Parecer n.º 2/2025, de 17 de janeiro

Parecer n.º 2/2025

Parecer e Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2023

Sumário

1 - Em 2023, os principais agregados económicos da Região Autónoma da Madeira registaram uma evolução globalmente favorável, com um crescimento da economia regional de 4,5 %.

2 - A receita orçamental da Administração Regional Direta em 2023 atingiu os 2,1 mil milhões de euros.

3 - Os Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Entidades Públicas Reclassificadas) arrecadaram cerca de 1,1 mil milhões de euros.

4 - A situação de dependência dos Serviços e Fundos Autónomos perante as transferências do Orçamento Regional diminuiu, em 2023, de 83,7 % para 77,1 %, mantendo-se, todavia, a um nível acentuado.

5 - A despesa orçamental da Administração Regional Direta em 2023 rondou os 1,9 mil milhões de euros e a despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Empresas Públicas Reclassificadas) atingiu os 1000 milhões de euros.

6 - Do conjunto das receitas e despesas efetivas do setor das Administrações Públicas da Região Autónoma da Madeira resultou, no exercício de 2023, um saldo primário positivo de 168,2 milhões de euros, em cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (Lei n.º 28/92).

7 - Pelo segundo ano consecutivo, todas as entidades integradas no perímetro de consolidação da Administração Pública Regional prestaram contas no referencial contabilístico do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas.

8 - Embora a implementação da reforma da contabilidade pública ditada pela aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas tenha conhecido avanços, a Região ainda não dispõe de um sistema de informação que permita a obtenção da Conta e da informação consolidada sobre toda a Administração Pública Regional, lacuna essa motivada, em grande parte, pelo arrastar do projeto de reforma das finanças públicas regionais e pelos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da atual Lei de Enquadramento Orçamental.

9 - Os prejuízos imputáveis à Região Autónoma da Madeira do conjunto das empresas por ela detidas atingiram os 44 milhões de euros, o que representa um importante agravamento de 34,3 milhões de euros em relação a 2022.

10 - As receitas comunitárias cobradas pela Administração Pública Regional foram cerca de 107,3 milhões de euros, o que, em comparação com a previsão orçamental de 309,4 milhões de euros, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 202,2 milhões de euros.

11 - A execução do Plano de Recuperação e Resiliência da Região Autónoma da Madeira, em 2023, ascendeu a 33,4 milhões de euros, o que corresponde, em termos acumulados, no final do terceiro dos seis anos de execução, a pagamentos de apenas 47,1 milhões de euros.

12 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 382,1 milhões de euros (67,1 % dos quais respeitam a amortizações de capital e 32,9 % a juros e outros encargos), o que representa menos 249,4 milhões de euros do que em 2022, em virtude essencialmente do decréscimo das amortizações de capital em 274,1 milhões de euros.

13 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2024 efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, em 31/12/2023 a capacidade líquida de financiamento da RAM fixou-se nos 24,6 milhões de euros e a dívida bruta no elevado montante de 5 mil milhões de euros.

14 - Em virtude da suspensão em 2023 da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19, não foi aferido o acatamento da Recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca dos cumprimentos do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.

15 - O saldo das operações extraorçamentais do Governo Regional ficou-se nos -16,4 milhões de euros em 2023, enquanto nos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Entidades Públicas Reclassificadas) ascendeu a 82,3 milhões de euros, resultando fundamentalmente das operações extraorçamentais associadas ao Plano de Recuperação e Resiliência decorrentes sobretudo da não entrega de fundos comunitários aos seus destinatários finais - os executores dos projetos.

16 - Face ao exposto, o presente Parecer do Tribunal de Contas contém um juízo de conformidade global com recomendações à Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao exercício orçamental do ano 2023.

Introdução

Enquadramento Legal

O Tribunal de Contas, através da respetiva Secção Regional da Madeira, inclui nas suas competências a emissão de parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados do artigo 214.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, do artigo 73.º do Estatuto Político-Administrativo da Região, do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC)1, e do artigo 24.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro).2

Em observância do preceituado nas normas invocadas, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2023, remetida pelo Governo Regional à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas em 26 de julho de 2024, respeitando dessa forma o prazo fixado no artigo 24.º, n.º 2, da vetusta, mas ainda vigente, Lei n.º 28/923-4.

No Parecer agora emitido, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira no ano de 2023 nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular destaque para os aspetos referidos no artigo 41.º, n.º 1, da LOPTC, aplicável ex vi n.º 3 do imediato artigo 42.º

Estrutura do Parecer e Relatório

O Parecer e Relatório é composto por um único volume, organizado em duas partes (Parecer e Relatório), a fim de facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.

A Parte I (Parecer) integra a decisão do Coletivo especial constituído pela Presidente do Tribunal de Contas e pelos Juízes Conselheiros titulares de cada uma das Secções Regionais5-6, contendo o Juízo do Tribunal sobre a Conta e enunciando as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto da nossa análise, que são dirigidas, segundo dispõe o artigo 41.º, n.º 3, da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional. Apresenta ainda uma análise sintética da execução orçamental espelhada na Conta da Região de 2023, sob o prisma da legalidade e da correção financeiras, bem como uma ponderação dos principais aspetos da gestão financeira no exercício económico em questão.

Por seu turno, a Parte II (Relatório) fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira de 2023 nos vários domínios de controlo, apresentando uma estrutura assente na repartição sequencial dos onze capítulos que o integram, a saber:

Capítulo I - Processo Orçamental;

Capítulo II - Receita;

Capítulo III - Despesa;

Capítulo IV - Património;

Capítulo V - Fluxos Financeiros entre o Orçamento da RAM e o Setor Empresarial da RAM;

Capítulo VI - Plano de Investimentos;

Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros;

Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades;

Capítulo IX - Operações Extraorçamentais;

Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional; e

Capítulo XI - Controlo Interno.

Essa Parte II compreende ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que foram implementadas pelo Governo Regional, bem como das recomendações não implementadas, incluindo ainda as novas recomendações. De harmonia com o preconizado no artigo 13.º da LOPTC, integra também a análise das respostas produzidas no exercício do direito ao contraditório, que se encontram aí transcritas ou sumarizadas na medida da sua pertinência e cuja versão integral consta em anexo ao mesmo Relatório, conforme determinam os artigos 24.º, n.º 4, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (de 1992) e o artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC.

Enquadramento Económico

1 - Para um melhor entendimento da situação financeira da RAM em 2023, importa fazer uma breve incursão pelos principais fatores externos e internos que influenciaram o exercício orçamental.

Em 2023, a economia mundial registou um crescimento moderado de 3,2 %, superior ao observado na Zona Euro de apenas 0,4 %. Em termos gerais, este abrandamento da atividade económica na Zona Euro deveu-se aos custos de financiamento elevados, à diminuição dos apoios fiscais, aos efeitos da pandemia e do conflito Rússia-Ucrânia, bem como ao fraco crescimento da produtividade e à crescente fragmentação geoeconómica.7

Em virtude das políticas monetárias restritivas adotadas na Zona Euro, que resultaram num aumento das taxas de juro diretoras do Banco Central Europeu em 2 pontos percentuais8, as taxas de inflação reduziram para 6,8 % a nível global e para 5,4 %, na Zona Euro9, mantendo-se ainda em níveis superiores aos da pré-pandemia e do objetivo do Banco Central Europeu (2 %).

2 - A economia portuguesa, influenciada pela conjuntura internacional, registou em 2023 um crescimento do PIB de 2,5 % em volume, substancialmente inferior ao valor histórico observado no período anterior (7 %), em virtude dos contributos positivos, quer da procura interna, quer da procura externa líquida10.

Acompanhando a evolução da Zona Euro, a taxa de inflação nacional reduziu-se de 8,1 % para 5,3 %.

Já a taxa de desemprego nacional aumentou ligeiramente para os 6,5 %11.

Em 2023, a estimativa relativa à capacidade líquida de financiamento das Administrações Públicas da República Portuguesa situou-se em 3 246,8 milhões de euros (1,2 % do PIB) e em 261,8 mil milhões de euros (97,9 % do PIB) quanto à dívida bruta consolidada.

3 - A RAM voltou a registar um crescimento económico, com o PIB a aumentar 4,5 %12, ainda que com uma desaceleração relativamente a 2022.

Os restantes indicadores económicos regionais revelaram, igualmente, uma evolução globalmente favorável, com a taxa de inflação a descer de 7 % para 5 % e a taxa de desemprego de 7 % para 5,9 %13.

A execução orçamental da Administração Pública Regional, em 2023, registou um saldo primário positivo de 168,2 milhões de euros (uma melhoria de 202,6 milhões de euros em relação ao anterior período homólogo), evidenciando igualmente, de acordo com a ótica da contabilidade nacional para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos (2.ª notificação ao Eurostat de 2024), uma capacidade líquida de financiamento da RAM de 24,6 milhões de euros e uma dívida bruta de 5 mil milhões de euros.

PARTE I

PARECER

1 - Conclusões

Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, sob a égide do artigo 214.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da CRP, do artigo 73.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM e da LOPTC, avultam, como parte integrante do presente Parecer, as seguintes principais conclusões da SRMTC sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano de 2023:

Processo Orçamental

1 - Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do Orçamento Regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado [cf. o ponto 1.1.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório].

2 - A elaboração do Orçamento da RAM para 2023 não foi enquadrada num Quadro Plurianual de Programação Orçamental tempestivamente aprovado e, contrariamente à lei, admitiu alterações orçamentais aos limites de despesa e omitiu as projeções de receita por fonte de financiamento (cf. o ponto 1.2.1.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

3 - O Orçamento Final do Governo Regional aprovado para 2023 apresentou um saldo primário deficitário de 4,8 milhões de euros, saldo que se cifrou em -37,9 milhões de euros quando considerado o Orçamento Consolidado da Administração Pública Regional, o que significa que não foi observada a regra do equilíbrio orçamental inscrita no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM14 (cf. o ponto 1.4. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

4 - Através da abertura de créditos especiais, foi reforçado o Orçamento Inicial do Governo Regional em 46,8 milhões de euros, tendo o Orçamento Inicial dos Serviços e Fundos Autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas aumentado 232,5 milhões de euros, essencialmente pela mesma via (cf. o ponto 1.6. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

5 - Todas as entidades integradas no perímetro de consolidação da Administração Pública Regional prestaram as contas de 2023 no referencial contabilístico do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, aspeto positivo que ocorre pelo segundo ano consecutivo (cf. o ponto 1.7. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

Receita

6 - Em 2023, o total da receita da Administração Regional Direta, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a cerca de 2,1 mil milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1,9 mil milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento em 189,5 milhões de euros (cf. o ponto 2.1. da Parte II do presente documento).

7 - Foram indevidamente inscritas no Orçamento Regional receitas provenientes de transferências, no montante de cerca de 44 milhões de euros, porque não tinham correspondência nos créditos orçamentais que a Lei do Orçamento do Estado de 2023 destinou à RAM (cf. o ponto 2.1.1.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

8 - A receita orçamental registou, relativamente ao ano anterior, uma redução de 168,8 milhões de euros (-8 %) determinada, essencialmente, pela diminuição do produto dos empréstimos contraídos (-235 milhões de euros).

A receita efetiva cobrada (1,6 mil milhões de euros) aumentou cerca de 228,8 milhões de euros (17,2 %), sobretudo pelo crescimento da cobrança dos impostos diretos e indiretos em 191,1 milhões de euros (cf. o ponto 2.1.1.1. da Parte II do presente documento).

9 - As principais fontes de financiamento do Orçamento Regional foram os “Impostos Indiretos” no valor de 713,5 milhões de euros (37 %), os “Impostos Diretos” com 490,1 milhões de euros (25,4 %) e os “Passivos Financeiros” de 300 milhões de euros (15,6 %).

As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 243,9 milhões de euros (12,6 % da receita orçamental), mais 19,2 milhões de euros (8,6 %) do que no ano anterior (cf. os pontos 2.1.1.1. e 2.1.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

10 - A situação de dependência dos Serviços e Fundos Autónomos perante as transferências do Orçamento Regional diminuiu, em 2023, de 83,7 % para 77,1 %, mantendo-se, todavia, a um nível muito acentuado (cf. o ponto 2.2. da Parte II do presente documento).

11 - As receitas comunitárias arrecadadas pela Administração Pública Regional foram cerca de 107,3 milhões de euros, o que, tendo em conta a previsão orçamental de 309,4 milhões de euros, representa uma sobre-orçamentação desta fonte de financiamento em 202,2 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

12 - Em 2023, a receita orçamental da Administração Pública Regional referente ao Plano de Recuperação e Resiliência ascendeu a 24,9 milhões de euros, o que corresponde, em termos acumulados, no final do terceiro dos seis anos de execução, ao reduzido montante de 34,7 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.3.2. da Parte II do presente documento).

Despesa

13 - A despesa orçamental da Administração Regional Direta rondou os 1,9 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 88,6 % face à dotação disponível, tendo, por seu turno, a despesa efetiva atingido os 1,5 mil milhões de euros (cf. os pontos 3.1 e 3.1.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

14 - Na despesa corrente, destaca-se o comportamento (i) das “Transferências correntes” (577,8 milhões de euros), que aumentaram 51 milhões de euros relativamente ao ano anterior, devido às elevadas transferências para a área da Saúde, (ii) e às “Despesas com o pessoal” (451,7 milhões de euros) com um acréscimo de 34,3 milhões de euros motivado, entre outras razões, pelas atualizações salariais e progressões nas carreiras na Administração Pública Regional (cf. o ponto 3.1.1. da Parte II do presente documento).

15 - As despesas de funcionamento da Administração Regional Direta atingiram os 1,5 mil milhões de euros e as de investimento 368 milhões de euros, com um elevado valor (de 1,1 mil milhões de euros) afeto às funções sociais (cf. pontos 3.1.1.3. e 3.1.1.4. da Parte II do presente documento).

16 - A despesa orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Entidades Públicas Reclassificadas) atingiu 1000 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 74,9 %, sendo que as despesas de funcionamento correspondem a 87,2 % do total (cf. os pontos 3.2.1. e 3.2.1.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

17 - A execução do Plano de Recuperação e Resiliência da Região Autónoma da Madeira, em 2023, ascendeu a 33,4 milhões de euros, o que corresponde, em termos acumulados, no final do terceiro dos seis anos de execução, a pagamentos de apenas 47,1 milhões de euros (cf. os pontos 3.1.1.4. e 3.2.1.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

18 - Em 31/12/2023, as contas a pagar pela Administração Regional rondavam os 190,4 milhões de euros, a maior parte dos quais da responsabilidade do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, com 73,1 milhões de euros, e do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”, com 71,9 milhões de euros. A dificuldade no financiamento dos serviços de saúde fica reforçada pelo facto preocupante de 99,9 % (36,5 milhões de euros) do total dos pagamentos em atraso da Administração Pública Regional ser da responsabilidade daquelas duas entidades (cf. o ponto 3.3.2. da Parte II do presente documento).

19 - O Prazo Médio de Pagamentos da Administração Pública Regional em 2023 foi de 69 dias, ou seja, mais 18 dias do que no ano anterior (cf. o ponto 3.3.3. da Parte II do presente documento).

Património

20 - Os dados do inventário dos imóveis da RAM, a 31/12/2023, evidenciavam uma quantia escriturada global na ordem dos 3,6 mil milhões de euros, onde predominavam (81,2 % do total) os bens do domínio público (cf. o ponto 4.1.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

21 - Não obstante os avanços observados, a gestão do património e das concessões continua a evidenciar insuficiências ao nível da sua completa identificação, regularização e inventariação (cf. os pontos 4.1.1., 4.1.2. e 4.2.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

22 - A carteira de ativos financeiros da RAM totalizava 808,5 milhões de euros, tendo a parcela dos prejuízos das empresas por ela detidas atingido os 44 milhões de euros (mais 34,3 milhões de euros de prejuízos do que em 2022), em resultado do efeito combinado dos lucros oriundos das sociedades não pertencentes ao perímetro da Administração Pública Regional (14,6 milhões de euros) com os prejuízos das empresas englobadas no perímetro (58,7 milhões de euros negativos) (cf. os pontos 4.2. e 4.2.1.4. da Parte II do presente documento).

23 - Do conjunto das entidades que integram o Setor Empresarial da RAM, apenas o “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPE-RAM” apresentava, a 31 de dezembro de 2023, a situação preocupante de capitais próprios negativos de 2,4 milhões de euros. Todavia, existiam quatro sociedades comerciais (a “Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A. ”, a “Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A. ”, a “Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A. ” e a “Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A. ”) em situação de perda de metade do capital social (cf. o ponto 4.2.1.3. da Parte II do presente documento).

24 - O stock de créditos detidos pela RAM ascendia a 47 milhões de euros, dos quais 9,5 milhões de euros se encontravam em imparidade (cf. o ponto 4.2.3. da Parte II do presente documento).

25 - A realização de operações ativas atingiu o montante de 112,2 milhões de euros, repartido entre a realização de capital (96,3 %) e a concessão de crédito (3,7 %), tendo sido observado o limite estabelecido no diploma que aprovou o Orçamento (cf. o ponto 4.2.4. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

Fluxos Financeiros entre o Orçamento da RAM e o Setor Empresarial da RAM

26 - A despesa do Orçamento da RAM com as entidades participadas atingiu 468,3 milhões de euros, enquanto a receita nelas originada se ficou apenas pelos 11,4 milhões, tendo o respetivo saldo, negativo em 456,9 milhões de euros, registado um agravamento de 33,7 % (-115,1 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 5.3. da Parte II do presente documento). O que é um facto muito preocupante.

Plano de Investimentos

27 - O orçamento final do PIDDAR fixou-se em 759,6 milhões de euros, enquanto o volume financeiro despendido rondou os 444,8 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 58,6 %, o que representa uma diminuição de 4 pontos percentuais face a 2022 (cf. os pontos 6.2.2. e 6.4.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

28 - A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente por financiamento regional (295 milhões de euros ou 66,3 % dos pagamentos), tendo o remanescente sido assegurado por fundos comunitários (21 %) e financiamento nacional (12,6 %) [cf. o ponto 6.4.4. da Parte II do presente Parecer e Relatório].

29 - Verificou-se uma diminuição do volume dos pagamentos do PIDDAR de 6,8 %, face ao ano anterior, e de 11,2 % se expurgado o efeito da variação dos preços (cf. o ponto 6.4.5. da Parte II do presente documento).

30 - A execução financeira do Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030 atingiu uma taxa de execução de 57,2 % do Plano anualizado (cf. o ponto 6.4.6. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

Subsídios e Outros Apoios Financeiros

31 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 187 milhões de euros, dos quais dois terços foram concedidos pela Administração Regional Direta (125 milhões de euros) e o restante pelos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas (62 milhões de euros) [cf. os pontos 7.1., 7.2. e 7.3. da Parte II do presente documento].

32 - Os apoios do Governo Regional, que evidenciaram uma diminuição de 5,9 % face ao ano anterior (-7,9 milhões de euros), foram entregues, maioritariamente, a instituições sem fins lucrativos (no elevado montante de 68,1 milhões de euros) [cf. o ponto 7.2. da Parte II do presente documento]. Continua a faltar planificação, fixação de objetivos e avaliação da eficácia e economicidade de tais apoios.

33 - Os Serviços e Fundos Autónomos e as Entidades Públicas Reclassificadas concederam menos 61,5 milhões de euros do que no ano anterior, sobretudo, em resultado do decréscimo verificado nas subvenções pagas pelo Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM (-51,6 milhões de euros) [cf. o ponto 7.3. da Parte II do presente Parecer e Relatório].

34 - As despesas COVID-19, executadas no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros pela Administração Pública Regional, rondaram uns elevados 31,9 milhões de euros e a perda de receita cifrou-se nos 14,8 mil euros (cf. o ponto 7.4. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

Dívida e Outras Responsabilidades

35 - O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado atingiu os 300 milhões de euros e destinou-se à amortização de dívida financeira da Administração Pública Regional (cf. os pontos 8.2.1., 8.2.1.2. e 8.2.1.3. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

36 - A dívida direta dos Serviços Integrados atingiu 4,7 mil milhões de euros, representativos de um acréscimo líquido de 232,3 milhões de euros, enquanto a das entidades autónomas que integram o universo das Administrações Públicas em contas nacionais se cifrou nos 50,5 milhões de euros, menos 274,3 milhões de euros face a 2022 (cf. os pontos 8.2.2. e 8.3. da Parte II do presente documento).

37 - O montante dos passivos (dívida administrativa) do setor das Administrações Públicas da Região atingiu 216,8 milhões de euros, mais 50,9 milhões de euros que no ano anterior. Do total dos passivos, 190,4 milhões de euros representavam contas a pagar e, destas, 37,6 milhões constituíam pagamentos em atraso, a maioria dos quais da responsabilidade das entidades do setor da saúde (cf. o ponto 8.4. da Parte II do presente documento).

38 - No final de 2023, o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 83,6 milhões de euros, verificando-se, em termos de fluxos líquidos anuais, um decréscimo de 369 milhões de euros face a 2022 (cf. os pontos 8.5.1., 8.5.2. e 8.5.6. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

39 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 382,1 milhões de euros (67,1 % dos quais respeitam a amortizações de capital e 32,9 % a juros e outros encargos), menos 249,4 milhões de euros do que em 2022, devido ao decréscimo das amortizações de capital (-274,1 milhões de euros), embora seja de notar, que os juros e outros encargos aumentaram 24,7 milhões de euros (cf. o ponto 8.6.1. da Parte II do presente documento).

40 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2024 efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a dívida bruta da RAM, a 31/12/2023, situava-se no ainda elevado montante de 5 mil milhões de euros (cf. os pontos 8.7.1. e 8.7.2. da Parte II do presente documento).

Operações Extraorçamentais

41 - A especificação da receita e da despesa extraorçamentais não obedeceu, nalgumas operações, aos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro (cf. o ponto 9.1. da Parte II do presente documento).

42 - As operações extraorçamentais do Governo Regional ascenderam a cerca de 214,1 milhões de euros, do lado dos recebimentos, e a 230,6 milhões de euros, do lado dos pagamentos, traduzindo-se num saldo de operações extraorçamentais gerado no ano de -16,4 milhões de euros (cf. o ponto 9.1.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

43 - O balanço entre os recebimentos - 236,5 milhões de euros - e os pagamentos do ano - 154,3 milhões de euros - registados nas operações extraorçamentais dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, traduziu-se num saldo de operações extraorçamentais de cerca de 82,3 milhões de euros (cf. o ponto 9.1.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

44 - Os saldos das operações extraorçamentais do Governo Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, resultaram fundamentalmente das operações extraorçamentais associadas a fundos comunitários (cf. os pontos 9.1.1. e 9.1.2. da Parte II do presente documento).

As Contas da Administração Pública Regional

45 - A receita total consolidada da APR (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 2,0 mil milhões de euros. Observa-se, face ao ano anterior, uma redução de 7,3 % da receita e de 6,9 % na despesa (cf. o ponto 10.1.1. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

46 - Em 2023 foi cumprido o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM15 (critério da contabilidade pública), resultando da execução da Administração Pública Regional um saldo primário positivo de 168,2 milhões de euros, o que evidencia uma melhoria de 202,6 milhões de euros face a 2022 (cf. o ponto 10.1.1. da Parte II do presente documento).

47 - Na ótica da contabilidade nacional (critério utilizado pela União Europeia) e de acordo com a notificação de outubro de 2024 efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a Conta da Administração Regional em 2023 evidenciou um saldo positivo de 24,6 milhões de euros (cf. o ponto 10.1.1. da Parte II do presente documento).

48 - Continuam a merecer destaque positivo os passos que estão a ser dados para a implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, inclusivamente em sede de consolidação de contas, pese embora se assinale, a par de alguma inércia a nível nacional nesta matéria, o facto de subsistirem importantes questões regionais por resolver (cf. o ponto 10.2. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

Controlo Interno

49 - Pelo segundo ano consecutivo, todos os Serviços da Administração Pública Regional prestaram as contas com base no Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (cf. o ponto 11. da Parte II do presente documento).

50 - No período em apreciação (2023), a Região continuava a não dispor de um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, lacuna que se pretende ser ultrapassada com a conclusão do Projeto de Reforma da Gestão Financeira Pública, em curso, e com a resolução dos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015 (cf. o ponto 11. da Parte II do presente Parecer e Relatório).

2 - Recomendações

Nos termos conjugados dos artigos 41.º, n.º 3, e 42.º, n.º 3, da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira assiste ao Tribunal de Contas o poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, visando a correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados16.

Identifica-se seguidamente uma recomendação feita em Pareceres anteriores que já teve acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não implementadas e se formulam duas novas recomendações sugeridas pela análise à Conta da Região de 2023.

Dado que em 2023 foi mantida a suspensão da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, operada pelo artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, o Tribunal volta a não aferir o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores sobre o cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.

Recomendação implementada

No que diz respeito à inclusão, com caráter consolidado e comparável, no Relatório da Conta da Região Autónoma da Madeira, da discriminação das responsabilidades contingentes, reportadas a 31 de dezembro de cada ano, verificou-se que a Conta da Região de 2023 passou a integrar aquela informação, pelo que se considera a recomendação acatada.

Recomendações ainda não implementadas e que se reiteram

Embora tenham sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir enunciadas17, que o Tribunal renova no presente Parecer:

1 - O cumprimento, no Orçamento Final, da regra do equilíbrio orçamental prevista no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira;

2 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região18, que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso;

3 - A avaliação da manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo artigo 6.º da Lei n.º 8/90 de 20 de fevereiro;

4 - O Governo Regional deverá adotar medidas concretas para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervêm na gestão e pagamento de Fundos da UE (Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM e Instituto para a Qualificação, IP-RAM) detalhem, no âmbito das operações extraorçamentais, a informação sobre a origem e natureza dos Fundos Comunitários, dada a sua importância para a análise da execução da receita comunitária, uma vez que os documentos de prestação de contas de 2023 do Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM continuam - de forma reiterada - a não dispor desse detalhe;

5 - A Secretaria Regional das Finanças deverá ser mais rigorosa na previsão orçamental da receita proveniente da União Europeia, dada a sistemática e significativa diferença entre as expectativas de cobrança materializadas no orçamento e o montante anualmente arrecadado;

6 - O Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, enquanto entidade globalmente responsável pela implementação física e financeira do Plano de Recuperação e Resiliência na RAM, deverá imprimir uma maior dinâmica no acompanhamento e na execução daquele Plano face à baixa execução apresentada.

7 - Atento o montante elevado de subsídios e outros apoios financeiros a entidades não públicas, o Governo Regional, em concretização dos artigos 11.º, 18.º e 19.º da Lei de Enquadramento Orçamental, deverá passar a utilizar os seguintes instrumentos de racionalidade e transparência financeiras: (i) justificação e planeamento escritos de cada apoio financeiro a conceder a cada entidade; e (ii) avaliação escrita periódica dos resultados qualitativos e quantitativos alcançados pelas entidades que receberam apoio financeiro;

8 - A implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional.

Novas recomendações

O Tribunal de Contas formula as seguintes novas recomendações ao Governo Regional:

9 - Providenciar para que a inscrição e previsão no Orçamento Regional das receitas a arrecadar provenientes de transferências do Orçamento do Estado seja consistente (igual) com os montantes efetivamente destinados à RAM pela lei orçamental da República;

10 - Diligenciar pela apresentação ao Ministro das Finanças de uma proposta de regularização das classificações económicas da receita e da despesa em uso pela RAM, atenta a faculdade prevista no artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 26/200219, de 14 de fevereiro.

3 - Legalidade e Correção Financeiras

Em 2023, a receita total consolidada da Administração Pública Regional rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 2,0 mil milhões de euros.

Observa-se, face ao ano anterior, uma redução de 7,3 % da receita e de 6,9 % na despesa.

O resultado da execução orçamental da Administração Pública Regional, medido com base no critério do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (LEORAM), aprovada pela Lei n.º 28/92, de 1 de setembro (critério da contabilidade pública), evidenciou um saldo primário positivo de 168,2 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental - Lei de Enquadramento Orçamental da RAM

Relativamente à regra de equilíbrio orçamental fixada no artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas21 (LFRA), aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, suspensa em 202322, o respetivo indicador evidencia uma situação de incumprimento de 263,2 milhões de euros.

Equilíbrio orçamental - Lei das Finanças das Regiões Autónomas

Esta coexistência de diferentes indicadores e formas de cálculo para se aferir o equilíbrio orçamental (LFRA versus LEORAM) ilustra a necessidade de alteração legislativa do enquadramento orçamental regional que este Tribunal tem vindo a defender há largos anos e a recomendar reiteradamente.

No que se refere à Conta da Administração Pública Regional na ótica da contabilidade nacional (critério utilizado pela União Europeia), os dados apresentados no Relatório da Conta, referentes à primeira notificação de 2024 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, evidenciavam uma capacidade líquida de financiamento no montante de 25,3 milhões de euros (resultante de uma receita total de 1,846 mil milhões de euros que compara com uma despesa da ordem dos 1,820 mil milhões de euros).

Síntese da Conta da Administração Pública Regional na ótica da Contabilidade Nacional

Aquando da segunda notificação, de outubro de 2024, o saldo da Administração Pública Regional sofreu uma revisão, tendo sido fixado nos 24,6 milhões de euros.

4 - Juízo sobre a Conta

Atentas as análises, as observações e as conclusões apresentadas, o Tribunal de Contas emite, em conformidade com a sua Lei de Organização e Processo, um Juízo de Conformidade Global, com Recomendações, à Conta da Região Autónoma da Madeira do ano económico de 2023.

O Tribunal de Contas alerta ainda para as seguintes situações:

Ênfases ou Reparos

1.º Continua por aprovar uma solução legislativa consistente que estabeleça um novo regime de apresentação, apreciação e prestação de contas pela Região harmonizado com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública em curso.

A incoerência entre a Lei de Enquadramento do Orçamento Regional (de 1992) e o restante quadro legal leva à existência de duas regras distintas de equilíbrio orçamental a observar pelo Orçamento da Região Autónoma da Madeira (cf. o artigo 4.º da citada lei de enquadramento versus o artigo 16.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

Assim, enquanto não for revista a atual lei que enquadra o Orçamento da Região Autónoma da Madeira, no sentido da sua harmonização com a Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com o novo Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, o exercício de prestação de contas por parte da Região encontra-se prejudicado por falta de um enquadramento legal consistente e coerente, situação que naturalmente afeta a apreciação daquelas contas por parte do Tribunal de Contas e de outras entidades públicas de controlo.

2.º Permanecem em falta as demonstrações financeiras consolidadas, nas óticas orçamental e financeira, de todo o setor das Administrações Públicas da Região, o que constitui uma limitação à apreciação das Contas do conjunto da Administração Pública Regional.

3.º Em 2023, em face da suspensão (atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19) da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, operada pelo artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, não foi aferido por este tribunal o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.

4.º Verificou-se o registo de operações em classificações económicas previstas no diploma orçamental regional mas não especificadas e aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, concluindo-se que a sua utilização pela Região não tem cobertura legal suficiente.

5 - Deliberação

Pelo exposto, o Coletivo especial do Tribunal de Contas delibera aprovar o presente Parecer e Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano económico de 2023, emitindo um juízo de conformidade global com dez recomendações e quatro ênfases.

Mais delibera o Coletivo especial a remessa do Relatório e Parecer à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira para efeitos de apreciação e aprovação, em observância do disposto no artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro, e no artigo 38.º, alíneas a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

O presente documento será objeto de publicação na 2.ª série do Diário da República e no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no artigo 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3 da LOPTC, bem como de divulgação através da comunicação social em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo e ainda através do sítio do Tribunal de Contas na Internet, tudo após a devida comunicação às entidades interessadas.

O Tribunal considera, finalmente, que é de sublinhar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da preparação do presente documento.

Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira, Funchal, Região Autónoma da Madeira, aos 19 de dezembro de 2024.

A Presidente do Tribunal de Contas, Filipa Urbano Calvão. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, relator, Paulo H. Pereira Gouveia. - A Juíza Conselheira da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Cristina Flora.

Fui Presente.

O Procurador-geral-adjunto, Francisco José Pinto dos Santos.

PARTE II

RELATÓRIO

CAPÍTULO I

PROCESSO ORÇAMENTAL

1.1 - Enquadramento legal

Em obediência ao plasmado no artigo 41.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto24, aplicável por força do artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, no Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira incumbe ao Tribunal de Contas, através de um Coletivo especial, apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira25 e do restante acervo legal aplicável à administração financeira regional (vide ainda o artigo 214.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da CRP e o artigo 73.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM).

A análise efetuada incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do Orçamento Regional do ano de 2023, assim como sobre a respetiva Conta.

Para o efeito, e dada a sua influência específica no exercício orçamental, foram examinados: (i) o Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 202326; (ii) o Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março, que estabeleceu as normas de execução do Orçamento Regional do mesmo ano; (iii) a Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 202327; e (iv) o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais, adaptado à Região pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

Representando as finanças da Região Autónoma da Madeira uma das componentes a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português28, nesta apreciação relevou também a Lei de Enquadramento Orçamental aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro29, diploma de valor reforçado que veio alterar o paradigma da política orçamental e da gestão financeira pública nacional30.

O mesmo se verificou com a Lei Orgânica n.º 2/2013, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, com ênfase para o preconizado nos artigos 15.º, 17.º e 20.º sobre a aprovação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental e a intervenção do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, e ainda nos artigos 16.º e 40.º, em matéria de equilíbrio orçamental e de limites da dívida31.

Dando cumprimento ao princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, tendo as alegações apresentadas32 sido analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

1.1.1 - Organização do processo orçamental da Região

No período em referência, a organização do processo orçamental da Região continuou a dimanar essencialmente do quadro normativo acima enunciado, mormente da obsoleta Lei n.º 28/92, de 1 de setembro, que não se compagina com o regime atualmente vigente ao nível do Estado, em especial no que respeita à solução legislativa consagrada para a apresentação da Conta.

Este desajustamento normativo tem vindo a ser apontado nos Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, onde o Tribunal de Contas tem recomendado reiteradamente a tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região, que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), visando a implementação da reforma contabilística pública.

Sobre esta matéria, o executivo regional, através da Secretaria Regional das Finanças, fez saber33 que “[...] em 2023 continuaram a ocorrer desenvolvimentos significativos com vista à concretização do acatamento da recomendação formulada”, salientando que nesse ano:

Foi efetivada, no âmbito da segunda fase do projeto de Reforma das Finanças Públicas da RAM, “[a] manifestação de interesse entre a Região Autónoma da Madeira e dos Açores em submeter à Assembleia da República a aprovação de uma Lei de Enquadramento Orçamental aplicável às duas Regiões, à semelhança do que sucede com a LFRA”34, encontrando-se em elaboração, conforme indicação da Unidade de Reforma das Finanças Públicas e de Acompanhamento do Planeamento de Políticas Públicas, «[“] (...) um documento de trabalho com a identificação da situação atual da LEO nas Regiões Autónomas, com o objetivo de após os estudos e análises efetuadas, pelo parceiro selecionado pela DG REFORM, ser apresentada uma proposta de [”]» lei conjunta35-36;

No tocante ao “[...] processo de revisão da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, cujo desenvolvimento foi [...] condicionado, pelos processos eleitorais que ocorreram em ambas as Regiões Autónomas [...]”, foi celebrado, em 20 de abril, “[...] um contrato de prestação de serviços de assessoria jurídica especializada com [uma] sociedade de advogados [...], com o objetivo de elaboração de uma proposta da Lei de Finanças Regionais de interesse conjunto [...].37.

Mais foi reiterado que “[...] destarte não estar aprovada a nova Lei de Enquadramento Orçamental, os serviços da Administração Pública Regional têm-se pautado pelo acompanhamento dos processos inerentes à reforma do processo orçamental preconizados na nova Lei de Enquadramento Orçamental do Estado, o que [...] tem vindo a ser publicamente evidenciado como extremamente positivo, por várias entidades”, voltando a adoção do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas pela “[...] totalidade dos serviços da Administração Pública Regional [...]” a ser apontada como “[...] um passo extremamente relevante no que respeita à implementação da reforma contabilística que está em curso”, também impulsionada pela disponibilização “[...] em conjunto com a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2023, em linha com o instituído na Lei de Enquadramento Orçamental do Estado, em vigor à data, no Volume II-Tomo III, [d]as demonstrações financeiras (Balanço, Demonstração de Resultados por Natureza, Demonstração de Alterações ao Património Líquido e Demonstração de Fluxos de Caixa) do subsetor do Governo Regional e dos serviços e entidades incluídos no subsetor dos SFA e das EPR, com exclusão do Anexo e Relatório de Gestão, dada a sua dimensão.”.

Em sede de contraditório, o Governo Regional, por intermédio da Secretaria Regional das Finanças, voltou a convocar os avanços descritos para comprovar “[...] a tomada de medidas tendentes à aprovação quer da revisão da Lei das Finanças das Regiões Autónomas quer da Lei de Enquadramento Orçamental da Região [...]”, bem como para demonstrar a “[...] efetiva concretização da implementação da reforma contabilística da Administração Pública Regional.”.

Como aconteceu relativamente aos Pareceres anteriores, o Tribunal de Contas continuou a acompanhar a implementação pela Região da revisão do regime legal do enquadramento orçamental, perspetivada no quadro da previsão normativa do artigo 164.º, alínea r), da Constituição da República Portuguesa, atinente à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República, bem como do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas.

Nessa medida, embora esteja ciente das dificuldades inerentes à concretização da reforma das finanças públicas regionais, reconhecendo como positivos os progressos realizados a nível regional, onde sobressai a adoção, pelo segundo ano consecutivo, do novo referencial contabilístico em todos os serviços da Administração Pública Regional, este Tribunal não pode, no entanto, ignorar que o processo legislativo conducente à revisão da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM continua sem formalização, o que leva a manter a recomendação emitida.

1.1.2 - Aplicação da Lei das Finanças das Regiões Autónomas

Na senda do previsto nas Leis n.^os 75-B/2020, de 31 de dezembro, e 12/2022, de 27 de junho, que aprovaram os Orçamentos do Estado de 2021 e de 2022, respetivamente38, a Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2023, manteve nesse exercício económico a suspensão da aplicação às regiões autónomas das regras relativas ao equilíbrio orçamental e ao limite da dívida regional, constantes dos artigos 16.º39 e 40.º40 da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), justificada pelo arrastamento dos efeitos da crise pandémica (cf. o artigo 48.º)41.

Não obstante, seguindo a recomendação formulada pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres, o Relatório da Conta incluiu um ponto 4.3. intitulado “Cumprimento das regras orçamentais”, onde foi apresentado o “(...) apuramento do grau de utilização do limite de endividamento, estabelecido no n.º 1 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e do equilíbrio orçamental, conforme artigo 16.º da [mesma lei].”, “[...] tendo por base o documento metodológico que operacionaliza o cálculo das regras orçamentais, aprovado pelos membros do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras [...]”42.

Por outro lado, no que concerne ao cumprimento do disposto no artigo 15.º, n.º 8, da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), que manda o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras informar as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas sobre os pareceres emitidos e sobre o conteúdo das atas das suas reuniões, a Assembleia Legislativa da Madeira juntou o expediente recebido daquele órgão43, referente ao envio das Atas (e seus anexos) das 23.ª e 24.ª reuniões, de 13 de dezembro de 2022 e de 26 de setembro de 2023, respetivamente.

1.2 - A proposta do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2023

A proposta do Orçamento Regional para 2023, aprovada pelo Governo Regional, através da Resolução n.º 1068/2022, de 14 de novembro44, foi formalmente apresentada à Assembleia Legislativa da Madeira no dia subsequente45, o que configura o incumprimento do prazo determinado pelo artigo 9.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, que sinaliza a data-limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita.

Conforme o Tribunal de Contas já referenciou em anos transatos, a inobservância do prazo instituído naquele preceito legal configura uma prática ilegal que assume um caráter reiterado46.

A votação da proposta pela Assembleia Legislativa da Madeira ocorreu na sessão plenária de 15 de dezembro de 202247, correspondente ao último dia do prazo fixado para o efeito no artigo 14.º, n.º 1, da citada Lei de Enquadramento do Orçamento da Região.

Em termos gerais, a proposta do orçamento respeitou a disciplina traçada nas normas constantes dos artigos 10.º, 11.º e 12.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM no que respeita ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais.

1.2.1 - Vinculações externas do Orçamento Regional

1.2.1.1 - O Orçamento do Estado

A Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2023, albergou um conjunto de medidas com projeção na atividade financeira da Região, onde avultam:

a) A fixação do montante das transferências para a RAM em 250 259 804€, dos quais 226 544 905€ no âmbito da Lei das Finanças das Regiões Autónomas48 [artigo 45.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, alínea b), e Mapa 11 - Transferências para as regiões autónomas49]50.

b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo, ressalvadas as exceções consagradas nesta Lei (artigo 47.º, n.^os 1, 251 e 352).

c) A previsão da retenção das transferências do Orçamento do Estado para a Região para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, I. P., do Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I. P., do Serviço Nacional de Saúde, da Segurança Social e da Direção-Geral do Tesouro e Finanças, em matéria de contribuições e impostos e resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos europeus, com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (artigo 10.º, n.^os 1 e 2).

d) O prolongamento, em 2023, da suspensão da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, atendendo aos efeitos da pandemia nas regiões autónomas (artigo 48.º).

e) A autorização para o Governo da República:

Proceder à transferência de verbas para a Região destinada ao apoio financeiro à construção, fiscalização da empreitada e aquisição de equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central e Universitário da Madeira, até ao limite de 22,3 milhões de euros (artigo 7.º e ponto 61 do Anexo I - Mapa de alterações e transferências orçamentais, à Lei);

Efetuar as alterações orçamentais necessárias para efeitos do pagamento, recebimento ou compensação, nos termos da lei, dos débitos e créditos reciprocamente reconhecidos entre o Estado e a Região (artigo 8.º, n.º 13);

Assumir passivos e responsabilidades de empresas públicas integradas no perímetro de consolidação da administração central e regional e do setor da saúde e de outras entidades públicas perante a Região e adquirir créditos sobre esta, municípios e empresas públicas integradas no perímetro de consolidação da administração regional do setor da saúde e de outras entidades públicas, no quadro do processo de regularização das responsabilidades reciprocamente reconhecidas entre o Estado e a Região, no qual pode ser admitida a compensação e o perdão de créditos [artigo 101.º, n.º 1, alínea c)];

Conceder garantias pessoais53, com caráter excecional, aos financiamentos a contrair pela Região no âmbito da estratégia de gestão da dívida regional e nos termos das disposições relativas ao limite à dívida regional, ao refinanciamento daquela dívida até ao limite máximo de 10 % da dívida total, referente ao ano de 2021, calculada nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (artigo 106.º, n.º 8);

Realizar as transferências orçamentais para a Região referentes ao Orçamento Participativo Portugal 2018 e à edição lançada em 2023, após a aprovação de cada projeto beneficiário (artigo 135.º, n.^os 1 e 6).

f) A atribuição de 13 130 291€ referentes a contribuições orçamentadas no âmbito do sistema previdencial, destinados à política do emprego e formação profissional (artigo 94.º, n.º 2).

g) A obrigação de os contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, serem autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, podendo envolver encargos até um triénio (artigo 151.º, n.º 2).

h) A imputação ao orçamento do Serviço Regional de Saúde dos encargos com as prestações de saúde, realizadas por estabelecimentos nele integrados ou por prestadores de saúde por ele contratados ou convencionados, aos beneficiários dos subsistemas públicos de saúde (artigo 158.º, n.º 1).

i) O pagamento, pelas autarquias e empresas locais da Região, ao Serviço Regional de Saúde, pela prestação dos serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, no montante resultante da aplicação do método de capitação previsto na lei orçamental (artigo 165.º).

j) A afetação à Região das receitas fiscais nela cobradas ou geradas com o imposto sobre as bebidas não alcoólicas através do regime de capitação, e respetiva consignação à sustentabilidade do setor da saúde (artigo 244.º).

k) A manutenção em vigor da norma da Lei do Orçamento de Estado para 202154 que determina a atribuição aos trabalhadores das instituições públicas de ensino superior da RAM do subsídio de insularidade, conforme estabelecido no artigo 59.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro (artigo 32.º).

Foi ainda incluída uma norma que incumbiu o Governo da República de solicitar à Agência Nacional de Aviação Civil a elaboração de um estudo sobre a implementação de um plano de contingência no Aeroporto da Madeira, compreendendo a utilização do Aeroporto do Porto Santo e uma ligação marítima para a Madeira, com a identificação das fontes de financiamento e das responsabilidades das entidades envolvidas (artigo 46.º).

Através do Decreto-Lei n.º 10/2023, de 8 de fevereiro55, foram aprovadas as normas de execução do Orçamento do Estado para 202356, que incluíram regras específicas sobre a obrigação de prestação de informação orçamental e financeira à Direção-Geral do Orçamento por parte das Regiões Autónomas (artigos 99.º, 100.º, 103.º e 104.º).

1.2.1.2 - O Quadro Plurianual de Programação Orçamental

Por força do preceituado nos artigos 17.º, n.º 2, e 20.º, n.^os 1, 2 e 3, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a elaboração do Orçamento da Região Autónoma da Madeira encontra-se subordinada a um Quadro Plurianual de Programação Orçamental assente nas perspetivas macroeconómicas analisadas e avaliadas pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, estando o Governo Regional vinculado a apresentar à Assembleia Legislativa da Madeira, até 31 de maio de cada ano, uma proposta de decreto legislativo regional com o referido quadro57, o qual deve ser objeto de atualização anual, para os quatro anos seguintes, no diploma que aprova o orçamento regional58.

Porém, à semelhança do ocorrido nos anos precedentes, os termos e o calendário instituídos pelas normas enunciadas voltaram a não ser observados relativamente ao Orçamento Regional para 2023, constando-se que:

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período de 2023-2026 foi aprovado em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento em análise (artigo 83.º)59, tendo subjacente o modelo macroeconómico apresentado no relatório que acompanhou a proposta daquele Orçamento60;

A aprovação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período 2022-2026 ocorreu em momento posterior, constando do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2023/M, de 9 de janeiro61, onde foram fixados limites de despesa para o período 2022 a 2026 idênticos aos inscritos na atualização do Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período 2021 a 202562, aprovada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2021/M, de 31 de agosto (artigo 83.º);

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período de 2023-2027 só foi aprovado a 26 de julho, a coberto do Decreto Legislativo Regional n.º 28/2023/M, tendo sido ajustado63 “[...] o cenário apresentado em conjunto com a proposta de Orçamento da RAM para [...]” o referido exercício, com fundamento na “[...] sucessiva melhoria da performance económica regional [...]”, “[...] fruto das múltiplas medidas tomadas pelo Governo Regional [...]”, mantendo-se os limites de despesa relativos a 2023 e definidos novos valores para o período de 2024 a 2027.

Configurando o Quadro Plurianual de Programação Orçamental uma restrição vinculativa ao orçamento anual das administrações regionais, é imperioso (sob pena de inutilidade) que a sua aprovação ocorra em momento prévio à apresentação pelo Governo Regional da proposta de orçamento à Assembleia Legislativa da Madeira, para a qual fica reservada a sua posterior atualização, como ressalta da moldura legal aplicável64.

Nessa medida, o Quadro Plurianual de Programação Plurianual que deveria ter conferido o exigido enquadramento à proposta do Orçamento da Região para 2023, e que foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2023/M, de 26 de julho, não pode deixar de ser considerado extemporâneo65, assim como não pode deixar de ser qualificada como igualmente inadequada a sua aprovação ao abrigo do próprio diploma orçamental.

A este propósito, sobressai ainda que o documento com as perspetivas macroeconómicas e estimativa das receitas fiscais subjacentes ao Orçamento da RAM de 2023 foi submetido pelo Governo Regional para apreciação do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras66 em 9 de dezembro de 2022 e analisado na 23.ª reunião, de 13 de dezembro de 2022, que sobre ele emitiu parecer no âmbito da sua 24.ª reunião, realizada em 26 de setembro de 202367-68. A intempestividade do parecer assim emitido anulou qualquer possível impacto do contributo daquele Conselho para o exercício de programação orçamental em análise.

Replicando o previsto no Decreto Legislativo Regional n.º 26/2021/M, de 31 de agosto69, também o Decreto Legislativo Regional n.º 28/2023/M, de 26 de julho, contemplou, no artigo 3.º, in fine, a possibilidade de, sem prejuízo da salvaguarda dos valores anuais de despesa, os limites da despesa por programa e área poderem ser modificados em virtude de alterações orçamentais, com a correspondente alteração daquele quadro nos termos legalmente previstos.

Conforme foi alvo de reparo pelo Tribunal nos anteriores Pareceres, a admissibilidade de se efetuarem alterações orçamentais aos limites de despesa, por programa orçamental e área, não se coaduna com o disposto no artigo 20.º, n.º 5, da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que para além de impor o cumprimento do teto da despesa por programa orçamental no primeiro ano, estende o dever de observar os limites fixados a cada agrupamento de programas no segundo ano e ao conjunto de programas nos terceiro e quarto anos seguintes.

