que mais beneficiou do financiamento comunitário, tendo sido suportado em 81,8 % por esta fonte de financiamento.

O financiamento nacional direcionou-se principalmente para os programas "Promoção dos Transportes Sustentáveis" e "Saúde", que conjuntamente absorveram 70 % do total desta fonte de financiamento.

6.4.5. Evolução da execução global

No quadro que se segue podemos observar a evolução da execução global do PIDDAR entre 2011 e 2016, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2011, assim como as respetivas taxas de variação anual.

QUADRO VI.6

Evolução da execução global do PIDDAR

(ver documento original)

Nos últimos três anos registaram-se sucessivas quebras no volume financeiro da execução do PIDDAR, inversamente ao observado em 2012 e 2013, verificando-se que, a preços correntes, o montante da despesa paga em 2016 diminuiu 22,4 % face ao ano anterior (21,9 % a preços constantes).

Globalmente, o período em análise caracteriza-se por uma grande oscilação dos pagamentos, evidenciada nas elevadas taxas de variação anual. Todavia no período considerado subsiste uma tendência global de crescimento, verificando-se um incremento médio anual de 5,8 %, a preços correntes (4,8 % a preços constantes).

6.5. Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos na análise efetuada ao plano de investimentos de 2016 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

a) O conteúdo do PDES 2014-2020 não apresenta qualquer quantificação do investimento previsto para o período de programação em causa, mantendo-se o incumprimento do art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M (cfr. o ponto 6.1).

b) O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 623,1 milhões de euros, tendo volume financeiro despendido rondado os 383,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 61,5 % (cfr. os pontos 6.2.2, 6.2.3 e 6.4.1).

c) A execução do PIDDAR foi suportada principalmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 246,8 milhões de euros, representando 64,4 % dos pagamentos, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (23,9 %) e nacional (11,6 %) (cfr. o ponto 6.4.4).

d) O volume dos investimentos do PIDDAR evidenciou uma redução de 22,4 % face ao ano anterior, estando assim em queda pelo terceiro ano consecutivo (cfr. o ponto 6.4.5).

6.6. Recomendações

O Relatório de Execução do PIDDAR de 2016 identificou as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), dando cumprimento ao disposto no art.º 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o art.º 12.º, n.º 3, da mesma lei.

O Tribunal de Contas reitera, ao Governo Regional, através da Secretaria Regional das Finanças, que corporize no PDES a quantificação do investimento previsto para o respetivo período de programação, em obediência ao disposto no art.º 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M.

Capítulo VII

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

O presente capítulo versa a execução orçamental dos subsídios e dos outros apoios financeiros concedidos pela RAM, refletida nas Contas da Região e dos SFA, e a avaliação das operações subjacentes, através da informação disponibilizada pela DROT.

A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários e incide sobre as principais entidades (294) e operações representativas da despesa, nomeadamente as associadas com as instituições sem fins lucrativos, as empresas privadas e as autarquias locais, diferenciando os apoios pagos pelo GR dos SFA. Os auxílios às empresas públicas (incluindo EPR) são referenciados genericamente, porquanto foram apreciados em capítulo próprio (295).

No cumprimento do exercício do contraditório, o Vice-Presidente do GR (296) confirmou a informação constante no presente capítulo e expressou nada ter a referir em relação ao teor do mesmo.

7.1. Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional

A publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto (297), veio pela primeira vez estabelecer um regime geral aplicável à atribuição de subvenções públicas, corrigindo a prática, considerada inadequada pelo TC em anteriores Pareceres (como ainda aconteceu em 2014), de recorrer a normas avulsas, nomeadamente as inseridas no decreto legislativo orçamental.

A este propósito, o DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro (que aprovou o ORAM para 2016), autorizou o GR a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas, às ações e projetos de caráter socioeconómico, cultural, desportivo e religioso que visassem a salvaguarda das tradições e património ou a promoção e o desenvolvimento da RAM (art.os 34.º a 39.º do DLR n.º 17/2015/M, 30 de dezembro) (298).

Em relação aos apoios a entidades privadas, aquele diploma determinou que em 2016 (art.º 38.º) não poderia ser ultrapassado, dentro da mesma finalidade, o volume de apoios concedido no ano transato (299).

No global, o valor dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naquelas disposições legais, totalizou 441,7 milhões de euros, dos quais 352,0 milhões de euros foram executados pelos SFA (79,7 %) e 89,6 milhões de euros pela ARD (20,3 %), o que se traduz num decréscimo de 2,7 % face ao ano anterior.

Os SFA voltaram a dominar a execução dos apoios, em virtude do IASAÚDE ter retomada a intermediação dos apoios ao SESARAM, depois de, em 2015, essa responsabilidade ter sido assumida pela SRS.

7.1.1. Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

A despesa do GR com subsídios e outros apoios financeiros (89,6 milhões de euros) mostra uma redução significativa (- 77,7 %) face ano anterior, fortemente influenciada pela decisão de reatribuir ao orçamento do IASAÚDE a responsabilidade pelo pagamento dos contratos - programa celebrados com o SESARAM (307,6 milhões de euros).

QUADRO VII.1

Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

Expurgado o efeito dos apoios ao SESARAM, o decréscimo global atenua-se consideravelmente (- 31,9 %), embora assuma dimensão significativa nas transferências de capital (- 52 %) e nos subsídios (- 50,0 %). Tal comportamento ficou a dever-se, no primeiro caso, à diminuição das dívidas por regularizar (das EPR e do setor do desporto associadas a infraestruturas desportivas) e, no segundo caso, à diminuição das IC em dívida e à suspensão do pagamento das IC de 2016, às empresas concessionárias, públicas e privadas, do transporte público rodoviário de passageiros.

O gráfico seguinte espelha a repartição dos apoios financeiros pelos diversos departamentos da ARD.

GRÁFICO VII.1

Repartição orgânica dos apoios financeiros (milhares de euros)

(ver documento original)

Em 2016 a SRE passou a concentrar o maior volume dos montantes atribuídos (58 %), canalizando-os predominantemente para as instituições sem fins lucrativos (32,6 milhões de euros) e as sociedades privadas (14,6 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes e Capital".

A SRIAS (16 %) aparece logo a seguir, sobretudo através dos apoios prestados às EPR (13,8 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes e de capital". A SRETC (12 %) ocupa a terceira posição, através dos auxílios prestados maioritariamente às instituições sem fins lucrativos (6,4 milhões de euros) e às sociedades públicas (2,2 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes".

O quadro seguinte reflete os apoios atribuídos em função da natureza institucional dos beneficiários.

QUADRO VII.2

Distribuição dos apoios por sector institucional

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

As instituições sem fins lucrativos voltaram a emergir como os principais beneficiários das subvenções (42,5 milhões de euros), relegando as EPR (14,6 milhões de euros) para a terceira posição. A posição relativa dos outros setores manteve-se estável, com as EPR intercaladas entre as sociedades privadas (18,1 milhões de euros) e as empresas públicas (8,4 milhões de euros).

Comparativamente ao ano anterior (não contando com as EPR), os principais setores institucionais apresentam uma quebra nos apoios atribuídos, com a redução a se mostrar particularmente acentuada nas sociedades públicas (- 52 %, ou - 9,0 milhões de euros) e nas instituições sem fins lucrativos (- 20 %, ou - 10,6 milhões de euros).

No primeiro caso, a descida esteve relacionada com a interrupção da comparticipação nos encargos de financiamento da ARM (associados ao investimento no sistema de transferência, tratamento, triagem e valorização dos resíduos sólidos, previsto e integrado na concessão) e com a redução das IC (transporte rodoviário urbano de passageiros) ao grupo HF. No outro, com a redução dos apoios às associações e clubes desportivos, no quadro das competições desportivas (dívida de anos anteriores) e dos apoios ao investimento em infraestruturas.

7.1.1.1. Instituições sem fins lucrativos

A) Transferências correntes

Dos apoios atribuídos às instituições sem fins lucrativos (C.E. 04.07.01/03), a parcela mais significativa (83 %) assumiu a forma de "Transferências correntes" (35,2 milhões de euros), que tiveram um decréscimo de 12,2 %, face a 2015. A maioria dos pagamentos (95,4 %) correspondeu a encargos do próprio exercício.

À semelhança dos anos anteriores, e como espelhado no gráfico, os auxílios foram predominantemente orientados para as atividades de ensino (49,9 %), desportivas (22,8 %) e de promoção turística (14,5 %), que totalizaram 87,2 % da despesa. A grande maioria dos apoios (72 %) foi processada pela SRE, seguida a grande distância pela SRETC (18 %).

GRÁFICO VII.2

Repartição dos apoios financeiros por atividades (milhares de euros)

(ver documento original)

Fonte: Ofícios da DROT n.º 1449, de 27/08/2017, e e-mail anexo.

Os 10 principais beneficiários dos auxílios, receberam 26,0 milhões de euros (84,1 % do total), o que corresponde a uma redução de 15,9 %, face a 2015.

QUADRO VII.3

Instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários

(ver documento original)

Fonte: Ofícios da DROT n.º 1449, de 27/08/2017, e e-mail anexo.

A listagem manteve-se praticamente idêntica à do ano anterior e com a mesma ordenação (301). Os dois maiores beneficiários (clubes e associações desportivas e a Associação de Promoção da RAM) sofreram uma redução de verbas, enquanto as restantes entidades da lista (ligadas ao ensino) viram os respetivos apoios reforçados.

Em termos globais aumentaram os montantes atribuídos aos estabelecimentos de ensino (+2,5 %), às casas do povo (+19,5 %) e às associações de bombeiros (+13,8 %). Em contrapartida foram reduzidas as verbas para o desporto (- 41,3 %), grupos recreativos (- 16,6 %) e para atividades culturais (- 4,1 %).

O decréscimo dos apoios aos clubes e associações desportivas (- 5,7 milhões de euros), está exclusivamente associado à regularização de dívidas de anos anteriores, já que os apoios para a época desportiva 2015/16 cresceram 424,7 mil euros (+7,1 %).

B) Transferências de Capital

As transferências de capital (C.E. 08.07.01) atingiram os 7,2 milhões de euros, o que consubstancia um decréscimo de 5,6 milhões de euros (- 44,0 %), comparativamente ao exercício transato.

Todos os pagamentos foram realizados pela SRE, 92,3 % dos quais foram destinados à regularização de encargos transitados relacionados com comparticipações ao investimento em infraestruturas desportiva (6,9 milhões de euros). O restante foi direcionado para a construção, ampliação ou apetrechamento de escolas e creches (149,5 mil euros) e as atividades culturais (130,0 mil euros).

A redução observada na despesa ocorreu tanto ao nível dos encargos do ano como dos transitados, embora fosse mais significativa no primeiro (- 91 %) que no segundo (- 31 %).

7.1.1.2. Sociedades Privadas

A) Transferências correntes

O apoio às sociedades privadas foi principalmente realizado (86 %) através de "Transferências correntes" (15,5 milhões de euros), maioritariamente processadas pela SRE, as quais registaram um acréscimo de 614,9 mil euros (+4,1 %), face ao ano anterior. A maioria da execução (91 %) correspondeu a encargos do próprio ano.

As atividades mais beneficiadas foram o ensino pré-escolar, básico e profissional (58 %), em especial as creches e jardins-de-infância, e o desporto profissional (33 %), desenvolvido pelas SAD.

Do sobrante (1,4 milhões de euros), sobressai o pagamento de uma indemnização por sentença judicial à empresa de construção civil Arlindo Correia e Filhos & SA, no valor de 1,0 milhão de euros.

QUADRO VII.4

Sociedades privadas - Maiores beneficiários

(ver documento original)

Fonte: Ofício da DROT n.º 1449, de 27/08/2017, e e-mail anexo.

A lista dos principais beneficiários manteve-se quase idêntica à do ano transato, continuando a ser dominada pelo apoio às SAD ainda que, no global, se observe um reforço dos apoios às sociedades ligadas ao ensino (+2,7 %) e um decréscimo das transferências para as SAD (- 16,7 %).

B) Subsídios

Os subsídios às sociedades privadas (882,4 mil euros), constituídos na esmagadora maioria (73 %) pelas indemnizações compensatórias (IC) aos concessionários do serviço público de transporte rodoviário suburbano de passageiros (Rodoeste, EAC e SAM), apresentaram um decréscimo significativo (- 77 %), face a 2015.

Aquela quebra deve-se ao não processamento das IC de 2016, suspensas em virtude da entrada em vigor do novo regime jurídico de transporte de passageiros (aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 09/06), adaptado à RAM pelo DLR n.º 37/2016/M, de 17/08.

No exercício, foi paga a quase totalidade das indemnizações compensatórias reportadas como dívida (IC/2011), ficando por regularizar 17,2 mil euros, à Rodoeste (302). Também foi liquidada uma parcela (185,5 mil euros) das IC de 2015 (303).

C) Transferências de capital

Os apoios sob a forma de transferências de capital (1,6 milhões euros) cresceram 187 % face a 2015, sobretudo, em resultado dos pagamentos:

- à Somague, SA e à Construtora do Tâmega, SA (368,9 e 454,7 mil euros, respetivamente), sem que se tenha conseguido identificar a sua origem;

- À empresa Madeira Quintas, Lda (274,9 mil euros), no âmbito do acordo de rescisão da concessão da Quinta do Monte, no valor global de 824,8 mil euros, como compensação pelas melhorias e beneficiações realizadas pela ex-concessionária na propriedade (304).

Os pagamentos relacionados com intervenções na rede escolar (501,5 mil euros), associados, em geral, a contratos-programa de comparticipação financeira na construção, modernização e ou apetrechamento das escolas integradas no sistema de ensino da Região decaíram (- 10 %), face ao exercício transato.

7.1.1.3. Municípios - Linhas de crédito bonificadas

A coberto das duas linhas de crédito (305) instituídas, pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo art.º 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (306), em favor dos municípios, foram pagas bonificações de juros no valor de 21,2 mil euros (307) (- 57,3 % que em 2015).

QUADRO VII.5

Bonificação de juros aos Municípios

(ver documento original)

Fonte: Ofício da DROT n.º 1367 9, de 02 /08/2017, e e-mail anexo.

7.1.1.4. Municípios - Cooperação financeira

A) Comparticipação dos projetos de investimento municipais

No quadro da cooperação financeira regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, a Região não celebrou (em 2016) qualquer contrato de comparticipação financeira em projetos de investimento municipais, embora tivesse sido inscrita no ORAM uma verba de 285,0 mil euros, destinada ao município do Funchal.

B) Concessão excecional de auxílio

Desde 2012, na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, têm vindo a ser celebrados contratos-programa destinados a cofinanciar as iniciativas de reconstrução de zonas afetadas, sob a responsabilidade dos municípios.

Até 2015, foram celebrados contratos com os municípios da Calheta (2), Ribeira Brava (2), Machico (1), Ponta do Sol (1), Santa Cruz (1) e Câmara de Lobos (1), todos executados em pleno. Em 2016, foram celebrados 4 novos contratos desta natureza, repartidos pelos municípios de Câmara de Lobos e Ribeira Brava, no valor global de 1,8 milhões de euros.

QUADRO VII.6

Comparticipação das obras de reconstrução pós-intempérie

(ver documento original)

7.1.2. Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2016, ocorreram alterações na composição dos SFA tendo sido criados dois novos institutos que substituíram três serviços autónomos, entretanto extintos:

. O Instituto para a Qualificação, IP-RAM (IQ), resultante da fusão do Fundo de Gestão para os Programas de Formação Profissional (FGPFP) com a Escola Profissional Dr. Francisco Fernandes, que absorveu ainda as atribuições da Direção Regional de Qualificação Profissional;

. O Instituto das Florestas e Conservação da Natureza, IP-RAM (IFCN), que substituiu o Parque Natural da Madeira (PNM) e que absorveu as atribuições da Direção Regional das Florestas e Conservação da Natureza.

Os apoios financeiros concedidos pelos SFA ascenderam a 352,0 milhões de euros, tendo o seu crescimento face ao ano anterior (+574 %, ou + 299,8 milhões de euros) ficado a dever-se, como já se explicou anteriormente, à transferência da responsabilidade pelo financiamento das transferências para o SESARAM do orçamento da SRS para o do IASAÚDE.

Excluindo essas transferências os apoios concedidos (44,8 milhões de euros) pelos SFA apresentam uma quebra na ordem dos 7,4 milhões de euros (- 14 %) face a 2015.

GRÁFICO VII.2

Apoios concedidos pelos SFA, sem as transferências para o SESARAM (mil euros)

(ver documento original)

A origem dos apoios manteve-se semelhante ao ano anterior, com 4 dos SFA a concentrar 92 % dos apoios concedidos:

. O IEM (14,9 milhões de euros, mais 1,6 milhões de euros que em 2015), especialmente através de transferências correntes para as famílias (64 %) e subsídios às sociedades privadas (32 %), ao abrigo de programas do Plano Regional de Emprego (cofinanciados pelo FSE);

. O IDE (12,6 milhões de euros), principalmente através das transferências de capital para as sociedades privadas (85 %), no âmbito dos programas PO Intervir + e Madeira 14-20 (cofinanciados pelo FEDER e pelo FSE), de apoio ao tecido empresarial regional, verificando-se um decréscimo de 1,8 milhões de euros nos auxílios concedidos (- 12,2 %);

. O IQ (9,1milhões de euros), sobretudo a título de transferências correntes para as empresas privadas (97 %), ao abrigo do PO Rumos (cofinanciado pelo FSE), visando o apoio à educação e formação profissional, ao emprego e à coesão social na RAM. Face ao ano transato, os apoios sofreram uma redução de 3,1 milhões de euros (- 25,4 %);

. O IDR (4,6 milhões de euros), na maioria sob a forma de transferências de capital para as sociedades públicas (65 %) e as autarquias locais (25 %), no âmbito de projetos apoiados ao abrigo dos programas Madeira 14-20, POSEUR, POVT e QREN FEDER, cofinanciados pelo PIDDAR. Comparativamente a 2015, houve um decréscimo de 3,7 milhões de euros (- 44,9 %).

7.2. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e da análise realizada à concessão de subsídios e outros apoios financeiros às mais diversas entidades (públicas e privadas), destacam-se as seguintes conclusões:

a) Os apoios financeiros totalizaram os 441,7 milhões de euros, na maioria (79,7 %) executados pelos SFA (352,0 milhões de euros) e o restante pela ARD (89,6 milhões de euros), o que concretiza um decréscimo de 12, 5 milhões de euros (- 2,7 %), face ao ano transato (cfr. o ponto 7.1.).

Os SFA retomaram o predomínio da execução, em consequência da responsabilidade pelo financiamento dos contratos-programa celebrados com o SESARAM, EPE (307,6 milhões de euros) ter voltado a ser atribuída ao IASAÚDE, IP-RAM.

b) Excluindo as transferências para o SESARAM, os apoios pagos pela ARD privilegiaram a área do ensino (27,2 milhões de euros), as associações e clubes desportivos (20,2 milhões de euros) e as empresas públicas (15,1milhões de euros), em especial as EPR. Já nos SFA, os principais beneficiários dos apoios foram as sociedades privadas (26,6 milhões de euros) e as famílias (13,2 milhões de euros), ao abrigo de programas geridos pelo IDE, IEM, IDR e FGPFP e cofinanciados por fundos europeus (cfr. os pontos 7.1.1 e 7.1.2).

Capítulo VIII

Dívida e Outras Responsabilidades

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicado nos termos do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei às contas das regiões autónomas, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.

Procede-se à análise da dívida pública direta (308), incidindo sobre o recurso ao crédito em 2016 e a respetiva aplicação, assim como da divida dos SFA e da dívida administrativa, incluindo as respetivas evoluções face ao ano anterior.

No que se refere às responsabilidades indiretas, analisa-se a concessão de avales em 2016, aferindo-se o volume global de responsabilidades, a 31 de dezembro, resultantes da prestação de garantias, assim como a evolução face ao período anterior, dando-se também particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.

Por fim, procura-se proporcionar um quadro global do endividamento e sua evolução, bem como dos encargos que lhe estão associados. A análise contempla ainda a informação sobre o défice e a dívida regionais na ótica da contabilidade nacional.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (309) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

8.1. Limites ao endividamento

Ao abrigo do disposto no art.º 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (310), a Lei (311) que aprovou o Orçamento do Estado para 2016 impôs, por meio do seu art.º 41.º, n.º 1, a chamada regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.

O referido art.º 41.º, no seu n.º 2, estabeleceu contudo exceções àquele regime ao autorizar a sua não aplicação aos empréstimos "destinados exclusivamente ao financiamento da contrapartida regional de projetos com a comparticipação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia e o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 215/2015, de 6 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas nos termos do artigo 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n-1".

Adicionalmente, o n.º 3 daquele artigo autorizou as Regiões Autónomas, no ano 2016, a "contrair dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75 000 000, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças".

A lei que aprovou o OE, no seu art.º 42.º, veio ainda introduzir a possibilidade de, em 2016, ser suspensa, "nos termos a definir conjuntamente pelo Governo da República e pelo Governo Regional da Madeira, a aplicação à Região Autónoma da Madeira do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82 -B/2014, de 31 de dezembro".

Todavia, para além de não se ter autorizada a suspensão da aplicação do limite de endividamento fixado nos termos do art.º 40.º, n.º 1, da LFRA (312) também não foram operacionalizados, durante o ano de 2016, as metodologias inerentes à aplicação do mencionado indicador.

Neste contexto, referiu a SRF, embora sem documentar tal afirmação, que segundo os "cálculos provisórios efetuados verificar-se-ia que a Região não cumpriria com o limite de endividamento, mas pela trajetória de pagamento da dívida projetada para 2016, cumpriria com a redução do excesso de 1/20 a que alude o n.º 7 do artigo 40.º". Acrescentou por outro lado aquele organismo que "para o efeito da análise do cumprimento de limites à dívida regional, que se encontra com questões metodológicas por clarificar, como referido, relevará o facto das operações de financiamento que têm vindo a ser realizadas pela Região, se enquadrarem como operações de substituição de dívida, as quais, dada a sua natureza, não implicam aumentos de dívida".

De tudo o que antecede resulta que o artigo 40.º da LFRA se encontra em vigor, sendo forçoso concluir que em 2016 a Região não demonstrou a observância do limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do referido art.º 40.º da LFRA.

Referir neste conspecto que o Governo da República também não aplicou a "Sanção por violação dos limites á divida regional total" prevista no art.º 45.º da LFRA, ou seja, a "retenção nas transferências do Estado que lhe sejam devidas nos anos subsequentes, de valor igual ao excesso de endividamento, face ao limite máximo determinado".

Neste contexto, em contraditório, foi evocado que a "Região não pode demonstrar a observância do limite de endividamento, exatamente porque não estão ainda definidos os critérios de aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013 de 2 de setembro (...). A entidade responsável por essa tarefa é o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras (CAPF), no âmbito do qual não foi ainda possível aprovar a metodologia (...)".

Em harmonia com o disposto nas normas do OE atrás referidas, o diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2016 (313), por meio do seu art.º 7.º, n.º 1, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante da Lei que aprova o OE para 2016.

Determinou ainda o referido art.º 7.º, no seu n.º 2, que ao valor previsto no n.º 1 acresce "o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano de 2015, decorrentes de financiamentos enquadrados no" Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM.

Nesse propósito, o art.º 22.º, n.º 4, al. a), do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2016 autorizou o Governo Regional a "proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais afetas a projetos decorrentes da intempérie de 20 de fevereiro de 2010 e ao pagamento de dívidas vencidas de anos anteriores na sequência do aumento da previsão de receitas, decorrente da obtenção de fundos adicionais, de saldos não utilizados de anos anteriores, de financiamentos enquadrados no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira (...)".

8.2. Dívida direta dos Serviços Integrados

8.2.1. Recurso ao crédito em 2016

O quadro seguinte evidencia a dotação orçamental final relativa a receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.

QUADRO VIII.1

Recurso ao crédito em 2016

(ver documento original)

Fonte: Orçamento e Conta da RAM de 2016.

Conforme resulta daqueles dados, em 2016 a receita creditícia da Região rondou, tal como havia sido orçamentado, os 261,8 milhões de euros, tendo aquele montante sido arrecadado através das cinco operações de financiamento descritas no ponto 8.2.1.2.

8.2.1.1. Dívida pública flutuante

Para fazer face a eventuais necessidades de tesouraria durante o ano económico de 2016, o Conselho do Governo Regional, ao abrigo do disposto no art.º 115.º do EPARAM (314) e no art.º 39.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), resolveu adjudicar (315) à CGD a contração de um empréstimo, na modalidade de conta corrente, até ao montante de 30 milhões de euros.

O correspondente contrato de abertura de crédito em conta-corrente, para vigorar entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2016, foi assinado entre as partes a 15 de dezembro de 2015, pese embora não tivesse chegado a ocorrer qualquer utilização dos fundos em causa no referido período.