Em contrapartida, dá-se destaque positivo à evolução registada na informação inserida do Quadro Plurianual aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2023/M, de 26 de junho, já que a despesa considerada passou a ser a total e não apenas a efetiva, conforme preconizado no n.º 4 do artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, que estabelece que “[o] quadro plurianual de programação orçamental define os limites da despesa das administrações regionais em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento”, sem restringir o tipo da despesa a considerar70. Todavia, e à semelhança do observado nos anos precedentes, verifica-se que continuaram a ser omitidas as projeções de receita por fonte de financiamento71.

1.3 - O Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2023

1.3.1 - Perímetro orçamental

O Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2023 inclui os Serviços da Administração Regional Direta72, 14 Serviços e Fundos Autónomos73 e 11 Entidades Públicas Reclassificadas74, mantendo a suspensão dos Fundos Escolares nas escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e secundário da RAM75.

1.3.2 - Principais medidas com impacto orçamental

O Orçamento Regional para 2023 foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, e produziu efeitos a 1 de janeiro de 2023, não tendo o seu articulado sofrido alterações durante a respetiva vigência.

Do enunciado deste diploma orçamental destacam-se os seguintes aspetos:

a) A aprovação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período 2023-2026 (artigo 83.º)76.

b) A adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, ao nível do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (artigo 17.º), do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (artigo 18.º), da manutenção do regime da derrama regional (artigo 19.º) e do Estatuto dos Benefícios Fiscais (artigo 20.º), prosseguindo a trajetória de desagravamento fiscal das pessoas singulares e coletivas.

c) A autorização dada ao Governo Regional para efetuar as alterações orçamentais indispensáveis à execução do Orçamento, que, comparativamente com o regime estabelecido no diploma orçamental de 2022, registou como novidade a admissibilidade expressa de alterações decorrentes “De ajustamentos orçamentais afetos ao cumprimento de obrigações legais, incluindo encargos com processos judiciais.” [artigo 22.º, n.^os 1 e n.º 2, alínea q)].

d) A prorrogação automática, até 31 de dezembro de 2023, dos contratos-programa celebrados com vista à concretização de propostas vencedoras das edições do Orçamento Participativo da RAM e sem execução devido à pandemia (artigo 3.º, n.º 2).

e) O encurtamento do prazo para entrega, nos cofres da Tesouraria do Governo Regional da Madeira, dos saldos de gerência de receitas próprias na posse dos serviços e fundos autónomos (artigo 24.º, n.º 1)77.

f) Em matéria de assunção de despesa, a atribuição, aos órgãos de direção das entidades da administração pública regional previstas no âmbito do artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental, independentemente da sua natureza e estatuto jurídico e sem pagamentos em atraso, da competência para assumir “[...] compromissos em matéria de apoio às famílias na área da habitação com fundos assegurados através de instrumentos financeiros plurianuais” (artigo 29.º, n.º 4).

g) No plano da administração pública regional78 e na esteira do diploma orçamental anterior, a previsão de regras específicas de contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional79 e com a aquisição de serviços80, a par do reforço das normas de valorização de carreiras e melhorias remuneratórias, com ênfase para: (i) a medida transitória de incentivo a especialidades médicas carenciadas, inserida no artigo 56.º, (ii) a atualização dos limiares de cálculo do subsídio de insularidade dos trabalhadores em funções públicas da RAM a exercer funções na Ilha da Madeira [artigo 69.º, n.º 1, alíneas a) e b)]; (iii) a criação do suplemento destinado aos trabalhadores da Secção de Processo Executivo do Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM (artigo 53.º, n.º 4).

h) Ainda neste domínio, o incremento do controlo da despesa com a contratação de trabalhadores por parte das entidades públicas empresariais e das empresas públicas [artigo 64.º, n.º 4, alínea b), in fine].

i) A regularização extraordinária de contratos de trabalho a termo celebrados pelo Serviço de Saúde da RAM, EPERAM, no âmbito da pandemia para responder a necessidades dos serviços decorrentes desse quadro e que, por força questões organizativas, adquiriram caráter permanente (artigo 97.º).

j) A utilização pelo Governo Regional, a título excecional, e por motivos de interesse público, dos saldos bancários e de tesouraria consignados, tendo como limite de reposição o final do ano económico de 2023 (artigo 92.º)81, o que configura uma restrição relativamente ao regime preconizado nos diplomas orçamentais anteriores, que estendiam essa possibilidade a quaisquer saldos disponíveis.

k) A inserção de um Capítulo dedicado à concessão de subsídios e outras formas de apoio (artigos 34.º a 45.º), que, entre as principais novidades, regista a obrigação de o Governo Regional prestar informação à Assembleia Legislativa da Madeira sobre as empresas beneficiárias da Linha de Crédito INVEST RAM COVID-19 (artigo 40.º).

l) A inclusão de normas sobre (i) a obrigação de o Governo Regional divulgar a informação sobre a execução orçamental, sobre os valores da dívida financeira e não financeira e sobre as contas trimestrais do Setor Empresarial da RAM, nos termos do decreto de execução orçamental (artigo 21.º, n.º 2)82; (ii) a proibição das entidades públicas integradas no setor público administrativo celebrarem qualquer negócio jurídico, assumirem obrigações geradoras de novos compromissos financeiros e tomarem qualquer decisão que envolva o aumento de despesa, que contrariem ou tornem inexequíveis os compromissos assumidos pela RAM (artigo 2.º, n.º 3); e (iii) a impossibilidade de as entidades incluídas no universo das Administrações Públicas em contas nacionais acederem a financiamento ou concretizarem operações de derivados, sem prévia autorização do membro do Governo Regional com a área das finanças (artigo 10.º, n.º 1).

m) No tocante às entidades do Setor Empresarial da RAM não integradas no universo das Administrações Públicas em Contas Nacionais com capital próprio negativo numa base anual, foi introduzido, como requisito adicional de acesso ao financiamento junto de instituições de crédito83, a adoção prévia de “[...] medidas, em Assembleia Geral, para evitar o incumprimento do artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais [...]”84 (artigo 10.º, n.º 2).

n) À semelhança do ano anterior, o articulado da lei orçamental regional de 2023 incorporou (entre outras) as normas atinentes à possibilidade de o Governo Regional (i) aumentar o endividamento líquido até ao montante indicado na lei do Orçamento do Estado (artigo 7.º, n.º 1)85; (ii) contrair empréstimos e realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos às autorizadas para o Estado (artigo 8.º); (iii) realizar operações de gestão da dívida pública regional (artigo 9.º); (iv) adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas e celebrar acordos para a sua regularização (artigo 13.º); e (v) conceder avales (artigo 15.º).

o) O diploma orçamental continuou a acolher as disposições sobre (i) a consignação de receitas a determinadas despesas (artigo 91.º); (ii) a retenção de verbas (artigo 103.º); (iii) a obrigatoriedade da adoção, pelos serviços pertencentes ao universo da Administração Pública Regional em contas nacionais, do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (artigo 93.º); para além de outras matérias86-87.

p) Este Decreto Legislativo serviu ainda de suporte para operar alterações a diversos diplomas normativos, com enfoque para os Decretos Legislativos Regionais n.^os 34/2008/M, de 14 de agosto88, 11/2018/M, de 3 de agosto89, e 30/2013/M, de 10 de dezembro90, cujos efeitos foram, neste último caso, igualmente prorrogados (artigos 75.º, 76.º e 105.º).

1.4 - Equilíbrio orçamental

1.4.1 - Do Governo Regional

O quadro abaixo reflete a evolução global do Orçamento Final da Administração Regional Direta, nos últimos dois anos, fornecendo também a informação necessária à apreciação do equilíbrio orçamental, na ótica da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (artigo 4.º)91.

Quadro I.1 - Evolução global do Orçamento do Governo Regional

Da análise aos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:

a) O Orçamento Final 93 aprovado para 2023 não cumpria o princípio do equilíbrio orçamental estabelecido na Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, apresentando um saldo primário deficitário (-4,8 milhões de euros);

b) O aumento da expectativa de cobrança da receita efetiva (+241,4 milhões de euros) superior ao acréscimo estimado da despesa efetiva em 135,3 milhões de euros conduziu, face ao ano anterior, à previsão de um desagravamento do saldo global de 106,1 milhões de euros;

c) O saldo corrente, mantendo-se também deficitário em cerca de 124 milhões de euros, registou, ao nível do Orçamento Final, uma evolução favorável de 12,1 % (+17 milhões de euros) em relação a 2022, pois a dotação orçamental alocada à despesa corrente (+151,3 milhões de euros) cresceu menos que a estimativa de cobrança da receita corrente (+168,3 milhões de euros);

d) O saldo de capital, que era negativo em 2022 (-123,2 milhões de euros), apresentou uma melhoria de 134,1 milhões de euros para 10,9 milhões de euros, determinado por um decréscimo da despesa orçamentada (-231,7 milhões de euros) superior à redução das receitas da mesma natureza (-97,6 milhões de euros).

A evolução do grau de cobertura das despesas pelas receitas orçamentadas em 2022 e 2023, reforça as conclusões anteriores, espelhando uma expectativa de melhoria nos indicadores no ano de 2023:

Quadro I.2 - Grau de cobertura da despesa pela receita no Orçamento Final

1.4.2 - Da Administração Pública Regional

O quadro seguinte apresenta os principais saldos do Orçamento Final da Administração Pública Regional, tendo por referência os critérios da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM.

Quadro I.3 - Orçamento Final da Administração Pública Regional

Com base no Orçamento Final consolidado da Administração Pública Regional, observa-se que tanto o saldo global como o saldo primário se apresentam negativos (respetivamente, -172,3 e -37,9 milhões de euros), evidenciando, todavia, uma expectativa de desagravamento face ao ano anterior95. Tomando por referência o orçamento inicial consolidado, o saldo global apresentava-se também negativo (-119,4 milhões de euros), mas o saldo primário era positivo (30,6 milhões de euros).

No contraditório, o Secretário Regional das Finanças defendeu que a Recomendação 1. (cf. o ponto 1.9) não deveria integrar o presente documento, pois “[...] a inobservância do disposto no n.º 2 do artigo 4.º da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM só ocorre quando é efetuada a aferição ao nível da dotação orçamental final do ano de 2023”, alegando que, na proposta de Orçamento da Região e no âmbito da execução orçamental tinha sido dado cumprimento à referida regra.

Não obstante o alegado, o Tribunal considera justificar-se a manutenção da recomendação pois a Secretaria Regional das Finanças não impediu, como devia, que as alterações orçamentais autorizadas ao longo do ano desvirtuassem o equilíbrio que o orçamento apresentava ab initio contribuindo para aumentar os riscos de incumprimento do critério ao nível da execução.

Manteve-se suspensa, em 2023, a aplicação do artigo 16.º (Equilíbrio orçamental) da Lei de Finanças das Regiões Autónomas96, pelo que não se procedeu à aferição do seu cumprimento.

1.5 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental

De acordo com o preconizado no artigo 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM, compete ao Governo Regional aprovar as “[...] medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina [...]” e a aprovação dos “[...] decretos regulamentares contendo as disposições necessárias a tal execução [...]”.

Em conformidade com este quadro legal, as normas de execução orçamental aplicáveis ao Orçamento da Região de 2023 foram definidas no Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março97, que, em matéria de disciplina orçamental, incorporou, entre outros, dispositivos relacionados com: (i) a legalidade das despesas (artigo 2.º); (ii) o controlo de prazos médios de pagamento (artigo 3.º); (iii) a utilização das dotações orçamentais (artigo 5.º); (iv) a cabimentação (artigo 6.º); (v) as alterações orçamentais (artigo 7.º); (vi) os saldos de gerência (artigo 13.º)98; (vii) a definição do regime aplicável às Entidades Públicas Reclassificadas (artigo 8.º); (viii) a tipificação e tramitação do reporte de informação a prestar pelos serviços e entidades incluídas no universo das Administrações Públicas em contas nacionais (artigo 11.º); (ix) a regulamentação das Unidades de Gestão (artigo 9.º); (x) a definição de requisitos prévios à assunção, processamento e pagamento de despesa de diversa natureza (artigos 19.º a 26.º)99; (xi) os prazos para autorização e pagamento de despesas (artigo 15.º)100; (xii) a divulgação de informação sobre a execução orçamental e contas públicas (artigo 28.º); (xiii) as sanções decorrentes do incumprimento do dever de reporte e informação (artigo 12.º); (xiv) as receitas (artigo 17.º); e (xv) a adoção e aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas na Administração Pública Regional (artigo 27.º).

1.6 - Alterações orçamentais

As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da Assembleia Legislativa da Madeira, competindo ao Governo Regional a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no artigo 20.º da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM.

Neste âmbito releva o artigo 22.º, n.º 1, alínea a) do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, em cujos termos a Assembleia Legislativa da Madeira concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro 101, assim como o decreto de execução orçamental (Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março), que consagrou, no seu artigo 7.º, n.º 1, que as alterações orçamentais da esfera do Governo Regional obedecem ao disposto no referido diploma.

Complementarmente, o executivo regional, através da Circular n.º 1/ORÇ/2023, de 22 de março (ponto IV), emitiu ainda um conjunto de instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação, destinadas a todos os serviços da Administração Pública Regional.

Na ação do Governo Regional, assinala-se que os prazos de envio à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Tribunal de Contas da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2023102, foram respeitados em todos os trimestres e que a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII103, modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, ocorreu dentro do prazo fixado pelo artigo 5.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2017/M.

1.6.1 - Alterações orçamentais da receita da Administração Regional Direta

Tendo por base os elementos constantes do Orçamento Inicial e da Conta, evidenciam-se de seguida as alterações ao orçamento das receitas da Administração Regional Direta de 2023, onde sobressai o reforço de 46,8 milhões de euros (2,3 %) nas receitas inicialmente previstas, exclusivamente por via da abertura de créditos especiais.

Quadro I.4 - Alterações orçamentais da receita

Os despachos de autorização da abertura de créditos especiais104 tiveram origem, predominantemente (91,7 %), (i) na integração dos “Impostos indiretos” (32,4 milhões de euros), na decorrência da contabilização do apuramento final da receita do Imposto sobre o Valor Acrescentado relativa ao ano de 2022 e dos respetivos encargos de cobrança; e (ii) na afetação a “Transferências de Capital” (10,5 milhões de euros), em virtude da integração de verbas afetas ao Plano de Recuperação e Resiliência.

O remanescente dos créditos especiais teve por base a afetação de “Saldos da gerência anterior” (2,7 milhões de euros) e receitas diversas de natureza corrente (1,1 milhões de euros).

1.6.2 - Alterações orçamentais da despesa da Administração Regional Direta

Os pontos seguintes sumarizam a análise às alterações introduzidas ao Orçamento da Despesa de acordo com a classificação orgânica e económica, salientando-se quanto à classificação funcional, o reforço das verbas afetas às “Funções Sociais”, com especial enfoque para a “Saúde” e para a “Educação”.

1.6.2.1 - Por classificação orgânica

O resultado líquido das alterações orçamentais do ano económico de 2023 traduziu-se num reforço do orçamento inicial de 2,3 % (46,8 milhões de euros, valor inferior ao ocorrido em 2022).

Quadro I.5 - Alterações da despesa por departamento

Da análise às alterações orçamentais, salientam-se os seguintes aspetos:

A Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil foi a principal beneficiária das alterações orçamentais, tendo visto o seu orçamento crescer cerca de 84,4 milhões de euros, seguida da Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia, com um crescimento na ordem dos 19,6 milhões de euros;

O reforço do orçamento por via da abertura de créditos especiais, que totalizou 46,8 milhões de euros, foi maioritariamente absorvido pela Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil (33,3 milhões de euros);

A dotação provisional inscrita no orçamento da Secretaria Regional das Finanças, no montante de 1,5 milhões de euros, foi direcionada para a Secretaria Regional de Turismo e Cultura (1 milhão de euros) e para a Secretaria Regional de Equipamentos e Infraestruturas (0,5 milhões de euros);

As outras alterações orçamentais (por via da gestão flexível) foram mais relevantes na área da Saúde (51 milhões de euros) e da Educação, Ciência e Tecnologia (14,7 milhões de euros), por contrapartida essencialmente da diminuição da dotação orçamental afeta às Secretarias Regionais de Economia (-25 milhões de euros), das Finanças (-23,2 milhões de euros), e de Equipamentos e Infraestruturas (-20,1 milhões de euros).

1.6.2.2 - Por classificação económica

As despesas correntes foram privilegiadas, face ao Orçamento Inicial, com um reforço na ordem dos 88 milhões de euros (dos quais 74,4 milhões de euros destinados a “Transferências correntes”). Em contrapartida as despesas de capital diminuíram cerca de 41,2 milhões de euros (por redução das verbas afetas a “Aquisições de bens de capital” e a “Transferências de capital”, ainda que com um reforço dos “Ativos financeiros”).

O efeito dessas alterações entre o Orçamento Inicial e o Final saldou-se num reforço de 2,7 pontos percentuais do peso relativo da despesa corrente em detrimento da despesa de capital.

Quadro I.6 - Alterações da despesa por natureza económica

No que concerne à tipologia das alterações orçamentais, destaca-se que:

a) O reforço da despesa com contrapartida na abertura de créditos especiais (46,8 milhões euros) visou, sobretudo, o reforço do agrupamento de “Transferências correntes” (34,5 milhões de euros) e o de “Aquisições de bens de capital” (9,2 milhões de euros);

b) A utilização da dotação provisional no montante de 3,3 milhões de euros serviu na sua quase totalidade para reforço de “Aquisição de bens de capital” (2,4 milhões de euros) e das “Transferências correntes” (1,6 milhões de euros);

c) Em termos líquidos, as transferências de verbas entre rubricas de despesa105 traduziram-se num reforço da despesa corrente em detrimento da despesa de capital, de cerca de 51,3 milhões de euros. O agrupamento “Transferências correntes” beneficiou do reforço mais significativo (+38,3 milhões de euros), seguido das “Despesas com pessoal” (+16,5 milhões de euros) e dos “Subsídios” (+10,9 milhões de euros). Em contrapartida, os agrupamentos que sofreram as maiores reduções foram os da “Aquisição de bens de capital” (-38,1 milhões de euros), dos “Encargos correntes da dívida” (-17,4 milhões de euros) e das “Transferências de capital” (-16,3 milhões de euros).

1.6.3 - Alterações orçamentais dos Serviços e Fundos Autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas

As alterações orçamentais da receita e da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas resultaram num reforço, face ao Orçamento Inicial, de 232,5 milhões de euros realizado essencialmente por via da abertura de créditos especiais (230,5 milhões de euros).

Quadro I.7 - Alterações orçamentais dos SFA e EPR

As alterações do lado da receita resultaram, maioritariamente, do aumento das “Transferências correntes” e da integração do “Saldo da gerência anterior”, face ao inicialmente previsto (+195,7 e +44,4 milhões de euros, respetivamente). Esse aumento foi utilizado, principalmente, para reforçar despesa de natureza corrente, nomeadamente destinadas à “Aquisição de bens e serviços” (+83,1 milhões de euros), a “Transferências correntes” (+71,7 milhões de euros) e a “Despesas com o pessoal” (+60,7 milhões de euros).

Por classificação orgânica, as alterações orçamentais com maior expressão traduziram-se no reforço das dotações dos serviços tutelados pela Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil (+212,1 milhões de euros, destinados ao Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM e para o Serviço de Saúde da RAM, EPERAM) e negativamente na Secretaria Regional de Economia (-28,7 milhões de euros, sobretudo à custa do Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM).

No que respeita à classificação funcional, o reforço mais relevante ocorreu na função Saúde (+209,6 milhões de euros) e destinou-se à melhoria da promoção e proteção da saúde pública.

1.7 - A Conta da Região

O resultado da execução orçamental de 2023 consta das contas provisórias trimestrais e da Conta da Região, as quais foram publicadas dentro do prazo previsto no artigo 24.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (90 dias após o termo do mês a que se referem)106.

A aprovação da Conta da Região constitui uma competência exclusiva da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira107, devendo o Governo Regional da Madeira submetê-la à sua apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, conforme determinam os artigos 24.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM e 69.º, alínea o), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira108.

De acordo com o artigo 24.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, conjugado com os artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aplicável ex vi artigo 42.º, n.º 3, dessa mesma Lei, a apreciação e aprovação da Conta da Região pela Assembleia Legislativa da Madeira é precedida do Parecer do Tribunal de Contas.

A Conta de 2023 foi aprovada pelo Plenário do Conselho do Governo Regional de 25 de julho de 2024, através da Resolução n.º 553/2024109, tendo seguido, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das Contas de anos anteriores. Continuou, assim, a apresentar, a par dos mapas orçamentais exigidos pela Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, as demonstrações financeiras patrimoniais individuais (balanço e demonstração de resultados) do Governo Regional, dos Serviços e Fundos Autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas, as quais foram preparadas em conformidade com o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro110.

No subsetor do Governo Regional, as demonstrações financeiras patrimoniais apresentadas incluem o balanço, a demonstração de resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido e a demonstração dos fluxos de caixa. Nos subsetores dos Serviços e Fundos Autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas foram apresentados o balanço e a demonstração de resultados por natureza.

A Conta da Região de 2023 foi remetida ao Tribunal no dia 26 de julho de 2024111, muito antes da data-limite fixada para a sua apresentação na Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, relevando, no entanto, que esta deixou de coincidir com o termo do prazo previsto para a apresentação da Conta Geral do Estado, que foi antecipado na atual Lei de Enquadramento Orçamental para o dia 15 de maio112.

O Tribunal de Contas tem vindo a insistir, em sede de Parecer sobre a Conta da RAM, para a necessidade de uniformização do prazo de apresentação das contas com os prazos previstos para a Conta Geral do Estado, recomendação que, todavia, ainda não foi objeto de acolhimento pelos fundamentos expendidos no ponto 1.1.1. deste documento, para onde se remete.

Embora o referencial da prestação de contas continue a ser o estabelecido na desfasada Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, este Tribunal tem acompanhado a evolução da contabilidade pública regional (que deverá ser consagrado na futura Lei de Enquadramento do Orçamento da Região), destacando o facto de 2023 ser o segundo exercício em que todas as entidades públicas que integram o perímetro de consolidação da Administração Pública Regional efetuaram a prestação de contas no referencial contabilístico obrigatório (em Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas), o que configura um avanço decisivo para a plena implementação da reforma contabilística preconizada.

Porém, não pode ser ignorado que a demora que tem marcado a definição do processo de consolidação das contas a nível nacional, aliada à ausência de instruções para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas por parte da Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental e ao decurso do projeto de “Reforma da Gestão Financeira Pública na Madeira”, cuja segunda fase tem termo previsto para o final de 2024, continuaram a inviabilizar a apresentação da “[...] totalidade da Conta da Região Autónoma da Madeira consolidada em termos financeiros [...]”113 e, por conseguinte, a impedir a apreciação da posição patrimonial e financeira da Região e do desempenho orçamental de todo o setor público administrativo regional.

1.8 - Conclusões

1 - Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do Orçamento Regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cf. o ponto 1.1.1.).

2 - A elaboração do Orçamento da RAM para 2023 não foi enquadrada num Quadro Plurianual de Programação Orçamental tempestivamente aprovado e, contrariamente à lei, admitiu alterações orçamentais aos limites de despesa e omitiu as projeções de receita por fonte de financiamento (cf. o ponto 1.2.1.2.).

3 - O Orçamento Final do Governo Regional aprovado para 2023 apresentou um saldo primário deficitário de 4,8 milhões de euros, saldo que se cifrou nos -37,9 milhões de euros quando considerado o Orçamento Consolidado da Administração Pública Regional, o que significa que não foi observada a regra do equilíbrio orçamental inscrita no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM114 (cf. o ponto 1.4.).

4 - Através da abertura de créditos especiais, foi reforçado o Orçamento Inicial do Governo Regional em 46,8 milhões de euros, tendo o Orçamento Inicial dos Serviços e Fundos Autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas aumentado 232,5 milhões de euros essencialmente pela mesma via (cf. o ponto 1.6.).

5 - Todas as entidades integradas no perímetro de consolidação da Administração Pública Regional prestaram as contas de 2023 no referencial contabilístico do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, o que ocorre pelo segundo ano consecutivo (cf. o ponto 1.7.).

1.9 - Recomendações

1.9.1 - Acatamento de recomendações de anos anteriores

Em 2023, em face da suspensão da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, operada pelo artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, o Tribunal não aferiu o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à dívida regional definidos naqueles normativos legais.

No exercício orçamental em análise, continuam sem acolhimento ou implementação as recomendações atinentes:

1 - Ao cumprimento, no Orçamento Final, da regra do equilíbrio orçamental, prevista no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

2 - À tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da Conta da Região115, que consagre uma plena harmonização com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública que está em curso.

CAPÍTULO II

RECEITA

A análise incidiu sobre a orçamentação da receita e sobre a respetiva execução tendo por base: (i) a disciplina legal que orienta esta matéria116; (ii) os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios; e (iii) a documentação remetida pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro e pelas entidades certificadoras da receita regional.

Apreciou-se, assim, a execução orçamental das receitas da Administração Regional Direta e do universo dos Serviços e Fundos Autónomos, que inclui as Entidades Públicas Reclassificadas, e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia e os principais aspetos relacionados com a sua contabilização e com a execução dos Fundos e Instrumentos de Financiamento Europeus.

Dando cumprimento ao princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, tendo as alegações apresentadas117 sido analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

À semelhança dos anos anteriores, verificou-se em 2023 o registo de operações orçamentais em classificações económicas previstas no diploma orçamental regional mas não especificadas e aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas.

Esta situação que foi objeto de reparo pelo Tribunal de Contas, relativamente às operações extraorçamentais, em sede dos Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2004 a 2011118, deixou de ser referenciada nos Pareceres subsequentes porque a Secretaria Regional do Plano e Finanças alegou, no âmbito do Parecer de 2010, “que os códigos 17.05 da receita e 12.05 da despesa foram aceites pela Direção Geral do Orçamento, tendo os modelos de reporte da informação da execução orçamental, disponibilizados por aquela entidade, inclusão de campos para os códigos acima referidos”.

Todavia, considerando que treze anos depois ainda se mantém a falta de conformidade legal das classificações utilizadas pela administração regional, decidiu-se retomar a questão para que esse passo possa ser dado.

O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, na sua redação atual, prevê que “1 - A especificação desagregada das receitas públicas ao nível do subartigo e da rubrica e a especificação desagregada das despesas públicas ao nível da alínea e subalínea podem ser efetuadas de acordo com a necessidade de cada sector ou organismo. 2 - A aplicação do disposto no número anterior, em matéria de receitas carece de despacho de autorização do diretor-geral do Orçamento.”.

Por sua vez, o artigo 6.º-A do mesmo diploma refere que “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

E em sede da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (aprovada pela Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) encontra-se previsto, no seu artigo 8.º, sob a epígrafe “Classificação das receitas e despesas”, que:

“1 - A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica, o qual as agrupa em despesas correntes e de capital.

2 - A especificação das despesas rege-se por códigos de classificação orgânica, funcional e económica, mesmo no caso de o Orçamento ser estruturado, no todo ou em parte, por programas.

3 - A estrutura dos códigos de classificação referidos nos números anteriores deverá ser idêntica à que for aplicada para o Orçamento do Estado.”.

Assim, resulta claro que a classificação de receita e de despesa que não seja determinada pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, nem tenha sido alvo de alteração através do mecanismo legal previsto no referido artigo 6.º-A daquele diploma e que seja distinta da aplicável ao Orçamento do Estado, não tem cobertura legal.

Em 2023, apuraram-se as seguintes classificações de operações orçamentais, ao nível da classificação económica da receita, sem correspondência no referido diploma:

No código “R.05.07.01 - Dividendos e participações nos lucros de sociedades e quase-sociedades não financeiras”, quando o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, admite a classificação “R.05.07.00 - Dividendos e participações nos lucros de sociedades e quase-sociedades não financeiras”, com desagregação apenas ao nível do subartigo e da rubrica;

No código “R.06.04.03 - Transferências correntes - Região Autónoma da Madeira”, quando o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, prevê a classificação económica “R.06.04.02 - Transferências correntes - Região Autónoma da Madeira”;

No capítulo e grupo “R.08.02 - Outras receitas correntes - Subsídios”, enquanto o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, apenas prevê o capítulo e grupo “R.08.01 - Outras receitas correntes - Outras”;

No código “R.10.04.03 - Transferências de capital - Região Autónoma da Madeira”, enquanto o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, prevê a classificação económica “R.10.04.02 - Transferências de capital - Região Autónoma da Madeira”;

No código “R.11.07.01 - Ativos financeiros - Recuperação de créditos garantidos”, quando o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, admite a classificação “R.11.07.00 - Ativos financeiros - Recuperação de créditos garantidos”, com desagregação apenas ao nível do subartigo e da rubrica.

Sobre esta matéria, o Secretário Regional das Finanças, em sede de contraditório, remeteu as alegações para as produzidas no âmbito do contraditório do Capítulo IX - Operações Extraorçamentais do presente relatório onde foi defendido que “[...] a presente estrutura do classificador proposto a nível central estava organizada tendo apenas em atenção a realidade ao nível da Administração Central, não prevendo que se encontrasse previsto uma especificação cabal da natureza das receitas e despesas públicas referente ao todo regional [...]”. Consequentemente, “[...] para colmatar algumas insuficiências ao nível do classificador procedeu à clarificação da aplicação do Decreto-Lei n.º 26/2002 através das Circulares n.º 3/ORÇ/2003 [e] n.º 2lORÇ/2002 [...]”, embora tenha reconhecido que as supramencionadas “[...] classificações não se encontram previstas no classificador aprovado para o todo nacional [...]”, confirmando, assim, que a sua utilização pela Região não tem cobertura legal suficiente.

2.1 - Análise global da receita da Administração Regional Direta

A estrutura global da receita registada na Conta da RAM referente a 2023, incluindo o agrupamento das “Operações Extraorçamentais”, foi a seguinte:

Quadro II.1 - Estrutura da receita da Administração Regional Direta

O valor dos recebimentos ascendeu a cerca de 2,1 mil milhões de euros, dos quais, 214,1 milhões de euros correspondem a “Operações Extraorçamentais” (10 %).

A receita orçamental atingiu os 1,9 mil milhões de euros (menos 189,5 milhões de euros que no período homólogo), verificando-se, relativamente ao ano anterior, uma redução da taxa de execução de 95,4 % para 91,1 %, determinada, essencialmente, pelo comportamento das “Receitas de Capital” cuja taxa de execução (63,5 %) foi inferior à alcançada em 2022 (83,6 %).

2.1.1 - Previsão e execução orçamental

A estimativa inicial de cobrança de 2 071 milhões de euros, definida no Orçamento da RAM de 2023, foi reforçada e fixada nos 2 117,8 milhões de euros119 na sequência da abertura de créditos especiais.

Das fontes de receita previstas no orçamento final, destacam-se:

As receitas fiscais com 1 088,8 milhões de euros (51,4 %), dos quais 709,7 milhões de euros provenientes de “Impostos Indiretos”;

Os “Passivos financeiros” no valor de 384,9 milhões de euros (18,2 %), em consequência da inscrição das verbas a arrecadar por conta dos empréstimos a contrair;

As transferências correntes e de capital no valor de 421,8 milhões de euros (19,9 %), em especial as provenientes do Orçamento do Estado, ao abrigo dos artigos 48.º, 49.º e 51.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (257,9 milhões de euros)120, e as provenientes da União Europeia (115,4 milhões de euros).

A previsão da receita do ano 2023 foi inferior à do ano anterior em -80,4 milhões de euros sobretudo devido à menor expetativa de cobrança nas receitas provenientes de “Passivos Financeiros” e de “Saldos da gerência anterior” (em respetivamente, -163,7 e -158,3 milhões de euros), que foi parcialmente compensada pelo crescimento esperado das “Receitas Correntes” (+168,3 milhões de euros). A previsão da receita efetiva cresceu, face a 2022, 241,4 milhões de euros.

2.1.1.1 - Cobrança face à previsão

A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:

Quadro II.2 - Execução da receita da Administração Regional Direta por capítulos

O desvio global, para menos, de 189,5 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, essencialmente, dos erros de previsão nas receitas de capital, com destaque para:

(i) As “Transferências de Capital”, em cerca de -127,4 milhões de euros, em consequência da sobreavaliação da estimativa de cobrança das receitas provenientes da União Europeia (-79,8 milhões de euros) e do Orçamento de Estado (-49,3 milhões de euros) dos quais, sem correspondência nos Mapas e no articulado do Orçamento do Estado:

14 milhões de euros relativos a parte da receita do leilão de licenciamento de redes móveis 5G arrecadada pela Autoridade Nacional de Comunicações e reivindicados unilateralmente pela RAM;

20,8 milhões de euros respeitantes a acertos nas transferências de anos anteriores no âmbito dos artigos 48.º e 49.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas121;

9,1 milhões de euros, referentes a “Projetos de Interesse Comum”, destinados à construção do Hospital Central e Universitário da Madeira122.

(ii) Os “Passivos Financeiros” em -84,9 milhões de euros.

Àquele desvio acresce a sobre orçamentação de 31,4 milhões de euros em “Outras Receitas Correntes”, que o Relatório anexo à proposta de Orçamento da RAM de 2023 justifica com “[...] acertos de receitas de anos anteriores, do Estado à Região Autónoma da Madeira.”, sem qualquer fundamentação. Apesar da reduzida taxa execução observada (4,5 %), tal como já tinha ocorrido no ano anterior123, do Relatório sobre a Conta da RAM não consta nenhuma explicação para o desvio verificado.

Relativamente à expectativa de participação da RAM na receita do leilão de licenciamento das redes móveis 5G, o Orçamento da RAM para 2023 voltou a prever, tal como em 2022, receita proveniente de uma transferência estatal de 14 milhões de euros124 que, à semelhança do ano anterior, não constava da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2023). Esta receita apenas deixou de ser considerada no Orçamento da RAM para 2024.

No Parecer à Conta da RAM de 2022, o Tribunal de Contas já tinha concluído que não existia fundamento legítimo para a orçamentação desta receita no Orçamento Regional, cuja expectativa de arrecadação foi gerada unilateralmente pelo Governo Regional, tendo por base o pressuposto da remuneração dos serviços de 5G prestados no território regional, e que a ausência de inscrição no Orçamento do Estado revelava que tal verba não seria captada pelo Governo Regional.

Veio o atual contraditório do Secretário Regional das Finanças reiterar o que já havia defendido no ano anterior, ou seja, que “[...] o Leilão 5G, incluiu também a prestação desse serviço no território das regiões autónomas e que conjugado com o artigo 108.º do Estatuto Político Administrativo da RAM que determina expressamente que «constituem receitas da Região [...] b) Todos os impostos, taxas, multas, coimas e adicionais cobrados ou gerados no seu território. [...]» (sublinhado nosso) a receita prevista como enquadrada nos termos do Estatuto Político Administrativo e referenciada na proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025 era legal e, por isso, incluída no orçamento do ano de 2022, quer no ano de 2023.”, argumentação que não tem acolhimento pelo Tribunal pois o cerne da questão reside na premissa de inscrição das verbas no Orçamento do Estado, situação que não ocorreu.

Quanto à previsão excecional de uma transferência de 20,8 milhões de euros, relativa a acertos no âmbito dos artigos 48.º e 49.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, salienta-se que o n.º 3 do artigo 45.º da Lei do Orçamento do Estado para 2023 clarifica que os montantes orçamentados (respetivamente, 181,2 e 45,3 milhões de euros) incluem todas as verbas devidas até ao final de 2023. Assim, a previsão destas verbas para além do estabelecido no referido artigo 45.º da Lei do Orçamento do Estado, contrariou o disposto na referida lei, sendo à partida expectável que a RAM não as iria arrecadar125.

Importa salientar que, enquanto fonte de dinheiros públicos, as receitas orçamentais são determinadas e reguladas por lei126. Ou seja, qualquer receita orçamental, quer tenha natureza estadual ou regional, pressupõe necessariamente um enquadramento legal e, pelo menos, compatibilidade constitucional127. Pode-se, assim, falar num princípio fundamental da legalidade das receitas públicas, ou seja, a receita orçamental estadual ou regional ou municipal tem de assentar, obviamente, na Constituição da República Portuguesa e nas leis, como resulta dos artigos 3.º, 101.º e 106.º n.º 1 da Constituição, dos artigos 2.º n.º 2 e 17.º n.º 2 da Lei de Enquadramento Orçamental, dos artigos 3.º n.º 1, 11.º n.º 2 e 13.º n.º 1, alíneas a) e d) da Lei n.º 28/92 de 1 de setembro (Enquadramento Orçamental da RAM) e dos artigos 2.º, 3.º, alínea a) e 14.º, n.º 1 da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

A nível regional, e especificamente quanto às transferências provenientes do Orçamento do Estado, determina a alínea d) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92 que “O Governo Regional apresentará à Assembleia Legislativa Regional, com a proposta do Orçamento, um relatório justificativo desta, designadamente, sobre: (...) d) Transferências do Orçamento do Estado.” (sublinhado nosso), vinculando deste modo o Governo Regional à fundamentação e enquadramento concreto das transferências (e dos montantes) previstas na proposta de orçamento regional.

Sucede que o Orçamento do Estado para 2023 não previu a despesa com a transferência das verbas para o Orçamento Regional. Omitida tal previsão no Orçamento do Estado, tornou-se patente que a inscrição desta receita no Orçamento Regional é indevida, uma vez que não encontra enquadramento na Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas)128. E, porque se trata de uma transferência entre orçamentos (do Estado para uma Região Autónoma), a conduta do Governo Regional desrespeitou a imprescindível vinculação (e coordenação) do Decreto Legislativo Regional orçamental à Lei da República conforme resulta dos artigos 7.º, 11.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 12.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

O mesmo raciocínio é aplicável aos 9,1 milhões de euros adicionais inscritos no Orçamento da RAM, relativos à construção do Hospital Central e Universitário da Madeira, e à sobre orçamentação de 31,4 milhões de euros em “Outras Receitas Correntes”, referentes a “[...] acertos de receitas de anos anteriores, do Estado à Região Autónoma da Madeira.”.

Em contraditório, o Secretário Regional das Finanças esclareceu que “[...] em cada proposta de Orçamento da Região, no momento da sua elaboração para efeitos da inscrição da receita, é considerada sempre a melhor informação conhecida à data, não existindo em momento algum a inscrição de valores sem o devido fundamento. Em simultâneo, existe sempre o cuidado de inscrever os valores exatos a transferir pelo Orçamento do Estado, desde que esses valores sejam certos e exatos. Verifica-se assim que, para as transferências que são certas, porque o valor transferido pelo Estado em cada ano respeita sempre o valor inscrito na respetiva proposta de Orçamento do Estado, os valores inscritos quer no Orçamento do Estado, quer no Orçamento da Região, coincidem na íntegra (exemplo: no âmbito da Lei das Finanças das Regiões Autónomas: Solidariedade e Fundo de Coesão).”.

Salientou, por outro lado, que “Existem, contudo, receitas estimadas a ser transferidas pelo Estado, cujo valor não coincide na íntegra, devido ao facto de a Região ter solicitado a sua inclusão na proposta do Orçamento do Estado para 2023 e não ter a certeza se iriam ser considerados. Há que considerar que quando a RAM apresentou a respetiva proposta de Orçamento de 2023, na Assembleia Legislativa da Madeira, a proposta de Orçamento do Estado para 2023 ainda estava em processo de aprovação não existindo assim a certeza em relação aos valores finais que iriam ser considerados em transferências para a Região Autónoma da Madeira.”.

Mais referiu, no respeitante à orçamentação do apoio à construção do Hospital Central e Universitário da Madeira e dos acertos das receitas fiscais de anos anteriores, que “[...] o valor inscrito pela Região na respetiva proposta respeita ao valor que havia sido indicado/solicitado ao Ministério das Finanças como necessário para o ano de 2023 [...]”.

Essa indicação/manifestação de vontade unilateral da Região não constitui suporte legal para que a Região inscreva, no seu orçamento, receitas que só poderá arrecadar se o Estado as tiver inscrito na respetiva proposta de orçamento.

Ora, a proposta do Orçamento do Estado para 2023 não contemplou nenhuma das transferências anteriormente referidas e foi entregue na Assembleia da República a 10 de outubro de 2022, ou seja, antes da aprovação da proposta de Orçamento da Região pelo Conselho do Governo Regional, a 14 de novembro de 2022, o que significa que a Região teve margem para apresentar uma proposta de Orçamento consistente com aquela fonte de financiamento externa.

E se, como referido em contraditório é “[...] considerada sempre a melhor informação conhecida à data [...]”, essa informação seria sempre a proposta do Orçamento do Estado para 2023 que, como se veio a verificar, não sofreu alterações ao nível dos montantes destinados à Região.

O Secretário Regional de Finanças veio ainda referir que a ausência de inscrição no Orçamento do Estado “[...] não invalidou que no decurso do ano de 2023 o Estado tivesse procedido à transferência de parte do valor reclamado.” no caso dos acertos fiscais apurados pela Comissão Técnica de Imputação de Receitas Fiscais às Regiões Autónomas. Trata-se, todavia, de uma situação totalmente distinta, pois a verba arrecadada foi registada nas correspondentes rubricas de impostos e não de transferências provenientes do Orçamento do Estado.

Retomando a análise da execução orçamental, é de salientar que, para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente (i) os “Impostos Indiretos” no valor de 713,5 milhões de euros, (ii) os “Impostos Diretos” com 490,1 milhões de euros e (iii) os “Passivos Financeiros” de 300 milhões de euros, que conjuntamente representaram 78 % do total cobrado.

As receitas efetivas (1,6 mil milhões de euros) representaram 80,7 % do total das receitas. De entre elas, para além da cobrança de impostos, destacam-se as “Transferências Correntes” e as “Transferências de Capital” com um peso de, respetivamente, 10,1 % e 5,1 %.

Quanto à evolução face ao ano anterior, verifica-se que as receitas orçamentais (1,9 mil milhões de euros) registaram, em 2023, uma redução de 168,8 milhões de euros (-8 %), determinada em grande medida pela diminuição do produto dos empréstimos bancários contratados de 235 milhões de euros (-43,9 %).

Em contrapartida, o aumento de 228,8 milhões de euros (17,2 %) nas receitas efetivas ocorreu sobretudo por via do bom desempenho das “Receitas Correntes” que cresceram 206,9 milhões de euros (+16,7 %), devido ao acréscimo da cobrança de impostos diretos e indiretos em 191,1 milhões de euros.

As transferências “Correntes” e de “Capital” aumentaram cerca de 8,5 e 24,4 milhões de euros (+4,6 % e +32,7 %), devido, no primeiro caso, ao aumento das receitas oriundas do Orçamento do Estado (+7,5 milhões de euros), e, no segundo, das provenientes do Orçamento do Estado e da União Europeia (em respetivamente, +11,7 e 11,0 milhões de euros).

A receita total arrecadada pela RAM por conta da Lei de Meios (Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho) totalizava, em 31/12/2023, cerca de 710,7 milhões de euros129, a que corresponde uma taxa de execução de 65,8 %, e reflete um aumento de 15,2 milhões de euros face a 2022. Note-se, todavia, que o aumento das cobranças derivou, essencialmente, da afetação em 2023 de receitas próprias do Governo Regional à conta da Lei de Meios (+11,4 milhões de euros)130 e do reforço de verbas provenientes do Fundo de Coesão da União Europeia (+2,1 milhões de euros).

2.1.1.2 - Receitas fiscais

Em 2023, a RAM arrecadou impostos no montante de 1,2 mil milhões de euros (62,4 % do total da receita do ano), mais 18,9 % do que em 2022, por força do aumento da cobrança dos “Impostos Diretos” e dos “Impostos Indiretos” de, respetivamente, 125,2 e 65,9 milhões de euros, em consequência da retoma da atividade económica, e respetivo impacto no crescimento do emprego e do consumo.

Quadro II.3 - Receita fiscal da Administração Regional Direta

Os “Impostos Indiretos”, com uma cobrança de 713,5 milhões de euros em 2023, mantiveram-se preponderantes na receita fiscal (59,3 %), por via da arrecadação do “Imposto sobre o Valor Acrescentado” (549,9 milhões de euros) que representou 77,1 % desta categoria de impostos.

Para a evolução favorável destes impostos sobre o consumo (+10,2 %) contribuiu a maioria dos impostos indiretos (que compensaram a redução na cobrança do “Imposto sobre Produtos Petrolíferos” de 2,4 milhões de euros131), com destaque para o acréscimo de 57,2 milhões de euros na arrecadação do “Imposto sobre o Valor Acrescentado” (+11,6 %), influenciado pela conjuntura económica favorável que permitiu o crescimento da receita deste imposto em todo o país132.

No entanto, a evolução mais significativa, no conjunto da receita fiscal, ocorreu nos “Impostos Diretos” (com um peso de 40,7 % no total dos impostos) e deveu-se sobretudo à duplicação na cobrança do “Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas”, em 111,9 milhões de euros (+105,4 %), impulsionado pelo (i) aumento no volume de negócios do tecido empresarial da Região e consequentemente na matéria coletável sujeita a tributação; (ii) das políticas adotadas pelo Governo no que respeita aos pagamentos antecipados por via da Autoliquidação133 e Pagamentos por Conta134; (iii) à receita extraordinária daquele imposto, proveniente do resultado da Comissão Técnica de Imputação das Receitas Fiscais às Regiões Autónomas135.

O Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) registou um aumento de 13,3 milhões de euros face ao ano transato, proporcionado, sobretudo, pelo crescimento do emprego e pela subjacente integração de novos sujeitos passivos de imposto.

A taxa de execução da receita fiscal foi de 110,6 %, superando a previsão constante do orçamento final em quase todos os impostos, com exceção do “Imposto sobre Produtos Petrolíferos” e do “Imposto sobre o álcool, as bebidas alcoólicas e as bebidas adicionadas de açúcar ou outros edulcorantes (IABA)”.

Tendo por referência a receita efetiva, o peso percentual dos impostos, em 2023, foi de 77,3 %, ligeiramente superior ao registado em 2022 (76,3 %).

2.1.2 - Execução e evolução por tipo de receita

A distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias, e a respetiva evolução de 2022 para 2023, evidencia que:

As “Transferências do Orçamento do Estado”, que atingiram mais de 243,9 milhões de euros (12,6 % da receita orçamental), aumentaram 19,2 milhões de euros (+8,6 %), sobretudo devido ao acréscimo nas transferências referentes ao “Princípio da Solidariedade” e ao projeto do Hospital Central e Universitário da Madeira com, respetivamente, +7,5 e +9,8 milhões de euros;

As “Transferências da União Europeia” registaram um acréscimo de 11,4 milhões de euros (+47 %), em virtude da conversão do saldo extraorçamental do Plano de Recuperação e Resiliência (16,6 milhões e euros) em receita orçamental;

Excluindo as transferências provenientes do exterior e as receitas não efetivas, as receitas geradas na RAM totalizaram 1 331,3 milhões de euros, mais 37 milhões de euros que em 2022. Estas receitas, alimentadas na sua maior parte pelos impostos, representaram 69 % da receita orçamental (61,7 % em 2022).

Quadro II.4 - Evolução e tipos de receita da Administração Regional Direta

2.2 - Execução orçamental da receita dos Serviços e Fundos Autónomos

À semelhança do ano anterior, o artigo 46.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, manteve a suspensão dos fundos escolares dos estabelecimentos dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e secundário da RAM.

De acordo com o Orçamento e a Conta da RAM de 2023, o universo dos Serviços e Fundos Autónomos integrava no final de 2023 um total de 25 organismos, dos quais 14 “Serviços e Fundos Autónomos”136 e 11 “Entidades Públicas Reclassificadas”137, tendo arrecadado em 2023 cerca de 1 071,7 milhões de euros, para os quais concorreram, essencialmente, as receitas correntes, com um peso de 79,9 % no total arrecadado.

Quadro II.5 - Estrutura da receita do universo dos Serviços e Fundos Autónomos

Comparativamente a 2022, verificou-se um aumento das receitas orçamentais de cerca de 98,8 milhões de euros (+10,2 %), devido ao acréscimo das receitas das “Entidades Públicas Reclassificadas” (+109,6 milhões de euros), à custa do aumento das cobranças (i) de “Ativos Financeiros” (63,1 milhões de euros139), (ii) de “Transferências correntes” da Administração Regional (43,7 milhões de euros), e (iii) de “Transferências de Capital” da União Europeia (em cerca de 14,4 milhões de euros).

Quadro II.6 - Execução e evolução das receitas do universo dos Serviços e Fundos Autónomos

A receita efetiva ascendeu a 919,6 milhões de euros (+48,6 milhões de euros que em 2022), sendo 530,5 milhões de euros arrecada pelos “Serviços e Fundos Autónomos” e 389,1 milhões de euros por “Entidades Públicas Reclassificadas”.