8.2.1.2. Dívida pública fundada

Em 2016 o recurso ao crédito de médio e longo prazo rondou os 261,8 milhões de euros, montante obtido nas operações de financiamento descritas seguidamente.

A) Empréstimo obrigacionista "RAM 2016-2026" 165M

Ao abrigo do art.º 38.º da LFRA e do art.º 9.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, o Governo Regional, através da RCG n.º 921/2015, de 22 de outubro, resolveu contrair um empréstimo obrigacionista, até ao montante de 165 milhões de euros, destinado à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais.

A outorga dos contratos visando aquela emissão obrigacionista (316), no montante global de 165 milhões de euros, denominada "RAM 2016-2026", ocorreu a 10 de dezembro de 2015, ficando a responsabilidade da Organização, Montagem e Garantia de Subscrição com o Caixa-BI, a CGD, o BCP, o BANIF-BI, e o BANIF, e o contrato de serviço de Agente Pagador com o BCP, o BANIF-BI e o Caixa-BI.

Em conformidade com a respetiva ficha técnica, as obrigações foram emitidas em seis séries, entre 11 de janeiro e 17 de novembros de 2016, por um prazo de 10 anos, a contar da data de subscrição da 1.ª série, vencendo juros semestrais, à taxa Euribor a 6 meses com um spread ponderado pela taxa das OT acrescida de 1,6 % (317), ocorrendo o reembolso em 12 prestações semestrais, iguais e sucessivas, a partir da 9.ª data de pagamento de juros.

B) Empréstimo NB 20M(euro)

Por meio da Resolução n.º 921/2015, de 22 de outubro, o Governo Regional deliberou a contração de um empréstimo de longo prazo, até ao montante de 20 milhões de euros, destinado à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, ao abrigo do disposto no art.º 9.º do DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, e no art.º 38.º da LFRA. Tal deliberação veio entretanto a ser reformulada por meio da Resolução n.º 10/2016, do Conselho do Governo de 14 de janeiro (318), que procedeu a substituição da ficha técnica do empréstimo e aprovou a correspondente minuta do contrato.

Aquele empréstimo foi contratado com o Novo Banco, S.A., na modalidade de contrato de abertura de crédito, outorgado a 19 de janeiro de 2016, com um período de utilização até 31 de dezembro de 2016, tendo o desembolso ocorrido numa única tranche a 14 de dezembro do referido ano.

O empréstimo dispõe de um prazo de 10 anos, com pagamento de juros semestral, à taxa Euribor a 6 meses (floor 0 %) mais um spread ponderado pela taxa das OT acrescida de 1,6 % (319). O reembolso do capital, com um período de carência até 31/12/2019, deverá decorrer em 12 prestações semestrais iguais e sucessivas com início em 30/06/2020.

C) Empréstimo obrigacionista "RAM 2016-2022" 75M

Através da Resolução n.º 1000/2016, de 22 de dezembro, o Conselho do Governo deliberou a contração de um empréstimo obrigacionista, até ao montante de 75 milhões de euros, ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 3, da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, e no artigo 9.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, destinado à consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso (320).

Esta emissão obrigacionista, denominada "RAM 2016-2022", foi adjudicada ao consórcio formado pelo BCP, Caixa-BI e CGD, sendo outorgado a 22 de dezembro de 2016 o correspondente contrato de organização, montagem, colocação e garantia de subscrição, assim como o contrato de serviço de agente pagador.

Aquelas obrigações foram emitidas em duas séries, ocorrendo a primeira, no montante de 45 milhões de euros, a 27 de dezembro de 2016, e a segunda, no valor de 30 milhões de euros, a 24 de janeiro de 2017. A emissão tem um prazo de 6 anos, a contar da data de subscrição da 1.ª série, vencendo juros semestrais, à taxa Euribor a 6 meses com um spread ponderado pela taxa das OT acrescida de 1,3 % (321), sendo o reembolso em 3 prestações anuais, iguais e sucessivas, a efetuar na 8.ª, 10.ª e 12.ª datas de pagamento de juros.

D) Empréstimo BIC 30M(euro)

No âmbito do artigo 38.º da LFRA e do artigo 9.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, o Governo Regional, através da Resolução n.º 1000/2016, de 22 de dezembro, decidiu contrair um empréstimo, no montante de 30 milhões de euros, destinado a substituir dívida existente.

Este financiamento, realizado sob a forma de mútuo junto do Banco BIC Português, S.A., através de contrato outorgado a 22 de dezembro de 2016, foi disponibilizado numa única tranche na data do contrato, dispondo de um prazo de 7 anos, com pagamento de juros semestral, à taxa Euribor a 6 meses (com floor de 0 %) acrescida de 2,625 %. O capital tem um período de carência 3 anos, com o respetivo reembolso a decorrer em 7 prestações semestrais de 3 milhões de euros e a última de 9 milhões de euros.

E) Refinanciamento de dívida comercial até 150 M(euro)

Ao abrigo do disposto no art.º 38.º, n.º 2, da LFRA, conjugado com o art.º 7.º, n.º1, do diploma que aprovou o ORAM para 2014 e com o art.º 141.º, n.º 2, da Lei do OE para aquele ano, o Governo Regional, através da Resolução n.º 947/2014, do Conselho do Governo de 8 de outubro, decidiu contrair empréstimos destinados à regularização de dívida comercial, até ao montante de 150 milhões de euros (322).

Aquele financiamento foi repartido por entre cinco instituições de crédito, tendo os correspondentes contratos sido outorgados a 14 de outubro de 2014, com um prazo de utilização do crédito de até 180 dias após a respetiva data de assinatura, o qual, em certos casos, viria contudo a ser alargado a 2015 e a 2016, por meio de aditamentos aos correspondentes contratos (323).

Os empréstimos foram concedidos por um prazo de 10 anos, decorrendo a respetiva amortização, em 16 prestações semestrais iguais e sucessivas, entre abril de 2017 e outubro de 2024. De acordo com as cláusulas contratuais, há a possibilidade de prorrogação ou renovação dos prazos, tendo igualmente a RAM a faculdade de proceder ao reembolso antecipado total ou parcial. Quanto ao custo deste financiamento, foi fixada a taxa Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 2,95 %, sendo os juros pagos semestralmente.

O quadro discrimina os montantes máximos contratados com cada um dos financiadores, assim como os desembolsos já concretizados, observando-se que em 2016 a Região embolsou cerca de 1,8 milhões de euros por conta daquela operação de financiamento.

QUADRO VIII.2

Execução do financiamento até 150M(euro)

(ver documento original)

8.2.1.3. Aplicação do produto dos empréstimos

O quadro que se segue evidência a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito em 2016, em função da respetiva origem e montantes.

QUADRO VIII.3

Aplicação do produto dos empréstimos

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLII e XLII-I a IV da Conta da RAM de 2016.

Em termos globais a receita proveniente dos financiamentos obtidos foi utilizada maioritariamente na amortização de outros empréstimos, finalidade que absorveu 53,1 % do total, correspondendo a 139,1 milhões de euros.

A aplicação em transferências correntes para os SFA atingiu 78 milhões de euros, valor a que acrescem 5,6 milhões de euros de transferências de capital, totalizando as transferências 83,6 milhões de euros, ou seja, 31,9 % do produto dos empréstimos.

Destaca-se ainda a utilização em ativos financeiros, que atingiu 37,3 milhões de euros, representando 14,3 % do total.

8.2.2. Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2016

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2016, e a respetiva variação líquida face ao período anterior consta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.4

Movimento da dívida direta

(ver documento original)

Fonte: Elaborado a partir dos anexos XXXVII e XXXVIII da Conta da RAM de 2016.

Da análise aos dados do quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2016 a dívida pública direta da RAM aumentou 4,5 %, totalizando 3,3 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um acréscimo líquido de 144,2 milhões de euros;

. A variação líquida registada resulta do incremento dos novos empréstimos, na ordem dos 274 milhões de euros, atenuado pelas amortizações registadas, na ordem dos 129,7 milhões de euros;

. Relativamente à composição da dívida, à semelhança do ocorrido ano anterior, ocorreu um significativo aumento da dívida obrigacionista em contrapartida de uma redução da dívida bancária.

. Dos aumentos acima evidenciados destaca-se ainda o empréstimo de 12,2 milhões de euros, junto do BST, na medida em que não se refere a um novo empréstimo contraído, mas sim à assunção pela RAM de um empréstimo da empresa Madeira Tecnopolo, S.A. (324)

8.3. Dívida direta dos SFA

O DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2016 condicionou, à prévia autorização do SRF, o acesso ao financiamento ou à concretização de operações de derivados, por parte das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais (325).

À semelhança do ano anterior, o Relatório da Conta da Região de 2016, no seu anexo XXI, evidencia a dívida daquele subsetor a 31 de dezembro e a respetiva variação face ao período precedente verificando-se, a par da inexistência de dívida direta dos SFA, a seguinte evolução ao nível das EPR:

QUADRO VIII.5

Dívida direta das EPR (exceto GR)

(ver documento original)

Fonte: Anexo XXI da Conta da RAM de 2016 e informação anexa ao ofício n.º PT30-SRFDROT-2017-S0001355, de 31/07/2017.

No final de 2016 a dívida direta das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais rondava os 757,4 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 8,1 % (67,1 milhões de euros) face ao ano anterior, observando-se que em 2016 todas aquelas entidades reduziram a sua dívida.

Note-se no entanto que esta evolução respeita exclusivamente à dívida perante as entidades externas à administração, dado que a referida diminuição foi compensada por novos empréstimos concedidos pela RAM, os quais atingiram, no ano, 68,1 milhões de euros para o conjunto daquelas entidades.

A este propósito, anota-se que a Conta da Região de 2016 não fornece informação que permita identificar o montante da dívida daqueles organismos à RAM, bem como a correspondente evolução pois não fica claro como é que se passa de uma dívida, a 31/12/2015, de 316,3 milhões de euros, a que se adicionam os novos empréstimos concedidos, para o montante indicado no relatório sobre a conta (326) que era, em 31/12/2016, de 68,1 milhões de euros.

Embora a explicação da redução da dívida ao GR, num montante superior a 300 milhões de euros, seja explicada pela conversão de empréstimos em capital social, a Conta da Região também não apresenta dados que permitam conhecer a exata dimensão destas operações (327).

Acerca desta matéria, em contraditório, a VPG veio lembrar que "na Conta da Região consta a informação patrimonial referente a cada EPR" e que "a informação deste subsetor tem vindo a ser sucessivamente melhorada", acrescentando que na próxima Conta irá "providenciar pela inclusão da informação indicada".

Neste contexto, relativamente a 2016, a VPG veio apresentar informação detalhada acerca dos contratos de mútuo celebrados entre a RAM e as EPR, assim como a identificação dos empréstimos e prestações suplementares convertidos em capital social. Daquela informação extrai-se, em síntese, que, em 2016:

- Os mútuos celebrados entre a RAM e as EPR totalizam (euro) 69.072.170,46, tendo o valor efetivamente utilizado atingido (euro) 68.092.370,94;

- O montante dos empréstimos e prestações suplementares convertidos em aumentos de capital totalizaram (euro) 323.847.667,12;

- O valor da dívida daquelas entidades à RAM, a 31 de dezembro, era de (euro) 68.092.370,94.

8.4. Dívida administrativa

O quadro seguinte caracteriza os principais agregados da dívida administrativa da Região, apurada com referência a 31 de dezembro de 2016. O conceito de dívida administrativa aqui patente corresponde ao conjunto dos Passivos (328) do setor das administrações públicas, na asserção introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA).

Nos termos do art.º 2.º, n.º 4, da LEO (329), o setor das administrações públicas integra as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, sendo designadas por entidades públicas reclassificadas (EPR).

QUADRO VIII.6

Dívida administrativa (passivos) em 2016

(ver documento original)

Fonte: Anexo L da Conta da RAM de 2016 e Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso remetida pela DROT.

No final de 2016, a dívida administrativa da Região atingia 511,1 milhões de euros, dos quais cerca de 373,2 milhões (73 % do total) eram da responsabilidade da administração direta.

Em termos agregados, para o conjunto das administrações públicas, verifica-se que o agrupamento "Juros e outros encargos" representa a maior fatia do total (61,7 %), seguindo-se o da "Aquisições de bens e serviços" (25,6 % do total). Sobressai também o facto de 88,6 % dos valores em dívida terem origem em despesa corrente.

Do conjunto dos passivos das administrações públicas, a 31 de dezembro de 2016, cerca de 309,5 milhões de euros (60,5 %) representavam contas a pagar (330), e destas, aproximadamente 44,3 milhões constituíam pagamentos em atraso (331), conforme evidencia o quadro abaixo.

QUADRO VIII.7

Composição dos passivos

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso remetida pela DROT.

Globalmente os pagamentos em atraso correspondiam a 14,3 % das contas a pagar, contudo essa proporção era bastante mais significativa nas EPR (38,2 %), sendo menos expressiva no Governo Regional e nos SFA (8,0 % e 4,3 %, respetivamente).

As EPR destacam-se como principal responsável pelos pagamentos em atraso, visto que o respetivo montante (25,8 milhões de euros) correspondia a 58,1 % do total em atraso a 31 de dezembro.

Não obstante os elevados montantes em dívida, regista-se uma evolução favorável face ao ano anterior, já que o valor global dos passivos sofreu uma diminuição de 39,6 %, representando 335,4 milhões de euros, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.8

Variação da dívida administrativa (passivos)

(ver documento original)

Fonte: Relação dos passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso remetida pela DROT.

A redução registada foi suportada maioritariamente pelo GR, com uma diminuição de 217,6 milhões de euros (36,8 %), seguido das EPR, que reduziram em quase metade o respetivo montante.

No âmbito da Estratégia de Pagamento de valores em dívida (332), é de referir que, da confrontação da informação do Anexo L.I da Conta da RAM de 2016 com os dados do ano anterior, conclui-se que, do montante que se encontrava previsto pagar em 2016 (316 milhões de euros), foram pagos 314,1 milhões de euros, tendo sido reescalonados 1,9 milhões de euros.

Deste modo, a 31/12/2016 o montante global da dívida por regularizar totalizava 497 milhões de euros, montante que deverá ser liquidado maioritariamente entre 2017 e 2019 de acordo com o previsto naquele plano, que se estende até ao ano 2026.

8.5. Responsabilidades por garantias prestadas

As responsabilidades da RAM por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante o cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se e quando, as garantias prestadas vierem a ser executadas (333).

Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales venham eventualmente a entrar em situação de incumprimento perante as entidades financiadoras.

A concessão de avales por parte da RAM encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho, pelo artigo 62.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, e pelo artigo 56.º do DLR n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro.

8.5.1. Concessão de avales em 2016

Em observância ao disposto no art.º 3.º do diploma que encerra o mencionado regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no art.º 15.º do DLR n.º 17/2015/M, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2016, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

Conforme resulta do Anexo XLV da Conta da RAM de 2016, no ano em referência, contrariamente ao registado nos anos anteriores, a Região não emitiu qualquer garantia financeira (334).

Por aqui também se conclui que foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2016.

8.5.2. Responsabilidades da RAM por avales concedidos

O quadro apresenta a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2016.

QUADRO VIII.9

Estrutura das responsabilidades a 31/12/2016

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2016.

Os dados patentes no quadro, em conjugação com o respetivo detalhe constante do Anexo XLIV da Conta da RAM, merecem os seguintes destaques:

. No final de 2016 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 1.015,8 milhões de euros;

. O valor das prestações de juros em situação de incumprimento, incluído naquele montante, rondava 1,5 milhões de euros;

. As entidades empresariais eram as principais beneficiárias daquelas garantias, representando 97,8 % do total, de entre as quais sobressaem as empresas de capitais públicos, com 984,3 milhões de euros, ou seja, 96,9 % do total;

. Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do sector público destacam-se as referentes ao SESARAM, E.P.E. (225 milhões de euros), à EEM, S.A. (220 milhões), à APRAM, S.A. (148,8 milhões), à SMD, S.A. (115,1 milhões) e à Ponta Oeste, S.A. (99 milhões), as quais, em conjunto, representavam 79,5 % do valor global das responsabilidades em 31 de dezembro de 2016.

8.5.3. Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2016 o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, aproximava-se dos 4 milhões de euros, valor que era maioritariamente constituído por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.

QUADRO VIII.10

Incumprimento a 31/12/2016

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2016.

O exercício de 2016 assinala um aumento do montante em incumprimento, na ordem dos 24,2 % (ou seja, 777,2 mil euros) face ao ano anterior, acentuado assim a tendência de aumento do incumprimento já registada no ano precedente (3,2 %).

Os incumprimentos com maior significado centram-se no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo, os quais representam 99,9 % do total em incumprimento.

QUADRO VIII.11

Principais situações de incumprimento (335)

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2016.

Verificou-se um ligeiro aumento do número de entidades em situação de incumprimento, comparativamente ao ano anterior, sendo no entanto mais significativo o já referido aumento dos montantes envolvidos.

Destaca-se ainda o facto de 69,4 % do total dos valores em incumprimento concentrar-se em apenas duas entidades (Ilhas Verdes, Lda.. e Tunimadeira, Lda..).

Em relação aos beneficiários de aval apontados no quadro 11, a VPG, no exercício do contraditório, identificou as entidades cujos incumprimentos foram entretanto sanados, dando ainda conta dos principais procedimentos adotados por aquele Departamento Regional no acompanhamento e resolução de cada uma das situações, conforme se segue:

a) "Entidades cujas prestações em atraso foram totalmente regularizadas no ano 2017:

- CLUB SPORT MARÍTIMO DA MADEIRA;

- CLUBE DESPORTIVO NACIONAL".

b) ILHAS VERDES - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda.: Sobre o Processo Executivo n.º 141/13.4TC.FUN, instaurado pelo Millennium BCP contra a Empresa, foi referido que, "o Juiz decidiu, por Despacho de 18.06.2016, a manutenção da avaliação da perita-avaliadora designada pelo Tribunal e a realização da venda dos lotes 1 e 3, mediante propostas em carta fechada, no dia 13-10-2016 (a verba 2 não seria vendida no âmbito do processo executivo, aqui em causa, daí não ter sido avaliado, pois já existia penhora anterior" no âmbito de outro Processo,

Entretanto, "o Processo Executivo n.º 141/13.4TC.FUN-A foi suspenso, ficando sem efeito a diligência de venda dos bens penhorados, nos termos do artigo 17.º-E do CIRE, em virtude do processo especial de revitalização (PER), apresentado pela ILHAS VERDES, Lda., no Tribunal Judicial da Comarca da Madeira, Instância Central do Funchal, Secção de Comércio J2 (Proc. n.º 4813/16.3 T8FNC), o qual tem em vista a aprovação de um plano de recuperação da Empresa e do qual a RAM faz parte integrante, conforme despacho de 11-10-2016".

Referiu-se finalmente que, "consultado, recentemente, o mandatário da RAM sobre o supra identificado processo executivo, o mesmo respondeu que se mantém a suspensão da execução, em virtude do PER apresentado".

c) TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Lda.: Em atualização da situação relativa a este beneficiário, a VPG informou que aguarda "a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. relativamente ao n/ oficio n.º 14 de 07.01.2015, cujo conteúdo defendido pela RAM foi reforçado ou reiterado pelo n/ ofício n.º 476 de 21-11-2017".

d) JOSÉ DOS SANTOS: Em referência à situação deste beneficiário, foi identicamente referido aguardar-se "a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. relativamente ao n/ ofício n.º 14 de 07.01.2015, cujo conteúdo defendido pela RAM foi reforçado ou reiterado pelo n/ ofício n.º 476 de 21-11-2017".

e) IATE CLUBE QUINTA DO LORDE: Foi referido que "atendendo aos resultados apurados pela Inspeção Regional de Finança (IRF) no Relatório n.º 2/2013 sobre a Auditoria ao sistema de controlo interno do extinto IDRAM, o qual foi remetido para o Ministério Público (...) e cuja decisão ainda se aguarda, o Governo Regional decidiu não transferir as verbas contempladas no Contrato-Programa de Desenvolvimento Desportivo n.º 266/2000, de 30 de outubro, para fazer face às últimas prestações vencidas em 19-01-2016 (parcial), em 19-04-2016, em 19-07-2016 e em 19-10-2016 referente ao Contrato de Empréstimo n.º 97410000092910019 de 16-10-2001, contratado pelo late Clube Quinta do lorde na Caixa Geral de Depósitos, S.A. (CGD).

Por essa razão, a RAM "na qualidade de avalista do empréstimo acima identificado, foi interpelada pela CGD para proceder ao pagamento das responsabilidades vencidas e não pagas. Nesta data, decorre o Processo Executivo n.º 1964/17.0T8FNC, promovido pela CGD contra a RAM. Aguarda-se a posição da CGD quanto à solicitação de dispensa do pagamento de honorários do agente de execução, atendendo a que a RAM já tinha demonstrado a sua disponibilidade para pagar a dívida exequenda de imediato e na totalidade e sem a intermediação da agente de execução (...)".

f) MADIF - Comércio e Indústria de Transformação de Frutas da Madeira, Lda.: Foi indicado que, no âmbito do processo de execução n.º 29/14.1TCFUN, que opõe o BANIF e as "executadas RAM e MADIF, Lda., foi considerada procedente a sentença proferida pelo Tribunal em 21.10.2015, que julgou a oposição da RAM à referida ação executiva, tendo absolvido a RAM da instância, em definitivo, prosseguindo a execução, apenas, contra a MADIF, Lda. Aos 13-12-2016, o Tribunal declarou extinta a execução por insuficiência ou inexistência de bens suscetíveis de penhora da titularidade da MADIF, Lda.. Entretanto, os montantes ainda em dívida foram objeto de Contrato de Cessão de Créditos celebrado a 17-06-2016, entre o Banco Santander Totta (...) para a sociedade Insolve II LX S.A.RL., atual titular do crédito".

Foi ainda referido que estão "a ser efetuadas diligências no sentido da verificação ou confirmação de património da MADIF, Lda, atendendo que no supra referido processo de execução, o mesmo foi extinto por inexistência de bens suscetíveis de penhora. Nomeadamente, os equipamentos e as instalações que supõem-se serem da MADIF, Lda. e que poderão não ter sido objeto de registo pela sua natureza, bens móveis e benfeitorias".

8.5.4. Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.5.4.1. Pagamentos

Em 2016 a Região suportou encargos num montante global de 768 mil euros, em resultado de situações de incumprimento definitivo por parte dos seguintes beneficiários das garantias.

QUADRO VIII.12

Pagamentos por execução de avales

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLVII da Conta da RAM de 2016.

O montante suportado reduziu-se em 5,7 % face ao ano anterior, correspondendo ainda assim ao terceiro valor anual mais elevado desde 2010.

8.5.4.2. Reembolsos

No âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em consequência dos pagamentos efetuados por conta de avales executados em anos anteriores, foram reembolsados, no ano 2016, 34,8 mil euros.

QUADRO VIII.13

Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLVI da Conta da RAM de 2016.

Estes reembolsos, efetuados integralmente no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, apresentaram um valor significativamente inferior ao recuperado no ano anterior, figurando como o valor anual mais reduzido desde 2010.

8.5.4.3. Evolução dos pagamentos e reembolsos

Recorrentemente a Região tem vindo a ser interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento. Tais situações centram-se, essencialmente, no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo (336).

QUADRO VIII.14

Pagamentos e reembolsos por beneficiário

(ver documento original)

Fonte: Anexos XLVI e XLVII da Conta da RAM de 2016 e Parecer à Conta da RAM de 2015.

Observa-se que a maior parte dos valores por recuperar concentram-se em apenas três entidades, de entre as quais se destaca a empresa Irmãos Castro, Lda., da qual a RAM tem a haver cerca de 2,7 milhões de euros.

Neste âmbito, no exercício do contraditório a VPG veio afirmar que tem sido estratégia do Governo Regional "resolver os casos mais problemáticos mediante o pagamento às entidades bancárias dos valores avalizados (...), celebrando-se, em paralelo, acordos de regularização dessa divida com os beneficiários dos avales, em prestações mais adequadas à libertação de meios que as atividades desenvolvidas pelas mesmas proporcionam", acrescentando que, apesar disso, "existem casos em que não foi possível a celebração de acordo de regularização da dívida assumida pela Região, pelo que estão em curso ou a ser preparadas ações executivas, judiciais ou fiscais, contra os seguintes beneficiários de aval":

a) IRMÃOS CASTRO, Lda.: A informação apresentada refere que "continua em suspenso a eventual instauração de uma ação executiva contra os sócios da "Irmãos Castro, Lda.", para pagamento da importância assumida pela RAM perante o Grupo CGD, atendendo a que existem outros processos em Tribunal que foram movidos pela RAM, análogos ao que se pretende instaurar contra as mesmas entidades", acrescentando que, relativamente ao crédito assumido pela RAM perante o consórcio bancário, "estão a decorrer as seguintes ações:

- Intervenção em Processo de Execução n.º 5357/99.1TVLSB do Tribunal da Comarca de Lisboa (...): Por notificação datada de 08.04.2015, foram as partes notificadas da declaração da deserção da instância por falta de impulso processual. Uma vez que a falta de impulso processual não se deveu a negligência da RAM e que esta reclamou créditos no âmbito do referido processo executivo, por requerimento datado 23.04.2015, foi solicitada a renovação da instância executiva para a efetiva verificação, graduação e pagamento do crédito da RAM. O Tribunal não proferiu qualquer despacho quanto ao pedido de renovação da instância executiva pela RAM. Em 26.04.2016, o Tribunal profere despacho em que considera possível o entendimento de que não se mostravam verificados os pressupostos de que dependeria a deserção da instância executiva e ordena a notificação do Exequente primitivo para esclarecer se perdeu o interesse no prosseguimento da execução. Em 03.05.2016 o Tribunal ordena a subida do recurso de agravo interposto pelo Exequente em fevereiro de 2012. Em 23.05.2016, a RAM interpôs recurso de apelação do despacho proferido pelo Tribunal (em 26.04.2016) consignando que a deserção da instância operou todos os seus efeitos, que o Exequente e Executados não se pronunciaram naquela data quanto à deserção da instância e quanto ao pedido de renovação da instância pela RAM tendo, assim, operado caso julgado formal. O Tribunal, em 30.06.2016, proferiu despacho a admitir o recurso de apelação interposto pela RAM mas declarou, sem efeito a extinção da instância executiva por deserção. Por notificação datada de 04.01.2017, a RAM foi notificada de decisão singular do Tribunal da Relação de Lisboa que considerou que o despacho recorrido constitui um despacho de mero expediente dirigido ao Exequente e que, como tal, não é recorrível, Em 19.10.2017, a RAM foi notificada de decisão singular proferida pelo Tribunal da Relação de Lisboa relativa ao recurso de agravo interposto pelo Exequente (em fevereiro de 2012), que declarou a nulidade do despacho recorrido e ordenou que fosse proferido outro que desse execução ao acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa prolatado em 2011.

- Ação de Reclamação de créditos instaurada no âmbito da venda do 2.º imóvel com a inscrição n.º 01166 (apenso ao Processo de Execução 5357/99.1TVLSB [...]): A RAM, em 14.07.2016, foi, novamente, notificada para reclamar créditos, sendo que em 13.05.2010 a RAM já havia reclamado créditos. Por cautela, em 12.09.2016, a RAM voltou a apresentar reclamação de créditos suscitando, no entanto, uma questão prévia onde consigna que já havia reclamado créditos em 2010 em virtude de citação datada de 21.04.2010. Em 23.09.2016, a RAM, na sequência da reclamação de créditos que apresentou, foi notificada da impugnação deduzida pelos executados José António Castro e esposa Maria Teresa do Nascimento Melim Castro (Proc. n.º 5357/99.1TVLSB-B [...]), na qual é invocado que a RAM, em 2012, terá intentado uma ação executiva que teve por título executivo uma livrança que foi declarada prescrita pelas Varas Cíveis do Funchal, decisão confirmada pelo Tribunal da Relação de Lisboa. Em 06.10.2016, a RAM apresentou resposta à impugnação deduzida pelos Executados José António Fernandes de Castro e Maria Teresa do Nascimento Melim.

- Ação Declarativa Ordinária de condenação contra o réu Augusto Gonçalves Marques (...), que corre termos no Tribunal da Comarca da Madeira (...), sob o n.º 1413/09.8TBSCR: A RAM propôs ação declarativa pedindo a condenação do Réu no pagamento de indemnização no valor de 30,098,63E, acrescida de juros de mora até efetivo e integral pagamento, em virtude do Réu ter feito seu o dinheiro da venda de imóvel penhorado sobre o qual a RAM detinha garantia real registada. Em 29.04.2015, foi a RAM notificada do despacho, proferido pelo Tribunal da Comarca da Madeira, que declara a instância suspensa até que seja decidida, com trânsito em julgado, a questão relativa à omissão da citação do credor hipotecário em cujo direito a RAM foi sub-rogada no âmbito da ação executiva que corre os seus termos sob n.º 5357/99.1TVLSB no Tribunal da Comarca de Lisboa (...). Em 12.05.2015, na sequência da notificação da deserção da instância executiva por falta de impulso processual do Exequente Augusto Marques, Réu na presente ação declarativa, a RAM requereu o levantamento da suspensão da instância. Em 15.12.2015 a RAM foi notificada para promover a junção aos autos de certidão judicial que ateste a deserção da instância executiva com nota do trânsito em julgado da decisão. Na sequência do despacho proferido na ação executiva atinente à não verificação dos pressupostos da deserção da instância executiva, a RAM informou os autos do teor do sobredito despacho e da dificuldade em obter a certidão cuja junção foi ordenada. O Tribunal da Comarca da Madeira, em 06.09.2016, notificou a RAM da decisão de manter a suspensão da instância já determinada. No dia 08.11.2016 a RAM promoveu a junção aos autos de certidão onde consta a notificação da deserção da instância mas sem nota de trânsito em julgado. Por notificação, datada de 07.11.2017, a RAM foi notificada da renovação do despacho que mantém a suspensão da instância".

Informa-se ainda que, relativamente ao "Processo sob o n.º 13/12.TCFUN (Ação executiva para pagamento de quantia certa, 2.699.815,75(euro) [...]),mantém-se a informação (...)" constante do Parecer sobre a Conta da RAM de 2015, "pese embora as várias diligências junto do mandatário da RAM, o qual diz ter em preparação uma ação (...) declarativa a intentar contra os avalistas devedores para, assim, conseguir defender os interesses da RAM, existindo dúvidas sobre as respetivas garantias patrimoniais".

b) MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.: Foi referido que, "continua a decorrer a ação executiva contra a empresa" (Processo n.º 285/09.7TCFUN), com vista à recuperação dos créditos assumidos pela RAM, "estando em curso diligência de penhora de bens da executada, e, neste âmbito, em 04.11.2014, foi comunicada a penhora do crédito da executada sobre a "APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S.A.". Entretanto, foi junto aos autos, pela agente de execução, certidão da conservatória do registo comercial, comprovativa do cancelamento da matrícula da sociedade executada (...). Como afirmado pelo mandatário da RAM, suscita-se a questão da legitimidade da executada relativamente à extinção da instância, não obstante a realização de diligências de penhora em curso e a subsistência de penhoras anteriormente realizadas. Recentemente, o mandatário da RAM, em consequência da extinção da execução, pelo referido Processo Administrativo de Dissolução instaurado pelo AT-RAM, veio sugerir para reagir a essa decisão um novo procedimento de contratação de prestação de serviços, o qual, atendendo à sua envolvência, está a ser ponderado".

c) Clube de Futebol União: A informação refere que "a RAM celebrou três acordos de regularização de dívida com a entidade credora, BANIF, que possibilita o pagamento da dívida em consonância com o plano de pagamento dos contratos originalmente contratados pelo mutuário e beneficiário do aval da RAM. Datam de 04.09.2014 e 05.09.2014, tendo sido aprovados pelas Resoluções n.º 862/2014, n.º 863/2014, e n.º 864/2014, de 4 de setembro". Acrescenta que, correm termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal dois processos de execução fiscal movidos pela RAM, e que, "aos 16.11.2015, o Clube de Futebol União deduziu oposição ao processo de execução fiscal n.º 2810201501246429 (...). De igual forma, o Clube de Futebol União deduziu oposição ao processo de execução fiscal n.º 2810201601101692, conforme comunicação da AT-RAM, com o n.º 14730 de 25.08.2016. Aquelas oposições foram contestadas pela RAM. Assim, aguardam-se os resultados daquelas ações executivas".

d) SÓFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.: No seguimento da informação apresentada no Parecer à Conta da RAM de 2015, é referido que "foi, finalmente, obtido acordo entre as partes", tendo sido a 23 de janeiro de 2017, "outorgado o 2.º Aditamento ao Contrato de Assunção e Confissão de Divida com Acordo de Pagamento celebrado aos 18.02.2008, com as sociedades "ILHOPAN - Panificação e Pastelaria, Lda." e 'BOMBOLO - Panificação e Pastelaria, Lda.", sociedades que se substituíram à insolvente e devedora original, a "SOFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda., no âmbito da ação de insolvência n.º 1302/06.8TBSCR da empresa "SOFRITOS Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.", o qual foi aprovado pela Resolução n.º 19/2017 de 19 de janeiro. Neste último Acordo, a dívida em causa da "SOFRITOS Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.", foi transmitida às sociedades "ILHOPAN - Panificação e Pastelaria, Lda.", "BOMBOLO Indústria de Panificação e Pastelaria, Lda." e "MILHO FRITO, Unipessoal, Lda.".

e) SOUSAS & CABRAL, Lda.: A informação apresentada esclarece que, em relação à ação executiva contra esta empresa (Processo n.º 726/11.3TCFUN), "em particular sobre a contestação, por parte da RAM, da Petição de Oposição à execução requerida pela RAM (apenso 726/11.3TCFUN-A), aos 09.11.2015 foi realizada a diligência destinada à apresentação da resposta à matéria de facto, após ter sido encerrada a audiência de discussão e julgamento pelo competente Tribunal". Refere ainda que "no âmbito deste processo, permanecem as penhoras já realizadas e que respeitam à penhora do direito a duas heranças, de quem os executados são beneficiários", e que, "nos autos de oposição (apenso 726/11.3TCFUN-A), foi proferida sentença que julgou procedente a oposição", para concluir que neste contexto resta à RAM "lançar mão da ação declarativa, para ao abrigo do direito de regresso, obter o ressarcimento aqui em causa". Acrescenta por fim que, paralelamente, "e atendendo à referida necessidade de instauração de nova ação judicial, as partes continuam com as negociações com vista a obterem um acordo, destinado ao pagamento da quantia exequenda", negociação essa que se encontra num impasse, estando a ser ponderada "a propositura de uma ação judicial a intentar contra os avalistas devedores".

f) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: Foi informado que "nos termos da Resolução n.º 30 de 26.01.2017, foi autorizada a venda da embarcação "Manuel de Jesus" com matrícula FN-1684-C, propriedade de "NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.", à empresa "Emanuel Azevedo, Unipessoal Lda.", nos termos da Cláusula 6.ª do Acordo de Regularização de Dívida celebrado em 8 de junho de 2009, entre a sociedade "NUNES - Sociedade de Pescas, Lda." e a Região Autónoma da Madeira. O preço dessa aquisição corresponde ao valor em dívida do Acordo de Regularização de Dívida celebrado em 8 de junho de 2009, mantendo-se a hipoteca existente sobre a referida embarcação, bem como as demais garantias pessoais do Acordo de 2009". À data "estão em incumprimento as cinco últimas prestações mensais da Segunda Adenda ao Acordo de Regularização de Dívida datado de 8 de junho de 2009, a qual foi celebrada entre as partes em 22.02.2017, na sequência da referida Resolução n.º 30 de 26.01.2017", estando em curso, "insistência com vista à regularização da situação, através do ofício da DROT n.º 1570 de 20.09.2017".

g) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: A informação refere que continuam a aguardar-se "os desenvolvimentos dos processos de execução fiscal movidos pela RAM contra a empresa (...) e respetivos sócios, requeridos à então Direção Regional dos Assuntos Fiscais por ofícios DRT n.º 929 de 14.08.2013 (...) e n.º 394 de 29.04.2014 (...)", tendo sido "efetuada nova insistência pelo ofício DROT n.º 743 de 02-05-2017".

h) JOSÉ NELSON AGRELA MENEZES: Foi referido que "por apenso à ação executiva para pagamento de quantia certa, Processo n.º 608/07.3TCFUN (...), corre o Processo n.º 608/07.3TCFUN-A, ação destinada à habilitação dos herdeiros da executada entretanto falecida, (...). Em 17.07.2017, (...), o Tribunal proferiu despacho no apenso de habilitação de herdeiros que ordenou a citação edital dos herdeiros da executada pelo Agente de Execução para efeitos de contestação desta última ação. Entretanto, encontram-se pendentes diligências de penhora nos autos principais".

i) COOPESCAMADEIRA - Cooperativa de Pesca do Arquipélago da Madeira, CRL.: É referido que, "aos 10.04.2015, foi celebrada a 2.ª Alteração ao Acordo de Regularização de Dívida celebrado em 29-04-2005, a qual foi aprovada pela Resolução n.º 257 de 26.03.2015. Este Acordo está a ser plenamente cumprido".

j) Rui Armando Caldeira Ribeiro e Maria Lígia Caldeira Rocha: Foi referido que o Acordo de Regularização de Dívida celebrado (aprovado pela Resolução n.º 58/2014, de 6 de fevereiro) "(...) está a ser plenamente cumprido". Tendo no entanto, por carta datada de 09.11.2017, sido solicitada "a alteração do plano de pagamento, de forma a compatibilizar com a sua disponibilidade financeira, atenta à existência de uma divida à Autoridade Tributária. A proposta encontra-se em análise".

k) Maria Isabel Costa Silva e Sotero Trindade Gouveia Silva: A informação apresentada refere que "continua a correr o processo de execução fiscal intentado contra" estes beneficiários do aval, "o qual pende termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal".

Quanto "ao processo da IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM" é referido que, relativamente à ação instaurada por esta entidade "contra os atuais titulares do direito de superfície" (Processo n.º 48/15.0BEFUN de 04.02.2015), "os réus em 25.03.2015, foram chamados pelo Tribunal para contestar a ação instaurada pela IHM, EPERAM, tendo sido devolvidas as cartas daqueles últimos. Aos 10.04.2015, foi feita nova citação, tendo as cartas sido, novamente devolvidas. No dia 10.11.2017, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal solicita à agente de execução que proceda à citação dos sobreditos réus por contacto pessoal".

l) J. F. ALVES NUNES e J. A. ALVES NUNES: Foi informado que encontra-se "em incumprimento a prestação anual, vencida em 31.12.2016, respeitante ao Acordo de Regularização de Dívida de 31.03.2004, na sua última alteração de 29.12.2014 (...)", estando em "curso, insistências com vista à regularização da situação, através dos ofícios da DROT n.º 571 de 31.03.2016, n.º 1197 de 04-07-2017 e n.º 572 de 21.09.2017".

m) Inocêncio B. Bonito e esposa Idalina Maria Ferreira Abreu Bonito: Foi indicado que estão "em incumprimento as três últimas prestações mensais, respeitante ao Acordo de Regularização de Dívida de 05.04.2006, aprovada pela Resolução n.º 158/2016 de 31 de março. Em curso, insistência com vista à regularização da situação, entre as quais pelo ofício da DROT n.º 1571 de 20.09.2017". Em paralelo, está a ser acompanhado "o processo de formalização do contrato de cedência do direito de superfície, a celebrar entre a" IHM, EPERAM e os beneficiários do aval, "de forma a salvaguardar os interesses da RAM, conforme disposto no n.º 2 da Cláusula 3.ª do referido Acordo. Nesta data, falta concretizar as condições de registo e matriciais para proceder à formalização do contrato".

n) MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX: Foi referido que "no âmbito do Processo n.º 436/06.3TCFUN (...), permanece a penhora mensal sobre a pensão da Executada, tendo sido transferido a quantia retida pelo Agente de Execução, no valor total de 7 mil euros. Por outro lado, pese as inúmeras diligências realizadas nos autos pelo Agente de Execução no sentido da autorização para proceder ao registo do imóvel na Conservatória do Registo Predial para posterior penhora do quinhão hereditário da Executada (...), ainda não resultou possível efetuar esse registo".

8.5.5. Cobrança de comissões de aval

Em 2016, a receita proveniente da cobrança de comissão sobre os avales concedidos pela Região atingiu o montante global de 1,5 milhões de euros (incluindo juros de mora), valor que corresponde à totalidade dos montantes liquidados no ano.

Observa-se assim que, à semelhança do registado no ano anterior, a administração conseguiu efetuar no próprio exercício a cobrança da totalidade dos montantes liquidados, situação que não ocorreu nos períodos precedentes.

8.5.6. Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro que se segue sintetiza a evolução registada em 2016 das responsabilidades da RAM resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.

QUADRO VIII.15

Evolução das responsabilidades da RAM

(ver documento original)

Fonte: Anexo XLIV da Conta da RAM de 2016.

A análise àqueles dados permite concluir pelo seguinte:

. Em 2016, as responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias diminuíram em 52 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 4,9 % face ao ano anterior;

. Embora a diminuição se tenha verificado em todas as tipologias de entidades, o decréscimo deveu-se essencialmente à redução do volume das responsabilidades relativas às garantias prestadas a favor do sector público empresarial, que atingiu os 45,9 milhões de euros;

. O contributo para a redução do volume das responsabilidades associadas ao sector público empresarial foi extensivo a todas as entidades desta natureza, assumindo no entanto especial significado o da APRAM, S.A. (15,6 milhões de euros), da IHM, E.P.E. (7,9 milhões de euros), e da GESBA, Lda. (4,8 milhões de euros).

8.6. Quadro global da dívida

8.6.1. Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros e encargos correntes da dívida pública, em conformidade com os dados constantes da Conta da Região.

QUADRO VIII.16

Passivos Financeiros

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

Em 2016 os pagamentos relativos a passivos financeiros rondaram os 139,8 milhões de euros, esgotando em 99,9 % o montante orçamentado.

O referido montante coincide com as amortizações de empréstimos ocorridas no ano (vide o quadro 18), dado que, contrariamente aos dois anos anteriores, em 2016 não se realizaram operações de passivos financeiros associadas à conversão de empréstimos.

QUADRO VIII.17

Juros e outros encargos correntes da dívida

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

Os pagamentos contabilizados nas rubricas de juros e outros encargos correntes da dívida pública ascenderam a 109,9 milhões de euros, representando 94,9 % da respetiva previsão orçamental.

O quadro abaixo agrega os encargos com o serviço da dívida de acordo com a respetiva afetação, permitindo uma análise mais circunstanciada da estrutura de distribuição das diferentes componentes.

QUADRO VIII.18

Encargos globais com o serviço da dívida

(ver documento original)

Fonte: Anexos XXXIX, XL e XLVII da Conta da RAM de 2016.

A apreciação da consistência da informação constante da Conta com a dos seus anexos informativos resultou na identificação das seguintes deficiências nos anexos XXXIX e XL:

. O total de encargos correntes da dívida refletido no quadro 18 ((euro) 109.889.038,78) é inferior (em (euro) 4.819,60) ao montante contabilizado na Conta da RAM (euro) 109.893.858,38, evidenciado no quadro 17), porque essa parcela (que constitui a diferença) não se encontra refletida nos anexos ao Relatório da Conta que especificam a afetação dos referidos encargos (anexos XXXIX, XL e XLVII).

Em contraditório, a VPG veio confirmar que "por lapso não foi registado nos mapas em anexo À Conta da Região o montante de 4.819,60(euro), pagos pela Região ao Novo Banco, pela assunção pela Região Autónoma da Madeira da dívida do empréstimo contraído pela Empresa Jornal da Madeira, junto daquele banco, pelo que remeteremos errata à Conta da Região de modo a corrigir a informação". Tal correção (erratas aos anexos XXXIX e XL) veio a ser remetida ao TC (338), desconhecendo-se - na medida em que nada foi referido - se a mesma foi distribuida aos demais destinatários das contas, sendo certo porém que, à data da análise, a Conta da RAM publicada no sítio do Governo Regional não se fazia acompanhar dessa correção.

. A afetação das "outras despesas" apresentada no anexo XL não é coincidente com o anexo XXXIX. Em concreto, o anexo XL imputa o montante de (euro) 26.845,28, aos empréstimos obrigacionistas "RAM 2010-2019 (29 M(euro)" e "RAM 2016-2026 (165 M(euro)", em parcelas distintas das que resultam do anexo XXXIX) (339).

No exercício do contraditório a VPG argumentou que "no anexo XL os valores desagregam-se por empréstimo e no anexo XXXIX por entidade credora", pelo que, "se o apuramento se fizer por empréstimo, como consta no anexo XL, os montantes pagos à Interbolsa, CMVM e Euronext, terão de ser imputados aos empréstimos obrigacionistas sobre os quais essas despesas recaíram".

A explicação apresentada é ilusória na medida em que omite o facto do anexo XXXIX identificar, para além da entidade credora, os empréstimos a que a despesa está associada (340) sendo precisamente do cruzamento desses dados que resulta a inconsistência (341).

No que respeita aos encargos com o serviço da dívida destacam-se os seguintes aspetos:

. Em 2016, os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 249,7 milhões de euros, 56 % dos quais respeitam a amortizações;

. Os juros e outros encargos correntes da dívida totalizaram 109,9 milhões de euros, evidenciando um aumento de 7,8 % (7,9 milhões de euros) face ao ano anterior.

Há ainda a registar o facto de o Relatório da Conta da Região, no ponto relativo à dívida (342) (assim como nos correspondentes anexos), não conter qualquer menção ao pagamento de cerca de 28 milhões de euros relativos a juros, que se encontram classificados na rubrica de C.E. "03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros" (343), da Conta da RAM e que são referentes a encargos da dívida administrativa (nomeadamente juros de mora associados a acordos de regularização de dívida).

Recorde-se que o TC, nos Pareceres sobre as Contas da RAM referentes aos anos 2013, 2014 e 2015, manifestou o entendimento de que a contabilização daquele tipo de encargos na referida rubrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remete-los para uma rubrica de carácter residual. Esse entendimento radica no facto do classificador económico das despesas públicas ter reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública", resultando daí naturalmente que a prática de disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tende a degradar a transparência da prestação de contas.

Tal entendimento, já expresso nos Pareceres relativos às Contas da RAM de 2013, 2014 e 2015, vem aliás a revelar-se bastante pertinente, na medida em que, em 2016, à semelhança do ocorrido naqueles anos, a Região pagou cerca de 28 milhões de euros em juros da dívida administrativa sem que esse montante se encontre refletido nos encargos com a dívida (ponto 14.1.2. do Relatório).

Acrescente-se ainda, que a falta de informação sobre aquela despesa no referido ponto 14 do Relatório acaba por afetar a própria consistência daquele documento, visto que os dados relativos à execução da despesa do GR, constantes do ponto 7 do mesmo Relatório (em concreto no subponto "7.4.2.6 Serviço da Dívida"), contradizem a informação apresentada no referido ponto 14.1.2., contradição esta que não abona em favor da clareza que deve nortear um documento de prestação de contas.

No exercício do contraditório, à semelhança do ano anterior, a VPG veio reiterar que a classificação dos juros de mora na rubrica 03.05.02 "decorre de orientações da Direção-Geral do Orçamento relativamente a esta matéria, estando as mesmas expressas na Circular 1371 - Instrução para preparação do Orçamento do Estado para 2013 aprovadas por despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 6 de julho de 2012, e nas Circulares subsequentes com as orientações relativas à preparação dos Orçamentos dos anos de 2014 a 2018" (344).

Acrescenta a VPG que, com base na posição do TC, tem vindo sucessivamente a indagar a DGO sobre a contabilização dos encargos com juros de mora na referida rubrica, a qual "tem vindo a referir que "Ao nível da contabilidade financeira, os juros de mora por não cumprimentos dos prazos de pagamento a fornecedores integram as atividades operacionais e não de financiamento"".

Faz também salientar a VPG que "por uma questão de uniformização de procedimentos ao nível da classificação económica da despesa a Região tem cumprido com o disposto no Decreto-Lei n.º 26/2002 e com as orientações emanadas pela Direção Geral do Orçamento, sendo que o critério de classificar os juros de mora em rubrica específica para o efeito, D.03.05.02.J0.00, tem-se aplicado a todos os subsetores da administração pública regional e central, inclusivamente com o intuito de facilitar a identificação das despesas desta natureza para efeitos de apuramento das Contas, em contas nacionais".

Alega por outro lado que, no "ponto 7.4.2.6 Serviço da Dívida do Relatório da Conta da Região é efetuada análise à totalidade das despesas incluídas no agrupamento económico dos Juros e outros encargos e dos Passivos Financeiros, pelo que os juros de mora ao estarem incluídos na D. 03.05.02 - Outros juros são considerados para efeitos da referida análise".

Concluindo por fim no sentido de que, é seu "entendimento que a alínea i) das conclusões deve ser retificada porquanto a Região à semelhança das demais entidades públicas está a cumprir com instruções da DGO atinentes a esta matéria, sendo que, por outro lado, para efeitos de apuramento dos valores em Contas Nacionais é extremamente importante a existência de critérios uniformes".