As transferências correntes e de capital (867,6 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas, representando 81 % do total arrecadado e 94,3 % da receita efetiva. Neste âmbito, sobressai a predominância (i) das transferências correntes do Orçamento Regional (468,7 milhões de euros141) e (ii) das transferências correntes do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” para o “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (293,1 milhões de euros, mais 41,1 milhões de euros do que em 2022), que perfazem 71,1 % do total arrecadado.

Com um peso menos significativo (10,1 %) evidenciam-se os “Ativos financeiros”, com 108,2 milhões de euros142-143), e as transferências correntes e de capital do “Resto do Mundo”, em particular da União Europeia144, que ascenderam, conjuntamente, a cerca de 71,8 milhões de euros (6,7 %).

Tal como nos anos anteriores, as transferências correntes para o “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (293,1 milhões de euros) foram efetuadas pelo “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”145, levando a que as receitas da Administração Regional Indireta estejam, de algum modo, inflacionadas146.

A execução das receitas da Administração Regional Indireta ficou aquém do valor orçamentado (1 384,3 milhões de euros) em cerca de -312,6 milhões de euros, sobretudo devido ao comportamento das transferências correntes e de capital, provenientes do Resto do Mundo (maioritariamente da União Europeia) e da Administração Pública Regional, que ficaram abaixo da previsão em respetivamente, 122,6 e 154,7 milhões de euros.

A dependência dos Serviços e Fundos Autónomos das transferências do Orçamento Regional147 diminuiu148, em 2023, de 83,7 % para 77,1 % das receitas149, sendo mais relevante (i) no “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM” (menos 20,7 pontos percentuais), (ii) no “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (menos 20,4 pontos percentuais), (iii) no “Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM” (menos 19,5 pontos percentuais), (iv) no “Instituto das Florestas e Conservação da Natureza, IP-RAM” (menos 13,8 pontos percentuais), e (v) no “Instituto do Vinho, do Bordado e do Artesanato da Madeira, IP-RAM” (menos 7,4 pontos percentuais).

Em 2023, a expressão das transferências assumiu particular relevância na “Assembleia Legislativa da Madeira”, no “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”, no “Conservatório - Escola Profissional das Artes da Madeira” e na “Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira”, consubstanciando, respetivamente, 99,7 %, 97,7 %, 88,1 % e 80,9 % das suas receitas orçamentais (excluindo o “Saldo da gerência anterior” e as “Reposições Não Abatidas nos Pagamentos”).

Não obstante as melhorias observadas, o Governo Regional criou em 2023 uma entidade e manteve a autonomia administrativa e financeira de outras que apresentam cronicamente um elevado nível de dependência, reiterando-se, assim, a recomendação ao Governo Regional para avaliar o custo/benefício e a viabilidade dessas entidades face aos critérios legais previstos na Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro)150.

Em sede de contraditório veio o Secretário Regional das Finanças reiterar a informação veiculada nos anos anteriores, que “[...] apesar de não ter sempre atingido o patamar dos dois terços das receitas próprias face às despesas totais em alguns Serviços e Fundos Autónomos, a autonomia administrativa e financeira tem sido necessária como garante de níveis de gestão e de qualidade, essencialmente no que concerne à área da saúde e na parte a que respeita à gestão de fundos comunitários, conforme n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90.”, realçando “[...] que continua a ser realizado um acompanhamento rigoroso do desempenho destas entidades no sentido de garantir o cumprimento das regras orçamentais tendo sido tomadas, ao longo destes últimos anos, medidas concretas no sentido do pleno acatamento da vossa recomendação.”.

Sem prejuízo dos argumentos apresentados, reitera-se que o critério material previsto no artigo 6.º, n.º 1 da Lei de Bases da Contabilidade Pública não se encontra cumprido, ao que acresce o facto da extinção de alguns serviços ter sido acompanhada pela criação de outros151, que, no caso concreto do ano em análise, não se enquadram nas áreas da saúde, nem da gestão de fundos comunitários.

2.3 - Fluxos financeiros com a União Europeia

2.3.1 - Fluxos financeiros da União Europeia refletidos na Conta da RAM

Os recebimentos da União Europeia, registados na Conta de 2023, ascenderam a 107,3 milhões de euros, dos quais 35,6 milhões de euros foram arrecadados pelo Governo Regional e os restantes 71,7 pela Administração Regional Indireta.

Quadro II.7 - Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM

Apesar da chamada de atenção que foi reiterada no Parecer de 2022, a informação patenteada pela Conta sobre as receitas provenientes da União Europeia voltou a apresentar inconsistências153 no “mapa de origem e aplicações de fundos” exigido pela alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM.

A cobrança das receitas do Governo Regional provenientes da União Europeia ascendeu a cerca de 35,6 milhões de euros, quando a previsão era de 115,4 milhões de euros, ou seja, 30,9 % do valor orçamentado (menos 79,8 milhões de euros154 que o previsto). A reduzida execução daquela receita (entre as piores dos últimos 12 anos) revela que a RAM mantem inalterada a prática de sobreavaliação desta fonte de financiamento que tem vindo a ser censurada pelo Tribunal nos Pareceres anteriores.

O aumento de 11,4 milhões de euros, relativamente ao ano precedente, deveu-se exclusivamente à operação de conversão do saldo extraorçamental associado ao Plano de Recuperação e Resiliência que foi objeto de conversão em operações orçamentais, ao abrigo do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2022/M, de 12 de janeiro155.

Para o fraco desempenho foi determinante a baixa execução das “Transferências de Capital” (30,2 %) da União Europeia para o Governo Regional, o que se deveu ao excessivo otimismo da previsão da generalidade das fontes de receita desta natureza, com destaque para as: (i) do “Plano de Recuperação e Resiliência”, que representa 81,1 % daquele desvio (64,7 milhões de euros); e (ii) do “Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)” no âmbito do “Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira 2020 (PRODERAM)”, com um desvio de 10,2 milhões de euros.

A execução do “Plano de Recuperação e Resiliência”, incluindo os saldos convertidos em operações orçamentais, e do Fundo de Coesão no “Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (SEUR)” (respetivamente, 20,7 e 6,9 milhões de euros), representam, no seu conjunto, 77,7 % das receitas comunitárias arrecadadas pelo Governo Regional em 2023.

As receitas comunitárias da Administração Regional Indireta alcançaram os 71,7 milhões de euros (dos quais, 72 % arrecadados por “Serviços e Fundos Autónomos” e 28 % por “Entidades Públicas Reclassificadas”)156, traduzindo um aumento de 14,5 milhões de euros, face a 2022, determinado essencialmente pelo aumento das verbas do “REACT-EU” e do “Plano de Recuperação e Resiliência” em, respetivamente, 10,9 e 7,9 milhões de euros. O desvio da execução face ao orçamento final foi de -122,4 milhões de euros (-63,1 %).

Consequentemente, considerando a Administração Pública Regional no seu conjunto, por comparação com 2022, o total dos fluxos financeiros da União Europeia registados aumentou mais de 25,8 milhões de euros, para 107,3 milhões de euros157. No entanto, as receitas cobradas ficaram aquém da previsão orçamental (309,4 milhões de euros) em cerca de 202,2 milhões de euros, o que representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento de cerca de 65 %.

Sobre a sobreavaliação destas receitas comunitárias, o Secretário Regional das Finanças salientou em contraditório que “[...] os projetos cofinanciados por fundos europeus são da responsabilidade de cada entidade pública a quem compete previsão da execução da despesa por projeto cofinanciado a integrar em cada orçamento na componente de despesa.”.

Não obstante a responsabilidade de cada entidade pública na elaboração do seu orçamento, tanto a área orçamental como a dos fundos comunitários são tuteladas, na Região, pela Secretaria Regional das Finanças, cabendo ao seu titular158 definir as medidas necessárias para assegurar a qualidade da orçamentação da receita comunitária.

A maior parte das receitas contabilizadas pelos “Serviços e Fundos Autónomos” enquadrou-se no “REACT-EU” (39,4 %), nas vertentes “Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional” (17,6 %) e “Fundo Social Europeu” (15 %), do “Programa Madeira 14-20”, e no “Plano de Recuperação e Resiliência” (14,6 %), alcançando cerca de 62,1 milhões de euros159.

Das receitas do Plano de Recuperação e Resiliência transferidas em 2023 pelo “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM”160 para outros serviços da Administração Publica Regional (10,1 milhões de euros), 8,3 milhões foram registados em receitas orçamentais daqueles organismos161, às quais acresceram 16,6 milhões de euros, resultantes da conversão do saldo extraorçamental do Governo Regional, associado àquele Plano, em operações orçamentais. A receita orçamental do Plano de Recuperação e Resiliência para a Administração Pública Regional foi de 24,9 milhões de euros, em 2023.

O “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM”, enquanto organismo intermédio responsável pela gestão das candidaturas aos sistemas de incentivos às empresas e pelo pagamento de instrumentos financeiros cofinanciados pela União Europeia, recebeu 15,6 milhões de euros do “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM” em 2023, dos quais 13,7 milhões do “Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional”, ao abrigo do Programa Madeira 14-20, e 1,8 milhões do Orçamento Regional, no âmbito do “INVEST-RAM 2020” e do “INICIE+”. Aquele Instituto contabilizou como receitas correntes e de capital, provenientes da União Europeia, 12,3 milhões de euros, que incluem indevidamente os mencionados 1,8 milhões de euros, que tinham origem em sistemas de incentivos e linhas de crédito criadas com verbas provenientes da reutilização de reembolsos, no âmbito de projetos/apoios reembolsáveis de quadros comunitários anteriores162, e financiados com verbas do Orçamento Regional, como expressamente indicado, não constituindo claramente uma receita comunitária em 2023.

Em 2023, a “ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação” registou nas suas contas, como receita orçamental da União Europeia163, o montante de 642,5 mil euros proveniente da “FCT-Fundação para a Ciência e Tecnologia, I. P.” e do “IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação I. P.”, apesar destas instituições164 terem informado não ter efetuado qualquer transferência para a RAM neste âmbito, em 2023.

Quanto à conformidade da contabilização dos valores recebidos por este Instituto, com as regras definidas na Circular n.º 6/ORÇ/2022, de 2 de agosto (e reiteradas na Circular n.º 1/ORÇ/2023, de 22 de março)165:

a) Identificou-se apenas uma situação166 de correção do procedimento face ao ano anterior (em 2023 foram contabilizadas em operações extraorçamentais verbas que no ano anterior haviam sido contabilizadas como receitas orçamentais);

b) Quanto às restantes receitas, incluindo as contabilizadas em operações extraorçamentais167, não foi possível encontrar uma correspondência com as transferências provenientes do “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM”. Com efeito, a insuficiência de detalhe na Conta da RAM sobre as operações extraorçamentais do “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM”. relativamente à origem e natureza das transferências registadas em “Recursos Próprios de Terceiros” [sem identificar o organismo emissor, a origem das verbas (Fundo Europeu ou Orçamento Regional) e o sistema de incentivos], manteve-se inalterada face ao ano anterior impossibilitando a confirmação dos montantes ali inscritos e consequentemente quantificar em que medida foi tido em consideração o procedimento descrito na Circular.

Tal factualidade leva a que se considere que a recomendação formulada a este propósito pelo Tribunal, em anos anteriores, não foi acatada, especificamente no que respeita a este organismo.

Quanto à insuficiência de detalhe acima referida, o Secretário Regional das Finanças veio alegar em contraditório que “[...] esse detalhe já integra a Conta da RAM [...] no Volume II-TOMO II.I - Mapas desenvolvidos dos SFA - Receita [...] (página 145) [...]” e que, não obstante, irá “[...] reforçar junto do IDE, IP-RAM, a necessidade de incluir maior detalhe na respetiva prestação de contas.”.

2.3.2 - Transferências da União Europeia para a RAM

Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da União Europeia contabilizados na Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários (Quadro II.8), verifica-se que os dados refletidos na Conta (107,3 milhões de euros) ficam aquém do valor total das verbas comunitárias transferidas pelas entidades nacionais responsáveis (127,2 milhões de euros).

O grau de contabilização evidenciado (84,3 %) decorre essencialmente do facto de apenas uma parte dos fundos transferidos para a Região, através do “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM” (e registados na respetiva conta, como “Operações Extraorçamentais”), ter sido paga a entidades da Administração Pública Regional, que a registou como receitas orçamentais. O restante foi afeto a entidades de outra natureza ou a aguardar pagamento aos destinatários finais (em “Recursos Próprios de Terceiros” daquele Instituto, e de outros Serviços da Administração Regional).

Dos fundos transferidos para a Administração Pública Regional, em 2023, 94,9 % foram recebidos pelo “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM” (120,7 milhões de euros) e registados na sua maioria em operações extraorçamentais (120,4 milhões de euros).

Quadro II.8 - Proveniência dos fluxos financeiros da União Europeia

As transferências da União Europeia destinadas à RAM, no âmbito dos programas do “Portugal 2020”, alcançaram os 102,4 milhões de euros em 2023 (80,5 %), destacando-se, também, pela sua representatividade, as verbas do “Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional” e do “Fundo Social Europeu”, no “Programa Madeira 2014-2020” (65,6 %), do “Plano de Recuperação e Resiliência” (16,3 %) e do “Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos” (11,1 %).

As verbas comunitárias transferidas para a RAM aumentaram 17,9 milhões de euros (+16,4 %) comparativamente a 2022, em função do acréscimo dos fluxos provenientes de ambos os fundos do “Madeira 14-20” (+25 milhões de euros), bem como da primeira transferência efetuada no âmbito do “Portugal 2030” (a vigorar no período 2021-2027), concretamente do “Fundo Social Europeu Mais” ao abrigo do “Programa Madeira 2030” (+2 milhões de euros), ainda que o “Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos” tenha sofrido um decréscimo de 6,6 milhões de euros.

Em 2023, o valor das transferências comunitárias destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independentemente da sua natureza (públicas ou privadas), foi de 201 milhões de euros, dos quais apenas 63,3 % passaram por entidades da Administração Pública Regional.

2.3.3 - Execução dos fundos comunitários

2.3.3.1 - Programas do Portugal 2020 (Período 2014-2020)

Até 31/12/2023, a taxa média de execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento na RAM, através dos Programas inseridos no Quadro Portugal 2020, foi de 93,6 %:

Quadro II.9 - Execução dos Fundos Comunitários

(Milhões de euros)

No final de 2023, a despesa comunitária validada no âmbito do “Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional” (Madeira 14-20) e do “Fundo de Coesão” ultrapassava a programada. No entanto, estavam por executar cerca de 79,1 milhões de euros, entre os quais, 63,8 do “Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural” (PRODERAM 2020) e 11,2 do “Fundo Social Europeu” (Madeira 14-20). Considerando que o encerramento do Portugal 2020 deverá ocorrer em fevereiro de 2025, a Região corre o risco de ver comprometida a absorção total dos recursos disponíveis no período de programação em análise.

2.3.3.2 - Plano de Recuperação e Resiliência

No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, a Região beneficiou de uma dotação inicial direta de 561 milhões de euros em termos de subvenções (valor este, reforçado para 706,7 milhões de euros, no final de 2023170), e do acesso a 136,2 milhões de euros ao nível dos programas nacionais.

O valor total das transferências para a Região, até 31 de dezembro de 2023, foi de 115,3 milhões de euros.

Os pagamentos efetuados pelo “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM” ao abrigo deste Plano, até ao final de 2023, (100,9 milhões de euros) às várias entidades da Administração Pública Regional (65 milhões de euros) e a outras entidades fora daquele perímetro (35,9 milhões de euros), representam 14,3 % da dotação global. Deste valor, 34,7 milhões de euros correspondem a um valor acumulado de receita orçamental contabilizada pelos serviços da Administração Regional Direta (27,9 milhões de euros) e Indireta (6,8 milhões de euros).

A RAM reiterou no relatório da Conta171 a posição de que que “a monitorização e acompanhamento da execução do [Plano de Recuperação e Resiliência] é diferente dos restantes fundos europeus, pois não se mede pelo nível de execução financeira, mas sim pelo nível de cumprimento das Metas”.

No entanto, estamos perante um plano de financiamento em que, sem prejuízo da exigência do cumprimento de marcos e metas fixadas para os investimentos contratualizados, o grau de execução física e financeira dos investimentos estão intrinsecamente associados, sendo a aceleração da execução financeira essencial, sob pena de se criarem constrangimentos.

Em sede de contraditório, o Secretário Regional das Finanças voltou a colocar o enfoque nos marcos e metas, com referência aos investimentos em curso, nos quais estão incluídos procedimentos de contratação pública em curso, ou seja, sem qualquer execução física e muito menos financeira.

2.3.3.3 - Programas do Portugal 2030 (Período de Programação 2021-2027)172

Considerando o arranque tardio deste período de programação (com uma dotação prevista de 1 060 milhões de euros de fundos europeus para a RAM), o ano de 2023 foi marcado sobretudo pela preparação e publicação de normativos em matéria de governação e aplicação dos fundos, e pela operacionalização dos sistemas de informação e outras medidas essenciais.

Assim, a maioria dos programas/fundos comunitários não tiveram execução em 2023, nem a Região beneficiou de fundos, com exceção de uma transferência do “Fundo Social Europeu Mais” (2 milhões de euros), efetuada para o “Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM”, a título de adiantamento no âmbito do “Programa Madeira 2030”.

Ao abrigo dos programas nacionais “Plano Estratégico da Política Agrícola Comum” e “MAR 2030”, foram concretizados alguns pagamentos de ajudas compensatórias, respetivamente do “Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional” e do “Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura”, diretamente a operadores privados da RAM.

O atraso na execução destes programas, que irá decorrer em paralelo com a execução das verbas do Plano de Recuperação e Resiliência, e as dificuldades acrescidas que esta execução conjunta representa, exige das entidades regionais responsáveis um grande empenho na dinamização e acompanhamento da realização destes programas.

2.4 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

1 - Em 2023, o total da receita da Administração Regional Direta, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a cerca de 2,1 mil milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1,9 mil milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 189,5 milhões de euros (cf. o ponto 2.1.).

2 - Foram indevidamente inscritas no Orçamento Regional receitas provenientes de transferências, no montante de cerca de 44 milhões de euros, porque não tinham correspondência nos créditos orçamentais que a Lei do Orçamento do Estado de 2023 destinou à RAM (cf. o ponto 2.1.1.1.).

3 - A receita orçamental registou, relativamente ao ano anterior, uma redução de 168,8 milhões de euros (-8 %) determinada, essencialmente, pela diminuição do produto dos empréstimos contraídos (-235 milhões de euros) [cf. o ponto 2.1.1.1.].

A receita efetiva cobrada (1,6 mil milhões de euros) aumentou cerca de 228,8 milhões de euros (17,2 %), sobretudo pelo crescimento da cobrança dos impostos diretos e indiretos em 191,1 milhões de euros (cf. o ponto 2.1.1.1.).

4 - As principais fontes de financiamento do Orçamento Regional foram os “Impostos Indiretos” no valor de 713,5 milhões de euros (37 %), os “Impostos Diretos” com 490,1 milhões de euros (25,4 %) e os “Passivos Financeiros” de 300 milhões de euros (15,6 %).

As transferências do Orçamento do Estado ascenderam a 243,9 milhões de euros (12,6 % da receita orçamental), mais 19,2 milhões de euros (8,6 %) que no ano anterior (cf. os pontos 2.1.1.1.e 2.1.2.).

5 - A situação de dependência dos Serviços e Fundos Autónomos perante as transferências do Orçamento Regional diminuiu, em 2023, de 83,7 % para 77,1 %, mantendo-se, todavia, a um nível acentuado (cf. o ponto 2.2.).

6 - As receitas comunitárias arrecadadas pela Administração Pública Regional foram cerca de 107,3 milhões de euros, o que, tendo em conta a previsão orçamental de 309,4 milhões de euros, representa uma sobre orçamentação desta fonte de financiamento em 202,2 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.1.).

7 - Em 2023, a receita orçamental da Administração Pública Regional referente ao Plano de Recuperação e Resiliência ascendeu a 24,9 milhões de euros o que corresponde, em termos acumulados, no final do terceiro dos seis anos de execução a 34,7 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.3.2.).

2.5 - Recomendações

2.5.1 - Recomendações de anos anteriores

1 - Ainda que nos últimos anos tenham sido “suspensos” e extintos serviços com autonomia administrativa e financeira, várias entidades que integram a Administração Regional Indireta continuam com elevada dependência do Orçamento, incluindo novos serviços autónomos, pelo que se reitera a recomendação de que a RAM diligencie no sentido de avaliar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

2 - Mantém-se a recomendação ao Governo Regional para “[...] providenciar para que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de Fundos da UE (IDR, IDE e IQ) detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem e natureza dos Fundos Comunitários dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária”, uma vez que os documentos de prestação de contas de 2023 do Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM continuam de forma reiterada a não dispor desse detalhe.

3 - A Secretaria Regional das Finanças deverá ser mais rigorosa na previsão orçamental da receita proveniente da União Europeia, dada a sistemática e significativa diferença entre as expectativas de cobrança materializadas no orçamento e o montante anualmente arrecadado.

4 - O Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, enquanto entidade globalmente responsável pela implementação física e financeira do Plano de Recuperação e Resiliência na RAM, deverá imprimir uma maior dinâmica no acompanhamento e na execução daquele Plano, face à baixa execução apresentada.

2.5.2 - Novas recomendações

Recomenda-se ao Governo Regional que:

1 - Providencie para que a inscrição e previsão no Orçamento Regional das receitas a arrecadar provenientes de transferências do Orçamento do Estado seja consistente (igual) com os montantes efetivamente destinados à RAM pela Lei Orçamental da República.

2 - Diligencie pela regularização legislativa das classificações económicas da receita e da despesa em uso pela RAM, atenta a faculdade prevista no artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 26/2002173, de 14 de fevereiro.

CAPÍTULO III

DESPESA

Nos termos das alíneas b) e e) do artigo 41.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, analisa-se neste capítulo a execução das despesas da Administração Regional Direta e dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas174, na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção, entre outras, as regras aplicáveis à execução do Orçamento da RAM para 2023175.

Aprecia-se também o volume dos passivos da Administração Pública Regional, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso)176. A análise aborda, ainda, o Prazo Médio de Pagamentos177 dos serviços da Administração Pública Regional e o Quadro de Programação Orçamental Plurianual178. À análise estão subjacentes os princípios orçamentais constantes da Lei de Enquadramento Orçamental, em particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, cujas alegações179 foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

À semelhança dos anos anteriores, verificou-se em 2023 o registo de operações orçamentais em classificações económicas previstas no diploma orçamental regional mas não especificadas e aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas.

Esta situação que foi objeto de reparo pelo Tribunal de Contas, relativamente às operações extraorçamentais, em sede dos Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2004 a 2011180, deixou de ser referenciada nos Pareceres subsequentes porque a Secretaria Regional do Plano e Finanças alegou, no âmbito do Parecer de 2010, “que os códigos 17.05 da receita e 12.05 da despesa foram aceites pela Direção Geral do Orçamento, tendo os modelos de reporte da informação da execução orçamental, disponibilizados por aquela entidade, inclusão de campos para os códigos acima referidos”.

Todavia, considerando que treze anos depois ainda se mantém a falta de conformidade legal das classificações utilizadas pela administração regional, decidiu-se retomar a questão para que esse passo possa ser dado.

O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, na sua redação atual, prevê que “1 - A especificação desagregada das receitas públicas ao nível do subartigo e da rubrica e a especificação desagregada das despesas públicas ao nível da alínea e subalínea podem ser efetuadas de acordo com a necessidade de cada sector ou organismo. 2 - A aplicação do disposto no número anterior, em matéria de receitas carece de despacho de autorização do diretor-geral do Orçamento.”.

Por sua vez, o artigo 6.º-A do mesmo diploma refere que “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

E em sede da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (aprovada pela Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) encontra-se previsto, no seu artigo 8.º, sob a epígrafe “Classificação das receitas e despesas”, que:

“1 - A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica, o qual as agrupa em despesas correntes e de capital.

2 - A especificação das despesas rege-se por códigos de classificação orgânica, funcional e económica, mesmo no caso de o Orçamento ser estruturado, no todo ou em parte, por programas.

3 - A estrutura dos códigos de classificação referidos nos números anteriores deverá ser idêntica à que for aplicada para o Orçamento do Estado.”.

Assim, resulta claro que a classificação de receita e de despesa que não seja determinada pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, nem tenha sido alvo de alteração através do mecanismo legal previsto no referido artigo 6.º-A daquele diploma e que seja distinta da aplicável ao Orçamento do Estado, não tem cobertura legal.

Em 2023, identificaram-se as seguintes situações ao nível da classificação económica da despesa sem correspondência no referido diploma:

Classificação de operações orçamentais no código “04.04.03 - Transferências correntes - Região Autónoma da Madeira”, quando o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, prevê a classificação económica “D.04.04.02 - Transferências Correntes - Região Autónoma da Madeira”;

Classificação de operações orçamentais no código “08.04.03 - Transferências de capital - Região Autónoma da Madeira”, quando o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, prevê a classificação económica “D.08.04.02 - Transferências de capital - Região Autónoma da Madeira”.

No exercício do contraditório, o Secretário Regional das Finanças alegou que «A nível regional e com o intuito de distinguir e especificar as transferências correntes e de capital, de âmbito regional, e uma vez que não se encontravam contempladas todas as devidas situações nos subagrupamentos Administração regional, no classificador então publicado, o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, foi determinado, através da Circular n.º 3/2002/M, de 26 de junho, [que] (...) após aprovação de Sua Ex:ª o Secretário Regional do Plano e Finanças, adapta-se da seguinte forma o Anexo II - Classificação económica das despesas públicas, no que se refere aos agrupamentos e subagrupamentos acima referidos (“04.04 Transferências correntes - Administração regional” e “08.04 Transferências de capital Administração regional”).». Fica, assim, reconhecido, não obstante os objetivos benignos da atuação da Secretaria Regional das Finanças, que aquelas classificações não encontram correspondência no referido Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, nem foram alvo de alteração através do mecanismo legal previsto no referido artigo 6.º-A daquele diploma, logo não têm cobertura legal.

3.1 - Despesa da Administração Regional Direta

A execução global da despesa da Administração Regional em 2023 ascendeu a 2,1 mil milhões de euros, dos quais cerca de 1,9 mil milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.

Quadro III.1 - Execução global da despesa da Administração Regional Direta

A taxa de execução da despesa orçamental foi de 88,6 %, menos 3,8 pontos percentuais que no ano anterior, com as “Despesas Correntes” a registarem uma diminuição de 1,3 pontos percentuais e as “Despesas de Capital” um decréscimo de 9,6 pontos percentuais.

A execução orçamental foi condicionada inicialmente pelas medidas de contenção previstas no artigo 23.º do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2023, com o objetivo de “[...] adequar o ritmo da execução da despesa às reais necessidades e assegurar a manutenção de uma margem orçamental mínima, mas que permitisse suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da execução orçamental.”182.

Todavia, fruto do saldo entre os congelamentos e descongelamentos efetuados ao longo do ano, em particular das descativações efetuadas ao nível de projetos de Investimentos do Plano183 tais medidas só resultaram na cativação de verbas na ordem dos 5,9 milhões de euros (0,3 % do orçamento final), ou seja, mais 1,8 milhões de euros que no ano anterior, muito abaixo do congelamento inicial de 52 milhões de euros.

As taxas de cativação e o regime das exclusões foram similares às dos anos anteriores.

Quadro III.2 - Cativações orçamentais da Administração Regional Direta

3.1.1 - Execução orçamental da despesa

3.1.1.1 - Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação final disponível.

Quadro III.3 - Despesa orçamental da Administração Regional Direta por classificação económica

A despesa efetiva correspondeu a 1 506,8 milhões de euros, ou seja, a 80,5 % do total da despesa orçamental. A despesa corrente e a despesa de capital representaram, respetivamente, 71,9 % e 28,1 % da despesa orçamental total.

Ao nível da despesa corrente, sobressaem dois agrupamentos:

As “Transferências correntes” com 577,8 milhões de euros, cujo aumento (mais 51 milhões de euros), face ao ano anterior, resultou essencialmente do crescimento das transferências para a área da Saúde;

As “Despesas com o pessoal” no montante de 451,7 milhões de euros, cujo incremento (mais 34,3 milhões de euros), face ao período homólogo, está relacionado com as atualizações salariais e as progressões nas carreiras, decorrentes de alterações legislativas.

Já nas despesas de capital, o maior destaque vai para os “Passivos financeiros”, com 13,7 % do total dos pagamentos (256,4 milhões de euros), representando uma redução de 274,1 milhões de euros (-51,7 %) face ao ano anterior, devido à diminuição das amortizações de empréstimos.

A execução da despesa ficou 11,4 % abaixo da dotação disponível, ficando por executar 240,6 milhões de euros do orçamento disponível, na sua maioria associados aos agrupamentos “Transferências Correntes” (-75,7 milhões de euros), “Aquisição de bens de capital” (-71,3 milhões de euros), “Transferências de Capital” (-35,5 milhões de euros) e “Aquisição de bens e serviços” (-31,2 milhões de euros).

3.1.1.2 - Segundo a classificação orgânica

Em matéria de execução, as Secretarias Regionais com maior peso foram a Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil, a Secretaria Regional das Finanças e a Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia, perfazendo conjuntamente o montante de 1 417,5 milhões de euros, o que representa cerca de 75,8 % do total dos pagamentos.

Quadro III.4 - Despesa orçamental da Administração Regional Direta por classificação orgânica186

Comparativamente ao período homólogo, verificou-se uma redução dos pagamentos na ordem dos 7,7 %, que corresponde a um decréscimo de aproximadamente 156,5 milhões de euros, para os 1,9 mil milhões de euros, relacionado, com o efeito conjugado:

Da redução dos pagamentos da Secretaria Regional de Finanças (-233,5 milhões de euros), em virtude da diminuição das despesas relativas ao serviço da dívida, e da Secretaria Regional de Economia (-65,3 milhões de euros), por força da diminuição das despesas excecionais incorridas no ano anterior destinadas à mitigação dos efeitos da pandemia na economia regional;

Com o crescimento da despesa da Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil (+117,5 milhões de euros), para reforço das dotações canalizadas para o “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, e da Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia (+34,5 milhões de euros).

3.1.1.3 - Por funções

As despesas de funcionamento ascenderam a cerca de 1,5 mil milhões de euros, representando 80,3 % do total dos pagamentos, enquanto as de investimento (19,7 %) rondaram os 368 milhões de euros.

Quadro III.5 - Despesa executada da Administração Regional Direta por funções

Em 2023, as verbas foram canalizadas essencialmente para as “Funções Sociais” (1 085,5 milhões de euros), representando cerca de 58 % da execução orçamental do Governo, com destaque para a função “Saúde”, com um aumento de 117,6 milhões de euros, face a 2022, muito por força da entrada de capital, para cobertura de prejuízos, realizada no “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, que ascendeu a 75 milhões de euros.

Relativamente a 2022, as despesas relacionadas com as “Funções Gerais e de Soberania” evidenciaram uma redução de 31,8 % (menos 230,9 milhões de euros), devido à diminuição dos encargos com o serviço da dívida, e as afetas às “Funções Económicas” decresceram 29,1 % (menos 118,6 milhões de euros), em virtude da redução das subfunções “Transportes” e “Outras funções”.

3.1.1.4 - Por programas

A execução orçamental da Administração Regional Direta por programas, bem como a respetiva distribuição entre despesas de funcionamento e de investimentos do plano, consta do quadro seguinte.

Quadro III.6 - Despesa executada da Administração Regional Direta por programas

Da análise à repartição dos pagamentos por programas salienta-se que:

a) Três dos programas (o “P050-Saúde”, o “P061-Finanças e gestão da dívida pública” e o “P048-Ensino, competências e formação ao longo da vida”) agregam 74,7 % da despesa (1,4 mil milhões de euros), absorvendo o maior deles, o “P050-Saúde”, pagamentos na ordem dos 537,2 milhões de euros;

b) As despesas de funcionamento (1,5 mil milhões de euros) assumiram maior destaque no “P050-Saúde” (490,3 milhões de euros), seguido do “P061-Finanças e gestão da dívida pública” (438,5 milhões de euros) e do “P048-Ensino, competências e formação ao longo da vida” (403,1 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 88,6 % desta componente da despesa;

c) As despesas de investimento (368 milhões de euros) concentraram-se nos programas “P046-Mobilidade sustentável”, “P050-Saúde”, “P043-Turismo, cultura e património” e “P057-Recuperação e resiliência”, que conjuntamente representam 70,8 % do total (260,5 milhões de euros).

No âmbito da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 junho (denominada de Lei de Meios), a despesa acumulada, até 31/12/2023189, ascendeu a cerca de 710,7 milhões de euros, o que reflete um aumento, face ao ano anterior, de 2,2 % (15,2 milhões de euros), imputável na sua totalidade ao incremento dos pagamentos do Governo Regional aos Municípios e Entidades Públicas Reclassificadas ao abrigo de contratos-programa.

Por ser um dos mais importantes investimentos que o Governo Regional está a concretizar, importa salientar que a despesa afeta em 2023 à construção da infraestrutura do novo Hospital Central e Universitário da Madeira ascendeu a 42,9 milhões de euros, o que em termos cumulativos corresponde a uma despesa total de 99,7 milhões de euros. A comparticipação acumulada do Orçamento do Estado correspondeu a 33,8 % (33,7 milhões de euros), tendo o remanescente sido financiado pelo Orçamento Regional.

No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência da RAM salienta-se que em 2023, ou seja, no seu terceiro ano de execução, o dispêndio da Administração Regional Direta foi de 18,7 milhões de euros, maioritariamente através da Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia com 9,8 milhões de euros e da Secretaria Regional das Finanças com 6,3 milhões de euros. A execução acumulada deste subsetor institucional rondou os 29,6 milhões de euros.

3.1.2 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa da Administração Regional Direta.

Gráfico III.1 - Evolução dos principais agregados da despesa da Administração Regional Direta

Da sua análise emergem os seguintes aspetos mais relevantes:

a) A despesa corrente, nos últimos 5 anos, rondou em média os 1,26 mil milhões de euros, tendo atingido no ano em análise o valor mais alto do período. Esta situação está associada em grande parte ao aumento das “Transferências Correntes” para o setor da saúde;

b) A despesa de capital atingiu o seu pico em 2022, com 800,7 milhões de euros, para voltar a ceder em 2023 para os 525,3 milhões de euros, devido à acentuada redução ocorrida nos “Passivos Financeiros”;

c) A despesa total decresceu 7,7 %, quedando-se nos 1,9 mil milhões de euros, depois de ter atingido o valor mais elevado dos últimos cinco anos (2 mil milhões de euros) em 2022.

Gráfico III.2 - Evolução da despesa da Administração Regional Direta por agrupamentos da classificação económica

Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas, sobressai que:

a) A “Despesa com o pessoal” tem vindo a aumentar nos últimos 5 anos (em 2019 era de 362 milhões de euros), tendo em 2023 chegado aos 451,7 milhões de euros. O aumento face a 2022 continua a prender-se com o efeito conjugado das atualizações salariais, das progressões nas carreiras na Administração Pública Regional e do saldo entre entradas e saídas do pessoal;

b) A Despesa com a “Aquisição de bens e serviços” sofreu um incremento de 9,1 % face ao ano anterior (+14 milhões de euros);

c) Os “Juros e outros encargos”, que atingiram o nível mais elevado em 2019 (234,9 milhões de euros190), ascenderam a 125,7 milhões de euros, ou seja, mais 24,8 milhões de euros que em 2022, em virtude do agravamento das condições do crédito;

d) As “Transferências correntes”, que registaram um valor máximo em 2021 (657,1 milhões de euros), ficaram-se pelos 577,8 milhões de euros, ainda assim superiores a 2022 (mais 51 milhões de euros), devido ao aumento das transferências para a área da Saúde;

e) A despesa dos restantes agrupamentos atingiu, em 2023, o valor de 435,8 milhões de euros, fundamentalmente por conta da diminuição de todos os subagrupamentos, à exceção dos ativos financeiros que registaram um aumento de 117,9 % face a 2022, em virtude da entrada de capital, para cobertura de prejuízos, realizada no “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (75 milhões de euros).

3.2 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas

3.2.1 - Execução orçamental da despesa

O diploma que aprovou o Orçamento da Região de 2023 definiu, no artigo 46.º, a continuidade da suspensão dos fundos escolares previstos nos artigos 31.º a 34.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de janeiro191, nas escolas do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do ensino secundário da RAM.

De acordo com a Conta da RAM, o perímetro da administração regional indireta contemplava, no final de 2023, um total de 25 entidades, sendo que 14192 eram Serviços e Fundos Autónomos e 11 eram empresas ou associações que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas193.

Os Serviços e Fundos Autónomos e as Entidades Públicas Reclassificadas despenderam, em 2023, cerca de 1,2 mil milhões de euros, para os quais concorreram perto de 859,6 milhões de euros de despesas correntes e 176,7 milhões de euros de despesas de capital, perfazendo as operações extraorçamentais 154,3 milhões de euros.

Do total das despesas, 681,5 milhões de euros respeitam aos Serviços e Fundos Autónomos propriamente ditos e 509 milhões de euros às Entidades Públicas Reclassificadas.

Quadro III.7 - Execução global da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos

Em 2023, evidenciou-se um aumento de 11,8 % da despesa orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas (109,4 milhões de euros) face ao ano anterior, essencialmente devido ao aumento da despesa do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (112,2 milhões de euros).

3.2.1.1 - Segundo a classificação económica

O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas, segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação final disponível.

Quadro III.8 - Despesa orçamental por classificação económica dos Serviços e Fundos Autónomos

A despesa efetiva correspondeu a 926,7 milhões de euros, ou seja, a 89,4 % da despesa orçamental. Por seu turno a despesa corrente representou 83 % da despesa total, enquanto a despesa de capital cifrou-se nos 17 % daquele agregado.

Ao nível da despesa corrente, sobressaem dois agrupamentos, as “Transferências correntes”, com 340,8 milhões de euros, que tiveram um aumento de 38,8 milhões de euros, face ao ano anterior, e as “Despesas com o pessoal”, com 308,2 milhões de euros, mais 38,5 milhões de euros196 que no período homólogo anterior.

Já nas despesas de capital, o maior destaque vai para os “Passivos financeiros”, com 9,6 % do total dos pagamentos (99,5 milhões de euros), representando um crescimento de 62 milhões de euros face ao ano anterior, em virtude da amortização de um empréstimo de 75 milhões de euros pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”.

A execução da despesa ficou 25,1 % abaixo da dotação disponível, ficando por executar 348 milhões de euros, na sua maioria associados aos agrupamentos “Aquisição de bens e serviços” (-130,2 milhões de euros), “Aquisição de bens de capital” (-76,2 milhões de euros) e “Transferências correntes” (-71,7 milhões de euros) do orçamento disponível.

3.2.1.2 - Por Serviço e Fundo Autónomo

Seguidamente sintetiza-se a despesa orçamental paga em 2023 pelos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.

Quadro III.9 - Execução orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos

O Orçamento Final dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, atingiu o montante global de quase 1,4 mil milhões de euros, tendo os pagamentos rondado mil milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 74,9 %.

Da análise à execução orçamental daquelas entidades destacam-se os seguintes aspetos:

a) Os Serviços e Fundos Autónomos foram responsáveis pela maior parte dos pagamentos deste setor institucional (51,6 %), com cerca de 534,4 milhões de euros;

b) Na linha dos anos anteriores, as despesas do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” e do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” tiveram um peso preponderante no total do setor (76,2 %), em resultado da sobreavaliação decorrente do facto de uma parte significativa das despesas do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” ser financiada pelo “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” (293 milhões de euros)197;

c) As despesas de funcionamento corresponderam a 87,2 % do total, concentrando-se na sua quase totalidade (85,7 %) no “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” e no “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”;

d) As despesas de investimento rondaram 12,8 % do total e tiveram maior expressão no “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM” (34,6 milhões de euros), na “IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM” (18,5 milhões de euros), no “Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM” (16,7 milhões de euros), e no “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (15 milhões de euros), que em conjunto representaram 63,7 % do total dos investimentos do setor em análise.

No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência da RAM, os Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas executaram, em 2023, cerca de 14,7 milhões de euros, maioritariamente através do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (11,4 milhões de euros). Nos últimos 3 anos, a execução acumulada pelo sector dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, ronda os 17,5 milhões de euros.

3.2.2 - Evolução da despesa

O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos198, atendendo aos principais agregados da classificação económica.

Gráfico III.3 - Evolução da despesa por principais agregados dos Serviços e Fundos Autónomos

Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos, nos últimos cinco anos, sobressai que:

a) A despesa corrente, que apresentou uma evolução crescente até 2021, quando atingiu o seu máximo devido às despesas associadas ao combate à pandemia, decresceu em 2022 e voltou a aumentar em 2023 (10,6 %), essencialmente por conta do aumento das “Transferências Correntes”;

b) Tal como em 2019, ano em que despesa de capital atingiu um valor máximo, a amortização de um empréstimo de 75 milhões de euros pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” influenciou significativamente este agregado da despesa.

Gráfico III.4 - Evolução da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos por agrupamentos da classificação económica

De entre os agrupamentos de classificação económica que concentraram os montantes de despesa mais expressivos, destacam-se:

a) As “Despesas com o pessoal” continuam a ter um valor expressivo, atingindo um novo máximo em 2023, sendo preponderante neste agrupamento o peso das despesas incorridas pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”;

b) As “Transferências Correntes”, que cresceram sustentadamente até ao máximo atingido em 2021 (397,6 milhões de euros), fundado no financiamento do combate aos efeitos da pandemia, quedaram-se, em 2023, pelos 340,8 milhões de euros;

c) As “Aquisições de bens e serviços” sofreram um ligeiro crescimento face ao ano anterior (para 194,2 milhões de euros), em linha com a média dos últimos 5 anos;

d) Tal como em 2019, as “restantes despesas” atingiram um valor substancial em 2023, por conta do aumento da despesa com “Ativos financeiros” relacionada com a amortização de um empréstimo de 75 milhões de euros contraído pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”.

3.3 - Passivos, contas a pagar, pagamentos em atraso e Prazo Médio de Pagamentos

A Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso199 consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis200.

Tendo em vista a regularização de dívidas de anos anteriores, foi estabelecida (no n.º 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho201) a obrigatoriedade de as entidades apresentarem, juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, tendo a Conta da Região passado a incluir (desde 2014) o “Anexo LI.I - Plano de liquidação de valores em dívida” por setor/tipo de despesa e o “Anexo LI.II - Acordos de Regularização de Dívida”.

3.3.1 - Passivos

De acordo com os dados constantes da Conta da RAM202, no final de 2023 o valor global dos passivos203 da Administração Pública Regional ascendia a 216,8 milhões de euros, dos quais 21 % (45,6 milhões de euros) eram da responsabilidade do Governo Regional, 35,7 % (77,4 milhões de euros) dos Serviços e Fundos Autónomos, e cerca de 43,3 % (93,8 milhões de euros) das Entidades Públicas Reclassificadas.

Quadro III.10 - Passivos a 31/12/2023

Comparativamente ao ano anterior, houve um aumento de 30,7 % do total dos passivos da Administração Pública Regional (+50,9 milhões de euros), essencialmente da responsabilidade do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” e do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (ambos tutelados pela Secretaria Regional da Saúde e Proteção Civil) que, conjuntamente, são responsáveis por cerca de 95,9 % do incremento dos passivos.

3.3.2 - Contas a pagar e pagamentos em atraso

Os passivos da Administração Pública Regional, a 31 de dezembro de 2023, eram constituídos em 87,9 % por contas a pagar204 (190,4 milhões de euros), observando-se que cerca de 37,6 milhões de euros (1,1 milhões de euros da responsabilidade da Administração Direta e 36,6 milhões de euros da responsabilidade dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas) correspondiam a pagamentos em atraso205.

As contas a pagar da responsabilidade da Administração Regional Direta ascenderam a 36 milhões de euros, sendo que mais de metade estava concentrada na Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia (55,2 %, equivalentes a 19,9 milhões de euros).

Quadro III.11 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta

Os pagamentos em atraso deste subsetor institucional rondavam os 1,1 milhões de euros e eram em 99,1 % da responsabilidade da Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia.

O quadro seguinte discrimina, por entidade, as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas, a 31 de dezembro de 2023, assim como o grau de comprometimento face ao respetivo orçamento inicial para 2024.

Quadro III.12 - Contas a pagar e pagamentos em atraso nos Serviços e Fundos Autónomos

O montante global das contas a pagar dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas (154,4 milhões de euros) aumentou 50,9 % face ao ano anterior (52,1 milhões de euros), assim como o grau de comprometimento do orçamento inicial do ano seguinte, que foi de 12,2 % (contra 9 % em 2022).

As contas a pagar foram na sua quase totalidade (93,9 %), da responsabilidade do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, com 73,1 milhões de euros, e do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”, com 71,9 milhões de euros.

Apesar da maior parte das entidades apresentar uma percentagem de comprometimento do Orçamento de 2024 baixa ou nula, importa salientar que, no caso da “Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A. ”, o volume de contas a pagar (3,8 milhões de euros) compromete o orçamento inicial de 2024 em 146,5 %, situação que tem sido recorrente nos últimos anos e que carece de resolução.

Em matéria de pagamentos em atraso (36,6 milhões de euros), assinala-se o facto de os mesmos estarem concentrados em duas entidades, o “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” e o “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”, que em conjunto são responsáveis por cerca de 99,9 % do total, circunstância sintomática do subfinanciamento deste importante setor da governação.

3.3.3 - Prazo Médio de Pagamentos

Em 2023, o Prazo Médio de Pagamentos206 da Administração Pública Regional foi de 69 dias207, ou seja, mais 18 dias que no ano anterior.

De acordo com o Relatório da Conta da RAM de 2023, este aumento está “[...] associado à evolução deste indicador nos serviços afetos à Saúde, dado que ao nível do Governo Regional o [Prazo Médio de Pagamentos] foi de 33 dias.”.

Quadro III.13 - Prazo Médio de Pagamentos - 2018-2023

3.4 - Quadro Plurianual de Programação Orçamental

Visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos de coordenação das políticas económicas e orçamentais assumidos com a União Europeia, a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, incorporou o Pacto Orçamental e introduziu o princípio da plurianualidade208, envolvendo a aprovação de um Quadro Plurianual de Programação Orçamental, alinhado com as Grandes Opções do Plano e com o Plano de Estabilidade e Crescimento.

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental define os limites de despesa do conjunto do Sector Público Administrativo Regional e os limites vinculativos para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de todos os programas, para o primeiro, o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes, respetivamente, (n.^os 4 e 5)209, constituindo uma restrição vinculativa ao orçamento anual das administrações regionais210.

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período de 2023-2026 foi inicialmente aprovado nos termos do artigo 83.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, sendo posteriormente atualizado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2023/M, de 26 de julho, que aprovou o novo Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período 2023-2027.

O mapa seguinte espelha o Quadro Plurianual de Programação Orçamental aprovado pelo Orçamento da RAM para 2023, com os respetivos tetos de despesa total211 sem distinção da fonte de financiamento, bem como os desvios verificados na execução orçamental face aos limites fixados.

Quadro III.14 - Quadro Plurianual de Programação Orçamental 2023

O limite da despesa do Quadro Plurianual de Programação Orçamental aprovado para 2023 atingiu 2,3 mil milhões de euros, tendo a sua execução atingido 2 mil milhões de euros, o que significa que o limite global foi respeitado. Quanto aos limites parciais, também foram cumpridos com exceção dos programas “P60-Justiça” e “P47-Reabilitação urbana”.

3.5 - Conclusões

Da análise efetuada à execução da despesa da Administração Pública Regional em 2023, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - A despesa orçamental da Administração Regional Direta rondou os 1,9 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 88,6 % face à dotação disponível, tendo, por seu turno, a despesa efetiva atingido os 1,5 mil milhões de euros (cf. os pontos 3.1. e 3.1.1.).

2 - Na despesa corrente, destaca-se o comportamento (i) das “Transferências correntes” (577,8 milhões de euros), que aumentaram 51 milhões de euros relativamente ao ano anterior, devido às transferências para a área da Saúde, (ii) e das “Despesas com o pessoal” (451,7 milhões de euros), com um acréscimo de 34,3 milhões de euros, motivado, entre outras, pelas atualizações salariais e progressões nas carreiras na Administração Pública Regional (cf. o ponto 3.1.1.).

3 - As despesas de funcionamento da Administração Regional Direta atingiram os 1,5 mil milhões de euros, e as de investimento 368 milhões de euros, com 1,1 mil milhões de euros afetos às funções sociais (cf. os pontos 3.1.1.3. e 3.1.1.4.).

4 - A despesa orçamental dos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Entidades Públicas Reclassificadas) atingiu mil milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 74,9 %, sendo que as despesas de funcionamento correspondem a 87,2 % do total (cf. os pontos 3.2.1. e 3.2.1.2.).