À semelhança do referido no Parecer à Conta da RAM de 2015, reitera-se que a argumentação aduzida centra-se na vertente da justificação formal para a contabilização dos aludidos encargos naquela rubrica da classificação económica da despesa. Nada acrescenta porém quanto ao facto de o montante em causa não se encontrar refletido nos encargos com a dívida (ponto 14.1.2. do Relatório).

Quanto à referida justificação formal, importa reter que a invocada circular não contém qualquer fundamentação técnica para a contabilização dos juros de mora na rubrica 03.05.02 limitando-se a interpretar as notas explicativas ao classificador económico. Tal interpretação fixa-se no conteúdo literal das notas explicativas aos subagrupamentos da despesa 03.01 e 03.02, para concluir que o pagamento de juros de mora por dívidas a fornecedores não cabe nestes subagrupamentos. Ora, se aplicarmos o mesmo raciocínio à interpretação das notas relativas ao subagrupamento 03.05, somos levados a concluir que os encargos em causa também não encontram pleno cabimento nesse subagrupamento (345).

Serve isto para salientar que a solução deve ser encontrada com respeito pela legislação em vigor mas também com atenção à substância das despesas em causa, as quais, no caso em concreto, não podem ser dissociadas do endividamento da Região. Neste sentido, não será demais relembrar que os juros de mora em referência são resultado de uma acumulação consecutiva de dívida administrativa que, na prática, operou como forma financiamento. A prova de tal situação encontra-se aliás evidenciada no facto de que a Região, nos últimos quatro anos, tem vindo sucessivamente a recorrer ao crédito para proceder à transformação dessa dívida administrativa em dívida financeira.

8.6.2. Situação global de endividamento

O quadro agrega os montantes globais dos diferentes tipos de dívida das entidades que integram o setor das administrações públicas da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2016, nos termos que resultam do pontos 8.2.2, 8.3 e 8.4.

QUADRO VIII.19

Endividamento global da RAM

(ver documento original)

No final de 2016 o endividamento global do setor das administrações públicas da Região rondava os 4,6 mil milhões de euros, o qual era constituído maioritariamente por dívida direta, que representava 87,9 % do total.

Comparativamente ao ano anterior regista-se uma redução global na ordem dos 267,6 milhões de euros, originada essencialmente pela diminuição dos passivos, em 335,4 milhões de euros, que foi no entanto atenuada por um aumento da dívida direta em 77,1 milhões de euros. Por tipologia das entidades, aquela variação é explicada principalmente pela diminuição das dívidas das EPR, em 166,7 milhões de euros, e do GR, em 82,7 milhões de euros.

Por fim, importa referir ainda, atentos os princípios da sustentabilidade das finanças públicas e da equidade intergeracional (346), que as responsabilidades contratuais plurianuais da Região foram avaliadas pela SRF em cerca de 9,7 mil milhões de euros (347), dos quais 3,2 mil milhões vencem entre 2017 e 2021.

8.6.3. Evolução do endividamento

O gráfico seguinte evidencia a evolução registada a partir de 2012 no volume global do endividamento e na estrutura da respetiva composição (348).

GRÁFICO VIII.5

Evolução do endividamento global

(ver documento original)

Globalmente observa-se que a tendência de crescimento do endividamento da RAM apresentou uma inflexão em 2016, registando-se uma redução de 5,5 % face ao ano anterior.

No período em análise assume particular destaque a inversão das posições relativas da dívida direta e da dívida administrativa, tendo esta última, que predominava em 2012, vindo a perder peso de forma consistente, enquanto a dívida direta vem assumindo cada vez maior preponderância.

Quanto à distribuição da dívida entre os sectores das administrações públicas, observa-se que a divida do GR, sendo a mais expressiva, não registou variações muito significativas no período em análise. Por outro lado, destaca-se a progressiva perda de significado da dívida dos SFA, e, em sentido contrário, o crescimento do peso do sector das EPR.

8.6.4. Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

Ao abrigo dos n.os 1, 2 e 3 do art.º 13.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, o Governo Regional encontrava-se autorizado a realizar diversas operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades e a celebrar acordos de pagamento para regularização de encargos de anos anteriores de, respetivamente, entidades públicas, EPR e entidades desportivas. De acordo com os dados fornecidos pela SRF:

a) Ao abrigo do n.º 1 daquele artigo realizou-se apenas uma operação, que consistiu num aumento do capital social da Madeira Tecnopolo, S.A., no montante de (euro) 1.325.463,76, a qual foi autorizada pela RCG n.º 25/2016, de 14 de janeiro.

b) Já no que se refere à previsão do n.º 2 da dita norma foi celebrado um acordo de pagamento, com a Tecnexecuta, Lda. (ARD N.º 1/SRAP/2016), envolvendo pagamentos em atraso e juros de mora, no montante global de (euro) 482.711,65. No mesmo âmbito legal a Região celebrou ainda duas adendas a ARD outorgados em 2014, envolvendo um montante global de 2,5 milhões de euros.

c) Quanto ao disposto no n.º 3, em 2016, a Região não realizou qualquer operação nesse âmbito.

Relativamente à observância do disposto nos n.os 1, 2 e 3 do art.º 10.º do referido diploma orçamental, atinentes ao endividamento de entidades incluídas no universo das administrações públicas em contas nacionais e das empresas do setor empresarial da Região, a SRF informou que, em 2016, não foram realizadas operações de financiamento abrangidas por aquelas disposições legais.

Nos termos da RCG n.º 813/2016, de 10 de novembro, a 10/11/2016 foi outorgado, entre a RAM e o Novo Banco, S.A., um aditamento ao Acordo de Subscrição relativo à emissão de obrigações garantidas pela República Portuguesa no montante de 437.917.415,90, bem como um aditamento ao Contrato de Prestação de Serviços de Agente Pagador referente à mesma emissão (349). O aditamento teve por objeto a correção da fórmula de apuramento da taxa de juro, tendo-lhe sido atribuídos efeitos retroativos à data dos contratos originários.

Assunção de dívida da MT, S.A.

Ao abrigo da autorização concedida pelo artigo 13.º, n.º 2, e em conjugação com o disposto no artigo 9.º, n.º 1, alínea a), ambos do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, o Governo Regional, através da Resolução n.º 756/2016, do Conselho do Governo de 27 de outubro, decidiu assumir, com efeitos reportados a 4 de agosto de 2016, a dívida vincenda emergente do contrato de empréstimo celebrado em 4 de fevereiro de 2014 entre o Polo Científico e Tecnológico, Madeira Tecnopolo, S.A., e o então BANIF, S.A., hoje Banco Santander Totta, S.A., até ao montante total de (euro) 12.214.447,56, de capital, acrescendo os juros e outros encargos vincendos.

Através desta operação a Região constituiu-se credora da Madeira Tecnopolo, S.A, tendo na mencionada Resolução o Governo Regional, ao abrigo do artigo 11.º do DLR n.º 17/2015/M, decidido celebrar um contrato de empréstimo com aquela empresa, no exato montante da referida assunção de dívida pela Região.

A assinatura do correspondente instrumento de assunção de dívida, entre a RAM, o BST, S.A. e a MT, S.A., ocorreu a 28 de outubro de 2016. Com a transmissão daquela dívida para a RAM foram renegociadas as condições de taxa de juro do empréstimo, mantendo-se, no essencial, as demais condições originárias do mesmo.

Aquele empréstimo, tendo por finalidade exclusiva o reembolso de dívidas ao BANIF, foi contratado por 15 anos, vencendo-se em 4 de fevereiro de 2029, decorrendo o respetivo em prestações semestrais constantes e sucessivas. Nas condições agora acordadas, para o período de 04/08/2016 a 04/02/2017 vencem-se juros à taxa de 3,73 %, e nos períodos subsequentes à taxa obtida pela média das cotações diárias da Euribor a 12 meses do mês anterior ao período de contagem de juros, acrescida de 3,2 pontos percentuais.

Em contraditório a VPG veio defender a bondade desta operação ao justificar que "a assunção do empréstimo de 12,2 milhões de euros, contraído em 4 de fevereiro de 2014 pelo Madeira Tecnopolo (...), permite uma poupança de juros de 1,25 milhões de euros até ao final da vida do empréstimo, em resultado da redução do spread em 1,3 %".

8.6.5. Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento da Administração Regional que se encontram cobertas por garantia do Estado.

QUADRO VIII.20

Dívida da Região avalizada pelo Estado

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 3286, de 20/07/2017, da DGTF.

Observa-se assim que a 31 de dezembro de 2016 o montante das responsabilidades efetivas do Estado resultantes de garantias prestadas a favor de entidades da Administração Regional situava-se em cerca de 1,2 mil milhões de euros.

No ano em referência os pagamentos efetuados pela Região ao Estado relativos a comissões de garantia atingiram 2,4 milhões de euros.

8.7. Défice e endividamento na ótica da Contabilidade Nacional

Atendendo ao princípio de estabilidade orçamental, inscrito no artigo 10.º da LEO (350), e à regra de fixação de limites ao endividamento, constante do art.º 87.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (351), procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA (352), atinentes ao apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC 2010 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais) (353) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.7.1. Défice da Administração Regional

A informação relativa à conta consolidada da administração pública regional, na ótica da contabilidade nacional, apresentada no Relatório da Conta da RAM de 2016 (ponto 3.2), mostra que no apuramento efetuado em março de 2017, para efeitos da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), a estimativa do saldo da administração pública regional, em 2016, evidenciava uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 230,1 milhões de euros.

Este resultado corresponde aos dados incorporados na notificação do PDE de abril de 2017 efetuada pela autoridade estatística nacional (354), no entanto, na revisão daquela estimativa, para efeitos da notificação de outubro de 2017, o saldo sofreu um ligeiro aumento para 233,5 milhões de euros, conforme evidenciado no quadro abaixo.

QUADRO VIII.21

Saldo da administração pública regional

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 173/CD/2017, de 11/10/2017, do INE.

Nos valores relativos à notificação de outubro de 2017, o saldo de 2015 foi revisto em baixa, tendo-se fixado em 177,2 milhões de euros.

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2017, o contributo dos subsectores da administração regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme o quadro que se segue.

QUADRO VIII.22

Decomposição do saldo da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 173/CD/2017, de 11/10/2017, do INE.

Nas notificações de 2017, à semelhança do ocorrido em 2016, não se registou a reclassificação de novas entidades no sector das administrações públicas, permanecendo atualmente treze organismos nessa situação (355).

8.7.2. Dívida da Administração Regional

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2017), o valor da dívida bruta da RAM, a 31/12/2016, atingia 4.853 milhões de euros, conforme resulta do quadro seguinte.

QUADRO VIII.23

Dívida da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2017/0314, de 24/10/2017.

Conforme se observa no quadro, os valores da dívida bruta apurados em 2017 pelo Banco de Portugal não sofreram qualquer revisão relativamente aos anos anteriores. A revisão do valor de 2016, em setembro de 2017, foi justificada essencialmente pela inclusão da assunção pelo Governo Regional de um empréstimo contraído pelo Madeira Tecnopolo, S.A.

QUADRO VIII.24

Revisão dos valores da dívida

(ver documento original)

Fonte: Ofício do Banco de Portugal n.º GOV/2017/0314, de 24/10/2017.

A distribuição daquela dívida pode ser observada no quadro abaixo, donde se extrai que no final de 2016 a parte referente ao Governo Regional e Serviços e Fundos Autónomos representava cerca de 81,8 % do total (quase 4 mil milhões de euros), cabendo às Entidades Públicas Reclassificadas os remanescentes 18,2 %.

QUADRO VIII.25

Decomposição da dívida da RAM

(ver documento original)

Fonte: Ofício n.º 624/DREM, de 09/10/2017.

8.7.3. Evolução do Défice e da Dívida da Administração Regional

No quadro seguinte evidencia-se a evolução do saldo e da divida bruta das administrações públicas da Região nos últimos cinco anos, bem como os respetivos rácios face ao PIB Regional (356).

QUADRO VIII.26

Défice e dívida da Administração Regional

(ver documento original)

No período em referência assistiu-se a uma expressiva melhoria do saldo das administrações públicas da RAM, passando-se de um ciclo de elevados défices (observados até 2012) para um período de superavits a partir de 2013, cujo volume tem vindo a crescer anualmente.

Quanto à divida bruta observa-se um volume sempre crescente até ao ano 2015, tendência que é infletida em 2016, com uma redução de 1,6 % face ao ano anterior.

Face ao Produto Interno Bruto da Região o saldo das administrações públicas evoluiu de um défice de 16,6 % em 2011 para um superavit de 4,3 % em 2015. Já a divida bruta, no mesmo período, cresceu de 92,9 % para 118,6 % do PIB Regional, estimando-se no entanto que este rácio possa ter diminuído em 2016, tendo em conta a redução do valor absoluto da dívida (357).

8.8. Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2016, destacam-se as seguintes conclusões:

a) A Região não demonstrou a observância do limite de endividamento fixado pelo n.º 1 do art.º 40.º da LFRA, relativamente a 2016 (cfr. o ponto 8.1).

b) O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado pela Região em 2016 rondou os 261,8 milhões de euros, provindo de emissões obrigacionistas e de empréstimos obtidos junto da banca comercial (cfr. os pontos 8.2.1 e 8.2.1.2.).

c) Em 2016 a dívida direta dos serviços integrados aumentou 4,5 %, totalizando 3,3 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um acréscimo líquido de 144,2 milhões de euros (cfr. o ponto 8.2.2).

d) No final de 2016 a dívida das entidades autónomas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais rondava os 757,4 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 8,1 % (67,1 milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 8.3).

e) A Conta da Região de 2016 não fornece informação que permita conhecer-se a dívida das EPR à RAM, nem apresenta dados que permitam conhecer a exata dimensão das operações de conversão desse tipo de empréstimos em capital social (cfr. o ponto 8.3).

f) No final de 2016 a dívida das EPR à RAM totalizava 68,1 milhões de euros, tendo o montante dos empréstimos e prestações suplementares convertidos em aumentos de capital, nesse mesmo ano, atingido 323,8 milhões de euros (cfr. o ponto 8.3).

g) O montante dos passivos do setor das administrações públicas da Região, no final de 2016, atingia 511,1 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 335,4 milhões de euros, ou seja, 39,6 %, face ao ano anterior. Cerca de 60,5 % dos passivos (309,5 milhões de euros) representavam contas a pagar, e destas, quase 44,3 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.4).

h) No final de 2016 o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 1.015,8 milhões de euros, tendo evidenciado um decréscimo de 52 milhões de euros (4,9 %) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.5.2 e 8.5.6).

i) Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 249,7 milhões de euros, 56 % dos quais respeitam a amortizações (cfr. o ponto 8.6.1).

j) Os juros e outros encargos correntes da dívida totalizaram 109,9 milhões de euros, evidenciando um aumento de 7,8 % (7,9 milhões de euros) face ao ano anterior.

Para além daqueles encargos da dívida, evidenciados enquanto tal, a Região pagou cerca de 28 milhões de euros, referentes a juros de mora pagos a fornecedores, que se encontram contabilizados numa rubrica que se considera desadequada mas que observa a disciplina uniforme emanada da Direção Geral do Orçamento (cfr. o ponto 8.6.1).

k) No final de 2016 o endividamento global do setor das administrações públicas da Região rondava os 4,6 mil milhões de euros (constituído em 87,9 % por dívida direta), registando-se uma redução de 5,5 % face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.6.2 e 8.6.3).

l) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2017, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a RAM evidenciou em 2016 um saldo positivo de 233,5 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2016, em 4.853 milhões de euros (cfr. os pontos 8.7.1 e 8.7.2).

8.9. Recomendações

8.9.1. Recomendação Nova

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo Regional que, com carácter sistemático, espelhe no relatório sobre a Conta da RAM o grau de cumprimento do limite de endividamento anual e que, dê instruções ao seu representante no Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras para, propor o agendamento, com carácter de urgência, da aprovação e implementação dos conceitos e critérios necessários ao cálculo dos indicadores que vinculam as contas regionais.

Capítulo IX

Operações Extraorçamentais

No âmbito do Parecer sobre a Conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da "(...) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do art.º 41.º da LOPTC, aplicável por força do art.º 42.º, n.º 3, da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais (358) constituindo estas últimas o objeto principal deste capítulo.

Analisa-se aqui, em articulação com o Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional, a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do art.º 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os restantes elementos constantes da Conta da Região, bem como com outros remetidos pela SRF.

Em 2016, tal como nos anos anteriores, os Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as empresas públicas reclassificadas, foram "dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional", por via do art.º 25.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro (359), observando-se consequentemente na Conta da RAM, e em particular nas operações extraorçamentais, a ausência de movimentos no grupo "Contas de Ordem".

Nos termos do art.º 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada às operações extraorçamentais foi sujeito a contraditório, através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e Administração Publica, que confirmou a apreciação efetuada pelo Tribunal (360).

9.1. Operações extraorçamentais

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais" (361), ascenderam a cerca de 120,9 milhões de euros pelo lado dos recebimentos e a 120,6 milhões de euros pelo lado dos pagamentos, representando, respetivamente, 7,2 % e 7,3 % do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR em 2016 (excluindo os saldos transitados (362).

QUADRO IX.27

Operações extraorçamentais - 2016

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2016.

A comparação entre os recebimentos e os pagamentos do ano mostra um saldo positivo de cerca de 294,2 mil euros (363), o qual resultou predominantemente dos movimentos de "Recursos próprios de terceiros", cujas entradas ultrapassaram as saídas em cerca de 534,3 mil euros. Este saldo ficou a dever-se, essencialmente, ao comportamento dos itens Diversos - FET e DRAJ, cujos fluxos de entrada de fundos se apresentam superiores aos correspondentes fluxos de saída, em respetivamente, 340,7 mil euros e 122,2 mil euros.

Destacam-se as entradas (68,6 milhões de euros) e as saídas (68 milhões de euros) no grupo dos "Recursos próprios de terceiros", representativas de, respetivamente, 56,7 % e 56,4 % do total das operações extraorçamentais, influenciado sobretudo pelo "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 50,3 milhões de euros (entradas e saídas), seguido do item Diversos - Outros com 5,6 milhões de euros (364).

Realce ainda, para a movimentação das Receitas do Estado (47,7 milhões de euros de retenções e 47,8 milhões de euros de entregas), no âmbito das quais se destacou o IRS/IRC, com valores na ordem dos 29,3 milhões de euros.

Face ao ano anterior, a execução de 2016 traduz um aumento das entradas de fundos de 1,8 % (2,2 milhões de euros) e uma redução das saídas de 1,5 % (- 1,9 milhões de euros).

QUADRO IX.28

Variação anual das operações extraorçamentais (2015/16)

(ver documento original)

Nota: Variações apresentadas com base nos elementos constantes das Contas da RAM, relativas aos anos 2015 e 2016.

O aumento dos recebimentos extraorçamentais resulta, essencialmente, do acréscimo de 2,6 milhões de euros no grupo "Recursos próprios de terceiros", explicado pelo crescimento das verbas a transferir para os municípios a coberto do Fundo de Equilíbrio Financeiro (+2,2 milhões de euros).

No entanto, a variação mais significativa ocorreu no grupo "Operações de tesouraria-entrega de receitas do Estado" ao nível das saídas de fundos, cujo decréscimo de 4,2 milhões de euros face ao ano anterior, foi justificado pela mudança de critério relativamente à periodização das contribuições, descontos e retenções respeitantes a vencimentos (IRS/IRC e CGA), ocorrida em 2015.

9.2. Conclusões

Em 2016, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 120,9 milhões de euros pelo lado da receita e a 120,6 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo relativamente ao ano anterior, um aumento das entradas de fundos de 1,8 % (2,2 milhões de euros) e uma redução das saídas de 1,5 % (- 1,9 milhões de euros) [cfr. o ponto 9.1].

Capítulo X

As Contas da Administração Pública Regional

Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional em 2016 com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (365) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

10.1. Análise global da execução

10.1.1. Princípio do equilíbrio

O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da Conta do Governo Regional em 2016, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:

QUADRO X.1

Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)

(ver documento original)

No relatório da Conta da RAM, para efeitos de cálculo do saldo primário, foi considerado todo o agrupamento "03 - Juros e outros encargos" (366), o qual totaliza 137.865,7 mil euros, resultando num saldo primário de 108.724,8 mil euros. Em contraditório, o VPG explica que na Conta da RAM, o cálculo teve "por base o critério utilizado pelo Estado nos vários documentos (Orçamento de Estado, Conta Geral do Estado, etc.) e definido quer no glossário de termos das finanças públicas, do Conselho das Finanças Públicas (...) que julgamos mais adequado até por uma questão de uniformização de metodologias e conceitos.". Acrescenta ainda a VPG que "no Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades, do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2016, é referido por essa Secção que os juros de mora (que a Região contabiliza na classificação económica 03.05.02. JO - Juros de mora, pelos motivos já indicados), deveriam constar na rubrica económica 03.01 - Juros da dívida pública. Será assim de notar que caso a Região estivesse a contabilizar essa informação na rubrica D.03.01 - Juros da dívida pública, o valor do saldo primário indicado no Quadro X.1 - Evolução global da Conta da Região (Administração Direta) seria similar ao constante no Relatório da Conta da RAM de 2016".

A situação controvertida remete-nos, mais uma vez, para a premência da revisão da LEORAM, pois apesar da validade das explicações apresentadas, importa salientar que o conceito de equilíbrio a que a Região se encontra vinculada é o da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro e não o que consta da atual Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. A referência à questão dos juros de mora carece de sustentação visto que a Região não aderiu, tal como referido no contraditório do Capítulo VIII, ao tratamento contabilístico que o Tribunal tem vindo a defender, com o argumento, que se respeita, de assegurar um tratamento nacional uniforme daquelas despesas.

Da análise ao quadro, sobressai que foi observado o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2016, um saldo primário positivo de 76,2 milhões de euros, o que constitui uma melhoria significativa face ao ano anterior de cerca de 150,7 milhões de euros, tendo-se passado de uma situação de défice a superávit.

Observa-se ainda que:

. O saldo efetivo, ainda que negativo evidenciou, em 2016, uma melhoria de 83,3 % (144,9 milhões de euros), em relação a 2015, explicada, pela redução da despesa efetiva (- 4,8 %) e pelo aumento da receita efetiva (6,5 %);

. O saldo corrente, continuou deficitário (- 47,3 milhões de euros), registando no entanto, uma melhoria de 45,7 milhões de euros face ao ano anterior, devido ao efeito conjugado da diminuição da despesa corrente (- 1,4 %) e do aumento da receita corrente (2,5 %);

. O saldo de capital, excedentário em 53,9 milhões de euros, registou uma redução na ordem dos 46,5 milhões de euros, relativamente a 2015;

. Os juros da dívida pública aumentaram cerca de 5,8 milhões de euros (5,8 %) face ao ano anterior.

Em 2016, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, melhorou face ao ano anterior.

QUADRO X.2

Grau de cobertura das despesas pelas receitas

(ver documento original)

10.1.2. Conta geral dos fluxos financeiros do Governo Regional

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta do Governo Regional em 2016, em consonância com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional, comprovada pelo Tribunal na sequência da verificação externa da respetiva Conta (367).

QUADRO X.3

Conta geral dos fluxos financeiros do GR

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016.

O saldo de encerramento da Conta do Governo Regional ascendeu a 220,4 milhões de euros, dos quais só 0,9 milhões de euros respeitavam a operações extraorçamentais. Salienta-se no entanto, que aquele saldo se encontra sobreavaliado em 0,1 milhões de euros, conforme resulta do relatório à VEC à Conta do Tesoureiro, cuja síntese se apresenta no ponto 10.4.

10.1.3. Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos

O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:

QUADRO X.4

Conta geral dos SFA

(ver documento original)

Fonte: Conta da RAM de 2016 (Anexo XIX e XXII)(368).

As receitas correntes (830,2 milhões de euros) foram suficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (814,3 milhões de euros), evidenciando um saldo corrente positivo da ordem dos 15,8 milhões de euros. A mesma tendência, observou-se nas receitas de capital (119,2 milhões de euros) que cobriram as correspondentes despesas (91,9 milhões de euros), gerando um saldo de 27,3 milhões de euros.

Por comparação a 2015, as receitas orçamentais (973,4 milhões de euros) e as despesas orçamentais (906,2 milhões de euros) apresentaram variações positivas na ordem dos 41,6 % e 39,5 %, por via do aumento, respetivamente, das receitas correntes e das despesas correntes em 58,5 % e 62,3 %, bem como do acréscimo nas receitas de capital (18,8 %). As despesas de capital registaram uma redução de 38 %.

A receita efetiva (881,1 milhões de euros) evidenciou um aumento de 49,3 %, face a 2015, originado essencialmente pelo crescimento das transferências correntes de SFA da APR em 307,3 milhões de euros (369). Por seu turno, a despesa efetiva (848,2 milhões de euros) apresentou um crescimento de 45,3 %, influenciado sobretudo pelo aumento das transferências correntes em 304,9 milhões de euros, respetivamente (370).

10.1.4. Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (371), incluindo os saldos de gerência (372), atingiram cerca de 1 867 milhões de euros (2 313,3 milhões de euros, em 2015).

O saldo final da conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 220,4 milhões de euros, o que representa um aumento de 11,8 %, relativamente ao ano anterior, observando-se que a maior parte pertence ao Governo Regional. A parcela do saldo inerente às operações extraorçamentais deveu-se em exclusivo aos denominados Recursos Próprios de Terceiros (373).

QUADRO X.5

Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2016 - Anexo XXXV.

A desagregação, por departamento do Governo Regional, do recebimento de 670,8 mil euros a título de Reposições abatidas nos pagamentos consta dos mapas Anexos XXXIII e XXXIV (375), salientando-se que 286,8 mil euros (42,7 %), resultam essencialmente de revisões de preços de empreitadas a cargo da SRAPE (376).

10.2. Conta Consolidada da Administração Pública Regional

A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do art.º 26.º da LEORAM, pese embora não se encontrem definidas as normas que devem reger a consolidação de contas na ótica da contabilidade pública.

Não obstante, à semelhança dos anos anteriores, o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2016 apresenta a conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, o Relatório apresenta a execução orçamental consolidada do GR e SFA (incluindo EPR), assim como a decomposição da despesa consolidada (designadamente através dos Quadros 6 e 7 e dos Anexos XXVI a XXVIII), pese embora o mesmo não se verifique relativamente à receita consolidada cuja informação se restringe aos valores agregados (Quadro 4 (377).

Da análise aos dados apresentados, conclui-se que os procedimentos de consolidação se traduziram na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos às transferências, correntes e de capital e aos ativos e passivos financeiros (378).

QUADRO X.6

Conta consolidada da RAM de 2016

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2016 (379).

A análise ao quadro evidencia os seguintes aspetos:

. A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,6 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 21,2 % e 25,3 %, respetivamente;

. O saldo corrente consolidado foi deficitário em 31,4 milhões de euros, evidenciando uma melhoria face ao ano anterior (em que atingiu - 70,7 milhões de euros), enquanto o saldo de capital foi excedentário em 301,3 milhões de euros (302,3 milhões de euros, em 2015);

. O saldo global (380) da Conta Consolidada atingiu 286,6 milhões de euros, maioritariamente proveniente da Administração Direta, evidenciando um crescimento de 22,6 % face ao ano anterior;

. O saldo de Tesouraria, rondou os 307,8 milhões de euros (aumentando 20,8 % face a 2015), a maior parte do qual decorrente das operações orçamentais do Governo Regional.

Considerando o conjunto das receitas e das despesas efetivas da APR, observa-se um saldo efetivo (381) positivo de 3,8 milhões de euros, em resultado dos correspondentes saldos alcançados pelo GR (- 29,1 milhões de euros) e pelos SFA (32,9 milhões de euros). O saldo primário foi positivo ascendendo a 166,7 milhões de euros.

No quadro que se segue confronta-se o saldo transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2016.

QUADRO X.7

Saldo corrigido

(ver documento original)

O saldo da Conta Consolidada de 2016 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidencia um superavit de 242,3 milhões de euros, registando-se uma expressiva melhoria face ao ano anterior, em que aquele indicador se fixou em 115,1 milhões de euros.

No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional (383) os dados apresentados pelo GR no Relatório anexo à conta de 2016 correspondem à primeira notificação de 2017, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE):

QUADRO X.8

Síntese da Conta da APR na ótica das Contas Nacionais

(ver documento original)

Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2016.

Conforme resulta do quadro acima, a Conta da APR em 2016, apresentou uma receita total na ordem dos 1.509,9 milhões de euros e uma despesa total próxima de 1.279,8 milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 230,1 milhões de euros.

No entanto, aqueles dados, apurados no âmbito da notificação de março de 2017, viriam a sofrer uma revisão em alta aquando da segunda notificação (setembro de 2017) (384), tendo o saldo da RAM sido fixado nos 233,5 milhões de euros.

10.3. Adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública

A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da administração pública regional iniciou-se em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) por todos os serviços do Governo Regional, e a implementação do sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada). Paralelamente à implementação do POCP na administração regional direta, verificou-se também a adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os serviços da administração pública regional (direta e indireta).

Em 2016, a administração regional deu continuidade à utilização daqueles sistemas (385), pelo que a Conta da RAM de 2016, à semelhança do ano anterior, apresentou o Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional (serviços simples e integrados), bem como o Balanço e a Demonstração de Resultados de cada um dos SFA e EPR (386).

No que se refere ao conteúdo do Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no balanço encontram-se em conformidade com a conta geral dos fluxos financeiros daquela entidade.

Aquelas demonstrações financeiras apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2016, de 3,3 mil milhões de euros, com um total de fundos próprios de - 590,0 milhões de euros e um resultado líquido positivo de 123,6 milhões de euros.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a justeza da representação da posição financeira do GR e do resultado das suas operações apresentados naquelas demonstrações financeiras.

Não obstante, reconhece-se a existência de importantes questões por resolver no que toca ao completo reconhecimento do património imóvel, na medida que, conforme bem expressa o Relatório da Conta (no seu ponto 4.2), o processo de inventariação e registo dos bens imóveis da Região não se encontra ainda concluído.

Por outro lado, apesar de todos os organismos da APR estarem a aplicar a contabilidade patrimonial, está em falta a apresentação das demonstrações financeiras consolidadas da RAM. A este propósito, refere o Relatório da Conta (ponto 4.2) que, em 2016, a aplicação dos vários planos de contas setoriais na APR manteve a dificuldade de elaborar aquelas demostrações financeiras consolidadas, pelo que o GR aguarda a entrada em vigor do SNC-AP para implementar o processo de consolidação das contas da RAM.

10.4. Síntese da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional (387)

A verificação externa à conta do tesoureiro do Governo Regional teve em consideração o âmbito descrito no art.º 54.º da LOPTC, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2016, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento, e se as operações analisadas foram efetuadas de acordo com as regras e normas fixadas.

O trabalho de campo envolveu a análise da legalidade e regularidade, por amostragem, de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na conta, tendo-se concluído que:

1) A conta do Tesoureiro do ano de 2016 (388) encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si.

2) Da análise e conferência efetuadas concluiu-se que os recebimentos, os pagamentos e os saldos, inicial e final de 2016, encontram-se fidedignamente refletidos no Mapa de Fluxos de Caixa, exceto quanto ao seguinte:

a) Os montantes da receita e da despesa contabilizados em 2016 encontram-se ambos subavaliados em (euro) 3.251.160,73, na decorrência da não consideração dos encargos de cobrança retidos pela Administração Tributária;

b) O saldo da conta transitado para 2017 encontra-se sobreavaliado em (euro) 115.424,16, e a despesa contabilizada em 2016 encontra-se subavaliada nesse mesmo montante em virtude da pendencia infundamentada de um pagamento relativo a uma penhora judicial de créditos da RAM.

3) Verifica-se a existência de constrangimentos significativos no que se refere à execução das operações de pagamento por parte da TGR através de contas bancárias junto do IGCP, os quais, além de dificultarem a execução diária das operações de pagamento, introduzem mecanismos de complexidade que dificultam significativamente a revisão e o controlo das operações, e em especial no que se refere ao controlo externo.

Em conformidade com a matéria exposta no relatório e sintetizada nas conclusões da VEC, o Tribunal de Contas recomendou à DROT a estrita observância do princípio da não compensação, em obediência ao disposto no art.º 15º, n.os 1 e 2, da Lei de Enquadramento Orçamental, na alínea h) do ponto 3 do POCP, e no art.º 5.º, n.º 1, da LEORAM.

10.5. Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

a) Em 2016, a Conta do subsetor Governo Regional observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no art.º 4.º, n.º 2, da LEORAM, resultando da execução de 2016, um saldo primário positivo de 76,2 milhões de euros (108,7 milhões de euros, se for considerado o critério aplicável à Conta Geral do Estado), o que constitui uma melhoria significativa face ao ano anterior de cerca de 150,7 milhões de euros, tendo-se passado de uma situação de défice a superávit (cfr. o ponto 10.1.1).

b) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 1,9 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 1,6 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 21,2 % e 25,3 %, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).

c) O saldo da Conta Consolidada de 2016 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidenciou um superavit de 242,3 milhões de euros.

Na ótica da contabilidade nacional, a Conta da Administração Regional em 2016 evidenciou um saldo positivo de 233,5 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2).

Capítulo XI

Controlo Interno

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do art.º 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, e do Vice-Presidente do Governo Regional, cujas alegações (389) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

Em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores Pareceres, o relatório da Conta da Região de 2016 continuou a apresentar informação (390) relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional (391), que abrange os procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento da Região desenvolvidos pela SRF, através da Direção Regional de Orçamento e Tesouro (DROT), da Inspeção Regional de Finanças (IRF), no que respeita ao controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas e à auditoria financeira, administrativa e de gestão, respetivamente, e do Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), quanto à gestão dos fundos comunitários e aos controlos realizados (392).

No exercício orçamental a que respeita a Conta, há a destacar a influência do acervo legislativo composto pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que aprovou, em anexo, a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), dando, assim, início ao processo de reforma da administração financeira do Estado, que envolve, igualmente, a harmonização contabilística das entidades do setor das administrações públicas, materializado no DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, que aprovou o sistema de normalização contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) (393), refletindo uma nítida aproximação do direito nacional à arquitetura europeia em termos de regras e procedimentos orçamentais, e às normas internacionais de contabilidade e relato financeiro expressas nas IAS e nas IFRS (394).

No respeitante à LEO, releva, em 2016, um conjunto restrito de preceitos que compreendem o corpo de normas deste diploma, especificamente, os art.os 1.º e 2.º e 4.º a 19.º, face à estatuição do prazo de transição de três anos, aplicável aos demais dispositivos (em concreto, os art.os 3.º e 20.º a 76.º, ex vi do art.º 8.º, n.º 2), remetendo, assim, a sua plena aplicação para o exercício orçamental de 2019. Sobre a necessidade de compatibilização do direito regional com este diploma remete-se a sua análise para o capítulo I " Processo Orçamental" da Parte II - Relatório.

No contexto específico do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, sobressai a obrigatoriedade de "Durante o ano de 2016 todas as entidades públicas deve[rem] assegurar as condições e tomar as decisões necessárias para a transição para o SNC - AP" (art.º 14.º) e, bem assim, a aplicação do regime contido neste diploma às entidades que " (...) integram a aplicação piloto do SNC-AP", previstas no correspetivo art.º 11.º, com efeitos reportados a 1 de janeiro do referido ano.

Neste conspecto, o relatório da Conta, em 2016, revela que, no âmbito da transição para o novo referencial contabilístico, a Região teve "dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto" tendo, ainda, "(...) desenvolvido ao nível da APR, em simultâneo com o estabelecido a nível nacional, procedimentos com vista à utilização pelas várias entidades do novo sistema contabilístico.

Acrescentando, também, que o Governo Regional "ao longo do ano de 2016 continu[ou] a acompanhar a publicação dos diplomas legais que estão em falta para a implementação plena do SNC-AP, bem como (...) a preparar as alterações aos sistemas de informação, em paralelo com o que está a ser definido e estruturado a nível nacional, para satisfazer as necessidades de tratamento e reporte da informação orçamental e patrimonial da Região Autónoma da Madeira" (395).

Paralelamente, e segundo o aludido relatório, " (...) prosseguiu-se com a aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Gestão Financeira e Orçamental Integrado, através da plataforma eletrónica GeRFiP, implementado já em 2013 e com os preceitos legais em matéria de adoção e disseminação do POCP à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional".

Em matéria de controlo interno, os novos regimes jurídicos atinentes ao processo orçamental e ao sistema de normalização contabilística da administração pública, plasmados, respetivamente, na Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, e no DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, corporizam, igualmente, o afastamento do atual sistema de controlo interno da administração financeira do Estado, tal como está delineado no DL n.º 166/98, de 25 de junho, o qual terá servido, também, de inspiração ao modelo instituído na administração financeira regional.

No plano regional, à semelhança do que se passa no Estado, o sistema de controlo interno encontra-se estruturado em três níveis de intervenção: o controlo estratégico (desenvolvido pela Inspeção Regional de Finanças), o controlo setorial (atribuído às inspeções setoriais, nas respetivas áreas de atuação), e o controlo operacional (cometido à Direção Regional do Orçamento e Tesouro e aos Serviços), tal como informa o relatório da conta (no seu ponto 16).

Esta solução será, no entanto, substituída por um outro paradigma, focado, sobretudo, no reforço do controlo operacional ao nível de cada entidade, designadamente quanto ao controlo interno (396), e às funções de contabilista público (397), e de certificação de contas (398), o que supõe, necessariamente, a revisão da orgânica do departamento do Governo Regional da Madeira com a tutela das finanças, tendo em vista a sua acomodação às exigências preconizadas pelo novo enquadramento legal.

Nos anteriores Pareceres, o Tribunal tem vindo a observar a necessidade de a Região implementar um sistema de informação que permita a obtenção da conta e da informação consolidada de toda a Administração Regional (399), a qual, como é óbvio, terá de ser interpretada à luz da evolução legislativa acima referida, mantendo, assim, plena atualidade.

Enfatizar, no entanto, que a falta do referenciado sistema de informação será suprida pela introdução do novo modelo contabilístico (SNC-AP), cujo plano de implementação (a par do respeitante à reforma do processo orçamental), tanto ao nível do Estado, como da Região, está a decorrer, embora de forma incipiente, e tem sido objeto de acompanhamento pelo Tribunal.

11.1. Direção Regional do Orçamento e Tesouro

O DRR n.º 12/2015/M, de 17 de agosto (400) dotou a DROT de uma panóplia de atribuições (art.º 3.º) que imprimem à sua atuação um caráter transversal a todas as entidades que compõem o perímetro da APR, particularmente, ao nível do controlo da legalidade e da regularidade das despesas públicas e da uniformização de procedimentos, metodologias, acompanhamento, controlo e análise da execução orçamental.

No contexto do referenciado diploma, sobressai o dever de cooperação que recai sobre "todos os serviços e organismos e, em especial, os órgãos de controlo interno e os órgãos de fiscalização existentes nos departamentos do Governo Regional, as unidades de gestão, bem como todas as instituições públicas de recolha de dados sobre as finanças públicas, com a DROT para a prossecução das suas atribuições" (art.º 4.º).

A articulação existente entre a DROT e as unidades de gestão, em matérias relacionadas com o controlo orçamental, financeiro, patrimonial e contabilístico, num contexto em que impende sobre estas a responsabilidade pela agregação da informação e validação da mesma junto das respetivas entidades, funcionando, por isso, como interlocutor direto com a SRF, constitui uma "salvaguarda da qualidade e fiabilidade da informação orçamental e financeira necessária ao controlo orçamental e financeiro exercido pela SRF", como revela o relatório da Conta (ponto 16.1.3.) (401).

Tal como nos anos precedentes (402), também em 2016, o núcleo das atribuições das UG foi reforçado, por via do DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro (art.º 55.º), "sendo este reforço responsabilizante das suas atribuições, extremamente importante para a salvaguarda da qualidade e fiabilidade da informação orçamental e financeira necessária ao controlo orçamental e financeiro exercido pela SRF", como informa o relatório da conta.

11.2. Inspeção Regional de Finanças

O resultado da atividade desenvolvida em 2016 pela Inspeção Regional de Finanças (IRF) vertida no respetivo relatório de atividades (403) e no relatório da Conta da Região (ponto 16.1.1.) traduziu-se na conclusão de onze ações, que abrangeram a administração regional e local, o setor público empresarial e o controlo dos fundos comunitários.

No quadro fornecido pela norma ínsita na al. b) do n.º 2 do art.º 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração dos órgãos de controlo interno com o TC, a IRF, no ano a que se refere o presente Parecer, remeteu ao Tribunal três relatórios: um referente à "Auditoria orientada à execução do Contrato Programa celebrado entre a RAM e a Associação Recreio Musical União da Mocidade" (n.º 1/2016, de 17/2/2016) (404), o outro sobre a "Auditoria orientada para as despesas apresentadas pelo Celeiro Agrícola-Trevo Amarelo, Lda, no âmbito do Programa de Reconstrução da Madeira" (n.º 2/2016, de 29 de julho de 2016) (405) e outro, ainda, sobre a "Auditoria a apoios financeiros concedidos pela Direção Regional de Turismo" (n.º 3/2016, de 24 de junho) (406).

Quanto à obrigação de prestação de contas pelas entidades beneficiárias dos subsídios e outros apoios, prevista no n.º 3 do art.º 40.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro (407), a IRF repetiu a argumentação adotada no ano anterior, isto é que a mesma foi verificada " (...) no âmbito da auditoria orientada à execução do contrato-programa celebrado com a Associação União Recreio da Mocidade, da auditoria aos apoios financeiros concedidos pela Direção Regional de Turismo", cujos relatórios foram rececionados na SRMTC, em 24/2/2016 e 29/7/2016, respetivamente. De novo, acrescentou que o cumprimento daquela obrigação foi, igualmente, verificado pela IRF em "outras ações de controlo, em curso (...) em particular das ações de verificação do cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA)" (408).

Realçou-se, no contraditório, quanto " à prestação de contas pelas entidades beneficiárias de subsídios e outros apoios prevista no aludido n.º 3 do art.º 40.º [que] a IRF analisa essa informação no âmbito do controlo setorial exercido, não se podendo substituir às demais entidades com competência ao nível da fiscalização dos apoios atribuídos, designadamente o controlo operacional ".

11.3. Instituto de Desenvolvimento Regional

O relatório da Conta informa que o IDR, enquanto Autoridade de Gestão do Programa Operacional "Madeira 14-20", cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, não desenvolveu nenhuma verificação no local nas tipologias de projetos que não foram delegadas nos Organismos Intermédios (409), no ano de 2016, devido à baixa execução das operações (410).

11.4. Conclusões

1 - Em 2016, a Região deu continuidade aos trabalhos de aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do sistema de informação de gestão financeira e orçamental integrado, através da plataforma GeRFiP, implementados em 2013, à totalidade dos serviços integrados na APR (cfr. o ponto 4.2.).

2 - No quadro da transição para o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), a Região, em 2016, teve dois serviços autónomos integrados nas entidades piloto, em conformidade com o disposto no DL n.º 192/2015, de 11 de setembro (cfr. o art.º 11.º), tendo, ainda, desenvolvido ao nível da APR, em simultâneo com o estabelecido a nível nacional, os procedimentos com vista à utilização pelas várias entidades do novo sistema contabilístico (cfr. o ponto 4.2.).

3 - Na linha do exercício orçamental anterior, a Região continuou a não ter um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, falta que será ultrapassada com a implementação do SNC-AP, cujo processo se encontra a decorrer (cfr. o ponto 4.2.).

11.5. Recomendações

11.5.1. Acatamento de recomendações de anos anteriores

Continua por concretizar a recomendação, formulada no Parecer anterior, sobre a implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional que, não obstante, está dependente da entrada em vigor do SNC-AP.

(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(2) Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 01/09). De acordo com o seu art.º 24.º, n.º 3, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cfr. ainda o art.º 38.º, al. b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].

(3) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, ver ainda a alínea o) do art.º 69.º do EPARAM.

(4) Cfr. o art.º 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o art.º 29.º, n.º 3, da LOPTC, o coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.

(5) Tendo por base os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2017 e FMI/julho de 2015), em 2013, 2014 e 2015, o Produto Interno Bruto Mundial cresceu 3,4 %.

(6) Em 2016, o crescimento no conjunto das economias avançadas atingiu 1,7 % enquanto nas economias dos mercados emergentes foi de 4,3 % valores que comparam, respetivamente, com 2,2 %, e 4,3 % registados no ano anterior, segundo os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2017).

(7) Entre os maiores países da área do euro, a Espanha continuou com um crescimento de 3,2 %, a Alemanha com 1,9 %, a França com 1,2 % enquanto a Itália cresceu abaixo da média da área (0,9 %), de acordo com os dados do World Economic Outlook (FMI/outubro de 2017).

(8) De acordo com os dados do Banco de Portugal, constantes dos Boletins Económicos de maio e outubro, ambos de 2017, e ainda das "Projeções económicas", atualizadas para Portugal, em 4 de outubro de 2017.

(9) De acordo com o Boletim Trimestral de Estatística, 4.º trimestre de 2016, da Direção Regional de Estatística da Madeira, elaborado com base na informação disponível até ao dia 30 de março de 2017- data de divulgação. E, ainda, as "Estatísticas do Emprego da Região Autónoma da Madeira, 4.º Trimestre de 2016, ano de edição: 2017".

(10) Montante calculado de acordo com o critério enunciado na LEO e que difere, como adiante se verá, do critério estabelecido no n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM (cfr. o ponto 10.2 da Parte II do presente Parecer).

(11) Esta informação não consta da Conta da RAM, conforme resulta da alínea anterior, tendo sido fornecida pela Administração no âmbito do contraditório.

(12) Conforme decorre da estatuição do art.º 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

(13) Segundo a qual "Em 2016, pode ser suspensa, nos termos a definir conjuntamente pelo Governo da República e pelo Governo Regional da Madeira, a aplicação à Região Autónoma da Madeira do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro".

(14) A verificação externa teve em consideração o âmbito descrito no art.º 54.º da LOPTC, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2016, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento e se as operações analisadas foram efetuadas de acordo com as regras e normas fixadas.

(15) Cfr. os pontos 4, 5.1 e 5.5 do Relatório nº 11/2017-VEC/SRMTC.

(16) Cfr. o ponto 8.4 do presente Relatório.

(17) De acordo com a segunda notificação de 2017 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

(18) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.

(19) Doravante identificada no texto como LEORAM.

(20) Corrigida pela Declaração de Retificação n.º 10/2016, de 25 de maio.

(21) Que dispõe o seguinte:

"1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 /prct. da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo."

(22) Segundo o qual:

"1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(23) Que estatui o seguinte "Em 2016, pode ser suspensa, nos termos a definir conjuntamente pelo Governo da República e pelo Governo Regional da Madeira, a aplicação à Região Autónoma da Madeira do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82 -B/2014, de 31 de dezembro".

(24) Conforme informou e documentou a SRF, através do ofício n.º PT 30-SRFDROT-2017-S0001452, de 22 de agosto de 2017.

(25) Através do ofício n.º 729/GEPO/CAPF/2017, de 28 de setembro de 2017, em resposta ao nosso ofício n.º 1476, de 14/9/2017.

(26) Cfr. a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (art.os 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º , 44.º).

(27) Nos Pareceres anteriores, o Tribunal de Contas tem vindo a recomendar a uniformização dos prazos de prestação das contas pela Região com os prazos previstos para a Conta Geral do Estado, face ao disposto no n.º 1 do art.º 73.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, incluindo as sucessivas alterações, republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).

Prazos esses que serão encurtados, após a entrada em vigor da LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (cfr. art.º 8.º, n.º 2), passando "O Governo [a] submete[r] à Assembleia da República (...) as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas dos subsetores da administração central e da segurança social que integram a Conta Geral do Estado, até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que as mesmas respeitam" (art.º 66.º, n.º 1, da citada Lei), sendo, ainda, "a Conta Geral do Estado submetida dentro daquele prazo a certificação do Tribunal de Contas, que a deve emitir até 30 de setembro" (n.º 6 do citado preceito).

(28) Designadamente, "quanto à estrutura e composição da lei de enquadramento orçamental", mas também em matéria de "princípios indispensáveis a um processo orçamental compatível com o Estado social que a Constituição consagra e de regras e instrumentos de gestão e controlo suscetíveis de promover o seu cumprimento". In., Publicação ocasional n.º 4/2017, de setembro, do Conselho de Finanças Públicas.

(29) IAS (International Accounting Standard) e IFRS (International Financial Reporting Standards).

(30) De acordo com o DL n.º 85/2016, de 21 de dezembro (cfr. o art.º 3.º, que alterou o art.º 18.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro).

(31) Que deu origem, entretanto, a sucessivas alterações à LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, concretamente através das Leis n.os 22/2011, de 20 de maio, 52/2011, de 13 de outubro e 37/2013, de 14 de junho, e 41/2014, de 10 de julho.

(32) Publicação ocasional n. 1/2014 - setembro de 2014, do Conselho das Finanças Públicas: "Para melhor gerir os recursos comuns dos portugueses: Reforma do processo orçamental"

(33) Cfr. a exposição dos motivos da proposta de Lei n.º 329/XII, que deu origem à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(34) Complementada com a informação prestada pela SRF, em sede de elaboração do relatório e parecer sobre a conta, através do ofício n.º PT 30-SRFDROT-2017-S0001452, de 22 de agosto de 2017.