5 - A execução do Plano de Recuperação e Resiliência da Região Autónoma da Madeira, em 2023, ascendeu a 33,4 milhões de euros o que corresponde, em termos acumulados, no final do terceiro dos seis anos de execução a pagamentos de 47,1 milhões de euros (cf. os pontos 3.1.1.4. e 3.2.1.2.).

6 - Em 31/12/2023, as contas a pagar da Administração Regional rondavam os 190,4 milhões de euros, a maior parte dos quais da responsabilidade do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, com 73,1 milhões de euros, e do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”, com 71,9 milhões de euros. A dificuldade no financiamento dos serviços públicos de saúde fica reforçada pelo facto de 99,9 % (36,5 milhões de euros) do total dos pagamentos em atraso da Administração Pública Regional ser da responsabilidade daquelas duas entidades (cf. o ponto 3.3.2.).

7 - O Prazo Médio de Pagamentos da Administração Pública Regional em 2023 foi de 69 dias, ou seja, mais 18 dias que no ano anterior (cf. o ponto 3.3.3.).

3.6 - Recomendações

3.6.1 - Nova Recomendação

A RAM deve diligenciar pela regularização legislativa das classificações económicas da receita e da despesa em uso pela RAM, atenta a faculdade prevista no artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 26/2002212, de 14 de fevereiro.

CAPÍTULO IV

PATRIMÓNIO

O presente capítulo tem por objeto a identificação e valorização do património imobiliário e financeiro de que a RAM é titular, enquanto pessoa coletiva territorial213, indo ao encontro do estabelecido no artigo 41.º, n.º 1, alínea c), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

No seu conjunto, o universo patrimonial da RAM congrega o património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis, e pelos direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. Integra ainda o património financeiro composto pelas participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e pelos créditos concedidos a terceiros214.

A análise centra-se no acompanhamento da evolução do inventário do património imobiliário, das carteiras de títulos e de concessões da Região, e dos montantes de crédito concedidos. É igualmente feita referência às operações de concessão de crédito com maior significado, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo para as operações ativas do Tesouro Público Regional, fixado no diploma que aprova o Orçamento da RAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, cujas alegações215 foram analisadas e tidas em consideração no presente capítulo.

4.1 - Património mobiliário e imobiliário216

4.1.1 - Inventário

Na RAM, a gestão do património imobiliário é regulada pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto217, que estabelece as disposições gerais e comuns aplicáveis aos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais e pelo Decreto Legislativo Regional n.º 7/2012/M, de 20 de abril218, que define o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado da Região.

Em 2023, a responsabilidade pela gestão e administração do património da RAM pertencia à Secretaria Regional das Finanças219, competindo-lhe, designadamente, “[...] acompanhar, gerir e controlar o património da Região, à exceção do artístico e cultural [...].”220 e “[...] acompanhar e promover os procedimentos referentes à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público;” [cf. o artigo 3.º, n.º 2, alíneas k) e l), do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2021/M, de 16 de novembro 221].

Integrando a estrutura da Secretaria Regional das Finanças, a Direção Regional do Património 222 é o serviço executivo que tem por missão executar e controlar as ações necessárias para a aquisição, gestão e administração do património da RAM, pese embora da sua missão tenha sido, expressamente, excluída a “[...] gestão financeira, orçamental e contabilística para efeitos de mensuração no reconhecimento do património no âmbito da contabilidade pública.” 223, situação que pode “[...] agravar a já débil liderança de um processo que carece de uma forte coordenação, atenta a sua interdepartamentabilidade e dinamismo, e criar uma indefinição funcional na área da gestão patrimonial [...]” 224.

No que respeita à situação da inventariação dos bens imóveis da RAM, concretamente no que se refere aos resultados de levantamentos efetuados e do grau de regularização dos imóveis identificados, a Direção Regional do Património informou que, no decurso de 2023:

Foram realizadas 95 instruções de processos de reclamação administrativa, 45 reclamações à matriz, 29 submissões de declarações de Imposto Municipal sobre Imóveis e 105 inscrições de prédios da RAM nos competentes Serviços de Finanças com vista à regularização de imóveis;

Foram efetuados 155 levantamentos topográficos com vista à conclusão de processos de reclamação administrativa e processos de reclamação à matriz, dos quais resultaram na regularização de 62 processos;

Foram promovidos, nas Conservatórias de Registo Predial, 12 averbamentos em domínio público, 319 processos de aquisição em domínio privado da RAM, 2 averbamentos de direito de superfície e 17 averbamentos/atualizações da descrição predial.

Quanto ao inventário dos bens imóveis da RAM, os elementos fornecidos pela Direção Regional do Património, sintetizados no quadro abaixo, evidenciavam, a 31/12/2023, um total de 5 959 registos, representando uma quantia escriturada225 global de 3,6 mil milhões de euros.

Quadro IV.1 - Imóveis da Administração Direta

Na carteira de imóveis da RAM predominam os bens do domínio público (81,2 % do valor total), com destaque para as “Infraestruturas”, que atingem 74,5 %. Os bens do domínio privado, com 14,1 % do total, integram “Edifícios e outras construções” (10,9 %) e “Terrenos e recursos naturais” (3,2 %). Os “Investimentos em curso” representavam 4,6 % do total.

Observa-se, em termos gerais, um decréscimo da valorização patrimonial de 140,8 milhões de euros face a 2022, em resultado das seguintes principais operações contabilísticas:

Desreconhecimento de “Investimentos em curso” a cargo da Secretaria Regional de Equipamentos e Infraestruturas relevados contabilisticamente em duplicado (-180 milhões de euros227);

Transferência de investimento concluído de “Investimentos em curso” para “Ativos fixos tangíveis - Infraestruturas” (-420 milhões de euros), rubrica onde foram registadas as depreciações do exercício (-84 milhões de euros);

Novos “Investimentos em curso” (130 milhões de euros), no qual se encontram registados 40,5 milhões de euros referentes ao projeto de construção do novo Hospital Central e Universitário da Madeira.

Relativamente à completa e correta inventariação dos bens imóveis, a Direção Regional do Património reforçou a ressalva que tem vindo a fazer nos anos anteriores de que «[...] o património imóvel da RAM não se encontra (ainda) integralmente regularizado, o que [se] entende pela necessidade estrita do cumprimento de formalidades jurídico-registais (e proto-jurídico-registais) como sejam, por exemplo, a “colheita” dos pareces de diversas entidades [...]»228.

Deste modo, apesar dos avanços pontualmente observados, a gestão do património da RAM continua a evidenciar insuficiências229 ao nível da completa identificação, regularização e inventariação do universo patrimonial.

Pontua, também neste âmbito o facto:

a) De estarem registados no Balanço de alguns Serviços e Fundos Autónomos (entidades fora do perímetro da administração direta da RAM) bens de domínio público valorizados em cerca de 13,2 milhões de euros. Apesar da materialidade ser reduzida no contexto da Conta da RAM, aqueles ativos deveriam constar no Balanço da RAM dado que o artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, na sua redação atual, estabelece que “A titularidade dos imóveis do domínio público pertence ao Estado, às Regiões Autónomas e às autarquias locais e abrange poderes de uso, administração, tutela, defesa e disposição nos termos do presente decreto-lei e demais legislação aplicável”.

Assinale-se a este respeito que, de acordo com informação prestada pela Secretaria Regional das Finanças230, está a ser desenvolvido um trabalho de identificação de todos os imóveis afetos ao subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, sendo que os bens de domínio público deverão integrar o património da RAM.

b) Da listagem de bens imóveis do Governo Regional, remetida pela Direção Regional do Património231, conter diversos itens232 de imobilizado em curso sem qualquer movimento em 2023 e com data de início que remonta a 2008.

De acordo com a informação prestada pela Secretaria Regional das Finanças233, “No âmbito da implementação do GeRFiP na Administração Pública Regional foi adotado o procedimento de contabilização como imobilizado em curso as parcelas sujeitas a processos de expropriação, uma vez que a conclusão destes processos e o subsequente registo a favor da Região Autónoma da Madeira não dispõem de um prazo definido.”. À luz do atual normativo contabilístico, importa confirmar se estas operações se qualificam como ativos, na aceção prevista no parágrafo 88 e seguintes da Estrutura Concetual do SNC-AP, nomeadamente na verificação da condição de recurso controlado pela Região234.

c) De não ter sido divulgado o justo valor das “Propriedades de investimento”, relevadas pelo modelo do custo, conforme exige a “NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras”235 e a “NCP 8 - Propriedades de Investimento”236.

Em sede de contraditório, o Secretário Regional das Finanças referiu que relativamente à “[...] situação dos bens inventariáveis da RAM existe um esforço conjunto a ser encetado entre a Direção Regional do Património e a Direção Regional do Orçamento e Tesouro com vista à melhoria efetiva da prestação de contas nas matérias elencadas [...]”.

No que se refere aos bens móveis, a Direção Regional do Património apresentou uma quantia escriturada na ordem dos 23 milhões de euros, composta principalmente por equipamento básico (64,7 %) e por bens móveis classificados como património histórico, artístico e cultural (11,8 %).

Quadro IV.2 - Bens móveis da Administração Direta

4.1.2 - Operações imobiliárias

O quadro seguinte divulga as operações imobiliárias do Governo Regional, ocorridas em 2023, envolvendo a aquisição ou alienação de imóveis, ou outras variações patrimoniais decorrentes de permutas, dações em pagamento ou expropriações.

Quadro IV.3 - Principais fluxos financeiros associados à gestão patrimonial

Em 2023, a despesa com a aquisição de bens de capital rondou os 97,5 milhões de euros, enquanto do lado da receita foi sinalizada a arrecadação de 10,9 milhões de euros em operações imobiliárias, com destaque para os 7,1 milhões de euros provenientes da venda de edifícios.

Relativamente às operações imobiliárias a seu cargo, a Direção Regional do Património identificou:

A alienação de 27 imóveis, pelo preço total de 7,6 milhões de euros, destacando-se a alienação do prédio designado por “Edifício Golden Gate” à “Mercan Property Madeira, L.da”, pela quantia de 7,1 milhões de euros;

Este imóvel foi alienado por ajuste direto237 após o anterior procedimento de hasta pública, autorizado em 2021238, ter ficado deserto. O valor de realização correspondeu ao valor base de licitação da referida hasta pública, determinado pela avaliação do imóvel homologada pelo Secretário Regional das Finanças. Apesar do acentuado crescimento do mercado imobiliário entre 2021 e 2023, não foi promovida uma nova avaliação.

Menos-valias em 10 alienações, que totalizaram 181,3 mil euros.

A aquisição de 113 parcelas por via expropriativa, no montante global de 3,4 milhões de euros, bem como a aquisição onerosa, por razões de interesse público, da “Casa das Sorveiras”, pelo valor de 300,7 mil euros239.

Assinale-se, ainda, que no âmbito da confirmação das operações imobiliárias, persistem diferenças entre os valores240 reportados pela Direção Regional do Património241 e os valores constantes na Conta da RAM de 2023242. Isto porque, apesar da Direção Regional do Património ser o “[...] serviço central da administração direta da Região Autónoma da Madeira, [...] que tem por missão executar e controlar as ações necessárias para a aquisição e gestão patrimonial dos bens imóveis do domínio privado da Região [...]”243, não possui informações sobre operações e contratos que não são diretamente acompanhados/monitorizados por si.

Esta situação reforça a atualidade da recomendação 1 a) do Relatório n.º 5/2021-FS/SRMTC, no sentido de ser implementado “[...] um adequado sistema tecnológico de informação e gestão do património imobiliário da RAM, englobando as vertentes jurídica, operacional, financeira e contabilística”.

Em sede de contraditório, o Secretário Regional das Finanças referiu que “[...] existe um esforço conjunto a ser encetado entre a Direção Regional do Património e a Direção Regional do Orçamento e Tesouro com vista à melhoria efetiva da prestação de contas nas matérias elencadas [...]”.

4.2 - Património financeiro

O acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (de entidades societárias e associativas) e de operações de crédito da RAM compete à Direção Regional do Orçamento e Tesouro244.

Quadro IV.4 - Composição da carteira de ativos, por subsetor e tipo, no final de 2023

No final de 2023, os ativos financeiros da RAM totalizavam cerca de 808,5 milhões de euros (menos 3,6 mil euros que em 2022245), sendo a maior parte da carteira composta por participações (94,2 %), detidas quase na totalidade pelo Governo Regional.

4.2.1 - Evolução e composição das participações da RAM

4.2.1.1 - Participações diretas

No final de 2023, a RAM detinha participações diretas em 27 entidades (as mesmas do que no ano anterior), das quais, vinte eram entidades de natureza societária e as restantes sete de natureza não societária. O valor nominal da carteira totalizava 761,5 milhões de euros.

Relativamente às entidades de natureza societária, a RAM detinha o controlo maioritário do capital social de 17 dessas empresas, sendo que 10 integravam o perímetro da administração pública regional246.

Quadro IV.5 - Participações diretas em entidades societárias

O valor nominal das participações diretas em entidades societárias registou um acréscimo de cerca de 341 mil euros, resultante (i) da aquisição do capital247 remanescente do “Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A. ”, de 199,6 mil euros, pelo preço de 2 euros248 e (ii) do aumento do capital estatutário do “CARAM - Centro de Abate da Região Autónoma da Madeira, EPERAM”, em 141,4 mil euros249 (realizado, à semelhança do que tem acontecido nos anos anteriores, através da entrada em dinheiro).

Nas contas do subsetor do Governo Regional, a RAM aplicou o Método da Equivalência Patrimonial250 para as entidades sujeitas ao seu controlo251. Constatou-se que o cálculo deste método de valorização teve por base demonstrações financeiras provisórias252 das participadas, sendo que, caso fossem consideradas as definitivas, o saldo da rubrica de Investimentos Financeiros, de 838,3 milhões de euros, seria inferior ao registado em 35 milhões de euros253.

Nas entidades associadas, verificou-se apenas um aumento de 250 euros no fundo associativo da “RELACRE - Associação de Laboratórios Acreditados de Portugal”, em 2023.

Quadro IV.6 - Participações diretas em Associações e Fundações

Relativamente ao “Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira”, aprovado pela Resolução n.º 53/2013, de 31 de janeiro, até ao final de 2023 registaram-se os seguintes desenvolvimentos255:

Quadro IV.7 - Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da RAM

4.2.1.2 - Participações indiretas

A variação ocorrida na carteira das participações indiretas da RAM resulta do efeito conjugado:

a) Da alienação da totalidade das ações da “SDEM - Sociedade Desenvolvimento Empresarial da Madeira, S. A.”, detidas pela “SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A.”268 (-5 milhões de euros);

b) Do aumento de 1 192,5 euros na participação da “ARDITI - Agência Regional de Desenvolvimento, Investigação, Tecnologia e Inovação”, em consequência do reforço do seu fundo patrimonial e da aquisição do capital remanescente da empresa mãe, o “Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A.”.

De notar que a empresa Companhia dos Carros de São Gonçalo, S. A. alterou a sua designação social para “TiiM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A. ”.

Quadro IV.8 - Participações indiretas da RAM em 31/12/2023

4.2.1.3 - Indicadores gerais das entidades participadas

O quadro seguinte sintetiza alguns dos indicadores globais das empresas participadas diretamente pela RAM em mais de 50 %270, destacando-se, face ao ano anterior: (i) o aumento dos capitais próprios em 76,3 milhões de euros (7,5 %); (ii) o decréscimo do passivo em 90,3 milhões de euros (-6 %); (iii) o agravamento do resultado líquido negativo em 34,5 milhões de euros (-358,7 %); e (iv) a diminuição da dívida financeira em 109,3 milhões de euros (-15 %).

Quadro IV.9 - Participadas em mais de 50 % - Indicadores gerais

O aumento de 76,3 milhões de euros observado nos capitais próprios resultou, principalmente:

(i) Das operações de entrada de capital, para cobertura de prejuízos, realizada no “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” (75 milhões de euros)272;

(ii) Das prestações acessórias efetuadas na “APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A. ” (17,3 milhões de euros) e nas Sociedades de Desenvolvimento Regional (12 milhões de euros)273;

(iii) Da assunção, pela Região, da posição contratual da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A.” nos empréstimos bancários junto do “Deutsche Pfandbriefbank AG”274 e da “Intesa Sanpaolo S.p.A.275 (13 milhões de euros)276;

(iv) Do reconhecimento das transferências para investimento recebidas277 pela “GESBA - Empresa de Gestão do Sector da Banana, L.^da” (4,1 milhões de euros)278, pela “EEM - Empresa de Electricidade da Madeira, S. A. ” (11,3 milhões de euros)279, pela “ARM - Água e Resíduos da Madeira, S. A. ” (1,9 milhões de euros) e pela “IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM” (12 milhões de euros).

Do conjunto das entidades que integram o Setor Empresarial da RAM, apenas o “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” apresentava, a 31 de dezembro de 2023, capitais próprios negativos de 2,4 milhões de euros. Todavia existiam quatro sociedades (a “Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A. ”, a “Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A. ”, a “Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A. ” e a “Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A. ”) em situação de perda de metade do capital social280.

O decréscimo do passivo agregado, em aproximadamente 90,3 milhões de euros, encontra explicação, predominantemente, (i) na diminuição dos “Financiamentos obtidos” (-109,3 milhões de euros)281 e (ii) no decréscimo da rubrica de “Provisões”, registada na “ARM - Água e Resíduos da Madeira, S. A. ” (-18,2 milhões de euros)282. Em sentido inverso, e à semelhança do registado no período homólogo anterior, verifica-se o acréscimo da rubrica “Fornecedores” do “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” (31,4 milhões de euros)283.

O ano de 2023 voltou a assinalar uma redução da dívida financeira284, apesar do comportamento da dívida da “Horários do Funchal - Transportes Públicos, S. A. ” e da “GESBA - Empresa de Gestão do Setor da Banana, L.da”, que aumentou 11,7 milhões e 6,9 milhões de euros, respetivamente.

Assinala-se finalmente a assunção, pela Região, da posição contratual da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A. ” e das Sociedades de Desenvolvimento Regional nos empréstimos bancários contraídos junto do “Deutsche Pfandbriefbank AG”285 e com a “Intesa Sanpaolo S.p.A.”286, no montante global em dívida de 192,5 milhões de euros, operações que vieram novamente influenciar positivamente a situação financeira destas empresas.

4.2.1.4 - Resultados das entidades participadas

Os resultados líquidos das empresas participadas diretamente em mais de 50 %, bem como a parcela que é imputável à RAM (em função dessa participação), estão identificados no quadro seguinte.

Quadro IV.10 - Resultados líquidos das entidades participadas em mais de 50 %

Em termos agregados, apurou-se um resultado líquido negativo de -44,1 milhões de euros, registando assim um agravamento de 34,5 milhões de euros face ao ano transato. O resultado operacional (antes de gastos de financiamento e impostos) seguiu a mesma tendência, passando de 9,1 milhões de euros, em 2022, para -12,9 milhões de euros.

O “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” e a “APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A. ” foram as entidades que mais contribuíram para o resultado líquido negativo global, com -28,8 milhões e -17,2 milhões de euros, respetivamente.

Note-se que os indicadores de resultados foram positivos para o grupo de empresas que não integram o perímetro da Administração Pública Regional (cerca de 14,6 milhões de euros), atenuando os resultados negativos das empresas incluídas no perímetro, que voltaram a apresentar prejuízos (na ordem dos 58,7 milhões de euros), com um agravamento de 37,2 milhões de euros face ao ano anterior.

Em termos globais, o montante dos resultados líquidos (prejuízo) das entidades participadas imputáveis à RAM, atingiu os -44 milhões de euros, traduzindo-se num agravamento de 356,9 % (-34,3 milhões de euros) em relação a 2022.

4.2.2 - Concessões da Administração Regional

Apresenta-se seguidamente a informação sobre os contratos de concessão da Administração Regional vigentes em 2023, reconhecidos ao abrigo da “Norma de Contabilidade Pública 4 - Acordos de Concessão de Serviços: Concedente” ou da “Norma de Contabilidade Pública 6 - Locações”.

Neste contexto importa salientar que a informação disponibilizada288 (e sintetizada no quadro) pela Secretaria Regional das Finanças289 pode estar afetada por erros290, por aquela entidade considerar que não dispunha291, com toda a segurança, de informação atualizada sobre todas as concessões da RAM (administração direta e indireta) e respetivas modalidades. Esta observação remete-nos para a necessidade de aperfeiçoamento do controlo sobre as concessões da RAM, designadamente no que se refere à implementação de mecanismos que assegurem a sua identificação e um efetivo acompanhamento292.

Quadro IV.11 - Concessões da Administração Regional em 31/12/2023

Conforme resulta dos dados sintetizados, em 2023 a Administração Regional detinha um total de 76 concessões ativas, 17 concessões de serviço público e 59 de interesse geral, tendo-se identificado as seguintes alterações relativamente a 2022:

Sete novas concessões, relativas (i) à instalação e exploração de máquinas de venda automática; (ii) à exploração de um bar numa escola; (iii) à instalação e exploração de um cabo submarino de telecomunicações; (iv) à utilização do domínio público marítimo; e (v) à conceção, construção e conservação de um sistema de teleféricos no Curral das Freiras;

Quatro cessações decorrentes (i) da rescisão da concessão da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira297; (ii) da extinção do contrato de utilização do domínio público para a exploração do Hotel Pestana Atlantic Gardens298; (iii) da revogação do contrato de exploração da Quinta do Santo da Serra299; e (iv) da não renovação do contrato de exploração de espaços de cafetaria no Hospital Dr. Nélio Mendonça300;

Quatro prorrogações de prazo nos contratos (i) de reconstrução, ampliação e exploração do campo de golfe do Santo da Serra301; (ii) de exploração de jogos de fortuna ou azar na zona permanente do Funchal302; (iii) de exploração de carreiras de transportes públicos rodoviários regulares de passageiros303; e (iv) de exploração do Snack Bar do Jardim Botânico304.

4.2.3 - Operações de crédito

Os empréstimos de médio ou longo prazo concedidos pela RAM, em 2023, atingiram os 4,2 milhões de euros, menos 1,8 milhões de euros (-30,6 %) que no ano anterior.

Quadro IV.12 - Empréstimos concedidos em 2023

Os créditos foram concedidos na sua totalidade pelos Serviços e Fundos Autónomos, maioritariamente pelo “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM”, no âmbito dos apoios ao tecido empresarial da RAM, no quadro do Programa Operacional “Madeira 2014-2020”, através dos programas “Valorizar”305 (3,5 milhões de euros) e “Inovar”306 (18,3 mil euros). Os empréstimos concedidos pela “IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM”, no âmbito do Programa de Recuperação de Imóveis Degradados (PRID)307, foram da ordem dos 706,8 mil euros.

No final de 2023, o stock global dos créditos detidos pela RAM atingia 47 milhões de euros, refletindo um decréscimo de 0,7 % (cerca de -344,6 mil euros) face ao ano anterior.

Quadro IV.13 - Situação dos créditos da RAM

O financiamento às empresas (42,3 milhões de euros) domina a carteira de créditos da RAM (90,1 % do total), onde se destaca o empréstimo concedido pelo Governo Regional à “ARM - Águas e Resíduos da Madeira, S. A. ” (7,1 milhões de euros) e os empréstimos atribuídos pelos Serviços e Fundos Autónomos (32,5 milhões de euros), maioritariamente ao abrigo do Programa Operacional “Madeira 14-20”.

A redução de 6,2 % (0,6 milhões de euros) registada nos créditos do Governo Regional sobre as empresas deveu-se, sobretudo, à extinção dos créditos do “FAFIM - Fundo de Apoio à Frota e Intervenção no Mercado” no valor de 49,5 mil euros, e à “Coopescamadeira - Cooperativa de Pesca do Arquipélago da Madeira, C. R. L.”, no montante de 538,2 mil euros, com efeitos a 1 de janeiro de 2023309.

O “perdão” dos referidos créditos evidencia que a Região não salvaguardou atempadamente os seus direitos, promovendo no fim, face à evidencia de incobrabilidade, a sua extinção.

O aumento marginal de 0,8 % (306,3 mil euros) dos créditos dos Serviços e Fundos Autónomos, decorreu essencialmente do facto dos desembolsos (4,2 milhões de euros) terem sido superiores aos reembolsos (3,7 milhões de euros).

Identificou-se um total de créditos em imparidade no montante de 9,5 milhões de euros, que incluem créditos concedidos pelo “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM” (8,5 milhões de euros) e pelo “Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM” (9,6 mil euros), que estavam em situação de cobrança coerciva ou contenciosa310.

4.2.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas

Através do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro311, o Governo Regional foi autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 200 milhões de euros, incluindo eventuais capitalizações de juros, não contando para este limite os montantes referentes a aplicações de tesouraria e a reestruturações ou consolidações de créditos.

Quadro IV.14 - Observância do limite para operações ativas

O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no diploma que aprovou o Orçamento, com as operações ativas a atingirem o montante de 112,2 milhões de euros, repartidas entre a realização de capital (96,3 %) e a concessão de crédito (3,7 %).

As operações de capital referem-se: (i) à entrada de capital, para cobertura de prejuízos, realizada no “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” (75 milhões de euros)312; (ii) à aquisição de ações da “SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A. ” (3,6 milhões de euros)313; (iii) ao aumento do capital estatutário do “CARAM - Centro de Abate da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” (0,1 milhões de euros)314; (iv) à realização do capital social da “Invest Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento”, associação constituída em 2022 (25 mil euros)315; e (v) à entrada de prestações acessórias pecuniárias na “APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A. ”, na “Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A. ”, na “Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A. ”, na “Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A. ” e na “Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A. ” (num total de 29,2 milhões de euros)316.

Em 2023, o Governo Regional não concedeu quaisquer empréstimos, notando-se a preferência, evidenciada nos últimos anos, do recurso à entrada de dinheiro para reforço do capital das empresas do Setor Empresarial da RAM, em alternativa à concessão de empréstimos.

4.3 - Conclusões

Atendendo aos resultados obtidos através da análise efetuada ao Património da RAM em 2023, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - Os dados do inventário dos imóveis da RAM, a 31/12/2023, evidenciavam uma quantia escriturada global na ordem dos 3,6 mil milhões de euros, onde predominavam (81,2 % do total) os bens do domínio público (cf. o ponto 4.1.1.).

2 - Não obstante os avanços observados, a gestão do património e das concessões continua a evidenciar insuficiências ao nível da sua completa identificação, regularização e inventariação (cf. os pontos 4.1.1., 4.1.2. e 4.2.2.).

3 - A carteira de ativos financeiros da RAM totalizava 808,5 milhões de euros, tendo a parcela dos prejuízos das empresas por ela detidas atingido os 44 milhões de euros (mais 34,3 milhões de euros de prejuízos que em 2022), em resultado do efeito combinado dos lucros oriundos das sociedades não pertencentes ao perímetro da Administração Pública Regional, 14,7 milhões de euros, com os prejuízos das empresas englobadas no perímetro, que foram de 58,7 milhões de euros negativos (cf. os pontos 4.2. e 4.2.1.4.).

4 - Do conjunto das entidades que integram o Setor Empresarial da RAM, apenas o “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” apresentava, a 31 de dezembro de 2023, capitais próprios negativos de 2,4 milhões de euros. Todavia existiam quatro sociedades (a “Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A. ”, a “Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A. ”, a “Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A. ” e a “Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A. ”) em situação de perda de metade do capital social (cf. o ponto 4.2.1.3.).

5 - O stock de créditos detidos pela RAM ascendia a 47 milhões de euros, dos quais 9,5 milhões de euros encontravam-se em imparidade (cf. o ponto 4.2.3.).

6 - A realização de operações ativas atingiu o montante de 112,2 milhões de euros, repartido entre a realização de capital (96,3 %) e a concessão de crédito (3,7 %), tendo sido observado o limite estabelecido no diploma que aprovou o Orçamento (cf. o ponto 4.2.4.).

CAPÍTULO V

FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORÇAMENTO DA RAM E O SETOR EMPRESARIAL DA RAM

Este capítulo incide sobre os fluxos financeiros que envolvem as empresas públicas da RAM e outras entidades diretamente participadas317, decorrentes: (i) da atribuição de apoios públicos (transferências correntes, de capital e subsídios); (ii) de operações sobre ativos e passivos financeiros; (iii) da cobrança de taxas; (iv) da distribuição de dividendos; (v) da venda de bens de investimento; e (vi) de outras situações relacionadas com a posição de domínio da Região.

A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas do Governo Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional.

A análise centrou-se na identificação e apreciação dos fluxos da despesa e da receita, e na determinação do saldo global com as entidades participadas pela Região Autónoma da Madeira.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, que informou nada ter a aditar face ao teor do relato vertido no presente Capítulo318.

5.1 - Fluxos financeiros do Orçamento da RAM para as entidades participadas

Atenta a importância dos fluxos financeiros entre o Orçamento regional e as entidades pertencentes ao setor empresarial, o legislador estabeleceu, para além da sua análise em sede de Parecer sobre as Contas Regionais319, a obrigatoriedade de remessa à Assembleia Legislativa da Madeira de informação sobre as “Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas” conjuntamente com a proposta de orçamento [cf. o artigo 13.º, n.º 2, alínea b) da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM].

Embora a Lei de Enquadramento Orçamental da RAM ainda não o preveja, o Governo Regional consolidou a prática de instruir a Conta da Região com um anexo relativo às “Transferências Orçamentais para Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas”320, contendo a agregação dos valores transferidos para cada entidade.

No entanto, essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter mais permanente, no âmbito de uma futura revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada.

5.1.1 - Transferências correntes, de capital e subsídios

Em 2023, os apoios concedidos pela Administração Pública Regional às empresas públicas e outras entidades diretamente participadas, sob a forma de transferências (correntes ou de capital) e subsídios, totalizaram 360,2 milhões de euros, evidenciando um acréscimo de 16,3 % (50,5 milhões de euros) face ao ano anterior.

Quadro V.1 - Tipo de apoios financeiros concedidos a participadas por setor institucional

A maior parte daqueles apoios (90 %) foi atribuída sob a forma de transferências correntes, que atingiram os 324,1 milhões de euros, mais 45,6 milhões comparativamente a 2022, sendo o setor institucional das Entidades Públicas Reclassificadas o que auferiu mais apoios (327,2 milhões de euros), registando um acréscimo de 52,2 milhões de euros face ao ano anterior.

O quadro seguinte procura detalhar as empresas públicas e entidades participadas beneficiárias dos apoios, fazendo distinção da sua proveniência [Administração Regional Direta (ARD) ou Serviços e Fundos Autónomos (SFA)].

Quadro V.2 - Empresas públicas e entidades participadas beneficiárias de apoios financeiros

Tal como no ano anterior, constatou-se que a maior parte dos apoios foram concedidos por Serviços e Fundos Autónomos (81,4 %, ou 293,4 milhões de euros), o que consubstanciou um acréscimo de 41,2 milhões de euros face a 2022, quase totalmente atribuídos pelo Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM ao Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM para financiamento da prestação de cuidados de saúde aos doentes e utentes daquela entidade (293,0 milhões de euros)322.

Dos montantes mais significativos, em 2023, destacaram-se também as subvenções para:

A IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM, com 16,3 milhões de euros (4,5 % do total), dos quais 6,6 milhões de euros em transferências correntes, maioritariamente destinadas a comparticipar os encargos financeiros relacionados com a atribuição de rendas sociais e a indemnizações compensatórias, e 9,6 milhões de euros em transferências de capital, canalizados, principalmente, para o financiamento de projetos de reabilitação e outros investimentos de índole habitacional com fins sociais323;

A Associação de Promoção da Região Autónoma da Madeira, com 13 milhões de euros (3,6 %), em transferências correntes, destinadas à prossecução do plano de ações de promoção do destino Madeira324;

O Grupo Horários do Funchal (2,9 %), que recebeu 10,5 milhões de euros em subsídios, direcionados para a cobertura dos custos com o serviço público de transporte rodoviário de passageiros325;

A APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A., com 8,3 milhões de euros (2,3 %), destacando-se os 4,2 milhões de euros em transferências correntes, respeitantes a indemnizações compensatórias relacionadas com as atividades de interesse público desenvolvidas pela empresa326, e 4,1 milhões de euros de transferências de capital, destinados ao financiamento de projetos de reparação ou reconstrução de infraestruturas portuárias327;

A ARM - Águas e Resíduos da Madeira, S. A. (1,7 %), que obteve 4,5 milhões de euros em subsídios para subvencionar o fornecimento de água para regadio328 e 1,5 milhões de euros em transferências de capital, para a remodelação, recuperação e restabelecimento de sistemas de abastecimento de água.

Sublinhe-se que as indemnizações compensatórias e os subsídios à exploração foram registados tanto no agrupamento “04 - Transferências correntes”, como no “05 - Subsídios”329, revelando uma falta de consistência perante encargos com a mesma natureza.

5.1.2 - Ativos financeiros

As operações com ativos financeiros330, que totalizaram 108 milhões de euros, maioritariamente direcionadas para a capitalização de empresas do Setor Empresarial da RAM, sofreram um acréscimo de 141,7 % face ao ano anterior (mais 63,4 milhões euros).

Quadro V.3 - Reforços de capital

Estas operações destinaram-se:

a) À entrada de capital, para cobertura de prejuízos, realizada no Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM (75,0 milhões de euros), a fim de garantir o pagamento do financiamento contratado331;

b) Ao pagamento parcial do preço das ações da SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A. (3,6 milhões de euros)332;

c) Ao aumento do capital estatutário do CARAM - Centro de Abate da Região Autónoma da Madeira, EPERAM (0,1 milhões de euros)333;

d) À realização do capital social da Invest Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento, associação constituída em 2022 (25 mil euros);

e) À entrada de prestações acessórias pecuniárias na APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A., Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A., Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A., Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A. e Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A. (num total de 29,2 milhões de euros)334.

Em 2023, o Governo Regional não concedeu quaisquer empréstimos a estas empresas confirmando a preferência, evidenciada nos últimos anos, do recurso à entrada de dinheiro para reforço do capital em alternativa à concessão de empréstimos.

5.2 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o Orçamento da RAM

As receitas do orçamento da RAM provenientes das entidades participadas atingiram os 11,4 milhões de euros, evidenciando um decréscimo de 10,0 % (-1,3 milhões de euros) face a 2022 explicado essencialmente pela diminuição de 1,6 milhões de euros registada nas receitas com vendas de bens de investimento, inexistentes em 2023.

Quadro V.4 - Fluxos provenientes das entidades participadas

Os rendimentos de propriedade, fruto da distribuição de dividendos, constituem a principal fonte de receita provenientes das participadas, representando 70,2 % do total.

Relativamente às outras receitas correntes, salienta-se que 411,2 mil euros dizem respeito ao pagamento de taxas e comissões de avales concedidos pelo Governo Regional a empréstimos contraídos pelas empresas do Setor Empresarial da RAM.

A venda de bens e serviços correntes de 1,8 milhões de euros, proveniente da SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A., refere-se às taxas cobradas na Zona Franca da Madeira.

Registe-se ainda a receita de ativos financeiros de 1,2 milhões de euros resultante da redução do capital da VIALITORAL - Concessões Rodoviárias da Madeira, S. A.

5.3 - Síntese dos fluxos financeiros

Em 2023, o saldo dos fluxos financeiros com as entidades participadas foi de - 456,9 milhões de euros, menos 115,1 milhões de euros que no ano anterior, em resultado de uma despesa global de 468,3 milhões de euros (mais 113,8 milhões de euros do que em 2022) e de uma receita na ordem dos 11,4 milhões (menos 1,3 milhões de euros que no ano anterior).

Quadro V.5 - Saldo global dos fluxos financeiros

Observou-se que as entidades participadas em mais de 50 % pela RAM foram responsáveis pela quase totalidade do saldo global, salientando-se a influência dominante do Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM (que recebeu transferências no montante de 370,2 milhões de euros). O saldo das empresas fora do perímetro (-14,6 milhões de euros) representa apenas 3,2 % do total.

Constatou-se, também, que as entidades participadas em menos de 50 % libertaram mais fluxos financeiros do que os recebidos, tendo apresentado um saldo positivo de 3,0 milhões de euros. O saldo negativo registado no conjunto de associações e fundações (-14,3 milhões de euros) resultou, sobretudo, dos montantes destinados à Associação de Promoção da Região Autónoma da Madeira (13 milhões de euros).

5.4 - Conclusões

Atendendo aos resultados obtidos através da análise desenvolvida no presente capítulo, destaca-se a seguinte conclusão:

1 - A despesa do Orçamento da RAM com as entidades participadas atingiu o elevado montante de 468,3 milhões de euros, enquanto a receita nelas originada se ficou apenas pelos 11,4 milhões, tendo o respetivo saldo, negativo em 456,9 milhões de euros, registado um agravamento de 33,7 % (-115,1 milhões de euros) face ao ano anterior (cf. o ponto 5.3.).

CAPÍTULO VI

PLANO DE INVESTIMENTOS

O presente capítulo analisa a execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, conforme instituído no artigo 41.º, n.º 1, alínea e) da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas aplicado à conta da RAM.

Procede-se, num primeiro momento, ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interligações com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a distribuição do investimento previsto para 2023.

A análise da execução do Capítulo 50 do Orçamento Regional recai, sobretudo, na repartição da despesa pelos departamentos do Governo Regional. A apreciação à execução global do PIDDAR incide sobre o grau de realização daqueles departamentos, bem como sobre a sua distribuição por programas e correspondentes fontes de financiamento.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças. Nas suas alegações338, o Secretário Regional das Finanças nada veio acrescentar sobre o teor do presente Capítulo.

6.1 - Enquadramento do planeamento

A organização e o funcionamento do sistema de planeamento da RAM encontram-se regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2003/M, de 23 de agosto339.

Nos termos do artigo 5.º, alínea g), do Decreto Legislativo Regional n.º 18/2007/M, de 12 de novembro340, compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.

As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, são delineados pelos seguintes documentos:

• O Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030, para o período 2021-2027;

• Os Programas do XIII e do XIV Governos Regionais da Madeira;

• O PIDDAR para 2023.

6.1.1 - Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030

De acordo com o Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/2020/M, de 30 de dezembro, a estratégia de desenvolvimento regional para o horizonte temporal compreendido entre 2021 e 2027 assenta nos seguintes pilares estratégicos341:

• Inovação e conhecimento;

• Cadeias de valor regional;

• Qualificação de competências;

• Emprego e inclusão social;

• Ação climática e mobilidade sustentável;

• Recuperação e resiliência.

Conforme resulta do referenciado Plano, o volume de investimento para o período de programação em apreço, cometido aos referidos seis pilares estratégicos, totaliza 5,6 mil milhões de euros, o que corresponde a um montante médio anual na ordem dos 800,4 milhões de euros.

6.1.2 - O PIDDAR para 2023

O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com a sua expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.

Este Plano anual prossegue a implementação da estratégia delineada no Plano de Desenvolvimento Económico e Social, assim como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2021-2027. Simultaneamente contribui para a concretização dos objetivos definidos no Programa do Governo Regional para os períodos 2019-2023 e 2023-2027.

O PIDDAR para o ano 2023 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 15 de dezembro de 2022342.

6.2 - Orçamento do PIDDAR

6.2.1 - Observância de normas e princípios gerais

Conforme determina a Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, a proposta orçamental a submeter à Assembleia Legislativa da Madeira deverá conter343, entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual “[...] deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas.”344.

O Mapa IX - “Programação Plurianual do Investimento por Programas e Medidas”, anexo ao Orçamento da RAM para 2023, procede à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional), por programa e por medida, mas não apresenta a identificação dos projetos, conforme preconiza o artigo 12.º, n.º 3 da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM. Não obstante, essa caracterização consta do PIDDAR.

O PIDDAR 2023 e o respetivo Relatório de Execução detalham as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional afetas a cada projeto e identificam os financiamentos provenientes do Capítulo 50 do Orçamento Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, por departamento do Governo Regional.

A apresentação do Relatório de Execução do PIDDAR respeitou o prazo legal345 estabelecido no artigo 16.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2003/M, de 23 de agosto346, tendo a respetiva aprovação ocorrido na reunião do Conselho do Governo Regional de 12 de setembro de 2024347.

Quanto ao seu conteúdo observa-se a identificação dos principais agregados348, o que permite uma perceção imediata do volume de investimentos e respetivos níveis de execução.

6.2.2 - Orçamento por pilares estratégicos

O PIDDAR para 2023 dispôs de um orçamento inicial na ordem dos 775,1 milhões de euros. Através das alterações orçamentais da competência do Governo, a dotação final do PIDDAR viria a fixar-se em 759,6 milhões de euros, o que correspondeu a uma redução de aproximadamente 2 % (15,5 milhões de euros).

Relativamente ao ano anterior, o orçamento inicial do PIDDAR de 2023 foi superior em 10,7 milhões de euros (+1,4 %) e o final inferior em 2,7 milhões de euros (-0,4 %).

No quadro que se segue observa-se a repartição das dotações orçamentais de 2023 segundo os seis pilares estratégicos do Plano de Desenvolvimento Económico e Social, desagregados nos respetivos programas.

Quadro VI.15 - Orçamento do PIDDAR por pilar estratégico e programa

Os recursos orçamentais foram maioritariamente consignados ao pilar estratégico “PE02-Cadeias de valor regional”, com cerca de 39,3 % do orçamento final (298,7 milhões de euros), seguindo-se o pilar “PE06-Estímulo à recuperação e resiliência”, com 27,8 % (210,9 milhões de euros).

Na análise por programas, observa-se uma forte concentração dos recursos nos programas “P46-Mobilidade sustentável” e “P57-Recuperação e resiliência”, que representam 49,6 % do orçamento final, destacando-se este último programa que absorveu 210,9 milhões de euros.

6.2.3 - Orçamento por departamento

A maior parte do orçamento final do PIDDAR foi afeto à SREI - Secretaria Regional de Equipamentos e Infraestruturas (290,9 milhões de euros) e à SREM - Secretaria Regional de Economia (102 milhões de euros), observando-se que, em conjunto, os dois departamentos representam 51,7 % do orçamento final.

Gráfico VI.2 - Orçamento do PIDDAR por departamento

6.3 - Execução orçamental do Capítulo 50 - Investimentos do Plano

A apreciação da execução do PIDDAR, na sua componente corporizada no Capítulo 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre as alterações orçamentais introduzidas e no grau de execução da despesa, por parte de cada departamento do Governo Regional.

Quadro VI.16 - Alterações orçamentais ao Capítulo 50

O orçamento inicial que havia destinado ao Capítulo 50 uma dotação na ordem dos 586,3 milhões de euros, foi reduzido em 50 milhões de euros por via das alterações orçamentais, fixando o orçamento final em cerca de 536,3 milhões de euros, o que representou uma diminuição de 8,5 % face à dotação inicial.

A redução do orçamento inicial foi operada através das alterações no valor de 67,6 milhões de euros, compensadas pela abertura de créditos especiais (12,3 milhões de euros) e pela afetação de uma parcela da dotação provisional (5,3 milhões de euros).

O impacto negativo foi sentido, especialmente, no orçamento da SREI - Secretaria Regional de Equipamentos e Infraestruturas (-31,2 milhões de euros), da SREM - Secretaria Regional de Economia (-27,6 milhões de euros) e da SRS - Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil (-8,3 milhões de euros).

Comparando com as dotações do ano anterior, conclui-se que, em 2023, a dotação inicial do Capítulo 50 foi superior em 2,1 % (12,2 milhões de euros), enquanto a dotação final foi reduzida em 1 % (-5,6 milhões de euros).

6.3.1 - Distribuição da despesa realizada

A execução global do Capítulo 50 rondou os 68,6 % da dotação final, registando-se uma redução na ordem dos 10,1 pontos percentuais face ao ano anterior.

Quadro VI.17 - Despesa do Capítulo 50 por classificação orgânica

A maioria dos departamentos do Governo Regional registaram execuções acima dos 50 %, com o melhor desempenho na SRTC - Secretaria Regional de Turismo e Cultura (85,9 %) e o pior na SRIC - Secretaria Regional de Inclusão Social e Cidadania (34,2 %).

6.4 - Execução financeira global do PIDDAR

A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, sobretudo, no grau de realização financeira por departamento do Governo Regional e por pilares estratégicos e respetivos programas, bem como nas correspondentes fontes de financiamento. Deu-se, ainda, enfase à sua execução plurianual.

6.4.1 - Execução global por departamento

Quadro VI.18 - Previsão e execução do PIDDAR por departamento

Globalmente, o orçamento final do PIDDAR foi executado em 58,6 %, correspondendo a um volume de pagamentos de 444,8 milhões de euros, ficando assim por executar cerca de 314,8 milhões de euros.

Na senda do observado no Capítulo 50, a taxa de execução do PIDDAR apresentou uma diminuição de 4 pontos percentuais face ao ano anterior. O volume de execução do PIDDAR superou em 76,8 milhões de euros a despesa do Capítulo 50 da Conta da Região, e a sua taxa de execução foi 10 pontos percentuais mais baixa.

Por departamentos, destaca-se a concentração dos pagamentos na SREI - Secretaria Regional de Equipamentos e Infraestruturas (200,4 milhões de euros) e na SREM - Secretaria Regional de Economia (60,6 milhões de euros), que, em conjunto, representam 58,7 % do total.

A maior taxa de execução foi alcançada pela SRTC - Secretaria Regional de Turismo e Cultura (85,9 %) e a menor pela SRS - Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil (26 %).

6.4.2 - Execução global por pilares estratégicos e programas

O nível de execução do PIDDAR, face ao orçamento final, em função dos 6 pilares estratégicos do PDES e dos 17 programas que o integram consta do quadro seguinte.

Quadro VI.19 - Execução do PIDDAR por pilar estratégico e programa

À semelhança do ano anterior, e apesar dos montantes e percentagens serem inferiores, o pilar estratégico “PE02-Cadeias de valor regional” apresentou a mais elevada taxa de execução (72,5 %) e, em virtude do seu peso relativo (48,7 %), contribuiu para elevar a execução do PIDDAR. Neste pilar, destaca-se o programa “P46-Mobilidade sustentável” com uma execução de 132,8 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 79,9 %.

Dois pilares estratégicos apresentam uma execução abaixo dos 50 %, com destaque para o pilar “PE06-Estímulo à recuperação e resiliência” (32,6 %), devido à reduzida execução orçamental do Plano de Recuperação e Resiliência cujos pagamentos ascenderam a 68,7 milhões de euros (face a uma despesa orçada de 210,9 milhões de euros).

6.4.3 - Distribuição territorial do investimento

O gráfico caracteriza a distribuição geográfica dos investimentos executados em 2023, observando-se que o conjunto dos projetos de âmbito regional e intermunicipal representa 75,5 % do volume financeiro executado.

Gráfico VI.3 - Repartição territorial do investimento

Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 24,4 % do total, constatando-se que o município do Funchal recebeu a maior parcela desses investimentos (14,7 %) no valor de 65,5 milhões de euros, largamente superior à de Câmara de Lobos (2,6 %) e da Calheta (2,5 %).

6.4.4 - Fontes de financiamento por programas

A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente por financiamento regional (66,3 %), tendo o remanescente sido assegurado por financiamento comunitário (21 %) e nacional (12,6 %).

Quadro VI.20 - Fontes de financiamento do PIDDAR por programas

O financiamento regional (295 milhões de euros) foi canalizado em especial para o programa “P46-Mobilidade sustentável” que, per si, absorveu 42,4 % do financiamento com esta origem (124,9 milhões de euros). Esta fonte assegurou mais de metade do financiamento em dez dos dezassete programas considerados.

O financiamento comunitário (93,6 milhões de euros) foi mais acentuado no programa “P57-Recuperação e resiliência”, com um peso de 46 % nesses fundos (43,1 milhões de euros).

O financiamento nacional (56,2 milhões de euros) direcionou-se maioritariamente para os programas “P50-Saúde” (23,5 milhões de euros), em virtude da comparticipação nacional do Hospital Central e Universitário da Madeira, e “P48-Ensino, competências e aprendizagem ao longo da vida” (13,3 milhões de euros).

6.4.5 - Evolução da execução global

O quadro seguinte apresenta a evolução da execução global do PIDDAR entre 2018 e 2023, em termos nominais e a preços constantes do ano 2018, assim como as respetivas taxas de variação anual.

Quadro VI.21 - Evolução da execução global do PIDDAR

Em 2023 verificou-se uma diminuição nominal do volume dos pagamentos do PIDDAR de 6,8 % face ao ano anterior. Expurgado o efeito da variação dos preços, evidencia-se um decréscimo dos pagamentos do PIDDAR de 11,2 %.

6.4.6 - Execução do PIDDAR face ao Plano de Desenvolvimento Económico e Social

No quadro que se segue procede-se à análise comparativa entre o investimento previsto no Plano de Desenvolvimento Económico e Social anualizado e o valor da despesa do PIDDAR executada no período de vigência daquele plano plurianual.