(35) Na sequência da extinção:

. Da "Escola Profissional Dr. Francisco Fernandes" e do "Fundo de Gestão para Programas de Formação Profissional", ambos integrados no novo organismo "Instituto para a Qualificação, IP-RAM";

. Da "Casa da Luz - Empreendimentos Turísticos e Similares, Unipessoal, Lda.", classificada em 2015 no conjunto das entidades públicas reclassificadas, à luz Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010 (SEC 2010);

. Do "Programa de Desenvolvimento Rural para a RAM - PRODERAM", que deixou de estar incluído na categoria dos Serviços e Fundos Autónomos, passando os seus projetos a ser desenvolvidos e implementados por duas Secretarias Regionais, a Secretaria Regional do Ambiente e Recursos Naturais e a Secretaria Regional de Agricultura e Pescas;

. Do Parque Natural da Madeira e da Direção Regional de Florestas e Conservação da Natureza cujas atribuições e competências passaram a ser exercidas pelo "Instituto das Florestas e Conservação da Natureza, IP-RAM.

(36) O princípio da plurianualidade obriga à aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental pelas Regiões, que defina os limites da despesa das administrações regionais em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento, devendo a respetiva proposta ser apresentada (no caso) à ALM, até 31 de maio de cada ano.

(37) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 11, de 25/10/2017, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(38) Publicada no JORAM, I Série, n.º 184, de 26 de novembro de 2015.

(39) Mediante ofício assinado pelo Presidente do Governo Regional, n.º 1.876, de 25 de novembro de 2015. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 36.º da Lei n.º 13/91, de 05/06, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21/08, e pela Lei n.º 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".

(40) Conforme consta do ofício n.º 3894 Pº 6.1/P, de 27 de julho de 2017, recebido nesta Secção Regional, na mesma data, sob o n.º 2043.

(41) Corrigida pela Declaração de retificação n.º 10/2016, de 25 de maio, publicada no DR, 1ª série, n.º 101.

(42) Dos quais (euro) 174 581 712, nos termos do art.º 48.º da LO n.º 2/2013, e (euro) 69 832 685, nos termos do art.º 49.º da LO n.º 2/2013. Referir que, por força do art.º 40.º, n.º 3, da LOE, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências decorrentes dos n.os 1 e 2 estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2016, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos art.os 48.º e 49.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro.

(43) Ou seja, "o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento da contrapartida regional de projetos com comparticipação de FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia e o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do art.º 7.º do DL n.º 159/2014, de 27 de outubro, alterado pelo DL n.º 215/2015, de 6 de outubro, os quais não são considerados para efeitos da dívida total das regiões autónomas nos termos do art.º 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e desde que a referida dívida total não ultrapasse 50 % do PIB de cada uma das regiões autónomas do ano n -1" (art.º 41.º, n.º 2). E a possibilidade de "contrair dívida fundada para a consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de (euro) 75 000 000, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças " (art.º 41.º, n.º 3).

(44) Os contratos-programa tornam-se eficazes com a sua assinatura e são publicados, no caso das regiões autónomas, no Jornal Oficial (art.º 105.º, n.º 3).

(45) Alterado pelo DL n.º 35-A/2016, de 30 de junho e corrigido pela Declaração de retificação n.º 10-A/2016, de 9 de junho, publicada no DR, 1ª Série, n.º 111.

(46) Salvo indicação em sentido contrário, o texto engloba as modificações introduzidas pelo denominado "Orçamento retificativo".

(47) Os quais "são formalizados através de contrato -programa com o beneficiário, onde são definidos os objetivos, as formas de auxílio, as obrigações das partes e as penalizações em caso de incumprimento, podendo não ser efetuada a transferência dos montantes em causa caso subsista qualquer tipo de incumprimento à Região Autónoma da Madeira por parte da entidade beneficiária, ficando, nestes casos, a Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública autorizada a proceder, sem qualquer formalidade adicional, à retenção dos subsídios e outras formas de apoio atribuídos, até ao montante do incumprimento" (cfr. art.º 34.º, n.º 8).

(48) Que habilitou o Governo Regional a criar linhas de crédito bonificadas, nomeadamente nas áreas da educação, da formação profissional e da agricultura, de acordo com as condições aprovadas por Resolução do Conselho do Governo Regional, dispensando-as da celebração de contrato programa.

(49) Cfr. as Resoluções do Conselho do Governo Regional n.os 61/2016, de 4 de fevereiro (JORAM, I Série, n.º 24, de 5 de fevereiro de 2016); 427/2016 e 428/2016, ambas de 21 de julho (JORAM, I Série, n.º 129, de 25 de julho; e 353/2016 e 354/2016, ambas de 7 de julho (JORAM, I Série, n.º 120, de 12 de julho.

(50) Sendo os termos e as condições do reporte dos subsídios e apoios atribuídos objeto de regulamentação (art.º 40.º, n.º 5), concretizada através do Despacho do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, n.º 13/2016, de 20 de abril, conforme foi adiantado no oficio n.º 1567, de 2/8/2017, da referida Secretaria Regional.

(51) Pelo DLR n.º 31/2016/M, de 19 de julho, foi alterado o DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, que estabelece o regime jurídico de cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM, com vigência a 20 de julho de 2016, nos termos do seu art.º 7.º.

(52) Pelo DLR n.º 33/2016/M, de 20 de julho foi alterado o DLR n.º 3/2001/M, de 22 de fevereiro, que define o regime de redução das taxas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, previstas no CIRS, aplicável aos residentes na Região Autónoma da Madeira.

(53) De acordo com o n.º 2 do art.º 7.º "Acresce ao valor previsto no número anterior, o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao ano de 2015, decorrentes de financiamentos enquadrados no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira".

(54) Face ao ano precedente, a par do art.º 45, n.º 1, al. a) e art.º 52.º, n.os 4, e 8, há a destacar a integração de trabalhadores das empresas públicas e das entidades públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais nos serviços da administração regional, no âmbito do processo de reestruturação e extinção daquelas entidades, previsto no art.º 53.º.

(55) Nomeadamente, sobre os mercados públicos (art.os 27.º a 33.º), a criação do quadro interdepartamental regional (art.º 47.º), a contratação de seguros (art.º 68.º), os titulares de cargos de direção superior (art.º 72.º), e a reorganização dos serviços da administração pública regional (art.º 71.º).

(56) Os valores apresentados resultam do orçamento final da ARD, após alterações orçamentais.

(57) Segundo o qual, não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas, exigindo-se que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente não o permitir.

Para o efeito, consideram-se efetivas as receitas orçamentais com exclusão dos ativos financeiros, passivos financeiros e saldos da gerência anterior, assim como as despesas orçamentais com exclusão dos ativos financeiros e passivos financeiros, em conformidade com o critério do património financeiro líquido, definido no art.º 9.º da LEO (Lei n.º 91/2001, de 20/08, na redação dada pela Lei n.º 22/2011, de 20/05 e mantida na sua 8.ª alteração - Lei n.º 41/2014, de 10/07, e condicionalmente revogada pela Lei n.º 151/2015, de 11/09) e os glossários da DGO e do Conselho de Finanças Públicas (abril 2015).

(58) Neste montante considerou-se todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública, cfr. DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro. No entanto, a RAM na sua análise considera todo o agrupamento 03 - Juros e outros encargos, o que soma 151.096,8 mil euros.

(59) O relatório que acompanhou a conta da RAM não forneceu nenhum comentário sobre a não aplicação do critério de equilíbrio orçamental estabelecido no art.º 16.º da LFRA (cfr. o ponto 1. do presente Capítulo).

(60) Alegando que "conforme disposto no ponto 3.5 Proposta de orçamento para 2016, Quadro 23 - Saldo Consolidado da APR, Ótica da Contabilidade Pública, 2016, do Relatório do ORAM 2016 o saldo primário do orçamento inicial de 2016 ascende a 60,2 milhões de euros. Excluindo os valores iniciais de 2016, as dotações afetas à regularização de dívidas de anos anteriores (coluna Estimativa execução 2016), verificamos que a Região cumpre com o princípio do equilíbrio orçamental preconizado na LEORAM. Esse cumprimento está de igual modo expresso no apuramento dos valores do orçamento da Região em contas nacionais (vide ponto 3.5.2- Saldo ótica contabilidade nacional. Por outro lado, considerando a execução de 2016, da totalidade dos serviços incluídos na Administração pública regional verificamos que a Região cumpriu com o disposto no art. 4.º da LEORAM, apresentando um Saldo Global positivo de 3,8 milhões de euros conforme atesta a informação constante na Conta da Região 2016, no Quadro 4 - Conta Consolidada da Região Autónoma da Madeira de 2016 incluído, ponto 3.1 Ótica da Contabilidade pública. Considerando apenas o subsetor Do Governo Regional, verificamos que o saldo Global da execução de 2016 é igualmente positivo, se excluirmos os pagamentos associados à regularização de encargos de anos anteriores, conforme expresso no Quadro 11 - Saldos em Contabilidade pública apurados em 2016, excluindo EANP-GR, constante no Cap. 5. Avaliação das Metas Orçamentais do Relatório da Conta da Região de 2016".

(61) De harmonia com o art.º 16.º da LEORAM, compete ao GRM aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução.

A execução do ORAM foi complementada, designadamente, pelas circulares da DROC n.os 1/ORÇ/2016, de 6 de maio 10/ORÇ/2015, de 30 de dezembro, ambas designadas "Execução do Orçamento da Região para 2016"; 02/ORÇ/2016, de 17 de maio (Reporte de informação no SIGORAM, no módulo pagamentos em atraso), Circular n.º 11/ORÇ/2015, de 30 de dezembro (Registo dos Compromissos e Cálculo dos Fundos Disponíveis); Circular n.º 5/ORÇ/2016, de 22 de dezembro (Operação de Encerramento e Transição de Ano Económico, alterada em 11 de janeiro de 2017); Circular n.º 6/ORÇ/2016, de 30 de dezembro (Regras relativas à validação e processamento de juros de mora posteriores a 31 de dezembro de 2016).

(62) Continuando a remeter para o Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública a competência para determinar o congelamento extraordinário de dotações orçamentais da despesa afeta aos orçamentos de funcionamento e dos investimentos do plano dos diferentes serviços simples e integrados do Governo Regional, dos institutos públicos, serviços e fundos autónomos e, bem assim, das entidades reclassificadas no universo da administração pública regional em contas nacionais (art.º 6.º, n.º 8).

(63) Determinando que "Todas as alterações orçamentais que necessitam de autorização do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças devem ser enviadas à Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública até ao dia 15 de dezembro" (n.º 6 da norma mencionada no texto).

(64) Como novidade, permite a dispensa da reposição do saldo de gerência das entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, devendo a integração desse saldo no orçamento em vigor ser precedida de autorização prévia do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças (n.º 5).

(65) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.

(66) Ver ainda o ponto IV da Circular n.º 1/ORÇ/2016, de 6 de maio, com as instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação.

(67) Previstos nos n.os 2 e 3 do art.º 5.º do DL n.º 71/95, aplicável por força da al. a), do n.º 1 do art.º 22.º do DLR n.º 17/2015/M.

(68) A que se refere o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM.

(69) Através dos pontos 6.1 e 7.3 do Relatório da Conta da RAM: "Alterações orçamentais" da receita e da despesa, respetivamente, e do "Anexo II-Conta Geral das receitas e despesas orçamentais".

(70) Ainda que o Volume II da Conta (Tomo II.I e Tomo II.II) apresentem vários "Mapas desenvolvidos" sobre as receitas e despesas dos SFAs (Previsão/Dotação inicial, Previsão/Dotação Corrigida e Recebido/Pago) detalhados por CE. Observa-se que os mapas "Receita Global do Subsetor dos SFA" (pág.13) e "Receita Global do Subsetor das EPR" (pág.21) constantes do Volume II - Tomo II.I, não estão corretos dado que todos os valores aí inscritos, surgem repetidos em ambos os mapas, facto que resultou de um lapso," (...) que já foi objeto de correção, conforme DOC 1 em anexo". Referir que o invocado "DOC 1" designado "ELEMENTOS REVISTOS" encontra-se publicitado no sítio da Vice-Presidência do Governo Regional, na internet, juntamente com os restantes documentos de prestação de contas, em concreto, os seguintes: o Volume I- Relatório e Anexos, o Volume II-Tomo I (Mapas desenvolvidos: Governo Regional); o Volume II-Tomo II.I (Mapas desenvolvidos: Serviços e Fundos Autónomos-Receita); o Volume II-Tomo II.II (Mapas desenvolvidos: Serviços e Fundos Autónomos-Despesa) e o Volume II-Tomo III (Contabilidade patrimonial-Balanço e Demonstração de Resultados).

(71) Aprovado pelo DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro.

(72) Atendendo a que a alteração ao DLR n.º 17/2015/M, efetuada pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro, não implicou alterações nos mapas.

(73) Contraídos ao abrigo do n.º 3, do art.º 41.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (OE 2016), do art.º 9.º do DLR n.º 17/2015/M e do art.º 38.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA).

(74) Ao abrigo do disposto no n.º 4 do art.º 22.º do DLR n.º17/2015/M de 31 de dezembro, conjugado com a al. c) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95.

(75) No âmbito do preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da LEORAM, e nos art.os 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública.

(76) Conforme estipulado no n.º 4, do art.º 20.º, da Lei n.º 28/92 de 1 de setembro, este tipo de alteração orçamental, destina-se exclusivamente a despesas não previsíveis e inadiáveis.

(77) Através do ofício n.º S0001603 de 26-09-2017 da SRF.

(78) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com o art.º 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais das Finanças e da Administração Pública, e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

(79) Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, acolhida na al. b) do art.º 38.º do EPARAM.

(80) Aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto e 12/2000, de 21 de junho.

(81) Publicada no JORAM, I Série, n.º 116, de 30/6/2017.

(82) A primeira, através do ofício n.º 656, de 28/11/2017 e a segunda, a coberto do ofício n.º 686, de 29/11/2017, ambas recebidas nesta SRMTC, após o decurso do prazo fixado pelo Tribunal para o exercício do contraditório. Ver, a propósito, os capítulos da "Dívida e outras Responsabilidades" e da "Receita", para onde se remete.

(83) Através do ofício n.º 1352, de 30/6/2017, subscrito pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, recebido sob o n.º 1750, de 30/6/2017.

(84) Com exceção das entidades que aplicam o Sistema de Normalização Contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade (n.º 3 do citado art.º 11.º).

(85) Através do DL n.º 77/2016, de 23 de novembro, foi criada a Unidade de Implementação da LEO (UniLEO) que também coordena a implementação do SNC-AP, através da Portaria n.º 128/2017, de 5 de abril.

(86) Cfr. o ponto 4.2. do Relatório da Conta.

(87) Cfr. os pontos 1., e 4.2. do relatório da conta da Região, volume I.

(88) Até então previstos no n.º 1 do art.º 73.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, incluindo as sucessivas alterações, republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, mas que serão encurtados após a entrada em vigor da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(89) A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 115, de 4 de julho de 2016; a conta provisória do 2.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 154, de 1 de setembro de 2016; a conta provisória do 3.º trimestre (de 1 de janeiro a 30 de setembro) consta do JORAM, I Série, n.º 224, de 21 de dezembro de 2016. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, I Série, n.º 116, de 30 de junho de 2017.

(90) Não tendo a RAM prestado qualquer informação sobre o cumprimento, em 2016, do disposto no art.º 16.º da LFRA.

(91) "Será inscrita no orçamento da Secretaria Regional das Finanças uma dotação provisional destinada a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis."

(92) Segundo a qual "Em 2016, pode ser suspensa, nos termos a definir conjuntamente pelo Governo da República e pelo Governo Regional da Madeira, a aplicação à Região Autónoma da Madeira do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro".

(93) Designadamente a LEORAM, a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), bem como a LOE de 2016, na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM.

(94) As alegações apresentadas constam do ofício n.º 620, de 24/11/2017, e do seu aditamento remetido a coberto do ofício n.º 686, de 29/11/2017, reproduzidos no Anexo ao presente Relatório.

(95) Dos quais 261,8 milhões de euros (68 %) respeitam a "Passivos Financeiros" (em 2015 a parcela dos passivos financeiros neste agregado foi de 90 %).

(96) Obtida excluindo à receita orçamental, os ativos financeiros, os passivos financeiros e saldos da gerência anterior.

(97) Em 2014/2015 o acréscimo foi de 7,1 milhões de euros (0,6 %).

(98) Aprovado pelo DLR n.º 17/2015/M, de 31 de dezembro.

(99) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 93,6 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Cap. I - Processo orçamental).

(100) Com um orçamento inferior, em - 547,4 milhões de euros, face a 2015.

(101) Neste capítulo foram contabilizadas receitas no valor de 65,3 mil euros, dos quais 38,9 mil euros relativos à recuperação de créditos garantidos e 26,4 mil euros relativos a ações e outras participações.

(102) No valor de 174,6 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade (art.º 48.º da LFRA).

(103) No valor de 9,8 milhões de euros.

(104) Correspondente a 69,8 milhões de euros do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (art.º 49.º da LFRA).

(105) No valor de 48,4 milhões de euros, provenientes essencialmente do FEDER e do Fundo de Coesão.

(106) Em 2015, as receitas efetivas totalizaram 1.208,3 milhões de euros.

(107) Compostos sobretudo por "Dividendos e participações nos lucros de Sociedades e Quase-sociedades não financeiras" no valor de 12,7 milhões de euros, respeitantes à EEM, S.A, Via-Litoral, S.A. e SDM, S.A.

(108) Devido ao aumento das transferências correntes do OE, em 2,1 milhões de euros e da UE, em 0,5 milhões de euros.

(109) Dos quais 174,6 milhões de euros de Transferências de Solidariedade (art. 48.º da LFRA) e 69,8 milhões do Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas (art. 49.º da LFRA), conforme previsto no art.40.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (OE 2016).

(110) Cujo valor representa 40 % das transferências de solidariedade estabelecidas no art.48.º (em 2015 era 25 %), percentagem definida no n.º 3, do art. 49.º

(111) 44,3 % em 2015.

(112) Cfr. a VEC à Conta do Tesoureiro do GR relativa a 2016 (Relatório n.º 11/2017-FS/SRMTC) cuja síntese se apresenta no Capítulo X, onde se constatou que a RAM em vez de contabilizar o valor bruto do IVA, considerou o valor deduzido dos encargos de cobrança, subavaliando esta receita em, pelo menos, 3,3 milhões de euros, pondo igualmente em causa o cumprimento do princípio da não compensação estipulado no art.º 5.º, n.º1, da LEORAM. Em contraditório, o VPG informou que a situação já foi objeto de correção em 2017.

(113) Cuja receita é determinada de acordo com o regime de capitação, ajustado pelo diferencial entre as taxas regionais e as taxas nacionais do IVA.

(114) O aumento da receita nacional do IVA em 2015, resultou no aumento da receita do IVA no OE 2016, originando acertos positivos efetuados em 2016, em 13,9 milhões de euros.

(115) Programa Especial de Redução do Endividamento do Estado, que permitiu aos contribuintes a regularização das dívidas de natureza fiscal que à data de adesão se encontrassem em cobrança voluntária ou coerciva e com prazo legal de cobrança findo em 31 de maio de 2016.

(116) Onde se inclui o papel da AT, nomeadamente na receita decorrente da ação inspetiva donde resultaram correções à matéria coletável no valor de 227,4 milhões de euros, entre os quais, a receita obtida por cobrança coerciva em 2016, no valor de 22,5 milhões de euros, e as regularizações voluntárias no valor de 45 milhões de euros.

(117) Respetivamente 47 % e 77,8 %.

(118) Foram extintos, a Escola Profissional Francisco Fernandes e o Fundo de Gestão para os Programas de Formação Profissional, que juntamente com a ex-Direção Regional de Qualificação Profissional, deram origem ao Instituto para a Qualificação, IP-RAM. Foi também extinto o Parque Natural da Madeira, que juntamente com a ex-Direcção Regional de Florestas, deu origem ao Instituto das Florestas e Conservação da Natureza, IP-RAM. Verificou-se também a extinção do PRODERAM e da Casa da Luz - Empreendimentos Turísticos, Similares, Unipessoal, Lda., que deixou de fazer parte do perímetro de consolidação.

(119) Relativo à execução orçamental das receitas. Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2016 com os do período orçamental anterior.

(120) A diferença de +11.454.238,68 (euro), face aos mapas de fluxos de caixa (receita) das contas de gerência, corresponde à reposição de saldos da gerência anterior, por sua vez subtraídos aos valores de saldos da gerência anterior- receitas próprias, e encontra-se justificada pela metodologia já adotada pela RAM em anos anteriores.

Subsistem no entanto, divergências no valor de - 19.885,76 (euro), face às Contas de gerência, dos quais -884,62 (euro) no IFCN (rubrica 06.04.02), - 140,55 (euro) nos Fundos Escolares n.º 34 e 40, nas rubricas 17.01.00 e 17.02.00. O restante respeita a diferenças nos totais de Fundos Escolares (n.º 18, 21, 30, 31,33 e 44).

Através de aditamento ao contraditório (cfr. o ofício n.º 686, de 29/11/2017), entrado na SRMTC após o decurso do prazo fixado (24/11/2017), a VPG apresentou justificações para as inconsistências detetadas, juntando em anexo uma errata aos Anexo XXII-I e XXII-II do relatório da Conta, os quais não foi possível, validar dado o prazo definido para a conclusão dos trabalhos preparatórios do Parecer.

(121) Ver o Capítulo IX - Operações Extraorçamentais do presente documento.

(122) Para o qual contribuem essencialmente as receitas do IASAUDE (39,9 %), do SESARAM (33,5 %) e da APRAM (5,3 %).

(123) Em que aqueles valores eram de, respetivamente 237,4 e 449,8 milhões de euros.

(124) Receita total deduzida dos Passivos financeiros (os quais respeitam exclusivamente às entidades reclassificadas no perímetro da APR), dos ativos financeiros, e do saldo da gerência anterior.

(125) Das quais 434,7 milhões de euros para SFA (propriamente ditos) e 6,9 milhões de euros para EPR.

(126) Das quais apenas 10,5 mil euros para SFA (propriamente ditos) e 307,3 milhões de euros para EPR, correspondendo esta ultima essencialmente à transferência do IASAUDE para o SESARAM.

(127) Dos quais cerca de 25,2 % constituem receita do IDE, 25,1 % do IEM,IP-RAM, 19,1 % da APRAM, 15,7 % do IQ, IP-RAM e 9,2 % do IDR.

(128) O SESARAM recebeu do IASAUDE, 307,3 milhões de euros de transferências correntes e 364.255,58 (euro) de transferências de capital.

(129) Não considerando aquele valor como recursos alheios a registar em Operações Extraorçamentais - outras operações de Tesouraria/RPT (17.02.).

(130) Já que as transferências correntes e de capital do ORAM, diminuíram o seu peso, respetivamente, de 65,6 % para 46,5 % e de 5,3 % para 1,8 %).

(131) Em 2015, aquelas percentagens foram de 99,9 % para a ALM, 99,6 % para o IASAUDE e 77,6 % para a ADERAM, e de 89,4 % e 72 %, respetivamente para o SESARAM e o IVBAM.

O IASAUDE, o SESARAM, a ADERAM, e o IVBAM, foram as entidades que mais aumentaram a sua dependência do ORAM.

(132) Cfr. o n.º 1 do art.º 6.º Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

(133) As quais de acordo com o disposto no art.º 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do art.º 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da UE.

(134) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo art.º 6.º, fora dos casos em que se estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.

(135) Como é o caso do IFCN, IP-RAM, e da integração da ADERAM no perímetro (entretanto extinta em 2017).

(136) Refira-se ainda que a medida 49 do PAEF-RAM, que visava tornar imperativa a cessação do regime da autonomia financeira aos SFA que não cumprissem a regra do equilíbrio orçamental, foi tal como no ano anterior, contemplada no articulado do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2016 (cfr. o art.º 41.º do DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro).

(137) O Quadro 19 do relatório da Conta da RAM imputa incorretamente a execução inscrita nesta linha ao "QREN-INTERVIR+ (FEDER)".

(138) A Conta da RAM (Mapa I, Vol. II, Tomo I), não identifica a proveniência desta receita (ali assinalada como "# N/D"), sendo esta lacuna atenuada através do Quadro 19 do respetivo relatório, que contem a designação do Programa e do fundo a que a mesma corresponde.

(139) Deste total, 96 % (47,4 milhões de euros) foi transferido pelo IDR, através da respetiva rubrica de RPT (12.05).

(140) Consiste na mais baixa execução daquela receita desde 2011.

(141) Em 2015, o desvio entre o montante orçado e o cobrado, foi de - 53,3 milhões de euros.

(142) À semelhança do observado no ano anterior, em que aqueles desvios foram de, respetivamente, +15,9, e +17,3 milhões de euros.

(143) Valor destinado integralmente à SRAPE.

(144) O valor apresentado na Conta da RAM, no Mapa de Origens e Aplicação de Fundos é de 110,7 milhões de euros.

(145) O Quadro 19 do relatório da Conta da RAM e o texto que se lhe segue, indica incorretamente a execução (15,9 milhões de euros) do FEDER-Madeira 14-20 (QEC), como sendo do "QREN-INTERVIR+ (FEDER)", divergindo do que consta na Conta (Mapa I, Vol. II, Tomo I). Por sua vez, este mapa, não identifica a proveniência da receita (6,2 milhões de euros) afeta ao Fundo Coesão-POVT (QREN), ali assinalada como "# N/D", sendo esta lacuna atenuada através do Quadro 19 do respetivo relatório, que contem a designação do Programa e do fundo a que a mesma corresponde.

(146) O Anexo LX à Conta da RAM (MOAFC) regista como receita de capital dos SFA, 32.906 mil euros, quando a conta indica o montante de 32.948,8 mil euros.

(147) Fundo de Coesão (QEC): valor de 2.264,1 mil euros inclui incorretamente um valor de 44,8 mil euros que proveem do FEDER-POVT-Assistência Técnica (cfr. os ofícios n.º 1451, de 27/7/2017 e n.º 2341, de 2/8/2017, respetivamente da ADC e da Autoridade de Gestão do PO SEUR), estando igualmente mal identificado pelo IDR (nas certidões e mapas complementares remetidos).

Fundo de Coesão (QREN): Contempla apenas o valor de 255,7 mil euros, quando o IDR declara e regista em pagamentos de RPT a SFA (APRAM e IDR) o valor de 4.460,7 mil euros.

(148) Dois quais, 9,4 milhões de euros do FEDER e 22,9 milhões de euros do FSE.

(149) Dos quais, 10 milhões de euros do FEDER-Intervir+ e 12 milhões de euros do POVT.

(150) O IDR transferiu em 2016, para os SFA, Fundos Comunitários no valor de aproximadamente 52 milhões de euros, sendo a receita dos SFA, correspondente a esses fundos, de perto de 58,3 milhões de euros. Destaca-se neste âmbito:

a) A transferência do IDR para a APRAM, ao abrigo do Fundo de Coesão-POVT, no valor de 4.404.996,70 (euro), sendo contabilizado por aquela entidade, como receita deste Fundo/Programa, em 2016, 11.731.036,59 (euro) (cfr. o respetivo relatório de contas).

b) A transferência do IDR para a ARDITI (Madeira 14-20-FEDER) de 53.789,35 (euro), pese embora no mapa das Operações Extraorçamentais, só estejam contabilizados 19.441,62 (euro).

No contraditório a VPG veio confirmar que a transferência do IDR foi de 53.789,35 (euro) (19.441,62 (euro)+34.347,73 (euro), admitindo e demonstrando que "por lapso, a transferência no valor de 34.347,73 euros foi classificada na rubrica 08.01.01 quando deveria ter sido classificada em operações extraorçamentais, à semelhança do montante de 19.441,62 euros".

(151) Refira-se como exemplo que o IDR pagou de FEDER ao abrigo do INTERVIR+ em 2016, a entidades da APR, o valor de 10,3 milhões de euros, com recurso a saldos transitados, dado que não ocorreu nenhuma transferência para a RAM no âmbito desse programa.

(152) Como é o caso do IVBAM nas transferências do IFAP relativas ao FEAGA (6.281,36 (euro) registadas em 06.03.07); de vários Fundos Escolares nas verbas provenientes do PROALV/ERASMUS, transferidas pela Agência Nacional Erasmus (218.473,60 (euro) em 06.03.07).

(153) Cap.11- SFA (pág.104 e 105).

(154) Resultando numa incoerência, bem visível no caso das transferências efetuadas pela Agência Nacional ERASMUS, para os vários Fundos Escolares (218.473,60 (euro), registadas como transferências da Administração Central (06.03.07), sendo as transferências idênticas da mesma agência, para outros SFA da RAM (CEPAM e IQ, IP-RAM, no valor de 132.479,72 (euro) registadas como transferências da UE.

A este propósito, o GR classificou na Conta - Mapa I-volume II, Tomo I - uma transferência do IFAP (833.118,50 (euro)) como proveniente da Administração Central - Outros SFA (10.03.08), e no quadro 20, do relatório, identifica-a, como transferência da UE (PRODERAM 14-20), atribuindo-lhe o código 253. Não estando no entanto, comtemplada na certificação de transferências da UE feita pelo IFAP, parece tratar-se, à partida de financiamento nacional.

(155) Parte deste valor (392.500 (euro)), corresponde ao Fundo de Solidariedade da UE, e não foi transferido pela ADC, como indicado no mapa de RPT do IDR, mas sim pelo Ministério da Administração Interna (MAI). Esta situação foi reconhecida em contraditório, pelo VPG, o qual remeteu um mapa corrigido, das transferências de verbas comunitárias recebidas pelo IDR em 2016, com a identificação real da proveniência daquela verba.

(156) Anexo 9, ao Ofício do IDR, n.º 2597, de 25/7/2017.

(157) Registos do FSUE, como Transferência do POVT (Fundo Coesão); registo de receitas do Fundo de Coesão II, como transferência do POVT (F. Coesão). A este propósito, a VPG confirmou que "verificou-se um lapso na identificação do Programa/Fundo, no mapa de transferências recebidas pelo IDR (...) no valor de 181.146,81 (euro)", referindo que este valor estava incluído no POVT quando o correto seria o Fundo de Coesão II.

(158) Valor que corresponde ao total das transferências da ADC (com exceção das do POVT-FEDER e do PCTMAC) e do MAI.

(159) O Quadro não inclui as transferências efetuadas diretamente para outras entidades fora do perímetro orçamental, efetuadas pela ADC relativamente ao PCT MAC, pelo IFAP e pela Agência Nacional ERASMUS.

(160) FEDER, Fundo de Coesão, FSE, FEADER e FEAMP.

(161) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, posteriormente alterado pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro. As regras de execução foram aprovadas pelo DRR n.º 9/2016/M, de 11 de março.

(162) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passaram a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do art.º 2.º, n.º 5.º, da LEO.

(163) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. A última redação foi dada pela Lei n.º 22/2015, de 17/03. O DL n.º 127/2012, de 21 de junho, cuja última alteração foi operada pelo DL n.º 99/2015, de 2 de junho, estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.

(164) Cfr. a Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro que aprovou o Programa de redução de prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviços, denominado Programa Pagar a Tempo e Horas.

(165) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 638, de 27/11/2017, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(166) De acordo com os esclarecimentos prestados pela DROT, através do ofício n.º 1716, em 19/10/2017.

(167) Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros em conformidade com o critério do património líquido, definido no art.º 9.º da LEO (Lei n.º 91/2001, de 20/08, vigente desde a 5.ª alteração, promovida pela Lei n.º 22/2011, de 20/05) e com o glossário da DGO. A versão da LEO em vigor em 2016 é a que resulta da 8.ª alteração, refletida na Lei n.º 41/2014, de 10/07.

(168) A taxa de execução das "Outras despesas de capital" foi nula, porque os valores orçamentados neste agrupamento estavam afetos na sua totalidade à dotação provisional, que não foi integralmente utilizada.

(169) A saber: o P-045-Promoção dos transportes sustentáveis; o P-046-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida; o P-050-Saúde; e o P-059-Finanças e Gestão da Dívida Pública.

(170) Cfr. o ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 685, de 29/11/2017, constante do processo relativo ao anteprojeto de relatório e parecer sobre a Conta da Região de 2016.

(171) A situação da receita entrada na conta do GR afeta ao Programa de Reconstrução consta do Capítulo II - Receita.

(172) Destacadas a cinzento no Quadro III.7.

(173) Designadamente, a Escola Profissional Dr. Francisco Fernandes e o Fundo de Gestão para Programas da Formação Profissional, juntamente com a ex-Direção Regional de Qualificação Profissional, fundiram-se dando origem ao Instituto para a Qualificação, I.P-RAM. e foi extinto o Parque Natural da Madeira e a Direção Regional de Florestas e Conservação da Natureza, dando origem ao Instituto das Florestas e Conservação da Natureza, I.P. - RAM.

(174) Designadamente com o Anexo XXII do Relatório e com os mapas do Volume I.

(175) Excetuam-se os casos dos Fundos Escolares das Escolas Básicas e Secundárias D.ª Lucinda Andrade e Padre Manuel Álvares, onde se constataram divergências nos montantes das "operações extraorçamentais", de respetivamente 40,55(euro) e 100(euro), e no Instituto das Florestas e da Conservação da Natureza, que apresenta uma discrepância na rubrica de "Despesas com pessoal", de 884,62(euro).

Em contraditório, relativamente aos fundos escolares, alegou-se que "os valores publicados na CRAM 2016 foram obtidos através da importação dos dados inscritos pelas entidades em causa no SIGORAM, convergindo com os ficheiros enviados em excel, nomeadamente - EO (Execução Orçamental) à DGO". No que se refere ao IFCN, I.P., esclareceu-se que a divergência identificada foi, em devido tempo, comunicada ao serviço que respondeu ter efetuado as "correções resultantes da diferença existente entre as transferências da RAM e o valor das correspondentes receitas do IFCN, IP.".

(176) Por simplificação, agregaram-se os 29 fundos escolares como um todo.

(177) Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, complementada pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho.

(178) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no art.º 3.º da Lei n.º 8/2012.

(179) Na sua regulamentação pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu-se que os planos de liquidação não podem ter um prazo superior a 5 anos, permitindo-se, no entanto, que este prazo possa, em situações excecionais, ter uma duração de 10 anos (n.º 2 e 3 do art.º 18.º).

(180) Nos termos do art.º 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".

(181) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.

(182) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".

(183) Segundo o art.º 4.º do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".

(184) À exceção dos 29 fundos escolares, que se encontram agregados.

(185) O PMP calcula-se de acordo com a fórmula constante da Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro tendo os prazos indicados sido validados pela DGO www.dgo.pt.

(186) Em consonância com o disposto no art.º 227.º, n.º 1, al. h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património". O art.º 69.º, al. i), do EPARAM estabelece que compete ao GR "administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse".

(187) De fora ficam as obrigações financeiras e os saldos de tesouraria que são analisados no Capítulo da Dívida.

(188) Diploma que aprovou o ORAM para 2016.

(189) Através dos ofícios n.os 74 e 264, de 27/10 e 10/11/2017.

(190) Cfr. a orgânica publicada no DRR n.º 10/2015/M, de 14 de agosto, alterada pelo DRR n.º 5/2017/M, de 20 de março.

(191) Alterado pelo DLR 24/2017/M, de 3 de agosto.

(192) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio privado é competência exclusiva da DRPaGeSP. No contexto do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, e da Portaria n.º 171/2014, de 29 de setembro, o inventário e a gestão dos bens do domínio público da RAM é da responsabilidade da DRPaGeSP. Ver ainda a orgânica da DRPaGeSP, aprovada pelo DRR 10/2015/M, de 14 de agosto.

De assinalar ainda que os inventários dos bens móveis do domínio privado são da competência própria dos serviços a que estejam afetos - cfr. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto e que a gestão do parque de veículos da RAM está regulada pelo DLR n.º 22/2009/M, de 12 de agosto.

(193) Devido à introdução do GeRFiP que obrigou a "definir os eixos de atuação na estrutura do inventário e cadastro dos bens imóveis da RAM" e a adaptar a base de dados CIBERAM às normas de inventariação aprovadas pela Portaria n.º 671/2000, de 17 de abril.

(194) Cfr. a Portaria n.º 171/2014, de 29/09, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.

(195) Que era para ser substituída pela plataforma SIGRAM, concebida e desenvolvida pela empresa BESI, em 2009, a qual se encontra inoperacional por diferendo entre as partes. Sobre esta questão, ver o Relatório n.º 7/2011-FS/SRMTC.

(196) Existe ainda uma outra base de dados, dedicada aos veículos automóveis, que é gerida pela Direção Regional de Planeamento, Recursos e Gestão de Obras Públicas, da Secretaria Regional dos Assuntos Parlamentares e Europeus, a quem, entre outras, compete "Coordenar a utilização, gestão e manutenção dos equipamentos e viaturas ao serviço do Governo Regional e promover a aquisição e gestão dos materiais destinados à manutenção dos mesmos", nos termos do DRR n.º 20/2016/M, de 25 de agosto, em parceria com a DRPaGeSP.

(197) Cfr. o ofício da DRPaGeSP n.º 3.532, de 11/08/2017, anexo ao e-mail Daquela direção de serviço, da mesma data.

(198) Em cumprimento do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região", elaborado em 2012 no quadro da medida 46 do PAEF-RAM.

(199) Cfr. o DRR n.º 12/2015/M, de 17/08, alterado pelo DRR n.º 1/2016/M, de 11/01, a Direção Regional do Orçamento e Tesouro tem por missão executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM, designadamente controlar os empréstimos concedidos e administrar os ativos financeiros da Região.

(200) A validação dos dados apresentados foi efetuada com base nos elementos indicados na Conta da Região e nas informações constantes dos documentos de prestação de contas das empresas e/ou institutos públicos.

(201) A que acrescem outras 4 entidades em processo de extinção: 3 empresas (VIAMADEIRA, MADIBEL e ILMA) e uma fundação (FMC).

(202) Foram celebrados, em 24/11/2016, 3 contratos (um por cada empresa), cada um deles pelo valor de (euro) 3,00.

(203) Autorizados pelas RCG n.º 866/2016, de 24/11, RCG n.º 867/2016, de 24/11, RCG n.º 865/2016, de 24/11 .

(204) Autorizado pela RCG n.º 167/2016, de 14/04.

(205) Autorizado pela RCG n.º 673/2016, de 11/10.

(206) Autorizado pela RCG n.º 524/2016, de 18/08.

(207) Autorizado pela RCG n.º 259/2016, de 20/05.

(208) Autorizado pela RCG n.º 868/2016, de 24/11.

(209) Autorizado pela RCG n.º 25/2016, de 14/01.

(210) O contrato de transmissão das ações detidas por investidores privados, celebrado em outubro de 2011, representativo de 80 % do capital social da empresa, no valor de 400 mil euros, foi regularizado a 7 de janeiro de 2013, por conta do ORAM de 2012.

(211) A declaração de insolvência data de 3 de junho de 2013 (cfr. o Relatório do Setor Empresarial - RAM, de agosto de 2014).

(212) Cfr. o Relatório de Progresso (do Programa de Privatizações e Restruturação do SERAM) - 4.º Trimestre de 2015, de 16/06/2016.

(213) A PATRIRAM, a SDNM, a SDPS, a SMD, a SDPO, a EJM, a APRAM, o CARAM, a IHM, o SESARAM e a MT.

(214) Houve apenas uma redução de 0,01 % da participação da RAM na RELACRE, por efeito do aumento do fundo patrimonial da associação.

(215) Títulos de participação no capital em outras empresas detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50 % do capital.

(216) Refletidos no Relatório Anual do SERAM - 2016.

(217) As empresas do grupo IGSERV estão individualmente refletidas, embora tenha sido elaborada a conta consolidada. O grupo HF também apresentou as contas consolidadas, mas só a HF, S.A., se encontra refletida no mapa.

(218) Aprovado pelo DL n.º 158/2009, de 13/07, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria n.º 986/2009, de 7/09. O Balanço e a Demonstração de Resultados do SESARAM (POCP Saúde) foram adaptados à estrutura estabelecida pelo SNC.

(219) O mark-to-market destas operações com swaps não foi relevado nas demonstrações financeiras, por decisão da administração. O montante indicado corresponde aos encargos financeiros potenciais, que desde 2014 foram objeto de contestação judicial, aguardando a conclusão do processo legal.

(220) Em 2015, apresentou lucros de 190,2 mil euros.

(221) Por opção acionista, a valorização contabilística dos SWAPS não foi feita de acordo com o referencial contabilístico (justo valor de mercado), alegando-se um critério de prudência para não refletir a desvalorização dos contratos. Os pagamentos dos encargos foram suspensos em 2014 na sequência da abertura de um contencioso com o banco Santander Totta, entidade com quem foram celebrados os contratos.

(222) Cfr. o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM de 2015, publicado em julho de 2016. O valor apurado reflete os cálculos efetuados pelo IGCP e procura suprir a informação desigual constante nas contas das empresas, em desconformidade com as exigências do SNC e as NCRF.

(223) No caso da MPE, essa reestruturação implica transformar os dois contratos em vigor num único, para posterior liquidação. No caso das sociedades de desenvolvimento, está em causa a cedência das posições contratuais à RAM, conjuntamente com os fluxos financeiros vencidos e respetivos juros de mora.

(224) O Tribunal decidiu devolver definitivamente as minutas dos contratos porquanto a LOPTC não inclui no elenco dos atos sujeitos à fiscalização prévia aqueles de que resulte o aumento da dívida pública fundada das Regiões Autónomas.

(225) As 4 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto as restantes 6 estão agregadas na coluna "Outras entidades".

(226) Considerando que em 2015, o capital da empresa foi aumentado em 747,5 mil euros, o dispêndio de fundos públicos com o saneamento desta empresa até ao final de 2016 elevava-se a mais de 2 milhões de euros.

(227) Resultante do contrato de reestruturação de dívida, celebrado em fevereiro de 2014 com o BANIF, que após a resolução do banco, transitou para o Santander Totta.

(228) Depois de em 2015 ter descido 94,6 milhões de euros, ou - 13,7 %.

(229) Para assegurar a comparabilidade dos dados, o Balanço do SESARAM foi adaptado, visto aplicar o POCMS.

(230) Antecipando o pagamento de 75 milhões de euros, referente ao Contrato Programa de 2012, previsto para 2017.

(231) Mas foram reportadas na Nota n.º 48, do ABDR.

(232) Já que tanto as vendas (- 13,5 %) como os custos operacionais (+5 %), registaram piores desempenhos.

(233) Para equiparar o registo contabilístico ao valor de mercado dos contratos do final de 2016 (de 7,9 milhões de euros), a empresa procedeu a uma redução do justo valor (euro) +26 mil), assim como constituiu uma provisão (euro) - 472,5 mil euros) para fazer face aos juros vencidos desde 2013. Enquanto em 2015 o somatório desses mesmos valores gerou um ganho líquido, em 2016 aconteceu o inverso. O valor indicado exprime a dimensão da variação (desfavorável) ocorrida entre os 2 exercícios.

(234) O valor das perdas da SDNM foi estimado a partir da variação da conta do passivo Credores por acréscimos de gastos - Juros bancários vencidos (2,6 milhões de euros) visto não estar individualizado na conta juros a pagar.

(235) Perdas que não correspondem às alterações do justo valor daqueles instrumentos. Segundo os dados do IGCP, refletidos no Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM, o justo valor dos contratos de swap das SD, de 2015 para 2016, valorizou-se em 11,5 milhões de euros.

(236) Na sequência do novo protocolo celebrado com a RAM, em setembro de 2016, de subsidiação do preço de venda da água para uso agrícola.

(237) De investimentos depreciáveis e dívidas por receber, sobretudo devido à não repetição dos ganhos com reversões ocorridos em 2015, por efeito do reescalonamento de investimentos futuros de ativos intangíveis relacionados com a concessão e a negociação de um Acordo de Regularização de Dívida com o CARAM.

(238) Fruto da dívida da CLCM - Companhia Logística de Combustíveis da Madeira, SA, pela concessão da exploração de espaço público marítimo, com quem a APRAM mantém um contencioso.

(239) Relevado em Outros gastos e perdas.

(240) No final de 2015, o quadro de pessoal apresentava-se com menos 17 trabalhadores, a que acresce a saída de mais 4 trabalhadores, em 2016.

(241) Em consequência da redução do capital em dívida em 5,3 milhões de euros.

(242) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos ao SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos: os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.

(243) Em 2015, havia sido reforçado em (euro) 10,0 milhões de euros.

(244) Em consequência da redução na faturação das prestações de serviços (subsistemas de saúde, seguradoras, etc,) por motivo de atrasos no processo de codificação dos internamentos, que deverá ser recuperável no próximo ano, como já havia sido afirmado no ano transato.

(245) Em consequência da entrada líquida de mais 119 trabalhadores.

(246) Em especial produtos farmacêuticos e material clínico.

(247) De acordo com a Lei n.º 52/2015, de 09/06.

(248) Contrato de cessação de 31/10/2016.

(249) Rescindida em 2016, por reiterada falta de pagamento das rendas.

(250) Rescindida em 2016, por reiterada falta de pagamento das rendas.

(251) O contrato de concessão foi denunciado com efeitos a partir de 20 de setembro de 2015, por despacho do Secretário Regional da Agricultura e Pescas, de 13/5/2015 (cfr. o Relatório n.º 3/2016 - FS/SRMTC, de 14/01 - Auditoria ao controlo das receitas das concessões na administração regional direta).

(252) Centro de Abastecimento de Produtos Agrícolas do Funchal.

O contrato de concessão de foi rescindido com efeitos a 1 de junho de 2015 (cfr. o Relatório n.º 3/2016 - FS/SRMTC, de 14/01 - Auditoria ao controlo das receitas das concessões na administração regional direta).

(253) De 94,5 milhões de euros na VIALITORAL e de 156,5 milhões de euros na VIAEXPRESSO. Daquele montante, 233,9 milhões resultam diretamente do novo valor das portagens (88,4 milhões de euros, na VIALITORAL, e 145,5 milhões de euros, na VIAEXPRESSO).

(254) Compreendendo 23,7 km da Via Expresso (inclui 13,0 km de troços associados) e 7,3 km da Via Litoral.

(255) Para conhecer melhor os detalhes da renegociação, veja-se a "Auditoria aos encargos da Região com PPP rodoviárias - 2012/2015", refletida no Relatório n.º 14/2016 - FS/SRMTC, de 15/09.

(256) Cfr. a RCG n.º 756/2016, de 31/10. Por acordo entre as partes - de assunção de dívida, com o Madeira Tecnopolo, e de financiamento, com o Santander - a dívida bancária (renegociada em condições mais favoráveis, ao nível do spread), transitou para o GR, tendo sido substituída por um contrato de mútuo (com o acionista), do mesmo valor.

O valor da dívida é de 12.214.447,56 euros (cfr. ponto 16 do ABDR) e não de 12.214.047,56 como indicado no Mapa 5 da DROT.

(257) Sistema de incentivos à promoção da excelência turística.

(258) Sistema de incentivos à qualificação empresarial.

(259) Sistema de incentivos à revitalização empresarial.

(260) Sistema de incentivos à valorização e qualificação empresarial.

(261) Sistema de incentivos ao empreendedorismo.

(262) Do ponto de vista técnico as prestações suplementares não configuram um empréstimo dos sócios às sociedades, porque não têm um prazo de restituição ou reembolso estipulado, nem vencem juros.

Em 2015 e em 2016, os saldos finais das prestações suplementares eram, respetivamente, de 61,5 e de 57,3 milhões de euros.

(263) Cfr. o Anexo LIV, da Conta da RAM.

(264) Autorizado pela RCG n.º 1224/1992, de 03/12.

(265) O SERAM integra as empresas públicas regionais e as empresas participadas da Região (cfr. os art.os 3.º e 4.º, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro), que aprovou o regime do sector empresarial regional. Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Por esse motivo a análise realizada no presente capítulo inclui as entidades públicas reclassificadas (EPR) apesar de orçamentalmente se considerarem integradas no subsector dos SFA.

(266) Através do ofício da VP n.º 73, de 27/10/2017.

(267) Nos termos do disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do art.º 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.

(268) No caso da Conta da RAM de 2016, o Anexo LII.

(269) Voltou-se ao modelo de intermediação por aquele SFA, interrompido em 2015, aquando do processamento direto pela SRF.

(270) Cfr. RCG n.º 1022/2016, de 27/12.

(271) Ver o Anexo III do DL n.º 26/2002, de 14/02: "Consideram-se «Subsídios» os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para as empresas públicas (equiparadas ou participadas) e empresas privadas, destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua atividade, de níveis de preços inferiores aos respetivos custos de produção."

(272) Em 2015 havia sido de 57,1 %

(273) Contrariamente ao entendimento do Tribunal as indemnizações compensatórias devidas à IHM,EPE e ao CARAM passaram, a partir de 2015, a ser processadas em rubricas dos agrupamentos 04. e 08. (Transferências correntes e Transferências de capital).

(274) Decorrentes da exploração de atividades de interesse económico geral que lhes estão confiadas (nos domínios do transporte rodoviário de passageiros, dos programas habitacionais com fins sociais, do sistema de gestão do regadio e dos serviços de abate de animais), e não suficientemente cobertas pelas receitas normais, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.

(275) Conforme o plano de pagamentos, definido pelas RCG n.º 877 e 938/2012, de 04/10 e 06/11, a terminar em 2016.

(276) Em 2015, o valor das IC foi de (euro) 3,98 M.