Quadro VI.22 - Execução Plano de Desenvolvimento Económico e Social 2021-2027

No final de 2023, a execução financeira global do Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030 atingiu cerca de 1 374,3 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 57,2 % do Plano anualizado e a um significativo desvio de 1 026,8 milhões de euros entre o programado349 e o executado.

Os pilares estratégicos “PE02-Cadeias de valor regional” e “PE06-Estímulo à recuperação e resiliência” apresentavam um grau de execução superior ao Plano anualizado em 16,7 % e 21,8 %, respetivamente, enquanto o “PE05-Ação climática, mobilidade e energia sustentáveis” representou a execução mais baixa, de apenas 10,8 %.

6.5 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos na análise efetuada à execução do Plano de Investimentos de 2023 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - O orçamento final do PIDDAR fixou-se em 759,6 milhões de euros, enquanto o volume financeiro despendido rondou os 444,8 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 58,6 %, o que representa uma diminuição de 4 pontos percentuais face a 2022 (cf. os pontos 6.2.2. e 6.4.1.).

2 - A execução do PIDDAR foi suportada maioritariamente por financiamento regional (295 milhões de euros ou 66,3 % dos pagamentos), tendo o remanescente sido assegurado por fundos comunitários (21 %) e financiamento nacional (12,6 %) (cf. o ponto 6.4.4.).

3 - Verificou-se uma diminuição do volume dos pagamentos do PIDDAR de 6,8 %, face ao ano anterior, e de 11,2 % se expurgado o efeito da variação dos preços (cf. o ponto 6.4.5.).

4 - A execução financeira do Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030 atingiu uma taxa de execução de 57,2 % do Plano anualizado (cf. o ponto 6.4.6.).

CAPÍTULO VII

SUBSÍDIOS E OUTROS APOIOS FINANCEIROS

O presente capítulo aborda a execução orçamental dos subsídios e outros apoios financeiros atribuídos350, de forma direta ou indireta, pela Região Autónoma da Madeira, indo ao encontro da alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários das prestações e destaca as principais entidades e operações representativas desta tipologia de despesas.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, cujas alegações351 foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

7.1 - Enquadramento legal

O regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas regionais encontra-se regulado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que adaptou o Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto à RAM.

Esta matéria é também regulada pela Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto352, que instituiu a obrigação de publicidade e de reporte de informação sobre os apoios, incluindo as transferências correntes e de capital, e a cedência de bens do património público, concedidos pela Administração Pública a favor de pessoas singulares ou coletivas dos setores privado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do setor das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, a título de subvenção pública353.

À semelhança dos anos anteriores, o Orçamento da RAM para 2023354, nos seus artigos 34.º a 45.º, autorizou o Governo Regional a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas no âmbito:

(i) De ações e projetos de desenvolvimento com enquadramento no plano de desenvolvimento económico e social da RAM, que visem a melhoria da qualidade de vida das populações;

(ii) De [...] ações e projetos de caráter social e económico, ambiental, cultural, desportivo e religioso que visem [...] a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o património regional e ou a promoção da [RAM].”;

(iii) Da divulgação de projetos de caráter informativo, social, económico, cultural e desportivo da RAM promovidos por entidades operadoras de radiodifusão sonora;

(iv) Da subsidiação do preço dos serviços prestados pelo sistema multimunicipal de águas e de resíduos da RAM;

(v) Do apoio humanitário;

(vi) Da COVID-19;

(vii) Do funcionamento ou implementação da Rede Regional de Cuidados Continuados Integrados;

(viii) Da prestação de serviço público (através de indemnizações compensatórias).

Em relação aos apoios a entidades de direito privado, determinou-se como regra geral que em 2023 não poderia ser ultrapassado o volume de apoios anteriormente concedido para a mesma finalidade355 (artigo 37.º).

Em 2023, os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 187 milhões de euros, dos quais dois terços foram concedidos pela Administração Regional Direta (125 milhões de euros) e o restante pelos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas (62 milhões de euros).

Nos últimos dois anos verificou-se uma redução dos apoios concedidos a entidades fora do perímetro da Administração Pública Regional.

No contexto da recomendação formulada no Parecer à Conta da RAM de 2022, para o Governo Regional “[...] passar a utilizar os seguintes instrumentos de racionalidade e transparência financeiras: (i) justificação e planeamento de cada apoio financeiro a conceder a cada entidade; e (ii) avaliação dos resultados qualitativos e quantitativos alcançados pelas entidades que receberam apoio financeiro.”, a Secretaria Regional das Finanças remeteu a compilação de procedimentos reportados pelos vários departamentos do Governo Regional356

Todavia, os aperfeiçoamentos entretanto introduzidos revelam-se aina insuficientes, na medida em que referem um conjunto de procedimentos, alguns gerais e abstratos, sem demonstração ou quantificação da sua aplicação concreta.

No exercício do contraditório, o Secretário Regional das Finanças alegou que “(...) estão a ser desenvolvidos esforços com vista à melhoria dos procedimentos, verificando-se que no Decreto Legislativo Regional que aprova o orçamento da RAM quer para 2023 quer para os anos seguintes existem disposições legais que têm por intuito salvaguardar o disposto na recomendação.”, como “(...) por exemplo, o Capítulo VIII do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro [...]”.

Ora, o referido Capítulo VIII integra os supramencionados artigos 34.º a 45.º, que se têm mantido praticamente inalterados nos diplomas que aprovaram os Orçamentos Regionais dos últimos anos, não havendo notícia de que tenham sido introduzidos elementos adicionais de racionalidade económico-financeira e de avaliação qualitativa e quantitativa dos resultados dos apoios financeiros concedidos.

7.2 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

Em 2023, a despesa com subsídios e outros apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta atingiu 125 milhões de euros, evidenciando uma diminuição de 5,9 % (-7,9 milhões de euros), face ao ano anterior.

Quadro VII.23 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta

À semelhança do ano anterior, as “Transferências correntes” representam a maior parcela daquela despesa (74,8 %), seguidas dos “Subsídios” (18,6 %) e das “Transferências de capital” (6,5 %). Com exceção das “Transferências correntes” que aumentaram um milhão de euros em relação ao período homólogo, os “Subsídios” e as “Transferências de capital” registaram um decréscimo conjunto de 8,9 milhões de euros.

A taxa de execução dos apoios registou uma diminuição de quase 13 pontos percentuais face a 2022, tendo passado de 86,1 % para 73,4 % dos apoios orçamentados.

O gráfico seguinte ilustra a repartição dos apoios financeiros pagos pelos vários Departamentos do Governo Regional, permitindo observar que cerca de metade da despesa (60,5 milhões de euros) foi da responsabilidade da Secretaria Regional de Educação, Ciência e Tecnologia (48,4 %) maioritariamente alocados a estabelecimentos de ensino e a clubes e associações desportivas, culturais e recreativas.

Gráfico VII.1 - Repartição orgânica dos apoios financeiros

A despesa de 19,9 milhões de euros executada pela Secretaria Regional de Economia está relacionada, sobretudo, com a compensação financeira paga, por obrigações de serviço público, às empresas fornecedoras de serviços de transporte público de passageiros. Na Secretaria Regional de Turismo e Cultura, da despesa total de 17 milhões de euros, cerca de 13 milhões de euros foram entregues a uma só entidade, a “Associação de Promoção da Madeira, para desenvolvimento de ações de promoção do destino turístico Madeira.

A despesa da Secretaria Regional de Inclusão Social e Cidadania, num total significativo de 13,2 milhões de euros, foi destinada ao financiamento de uma Rede de Cuidados Continuados Integrados, das atividades das Casas do Povo e a outros apoios sociais, nos quais se insere o Complemento Regional para Idosos da RAM.

Relativamente à distribuição dos apoios financeiros por setor institucional, constata-se que mais de metade do total (54,5 %) foi atribuído a instituições sem fins lucrativos, seguindo-se as sociedades privadas (21,2 %), as sociedades públicas (13,6 %) e as famílias (10 %)358.

Quadro VII.24 - Distribuição dos apoios financeiros por setor institucional

Comparativamente a 2022, o setor institucional onde se verificou a principal variação foi o das “Sociedades privadas”, com uma diminuição dos apoios financeiros recebidos que rondou os 10,7 milhões de euros. Nos restantes setores, a variação anual foi menos expressiva, com destaque para as “Famílias”, com mais 2,4 milhões de euros, as “Instituições sem fins lucrativos”, mais 1,9 milhões de euros, e as “Sociedades públicas”, com menos 1,8 milhões de euros.

7.2.1 - Instituições sem fins lucrativos

Os apoios a instituições sem fins lucrativos atingiram o elevado montante de 68,1 milhões de euros em 2023, dos quais 93,7 % foram processados através de transferências correntes (63,7 milhões de euros) e 6,3 % por transferências de capital (4,3 milhões de euros).

Quadro VII.25 - Repartição dos apoios às instituições sem fins lucrativos por programa

A distribuição da despesa pública alocada a instituições sem fins lucrativos pelos programas orçamentais evidencia uma concentração dos apoios (76 %) em dois programas: o “P043 - Turismo, cultura e património” (26,1 milhões de euros) e o “P048 - Ensino, competências e formação ao longo da vida” (25,6 milhões de euros).

Os onze maiores beneficiários359 das elevadas subvenções em apreço absorveram 32,4 milhões de euros, ou seja, 47,6 % do total da despesa.

Quadro VII.4 - Apoios às instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários

A maior beneficiária dos apoios públicos voltou a ser a “Associação de Promoção da RAM”, com cerca de 13 milhões de euros360, que, por si só, representa a elevada percentagem de 19,1 % do total.

7.2.2 - Sociedades privadas

As sociedades privadas receberam apoios na ordem dos 26,5 milhões de euros, sob a forma de transferências correntes (18,8 milhões de euros), subsídios (6,2 milhões de euros) e transferências de capital (1,5 milhões de euros).

Quadro VII.5 - Repartição dos apoios às sociedades privadas por programa

Os apoios às sociedades privadas destinaram-se, sobretudo, à área do ensino e formação com a alocação de 14 milhões de euros (52,7 %), e à área da mobilidade sustentável, que recebeu cerca de 7,3 milhões de euros (27,5 %).

7.2.3 - Sociedades públicas

Em 2023, os apoios financeiros às sociedades públicas ascenderam a 17 milhões de euros (15 milhões de euros sob a forma de subsídios), menos 1,8 milhões de euros do que em 2022, na decorrência da conjugação do aumento da despesa no programa “P044 - Atividades Tradicionais” (+2,6 milhões de euros) e da diminuição do “P046 - Mobilidade Sustentável” (-3,9 milhões de euros).

Quadro VII.6 - Repartição dos apoios às sociedades públicas por programa

7.3 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas

Em 2023, as subvenções financeiras concedidas pelos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo Entidades Públicas Reclassificadas, cifraram-se nos 62 milhões de euros, sendo 54,9 % através de transferências correntes, 36 % por via de transferências de capital e 9,2 % por subsídios.

Quadro VII.7 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos361

Relativamente ao período homólogo, constata-se que o montante dos apoios atribuídos sofreu uma redução de quase 50 % (61,5 milhões de euros), essencialmente em resultado da redução das subvenções atribuídas pelo “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM” (menos 51,6 milhões de euros), maioritariamente relacionadas com a “Linha de Crédito INVESTE RAM COVID-19” (menos 45,3 milhões de euros).

Quadro VII.8 - Apoios financeiros concedidos por entidade363

No ano em análise, o “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM” e o “Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM” foram os organismos que concederam o maior volume de apoios financeiros, alcançando conjuntamente, em 2023, 44,5 milhões de euros (71,8 % do total)365.

Relativamente à publicitação dos benefícios concedidos, exigida pela Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto, observou-se que de uma maneira geral os Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas divulgaram as subvenções concedidas e legalmente exigíveis nos respetivos sites.

No seguimento da análise às subvenções dos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas, foram detetadas divergências entre os valores reportados na Conta da RAM e os valores enviados pelas entidades. No entanto, foi possível validar os valores da Conta da RAM de 2023 através de análises complementares.

7.4 - Subsídios e apoios financeiros específicos

7.4.1 - No âmbito da COVID-19

O Orçamento da Região Autónoma da Madeira de 2023 manteve as duas medidas especificas (“33 - Contingência Covid-19 - Prevenção, Contenção, Mitigação e Tratamento” e “34 - Contingência Covid-19 - Garantir a normalidade”) para fazer face às situações pendentes no âmbito da situação pandémica, cuja execução, ao nível dos apoios financeiros, se aprecia seguidamente.

Quadro VII.9 - Subsídios e outros apoios financeiros no âmbito da COVID-19

Dos 187 milhões de euros despendidos pela Administração Pública Regional a título de apoios financeiros, cerca de 31,9 milhões de euros (17 %) destinaram-se a fazer face a despesas relacionadas com a pandemia, quase exclusivamente na medida 34 “Contingência Covid-19 - Garantir a normalidade”. Destes, aproximadamente 14,8 milhões de euros (46,5 %) foram processados através do agrupamento económico “Transferências de capital”, todos por conta do orçamento do “Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM, IP-RAM”. Por conta do agrupamento das “Transferências correntes” foram processados 14 milhões de euros (43,9 %), tendo o “Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM, IP-RAM” executado 7,2 milhões de euros e o “Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM” 6,9 milhões de euros.

À semelhança do ano anterior, e na sequência das medidas governamentais de apoio à economia e ao setor produtivo, foi reportado368 um total de perda de receitas de 14,8 mil euros que compara com os 778,7 mil euros do ano anterior.

7.4.2 - No âmbito do Programa de Recuperação e Resiliência

Em 2023, a execução da medida “102 - Plano de Recuperação e Resiliência” foi reduzida. Pelos dados da Conta da RAM de 2023, a Administração Regional Direta executou em transferências correntes e de capital 802,8 mil euros, o que representa uma taxa de execução de 3,7 % do orçamento final (21,5 milhões de euros).

7.5 - Conclusões

Da análise efetuada à concessão de subsídios e outros apoios financeiros por parte da Administração Regional, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos pela Administração Regional totalizaram 187 milhões de euros, dos quais dois terços foram concedidos pela Administração Regional Direta (125 milhões de euros) e o restante pelos Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas (62 milhões de euros) [cf. os pontos 7.1., 7.2. e 7.3.].

2 - Os apoios do Governo Regional, que evidenciaram uma diminuição de 5,9 % face ao ano anterior (-7,9 milhões de euros), foram entregues, maioritariamente, a instituições sem fins lucrativos (68,1 milhões de euros) [cf. o ponto 7.2.].

3 - Os Serviços e Fundos Autónomos e as Entidades Públicas Reclassificadas concederam menos 61,5 milhões de euros que no ano anterior, sobretudo, em resultado do decréscimo verificado nas subvenções pagas pelo Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM (-51,6 milhões de euros) [cf. o ponto 7.3.].

4 - As despesas COVID-19, executadas no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros pela Administração Pública Regional, rondaram os 31,9 milhões de euros e a perda de receita cifrou-se nos 14,8 mil euros (cf. o ponto 7.4.).

7.6 - Recomendações

7.6.1 - Recomendações de anos anteriores

Atento o montante normalmente elevado de subsídios e outros apoios financeiros, o Governo Regional, em concretização dos artigos 11.º, 18.º e 19.º da Lei de Enquadramento Orçamental, deverá passar a utilizar os seguintes instrumentos de racionalidade e transparência financeiras: (i) justificação e planeamento de cada apoio financeiro a conceder a cada entidade; e (ii) avaliação dos resultados qualitativos e quantitativos alcançados pelas entidades que receberam apoio financeiro.

O que o Tribunal reitera este ano.

CAPÍTULO VIII

DÍVIDA E OUTRAS RESPONSABILIDADES

Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aplicável por força do n.º 3 do artigo 42.º daquela Lei às Contas das Regiões Autónomas, efetua-se a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da Região Autónoma da Madeira.

Em particular, produz-se uma apreciação (i) da dívida pública direta369, nomeadamente sobre o recurso ao crédito em 2023 e a respetiva aplicação; (ii) da dívida dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo Entidades Públicas Reclassificadas; (iii) da dívida administrativa; e (iv) do cumprimento dos limites de endividamento.

No que diz respeito às responsabilidades indiretas, analisa-se a concessão de avales em 2023, aferindo-se o seu volume global, a 31 de dezembro, assim como a evolução face ao período homólogo anterior, com particular atenção às situações de incumprimento.

A análise contempla ainda informação sobre as responsabilidades contingentes da RAM e a dívida regional, na ótica da contabilidade nacional.

Em cumprimento do princípio do contraditório, consagrado no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, cujas alegações370 foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, no presente capítulo.

8.1 - Limites ao endividamento

8.1.1 - Regra do endividamento nulo

Ao abrigo do artigo 29.º da Lei de Enquadramento Orçamental371, o Orçamento do Estado para 2023372 estabeleceu, por meio do artigo 47.º, n.º 1, a designada regra de endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.

Contudo, o n.º 2 do referido artigo determinou exceções àquele regime, não sendo consideradas para efeitos da dívida total da Região Autónoma da Madeira, “[...] nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total, excluindo os empréstimos contraídos e a dívida emitida em 2020 e em 2021, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 77.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de janeiro373, e no n.º 5 do artigo 81.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro374, não ultrapasse 50 % do produto interno bruto de cada uma das regiões autónomas relativo ao último ano divulgado pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. [...]”, as seguintes situações:

“a) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou fundos europeus equivalentes no âmbito da programação financeira plurianual para 2021-2027, ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no orçamento da União Europeia;

b) O valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro375;

c) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento do investimento em soluções habitacionais promovidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 37/2018, de 4 de junho376, na sua redação atual, a realizar até 25 de abril de 2024.”.

O n.º 3 daquele artigo 47.º autorizou a contração, pelas Regiões Autónomas, de “[...] dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de 75 000 000 € por cada região autónoma, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.”.

Por seu turno, o Orçamento da Região Autónoma da Madeira de 2023377, estabeleceu nos Capítulos III (Operações passivas) e IV (Operações ativas, regularização de responsabilidades e prestação de garantias), as normas atinentes à dívida e outras responsabilidades.

Assim, o artigo 7.º autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional, até ao montante resultante da Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2023, ao qual acrescem os montantes dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano anterior.

No uso daquela autorização e em observância do artigo 47.º, n.º 1, do Orçamento do Estado de 2023, foram contratadas duas operações de crédito, que totalizaram 300 milhões de euros, destinadas à amortização de dívida em carteira da Região e das entidades públicas integradas no universo da Administração Pública Regional (vide o ponto 8.2.1.2.).

8.1.2 - Limite à dívida regional previsto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas

A Lei das Finanças das Regiões Autónomas378 fixou, no artigo 40.º, n.º 1, os limites à dívida regional379, cuja forma de cálculo foi aprovada pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras em 30 de janeiro de 2018380, através de um documento metodológico que estabeleceu as bases, os critérios e as fontes de informação para a aplicação das regras orçamentais e de limites à dívida regional previstos naquela Lei381.

Todavia, em 2023, à semelhança do ocorrido desde 2020, continuou suspensa a aplicação do referido artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (vide o artigo 48.º do Orçamento do Estado de 2023382).

De todo o modo, a Região procedeu ao apuramento do limite de endividamento definido pela Assembleia da República que evidencia um incumprimento na ordem dos 3,2 mil milhões de euros, menos 22,9 milhões de euros que no ano anterior.

Quadro VIII.1 - Apuramento do limite de endividamento regional de 2021 a 2023

8.2 - Dívida direta dos Serviços Integrados

8.2.1 - Recurso ao crédito em 2023

O quadro seguinte indica a dotação orçamental final relativa à receita dos “Passivos financeiros” e a correspondente execução.

Quadro VIII.2 - Recurso ao crédito em 2023

Em 2023, a receita creditícia da Região ascendeu a 300 milhões de euros (77,9 % da orçamentada), tendo aquele montante sido arrecadado através das operações de financiamento descritas no ponto 8.2.1.2.

8.2.1.1 - Dívida pública flutuante

Para fazer face a eventuais necessidades transitórias e pontuais de tesouraria, o Conselho do Governo Regional, ao abrigo do disposto no artigo 115.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira383 e no artigo 39.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas384, através das Resoluções n.º 1308/2022, de 9 de dezembro, e n.º 153/2023, de 10 de março, decidiu, respetivamente, a contração de empréstimos, na modalidade de conta corrente, no montante total de 100 milhões de euros, e a sua adjudicação aos bancos Caixa Geral de Depósitos, S. A., Banco Português de Investimento, S. A., e Banco Comercial Português, S. A.385.

O montante contratado, que representou um decréscimo de 50 milhões de euros (-33,3 %) face a 2022, respeitou o limite definido para a dívida flutuante fixado no artigo 39.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, ou seja, não ultrapassou 0,35 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios (421,3 milhões de euros).

Verificaram-se duas operações respeitantes à movimentação de empréstimos na modalidade de conta corrente, amortizados no mesmo ano económico da utilização: (i) uma junto do Banco Português de Investimentos, S. A., no valor de 30 milhões de euros; e outra (ii) junto da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E. P. E.386, no montante de 28,9 milhões de euros. Tais utilizações implicaram encargos, no montante de 125 mil euros, com comissões de estudo, contratação, estruturação, organização e respetiva montagem, e ainda o pagamento de 36,6 mil euros de juros pela utilização/antecipação de fundos.

8.2.1.2 - Dívida pública fundada

Em 2023, o recurso ao crédito de médio e longo prazo atingiu os 300 milhões de euros, obtidos exclusivamente através das seguintes operações:

A) Empréstimo obrigacionista “RAM 2023-2038” de 275 milhões de euros

O Conselho do Governo Regional deliberou, a 25 de maio de 2023387, ao abrigo do artigo 9.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M de 29 de dezembro, a contração de um empréstimo obrigacionista até ao montante de 275 milhões de euros, destinado à amortização de empréstimos da Região e das suas empresas públicas integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais.

A emissão obrigacionista, denominada “RAM 2023-2038”, foi adjudicada ao consórcio formado pelo Banco Português de Investimento, S. A., pelo Banco Comercial Português, S. A., pelo Banco Santander Totta, S. A., e pela Caixa Geral de Depósitos, S. A., e a 31 de maio de 2023 outorgado o correspondente contrato de organização, montagem, colocação e garantia de subscrição, assim como o contrato de serviço de agente pagador.

As obrigações foram emitidas em 31 de maio de 2023, por um prazo de 15 anos, com uma carência de capital de 4 anos, a reembolsar em 22 prestações semestrais, iguais e sucessivas, vencendo juros semestrais à taxa fixa anual nominal de 3,275 %.

B) Mútuo de 25 milhões de euros

Na mesma data e com a mesma finalidade, o Conselho do Governo Regional, através da mesma Resolução, autorizou a contração de um empréstimo de 25 milhões de euros, cujo contrato foi celebrado a 31 de maio de 2023 com o Bankinter, S. A. - Sucursal em Portugal, por um prazo de 15 anos a contar da sua outorga, com uma carência de capital de 3 anos, a reembolsar em 24 prestações semestrais constantes de capital, vencendo juros semestrais à taxa fixa anual nominal de 3,222 %.

Os dois supramencionados empréstimos beneficiaram da garantia pessoal do Estado388, pela qual a RAM pagará uma comissão de garantia anual de 0,2 %.

De registar que o empréstimo de 158,7 milhões de euros contraído pela Região em 2022 junto do Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa, com a garantia pessoal do Estado, para financiar a construção do Hospital Central e Universitário da Madeira, se manteve por utilizar em 2023.

Por fim, destaca-se ainda que, através das Resoluções n.º 146/2023, de 6 de março, e n.º 1082/2023, de 11 de outubro, ao abrigo dos artigos 9.º e 13.º do Orçamento da RAM, foi assumida pela Região a posição contratual da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A. ” e das “Sociedades de Desenvolvimento Regional” nos empréstimos bancários contraídos de 2005 a 2007 junto, respetivamente, (i) do “Deutsche Pfandbriefbank AG” (113,3 milhões de euros), por via de celebração de dois contratos de cessão e transferência de posição devedora a 9/03/2023, e (ii) da “Intesa Sanpaolo S.p.A.” (75 milhões de euros), por meio da outorga de contrato de cessão e transferência de posição devedora a 18/12/2023, num total de 188,3 milhões de euros em dívida389.

8.2.1.3 - Aplicação do produto dos empréstimos

O quadro que se segue evidencia a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito em 2023, em função da respetiva origem.

Quadro VIII.3 - Aplicação do produto dos empréstimos em 2023

A receita proveniente dos financiamentos contraídos em 2023 foi utilizada essencialmente (67,1 %) na amortização de dívida direta da RAM, finalidade que absorveu 201,4 milhões de euros, a que acresceram 98,6 milhões de euros que foram injetados, por via de ativos financeiros, nas Entidades Públicas Reclassificadas, para amortização de dívida financeira390.

8.2.2 - Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2023

A posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2023, e a respetiva variação líquida face ao período homólogo anterior, constam do quadro seguinte.

Quadro VIII.4 - Movimento da dívida direta

Da análise ao quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, destacam-se os seguintes aspetos:

O aumento líquido da dívida pública direta do Governo Regional em 232,3 milhões de euros (5,2 %), motivado (i) pela transferência, para a carteira de dívida da Região, da dívida das quatro “Sociedades de Desenvolvimento Regional” e da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A.” de 188,3 milhões de euros391, (ii) pela contração de novos empréstimos no montante de 300 milhões de euros392; (iii) e pelas amortizações registadas, na ordem dos 256,1 milhões de euros;

A predominância da dívida obrigacionista, em detrimento da dívida bancária, que representa 63,6 %, da dívida direta total.

8.3 - Dívida dos Serviços e Fundos Autónomos

O Decreto Legislativo Regional que aprovou o Orçamento da RAM de 2023 condicionou, à prévia autorização do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, o acesso ao financiamento ou a concretização de operações de derivados, por parte das entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais393.

A par da inexistência de dívida dos Serviços e Fundos Autónomos, verifica-se a seguinte evolução ao nível das Entidades Públicas Reclassificadas:

Quadro VIII.5 - Dívida direta das Entidades Públicas Reclassificadas394

A redução bastante expressiva da dívida das Entidades Públicas Reclassificadas deveu-se fundamentalmente:

À amortização da dívida do “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” de 75 milhões de euros, financiada pela RAM através da entrada de capital para cobertura de prejuízos naquele montante395;

À assunção da dívida das quatro “Sociedades de Desenvolvimento Regional” de 175,3 milhões de euros396.

8.4 - Dívida administrativa

A caracterização dos principais agregados da dívida administrativa da Região, com referência a 31 de dezembro de 2023, consta do quadro seguinte, sendo que o conceito de dívida administrativa aqui considerado corresponde ao conjunto dos Passivos397 do setor das administrações públicas, na definição introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso398.

Nos termos do artigo 2.º, n.º 4, da Lei de Enquadramento Orçamental399, o setor das administrações públicas integra as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, sendo designadas por Entidades Públicas Reclassificadas (EPR).

Quadro VIII.6 - Dívida administrativa (passivos) em 2023

No final de 2023, a dívida administrativa da Região atingia 216,8 milhões de euros, dos quais 43,3 % eram da responsabilidade das “Entidades Públicas Reclassificadas” (93,8 milhões de euros), 35,7 % dos “Serviços e Fundos Autónomos” (77,4 milhões de euros) e 21 % do “Governo Regional” (45,6 milhões de euros), tendo crescido 30,7 % (50,9 milhões de euros) face a 2022.

Cerca de metade dos passivos (46,8 %) tem origem na “Aquisição de bens e serviços correntes” (101,4 milhões de euros) e de um quarto em “Transferências correntes” (54,6 milhões de euros). Os passivos associados a despesas de capital rondam os 47,1 milhões de euros (21,7 % do total).

Do conjunto dos passivos das administrações públicas, cerca de 190,4 milhões de euros representavam contas a pagar400 e, destas, aproximadamente 37,6 milhões de euros (um quinto do total) constituíam pagamentos em atraso401, conforme evidencia o quadro seguinte.

Quadro VIII.7 - Composição da dívida administrativa (passivos) em 2023

Os pagamentos em atraso, que aumentaram de 2022 para 2023 cerca de 21,3 milhões de euros, são na sua quase totalidade (88,8 %) da responsabilidade das “Entidades Públicas Reclassificadas”.

Quadro VIII.8 - Variação da dívida administrativa (passivos)

Os subsetores das “Entidades Públicas Reclassificadas” e dos “Serviços e Fundos Autónomos” viram a sua dívida administrativa aumentar, num total de 55,1 milhões de euros, tendo o primeiro registado a variação mais expressiva (+31,7 milhões de euros). A responsabilidade por esse aumento é imputável, quase em exclusivo (95,9 %), às entidades do setor da saúde, concretamente ao “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” e ao “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”.

O aumento da dívida administrativa de 2022 para 2023 contraria o previsto na Estratégia de Pagamento402 de valores em dívida, não tendo sido regularizados, em termos líquidos, os montantes que se previa regularizar em 2023403.

8.5 - Responsabilidade por garantias prestadas

A concessão de avales, por parte da RAM, encontra-se regulada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro404, e as responsabilidades dela decorrentes correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região.

A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual confluirá em encargos efetivos, se (e quando) as garantias prestadas vierem a ser executadas405.

8.5.1 - Concessão de avales em 2023

Em observância ao disposto no artigo 3.º do referido Decreto Legislativo Regional n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, a Assembleia Legislativa da RAM estabeleceu, no artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, o limite máximo para os avales a conceder pela Região em 2023, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.

De acordo com o Anexo XLVI da Conta da RAM, não foi concedido qualquer aval da Região em 2023, circunstância que se verifica desde 2021.

Em conformidade, verifica-se o cumprimento do limite máximo para a concessão de avales pela RAM, visto que, em termos de fluxos líquidos anuais, houve um decréscimo de 369 milhões de euros406.

8.5.2 - Responsabilidades da RAM por avales concedidos

As entidades empresariais eram as principais beneficiárias daquelas garantias (83,6 milhões de euros), entre as quais se destacam as empresas de capitais públicos, com 80 milhões de euros, ou seja, cerca de 95,7 % das responsabilidades dos beneficiários com natureza empresarial.

Quadro VIII.9 - Estrutura das responsabilidades a 31/12/2023

Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas sobressaem as referentes à “Horários do Funchal - Transportes Públicos, S. A. ” (40 milhões de euros) e à “APRAM- Administração dos Portos da RAM, S. A. ” (39,5 milhões de euros), as quais, em conjunto, representavam 95,1 % do valor global das responsabilidades em 31 de dezembro de 2023.

Encontra-se ainda avalizada uma operação de cobertura de risco de taxa de juro de 7,7 milhões de euros da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A. ”, cuja responsabilidade contingente era, a 31 de dezembro de 2023, de 3,8 milhões de euros407.

8.5.3 - Beneficiários em situação de incumprimento

No final de 2023, o montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, fixava-se nos 250 mil euros, valor que era maioritariamente constituído por prestações de capital relacionadas com uma única entidade a “ASSICOM - Associação da Indústria - Associação da Construção da RAM”.

Comparativamente a 2022, o montante em incumprimento decresceu 1,8 milhões de euros.

Quadro VIII.10 - Situações de incumprimento em 2023

Aquando do Parecer à Conta da RAM de 2022, foi sinalizada pela RAM a invocação da eventual caducidade do aval a esta entidade. Através da Resolução n.º 138/2024, de 8 de abril, o Conselho do Governo resolveu manter o aval concedido à “ASSICOM - Associação da Indústria - Associação da Construção da RAM” em 2010, no montante remanescente de 3 554 605,56€, «[...] nos termos do Contrato de Transação assinado em 10/11/2023 entre a “Caixa Geral de Depósitos, S. A. ”, a “ASSICOM - Associação da Indústria, Associação da Construção - Região Autónoma da Madeira”, a “Região Autónoma da Madeira” e a “Dilectus Residências Assistidas, S. A. ”».

O mencionado “Contrato de Transação” prevê, em suma, que as contrapartidas devidas pela “Dilectus Residências Assistidas, S. A. ” à “ASSICOM - Associação da Indústria - Associação da Construção da RAM”, ao abrigo do contrato de cessão de exploração de imóvel desta onde se encontra implantado um lar para a terceira idade, hipotecado à “Caixa Geral de Depósitos, S. A. ” e à RAM, sejam consignadas ao pagamento do empréstimo avalizado.

Esta “solução” suscita algumas dúvidas, porquanto:

a) A 31/12/2023 existiam montantes avalizados em mora, que no “Contrato de Transação” se previam estar regularizados naquela data, o que compromete o cumprimento do referido contrato;

b) O “Contrato de Transação”, que já previa a manutenção do aval da RAM, foi celebrado em data anterior (10/11/2023) à da autorização daquela manutenção (08/04/2024) pela entidade competente, o Conselho do Governo Regional.

8.5.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales

8.5.4.1 - Pagamentos

Em 2023, a Região suportou encargos num montante global de 399 mil euros, em resultado de situações de incumprimento definitivo por parte dos beneficiários das garantias, mais 1,3 % do que no ano anterior.

Quadro VIII.11 - Pagamentos por execução de avales em 2023

8.5.4.2 - Reembolsos

No âmbito do direito de regresso que assiste à RAM em consequência dos pagamentos efetuados por conta de avales executados em anos anteriores, em 2023 foram reembolsados cerca de 51,2 mil euros, correspondentes a 12,8 % dos pagamentos realizados a título de execução de avales.

Quadro VIII.12 - Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales em 2023

8.5.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos

Por diversas ocasiões, a Região foi interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se aos beneficiários em situação de incumprimento cuja identificação consta do quadro409.

Quadro VIII.13 - Pagamentos e reembolsos acumulados, por beneficiário de aval, a 31/12/2023

Até finais de dezembro de 2023, as principais ações desenvolvidas, para ressarcir a Região dos pagamentos efetuados por execução de avales, foram as seguintes411:

a) Irmãos Castro, L.^da

«Continua em suspenso a eventual instauração de uma ação executiva contra os sócios da “Irmãos Castro, L.da”, para pagamento da importância assumida pela Região perante o Grupo CGD, atendendo a que existem outros processos em Tribunal que foram movidos pela Região, análogos ao que se pretende instaurar contra as mesmas entidades.». De referir que estavam em curso três ações que correm termos nos Tribunais Administrativos e Fiscais, em que “[...] se afigura difícil a recuperação do crédito em discussão nas várias instâncias.”. Portanto, existe possibilidade de prejuízo efetivo para a RAM.

b) Clube de Futebol União

Embora a RAM continue a suportar os encargos por execução do aval prestado ao Clube de Futebol União, não existe possibilidade de ressarcimento desses montantes uma vez que a 11/01/2022 foi registado o encerramento do processo de insolvência e, consequentemente, extinta a entidade.

c) SÓFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, L.^da

O Contrato de Assunção e Confissão de Dívida com Acordo de Pagamento referente à dívida desta sociedade encontra-se em cumprimento.

d) Sousas & Cabral, L.^da

A oposição apresentada pelos executados à execução requerida pela RAM foi julgada procedente por sentença transitada em julgado, pelo que foi extinta a execução e consequentemente arquivada. Em 2022, a RAM interpôs uma ação declarativa de condenação contra os devedores, e em 2023 um dos réus contestou.

e) Iate Clube Quinta do Lorde

Foram iniciados os respetivos processos de execução fiscal para a cobrança da dívida. Até à data os serviços de finanças têm informado da inexistência de rendimentos ou de bens para penhora. Pelo que existe séria possibilidade de prejuízo efetivo para a RAM.

f) NUNES - Sociedade de Pescas, L.^da

Uma vez que não foi interposta ação em tribunal para «[...] a reversão do título de propriedade da embarcação “Manuel Jesus”, para a empresa Nunes Sociedade de Pescas, L.da, [que] teria rendimentos/condições para pagar a dívida à RAM.», a 22/07/2021 foi dado início ao processo de execução fiscal contra os devedores, não tendo ocorrido mais desenvolvimentos.

g) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, L.^da

Foram iniciados os respetivos processos de execução fiscal para a cobrança da dívida. Até à data os serviços de finanças têm informado da inexistência de rendimentos ou de bens para penhora. Há, pois, séria possibilidade de prejuízo efetivo para a RAM.

h) José Nelson Agrela Menezes

A ação executiva para pagamento da dívida seguiu a sua tramitação legal, após terem sido proferidas sentenças de habilitação de herdeiros em virtude do falecimento dos executados. E, porquanto “[...] não foram encontrados bens penhoráveis na esfera patrimonial dos executados.”, a 14/12/2023 “[...] foi proferida sentença judicial considerando a instância deserta e declarada extinta a execução.”. “A instância executiva poderá ser renovada a qualquer momento quando se indique os concretos bens pertencentes aos executados a penhorar.”.

i) Maria Isabel Costa Silva e Sotero Trindade Gouveia Silva

O processo de execução fiscal, para cobrança da dívida, aguarda a existência de bens suscetíveis de efetuar penhoras. Por outro lado, a ação instaurada pela IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM contra os atuais titulares do direito de superfície, prosseguiu os seus trâmites, encontrando-se “[...] pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, aguardando-se decisão.”.

j) Inocêncio Batista Bonito e Idalina Maria Ferreira Abreu Bonito

O Acordo de Regularização de Dívida celebrado com a RAM encontra-se com alguns atrasos no pagamento das prestações.

k) Maria Assis Teixeira Félix

A pensão da Executada foi penhorada a favor da RAM na parte que exceda o salário mínimo nacional. Em 2022, foi interposta ação judicial para penhora do quinhão hereditário da Executada por óbito dos progenitores (por renovação de anterior execução extinta), a qual prossegue a sua tramitação legal, encontrando-se “[...] em pendência o registo da penhora do quinhão hereditário.”.

l) J.F. Alves Nunes e J.A. Alves Nunes

O Acordo de Regularização de Dívida foi alvo de uma 5.ª alteração em 2021, encontrando-se em incumprimento desde o final de 2022. Há, pois, possibilidade séria de prejuízo efetivo para a RAM.

m) COOPESCAMADEIRA - Cooperativa de Pesca do Arquipélago da Madeira, CRL

O Acordo de Regularização de Dívida celebrado com esta entidade tem sido executado regularmente, tendo sido celebrada 4.ª alteração ao acordo em 2022.

n) Maria Lígia Caldeira Rocha

Por processo de inventário de divórcio, o direito de superfície do imóvel, cujo financiamento foi objeto do aval da RAM, foi adjudicado à Sra. Maria Lígia Caldeira Rocha, que foi declarada insolvente a 12/1/2021. Nessa sequência, os bens da insolvente foram alienados por um valor superior ao valor base de renda. Confirmada a decisão de rateio, coube à RAM o montante de 56 743,38€ em 2022. Em 2023, a referida insolvente pagou o montante de 2 277,41€, mas tinha ainda por regularizar 1 569,84€ do valor em dívida.

Embora omissa da Conta da RAM, destaca-se ainda a situação do Clube Desportivo Porto-santense, em que a Região foi interpelada para, na qualidade de avalista, pagar a última prestação do empréstimo avalizado, no montante de 5 118,67€, com referência a 31/12/2021. Na sequência da declaração de insolvência do Clube, de 07/04/2022, a RAM efetuou a respetiva reclamação de créditos, encontrando-se pendente o inerente processo.

Dada a morosidade dos processos de recuperação dos créditos e a reduzida recuperação dos créditos da RAM, reitera-se a necessidade de a RAM proteger, proactivamente, os seus interesses patrimoniais através de garantias adicionais e de uma análise de risco mais eficaz e objetiva.

8.5.5 - Cobrança de comissões de aval

Em 2023, a receita proveniente da cobrança da taxa de aval totalizou 422,6 mil euros412, menos 39,6 % do que em 2022, correspondendo à totalidade dos montantes liquidados no ano.

8.5.6 - Evolução das responsabilidades da RAM

O quadro que se segue apresenta a evolução registada em 2023 das responsabilidades da RAM resultantes das garantias prestadas, discriminadas por entidade beneficiária.

Quadro VIII.14 - Evolução das responsabilidades da RAM

Face ao período homólogo do ano anterior, sobressai a significativa redução da dívida garantida pela Região, na ordem dos 81,5 % (369 milhões de euros), fortemente impulsionada (i) pela amortização do empréstimo do “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM”, de 75 milhões de euros, e (ii) pela assunção pela RAM da dívida das quatro “Sociedades de Desenvolvimento Regional” e da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A. ” de 188,3 milhões de euros.

8.6 - Quadro global da dívida

8.6.1 - Encargos globais da dívida

Os quadros que se seguem sintetizam os montantes orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros e de encargos correntes da dívida pública.

Quadro VIII.15 - Passivos financeiros em 2023

Quadro VIII.16 - Juros e outros encargos correntes da dívida em 2023

A estrutura e distribuição dos encargos do serviço da dívida pelos correspondentes empréstimos consta do quadro seguinte.

Quadro VIII.17 - Encargos globais com o serviço da dívida em 2023414

Com referência ao ano anterior, verifica-se uma redução expressiva de 39,5 % dos encargos globais com a dívida (menos 249,4 milhões de euros), devido ao decréscimo das amortizações de capital (-274,1 milhões de euros), embora os juros e outros encargos tenham aumentado 24,7 milhões de euros.

A diminuição das amortizações pagas encontra justificação no facto de em 2022 (i) se ter vencido um empréstimo de 220 milhões de euros, com amortização total no final do empréstimo, e de (ii) ter sido efetuado um reembolso antecipado do empréstimo associado ao Programa de Ajustamento Económico Financeiro da RAM, de 30,6 milhões de euros, situações que não ocorreram em 2023. Já o aumento dos juros da dívida encontra explicação no agravamento das taxas de juro.

À semelhança dos anos anteriores, permanece a classificação dos juros de mora associados a acordos de regularização de dívida na rubrica de classificação económica “03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros”, «[...] pese embora o Tribunal, nos Pareceres sobre as Contas da RAM desde 2013, tenha vindo a defender que a contabilização daquele tipo de encargos na referida rubrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remetê-los para uma rubrica de carácter residual. Esse entendimento radica no facto do classificador económico das despesas públicas ter reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - “Juros da dívida pública” e 03.02 - “Outros encargos correntes da dívida pública”, resultando daí, naturalmente, que a prática de disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tenda a degradar a transparência da prestação de contas.»415.

8.6.2 - Situação global de endividamento

O quadro seguinte agrega os montantes globais dos diferentes tipos de dívida do setor das administrações públicas da RAM, apurados com referência a 31 de dezembro de 2023, nos termos que resultam dos anteriores pontos 8.2.2., 8.3. e 8.4.

Quadro VIII.18 - Endividamento global da RAM em 31/12/2023

Comparativamente ao ano anterior, regista-se um aumento global do endividamento, na ordem dos 8,6 milhões de euros, originado basicamente pela subida da dívida direta do “Governo Regional” (+228 milhões de euros) e da dívida administrativa dos “Serviços Fundos Autónomos” (23,5 milhões de euros), que foi contrabalançada pela diminuição da dívida das “Entidades Públicas Reclassificadas” (-242,9 milhões de euros).

Atentos os princípios da sustentabilidade das finanças públicas e da equidade intergeracional416, assinala-se que, a 31 de dezembro de 2023, as responsabilidades contratuais plurianuais da Região mantiveram-se praticamente inalteradas face a 2022 (-1,8 milhões de euros), sendo avaliadas em cerca de 7,2 mil milhões de euros417, dos quais pouco menos de metade (3,5 mil milhões) se vencem entre 2024 e 2028.

8.6.3 - Responsabilidades contingentes

Além dos passivos efetivos, a RAM detém responsabilidades contingentes (passivos potenciais) que incluem os compromissos formais, como os avales, e “responsabilidades não formalizadas, mas que envolvem um grau importante de compromisso público”418.

Por sua vez a Norma de Contabilidade Pública 15 (Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes) define passivo contingente como “(a) Uma obrigação possível que decorre de acontecimentos passados e cuja existência apenas será confirmada pela ocorrência ou não de um ou mais acontecimentos futuros incertos, que não estão totalmente sob controlo da entidade; ou (b) Uma obrigação presente que decorre de acontecimentos passados, mas não é reconhecida porque: (i) Não é provável que seja exigido um exfluxo de recursos incorporando benefícios económicos ou potencial de serviço para liquidar essa obrigação; ou (ii) A quantia da obrigação não pode ser mensurada com suficiente fiabilidade.”.

Dada a inexistência de um valor consolidado e comparável dos passivos contingentes na Conta da RAM, foi emitida uma recomendação no Parecer sobre a Conta da RAM de 2021 para que, nos Relatórios sobre a Conta da RAM, passasse a ser incluída, com carácter consolidado e comparável, a discriminação das responsabilidades contingentes da RAM, reportadas a 31 de dezembro de cada ano.

Indo ao encontro do acatamento da recomendação, a Conta da RAM de 2022 passou a integrar o Anexo LII - Responsabilidades Contingentes, onde foram considerados os avales e todos os processos judiciais do subsetor do Governo Regional da Madeira. Todavia, nesse documento considerou-se que a informação não estava completa, pois só tinham sido considerados os avales e os processos judiciais. De acordo com a definição do Conselho das Finanças Públicas419, com a qual se concorda, deveriam ser considerados os passivos de empresas/entidades públicas fora do perímetro das administrações públicas, na quota-parte da RAM, incluindo das concessionárias rodoviárias, líquidos de avales, e ainda as operações de cobertura de risco de taxa de juro.

Em 2023, a Conta da RAM já considerou a totalidade da informação no “Anexo LII - Responsabilidades contingentes”, incluindo dos “Serviços e Fundos Autónomos” e das “Entidades Públicas Reclassificadas”, concluindo-se pelo acatamento da referida recomendação.

As responsabilidades contingentes totalizavam, a 31 de dezembro, 863,8 milhões de euros.

Quadro VIII.19 - Responsabilidades contingentes da Região

8.6.4 - Evolução do endividamento

Globalmente, observa-se que a tendência de redução do endividamento global da RAM sofreu uma inflexão em 2020, em função da situação excecional provocada pela COVID-19, que conduziu à contração de um empréstimo obrigacionista, no montante de 458 milhões de euros, para fazer face às necessidades excecionais de financiamento, que elevou a dívida para o nível mais elevado de sempre (5 mil milhões de euros).

Em 2023, verifica-se uma estabilização do endividamento global naquele patamar (+ 5,1 milhões de euros que em 2022).

A dívida administrativa manteve-se em níveis baixos, embora em 2023 tenha atingido o valor mais elevado dos últimos 5 anos.

Gráfico VIII.4 - Evolução do endividamento global

8.6.5 - Operações de gestão da dívida e regularização de passivos

Em 2023 não ocorreu qualquer alteração aos contratos de financiamento ou aos acordos de regularização de dívida.

Relativamente às “Entidades Públicas Reclassificadas” e às empresas do “Setor Empresarial da RAM”, sustentadas na autorização constante do artigo 10.º do Orçamento da Região Autónoma da Madeira de 2023, verificaram-se as operações de financiamento seguintes420:

a) Ao abrigo do n.º 1 daquele articulado, foi celebrado a 23/06/2023 um contrato de empréstimo na modalidade de conta corrente, entre a “ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação” e o Banco Santander Totta, S. A., para apoio à tesouraria (adiantamento de cofinanciamento do Fundo Social Europeu);

b) Relativamente ao n.º 3 daquele artigo, foram alvo parecer prévio favorável do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, quatro operações de crédito de médio prazo, contratadas pela “EEM - Empresa de Electricidade da Madeira, S. A. ”, num total de 90 milhões de euros.

No âmbito de operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades, ao abrigo do artigo 13.ºdo Orçamento da RAM de 2023, foi assumida dívida bancária da “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A. ” (13 milhões de euros) e das “Sociedades de Desenvolvimento Regional” (175,3milhões de euros), melhor explicada no ponto 8.2.1.2.

8.6.6 - Dívida com garantia do Estado

O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento do setor da Administração Pública da RAM garantidas pelo Estado.

Quadro VIII.20 - Dívida da Região garantida pelo Estado em 31/12/2023

O Estado concedeu garantias pessoais a todos os empréstimos contraídos pela RAM em 2023, no montante de 300 milhões de euros421, elevando o valor contratual da dívida garantida para os 3,6 mil milhões de euros.

Os pagamentos efetuados pela Região ao Estado, relativos a comissões de garantia, atingiram 5,4 milhões de euros, montante que representa 67,9 % dos outros encargos com o serviço da dívida.

8.7 - Endividamento na ótica da Contabilidade Nacional

Atendendo à regra de fixação de limites ao endividamento constante dos artigos 28.º e 29.º da Lei de Enquadramento Orçamental422 procedeu-se à recolha das estimativas a que se refere o artigo 21.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas423, atinentes ao apuramento do contributo da Região para a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC 2010 (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais)424 e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.

8.7.1 - Dívida da Administração Regional

De acordo com a última compilação do Banco de Portugal (setembro de 2024), o valor da dívida da RAM, a 31 de dezembro de 2023, atingia 5 002 milhões de euros, menos 29 milhões de euros (-0,6 %) que no ano anterior.