(277) Cfr. RCG n.º 644/2016, de 13/09.

(278) Ver ainda Capítulo V - Património, pontos 4.2.3. e 4.2.4.

(279) A análise das transferências efetuadas para os municípios no âmbito do PIDDAR é efetuada no Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.

(280) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 709, de 30/11/2017, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(281) Na redação dada pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, que procedeu à sua republicação.

(282) Ofício do IDR n.º 2198/2017, de 27/06/2017, contendo em anexo cópia da informação n.º 2031/2017, datada de 08/06/2017, assinada pela presidente do CD do IDR e com despacho concordante do SRF de 18/06/2017.

(283) Registe-se que no documento remetido não há qualquer referência a eventual intenção de proceder nesse sentido.

(284) Cfr. a Resolução n.º 14/2015/M, de 30 de dezembro.

(285) Cfr. o n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro).

(286) Cfr. o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.

(287) Exceto no que se refere às dotações finais destas fontes de financiamento, em que o Relatório de Execução PIDDAR não apresenta adequadamente, conforme adiante referido.

(288) Embora, relativamente ao Capítulo 50, se possa recorrer à informação da Conta da RAM, tais dados não são necessariamente iguais, nomeadamente no que se refere às transferências para os SFA, que podem não coincidir com os valores efetivamente executados no âmbito do PIDDAR.

(289) A perceção dos principais agregados exigiria um outro mapa com informação de síntese, ou seja, o inverso do mapa VII que, por natureza, contém a máxima decomposição.

(290) Note-se, que sendo aquela identificação feita ao nível mais desagregado (por projeto) e que os únicos dados agregados fornecidos no Relatório (Quadro 1) respeitam ao montante global por fonte de financiamento, considera-se defensável que o Relatório seja aperfeiçoado no sentido de fornecer dados de síntese que permitam uma perceção imediata das fontes de financiamento dos principais agregados do PIDDAR, à semelhança do que foi referido a propósito das dotações finais.

(291) A análise da execução financeira global do PIDDAR encontra-se desenvolvida no ponto 6.4.

(292) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.

(293) Taxa média de crescimento anual considerando a média geométrica.

(294) A análise não contempla, designadamente, os apoios concedidos à Administração Central, à Segurança Social, à Administração Local sedeada fora da Região e aos Fundos e Serviços Autónomos (visto tratarem-se de transferências destinadas ao funcionamento normal e a investimento) exceto EPR.

(295) V. Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM.

(296) Através do ofício da VP n.º 400, de 16/11/2017.

(297) Que adapta à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto.

(298) Alterado pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29/12. Ver, em particular, o Capítulo VIII, epigrafado de "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", que engloba os art.os 34.º - "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", 35.º - "Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 34.º deste diploma", 36.º - "Apoio humanitário", e 37.º - "Indemnizações compensatórias" e 38.º "Transferências e apoios para entidades de direito privado", 39.º - "subsídio social a transporte de passageiros".

(299) Salvo as exceções previstas no n.º 2 do citado artigo, designadamente os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da proteção civil, da promoção turística, do regadio público, dos que resultem da aplicação de regulamentos próprios e os destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo SERAM e pelas EPR.

(300) Não foram consideradas as transferências e os subsídios realizados pelo GR com destino à Administração Central (Subagrupamento 03), à Segurança Social (Subagrupamento 06), às Autarquias Locais sediadas fora da RAM e aos Fundos e Serviços Autónomos, exceto as EPR (dado não terem perdido o seu estatuto próprio, ainda que com limitações).

(301) Em 2016, entrou na lista o Auxílio Maternal do Funchal (ensino pré-escolar), por troca com a ANSA (atividades culturais).

(302) Cfr. os ARD refletidos nas RCG n.º 939, 940 e 941/2012, todas de 6 de novembro.

(303) Sendo: 137,9 mil euros (SAM), 25,1 mil euros (EAC), e 22,5 mil euros (Rodoeste).

(304) Cfr. RCG n.º 76/2016, de 29/02.

(305) As linhas de crédito surgiram para apoiar os planos e os projetos de investimento das autarquias e das associações de municípios ou empresas concessionárias destas, comparticipados pelo III Quadro de Apoio Comunitário.

(306) Alterado pelo art.º 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro, e que continua a vigorar por força do art.º 4.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.

(307) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.

(308) Na aceção que é dada pela Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro.

(309) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 619, de 24/11/2017, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(310) Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, cuja última redação foi dada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho. Condicionalmente revogada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(311) Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.

(312) A norma em causa determina que:

" 1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite."

(313) DLR n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro.

(314) Lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto.

(315) Através da RCG n.º 940/2015, de 29 de outubro, e RCG n.º 1083/2015, de 3 de dezembro.

(316) As respetivas minutas foram aprovadas por meio da RCG n.º 1082/2015, de 3 de dezembro.

(317) A qual se veio a fixar em 3 %.

(318) Retificada pela declaração de retificação n.º 3/2016, de 20 de janeiro.

(319) A qual se veio a fixar em 4,075 %.

(320) Esta operação de financiamento foi autorizada pelo Despacho n.º 1336/16-SEATF, de 20 de dezembro de 2016.

(321) A qual se veio a fixar em 3,403 %.

(322) Esta operação de financiamento foi autorizada pela Ministra de Estado e das Finanças, através do Despacho n.º 225/2014/MEF, de 8 de outubro.

(323) Os aditamentos foram aprovados pela RCG n.º 478/2015, de 18 de junho, e pela RCG n.º 1147/2015, de 10 de dezembro.

(324) Acerca desta operação de assunção de dívida vide o ponto 8.6.4.

(325) Cfr. o n.º 1 do art.º 10.º do DLR n.º 17/2015/M.

(326) Com base na informação fornecida pela SRF no âmbito do Capítulo do Património.

(327) Quer relativamente à dívida perante a RAM, quer quanto à sua conversão em capital social, encontram-se apenas algumas referências no capítulo 12 do Relatório, sendo que essa informação refere-se a valores globais do sector empresarial da RAM.

(328) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea c), da LCPA (Lei n.º 8/2012, de 21/02).

(329) Aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(330) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis", cfr. o art.º 3.º, alínea d), da LCPA.

(331) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o art.º 3.º, alínea e), da LCPA.

(332) Estratégia de Pagamento de valores em dívida foi apresentada pela Região em abril de 2014 e revista em julho de 2015, tendo sido aprovada pelo Ministério das Finanças em novembro daquele ano.

(333) A real dimensão dos encargos para a Região irá depender da eficácia do direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

(334) Desde 2012 que as garantias prestadas vêm registando um nível historicamente baixo, oscilando anualmente entre 4 e 5 milhões de euros.

(335) Considerou-se como critério os incumprimentos superiores a cinco mil euros.

(336) Neste quadro só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o respetivo historial de pagamentos e reembolsos ocorridos.

(337) O valor do reembolso refere-se ao Contrato de Dação em Cumprimento, de 30/12/2015, por meio do qual foi dado em cumprimento da dívida, vencida e vincenda, o prédio urbano denominado "Complexo Desportivo de Gaula". A RAM celebrou com as entidades credoras (a 11/06/2014) dois acordos de regularização de dívida que possibilitam o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamentos originalmente contratado pelo mutuário e beneficiário do aval, pagamentos esses que se estendem até 2023.

(338) Através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 656, de 28/11/2017.

(339) Dada a inconsistência daqueles dados, o valor em causa foi agregado na linha "despesas diversas" no quadro 18.

(340) Atente-se que, sem aquela informação não se vislumbra como seria possível construir o anexo XL, pois, a mera informação sobre a entidade credora não é suficiente para afetar as despesas aos empréstimos que as originaram.

(341) A título de exemplificativo, veja-se que, dos pagamentos evocados (Interbolsa, CMVM e Euronext), o anexo XXXIX imputa ao empréstimo "RAM 2010-2019 (29 M(euro)" o montante de (euro) 9.231,01. No entanto, no anexo XL o montante total imputado a esse mesmo empréstimo é de apenas (euro) 3.915,81. Tal diferença é elucidativa das inconsistências entre os dois mapas.

(342) Ponto 14 do Relatório.

(343) A contabilização destes encargos na mencionada rubrica da despesa resulta das orientações emitidas pela DROC na Circular n.º 6/ORÇ/2012, relativa à preparação do Orçamento da RAM para 2013, e reproduzida nas Circulares subsequentes, nomeadamente na Circular n.º 4/ORÇ/2015, referente à preparação do Orçamento de 2016. Idênticas instruções foram emitidas pela DGO através da Circular A-1371, relativa ao OE para 2013, e nas Circulares subsequentes.

(344) O ponto 40 da invocada Circular refere o seguinte: "40. A classificação económica de despesa relativa a «juros de mora» por atrasos nos pagamentos adota a nova alínea J0.00 - Juros de mora inserida na rubrica 03.05.02 - Juros e outros encargos - Outros juros - Outros, conforme é indicado no Anexo VII. As restantes despesas de outros juros serão incluídas na alínea O0.00 - Outros na mesma rubrica".

(345) De acordo com as notas explicativas ao classificador económico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, no subagrupamento 03.05.00 - «Outros juros». - "Englobam-se outros encargos, designadamente juros de dívidas contraídas, de acordo com a legislação em vigor". Este subagrupamento subdivide-se em duas rubricas: 03.05.01 - «Remuneração de depósitos no Tesouro» e 03.05.02 - «Outros»". Concretizando o tipo de encargos aqui em causa, as referidas notas determinam que a rubrica 03.05.01 - «Remuneração de depósitos no Tesouro».- "Engloba os encargos originados pelo pagamento de juros às contas dos serviços integrados do Estado, como dos serviços e fundos autónomos, de acordo com a legislação em vigor".

(346) Cfr. os artigos 11.º e 13.º da LEO, respetivamente (na redação da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).

(347) De acordo com os dados do Anexo LVII que respeita ao mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos. Atente-se que a informação deste mapa não é totalmente clara já que o montante total dos encargos não é consistente com o seu escalonamento.

(348) Por simplificação o montante dos créditos sub-rogados, identificado no quadro 19, foi agregado à dívida administrativa.

(349) A emissão em causa é referente à conversão do empréstimo na forma de mútuo, contraído em 2013 pela Região junto do Novo Banco, S.A., em empréstimo obrigacionista, operada por meio dos contratos celebrados a 14/12/2015.

(350) Na redação dada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(351) Na redação da Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, parcialmente revogada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

(352) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.

(353) O atual quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais, designado SEC 2010, foi implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014, tendo substituído o denominado SEC 95.

(354) Conforme resulta do ofício n.º 173/CD/2017, de 11/10/2017, do Instituto Nacional de Estatística.

(355) As entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2016 (em milhões de euros) são os seguintes: EJM, Lda. (- 0,036); SDNM, S.A. (36,041); PATRIRAM, S.A. (8,878); Ponta do Oeste, S.A. (112,404); SMD, S.A. (73,186); SDPS, S.A. (70,586); APRAM, S.A. (42,669); ADERAM (0,307); ARDITI (- 0,295); CARAM, EPE (0,535); IHM, EPERAM (9,461); Madeira Tecnopolo, S.A. (0,880); SESARAM, E.P.E. (13,202).

(356) PIB da RAM a preços de mercado, conforme as Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgadas pelo INE.

(357) Dado o facto de o montante do PIB Regional de 2016 não se encontrar disponível, à data da análise, torna-se impossível calcular com rigor o rácio do saldo e da dívida para esse ano, no entanto, assumindo que o valor do PIB tenha crescido à mesma taxa do ano anterior (0,8 %), o saldo atingirá um superavit na ordem dos 5,6 % e o rácio da dívida rondará os 115,7 % do PIB.

(358) Segundo o DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "Neste agrupamento englobam-se as operações que não são consideradas receita/despesa orçamental, mas com expressão na tesouraria".

(359) Aprovou o Orçamento da RAM para 2016.

(360) Através do ofício n.º S0001507, de 8/9/1017, que consta da documentação de suporte do presente Relatório.

(361) O mapa reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentados no quadro 77 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 99), pese embora dele não constem as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro efetivo", subtraindo na "respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos em excesso pagos no ano".

As reposições abatidas nos pagamentos, registadas nos "Mapas relativos à situação de tesouraria" anexos ao Relatório da Conta da RAM, são analisadas no capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.

(362) Os saldos das operações extraorçamentais são analisados no capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional (ponto 10.1.4).

(363) Em 2015, foi apurado um saldo negativo de 3,5 milhões de euros.

(364) Os vários mapas de prestação de contas apresentados pelo Governo Regional não identificam a tipologia/natureza dos fluxos envolvidos neste item que representa perto de 5 % dos recebimentos e pagamentos das operações extraorçamentais.

(365) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 710, de 30/11/2017, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(366) Concretizando uma interpretação mais ampla do conceito de "juros da dívida pública" do que a subjacente ao n.º 2 do art.º 4.º da LEORAM) e que é, coincidente com a aplicável ao Orçamento do Estado.

(367) Cfr. o Relatório nº 11/2017-VEC/SRMTC, aprovado em 12 de outubro de 2017.

(368) O quadro acima apresenta uma diferença (- 11.454.238,68 euros), face ao valor total apurado pela SRMTC, com base nas contas de gerência dos SFA. A maior parte daquele valor encontra-se justificada pela metodologia já adotada pela RAM em anos anteriores (de não consideração, pela DROT, do valor dos saldos da gerência anterior, objeto de reposição nos cofres da Tesouraria do Governo Regional), a qual, no entanto, não coloca em causa as conclusões sobre a execução orçamental do setor em análise.

Subsiste no entanto uma parte (- 19.885,76 (euro)) correspondente a outras divergências, já assinaladas nos pontos 2.2, do Capítulo II-Receita e 3.2 do Capítulo III-Despesa, no âmbito dos quais a RAM apresentou as suas alegações.

(369) Transferências correntes para o SESARAM,EPE, que em 2016, passaram a ser efetuadas através do IASAUDE, IP-RAM e que, no ano precedente eram da responsabilidade da Secretaria Regional da Saúde.

(370) Idem.

(371) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do art.º 27.º, o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).

(372) Cfr. o quadro - Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

(373) Dos quais 294,2 mil euros resultam das operações de 2016 (cfr. ponto 9.1 do Cap. IX) e 702,5 mil euros transitam de 2015.

(374) O valor apresentado como "Despesa Orçamental" (1.526.024.679,03 (euro)), corresponde à despesa orçamental efetivamente paga (1.525.353.872,75(euro)) acrescida das reposições abatidas nos pagamentos (670.806,28 (euro)), pelo que o quadro deveria evidenciar essa desagregação. Caso contrário, não se obtém diretamente do quadro, o valor do saldo do Governo Regional em 31/12/2016.

(375) Fundos não registados no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", pelos motivos enunciados no "Capítulo IX - Operações Extraorçamentais", do presente relatório.

(376) Num total de 282.073,81 (euro) relativos à obra da via rápida Câmara de Lobos/Estreito.

(377) O qual expressa a execução orçamental consolidada do GR e dos SFA (incluindo EPR).

(378) Em contraditório a VPG veio confirmar que a consolidação consistiu "na anulação das transferências entre entidades do universo da Administração Pública Regional (na receita e na despesa) por forma a evitar a duplicação destes valores quando se calculam os valores agregados".

(379) No cálculo da despesa corrente primária, do saldo corrente primário, da despesa primária e do saldo primário, a RAM deduziu os "juros e outros encargos", no valor de 137,9 e de 25,1 milhões de euros, respetivamente para o GR e SFA. Enquanto que para o cálculo do "saldo primário" constante do ponto 10.1.1, utilizou-se o critério definido no n.º2, do art. 4.º da LEORAM, em que se exclui apenas os "juros da dívida pública", que são de 105,3 e 18,8 milhões de euros, respetivamente, para o GR e para os SFA.

(380) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

(381) Ou saldo global na terminologia do art.º 9.º da Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, também adotada no Relatório da Conta da RAM (cfr. pág. 22). No entanto, de modo a evitar confusão com o conceito de "Saldo global" utilizado no ponto 8 do Quadro 4 do Relatório (acima reproduzido), optou-se por utilizar a expressão "saldo efetivo".

(382) Cfr. o ponto 8.4 do presente relatório.

(383) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

(384) Acerca da estimativa do défice da Administração Regional vide o ponto 8.7.1 do presente relatório.

(385) A adoção do POCP é atualmente determinada pelo art.º 72.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro, tendo o art.º 65.º, n.º 1, do diploma que aprovou o ORAM para 2016 prescrito a obrigatoriedade da sua adoção para todos os serviços do Governo Regional.

(386) O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2016.

(387) Cfr. o Relatório n.º 11/2017-FS/SRMTC, aprovado em 12 de outubro de 2017.

(388) Remetida eletronicamente a esta Secção Regional, em 27/04/2017, à qual foi atribuído o n.º 83/2016.

(389) Apresentadas através do ofício da Vice-Presidência do Governo Regional, n.º 230, de 08/11/2017, e reproduzidas no Anexo ao presente Relatório. O ex-Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública não respondeu.

(390) Nos pontos 16 e 17.

(391) Embora a LEORAM (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) não contemple uma norma que regule esta obrigação informativa, tal como sucede com a Conta Geral do Estado (cfr. o art.º 63.º da LEO, que dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro").

(392) Os pontos 4.2.1. a 4.2.3. do presente documento sintetizam os principais aspetos da atividade destas entidades.

(393) Com vigência inicialmente prevista para 1 de janeiro de 2017 (art.18.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro) e, mais tarde, diferida para 1 de janeiro de 2018, nos termos do DL n.º 85/2016, de 21 de dezembro (cfr. o art.º 3.º, que alterou o art.º 18.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro). Para maior desenvolvimento, ver o capítulo I "Processo Orçamental" da Parte II - Relatório.

(394) IAS (International Accounting Standard) e IFRS (International Financial Reporting Standards).

(395) Cfr. os pontos 1. e 4.2. do relatório.

(396) De acordo com a LEO o sistema de controlo da administração financeira do Estado compreende os domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial e visa assegurar o exercício coerente e articulado do controlo no âmbito das administrações públicas. O sistema de controlo da administração financeira do Estado integra a própria entidade responsável pela execução, os órgãos de fiscalização interna, as entidades hierarquicamente superiores de superintendência ou de tutela e os organismos de inspeção e de controlo do setor das administrações públicas (cfr. o art.º 69.º). Por seu lado, no âmbito do SNC-AP, o sistema de controlo interno visa, entre outros objetivos, garantir a exatidão e a integridade dos registos contabilísticos, a fiabilidade da informação produzida, bem como o controlo das aplicações e do ambiente informático. Este sistema engloba, designadamente, o plano de organização, as políticas, os métodos e os procedimentos de controlo, bem como todos os outros métodos e procedimentos definidos pelos responsáveis que contribuam para assegurar o desenvolvimento das atividades de forma ordenada e eficiente, incluindo a salvaguarda dos ativos, a prevenção e deteção de situações de ilegalidade, fraude e erro, a exatidão e a integridade dos registos contabilísticos e a preparação oportuna de informação orçamental e financeira fiável (cfr. o art.º 9.º).

(397) Segundo o art.º 8.º do DL n.º 192/2015, de 11 de setembro, a regularidade técnica na prestação de contas dos serviços e organismos e na execução da contabilidade pública é assegurada pelo contabilista público. Sendo as funções de contabilista público assumidas pelo dirigente intermédio responsável pela contabilidade e, na sua ausência, pelo trabalhador selecionado de entre trabalhadores integrados na carreira de técnico superior com formação específica em contabilidade pública.

(398) No quadro do SNC-AP está prevista a certificação legal das demonstrações financeiras e orçamentais, com dispensa das entidades abrangidas pelo regime simplificado, de acordo com o art.º 10.º.

(399) Nesta matéria, referir que, no âmbito do contraditório do Parecer do ano anterior, foi invocado, em síntese, que "dada a publicação do SNC-AP, talvez se mostre mais apropriado (...) dedicarmos os nossos esforços à implementação do SNC-AP, o qual ao terminar com a diversidade de referenciai s contabilísticos vigente, facilitará a normalização e regulação da integração de informação contabilística em suporte eletrónico, cumprindo os requisitos da consolidação de contas, no sistema central - O Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP)", em detrimento da implementação da plataforma RIGORE Central.

(400) Alterado pelo DRR n.º 1/2016/M, de 11 de janeiro.

O relatório da conta (no seu ponto 16.1.2) destaca algumas das áreas de intervenção da DROT, designadamente, em matéria de monitorização da aplicação GeRFiP e do sistema SIGORAM; da elaboração de instruções no âmbito da elaboração e execução do orçamento e do acompanhamento da LCPA; no acompanhamento da execução orçamental e no acompanhamento e monitorização da dívida, nos reportes de informação (salientando que, em 2016, foi introduzido no SIGORAM um módulo específico para o reporte dos pagamentos em atraso).

Realça também que o controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas ao nível a DROT é efetuado pela Direção de Serviços de Coordenação e Contabilidade (DSC), que desenvolve as atribuições constantes no artigo 30.º da Portaria n.º 30/2016, de 21 de janeiro, através da Unidade de Controlo da Despesa (UCD), do Departamento de Controlo de Vencimentos (DCV) e da Divisão da Receita (DR), os quais asseguram o cumprimento dos atos de conferência e verificação das despesas públicas e das receitas públicas, bem como das requisições de fundos, no que concerne à verificação da documentação exigida para cada natureza da despesa, da conformidade legal e da sua regularidade financeira.

(401) Com a salvaguarda prevista no n.º 4 do art.º 55.º, segundo o qual "os serviços simples, integrados, serviços e fundos autónomos e as entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais são responsáveis pelo conteúdo da informação reportada às Unidades de Gestão.".

(402) Criadas em 2012, através do art.º 7.º do DRR n.º 16/2012/M, de 4 de julho, as atribuições destas entidades têm sido reforçadas, ano após ano, através dos diplomas que aprovam (e executam) o orçamento da Região. Cfr., a propósito, o art.º 48.º, n.º 2, do DLR n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro, o DRR n.º 9/2013/M, de 22 de maio; o DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 dezembro (art.º 51.º, n.º 2) e o DLR n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 6/2015/M, de 13 de agosto (art.º 52.º).

(403) Remetido à SRMTC, em 27/7/2017, através do ofício n.º 426 da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública.

(404) Homologado pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e que ordenou a sua remessa ao TC, por despacho de 23 de fevereiro de 2016. O referido relatório foi recebido nesta Secção Regional, em 24 de fevereiro de 2016 (ofício n.º 659, assinado pela Chefe do Gabinete do SRF).

(405) Homologado pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e que ordenou a sua remessa ao TC, por despacho de 16 de agosto de 2016. O referido relatório foi recebido nesta Secção Regional, em 25 de agosto de 2016 (ofício n.º 348, assinado pela substituta da Chefe do Gabinete do SRF).

(406) Homologado pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública e que ordenou a sua remessa ao TC, por despacho de 5 de julho de 2016. O referido relatório foi recebido nesta Secção Regional, em 29 de julho de 2016 (ofício n.º 316, assinado pela Chefe do Gabinete do SRF).

(407) Alterado pelo DLR n.º 42/2016/M, de 29 de dezembro.

(408) Cfr. o ofício n.º 1567, de 2/8/2017, da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública.

(409) No caso, o IDE, IP-RAM e IQ, IP-RAM, cuja descrição das respetivas verificações administrativas constam dos subpontos 17.2.2 a 17.2.5 do relatório da Conta.

(410) O relatório da conta apresenta ainda uma síntese global das verificações no local realizadas pela AG, no âmbito da execução financeira do QREN 2007-2013, relativamente aos projetos enquadrados no PO Intervir +; Programa Rumos, Programa Operacional Temático Valorização do Território (POVT) [todos reportados ao "final de 2015"], com exceção do programa PCT-MAC (2007-2013), e do programa PROMAR, ambos reportados "até ao final de 2016", mas sem especificar o número de operações desenvolvidas no ano a que se reporta a Conta.

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(art.º 24.º, n.º 4, da LEORAM e art.º 13.º, n.º 4, da LOPTC)

Capítulo I

Processo Orçamental

Siglas e Abreviaturas

(ver documento original)

Notas: Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador:

Miguel Pestana - Licenciado em Economia

Auditora-Chefe:

Merícia Dias - Licenciada em Direito

Execução Técnica:

Paula Câmara - Licenciada em Direito

Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas

Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão

Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade

Luísa Sousa - Licenciada em Economia

Apoio Informático:

Paulo Ornelas - Técnico de Informática

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, aos 12 dias do mês de dezembro do ano de dois mil e dezassete. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Manuel da Silva Caldeira. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Relatora, Laura Maria de Jesus Tavares da Silva. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, António Francisco Martins.

Fui Presente.

O Procurador-Geral Adjunto, Nuno António Gonçalves.

311005683