Quadro VIII.21 - Dívida da administração pública regional em Contas Nacionais

Quadro VIII.22 - Decomposição da dívida da RAM

8.7.2 - Evolução da dívida da Administração Regional

No quadro seguinte, evidencia-se a evolução da dívida das administrações públicas da Região nos últimos três anos425, bem como os respetivos rácios face ao Produto Interno Bruto Regional426.

Quadro VIII.23 - Dívida da Administração Regional

A dívida, que ultrapassou os 100 % do PIB regional em 2012 e que tinha vindo a aumentar desde então, entrou num ciclo descendente em 2016, atingindo um valor estimado de 91 % do PIB regional em 2019. Em virtude do aumento da dívida e da deterioração do Produto Interno Bruto, motivada pelos efeitos da pandemia, a dívida regressou a níveis superiores a 100 % do PIB em 2020 e 2021. Em 2022 atingiu um rácio consideravelmente mais baixo, de 83,6 %, ao nível do período pré-Programa de Assistência Económica e Financeira da Região Autónoma da Madeira, muito em virtude do crescimento significativo do Produto Interno Bruto.

8.8 - Conclusões

Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados da análise à dívida e outras responsabilidades da Região, destacam-se, em 2023, as seguintes conclusões:

1 - O montante do crédito de médio e longo prazo embolsado atingiu os 300 milhões de euros e destinou-se à amortização de dívida financeira da Administração Pública Regional (cf. os pontos 8.2.1., 8.2.1.2. e 8.2.1.3.).

2 - A dívida direta dos Serviços Integrados atingiu 4,7 mil milhões de euros, representativos de um acréscimo líquido de 232,3 milhões de euros, enquanto a das entidades autónomas que integram o universo das Administrações Públicas em contas nacionais cifrou-se nos 50,5 milhões de euros, menos 274,3 milhões de euros face a 2022 (cf. os pontos 8.2.2. e 8.3.).

3 - O montante dos passivos (dívida administrativa) do setor das administrações públicas da Região atingiu 216,8 milhões de euros, mais 50,9 milhões de euros que no ano anterior. Do total dos passivos, 190,4 milhões de euros representavam contas a pagar e, destas, 37,6 milhões constituíam pagamentos em atraso, a maioria dos quais da responsabilidade das entidades do setor da saúde (cf. o ponto 8.4.).

4 - No final de 2023, o montante global das responsabilidades da Região por garantias prestadas atingia 83,6 milhões de euros, verificando-se, em termos de fluxos líquidos anuais, um decréscimo de 369 milhões de euros face a 2022. (cf. os pontos 8.5.1., 8.5.2. e 8.5.6.).

5 - Os encargos globais com o serviço da dívida pública rondaram os 382,1 milhões de euros (67,1 % dos quais respeitam a amortizações de capital e 32,9 % a juros e outros encargos), menos 249,4 milhões de euros do que em 2022, devido ao decréscimo das amortizações de capital (-274,1 milhões de euros), embora os juros e outros encargos tenham aumentado 24,7 milhões de euros (cf. o ponto 8.6.1.).

6 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2024, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a dívida bruta da RAM, a 31/12/2023, situava-se em 5 mil milhões de euros (cf. os pontos 8.7.1. e 8.7.2.).

8.9 - Recomendações

8.9.1 - Recomendações de anos anteriores

1 - Em virtude da suspensão, em 2023, da aplicação do disposto no artigo 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, operada pelo artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, não se aferiu o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento dos limites à divida regional fixados pelo artigo 40.º, n.º 1, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

2 - No que diz respeito à inclusão, com carácter consolidado e comparável, no Relatório da Conta da Região Autónoma da Madeira, da discriminação das responsabilidades contingentes, reportadas a 31 de dezembro de cada ano, verificou-se que a Conta da Região de 2023 passou a integrar aquela informação, pelo que se considera a recomendação como implementada.

CAPÍTULO IX

OPERAÇÕES EXTRAORÇAMENTAIS

No âmbito do Parecer sobre a Conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira sob o aspeto da “[M]ovimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações”, nos termos do artigo 41.º, n.º 1, alínea f) da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aplicável por força do artigo 42.º, n.º 3 da mesma Lei.

A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais, cuja análise incide, em articulação com o Capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional, sobre a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do artigo 27.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, verificando a sua consistência com os restantes elementos da Conta da Região, bem como com outros elementos remetidos pela Secretaria Regional das Finanças.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, cujas alegações427 foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.

9.1 - Operações extraorçamentais

Manteve-se em 2023 o registo das operações extraorçamentais em classificações económicas não especificadas e aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que estabelece o Regime Jurídico dos Códigos de Classificação Económica das Receitas e das Despesas Públicas, situação que se verifica desde 2003, primeiro ano de aplicação daquele diploma.

O artigo 4.º do mencionado decreto-lei, na sua redação atual, prevê que “1 - A especificação desagregada das receitas públicas ao nível do subartigo e da rubrica e a especificação desagregada das despesas públicas ao nível da alínea e subalínea podem ser efetuadas de acordo com a necessidade de cada sector ou organismo. 2 - A aplicação do disposto no número anterior, em matéria de receitas carece de despacho de autorização do diretor-geral do Orçamento.”.

Por sua vez, o artigo 6.º-A do mesmo diploma refere que “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

E em sede da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM428 encontra-se previsto, no seu artigo 8.º, sob a epígrafe “Classificação das receitas e despesas”, que:

“1 -A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica, o qual as agrupa em despesas correntes e de capital.

2 - A especificação das despesas rege-se por códigos de classificação orgânica, funcional e económica, mesmo no caso de o Orçamento ser estruturado, no todo ou em parte, por programas.

3 - A estrutura dos códigos de classificação referidos nos números anteriores deverá ser idêntica à que for aplicada para o Orçamento do Estado.”.

Assim, resulta claro que a classificação de receita e de despesa que não seja determinada pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, nem tenha sido alvo de alteração através do mecanismo legal previsto no referido artigo 6.º-A daquele diploma e que seja distinta da aplicável ao Orçamento do Estado, não tem cobertura legal.

Em 2023, apuraram-se as seguintes situações ao nível da classificação económica da receita e da despesa extraorçamental sem correspondência no referido diploma:

Nas classificações económicas 17.01.00 - Operações de tesouraria - Cobrança de receitas do Estado Português e 17.02.00 - Outras operações de tesouraria, a receita foi decomposta por artigo e subartigo, e não por subartigo e rubrica429;

Nas classificações económicas 12.01.00 - Operações de tesouraria - Entrega de receitas do Estado e 12.02.00 - Outras operações de tesouraria, a despesa foi decomposta por rubrica e alínea, e não por alínea e subalínea430;

Classificação de operações extraorçamentais em “Recursos próprios de terceiros” (código 17.05.00 da receita e 12.05.00 da despesa), que não se encontram previstas no Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, sendo que os grupos previstos naquele diploma seriam 17.02.00 - Outras operações de tesouraria - para a receita - e 12.02.00 - Outras operações de tesouraria - para a despesa.

Esta situação, que foi objeto de reparo pelo Tribunal de Contas em sede dos Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2004 a 2011431, deixou de ser referenciada pois a Secretaria Regional do Plano e Finanças alegou, no âmbito do Parecer de 2010, “que os códigos 17.05 da receita e 12.05 da despesa foram aceites pela Direção Geral do Orçamento, tendo os modelos de reporte da informação da execução orçamental, disponibilizados por aquela entidade, inclusão de campos para os códigos acima referidos”.

Todavia, considerando que treze anos depois ainda se mantém por repor a legalidade das classificações utilizadas pela administração regional, decidiu-se retomar a questão para que esse passo possa ser dado.

No exercício do contraditório, o Secretário Regional das Finanças alegou que “[...] a presente estrutura do classificador proposto a nível central estava organizada tendo apenas em atenção a realidade ao nível da Administração Central, não prevendo que se encontrasse previsto uma especificação cabal da natureza das receitas e despesas públicas referente ao todo regional, designadamente ao nível da identificação da natureza das operações extraorçamentais em Recursos Próprios de Terceiros.”.

Consequentemente, “[...] para colmatar algumas insuficiências ao nível do classificador procedeu à clarificação da aplicação do Decreto-Lei n.º 26/2002 através das Circulares n.º 3/ORÇ/2003 [e] n.º 2lORÇ/2002 [...]”. E porque aquele diploma “[...] era omisso quanto às transferências regionais com vista a permitir uma adequada especificação dos fluxos dos fundos comunitários na Região entre os diferentes [Serviços e Fundos Autónomos].”, emitiu a Circular n.º 2/ORÇ/2004 onde previu as supramencionadas classificações económicas “R.17.05.00” e “D.12.05.00” referentes a “Recursos próprios de terceiros”.

Argumentou ainda que “[...] o modelo do reporte da execução orçamental definido pela DGO e utilizado para efeitos do reporte mensal realizado mensalmente, através dos serviços online da DGO [...] prevê as classificações 12.05 e 17.05, pelo que pressupõe a sua aceitação tácita [...]”, embora tenha reconhecido que “[...] estas classificações não se encontram previstas no classificador aprovado para o todo nacional [...]”, confirmando, assim, que a sua utilização pela Região não tem cobertura legal suficiente.

9.1.1 - Do Governo Regional

Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na Tesouraria, ascenderam a cerca de 214,1 milhões de euros432, do lado dos recebimentos, e a 230,6 milhões de euros, do lado dos pagamentos, representando, respetivamente, 10 % e 10,7 % do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional em 2023, traduzindo-se num saldo anual433 de operações extraorçamentais de -16,4 milhões de euros.

Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais do Governo Regional

No grupo dos denominados “Recursos próprios de terceiros” destacaram-se entradas no valor de 145,9 milhões de euros e saídas de 162,4 milhões de euros, representativas de, respetivamente, 68,1 % e 70,4 % do total das operações extraorçamentais, influenciadas essencialmente por:

a) 76,9 milhões de euros434 transferidos para os municípios e freguesias da RAM;

b) 58,9 milhões de euros relativos à movimentação de empréstimos na modalidade de conta corrente, amortizados no mesmo ano económico da utilização;

c) 16,6 milhões de euros que transitaram em saldo do exercício de 2022 respeitantes ao Plano de Recuperação e Resiliência e que foram convertidos em receita orçamental nos termos do artigo 8.º, n.º 2 do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2022/M, de 12 de janeiro devido à sua aplicação em despesa orçamental, ou seja, à sua entrega aos executores dos projetos apoiados.

Realce ainda para a movimentação das “Cobrança de receitas do Estado Português”, de aproximadamente 54 milhões de euros, no âmbito das quais se destacou o “IRS/IRC”, com valores na ordem dos 30,8 milhões de euros.

Em 2023, tal como nos anos anteriores, os Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, foram “[...] dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na Tesouraria do Governo Regional [...]”, por via do artigo 25.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro435, não se observando, consequentemente, na Conta da RAM, e em particular nas operações extraorçamentais, movimentos no grupo “Contas de Ordem”436.

O saldo negativo das operações extraorçamentais resultou, fundamentalmente, do agregado “Recursos Próprios de terceiros” (-16,6 milhões de euros), em particular da rubrica denominada “Diversos - Outras”437, onde pontuou a saída de verbas do Plano de Recuperação e Resiliência.

Face ao ano anterior, a execução de 2023 traduziu um aumento das entradas de fundos de 26,2 % (44,5 milhões de euros) e das saídas de fundos de 50,6 % (77,4 milhões de euros), em virtude da entrada de 58,9 milhões de euros relacionados com a utilização de um empréstimo na modalidade de conta corrente e das saídas de: (i) 58,9 milhões de euros, relativos à amortização da referida conta corrente, e de (ii) 16,6 milhões de euros, decorrentes da conversão em receita orçamental do saldo dos recebimentos de 2022 do Plano de Recuperação e Resiliência.

Quadro IX.2 - Variação anual das operações extraorçamentais (2022/23)

9.1.2 - Dos Serviços e Fundos Autónomos

O resultado da execução das operações extraorçamentais dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, consta do quadro seguinte.

Quadro IX.3 - Operações extraorçamentais dos Serviços e Fundos Autónomos

O balanço entre os recebimentos (236,5 milhões de euros) e os pagamentos do ano (154,3 milhões de euros) traduziu-se num saldo de operações extraorçamentais de cerca de 82,3 milhões de euros, que resultou predominantemente do movimento do agregado “Recursos próprios de terceiros”, com um excedente de 80,7 milhões de euros, explicado maioritariamente pelo: (i) saldo relativo a verbas resultantes de fundos comunitários, maioritariamente do FEDER - 44,7 milhões de euros -; (ii) do Plano de Recuperação e Resiliência - 18,5 milhões de euros -; e do (iii) FSE - 13,3 milhões de euros438.

O Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM foi o serviço que movimentou o maior volume de fluxos extraorçamentais (168,9 milhões de euros) sendo responsável por 65 % do montante do saldo extraorçamental (53,4 milhões de euros) transitado para 2024.

9.2 - Conclusões

Relativamente aos fluxos financeiros não orçamentais, com expressão na Tesouraria do exercício de 2023, destacam-se as seguintes conclusões:

1 - A especificação da receita e da despesa extraorçamentais não obedeceu, nalgumas operações, aos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro (cf. o ponto 9.1.).

2 - As operações extraorçamentais do Governo Regional ascenderam a cerca de 214,1 milhões de euros, do lado dos recebimentos, e a 230,6 milhões de euros, do lado dos pagamentos, traduzindo-se num saldo de operações extraorçamentais gerado no ano de -16,4 milhões de euros (cf. o ponto 9.1.1.).

3 - O balanço entre os recebimentos - 236,5 milhões de euros - e os pagamentos do ano - 154,3 milhões de euros - registados nas operações extraorçamentais dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, traduziu-se num saldo de operações extraorçamentais de cerca de 82,3 milhões de euros (cf. o ponto 9.1.2.).

4 - Os saldos das operações extraorçamentais do Governo Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas, resultaram fundamentalmente das operações extraorçamentais associadas a fundos comunitários (cf. os pontos 9.1.1. e 9.1.2.).

9.3 - Recomendações

9.3.1 - Nova recomendação

O Tribunal formula uma nova recomendação:

Diligenciar pela apresentação ao Ministro das Finanças de uma proposta de regularização das classificações económicas da receita e da despesa em uso pela RAM, atenta a faculdade prevista no artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 26/2002439, de 14 de fevereiro.

CAPÍTULO X

AS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL

Procede-se, em seguida, à análise global do resultado da atividade financeira do Setor Público Administrativo Regional em 2023, com o objetivo de apurar os principais saldos da Administração Pública Regional, nomeadamente, da Conta Consolidada da Região e dos serviços do Governo Regional e da Administração Regional Indireta. Assim se evidencia o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o respetivo saldo e a situação do equilíbrio orçamental estabelecido no artigo 4.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM e no artigo 16.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Aborda-se, ainda, a situação da implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas na RAM.

Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, cujas alegações440 foram analisadas e tidas em consideração no presente capítulo.

10.1 - Análise global da execução

10.1.1 - Conta consolidada da Administração Pública Regional

À semelhança dos anos anteriores, o Relatório que acompanha a Conta da RAM de 2023 apresenta a Conta da Administração Pública Regional consolidada441, na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.

No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, o Relatório apresenta a execução orçamental consolidada do Governo Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo Entidades Públicas Reclassificadas), assim como a decomposição da despesa (designadamente através dos Quadros 6 e 7 e dos Anexos XXVI a XXVIII).

Da análise aos dados apresentados, conclui-se que os procedimentos de consolidação se traduziram na agregação das receitas e despesas dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos a transferências correntes e de capital, subsídios, outras receitas e outras despesas correntes e de capital.

Quadro X.26 - Conta consolidada da RAM de 2023

A análise a este quadro suscita as seguintes observações:

a) A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 2,0 mil milhões de euros. Observando-se, face ao ano anterior, uma redução de 7,3 % da receita e de 6,9 % na despesa;

b) O saldo primário da Administração Pública Regional refletido na Conta da RAM continua a não ser coincidente com o apurado pelo Tribunal (cf. o Quadro X.3), dadas as diferenças conceptuais444. Todavia, num e noutro caso, o saldo foi positivo, evidenciando uma melhoria face a 2022 (passou de -23,6 milhões de euros para 176,6 milhões de euros);

c) O saldo da conta consolidada, excluindo operações extraorçamentais445, atingiu 92,5 milhões de euros, maioritariamente proveniente da Administração Regional Direta (57,1 milhões de euros), evidenciando uma diminuição de 19,9 % face ao ano anterior;

d) O saldo de tesouraria rondou os 178,1 milhões de euros (menos 14,5 % que em 2022446), a maior parte do qual decorrente de operações extraorçamentais dos “Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas” e das operações orçamentais do “Governo Regional” (respetivamente, 82,3 e 57,1 milhões de euros);

e) Considerando o conjunto das receitas e das despesas efetivas da Administração Pública Regional, observa-se um saldo global447 positivo (42,3 milhões de euros), em resultado do correspondente saldo alcançado pelo Governo Regional (49,4 milhões de euros);

f) O saldo de operações extraorçamentais (85,6 milhões de euros) apresentou uma redução de 7,8 % em 2023, explicada em parte pela utilização dos valores afetos ao Plano de Recuperação e Resiliência no subsetor do Governo Regional.

O confronto entre o “saldo de tesouraria transitado para a gerência seguinte” com o “valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2023” evidencia que, em termos globais (não considerando eventuais consignações legais), a Administração Regional dispunha de liquidez suficiente para honrar os pagamentos em atraso reportados àquela data.

Quadro X.27 - Saldo corrigido

Tendo por referência a Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, (i) os principais saldos da “Conta do Governo Regional e dos Serviços e Fundos Autónomos”, e da “Conta consolidada da Administração Pública Regional” de 2023 e (ii) a respetiva evolução face ao ano anterior constam do quadro seguinte:

Quadro X.28 - Evolução global da Conta Consolidada da Região

Em 2023 foi cumprido o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM451 (critério da contabilidade pública), resultando da execução da Administração Pública Regional um saldo primário positivo de 168,2 milhões de euros, o que evidencia uma melhoria de 202,6 milhões de euros face a 2022.

Neste contexto, observa-se ainda que:

a) O saldo global da Administração Pública Regional passou de deficitário a positivo (42,3 milhões de euros), evidenciando em 2023 uma melhoria de 172,4 milhões de euros, em relação a 2022, explicado por um acréscimo da receita efetiva (16,9 %), superior ao aumento da despesa efetiva (4,4 %);

b) O saldo corrente, negativo no ano anterior, apresentou em 2023 um superavit (95,5 milhões de euros), evidenciando uma melhoria de 99,9 milhões de euros, devido a um aumento da receita corrente452 (16 %) superior ao acréscimo da despesa corrente (8,3 %);

c) O saldo de capital453 manteve-se deficitário em 2023 (-121,7 milhões de euros), apesar da melhoria registada de 58,2 milhões de euros, justificada por uma diminuição das despesas de capital (-257,2 milhões de euros) superior à redução das receitas de igual natureza (-199,0 milhões de euros).

Em 2023, todos os saldos apresentaram-se positivos, à exceção do saldo de capital.

Quadro X.29 - Grau de cobertura das despesas pelas receitas da Administração Pública Regional

Apesar da suspensão454 da aplicação do critério de equilíbrio orçamental definido no artigo 16.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas455, foi apurado o correspondente saldo que corresponde a um défice de 263,2 milhões de euros (-98,3 milhões de euros que no ano anterior).

Quadro X.30 - Apuramento do equilíbrio orçamental regional de 2021 a 2023

No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional457 (critério utilizado pela União Europeia), os dados apresentados pelo Governo Regional no Relatório anexo à Conta de 2023 correspondem à primeira notificação de 2024, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.

Quadro X.31 - Síntese da Conta da Administração Pública Regional em Contas Nacionais

Assim, a Conta da Administração Pública Regional apresentou em 2023 uma receita total de 1,846 mil milhões de euros e uma despesa total de 1,820 mil milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento no montante de 25,3 milhões de euros.

Aqueles dados, reportados a abril de 2024, vieram a sofrer uma revisão aquando da segunda notificação, em outubro de 2024, tendo a capacidade líquida de financiamento da RAM sido fixada nos 24,6 milhões de euros.

Quadro X.32 - Saldo da Administração Pública Regional em Contas Nacionais

Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2024, o contributo dos subsetores da Administração Pública Regional para o montante do saldo apurado distribui-se conforme apresentado no quadro que se segue.

Quadro X.33 - Decomposição do saldo da Administração Regional

Nas notificações de 2024, verificou-se a reclassificação de três novas entidades no setor das empresas públicas458, passando este setor a contemplar catorze organismos459.

No quadro seguinte evidencia-se a evolução do défice das Administrações Públicas da Região nos últimos três anos460, bem como os respetivos rácios face ao Produto Interno Bruto Regional461.

Quadro X.34 - Défice da Administração Regional

Apesar de se ter assistido a uma expressiva melhoria do saldo das Administrações Públicas da RAM desde 2012, passando-se de um ciclo de elevados défices para um período de superavits, o saldo da Administração Pública Regional, que foi positivo até 2019, passou a deficitário a partir de 2020, atingindo -145,6 milhões de euros em 2022, representando -2,4 % do PIB.

A inexistência de informação sobre o Produto Interno Bruto da RAM em 2023 impede, neste momento, a quantificação da evolução deste rácio.

10.1.2 - Conta geral dos fluxos financeiros do Governo Regional

O quadro seguinte reflete o resultado da Conta do Governo Regional em 2023, na ótica dos fluxos de entrada e de saída de fundos, cuja consistência com os registos da Conta do Tesoureiro do Governo Regional foi aferida no âmbito da verificação externa, cuja síntese consta do ponto 10.1.4. seguinte.

Quadro X.35 - Conta geral dos fluxos financeiros do Governo Regional

O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 60,4 milhões de euros, dos quais 57,1 milhões de euros pertenciam ao “Governo Regional” e 3,3 milhões de euros respeitavam a “Operações extraorçamentais”.

O decréscimo de 28,7 milhões de euros do saldo de tesouraria é explicado, maioritariamente, pela operação de regularização do saldo extraorçamental associado ao Plano de Recuperação e Resiliência.

10.1.3 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Quadro X.36 - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos

Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional463, incluindo os saldos de gerência464, atingiram cerca de 2,2 mil milhões de euros (2,3 mil milhões de euros, em 2022).

A redução do saldo de operações extraorçamentais deveu-se sobretudo às operações de regularização, em “Recursos próprios de terceiros”, de verbas do Plano de Recuperação e Resiliência (16,6 milhões de euros de despesa), realizadas ao abrigo do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2022/M, de 12 de janeiro.

De salientar também o aumento do volume das operações extraorçamentais em função dos empréstimos contratados, na modalidade de conta corrente, no montante total de 58,9 milhões de euros, os quais foram totalmente amortizados no ano económico da sua utilização.

Nota final para assinalar que:

a) A execução da Lei de Meios, em 2023, saldou-se pela afetação de uma receita de 15,2 milhões de euros, e pela realização de despesas no montante de 15,2 milhões de euros (cf. o ponto 2.1.1.1. do Capítulo II - Receita e o ponto 3.1.1.4. do Capítulo III - Despesa);

b) Em 2023, a Administração Pública Regional, por conta do Plano de Recuperação e Resiliência, recebeu465 cerca de 10,1 milhões de euros, tendo sido registados em receita orçamental 24,9 milhões de euros466 e em despesa orçamental 33,4 milhões de euros (cf. o ponto 2.3.1. do Capítulo II - Receita e os pontos 3.1.1.4. e 3.2.1.2. do Capítulo III - Despesa);

c) A utilização pela Administração Regional das medidas especiais previstas na Lei n.º 30/2021, de 31 de maio, foi quase inexistente, havendo apenas a assinalar a comunicação ao Tribunal de Contas (nos termos do n.º 2 do artigo 17.º da mencionada Lei n.º 30/2021) da celebração de um contrato envolvendo o montante de 192 865,00€467.

10.1.4 - Síntese da Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do Governo Regional468

A Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2023 teve em consideração o âmbito descrito no artigo 54.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2023, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento, e ao apuramento sobre se as operações analisadas foram efetuadas de acordo com as regras e normas fixadas.

O trabalho de campo envolveu a análise, por amostragem, da legalidade e regularidade de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na Demonstração de Desempenho Orçamental, tendo-se concluído que:

1 - A Conta do Tesoureiro do Governo Regional do ano de 2023 (n.º 137/2023) encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si.

2 - As receitas totais (cerca de 2,1 mil milhões de euros) observaram um aumento de 34,5 milhões de euros (1,7 %) relativamente a 2022, enquanto os pagamentos totais (2,1 mil milhões de euros), registaram um decréscimo de 79,1 milhões de euros (-3,6 %) face ao período homólogo.

3 - Da análise e conferência efetuadas concluiu-se que os recebimentos, os pagamentos e os saldos, inicial e final, de 2023 se encontram fidedignamente refletidos na Demonstração de Desempenho Orçamental, exceto quanto:

a) À desagregação dos saldos de gerência por fontes de financiamento;

b) À incorreta classificação de uma receita (200 026,34€) no item “R.08.01.99 - Outras receitas correntes”, referente a devolução de verbas não utilizadas pelo Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM, que deveria ter sido classificada no item “R.15.01.01 - Reposições não abatidas nos pagamentos”;

c) Às despesas referentes a indemnizações compensatórias e a subsídios à exploração, que foram registadas tanto no agrupamento “04 - Transferências correntes”, como no “05 - Subsídios”, revelando uma falta de consistência perante encargos com a mesma natureza;

d) À contabilização de receitas e despesas, num total de 225 891 768,56€, em classificações económicas constantes do diploma que aprovou o orçamento regional, mas não previstas no Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro que estabelece os códigos de classificação económica da receita e da despesa;

e) À sobrevalorização dos pagamentos do ano de 2023, no montante de 802 624,84€ relativos a encargos cuja entrada na DROT ocorreu após a data-limite (29/12/2023) definida no n.º 2 do artigo 15.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março.

4 - Permanecem os constrangimentos relacionados com os pagamentos através de contas bancárias junto da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E. P. E. que complexificam significativamente a revisão e o controlo das operações, nomeadamente por entidades externas.

5 - Apesar das melhorias instrutórias dos procedimentos, considera-se que não foi dado pleno acatamento à recomendação formulada à Secretaria Regional das Finanças no Relatório n.º 12/2022-VEC/SRMTC, de 2 de dezembro, e reiterada no Relatório n.º 10/2023-VEC/SRMTC, de 30 de dezembro, que visava o “[...] estrito cumprimento das normas orçamentais sobre a utilização de saldos bancários e de tesouraria, incluindo os consignados (caso a lei o permita), o que implica, em momento anterior ao das operações executadas nesse âmbito, a fundamentação concreta e a comprovação expressa do preenchimento dos requisitos legais exigidos.”.

No contexto da matéria exposta no Relatório e sintetizada nas Conclusões, o Tribunal de Contas recomendou ao Secretário Regional das Finanças:

1 - O estrito cumprimento das normas orçamentais sobre a utilização de saldos bancários e de tesouraria, incluindo os consignados (caso a lei o permita), o que implica, em momento anterior ao das operações executadas nesse âmbito, a fundamentação concreta e a comprovação expressa do preenchimento dos requisitos legais exigidos (recomendação reiterada).

2 - Que diligencie pela apresentação ao Ministro das Finanças de uma proposta de regularização legislativa das classificações económicas da receita e da despesa em uso pela RAM, atenta a faculdade prevista no artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.

10.2 - A implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)

A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da Administração Pública Regional iniciou-se em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública por todos os Serviços do Governo Regional e com a implementação do sistema de informação contabilístico “GeRFiP - Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado”. Paralelamente à implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública na Administração Regional Direta, verificou-se a adoção do “SIGORAM - Sistema de Informação de Gestão Orçamental da RAM” por todos os serviços da Administração Pública Regional.

Em 2015 foi aprovado um novo normativo contabilístico, o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), através do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, com o objetivo de colmatar as lacunas da contabilidade pública existente, que se encontrava desatualizada, fragmentada e inconsistente, e de dotar as entidades da Administração Pública de um sistema orçamental e financeiro mais eficiente, nomeadamente no processo de consolidação das contas públicas, e mais convergente com os sistemas adotados a nível internacional469.

Em 2018, o artigo 69.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro, veio determinar a obrigatoriedade de adoção, divulgação e preparação dos sistemas (informáticos de contabilidade)470 para a aplicação do SNC-AP, bem como de utilização, por todas as entidades integradas no setor da Administração Pública Regional em contas nacionais, de sistemas informáticos de contabilidade devidamente certificados e capazes de integração central de informação contabilística471.

A partir de 2019, o Orçamento da RAM tornou imperativa a utilização do SNC-AP em todos os serviços pertencentes ao universo da Administração Pública Regional, em contas nacionais, sendo que em 2021 também se tornou obrigatória a submissão das demonstrações financeiras na plataforma do Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas (S3CP).

Ora, o SNC-AP é constituído por três subsistemas de contabilidade: orçamental, financeira e de gestão472. Em particular, as demonstrações financeiras e as demonstrações de relato orçamental encontram-se definidas, respetivamente, na “NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras” e na “NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental”, enquanto o subsistema da contabilidade de gestão se encontra regulamentado na “NCP 27 - Contabilidade de Gestão”.

As demonstrações financeiras, individuais ou consolidadas, compreendem473 o balanço, a demonstração dos resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido, a demonstração de fluxos de caixa e o anexo às demonstrações financeiras.

Por sua vez, as demonstrações de relato orçamental incluem474 a demonstração do desempenho orçamental (separada e consolidada), a demonstração de execução orçamental da receita, a demonstração de execução orçamental da despesa, a demonstração da execução do Plano Plurianual de Investimentos, o anexo às demonstrações orçamentais e a demonstração consolidada de direitos e obrigações por natureza.

Adicionalmente, o SNC-AP define dois perímetros de consolidação475:

a) Orçamental - que inclui todas as entidades do perímetro do Orçamento da RAM, nomeadamente “Serviços Integrados”, “Serviços e Fundos Autónomos”, e “Entidades Públicas Reclassificadas”;

b) Financeira - que inclui todas as entidades do perímetro do Orçamento da RAM e as entidades controladas pela Administração Pública Regional (no âmbito da NCP 22), designadamente as empresas públicas que não tenham sido reclassificadas pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. no setor das Administrações Públicas.

Em 2023, as principais ações desenvolvidas em matéria de Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas foram as seguintes:

a) A segunda fase476 do projeto da Reforma das Finanças Públicas da Região Autónoma da Madeira477, iniciada em março de 2023 e com conclusão prevista para dezembro de 2024, que conta com a parceria da Região Autónoma dos Açores e tem como principais objetivos a partilha de conhecimentos e boas-práticas, a melhoria contínua do processo de recolha e tratamento de dados orçamentais e financeiros, e a definição dos procedimentos para a elaboração do processo de consolidação de contas da RAM478 em conformidade com as regras atuais definidas pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental;

b) A emissão da Circular n.º 09/SNC-AP/2023, de 4 de outubro, sobre a contabilização de subsídios recebidos; e

c) A publicação da Circular n.º 10/SNC-AP/2023, de 19 de dezembro, que transmite as instruções relativas às operações de encerramento de âmbito financeiro referentes à prestação de contas de 2023.

A Conta da RAM apresentou o balanço, a demonstração de resultados por natureza, a demonstração das alterações no património líquido e a demonstração dos fluxos de caixa do Governo Regional (Serviços simples e integrados). Apesar do anexo às demonstrações financeiras não ter sido apresentado neste âmbito, esse documento e, bem assim, as demonstrações orçamentais previstas em sede de SNC-AP, foram enviados ao Tribunal conjuntamente com a prestação de contas do Tesoureiro do Governo Regional relativa a 2023479.

Para cada Serviço e Fundo Autónomo e Entidade Pública Reclassificada foram publicados o balanço e a demonstração de resultados480, mas tal não sucedeu com as restantes demonstrações financeiras.

Pelo segundo ano consecutivo, todas as entidades públicas que integram o perímetro de consolidação da Administração Pública Regional efetuaram a prestação das contas no referencial contabilístico do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas.

Nas contas do subsetor do Governo Regional, a RAM aplicou o Método da Equivalência Patrimonial481 para as entidades sujeitas ao seu controlo482 que compõem o perímetro de consolidação financeira da RAM; porém, ainda não existe uma conta consolidada da Administração Pública Regional na ótica financeira.

Não obstante os progressos verificados na implementação do SNC-AP, a Conta da RAM ainda não contempla as divulgações exigidas pela “NCP 27 - Contabilidade de Gestão”. Embora apresente informação sobre a execução orçamental e financeira, carece ainda de informação analítica sobre os custos de cada bem, serviço ou atividade final e, sempre que se justifique, sobre os respetivos rendimentos e resultados, de acordo com o previsto na referida norma483. O cumprimento deste normativo proporcionará, aos responsáveis do Governo, o acompanhamento das operações e de tomada de decisões sobre o futuro e, aos utilizadores externos, sejam entidades fiscalizadoras ou o público em geral, aferir sobre o desempenho das atividades e, consequentemente, da ação governativa.

Quanto ao conteúdo do balanço e da demonstração de resultados do Governo Regional, este Tribunal infere o seguinte:

a) O balanço totalizava, a 31 de dezembro de 2023, 5,1 mil milhões de euros, mais 2,8 % comparativamente a 2022484 (+138,8 milhões de euros), com um património líquido de 228,1 milhões de euros e um passivo de 4,9 mil milhões de euros (que aumentou 189 milhões de euros ou 4 %). Por sua vez, os resultados líquidos do exercício485 ascenderam a -55 milhões de euros;

b) Foram efetuadas várias reexpressões de montantes, a 31 de dezembro de 2022486, salientando-se os acertos: (i) nos “Ativos fixos tangíveis”, no montante global líquido de -144,1 milhões de euros, devido, maioritariamente, ao desreconhecimento de imobilizado relevado em duplicado; e (ii) nos “Outros ativos financeiros”, no valor de -76,0 milhões de euros, pelo incorreto reconhecimento da cobertura de prejuízos de empréstimos concedidos;

c) É possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no balanço estão em conformidade com a Conta Geral dos Fluxos Financeiros do Governo Regional487.

Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se emite uma opinião sobre a conformidade da apresentação da posição financeira da Região Autónoma da Madeira e do resultado das suas operações.

Continuam a merecer destaque positivo os passos que estão a ser dados para a implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, inclusivamente em sede de consolidação de contas488, pese embora se assinale, a par de alguma inércia a nível nacional nesta matéria, o facto de subsistirem importantes questões regionais por resolver, designadamente quanto: (i) à inexistência da Conta da RAM consolidada em termos financeiros^; (ii) ao completo reconhecimento do património imóvel, na medida em que o processo de inventariação e registo dos bens imóveis da Região não se encontra concluído489; e (iii) ao registo integral do património móvel, em que as deficiências detetadas no inventário do mesmo490 colocam em causa a fiabilidade da correspondente rubrica do balanço.

Ao longo dos próximos anos, à medida da evolução legislativa que se vier a verificar e das acrescidas exigências de confiança nas demonstrações financeiras, serão desencadeadas pela SRMTC ações de acompanhamento tendentes a apreciar o grau de implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas e a qualidade da informação contabilística disponibilizada.

10.3 - Conclusões

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:

1 - A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,1 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada se fixou nos 2,0 mil milhões de euros. Observando-se, face ao ano anterior, uma redução de 7,3 % da receita e de 6,9 % na despesa (cf. o ponto 10.1.1.).

2 - Em 2023 foi cumprido o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM491 (critério da contabilidade pública), resultando da execução da Administração Pública Regional um saldo primário positivo de 168,2 milhões de euros, o que evidencia uma melhoria de 202,6 milhões de euros face a 2022 (cf. o ponto 10.1.1.).

3 - Na ótica da contabilidade nacional (critério utilizado pela União Europeia), e de acordo com a notificação de outubro de 2024, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a Conta da Administração Regional em 2023 evidenciou um saldo positivo de 24,6 milhões de euros (cf. o ponto 10.1.1.).

4 - Continuam a merecer destaque os passos que estão a ser dados para a implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, inclusivamente em sede de consolidação de contas, pese embora se assinale, a par de alguma inércia a nível nacional nesta matéria, o facto de subsistirem importantes questões regionais por resolver (cf. o ponto 10.2.).

10.4 - Recomendações

10.4.1 - Recomendações de anos anteriores

Em virtude da suspensão492, em 2023, da aplicação do critério de equilíbrio fixado no artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), não se aferiu o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento da regra definida naquele artigo.

CAPÍTULO XI

CONTROLO INTERNO

À semelhança dos anos precedentes493, o Relatório da Conta da RAM de 2023494 incluiu informação relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional495, com ênfase para os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento da Região desenvolvidos pela Secretaria Regional das Finanças496, através: (i) da Direção Regional do Orçamento e Tesouro; (ii) da Inspeção Regional de Finanças, em matéria de controlo da legalidade e regularidade das despesas públicas, e da auditoria financeira, administrativa e de gestão, respetivamente; e (iii) do Instituto de Desenvolvimento Regional, no tocante à gestão dos fundos comunitários e aos controlos realizados.

Em observância do princípio do contraditório, consagrado no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional das Finanças, tendo as alegações produzidas497 sido analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.

Atenta a função determinante que desempenham na articulação com a Secretaria Regional das Finanças, nas matérias de âmbito contabilístico, orçamental, financeiro e patrimonial, o Relatório dá igualmente projeção às Unidades de Gestão e à sua atividade no período considerado, sublinhando a sua importância “[...] para a salvaguarda da qualidade e fiabilidade da informação orçamental e financeira necessária ao controlo orçamental e financeiro exercido [...]” por aquela Secretaria498.

Prevista no contexto da organização e funcionamento do XIII Governo Regional da Madeira, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2021/M, de 27 de agosto499, regista-se que a exigência de a estrutura interna dos departamentos regionais criados compreender “[...] um serviço que assegur[ass]e o desenvolvimento das atribuições cometidas às Unidades de Gestão [...]” (artigo 14.º, n.º 3), foi mantida e reforçada no Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2023/M, de 10 de novembro, que aprovou a organização e funcionamento do XIV Governo Regional da Madeira. Nele foi consagrada expressamente a obrigação de todos os departamentos regionais as incluírem na sua estrutura organizativa, integrando nelas o serviço responsável pela “[...] área da contabilidade” (cf. o artigo 12.º, n.º 3).

Segundo o Relatório da Conta da RAM, em 2023 foi dada continuidade à implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, correspondendo esse exercício económico ao segundo ano consecutivo em que o subsetor do Governo Regional e todos os demais serviços da Administração Pública Regional prestaram contas no novo referencial contabilístico500, o que o Tribunal de Contas naturalmente reconhece como positivo.

O atraso na definição a nível nacional, por parte da Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UniLEO), de “[...] um Manual onde estejam plasmadas as instruções e metodologia [...]” para a preparação das demonstrações consolidadas das administrações públicas, aliado ao facto de a reforma da gestão das finanças públicas na Região Autónoma da Madeira ainda não estar terminada, continuaram, no entanto, a inviabilizar a apresentação da “[...] totalidade da Conta da Região Autónoma da Madeira consolidada em termos financeiros [...]”501.

Neste particular, o Relatório da Conta assinalou que está em curso “[a] segunda fase do Projeto de Reforma da Gestão das Finanças Públicas 502-503 [...] concretizada em parceria com a Região Autónoma dos Açores [...]”, que se direciona essencialmente “[...] à partilha de conhecimentos e boas-práticas, defendida pela Comissão Europeia e pelas Regiões Autónomas, enquanto principais beneficiários deste instrumento de apoio aos Estados-membros da UE [...]”, com o objetivo de “[...] recolher dados, analisar e fornecer informações credíveis, fiáveis e atempadas, criando [...] as condições necessárias para a implementação de instrumentos de previsão e acompanhamento das finanças públicas e, consequentemente, para a melhoria dos serviços prestados aos cidadãos e às empresas.” 504.

Atualizando o ponto da situação, foi também adiantado que a Região já dispõe de “[...] uma versão do Manual de Consolidação das Contas da Administração Pública Regional na ótica financeira elaborado em parceria com os consultores providenciados para o efeito pela União Europeia [...]” no âmbito do referenciado Projeto, “[...] cuja plena implementação se encontra dependente da revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM.”505^-506-507.

Embora a referida revisão legislativa não se encontre ainda concluída, a Secretaria Regional das Finanças sustentou, no exercício do contraditório, que “[...] os serviços da Administração Pública Regional têm-se pautado pelo acompanhamento dos processos inerentes à reforma do processo orçamental preconizados na nova Lei de Enquadramento Orçamental do Estado, mas que carece de formalização para a Consolidação de Contas poder ocorrer de forma efetiva [...]”, voltando a frisar508 que “[...] o adiamento contínuo da aplicação do novo referencial contabilístico ao todo nacional não oferece um quadro estabilizador para a sua operacionalização a nível regional.”.

Sem desvalorizar que, no período em análise, a Região continuou a registar progressos ao nível da implementação da reforma da gestão das finanças públicas na Região, a factualidade exposta evidencia que esta ainda não se encontra concluída. Por conseguinte, o Tribunal não pode ainda dar como acolhida a recomendação formulada nos anteriores Pareceres para que o Governo Regional implemente um sistema de informação que permita a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional.

11.1 - Direção Regional do Orçamento e Tesouro

Ao nível da estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira, a Direção Regional do Orçamento e Tesouro dispunha de um elenco de atribuições509 que conferem à sua atuação um caráter transversal a todas as entidades integradas no perímetro da Administração Pública Regional, nomeadamente, no domínio: (i) do controlo da legalidade e da regularidade e economia das despesas públicas, (ii) da uniformização de procedimentos, metodologias, acompanhamento, controlo e análise da execução orçamental e (iii) do reporte de informação a diversas entidades nacionais e regionais. Em linha com os anos anteriores, o Relatório da Conta destacou as principais áreas da sua intervenção em 2023510.

11.2 - Inspeção Regional de Finanças

Em observância do dever especial de colaboração com o Tribunal de Contas ínsito ao artigo 12.º, n.º 2, alínea b), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e que impende sobre os órgãos de controlo interno, a Inspeção Regional de Finanças, em 2023, remeteu dois relatórios de auditoria, a saber, o Relatório Final n.º 8/IRF/2022 - “Auditoria ao Cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso à Escola Básica e Secundária da Ponta do Sol” e o Relatório Final n.º 3/IRF/2023 - “Auditoria à integração e utilização do saldo de gerência de 2019 na Câmara Municipal do Funchal”511.

11.3 - Instituto de Desenvolvimento Regional

Em 2023, o Instituto de Desenvolvimento Regional realizou dezasseis ações de controlo no âmbito do Programa Madeira 14-20 (das quais seis no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e dez no âmbito do Fundo Social Europeu), nove no domínio do PO SEUR e dez no domínio do MAC 2014-2020.

11.4 - Conclusões

51 - Pelo segundo ano consecutivo, todos os Serviços da Administração Pública Regional prestaram as contas com base no Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (cf. o ponto 11.).

52 - No período em apreciação a Região continuava a não dispor de um sistema de informação que possibilite a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, lacuna que se pretende ser ultrapassada com a conclusão do Projeto de Reforma da Gestão Financeira Pública, em curso, e com a resolução dos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (cf. o ponto 11.).

11.5 - Recomendações

11.5.1 - Acatamento ou implementação de recomendações de anos anteriores

Apesar das melhorias, continuou por concretizar, em 2023, a recomendação, formulada nos Pareceres anteriores, sobre a implementação de um sistema integrado de informação financeira pública e de consolidação das contas das entidades que integram o perímetro da Administração Pública Regional.

1 Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87 -B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro, 20/2015, de 9 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2020, de 31 de março, 27-A/2020, de 24 de julho, 12/2022, de 27 de junho, e 56/2023, de 6 de outubro.

2 De acordo com o artigo 24.º, n.º 3, deste diploma a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cf. ainda o artigo 38.º, alínea b), do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho].

3 Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita [cf. ainda o artigo 69.º, alínea o), do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira].

4 Sobre o Tribunal de Contas de Portugal, cf. o Acórdão n.º 787/2023 do Tribunal Constitucional: “…este enquadramento dado ao Tribunal de Contas pelo legislador constituinte reflete uma opção político-constitucional a favor da adoção de um sistema jurisdicional, por contraponto aos outros dois sistemas possíveis - o sistema de Auditor-Geral ou o sistema misto Tribunal de Contas/Auditor-Geral” (sic); “...Assim, ao exercer as suas competências de controlo financeiro e avaliação da boa gestão dos dinheiros públicos, o Tribunal de Contas não está a atuar fora do âmbito jurisdicional com que o legislador constituinte o desenhou, pois é opção da Constituição erigir o controlo da gestão das verbas públicas (nas várias vertentes, avaliação da legalidade, da boa gestão e da responsabilidade financeira) numa verdadeira jurisdição financeira e em atribuir o exercício desta a um Tribunal independente - o Tribunal de Contas” (sic); “Ao contrário do que o recorrente alega, quando considera que, no caso sub judice o Tribunal de Contas não atuou nas suas vestes de órgão jurisdicional, mas antes como entidade suprema de controlo administrativo [...], o Tribunal de Contas não tem uma natureza híbrida (jurisdicional e administrativa), porquanto em qualquer das suas vertentes de competência material, o Tribunal de Contas é sempre um verdadeiro Tribunal” (sic).

5 Cfr. o artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC.

6 Nos termos instituídos pelo artigo 29.º, n.º 3, da LOPTC, a sessão do Coletivo especial conta ainda com a presença do Ministério Público.

7 Cfr. o relatório “World Economic Outlook” do Fundo Monetário Internacional, de abril de 2024.

8 Cfr. as decisões do Conselho do Banco Central Europeu de 02/02/2023, de 16/03/2023, de 04/05/2023, de 15/06/2023, de 27/07/2023 e de 14/09/2023.

9 Cfr. o relatório “World Economic Outlook” do Fundo Monetário Internacional, de abril de 2024.

10 De acordo com os dados do Instituto Nacional de Estatística constantes do Destaque de 17/12/2024 relativo às Contas Regionais (base 2021).

11 Cfr. o “Boletim Económico” do Banco de Portugal, de março de 2024.

12 De acordo com os dados do Instituto Nacional de Estatística constantes do Destaque de 17/12/2024 relativo às Contas Regionais (base 2021).

13 Cfr. o “Boletim Trimestral de Estatística, 4.º Trimestre de 2023” da Direção Regional de Estatística da Madeira.

14 Tendo por referência o Orçamento Inicial correspondente, aqueles saldos eram positivos (respetivamente, em +14,6 e +30,6 milhões de euros).

15 Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

16 Segundo o consignado no artigo 24.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a Assembleia Legislativa da Madeira pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.

17 A aferição da recomendação atinente ao cumprimento do critério de equilíbrio orçamental e do limite à divida regional definido na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (artigos 16.º e 40.º) não foi realizada no presente Parecer e Relatório, atenta renovação em 2023 da suspensão dos normativos em causa.

18 Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

19 Segundo o qual “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

20 Para o cálculo do saldo primário o Tribunal utilizou o critério definido no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM que manda excluir apenas os “juros da dívida pública”, conforme os valores evidenciados no quadro. Este critério foi adotado no “Quadro 13 - Cumprimento do disposto no n.º 2 do [artigo] 4.º da Lei n.º 28/92 de 1 de setembro” do Relatório da Conta da RAM, mas não no “Quadro 4 - Conta Consolidada da Região Autónoma da Madeira - 2023” do mesmo documento, onde foram deduzidos os “juros e outros encargos”, no valor de 125,7 milhões para o Governo Regional e de 8,5 milhões de euros para os Serviços e Fundos Autónomos, originando saldos primários (de 175,1 e 1,4 milhões de euros) superiores aos apurados pelo Tribunal em 8,1 e 0,2 milhões de euros, respetivamente.

21 Segundo o qual:

“1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 /prct. da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo.”

22 Cfr. o artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro.

23 Corresponde ao montante constante da Conta da RAM de 2023, o qual não se conseguiu calcular por insuficiência da informação prestada pela Secretaria Regional das Finanças.

24 Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro, 20/2015, de 9 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2020, de 31 de março, 27-A/2020, de 24 de julho, 12/2022, de 27 de junho, e 56/2023, de 6 de outubro.

25 Lei n.º 28/92, de 1 de setembro, alterada pelas Leis n.os 30-C/92, de 28 de dezembro, e 53/93, de 30 de julho.

26 Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro.

27 Corrigida pelas Declarações de Retificação n.os 1-A/2023, de 3 de janeiro, e 7/2023, de 15 de fevereiro.

28 Cfr. a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (artigos 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º e 44.º).

29 Alterada pelas Leis n.os 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril.

30 Face à profundidade e complexidade de implementação das alterações corporizadas na atual Lei de Enquadramento Orçamental, a transição para a quadro normativo a que veio dar forma tem sido progressiva.

Nesse contexto anota-se que: (i) a produção de efeitos dos artigos 20.º a 76.º apenas teve início a partir de 1 de abril de 2020; (ii) a conclusão da criação e implementação da Entidade Contabilística Estado foi projetada para 2023; (iii) a certificação da Conta Geral do Estado pelo Tribunal de Contas, prevista no artigo 66.º, n.º 6, foi calendarizada para o Orçamento do Estado desse exercício; e (iv) a entrada em vigor das normas sobre programação orçamental a continuar suspensa sine die, como decorre dos artigos 8.º, n.º 2, e 5.º, n.os 3, 7 e 8, do diploma preambular.

31 Sem prejuízo do reconhecimento da renovação, em 2023, da suspensão da aplicação destes dois últimos artigos pela Lei do Orçamento do Estado desse ano.

32 Através do ofício n.º SRF/16525/2024, de 21 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

33 Cfr. o ofício n.º SRF/11984/2024, de 6 de setembro.

34 Enquadrada na componente 3 - Diagnóstico para apresentação de uma proposta para a nova Lei de Enquadramento Orçamental para a Madeira e Açores daquele projeto.

35 Conforme informação já veiculada em sede de Parecer sobre a Conta da Região de 2022.

36 Segundo os dados prestados, nesse âmbito realizaram-se “(...) dez reuniões de trabalho e dois workshops online”.

37 Uma vez mais, replicando os elementos fornecidos no âmbito do Parecer sobre a Conta da Região de 2022.

38 Cfr., no primeiro diploma, o artigo 82.º, e, no segundo, o artigo 68.º

39 Que dispõe o seguinte:

“1 -Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo.”.

40 Segundo o qual:

“1 -O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite.”.

41 Em resultado da dissipação temporal dos efeitos da pandemia, a Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2024, não contemplou a renovação do efeito suspensivo daquelas duas normas, cuja vigência foi assim retomada nesse exercício.

42 Na reunião realizada em 30 de janeiro de 2018, da qual foi lavrada a Ata n.º 12, cuja versão definitiva e assinada foi remetida pelo Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras à Região, através do e-mail de 20 de agosto de 2019, conforme consta do ofício n.º VP/13661/2019, de 26 de agosto de 2019.

43 Cfr. os e-mails do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras que acomodaram o envio das referidas atas, remetidos em 11 de dezembro de 2023 e registados na Assembleia Legislativa da Madeira na mesma data, sob os n.os 0370 P.º 6.1/P e 0371 P.º 6.1/P.

44 Publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 203, 5.º Suplemento, da mesma data.

45 Através do ofício n.º 810, de 14 de novembro de 2022, da Presidência do Governo Regional, a que foi atribuído o registo de entrada na Assembleia Legislativa da Madeira n.º 3903 P.º 3.1/P, de 15 de novembro de 2022.

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e pela Lei n.º 12/2000, de 21 de junho (Estatuto Político-Administrativo da RAM), compete à Assembleia Legislativa da Madeira, no exercício de funções políticas, “aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada Secretaria Regional”.

46 Sobre esta matéria, ver, nomeadamente, os Pareceres sobre a Conta da RAM dos anos 2010 a 2022.

47 Conforme consta da documentação anexa ao ofício n.º 0125, P.º 6.1/P, de 18 de julho de 2024, da Assembleia Legislativa da Madeira.

48 A saber, 181 235 924€, nos termos do artigo 48.º, e 45 308 981€, nos termos do artigo 49.º, ambos da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, montantes esses passíveis de alteração caso ocorram ajustamentos resultantes da atualização dos dados relativos ao Produto Interno Bruto Regional, conforme o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (artigo 45.º, n.º 4).

Segundo o definido no artigo 45.º, n.º 3, da Lei do Orçamento do Estado, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as Regiões Autónomas, as transferências previstas nos n.os 1 e 2 incluíam todas as verbas devidas até ao final de 2023, por acertos de transferências decorrentes da aplicação dos artigos 48.º e 49.º da citada Lei Orgânica.

49 Corrigido nos termos da Declaração de Retificação n.º 1-A/2023, de 3 de janeiro.

50 Valor globalmente superior ao inscrito no Orçamento do Estado para 2022, aprovado pela Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, quantificado em 230 539 352€.

51 De acordo com o preconizado neste inciso, excluindo os empréstimos contraídos e a dívida emitida em 2020 e em 2021, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 77.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março (aditado pela Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho), e no n.º 5 do artigo 81.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos com a comparticipação dos FEEI ou fundos europeus equivalentes no âmbito da programação financeira plurianual para 2021-2027, ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no Orçamento da União Europeia, o valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, e o valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento do investimento em soluções habitacionais promovidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 37/2018, de 4 de junho, a realizar até 25 de abril de 2024, não deviam ser considerados para efeitos da dívida total da RAM, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e desde que a referida dívida total não ultrapassasse 50 % do produto interno bruto regional relativo ao último ano divulgado pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P.

52 O regime de excecionalidade definido nesta norma compreendeu a possibilidade de a Região contrair dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em atraso, até ao limite de 75 000 000€ mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.

53 Aplicando-se a Lei n.º 112/97, de 16 de setembro, na sua redação atual, com as necessárias adaptações, tendo em conta a finalidade das garantias a prestar.

54 Inserida no artigo 63.º, n.º 1.

55 Alterado pelo Decreto-Lei n.º 54/2023, de 14 de julho, corrigido pela Declaração de Retificação n.º 18/2023, de 16 de agosto.

56 Em consonância com o preceituado no artigo 53.º, n.º 2, da atual Lei de Enquadramento Orçamental, compete ao Governo aprovar “[...] por decreto-lei, as normas de execução do Orçamento do Estado [...]”.

57 Momento que dita a abertura do processo orçamental.

58 No Parecer sobre a Conta da Região de 2017, para onde se remete, foi traçado o enquadramento legal desta matéria, tendo por referência o disposto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

59 Inicialmente omisso, o quadro para o qual remete o artigo 83.º do diploma orçamental foi posteriormente publicado ao abrigo da Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro.

60 Cfr. o ponto 2.3 do mencionado documento.

61 Como ficou assinalado no Parecer sobre a Conta da Região de 2022.

62 Inicialmente aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28-A/2021/M, de 30 de dezembro, que incorporou o Orçamento da Região para 2022.

63 Cfr. o ponto 4.2 do Relatório da Conta da Região de 2023.

64 Concretamente, até ao dia 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita, como institui o artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

65 Sobre a tempestividade da aprovação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental, remete-se igualmente para os resultados da “Auditoria ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental aprovado pela ALM”, constantes do Relatório n.º 01/2020-FS/SRMTC.

66 Que constitui, de acordo com o artigo 15.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, o órgão de consulta do Ministro das Finanças, criado para assegurar a coordenação entre as Finanças das Regiões Autónomas e as do Estado. Compete-lhe, nomeadamente, analisar e emitir parecer sobre os pressupostos relativos às estimativas das receitas fiscais a considerar nos orçamentos das regiões autónomas e apreciar as perspetivas macroeconómicas subjacentes aos quadros plurianuais de programação plurianual que devem enquadrar a elaboração dos orçamentos regionais, como emerge do n.º 6 do inciso referido e do artigo 17.º, n.º 2, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

67 De acordo com a ata da aludida reunião do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, foi nessa data emitido “parecer favorável sobre os pressupostos relativos às estimativas das receitas fiscais consideradas no Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2023, em virtude de não se identificarem riscos significativos”.

68 Cfr. a documentação remetida em anexo ao ofício n.º 0125, P.º 6.1/P, de 18 de julho de 2024, da Assembleia Legislativa da Madeira.

69 Assim como no igualmente intempestivo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2023/M, de 9 de janeiro.

70 Nesse sentido, vide igualmente a Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto, cujo artigo 35.º, n.º 1, alínea a), faz referência ao “limite da despesa total”. Embora a aplicação deste dispositivo se encontre suspensa “até 2025 [...] aplicando-se até esse ano o regime definido [na disposição transitória ínsita no artigo 5.º da Lei n.º 41/2020]”, o conteúdo desta disposição transitória também alude à despesa total.

71 Vide igualmente o artigo 35.º, n.º 1, alínea c), da atual Lei de Enquadramento Orçamental, que estabelece que “o quadro plurianual das despesas públicas [...] define para o respetivo período de programação [...] [a]s projeções de receitas, por fonte de financiamento”. Não obstante a aplicação deste dispositivo estar suspensa “até 2025 [...] aplicando-se até esse ano o regime definido [na disposição transitória ínsita no artigo 5.º da Lei n.º 41/2020]”, como já se referiu, o conteúdo desta disposição transitória também alude às “projeções de receitas, por fonte de financiamento”.

72 O Orçamento aprovado espelha a estrutura orgânica do XIII Governo Regional, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2021/M, de 27 de agosto, posteriormente alterado pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 10/2021/M, de 3 de novembro, 16/2021/M, de 20 de dezembro, e 1/2023/M, de 6 de janeiro.

73 Mais um que no ano transato, em resultado da inclusão neste subsetor da Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira.

74 Embora sem impacto orçamental em 2023, de acordo com a lista das entidades que integravam o Setor Institucional das Administrações Públicas em 2023 (publicada pelo Instituto Nacional de Estatística em março de 2024), passaram a fazer parte do universo das entidades públicas reclassificadas da Região Autónoma da Madeira: (i) a TIIM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A.; (ii) a HF - Horários do Funchal Transportes Públicos, S. A., e (iii) a Invest - Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento.

75 Cfr. o artigo 46.º, remetendo-se o tratamento deste assunto para o Capítulo II.

76 O diploma orçamental só foi alvo de uma modificação, através da Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro, que concretizou a publicitação do anexo que inclui o Quadro Plurianual de Programação Orçamental 2023-2026, referido no artigo 83.º e omisso na publicação inicial.

77 Como data-limite foi fixado o último dia útil de fevereiro de 2024, quando no diploma orçamental de 2022 esse prazo se estendia até 10 de abril de 2023.

78 Contemplado no Capítulo X, onde, à semelhança do diploma orçamental precedente, foram incluídas, entre outras, disposições relativas a trabalhadores do setor público, a medidas de incentivo à modernização administrativa, à aquisição de serviços e ao Setor Empresarial da RAM.

79 Cfr., nomeadamente, os artigos 47.º (Determinação do posicionamento remuneratório em procedimento concursal) e 52.º (Medidas de equilíbrio orçamental na administração pública regional).

80 Cfr. os artigos 62.º (Encargos com contratos de aquisição de serviços) e 63.º (Contratos de prestação de serviços celebrados com pessoas singulares).

81 No Parecer sobre a Conta da RAM de 2017, o Tribunal observou que, em abstrato, a utilização excecional de saldos consignados nos termos acima traçados é suscetível de ofender os princípios e regras orçamentais que regulam o processo e a execução orçamental, consagradas no artigo 105.º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 6.º, 7.º, 8.º e 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, com implicações jurídico-financeiras no quadro da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

As concretas utilizações desta norma foram apreciadas nos Relatórios n.º 12/2022-VEC/SRMTC, de 2 de dezembro e n.º 10/2023-VEC/SRMTC, de 30 de novembro.

82 Cfr. o artigo 28.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março, que aprovou as normas de execução do Orçamento da Região de 2023.

83 A aditar à exigência de obtenção de autorização prévia pelo membro do governo com a tutela das finanças.

84 Mormente, a perda de metade do respetivo capital social.

85 Acrescendo a este valor “[...] os montantes dos saldos previstos e não utilizados até ao final do ano económico [...]” (artigo 7.º, n.º 2).

86 Designadamente, sobre (i) a assunção de despesa, para além do aspeto referido na alínea f) supra (artigos 27.º a 33.º); (ii) os incentivos à mobilidade elétrica (artigo 71.º); (iii) o complemento regional para idosos (artigo 72.º); (iv) a prossecução dos objetivos constantes da Estratégia Regional de Promoção da Alimentação Saudável e Segura (artigo 90.º); (v) a contratação de seguros (artigo 101.º); (vi) a distribuição das verbas dos jogos sociais (artigo 70.º); (vii) a tarifa social reduzida no gás engarrafado (artigo 77.º); (viii) a eficiência energética (artigos 78.º e 88.º); (ix) o incentivo ao abate de viaturas (artigo 79.º); (x) a cobrança de taxas pela utilização das infraestruturas portuárias da RAM (artigo 82.º); (xi) o plano de contingência do Aeroporto Internacional da Madeira (artigo 96.º); e (xii) a defesa do produtor e pescador regional (artigo 98.º).

87 Salienta-se ainda a introdução de normas avulsas sobre novas matérias, como as que vieram: (i) estabelecer o acesso gratuito dos estudantes dos vários graus de ensino aos museus e monumentos tutelados pela Administração Regional (artigo 84.º); conceder autorização ao Governo Regional para (ii) criar um plano regional de combate a roedores (artigo 86.º), assim como para (iii) regulamentar os trâmites aplicáveis ao Sistema de Abastecimento de Gasóleo à Agricultura da Região Autónoma da Madeira (artigo 100.º); e ainda (iv) promover a dinamização, pelo executivo regional, de um programa de cedência de plantas autóctones (artigo 99.º).

88 Adapta à Região Autónoma da Madeira o Código dos Contratos Públicos.

89 Adapta à Administração Regional Autónoma da Madeira a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e altera o Decreto Regulamentar Regional n.º 10/2013/M, de 28 de junho, que regulamenta a Bolsa de Emprego Público da Madeira.

90 Institui na Região Autónoma da Madeira um regime excecional e transitório de liberação e de redução da caução em contratos celebrados ou a celebrar, com contraentes públicos, até 31 de dezembro de 2016.

91 Segundo o qual não basta que o Orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas (cf. o n.º 1), exigindo-se, no respetivo n.º 2, que “[a]s receitas efetivas têm de ser, pelo menos iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir.”.

92 Inclui todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros da dívida pública (cf. o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro).

93 Assentando a análise no Orçamento Inicial, o saldo primário era positivo em 14,6 milhões de euros (cf. os pontos “2.5.1 Saldo na Ótica da Contabilidade Pública” e “2.5.2 Regras Orçamentais”, do Relatório do Orçamento da Região).

94 O Orçamento Final Consolidado da Administração Pública Regional, remetido pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, identifica diferenças de consolidação, nas Receitas Correntes e Receitas de Capital Consolidadas, não sendo por isso possível confirmar a fiabilidade das referidas receitas e consequentemente da receita efetiva consolidada.

95 Em que estes valores eram de -289,0 e -293,1 milhões de euros, respetivamente.

96 Cfr. o artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022 de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2023.

97 Segundo o preconizado no artigo 32.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2022/M, de 29 de agosto, que estabeleceu as normas de execução aplicáveis ao Orçamento da RAM de 2022. Este diploma manteve a sua vigência até à entrada em vigor do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março.

Foram, ainda, emitidas as Circulares da Direção Regional do Orçamento e Tesouro n.os: (i) 06/ORÇ/2022, de 2 de agosto (Instruções para a preparação do Orçamento da RAM para 2023) e respetiva 1.ª Alteração, de 25 de agosto; (ii) 01/ORÇ/2023, de 22 de março (Execução do Orçamento da Região para 2023); (iii) 2/ORÇ/2023, de 3 de janeiro (Registo dos compromissos e cálculo dos fundos disponíveis); (iv) 06/ORÇ/2023, de 11 de dezembro (Operações de encerramento e de transição de ano económico); e (v) 02/ORÇ/2024, de 7 de fevereiro (Instruções genéricas para a elaboração da Conta da RAM de 2023).

98 Este artigo manteve o prazo geral de reposição, nos cofres da Tesouraria do Governo Regional, dos saldos de gerência de receitas próprias, na posse dos institutos públicos e serviços e fundos autónomos, fixado no diploma de execução orçamental de 2022, remetendo o seu termo para o último dia útil de fevereiro de 2023 (n.º 2).

99 No artigo 20.º, n.º 1, alíneas a) e b), há a destacar a redução dos limiares a partir dos quais a aquisição e o aluguer de hardware e software pelos serviços e entidades da Administração Regional dependiam de autorização prévia do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, antecedido de parecer da Direção Regional de Informática.

100 Nos termos do n.º 3 deste preceito, os pagamentos a cargo da Tesouraria do Governo Regional, por conta do ano económico de 2023, referentes a processos de despesa que tivessem respeitado os procedimentos fixados no preceito, podiam ser efetuados até ao dia 15 de janeiro de 2024, o que representa um prolongamento do prazo estabelecido para o efeito no diploma de execução orçamental de 2022 (6 de janeiro).

101 Diploma que adapta o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, à RAM e estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do Governo Regional.

102 Previstos no artigo 5.º, n.os 2 e 3, do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro.

103 A que se refere o artigo 12.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM.

104 A abertura de créditos especiais permite a inscrição ou reforço de dotações da despesa com compensação no aumento de previsão de receitas consignadas.

105 Como resulta do artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2017/M, de 23 de fevereiro, em conjugação com o artigo 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais das Finanças e da tutela, que se traduzem na transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.

106 A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março) foi publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 88, de 12 de maio de 2023, a do 2.º semestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho), no JORAM, 1.ª série, n.º 158, de 28 de agosto de 2023, e a do 3.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de setembro), no JORAM, 1.ª série, n.º 197, de 25 de outubro de 2023. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 116, 2.º Suplemento, de 29 de julho de 2024.

107 Nos termos do artigo 232.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, acolhida no artigo 38.º, alínea b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

108 Aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho.

109 Publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 116, Suplemento, de 29 de julho de 2024.

110 Cfr. os pontos 14. e 15. do Relatório da Conta.

111 Através do ofício n.º SRF/10212/2024, de 26 de julho de 2024, subscrito pelo Secretário Regional das Finanças, em substituição, registado nesta Secção Regional sob o n.º E1832/2024, de 29 de julho de 2024.

112 Cfr. o artigo 66.º, n.os 1, 4 e 5, da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua versão mais recente, onde se estabelece que o Governo apresenta a Conta Geral do Estado à Assembleia da República até 15 de maio do ano seguinte ao ano económico a que a mesma respeita, devendo submetê-la, dentro do mesmo prazo, a parecer do Tribunal de Contas, a emitir e remeter àquele órgão até 30 de setembro seguinte.

113 Cfr. os pontos 14. e 15. do Relatório da Conta da RAM de 2023 e, no mesmo sentido, a informação e esclarecimentos remetidos em anexo ao ofício n.º SRF/11984/2024, de 6 de setembro.

114 Tendo por referência o Orçamento Inicial correspondente, aqueles saldos eram positivos (respetivamente, em +14,6 e +30,6 milhões de euros).

115 Em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da Conta nos mesmos termos que a solução legislativa consagrada para a Conta Geral do Estado.

116 Nomeadamente a Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, a Lei do Orçamento do Estado de 2023, e outras normas e diplomas com reflexo na receita da RAM, melhor referidas no Capítulo I.

117 Através do ofício n.º SRF/17067/2024, de 29 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

118 No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2011 foi referido que «as operações extraorçamentais revelam, relativamente aos Recursos Próprios de Terceiros (código 17.05 da receita e 12.05 da despesa, nos termos da circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro de 2004, da [Direção Regional de Orçamento e Contabilidade], um nível de desagregação não permitido pelo [artigo] 4.º do [decreto-lei] n.º 26/2002, em cujo n.º 1 restringe a possibilidade de especificação desagregada das receitas públicas “ao nível do subartigo e da rubrica” e das despesas públicas “ao nível da alínea e subalínea”».

119 Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 46,8 milhões de euros (cf. o Quadro I.4 do Capítulo I). Em 2022, o reforço orçamental com origem em créditos especiais foi de 73,5 milhões de euros.

120 Relativas ao Princípio da Solidariedade (181,2 milhões de euros), ao Fundo de Coesão para as Regiões Ultraperiféricas (45,3 milhões de euros) e a Projetos de Interesse Comum, visando concretamente o apoio financeiro à construção do Hospital Central e Universitário da Madeira (31,4 milhões de euros).

121 “[...] para fazer face à redução verificada no período de 2020 a 2022 nas transferências por via da aplicação dos artigos 48.º e 49.º da LFRA, tendo em consideração os efeitos adversos da pandemia da doença COVID-19 na economia regional, bem como, os efeitos associados ao conflito militar no leste da Europa [...]” (cf. o ponto 4.1.2.2. do Relatório anexo à proposta de Orçamento da RAM de 2023).

122 Dos 31,4 milhões de euros previstos pela RAM, em que 9,1 milhões não estavam cobertos pelo Orçamento do Estado (de acordo com o ponto 61 do “Anexo I - Mapa de alterações e transferências orçamentais” do Orçamento do Estado para 2023), foram transferidos apenas 17,3 milhões de euros.

123 Do valor de 33,6 milhões de euros orçamentado em 2022, em “Outras Receitas Correntes” (com a mesma descrição), apenas foi cobrado 1,7 milhões de euros, revelando uma taxa de execução de 5,2 %.

124 No ponto 4.1.2.2. do Relatório anexo à proposta de Orçamento da RAM de 2023 é expressamente referido que a receita resulta “[...] do apuramento das receitas circunscritas à RAM no âmbito do Leilão 5G.”.

125 Apesar da possibilidade aberta pelo n.º 4 do invocado artigo 45.º da Lei do Orçamento do Estado que estabelece que “As verbas previstas nos n.os 1 e 2 podem ser alteradas, considerando eventuais ajustamentos decorrentes da atualização dos dados referentes ao Produto Interno Bruto Regional, de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.”.

126 António L. de Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume II, 4.ª Edição, Almedina, 1992, nas páginas 48 e seguintes, identifica expressamente o “princípio da legalidade das receitas, segundo o qual as receitas devem ser regidas por lei e hão-de ser criadas por lei ou com base nela [...].” (sublinhado nosso).

127 Entendimento resultante dos n.os 2 e 3 do artigo 3.º, artigos 101.º e 106.º da Constituição da República Portuguesa, do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, do n.º 2 do artigo 2.º e n.º 2 do artigo 17.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (Lei de Enquadramento Orçamental), do n.º 1 do artigo 3.º, n.º 1 do artigo 7.º, alíneas a) e d) do n.º 1 do artigo 13.º, n.os 1 e 2 do artigo 17.º da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro (Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira) e ainda do artigo 2.º, alínea a) do artigo 3.º, artigo 4.º e n.º 1 do artigo 14.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas).

128 Nazaré da Costa Cabral e Nuno Cunha Rodrigues, in Finanças dos Subsectores, 2.ª Edição, Almedina, página 192 e seguintes: “[...] sem prejuízo de ser conhecido o entendimento do Tribunal Constitucional de harmonia com o qual matéria de natureza financeira, nomeadamente respeitante ao relacionamento entre o Estado e as regiões autónomas, não tem natureza estatutária devendo, por conseguinte, ser tratada unicamente na LFRA.” (sublinhado nosso).

129 Cfr. o quadro “A-RECEITA”, constante do ofício da DROT n.º SRF/9738/2024, de 18/07/2024.

130 A conta da Lei de Meios apresentou um total acumulado de 27,4 milhões de euros de “Receitas próprias do GRM, afetas em 2022 e 2023, na conta da [Lei de Meios]”, tendo a DROT assinalado que “Todas as despesas relacionadas com os projetos relacionados com a Intempérie de 2010, ainda em curso, são suportadas por receitas próprias da RAM, nos termos do artigo 8.º da Lei de Meios, não existindo estimativa de execução de outras receitas previstas na Lei”.

131 Em resultado da diminuição das taxas sobre os produtos petrolíferos que visou atenuar a subida do preço dos combustíveis verificada em 2022, em consequência do conflito Rússia-Ucrânia.

132 A fórmula de apuramento do montante do IVA a transferir para a RAM consta do artigo 28.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, tendo por base o montante da receita do IVA inscrito no Orçamento do Estado de cada ano, de acordo com o método de capitação (regulamentado pela Portaria n.º 77-A/2014, de 31 de março), ajustado pelo diferencial entre as taxas regionais e as taxas nacionais do IVA.

133 A pagar na sequência da entrega da declaração de IRC - Modelo 22.

134 Que depende do IRC pago no ano anterior.

135 Constituída ao abrigo do artigo 66.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho (Orçamento do Estado para 2022).

136 Mais um que em 2022, devido à integração da “Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira” no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, na sequência da aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2023/M, de 20 de julho. Também através do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2022/M, de 28 de julho, foi criada a “Agência de Inovação e Modernização da Região Autónoma da Madeira, IP-RAM”, a qual integrou as atribuições do Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão da Madeira, extinto pelo mesmo diploma.

137 De acordo com a lista das entidades que integravam o Setor Institucional das Administrações Públicas em 2023, publicada pelo Instituto Nacional de Estatística em março de 2024, passaram a fazer parte do universo das entidades públicas reclassificadas da Região Autónoma da Madeira, embora sem efeitos orçamentais em 2023, a “TIIM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A.”, a “HF - Horários do Funchal Transportes Públicos, S. A. ”, e a “Invest - Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento”.

138 Onde se destaca o peso das receitas do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” (36,9 %) e do “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (37 %).

139 Com destaque para a cobrança de 75 milhões de euros pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, relacionada com a injeção de capital efetuada pela RAM para a cobertura de prejuízos.

140 Das receitas correntes provenientes do “Resto do Mundo” em 2023, 41,2 milhões de euros tiveram origem na “União Europeia” e 119,6 mil euros em “Países terceiros-organizações Internacionais”.

141 Das quais, 454,9 milhões de euros para os “Serviços e Fundos Autónomos” (sendo 386 milhões de euros para o “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM”) e 13,7 milhões de euros para as “Entidades Públicas Reclassificadas”.

142 Com destaque para os valores recebidos pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”, pela “APRAM - Administração dos Portos da RAM, S. A.” e pelas Sociedades de Desenvolvimento Regional (respetivamente: 75, 17,3 e 11,7 milhões de euros).

143 Anote-se que os ativos financeiros encontram-se incorretamente relevados no Anexo XXII-V da Conta da RAM de 2023. Assim onde está: Serviços e Fundos Autónomos “108 171 930,41€”; Empresas Públicas Reclassificadas “108 171 930,41€”; Total “216 343 660,82€”. Deveria estar: Serviços e Fundos Autónomos “3 650 238,77€”; Empresas Públicas Reclassificadas “104 521 691,64€”; Total “108 171 930,41€”.

144 Com exceção de 119 654,40€ provenientes de “Países terceiros e Organizações Internacionais”.

145 Dum total de 294,3 milhões de euros de transferências correntes da Administração Pública Regional, apenas 1,2 milhões de euros tiveram origem nos serviços do Governo Regional que integram a administração direta.

146 O facto de o “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” receber do Orçamento da RAM, através de transferências correntes e de capital, os montantes destinados ao “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” e desse mesmo valor ser registado pelo “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” (como receita de transferências de Serviços e Fundos Autónomos), contribui para a preponderância das receitas destes dois serviços no total do setor institucional (73,9 %).

147 Considerando as transferências do “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” para o “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM” provenientes do Orçamento da RAM.

148 A redução daquele rácio ocorreu em 10 entidades.

149 Especificamente das receitas orçamentais deduzidas das “Reposições não abatidas nos pagamentos” e dos “Saldos da gerência anterior”.

150 A Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia administrativa e financeira quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da União Europeia. Dispõe ainda que a atribuição do regime de autonomia com fundamento na verificação destes requisitos far-se-á mediante lei ou decreto-lei (artigo 6.º, n.º 2).

151 Casos da “Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira” e da “Agência de Inovação e Modernização da Região Autónoma da Madeira, IP-RAM”.

152 Receitas no âmbito do Plano de Recuperação para a Europa (REACT-EU), que se enquadram na vertente FEDER do Programa Madeira 14-20, Eixo XIII - Promoção da Recuperação Económica e Social no contexto da pandemia COVID-19.

153 O valor das receitas dos Serviços Integrados inscrito no “Mapa de Origens e Aplicação de Fundos Comunitários” (MOAFC) - Mapa VIII anexo ao Relatório da Conta - Anexo LXI - diverge dos valores recebidos pelo Governo Regional inscritos na Conta da RAM (Mapa I, Volume II, Tomo I e no Relatório) e reproduzidos no Quadro II.7, nos registos relativos ao Programa ERASMUS (com 1 548,2 mil euros em vez de 885,6 mil euros), o que resulta numa receita total daqueles serviços de 36 262,9 mil euros em vez de 35 600,3 mil euros.

154 Em 2022, o desvio entre o montante orçado e o cobrado foi de 68,9 milhões de euros, e a taxa de execução de 26 %.

155 Em função da sua entrega aos executores dos projetos apoiados.

156 Respetivamente, 51,6 e 20,1 milhões de euros.

157 O valor é de 107,9 milhões de euros no “Mapa de Origens e Aplicação de Fundos Comunitários”. Para além da discrepância referenciada na nota de rodapé ao Quadro II.7 relativa ao Programa ERASMUS, também se identificaram incorreções no que respeita à distribuição do valor arrecadado pela Administração Regional Indireta (71,6 milhões de euros) pelos vários Fundos/programas, existindo registos, nos vários Programas/Fundos do Portugal 2030, quando em 2023 ainda não tinham sido efetuadas transferências para a RAM neste âmbito, com exceção do FSE+ (caso dos valores de 1 614, 325,9 e 46,6 mil euros, registados em programas do Portugal 2030, quando respeitavam a Programas do Portugal 2020, nomeadamente, ao PO SEUR e ao PO MAC 2014-2020).

158 Cfr. a alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2021/M, de 16 de novembro.

159 28,3, 12,6, 10,7 e 10,5 milhões de euros, respetivamente.

160 27,3 milhões de euros para as várias entidades da Administração Pública Regional (4,1 e 6,0 milhões de euros, respetivamente, para a Administração Direta e Indireta) e outras entidades do setor empresarial da RAM fora do perímetro (17,2 milhões de euros).

161 Respetivamente, 4,1 e 4,2 milhões de euros, no Governo Regional e em serviços da Administração Regional Indireta.

162 Criado pela Portaria n.º 331/2019, de 23 de maio, da Vice-Presidência do Governo Regional, alterada pela Portaria n.º 19/2021, de 28 de janeiro, o INICIE+ é um Sistema de Apoio às Iniciativas Empresariais das micro e pequenas empresas da RAM financiado pela reutilização de ajuda reembolsável concedida no âmbito do Programa INTERVIR + (integrado num quadro comunitário anterior). Nos termos da Resolução n.º 151/2020, de 30 de março, compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM a reutilização de reembolsos gerados através de subvenções reembolsáveis e de instrumentos financeiros resultantes de quadros comunitários anteriores, no apoio a candidaturas apresentadas aos sistemas de incentivo às empresas e na criação de linhas de crédito.

163 Cfr. o ofício da DROT n.º SRF/9738/2024, de 18/7/2024.

164 Respetivamente, através do email registado na SRMTC com o n.º 1714/2024, de 15/7/2024, e do email n.º 1647/2024, de 8/7/2024.

165 Através das quais o Governo Regional estabeleceu procedimentos sobre a forma como os serviços e organismos da Administração Pública Regional refletem nas suas contas os fluxos financeiros provenientes da União Europeia e a respetiva contrapartida regional/nacional. Cfr. o ponto 74: “2) Quando a entidade da Administração Regional é intermediária de fluxos financeiros provenientes da UE e efetua o pagamento apenas destes fundos para uma entidade fora das Administrações Públicas, o registo quer da receita quer da despesa, deve ser efetuado como extraorçamental. Todavia, quando a entidade é intermediária de fluxos financeiros provenientes da UE, encontrando-se a executar políticas públicas regionais cofinanciadas por Fundos Europeus e efetua o pagamento destes Fundos e também da respetiva Contrapartida Pública, para uma entidade fora das Administrações Públicas, regista a receita de Fundos Europeus como efetiva e no ato do pagamento regista a despesa de Fundos Europeus também como efetiva”.

166 Ação inscrita no PIDDAR “Financiamento Alternativo - Instrumentos de Engenharia Financeira”.

167 No “Volume II - Tomo II.I - Mapas Desenvolvidos Serviços e Fundos Autónomos - Receita” da Conta da RAM de 2023, na parte das “Operações Extraorçamentais - Recursos Próprios de Terceiros” (página 145), não foram indicados corretamente a origem dos vários valores (organismo), nem a natureza do fundo recebido (comunitário ou Orçamento Regional) e o sistema de incentivos ou outro instrumento, ou ainda se era reembolso ou devolução.

168 O quadro não inclui as transferências da União Europeia efetuadas diretamente para outras entidades ou beneficiários externos à Administração Pública Regional, num total de 73,7 milhões de euros.

169 A dotação do Madeira 14-20 inclui o reforço do REACT-EU, mediante um processo de reprogramação do programa que atribuiu, em 2022, mais 85,6 milhões de euros (FEDER e FSE mais, respetivamente, 64 e 21,5 milhões de euros).

170 Na sequência da reprogramação aprovada por Decisão do Conselho da União Europeia de 17 de outubro de 2023.

171 Cfr. o ponto 12.1.3.

172 Programa Regional Madeira 2030 (FEDER e FSE+); Programa para a Ação Climática e Sustentabilidade (Fundo de Coesão); Programa de Cooperação INTERREG -Madeira-Açores-Canárias (FEDER); Programa nacional PEPAC-Plano Estratégico da Política Agrícola Comum); Programa MAR 2030 - RAM (FEAMPA).

173 Segundo o qual “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

174 Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passaram a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a Serviços e Fundos Autónomos, nos termos do artigo 2.º, n.º 5, da Lei de Enquadramento Orçamental (aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).

175 O Orçamento da Região Autónoma da Madeira foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, corrigido pela Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro. As normas de execução do Orçamento Regional para o ano de 2023 foram estabelecidas pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2022/M, de 29 de agosto, até à entrada em vigor do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março.

176 Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. A redação atualmente vigente foi conferida pela Lei n.º 22/2015, de 17 de março. Os procedimentos necessários à aplicação da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso foram estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 99/2015, de 2 de junho.

177 Cfr. a Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro, que aprovou o “Programa de redução de prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviços”, denominado “Programa Pagar a Tempo e Horas”.

178 Definido no artigo 20.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro.

179 As alegações, que remetem para os contraditórios do Capítulo IX do presente Parecer e da Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2023, foram apresentadas através do ofício n.º SRF/16579/2024, de 22 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

180 No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2011 foi referido que «as operações extraorçamentais revelam, relativamente aos Recursos Próprios de Terceiros (código 17.05 da receita e 12.05 da despesa, nos termos da circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro de 2004, da [Direção Regional de Orçamento e Contabilidade]), um nível de desagregação não permitido pelo [artigo] 4.º do [decreto-lei] n.º 26/2002, em cujo n.º 1 restringe a possibilidade de especificação desagregada das receitas públicas “ao nível do subartigo e da rubrica” e das despesas públicas “ao nível da alínea e subalínea”».

181 Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

182 Cfr. o ponto 7.2. do Relatório da Conta da RAM de 2023.

183 Cfr. o ponto 7.2. do Relatório da Conta da RAM de 2023.

184 Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

185 Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros.

186 Em conformidade com a estrutura orgânica do XIII Governo Regional, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2021/M, de 27 de agosto, posteriormente alterado pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 10/2021/M, de 3 de novembro, 16/2021/M, de 20 de dezembro, e 1/2023/M, de 6 de janeiro.

187 Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

188 Tratam-se, concretamente, das funções: Saúde; Educação; Habitação e infraestruturas coletivas; Desporto, recreação, cultura e religião; e Proteção social.

189 Cfr. o ofício da Direção Regional do Orçamento e Tesouro n.º SRF/9269/2024, de 11 de julho.

190 Devido ao pagamento de juros de mora, incluídos em acordos de regularização de dívida e outros encargos da dívida pública.

191 Na redação que lhe foi conferida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2006/M, de 21 de junho.

192 Mais um que em 2022, devido à integração da Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, na sequência da aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2023/M, de 20 de julho.

A Agência de Inovação e Modernização da RAM, IP-RAM, criada em 2022 pelo Decreto Legislativo Regional n.º 15/2022/M, de 28 de julho, integrou as atribuições do Gabinete de Gestão da Loja do Cidadão da Madeira que foi extinto.

193 Destacadas a sombreado no Quadro III.9. De acordo com a lista das entidades que integravam o Setor Institucional das Administrações Públicas em 2023, publicada pelo Instituto Nacional de Estatística em março de 2024, no decurso daquele ano passaram a fazer parte do universo das entidades públicas reclassificadas da Região Autónoma da Madeira, embora sem efeitos orçamentais em 2023, a “TIIM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A.”, a “HF - Horários do Funchal Transportes Públicos, S. A.” e a “Invest - Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento”.

194 Em relação à dotação disponível (corresponde à dotação do orçamento final deduzida das cativações).

195 Corresponde à despesa total líquida de ativos e passivos financeiros.

196 Sobretudo devido às progressões nas carreiras e atualizações salariais, decorrentes de alterações legislativas, ocorridas no “Serviço de Saúde da RAM, EPERAM”.

197 Na decorrência do contrato-programa relativo: (i) à produção de 2022 (cf. a Resolução n.º 16/2022, de 21 de janeiro, alterada pelas Resoluções n.os 1066/2022, de 14 de novembro, e 1320/2022, de 15 de dezembro), foram pagos pelo “Instituto de Administração da Saúde, IP-RAM” 34,5 milhões de euros; (ii) à produção de 2023 (cf. a Resolução n.º 64/2023, de 10 de fevereiro, alterada pelas Resoluções n.os 1107/2023, de 18 de outubro, e 1486/2023, de 29 de dezembro), foram pagos pelo referido Instituto 258,5 milhões de euros.

198 Que integra, desde 2012, as Entidades Públicas Reclassificadas.

199 Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 22/2015, de 17 de março.

200 Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no artigo 3.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro.

201 Que contém as normas disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso.

202 Cfr. o ponto 18.3. do Relatório.

203 Nos termos do artigo 3.º, alínea c) da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso, «Passivos», são “as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.”.

204 As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei, “o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis”.

205 Segundo o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, “consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes”, excluindo-se deste âmbito “os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados”.

206 O Prazo Médio de Pagamentos foi calculado de acordo com a fórmula constante da Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 14 de fevereiro, tendo os prazos sido validados pela Direção-Geral do Orçamento (www.dgo.pt).

207 Cfr. a informação disponibilizada na página eletrónica da Direção-Geral do Orçamento.

208 No artigo 17.º, à semelhança do estipulado na Administração Central (artigo 14.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).

209 A este propósito, a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, prevê que as regras orçamentais numéricas aplicáveis ao conjunto das administrações públicas devem promover “[a] adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro” [alínea b) do artigo 5.º].

210 Sobre esta questão vide o Capítulo I.

211 Até 2022, o Quadro Plurianual de Programação Orçamental era elaborado com base na despesa efetiva.

212 Segundo o qual “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

213 Nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea h), da Constituição da República Portuguesa, a RAM dispõe de poderes para “administrar e dispor do seu património”, cuja composição consta dos artigos 143.º a 145.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

214 De fora ficam as obrigações financeiras e os saldos de tesouraria, que são analisados nos capítulos VIII e X, respetivamente.

215 Apresentadas através do ofício n.º SRF/16635/2024, de 25 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

216 Dada a inexistência de uma conta patrimonial consolidada da RAM, este ponto analisa unicamente o património mobiliário e imobiliário da Administração Direta, composto pelos serviços simples do Governo Regional.

217 Alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 36/2013, de 11 de março, pelas Leis n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e 82-B/2014, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 38/2023, de 29 de maio e pela Lei Orgânica n.º 2/2023, de 18 de agosto.

218 Alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/2017/M, de 3 de agosto.

219 Criada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 9/2021/M, de 27 de agosto, que aprovou a organização e funcionamento do XIII Governo Regional, diploma que foi alterado pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 10/2021/M, de 3 de novembro, 16/2021/M, de 20 de dezembro e 1/2023/M, de 6 de janeiro, entretanto mantida pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2023/M, de 10 de novembro, que aprovou a organização e funcionamento do XIV Governo Regional.

220 Esta tipologia patrimonial está a cargo da Direção Regional da Cultura, integrada na orgânica da Secretaria Regional de Turismo e Cultura [cf. o artigo 3.º, alínea e), do Decreto Regulamentar Regional n.º 28/2020/M, de 28 de abril].

221 Alterado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2023/M, de 10 de janeiro e revogado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2024/M, de 15 de janeiro (que aprovou a orgânica da atual Secretaria Regional das Finanças, mantendo as supracitadas competências).

222 A orgânica desta direção foi aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 42/2020/M, de 4 de novembro, revogado, em 2021, pelo artigo 31.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2021/M, de 16 de novembro (que aprovou a orgânica da Secretaria Regional das Finanças), criando um vazio legal.

A situação foi corrigida em 2023, pelo artigo 5.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2023/M, de 10 de janeiro (que aprovou a primeira alteração do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2021/M, de 16 de novembro), que repristinou os Anexos A e B do Decreto Regulamentar Regional n.º 42/2020/M, de 4 de novembro, que contêm, respetivamente, as orgânicas da Direção Regional do Património e da Direção Regional de Informática, com efeitos reportados a 5 de novembro de 2021 (cf. o artigo 6.º, n.º 4 do mesmo diploma).

223 Cfr. o artigo 2.º, n.º 3 do Anexo A do Decreto Regulamentar Regional n.º 42/2020/M, de 4 de novembro. Esta exclusão é reforçada pelo artigo 3.º, n.º 2, do referido Decreto que dispõe que: “Não se incluem nas atribuições referidas [...] a gestão financeira, orçamental e contabilística dos bens”.

224 Cfr. as observações feitas no Relatório n.º 5/2021-FS/SRMTC - Auditoria de seguimento às recomendações formuladas nos Relatórios n.º 7/2011 e n.º 2/2006 - Património imóvel da RAM.

225 Valor líquido de depreciações e perdas por imparidade acumuladas.

226 Património histórico, artístico e cultural.

227 De acordo com a nota “2.8 - Erros materiais de períodos anteriores” do Anexo às Demonstrações Financeiras da Conta de 2023 do Governo Regional, em conjugação com os esclarecimentos prestados pela Secretaria Regional das Finanças no ofício n.º SRF/13336/2024, de 4 de outubro, foram desreconhecidos dois troços (Boaventura - São Vicente e Arco da Calheta - Madalena), que permaneciam em imobilizado em curso, no montante total de 180 milhões de euros, os quais já haviam sido reconhecidos em imobilizado firme na transição para o SNC-AP, pelo valor de 138,6 milhões de euros.

228 Cfr. o ofício n.º SRF/9294/2024, de 11 de julho.

229 Vide, nomeadamente, o Relatório n.º 11/2020-FS - Auditoria orientada para apreciação da gestão e contabilização do património móvel dos Serviços Integrados da RAM e Relatório n.º 5/2021-FS/SRMTC - Auditoria de seguimento às recomendações formuladas nos Relatórios n.º 7/2011 e n.º 2/2006 - Património imóvel da RAM.

230 Através do ofício n.º SRF/9011/2024, de 5 de julho.

231 Cfr. a informação constante do ofício n.º SRF/9294/2024, de 11 de julho.

232 Casos, por exemplo, dos itens de imobilizados (i) n.º 1000138974, denominado “Ligação S. Quitéria - Três Paus e Viana”, de 30/04/2010, no montante de 2 562 852,71€; (ii) n.º 1000138354, designado “Ligação entre Igreja Antiga e Palmeira Baixo - Caniçal”, de 30/04/2008, no montante de 2 314 249,56€; e (iii) n.º 1000141822, denominado “Parcela 18 (lote 3.2)”, de 12/12/2013, no montante de 2 307 062,86€.

233 Cfr. o ofício n.º SRF/13336/2024, de 4 de outubro.

234 De acordo com o parágrafo 94 da Estrutura Concetual do SNC-AP, a entidade pública poderá analisar a existência ou não de controlo sobre um recurso através (i) da propriedade legal, (ii) do acesso ao recurso ou a capacidade de restringir o acesso a outras entidades, (iii) da existência de meios capazes de assegurar que os recursos são utilizados para atingir os objetivos propostos e (iv) da existência de um direito legal ao potencial de serviço ou aos benefícios económicos futuros incorporados no recurso.

235 Nos parágrafos 8.2, alíneas (d) e (e), e 8.6.

236 No parágrafo 34.

237 Cfr. a Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 40/2023, de 30 de janeiro.

238 Cfr. a Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 1159/2021, de 15 de novembro.

239 Cfr. a Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 1042/2022, de 11 de novembro.

240 Na ordem dos 2,3 milhões de euros, ao nível das receitas provenientes das rendas de imóveis, e de 93,0 milhões de euros, em despesas com aquisição de imóveis.

241 Através do ofício n.º SRF/9294/2024, de 11 de julho.

242 Ver o “Mapa I - Receitas do subsetor do Governo Regional, por classificação económica” e o “Anexo III - Ano económico de 2023 - Despesas do subsetor do Governo Regional, segundo a classificação económica” do Volume II - Tomo I e do Volume I da Conta da RAM de 2023, respetivamente.

243 Cfr. o artigo 2.º, n.º 1 do Anexo A do Decreto Regulamentar Regional n.º 42/2020/M, de 4 de novembro, repristinado pelo artigo 5.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2021/M, de 16 de novembro, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2023/M, de 10 de janeiro.

244 Cfr. o artigo 2.º da orgânica da Direção Regional do Orçamento e Tesouro, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 40/2020/M, de 12 de agosto, que é o órgão que tem por missão executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM, nomeadamente controlar os empréstimos concedidos e administrar os ativos financeiros da Região.

Este diploma foi, entretanto, revogado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 18/2024/M, de 20 de setembro, o qual mantém a referida missão.

245 Em resultado da redução do valor dos créditos (-344,6 mil euros) ter sido superior ao aumento das participações diretas em entidades societárias (341 mil euros).

246 A saber: a PATRIRAM, S. A.; a SDNM, S. A.; a SDPS, S. A.; a SMD, S. A.; a SDPO, S. A.; a APRAM, S. A.; o CARAM, EPERAM; a IHM, EPERAM; o SESARAM, EPERAM; o MT, S. A.

Em 2023 a HF, S. A. passou a integrar o perímetro da Administração Pública Regional, conforme publicação do Instituto Nacional de Estatística de março de 2024, mas essa alteração não teve efeitos orçamentais em 2023, embora fosse já considerada em contas nacionais.

247 A Resolução n.º 1058/2021, de 27 de outubro, determinou o início dos procedimentos jurídicos e financeiros tendentes à fusão por incorporação do MT, S. A. na PATRIRAM, S. A.

248 Que conduziu a um badwill no valor da diferença entre o valor da participação e o valor da aquisição.

249 Cfr. a Resolução n.º 155/2023, de 10 de março.

250 É um método contabilístico nos termos do qual o investimento é inicialmente reconhecido pelo custo e é ajustado posteriormente em função da evolução pós-aquisição da quota-parte dos ativos líquidos da associada ou empreendimento conjunto detidos pela investidora.

251 Inclui as dezanove entidades constantes no Quadro IV.5 (excluindo o Marítimo Futebol, S. A. D.) e identificadas pela RAM no quadro 20.1 do Anexo às Demonstrações Financeiras, remetido com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2023.

252 De acordo com o parágrafo 31 da “NCP 23 - Investimentos em Associadas e Empreendimentos Conjuntos”, “para a aplicação do método da equivalência patrimonial, a entidade utiliza as demonstrações financeiras mais recentes que se encontrem disponíveis da associada ou empreendimento conjunto [...]”.

253 O cálculo efetuado não contempla os saldos da conta “53 - Outros instrumentos de capital próprio”, registados pela RAM separadamente na rubrica “Outros ativos financeiros”, nem eventuais ajustamentos e imparidades a que se refere o parágrafo 24 e seguintes da “NCP 23 - Investimentos em Associadas e Empreendimentos Conjuntos”.

254 Associação privada sem fins lucrativos, sem fundos ou capital subscrito, cujos sócios fundadores são a RAM e a Associação Comercial e Industrial do Funchal.

255 Cfr. o Relatório de Progresso - Ano de 2023, datado de 25/06/2024.

256 Em 2022, a avaliação financeira à Marítimo Futebol, S. A. D. apurou um valor dos capitais próprios de 36 milhões de euros (720 mil euros, correspondendo à participação da RAM). Segundo os relatórios de progresso de 2022 e 2023, está em curso a realização dos procedimentos necessários para a alienação da referida participação social através da modalidade de venda direta.

257 Da Secretaria Regional de Equipamentos e Infraestruturas e da Secretaria Regional das Finanças.

258 Cfr. as Resoluções do Conselho do Governo n.os 461 a 463/2023, de 4 de maio, 1131 a 1133/2023, de 3 de novembro e 1472/2023, de 19 de dezembro.

259 Cfr. a Resolução n.º 146/2023, de 6 de março.

260 Cfr. a Resolução n.º 1082/2023, de 11 de outubro.

261 Cfr. a Resolução n.º 61/2024, de 5 de fevereiro.

262 As condições do ato de fusão incluem (i) a conversão do mútuo em prestação acessórias (ocorrida em 2022), e (ii) a aquisição pela acionista RAM das participações sociais tituladas pela “UMA - Universidade da Madeira” e “AJEM - Associação de Jovens Empresários da Madeira” (que ocorreu em 2023).

263 Conforme evidenciado no Quadro IV.5 Participações diretas em entidades societárias.

264 Cfr. a Resolução n.º 146/2023, de 6 de março.

265 Cfr. a Resolução n.º 1082/2023, de 11 de outubro.

266 Cfr. as Resoluções n.os 163/2023, de 13 de março, e 1173/2023, de 23 de novembro.

267 Ao abrigo da Resolução n.º 155/2023, de 10 de março.

268 Em 2023, foi iniciado o processo de alienação das ações da “SDEM - Sociedade Desenvolvimento Empresarial da Madeira, S. A. ”, detidas pela “SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A. ”, por modalidade de venda direta, nos termos do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2023/M, de 18 de agosto, que aprovou a operação de venda.

A Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 1072/2023, de 29 de setembro, determinou a alienação da totalidade das ações pelo valor de 312 490,54€, correspondente ao valor da situação líquida da “SDEM - Sociedade Desenvolvimento Empresarial da Madeira, S. A. ” a 18 de setembro de 2023.

269 A empresa encontra-se em processo de liquidação, desde 2016.

270 O conjunto é constituído por 17 empresas (cf. o quadro IV.10 apresentado no ponto 4.2.1.4), das quais 10 integram o perímetro da Administração Pública da RAM.

271 O número total de trabalhadores do Setor Empresarial da RAM indicado no Anexo LV da Conta da RAM de 2023, de 8 469, encontra-se deficitário em 589, valor equivalente ao número de trabalhadores da participada Horários do Funchal - Transportes Públicos, S. A., que aparentemente não foi considerado.

272 Vide ponto 4.2.4 para mais detalhes.

273 Vide ponto 4.2.4 para mais detalhes.

274 Cfr. a Resolução n.º 146/2023, de 6 de março.

275 Cfr. a Resolução n.º 1082/2023, de 11 de outubro.

276 Acréscimo do resultado líquido, pelo registo das operações em “Outros rendimentos”, de acordo com o disposto no “Relatório Anual do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira, 02/2024 (julho)”.

277 A 4 de outubro de 2023, a Direção Regional do Orçamento e Tesouro emitiu a circular n.º 09/SNC-AP/2023, sobre a contabilização de subsídios recebidos, que altera a circular n.º 3/SNC-AP/2019. Esta conclui que o reconhecimento do direito do recebimento ocorre no momento do reconhecimento do ativo, sendo que o registo do subsídio em capital próprio ocorre quando a entidade cumprir o contratualmente assinado e esse cumprimento se encontrar validado pela entidade competente.

278 De acordo com a “Nota 21 - Subsídios”, do Anexo às Demonstrações Financeiras da GESBA - Empresa de Gestão do Sector da Banana, L.da, estes subsídios provêm de projetos apoiados pelo Programa de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira 2020.

279 No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência.

280 Pelo que deverá ser tido em consideração o disposto no artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais que prescreve que, verificada a perda de metade do capital social, os sócios poderão evitar a redução do capital social ou a dissolução da sociedade mediante a deliberação de efetuarem prestações suplementares ou prestações acessórias, repondo assim a situação patrimonial.

281 No “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” (-75 milhões de euros), na “APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S.A”. (-15,6 milhões de euros), na “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A. ” (-13,7 milhões de euros) e na “EEM - Empresa de Electricidade da Madeira, S. A. ” (-12 milhões de euros).

282 De acordo com o Anexo às Demonstrações Financeiras, a “ARM - Águas e Resíduos da Madeira, S. A. ” regista o direito de utilização e exploração de infraestruturas do Sistema (da qual é concessionária) em ativos intangíveis, cujo valor engloba os investimentos realizados até à data, bem como os investimentos futuros definidos no contrato de concessão. Estes últimos são registados no momento inicial por contrapartida da conta de “Provisões”. A revisão em baixa da estimativa de inflação, utilizada no cálculo da provisão, contribuiu para o referido decréscimo.

283 De acordo com a “Nota 18.2 Passivos Financeiros” do Anexo às Demonstrações Financeiras da entidade, “O aumento acentuado na rubrica Fornecedores justifica-se pelo não recebimento atempado de todos os valores relativos ao Contrato-Programa de produção de 2023, levando a que o SESARAM não conseguisse liquidar parte das suas dívidas de forma atempada, implicando o aumento da dívida a fornecedores, com todos os constrangimentos daí decorrentes.”.

Na Verificação Externa da Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2023, confirmou-se que parte do montante referente ao contrato-programa só foi transferido a 15/01/2024. Como a data da transferência ocorreu dentro do período complementar estipulado para os serviços do Governo Regional (cf. o artigo 15.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2023/M, de 22 de março), a despesa foi reconhecida em 2023 nas contas do Governo Regional. Contudo, como o “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM” não dispõe de período complementar, registou o correspondente recebimento no exercício económico de 2024, provocando os referidos constrangimentos.

284 2022 foi o primeiro ano em que as empresas pertencentes ao perímetro da Administração Pública Regional deixaram de ter dívida financeira perante a RAM.

285 Cfr. a Resolução n.º 146/2023, de 6 de março.

286 Cfr. a Resolução n.º 1082/2023, de 11 de outubro.

287 Em 2023 a “Horários do Funchal - Transportes Públicos, S. A.” passou a integrar o perímetro da Administração Pública Regional, conforme publicação do Instituto Nacional de Estatística de março de 2024, relevando para efeitos de contas nacionais, contudo ainda não integrou as contas públicas de 2023. Por equiparação às contas públicas, sobre o qual versa o presente parecer, não se considerou no quadro a referida alteração.

288 Através dos ofícios n.os SRF/9011/2024, de 5 de julho e SRF/13336/2024, de 4 de outubro.

289 A missão legalmente conferida à Secretaria Regional das Finanças comporta atribuições transversais a toda a Administração Pública Regional competindo-lhe, designadamente, “Acompanhar, gerir e controlar o património da Região, à exceção do artístico e cultural” [cf. o artigo 3.º, n.º 2, alínea k), do Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2021/M, de 16 de novembro, alterado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2023/M, de 10 de janeiro].

290 Refere, igualmente, que a informação sobre as concessões que não estão sob a sua tutela pode estar afetada por lapsos.

291 Cfr. os mapas ix e x em anexo ao ofício n.º SRF/9011/2024, de 5 de julho, onde é textualmente referido que a Secretaria Regional das Finanças “não dispõe, com toda a segurança, de informação actualizada sobre todas as concessões da RAM (administração directa e indirecta) e respetivas modalidades.”.

292 Vide nomeadamente o Relatório n.º 11/2019-FS/SRMTC - Auditoria de seguimento das recomendações formuladas no Relatório n.º 3/2016-FS/SRMTC - Auditoria ao controlo das receitas das concessões da Administração Regional Direta.

293 De acordo com a estrutura do XIV Governo Regional da Madeira, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2023/M.

294 Anteriormente denominada “Companhia dos Carros de São Gonçalo, S. A.”.

295 Inclui uma concessão à “M.&J. Pestana - Sociedade de Turismo da Madeira, S. A.” de utilização do domínio público marítimo, para exploração do Hotel Pestana Palms, finalizada a 07/04/2022. A concessão foi mantida no reporte dada a pendência de um pedido de emissão de novo título.

296 A “Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A.” subconcessionou o piso 1 e 2 do Parque Científico e Tecnológico da Madeira à “ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento, Investigação, Tecnologia e Inovação”.

297 Celebrado com o “CELFF - Cento de Estudos, Línguas e Formação do Funchal, S. A. ”, com rescisão a 31/10/2023.

298 Celebrado com a “M&J Pestana - Sociedade de Turismo da Madeira, S. A. ”, e extinto pelo reconhecimento da propriedade privada, via judicial.

299 Celebrado com a “Sociedade Pico Branco, L.da”.

300 Celebrado com a “CICA, Exploração de Cafetaria, Pastelaria e Bar, L.da”.

301 Concessionado à “Associação Clube de Golfe do Santo da Serra” e prorrogado por 18 meses.

302 Contratualizado com a “ITI - Sociedade de Investimentos Turísticos na Ilha da Madeira, S. A.” e prorrogado por 3 anos.

303 Concessionado à “TiiM - Transportes Integrados e Intermodais, S. A.” e prorrogado por 17 meses.

304 Pela “CICA, Exploração de Cafetaria, Pastelaria e Bar, L.da”, prorrogado por 2 anos.

305 Sistema de Incentivos à Valorização e Qualificação Empresarial, que visa melhorar a competitividade das empresas, consolidar o crescimento económico e acrescentar valor aos processos e aos bens e serviços.

306 Sistema de Incentivos à Inovação Empresarial, que tem o objetivo de reforçar a ligação entre as empresas, as entidades do Sistema Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação e as Instituições de Ensino Superior.

307 Este programa tem como objetivo apoiar as famílias com baixos recursos económico-financeiros, na recuperação ou beneficiação das suas habitações de residência permanente, por se encontrarem em situação de degradação, ou por não reunirem condições dignas de habitabilidade, salubridade, conforto e acessibilidade.

308 Foram apuradas as seguintes divergências entre os saldos finais de 2022 e os iniciais de 2023: i) de 29 868,62€ no crédito do Governo Regional à empresa Sousa & Cabral, L.da, devido a um lapso no reporte de 31 de dezembro de 2022; ii) de 301 791,92€ nos créditos do IDE, IP-RAM, resultante fundamentalmente de candidaturas anuladas que originaram um acréscimo da dívida pela exigibilidade da componente não reembolsável; e iii) de 56 767,97€ nos créditos da IHM, EPERAM, devido a erros no reporte de 31 de dezembro de 2022.

309 Ao abrigo dos n.os 3 e 4 do artigo 92.º do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2022/M, de 30 de dezembro (aprovou o Regime Jurídico do Sistema Integrado de Gestão de Lotas e Entrepostos) segundo os quais: “[...]

3 - Consideram-se extintas as dívidas vencidas à data da entrada em vigor do presente diploma decorrentes de pagamentos devidos e não efetuados respeitantes a taxas e preços dos serviços prestados ou venda de bens exigidos ao abrigo [...]

4 - Consideram-se igualmente extintas as dívidas decorrentes de empréstimos concedidos e não reembolsados no âmbito do FAFIM - Fundo de Apoio à Frota e Intervenção no Mercado, criado ao abrigo [...]”.

310 Não inclui os 11 créditos em imparidade concedidos pela “IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM”, no âmbito do Programa de Recuperação de Imóveis Degradados, por não terem sido identificados/quantificados nos seus documentos de prestação de contas, nem o crédito de 1,1 milhões de euros concedido pelo Governo Regional à “MADIF - Comércio e Indústria de Transformação de Frutas da Madeira, L.da”, por não ter sido confirmada a sua imparidade.

311 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro.

312 Cfr. a Resolução n.º 1199/2023, de 28 de novembro.

313 A Resolução n.º 1888/2020, de 31 de dezembro, que aprovou a minuta de contrato de compra e venda de ações da “Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A.” entre a RAM e o “Grupo Pestana - SGPS, S. A.” e “Francisco da Costa & Filhos, S. A.”, pelo montante global de 7,3 milhões de euros, determinou que os encargos orçamentais seriam distribuídos por 2022 e 2023 (3,65 milhões de euros em cada ano).

314 Ao abrigo da Resolução n.º 155/2023, de 10 de março.

315 Cfr. a Resolução n.º 959/2022, de 11 de outubro.

316 Ao abrigo das Resoluções n.os 163/2023, de 13 de março, 461/2023 a 463/2023, de 4 de maio, 1131/2023 a 1133/2023, de 3 de novembro, 1173/2023, de 23 de novembro e 1472/2023, de 19 de dezembro.

317 O Setor Empresarial da RAM integra as empresas públicas regionais e as empresas participadas da Região (cf. os artigos 4.º e 6.º do regime jurídico do setor empresarial da Região Autónoma da Madeira aprovado e publicado em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 15/2021/M, de 30 de junho, que aprovou o regime jurídico do setor empresarial regional). Numa aceção ampla, o Setor Empresarial da RAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Por esse motivo, a análise inclui as Entidades Públicas Reclassificadas, apesar de orçamentalmente estarem integradas no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos. Consideraram-se, ainda, as entidades não societárias participadas pela RAM.

318 Cfr. o ofício n.º SRF/15346/2024, de 5 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

319 Nos termos do artigo 41.º, n.º 1, alínea d) por força da remissão do artigo 42.º, n.º 3, ambos da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

320 No caso da Conta da RAM de 2023, o Anexo LIII [que não inclui as transferências classificadas economicamente como subsídios (D.05)].

321 Inclui a Horários do Funchal, S. A. e a TiiM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A., anteriormente denominada Companhia de Carros de São Gonçalo, S. A.

322 Conforme contratos-programa relativos: (i) à produção de 2022 (cf. a Resolução n.º 16/2022, de 21 de janeiro, alterada pelas Resoluções n.os 1066/2022, de 14 de novembro, e 1320/2022, de 15 de dezembro), tendo sido pagos 34,5 milhões de euros; (ii) à produção de 2023 (cf. a Resolução n.º 64/2023, de 10 de fevereiro, alterada pelas Resoluções n.os 1107/2023, de 18 de outubro, e 1486/2023, de 29 de dezembro), tendo sido pagos 258,5 milhões de euros.

323 Maioritariamente concedidos (i) através das Resoluções n.os 191/2022, de 4 de abril (reprogramada pela Resolução n.º 1430/2023, de 14 de dezembro), 272/2022, de 26 de abril, e 415/2023, de 20 de abril - transferências correntes - (ii) e pelas Resoluções n.os 464/2021, de 24 de maio (considerando a reprogramação financeira da Resolução n.º 1313/2023, de 12 de dezembro) e 981/2018, de 7 de dezembro (considerando a reprogramação financeira da Resolução n.º 1178/2023, de 24 de novembro) - transferências de capital.

324 Cfr. a Resolução n.º 126/2022, de 11 de março, alterada pela Resolução n.º 637/2023, de 19 de junho.

325 Maioritariamente, concedidos através dos Contratos de Concessão de Serviço Público de Transporte Rodoviário de Passageiros celebrados com a Horários do Funchal, Transportes Públicos, S. A. e com a TiiM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira S. A., anteriormente denominada Companhia dos Carros de São Gonçalo, S. A.

326 Maioritariamente concedida através da Resolução n.º 830/2023, de 31 de julho.

327 Maioritariamente concedidos através das Resoluções n.os 63/2019, de 18 de fevereiro (considerando a reprogramação financeira da Resolução n.º 529/2023, de 18 de maio), 745/2020, de 12 de outubro (atualmente reprogramada pela Resolução n.º 528/2023, de 18 de maio), 209/2021, de 30 de março (atualmente reprogramada pela Resolução n.º 218/2022, de 8 de abril), e 515/2017, de 24 de agosto (atualmente reprogramada pela Resolução n.º 742/2023, de 10 de julho).

328 Concedidos através das Resoluções n.os 561/2022, de 14 de junho (alterada pela Resolução n.º 1092/2022, de 21 de novembro), e 966/2023, de 5 de setembro (alterada pela Resolução n.º 1440/2023 de 15 de dezembro).

329 Nos termos do disposto no “Anexo III - Notas explicativas ao classificador económico” do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, subsídios são “[...] os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para as empresas públicas (equiparadas ou participadas) e empresas privadas, destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua actividade, de níveis de preços inferiores aos respectivos custos de produção. Cabem, aqui, como exemplos, de entre outros, os apoios financeiros à exploração de empresas de transporte, tarifárias e subvenção de equilíbrio, as compensações financeiras no âmbito do apoio do Estado a serviços de transporte de natureza social, as indemnizações compensatórias devidas como apoio do Estado a serviços públicos essenciais às Regiões Autónomas, bem como as bonificações de juros e outras subvenções com objectivos análogos.”.

330 Acerca das operações ativas, vide ainda os pontos 4.2.3. e 4.2.4.

331 Cfr. a Resolução n.º 1199/2023, de 28 de novembro.

332 Os encargos orçamentais correspondentes ao contrato de compra e venda de ações, assinado entre a RAM, o Grupo Pestana - SGPS, S. A. e Francisco da Costa & Filhos, S. A., em 2020, pelo montante global de 7,3 milhões de euros, foram distribuídos por 2022 e 2023 (3,65 milhões de euros em cada ano). Cfr. a Resolução n.º 1888/2020, de 31 de dezembro.

333 Ao abrigo da Resolução n.º 155/2023, de 10 de março.

334 Ao abrigo das Resoluções n.os 163/2023, de 13 de março, 461/2023 a 463/2023, de 4 de maio, 1131/2023 a 1133/2023, de 3 de novembro, 1173/2023, de 23 de novembro, e 1472/2023, de 19 de dezembro.

335 Para efeitos de apresentação, consideraram-se as reposições não abatidas aos pagamentos como receitas de capital, embora correspondam a outras receitas.

336 A análise do saldo deste grupo integra as Entidades Públicas Reclassificadas, incluindo a ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação que, não obstante ser uma associação detida em 45,05 %, foi incluída no grupo por se tratar de uma entidade reclassificada, pertencente ao perímetro da Administração Pública Regional.

337 Taxas, multas e outras penalidades.

338 As alegações foram apresentadas através do ofício n.º SRF/15431/2024, de 6 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

339 Alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 3/2011/M, de 22 de fevereiro e 12/2020/M, de 10 de agosto.

340 Alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, e pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2020/M, de 10 de agosto.

341 Os pilares estratégicos “Ação climática e mobilidade sustentável” e “Recuperação e resiliência” foram ajustados em sede de PIDDAR para “Ação climática, mobilidade e energia sustentáveis” e “Estímulo à recuperação e resiliência”, respetivamente.

342 Cfr. a Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 25/2022/M, de 15 de dezembro, publicada no Diário da República n.º 250/2022, Série I, de 29 de dezembro.

343 Cfr. o artigo 12.º, n.º 1 da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

344 Cfr. o artigo 12.º, n.º 3 da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

345 Até ao final do 3.º trimestre seguinte do período a que respeitam.

346 Alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 3/2011/M, de 22 de fevereiro, e 12/2020/M, de 10 de agosto.

347 Cfr. a Resolução do Conselho do Governo n.º 717/2024, de 12 de setembro, publicada no JORAM, 1.ª série, n.º 145, Suplemento, de 16 de setembro de 2024.

348 Dotações inicial e final, fontes de financiamento, departamentos executores, programas e repartição geográfica.

349 Pressupondo uma distribuição homogénea da despesa ao longo dos sete anos de vigência do PDES.

350 A análise contempla os subsídios, em sentido estrito, e as transferências com a natureza de apoio financeiro, conforme as especificações identificadas no quadro VII.1. Acerca do conceito de “subsídios”, vide o classificador económico das receitas e das despesas públicas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro.

351 As alegações foram apresentadas através do ofício n.º SRF/16637/2024, de 25 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

352 Diploma que procedeu à primeira alteração do Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto.

353 De acordo com o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto, considera-se subvenção pública “[...] toda e qualquer vantagem financeira ou patrimonial atribuída, direta ou indiretamente, pelas entidades obrigadas, qualquer que seja a designação ou modalidade adotada.”.

354 Aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, retificado pela Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro.

355 Salvo as exceções aí previstas, designadamente: os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da educação, da proteção civil, da promoção turística, da subsidiação do preço dos serviços prestados pelo sistema multimunicipal de águas e de resíduos da RAM; dos que resultem da aplicação de regulamentos; dos destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo Setor Empresarial da RAM e por entidades públicas que integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais.

356 Cr. o ofício n.º SRF/11860/2024, de 5 de setembro.

357 Não foram considerados os subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social).

358 Ao todo, a “Administração local” e o “Resto do mundo” têm um peso residual de apenas 0,7 %.

359 Foram consideradas as entidades beneficiárias que receberam mais de um milhão de euros em subvenções públicas.

360 Cfr. a Resolução n.º 126/2022, de 11 de março, que autorizou a celebração de um contrato-programa com a “Associação de Promoção da RAM”, tendo em vista a comparticipação das despesas inerentes à concretização do plano das ações de promoção do Destino Madeira e das despesas de funcionamento de 2022 e 2023.

361 Incluindo Entidades Públicas Reclassificadas.

362 Não foram considerados os montantes relativos aos subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social). Foram igualmente retirados os valores associados à rubrica 02 (Sociedades Financeiras) da PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S. A., de 11,1 milhões de euros, por não terem natureza de apoios financeiros.

363 Não foram considerados os montantes relativos aos subagrupamentos 03 (Administração Central), 04 (Administração Regional) e 06 (Segurança Social). Foram igualmente retirados os valores associados à rubrica 02 (Sociedades Financeiras) da PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S. A., de 11,1 milhões de euros, por não terem natureza de apoios financeiros.

364 A saber: CEPAM, IVBAM, SMD, SDNM, SESARAM, IFCN, IASAUDE, SDPS, SDPO, IDR, EHTM e CARAM.

365 O “Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM” executou 14,3 milhões de euros de apoios na área do emprego, enquanto que no “Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM” destacaram-se as subvenções atribuídas no âmbito (i) da “Linha de Crédito Apoiar Madeira” (8 milhões de euros), da (ii) “Linha de Crédito INVESTE RAM COVID-19” (6,1 milhões de euros), (iii) do “Sistema de Incentivos Funcionamento Covid-19” (5,9 milhões de euros) e do (iv) “Sistema de Incentivos à Produção de Conhecimento Científico e Tecnológico da RAM - Prociência 2020” (3,2 milhões de euros).

366 A Medida 33 - Contingência Covid-19 - Prevenção, Contenção, Mitigação e Tratamento - abrange as despesas diretamente decorrentes das intervenções realizadas no domínio da prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica.

367 A Medida 34 - Contingência Covid-19 - Garantir a normalidade - abarca as despesas indiretamente decorrentes dos constrangimentos causados pela pandemia e que se relacionem com a reposição da normalidade administrativa do funcionamento das instituições.

368 Cfr. o ofício da DROT n.º SRF/9414/2024, de 15 de julho.

369 Na aceção que é dada pela Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro.

370 Apresentadas através do ofício n.º SRF/17244/2024, de 3 de dezembro.

371 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (alterada pelas Leis n.os 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril).

372 Aprovado pela Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, retificado pelas Declarações de Retificação n.os 1-A/2023, de 3 de janeiro, e 7/2023, de 15 de fevereiro.

373 Que aprovou o Orçamento do Estado para 2020.

374 Que aprovou o Orçamento do Estado para 2021.

375 Que estabeleceu as regras gerais de aplicação dos programas operacionais e dos programas de desenvolvimento rural financiados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), para o período de programação 2014-2020.

376 Que criou o “1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação”.

377 Aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro, e retificado pela Declaração de Retificação n.º 1/2023/M, de 12 de janeiro.

378 Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro.

379 Nos seguintes termos:

“1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.

2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de empréstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.

3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as medidas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.

4 - Compete ao Conselho o acompanhamento das medidas de ajustamento constantes do número anterior.

5 - Os passivos exigíveis referidos no n.º 1 englobam os empréstimos, os contratos de locação financeira e quaisquer outras formas de endividamento, por iniciativa das regiões autónomas, junto de instituições financeiras, bem como todos os restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais.

6 - Ao incumprimento da obrigação prevista no n.º 3, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na presente lei, é aplicado com as necessárias adaptações o disposto no artigo 45.º

7 - Em caso de violação do limite constante do n.º 1, a região autónoma procede à redução anual de pelo menos um vigésimo do excesso do referido limite.”.

380 Com os votos a favor de todos os seus membros, com exceção dos representantes das Regiões Autónomas, que votaram contra, por entenderem que a Lei das Finanças das Regiões Autónomas “contempla regras que não são cumpríveis, destacando que os critérios são negativos, porquanto assentam numa lógica punitiva, reconhecendo-se antecipadamente que já se encontravam desajustadas aquando da sua publicação e que a aplicação dos artigos da LFRA teriam consequências potencialmente nefastas para as Regiões Autónomas.” (cf. a ata da 12.ª reunião do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, realizada a 30 de janeiro de 2018).

381 A Lei das Finanças das Regiões Autónomas, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, viu suspensa a aplicação dos seus artigos 16.º e 40.º, em 2014 e 2015, conforme, respetivamente, o artigo 142.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e o artigo 143.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, motivada pela vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira da Região Autónoma da Madeira.

A suspensão da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da referida Lei foi novamente instituída nos anos de 2020 a 2023, por via dos artigos 77.º-A da Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho, 82.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, 68.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, e 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, devido aos efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões autónomas.

382 Cfr. a Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro.

383 Lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterada pelas Leis n.º 130/99, de 21 de agosto, e n.º 12/2000, de 21 de junho.

384 Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual.

385 Os montantes contratados foram os seguintes: Caixa Geral de Depósitos, S. A. - 20 milhões de euros; Banco Português de Investimento, S. A. - 30 milhões de euros; e Banco Comercial Português, S. A. - 50 milhões de euros.

386 Na modalidade de facilidade de crédito, ao abrigo do Protocolo que a RAM celebrou, em 17 de outubro de 2016, com esta entidade, por força do qual beneficia de uma taxa de juro equivalente à taxa em vigor para o financiamento do Estado.

387 Cfr. a Resolução n.º 566/2023.

388 Cfr. os Despachos n.os 6052-B/2023 e 6052-C/2023, ambos de 24 de maio, do Ministro das Finanças.

389 Respeitantes às: (i) “Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A.” - 66,9 milhões de euros; (ii) “Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A.” - 57,3 milhões de euros; (iii) “Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A.” - 26,9 milhões de euros; (iv) “Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.” - 24,3 milhões de euros; (v) “MPE - Madeira Parques Empresariais, Sociedade Gestora, S. A.” - 13 milhões de euros.

390 Concretamente: 75 milhões de euros no “Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM”; 16,4 milhões de euros na “Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A.,”; e 7,2 milhões de euros nas quatro Sociedades de Desenvolvimento Regional.

391 Corresponde ao montante em dívida a 31/12/2023 (ao montante assumido foram deduzidas as amortizações entretanto efetuadas).

392 Cfr. o ponto 8.2.1.2.

393 Cfr. o artigo 10.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2022/M, de 29 de dezembro.

394 Excluindo a dívida à Região.

395 Cfr. a Resolução n.º 1199/2023, de 28 de novembro.

396 Cfr. o ponto 8.2.1.2.

397 Passivos são “as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade [...]” [cf. o artigo 3.º, alínea c), da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso].

398 Corresponde à Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 20/2012, de 14 de maio, 64/2012, de 20 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 22/2015, de 17 de março.

399 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (alterada pelas Leis n.os 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril).

400 Contas a pagar são “o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis” [cf. o artigo 3.º, alínea d), da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso].

401 Pagamentos em atraso são “as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento [...]” [cf. o artigo 3.º, alínea e), da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso].

402 A Estratégia de Pagamento de valores em dívida foi apresentada pela Região em abril de 2014 e revista em julho de 2015, no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM celebrado com a República em 2012.

403 A 31/12/2023, o montante global da dívida por regularizar, assumindo poupanças estimadas, totalizava 202,3 milhões de euros [cf. o total em dívida contabilizado no Anexo LI.I da Conta da RAM de 2023 que excede o total da dívida administrativa constante do Quadro VIII.8 em 1,7 milhões de euros, uma vez que aquele anexo é elaborado com base nos valores provisórios apurados em janeiro de 2024], montante que deverá ser liquidado maioritariamente (74,9 %) em 2024. Daquele montante, apenas 0,1 % (150,1 mil euros) constava de acordos de regularização de dívida celebrados.

404 Na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 11/2011/M, de 6 de julho, pelo artigo 62.º do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro, pelo artigo 56.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, e pelo artigo 62.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/2020/M, de 31 de janeiro.

405 A real dimensão dos encargos para o erário público regional irá depender da eficácia por parte da Região do exercício do direito de regresso sobre o beneficiário do aval.

406 Sobre a variação anual das responsabilidades da Região, vide o ponto 8.5.6.

407 Cfr. o Anexo XLIV da Conta da RAM de 2023.

408 Valor do aval da Região para garantir a operação de crédito da “ASSICOM - Associação da Indústria - Associação da Construção da RAM” junto da banca, e que corresponde ao montante remanescente do capital em dívida por esta, emergente do mencionado “Contrato de Transação”.

409 Só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o historial de pagamentos e reembolsos.

410 O valor do reembolso respeita ao Contrato de Dação em Cumprimento, de 30/12/2015, que operou a transferência da propriedade do prédio urbano denominado “Complexo Desportivo de Gaula”. A RAM celebrou com as entidades credoras (a 11/06/2014) dois acordos de regularização que possibilitam o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamentos originalmente contratado entre o mutuário e o beneficiário do aval, pagamentos esses que se estendem até 2023.

411 Cfr. o ofício n.º SRF/12037/2024, de 9 de setembro.

412 Cfr. o Anexo XLIX da Conta da RAM de 2023.

413 Inclui o capital por utilizar.

414 Relativamente aos elementos apresentados na Conta da RAM de 2023:

- Considerou-se, na coluna Juros, um valor de 16,5 mil euros que não havia sido incluído nos anexos XXXIX e XL, relativo a juros de mora (dívida administrativa);

- Excluíram-se 53,5 mil euros, na coluna Outros Encargos, por respeitarem a despesas com serviços bancários, registados na classificação económica D.03.06.01 - Outros encargos financeiros.

415 Conforme se alude no Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2020, página 143.

416 Cfr. os artigos 11.º e 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental, respetivamente (na redação da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).

417 Cfr. os dados do Anexo LVIII que respeita ao mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos.

418 Cfr. o Relatório n.º 01/2022 do Conselho das Finanças Públicas - Evolução das finanças das Regiões Autónomas no período 2011-2020, página 36.

419 Constante no mencionado Relatório n.º 01/2022, páginas 36 e 42.

420 Cfr. o ofício n.º SRF/12037/2024, de 9 de setembro.

421 Cfr. o ponto 8.2.1.2.

422 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (alterada pelas Leis n.os 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril).

423 Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro.

424 O atual quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais, designado SEC 2010, foi implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014, tendo substituído o denominado SEC 95.

425 Como o montante do PIB Regional de 2022 não se encontrava disponível, à data da análise, consideraram-se os três últimos anos disponíveis.

426 Produto Interno Bruto da RAM a preços correntes, conforme as Contas Regionais (SEC 2010, base 2016) divulgadas pelo INE. O valor de 2022 é provisório.

427 As alegações foram apresentadas através do ofício n.º SRF/15430/2024, de 6 de novembro, reproduzido em Anexo ao presente Relatório.

428 Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

429 A título exemplificativo, foi utilizada a rubrica 17.01.04.A0.00, quando deveria ter sido utilizada a rubrica 17.01.00.04.A0.

430 A título exemplificativo, foi utilizada a rubrica 12.01.04.A0.00, quando deveria ter sido utilizada a rubrica 12.01.00.04.A0.

431 No Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2011 foi referido que «as operações extraorçamentais revelam, relativamente aos Recursos Próprios de Terceiros (código 17.05 da receita e 12.05 da despesa, nos termos da circular n.º 2/ORÇ/2004, de 15 de janeiro de 2004, da [Direção Regional de Orçamento e Contabilidade], um nível de desagregação não permitido pelo [artigo] 4.º do [Decreto-Lei] n.º 26/2002, em cujo n.º 1 restringe a possibilidade de especificação desagregada das receitas públicas “ao nível do subartigo e da rubrica” e das despesas públicas “ao nível da alínea e subalínea”».

432 O Quadro 87 - Conta geral dos fluxos das operações extraorçamentais - 2023, do Volume I do Relatório da Conta da RAM (página 147) reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais, pese embora dele não constem as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, “[...] quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro efetivo.”, subtraindo na “[...] respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos em excesso pagos no ano.”.

433 Excluindo os saldos transitados das gerências anteriores que integram o saldo de abertura da Conta de 2023.

434 Este valor difere do constante no quadro 143 da Conta da RAM de 2023 - Transferências do Orçamento do Estado para as Autarquias Locais da RAM, uma vez que neste quadro não constam as remunerações dos eleitos locais financiadas pelo Orçamento do Estado.

435 Que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2023.

436 Por via do n.º 1 do artigo 156.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio, o grupo “Contas de Ordem” deixou de constar do classificador económico da receita, pelo que o referido artigo 25.º, bem como a inscrição daquele grupo nos mapas da Conta da RAM, ainda que sem execução, seria escusável.

437 O item “Diversos - Outros” tem vindo a ser apresentado de forma desagregada nas suas principais componentes, tal como havia sido recomendado pelo Tribunal.

438 A discriminação dos saldos por fundo europeu não inclui os montantes movimentados pelo Instituto de Desenvolvimento Empresarial, IP-RAM, uma vez que esta entidade não os identificou nos mapas de “Recursos próprios de terceiros” publicados no Volume II, Tomos II.I e II.II da Conta da RAM de 2023.

439 Segundo o qual “A alteração dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respetivamente, dos anexos i e ii do presente decreto-lei, bem como as respetivas notas explicativas, que constam do anexo iii, são efetuadas por portaria do ministro responsável pela área das finanças.”.

440 Apresentadas através do ofício n.º SRF/17066/2024, de 29 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

441 Cfr. o artigo 26.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM.

442 A RAM considerou, para o cálculo, os “Saldos da gerência anterior” do Governo Regional, dos Serviços e Fundos Autónomos e das Entidades Públicas Reclassificadas, nos valores de, respetivamente, 69,4, 43,7 e 113,0 milhões de euros. Tais receitas não foram consideradas pelo Tribunal como “Receitas de Capital”, que seguiu as regras constantes do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, enquadrando-as em “Outras Receitas”.

443 No cálculo da “despesa primária” e do “saldo primário”, a RAM deduziu a totalidade da despesa contabilizada na rubrica de classificação económica da despesa “juros e outros encargos”, no valor de 125,7 e de 8,5 milhões de euros, respetivamente, para o Governo Regional, e Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas. O Serviço de Apoio da Madeira do Tribunal de Contas utilizou o critério definido no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM para o cálculo do “saldo primário”, em que se exclui apenas os “juros da dívida pública”, que foram de 117,5 e 8,3 milhões de euros, respetivamente, para o Governo Regional, e para os Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas, dando lugar a saldos primários de, respetivamente, 167,0 e 1,2 milhões de euros, e consolidado de 168,2 milhões de euros (cf. o quadro X.3).

444 Relacionadas com a inclusão, no caso do Governo Regional (e não inclusão, no caso do Tribunal), dos “outros encargos” da dívida no apuramento do saldo primário definido no artigo 4.º, n.º 2 da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM.

445 Designado no Quadro X.1 como “8. Saldo sem operações extraorçamentais”; contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.

446 Redução de 30,1 milhões de euros, explicada sobretudo pela descida no Governo Regional de 28,7 milhões de euros devido, em parte, à utilização do saldo extraorçamental do Plano de Recuperação e Resiliência.

447 Na esteira de António Gameiro, Belmiro Moita e Nuno Moita, in Finanças Públicas, Almedina, 2018, página 340: “[...] o saldo global se define como a diferença entre todas as receitas e todas as despesas efetivas [...].”. Este conceito foi também adotado no Relatório da Conta da RAM (cf. as páginas 46 e 47) e corresponde ao anteriormente designado “saldo efetivo”.

448 Cfr. o ponto 8.4. do presente Relatório.

449 Anteriormente designado por “saldo efetivo”.

450 Apesar de coincidir com o “Quadro 13 - Cumprimento do disposto no n.º 2 do [artigo] 4.º da Lei n.º 28/92” do Relatório da Conta da RAM, relativo à “4. Avaliação das Metas Orçamentais”, este saldo difere do inscrito no “Quadro 15 - Resultado da Conta do subsetor do Governo Regional (2019-2023)” e no “Quadro 4 - Conta Consolidada da Região Autónoma da Madeira - 2023”, porque a RAM considerou todas as despesas registadas no agrupamento 03 (juros e outros encargos), no montante de 134,2 milhões euros.

O conceito utilizado pela RAM concretiza uma interpretação extensiva do conceito de “juros da dívida pública” subjacente ao artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM.

451 Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

452 Onde se destaca o papel da receita fiscal (+191,1 milhões de euros).

453 Em conformidade com o previsto no Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, e que difere do valor apresentado na conta consolidada da RAM reproduzida no Quadro X.1., a qual inclui os saldos da gerência anterior nas receitas de capital.

454 De acordo com o disposto no artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, “[a]tendendo aos efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões autónomas, fica suspensa a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.”.

455 Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro. A norma em causa, distinta da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM, determina que:

“1 - Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.

3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo.”.

456 O montante das amortizações médias de empréstimos previsto no artigo 16.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, constante da Conta da RAM, difere do apurado pela SRMTC e expresso no quadro: em 2021, +1,5 milhões de euros; em 2022, 2,3 milhões; e em 2023, -2,6 milhões de euros.

457 Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento, que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no setor das Administrações Públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.

458 A Horários do Funchal - Transportes Públicos, S. A., a TiiM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A. e a Invest Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento.

459 De acordo com o Instituto Nacional de Estatística, I. P., as entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2023 foram os seguintes: (i) Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A., 28,4 milhões de euros; (ii) PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S. A., 7,7 milhões de euros; (iii) Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A., 59,4 milhões de euros; (iv) Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S. A., 69,5 milhões de euros; (v) Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A., 22,9 milhões de euros; (vi) APRAM - Administração dos Portos da RAM, S. A., 14,6 milhões de euros; (vii) Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação, 0,6 milhões de euros; (viii) CARAM - Centro de Abate da RAM, EPERAM, 0,1 milhões de euros; (ix) IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM, 0,3 milhões de euros; (x) Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopolo, S. A., 0,1 milhões de euros; (xi) Serviço de Saúde da RAM, EPERAM, 52,5 milhões de euros; (xii) Horários do Funchal - Transportes Públicos, S. A., 7,8 milhões de euros, (xiii) TiiM - Transportes Integrados e Intermodais da Madeira, S. A., 0,2 milhões de euros; e (xiv) Invest Madeira - Agência para a Internacionalização e Investimento, 0,02 milhões de euros.

460 Como o montante do Produto Interno Bruto Regional de 2023 não se encontrava disponível, à data da análise, consideraram-se os três últimos anos disponíveis.

461 Produto Interno Bruto da RAM a preços correntes, conforme as Contas Regionais (SEC - Sistema Europeu de Contas Nacionais, 2010, base 2016) divulgadas pelo Instituto Nacional de Estatística. O valor de 2022 é provisório.

462 O valor apresentado como despesa orçamental (1 873 749 057,28€) corresponde à despesa orçamental efetivamente paga (1 871 267 452,35€) acrescida das reposições abatidas nos pagamentos (2 481 604,93€), pelo que o quadro deveria evidenciar essa desagregação, observação consecutivamente efetuada pelo Tribunal há vários anos e que a RAM não teve em conta.

463 Nos termos do ponto IV do artigo 27.º da Lei de Enquadramento Orçamental da RAM, a Conta da RAM apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cf. os Anexos XXXIII, XXXIV, XXXV e XXXVI).

464 Cfr. o Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.

465 Incluindo os montantes registados em operações extraorçamentais.

466 Inclui o valor de 16,6 milhões de euros, resultante da operação de conversão do saldo extraorçamental do Governo Regional, associado ao referido Plano de Recuperação e Resiliência, em operações Orçamentais.

467 Adjudicado pela Agência de Inovação e Modernização da Região Autónoma da Madeira, IP-RAM, visando a “Aquisição de serviços no âmbito do programa de privacidade e proteção de dados do Governo”.

468 Cfr. o Relatório n.º 13/2024-VEC/SRMTC, aprovado em 5 de dezembro de 2024.

469 Este normativo contabilístico insere-se num processo mais amplo de reforma da administração financeira do Estado, iniciado com a nova Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

470 Atualmente, a maior parte dos serviços da Administração Pública Regional utiliza a versão mais recente do “GerFiP - Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado”, que continua a funcionar com base no Plano Oficial de Contabilidade Pública. Essa aplicação foi adaptada à contabilização em SNC-AP, de modo a permitir, apesar das limitações, a extração dos mapas necessários à prestação de contas, em conformidade com o novo referencial. Funciona com o auxílio de uma tabela de conversão que, de forma quase automática, converte as contas inseridas no sistema em Plano Oficial de Contabilidade Pública para as correspondentes em SNC-AP.

471 As demonstrações financeiras do Governo Regional foram apresentadas, pela primeira vez, de acordo com o SNC-AP, em 2018. Todavia, só em 2022 é que a totalidade das entidades pertencentes à Administração Regional Autónoma, incluindo entidades reclassificadas, prestaram contas de acordo com aquele referencial contabilístico.

472 Cfr. o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro.

473 Cfr. o parágrafo 14 da NCP 1 - Estrutura e Conteúdo das Demonstrações Financeiras.

474 Cfr. o parágrafo 46 da NCP 26 - Contabilidade e Relato Orçamental.

475 Cfr. o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro.

476 A primeira fase do projeto foi concluída em abril de 2022, tendo como principais resultados (i) a estruturação de dados e (ii) a sua disponibilização aos vários utilizadores da informação orçamental e financeira.

477 Este projeto, inserido no Programa de Apoio às Reformas Estruturais (PARE), é apoiado pelo Directorate-General for Structural Reform Support, organismo da Comissão Europeia.

478 Para o efeito, e conforme relatado na Conta da RAM de 2023, está em curso a preparação de um “Manual de Consolidação de Contas”.

479 Remetida eletronicamente à SRMTC, a 2 de maio de 2024, tendo-lhe sido atribuído o n.º 137/2023.

480 O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2023.

481 É um método contabilístico nos termos do qual o investimento é inicialmente reconhecido pelo custo e é ajustado posteriormente em função da evolução pós-aquisição da quota-parte dos ativos líquidos da associada ou empreendimento conjunto detidos pela investidora.

482 Inclui as dezanove entidades identificadas pela RAM no quadro 20.1 do anexo às demonstrações financeiras, remetido com a Conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2023, excluindo a Marítimo Futebol, S. A. D.

483 De acordo com o parágrafo 34 e seguintes da “NCP 27 - Contabilidade de Gestão”, o Relatório de Gestão deve divulgar, por cada bem, serviço ou atividade final, os respetivos custos diretos e indiretos, os rendimentos, entre outra informação.

484 Considerando os saldos de 2022 reexpressos.

485 Verificou-se a sua concordância entre Balanço e Demonstração de Resultados.

486 De acordo com a nota “2.8 - Erros Materiais de Períodos Anteriores” do Anexo às Demonstrações Financeiras do Tesoureiro do Governo Regional.

487 Cfr. o Anexo I da Conta da RAM de 2023.

488 Nomeadamente pela criação de um “Manual de Consolidação das Contas”.

489 Cfr. os ofícios n.os SRF/9011/2024, de 5 de julho, da Secretaria Regional das Finanças e SRF/9294/2024, de 11 de julho, da Direção Regional do Património.

490 Cfr. o Relatório n.º 11/2020-FS/SRMTC - Auditoria orientada para a apreciação da gestão e contabilização do património móvel dos Serviços Integrados da RAM.

491 Lei n.º 28/92, de 1 de setembro.

492 Cfr. o artigo 48.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro.

493 Em linha com a recomendação emitida por este Tribunal a partir do Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2006.

494 Nos pontos 20 e 21.

495 A Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) não prevê esta obrigação informativa. Por seu turno, no tocante à Conta Geral do Estado, a anterior Lei de Enquadramento Orçamental estabelecia o dever de “[...] [o] Governo [enviar] à Assembleia da República, acompanhando o Relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro” (cf. o artigo 63.º).

A Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na versão alterada e republicada pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto (Lei de Enquadramento Orçamental), e o Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro (Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas), na sua redação atual, apontam para um novo modelo de controlo interno da Administração Financeira do Estado assente no reforço do controlo operacional ao nível da própria entidade, designadamente quanto ao controlo interno, e às funções de contabilista público e de certificação de contas (cf. os artigos 69.º, e 9.º e 10.º, respetivamente, dos invocados diplomas), o qual continuava ainda em fase de concretização em 2023.

496 Departamento do Governo Regional que, em 2023, deteve a tutela desta área.

497 Através do ofício n.º SRF/15433/2024, de 6 de novembro, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.

498 Cfr. o ponto 20.4.

499 Alterado pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 10/2021/M, de 3 de novembro, 16/2021/M, de 20 de dezembro, e 1/2023/M, de 6 de janeiro.

500 Cfr. os pontos 1. e 15. do Relatório da Conta e o ofício n.º SRF/11984/2024, de 6 de setembro.

501 Cfr. os pontos 14. e 15. do Relatório da Conta e o citado ofício n.º SRF/11984/2024, de 6 de setembro.

502 Aprovado (no final de 2019) pela Comissão Europeia (através do Directorate-General for Structural Reform Support - DG REFORM), com execução prevista em 2020-2021. Sobre este assunto, remete-se também para o Parecer sobre a Conta da RAM de 2019.

503 De acordo com o ponto 14. do Relatório, a primeira fase do Projeto foi dirigida à “[...] análise [da] arquitetura dos sistemas de informação existentes.”.

504 Cfr. o ponto 14. do Relatório da Conta.

505 Cfr. o ponto 15.1. e o quadro inserido no ponto 15.3 do Relatório da Conta.

506 O ofício n.º SRF/11984/2024, de 6 de setembro, reforçou e complementou, “[...] em aditamento ao referido nos pontos 14 e 15 do Relatório da Conta da RAM de 2023 [...]”, ter “[...] a Unidade de Implementação da Reforma das Finanças Públicas da RAM [...]” transmitido que “[...] a versão do Manual de Consolidação de Contas foi atualizada e concluída no decorrer da segunda fase do Projeto de Reforma da Gestão das Finanças Públicas, sob a coordenação da [Direção Regional do Orçamento e Tesouro], numa ótica financeira, em parceria com os consultores providenciados para o efeito pela União Europeia, tendo presente as boas práticas internacionais [...]”, com a indicação adicional de que “[a] segunda fase termina em dezembro de 2024, estando neste momento em execução a análise de dados estruturados com o objetivo de constituir a base para a criação de indicadores de monitorização e previsão orçamental.”.

507 Sobre este último aspeto, a Secretaria Regional das Finanças enfatizou, no âmbito do contraditório, que, em 2023, foram dados novos passos tendentes à apresentação de uma proposta de lei de enquadramento orçamental comum para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, tendo prosseguido os trabalhos de revisão da Lei das Finanças Regionais, cujo ritmo ficou, no entanto, condicionado pela realização, nesse ano, dos processos eleitorais nas duas Regiões Autónomas, informação essa que consta de forma mais desenvolvida do ponto 1.1.1. do Capítulo I - Processo Orçamental.

508 Seguindo a posição esboçada nos anos anteriores.

509 Elencadas, no período a que se reporta a Conta, no artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 40/2020/M, de 12 de agosto.

510 Cfr. o ponto 20.3. do Relatório da Conta.

511 O primeiro, através do ofício n.º SRF/353/2023, de 1 de janeiro, e o segundo a coberto do ofício n.º IRF-13873/2023, de 20 de setembro. Por sua vez, o Relatório de Atividades da Inspeção Regional de Finanças relativo ao ano 2023 foi remetido à SRMTC através do ofício n.º SRF/5057/2024, de 9 de abril.

ANEXO

Respostas dos Serviços e Organismos

(artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)

CAPÍTULO I

PROCESSO ORÇAMENTAL

CAPÍTULO II

RECEITA

CAPÍTULO III

DESPESA

CAPÍTULO IV

PATRIMÓNIO

CAPÍTULO V

FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORAM E O SERAM

CAPÍTULO VI

PLANO DE INVESTIMENTOS

CAPÍTULO VII

SUBSÍDIOS E OUTROS APOIOS FINANCEIROS

CAPÍTULO VIII

DÍVIDA E OUTRAS RESPONSABILIDADES

CAPÍTULO IX

OPERAÇÕES EXTRAORÇAMENTAIS

CAPÍTULO X

AS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL

CAPÍTULO XI

CONTROLO INTERNO

Siglas e Abreviaturas

Notas:

Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.

Ficha Técnica

Auditor-Coordenador: Miguel Pestana - Licenciado em Economia

Auditora-Chefe: Andreia Bernardo - Licenciada em Economia

Execução Técnica:

Filipa Brazão - Licenciada em Gestão

Alice Ferreira - Licenciada em Direito

Patrícia Ferreira - Licenciada em Economia

Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade

Luísa Sousa - Licenciada em Economia

Gonçalo Sousa - Licenciado em Direito

Denisa Garanito - Licenciada em Gestão

Apoio Informático: Paulo Ornelas - Técnico de Informática

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